Drogas y políticas públicas

¿Legalización o prohibición?

Alfonso Aza Jácome

Aza Jácome, Alfonso, autor

Drogas y políticas públicas: ¿legalización o prohibición? / Alfonso Aza Jácome. -- Chía : Universidad de La Sabana, 2017

470 p. ; cm. (Colección Investigación)

Incluye bibliografía

ISBN: 978-958-12-0435-9

eISBN: 978-958-12-0436-6

doi: 10.5294/978-958-12-0435-9

1. Drogas alucinógenas 2. Drogadicción 3. Problemas sociales 4. Drogadictos 5. Abuso de drogas 6. Drogas ilícitas 7. Narcóticos - Legislación 8. Narcotráfico 9. Control de drogas y narcóticos I. Aza Jácome, Alfonso II. Universidad de La Sabana (Colombia). II. Tit.

CDD 363.45 CO-ChULS

Reservados todos los derechos

© Universidad de La Sabana, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

© Alfonso Aza Jácome

Primera edición - abril de 2017

ISBN: 978-958-12-0435-9

eISBN: 978-958-12-0436-6

doi: 10.5294/978-958-12-0435-9

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Este texto es el resultado de la investigación realizada por Alfonso Aza Jácome para optar el título de doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, en la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED, Madrid, España). La tesis recibió la máxima calificación y fue propuesta para el premio extraordinario de Doctorado del curso 2011-12. El Tribunal de Tesis recomendó publicar como libro dicho trabajo de investigación.

A las víctimas de la guerra contra las drogas,

cualquiera que fuera su bando.

Contenido

Introducción

El problema de las drogas

Capítulo 1. El mundo de las drogas

Clasificación de las sustancias psicoactivas

Tipos de consumo

Daños asociados al consumo

Drogas legales

Sustancias no reglamentadas

Capítulo 2. Las principales drogas ilegales

Cocaína

El opio, los opioides y los opiáceos

Cannabis

Drogas sintéticas

Capítulo 3. El mercado internacional de las drogas ilegales

La estructura del narcotráfico

Consumo global de narcóticos

El precio

Calidad del producto

Valor de mercado de las drogas ilegales

Países de tránsito

Capítulo 4. Los daños asociados al consumo de drogas ilegales

Problemas de salud pública

Problemas sociales

Políticas de reducción del daño

Algunas conclusiones

Análisis económico del régimen internacional antinarcóticos

Capítulo 5. El establecimiento de la prohibición

Orígenes e historia: el caso del opio

La prohibición del alcohol en los Estados Unidos

Los tratados internacionales sobre narcóticos durante la Sociedad de las Naciones (1920-1945)

Las Naciones Unidas y la prohibición: la Convención Única de Estupefacientes de 1961

Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971

Guerra contra las drogas y penalización: décadas de 1980 y 1990

La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas

Recapitulación antes de continuar

Capítulo 6. Los organismos internacionales de fiscalización de estupefacientes

El Consejo Económico y Social

La Organización Mundial de la Salud

La Comisión de Estupefacientes

Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

La participación de la sociedad civil

Resumen

El papel predominante de los Estados Unidos

Capítulo 7. Efectos de la prohibición de los narcóticos

Objetivos y estrategias del régimen internacional antinarcóticos

Temas de discusión sobre la prohibición de narcóticos

Eficacia o ineficacia del régimen internacional antinarcóticos

Análisis económico del mercado de las drogas ilegales

La importancia de la elasticidad en el mercado de las drogas ilícitas

Las críticas de los economistas contemporáneos a la prohibición

Los efectos no buscados de la prohibición

Los otros “desplazamientos” que produce la prohibición

Drogas prohibidas y violencia insurgente

El problema de las drogas en los países productores y consumidores

Capítulo 8. La guerra contra las drogas: el caso de Colombia

La producción de marihuana

La coca y la cocaína

Amapola, opio y heroína

Los datos sobre cultivos ilegales

Las etapas de la lucha contra el narcotráfico en Colombia

Las consecuencias del narcotráfico: el negocio de los violentos

Muertes violentas y desplazamiento

El mercado de las drogas en Colombia

Otras consecuencias económicas

Corrupción política

Impactos ambientales

Capítulo 9. El caso de España

Los inicios del consumo de drogas

El problema de las drogas y el Plan Nacional sobre Drogas

El consumo de las drogas en España en la actualidad

Consecuencias del consumo: costes sanitarios y sociales

Tráfico de drogas en España

España, país de tránsito para el tráfico de drogas ilícitas

Capítulo 10. La regulación del mercado de las drogas: alternativa a la prohibición

Un nuevo régimen internacional sobre narcóticos

¿Legalización?

Regulación

Los diferentes controles de la regulación

Efectos previsibles del cambio de régimen

Señales de cambio

A modo de conclusión

Bibliografía

Glosario

Apéndices

Apéndice A. La clasificación de las sustancias psicotrópicas por la Convención Única de 1961

Apéndice B. Origen de los fondos de financiación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito 2014

B.1. Donantes locales en dólares estadounidenses

B.2. Agencias de las Naciones Unidas en dólares estadounidenses

B.3. Entidades financieras internacionales y otros en dólares estadounidenses

B.4. Donaciones privadas en dólares estadounidenses

B.5. Fundaciones y ONG en dólares estadounidenses

Apéndice C. Carta al Secretario General de las Naciones Unidas

Apéndice D. Zonas de influencia guerrillera y cultivo de hoja de coca

Apéndice E. Relación entre las zonas de cultivo de hoja de coca y las zonas más violentas

Autor

Introducción

El consumo de las drogas es un fenómeno claramente perjudicial, de ámbito global, que afecta de manera muy especial a los grupos más vulnerables de la sociedad. A pesar de la prohibición internacional de los narcóticos, las cifras publicadas por los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas muestran que el consumo de estupefacientes nunca ha sido tan alto como en la actualidad. Para empeorar las cosas, a partir de esas sustancias, se organizan sistemas sociales que desarrollan una economía sumergida apoyada en la criminalidad internacional para producir y comercializar drogas a gran escala. Por eso, las consecuencias derivadas de la producción, el tráfico y el consumo de drogas constituyen el denominado problema de las drogas, fenómeno que, por desgracia, afecta a todas las regiones del mundo en mayor o menor medida.

La prohibición de las drogas tiene su origen en el deseo de proteger el bienestar y la salud de la población en general y parte del hecho indiscutible de que determinadas sustancias provocan problemas en la salud de los consumidores. Según este planteamiento, el procesamiento, la distribución y el consumo de este tipo de sustancias, así como el cultivo de los vegetales de los que provienen, deben ser prohibidos, aunque pudieran tener efectos benéficos en manos de médicos y científicos. Esta prohibición global, sancionada en las instancias multilaterales, pasó inadvertida en su momento para el público en general, porque las drogas psicotrópicas no eran totalmente conocidas ni constituían todavía un problema.

Aunque se realice con la loable intención de proteger la salud pública de la sociedad, la introducción de regímenes que reprimen el uso de algunas sustancias produce consecuencias imprevistas, y esta situación hace que surjan algunas preguntas incómodas para el actual régimen internacional antinarcóticos, que se intentarán responder en este libro: ¿cuál es el razonamiento que lleva a prohibir unas sustancias y a permitir otras, como sucede con el alcohol o el tabaco? ¿Es posible que, como dicen las voces críticas, el sistema de control de drogas genere más daño del que pretende solventar? ¿Puede un Estado imponer a otros una política determinada para reducir un problema de carácter interno?

La comunidad internacional se enfrenta a un fenómeno de una enorme dimensión, no solo por el número de vidas que el consumo de drogas pone en peligro, sino también por la magnitud de las consecuencias que el narcotráfico genera en los países consumidores, en los productores y en los países de tránsito. No es aventurado afirmar que el problema de las drogas es, lo que se podría denominar, un “mal público” global.

Por otra parte, el panorama del mercado mundial de las drogas ha sufrido cambios significativos que plantean importantes dificultades para el régimen antinarcóticos actual. Casi todos los días aparecen en el mercado nuevas sustancias estupefacientes que no están reglamentadas, algunas de ellas con efectos muy parecidos a los de las drogas tradicionales, e internet ofrece nuevos canales de distribución difíciles de controlar. A la vez, se vislumbra como tendencia el creciente abuso de fármacos, lo cual amplía los interrogantes sobre el régimen internacional vigente contra los narcóticos.

El problema mundial de las drogas exige un estudio profundo que se lleve a cabo con un enfoque integral y debata de manera exhaustiva sobre las repercusiones y consecuencias de la prohibición mediante un criterio interdisciplinario que abarque diferentes ámbitos, como la medicina, la psiquiatría, la farmacología, el derecho, la asistencia social, la educación y la economía. Este libro, quizá inusual por la temática, no pretende entrar en cuestiones de carácter ético, sino que se limita a llamar la atención sobre algunos de los aspectos más problemáticos de la prohibición de las sustancias estupefacientes, con la esperanza de que las futuras investigaciones profundicen en los temas controvertidos y aporten nuevos datos a este debate.

La primera sección compila y sintetiza los datos disponibles sobre las drogas y sus mercados. Se dedica un primer capítulo a describir las drogas o sustancias psicotrópicas: se aclaran los términos con los que son conocidas, las diferencias específicas entre ellas y se presenta una clasificación de estas sustancias con el objetivo de situarlas relativamente frente al alcohol y el tabaco. El segundo capítulo analiza la producción, el comercio y el consumo de las distintas drogas ilícitas y utiliza datos históricos para ilustrar la evolución tanto de la producción como del consumo. El tercer capítulo se refiere al funcionamiento del mercado de las drogas con sus elementos principales: estructura, precio, canales de distribución, etc. La sección finaliza con un capítulo que examina toda la evidencia disponible sobre las consecuencias del consumo de drogas para la salud pública y el bienestar social. La información suministrada por los cuatro capítulos de esta sección sirve de base para el análisis de las secciones siguientes. Aunque son, sin duda, datos bien conocidos por los especialistas de la salud, no suelen ser del dominio de las personas que se dedican a otras áreas de conocimiento.

La segunda sección comienza con el capítulo quinto, que analiza las respuestas que se han dado históricamente al problema de las drogas —desde las guerras del Opio en la China del siglo XIX hasta los diferentes tratados del siglo XX promovidos por la Sociedad de las Naciones o las Naciones Unidas— para tratar de comprender cómo se llegó al actual régimen internacional antinarcóticos. El capítulo sexto presenta los diferentes organismos internacionales del Sistema de las Naciones Unidas dedicados al control de estupefacientes y sus funciones. El capítulo siete realiza un detallado análisis crítico sobre la eficacia de la prohibición: parte de un sencillo análisis microeconómico del que se desprende la importancia de las estimaciones de la elasticidad-precio de las drogas, revisa a continuación las opiniones de los que han estudiado la prohibición de las drogas desde una perspectiva económica y termina con el estudio de las consecuencias no buscadas de la prohibición.

En la tercera sección, compuesta de los capítulos ocho y nueve, se ilustran las consecuencias de la prohibición por medio de los estudios de caso centrados en dos países en particular: Colombia, actualmente el principal productor de cocaína del mundo, y España, que se ha convertido en los últimos años en el país con la tasa de prevalencia1 de consumo de cocaína más alta del mundo (2.7 %)2 y el país donde se producen más incautaciones de alijos de cannabis (Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [ONUDD], 2010a). En el capítulo sobre Colombia, se debate sobre el origen histórico del narcotráfico y las consecuencias que padece un país productor bajo la prohibición: violencia, corrupción, consecuencias económicas y repercusiones ambientales. En el capítulo sobre España, se analiza el origen del consumo y la situación actual, así como las consecuencias del problema de las drogas en un país que es tanto consumidor como de tránsito.

El libro quedaría incompleto sin una última sección centrada en las soluciones alternativas al problema de las drogas, aunque no deja de ser un esbozo que deberá ser desarrollado en investigaciones futuras. En ella, se presenta la regulación de los narcóticos como una alternativa viable y comparativamente mejor que la prohibición, teniendo en cuenta que el actual régimen internacional antinarcóticos no es capaz de alcanzar sus objetivos y, simultáneamente, produce consecuencias negativas no buscadas. Esta alternativa al statu quo actual propone que el Estado asuma la responsabilidad de elaborar un marco regulatorio que —en presencia de un severo fallo de mercado— organice la producción y distribución de las sustancias psicoactivas y proporcione incentivos, positivos y negativos, tanto para los productores como para los consumidores.

1 La prevalencia es el número de casos de una enfermedad o evento en una población y en un momento dado. Al expresarse en términos porcentuales, se habla de tasa de prevalencia (ver “Glosario” para una definición más amplia).

2 Se trata de la prevalencia del consumo de drogas en los últimos doce meses entre la población dentro del rango de edad 15-64 años (%) (Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, Observatorio Español sobre Drogas, Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, 2009).

El problema de las drogas

Capítulo 1. El mundo de las drogas

¿Qué es una droga? ¿Pueden entrar en la misma clasificación sustancias tan dispares como el LSD,1 el alcohol o la morfina? ¿Es lo mismo fumar marihuana, inyectarse heroína o “pasarse de copas”? ¿Son todas ilegales?

Se entiende por droga una mezcla bruta de compuestos, de los cuales por lo menos uno de ellos tiene actividad farmacológica, pero se desconoce tanto el tipo como la composición de la mezcla. Es decir, no se sabe la identidad de los otros componentes ni mucho menos su concentración. Así mismo, cada vez que alguien consume una droga, se desconoce la dosis exacta de los principios activos y de otras sustancias que se ha introducido en el organismo (García Casallas, 2014).

Hay que tener en cuenta que, de acuerdo con los efectos que producen, se denominan drogas todas aquellas sustancias que introducidas en el organismo de un ser humano modifican los procesos mentales, por ejemplo, la cognición o la afectividad.

El término droga y su equivalente sustancia psicotrópica son las expresiones más neutras y descriptivas para referirse a todo el grupo de sustancias, legales e ilegales, de interés para la política sobre drogas. El término droga que utilizarémos en este libro hace referencia a aquellas sustancias psicoactivas exclusivamente.

Mientras que el término psicoactivo no implica necesariamente que produzca dependencia, no sucede lo mismo con la palabra droga, que se refiere a la sustancia que produce un sentimiento de satisfacción y un impulso psíquico que lleva a tomarla de modo continuo o periódico para experimentar placer o evitar molestias y que, por ende, produce dependencia. En este sentido, esta característica está implícita en expresiones como consumo de drogas o abuso de sustancias.

Las sustancias psicoactivas han asumido protagonismo entre el público en general, sobre todo cuando se definen de manera amplia y se incluyen el alcohol, el tabaco, las drogas ilícitas, las drogas no prohibidas y cierto tipo de medicamentos que tienen alto potencial adictivo. Los efectos que estas sustancias tienen sobre los individuos y la sociedad dependen de una variedad de factores, que incluyen las propiedades farmacológicas de cada sustancia, la manera como son consumidas, las razones para usarlas y los daños asociados a su uso indebido. Las discusiones públicas sobre las políticas relativas a los narcóticos no tienen en cuenta a menudo todas estas complejidades. Una reducción simplista puede llegar a pensar que todas las drogas son similares y, por tanto, igualmente peligrosas, lo cual limita la capacidad para entender adecuadamente el problema de las “drogas” y, por supuesto, impide el desarrollo de políticas adecuadas sobre narcóticos.

Clasificación de las sustancias psicoactivas

Para entender la complejidad del mundo de las drogas, es necesario comenzar por establecer algunas diferencias. La primera se refiere a si la sustancia en cuestión es natural o sintética. Hasta el siglo XIX la mayoría de las sustancias psicoactivas fueron usadas en su forma natural, pero, con la llegada de la química moderna, los componentes activos de esos productos naturales pudieron ser identificados y posteriormente aislados, lo cual permitió la producción de potentes concentraciones, como la morfina o la cocaína. De esta manera, se hizo posible crear formas sintéticas de varias sustancias psicoactivas, como la heroína, el crack,2 y la producción de nuevas y más poderosas sustancias. Además, estas nuevas sustancias son capaces de producir importantes efectos psicotrópicos con dosis muy pequeñas; por tanto, mejora su portabilidad y su potencial de dependencia.

La segunda diferencia tiene que ver con el modo en que esas drogas se introducen en el cuerpo. Ordinariamente, existen cuatro tipos de vías para el consumo: 1. Ingerir la sustancia; por ejemplo, masticar hojas de coca o tomarse una pastilla de éxtasis. 2. Aspirar la sustancia a través de las fosas nasales; por ejemplo, esnifar cocaína. 3. Inhalar o fumar la sustancia, como sucede con la marihuana. 4. Inyectar la sustancia en el torrente sanguíneo; por ejemplo, la heroína. Las drogas que pueden ser inyectadas producen un efecto más rápido que, por lo general, incrementa su potencial de abuso y dependencia y el daño asociado a su consumo.

La tercera distinción consiste en establecer si la sustancia en cuestión tiene algún uso aceptado como medicamento. Muchos de los sedantes y opiáceos se desarrollaron para usos médicos, y hoy en día solo se permite su consumo con autorización médica. Algunas sustancias permanecen disponibles como medicamentos aceptados pero con ciertos controles, como sucede con la morfina, algunas anfetaminas y los barbitúricos; otras fueron retiradas como medicamentos, a pesar de ser su propósito original, como sucedió con la heroína, la cocaína y el LSD. Existen también medicamentos que se utilizan de manera diferente del previsto o se consumen en mayor cantidad de la recetada. En estos casos, su consumo puede presentar riesgos físicos, psíquicos y también legales.

La cuarta clasificación posible es la que distingue tres grandes grupos de drogas: 1. Estupefacientes (embriagantes, barbitúricos o hipnóticos, narcótico-analgésico-euforizantes y analgésico-euforizantes). 2. Alucinógenos (naturales y artificiales o de síntesis). 3. Volátiles inhalables o disolventes.

Asimismo, entre las clasificaciones habituales de las drogas, está la de drogas duras y drogas blandas, en función de si producen, respectivamente, dependencia física o solo hábito o dependencia psíquica. De este modo, tienen la consideración de drogas duras los opiáceos, narcóticos y barbitúricos, además del alcohol; mientras que el tabaco, el cannabis y los alucinógenos se consideran drogas blandas.

Todas las clasificaciones aquí recogidas y otras tantas que pueden encontrarse en textos médicos, farmacéuticos y legales muestran que no hay una clasificación ideal para los fines de este trabajo.3

Tipos de consumo

Una importante cuestión para el estudio de las drogas por parte de la política pública es el grado de riesgo o daño producido por el consumo de cada una de las diferentes sustancias. En realidad, la idea de que algunas drogas son más dañinas o peligrosas que otras y de que por tanto requieren más control está implícita en las diferentes estrategias de prevención y en los programas de control de narcóticos.

A lo largo de la historia, pero particularmente desde finales del siglo XIX, los Gobiernos han regulado o prohibido el consumo, la producción y la venta de varias sustancias psicoactivas, como la heroína, la cocaína y el cannabis, por citar algunas de las más conocidas. La prohibición de estas sustancias en las convenciones internacionales refleja al mismo tiempo las circunstancias históricas, los factores culturales y las evidencias científicas del momento. Por eso, quizá los tratados internacionales y las leyes nacionales no son siempre consistentes con la evidencia científica y la opinión de los expertos en relación con el peligro o daño asociado con cada sustancia.

Los problemas de salud relacionados con el consumo de drogas constituyen un motivo de consulta frecuente en la práctica clínica cotidiana y su magnitud supone un grave problema para la salud pública en todo el mundo. Aunque existe una percepción social, casi generalizada, que concede mayores repercusiones negativas para la salud al consumo de drogas ilegales, lo cierto es que los datos que presenta la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito muestran que el consumo de drogas legales ocupa los primeros lugares en cuanto a los problemas que causan para la salud.

Por otra parte, no todos los consumidores de drogas son “drogadictos”, ni todo consumo de drogas en el que no haya dependencia es inofensivo. Aunque las relaciones con las drogas son muchas, se pueden establecer tres tipos básicos:

Uso: es aquel tipo de consumo en el que, por su cantidad, su frecuencia o por la propia situación física, psíquica y social del sujeto, no se evidencian consecuencias en el consumidor ni en su entorno. Por tanto, se trata de un uso no problemático. Es muy difícil definir un consumo como “uso”, ya que son muchos los factores que hay que tener en cuenta: no basta con atender solo a la frecuencia, porque podrían darse consumos esporádicos en los que el sujeto abuse excesivamente de la sustancia, o podrían darse consumos en apariencia no excesivos, pero repetidos frecuentemente por dependencia. Es importante tener en cuenta el entorno del sujeto, porque el consumo de drogas, además de ser perjudicial para él, puede afectar gravemente a otras personas.

Abuso: es aquel consumo de drogas en el que por su cantidad, su frecuencia o por la situación física, psíquica y social del sujeto se producen consecuencias negativas para el consumidor o su entorno. Como se ha mencionado en el punto anterior, para decidir si estamos frente a una situación de uso o de abuso, se deben analizar los diversos elementos referentes a las sustancias, pautas de consumo y contexto personal y social en el que tiene lugar el consumo.

Dependencia: en 1964, un comité de expertos de la Organización Mundial de la Salud, introdujo el término dependencia para sustituir a los de adicción y habituación. Con la dependencia, el consumo de drogas que pudo haber comenzado como una experiencia esporádica pasa a ser una conducta en torno a la cual se organiza la vida del sujeto. Este dedicará la mayor parte de su tiempo a pensar en el consumo, lo cual implica buscarla, obtener dinero para comprarla, consumirla y recuperarse de sus efectos. La presencia de un síndrome de abstinencia cuando se suprime el uso de las sustancias es una condición imprescindible para poder hablar de dependencia. La dependencia se refiere tanto a los elementos físicos como a los psicológicos.

Policonsumo: es frecuente que un consumidor habitual de droga utilice más de una sustancia, aunque prefiera una de ellas. Pero es más habitual el consumo combinado de diversas drogas, como sucede cuando se combina la ingestión de cantidades excesivas de alcohol a la vez que se fuma una cantidad importante de tabaco y se consume cocaína, todo en un mismo periodo para aumentar los efectos. Otro caso podría ser el de las personas que consumen diversas sustancias de manera habitual, aunque no realizan tantas combinaciones en un periodo tan corto. Las combinaciones posibles son numerosas, de forma que el policonsumo puede ser simultáneo o secuencial alternado irregularmente. En todo caso, se trata de una pauta de consumo que multiplica los riesgos asociados a las diversas sustancias.

Daños asociados al consumo

También existen diferentes clasificaciones de sustancias psicotrópicas respecto de su potencial para causar daño. Uno de los intentos más interesantes de estimar el daño asociado a un amplio rango de sustancias psicoactivas se elaboró a partir de las mediciones de varios expertos que evaluaron el daño físico, la tendencia de la sustancia a inducir a la dependencia y los efectos del consumo en la familia, la comunidad y la sociedad.

La figura 1.1 muestra los resultados del daño clasificados en tres categorías (más peligroso, intermedio y menos peligroso) aplicadas a veinte sustancias diferentes legales e ilegales. El resultado no coincide con las clasificaciones de las drogas utilizadas habitualmente. En la figura, se tomó como ejemplo la clasificación utilizada por las autoridades del Reino Unido como base para sanciones, control público y programas de tratamiento: mientras que la heroína y la cocaína están en los primeros lugares, el alcohol y el tabaco, que son legales en casi todos los países, aparecen por encima del cannabis, los solventes y el LSD.

La mayoría de las leyes que controlan el consumo de drogas ilícitas las agrupan según el peligro que se les atribuye, con diferentes sanciones para cada clase. Sin embargo, los conocimientos sobre esos peligros van progresando con el avance de la farmacología. Por ese motivo, la prohibición de las diferentes sustancias plasmada en las distintas listas no coincide necesariamente con el grado de peligrosidad de esas mismas sustancias para la salud del consumidor.

Como ya mencionan Babor et al. (2010), la heroína y el alcohol se clasifican entre las drogas más peligrosas, mientras que la marihuana suele ser considerada poco peligrosa. Las demás drogas varían dependiendo del criterio empleado. Por ejemplo, muchos expertos consideran el tabaco más perjudicial para la salud que la marihuana por su toxicidad, aunque socialmente no sea considerado peligroso. Sin embargo, mientras que la primera es legal, la segunda está prohibida. Por eso, esta línea divisoria entre prohibición y legalidad, sobre la base comparativa de los riesgos para la salud, es muy difícil de sostener y es uno de los temas controversiales de la prohibición.

Figura 1.1. Clasificación de peligrosidad de sustancias

Fuente: Nutt, King, Saulsbury y Blakemore (2007).

Drogas legales

Efectivamente, como se deduce de todo lo que venimos explicando, podemos encontrarnos ante drogas que son legales. De hecho, existen varios modelos que regulan la producción de drogas para el consumo recreativo o medicinal. Estos modelos han evolucionado durante más de un siglo para regular el uso de drogas con un amplio rango de diferentes disposiciones según el daño que puedan ocasionar en el consumidor.

Existen, por una parte, los medicamentos o drogas de farmacia, pues, por lo general, se comercializan en dichos establecimientos. Como ya mencionamos, el consumo de fármacos sin receta, que son un tipo de drogas legales, ocupa en la actualidad uno de los primeros lugares entre los problemas de salud.

En segundo lugar, encontramos algunas drogas legales, como el alcohol, el tabaco y la cafeína, que son sustancias de amplia difusión y consumo diario en el mundo entero, y quizá por ese motivo los efectos psicoactivos que producen pasan desapercibidos o son ampliamente aceptados.

Las bebidas alcohólicas contienen etanol, comúnmente llamado alcohol. Estas bebidas son consumidas con algún tipo de restricción en casi todos los países del mundo, excepto en los países que aplican la ley islámica, aunque existe gran diversidad en la aplicación según el país y la época. El alcohol es una droga con efectos psicoactivos que tiene un efecto depresivo en pequeñas cantidades y actúa como los antidepresivos con los bebedores problemáticos. Un alto contenido de alcohol en la sangre es considerado usualmente como embriaguez porque reduce la atención y la capacidad de reacción. Las bebidas alcohólicas pueden ser adictivas y el estado de adicción al alcohol es conocido como alcoholismo.

El tabaco procede de la planta del mismo nombre o Nicotiana tabacum, que es originaria de América. Se consume de varias formas, siendo la principal la inhalación del humo procedente de la combustión de la hoja seca. Su importante contenido en nicotina la hace muy adictiva. Se comercializa legalmente en todo el mundo, aunque en muchos países tiene numerosas restricciones de consumo por sus efectos adversos para la salud pública. Su composición incluye un alcaloide, la nicotina, que se encuentra en las hojas en proporciones variables —desde menos del 1 % hasta el 12 %—. Cuando estas hojas se procesan para producir cigarrillos se añaden sustancias químicas que pueden ser dañinas para la salud. En los años noventa del siglo XX los países y la comunidad internacional empezaron a hacerse eco del efecto nocivo del tabaco (Brailowsky, 1995). La Unión Europea y la OMS [Organización Mundial de la Salud] intentaron prohibir en 2001 la publicidad del tabaco en todo el mundo. A partir de 2004, las empresas tabacaleras se vieron obligadas a especificar los aditivos que utilizan en la fabricación del tabaco y todas las cajetillas se empezaron a comercializar con leyendas disuasorias.

Luego está la cafeína, un alcaloide del grupo de las xantinas, sólido cristalino, blanco y de sabor amargo, que actúa como una droga psicoactiva y estimulante. La cafeína puede encontrarse en cantidades variables en las semillas, las hojas y los frutos de algunas plantas. Es consumida principalmente en infusiones extraídas del fruto de la planta del café. Los efectos del café son tales que fue prohibido por los musulmanes en el siglo XVI, pero la popularidad del producto impulsó a las autoridades islámicas a cancelar la prohibición. El café llegó a Europa alrededor del año 1600 gracias a los mercaderes venecianos. Tras la apertura de las primeras cafeterías fue prohibido en Europa por las mismas razones que habían sido utilizadas en el mundo musulmán. El café resultó especialmente reprobado por el cristianismo protestante, aunque no produciría reacciones tan ásperas como el tabaco. Ya en 1611 algunos nobles alemanes pusieron en marcha un sistema para prohibir su difusión. Estas medidas se mantuvieron durante al menos un siglo en el norte y este de Alemania, hasta que Federico II de Prusia despenalizó su uso, sometiéndolo al pago de un fuerte impuesto. El malestar frente al café prosiguió en el norte de Europa hasta bien entrado el siglo XIX. En el sur y el oeste de Europa se observó una mayor tolerancia. En la década de 1650 comenzó a ser importado y consumido en Inglaterra, y se abrieron las primeras cafeterías en Oxford y Londres. El café alcanzó su completa aceptabilidad social en el siglo XVIII. Pronto los grandes cultivos se desplazaron del África oriental a Ceilán e Indonesia, consolidándose posteriormente en América del Sur. El alcaloide psicoactivo del café, té, cola, mate, guaraná, cacao y algunas otras plantas no se considera sustancia sicotrópica, y no forma parte de las drogas en sentido legal. Por eso la cafeína no está sujeta a legislación sobre drogas y es vendida sin necesidad de licencia en forma de café, bebidas energéticas, productos de confitería y algunos productos farmacéuticos. (Escohotado, 2005, p. 279)

La distribución de estas sustancias psicoactivas, algunas de ellas con una clara función médica, se lleva a cabo por medio de diferentes modelos que regulan la distribución de drogas legales.4 La naturaleza de cada marco regulatorio y los instrumentos de control varían de un país a otro con la particularidad de que las fronteras entre modelos pueden ser algo confusas. De nuevo, los niveles de regulación y control se aplican para cada droga de acuerdo con los riesgos asociados. Los modelos más restrictivos para las sustancias más peligrosas son:

Prescripción: las drogas deben ser prescritas por un médico autorizado y suministradas exclusivamente en lugares establecidos al efecto. La diamorfina o heroína inyectable y la metadona son algunas de las drogas que entran en este grupo. Al ser el modelo que ejerce un mayor control sobre la oferta, tiene también unos mayores costos de administración. Por eso, se limita a las necesidades médicas que restringen su uso para los consumidores problemáticos o crónicos. Por lo general, el uso de estas sustancias se prescribe como parte de un tratamiento médico o en los programas de reducción de daños asociados al consumo de drogas problemáticas.

Venta en farmacias: este modelo es menos restrictivo que el anterior. Las ventas requieren la prescripción médica, y son realizadas por farmaceutas que son responsables de restringir y controlar las ventas en función del producto, la edad, la cantidad comprada y cualquier sospecha de uso indebido. El farmacéutico también está cualificado para ofrecer información general y consejos particulares sobre salud y seguridad en el uso de medicamentos. Los ejemplos incluyen las preparaciones más fuertes de codeína y morfina. El modelo farmacéutico no se aplica para ventas distintas del uso médico.

Ventas autorizadas: en los lugares donde se vende alcohol y tabaco, existen controles legales por el riesgo que implica su consumo para la población en general. Estos vendedores deben ser responsables de restringir las ventas en función de la edad del consumidor, la hora permitida de funcionamiento del local, el pago de un impuesto especial, etc. Además son supervisados por las autoridades gubernamentales, que podrán retirarles la licencia para vender alcohol o tabaco.

Establecimientos autorizados para la venta y consumo: a diferencia del anterior, aquí también se permite el consumo. Estos locales públicos para la venta y el consumo de bebidas alcohólicas tienen también ciertos controles, pues son responsables de restringir el acceso al local según la edad, de evitar la intoxicación del consumidor y de cumplir el horario de funcionamiento.

Como explican Blickman y Jelsma (2009),

el sistema aplicado en Holanda para los coffee-shops que venden marihuana es un ejemplo de licencia para vender legalmente una droga prohibida. Aunque la tenencia de cannabis en Holanda está tipificada como delito, en los coffee-shops los consumidores pueden comprar una cantidad limitada de cannabis. A través de estos coffee-shops las autoridades holandesas han ido más allá, legalizando tácitamente la venta y el consumo de marihuana. Sin embargo, hay que aclarar que en este modelo el comercio de marihuana al por mayor no está sujeto a una regulación legal y, por tanto se da la paradoja de que los proveedores de marihuana de los coffee-shops continúan siendo ilegales: los propietarios de estos locales deben comprar el cannabis en un mercado ilegal y sujeto a la aplicación de las leyes. Los proveedores podrían ser procesados por transportar cannabis a los coffee-shops y sería posible detener a los propietarios de los establecimientos por adquirirlo, a pesar de que tienen permitido venderlo. Estos establecimientos operan bajo estrictas condiciones de funcionamiento y vigilancia policial. (p. 8)

Ventas no autorizadas: algunas sustancias psicoactivas consideradas de riesgo bastante bajo, como el café, el consumo tradicional del mate de coca y ciertos analgésicos de baja potencia, están sujetos a una mínima —o ninguna— autorización. En este caso, la regulación se enfoca en descripciones y etiquetado del producto estándar. Por tanto, estas sustancias son de libre disposición.

Sustancias no reglamentadas

Existe, además, un buen número de sustancias que no tienen ningún tipo de regulación ni control sobre su producción, venta y consumo, y tampoco sobre las importaciones. Son decenas de sustancias y productos naturales que todavía no tienen un número de consumidores relevante. Sin embargo, producen efectos similares a las drogas prohibidas y, por su fácil cultivo y producción, han generado el fenómeno del autoabastecimiento, que cubre sobradamente la demanda. Para estas sustancias psicoactivas, no hay controles significativos sobre el consumo, salvo los propios de cualquier alimento o bebida. En realidad, estamos ante un modelo adicional de ventas sin licencia. Cabría añadir que, para el caso de los solventes, pegamentos, etc., no existe ningún tipo de control y son de venta libre. Entre estas sustancias, se incluyen los hongos alucinógenos, la Salvia divinorum y el khat que pueden tener efectos fuertes sobre la conciencia de los consumidores dependiendo de la cantidad consumida.

1 Lysergyc Acid Diethylamide (dietilamida del ácido lisérgico).

2 Para facilitar la lectura y la compresión, al final del libro, hay un glosario de términos utilizados.

3 Para este capítulo, me he basado en la clasificación de Babor et al. (2010), aunque Kalant (2010) sugiere que ni la ciencia ni la política pueden producir una clasificación satisfactoria y efectiva de las drogas; por tanto, proponer una clasificación racional para el control del consumo es completamente inalcanzable.

4 En esta sección, sigo, en parte, el informe elaborado por Rolles (2010).

capítulo 2. Las principales drogas ilegales

El consumo de drogas es un fenómeno cambiante. Durante muchos años el consumo de opio fue la sustancia principal. En la actualidad, otras drogas se han incorporado a los patrones de consumo. Destacan, por el número de consumidores y la extensión de su mercado, la cocaína, la heroína y el cannabis, que son de origen vegetal; mientras que, entre las drogas sintéticas, el panorama es aún más volátil, aunque predominan las anfetaminas y el éxtasis.

Cocaína

La cocaína es un alcaloide natural que se obtiene de la hoja de coca, planta del género Erythroxylum originaria de Bolivia y Perú. Se extrae de las hojas —la hoja de la coca contiene entre 0.5 y 1.5 % de cocaína— y se somete a un procedimiento de refinación.

La hoja de coca ya era utilizada hace más de cinco mil años por las civilizaciones precolombinas, es parte integrante de su civilización y ha sido utilizada hasta el día de hoy en su farmacopea ancestral y en sus rituales sociales y religiosos. Los aimaras, cuya civilización se expandió en la región del lago Titicaca antes de la llegada de los incas, le dieron su nombre de khoka, que significa el árbol por excelencia.

En 1859, el científico alemán Albert Niemann transformó la hoja de coca natural en un nuevo producto, al agregarle en un laboratorio una serie de sustancias químicas. Así nació la cocaína. Más tarde, el nuevo producto comenzó a hacer carrera comercial en los Estados Unidos, hasta el punto de que, en 1875, San Francisco dictaba el primer reglamento sobre el uso de narcóticos. Años después, un farmacéutico estadounidense, John Stith Pemberton, lanzaba en 1886 una bebida basada en hojas de esta planta, que es hoy el producto estrella de una reconocida multinacional: la Coca-Cola.

Una de las primeras propiedades de la hoja de coca, que fue y sigue siendo aplicada de forma industrial, es su potencial médico anestésico y analgésico. Esta característica de la cocaína fue descubierta en la década de 1980 como parte de una práctica y un conocimiento ancestrales en la cuenca andino-amazónica y causó desde entonces una revolución en la ciencia médica, en particular en la cirugía local, por ofrecer una alternativa para operaciones que hasta ese momento significaban experiencias muy dolorosas y peligrosas.1 Estas propiedades permitieron combatir el dolor del parto, hacer tratamientos dentales y otras aplicaciones, y convirtieron la hoja de coca y la cocaína en parte importante de la farmacología y la medicina (Metaal et al., 2006).

Tradicionalmente, la coca se cultivaba en las tierras bajas de los Andes o en zonas montañosas, según las especies, fundamentalmente en Bolivia, Perú y Colombia. La extensión y el patrón de producción de la hoja de coca han cambiado significativamente a lo largo de la historia. Como explica la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en su informe anual de 2008, en el que intenta explicar los cambios históricos en la producción de las distintas drogas a comienzos del siglo XX debido a los avances de la farmacología ya mencionados, las exportaciones de hoja de coca desde Perú se triplicaron entre 1900 y 1905 que pasaron de 566 a 1490 toneladas. Las exportaciones de coca peruana iban destinadas a los Estados Unidos y, en menor medida, a Europa, especialmente Alemania. Las exportaciones de hoja de coca a Norteamérica alcanzaron las 1300 toneladas en 1906.

Significativamente, los principales productores de hoja de coca a comienzos del siglo XX eran algunos de los imperios coloniales del momento: había importantes plantaciones de coca en la isla de Java, que concentraba la mayor producción de coca del mundo en aquella época y era parte de las Indias Orientales Holandesas, y donde las exportaciones crecieron rápidamente de 26 toneladas en 1904 a 1353 toneladas en 1914; en Ceilán, colonia del Imperio británico; y en la isla de Formosa (actual Taiwán), por entonces dominio japonés. Sin embargo, además de la cocaína producida en los Estados Unidos con la hoja de coca peruana o javanesa, comenzó en ese momento un nuevo mercado con la cocaína producida en el exterior e importada por los Estados Unidos, país que se convirtió desde entonces —y sigue siéndolo en la actualidad— en el principal consumidor de cocaína del mundo. La situación era tan seria para un número considerable de ciudadanos de este país que el Gobierno comenzó a elaborar leyes para evitar el abuso del consumo de cocaína. En 1903, la extendida opinión pública contraria a las drogas, los perjuicios y los testimonios negativos, así como la reacción adversa de la prensa, aconsejaron eliminar la cocaína, por lo que en 1909 la empresa Coca-Cola sustituyó definitivamente la cocaína por cafeína, aunque se mantuvieron todos los demás alcaloides de la hoja de coca. Esta decisión quedaría posteriormente legitimada por el artículo 27 de la Convención Única de 1961 que entiende por “hoja de coca” la hoja del arbusto de coca, salvo las hojas de las que se haya extraída toda la ecgonina, la cocaína o cualquier otro alcaloide de ecgonina. Por tanto, esas hojas de coca “descocainizadas” dejan de ser hojas de coca y quedan por fuera del alcance de la prohibición. Se trata, por consiguiente, de una “sustancia restante” que puede ser comercializada sin control alguno. Dicha salvedad permitió que la ya poderosa empresa de Atlanta pudiera continuar fabricando sin restricciones su famosa bebida.

Según la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE, 2008), la disminución de la producción de hoja de coca durante la Sociedad de las Naciones fue un fenómeno casi universal. La producción de hoja de coca en Bolivia se redujo 79 % entre 1921 y 1933 y en Java se redujo 80 % entre 1929 y 1938. En general, la producción de hoja de coca de Asia, incluida la producción de Japón en Formosa, se redujo en 63 % entre 1929 y 1938. Aunque no hay datos oficiales de la Sociedad de las Naciones sobre la producción de hoja de coca en Perú, es muy probable que hubiera un descenso significativo de la producción entre 1920 y 1938, porque la fuerte contracción del sector de la coca en el periodo de entreguerras se pudo observar también a través de los datos sobre las exportaciones de hoja de coca de Java y Perú. Estas exportaciones se redujeron 88 % entre 1920 y 1933.

Después de la Segunda Guerra Mundial, Taiwán y Japón dejaron de producir coca. La isla de Java continuó produciendo hoja de coca hasta mediados de 1960, aunque redujo la producción de 141 toneladas en 1940 a 3 toneladas legales2 en 1966, fecha en la que ya formaba parte de la recién creada República de Indonesia. A partir de ese año, se eliminó por completo la producción. En Bolivia, se recuperó la producción de hoja de coca que aumentó desde unas 1000 toneladas en 1933 a 7000 toneladas legales en 1975, antes de expandirse a 25 200 toneladas en 1980 y reducirse de nuevo a 15 800 toneladas legales en 1986. Mientras tanto, Perú también ha sido un gran productor de hoja de coca legal en el transcurso del siglo XX: su producción aumentó de 8200 toneladas en 1950 a 10 200 toneladas en 1957 antes de caer a 5800 toneladas en 1983 y estancarse en 3200 toneladas por año durante las siguientes dos décadas.

Pero, de nuevo, según la JIFE (2008), el aumento de la producción de la hoja de coca y la cocaína durante los siguientes años se debió exclusivamente a la producción ilícita en esos mismos países. Hasta finales de la década de 1990, casi toda la hoja de coca legal e ilegal se cultivaba en Perú y en Bolivia. En esos años, como ya reconoció la ONUDD, se trasladó el cultivo ilegal del arbusto de coca a Colombia, que se convirtió en 1997 en el principal país productor.

La figura 2.1 muestra la evolución de la producción de hoja de coca en el mundo tanto de origen legal como ilegal. Se puede apreciar con claridad el aumento extraordinario de la producción a comienzos de la década de 1970, que coincide con la declaración por parte del presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon, en junio de 1971, de la declaración de la guerra a las drogas. Es decir, cuanto más recursos se emplearon para perseguir la producción de drogas ilícitas, paradójicamente más aumentó esa producción.

Figura 2.1. Evolución de la producción de hoja de coca legal e ilegal en toneladas durante el siglo XX

Fuente: elaboración propia.

Con el cambio de siglo, el cultivo en Colombia alcanzó las cifras más altas que llegaron a superar las 150 000 hectáreas cultivadas en 2000. A partir de ese año, el cultivo en Colombia comenzó a decrecer debido fundamentalmente a la erradicación a gran escala que puso en marcha el Plan Colombia (plan para reducir la producción de hoja de coca financiado por el Gobierno de los Estados Unidos). Sin embargo, al mismo tiempo, aumentó significativamente la producción de hoja de coca con incrementos de 38 % en Perú y 112 % en Bolivia, con el agravante de que en ambos países los narcotraficantes adquirieron la habilidad de producir ellos mismos cocaína de gran pureza, según reconoce la propia ONUDD (2010a, 2016).

En Colombia, durante 2014, se cultivaron 69 000 hectáreas de hoja de coca, según las mediciones del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de las Naciones Unidas. Y en 2015, al menos 96 000 hectáreas de la hoja (Eltiempo.com, 2016).

Aunque la ONUDD reporta siete países con cultivos de arbusto de coca en 2014, los tres países que cultivan prácticamente la totalidad de la hoja de coca son Colombia, Perú y Bolivia. La concentración actual de la coca en esos tres países es un hecho importante, pues permite pensar que es posible la erradicación total del cultivo de hoja de coca en poco tiempo. Sin embargo, como explica Reuter (2008), la concentración es también una paradoja, por varias razones: en primer lugar, técnicamente es posible producir cocaína en naciones industrializadas. Con técnicas hidropónicas, por ejemplo, se puede cultivar coca en regiones con climas poco adecuados. Además, con esa producción local cerca de los grandes mercados, se produce un ahorro en los costes de transporte y, lo que es más importante, la eliminación de los riesgos de intercepción. Sin embargo, los riesgos a los que harían frente los productores en los Estados Unidos o en Europa Occidental son muy importantes y los costes asociados son, por el momento, lo suficientemente altos como para que la producción local nunca se haya desarrollado. En segundo lugar, los países en desarrollo, vecinos de los productores tradicionales de coca, no han sido nunca productores, a pesar de que podrían estar implicados en el tráfico. Por ejemplo, Venezuela y Ecuador, países con altos niveles de corrupción tanto en el Ejército como en el Gobierno civil, parecerían buenos candidatos para convertirse en grandes productores de coca. Sin embargo, en la actualidad, Venezuela y Ecuador producen muy poca coca, y el primero sirve principalmente como un país de tránsito para la coca de Colombia. Por eso, a pesar de que cultivar coca es relativamente sencillo y es un producto que genera grandes beneficios económicos, la mayoría de los países en los que podría cultivarse la coca no lo hacen.

Hoy en día, la coca podría salir fácilmente de la región andina y radicarse en otras regiones tropicales si se ejerciera la presión suficiente con los medios utilizados por la estrategia de la guerra contra la droga. Como se aprecia en la figura 2.2, que muestra las regiones del mundo aptas para el cultivo de hoja de coca, las posibilidades de expansión a otros continentes son considerables. Como menciona el Transnational Institute (Tni.org, 2014), de vez en cuando surgen rumores de que se está cultivando coca en el Congo; pero, por el momento, no ha habido informes oficiales de cultivo del arbusto de coca o sobre la posible fabricación de cocaína en África ni en otros lugares.

Figura 2.2. Regiones del mundo aptas para el cultivo de la hoja de coca

Fuente: Department of Geography Hunter College (enero de 2017).

El proceso de producción de la cocaína

Según un estudio de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas y la Organización de Estados Americanos (2005), la producción del clorhidrato de cocaína o cocaína a partir de las hojas de coca se suele llevar a cabo en tres etapas, como se puede ver en la figura 2.3.

Figura 2.3. Etapas del proceso de elaboración de la cocaína

Fuente: Elaboración propia.

Producción de pasta de coca

Las hojas secas de coca se humedecen en una solución alcalina y luego se maceran en queroseno o en algún otro solvente orgánico apropiado que disuelve la cocaína y la extrae. El queroseno extrae otros alcaloides de la coca además de la cocaína. Esa solución de queroseno se mezcla con ácido sulfúrico diluido; de esta forma, la cocaína y los otros alcaloides se convierten en sulfatos, que son solubles en la solución ácida acuosa. En esta extracción, se separan mediante un proceso de filtrado las ceras y grasas de las hojas de la cocaína y los otros alcaloides. La solución de queroseno se mezcla con ácido sulfúrico diluido. A la solución de ácido sulfúrico que contiene el sulfato de cocaína se le añade agua amoniacal, para convertirlo en pasta de coca que contiene aproximadamente 40 % de cocaína.

Producción de cocaína base

La pasta de coca se disuelve en ácido sulfúrico diluido, que convierte la cocaína y los otros alcaloides en sulfatos solubles en agua. A esa solución ácida se le agrega la solución diluida de un oxidante, que suele ser el permanganato de potasio. En su lugar, también se emplea, y a veces se ha hallado en los laboratorios clandestinos, el peróxido de hidrógeno, comúnmente conocido como agua oxigenada. Estos oxidantes tienen el propósito de oxidar la cinamilcocaína y otros alcaloides indeseables y convertirlos en formas insolubles en agua, que entonces se separan por filtración de la solución donde está la cocaína.

Producción de clorhidrato de cocaína

En este paso, la cocaína seca se disuelve en la cantidad mínima de un solvente orgánico, por ejemplo el éter o la acetona, y se filtra para separar las impurezas. Al líquido se le añade una solución de ácido clorhídrico en un solvente orgánico soluble en agua, como la acetona. Esto convierte la cocaína en clorhidrato de cocaína, el cual es insoluble en el solvente orgánico y precipita. La solución entonces se filtra, y el clorhidrato de cocaína cristalino se retiene y se seca. La pureza del producto resultante suele oscilar entre 90 y 98 %, expresada en términos de clorhidrato de cocaína.

Aunque depende de los productos utilizados en la fabricación —o precursores— y la calidad de la hoja, para producir 1 kg de clorhidrato de cocaína hacen falta 3 kg de pasta de coca que, a su vez, requieren aproximadamente 400 kg de hoja seca de coca. De todas estas sustancias, las más críticas son las que se emplean en los pasos finales de la producción del clorhidrato de cocaína; el oxidante que habitualmente es permanganato de potasio y los solventes orgánicos, éter etílico, acetona, metiletilcetona o tolueno.

Por la importancia que tienen en la producción del clorhidrato de cocaína, todas esas sustancias o precursores están fuertemente controladas en los Estados Unidos, según lo dispuesto en la Ley de Desvío y Tráfico de Sustancias Químicas, y también en Europa. Sin embargo, el control de precursores químicos para la fabricación de la cocaína es otra política antinarcóticos que no puede ser efectiva por varios motivos, entre ellos:

Todos los precursores necesarios para producir cocaína tienen posibles sustitutos.

Cada precursor tiene innumerables usos industriales y el uso en la producción de drogas ilegales es una fracción pequeñísima de la producción mundial. Por ejemplo, los oficiales de la ONUDD en Bogotá estiman que en Colombia se utilizan entre 60 y 90 toneladas de ácido sulfúrico en la producción de cocaína. Esta cifra aparentemente grande es irrisoria comparada con los 200 millones de toneladas producidas en todo el mundo en 2009 (Icis.com, s/f).

Los esfuerzos para controlar los precursores como mucho lograrán aumentar los costes de producción de la cocaína, pero eso no tendría efectos importantes sobre el consumo, puesto que el costo de esos productos es una fracción mínima del precio de la cocaína en las calles de las ciudades de Europa y los Estados Unidos.

Formas de consumo de la coca y de sus derivados

El consumo de hojas de coca es tradicional en los países de la cordillera de los Andes. Las distintas sustancias psicotrópicas elaboradas a partir de la hoja de coca tienen diferentes características según se haya realizado la preparación y, por tanto, poseen efectos y toxicidad distintos para cada una de ellas. Su consumo presenta una absorción variable que dependerá de diversos factores, como el tipo y contenido de las hojas, la preparación previa, la presencia o no de sustancias alcalinas en la boca del consumidor, etc.

Masticación de hojas de coca

Es la forma tradicional y más antigua de consumo de la hoja de coca. Actualmente, es utilizada en algunas zonas rurales de Suramérica. Se mastica junto con cal viva o cenizas para facilitar la liberación de la ecgonina.

Infusiones y bebidas (mate o té de coca)

Es una modalidad nueva de consumo que contiene una concentración de cocaína similar a la encontrada en las hojas (4.8 a 5.7 mg por bolsa de té) y se detecta el metabolito3 benzoilecgonina en la orina de personas consumidoras. Existen también otras preparaciones de coca que incluyen alimentos y medicinas tradicionales.

Pasta de coca

El sulfato de coca o pasta base también se le denomina bazuco, baserolo o suzuki. Es un producto intermedio en la fabricación del clorhidrato de cocaína, con aspecto de una pasta de color pardo-negro. La pasta se coloca dentro de los cigarrillos de marihuana o tabaco y luego se fuma. Su consumo es habitual en los países productores de cocaína y constituye el producto bruto tras el primer proceso de extracción a partir de las hojas de coca. Contiene entre 40-80 % de sulfato de cocaína. Constituye uno de los preparados más tóxicos de la cocaína debido a los contaminantes que contiene: azufre, plomo, etc. Por lo general, el proceso de elaboración se realiza en las inmediaciones de los cultivos de hoja de coca, principalmente por no desplazar grandes cantidades de hoja de coca, ya que para obtener 1 kg de pasta se necesitan alrededor de 125 kg de hoja.

Clorhidrato de cocaína esnifada

Después de refinada la pasta de coca, se obtiene el clorhidrato de cocaína, polvo cristalino de color blanco denominado nieve, de sabor amargo y de fácil absorción por las mucosas del organismo. Su consumo se lleva a cabo al extender el polvo en líneas sobre una superficie lisa y aspirar por la nariz o esnifar, generalmente a través de un papel enrollado.

Clorhidrato de cocaína por vía parenteral4

Posee un altísimo poder adictivo como consecuencia de su rápida entrada al torrente sanguíneo y de su llegada al cerebro. El polvo previamente disuelto en agua destilada solo puede inyectarse en forma subcutánea o intravenosa si es seguro que la dosis tiene una pureza mayor de 80 %, de otra manera puede estar mezclada con sustancias que no sean hidrosolubles.

Base libre (freebase)

Se obtiene mezclando el clorhidrato de cocaína con amoniaco, hidróxido sódico o bicarbonato sódico, filtrando posteriormente el precipitado o disolviéndose con éter, que al evaporarse con calor deja unos precipitados de cristales de cocaína muy puros, con un aspecto de polvo blanco-pardo. Se consume por vía respiratoria fumada en papel de aluminio o en pipas de agua preparadas especialmente para esta práctica.

Crack

Se refiere a una forma de presentación tras un tratamiento específico de la base libre con bicarbonato sódico, amoniaco y agua. La base libre precipita en forma de pasta que al secarse tiene aspecto de porcelana y se asemeja a las escamas de jabón cuando se tritura. Se consume inhalada o fumada tras su calentamiento en recipientes, sola en una pipa especial o mezclada con otros productos, como el tabaco o la marihuana, en forma de cigarrillos, que producen ruidos de crepitación o “crujidos” al calentarse, y de ahí el nombre.

De acuerdo con un estudio de Gold y Jacobs (1997), la absorción de la cocaína dependerá de la vía de administración, que determina la velocidad de inicio y duración de los efectos y la concentración en sangre. Las vías nasal, tópica y oral presentan una velocidad de absorción más lenta en comparación con las vías respiratoria e intravenosa. El pico máximo con las vías respiratoria e intravenosa se alcanza antes que en la administración nasal y oral, pero la duración de los efectos es menor en las primeras. Estas características son las que confieren la mayor capacidad adictiva a las vías intravenosa y fumada por su efecto más intenso aunque más pasajero (tabla 2.1).

Tabla 2.1. Productos de la coca

Producto

Forma de consumo

Pureza (%)

Aparición de efectos

Duración de efectos

Hojas de coca

Masticada/infusión

<1

10-20 min

45-90 min

Pasta base de coca

Fumada

40-50

20 s

5-10 min

Cocaína base libre

Fumada

50-95

10 s

5-10 min

Crack

Fumada

40-100

5 s

5-10 min

Clorhidrato

de cocaína

Oral

25-80

10-30 min

30-60 min

Inhalada

25-80

2-3 min

30-60 min

Inyectada

25-80

30-45 s

10-20 min

Fuente: Gold y Jacobs (1997).

Las aplicaciones legales de la coca y la cocaína

Existe producción legal de ambos productos, pero en comparación con la producción legal de opio está en una escala mucho menor, y hay menos información a disposición del público. Existen varios productos de baja potencia de coca, como el té de coca, las pomadas, los jarabes e incluso las galletas de coca.

Además, como ya vimos, el régimen internacional antinarcóticos permite específicamente las hojas de coca descocainizadas que se usan como saborizante para producir algunas bebidas refrescantes como la Coca-Cola.5 Esta empresa compra las hojas de coca a proveedores de la región andina a través de la empresa estadounidense Stepan Chemicals Company (Nytimes.com, 1988), que es la única empresa con licencia federal de la Drug Enforcement Administration para hacerlo. La separación de la cocaína y el extracto de hoja de coca implican un proceso bastante complejo. La hoja descocainizada se envía entonces a la sede de Coca-Cola en Atlanta.

Otros productos menos conocidos también usan el extracto de hoja de coca, pero, a diferencia de Coca-Cola, construyen su publicidad en torno a la hoja de coca, a pesar de utilizar hojas descocainizadas. Entre otros, se incluyen en este grupo Red Bull Cola (http://www.redbull.com), Kdrink (http://www.kdrink.com), Kokkawine (http://www.kokkawine.com) y Agwa (http://www.agwabuzz.com); este último es un licor de hoja de coca. Red Bull Cola confirma que, durante el proceso de elaboración de su producto, la cocaína que se extrae de las hojas se pasa a las compañías farmacéuticas pertinentes para usos médicos, y que las diversas fases del proceso son supervisados por las agencias de salud de cada país que disponen de la autorización de los organismos de las Naciones Unidas.

En cuanto a su uso como fármaco, existe poca información de dominio público sobre la producción y el consumo de cocaína para usos médicos. De hecho, no hay cifras disponibles sobre la oferta y la demanda mundial de hoja descocainizada o si existen desviaciones hacia el mercado ilícito durante el proceso de producción de la coca. En la práctica, la cocaína tiene ahora pocas aplicaciones. Su anterior función como anestésico ha sido progresivamente desplazada por nuevas alternativas sintéticas más efectivas, como la novocaína, lidocaína y xilocaína. Sin embargo, continúa siendo un medicamento autorizado en muchos países, incluso en los Estados Unidos6 y en el Reino Unido, donde también puede teóricamente ser recetado a personas adictas bajo el mismo sistema de la metadona utilizado con los heroinómanos.

El opio, los opioides y los opiáceos

El opio es el jugo extraído de las cápsulas de la amapola o adormidera, Papaver somniferum. El opio contiene más de 20 alcaloides activos u opiáceos, entre los que destacan la morfina (9-17 % del total), la codeína (0.5-4 %) y la noscapina (2-9 %), y se encuentra en menores proporciones en la papaverina y la tebaína.

En general, se hace una distinción entre opiáceos, es decir, los diferentes productos derivados de la amapola del opio, y opioides sintéticos, que hacen referencia a la metadona, buprenorfina, fentanilo, oxicodona, etc.

La morfina posee un efecto analgésico y produce una sedación rápida. Causa alteraciones psíquicas características, como un estado de euforia, de ánimo exaltado y de felicidad. Posteriormente surge un estado de malhumor y desgana en general. Su consumo habitual produce dependencia física y psíquica, deterioro y fuerte tolerancia, que provoca síndrome de abstinencia, comparable al delirium tremens de los alcohólicos.

La metadona posee una intensa acción depresora del sistema nervioso central, sobre todo del centro respiratorio y, al igual que la morfina y la heroína, crea dependencia, aunque en menor medida, por lo que se utiliza como fármaco en la desintoxicación para los heroinómanos.

La heroína o clorhidrato de diacetilmorfina surgió como un posible sustituto de la morfina, pues se pensó que no creaba adicción. Es un alcaloide, obtenido de la síntesis de la morfina, en forma de polvo cristalino, fino, con un color que va del blanco al marrón. Sus efectos son similares a los de la morfina aunque más intensos y rápidos. Deprimen menos los centros cerebrales y más los respiratorios. Sus efectos van de una euforia, hiperactividad, sedación y sensación placentera inicial a un estado posterior de apatía y malestar. Su efecto adictivo es cuatro veces superior a la morfina, con una dependencia física y psíquica y una tolerancia más fuerte que hacen que el síndrome de abstinencia sea más intenso (Babor et al., 2010).

Origen del consumo de los opiáceos

Las propiedades analgésicas y antidiarreicas del opio se conocen desde antiguo, y son citadas en papiros egipcios y en escritos sumerios. Fueron los griegos y los romanos los que describieron de forma más detallada cómo preparar y usar el opio. Durante muchos años se utilizó como medicamento la tintura de opio o láudano. Su empleo con fines recreativos se inició en Europa en el siglo XIX, siendo Thomas de Quincey el gran promotor del uso del opio con su ensayo Confesiones de un inglés comedor de opio, publicado en 1821. En 1805, el estudiante de farmacia alemán Friedrich Sertürner aisló la morfina del opio y la denominó morphium en recuerdo de Morfeo, el dios griego de los sueños. La invención por Alexander Wood de la jeringa hipodérmica en 1855 hizo posible el inicio de la inyección de sustancias en el organismo. La morfina se utilizó de forma generalizada en la guerra civil estadounidense y la franco-prusiana, ambas en la segunda mitad del siglo XIX. Como consecuencia, se produjo la adicción en muchos soldados, por lo que a la dependencia de morfina se la denominó enfermedad del soldado. En 1874, el químico inglés Charles Romley Alder Wright hirvió morfina con ácido acético, lo cual produjo, entre otros derivados, la heroína también llamada diacetilmorfina, diamorfina o acetomorfina. En 1898, el doctor Georg Strübe publicó los resultados del uso de la heroína en pacientes tuberculosos. Y ese mismo año, la compañía alemana Bayer inició la producción y comercialización de la heroína como medicamento para combatir la tos. Sin embargo, en 1920, se prohibió en los Estados Unidos la importación, producción y venta de heroína, tras demostrarse su elevada capacidad adictiva, y poco después esa prohibición fue adoptada también por la Sociedad de las Naciones (Gutstein y Akil, 2001).

La llamada epidemia moderna de la heroína apareció en los Estados Unidos durante la intervención estadounidense en la guerra de Vietnam (1963-1973). Por un lado, muchos soldados consumieron esta sustancia en el frente de batalla; y por otro, se organizaron los grandes canales internacionales de distribución desde el Triángulo del Oro7 que llegaron a Europa al poco tiempo.

Fabricación de las diferentes sustancias y formas de consumo

La figura 2.4 muestra cómo se producen las diferentes sustancias derivadas de la amapola (Papaver somniferum).

Figura 2.4. Proceso de elaboración de los diferentes opiáceos

Fuente: elaboración propia.

Opio

Se obtiene por una incisión poco profunda en la cápsula de la flor, tras lo cual aparece el látex o jugo. De cada cápsula de adormidera pueden recogerse entre 10-100 mg de opio. Para que el opio pueda fumarse, que era la forma de administración clásica en el siglo XIX, debe cocerse. Generalmente, se coloca en agua hirviendo, se pasa por un tamiz para separar las impurezas y se obtiene el opio líquido. Se calienta de nuevo hasta que el agua se evapora y así se obtiene el opio cocido, que es de color marrón, y que ya está listo para fumar.

Morfina

Para extraer la morfina, se disuelve el opio seco en agua hirviendo y se añade óxido cálcico, hidróxido cálcico o carbonato cálcico para que precipiten los alcaloides no morfínicos. Se filtra el líquido mediante una tela y el preparado, que es una solución de morfina, se coloca de nuevo en agua caliente a la que se añade cloruro de amonio para que precipite la morfina. Se enfría y después se filtra y se deja secar. La morfina base contiene 50-70 % de morfina y además codeína. Después se transforma en clorhidrato de morfina colocando la morfina base en agua caliente, a la que se añade ácido clorhídrico y después se filtra. Entonces se amasa en paquetes similares a ladrillos. Se necesitan 13 kg de opio y 8 horas de trabajo para obtener una pieza de clorhidrato de morfina.

Heroína

La heroína puede sintetizarse desde la morfina clorhidrato o desde la morfina base. En el caso de utilizar la primera, se le añade anhídrido acético y se calienta. Tras diferentes pasos y filtrados se obtiene la heroína base. Después, puede transformarse en diferentes preparados según su futura utilización. Entre ellos, la heroína para fumar también llamada heroína número 3 o heroína marrón; y la heroína para inyectar, también llamada heroína número 4, heroína clorhidrato o heroína blanca. La heroína marrón es menos soluble que la blanca, razón por la que se fuma mientras que la blanca es más idónea para su administración por vía parenteral.

La pureza de la heroína que se vende al consumidor final es variable, por lo general está entre 5-35 %. Se suele vender mezclada con lactosa, glucosa o almidón. Muchas veces se adultera con fármacos, como cafeína, paracetamol, estricnina, quinina, procaína o piracetam.

La vía de administración más frecuente de la heroína es la fumada en pipa o cigarrillo, y la inhalada intrapulmonar (chasing the dragon o “chino”), seguida por la intranasal y —cada vez menos por la aparición del sida— la inyección intravenosa. Para su consumo intravenoso, se disuelve el polvo en un poco de agua y se añaden unas gotas de limón o vinagre para incrementar la solubilidad, se calienta en una cucharilla y se carga en la jeringa a través de un filtro de un cigarrillo o algodón. La combinación de heroína y cocaína o anfetaminas administradas por vía intravenosa se denomina speedball (Álvarez y Farré, 2005).

Países productores

A comienzos del siglo XX la producción mundial de opio se localizaba fundamentalmente en China. En pocos años, disminuyó drásticamente pasando de 41 600 toneladas de opio en 1906 a menos de la décima parte de esa cifra en 1910, que coincide con los años de preparación de la Conferencia de Shanghái de 1912. Sin embargo, a partir de ese momento, se restableció la producción de opio para financiar las guerras intestinas por el control de China. Solo cuando a mediados de la década de 1930 el Gobierno chino alcanzó el control real del país, cambió su actitud hacia el opio que se limitó a producir 7200 toneladas en 1934 y llegó a reducir la producción hasta 2300 toneladas en 1937. Según datos de la Junta Internacional de Fiscalizacion de Estupefacientes (JIFE, 2008a), durante estos años, la cuota de China en la producción mundial de opio disminuyó de 82 a 39 % y desplazó la oferta hacia otros países como Irán, la India, Turquía, la antigua Unión Soviética, Yugoslavia y, en menor medida, Corea, Japón, Indochina (actualmente Laos y Vietnam), Bulgaria, Tailandia, Grecia, Hungría, Chile y Taiwán.

Los datos globales de producción de opio entre 1937-1949 no son fiables, pues, a partir de 1938, China, que seguía siendo el principal productor, dejó de informar sobre las estimaciones de producción a los órganos de control internacional de drogas, aunque la producción y el consumo continuaron hasta 1949. Como reconoce la propia ONUDD, a partir de 1952, el cultivo de opio fue definitivamente eliminado con severidad por las autoridades comunistas.

La India volvió, entonces, a convertirse en el principal productor de opio legal, pero sin alcanzar las cantidades producidas durante el siglo XIX. En promedio, durante 1946-2006 produjo 700 toneladas anuales, aunque se redujo aproximadamente a 300 toneladas en 2007. Mientras tanto, en Irán, se detuvo la producción de opio a partir de 1955 y se reanudó en 1969, para cesar por completo tras la Revolución islámica de 1979. Turquía detuvo su producción de opio en 1972 después de confirmarse la desviación de opio legal al mercado ilegal, pero, en 1974, comenzó a fabricar morfina de la paja de adormidera,8 tras lo cual se convirtió en el mayor productor de morfina del mundo.

En contraste con la disminución de la producción mundial de opio legal, la producción legal de paja de adormidera para la fabricación de la morfina registró un aumento en los últimos cuatro decenios, porque la fabricación de morfina a partir de la paja de adormidera reduce la probabilidad de desviaciones de la producción de opio hacia los mercados ilegales (figura 2.5).

Figura 2.5. Evolución de la producción global de opio legal e ilegal (1906-2007)

Fuente: ONUDD (2008).

Según la ONUDD (2008), la producción global de opio ilegal aumentó de 1040 toneladas en 1980 hasta aproximadamente 8870 toneladas en 2007 y disminuyó ligeramente en 2008 a 8400 toneladas. La importancia de la producción ilegal evolucionó desde niveles insignificantes a principios del siglo XX hasta alcanzar 70 % de la producción mundial.

En 2009, la producción potencial de opio en el mundo estaba estimada en 7755 toneladas métricas. Aproximadamente un tercio de la producción se empleó en el mercado como opio, y el resto se convirtió en morfina y heroína, lo cual supone una producción de heroína de 657 toneladas métricas.

Actualmente, según la ONUDD (2008), la amapola o adormidera se cultiva fundamentalmente en el sudeste asiático: Irán, la India, Pakistán y especialmente Afganistán, donde la producción alcanzó las 6400 toneladas (2015), tras lo cual se convirtió en el principal productor con 85 % de la producción mundial. El opio afgano abastece a los países vecinos: Asia Central, Rusia —que es el principal país consumidor— y toda Europa. Otros países de la región han tenido un comportamiento diferente, como Tailandia, que está prácticamente libre de amapola desde hace años, o Laos y Birmania, que han reducido la producción de forma notable, pero que en los últimos años vuelven a experimentar un incremento en la producción.

Existe también producción a menor escala en México y Colombia para suministrar principalmente al mercado estadounidense, donde, según la ONUDD (2008), 96 % de la heroína incautada durante 2012 procedía de estos dos países, mientras que solo 4 % de la oferta procede de Asia por su lejanía al mercado de los Estados Unidos.

Comparando las cifras de producción de opio durante los primeros años del siglo XX y la actualidad (figura 2.5), aunque las cifras de disminución de la oferta parecen impresionantes, un examen más detallado revela que se basa en una comparación de problemáticas distintas. A principios de siglo XX, el opio era usado como medicamento para enfermedades que hoy en día se tratan con otras sustancias, como antibióticos, opioides sintéticos, y analgésicos como paracetamol, aspirina o ibuprofeno. Sin embargo, la diferencia más notable se refiere a la tipología de las sustancias y a las vías de consumo: mientras que a principios del siglo XX el opio se fumaba o se ingería, a finales del siglo XX, con el avance de la farmacología, los consumidores cambiaron el opio por sustancias mucho más potentes, como la morfina en un primer momento, y posteriormente la heroína (ya fuera fumada, esnifada o inyectada con aguja hipodérmica), con los consiguientes riesgos y perjuicios para su salud. Por eso, ya en 1910, se señaló que cuando en 1906 se emitieron en China los edictos contra el opio, un gran número de fumadores de opio se pasó a tomar píldoras de morfina denominadas paradójicamente píldoras antiopio, o a inyecciones de morfina, por lo que la adicción al opio, que era obstaculizado por las restricciones oficiales, se sustituyó por otra mucho peor, como ya anunció la revista British Medical Journal en 1910.

Además, se discute la fiabilidad de las cifras de producción en China durante 1906-1907, que se basan en un informe de la delegación china a la Comisión Internacional del Opio que se reunió en 1909 en Shanghái. Estas estimaciones fueron criticadas en el momento de su publicación, porque parecían exagerar las cifras de producción de opio por parte de ese país (British Medical Journal,1910).

Cannabis

Procede de la planta denominada cáñamo o Cannabis sativa y se cultiva en una gran variedad de climas y de lugares. Está ampliamente distribuida por las regiones templadas y tropicales del planeta. Se han descrito más de cien variedades diferentes (Baily, 1949), aunque la más conocida es la variante cáñamo índico. La resina de las plantas hembras se denomina hachís y tiene propiedades alucinógenas. Sus hojas desecadas y trituradas se denominan marihuana, que tiene menor concentración del principio activo alucinógeno que la que hay en la resina o en las flores. También se consumen las florescencias y los tallos, convenientemente desecados y molidos. Se empleó clínicamente para tratar, entre otros problemas, cefaleas e insomnios, pero el Comité de Expertos en Drogas de la Organización Mundial de la Salud declaró en 1952 su ineficiencia como fármaco y aconsejó a los Gobiernos su prohibición. Su actividad sobre el organismo humano no está perfectamente definida. En este sentido, el ácido tetrahidrocannabinólico o THC actúa sobre el sistema parasimpático, de manera que los efectos psíquicos que produce su consumo son una especie de hiperactividad y ligereza intelectual, tras lo cual se acelera la actividad de razonamiento. El riesgo de su consumo en dosis excesivas tras un largo periodo puede producir una moderada dependencia psíquica sin tolerancia, con estados psíquicos de letargo, apatía y desgana general. También puede posibilitar el surgimiento de acciones psicóticas (Romeral y García, 1993).

El Cannabis sativa ha sido cultivado desde la Antigüedad por la fibra procedente de su tronco, que sirve para la fabricación de cuerdas, velas, sacos, e incluso papel de fumar. Sus semillas contienen un aceite de olor desagradable que ha sido usado para pinturas y barnices o para la fabricación de jabón, y también han servido para alimentar el ganado.

El conocimiento de las propiedades psicotrópicas de algunas de sus variantes confirió a la planta, en determinadas culturas, un papel religioso, y también fueron utilizadas por sus efectos medicinales.

La planta Cannabis sativa se ha adaptado a varios tipos de climas, pues es muy resistente y tolera bien los cambios climáticos, excepto la congelación. Sus semillas pueden crecer en diferentes tipos de suelos y de climas y requiere muy poco cuidado una vez que ha hundido su raíz en el suelo. Los brotes florecidos y las hojas de la planta femenina secretan una resina en la que están contenidos los compuestos psicoactivos, aunque la mayor concentración de cannabinoides se localiza en los brotes florecidos y, luego, en las hojas. Hay pequeñas cantidades en el tronco y en las raíces, y no parece haber nada en las semillas (Atance y Fernández, 2000).

Se han utilizado tres tipos de preparaciones de la planta, que corresponden a los nombres que recibían en la India: 1. Bhang, que se obtiene a partir de las hojas y los extremos superiores secos de la planta no cultivada y tiene un bajo contenido en resina. 2. Ganja, que se obtiene de las hojas y los extremos superiores de las plantas cultivadas y tiene un contenido mayor en resina (ambas preparaciones se conocen como marihuana). 3. Charas, también conocido como hachís, que se prepara a partir de la propia resina y tiene un contenido psicoactivo entre cinco y diez veces mayor que la marihuana. Los productos de la planta pueden ser también masticados, fumados en una pipa de agua o comidos en diversos productos cocinados (Atance y Fernández, 2000).

Cultivo y producción

La planta de cannabis se cultiva en casi todo el mundo, por lo que los niveles globales de cultivo de cannabis y la producción de marihuana son difíciles de estimar. En 2009, la ONUDD calculó que la producción de marihuana oscilaba entre 13 300 y 66 100 toneladas métricas repartidas en 176 países, mientras que las estimaciones de la producción de resina para producir hachís oscilaban entre 2200 y 9900 toneladas métricas. Esta producción se limita a unos pocos países del norte de África, Marruecos especialmente, Oriente Medio y Asia (Mongolia y Afganistán). Estas cifras muestran la magnitud del problema del cultivo y la producción de cannabis en el mundo, aunque habría que destacar que los productores dominantes del mercado son, por lo general, los cultivadores locales.

Además, varios estudios de diferentes países reseñan el incremento en la tendencia a cultivar cannabis en invernadero en lugar del tradicional cultivo al aire libre. El cultivo en invernadero tiene varios beneficios: en primer lugar, un menor riesgo de ser detectado, y a eso se le añade un mejor rendimiento en la producción, con varias cosechas al año, y una mayor concentración de THC cuando se cultiva en condiciones reguladas con técnicas hidropónicas. Por ejemplo, el cáñamo holandés denominado Netherweed alcanza unas concentraciones medias de THC de 20 % (Adams y Martin, 1996). En consecuencia, todas estas ventajas se traducen en un precio más competitivo. Como la técnica para cultivar cannabis, el equipo necesario y las semillas para su cultivo en invernadero pueden conseguirse en internet, y como la inversión puede ser recuperada rápidamente, se ha convertido enseguida en un negocio bastante lucrativo, como explica con preocupación en uno de sus informes la ONUDD (2010a). En algunos países, por ejemplo Australia, Canadá, Nueva Zelanda, el Reino Unido y, de forma sobresaliente, Holanda, el cultivo en invernadero se ha convertido en el principal método de producción. Desde Holanda se ha extendido este sistema a países vecinos como Bélgica, algunos países de Europa Central como la República Checa, Polonia, Hungría, Eslovaquia y Austria, y también a los países escandinavos y del Báltico (Babor et al., 2010).

Usos y aplicaciones

La Cannabis sativa ya fue utilizada en China hace unos cinco mil años. El cáñamo se usó originalmente para la fabricación de fibra textil y la obtención de aceite, aunque sus propiedades curativas aparecen reflejadas en varios tratados médicos de una notable antigüedad. En la India, formaba parte de algunos rituales religiosos y fue utilizado por sus propiedades curativas. También ha sido descrito su uso por los asirios, los escitas y los persas. Los árabes lo utilizaron en medicina y como sustancia recreativa. Sin embargo, su popularidad no fue la misma en cada uno de los países islámicos y llegó incluso a estar prohibido en situaciones históricas concretas. Durante el siglo XIX, la presencia colonial inglesa en la India y la expedición de Napoleón a Egipto sirvieron para la difusión por Europa, y posteriormente por los Estados Unidos, de las aplicaciones médicas y recreativas del ca- nnabis. Su uso en la medicina fue declinando a lo largo del siglo XX por la aparición de otros compuestos con mayor eficacia terapéutica (Ramos y Fernández, 2000).

Los consumidores de marihuana suelen fumar cigarrillos de hojas y flores secas de la planta, sin tabaco. Cuando se habla de cannabis, se hace referencia al preparado obtenido de la resina, que se fuma mezclado con tabaco. El aceite de hachís es poco popular y hace referencia a un líquido viscoso que se obtiene tras hervir el hachís en un disolvente, filtrarlo y dejar evaporar el disolvente (que puede ser éter o alcohol), y suele fumarse en pipa de vidrio. La variedad de la planta usada con fines recreativos tiene una concentración de THC de 2-5 %. En los últimos años, la experimentación genética y el desarrollo de técnicas de cultivo hidropónico en invernaderos han aumentado el contenido en THC en las plantas de cannabis (Arias y Madoz, 2010).

Consumo

Según explica la JIFE (2008), no existen datos históricos fiables sobre la extensión global de la producción y el consumo de cannabis. Al estudiar la escasa información, podría parecer que la producción y el consumo de cannabis fueron menores hace un siglo. Aunque se extendió geográficamente, su uso estaba restringido a sectores relativamente pequeños en las sociedades occidentales. Los primeros informes relativos a problemas por consumo de cannabis comienzan a finales del siglo XX, con un aumento en el uso muy significativo después de 1960.

Actualmente, es la droga ilegal más consumida en el mundo. Según el informe de 2016 de la ONUDD, el número de personas que ha consumido cannabis alguna vez en 2014 se situaba entre los 128 y los 234 millones de personas, lo cual equivale, respectivamente, a 2.7 y 4.9 % de la población mundial entre los 15 y los 64 años. En el mundo, el mercado de cannabis (marihuana y hachís) continúa en expansión, con casi dos tercios de los países donde el cannabis es la principal sustancia de abuso.

Las aplicaciones legales del cannabis

El cannabis actualmente es una sustancia sujeta a restricciones especiales, dentro de la Convención Única de Estupefacientes de 1961, aprobada por la Asamblea de las Naciones Unidas. Aunque prohíbe la producción, la fabricación, el comercio y el uso del cannabis, sin embargo, permite expresamente los usos médicos y científicos. Por ejemplo, la compañía GW Pharmaceuticals, con sede en el Reino Unido, produce el fármaco Sativex, que es el primer producto farmacéutico de prescripción médica derivado de la planta de cannabis. El cultivo de la planta de cannabis utilizado para hacer este producto opera con una licencia especial otorgada por el Ministerio del Interior del Reino Unido. De acuerdo con GW Pharmaceuticals, las plantas de cannabis se cultivan en “invernaderos con adecuados sistemas de seguridad”. El cultivo se lleva a cabo en un lugar secreto en el sur de Inglaterra (Rolles, 2009). Existen otros fármacos que tienen como base de sus compuestos la planta de cannabis, como Marinol y Nabilone; este último es producido sintéticamente e imita los efectos del THC.

El uso de cannabis para usos médicos ha recibido apoyo desde un amplio espectro de la comunidad científica y médica.9 Sin embargo, sigue siendo controvertido en el mundo de la medicina, porque, a diferencia de casi todos los medicamentos con licencia que se consumen en su forma natural, el cannabis no se ha estandarizado con el rigor de otros medicamentos y es, además, considerado como un “cóctel sucio” de sustancias, ya que con frecuencia se fuma, aunque se puede utilizar con un vaporizador o puede ser comido en diversas preparaciones. Al igual que con el opio y la hoja de coca, también hay para el caso del cannabis cuestiones éticas en torno a los posibles efectos secundarios y la preocupación por la desviación hacia el consumo recreativo no médico.

En los Estados Unidos, a pesar de que internamente varios de sus estados han permitido el uso de la marihuana incluso con fines recreativos, sigue siendo una sustancia ilegal en el ámbito federal. Existe una incoherencia en la política estadounidense sobre drogas, puesto que sigue manteniendo la imagen internacional de promotor de la prohibición, mientras que internamente existe una amplia tolerancia con la marihuana en su territorio: por un lado, la marihuana se considera una sustancia controlada, cuyo tráfico, porte, tenencia, cultivo o comercio es ilegal; mientras que en este momento se permite la venta de marihuana medicinal o para fines recreativos en dieciséis estados: Alaska, Arizona, California, Colorado, Hawái, Maine, Maryland, Míchigan, Montana, Nevada, New Jersey, Nuevo México, Oregón, Rhode Island, Vermont y Washington, D. C.

Uruguay se ha convertido desde 2013 en el primer país en legalizar el uso del cannabis en América Latina, no solo para fines medicinales, sino también para uso recreativo e incluso industrial. La despenalización regulada del cannabis en el marco legislativo uruguayo fue iniciativa del presidente José Mujica. La ley prevé que las farmacias puedan vender hasta 40 g de cannabis por persona al mes, también permite el autocultivo con un máximo de 6 plantas hembra que no excedan los 440 g anuales, o de clubes de consumidores. Asimismo, se estipula la regulación de permisos a empresas privadas para cultivo de marihuana psicoactiva orientado al uso medicinal o recreativo, cultivo de cáñamo para usos industriales (papel, textiles o combustibles) y cultivo con fines de investigación.

En España, desde 2001, existen asociaciones legales de consumidores de cannabis. Estas asociaciones comenzaron en Barcelona y, sobre todo, en País Vasco, donde empezaron a cultivar colectivamente una plantación en la que a cada asociado le correspondía un determinado número de plantas, cuyo cuidado dependía de la asociación. Los asociados tienen derecho a recolectar su parte de la cosecha para consumo personal, con un máximo de 350 g por miembro y por año, aunque existen algunas variaciones dependiendo de los casos. A efectos legales, no se produce ninguna actividad de comercio o venta de cannabis, que está prohibida. El dinero que la asociación recauda de sus socios sirve para cubrir el cuidado de las plantas. Este modelo sería también aplicable en otros países donde se ha descriminalizado la tenencia y el cultivo para consumo personal (Jelsma, 2011). El caso de la marihuana en Holanda ya fue mencionado más arriba.

Drogas sintéticas

En opinión de varios científicos (Covell y McCance-Katz, 2005; Haroz y Greenberg, 2006; Claramonte, Nogué y Monsalve, 2002), no es posible ofrecer una clasificación exhaustiva de las sustancias psicoactivas consideradas como drogas sintéticas debido a su enorme variedad, el continuo proceso de innovación, la diversidad de propiedades fisicoquímicas y de efectos clínicos, etc. Además, existen múltiples formatos de utilización y pautas de uso en cambio permanente.

Sin embargo, las principales drogas sintéticas se asocian al grupo de las sustancias denominadas estimulantes de tipo anfetamínico y comprenden el grupo de las anfetaminas: anfetaminas, metanfetaminas y metcatinona, y el grupo del éxtasis. Otras drogas sintéticas significativamente menos comunes son la efedrina, pseudoefedrina, el fentanilo, el ácido gamma-hidroxibutírico, la ketamina, la dietilamida del ácido lisérgico, la metacualona y la fenciclidina.

Las sustancias de tipo anfetamínico

Estas sustancias fueron sintetizadas originalmente a finales del siglo XIX y se comenzaron a comercializar en 1932 como descongestionantes nasales de venta sin receta. Durante la Segunda Guerra Mundial algunas de estas sustancias fueron utilizadas por el personal militar y las existencias se introdujeron en el mercado después de la guerra. El uso no controlado de las sustancias del grupo anfetamínico dio lugar a abusos generalizados. En la década de 1970, se reconoció la limitada utilidad terapéutica de estas sustancias. Comenzaron, entonces, a decretarse medidas nacionales e internacionales de control, a la par que se disminuía su fabricación. Sin embargo, la demanda de estas sustancias no se redujo a la misma velocidad y la producción clandestina poco a poco se convirtió en la principal fuente de suministro.

Climent y González (2010) explican que los estimulantes de tipo anfetamínico se presentan en formas diversas y varían en pureza. La metanfetamina o anfetamina puede presentarse en polvo, tabletas, pasta o en forma cristalina. El uso creciente de estimulantes de tipo anfetamínico se puede atribuir por igual a su atractivo para los usuarios y para las organizaciones criminales que los fabrican. Estas sustancias pretenden satisfacer las necesidades de la sociedad posmoderna y se han convertido en parte de lo que se percibe como un estilo de vida actual: su consumo se realiza por vía oral en la más adecuada y discreta presentación de pastilla, lo cual evita los peligros de la inyección o el estigma social del tabaquismo. Hay dos hechos relevantes para este tipo de sustancias: 1. el fenómeno del policonsumo de drogas de abuso y sustancias psicoactivas, sobre todo entre la población joven, y 2. la escasa percepción del riesgo intrínseco de estas sustancias, tanto si son drogas sintetizadas en laboratorio como fármacos. El objetivo perseguido con el consumo de sustancias psicoactivas es predominantemente recreativo e implica efectos alucinógenos, euforizantes, relajantes, afrodisiacos, aumento del rendimiento psicomotor, disminución del cansancio y sueño, etc. También se usan para combatir los efectos no deseados que se derivan del consumo de otras drogas o de alcohol, y como vigorizantes.

Éxtasis

Las sustancias del grupo del éxtasis están químicamente relacionadas con las anfetaminas. El éxtasis usualmente está disponible en tabletas o en polvo. El compuesto principal, el MDMA (3,4-metilendioximetanfetamina), y otros análogos, como MDA (tenamfetamina) y MDEA (3,4-metilendioxietilamfetamina), se sintetizaron por primera vez a principios de la década de 1900. Mientras el MDMA tuvo un uso terapéutico limitado en la década de 1970, su uso recreativo aumentó de manera espectacular a lo largo de la década de 1990 y se asoció con la subcultura que creció en torno al movimiento rave en el mundo desarrollado.

LSD

La sigla es un germanismo acrónimo de Lysergsäure-Diethylamid (dietilamida del ácido lisérgico). Fue la droga psicodélica por excelencia que produce alucinaciones o distorsiones de la realidad y una ampliación de la conciencia y la clarividencia. Se presenta en forma de polvo blanco, inodoro, insípido y muy soluble en agua. Su consumo desencadena brotes psicológicos graves de tipo depresivo, agresivo o maniaco, por lo que esta sustancia fue sustituida progresivamente por otras como las anfetaminas y el éxtasis (Molina, 2008).

Un mercado de dimensiones desconocidas

Como explica la ONUDD (2010a), su precio no es tan alto como el de otras drogas y a menudo se venden en unidades de un solo comprimido. La popularidad de los estimulantes de tipo anfetamínico es también el resultado de un mercado en continuo crecimiento, con altas ganancias y escasos riesgos debido a la reducida inversión inicial que se requiere. Una característica única es que pueden ser sintetizados a partir de una variedad de materias primas o precursores utilizando métodos diversos. Si un precursor tradicional no está disponible, los reemplazos son fáciles de encontrar, a menudo mediante la información disponible en internet. También existe la facilidad de producir nuevos estimulantes sintéticos que aún no están sujetos a controles internacionales y pueden ser llevados rápidamente al mercado. Además, se consiguen grandes beneficios no solo por la venta de la droga, sino, cada vez más, por el suministro ilegal de los precursores químicos clave para su fabricación.

Es difícil disponer de datos epidemiológicos relativos al consumo de drogas sintéticas. La información de los observatorios sobre drogas y los centros de información toxicológica, que son la base para el conocimiento de las tendencias emergentes, normalmente presenta un retraso con respecto a la aparición del fenómeno de consumo. De hecho, no existe información fiable sobre estimaciones de consumo, ni siquiera en los países desarrollados. Otras fuentes útiles de información son las incautaciones policiales y las asistencias en los servicios de urgencias hospitalarios (Climent y González, 2010). Pero no existen sistemas de seguimiento adecuados para evaluar el consumo de estas sustancias, en parte debido a sus características intrínsecas. Además, determinar el tamaño y las dinámicas de los mercados de drogas sintéticas es muy complejo debido a su naturaleza clandestina. A diferencia de lo que sucede con la hoja de coca y la amapola Papaver somniferum, cuyos cultivos están delimitados geográficamente y pueden ser vigilados por satélite, no existe información relevante sobre el proceso de fabricación de las diferentes drogas sintéticas, salvo que los laboratorios suelen estar ubicados cerca de los mercados de consumo. Tampoco hay datos importantes sobre los precursores químicos, los canales de distribución ni el tipo de consumo. Desde comienzos de la década de 1990, se ha extendido la producción de este tipo de drogas a muchos países.

Las drogas sintéticas son producidas tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Por ejemplo, Holanda produce éxtasis y Birmania provee metanfetaminas a Corea, China y Tailandia. Algunos países desarrollados producen para satisfacer su demanda interna y también compran a otros países en vías de desarrollo, como sucede con las metanfetaminas en los Estados Unidos, que son tanto nacionales como mexicanas (Babor et al., 2010). Existe una producción significativa de los estimulantes de tipo anfetamínico en el este y el sudeste asiático, especialmente metanfetaminas y, en los últimos años, éxtasis. Ese grupo de países, que incluye a China, tiene además niveles significativos de abuso de drogas sintéticas, aunque no existen datos que lo corroboren. Como se ha mencionado ya, internet ha desempeñado un papel importante en la extensión de este fenómeno, ya que existe una gran cantidad de información en la red sobre obtención, síntesis, identificación, consumo, efectos y comercialización de este tipo de sustancias, pero esta información no siempre es fiable y a menudo carece de rigor científico (Boyer et al., 2001; Tatsioni et al., 2003).

1 La cocaína empezó a utilizarse ampliamente en oftalmología y odontología y, hacia finales del siglo pasado, como anestésico en la médula espinal (Brailowsky, 1995).

2 La Convención Única de Estupefacientes de 1961 estableció la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), encargada de reestructurar los organismos de fiscalización y de asegurar la debida disponibilidad de estupefacientes para propósitos legítimos o legales.

3 El metabolito es un producto del metabolismo al procesar determinadas sustancias.

4 Vía administración de los fármacos que atraviesan una o más capas de la piel o de las membranas mucosas mediante una inyección.

5 Coca-Cola sigue conservando en secreto los ingredientes de su bebida gaseosa, pero admiten que usan esencia de hoja de coca descocainizada. Otros fabricantes de colas, como Pepsi, no utilizan extracto de hoja de coca.

6 Los Estados Unidos establecieron un sistema de control para restringir y regular ciertos medicamentos y sustancias. Este sistema funciona con diferentes listas de sustancias que, en esencia, se ha convertido después en la fórmula de control de los estupefacientes. La cocaína pertenece a la lista 2 que corresponde a drogas de alto riesgo, algunas de uso médico, muy restringido.

7 El Triángulo de Oro es un área de 950 000 km2 que se ubica en las montañas de cuatro países del sudeste asiático: Birmania, Vietnam, Laos y Tailandia, ha sido una de las extensas zonas productoras de opio de Asia y del mundo desde la década de 1920.

8 En las plantaciones legales de amapola, no se extrae el jugo del opio, sino que se deja que la planta muera y se convierta en un tallo leñoso con la cabeza seca. Posteriormente, se tritura ese tallo y la cabeza y se obtiene lo que se conoce como paja de adormidera, que se envía a los laboratorios donde se obtiene morfina y tebaína.

9 Existe información científica de la mayoría de los estudios sobre el uso médico del cannabis y sus derivados en la base de datos de estudios y casos clínicos en la siguiente dirección electrónica http://www.cannabis-med.org/studies/study.php

capítulo 3. El mercado internacional de las drogas ilegales

Una droga ilegal, al igual que cualquier otro producto de consumo, es susceptible de ser producida y distribuida en función de la oferta y la demanda. Por eso, para estar en condiciones de formular políticas antinarcóticos que sean efectivas y controlar con eficacia el negocio de las drogas ilegales, es necesario llegar a comprender en detalle los factores clave de ese mercado. Una estimación fiable del volumen de los mercados de drogas ilícitas permitirá conocer la importancia relativa que tienen esas sustancias en relación con el tamaño de las economías locales, y comparar las diferentes drogas en términos económicos para tener criterios que permitan asignar recursos a la lucha contra las diversas actividades ilegales.

Como la industria de las drogas ilícitas opera fuera de la ley, no existe información contrastada sobre su dimensión debido a su naturaleza clandestina. Además, la mayor parte de la información necesaria para llevar a cabo dicha estimación de manera indirecta —datos sobre producción, precios, cantidades exportadas, importadas y consumidas— procede a su vez con frecuencia de estimaciones y de datos parciales.

Aun así, los datos indirectos de los que se dispone —como se verá a continuación— permiten concluir que su volumen total es muy grande y, por tanto, que las drogas ilegales representan una amenaza muy significativa para algunas economías. Los recursos obtenidos por el narcotráfico pueden utilizarse para intimidar por medio de la violencia o dedicarse a corromper funcionarios y agencias gubernamentales o, en algunos casos, a amplios sectores de un país, como sucedió en Afganistán a comienzos del siglo XX, en Colombia en la década de 1990, y como está sucediendo en México en la actualidad.1

La estructura del narcotráfico

Existe todavía en el imaginario colectivo la idea de que los narcotraficantes se agrupan en torno a poderosos carteles para enriquecerse, como fue el caso del cartel de Medellín o el cartel de Cali. Sin embargo, la realidad es muy diferente: los carteles de la droga son organizaciones de defensa de sus miembros más que reguladores de precios. Por ejemplo, en los Estados Unidos, 85.7 % de los encarcelados por tráfico de drogas admitió que no formaba parte de ningún grupo (Sevigny y Caulkins, 2004), y como reconoció la ONUDD (2004), mientras los carteles operaron en Colombia, el precio de la cocaína descendía año tras año.

Las personas involucradas en el tráfico de drogas no tienen opciones de defender sus derechos y propiedades en el sistema legal, por lo que tienden a organizarse de manera informal. Esto tiene importantes consecuencias para la estructura, el desempeño y el comportamiento de estos mercados.

El mercado de las drogas puede compararse con una red. Las drogas son producidas y distribuidas con los esfuerzos colectivos de, literalmente, millones de individuos y de pequeñas organizaciones que operan de una manera muy descentralizada, sin que exista un responsable último. Más aún, la mayoría de los individuos de esa red, debido a la presión de la prohibición, solo son capaces de identificar a aquellas personas con las que interactúan directamente: cuantas menos personas conozca cada distribuidor, mejor para los demás miembros de la red. Por eso, estas redes establecen varios intermediarios entre los consumidores y los grandes distribuidores. Por lo general, serán los pequeños distribuidores los que asuman el mayor riesgo de ser detenidos por la policía.

Las drogas más importantes, como la cocaína, la heroína, la marihuana y las anfetaminas utilizan largas cadenas de distribución con muchos participantes. Por ejemplo, la heroína puede ser vendida diez veces antes de llegar al consumidor final, recorriendo una larga distancia desde Afganistán hasta Europa Occidental. La cadena de distribución comienza con el agricultor, de ahí pasa al comerciante local, luego al regional, al refinador y al exportador. Posteriormente, hay más transacciones en los países de tránsito, y muchas más aún entre los pequeños distribuidores del país donde se consumirá. Cada transacción representa una oportunidad y un potencial problema social. Pero los campesinos y peones que componen el grueso de la fuerza laboral ilícita con frecuencia viven en condiciones de pobreza, subdesarrollo e inseguridad. Su participación en el negocio ilícito de la droga obedece en gran medida a la necesidad, no a la codicia, y su incorporación a la ilegalidad es principalmente un reflejo de la pobreza y opciones limitadas (Jelsma, 2001). Por ejemplo, en Birmania, el cultivo de la amapola es una señal de pobreza antes que de riqueza (United Nations Office on Drugs and Crime [UNODC], 2006).

Esta red de distribución tiene una clara estructura: la droga fluye en una dirección desde su amplia base de origen hasta el consumidor final, mientras que el dinero fluye en la dirección opuesta y se concentra en el nivel donde se ubican unos pocos traficantes mayoristas. No toda la droga llega a los consumidores, sino que una porción suele ser interceptada. La mayor parte del dinero que los consumidores gastan en drogas sirve para compensar a los vendedores minoristas y a los distribuidores de bajo nivel de venta al por mayor.

Esto no significa que los vendedores minoristas obtengan unas ganancias importantes, pues todo depende del número de participantes para cada nivel del mercado. La red de distribución de cocaína y heroína se parece a un reloj de arena que indica que en los extremos existen más participantes que en la mitad, como se puede apreciar en la figura 3.1.

Figura 3.1. Número relativo de participantes en el mercado de las drogas por niveles

Fuente: Babor et al. (2010, p. 66).

Siguiendo con el ejemplo de la hoja de coca y del opio, existen muchos agricultores que cultivan pequeños terrenos en los países productores. En Afganistán, se estima que al menos 1.9 millones de personas están involucradas ocasionalmente en la producción de opio (Buddenberg y Byrd, 2006). Sin embargo, el número de refinadores que compra opio para producir heroína es muy pequeño. Hay pocos traficantes e importadores de alto nivel en los países consumidores, quizá solo un centenar para el mercado de la heroína de los Estados Unidos. En el segundo embudo, de forma invertida respecto del primero, existen más distribuidores de ventas al por mayor y un sinnúmero de vendedores al por menor. En los Estados Unidos, se estima que hay al menos un millón de personas que han sido vendedores ocasionales de cocaína (Caulkins y Reuter, 1998). Posiblemente, el número de distribuidores de cannabis sea más grande, pues el mercado al por menor se da a menudo entre amistades y frecuentemente es sin ánimo de lucro (Caulkins y Pacula, 2006).

Comparado con la mayoría de los mercados legales, hay demasiados vendedores en relación con el número de compradores por dos motivos: en primer lugar, y desde la perspectiva del cliente, los vendedores individuales no son fiables porque no están dedicados al comercio de forma permanente, por lo que los compradores deben acudir a diferentes proveedores. Por ejemplo, en el mercado de la heroína en los Estados Unidos, cada comprador puede tener entre 10 y 20 proveedores diferentes (Riley, 1997). En segundo lugar, son numerosos los consumidores adictos que pierden su empleo y con él su fuente de ingresos ordinaria, por lo que se ven obligados a recurrir a la venta para financiar su consumo. Como consecuencia, hay un gran número de vendedores al por menor comparado con el pequeño grupo de grandes distribuidores al por mayor.

En los psicofármacos que se desvían del uso médico y las drogas sintéticas de fabricación doméstica, puede que no exista el embudo de la parte de arriba de la figura, porque en estos casos la cadena de distribución es mucho más corta. Esto sucede, por ejemplo, con la marihuana en Australia. Las cadenas de distribución cortas pueden tener, sin embargo, más ramificaciones: o sea, más distribuidores dependiendo del nivel superior, en el caso de que el cumplimiento de la ley no sea muy estricto (Caulkins, 1997).

Existen tres consecuencias importantes de esta estructura descentralizada. En primer lugar, esta red tiene una gran capacidad de adaptación y resistencia. Cuando se elimina a un individuo o incluso a un grupo de individuos que actúan dentro de una red interconectada de distribución, el efecto en la distribución de la sustancia es reducido, porque la droga siempre termina llegándole al consumidor final. Por eso, cuando algunos vendedores son retirados del mercado por la actuación policial, estos son fácilmente reemplazados por otros gracias a las conexiones entre los distribuidores, que rápidamente subsanan la vacante para cubrir la demanda desatendida. Esta adaptabilidad de las redes establecidas de distribución de narcóticos limita la capacidad de la autoridad para erradicar los mercados de consumo masivo de drogas.

En segundo lugar, estas redes no son especialmente innovadoras, al menos no lo son con su producto ni con sus estrategias de comercialización. Esta observación, que parece poco relevante, es importante. Los distribuidores de drogas, particularmente los exportadores, pueden ser muy hábiles para improvisar y cumplir con su objetivo. Sin embargo, el promedio de nuevos productos, promociones y eficiencia en los procesos de producción es muy bajo. Un motivo de la ausencia de investigación y desarrollo es que ninguna organización de narcotraficantes es lo suficientemente grande para invertir en innovaciones que puedan ser copiadas sin ningún coste por otros grupos. La innovación suele aumentar el consumo, como sucedió con el desarrollo del crack. No existen organizaciones lo suficientemente grandes para invertir las cantidades necesarias en el desarrollo de nuevas sustancias psicoactivas. La innovación en el cannabis durante la década pasada permitió aumentar su producción con nuevas técnicas de cultivo y el mejoramiento de las variedades de la planta de cannabis,2 pero debe ser considerada en el contexto de lo que sucede cuando los productores de drogas ilícitas no soportan una presión exterior que los obliga a mantenerse en la clandestinidad.

En tercer lugar, este modelo es inherentemente ineficiente desde el punto de vista de costes, pues suministra las drogas a un precio mucho más alto del que podría tener si se actuara de otra manera. Un motivo de ineficiencia es la necesidad de actuar de manera encubierta. Es interesante advertir que enviar un paquete de un kilogramo por correo de Bogotá a Nueva York cuesta aproximadamente cincuenta dólares, mientras que enviar un kilogramo de cocaína en la misma ruta cuesta aproximadamente US$13 000 (Caulkins y Reuter, 1998). Otro factor de ineficiencia es la ausencia de economías de escala. Las drogas se producen, empaquetan y distribuyen de un modo que es intensivo en mano de obra. Un camello puede realizar diez ventas en un día (Caulkins, Johnson, Taylor y Taylor, 1999), lo cual comparado con una farmacia cualquiera representa una diferencia considerable respecto de las ventas por hora de trabajo. Algo parecido sucede con el empaquetado de las drogas, que los minoristas deben efectuar en pequeñas unidades de 0.1 g.

Parte de los costes de distribución se deben a la necesidad de recibir una compensación por los riesgos de infringir la legislación sobre narcóticos. La teoría más aceptada cuantifica la compensación por el equivalente del valor de los riesgos no monetarios que se debe asumir (Reuter y Kleinman, 1986). Por ejemplo, en el caso de un camello que afronta 50 % de posibilidades de ser condenado a diez años de prisión en el caso de ser arrestado, y que estaría dispuesto a pagar US$500 000 por evitar esa condena, la teoría indica que debería solicitar US$250 000 de compensación adicional por el tiempo dedicado a su trabajo de distribución. El pago de tal compensación por el riesgo asumido incrementa sustancialmente el coste de la distribución de las drogas y, por tanto, el precio final (Babor et al., 2010).

Consumo global de narcóticos

El uso inadecuado de sustancias psicoactivas es un fenómeno global y por múltiples razones es necesario plantearlo con esa perspectiva. Ningún país puede considerarse inmune a los problemas asociados con la producción, el tráfico y el consumo de narcóticos, aunque es evidente que algunas naciones se ven perjudicadas más que otras. La difusión del consumo en un determinado país puede trasladarse a otro con mucha rapidez. Por eso, los diferentes países pueden aprender unos de otros estudiando el comportamiento del consumo de cada sustancia.

Sin embargo, existen importantes retos para estimar el consumo de sustancias ilegales en los diferentes países. No solo es difícil encontrar estadísticas precisas sobre el consumo de narcóticos, sino que también hay dificultades para llevar a cabo encuestas sobre drogas. En primer lugar, los consumidores de las drogas más problemáticas llevan estilos de vida muy inestables, lo cual dificulta que puedan ser incluidos en las encuestas. En segundo lugar, las disposiciones para referir el consumo de narcóticos suelen estar sesgadas por cierta intolerancia hacia los drogodependientes debido a su conducta estigmatizada e ilegal. En tercer lugar, los estudios llevados a cabo en diferentes países pueden tener distintos procedimientos de medición y propuestas metodológicas y hacer difícil o, en algunos casos imposible, la comparación (Babor et al., 2010). Por último, aunque no existen datos fiables del consumo mundial de drogas ilícitas, la ONUDD informa sobre la prevalencia del consumo de drogas en el mundo a través de su informe anual World Drug Report,3 que se elabora a partir de las encuestas que realizan los distintos Gobiernos en sus países. Con la excepción de los Estados Unidos, y recientemente de otras naciones,4 ningún otro país ha desarrollado la capacidad necesaria para recoger esa información e incluso algunos tienen pocos deseos de hacerlo (Reuter, 2008). Teniendo todo esto en cuenta, los informes que suministra la ONUDD deben ser comprendidos críticamente y con cautelas.

El Informe mundial sobre las drogas 2016, publicado por la ONUDD, calcula que en el mundo existen 250 millones de personas que han consumido al menos una sustancia psicotrópica durante 2014. Es decir, una de cada veinte personas de la población mundial entre 15 y 64 años. Además, 12 % de los consumidores —aproximadamente 29 millones de personas— padece afecciones en su salud originados por ese consumo; y de estos, 12 millones son personas que se inyectan drogas, de los cuales 14 % vive con VIH. El efecto del consumo de drogas, respecto de sus consecuencias para la salud, continúa siendo devastador. Se estima que en 2014 hubo 207 400 fallecimientos relacionados con el consumo de drogas, o sea, 43.5 muertes por millón de la población mundial entre 15 y 64 años. Este número es inaceptable y, a pesar de que se podría evitar, permanece estable.

Las muertes por sobredosis contribuyen aproximadamente con un tercio y la mitad de todas las muertes relacionadas con el consumo de drogas, y en la mayoría de los casos son atribuibles a los opioides. Las magnitudes de estas cifras llevan a reconocer que nos encontramos ante un problema global de proporciones muy amplias con un número considerable de víctimas.

El desglose del consumo de drogas de la tabla 3.1 muestra que el cannabis sigue siendo con mucho la sustancia ilícita más ampliamente utilizada. El número de consumidores de cannabis se estimó entre 127 y 233 millones de personas en 2014, equivalente a una tasa de prevalencia de entre 2.7 y 4.9 % de la población de 15 a 64 años. Oceanía presenta el índice más alto, con un rango entre 8.5 y 14.2 %, seguido de África, con un intervalo entre 3.4 y 9.7 %. Además, el consumo ha crecido en los últimos años en Norteamérica y en Europa Occidental.

Tabla 3.1. Número estimado de consumidores de drogas ilícitas entre 15 y 64 años en 2014 por región y subregión

Fuente: ONUDD (2016).

El segundo grupo de sustancias más utilizado parecen ser los estimulantes de tipo anfetamínico, incluida la metanfetamina, anfetamina, metcatinona y el éxtasis. Dentro de los estimulantes de tipo anfetamínico, la metanfetamina, anfetamina y metcatinona siguen siendo el grupo más prominente de sustancias, utilizadas por un intervalo de 15-56 millones de personas en 2014, lo cual equivale a una tasa de prevalencia de 0.3-1.2 % de la población de 15 a 64 años. Los amplios rangos se deben principalmente a grandes incertidumbres sobre la magnitud del consumo de anfetaminas en los dos países más poblados del mundo, China y la India, y al desconocimiento respecto de la propagación del consumo de anfetaminas en África. Lo mismo se aplica a los amplios rangos de consumo de éxtasis: 9.8-29 millones de personas, o una tasa de prevalencia que va desde 0.2-0.6 % de la población de 15 a 64 años. Desde 1990 se ha generalizado la producción de anfetaminas globalmente, con más de un tercio de los países del mundo vinculados a su producción en la actualidad. Incluso, los consumidores de anfetaminas exceden desde hace unos años el número de consumidores de opiáceos y de cocaína combinados. Oceanía, el este y sudeste asiático, Norteamérica y Centroamérica y Europa Occidental son las regiones con las mayores tasas de prevalencia de consumo de éxtasis.

El tercer grupo de sustancias más utilizado sería el de los opioides, con estimaciones de consumidores que van desde 28 hasta 38 millones de personas, equivalente a una tasa de prevalencia de 0.6-0.8 % de la población de 15 a 64 años. En los últimos años, el consumo problemático de sustancias estupefacientes está relacionado también con el uso recreativo de diversos opioides de prescripción médica, como la oxicodona, el fentanilo o la petidina. Estos medicamentos se comercializan normalmente como calmantes para el dolor. En términos absolutos, la mayoría de los consumidores de opioides de prescripción médica están en Norteamérica, seguidos por Asia y Europa. Sumando los diferentes opioides entre los que se encuentran los derivados del fentanilo y algunos sedantes como las benzodiazepinas, la tasa de prevalencia anual aumenta cada año en Norteamérica entre 0.5 y 0.8 % entre la población adulta, por lo que se vislumbra un serio problema con el consumo de estas drogas legales en el futuro inmediato.

En cuanto a los opiáceos (opio, morfina y heroína), se estima que entre 13.7 y 21.5 millones de personas han consumido opiáceos ilegales durante 2014, lo cual equivale a una tasa de prevalencia de 0.29-0.45 %. La ONUDD (2016) estima que el número de consumidores de opiáceos ha cambiado poco en los últimos años. Aunque sigue habiendo vacíos en los datos recolectados que pueden enmascarar algunos cambios, la prevalencia del consumo de opiáceos por regiones no ha variado en la última década, y continúa siendo relativamente alta en Oriente Medio y Próximo (0.9 %), Asia Central (0.8 %), Europa (0.56 %) y Norteamérica (0.5 %). La heroína sigue siendo la droga ilícita más problemática y el opiáceo más usado, con 75 % del consumo mundial de este tipo de sustancias. Más de la mitad de los consumidores de opiáceos del mundo están en Asia; en particular, la gran mayoría del consumo de heroína se produjo en China, Pakistán, Irán y la India. En Europa, varios países, entre ellos la Federación de Rusia,5 el Reino Unido, Italia, Francia y Alemania, son los principales países en consumo de heroína. El consumo de opio es mucho más limitado que el consumo de heroína, tanto en número de usuarios como en alcance geográfico. Las tradiciones culturales pueden explicar la concentración del consumo de opio en Asia: el hábito de fumar opio es una práctica tradicional en algunos países del suroeste asiático y en otros países meridionales, especialmente en Irán, Pakistán, Afganistán y la India, así como en algunas zonas del sudeste asiático, en particular Birmania y el norte de Laos (ONUDD, 2011).

La cocaína aparece en el cuarto lugar respecto de la prevalencia global, con estimaciones entre 14.8 y 22 millones de consumidores, lo cual equivale a una tasa de prevalencia anual de 0.3-0.4 % de la población entre 15 y 64 años. El uso global de la cocaína parece estar menos extendida que el uso de opioides, similar al uso de opiáceos, y más extendida que el uso de la heroína. Las regiones con las tasas más altas de prevalencia en esta sustancia son Norteamérica con 1.6 %, Oceanía entre 1.5 y 1.9 % y Europa Occidental con 1.1 %. En los últimos años, se ha extendido el consumo especialmente en Suramérica. El consumo de cocaína constituye un problema de salud pública, pues decenas de miles de personas mueren cada año en todo el mundo. Después de los opiáceos, la cocaína es la droga más problemática desde una perspectiva global. La cantidad de cocaína producida ha tenido altibajos durante los últimos años que pasó de 700 toneladas a finales de la década de 1990 a 500 toneladas en 2008 y creció a un rango aproximado de 746-943 toneladas en 2016. Sin embargo, el número de consumidores globales se ha incrementado de manera constante durante los últimos diez años. Esto parece indicar que la cantidad utilizada en cada dosis debe haber disminuido considerablemente gracias a que los laboratorios clandestinos de cocaína son ahora más eficientes y producen cocaína de más pureza y que los cultivos de hoja de coca tienen una mayor concentración de la sustancia activa en la hoja.

Desde una perspectiva global, la prevalencia en el consumo de narcóticos tiende a ser más alta en los países más desarrollados situados en Europa, Norteamérica y Oceanía, excepto para los casos de drogas tradicionales, como la masticación de hoja de coca en los Andes, la masticación de khat en África occidental y la nuez moscada en algunas partes de Asia (Babor et al., 2010).

El problema fundamental del consumo de narcóticos son los consumidores adictos o drogadictos: aquellas personas que se consideran dependientes del consumo de esas sustancias y que se enfrentan a serios problemas sociales y graves consecuencias para su propia salud.

La ausencia de datos en muchos países dificulta la estimación de la magnitud del problema del consumo de narcóticos, particularmente en África, algunas partes de Asia y las islas del Pacífico. Por eso, las grandes diferencias entre el mínimo y el máximo de posibles consumidores reflejan la incertidumbre de los datos globales estimados.

Los datos facilitados por los servicios médicos que atienden a los consumidores problemáticos de narcóticos, recogidos en el informe de 2016 de la ONUDD, proporcionan información sobre las diferentes adicciones en las distintas regiones. Por ejemplo, los opioides se destacan como una droga preocupante en Asia, Norteamérica y Europa Oriental, donde casi tres de cada cuatro personas en tratamiento por consumo de drogas lo son por consumo de opiáceos. El número de personas en tratamiento por consumo de cocaína sigue siendo bastante alto en Centroamérica, Suramérica y el Caribe, donde casi la mitad de las personas en tratamiento son tratadas por consumo de cocaína. El tratamiento relacionado con el consumo de cannabis es más prominente en África y Oceanía que en otras regiones. Esto se debe a las limitadas opciones de tratamiento para los consumidores de otras drogas en África, donde casi la mitad de las admisiones a tratamiento son por el uso de sustancias no especificadas, que enmascara la verdadera extensión del uso de otras drogas. Las anfetaminas son un problema principalmente en el este y el sudeste de Asia y en cierta medida en Norteamérica.

Las variaciones geográficas en el consumo de narcóticos ayudan a identificar factores que contribuyen a aumentar la problemática. La cercanía a las zonas de producción y a las rutas del narcotráfico puede incrementar el riesgo de su consumo. Quizá por eso el número de consumidores de cocaína en Suramérica y Norteamérica (que incluye México) es relativamente alto comparado con otras partes del mundo. De la misma forma, también es proporcionalmente más alto el número de consumidores de opiáceos en algunos países de Asia, como Irán y Malasia, próximos a los principales productores (Afganistán y Birmania). El número de consumidores de opio también es relativamente más alto en varios países de Europa del Este, como Ucrania y Eslovenia, por encontrarse en la ruta del opio desde Afganistán hacia Europa Occidental (ONUDD, 2010a).

El precio

Las drogas ilegales son muy costosas en comparación con los fármacos o incluso con cualquier producto de consumo. El precio de venta al por menor de la cocaína y la heroína en Europa es treinta veces el del oro (Reuter y Greenfield, 2001). Por ejemplo, en el mismo mercado local, el tabaco de venta al por menor con impuestos incluidos cuesta solo 24 céntimos de euro por cigarrillo,6 mientras que un gramo de marihuana cuesta €4.68 (Observatorio Español sobre Drogas [OED], 2015). Como es habitual, los precios de la cocaína y la heroína son más altos en los países que tienen mayores ingresos al reflejar el mayor poder adquisitivo de los ciudadanos de esos países, pero también influye la lejanía geográfica de las zonas de producción (ONUDD, 2006).

Otra razón de los precios altos en el mercado de la cocaína y la heroína es debido a que son productos escasos, aunque no en el mismo sentido que los diamantes. En realidad, estas drogas pueden producirse fácilmente en muchas regiones del mundo, como hemos visto en el capítulo anterior. La escasez procede de la prohibición. Pero esta por sí sola no es suficiente para generar altos precios, sino que hace falta también una demanda significativa. Cuando los proveedores son pocos en relación con los compradores, tienen poder de negociación a la hora de determinar el precio de venta. En el mercado de la heroína y la cocaína, los proveedores tienen un mayor poder de negociación que los compradores en todos los niveles del mercado.

Además, sucede lo mismo que con los demás productos, el precio de las drogas ilegales aumenta cuanto más se acerca al consumidor final. De acuerdo con el análisis elaborado por Wilson y Stevens (2008), se puede concluir que la característica más llamativa del mercado de las drogas es el inmenso margen de beneficio desde la producción hasta la venta final al consumidor. La figura 3.2 muestra cómo en la cocaína ese margen está por encima de 12.500 %. En el caso del café, por ejemplo, el margen entre la salida de la plantación hasta la venta en los mercados al por menor del país consumidor es de 413 % (Fitter y Kaplinksy, 2001). El margen de ganancia, calculado como la diferencia porcentual entre la venta y el precio de compra, se distribuye a lo largo de la cadena de distribución de la cocaína desde su procesamiento en los laboratorios clandestinos hasta que llega al consumidor final. La mayor parte del incremento del precio se debe a los pagos hechos a los distribuidores de los niveles más bajos. Como ya se explicó, los minoristas y los distribuidores de esos niveles no ganan sumas importantes, pero son numerosos. Los distribuidores de nivel alto perciben cantidades mucho más grandes, pero, al ser relativamente pocos, repercuten menos en el coste de distribución. Los márgenes de ganancia más grandes se dan habitualmente cuando la droga cruza la frontera de los países productores (800 % en la cocaína cuando entra en España), aunque el incremento más alto del precio en términos absolutos se produce en el país consumidor.

Figura 3.2. Precios en dólares por kilogramo de cocaína en la cadena de suministro a España y márgenes de ganancia en 2006

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Observatorio Español sobre Drogas (OED) (2009) y el Observatorio de Drogas de Colombia (2010).

El valor de mercado de las drogas ilegales aumenta considerablemente a lo largo de los diversos eslabones de la cadena de suministro. Es lo que ha sido descrito como la “magia de la prohibición” que ha convertido el escaso valor de los productos agrícolas procesados en productos que, literalmente, valen más que su peso en oro (Thoumi, 2002).

Sin embargo, los datos disponibles sugieren que el precio ajustado a la inflación en valores constantes de la cocaína y la heroína se ha reducido a lo largo del tiempo. La figura 3.3 muestra la reducción en el precio de venta al por menor de la cocaína y la heroína en Europa y los Estados Unidos entre 1990 y 2010. El precio de venta al por menor de la heroína cayó 76 % en Europa y 56 % en los Estados Unidos, mientras que el precio de venta al por menor de la cocaína disminuyó 58 % en Europa y 39 % en los Estados Unidos. Esto debería considerarse preocupante, porque el objetivo de la prohibición era precisamente mantener altos los precios.

Figura 3.3. Disminución en los precios en dólares al por menor (1 g) de la cocaína y la heroína en los Estados Unidos y Europa (1990-2010)

Nota: Los precios están en dólares constantes de 2010.

Fuente: elaboración propia y datos tomados del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) (2010) y Office of National Drug Control Policy (ONDCP) (2011).

No hay respuestas concluyentes que justifiquen la caída tan abrupta en los precios de la heroína y la cocaína, a la vez que aumentaban los esfuerzos por hacer cumplir la prohibición. Por una parte, los precios de la heroína en Europa no muestran una relación con los precios del opio en su lugar de origen a pesar del alza en el precio del opio entre principios de 2000 y finales de 2002, que coincide con la caída de la producción de opio en 2001 por la invasión estadounidense de Afganistán, puesto que el precio de la heroína al por menor no varió. Una posible explicación de este fenómeno es que el efecto en el precio final es acumulativo y no proporcional. Por ejemplo, el aumento en el precio de venta de la heroína de 2 a 3 dólares por gramo en Afganistán equivale a un aumento de 50 %, pero solo representa un incremento de 1 dólar por gramo en el precio final, que pasó de 70 a 71 dólares por gramo. Por otra parte, la heroína en el mercado estadounidense difiere de precio según su procedencia, porque la heroína suramericana es más cara y de mayor pureza que la mexicana (ONUDD, 2011).

En la cocaína, el mercado de los Estados Unidos es el más grande del mundo desde hace décadas, aunque ha decrecido en los últimos años debido principalmente a una disminución en la entrada de cocaína a través de México. Pero esta disminución se ha compensado por un aumento del consumo de cocaína en nuevos mercados que corresponden fundamentalmente a países de rentas altas o países de tránsito. Quizá por eso el volumen de cocaína que se consume en Europa se ha estabilizado en los últimos años según los estudios más recientes, a pesar de mostrar una reducción del consumo en los años anteriores (Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías [OEDT], 2016). Asimismo, el valor del mercado mundial de la cocaína es inferior al que tenía a mediados de la década de 1990, cuando los precios eran mucho más altos y el mercado de los Estados Unidos era muy fuerte. En 1995, el mercado mundial tenía un valor aproximado de US$165 000, y se redujo a US$85 000 millones en 2009. Ese mismo año, Norteamérica representaba 47 % del mercado mundial de cocaína y Europa 39 % de ese mercado (ONUDD, 2011).

Además, otros factores de cambio pueden influir en el precio: los distribuidores pueden ser más eficientes con el tiempo al encontrar formas de reducir los costes financieros y no financieros relacionados con el tráfico de drogas. La globalización también puede conducir a una mayor competencia mediante la identificación de más personas de los países en desarrollo dispuestas a ser traficantes de drogas e incurrir en los riesgos asociados por una menor remuneración económica (Storti y De Grauwe, 2009). Por otra parte, los aumentos de la eficiencia y de la competencia podrían contribuir a anular el efecto de la prohibición, y estos cambios podrían influir en la caída de los precios.

En cambio, es posible que los narcotraficantes no respondan a los riesgos de manera racional. Las estrategias ineficientes de precios bajos por parte de los traficantes de drogas pueden también haber contribuido a la reducción de precios (Caulkins y MacCoun, 2003). Se ha demostrado que, a diferencia de los mercados de productos legales, los precios de la heroína y de la cocaína presentan diferencias considerables dentro y fuera de un mismo mercado urbano, lo cual ha llevado a sugerir que los mercados de drogas operan en el ámbito local y regional, más que nacional. Esa diferencia de precios entre ciudades es otro efecto indirecto de la aplicación de la ley (Reuter y Caulkins, 2004).

Calidad del producto

Los mercados de drogas, por tratarse de mercados informales al margen de la ley, suelen ofrecer productos y servicios de poca calidad, en primer lugar, porque es imposible hacer cumplir los acuerdos de compraventa a través de cauces legales: nadie va a reclamar a la oficina de defensa del consumidor la adquisición de heroína de calidad menor que la pactada.

Una consecuencia de la extrema desagregación vertical en la cadena de distribución es que la distribución de droga es prácticamente una actividad de intermediación: los compradores de un nivel actúan como vendedores en el siguiente nivel de la cadena de distribución. Por tanto, los vendedores a menudo no conocen la calidad del producto que ofrecen (Reuter y Caulkins, 2004).

En las drogas ilegales, a diferencia de los fármacos, la pureza de la droga obtenida en una compraventa varía enormemente. La adulteración puede causar un daño en el consumidor e incluso la dilución puede ser perjudicial si cambia la variación de pureza (Davies, 2005). Los consumidores de heroína son especialmente sensibles, pues es relativamente sencillo que se produzca un accidente por sobredosis si aumenta la pureza de la dosis en relación con la usada habitualmente.

Por lo que respecta a la pureza de las drogas a lo largo de la cadena de distribución, se puede observar en la figura 3.4 que las grandes incautaciones de más de un kilogramo son de más pureza que los decomisos de gramo o unidosis.

Figura 3.4. Pureza en las incautaciones de cocaína en España (1998-2014)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Observatorio Español sobre Drogas (OED, 2015).

Valor de mercado de las drogas ilegales

En el pasado, se han hecho algunos intentos de calcular el valor de la industria de las drogas ilícitas, especialmente por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) 7 y por las Naciones Unidas. El GAFI estimó que, a finales de la década de 1980, las ventas de cocaína, heroína y cannabis en los Estados Unidos y en Europa ascendían a unos US$124 000 millones anuales y que, de esa cifra, unos US$85 000 millones (70 %) se habían empleado para el blanqueo de dinero y la inversión. Teniendo en cuenta la inflación, las estimaciones del GAFI acerca del volumen de la industria de las drogas ilícitas para los últimos años de la década de 1980 equivaldrían en 2005 a unos US$200 000 millones. Otras estimaciones de las Naciones Unidas, basadas en las corrientes de fondos del sistema bancario internacional y en las estadísticas de cuentas de capital, sugerían que hasta US$300 000 millones anuales podrían haber estado disponibles para el blanqueo de dinero a finales de la década de 1980. Sin embargo, esa cifra fue calificada como “dudosa” y probablemente demasiado elevada por el Grupo Intergubernamental de Expertos encargado de estudiar las consecuencias económicas y sociales del tráfico ilegal de drogas (ONUDD, 2005). En 1999, el GAFI llevó a cabo otro intento, que formaba parte de un ejercicio más amplio para calcular el valor total del dinero blanqueado anualmente procedente de actividades delictivas. El resultado de este estudio es probablemente el intento más serio por determinar el valor del mercado global de drogas ilegales que concluyó con un rango estimado de US$45 000 a US$280 000 millones. Desafortunadamente, después de una fuerte discusión interna, el GAFI decidió no publicar el estudio porque varios países esperaban una cifra más espectacular (Thoumi, 2005).

Otra estimación del mercado la hizo la ONUDD en el Informe mundial sobre las drogas de 2002-2003 a través de los datos suministrados por los diferentes Estados miembros y complementados con otros datos obtenidos de los diferentes países. En esta ocasión, se estimó que el valor del mercado mundial de las drogas ilícitas correspondiente a 2003 era de US$13 000 millones en la fase de producción, de US$94 000 millones en la fase de venta al por mayor, teniendo en cuenta las incautaciones, y de US$322 000 millones según los precios de venta al por menor, teniendo en cuenta las incautaciones y otras pérdidas. Eso indica que, a pesar de las incautaciones y de las pérdidas, el valor de las drogas se incrementa considerablemente a medida que van avanzando desde el productor hasta el consumidor. Según esos datos, el mayor mercado corresponde al cannabis con un volumen de venta al por menor de US$113 000 millones, seguido de la cocaína con US$71 000 millones, los opiáceos con US$65 000 millones y la resina de cannabis con US$29 000 millones. Los mercados de los estimulantes de tipo anfetamínico en conjunto —metanfetamina, anfetamina y éxtasis— ascendieron ese año a US$44 000 millones. La valoración no tuvo en cuenta el valor de otras drogas. Sin embargo, y a pesar de la controversia que generaron estos valores, se puede afirmar que el volumen del mercado mundial de drogas ilícitas es muy considerable. Su valor, medido en precios de venta al por menor, es superior al del PIB de 88 % de los países del mundo: 163 de los 184 para los cuales el Banco Mundial dispone de datos (ONUDD, 2005).

Aunque en los opiáceos y la cocaína las estimaciones de la ONUDD pueden tener una confianza razonable, por lo explicado se comprende que el grado de certeza es muy inferior para el cannabis y las drogas sintéticas, ya que la información relativa a la producción y el consumo de esas sustancias es muy contradictoria. En el informe de 2010, la ONUDD reconoce que sus modelos de estimación —basados en la triangulación entre el consumo, las incautaciones de drogas y de precursores— no son del todo precisos. Además, los cambios en la producción de estas sustancias hacen que sea muy difícil determinar los alijos incautados, especialmente en los precursores químicos necesarios para la fabricación de drogas sintéticas. Por eso, en este informe, solo se hace una valoración de los dos mercados más importantes: los opiáceos y la cocaína.

Tanto el mercado de la heroína como el de la cocaína son mercados multinacionales debido al gran número de países por los que debe transitar el producto desde su producción y tránsito hasta el consumo. Además, estos dos mercados pueden ser considerados como un cluster geográfico,8 pues en ambos casos sus zonas de producción están relativamente concentradas geográficamente: la región andina para la cocaína y Afganistán en la heroína.

En 2008, la ONUDD hizo la estimación más reciente sobre el valor del mercado de las ventas al por menor de las drogas y calculó un volumen de negocios anual de aproximadamente US$153 000 millones, de los cuales unos US$88 000 millones corresponden a la cocaína, US$55 000 millones a la heroína y US$10 000 millones al resto de los opiáceos (figura 3.5).

Figura 3.5. Principales mercados de drogas en 2008 en millones de dólares

Fuente: ONUDD (2010a).

Por otra parte, los opiáceos y la heroína están relacionados con graves problemas de seguridad nacional e internacional, especialmente en Afganistán y Pakistán. Respecto de su efecto para la salud pública y la seguridad, la cocaína representa una amenaza tan grande como la heroína (ONUDD, 2010a).

Hay que destacar que el valor del mercado global de la cocaína es menor de lo que era en la década de 1990, como ya se explicó más arriba, cuando los precios eran mucho más altos y el mercado de los Estados Unidos era más importante. Para 1995, la ONUDD estimó que el valor global del mercado al por menor era de US$117 000 millones. Expresado en dólares constantes de 2008, equivaldría a US$165 000 millones en 2008, que, comparado con el valor del mercado de US$88 000 millones en ese mismo año, indica que el valor del mercado se ha reducido a la mitad en estos trece años. El valor del mercado global de 2008 de la cocaína al por menor es equivalente a 0.15 % del PIB mundial del mismo año, y disminuye en relación con 0.4 % del PIB mundial que alcanzó en 1995. Sin embargo, el valor de ese mercado continúa siendo muy grande (ONUDD, 2010a).

Países de tránsito

Las diferencias que se dan en la producción de las distintas drogas definen cómo será posteriormente la línea de distribución: los estimulantes de tipo anfetamínico y el cannabis se pueden producir cerca del consumidor y, por tanto, no surge la necesidad de desplegar rutas de tráfico que atraviesen fronteras nacionales y regionales. En cambio, otros psicotrópicos de origen vegetal, como la heroína y la cocaína, generan los flujos comerciales más importantes y producen los mayores efectos de adicción, violencia y corrupción. Estas rutas se originan en países productores en vías de desarrollo y se dirigen a países consumidores desarrollados.

Por otra parte, existe un grupo de países de tránsito que no son productores de drogas ilícitas, pero que reciben importantes ingresos por el tráfico entre los países productores y los consumidores. Por ejemplo, la importancia de Irán como país de tránsito es probablemente una consecuencia del mercado de consumo iraní y las buenas conexiones con Turquía, otro país de tránsito en la ruta de los Balcanes hacia Europa Occidental y los Estados Unidos.

Cuando se abrió el mercado ruso a la heroína después de 1995, Tayikistán se convirtió en otro país importante. La frontera entre Afganistán y Tayikistán era particularmente permeable, y se puso de manifiesto por el flujo de tayikos hacia Afganistán durante la guerra civil que se desarrollaba en su país a comienzos de 1990. Otros motivos por los que Tayikistán se convirtió fácilmente en un país de tránsito fueron la debilidad y la corrupción del Gobierno (Paoli, Rabkov, Greenfield y Reuter, 2007) y su ubicación geoestratégica en la ruta del norte hacia Rusia pasando por Kazajistán.

Aunque Uzbekistán es otro de los países fronterizos de Afganistán y posee vínculos importantes con Rusia, tiene una estrecha frontera fácil de defender y un Gobierno con más recursos económicos. Por eso, Uzbekistán solo tiene un modesto papel en el narcotráfico que se limita a abastecer el consumo interno.

México es tal vez la nación en la que la geografía es más importante. Se le suele llamar la puerta abierta del contrabando a los Estados Unidos. México es la entrada principal de la cocaína, marihuana y metanfetamina importada por esta país. En algunas ocasiones, algunos países caribeños y otras naciones de Centroamérica han servido también como países de tránsito, aunque al final se convierten en estaciones intermedias de la ruta (Reuter, 2008).

Por otra parte, el mercado de las drogas ilícitas no descarta los caminos indirectos y pueden aparecer rutas como la africana para introducir drogas ilícitas en Europa. Nigeria es un país de tránsito interesante. Es una nación sin un papel relevante en el tráfico internacional de drogas, pues está aislado de cualquiera de los principales productores, de los países consumidores y carece de producción y consumo nacional. Sin embargo, los traficantes nigerianos han llegado a desempeñar un papel sustancial en el tráfico de la heroína que se dirige del sudoeste de Asia a los Estados Unidos y Europa. Recientemente, ha entrado también en el negocio de la cocaína. Aunque parezca difícil de creer, los nigerianos han sido identificados como pioneros en el comercio de heroína en Rusia y Asia Central. La explicación tal vez se encuentra en varios factores: los nigerianos son altamente emprendedores, lo cual permite contar con muchos organizadores competentes y entusiastas; hay grandes colonias de nigerianos en el extranjero y, por tanto, les resulta fácil establecer conexiones en los países consumidores desarrollados; los salarios nacionales son muy bajos, así que existe mano de obra dispuesta a ganar un poco más asumiendo el riesgo del contrabando; los vínculos comerciales son moderadamente buenos con el resto del mundo; han sido mal gobernados por funcionarios corruptos durante mucho tiempo y, por eso, pueden conseguir protección en los aeropuertos de Nigeria para los pasajeros que viajan con un cargamento de drogas ilegales. Nigeria no es el único país que cumple con estas características, pero su tamaño y las conexiones con el resto del mundo le proporcionan una ventaja respecto de otros países de África Occidental (Reuter, Pain y Greenfield, 2004).

Otro grupo importante son los inmigrantes de países productores o de tránsito, pues tienen ventajas en la gestión de las exportaciones de drogas ilícitas, porque conocen a los vendedores potenciales y saben aprovechar las oportunidades generadas por la corrupción. Por ejemplo, muy pocos importadores de los Estados Unidos hablan cualquiera de las lenguas del Triángulo de Oro (Birmania, Laos y Tailandia); el inglés se emplea en Pakistán, pero no mucho en Afganistán. Por otra parte, los funcionarios corruptos pueden sentirse mucho más a gusto en el trato con los traficantes inmigrantes, a cuyas familias son capaces de manipular o mantener como “rehenes”. Además, los narcotraficantes de los países productores suelen ser más visibles, porque, si hubiera grandes narcotraficantes europeos o norteamericanos, estos han logrado escapar a la detección de las autoridades (Reuter, 2008).

Por lo general, parecería que la situación más idónea para los traficantes de drogas es un Estado dictatorial en el que tengan suficiente influencia sobre la autoridad. En esas circunstancias, la violencia es innecesaria y la corrupción sirve para lubricar los diferentes elementos del negocio.

1 En este capítulo, dedicado a explicar el mercado de las drogas, seguiré especialmente a Babor et al. (2010).

2 Los experimentos de cruzamiento de variedades de sativa y de indica dieron lugar a la obtención de “skunk”, híbrido que es 75 % sativa y 25 % indica, y que fue uno de los primeros en combinar el alto contenido en THC (tetrahidrocannabinol) de las sativas con el ciclo de crecimiento rápido y el rendimiento de las indicas (Preston, 2002).

3 Este informe anual fue preparado por primera vez en 1999 por el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas. Hasta 2003 tenía el título de Global Illicit Drug Trends y desde entonces se publica con el título de World Drug Report.

4 Entre los que regularmente realizan encuestas e intentan estimar el número de consumidores problemáticos están Australia, Holanda, Suiza y el Reino Unido. También existen datos de calidad para los estudiantes de colegio de 15 y 16 años en casi todos los países europeos.

5 China y la Federación de Rusia son los países con el mayor número de consumidores de heroína en todo el mundo, pero no hay estudios exhaustivos sobre la prevalencia del consumo de opiáceos en esta última (ONUDD, 2011).

6 El precio de venta al público de la cajetilla de veinte cigarrillos Marlboro en España es de €4.85 en enero de 2015.

7 El GAFI es un organismo intergubernamental, cuyo objetivo se centra en el desarrollo y la promoción de políticas nacionales e internacionales para combatir el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo. Fue establecido en 1989 por el G7 con sede en París.

8 Cluster es un concepto nacido a principios de la década de 1990 como herramienta para el análisis de aquellos factores que permiten a una industria específica incorporar nuevos eslabones en su cadena productiva, los factores que determinan el uso de nuevas tecnologías en sus procesos y los factores determinantes de la generación de actividades de aglomeración (Porter, 1990).

capítulo 4. Los daños asociados al consumo de drogas ilegales

El consumo de drogas, legales e ilegales, constituye un problema de salud pública muy importante. Los riesgos y daños asociados al consumo varían para cada sustancia. Además, hay que tener en cuenta las condiciones personales del consumidor, como el grado de conocimiento o experiencia, su motivación, etc., y la influencia de los elementos adulterantes en la sustancia consumida.

Las consecuencias negativas asociadas a las adicciones afectan muchos aspectos diferentes de la vida de una persona, pero pueden organizarse en dos grandes grupos:

Problemas en la salud: el consumo de drogas origina o interviene en la aparición de diversas enfermedades, daños, problemas orgánicos y psicológicos.

Problemas sociales: los adictos a las drogas con frecuencia se ven envueltos en conflictos familiares, marginación, bajo desempeño laboral o escolar, hurtos, agresiones, desórdenes públicos, etc.

La prohibición surge como una manera de defender a la sociedad de los daños asociados al consumo de drogas. Sin embargo, es muy importante distinguir las consecuencias del consumo de drogas per se de los perjuicios derivados del consumo de un producto “prohibido”, que se analizarán en detalle más adelante. En este capítulo, se profundiza en los daños derivados del consumo y en las políticas encaminadas a minimizar esos daños.

Problemas de salud pública

Las estadísticas de salud, los datos de los hospitales, los certificados de defunción y otras fuentes muestran que, en muchos casos, la morbilidad1 y la mortalidad están asociadas con el consumo de drogas, pero solo unos pocos casos son atribuibles en su totalidad al consumo de esas sustancias. Para tratar de identificar la causalidad que puede atribuirse a las drogas, se ha elaborado la fracción atribuible a las drogas. Este indicador se calcula a partir de la prevalencia y la intensidad de exposición2 combinada con las relaciones de riesgo que resultan del análisis estadístico de diferentes estudios, cuyos datos son seleccionados y examinados de nuevo en conjunto. Este enfoque es particularmente útil cuando existe una cuestión específica por resolver y existen al menos algunos estudios pertinentes que lleguen a conclusiones diferentes (English et al., 2005), o como sucede con más frecuencia, que derivan directamente de la prevalencia del consumo de drogas (Macdonald et al., 2003). Esos análisis son probablemente la única información disponible para estimar los daños en la salud ocasionados por el consumo de drogas.

Se pueden distinguir daños a corto y largo plazo: la intoxicación, la sobredosis y las lesiones relacionadas con el tráfico de drogas son de corto plazo en la medida en que ocurren inmediatamente después del consumo; en cambio, la dependencia de una sustancia o la endocarditis3 sobrevienen con el consumo prolongado de esa droga. Algunos daños de largo plazo, como el contagio de VIH/sida o hepatitis C, pueden darse con una sola ocasión en la que se consuma esa sustancia, aunque cuando se prolonga el tiempo de exposición por el consumo de droga se puede predecir la posibilidad de que esa morbilidad en efecto sucederá (Amon et al., 2008). Además, los consumidores de drogas ilícitas difieren enormemente en sus preferencias y pautas de consumo.

La morbilidad y la mortalidad asociada a las drogas se pueden diferenciar en cinco categorías: 1. sobredosis, 2. otras lesiones, 3. enfermedades crónicas no infecciosas, 4. trastornos mentales y 5. enfermedades infecciosas. Mientras que las tres últimas son de largo plazo, las dos primeras pueden darse en una única oportunidad de consumo (Chermack y Blow, 2002; Macdonald et al., 2003).

Sobredosis

Un tipo de daño relativo al consumo de drogas es el envenenamiento o sobredosis, una de las principales causas de mortalidad por consumo de drogas. Aunque algunas drogas ilícitas no presentan riesgo de muerte por sobredosis, como el cannabis, los consumidores de otras drogas tienen, sin embargo, un riesgo elevado (Darke, Degenhardt y Mattick, 2006). Las muertes por sobredosis por consumo de opiáceos se deben a depresión respiratoria, mientras que la cocaína y las anfetaminas causan infarto de miocardio o apoplejía. La causa de muerte por sobredosis de MDMA (3,4-metilendioximetanfetamina) es consecuencia del incremento de la temperatura corporal.

Se estima que entre 35 y 50 % de los consumidores de drogas por vía parenteral han sufrido una sobredosis sin consecuencias mortales alguna vez en su vida (Darke, Degenhardt y Mattick, 2006; Tobin y Latkin, 2003).

Otras lesiones: accidentes, envenenamiento, suicidio

Las drogas debilitan varias habilidades de la persona, como el proceso del conocimiento, la visión, el aparato locomotor o el tiempo de reacción. Por eso, el papel de las drogas en los accidentes está muy documentado, sobre todo en los accidentes de tráfico (Drummer et al., 2004; Kelly, Darke y Ross, 2004).

Otro tipo de lesión asociada al consumo de drogas es la lesión intencional resultante de un asalto o de un intento de suicidio: los consumidores de drogas ilícitas presentan un riesgo sustancialmente mayor de cometer suicidio que el resto de la población. También son más propensos a diferentes enfermedades que incluyen psicopatologías, disfunción familiar y aislamiento social. Adicionalmente, el policonsumo está identificado como un claro factor de riesgo para la salud (Darke, Degenhardt y Mattick, 2006).

Enfermedades crónicas no infecciosas

Las consecuencias sobre la salud varían según sea la relación del consumidor con la droga y pueden reflejar la marginación social de los drogadictos mucho más que el consumo de la droga per se. El tipo de droga y la vía de administración también modifican la gravedad del daño que se produce. Por ejemplo, los consumidores adictos a la cocaína y las anfetaminas pueden desarrollar problemas cardiovasculares graves (Darke, Degenhardt y Mattick, 2006), mientras que, en el cannabis, se altera el ritmo de la frecuencia cardiaca y solo disminuye con la tolerancia a la sustancia después de un consumo prolongado (Hall, Degenhardt y Lynskey, 2001). Entre las diferentes vías de administración, la vía parenteral es la de más alto riesgo: los consumidores callejeros tienen altas probabilidades de tener problemas crónicos de salud (Fischer, Kendall, Rehm y Room, 2005).

Trastornos mentales

Los diferentes sistemas de diagnóstico médico definen la dependencia de las drogas como un trastorno mental. El síndrome de dependencia asociado a su consumo se considera, por tanto, una de las consecuencias de esa enfermedad mental, aunque no todos los consumidores son formalmente diagnosticados como adictos (Kendler et al., 2000; Linskey et al., 2003).

Adicionalmente, se ha documentado con amplitud la presencia de altas tasas de afecciones mentales entre los consumidores de drogas por medio de encuestas en consumidores callejeros y entre la población en general, y también analizando los tratamientos médicos. Frei y Rehm (2002) encontraron que 78 % de los adictos a los opiáceos tuvo al menos un trastorno mental asociado al consumo, excluyendo otras afecciones. Esos problemas mentales se encuentran en la mayoría de los grupos de consumidores de sustancias ilícitas. En el consumo frecuente de cannabis, se observaron síntomas psicóticos y se sospecha, además, que el cannabis es la causa que desencadena un pequeño número de episodios psicóticos (Hall et al., 2001; Hall y Pacula, 2003). Existen evidencias de que los trastornos psiquiátricos son considerablemente más numerosos entre los consumidores de psicoestimulantes: un estudio concluyó que la probabilidad de padecer algún trastorno psiquiátrico asociado al consumo de crack era bastante elevada, con 36.4 % de afectados sobre el total, fundamentalmente con trastornos de la personalidad y depresión. Otro estudio, realizado con una muestra diferente de consumidores de crack, estimó que 55 % tenía síntomas de depresión entre moderada y grave (Falck, Wang, Siegal y Carlson, 2004).

Enfermedades infecciosas

La estimación conjunta realizada por la ONUDD, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida (ONUSIDA) y el Banco Mundial sobre el número de personas que se inyectan drogas en todo el mundo durante 2014 es de 11.7 millones de personas (aunque el intervalo de variación se sitúa entre 8.4 y 19 millones).4 Según ese informe, Europa suroriental y oriental tiene una tasa de prevalencias de drogas inyectadas de 1.27 % de la población entre 15-64 años. Esta cifra indica que es la subregión con una mayor prevalencia de consumo de drogas inyectadas y representa 24 % del número total de personas que se inyectan drogas en el mundo: casi todos ellos residen en la Federación de Rusia y Ucrania. En Asia Central y Transcaucasia, la prevalencia de consumo de drogas inyectables es de 0.72 % de la población entre 15-64 años y de 0.65 % en Norteamérica. Esas tres subregiones combinadas representan 46 % del número total de personas que se inyectan drogas en todo el mundo. Aunque la prevalencia del consumo de drogas intravenosas en el este y el sudeste de Asia está en un nivel por debajo de la media mundial, un gran número de personas que se inyectan drogas (27 % del total en el mundo) residen en esta subregión, porque es la más poblada. Por eso, tres países (China, Federación de Rusia y los Estados Unidos) representan casi la mitad del número de personas que se inyectan drogas en el mundo (ONUDD, 2016).

Por otra parte, las prácticas antihigiénicas de compartir jeringuillas entre consumidores de diferentes sustancias multiplican el riesgo de contraer enfermedades infecciosas, como la hepatitis B, la hepatitis C y el VIH/sida (Thorpe et al., 2002). La tasa de prevalencia para el contagio de hepatitis C entre los consumidores de drogas por vía parenteral varía entre unos países y otros. En la mayoría de los Estados de rentas más altas, los consumidores por vía parenteral están infectados de hepatitis C, aunque la prevalencia entre los que llevan menos de cinco años inyectándose es menor, por lo que el contagio se suele dar durante los cinco primeros años de consumo. Aunque la tasa de prevalencia por VIH/sida es menor que la de hepatitis C, aun así oscilan entre 5 y 30 %, con diferentes tasas según los países. Además, existe una tasa importante de infección compartida entre diferentes enfermedades infecciosas, especialmente entre el VIH/sida y la hepatitis C (Aceijas y Rhodes, 2007).

Entre las personas que se inyectan drogas, uno de cada siete vive con VIH/sida y uno de cada dos está viviendo con hepatitis C. Este grupo de personas es una población en riesgo de infecciones por VIH/sida y hepatitis, y representa casi un tercio de las nuevas infecciones de VIH/sida fuera del África subsahariana. En comparación con los usuarios de drogas no inyectables, las personas que se inyectan drogas tienen aproximadamente tres veces más probabilidades de contraer VIH/sida. De acuerdo con el informe de 2014 elaborado por la ONUDD, la OMS, ONUSIDA y el Banco Mundial, 14 % (1.6 millones) de personas que se inyectan drogas están viviendo con VIH/sida, 52 % (6 millones) de personas que se inyectan drogas están infectados con hepatitis C y 9 % (1.1 millones) están infectados con la hepatitis B (ONUDD, 2016).

Existe también un riesgo muy grande de tuberculosis, que es la principal causa de muerte entre las personas que se inyectan drogas, particularmente aquellos que ya son seropositivos (International Harm Reduction Association [IHRA], 2010).

Problemas sociales

El consumo frecuente de drogas ilícitas está asociado con la reducción de ingresos, inestabilidad laboral y la necesidad de recibir asistencia social (Brown y Riley, 2005). La asociación entre desempleo y consumo de drogas ilícitas no es ciertamente en una sola dirección: el consumo de drogas causa la pérdida del empleo, pero el desempleo puede exacerbar el consumo de drogas ilícitas. Es posible también un tercer escenario en el que una causa externa, como una crisis económica, puede producir ambos resultados, desempleo y aumento del consumo.

En Norteamérica, Australia y Europa, se han incrementado las pruebas aleatorias de consumo de drogas en los lugares de trabajo (French, Roebuck y Alexandre, 2004). Algunos consumidores de drogas han encontrado dificultades para mantener sus empleos por esas pruebas, aunque esto puede reducir el daño que se produce a los demás, como sucedería en el caso de un conductor drogodependiente. Sin embargo, los consumidores de drogas duras tienen una marcada tendencia al desempleo incluso en países donde las pruebas de consumo de drogas son raras o inexistentes.

La cuantificación precisa del gasto relacionado con la droga de un Gobierno es un primer paso para formular una evaluación económica de las intervenciones de política sobre drogas. Esta valoración proporcionará información que puede ser utilizada para determinar si se consiguen o no los resultados previstos por el Gobierno (Reuter, 2006). Por eso, muchos países han impulsado medidas para tratar de estimar el coste total del consumo de drogas. Cuando se analiza el problema de las drogas desde una perspectiva de bienes públicos, los costes asociados a su consumo no se limitan a los problemas de salud pública, sino que también es preciso considerar la disminución de la productividad y los costes relacionados con las intervenciones de la justicia criminal (Wall et al., 2000). Sin embargo, los estudios sobre los costes totales soportados han sido criticados en diferentes ámbitos. En particular, el debate se plantea al discutir cuáles son los costes y quién los soporta. En las drogas ilícitas, el tema es especialmente complejo, porque los costes no deberían reflejar solo el consumo de drogas per se, sino también los derivados de las políticas sobre narcóticos aceptadas por la sociedad, como sucede con los costes de la prohibición que se analizarán más adelante (Miron, 2003).

Al estimar los costes sociales del consumo de drogas, el procedimiento habitual es contabilizar todos los gastos públicos y muchos de los costes privados atribuibles a ese consumo (Collins y Lapsley, 2008). Estos incluyen muchas partidas que desaparecerían si se modificaran las políticas públicas sobre narcóticos —por ejemplo con la despenalización de la posesión y el consumo— aun si el consumo de drogas se mantuviera al mismo nivel. Este planteamiento ha sido sostenido desde hace algún tiempo para proponer que se consideren por separado los recursos invertidos como consecuencia de las políticas de prohibición de las drogas y los que en cualquier caso habría que desembolsar para paliar las consecuencias del consumo de drogas en ausencia de prohibición (Fischer et al., 1997).

Como se aprecia en la figura 4.1, en Canadá se llevó a cabo un estudio en 2002 para estimar el coste per capita de las drogas ilícitas, y el resultado fue de US$172 dólares (Rehm et al., 2006); esta cifra es similar aunque algo mayor que la estimada para Australia en 1998, US$140 dólares per capita (Collins y Lampsey, 2002).5 Para los Estados Unidos, el mismo indicador en 2002 se estimó en US$650 (ONUDD, 2004), mientras que para el Reino Unido —esta vez para 2000— fue de US$450 (Godfrey et al., 2002). Los costes de Australia y Canadá son mucho más bajos, pues el indicador refleja probablemente unas tasas menores de sobredosis. Además, el gasto público como consecuencia del cumplimiento de la legislación y de los delitos relacionados con las drogas fue también muy inferior en esos países. El informe del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) de 2003 mostraba en Holanda, Suecia y el Reino Unido los mayores costes derivados del consumo de drogas en relación con el PIB, con 0.66, 0.47 y 0.35 %, respectivamente.

Figura 4.1. Coste per capita en dólares de las drogas ilícitas en cuatro países

Fuente: Rehm et al. (2006), Collins y Lampsey (2002), ONDCP (2004), Godfrey et al. (2002) y elaboración propia.

El total de los costes económicos de las drogas ilícitas en casi todas las sociedades es típicamente inferior que el de las drogas legales, como el alcohol o el tabaco. En el mencionado estudio sobre Canadá para 2002, se estimaba que el coste de las drogas ilegales, que incluyen los costes de hacer cumplir la legislación, se elevaba aproximadamente a 8200 millones de dólares canadienses, lo cual equivalía a 20.7 % del total atribuido al uso indebido de sustancias, que incluyen el alcohol y el tabaco (Rehm et al., 2006). Sin embargo, el gasto público en asegurar el cumplimiento de la legislación y en perseguir los delitos relacionados con las drogas ilícitas es una cifra importante, precisamente como consecuencia de estar prohibidas.

Por otra parte, la Red Europea de Información sobre Drogas y Toxicomanías identificó el gasto público consignado en relación con las drogas en los presupuestos de los Gobiernos de treinta países europeos para 2005. El gasto consignado fue clasificado mediante la Classification of the Functions of Government.6 El gasto no consignado, que son gastos no fácilmente identificables dedicados de forma específica al problema de las drogas, pero generalmente incluidos en programas o acciones más amplios, como acciones policiales de rutina o programas de salud, fue estimado mediante técnicas de modelado. En general, los países estudiados poseen una cantidad y una calidad de información considerables sobre el gasto público relacionado con la droga, aunque el cálculo de los importes no consignados resultó en muchos casos una tarea complicada. Por país, el porcentaje del gasto total consignado explícitamente como relacionado con la droga osciló entre 1 y 47 %. Las prisiones (31 %) y los servicios de policía (16 %) cubrieron la mayor parte del gasto consignado para orden público y seguridad, mientras que el porcentaje de los tribunales de justicia fue solo de 0.06 %. En cuanto a la salud, el gasto consignado se refirió principalmente a servicios ambulatorios (68 %) y hospitalarios (16 %) seguidos de productos médicos (7 %) y servicios de salud públicos (7 %). Los resultados obtenidos en los países participantes, extrapolados en el ámbito europeo, indican que el gasto público total consignado y no consignado relacionado con la droga en Europa para 2005 rondó los €34 000 millones, lo cual equivale a 0.3 % de la suma del PIB de todos los países. Esto significa que, de media, por cada millón de euros del PIB de un país europeo en 2005, el gasto público en asuntos relacionados con la droga fue de €3000, lo cual representa un gasto medio de €60 por ciudadano europeo al año (Prieto, 2009).

Consumo y violencia

Existe una clara correlación entre el consumo de drogas y la violencia. Goldstein (1985) ha proporcionado una útil distinción entre tres tipos de relaciones de las drogas con la violencia. En primer lugar, la violencia psicofarmacológica es atribuible al hecho de que la ingestión de algunas sustancias —por ejemplo alcohol, estimulantes, barbitúricos o cocaína— hace que algunos individuos sean más excitables, irracionales o violentos de lo que serían de otra manera; no existe evidencia de ese vínculo con otras sustancias, como la heroína, los alucinógenos y la marihuana. En segundo lugar, la violencia compulsiva económica se produce cuando consumidores problemáticos participan en delitos por una motivación económica, por ejemplo el robo o el hurto para financiar una adicción costosa. Por último, la violencia sistémica se produce como consecuencia de la naturaleza ilegal del tráfico de drogas: las disputas por mercados entre grupos de narcotraficantes, los conflictos con los clientes descontentos, la intimidación para conseguir saldar una deuda, etc. Habría que añadir a estas tres categorías la violencia insurgente.

Políticas de reducción del daño

El término reducción del daño se refiere a las políticas, los programas y las prácticas que tienen como objetivo reducir las consecuencias sanitarias, sociales y económicas del uso de drogas psicoactivas legales e ilegales sobre la base de un fuerte compromiso con la salud pública y los derechos humanos (IHRA, 2009). Esta expresión comenzó a tener preeminencia después de la aparición del VIH/sida en Europa y otros países a mediados de la década de 1980 (Stimson, 2007). Un principio básico de la reducción de daños es el desarrollo de respuestas pragmáticas con énfasis en la reducción de los daños en la salud al tratar con el consumo continuado de drogas (Des Jarlais, 1995; Lenton y Single, 1998). El enfoque de reducción de daños no excluye ni se propone explícitamente como un objetivo la abstinencia, lo cual significa que las intervenciones orientadas a la abstinencia también podrían ser objetivos de la reducción de daños, aunque a la vez se trate de disuadir a los consumidores de una adicción claramente perjudicial. Por tanto, la reducción de daños se contempla como una intervención combinada, formada por un conjunto de medidas adaptadas al entorno local y con un énfasis primordial en la reducción de las consecuencias negativas del consumo de drogas. Por ejemplo, en la reducción de daños aplicada al consumo de drogas, esta intervención combinada puede recurrir a programas de intercambio de jeringuillas (PIJ),7 sustitución de opiáceos con metadona, instalación de salas supervisadas de consumo de drogas,8 servicios de asesoramiento, educación y divulgación y la promoción de políticas públicas que permitan la protección de la salud de las poblaciones de riesgo (World Health Organization [WHO], 2009).

La reducción del daño en el campo de las drogas tiene una larga historia. Se remonta a la prescripción de heroína y morfina, en la década de 1920, a las personas dependientes de los opiáceos en el Reino Unido (Spear, 1994), y a la introducción de programas de sustitución de opiáceos por metadona en los Estados Unidos en la década de 1960 (Bellis, 1981; Erickson, 1999). En 1970, la OMS recomendó las políticas de reducción de daños para “prevenir o reducir la gravedad de los problemas asociados con el uso no médico de drogas que producen dependencia”, y señaló que este objetivo es a la vez más amplio, más específico y más realista que la prevención del consumo en muchos países (WHO Expert Committee on Drug Dependence, 1974; Ball, 2007).

La reducción de daños parte de la premisa de que, pese a los esfuerzos realizados para prevenir la oferta y demanda de drogas, muchas personas en todo el mundo continúan usando drogas ilegales. La reducción de daños admite que muchos consumidores dependientes de drogas no tienen la capacidad o la disposición para dejar de consumir estas sustancias. Lo que ofrecen las políticas de reducción de daños es un cambio de enfoque que se aleja de la penalización de los consumidores de drogas para concentrarse en la prevención de los daños relacionados con el consumo que sufren los adictos, sus familias y sus comunidades.

El contexto en el que se produce el uso de las diferentes drogas es importante para delimitar la relación del consumo con las consecuencias derivadas. Por ejemplo, aunque la muerte por una sobredosis de heroína es causada por el consumo de una droga ilegal, si se analizan las causas alrededor de ese suceso, se puede concluir que esa muerte está determinada por la disponibilidad de esa sustancia en la calle, por cambios en la pureza de las dosis o por la ausencia de nalaxona9 en las ambulancias. Estos factores están determinados por la política sobre narcóticos existente en cada momento. Por eso, los daños por el consumo pueden separarse de los daños que surgen de la respuesta política y social sobre consumo de drogas ilícitas (Fischer et al., 1997). Por otra parte, el concepto de daño es a la vez subjetivo y normativo, y está influido por una valoración social y cultural.

La reducción de daños es la corriente principal en Europa para las políticas sobre drogas, pero se considera compatible con un enfoque objetivo que también incluye apoyo para el desarrollo de medidas contra la oferta. Quizá la ausencia de una definición explícita común de lo que constituye la “reducción de daños” puede haber facilitado la integración del concepto en un contexto donde existe una considerable diversidad en lo que respecta a las políticas nacionales y locales. Cuando los acontecimientos han obligado a la adopción de una definición de trabajo, el enfoque general ha sido relativamente limitado; por ejemplo, enumerando explícitamente las medidas dirigidas a paliar la conducta de riesgo de VIH/sida entre usuarios de drogas inyectables (Davoli, Simon y Griffiths, 2010). Mientras el debate político sobre las políticas antinarcóticos continúa sobre cómo se maximizan los beneficios a la vez que se minimizan sus costes. El relativo éxito de las estrategias de reducción de daños adoptada en muchos países europeos durante las últimas dos décadas y las pruebas reunidas en su apoyo proporcionan un marco para el desarrollo, la expansión y la evaluación de la reducción de los daños derivados de múltiples formas de consumo de sustancias (Rhodes y Hedrich, 2010).

Sin embargo, las políticas de reducción del daño siguen siendo un tema en discusión y continúan siendo muy limitadas, particularmente en los países de rentas medias y bajas. No obstante, se han producido algunos avances significativos en el desarrollo y la ejecución de esas políticas. Entre esos avances hay que destacar la recolección de datos epidemiológicos fiables y el seguimiento de la problemática por parte de la sociedad civil y de las agencias de las Naciones Unidas con la finalidad de ampliar el acceso a la prevención, el tratamiento y el cuidado del VIH/sida (Stimson y Lines, 2010).

Los costes de estas campañas de reducción de daños son asumidos por lo general por agencias multilaterales, en especial ONUSIDA, Gobiernos nacionales y entidades sin ánimo de lucro, con la premisa de que son actividades de bajo coste que generan alto impacto. Por ejemplo, según el National Institute on Drug Abuse, se estima que los beneficios derivados del tratamiento de mantenimiento con metadona para los adictos a la heroína son cuatro veces el coste del tratamiento (NIDA, 2006). Pero el número limitado de donantes para programas de reducción de daños es un obstáculo notable. Los principales donantes internacionales para la reducción del daño son el Reino Unido, Australia y Holanda (IHRA, 2009). Es evidente que existe una necesidad urgente por parte de los países más ricos para financiar la reducción de daños. En este sentido, surgió la expectativa de una posible política de los Estados Unidos sobre reducción de daños, pues en diciembre de 2009 se eliminó el veto a la financiación de dichos programas con fondos federales, aunque se volvió a reinstaurar nuevamente en diciembre de 2011 (Hri.global, 2011), para volverlo a levantar en enero de 2016 (Npr.org, 2016).

Reducción de daños entre consumidores de drogas inyectables

En cuanto a la aplicación del enfoque de reducción de daños entre los consumidores de drogas inyectables, hay pruebas suficientes de la eficacia de los programas de sustitución de opiáceos en la reducción de la transmisión del VIH/sida, mientras que la evidencia del efecto de los PIJ no es concluyente. Por otra parte, los resultados de las salas de consumo y distribución de naloxona en la reducción de las muertes por sobredosis siguen siendo insuficientes, a pesar de que los estudios realizados sugieren la posibilidad de que estos enfoques pueden tener un gran potencial, por lo que se requieren estudios adicionales. Sin embargo, no hay pruebas sólidas para respaldar la preocupación de que cualquiera de estas intervenciones, cuando se gestionan bien, conduzcan a un aumento de los daños para los que los utilizan, o que fomente el uso de drogas en la sociedad en general, aunque se debe reconocer que hubo problemas por el desvío al mercado negro de medicamentos destinados al tratamiento de sustitución en algunos países (Davoli, Simon y Griffiths, 2010).

En muchos países, los niveles de cobertura de los PIJ , la terapia de sustitución de opiáceos y la terapia antirretroviral para el tratamiento del VIH/sida se mantienen bajos, de acuerdo con los objetivos fijados por la OMS, la ONUDD y ONUSIDA. La proporción de países que informan sobre la aplicación de estos servicios no está disponible o está en niveles bajos de cobertura. La mayor parte de los países que comunican información se encuentran en Europa, donde los niveles de cobertura de los servicios son relativamente altos. Fuera de Europa, el nivel de acceso a estos servicios es mucho menor (ONUDD, 2015).

La cobertura global de los PIJ, la terapia de sustitución de opiáceos y la terapia antirretroviral muestra que 91 países incluyen la provisión de programas de reducción de daños en sus políticas nacionales. Sin embargo, la respuesta en el mundo para aplicación de los PIJ en el caso de las inyecciones intravenosas de riesgo continua siendo pobre. Los PIJ estaban disponibles en 90 países en 2014 (de 158 países donde el consumo de drogas está documentado), lo cual representa un aumento de cinco países respecto de los datos de 2012, aunque la naturaleza de estos programas varía considerablemente: muchos países de ingresos bajos y medios no proporcionan una cobertura adecuada para que sea plenamente eficaz. Respecto de los programas de sustitución de opiáceos estaban disponibles en 80 países en 2014, incremento de dos países respecto de 2012, aunque en muchos de esos países los programas de sustitución de opiáceos permanecen en niveles inferiores a las pautas mínimas internacionales (HRI, 2014).

Las políticas de reducción de daños de la cocaína y otros estimulantes

Aunque algunos estudios han analizado el comportamiento de los consumidores de cocaína-crack, los estudios publicados sobre la eficacia de las intervenciones de reducción de daños entre consumidores de cocaína u otros estimulantes no llegan a resultados concluyentes. Como no es habitual usar la cocaína por vía intravenosa, este tipo de consumidores se considera a menudo como un subconjunto dentro de esos estudios existentes sobre consumo de drogas por vía intravenosa (Davoli, Simon y Griffiths, 2010).

Las políticas de reducción de daños para el cannabis

A pesar de los estudios sobre los daños atribuidos al consumo de cannabis, no hay evidencia de la efectividad de las estrategias de reducción de daño propuestas con esta sustancia. Existen algunas adaptaciones de intervenciones similares a las utilizadas para el abuso de alcohol, pero sin evidencias suficientes disponibles (Davoli, Simon y Griffiths, 2010).

Algunas conclusiones

El consumo de drogas ilegales está asociado con varias consecuencias perjudiciales: enfermedad, discapacidad, mortalidad, criminalidad y otros daños sociales. Aunque estos perjuicios son relevantes, en algunos países, son menores que los ocasionados por el consumo de otras drogas legales, como el alcohol o el tabaco.10 Solo en los países de rentas más altas el consumo de drogas ilícitas está entre los factores de riesgo de la salud pública. En los países de rentas medias y bajas, el consumo de drogas ilegales es todavía un problema de menor consideración, aunque esto está cambiando con la globalización y el desarrollo de esos países.

La revisión de los efectos asociados con las drogas sugiere algunas conclusiones importantes para la configuración de las políticas públicas. En primer lugar, las drogas ilegales y el modo como se administran tienen implicaciones personales y sociales. Los opiáceos, la cocaína y las anfetaminas acarrean riesgos especiales. Otras drogas, como el cannabis, implican menos riesgos a pesar de que el consumo de esta sustancia es mucho más alto en la mayoría de los países. El alto riesgo de mortalidad asociado a la heroína puede diluirse cuando se agrupan todos los opiáceos y en especial los opioides farmacológicos no recetados, codeína, noscapina, etc. Con respecto a la forma de administración, la vía parenteral constituye un riesgo de mortalidad por contagio de VIH/sida y otros resultados graves para la salud. En segundo lugar, muchos de los daños ocasionados no son debidos específicamente a las propiedades de la droga, sino que son originados por el ambiente social asociado a su consumo. En tercer lugar, la política social sobre narcóticos sería más adecuada para conseguir sus objetivos si estas consideraciones epidemiológicas sobre la reducción de daños fueran tomadas en cuenta para la asignación de recursos a los programas de prevención, tratamiento de adictos y otros servicios sociales, como está sucediendo en el Reino Unido, Holanda y Australia.

1 Morbilidad es el dato estadístico que muestra la cantidad de personas o individuos que son considerados enfermos o que son víctimas de una enfermedad en un espacio y tiempo determinados.

2 Tipología de consumo según la frecuencia y las cantidades consumidas. Como ya vimos en el capítulo 1, los tres tipos básicos de consumo son estos: uso, abuso y dependencia.

3 Inflamación aguda o crónica del endocardio.

4 En epidemiología, las cifras se estiman a partir de un rango de mínimo y máximo.

5 En dólares estadounidenses al final de junio de los años respectivos, equivale a 262 dólares canadienses y 228 dólares australianos.

6 Es una clasificación detallada de las funciones o los objetivos socioeconómicos que las unidades generales del Gobierno intentan conseguir a través de una serie de desembolsos (http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4).

7 Los PIJ son programas que proveen a los usuarios de drogas por vía parenteral de material de inyección estéril y otro tipo de servicios, de forma gratuita, a cambio de la entrega de sus jeringuillas usadas. Este tipo de programas suelen estar integrados en estrategias de reducción de daños.

8 Sin embargo, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) considera que los centros o las salas de consumo de estupefacientes contravienen las convenciones, arguyendo que estos espacios no cumplen con la obligación de restringir el consumo de las drogas fiscalizadas exclusivamente a fines médicos y científicos, como disponen los tratados. Mientras la ONUDD considera que la intención de los Gobiernos es proporcionar condiciones más sanas a las personas que abusan de las drogas por vía intravenosa y reducir así el riesgo de contagio de enfermedades infecciosas graves (Jelsma, 2011).

9 La nalaxona contrarresta los efectos de la heroína y se administra en casos de sobredosis para prevenir el fallecimiento.

10 A partir de la década de 1980, ha sido reconocido por la comunidad médica y los expertos en salud pública que la nicotina es la sustancia con mayor poder adictivo y letal de todas aquellas que son capaces de generar dependencia (Benowitz, 2009). Por su parte, el alcohol es el tercer factor más importante de riesgo para la salud, tanto para la aparición de enfermedades como para la muerte prematura, después del consumo de tabaco y la hipertensión arterial. Como factor de riesgo para la salud es tres veces más importante que la diabetes y cinco veces más importante que el asma (OMS, 2002).

Análisis económico del régimen internacional antinarcóticos

capítulo 5. El establecimiento de la prohibición

Históricamente, el control de las drogas fue un asunto local. Sin embargo, en los últimos cien años se ha desarrollado una normativa internacional que establece un tratamiento represivo mínimo común en todo el mundo. Una característica de este sistema de control es que por primera vez en la historia se establece una forma única de control aplicable a todas las sociedades. El argumento para esto es simple: antes, cuando el mercado era local, cada sociedad podía tener sus propias formas de control, pero ahora eso no es posible. El mercado de drogas hoy es global y tiene repercusiones transnacionales, lo cual exige una normativa global.

Como vimos en el capítulo anterior, la prohibición se fundamenta en el deseo de proteger el bienestar de la sociedad y la salud pública. Sin embargo, cada año surgen nuevas sustancias psicotrópicas naturales o producidas en laboratorios, mientras que en comparación la lista de sustancias psicotrópicas prohibidas continúa siendo reducida.

Hasta mediados de la década de 1970 todavía era fácil obtener en las farmacias variantes tan activas o aún más que los actuales fármacos controlados, la vigencia de un régimen semejante produjo un pequeño mercado negro a la vez que un floreciente mercado legal, no solo de alcohol y de otras drogas vendidas en supermercados, sino también de anfetaminas, barbitúricos, opiáceos sintéticos, benzodiacepinas, etc. Pero pronto pasaron a ser consideradas como sustancias indeseables, cuyo consumo no podía dejarse al criterio de médicos y científicos. Su expedición y consumo pasaron a ser estrictamente reglamentados con criterios legales, reflejados en un sistema de listas que marcaban la transición del simple control previo a la prohibición. La intensificación de la prohibición para combatir estas sustancias condujo a la guerra contra las drogas, que permitió que este lucrativo comercio quedara en manos de organizaciones criminales.

A partir de entonces, las leyes no necesitaron una justificación farmacológica, por eso los tratados internacionales y las leyes nacionales que prohíben estas sustancias no son siempre consistentes con la evidencia científica y la opinión de los expertos en relación con el peligro o daño que producen. Por ejemplo, muchos expertos consideran el tabaco más perjudicial para la salud que el cannabis por su toxicidad, aunque socialmente no sea considerado peligroso. Como esto presupone un elemento de arbitrariedad, la solución última y todavía en vigor fue establecer que todos los Estados debían velar por la salud de sus ciudadanos controlando cualquier sustancia que causase efectos sobre su sistema nervioso. Nació así el concepto de sustancia psicotrópica, al mismo tiempo que se disparaba enormemente la producción y el consumo de estupefacientes (Escohotado, 2005).

Para entender el proceso histórico de la prohibición a la producción, el tráfico y el consumo de las drogas, es necesario conocer un poco más a fondo la historia de la prohibición internacional. Este capítulo intenta ofrecer un panorama general sobre la evolución de la prohibición.

Orígenes e historia: el caso del opio

El uso del opio se expandió rápidamente por las zonas costeras de China en el siglo XVII. El primer problema a gran escala sobre la adicción al opio fue detectado en el puerto de Amoy, en el actual Taiwán, en 1683. En respuesta a los elevados niveles de adicción que generaba el opio, el emperador Yongzheng prohibió la importación y venta de opio en 1729 y amenazó a los infractores con la confiscación de sus barcos. Se habían importado hasta ese momento alrededor de 13 toneladas de opio procedente de la India. El efecto automático de la prohibición fue la disminución de la demanda y el aumento drástico del precio. Además, marcó el comienzo del comercio ilegal de narcóticos o narcotráfico (ONUDD, 2008).

La adicción china nunca tuvo dimensiones epidémicas hasta que al final del siglo XVIII la Compañía Británica de las Indias Orientales comenzó a manejar el comercio de la región, sobre todo cuando se hizo con el control de las principales zonas productoras de opio en la India. De esta manera, impulsada por el comercio internacional, la India británica se convirtió en poco tiempo en el principal productor de opio del mundo (Trocki, 1999). Por eso, a finales del siglo XVIII, un tercio del opio era exportado a la zona de libre comercio de Cantón y desde ahí introducido de contrabando al resto de China (Meyer y Parsinnen, 2002). De esta forma, la Compañía Británica podía mantener sus derechos comerciales con China y negar su responsabilidad en el tráfico ilegal del opio (Feige y Miron, 2008).

El opio se convirtió en la punta de lanza que Occidente buscaba para abrir el, hasta ese momento, impenetrable mercado chino. China tenía muchos productos que en Occidente eran muy apreciados, como la seda o la porcelana, pero había poco que Occidente pudiera suministrar, por lo que el comercio masivo produjo de inmediato el rápido crecimiento de las reservas de plata chinas. Sin embargo, el opio fue erosionando poco a poco la balanza comercial con implicaciones a largo plazo para la economía china y para su sociedad. Las autoridades chinas intentaron reaccionar frenando las importaciones de opio. Siguiendo las medidas tomadas un siglo antes, en 1814 y 1831, se decretaron estrictas leyes contra la importación y venta de opio que, a pesar de todos los esfuerzos, no tuvieron mucho éxito (Hsin-Pao, 1964).

Pero mientras en la India el opio se ingería, en China se fumaba para potenciar sus efectos. Pronto, la adicción al opio comenzó a afectar a miembros de las clases altas de la sociedad y del Ejército. La corrupción también se extendió. Hacia 1839 la tensión entre China y los intereses occidentales que habían introducido el opio dentro de las fronteras de ese país alcanzó un punto crítico y el resultado fue la primera guerra del Opio, entre 1839 y 1842. El emperador emitió un edicto por el cual ordenaba la incautación de todo el opio de la provincia de Cantón que incluía el que estaba en manos de extranjeros. Los comerciantes ingleses perdieron alrededor de 1300 toneladas sin compensación. La respuesta británica no tardó en llegar: la costa china y el río Yangtsé fueron atacados. Derrotados, los chinos fueron forzados a firmar el tratado de Nanking en 1842 en el que China cedió Hong-Kong a los británicos, se comprometió a abrir otros cinco puertos al comercio internacional y a pagar una considerable indemnización (Fay, 2000).

El opio continuó siendo ilegal en China, pero las autoridades no tenían capacidad para combatir su tráfico, particularmente por los intereses occidentales implicados. Rápidamente, los traficantes chinos aprovecharon esta situación y registraron sus barcos en Hong-Kong como barcos británicos para eludir el control gubernamental. Esta farsa fue la causa de la segunda guerra del Opio (1856-1860), desencadenada cuando en 1856 un barco chino con bandera británica fue capturado por contrabando. La marina inglesa, apoyada por tropas francesas, tomó represalias contundentes y llegó a ocupar Pekín y a quemar el palacio imperial de verano. En el Tratado de Tianjin de 1858, China fue forzada, entre otras cosas, a legalizar completamente la importación de opio. Rápidamente, el opio inundó el ávido mercado chino. Las importaciones de opio desde la India, que habían alcanzado las 2500 toneladas después de la primera guerra del Opio, llegaron a 6500 toneladas en 1880. Con este panorama, la situación de la balanza de pagos de China se deterioró de tal modo que no quedó otra alternativa que reintroducir la producción interna de opio que creció exponencialmente en menos de diez años (Trocki, 1999).

En cuanto al número de consumidores, durante las reuniones de la International Opium Commission de 1909 en Shangái, y según los datos de la delegación China, habría 21.5 millones de adictos en 1906 en ese país. Incluso otros más pesimistas llegaron a plantear la posibilidad de que hubiese 40 millones de consumidores de opio en 1890, lo cual representaría 10 % de la población. De acuerdo con las cifras del Gobierno chino, el consumo afectaba a 23.3 % de los varones mayores de edad y a 3.5 % de las mujeres. Nunca antes ni después el mundo ha conocido un problema de consumo de drogas de esta magnitud. La gravedad del problema puso en el mismo lado a insólitos compañeros en el itinerario hacia la prohibición internacional: grupos conservadores pertenecientes a Iglesias protestantes, nacionalistas chinos y críticos de izquierda contra el capitalismo, que podrían ser considerados los predecesores de los movimientos antiglobalización de hoy en día. En 1874, por ejemplo, un grupo de reformadores cuáqueros constituyó en Londres la Sociedad para la Supresión del Comercio del Opio (Society for the Supression of the Opium Trade), que se convirtió en un eficaz grupo de presión en el Reino Unido (Berridge, 1978). Por otra parte, grupos metodistas, baptistas, presbiterianos, unitarios y otras Iglesias protestantes adoptaron rápidamente esta nueva causa. De este modo, las parroquias comenzaron a organizar reuniones y a enviar numerosas peticiones para apoyar el movimiento antiopio (ONUDD, 2008).

Mientras tanto, en respuesta al sentimiento popular de la ciudadanía, algunos miembros del Parlamento británico introdujeron una serie de resoluciones en contra del opio entre 1875 y 1890, en las cuales pedían la prohibición de la producción en la India británica. Aunque las propuestas no fueron aprobadas, su efecto en el discurso político fue duradero. El Gobierno británico decidió estudiar el problema del opio y, en 1893, se constituyó una comisión para examinar si el cultivo de amapola y la venta de opio deberían ser prohibidos a excepción de los usos médicos de estas sustancias. Esa misma comisión también se encargó de evaluar cuál sería el coste de la prohibición para la India y qué efectos tenía el consumo de opio en las condiciones físicas y morales de la gente, además de averiguar qué opinaban los indios sobre la prohibición. El informe de la comisión fue presentado en 1895 en el Parlamento y, según sus conclusiones, la prohibición del opio no era necesaria ni querida por los indios, y el Gobierno británico no debía interferir en la producción y el consumo de opio en la India. Además, la India británica no podía prescindir de los ingresos del opio y no estaba en condiciones de asumir las cargas o compensaciones de las necesarias medidas de prevención. El informe también concluyó que el consumo de opio entre la población india no causaba degradación física o moral (Dikötter, Laamann y Xun, 2004).

El lobby internacional antiopio esperó la oportunidad de avanzar en su causa. La ocasión se presentó en 1906 cuando el Partido Liberal británico, que se había opuesto al opio por motivos morales desde mediados del siglo XIX, derrotó en las elecciones al Partido Conservador, que tradicionalmente representaba los intereses comerciales británicos. Una de las primeras resoluciones que los liberales aprobaron en el Parlamento fue una llamada a terminar el comercio del opio entre la India británica y China (Yongming, 1999).

A la vez, el tema del opio había adquirido actualidad en los Estados Unidos después de la ocupación de Filipinas en 1898, porque el archipiélago incluía una numerosa colonia china con un porcentaje importante de adictos al opio. Las autoridades estadounidenses encontraron en Manila alrededor de 190 toneladas de opio. Bajo el dominio español, el comercio de opio se había gestionado como un monopolio con licencia estatal. Los impuestos de esta industria eran una porción sustancial de los ingresos procedentes de la colonia, y se le había propuesto al Gobierno de los Estados Unidos que mantuviera el sistema. La propuesta estuvo a punto de ser adoptada, pero un grupo de clérigos protestantes estadounidenses residentes en Manila, encabezados por el reverendo Wilbur Crafts, líder de la Oficina Internacional de Reforma de los Estados Unidos, horrorizados porque el Gobierno estadounidense pudiera acceder, comenzaron una campaña por carta y por telégrafo durante la cual llegaron más de dos mil solicitudes al presidente Theodore Roosevelt, en las cuales se pedía que vetara el proyecto de reinstaurar el monopolio estatal del opio en Filipinas (Musto, 1993).

Para los protestantes evangélicos, los argumentos de la prohibición radicaban en que los hombres debían trabajar para alcanzar los objetivos de moralidad, progreso y orden social. Por eso, en “este mundo”, el Gobierno debería ser el principal instrumento de la civilización y, siguiendo este modo de razonar, los ciudadanos no podrían gozar de los beneficios de la libertad sin que hubiera restricciones civilizadas a la libertad del individuo por parte del Estado. De este modo, la ley y el orden debían prevalecer sobre la libertad absoluta, de lo contrario, la confusión ocuparía su lugar y, con la llegada de la confusión, la libertad se desvanecería.

El presidente Roosevelt, impresionado por este arrebato de indignación, solicitó al entonces gobernador civil de Filipinas, el estadounidense William Howard Taft, que retirase la ley. Por otra parte, el Gobierno de los Estados Unidos estaba interesado en mejorar sus relaciones con China y, oponiéndose al consumo del opio, conseguía varios objetivos de manera simultánea (ONUDD, 2008). De esta manera, se constituyó tácitamente el eje prohibicionista China-Estados Unidos.

En febrero de 1909, se reunió en Shanghái la International Opium Commission, la primera conferencia internacional para discutir el problema internacional de narcóticos. Fueron solo dos días y acudieron pocos países. Esta elaboró los estudios preliminares de lo que sería el primer tratado internacional sobre este tema: la Convención Internacional sobre el Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de 1912 (ONUDD, 2008).

El capítulo tres de la Convención de La Haya relativo a la producción de narcóticos fue el más controvertido debido en parte a las objeciones de la industria farmacéutica. Este capítulo solicitaba que se controlaran todas las fases de la preparación y distribución, para usos médicos, del opio, la morfina, la heroína, la cocaína y cualquier nuevo derivado que científicamente demostrara tener peligros similares. Las preparaciones que contuvieran menos de 0.2 % de morfina y menos de 0.1 % de heroína o de cocaína estaban exentas del control propuesto. Las doce naciones firmantes acordaron “esforzarse” por controlar el tráfico de las sustancias antes mencionadas en y desde su territorio. La Convención situó la mayor responsabilidad en el control de narcóticos en la legislación interna. Aunque firmó, Alemania se resistió a ratificar la Convención para proteger su importante industria química. En efecto, el acuerdo obligaría a limitar la producción de algunas sustancias, y no veían razonable poner cortapisas a una industria nacional rentable si otros países iban a llenar el vacío que Alemania dejara en el mercado internacional de medicamentos (Musto, 1993).

El estallido de la Primera Guerra Mundial impidió la puesta en práctica de este primer tratado internacional sobre drogas. Sin embargo, los Estados Unidos, China, Holanda, Noruega y Honduras adoptaron la Convención. Aunque tuvo pocos efectos prácticos, su adopción evitó que pasara desapercibida y puso en evidencia que el incumplimiento por parte de un solo país, en este caso Alemania, significaba la ineficacia del sistema (ONUDD, 2008).

En el Reino Unido, el Ministerio del Interior introdujo un sistema de autorizaciones para la importación y exportación, diseñado para asegurar que los cargamentos de sustancias estupefacientes desde y hacia ese país tenían un destino legítimo. Este sistema fue imitado por otros países y se convirtió en el núcleo del control internacional de la legalidad de los cargamentos de drogas.

Mientras la revolución de 1911 en China interrumpió la campaña antiopio en este país y muchas de las prohibiciones no se volvieron a hacer cumplir. En 1915, el líder de la nueva República de China, Yuan Shikai, autorizó el monopolio estatal del opio en varias provincias. Después de su muerte en 1916, la venta de opio se convirtió en una de las principales fuentes de ingresos para los señores de la guerra, fundamentalmente a través de los diferentes impuestos que gravaron su cultivo, comercio y consumo. Paradójicamente, a pesar de los fuertes impuestos, el consumo de opio se popularizó en el país (Yongming, 1999).

La prohibición del alcohol en los Estados Unidos

La aplicación de la prohibición de narcóticos en los Estados Unidos, de acuerdo con los compromisos adquiridos en la Convención de La Haya, se llevó a cabo con la aprobación de la Ley Harrison el 17 de diciembre de 1914 por parte del presidente Woodrow Wilson. Pero esta ley pasó bastante inadvertida entre el público y los medios de comunicación en general, pues no produjo la controversia que luego generaría la prohibición del alcohol. A comienzos del siglo XX, en los Estados Unidos, se asociaban las sustancias estupefacientes a los extranjeros o a las minorías foráneas: la cocaína recordaba el estereotipo del negro salvaje, el opio a los chinos taimados, la morfina se relacionaba con los vagabundos de los barrios bajos y existía el temor de que el consumo de esas sustancias se estuviera difundiendo entre las clases altas de la sociedad estadounidense. Por eso, la única controversia en relación con los narcóticos en los Estados Unidos se centraba en cómo controlar el consumo, no en si se debía controlar.

Paralelamente, los prohibicionistas del alcohol consiguieron sostener con eficacia que era preferible un tráfico ilegal moderado a un consumo desenfrenado. La imagen de la omnipresente taberna (saloon) se convirtió en un arma propagandística poderosa, porque esos establecimientos tentaban no solo a los estadounidenses sino especialmente a los inmigrantes, cuyas cualidades morales eran denostadas por grupos como la Liga contra la Inmigración, la Asociación de Mujeres Cristianas por la Templanza (Woman’s Christian Temperance Union),1 la Sociedad Americana por la Templanza (American Temperance Society) y la Liga Contra las Tabernas (Anti-Saloon League).2 Este contexto social y el ambiente emotivo que invadía a los Estados Unidos en su lucha contra Alemania durante la Primera Guerra Mundial sirvieron para extender la creencia de que el alcohol minaba la fortaleza y determinación de la nación y, además, utilizaba cereales que podrían utilizarse para abastecer a las tropas y a los europeos hambrientos. Pero mientras los prohibicionistas que apoyaban la eliminación del alcohol también estaban a favor de la prohibición de los narcóticos, los que defendían la prohibición de los narcóticos con frecuencia estaban divididos en su opinión sobre el tratamiento del alcohol (Musto, 1993).

La 18 Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, propuesta por el Senado el 18 de diciembre de 1917 y ratificada el 16 de enero de 1919, prohibía la fabricación, la venta o el transporte de licores embriagantes dentro de los Estados Unidos y de todos los territorios sometidos a su jurisdicción, así como su importación o su exportación desde ellos, con el propósito de usarlos como bebidas. El Congreso y los diversos estados quedaban facultados para hacer cumplir la prohibición mediante leyes apropiadas. Desde el principio, los Estados Unidos favorecieron una perspectiva de control de la oferta caracterizada por el descrédito de las bebidas alcohólicas. La aplicación de las prohibiciones que proscribieron el alcohol, las apuestas, las drogas y la prostitución convirtieron a ese país en una tierra de oportunidades delictivas. La prohibición generó el contrabando y el aumento de la criminalidad en las regiones fronterizas con Canadá. Las mafias del alcohol tomaron Chicago a mediados de la década de 1920. Entre 1925 y 1929, el promedio anual de gánsteres asesinados en Chicago fue de 227, lo cual equivale a cuatro y medio por mes, o un poco más de un asesinato semanal relacionado con los negocios ilegales inducidos por la prohibición. En el famoso crimen del Día de San Valentín, el 14 de febrero de 1929, la pandilla italiana de Al Capone acabó a sangre fría con siete de los miembros principales de la irlandesa de O’Banion. Este crimen fue un hito en la historia de la violencia mafiosa de los Estados Unidos y motivó una reacción social enorme que contribuyó a que la ley de la prohibición fuera eliminada. No hay duda de que la prohibición del alcohol, y luego de otras drogas, contribuyó sustancialmente al aumento en la tasa de homicidios en los Estados Unidos. Miron (1999), que ha elaborado estudios econométricos sobre este tema utilizando largas series temporales, estima que la tasa fue probablemente entre 25 y 75 % más alta que si las leyes prohibicionistas no hubieran existido. De todas formas, la corrupción policial y de los políticos locales fue mucho más determinante que la violencia a la hora de decidir la eliminación del prohibicionismo (Thoumi, 2010).

Todos esos efectos desaparecieron súbitamente cuando se derogó la prohibición, con la ironía de que el entonces presidente, Franklin D. Roosevelt, también era abstemio. La 18 Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos fue abolida el 5 de diciembre de 1933 por la 21 Enmienda y la National Prohibition Act, popularmente conocida como la Volstead Act, que establecía la definición legal de licor y configuraba el sostén legal de la llamada Ley Seca o Prohibición (Thornton, 1991).

Los papeles se habían invertido: los legisladores a favor de la Ley Seca fueron acusados de estar en complicidad con el crimen organizado que, para entonces, era el gran beneficiario. Con la derogación, la venta clandestina de alcohol dejó de ser rentable, y muchos traficantes se arruinaron al poco tiempo, mientras que otros decidieron retirarse del negocio. A cambio de todo esto, el Gobierno estadounidense sometió a los fabricantes a estrictas medidas sanitarias y gravó con fuertes impuestos la venta de alcohol (Musto, 1993).

Los tratados internacionales sobre narcóticos durante la Sociedad de las Naciones (1920-1945)

Durante este periodo tuvieron lugar con el auspicio de la Sociedad de las Naciones el Segundo Convenio Internacional del Opio en 1925, el Convenio de Ginebra de 1931 que limitaba la producción de estupefacientes y el Convenio para la Supresión del Tráfico Ilícito de Drogas Nocivas de 1936.

Estos tratados eran de tipo regulatorio más que prohibicionista. Estaban dirigidos a encauzar los excesos de un régimen de libre comercio (Jelsma, 2008). Por ejemplo, se impusieron restricciones sobre las exportaciones a aquellos países que habían adoptado leyes nacionales contra el uso de opiáceos con fines no terapéuticos, pero no existía la obligación de declarar la ilegalidad del uso de drogas o su cultivo, y mucho menos la aplicación por parte del Estado de sanciones penales por ello. En un principio, las convenciones estipuladas durante esta etapa eran relativamente laxas, pero fueron progresando hacia regulaciones cada vez más estrictas para los opiáceos, la cocaína y el cannabis, sin que ello implicara la penalización de las sustancias, de sus usuarios o sus productores.

Uno de los problemas específicos en esos años fue el hecho de que los Estados Unidos no se unieron a la Sociedad de las Naciones y, por tanto, no podían liderar los esfuerzos internacionales para la prohibición de narcóticos, como sucedió en Shanghái en 1909 o en la Convención de La Haya de 1912. Este papel de liderazgo lo asumió el Reino Unido, que, pese a sus antecedentes durante las guerras del Opio, surgió en el periodo de entreguerras como el país que encabezó la promoción de los esfuerzos internacionales para la prohibición de las drogas.

Sin embargo, durante la década de 1930, a pesar del ambiente político desfavorable por la salida de Alemania, Italia, Japón y la antigua Unión Soviética de la Sociedad de las Naciones,3 el control internacional de drogas siguió funcionando de manera satisfactoria hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial. La mayoría de los países se adhirieron a los convenios y suministraron, incluso hasta 1939, sus estadísticas internas relacionadas con el cultivo, procesamiento y consumo de narcóticos. A partir de 1940, muchas de las oficinas del sistema de control internacional de drogas fueron transferidas gradualmente a los Estados Unidos. El Comité Consultivo del Opio se trasladó a Princeton y la Junta Central Permanente y el Órgano de Control de Estupefacientes a Washington, aunque la sede oficial y algunos miembros del personal se mantuvieron en Ginebra (Musto, 1993).

Las Naciones Unidas y la prohibición: la Convención Única de Estupefacientes de 1961

Después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos lograron una superioridad casi hegemónica, y se generó el clima político necesario para la globalización de los ideales antidroga de ese país bajo el Sistema de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, la eliminación definitiva de la producción de opio y el consumo en China, tras la victoria del Partido Comunista en la guerra civil en 1949, cambió para siempre los mercados mundiales de esta sustancia. Así las cosas, los demás países productores de opio ya no podrían postergar los esfuerzos por reducir el cultivo de amapola en su territorio con el pretexto de que cualquier esfuerzo en ese sentido sería reemplazado por un aumento de la producción en China. En una serie de rápidas campañas entre 1949 y 1952, el Gobierno comunista de Mao Zedong, contando con el apoyo popular, eliminó efectivamente la producción, el comercio y el consumo de opio en China (Yongming, 2000).

El número de acuerdos jurídicos internacionales sobre estupefacientes, incluso el Protocolo de 1953, había alcanzado un total de ocho,4 y no todos habían sido firmados y ratificados por todos los países relacionados con la producción, el tráfico y el consumo de sustancias estupefacientes. La complejidad de este sistema motivó la necesidad de unificar y simplificar este conjunto de acuerdos. Tras trece años de negociaciones, la Convención Única fue aprobada definitivamente en 1961 y entró en vigor el 13 de diciembre de 1964 y sustituyó a todos los anteriores tratados internacionales y protocolos. La Convención Única se sigue considerando hoy en día como un logro importante en la historia de los esfuerzos internacionales para el control de estupefacientes, y es uno de los tres tratados, junto con el Convenio de 1971 sobre Sustancias Sicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilegal de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, que definen el sistema de prohibición internacional de las drogas (ONUDD, 2008).

La Convención Única de Estupefacientes de 1961 consta de 51 artículos, que abarcan definiciones de las sustancias controladas, el marco jurídico para el funcionamiento de los órganos de control internacional de las drogas, las obligaciones de información de los Estados miembros, las obligaciones relativas a la producción, la fabricación, el comercio y el consumo de sustancias controladas, así como las acciones que deben adoptarse contra el tráfico ilegal y las disposiciones penales.

La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 limitó exclusivamente a fines médicos y científicos el uso de varias sustancias psicoactivas, y determinó la eliminación gradual del uso no medicinal del opio en un periodo de quince años, y de la coca y el cannabis en veinticinco años. Por eso, con esta convención, la comunidad internacional occidental inició una guerra contra la hoja de coca a partir de su inclusión en las listas de la Convención Única. En ella se establecía que, en la medida de lo posible, las naciones firmantes se obligarían a arrancar de raíz todos los arbustos de coca que crecieran en estado silvestre y destruirían los que se cultivasen ilícitamente (Convención Única de Estupefacientes, 1961, art. 26). Además, se planteó que la masticación de hoja de coca quedaría prohibida dentro de los veinticinco años siguientes a la entrada en vigor de la Convención Única, o sea, en 1989 (art. 49e).

El Preámbulo de la Convención Única justifica con abundantes manifestaciones cómo la droga y el narcotráfico constituyen un mal de dimensiones globales cuando literalmente afirma:

Las Partes, preocupadas por la salud física y moral de la humanidad, […] reconocen que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad, [...] conscientes de su obligación de prevenir y combatir ese mal, […] considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción concertada y universal. (Preámbulo)

La Convención Única se dirigió a asegurar la consecución de dos objetivos: primero, garantizar la oferta médico-científica de drogas naturales a través de un sistema de previsiones que los Estados deberían hacer periódicamente a partir de la Convención, acerca de sus necesidades de una u otra sustancia; y segundo, evitar el desvío de estas sustancias hacia el narcotráfico (Metaal et al., 2006).

La Convención clasifica las sustancias en cuatro listas a las que se aplican distintos niveles de fiscalización (apéndice 1): a las de la lista 1, en la que se encuentran, entre otras, el cannabis, el hachís, la hoja de coca, la cocaína, la heroína, la metadona, la morfina y el opio, se les aplican todas las medidas de fiscalización; las de la lista 2 tienen menos restricciones, como la codeína, especialmente respecto del comercio al por menor; a los preparados de la lista 3, se les aplican restricciones menores que a los estupefacientes que contienen; finalmente a las de la lista 4, entre las que se encuentra la heroína, el cannabis y el hachís, se les aplican las mismas restricciones que ya tenían por ser parte de las sustancias de la lista 1, pero, por sus cualidades peligrosas, se les aplican restricciones adicionales. Además, la Convención Única planteó la posibilidad en el artículo 22, aunque no la obligación, de que los Estados prohibieran específicamente las actividades de cultivo, en los casos de tres plantas con capacidad psicoactiva: la amapola (Papaver somniferum), de la cual se extrae el alcaloide morfina para producir heroína; la hoja de coca (Erythroxylum coca), de la cual se extrae el alcaloide cocaína que posteriormente se concentra en sulfato o clorhidrato de cocaína; y la marihuana (Cannabis sativa) que se consume generalmente en forma natural. Así, este tratado dispuso, en el artículo 23 para el opio y el artículo 26 para la coca, la creación de sistemas administrativos que plantearon el control de tales cultivos, su erradicación y el establecimiento de prohibiciones administrativas y penales sobre esas actividades, de acuerdo con un sistema que estaría a cargo de organismos nacionales.

Para los países que quieran cultivar opio para usos medicinales, la Convención Única dispuso la creación de organismos nacionales de control que se encargarían de designar las zonas donde se permite el cultivo del opio, mantener la exclusividad de la actividad del cultivo, que solo se permitirá a los productores que tengan licencia de este organismo dentro de la superficie asignada, y comprar y tomar posesión lo antes posible de la cosecha. Los productores están en la obligación de venderla al organismo nacional.

En el caso de la coca, la Convención Única ordenó a los Estados poner en marcha un mecanismo similar, aunque menos riguroso que el de la amapola, que daba lugar a dos excepciones adicionales: para la exportación de los agentes saporíferos o saborizantes. Esto significó, de hecho, una excepción con nombre propio: permitió la continuidad de la fabricación de la coca-cola a través del suministro de hojas de coca descocainizada; y para el arbusto de coca, la Convención Única solo ordena en el artículo 23.2.d, en concordancia con el artículo 26.1 de la Convención, tomar posesión material, pero no indica la obligación del campesino de venderle su producción al organismo, como sucede en el caso del opio. Esto último es de gran importancia respecto de la ubicación de los productores tradicionales en el circuito legal de la coca (Metaal et al., 2006).

No hubo ni hay en la actualidad obligación para las partes de la Convención de crear un monopolio estatal de la coca, al estilo de la Empresa Nacional de la Coca, que funciona en Perú.5 El productor debería poder acceder al mercado y vender personalmente su producción, aun cuando la posesión material, a manera de un almacén general de depósito, esté en manos del organismo estatal. Esta diferencia entre el régimen del opio y el de la coca, que permite que el campesino que cultiva hoja de coca pueda vender su producción a particulares, explica por qué en Bolivia no se ha creado hasta hoy un monopolio estatal, aunque existe un mercado tradicional, a cargo de los propios productores, denominado Adepcoca.

El tratado estaba orientado a eliminar las drogas derivadas de plantas, que en aquel tiempo provenían principalmente de países en desarrollo y prestó poca atención a las drogas químicas como el LSD o las anfetaminas. Esto era consecuencia directa de las preocupaciones de la era colonial prebélica sobre el opio, la coca y el cannabis. El tratado también restructuró los organismos de fiscalización creados por la Sociedad de las Naciones y estableció la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) encargada de asegurar la debida disponibilidad de estupefacientes para propósitos legítimos y de supervisar el cumplimiento del tratado. Asimismo, se asignó a la Organización Mundial de la Salud la misión de recomendar qué sustancias se debían acoger a los distintos grados de control adscritos a las cuatro listas del tratado.6 De esta forma, sin definición científica alguna, la Convención introduce una distinción entre sustancias psicoactivas legales e ilegales, de modo que se dispersan los esfuerzos de la salud pública para reducir los daños producidos por todas y cada una de las sustancias psicoactivas. En este contexto, la Organización Mundial de la Salud no reconoce la diferencia entre sustancias psicoactivas legales e ilegales (Metaal et al., 2006).

Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971

Con la aparición de nuevas sustancias, llegaron nuevos problemas. Después de la Segunda Guerra Mundial, Japón sufrió una gran epidemia por abuso de metanfetamina, debido a la distribución de las existencias acumuladas por la guerra. Mientras en Europa, el consumo de anfetaminas se había extendido durante los años de la posguerra particularmente en Suecia y el Reino Unido, un problema creciente por el consumo de metanfetamina se produjo además en los Estados Unidos durante la década de 1960. Muchos de estos problemas que parecían haber sido fenómenos aislados eran, en realidad, una tendencia mundial de un crecimiento en el consumo de drogas sintéticas. A principios de la década de 1960, la mayoría de los países solo imponían pequeñas limitaciones a la distribución de anfetaminas, barbitúricos, tranquilizantes y otras drogas sintéticas. Como los problemas habían aumentado de intensidad, las restricciones internas se introdujeron en varios de los países desarrollados, lo cual provocó que las compañías farmacéuticas comenzaran a comercializar sus productos de manera más agresiva en los países en vías de desarrollo. El uso indebido de drogas sintéticas se convirtió así en un fenómeno verdaderamente global y la controversia surgió sobre el doble rasero aplicado a las diferentes clases de drogas (McAllister, 2000).

La primera reacción fue la de añadir estas sustancias psicotrópicas en la lista de la Convención Única de 1961, pero esto era potencialmente problemático por varias razones. Los estrictos controles y su coste asociado fueron pensados para un número limitado de sustancias adictivas de consumo importante en la medicina, sobre todo en tratamientos para controlar el dolor. La ampliación de estas disposiciones para cubrir una gama mucho más amplia de sustancias podría imponer una carga excesiva a la industria farmacéutica e impedir la investigación y el desarrollo de nuevos fármacos. También podría producir un debilitamiento de los controles ya existentes, fruto de la aplicación de la Convención Única. Sobre la base de estas preocupaciones, se puso de manifiesto que un nuevo tratado debería ser negociado (ONUDD, 2008).

Estas negociaciones resultaron difíciles, porque esta vez los países productores de drogas no eran países pobres productores de cultivos ilegales, sino algunas de las naciones más poderosas del mundo. Entre los países prohibicionistas esta vez tomaron el liderazgo los países escandinavos, que habían sido los más afectados por el abuso de anfetaminas, y el bloque soviético. Al final, las grandes compañías farmacéuticas que inicialmente se opusieron a los nuevos controles cedieron al percibir que esos controles serían también una barrera para la entrada de nuevos competidores (McAllister, 2000).

Comparado con los estrictos controles establecidos para las drogas derivadas de plantas, el tratado de 1971 impone una estructura de control muchísimo más débil, debido a la presión de la industria farmacéutica estadounidense y europea durante las negociaciones (Jelsma, 2008).

El Convenio de 1971 sobre Sustancias Psicotrópicas introdujo por primera vez controles al consumo de estimulantes de tipo anfetamínico, alucinógenos como el LSD, sedantes hipnóticos y ansiolíticos como las benzodiazepinas y los barbitúricos, analgésicos y antidepresivos. Un número significativo de sustancias se añadieron posteriormente en las décadas siguientes. La Convención entró en vigor en agosto de 1976. En marzo de 2008, 183 países eran parte en el Convenio de 1971, lo cual equivale a 95 % de todos los Estados miembros de las Naciones Unidas (ONUDD, 2008). La inclusión subsiguiente de opiáceos y cannabinoides en las listas de 1971 contribuyó a la confusión entre la ya suficientemente sospechosa distinción entre drogas “estupefacientes” y “drogas psicotrópicas”, y confirmó que la “lógica” de estas dos convenciones obedecía a que los intereses de la industria farmacéutica no se vieran comprometidos por las severas disposiciones de la Convención Única de 1961. Estas dos convenciones, la de 1961 y la de 1971, constituyen la columna vertebral del control mundial de drogas establecida por las Naciones Unidas (Jelsma, 2008).

Guerra contra las drogas y penalización: décadas de 1980 y 1990

A pesar de los esfuerzos realizados en las décadas anteriores, los fuertes aumentos del consumo de drogas se convirtieron en un problema hacia el final de la década de 1970 en muchos países. El progreso inicial realizado en la reducción del tráfico mundial de heroína por el endurecimiento de los controles en Turquía a principios de 1970 se estancó de pronto por el aumento de la producción de opio en México y en el Triángulo Dorado. Al mismo tiempo, también aumentó la producción de opio en Irán, que solo disminuyó con la Revolución islámica de 1979. Sin embargo, se produjo un lento traslado de la producción de opio desde Irán hacia la vecina Pakistán y, finalmente, a Afganistán. Por otra parte, aumentó la producción y el consumo de cannabis en todo el mundo, con una producción cada vez mayor en América Latina y un consumo creciente por parte de la población estadounidense y, en menor medida, de la europea. En la década de 1970, muchos estados de los Estados Unidos suavizaron los controles de consumo de cannabis después de la publicación en 1973 del informe de la National Commission on Marihuana and Drug Abuse, en el que se concluía que la posesión de pequeñas cantidades de marihuana debía ser descriminalizada.

En junio de 1971, el presidente Nixon declaró por primera vez la guerra contra las drogas para alcanzar un mundo libre de sustancias estupefacientes. En un célebre discurso, Nixon reiteró el compromiso con la prohibición del consumo de drogas psicoactivas y anunció la cooperación militar estadounidense con los países donde se producían drogas ilícitas. Al mismo tiempo, la producción de cocaína en la región andina aumentó drásticamente y se convirtió en el principal problema en la lucha contra los narcóticos en los Estados Unidos a partir de la década de 1980 (Musto, 1993). Pero fue solo en 1983 cuando se inició el despliegue del ejército estadounidense en el exterior, y las fuerzas especiales fueron enviadas por primera vez a los Andes para entrenar al ejército de los países de la región en la lucha contra el tráfico de estupefacientes. Desde el principio se desarrolló una versión de la teoría de la “narcoguerrilla”, que permitía la mezcla de la misión antidroga con los objetivos de lucha contra la insurgencia política en la región andina, también denominada lucha contrainsurgente. Posteriormente, en abril de 1986, el presidente Reagan presentó una Decisión Directiva de Seguridad Nacional que declaraba que el tráfico de drogas era una amenaza “letal” para los Estados Unidos. Por decisión del presidente George Bush, el Pentágono fue encargado en 1989 de cubrir las líneas del frente de la guerra contra las drogas por la Ley de Autorización de Defensa Nacional. Esa ley también designaba al Departamento de Defensa como principal agencia encargada del seguimiento, la detección y la intercepción de drogas ilícitas. Esta decisión llevó a un aumento sustancial en los activos militares dedicados a la lucha contra las drogas, lo cual marcó el inicio de una verdadera guerra. El momento para iniciar una participación militar a gran escala coincidió con el final de la guerra fría, cuando una gran cantidad de recursos militares habían quedado disponibles. La asignación al Pentágono de un papel más destacado en la lucha antinarcóticos permitió en buena medida mantener el presupuesto de defensa en los niveles anteriores (Jelsma, 2008).

El fin de la década de 1980 también marcó la terminación de los planes previstos por la Convención de 1961, que contemplaban la eliminación gradual del consumo de coca, opio y cannabis con fines no médicos; el tratado había entrado en vigor en diciembre de 1964, por lo que la fecha límite se alcanzaría en 1989, como se mencionó. En este contexto, se negoció en Viena la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilegal de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas. Durante el mismo periodo, en la década de 1980, los Estados Unidos propusieron la internacionalización de la guerra contra las drogas y algunas medidas de acompañamiento, que incluyeron la extradición de narcotraficantes, para endurecer el régimen internacional antinarcóticos (Jelsma, 2008).

Pero el problema de la cocaína se agravó por el incremento de los niveles de violencia entre los grupos criminales transnacionales, y también por una mayor sofisticación operativa que facilitó la exportación y comercialización de esa droga. Los carteles de Medellín y Cali, que operaban desde Colombia, controlaban la mayoría de la cocaína que era enviada a los Estados Unidos y a otros países. No solo se convirtieron en un serio problema por el tráfico de drogas que se dirigía hacia los Estados Unidos, sino que llegaron a convertirse en una seria amenaza para la estabilidad de Colombia. Los carteles hicieron uso de los fondos generados por el narcotráfico para corromper a las autoridades locales y gubernamentales y, cuando esto no fue suficiente, recurrieron a la violencia para intimidar a los órganos de decisión del Estado colombiano (Observatoire Géopolitque des Drogues, 1996).

Esto fue denunciado en 1988 por el representante colombiano durante el debate en Viena de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilegal de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, cuando advirtió que ningún país en el mundo había pagado un precio tan alto como Colombia en la lucha contra el tráfico ilegal de drogas. Recordó que habían caído, uno tras otro, ministros, jueces de la Corte Suprema de Justicia, oficiales de las Fuerzas Armadas y de la policía, miembros de los servicios de inteligencia, soldados y periodistas. Al mismo tiempo, reconocía que Colombia se había convertido en una nación intimidada y necesitada de protección contra el narcotráfico, que amenazaba la soberanía del Estado y alteraba las estructuras sociales, culturales y económicas de la sociedad colombiana (ONUDD, 2008).7

La Convención de 1988 reforzó la obligación de los países de aplicar sanciones penales para controlar todos los aspectos relacionados con la producción, la posesión y el tráfico de drogas ilícitas. Este tratado simboliza el eje multilateral de un ataque más agresivo contra todos los aspectos del comercio de drogas. Las penas de los delitos relacionados con las drogas se hicieron más severas en todo el mundo y la población reclusa aumentó rápidamente (ONUDD, 2008).

En su momento, desde Bolivia y Perú, se realizaron varios intentos para cambiar el estatus de la hoja de coca en las listas de la Convención Única de 1961. El derecho de los pueblos indígenas al consumo tradicional de la hoja de coca quedó recogido en el artículo 14 de la Convención de las Naciones Unidas de 1988, donde se establece que las medidas que se adopten deberán respetar los derechos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales legales, donde exista evidencia histórica al respecto, así como la protección del medio ambiente (Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988, art. 14, inc. 2). Esta provisión bien podría ser la excepción de la regla, pero además de ser ambigua, no funcionó en la práctica. Esta contradicción fue reconocida por la JIFE en su informe de 1995, ya que el mate (la infusión) de coca, considerado inocuo y legal en diversos países de Suramérica, según lo estipulado en las convenciones de 1961 y de 1988, formaba parte de una actividad ilegal, aunque no había sido esa la intención de los que adoptaron dichas convenciones (JIFE, 2004). El artículo 14 fue añadido y modificó la redacción original gracias a los esfuerzos de la delegación boliviana y peruana, que se opusieron a la tipificación como delito del uso, el consumo, la posesión, la adquisición y el cultivo de la hoja de coca para consumo personal. Bolivia hizo una reserva formal a la ratificación del convenio. A principios de la década de 1990, Gobiernos y organizaciones sociales se esforzaron para volver a poner el tema en la agenda política de las Naciones Unidas y llamaron la atención particularmente sobre el carácter injusto del estatus de la hoja de coca (Metaal et al., 2006).

Existen muchos productos de la coca, tanto en Bolivia como en Perú, que tienen un mercado nacional modesto. La oferta varía entre productos que buscan aprovechar el valor nutricional de la hoja —a pesar de que muchos de sus ingredientes valiosos como el calcio y las vitaminas se consiguen igualmente o mejor en otras plantas— y productos que resaltan el valor energético, como jarabes y mates, o el valor anestésico. Además, están los productos de índole cosmética, como la pasta dentífrica y el champú (Metaal et al., 2006).

La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas

Diez años después se adoptó la tercera convención durante la reunión de la comunidad internacional en Nueva York para el periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (United Nations General Assembly Special Session [UNGASS]) sobre drogas. La búsqueda de un consenso resultó difícil. Por un lado, estaban los países que deseaban que la UNGASS se dedicara a reforzar el sistema de control mundial del mercado de drogas. Por otro, especialmente en algunos países de América Latina, se encontraban los que opinaban que el régimen estaba sesgado porque hacía un excesivo hincapié en los países productores de las sustancias vegetales, que son la materia prima para la producción de la cocaína y los opiáceos. Este grupo defendió la necesidad de un enfoque equilibrado por el principio de la responsabilidad compartida en busca de que se prestara mayor atención al ámbito de la demanda del mercado ubicada en los países más desarrollados. Se defendió también el aumento de los fondos para programas de desarrollo alternativo en las regiones donde se cultivaba o traficaba con amapola, adormidera y hoja de coca, así como la adopción de medidas más rigurosas contra el lavado de dinero y las sustancias químicas o precursores necesarios para la elaboración de algunas drogas, que en su mayoría proceden de países más desarrollados. Un tercer grupo de Estados cuestionó la validez de las políticas existentes considerando que las estrategias de reducción del daño habían demostrado ser más eficaces (Jelsma, 2008).

La UNGASS de 1998 pretendió sentar las bases para lograr cambios sustanciales en la producción y el consumo de drogas, y propuso metas muy ambiciosas. En su discurso de apertura, el secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, afirmó que se proponían conseguir resultados sustanciales en la eliminación de los cultivos de drogas para 2008.8 Durante la Asamblea se aprobó la Declaración Política, la Declaración sobre los Principios Rectores de la Reducción de la Demanda de Drogas, y varias medidas de fomento de la cooperación internacional en la lucha contra las drogas: 1. Plan de Acción para combatir la fabricación ilícita, el tráfico y el uso indebido de estimulantes de tipo anfetamínico y sus precursores. 2. Fiscalización de precursores. 3. Medidas para promover la cooperación judicial. 4. Medidas contra el blanqueo de dinero. 5. El Proyecto de Plan de Acción sobre Cooperación Internacional para la erradicación de los cultivos ilegales y el desarrollo alternativo.

La Declaración Política contempló la necesidad de reducir la demanda como un pilar indispensable del enfoque global para la lucha contra el problema mundial de la droga; señaló 2003 como fecha en la que deberían estar listos las estrategias y los programas de reducción de la demanda, y 2008 como fecha para alcanzar una reducción significativa de la demanda. En el discurso de cierre de la Asamblea, el director del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas, Pino Arlacchi, instaba a la comunidad internacional a poner los medios necesarios para eliminar o reducir sustancialmente el consumo y la producción de todos los narcóticos ilegales en los plazos fijados.9

Después de la UNGASS de 1998, mientras la guerra contra las drogas se intensificaba en los tradicionales países productores, se consolidaron al mismo tiempo nuevos enfoques, más pragmáticos y menos punitivos, bajo la denominación de reducción del daño, despenalización o desarrollo alternativo. Esto llevó a fracturas significativas en el consenso logrado en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988, y marcó el inicio de un posible cambio en el régimen actual de prohibición internacional de las drogas (Jelsma, 2008).

A partir de ese momento, se pudieron vislumbrar con más claridad los dos enfoques del problema en los que se divide la comunidad internacional: por una parte, los Estados Unidos, Rusia, Japón, China y varios países en desarrollo, partidarios de los esfuerzos tradicionales de la guerra contra las drogas junto con prevención y tratamiento de los adictos; mientras que otro grupo de países, entre los que predominan los europeos, además de Australia y Canadá, defienden que estos esfuerzos se deben complementar con los programas de reducción de daños que ya se han mencionado, como los programas sustitutivos de metadona por heroína o el suministro de agujas hipodérmicas para evitar el contagio de VIH/sida. La Declaración de 1998 sobre los Principios Rectores de la Reducción de la Demanda de Drogas dejó claro que las dos tendencias, prevención del consumo de drogas y reducción de las consecuencias adversas, deben estar presentes en las políticas de reducción de la demanda. De todas formas, ya en 1993, la JIFE había reconocido que la reducción de daños tenía un papel que desempeñar en una estrategia de prevención terciaria,10 pero no debía ser considerada una política sustitutiva de las actividades encaminadas a reducir la demanda de drogas ilícitas, y no debían promover o facilitar el uso indebido de drogas (ONUDD, 2008).

La siguiente UNGASS estaba programada para 2019, la fecha límite establecida en la Declaración Política y Plan de Acción de 2009 para lograr una reducción significativa o eliminar por completo la oferta y la demanda de drogas. Sin embargo, en septiembre de 2012, los presidentes de Colombia, Guatemala y México hicieron un llamado a las Naciones Unidas para que albergara una conferencia internacional sobre la reforma de las políticas de drogas. A continuación, se incluyó una disposición en la Resolución Ómnibus anual sobre políticas de drogas —patrocinada por México y copatrocinada por otros 95 países— para adelantar esta cumbre mundial sobre políticas de drogas a 2016.

En abril de 2016, se llevó a cabo en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York una nueva UNGASS, en la que, junto con los 193 países miembros, participó un numeroso grupo de observadores de la sociedad civil. En esta ocasión, se hizo evidente la fractura del consenso internacional entre los países miembros sobre la manera de enfrentar el problema de las drogas. Dos visiones antagónicas se enfrentaban. Por una parte, los países partidarios de mantener el statu quo, entre los que se encuentran los Estados Unidos, Rusia, China, Singapur, Japón y la mayoría de los países musulmanes; por otra, el grupo de los países con una propuesta reformista del régimen internacional sobre narcóticos integrado fundamentalmente por algunos países latinoamericanos (Uruguay, Colombia, Guatemala, Jamaica y México) y un grupo de países europeos (Noruega, Países Bajos y Suiza). De ahí que durante las sesiones preparatorias que tuvieron lugar en Viena la presión política para llegar a un acuerdo sobre un borrador del documento final fuera muy alta: se desarrollaron negociaciones en torno a temas como la reducción de daños, el acceso a medicamentos controlados, la pena de muerte, la proporcionalidad de las penas, el desarrollo alternativo, el uso tradicional y los derechos indígenas, así como la coherencia de todo el Sistema de las Naciones Unidas.

El intenso proceso de negociación sobre la UNGASS 2016, con sus cientos de eventos y aportaciones, culminó de hecho durante el mes de marzo en la fase preparatoria de Viena con la adopción por parte de la Comisión de Estupefacientes del borrador definitivo del documento final que sería presentado un mes después en Nueva York durante las reuniones de la UNGASS, en el que se reafirmaron las metas y los objetivos de los tres tratados de fiscalización internacional de drogas —Convención Única de 1961, Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de 1988— y la determinación de “promover activamente una sociedad libre del uso indebido de drogas”. Además, se recalcó que “los tres tratados de drogas y otros instrumentos internacionales pertinentes constituyen la piedra angular del sistema de fiscalización internacional de drogas”.11

A pesar del marcado inmovilismo del borrador del documento final, se dieron algunos pequeños pasos con respecto a medicamentos controlados, como la naloxona para la prevención de sobredosis, los programas de terapia de sustitución con opioides y los programas de intercambio de jeringuillas, aunque evitando una mención explícita al término reducción de daños o reducción de riesgos. Se avanzó también respecto de la proporcionalidad de las penas. Sin embargo, un amplio grupo de países expresó su decepción por la omisión de toda referencia a la abolición de la pena de muerte en los delitos vinculados con el narcotráfico.

Recapitulación antes de continuar

Los inicios históricos del régimen antinarcóticos surgieron de la inquietud sobre la salud pública, a lo que se sumaban, entre otros factores, cuestiones como el sentimiento de superioridad racial, el poder económico y geopolítico o las estrategias políticas nacionales (Musto, 1993; International Drug Policy Consortium [IDPC], 2008). Durante el siglo XX se fueron estableciendo las diferentes restricciones y prohibiciones que han producido el actual régimen internacional antinarcóticos. Durante los últimos años la fiscalización de estupefacientes ha madurado y las políticas se han hecho más sensibles a las necesidades de las víctimas de la cadena del narcotráfico, desde los campesinos pobres que las cultivan hasta los adictos que las consumen, así como aquellos atrapados por el conflicto generado por los narcotraficantes. Poco a poco, la opinión pública ha empezado a darse cuenta de que las personas adictas a las drogas deberían recibir tratamiento especializado, no recibir penas de prisión por consumir esas sustancias (Costa, 2010).

La tabla 5.1 muestra un resumen de la cronología de la regulación internacional sobre narcóticos y su evolución.

Tabla 5.1. Cronología de la regulación internacional sobre narcóticos

1909

La International Opium Commission de 1909

1912

La Convención de La Haya 1912

Control de drogas durante la Sociedad de las Naciones 1920-1945

1925

Convención I

1931

Convención II

1936

Convención III

1940

El control internacional en los últimos años de la Sociedad de las Naciones

El Sistema de las Naciones Unidas 1946-hoy

1946

Protocolo I

1948

Protocolo II

1953

Protocolo III

1961

La Convención Única de Estupefacientes de 1961 y el protocolo de 1972

1971

El Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971

1984

La Estrategia para el Control Internacional del Abuso de Drogas y la Declaración de 1984

1987

La Declaración de 1987 y el Comprehensive Multidisciplinary Outline for Future Activities

1988

La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988

1998

Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS) de junio 1998

2016

Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS) de abril 2016

Fuente: elaboración propia.

Aunque hoy en día el consumo de drogas se está trasladando hacia nuevos mercados y nuevas sustancias, existe un claro paralelismo entre el problema del opio durante las guerras del Opio del siglo XIX y la guerra contra las drogas que vivimos en la actualidad, como puede verse en la tabla 5.2. Los hechos más preocupantes continúan produciéndose en los países productores y de tránsito, que no pueden tratar de forma adecuada el problema del narcotráfico debido a la falta de recursos.

Tabla 5.2. Comparación entre el caso del opio y la coca

Variables

Opio

Coca

Época histórica

Siglo XIX

Siglos XX y XXI

Consumidor principal

China

Estados Unidos y Europa

Productor principal

India británica

Colombia

Consecuencias

Guerras del Opio

Violencia en los países productores (Colombia y Perú) y de tránsito (México)

Potencia internacional

Reino Unido

Estados Unidos

Prohibición solicitada por

China

Estados Unidos

Causa de la prohibición

Salud pública

Salud pública

Países opuestos a la prohibición

Reino Unido

Bolivia

Tendencia política favorable a la prohibición

Liberal

Conservador

Estrategia empleada

Control de la oferta

Control de la oferta

Fuente: elaboración propia.

Por todo esto, podemos concluir que los mercados ilegales han sido una consecuencia inevitable de la prohibición internacional y que estos mercados han demostrado ser extremadamente problemáticos para la comunidad internacional.

1 En la actualidad, todavía existe (https://www.wctu.org/).

2 También existe en la actualidad (www.wpl.lib.oh.us/AntiSaloon/).

3 Alemania se retiró en 1933 tras la victoria en las elecciones del Partido Nacional Socialista. Italia y Japón después de invadir respectivamente Etiopía (1933) y Manchuria (1937) fueron condenados y también se retiraron. La antigua Unión Soviética ocupó parte del territorio de Finlandia en 1939 y se retiró también ese año.

4 La International Opium Commission de 1909, la Convención de La Haya de 1912 y, durante el periodo de la Sociedad de las Naciones: la Convención I de 1925, la Convención II de 1931 y la Convención III de 1936. Posteriormente, ya durante las Naciones Unidas, los protocolos del Opio de 1946, 1948 y 1953.

5 En virtud de la Convención Única de 1961, los países que legalmente producen hoja de coca y cocaína deben establecer un organismo para controlar y supervisar el cultivo de la coca y la producción de cocaína. Perú ha establecido la Empresa Nacional de la Coca que opera como un monopolio estatal que exporta hojas de coca a los Estados Unidos y que también produce y promueve una gama de productos tradicionales de coca. Además elabora una pequeña cantidad de cocaína en bruto que se exporta a otros países para la producción de medicamentos.

6 En el capítulo 8, se verá con más detenimiento cada uno de los organismos encargados de la prohibición internacional de narcóticos.

7 Guillermo Plazas Alcid, Ministro de Justicia de Colombia. Comentario en la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias, diciembre de 1988.

8 Asamblea General. Vigésimo periodo extraordinario de sesiones, 1.ª sesión plenaria, 8 de junio de 1998, Nueva York. (A/S-20/PV.1).

9 Asamblea General. Vigésimo periodo extraordinario de sesiones, 9.ª sesión plenaria, 10 de junio de 1998, Nueva York. (A/S-20/PV.9).

10 La reducción de la demanda se refiere a todas las actividades encaminadas a reducir la demanda de drogas ilícitas. Se distingue la prevención primaria, secundaria y terciaria. La prevención primaria incluye medidas para prevenir y reducir el consumo de drogas entre la población que todavía no utiliza o no está seriamente involucrada en el consumo de drogas. La prevención secundaria tiene como objetivo llegar a las personas que están involucradas en el consumo de drogas, pero aún no son dependientes, mientras que la prevención terciaria se refiere al tratamiento y la rehabilitación de consumidores dependientes (declaración del profesor Hamid Ghodse, presidente de la JIFE. XVII Conferencia Europea de Alcaldes de Ciudades contra la Droga, Malta 23-25 de septiembre de 2010).

11 E/CN.7/2016/L.12/Rev.1, Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas, 22 de marzo de 2016.

capítulo 6. Los organismos internacionales de fiscalización de estupefacientes

La regulación internacional sobre drogas psicotrópicas tiene sus orígenes en la International Opium Commission de 1909, que fue continuada por una larga serie de acuerdos y convenciones internacionales. Es un sistema diseñado durante más de cien años, que pretende imponer un tipo de regulación restrictiva del uso de estas sustancias limitándolas exclusivamente a fines médicos y científicos (Protocolo de París de 1948) y eliminando cualquier uso recreativo, religioso o social de estas drogas (Thoumi y Jensema, 2004). Así, las iniciativas internacionales han procurado minimizar o eliminar la producción, la distribución y el consumo de sustancias psicotrópicas que tengan otros propósitos distintos de los mencionados.

El actual marco internacional que se fundamenta en los acuerdos de 1961, 1971 y 1988 cuenta —como ya vimos en el capítulo anterior— con un apoyo casi absoluto de todos los Gobiernos nacionales representados en las Naciones Unidas y dispone el establecimiento de los diversos organismos que componen el sistema internacional antinarcóticos para supervisar y fomentar la aplicación de los distintos tratados.

El Consejo Económico y Social

El Consejo Económico y Social (ECOSOC) se estableció en virtud de la Carta de las Naciones Unidas (1946) para actuar como principal órgano encargado de coordinar la labor de las agencias especializadas, las comisiones orgánicas, como la Comisión de Estupefacientes (CND ‘Commission on Narcotic Drugs’), y las comisiones regionales que trabajan sobre cuestiones de carácter económico y social, así como sobre temas afines. El Ecosoc funciona como foro central para debatir cuestiones internacionales en materia económica y social y formular recomendaciones normativas dirigidas a los países miembros y al Sistema de las Naciones Unidas. Es también responsable de promover los siguientes objetivos: mejorar el nivel de vida, alcanzar el pleno empleo y generar progreso económico y social, identificar soluciones para los problemas económicos, sociales y sanitarios de carácter internacional, facilitar la cooperación cultural y educativa de carácter internacional y estimular el respeto universal por los derechos humanos y las libertadas fundamentales. El Ecosoc está integrado por 54 miembros, elegidos por la Asamblea General por periodos de tres años. El presidente es elegido con un mandato de un año entre los países de renta media y baja representados en este. El Ecosoc celebra cada año, en julio, un periodo de sesiones de cuatro semanas. La Junta, que propone la agenda, elabora los programas de trabajo y actúa como puente con la Secretaría, que es elegida anualmente durante el inicio de la sesión. En ella, participan representantes gubernamentales de las cinco regiones del mundo.

Aunque el ECOSOC no está directamente involucrado en los pormenores de los debates sobre políticas de drogas, recibe formalmente los informes de las reuniones de la CND y es el espacio en el que se administran las elecciones de dicha comisión y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), entre otros. Por otro lado, el secretario general se encarga de designar al director ejecutivo de la ONUDD, revisa su desempeño, y es el responsable último de supervisar la coherencia de todo el sistema IDPC, 2010).

La Organización Mundial de la Salud

La Organización Mundial de la Salud (OMS) desempeña su propio papel en la formulación de políticas sobre drogas de las Naciones Unidas y lo hace de una manera relativamente independiente. Dicho papel se limita a recomendar en qué lista de las convenciones de 1961 y 1971 se deben clasificar determinadas sustancias en atención a sus efectos sobre la salud. Precisamente con este fin la OMS convoca cada dos años a un Comité de Expertos en farmacodependencia. La OMS ha revisado más de 400 productos, y a partir de sus recomendaciones el número de sustancias incluidas en las listas de estupefacientes se ha multiplicado por cinco hasta llegar a más de 116. En las sustancias psicotrópicas, este número se ha triplicado y llegó a 105 (JIFE, 2010a). En este contexto, la OMS apoya a los Estados miembros en sus políticas de control para que el uso de estas sustancias se limite a propósitos médicos y científicos. La OMS siempre se ha mostrado en desacuerdo con el sistema de control de drogas establecido por la aparente falta de coherencia en la diferencia entre sustancias lícitas e ilícitas, puesto que se centra solo en el efecto sobre la salud de esas sustancias y considera que algunas de las sustancias lícitas son más peligrosas que ciertas sustancias prohibidas (Thoumi y Jensema, 2004).

En 1990, la OMS estableció un programa sobre abuso de sustancias: Programme on Substance Abuse, y nombró a seis expertos de entre su personal para fortalecer la contribución de la OMS en este campo. El Comité de Expertos se reunió en 1992 con un doble objetivo. Por una parte, se debía revisar la clasificación de diez sustancias; y por otra, debían estudiar las diversas estrategias y enfoques para reducir el uso de las sustancias y sus efectos nocivos (OMS, 1993). Tras debatir la tradicional práctica de la masticación de la coca en los Andes y el uso del khat en África, el Comité recomendó la ejecución de estudios que analizaran posibles cambios en las disposiciones de la fiscalización internacional con respecto a estos patrones de uso tradicional (OMS, 1993). En el informe del Comité también se concluía que el objetivo primordial de los programas nacionales para la reducción de la demanda debería ser minimizar el daño asociado al uso de alcohol, tabaco y otros estupefacientes. El Comité recomendó que, para alcanzar una eficacia óptima, las políticas nacionales debían orientarse hacia objetivos explícitamente definidos de reducción del daño tanto a corto como a largo plazo (OMS, 1993). En 1992, el Programme on Substance Abuse presentó un proyecto sobre cocaína de la OMS y del Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (WHO/UNICRI Cocaine Project) con fondos procedentes del Gobierno italiano y en el que participaba un grupo de destacados investigadores académicos. El proyecto sobre cocaína fue el mayor estudio a escala mundial realizado hasta el momento sobre el uso de esta sustancia. Se recopiló información en 22 ciudades y en 19 países sobre cuestiones como el uso de la cocaína y de otros derivados de la hoja de coca, sus usuarios, sus efectos sobre estos y la comunidad, así como sobre la respuesta de los Gobiernos ante esta problemática. Se plantearon todos los aspectos: desde los masticadores de hoja de coca en los Andes a los fumadores de crack en Nueva York y Lagos, pasando por los usuarios que se inyectan cocaína en São Paulo y San Francisco o los que la esnifan en Sídney y El Cairo. Sin embargo, el representante de los Estados Unidos, en el 48 periodo de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra, alegó que el Programme on Substance Abuse “estaba encaminado en la dirección equivocada” y que “socavaba los esfuerzos de la comunidad internacional por erradicar el cultivo ilícito y la producción de coca”. Denunció que existían “indicios del apoyo de la OMS a programas para la reducción del daño y de colaboraciones previas de la OMS con organizaciones que defendían la legalización de las drogas”. Y amenazó expresamente con que, “si las actividades de la OMS sobre drogas no consiguen reafirmar los enfoques probados para la fiscalización de drogas, se recortarían los fondos asignados a los programas correspondientes” (WHA48/1995/REC/3). Por eso, aunque algunos de los expertos del estudio pudieron publicar parte de sus investigaciones, la mayoría de los resultados del proyecto sobre cocaína de la OMS y el Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia nunca salieron a la luz (Jelsma, 2003). Desde entonces la OMS ha procurado no levantar más polémicas alrededor del problema de las drogas.

Por eso, la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE-10) utiliza la locución genérica “sustancias psicoactivas” para todas las sustancias naturales o industriales, cuyo consumo se relaciona con cambios en los procesos mentales, tales como el afecto, la cognición y la conducta: como sucede con el alcohol, los opioides, los cannabinoides, los sedantes y los hipnóticos, la cocaína, otros estimulantes que incluyen la cafeína, los alucinógenos, el tabaco y los solventes volátiles. Esta locución es neutra y descriptiva. La palabra psicoactiva no implica necesariamente que produzca el síndrome de dependencia. La OMS recomienda no utilizar palabras imprecisas, como drogas o estupefacientes, para designar las sustancias psicoactivas (OMS, 1994), y recalca que el consumo de cualquier sustancia psicoactiva es potencialmente perjudicial para la salud. En consecuencia, su ámbito de acción sobrepasa las listas de las convenciones internacionales de 1961 y 1971, puesto que estas listas no mencionan las sustancias, cuyo consumo es causa de los problemas de salud más graves y difundidos. La OMS reconoce los controles legales y regulatorios sobre muchas sustancias, pero recomienda que cuando sea apropiado los programas de salud pública consideren las similitudes en las intervenciones para prevenir y reducir los trastornos debidos al consumo de todas las sustancias psicoactivas, independiente de su condición legal o ilegal en el mercado internacional.

La Comisión de Estupefacientes

La Comisión de Estupefacientes o Commission on Narcotic Drugs (CND) es el principal organismo encargado de la formulación de políticas del sistema de fiscalización de estupefacientes de las Naciones Unidas. Fue establecida por el ECOSOC en la Resolución 9 (I) de 16 de febrero de 1946. La CND se reúne anualmente en Viena durante un periodo no superior a ocho días. Está compuesta por los representantes de los 53 Estados elegidos,1 miembros de las Naciones Unidas, con la siguiente distribución de escaños entre los grupos regionales: 1. once países de África, 2. once países de Asia, 3. diez países de América Latina y el Caribe, 4. seis países de los Estados de Europa Oriental, 5. catorce de Europa Occidental y otros Estados y 6. un puesto adicional para rotar entre los asiáticos y América Latina y el Caribe cada cuatro años. Estos miembros son elegidos teniendo en cuenta la representación adecuada de los países productores de opio y coca, los países que son importantes en el ámbito de la fabricación de estupefacientes y los países en los que es significativa la adicción a las drogas o el tráfico, sin olvidar el principio de distribución geográfica equitativa (ONUDD, 2010c). Los delegados de los Estados miembros ante la Comisión suelen proceder, en su inmensa mayoría, del ámbito de los asuntos exteriores y de los garantes de la aplicación de la ley. Este hecho refuerza la primacía de la perspectiva continuista en torno a una cuestión con muchas otras implicaciones sociales, sanitarias y de derechos humanos (IDPC International Drug Policy Consortium, 2010).

Dentro de la CND existe una tendencia promovida por diferentes países que incluyen los Estados Unidos, China, Rusia, varias repúblicas de la antigua Unión Soviética, la mayoría de los países musulmanes, Suecia y Japón que se oponen incondicionalmente a cualquier revisión de los tratados que pueda cambiar su objetivo prohibicionista. Para estos países, las convenciones están fundamentadas en posiciones rígidas y absolutas que convierten el consumo de cualquier droga en algo moralmente inaceptable, hasta el punto de que las convenciones asumen un estatus de documento inalterable (Cohen, 2003; Thoumi y Jensema, 2004).

La CND ayuda al ECOSOC en la supervisión de la aplicación de convenios y acuerdos internacionales sobre estupefacientes y también lo asesora sobre todas las cuestiones relativas a la fiscalización de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y sus precursores químicos. Además, realiza las funciones que le asignen los tratados de fiscalización internacional de drogas y, en particular, los del artículo 8 de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961,2 el artículo 17 del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y el artículo 21 de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988. Sus competencias comprenden, entre otras cosas, la realización de análisis sobre la situación mundial de las drogas y el desarrollo de propuestas para luchar contra problemas relacionados, además del fortalecimiento del sistema de controles. En virtud de estas disposiciones, la Comisión está autorizada a considerar todas las cuestiones relacionadas con los objetivos de los convenios y velar por su aplicación. Como órgano que surge en los tratados de 1961, 1971 y 1988, sobre la base de recomendaciones por la OMS o la JIFE, la Comisión decide qué medidas reguladoras han de adoptarse sobre drogas estupefacientes y psicotrópicas y precursores químicos. Por tanto, desempeña un papel fundamental en todas las decisiones políticas internacionales sobre drogas.

La Asamblea General, en su Resolución 46/185, de 20 de diciembre de 1991, estableció el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas, posteriormente denominada Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD), y amplió el mandato de la CND para que pudiera funcionar como el órgano rector de dicho Programa. La Asamblea General, en su vigésima sesión extraordinaria celebrada en 1998, dedicada a la lucha contra el problema mundial de las drogas, confirió un mandato adicional a la CND. Por eso, esta depende de la ONUDD para el apoyo administrativo y técnico (ONUDD, 2010c).

Sin embargo, la CND puede tener dificultades de procedimiento: durante muchos años, todas las discrepancias en su seno se han resuelto por consenso. Esto significa que cada decisión suele quedarse en el mínimo común denominador, es decir, la menos ofensiva para el mayor número. Este método de funcionamiento también supone que cualquier miembro de la Comisión puede bloquear una resolución, lo cual se traduce en términos vagos de las resoluciones. Además, la estructura y la redacción definitivas de las resoluciones suelen estar sujetas al consenso de los miembros de la CND. Así pues, los factores ajenos a la fiscalización de drogas influyen en ocasiones en las posturas adoptadas en la CND con respecto a determinadas políticas. En consecuencia, la reunión anual de los países miembros para discutir las políticas de drogas evitan los riesgos diplomáticos que supone plantear cuestiones difíciles. Todo el proceso se desarrolla con muy poca participación de la sociedad civil, aunque recientemente se ha incrementado la atención hacia esas opiniones por parte de las entidades del sistema internacional antinarcóticos. Aunque en otros ámbitos de actividad de las Naciones Unidas las ONG están mucho más representadas en el proceso de formulación de políticas, por ejemplo en el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida, en el sistema de fiscalización de drogas se ven a menudo como una amenaza para la calidad del debate y no como una fuente de información (IDPC, 2010).

Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes

La Junta Internacional de Estupefacientes (JIFE) es el órgano de fiscalización independiente y cuasijudicial encargado del cumplimiento de los tratados sobre drogas. La JIFE se estableció con la Convención Única de 1961 y empezó a ser operativa en 1968 (JIFE, 2010b). Técnicamente, es independiente de los Gobiernos y de las Naciones Unidas, por lo que sus trece miembros individuales son nombrados por sus capacidades personales. La OMS propone una lista de candidatos de los que se eligen tres, los diez restantes son seleccionados de una lista presentada por los Estados miembros. Los integrantes de la JIFE son elegidos por el ECOSOC y pueden solicitar el asesoramiento especializado de la OMS (IDPC, 2010).

Las funciones de la JIFE están establecidas en la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988. En relación con la fabricación, el comercio y los usos lícitos de las drogas, la JIFE, en cooperación con los Gobiernos, procura asegurar que haya suministros de drogas adecuados para fines médicos y científicos y que no se produzcan desviaciones de drogas de fuentes lícitas a canales ilegales. La JIFE también vigila la fiscalización que aplican los Gobiernos a los productos químicos utilizados en la fabricación ilícita de drogas y les presta asistencia para prevenir la desviación de esos productos químicos hacia el tráfico ilícito. En relación con la fabricación, el tráfico y el uso ilícito de drogas, la JIFE determina las deficiencias de los sistemas de fiscalización nacional e internacionales y contribuye a corregir esas situaciones. En cumplimiento de esas obligaciones, la JIFE tiene autoridad para evaluar las necesidades científicas y médicas legítimas de sustancias fiscalizadas basándose en los cálculos de los Estados miembros y, por consiguiente, asigna cuotas a las partes (JIFE, 2010b). Además, analiza la información proporcionada por los Gobiernos, los órganos de las Naciones Unidas, los organismos especializados u otras organizaciones internacionales competentes para que cumplan adecuadamente las disposiciones de los tratados de fiscalización internacional de drogas y les recomienda a los Gobiernos de los distintos países las medidas correctivas necesarias (JIFE, 2010b).

La JIFE debe pedir explicaciones en casos de presuntas violaciones de los tratados, a fin de proponer las medidas correctivas apropiadas a los Gobiernos que no estén aplicando plenamente las disposiciones de los tratados o que tropiecen con dificultades para aplicarlas; cuando sea necesario, debe prestar asistencia a los Gobiernos para superar esas dificultades. Ahora bien, si la JIFE observa que no se han tomado las medidas necesarias para remediar una situación grave, puede señalar la cuestión a la atención de las partes interesadas, la CND y el ECOSOC. Los tratados facultan a la JIFE, como último recurso, a recomendar a las partes que dejen de importar drogas del país en cuestión, o que no exporten drogas a ese país, o ambas cosas. En todos los casos, la JIFE actúa en estrecha cooperación con los Gobiernos.

La JIFE presta asistencia a las administraciones nacionales en el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de las convenciones de 1961 y 1988 y el Convenio de 1971. Con este objetivo, propone la celebración de programas y seminarios de capacitación regionales para encargados de la fiscalización de drogas, y participa en ellos (JIFE, 2010b).

Además, para promover los fines de los tratados, la JIFE mantiene un diálogo permanente con los Gobiernos. Ese diálogo reviste la forma de consultas periódicas o de misiones organizadas con la anuencia de los Gobiernos interesados. Fruto de esa política algunos países se adhirieron a las convenciones de 1961 y de 1988 y al Convenio de 1971 y han reforzado su legislación, sobre todo en lo relativo a sustancias psicotrópicas, o han mejorado la coordinación de los esfuerzos nacionales para luchar contra la droga.

Sobre la base de sus actividades, la JIFE publica un informe anual (JIFE, 2010b) que se presenta al ECOSOC por medio de la CND. El informe ofrece un amplio análisis de la situación de la lucha contra la droga en varias partes del mundo. Como órgano imparcial, la JIFE trata de detectar y predecir cualquier tendencia peligrosa y sugiere la adopción de las medidas pertinentes. Complementan el informe anual dos publicaciones técnicas sobre estupefacientes y sustancias psicotrópicas, respectivamente, que dan cuenta detallada de las previsiones de las legítimas necesidades anuales de cada país, y ofrecen datos relativos a la producción, la fabricación, el comercio y el consumo lícitos de drogas en todo el mundo. Más aún, el informe anual de la JIFE se complementa también con el informe a la Comisión sobre la aplicación del artículo 12 de la Convención de 1988, que contiene un análisis de las medidas tomadas por los Gobiernos en contra de la desviación de precursores y sustancias químicas esenciales y de las tendencias detectadas en el tráfico ilícito de tales sustancias (JIFE, 2010b). Todas estas publicaciones e informes son públicos y están disponibles en la página web de la JIFE.

Esta carece de competencias para hacer cumplir las convenciones y, normalmente, recurre a la táctica de “señalar y avergonzar” en su informe anual a los países que considera que no cumplen. En los últimos años, la JIFE tiende a asumir un papel más amplio que incluye presentar informes sobre tendencias del tráfico y consumo de drogas ilícitas, supervisar los precursores químicos en línea con las disposiciones de la Convención de 1988 y comentar las novedades sobre políticas que surgen entre los Estados miembros de las Naciones Unidas (Bewley-Taylor y Trace, 2006a).

Desde 1989 la JIFE ha hecho hincapié en la reacción exagerada de algunos Gobiernos al problema del abuso de estupefacientes, pues ha conducido a la promulgación de leyes y reglamentaciones que pueden, en algunos casos, frenar excesivamente la disponibilidad de los opiáceos para la industria farmacéutica. El problema también puede plantearse como consecuencia de la manera como se interpreten o apliquen las leyes y las reglamentaciones sobre el control de medicamentos. Los legisladores a veces promulgan leyes que no solo tratan sobre el tráfico ilícito mismo, sino que también influyen en algunos aspectos del comercio y el uso lícito, sin haber evaluado primero las repercusiones de las nuevas leyes sobre las actividades lícitas (JIFE, 1989).

Aunque el papel de la JIFE en la supervisión y la cuantificación del mercado legal de drogas controladas para usos médicos y científicos es generalmente respetado, existe un creciente debate sobre su papel en el tema de los mercados de drogas ilegales y la mejor manera de responder a los problemas que producen. En consecuencia, algunos críticos han señalado que la JIFE se ha alejado de su mandato y pretende ser el guardián de los convenios, en lugar de limitarse a describir la situación mundial y a llamar la atención sobre los desafíos y dilemas (Bewley-Taylor y Trace, 2006a).

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

La Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito fue establecida en Viena en 1997 mediante la combinación del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas y el Centro de Prevención del Delito Internacional. Inicialmente surgió como una secretaría para apoyar al CNE y la JIFE en diferentes funciones operativas. En 2002, se cambió por el nombre actual de Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). Tiene por objetivo luchar contra las drogas y el crimen organizado transnacional. Su sede está ubicada en Viena y dispone de aproximadamente 60 oficinas en el exterior y de un centro de coordinación en Nueva York. La ONUDD fue creada por el secretario general de las Naciones Unidas con el propósito de permitir a la organización centrar y mejorar su capacidad para tratar las cuestiones interrelacionadas de fiscalización de estupefacientes, prevención del delito y terrorismo internacional en todas sus formas. Está dirigida por un director ejecutivo nombrado por el secretario general de las Naciones Unidas.

En el cumplimiento de su mandato de ayudar a los Estados miembros en esta lucha, la ONUDD tiene un programa de trabajo con tres pilares:

Investigación y análisis para incrementar el conocimiento y la comprensión de las drogas y así combatir la delincuencia y ampliar la base de pruebas para la política y las decisiones operativas.

Asistencia legal para ayudar a los Estados en la ratificación y aplicación de los tratados internacionales, el desarrollo de la legislación nacional sobre drogas ilícitas, la delincuencia y el terrorismo, así como la prestación de servicios de secretaría al CNE y la JIFE.

Proyectos sobre el terreno de cooperación para mejorar la capacidad de los Estados miembros en su respuesta contra las drogas ilícitas, la delincuencia y el terrorismo.

Una ventaja en la operatividad de la ONUDD debería ser su condición de organismo multilateral, es decir, su carácter de intermediario imparcial que representa los intereses de todos los Estados miembros. Sin embargo, la cuestión de la financiación tiene un enorme efecto en la aplicación de este principio rector y, en última instancia, en el tipo de proyectos que se ejecutan. En la práctica, la ONUDD opera con un marco incompleto de financiación, con muchas de las actividades previstas en espera de fondos y una amplia gama de exigencias de los donantes que, a menudo, generan conflictos entre las políticas y prioridades del programa (Thoumi y Jensema, 2004).

La financiación de la ONUDD tiene varias fuentes de ingresos, en primer lugar, la Asamblea General de las Naciones Unidas asigna 1 % del presupuesto ordinario de las Naciones Unidas directamente a la ONUDD, para periodos presupuestarios de dos años. Según los datos del informe de la ONUDD de 2014, esa aportación fue de US$22.8 millones que representan 7.3 % del total de los ingresos. La mayor parte de esas contribuciones están asignadas a fines específicos. En segundo lugar, las donaciones de diferentes países destinadas a proporcionar asistencia técnica por parte de la ONUDD desde su sede principal de Viena y las oficinas que tiene sobre el terreno. En 2014, se destinaron a este propósito US$280.6 millones que equivalen a 90.3 % de los ingresos totales del año. En tercer lugar, están los fondos de libre disposición, que son donaciones destinadas a financiar, entre otras actividades, la dirección y supervisión, los imprevistos y otros gastos indirectos. En 2014, los fondos de libre disposición representaron 2.3 % del total de los ingresos y han ido disminuyendo con el tiempo generando una situación financiera inestable que hace difícil la planificación, incluso con un año de antelación (tabla 6.1).

Tabla 6.1. Financiación ONUDD 2004-2014 en millones de dólares

Fuente de financiación

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ingresos

Naciones

Unidas

15.8

15.2

15.5

19.9

19.2

21.8

20.9

23.2

21.7

24.3

22,8

Donaciones

libre

disposición

16.1

16.1

14.3

14.7

13.1

11

16

10.3

9.9

9.5

7,2

Donaciones

proyectos

76.9

104.9

125.7

162.5

243.1

193.8

217.1

230.2

290.2

294.5

280,6

Total

109

136

156

197

275

227

254

264

322

328

311

Fuente: elaboración propia.

Según el informe anual de 2014 (tabla 6.2), los donantes principales proporcionaron la mayor parte de las aportaciones voluntarias y con solo seis de ellos (Comisión Europea, Estados Unidos, Países Bajos, Suecia, Reino Unido y Japón) se financia 46.4 % del total.

Tabla 6.2. Presupuesto ejecutado en dólares de la ONUDD en 2014

Donantes

Proyectos

Libre

disposición

Total

%

1 % Presupuesto

Naciones Unidas

22 800 000

0

22 800 000

7.34

Donaciones

Grandes donantes

168 128 779

5 590 076

173 718 855

55.93

Donantes proyectos

locales

93 440 521

1 587 204

95 027 725

30.60

Agencias de las

Naciones Unidas

7 577 663

0

7 577 663

2.44

Instituciones financieras Internacionales

1 687 399

0

1 687 399

0.54

Privados

1 226 097

0

1 226 097

0.39

Fundaciones

8 536 427

0

8 536 427

2.75

Total

303 396 886

7 177 280

310 574 166

100 %

Fuente: elaboración propia.

Los donantes que contribuyen a la ONUDD se pueden clasificar en tres grupos:

Grandes donantes (tabla 6.3): es un grupo compuesto por 19 naciones más la Comisión Europea: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Japón, Luxemburgo, Holanda, Noruega, España, Suecia, Suiza, Turquía, el Reino Unido y los Estados Unidos. Este grupo de donantes tiene reuniones dos veces al año. No es un grupo de formulación de políticas, sino que se limita a recibir la información suministrada por la ONUDD sobre sus diferentes actividades, que incluye información financiera sobre los proyectos en curso y futuros y sobre las necesidades presupuestarias; en realidad, no es más que una lista de solicitudes de la ONUDD a los principales donantes. La propia naturaleza del sistema de funcionamiento de las Naciones Unidas significa que los Estados miembros tienen la decisión final sobre los proyectos financiados con sus recursos, de modo que, en última instancia, determinan la dirección tomada por la ONUDD.

Tabla 6.3. Grandes donantes durante 2014 en dólares

Ranking

País donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

1

Comisión Europea

45 613 143

—

45 613 143

26

2

EE. UU.

41 051 698

200 020

41 251 718

24

3

Países Bajos

12 573 911

—

12 573 911

7

4

Suecia

10 745 479

942 549

11 688 028

7

5

Reino Unido

10 261 397

—

10 261 397

6

6

Japón

8 294 789

270 953

8 565 742

5

7

Dinamarca

7 016 198

883 548

7 899 747

5

8

Noruega

7 672 341

—

7 672 341

4

9

Australia

5 975 110

—

5 975 110

3

10

Alemania

4 518 055

1 416 269

5 934 323

3

11

Finlandia

3 179 828

1 094 391

4 274 219

2

12

Francia

3 398 993

408 163

3 807 156

2

13

Canadá

3 228 312

—

3 228 312

2

14

Austria

2 240 781

135 870

2 376 650

1

15

Otros

2 358 744

238 313

2 597 056

1

Total

168 128 779

5 590 076

173 718 853

100 %

Fuente: elaboración propia.

En resumidas cuentas, puede observarse en la tabla 6.3 que son los países consumidores los que están elaborando la política internacional antinarcóticos, porque gran parte de la financiación de la ONUDD procede de estos países y está vinculada a los proyectos que ellos eligen.

Los donantes locales: es un grupo de 53 naciones, cuya aportación es menor en comparación con los principales donantes. Muchos han mantenido su apoyo financiero a la ONUDD a lo largo de varios años. En 2014, los donantes más notables de este segundo grupo fueron Colombia y Brasil. A pesar de no estar en el grupo de grandes donantes de la ONUDD, el Gobierno colombiano lleva varios años haciendo importantísimas contribuciones; en 2014, fueron US$64.7 millones (ONUDD, 2014), que es una de las aportaciones más grandes en la historia de la ONUDD hasta el momento y desvirtúa esta clasificación que hace de sus donantes. En realidad, estas donaciones del Gobierno colombiano para financiar proyectos de la ONUDD proceden en su mayoría de los bienes incautados a los narcotraficantes.3 En la enumeración de estos donantes locales, parece como si la ONUDD estuviera muy interesada en fomentar el incremento de las contribuciones de estos países y otros similares. De hecho, al tratar de lograr una base más sostenible para la financiación de infraestructura y de los programas básicos, la ONUDD ha declarado su intención de ampliar la base de las contribuciones gubernamentales de los grandes donantes (E/CN.7/2005/12). De manera que la financiación de este grupo ha crecido en los últimos años de forma notable, fundamentalmente a través de proyectos de apoyo en sus propios países, con contribuciones directas a los programas o al compartir el coste de los programas nacionales de asistencia técnica y los relacionados con el sostenimiento de las oficinas de la ONUDD (Bewley-Taylor y Trace, 2006a). Por otra parte, aunque la ONUDD evita destacar explícitamente el predominio de los Estados Unidos entre sus donantes, en los últimos años este país volvió a subir sus contribuciones y en 2014 aportó US$41.05 millones, solo por detrás de la donación realizada por la Comisión Europea de US$45.6 millones.

Otros: este grupo de financiación incluye una mezcla de agencias de las Naciones Unidas, instituciones multilaterales, instituciones financieras y fundaciones privadas. Estos donantes aportaron 6.3 % de la financiación total en 2014. Algunos donantes notables son el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo por medio de diferentes fondos, el Banco Mundial, la Organización de Países Exportadores de Petróleo, Siemens AG y el Centro de Prevención al Abuso de Drogas de Japón. Uno de los objetivos estratégicos de la ONUDD es ampliar su base de recursos “para mejorar el diálogo con financiadores y ampliar su red de socios” (ONUDD, 2005), aunque la ampliación de la base de recursos es un fin en sí mismo, no un objetivo intermedio para facilitar el diálogo.

En síntesis, la dependencia financiera de la ONUDD respecto del grupo de donantes principales impide en buena medida la realización de planes estratégicos y dificulta la formulación de políticas independientes. Como consecuencia, en muchos casos, los proyectos se ejecutan solo si pueden atraer ingresos, independiente de si responden o no a las prioridades estratégicas. De acuerdo con el informe de la ONUDD de 2014, a partir del presupuesto consolidado de 2014-2015, todas las funciones programáticas que incluyen los gastos de las oficinas sobre el terreno, que antes se financiaban con fondos de libre disposición, están ahora incluidas en los gastos de los proyectos como “asistencia técnica”. Esto ha servido parcialmente para facilitar la financiación de los gastos indirectos. Sin embargo, las donaciones de libre disposición siguen siendo claves para la flexibilidad e independencia de la ONUDD.

Lo imprevisible de los ingresos conduce a menudo a actuar a corto plazo y descartar los programas que requieren periodos más largos para operar con eficacia. Las dificultades de planificación se agravan por las preferencias de cada país donante. Como se mencionó, la ONUDD tiene que limitarse a tratar de convencer a los donantes para apoyar determinados programas u objetivos.

Otro resultado desafortunado de esta situación es que se pone en tela de juicio la independencia de la ONUDD. La excesiva complacencia con las peticiones de los donantes la pone en una posición muy compleja a la hora de evaluar políticas y programas. La dependencia también afecta a la capacidad de la ONUDD para proporcionar un foro abierto de debate sobre las políticas de drogas e inhibe su potencial único para actuar como un centro para la difusión de mejores prácticas. Esta situación ha generado la inercia que lleva a que se perpetúen las políticas actuales (Thoumi y Jensema, 2004).

Todo lo anterior implica perder la ventaja de pertenecer al ámbito multilateral, como corresponde a su posición de intermediario imparcial que representa los intereses de todos los Estados miembros y no de un grupo selecto. En realidad, esto es muy difícil de conseguir, especialmente en lo que respecta a los deseos de los principales donantes. El director ejecutivo4 se enfrenta a un dilema de difícil solución: en sus declaraciones y en la adopción de posiciones políticas, debe procurar apaciguar a los grandes donantes y a otros donantes con diferentes prioridades y puntos de vista. Un ejemplo representativo de este tipo de problemas fue su aquiescencia ante la solicitud de los Estados Unidos en 2004 para que la ONUDD se abstuviera de participar o de apoyar algunas políticas de reducción de daños, petición que fue respaldada con la amenaza de recortar la financiación procedente de ese país. Independiente de las motivaciones y del estilo diplomático de los Estados Unidos, el incidente no benefició la imagen de la ONUDD como entidad independiente (Bewley-Taylor y Trace, 2006a).

La ONUDD tiene un dilema común a todas las instituciones internacionales, ya que para evitar ser cautiva de los donantes debe elegir entre depender de muchos países y entidades, aumentando el riesgo y la inestabilidad de esas fuentes de financiación, o depender de pocos países con más seguridad en la financiación, pero poniendo en riesgo la neutralidad en mayor medida. Si la ONUDD se esfuerza en ampliar la base de financiación para incluir a donantes no tradicionales y a miembros de la sociedad civil, se producirán presiones adicionales sobre la programación y la coherencia estratégica. Por eso, la ONUDD está en una encrucijada de difícil solución: si apoya las posiciones preferidas por los países que defienden la “tolerancia cero”, corre el riesgo de perder el apoyo de otros países. Por el contrario, si promueve políticas y actividades que adoptan enfoques más pragmáticos, por ejemplo de reducción de daños, los fondos procedentes de su base de donantes tradicionales comenzarían a estar en peligro.

La participación de la sociedad civil

En el campo de las políticas públicas sobre drogas, las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel fundamental en el análisis del fenómeno de las drogas, en la ejecución de programas y en servicios. Por lo general, tienen gran experiencia y conocimientos que resultan de especial utilidad para Gobiernos y organismos internacionales. Por eso, el sistema de fiscalización de estupefacientes de las Naciones Unidas está empezando a reconocer la perspectiva y el valor adicional que las diversas ONG vinculadas al ámbito de los narcóticos han aportado al debate sobre políticas, especialmente aquellas integradas por representantes de los grupos más afectados por las políticas sobre drogas. En 1983, se creó el Vienna Non-Governmental Organization Committee, con el objetivo de apoyar la labor de la ONUDD y proporcionar información sobre las actividades de las diversas ONG y la participación de un amplio sector de la sociedad civil en las políticas globales sobre drogas. Está compuesto por representantes de las ONG internacionales, nacionales y locales. Muchas de estas organizaciones tienen carácter consultivo aprobado por el ECOSOC que les permite participar con diferentes funciones durante los eventos de las Naciones Unidas. Por ejemplo, durante los preparativos para la UNGASS 2016, se estableció un grupo de trabajo de la sociedad civil que representaba a los líderes de la sociedad civil en el ámbito de la droga. Ese grupo de trabajo fue el encargado de representar los intereses de la sociedad civil y de desarrollar un estudio para evaluar la experiencia y las prioridades globales de las ONG en el ámbito de las drogas. Los resultados de la encuesta fueron utilizados para elaborar un informe de recomendaciones.

En el Vienna Non-Governmental Organization Committee, participan ONG de diferentes tendencias, países y ámbitos de actuación sobre el problema de las drogas: desde las ONG partidarias del actual régimen internacional antinarcóticos, que exigen la prohibición absoluta y abogan por un mundo libre de drogas y por la intolerancia total hacia el consumo, como el World Forum Against Drugs, European Cities Against Drugs y Community Anti-Drug Coalitions of America; las que tienen un planteamiento más científico, que buscan profundizar en el conocimiento de la problemática sobre las drogas, como la International Society of Addiction Medicine; las que se centran en la atención de los consumidores problemáticos, como Proyecto Hombre de España; agencias de Gobiernos de algunos países, como el Australian National Council on Drugs, el Canadian Centre on Substance Abuse; hasta las partidarias del cambio del régimen de políticas públicas sobre narcóticos, como el International Drug Policy Consortium, el Transnational Institute (Tni.org, 2016) o la Beckley Foundation.

Resumen

El vigente régimen internacional antinarcóticos sigue guiándose por un paradigma punitivo de aplicación de la ley, que intenta eliminar las drogas a través de la coerción y la fuerza para hacer cumplir la ley. Sin embargo, se podría decir que durante la última década tampoco ha sido posible alcanzar ese objetivo y la situación ha empeorado. Los motivos de preocupación son diversos: el aumento del consumo de heroína en varios países, la constante aparición de nuevas sustancias psicoactivas de diseño, la red de distribución de drogas por medio de internet conocida como dark net, el incremento de la producción de cocaína en la región andina durante 2014 y 2015 (ONUDD, 2016).

El régimen actual presenta además algunas inconsistencias: la prohibición debería fundamentarse en criterios médicos y no en principios ideológicos, como sucede con la valoración de algunas sustancias.

Además, entre los mismos organismos del Sistema de las Naciones Unidas existen diferencias de criterio sobre temas relevantes, como la introducción de los principios de reducción del daño. Mientras la CND, la ONUDD y la JIFE han rechazado sistemáticamente el uso de estos términos en el debate sobre políticas públicas, los organismos como la OMS, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo han incorporado el concepto de reducción del daño y tienen muy en cuenta el mandato de las Naciones Unidas de proteger los derechos humanos, incluso en el campo del control de drogas. Por eso, como se puso en evidencia5 durante la UNGASS 2016, la coherencia del sistema de control de drogas se encuentra en terreno poco firme.

Los diversos organismos y las estructuras que surgieron de los diferentes acuerdos para supervisar y fomentar la aplicación de los distintos tratados antinarcóticos están representados en la figura 6.1.

Figura 6.1. Organigrama del sistema internacional de control antinarcóticos

1 La OMS es autónoma y se coordina con otras dependencias de NN.UU. a gtravés de ECOSOC en el nivel intergubernamental, y a través del Comité de Coordinación de Directores Ejecutivos internamente.

2 La Junta es técnicamente independiente de NN.UU. y de los distintos gobiernos.

3 El Director Ejecutivo de UNODD ostenta la Secretaría de la JIFE.

Fuente: elaboración propia.

El papel predominante de los Estados Unidos

Desde la International Opium Commission de 1909 los Estados Unidos han desempeñado un papel relevante en el mantenimiento de la prohibición internacional de los narcóticos, aunque durante los años de entreguerras su función se dificultó por su decisión de no participar en el Sistema de las Naciones Unidas. En algunos casos, la fuerza impulsora contra los narcóticos ha sido la situación interna de los Estados Unidos y, en otros momentos, han puesto más énfasis en sus objetivos de política exterior.

La radicalización de la prohibición para combatir las drogas, fundamentada en los tratados internacionales, condujo en junio de 1971 al entonces presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon, a declarar por primera vez la guerra contra las drogas, con el objetivo de alcanzar un mundo libre de sustancias estupefacientes. En un célebre discurso, Nixon reiteró su compromiso con la prohibición del consumo de drogas psicoactivas y ofreció la cooperación militar estadounidense a los Gobiernos de los países productores de drogas ilícitas.

La declaración de la guerra contra las drogas ha sido a menudo un instrumento flexible para justificar los intereses de la política exterior estadounidense, junto con sus preocupaciones sobre el problema de los narcóticos (Bewley-Taylor, 1999). El objetivo de reducir considerablemente los cultivos ilegales, propugnado por la UNGASS en 1998, sirvió para dar legitimidad a los planes antinarcóticos de los Estados Unidos en diferentes países productores y de tránsito, como el Plan Colombia, el Plan Dignidad para Bolivia, el intento fallido de introducir un Plan Afganistán y el programa Iniciativa Mérida para México (Jelsma, 2008).

El Plan Dignidad fue la estrategia boliviana para luchar contra las drogas a partir de 1999. El Plan estaba cofinanciado con recursos de los Estados Unidos y tenía cuatro áreas de intervención: 1. prevención, 2. desarrollo alternativo, 3. interdicción y 4. erradicación de plantaciones ilegales de coca. Para su ejecución, se formó el Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas, que, bajo la dirección del entonces presidente, Hugo Banzer, incluía a los ministerios de Gobierno (Policía), Finanzas, Defensa Nacional, Agricultura y Salud. Contaba con un presupuesto de US$900 millones.

La Iniciativa Mérida es un plan de cooperación internacional en seguridad aprobado en junio de 2008 entre los Estados Unidos, el Gobierno de México y otros países de Centroamérica, con el propósito de combatir el narcotráfico. El programa de ayuda, previsto para tres años, tuvo recursos por más de US$1600 millones. Durante el primer año, el Gobierno estadounidense proporcionó a México US$400 millones en equipos, entrenamiento y fortalecimiento del sistema judicial. La Iniciativa Mérida también destinó US$65 millones para Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Además, se incluyó, entre los países beneficiarios, a Haití y a la República Dominicana (https://www.state.gov/j/inl/merida/).

En cuanto al Plan Afganistán, el Gobierno del presidente Bush solicitó en 2004 al Congreso estadounidense una ayuda de casi US$780 millones para la lucha antidrogas: US$173 millones para interdicción aérea, US$180 millones para fiscalización y reforma judicial, US$5 millones para una campaña de información pública que incluye la difusión de mensajes antidroga por parte de mulás, US$120 millones para desarrollar medios de vida alternativos para los campesinos y casi US$300 millones para programas de erradicación. Sin embargo, el componente de interdicción aérea que buscaba acabar con la producción de amapola adormidera fumigando los cultivos desde el aire fue cuestionado por el Gobierno del Reino Unido, el Banco Mundial y el entonces presidente afgano Hamid Karzai (Tni.org, 2005), de manera que ese plan no llegó a aprobarse.

Por otra parte, los Estados Unidos desempeñan conscientemente un papel de liderazgo dentro del régimen internacional de prohibición. Por ejemplo, en el debate general de la reunión anual de la CND, los diez minutos asignados a cada país son utilizados por la mayoría de los países para hacer un repaso de los avances en su propio país, mientras que la intervención estadounidense es usualmente un repaso de la situación mundial. Además, el peso de la presencia de los Estados Unidos se nota en el Comité de Negociaciones de la CND en los detalles más triviales de las resoluciones anuales (Room, 2005).

La influencia de los Estados Unidos sobre el régimen internacional antinarcóticos es en realidad solo una pequeña parte de sus esfuerzos externos contra las drogas. En 2007, la Drug Enforcement Administration tenía 751 empleados en 59 países diferentes, que sobrepasa con creces el número de personas que trabajan en la ONUDD. Además, otras agencias federales, como el Federal Bureau of Investigation y el U.S. Customs and Border Protection tienen también personal en las embajadas para colaborar en el control de narcóticos.

La certificación

En 1986, en plena epidemia del crack en las ciudades estadounidenses, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una ley que obligaba al Gobierno a certificar la cooperación de los países extranjeros en sus esfuerzos contra las drogas. Desde entonces, cada 1 de marzo el presidente de los Estados Unidos tiene que presentar una lista de todos los países que están involucrados en el comercio de las drogas y calificar su grado de cooperación. Hay tres calificaciones posibles: certificado, descertificado y certificado por razones de interés nacional. Se juzga que los países certificados han colaborado de manera total con los Estados Unidos, que los descertificados son aquellos que no cooperan del todo, y los certificados, por razones de interés nacional, son aquellos que deberían ser descertificados respecto de la cooperación, pero que, en la consideración del presidente, descertificarlos equivaldría a vulnerar la lucha contra las drogas. En estos casos, se considera que mantener una relación es más importante que sancionar al país (Thoumi, 2002). Cada año, la Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs6 elabora las recomendaciones de certificación y las somete a la aprobación del secretario de Estado; este las presenta al presidente, que puede aceptar o cambiar las recomendaciones.

El proceso de certificación requiere que el Ejecutivo tenga en cuenta solo el historial del país extranjero sobre lucha contra la droga. Ningún otro factor debe influir sobre la decisión para otorgar la certificación, pues su intención original fue aumentar la eficacia de los esfuerzo de los Estados Unidos en la lucha contra el control de la droga en el ámbito internacional. Esta cláusula deja todos los demás objetivos de las relaciones internacionales en segundo plano.

Un país descertificado enfrenta algunas sanciones indirectas: pierde toda la asistencia de la cooperación internacional por parte de Estados Unidos, a excepción de la que está destinada a la lucha contra la droga, y enfrenta el voto negativo automático del director ejecutivo estadounidense en el Banco Mundial y en otros bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Interamericano de Desarrollo. El Gobierno tiene la capacidad de imponer sanciones comerciales o de retirar de manera unilateral privilegios comerciales de los que disfrutará el país descertificado. Por ejemplo, la Ley de Promoción de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de Drogas renovaba cada año los beneficios unilateralmente otorgados por el Gobierno de los Estados Unidos a Bolivia, Ecuador Colombia y Perú.7 Esa ley está dirigida a propiciar el incremento de los flujos comerciales entre los países beneficiarios y los Estados Unidos a condición de que cada uno de esos países mantenga su empeño en la guerra contra las drogas.8 Otra consecuencia es la negativa de la Overseas Private Investment Corporation —agencia gubernamental de los Estados Unidos que se encarga de asegurar las inversiones privadas norteamericanas en el extranjero— a ofrecer un seguro contra la expropiación a los estadounidenses que inviertan en países descertificados.

Veintidós países, ninguno de ellos desarrollado, estuvieron en la lista de los principales productores de drogas ilícitas o países de tránsito notificados al Congreso por el presidente Obama el 14 de septiembre de 2015: Afganistán, Bahamas, Belice, Bolivia, Birmania, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, la India, Jamaica, Laos, México, Nicaragua, Pakistán, Panamá, Perú y Venezuela. De estos países, el Gobierno de los Estados Unidos volvió a descertificar en 2016 a Birmania, Bolivia y Venezuela por considerar que no hacen los esfuerzos necesarios para combatir el narcotráfico en su territorio (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2016).

Los países que han estado sujetos al sistema de certificación pueden clasificarse, siguiendo a Thoumi (2002), en tres grupos. El primero incluye a la mayoría de aquellos que alguna vez han sido descertificados: son países distantes para los cuales el mercado estadounidense no es especialmente importante. En estos casos, la descertificación es sobre todo simbólica y no produce efectos políticos significativos. En estos casos, se incluye a Irán, Siria, Afganistán, Pakistán, Laos, Líbano, Birmania y Nigeria.9 El segundo grupo está conformado por un grupo de países con vínculos tan fuertes con los Estados Unidos que por el momento no son susceptibles de descertificación: este grupo incluye a México, tercer socio comercial de los Estados Unidos, la India y Taiwán. El tercer grupo lo constituyen países andinos y caribeños sobre los cuales el proceso de descertificación puede ejercer la mayor presión y además puede producir resultados por la asimetría de sus relaciones: para estos países los Estados Unidos son el mercado principal de sus exportaciones, mientras que al contrario no sucede lo mismo. Entre los países descertificados se incluyen Colombia en 1996 y 1997 durante el Gobierno del presidente Ernesto Samper, Panamá antes de la invasión en la que se depuso al general Noriega y más recientemente Venezuela y Bolivia.

El proceso de certificación es un instrumento de control internacional antinarcóticos y de la diplomacia bilateral que ha sido ampliamente criticado por analistas de los países productores y consumidores e incluso de los artífices de la política estadounidense (Babor et al., 2010). Una de las críticas es que los esfuerzos por controlar la oferta de drogas ilícitas refleja los intentos de los países desarrollados de imponer sus estándares y valores culturales sobre el resto del mundo (McAllister, 2000). Otros aducen que el proceso de certificación es injusto, inefectivo y atenta contra los derechos humanos (Ayling, 2005). La descertificación no castiga a los traficantes de manera directa, sino que constituye una forma de castigo a una comunidad: las sanciones impuestas a un país no recaen sobre los narcotraficantes o los campesinos que cultivan drogas ilícitas. La intención de la certificación es que al aplicarla el Gobierno de ese país reaccionará contra la industria ilegal. En realidad, se puede castigar a los grupos equivocados y reducir la capacidad productiva de un país por las sanciones comerciales y aumentar su dependencia de las drogas (Thoumi, 2002).

Por otra parte, el hecho de que los Estados Unidos es uno de los mayores productores mundiales de drogas sintéticas (ONUDD, 2016) y cannabis (ONUDD, 2016) añade aún más controversia a la certificación, puesto que una posición coherente obligaría a realizar una evaluación externa de ese país con un escrutinio similar al que hoy en día impone a otros países o a aplicar la certificación internamente.

La lista Clinton

Además del proceso de certificación a los países productores o de tránsito, existe un proceso de señalamiento de personas jurídicas o naturales por su vínculo con el narcotráfico, denominado Specially Designated Narcotics Traffickers (SDNT list) o lista Clinton. La lista Clinton fue expedida el 21 de octubre de 1995 por la Orden Ejecutiva 12978 emitida por el presidente Bill Clinton, con el objetivo de bloquear las empresas donde tuvieran intereses los narcotraficantes. La lista es elaborada por la Office of Foreign Assets Control, del United States Department of the Treasury, y hace parte de las medidas tomadas por los Estados Unidos en la guerra contra los carteles de la droga y el lavado de activos. Las personas naturales o jurídicas que aparecen en dicha lista no pueden hacer transacciones financieras o tener negocios comerciales con los Estados Unidos y las empresas de dicho país que tengan relación con esas empresas o personas naturales incurren en un delito federal. Con esta medida, se intentan reducir las vías de blanqueo de activos y enriquecimiento por parte de los narcotraficantes.

La lista Clinton es una lista negra de empresas y personas vinculadas con el narcotráfico o con vínculos con fondos provenientes del narcotráfico en el mundo. En Colombia, uno de los países más afectados por la guerra contra el narcotráfico, se calcula que más de mil personas y más de seiscientas empresas han aparecido en la lista desde 1995. Las personas y empresas colombianas dentro de esta lista no incurren en delito en el país, pero sí ven limitados sus transacciones con entidades bancarias. También han existido casos de personas y empresas que aparecen en la lista que nunca han tenido relación con dinero procedente del narcotráfico y se han visto perjudicadas (Semana.com, 2014).

El moralismo americano

Entre los rasgos que han determinado el excepcionalismo americano,10 el moralismo, derivado principalmente de la ética de trabajo protestante, ocupa un lugar preponderante en la política nacional e internacional de los Estados Unidos (Musto, 1993). En este contexto, el consumo de drogas se ha entendido históricamente como un mal frente al que los Estados Unidos tienen el deber moral de actuar, de ahí que las políticas que se han desarrollado para combatir las drogas ilícitas han partido del supuesto de que este problema tiene sus orígenes fuera de ese país, en los países productores, y dentro de este en grupos sociales indeseables, típicamente procedentes de minorías raciales y étnicas (Campbell, 1992). El hecho de que las drogas sean valoradas como un mal universal que atenta contra la rectitud moral ejerce una comprensible influencia restrictiva sobre el debate público.

Sin embargo, parece existir una aparente disociación en la política estadounidense sobre narcóticos, porque se percibe una notoria diferencia entre el modo de actuar del Gobierno federal y los Gobiernos de cada uno de los estados. El Gobierno de los Estados Unidos tiene que liderar y promover el régimen internacional antinarcóticos vigente, como ya hemos visto, mientras que cada estado de la Unión tiende a buscar su beneficio individual.

En noviembre de 2010, se llevó a cabo un referendo en California que iba más allá de la legalización de la marihuana medicinal para permitir la producción comercial a gran escala con uso recreativo. Pese a no ser aprobado, atrajo el apoyo de 46.5 % de los votantes, especialmente de la población más joven. Animados por este resultado y por las encuestas de opinión pública, los votantes de Colorado y Washington aprobaron en 2012 la legalización de la marihuana. En noviembre de 2014, fueron los votantes de Alaska, Oregón y Washington, D. C., los que también aprobaron iniciativas similares para legalizar la marihuana. Durante 2016, año de elecciones presidenciales, es probable que California, Arizona y Nevada lleven a cabo votaciones sobre la legalización de la marihuana. Por otra parte, un número creciente de estadounidenses opina que dicha sustancia debe regularse y tributar, como el alcohol y el tabaco.11

Hay que tener en cuenta que la Ley Federal todavía prohíbe la posesión, distribución y producción de marihuana. Más aún, el United States Department of Justice no ha aprobado la legalización de la marihuana recreativa o el sistema estatal de marihuana medicinal de Colorado ni de Washington, pero se han publicado directrices en forma de notas dirigidas a sus fiscales que establecen prioridades para la asignación de los recursos. El memorando de agosto de 2013 del fiscal general adjunto, James M. Cole, sugiere que el United States Department of Justice va a tolerar la marihuana legal, siempre y cuando los estados cumplan varias condiciones:

Tengan sistemas de regulación y aplicación sólidos y eficaces que impidan la distribución a menores de edad.

Eviten el enriquecimiento de bandas y organizaciones criminales.

No consientan la desviación de la marihuana a otros Estados.

Tengan planes de prevención de la violencia y del consumo de otras drogas.

Mantengan la prohibición de conducir vehículos bajo los efectos de la marihuana.

La prohibición de cultivar, portar o consumir marihuana en terrenos o reservas federales.

Por otra parte, cualquier Administración federal o estatal podría retirar estas directrices en cualquier momento. Si eso llegara a suceder, las autoridades podrían arrestar y procesar a los participantes en la industria de la marihuana (Caulkins et al., 2015).

En octubre de 2014, el Secretario de Estado Adjunto para las Drogas, William Brownfield, anunció un cambio de óptica por parte del Gobierno de los Estados Unidos respecto de los países que legalicen el consumo de marihuana en vista de los recientes cambios en varios estados de los Estados Unidos.12

Incluso, los estados vecinos han tratado de tomar medidas contra los estados que han legalizado la marihuana. En diciembre de 2014, los fiscales generales de Nebraska y Oklahoma presentaron una demanda contra el estado de Colorado en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Nebraska y Oklahoma vs. Colorado, 2014). La demanda alega que el estado de Colorado ha creado un vacío peligroso en el sistema de control de drogas federal aprobado por el Congreso de los Estados Unidos (Caulkins et al., 2015).

En realidad, las Cortes estadounidenses han considerado esta relación dentro de un contexto de dos entes soberanos, cada cual con su propia legislación sobre drogas y con sistemas autónomos para hacerlas cumplir. Por eso, algunas conductas prohibidas por uno de esos entes soberanos pueden no ser prohibidas por el otro. Por eso, las leyes estatales y federales sobre la marihuana pueden ser inconsistentes, lo cual hace que algunas conductas sean ilegales dentro del ámbito federal pero no dentro del estatal, y viceversa (Garvey, 2012; Mikos, 2012).

En conclusión, se podría decir que las políticas de drogas en los Estados Unidos son fundamentalmente un asunto interno. Las decisiones de la Corte Suprema no hacen referencia alguna a las convenciones internacionales sobre narcóticos. Lo mismo ocurre con las discusiones posteriores a las votaciones en los estados de Colorado y Washington, en las cuales casi nunca se mencionan los compromisos internacionales del país (Thoumi, 2013). De esta forma, la marihuana se ha convertido en la sustancia que está socavando la prohibición en el país que abanderó la guerra contra las drogas, lo que evidencia, en realidad, una embarazosa situación de doble moral.

1 El Consejo Económico y Social, en su Resolución 1991/49, amplió el número de miembros de la Comisión de 40 a 53.

2 Modificado por el protocolo de 25 de marzo de 1972.

3 Conversación del autor con un funcionario del Gobierno colombiano.

4 El actual director ejecutivo es el ruso Yuri Fedotov, cuyo país de origen tiene una de las visiones más inmovilistas en cuanto a políticas públicas sobre drogas.

5 Durante la sesión preparatoria de la UNGASS 2016, la Civil Society resalta como prioridad la necesidad de extender globalmente las políticas de reducción de daño (Vngoc.org, s/f).

6 El Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs explica en detalle sus decisiones, país por país, en su informe anual de dos volúmenes sobre la estrategia internacional de control de narcóticos y sus diferentes aspectos: producción de narcóticos, control de precursores, blanqueo de capitales, delitos financieros, etc. (http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/index.htm)

7 En Perú y Colombia, se aprobaron dos tratados de libre comercio entre los Estados Unidos y cada uno de esos países que sirvió para generar una situación de estabilidad jurídica para los exportadores de esos países andinos. El Tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos fue aprobado por el entonces presidente de este país, George W. Bush, y el presidente de Perú, Alan García, el 16 de enero de 2009. El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y los Estados Unidos se aprobó durante la administración del presidente de ese país, Barack Obama, y de Colombia, Juan Manuel Santos, el 12 de octubre de 2011.

8 La entonces Comunidad Económica Europea desarrolló en 1991 una ley parecida denominada Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), que permitía la entrada al mercado común europeo sin arancel o con un arancel muy bajo a una serie de productos de los países andinos que enfrentaban la guerra contra las drogas. Desde 2005 el SPG se transformó en el SPG-Plus, que incluye las principales convenciones internacionales sobre derechos laborales, desarrollo sostenible, protección del medio ambiente, lucha contra las drogas, etc.; con esta modificación, se invisibiliza el aspecto de la lucha contra las drogas, pero se mantiene la misma lógica.

9 Nigeria tiene inversiones estadounidenses importantes relacionadas con la explotación del petróleo, aunque los Estados Unidos no constituyen un mercado importante para sus exportaciones, y viceversa.

10 Desde su creación, los Estados Unidos han creído firmemente en la idea de que son una nación única y singular. Así lo perciben también los extranjeros que la visitan. Uno de los primeros en sostener esta visión fue Alexis de Tocqueville quien acuñó la expresión “excepcionalismo americano”.

11 Distintas encuestas de opinión pública, entre ellas Zogby, Gallup y Pew Research Center for People and the Press, sugieren que alrededor de 75 % de los estadounidenses favorece la venta y el uso de marihuana para fines medicinales, mientras que entre 40 y 50 % considera que el consumo debe legalizarse completamente (Tickner y Cepeda, 2011).

12 How could I, a representative of the Government of the United States of America, be intolerant of a government that permits any experimentation with legalization of marijuana if two of the 50 states of the United States of America have chosen to walk down that road? [¿Cómo podría yo, un representante del Gobierno de los Estados Unidos, ser intolerante con un Gobierno que permite experimentar con la legalización de la marihuana, si dos de los cincuenta estados han optado por transitar por ese camino?] Conferencia de prensa de William Brownfield en la sede de las Naciones Unidas 9 de octubre de 2014.

capítulo 7. Efectos de la prohibición de los narcóticos

La prohibición es una forma extrema de intervencionismo por parte de cualquier Gobierno que busca reducir la producción, el intercambio y el consumo de un determinado bien con el fin de extinguirlo. Los efectos de la prohibición pueden ser analizados bajo la perspectiva económica, al igual que otras políticas como la tributación o la regulación (Thornton, 1991). Además de los efectos directos de este tipo de intervencionismo, los economistas han descubierto otros muy importantes no buscados que surgen de la aplicación de la prohibición. Sus costes son tan importantes que podrían ser incluso más graves que los beneficios buscados que se derivan de la prohibición. Tal vez, los políticos y los economistas no los anticiparon en sus análisis previos, porque no eran en su momento totalmente conscientes de la relación causal entre la prohibición y sus efectos o, quizá, simplemente niegan la existencia de tales relaciones. Estos efectos no buscados son predecibles cuando se utiliza el modelo de mercado para analizar el intervencionismo, aunque no pueden ser predichos en detalle, sí se pueden clasificar o agrupar (Thornton, 1991).

Al hilo de estos dos temas —análisis económico de la prohibición y sus efectos no buscados— se desarrollará el presente capítulo.

Objetivos y estrategias del régimen internacional antinarcóticos

Los objetivos de la política antinarcóticos son llos siguientes: 1. disminuir la producción de drogas, 2. reducir al mínimo las ganancias ilegales de los narcotraficantes, 3. castigar a los traficantes, preferiblemente a los más grandes, y 4. aumentar al máximo los precios minoristas de las drogas más conflictivas: marihuana, cocaína y heroína (ONUDD, 2009a). Por otra parte, las estrategias desde el lado de la oferta para alcanzar estos objetivos se centran en la erradicación o la sustitución de cultivos, el control de precursores químicos, la destrucción de laboratorios, las incautaciones de alijos del narcotráfico internacional, el encarcelamiento de los principales narcotraficantes y el fortalecimiento de la justicia y las fuerzas de seguridad en los países productores.

Al evaluar las estrategias antidroga de los últimos años en los países productores, se encuentra algún éxito marginal; pero, en general, el balance es negativo, como veremos más adelante, y no se confirma que hayan contribuido a una notable reducción del tráfico ilegal. Tampoco los programas de desarrollo alternativo y fortalecimiento institucional en el ámbito local y regional han logrado expandir suficientemente los mercados lícitos y reducir de manera sustancial el número de familias campesinas de Bolivia, Colombia, Perú o Afganistán, que cultivan coca o amapola para fines ilegales y continúan dependiendo económicamente de esta actividad ilícita (Schultze-Kraft, 2008).

Por otra parte, los indicadores usados para evaluar las consecuencias de esta política son limitados, pues están rígidamente definidos e ignoran aspectos como la generación de criminalidad, los derechos humanos, el aumento de población penitenciaria y el efecto de esas medidas en los países productores. Además, se centran solo en medidas que describen las actividades de las autoridades y de la justicia para hacer cumplir la prohibición, como el número de hectáreas erradicadas, la cantidad de drogas ilícitas incautadas, el número de traficantes detenidos, etc.

Como comenta con acierto Tokatlian (2002), las premisas del régimen internacional antinarcóticos vigente son las siguientes:

Se asume una relación causal entre la demanda y la oferta en la que implícitamente se rechaza la noción de que la demanda genera la oferta. Por tanto, se considera necesario situar el énfasis de la represión en los focos de cultivo, producción, procesamiento, transporte y tráfico de narcóticos, más que en los epicentros de consumo, que son los espacios de mayor ganancia para el narcotráfico.

Se asume que las estrategias para hacer cumplir la prohibición son las apropiadas para atacar el fenómeno de las drogas ilícitas, a pesar de que este surge y evoluciona precisamente como expresión mercantil de un negocio ilegal altamente lucrativo en manos de grupos poderosos del crimen organizado.

Se asume que un tratamiento represivo en los centros de provisión de drogas es más efectivo respecto de los resultados y más eficiente respecto de los recursos. Esto implica que es más ventajoso concentrar los esfuerzos antinarcóticos en los núcleos de la oferta.

Se asume que la erradicación eficiente de los cultivos ilegales es uno de los pilares esenciales de la lucha antidroga en los epicentros de oferta. Estas medidas se traducirían en una menor disponibilidad de sustancias psicoactivas en los países consumidores, un mayor precio de venta y, posiblemente, en un grado de pureza menor, todo lo cual contribuiría a reducir el consumo. Como consecuencia, se supone que la criminalidad urbana ligada a las drogas descendería por reducirse sustancialmente el número de consumidores debido a la elasticidad de la demanda de las drogas.

Para los países productores, por el mismo motivo, se asume que los efectos de una erradicación más eficaz de los cultivos ilegales serían, entre otros, la disminución del poder de los traficantes, la contención de la violencia generada por el narcotráfico sobre los sectores más vulnerables de la población ligados a esos cultivos y la reducción del impacto ambiental generado por los cultivos ilegales en ecosistemas frágiles y valiosos.

En realidad, la formulación de las políticas que fundamentan el régimen internacional antinarcóticos no ha prestado suficiente atención a la relación de causalidad entre la oferta y la demanda, es decir, no se han basado en análisis rigurosos de las razones por las que la sociedad consume y produce drogas. Sencillamente, se han centrado en la convicción de que es bueno eliminar y reducir la producción y el consumo de drogas ilícitas (Thoumi, 2002). Por eso, según el punto de vista prohibicionista, el objetivo único es acabar con los narcóticos a través de la guerra contra las drogas y así alcanzar un mundo libre de sustancias estupefacientes. Esta argumentación evita cualquier posible evaluación o discusión sobre sus metas, porque, cuando las metas no se logran, el fracaso se atribuye a factores externos, como la corrupción, la falta de coordinación o de voluntad política, etc. Según el mismo punto de vista, no hay necesidad de encontrar otras soluciones: lo que se debe hacer es aplicar todas las políticas ya aprobadas de manera simultánea y con más diligencia o intensidad. Al aplicar estos criterios al análisis de los objetivos de las políticas antinarcóticos, se comprueba que se han buscado varias metas, algunas de las cuales entran en conflicto unas con otras (por ejemplo la erradicación de cultivos ilegales que automáticamente sube los precios y las ganancias de otros narcotraficantes), pero, sobre todo, no tienen en cuenta los criterios anteriores (Thoumi, 2002).

Siguiendo a este mismo autor, el problema de la droga tiene diferentes manifestaciones en cada país y admite distintas perspectivas:

Constituye un problema de salud pública por el gran número de consumidores y adictos, como sucede en Irán por el consumo de heroína.

Otro problema es el poder económico de los narcotraficantes, que puede amenazar la estabilidad y gobernabilidad del Estado, como ocurre en México.

El dinero del narcotráfico puede ser utilizado para la financiación de grupos subversivos, como pasa en Colombia.

En algunos países productores, la eliminación del sector de las drogas podría perjudicar la economía nacional y producir un aumento del desempleo, como sucedió en Bolivia con las revueltas de los cocaleros.

Puede dar lugar a la vulnerabilidad internacional de un país, como sucedió con la invasión de Panamá por los Estados Unidos, que lo acusaba de ser un narco-Estado durante la dictadura del general Noriega.1

Una combinación de las anteriores, como sucede actualmente en Afganistán.

Caulkins y Reuter (1998) calcularon que la probabilidad de éxito de una política aumenta si sus metas son objetivamente defendibles, integradoras, políticamente viables, inspiradoras y relevantes en la decisiones. Las metas objetivamente defendibles son aquellas que se pueden asociar con el bien común. Las metas viables políticamente son las que no están bloqueadas por otra agencia o en otro nivel de Gobierno. Las inspiradoras pueden motivar a las personas y las relevantes para las decisiones son aquellas en las cuales los individuos y las agencias responsables pueden influir en las consecuencias que buscan alcanzar las políticas. Por tanto, el régimen antinarcóticos debería evaluarse a la luz de esos criterios.

Temas de discusión sobre la prohibición de narcóticos

El predominio actual de la prohibición se presenta ante la opinión pública como la única opción viable en relación con el problema de las drogas por varias razones: en primer lugar, la burocracia que surge con la prohibición es inherentemente ineficiente para alcanzar los objetivos que se propone, y ese fracaso al que se enfrenta de manera habitual se transforma en una petición de más recursos y poderes para alcanzar su misión. En segundo lugar, el mercado se altera con la entrada en vigor de la prohibición y, por tanto, es incapaz de resolver los problemas sociales. Además, las actividades dirigidas a hacer cumplir la prohibición crean distorsiones y nuevos problemas en el mercado, por lo que surge la percepción de la necesidad de una mayor intervención y una respuesta política.

Junto con esto, los funcionarios de esas instituciones multilaterales y nacionales anhelan ampliar su poder e influencia para mejorar el desempeño en sus tareas, pero no perciben los fallos de la prohibición como resultado de su propia ineficiencia. A la vez, los políticos, bajo cuya responsabilidad están estos funcionarios, no admiten problemas ni se plantean siquiera el costoso e incierto proceso de desmantelar esas burocracias. El respaldo de diferentes actores, como las distintas organizaciones profesionales involucradas2 y los intereses comerciales, forman coaliciones eficaces para mantener el statu quo actual.

Por último, todo ese reforzamiento del régimen antinarcóticos se percibe como beneficioso por parte de los votantes, aunque no tienen datos para valorar el coste total. El resultado es una ardua tarea para las entidades gubernamentales encargadas de hacer frente al narcotráfico —policía, sistema judicial y penitenciario, salud pública, servicios sociales, etc.— y la percepción de que se requiere reforzar el régimen antinarcóticos. Pero, en las prohibiciones, no hay nunca suficientes agentes de control para detener el problema (Thornton, 1991).

Analizando el régimen internacional antinarcóticos y a la vista de todo lo ya explicado, se podrían plantear algunos ámbitos de discusión o controversias sobre la prohibición internacional de narcóticos.

El efecto disuasorio de la prohibición

Las sanciones como multas, confiscación de bienes y penas de encarcelamiento han sido establecidas para desalentar esta actividad prohibida en el mercado. El temor a esas sanciones y el mensaje que envía el legislador con la prohibición debería producir como resultado un menor nivel de prevalencia en el uso de las drogas del que existiría si las drogas no estuvieran prohibidas (ONUDD, 2009a). Pero no es fácil apoyar la existencia de ese efecto disuasorio con estudios objetivos. Un comité de científicos, establecido por el Parlamento del Reino Unido para evaluar los cambios en la política antinarcóticos británica en 2006, concluyó que no se encontraron evidencias relevantes para sostener la existencia de un efecto disuasorio en las penas por posesión y tráfico de una sustancia en particular (House of Commons Science and Technology Committee, 2006). Previamente, se llevó a cabo una encuesta entre la población, cuyos datos sugieren que la gente ve las consecuencias sanitarias del consumo de drogas como un elemento disuasivo más importante que los controles legales de la prohibición, aunque desea que haya controles de drogas exigentes y eficaces, pero no cree que solo la policía sea capaz de conseguir una reducción de los daños causados por el uso de drogas ilícitas.3

Disponibilidad reducida de drogas ilícitas con la prohibición

La prohibición establece como objetivo práctico la erradicación total de las drogas ilegales. Un ejemplo de este planteamiento fue la declaración del Congreso de los Estados Unidos, que a finales de la década de 1980 declaró que la política del Gobierno de ese país era conseguir un país libre de drogas para 1995.4 Esta afirmación no es mera retórica, pues severas sanciones económicas y penales, que incluyen la pena de muerte, afectan en ese país una amplia gama de delitos relacionados con el narcotráfico.

Sin embargo, es difícil demostrar la relación de causalidad entre los niveles de consumo y las políticas antidroga. Algunos estudios, de hecho, han concluido que la política no tiene consecuencia alguna en los niveles de prevalencia del consumo de drogas (Reinarman, Cohen y Kaal, 2004). Otra prueba disponible del reducido efecto de la prohibición, aunque indirecta, ha sido el análisis de la prohibición del alcohol en los Estados Unidos de 1920 a 1933. Aunque la prohibición redujo el consumo de alcohol cuando esta política fue puesta en marcha, tuvo poca o ninguna consecuencia en el consumo de alcohol a largo plazo. El consumo decreció rápidamente después de la promulgación de la prohibición, pero en torno a 1929 había aumentado 70 % sobre el nivel antes de la prohibición y mantuvo esa tendencia hasta que se derogó en 1933. El aumento en el precio del alcohol —que incorporaba el riesgo por infringir la ley— disminuyó de 318 % en 1921 a 171 % de 1929. Simultáneamente, los costes para hacer cumplir la prohibición se multiplicaron por más de seis entre 1921 y 1930. El mercado ilegal se adaptó a las medidas que se tomaron para hacer cumplir la ley (mejoras en la tecnología para destilar alcohol, práctica de sobornos, etc.), de modo que el consumo subió a pesar del aumento en los gastos de vigilancia. Por tanto, la prohibición tuvo una consecuencia inmediata que no pudo ser duradera en el consumo de alcohol y en el precio (Thornton, 1991).

En el caso de la cocaína en los Estados Unidos, sucedió algo parecido. Entre 2002 y 2006, se observó una clara tendencia hacia la disminución o mantenimiento del precio y el aumento de la pureza de la cocaína, a pesar del esfuerzo del Plan Colombia en reducir las zonas de cultivo de coca en Colombia. Por otro lado, en 2007, hubo una escasez significativa de cocaína en los 36 mercados principales de los Estados Unidos que puede ser explicado por un aumento en el consumo en Europa; sin embargo, no tuvo una consecuencia visible ni en los precios (que deberían haber subido) ni en la pureza (que debería haber disminuido), y tampoco en el volumen de distribución al por menor (National Drug Intelligence Center, 2008).

En realidad, existen indicios de que la prohibición puede evitar la disponibilidad de bienes cuando la demanda de esos productos es baja. Sin embargo, una vez que la demanda está establecida, como sucede con los millones de consumidores de drogas ilícitas, el efecto de la prohibición es reducido y perjudicial, como sucedió en los Estados Unidos con la aplicación de la Ley Seca.

El consenso internacional sobre la prohibición

Los partidarios de la prohibición sostienen que una vez iniciadas las medidas restrictivas que surgieron de las convenciones de 1961 y 1988, y del Convenio de 1971, son difíciles de modificar. Los Estados miembros de las Naciones Unidas establecieron las convenciones sobre drogas, y pueden modificarlas o anularlas, pero esos nuevos convenios tendrían que realizarse de la misma forma: por consenso mundial. Sin embargo, hasta la fecha, son muy pocos los problemas internacionales en los que ha habido tanto acuerdo como sobre la decisión de prohibir los narcóticos (ONUDD, 2009a). Como ya se explicó en el capítulo 5, la prohibición de las drogas fue objeto de una amplia serie de acuerdos internacionales y casi todas las naciones del mundo han firmado estos convenios.

Pero, como dice el Informe mundial sobre las drogas 1997, las leyes “no han sido escritas en piedra”, tampoco las convenciones internacionales. Se pueden cambiar si la voluntad democrática de las naciones así lo desea (Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas [UNDCP], 1997). Por eso, en todas las convenciones sobre sustancias estupefacientes, están claramente expresados los mecanismos de revisión. Existen dos vías posibles a este respecto: 1. la modificación y 2. la enmienda. La modificación se refiere a un posible cambio en el régimen que regula una determinada sustancia, mientras que la enmienda se refiere a una alteración formal de las disposiciones del tratado con consecuencias para todas las partes. La única opción para que un país opere fuera de las convenciones es la retirada del convenio o tratado en cuestión. Sin embargo, en el contexto de la cultura de las Naciones Unidas, sería visto como una medida extrema. Aunque esta opción está permitida técnicamente, las consecuencias políticas para cualquier Estado que renunciara al régimen de la prohibición serían muy severas, porque colocaría a ese país en una posición de descrédito internacional, con la posibilidad de sufrir represalias en forma de sanciones económicas y cese de la cooperación económica internacional (Bewley-Taylor, 2003).

Algunos países desarrollados pueden estar en mejor posición para resistir la presión internacional, porque no dependen en la misma medida de los ingresos procedentes del comercio de unos pocos productos o de la ayuda de la cooperación. Holanda es un ejemplo. Este país ha sido criticado a causa del establecimiento de los coffee-shops, pero incluso allí han preferido mantener los convenios y actuar en el límite de lo permitido. La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes considera que los coffee-shops no cumplen con los tratados e incluso ha llegado a afirmar, en su informe anual de 1997, que la política holandesa podría describirse como instigación indirecta al consumo (Blickman y Jelsma, 2009).

Las normas internacionales son tan fuertes y difíciles de cambiar que lo máximo que se puede esperar son algunas modificaciones marginales a las políticas. Un cambio que posiblemente tenga alguna posibilidad de lograrse es la exclusión de la hoja de coca de las listas de drogas controladas. Se trata de una propuesta del Gobierno de Bolivia, cuyo presidente, Evo Morales, hizo una presentación muy teatral en la reunión de la Comisión de Estupefacientes5 de marzo de 2009, donde argumentó acerca de la diferencia entre la coca y la cocaína y defendió los derechos ancestrales de los indígenas bolivianos al uso tradicional de la hoja de coca. La modificación que defiende el Gobierno boliviano para cambiar la clasificación de la coca requeriría un sistema de control internacional diseñado para limitar el desvío de coca legalmente producida para fines relacionados con el mercado ilegal. Otros cambios en las políticas internacionales, al menos a medio plazo, no parecen muy probables.

Sin embargo, bastaría que un grupo de países de Europa, Asia o América Latina denunciara uno o varios de esos tratados, para que el régimen internacional de prohibición de narcóticos perdiera parte de su legitimidad. El grupo de países disidentes podría legítimamente mantenerse al margen de esos tratados. Incluso la amenaza de tomar esa determinación sería suficiente para precipitar una reforma sustancial y permitir que el sistema fuera revisado de manera que facilitase una mayor flexibilidad en las actuales políticas globales sobre narcóticos. El análisis de los pros y los contras para cada país podría condicionar su decisión. Existen diversos precedentes referidos a otros ámbitos, entre los que cabe destacar el caso de Rusia, que se retiró de la Carta de la Energía, o el de los Estados Unidos, que nunca llegó a ratificar el Protocolo de Kioto o la Corte Penal Internacional (Bewley-Taylor, 2003). En cuanto a los contenidos de la política antinarcóticos, se confirma que existe un consenso casi universal y no hay discrepancias sobre los objetivos esenciales de reducción de la oferta y la demanda.

La prohibición como una defensa de los países en desarrollo

A veces, se presenta el régimen internacional antinarcóticos como una manera de proteger a los países en vías de desarrollo de los problemas derivados del consumo de drogas ilícitas, por considerarlos quizá menos capaces de cumplir el régimen internacional antinarcóticos (ONUDD, 2009a). Sin embargo, los datos muestran que el consumo de drogas ilícitas, el tabaco, el alcohol y los fármacos con prescripción continúa aumentando en esos países a pesar de la prohibición (Degenhardt et al., 2008). En realidad, la defensa de los intereses de los países en vías de desarrollo se ha centrado exclusivamente en los problemas derivados del consumo de drogas ilícitas en la salud pública y ha desconocido otros problemas derivados de la aplicación del régimen de prohibición. Aunque la prohibición universal de las drogas ilícitas pudiera proteger a los países en desarrollo, al mismo tiempo, la violencia y la corrupción asociadas con los mercados de drogas son muy reales y se deben estudiar para buscar soluciones.

La lógica de la peligrosidad de las sustancias

La prohibición de determinadas sustancias adictivas, que permite al mismo tiempo la publicidad de otras como el alcohol o el tabaco, hace realmente difícil sustentar, por su falta de coherencia, un régimen internacional antinarcóticos fundamentado en los daños para la salud pública o en la peligrosidad de las sustancias. Se estima que 500 millones de personas, que forman actualmente parte de la población mundial, morirán debido al tabaco (World Bank y WHO, 2000). Las drogas legales producen la muerte de mucha más gente cada año que las ilegales. En cuanto al tamaño de cada uno de esos mercados, mientras las drogas ilícitas rondan los 200 millones de consumidores, los consumidores de alcohol y tabaco se extienden entre miles de millones de personas, como se puede ver en la figura 7.1.

Figura 7.1. Millones de usuarios por sustancia en el mundo 2002

Fuente: elaboración propia.

La advertencia que hace la ONUDD (2009a) de que al legalizar las drogas podrían volverse tan preponderantes como el alcohol y el tabaco está basada en la hipótesis de que las drogas, una vez legalizadas, estarían sujetas a la misma propaganda agresiva que han experimentado el alcohol y el tabaco. En la práctica, podría haber tantas restricciones para la publicidad y la propaganda como sucede hoy en día para las drogas o los medicamentos que requieren prescripción médica en Europa.

La falta de lógica de la situación actual también se refleja en el acceso desigual a algunos productos prohibidos en las listas de las convenciones de las Naciones Unidas que pueden tener efectos terapéuticos beneficiosos. Por ejemplo, aunque los médicos llevan unos 150 años utilizando la morfina para el alivio del dolor, esta sustancia está incluida en la lista 1 (apéndice 1), que registra las drogas más nocivas. El cannabis se usa en algunos países, por ejemplo en Holanda, como agente de menor importancia terapéutica para algunas enfermedades, como el síndrome de desgaste asociado al VIH/sida, el glaucoma y para paliar los efectos secundarios de la quimioterapia. En el Reino Unido, se usa la diacetilmorfina o heroína durante los cuidados paliativos de los pacientes con cáncer terminal. Mientras que en otros países, especialmente en los Estados Unidos, el potencial terapéutico de las sustancias psicotrópicas ha sido poco explorado a causa de la prohibición (Joy, Watson Jr y Benson Jr, 1999). La pérdida del valor terapéutico de las drogas ilícitas sería, por tanto, otra de las efectos no buscados de la prohibición, aunque posiblemente sería fácilmente evitable.

Eficacia o ineficacia del régimen internacional antinarcóticos

El objetivo de la política prohibicionista es crear una sociedad libre de drogas. La idea que subyace es bastante simple: las drogas son perjudiciales y causan problemas en la sociedad; por eso, deben ser prohibidas para que las personas dejen de usarlas y así los problemas desaparecerán. Este planteamiento está presente en la política internacional sobre narcóticos, pues —como se ha dicho— predomina el interés de reducir la oferta por encima de cualquier otra cosa. Sin embargo, existe un gran contraste con el pragmatismo de las políticas que reglamentan el mercado de los tranquilizantes, el alcohol y el tabaco.

Como ya hemos visto, el objetivo de la política prohibicionista ha sido múltiple: reducir el precio en la etapa de producción e impulsar la erradicación para que los campesinos no vean atractivos los cultivos ilegales; fortalecer las medidas de prevención en países productores, como Colombia, o de tránsito como México, con el propósito de disminuir la disponibilidad de las drogas en los países consumidores; y ampliar las confiscaciones en las fronteras para elevar el precio local de los narcóticos y así detener el aumento del número de consumidores de sustancias psicoactivas, con lo que disminuiría el nivel de delitos. En consecuencia, todos los presidentes de los Estados Unidos, desde Richard Nixon, han librado una guerra contra las drogas utilizando la policía, el Federal Bureau of Investigation, la Central Intelligence Agency, el ejército, la Drug Enforcement Administration y las fuerzas militares y policiales de otros países. Sin embargo, a pesar del vasto alcance de esos esfuerzos —y los grandes esfuerzos de otras naciones— ningún presidente o zar antidroga6 ha podido cantar victoria, ni ese momento parece estar a la vista (Becker et al., 2004).

El Informe anual 2009: el problema de la drogodependencia en Europa, del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT, 2009), no encontró ninguna evidencia de que el problema mundial de las drogas se hubiera reducido en la última década y, en cambio, consideró que la aplicación de la prohibición de las drogas había causado considerables daños no intencionales. Este último hallazgo fue reconocido incluso por la ONUDD en la publicación que evalúa el siglo de esfuerzos de fiscalización internacional de drogas 1909-2009 (ONUDD, 2009b). Existe, por tanto, un mayor impulso, favorecido por la evidencia de varios estudios, para reconocer que el régimen internacional antinarcóticos produce múltiples daños sociales y en la salud (Wood et al., 2009; Small et al., 2006; Rhodes, 2009; Kerr, Small y Wood, 2005).

Además, las consecuencias buscadas por la prohibición son difíciles de medir en términos concretos de disminución de la oferta de narcóticos, y no se ha producido la deseada disminución de la demanda. Mientras tanto, los daños derivados de la prohibición de las drogas han aumentado precisamente por la represión aplicada para hacer cumplir la ley (OEDT, 2009, 2010; ONUDD, 2009b).

La mayoría de los Gobiernos han seguido fielmente el modelo de política antinarcóticos promovida desde 1961 por las distintas convenciones sobre estupefacientes de las Naciones Unidas, mediante la formulación de leyes que prohíben la producción, la distribución y el consumo de estas sustancias. Sin embargo, muchos de los responsables de las decisiones políticas se han visto obligados a replantear su compromiso con estas estrategias por los efectos negativos de la prohibición, como muestra la carta que destacados líderes internacionales y diferentes premios Nobel enviaron en 1998 al secretario general de las Naciones Unidas (apéndice 3). A la vez, los países de América Latina, gravemente afectados por el narcotráfico y el crimen organizado, intentan desarrollar una posición concertada y propia en la región y plantearla en los foros multilaterales, como sucede con la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia (2009), establecida por iniciativa de los expresidentes Fernando Henrique Cardoso de Brasil, César Gaviria de Colombia y Ernesto Zedillo de México, e integrada por otras quince personalidades latinoamericanas.

Por otra parte, se comienza a comprender que algunos daños derivados del tráfico y del consumo de drogas ilícitas se pueden tratar con eficacia mediante políticas y actividades, cuyo principal objetivo no es reducir el consumo de drogas ni las dimensiones generales de los mercados de drogas, e incluso las Naciones Unidas han llamado la atención sobre ciertas inquietudes en torno al quebrantamiento de derechos humanos fundamentales en el intento de cumplir con objetivos de la prohibición internacional de narcóticos (United Nations Press Release, 2009).

Severidad con la oferta e indulgencia con el consumo

La colisión de leyes que prohíben el consumo de drogas con las que permiten la dosis mínima han generado consecuencias negativas que no fueron previstas cuando las convenciones del régimen internacional antinarcóticos se redactaron por primera vez. En muchos países europeos, se ha incrementado el rigor con que se persigue la producción y el tráfico de sustancias ilícitas, a la vez que se ha desarrollado un enfoque más tolerante, dependiendo de la sustancia, con el consumo y la posesión de pequeñas cantidades de drogas ilícitas para el consumo personal. Esta despenalización de facto del consumo de la droga refleja que el problema se está enfrentando como un asunto de salud pública y, por tanto, no es coherente tratar el consumo de drogas ilícitas como si fuera un delito criminal. Sin embargo, la producción y el tráfico de drogas ilícitas se siguen considerando como crímenes graves que causan importantes daños a los consumidores y a la sociedad. La aplicación estricta de un enfoque severo por medio de legislaciones más punitivas, que se traducen en un mayor número de incautaciones y arrestos, recalca que este planteamiento sigue siendo predominante. Pero, al despenalizar en la mayoría de los países consumidores la dosis mínima mientras que continúa la prohibición y persecución en los países productores, se distorsiona el mercado y lo único que se consigue es mantener alto el precio de esos productos en beneficio de los narcotraficantes que se encuentran con un entorno inmejorable para el desarrollo de su negocio: existe una política para la producción y el tráfico de drogas que desestimula la llegada de nuevos competidores y mantiene elevado el precio de las drogas, mientras que, por otra parte, la despenalización de la dosis mínima alienta a sus potenciales consumidores.

Mientras que los problemas técnicos podrían ser solucionados o podrían convertirse en temas de ordinaria administración, los problemas sociales deben resolverse una y otra vez para cada nueva generación (Sarason, 1978). La política en todo caso podría minimizar los perjuicios causados por las drogas e influir sobre cuáles serían los problemas derivados de esa política, pero no puede conseguir que una sociedad esté completamente libre de los problemas relacionados con las drogas (Kleinman, 1992). En conclusión, a pesar de la fuerza y cohesión del régimen internacional antinarcóticos, quizá haya que empezar a reconocer que, desafortunadamente, de una u otra manera, los problemas derivados del consumo y tráfico de drogas estarán siempre en nuestra sociedad, sin importar el empeño con el que se apliquen las políticas dirigidas a su erradicación.

Análisis económico del mercado de las drogas ilegales

Como las actividades ilegales se basan, igual que las legales, en las expectativas de lucro, pueden analizarse con los criterios que se usan para estudiar otras actividades económicas. Desde ese punto de vista, la decisión de emprender una acción ilegal depende de la evaluación de sus costes, beneficios y riesgos (Thoumi, 2002).

Es ampliamente aceptado, y así lo entiende el vigente régimen internacional antinarcóticos, que la prohibición disminuye el consumo de drogas ilícitas, porque limita la capacidad de esa industria para producirlas y distribuirlas. De acuerdo con este planteamiento, un kilogramo de drogas incautado sería un kilogramo de droga no consumido, y un distribuidor detenido es un distribuidor que queda fuera del mercado.

Según ese razonamiento, las actividades de control de la oferta de drogas ilícitas aumentan el riesgo de los que están involucrados en su producción y tráfico, por medio de multas, sanciones, arrestos, encarcelamiento, incautación de la mercancía, etc. Además, para compensar los costos de las fumigaciones, la erradicación de cultivos, los arrestos, etc., los productores y traficantes exigirán a los distribuidores un precio cada vez más alto que, a su vez, será transferido a los consumidores finales, que reaccionarán reduciendo el consumo de esas sustancias. A la vez, se asume que la demanda insatisfecha se desplazará hacia otros bienes sustitutivos. Por ejemplo, los consumidores de narcóticos podrían trasladar su demanda al alcohol y los tranquilizantes, ya que sus precios relativos son más bajos en relación con los narcóticos como resultado de la prohibición. De manera que la inmensa mayoría de los consumidores dejarían el consumo de la droga debido a la subida del precio y lo sustituirían por productos más baratos, mientras que los productores perderán los ingresos y los beneficios al aceptar, por sus ventajas comparativas, alternativas distintas de las prohibidas.

En realidad, los mercados de estupefacientes son estructuras complejas en las que interactúan varios tipos de agentes que son miembros de diversas clases de redes sociales con el propósito de producir, traficar, vender o comprar drogas ilícitas. Además, el análisis anterior debería tener en cuenta el cambio porcentual en la demanda como consecuencia del aumento del precio de las drogas, lo que los economistas denominan elasticidad precio de la demanda,7 para no pasar por alto todos los resultados que se derivan de la prohibición.

Por otra parte, la ONUDD (2004) ha indicado que aún se sabe poco sobre la estructura y la dinámica de los mercados de drogas en el ámbito nacional, regional y mundial. Sin embargo, aunque ilegales, estos mercados obedecen —igual que los de productos legales— a las leyes de la oferta y la demanda. Por eso, se deben analizar los efectos diferenciales de la prohibición cuando se centra en la reducción de la oferta o en la reducción de la demanda, porque produce consecuencias diferentes en cada caso:

En la política del régimen antinarcóticos vigente centrada en reprimir la oferta, se produce un desplazamiento de la curva de la oferta hacia la izquierda (figura 7.2) que reduce efectivamente las cantidades producidas en el mercado de Q inicial a Q final. Sin embargo, como la función de la demanda es inelástica (ver apartado “La importancia de la elasticidad en el mercado de las drogas ilícitas”), esa reducción en la oferta de drogas disminuye las cantidades vendidas proporcionalmente menos de lo que aumenta el precio (P inicial a P final). Es decir, el precio sube mucho más de lo que se consigue reducir la cantidad demandada. Esto permite que el ingreso que obtienen los narcotraficantes se incremente por cada unidad vendida —el beneficio marginal es mayor— y convierte el mercado de las drogas en un negocio más rentable.

Figura 7.2. El efecto de la prohibición sobre la oferta

Fuente: elaboración propia.

En segundo lugar, cuando se aplica una política de reducción de la demanda (figura 7.3), como la política draconiana empleada por la China maoísta con los consumidores de opio, o las campañas de prevención del consumo (que no requieren necesariamente un contexto de prohibición estricta), entonces la curva de la demanda se desplazará hacia la izquierda y disminuirá la cantidad comercializada en el mercado pasando de Q inicial a Q final, con lo cual se reducirá el precio de P inicial a P final. Como la función de la demanda es inelástica, en este caso la reducción en el precio implicaría una reducción en los beneficios potenciales de los narcotraficantes proporcionalmente mayor a la disminución de la cantidad vendida.

Figura 7.3. El efecto de la prohibición sobre la demanda

Fuente: elaboración propia.

Este análisis teórico de los efectos de la presión sobre la oferta o sobre la demanda nos muestra que es más eficaz que las políticas públicas sobre narcóticos incidan especialmente sobre la demanda, en lugar de hacerlo sobre la oferta (Becker, Murphy y Grossman, 2004).

Por su parte, Echeverry (2004) sugiere que la duración de la guerra contra las drogas y sus consecuencias en los países productores está vinculada a la elasticidad de la demanda de los países consumidores (sobre todo en los Estados Unidos para el caso colombiano). Como todo parece indicar que la cocaína es inelástica a corto plazo y algo más elástica a largo plazo (tabla 7.1), la cuestión reside en saber si el país productor que sufre la guerra contra las drogas puede resistir ese conflicto hasta que llegue el momento en el que la elasticidad del precio de la demanda se modifique.

Otros enfoques

Para Caulkins (1997), los distribuidores eligen óptimamente el número de clientes a los que venden drogas. Su decisión racional exige hacer frente a la siguiente disyuntiva: por una parte, los precios de los estupefacientes tienden a aumentar cuanto más pequeñas sean las unidades vendidas, de manera que los distribuidores tienen incentivos para descender en la red de distribución vendiendo a un mayor número de clientes con el objetivo de aumentar sus ingresos; pero, por otra parte, un incremento en el número de ventas implica aumento de costes, que incluye el riesgo de ser detenido por la policía (Caulkins, 1997). Al analizar los efectos de las políticas de represión del Gobierno, se comprueba que las políticas de endurecimiento de la ley pueden tener consecuencias inesperadas por las reacciones estratégicas de los agentes del mercado, que llevan a que estos modifiquen el número de transacciones realizadas o la cantidad de droga negociada en cada transacción.

A partir del análisis anterior y utilizando diferentes modelos, Poret (2003) explicó que en coyunturas en las que se intensifica la persecución por parte de las autoridades a los traficantes o a los distribuidores minoristas, paradójicamente el consumo puede crecer y al mismo tiempo los precios pueden bajar. Este análisis permite precisar las razones por las que la guerra contra las drogas genera consecuencias imprevistas en los países consumidores.

La importancia de la elasticidad en el mercado de las drogas ilícitas

En vista de todo lo anterior, la elasticidad de la demanda es la clave para entender los beneficios y perjuicios que genera la prohibición: cuando la demanda es elástica, las políticas de reducción de la oferta disminuyen efectivamente la comercialización de drogas, porque el precio no aumenta lo suficiente, con lo cual se reducen los beneficios marginales de ese negocio. Sin embargo, cuando la demanda es inelástica, las políticas que combaten la oferta acrecientan sustancialmente el precio de las drogas, que mejora significativamente la rentabilidad (figura 7.2). Con la demanda inelástica, la guerra al narcotráfico para reducir el consumo estaría justificada solo cuando el valor marginal social sea muy negativo. Incluso entonces esta guerra puede absorber muchos recursos. La teoría de la guerra a las drogas ilustra los dos escenarios derivados de la elasticidad precio de la demanda para las drogas: si es menor que uno, la actual situación de confrontación contra las drogas sería equivocada y su persecución tendría sobre todo consecuencias negativas, lo cual explicaría los intentos fallidos para terminar con el narcotráfico durante las últimas décadas; sin embargo, todo cambia si la demanda fuera elástica. La elasticidad es, por tanto, el factor crucial (Echeverry, 2004).

Por eso, la elasticidad precio de la demanda debe ser bien comprendida para formular políticas antinarcóticos efectivas. En particular, la prohibición tiene como objetivo incrementar el precio que los consumidores deben pagar por la droga. Pero si la demanda no cambia sustancialmente cuando el precio se incrementa, entonces esas políticas tendrán poco efecto en el consumo y propiciarán un aumento en las ganancias de los narcotraficantes. Esas políticas pueden también incrementar indirectamente los crímenes contra la propiedad, porque algunos consumidores no dispondrán de dinero para comprar droga a un precio mayor. Evidentemente, la política que produzca tales consecuencias sería contraproducente. Por el contrario, si la demanda es muy sensible al precio, entonces la política que sube los precios puede producir efectos deseables, como el decrecimiento del consumo y la reducción de las ganancias de los traficantes.

Inicialmente se pensaba que los consumidores de drogas no podían cambiar sus hábitos de consumo y se ajustaban al nuevo precio debido a que las drogas son adictivas. Ahora se reconoce que los consumidores son también sensibles al precio. En particular, la demanda de tabaco nos ofrece un ejemplo ilustrativo, puesto que es una de las sustancias, junto con la heroína, que produce mayor adicción y cuyo consumo, sin embargo, se modifica como respuesta al cambio en los precios (Grossman, 2005). Lo mismo sucede con las drogas ilegales. La elasticidad precio de la demanda para las sustancias psicoactivas es la suma de dos componentes separados: la decisión de usar la sustancia, también llamada respuesta de participación, y la cantidad de droga que consumen los que siguen consumiendo la sustancia, que se denomina intensidad de la respuesta (Babor et al., 2010). El alcance de la elasticidad de una droga determinada por la respuesta de participación es de particular interés para el caso de los jóvenes, porque la decisión de consumir precede a la decisión de cuánto consumir. Los estudios realizados —veremos más adelante algunos basados en encuestas— a veces estiman solo el componente de la elasticidad de la demanda de las drogas ilícitas basado en la participación, porque es el más fácil de medir. Por el contrario, en los estudios que se centran en los consumidores actuales, pasan por alto el componente de participación de la elasticidad, pero en general ambos componentes son importantes (Babor et al., 2010).

La elasticidad de la demanda a largo plazo indica cuánto cambia el consumo en respuesta a un cambio permanente en el precio, y puede ser sustancialmente más grande que la elasticidad a corto plazo, porque las variaciones del precio tardan un tiempo en superar las inercias de los consumidores: los consumidores adictos no son capaces de cambiar su comportamiento inmediatamente. Un ejemplo similar podría ser la variación del consumo de gasolina como respuesta a la subida del petróleo. A corto plazo, los propietarios de vehículos conducirán más despacio y evitarán recorridos innecesarios, pero continuarán usando el coche para ir a trabajar. A largo plazo, la gente buscará vivir cerca de sus lugares de trabajo y los viejos vehículos serán reemplazados por otros más pequeños con un menor consumo relativo. De la misma manera, a corto plazo, los consumidores de una determinada sustancia psicoactiva quizá consuman menos cantidad, pero a largo plazo los consumidores pueden llegar a cambiar de sustancia y de comportamiento (Babor et al., 2010).

Las estimaciones sobre la elasticidad de la demanda que se han llevado a cabo utilizan diferentes metodologías y arrojan diferentes resultados. Lógicamente, la elasticidad varía según la sustancia, el tipo de consumo, el grupo que consume, el país de consumo, etc., pero en casi todos los casos el número de usuarios y la cantidad consumida decrece cuando el precio sube, en algunos casos de forma sustancial. Las investigaciones realizadas cubren décadas recientes en los Estados Unidos, aunque hay algunas referidas a otros países: Australia, Noruega y el Reino Unido. La mayoría de estos estudios se basan en encuestas a la población general que conlleva, como vimos antes, no considerar una parte importante del mercado de las drogas, como la cocaína y la heroína, que producen mucha dependencia y son más costosas. Además, los datos de precios son a menudo de baja calidad, lo cual debilita aún más el análisis: la imprecisión de esa variable hace que sea más difícil detectar la relación entre el precio y el consumo cuando está presente. El hecho de que la mayoría de los estudios no encuentren respuesta a los precios es por tanto más incontrovertible (Babor et al., 2010).

Heroína

Las encuestas sobre la población general no dan mucha información sobre la prevalencia del consumo de heroína y las estimaciones de la elasticidad basadas en esas encuestas no son muy fiables. Por tanto, los estudios sobre la elasticidad de la demanda de heroína emplean habitualmente otro tipo de indicadores y, como resultado, a menudo no estiman la respuesta de participación o decisión de usar la sustancia. Por ejemplo, Bretteville-Jensen (2006) realizó entrevistas a usuarios de un programa de intercambio de jeringuillas en Oslo, desde 1993 a 2002. Aunque su estimación solo puede aplicarse a los usuarios de drogas inyectables, estimó que la elasticidad precio de la demanda era de –0.77 para los consumidores y de –0.33 para los consumidores que también hacían de distribuidores. Por su parte, Dave (2006) examinó la respuesta del servicio de urgencias de un hospital a los precios de la heroína y encontró una elasticidad del –0.1. Dave (2008) estimó que los arrestados por consumo de heroína presentaban una elasticidad de demanda del –0.1 a corto plazo y del –0.18 a largo plazo (tabla 7.1).

Marihuana

A partir de una encuesta realizada en los institutos de bachillerato de los Estados Unidos durante 1986-1996, Pacula et al. (2001) estimaron que, entre los alumnos más mayores de bachillerato, la elasticidad precio de la demanda de marihuana era de aproximadamente –0.3 (10 % de incremento en el precio puede bajar el número de consumidores anuales de cannabis en torno a 3 %). Sin embargo, el estudio muestra una gran varianza de estimaciones —oscilan entre el –0.06 y el –0.47— dependiendo de las especificaciones de la estimación. En contraste, utilizando una encuesta realizada en Australia entre la población adulta, Cameron y Williams (2001) estimaron una elasticidad sustancialmente mayor, de –0.88 (tabla 7.1).

Cocaína

Con datos de la encuesta a estudiantes de bachillerato en los Estados Unidos entre 1977 y 1987, Di Nardo (1993) no encontró que hubiera respuesta significativa a los cambios en el precio de la cocaína. En cambio, otros estudios más recientes han encontrado elasticidades sustanciales. Por ejemplo, Grossman, Chaloupka y Brown (1996) estimaron que la elasticidad precio de la demanda a largo plazo en –1.18, y a corto plazo en –0.71. Grossman y Chaloupka (1998) calculan una elasticidad precio de la demanda de cocaína de –0.96 y a largo plazo de –1.35 para los adultos jóvenes. Utilizando datos de la encuesta US National Household Survey on Drug Abuse, Saffer y Chaloupka (1999a) estimaron que, entre 1988 y 1991, la elasticidad precio de la demanda osciló entre –0.3 y –0.57. Entre la población juvenil, Chaloupka, Grossman y Tauras (1999) encontraron una elasticidad precio de la demanda a corto plazo de –0.96 y a largo plazo de –1.35 (igual que Grossman y Chaloupka, 1998) y concluyeron que los adultos tienden a ser menos sensibles al precio que los jóvenes, los hombres jóvenes son más propensos a usar la cocaína que las mujeres jóvenes y los blancos jóvenes y ricos tienden a utilizar más esta sustancia que los negros jóvenes y pobres. Williams, Pacula, Chaloupka y Wechsler (2006), usando datos de los estudiantes universitarios, obtuvieron estimaciones en torno a –0.57 dependiendo de la edad y el sexo. Mejía y Restrepo (2008) calcularon que la cocaína comercializada en el mercado de mayoristas en la frontera de los Estados Unidos presentaba una elasticidad de –0.6 (tabla 7.1).

Tabla 7.1. Resumen de estimaciones sobre la elasticidad de la demanda de las drogas

Autor

Años

Lugar

Tipología consumidor

Elasticidad

Heroína

Silverman y Spruill (1977)

1970-1973

Detroit

Población general

–0.27 largo plazo

Bretteville-Jensen

(2006)

1993-2002

Oslo

Consumidor

–0.77

Distribuidor-consumidor

–0.33

Bretteville-Jensen y Biørn (2004)

Oslo

Adictos en programas de intercambio de jeringuilla

–1.2

Dave (2006)

1988-2000

Estados Unidos

Urgencias hospital

–0.1

Dave (2008)

1988-2000

Estados Unidos

Arrestados por consumo

–0.1 corto plazo

–0.18 largo plazo

Marihuana

Nisbet y Vakil (1972)

Los Ángeles

Estudiantes de la University of California

Rango –0.4 y –0.5

Cameron y Williams (2001)

Australia

Población adulta

–0.88

Pacula et al. (2001)

1986-1996

Estados Unidos

Estudiantes bachillerato

–0.3

Cocaína

Di Nardo (1993)

1977-1987

Estados Unidos

Estudiantes bachillerato

Inelástica

Grossman, Chaloupka y Brown (1996)

Estados Unidos

Jóvenes

–0.71 corto plazo

–1.18 largo plazo

Grossman y Chaloupka (1998)

1976-1985

Estados Unidos

Estudiantes

–0.96 corto plazo

–1.35 largo plazo

Chaloupka, Grossman y Tauras (1999)

1982 y 1999

Estados Unidos

Jóvenes

–0.96 corto plazo

–1.35 largo plazo

Saffer y Chaloupka (1999a)

1988-1991

Estados Unidos

Población general

Rango –0.3 y –0.57

Williams et al. (2006)

Estados Unidos

Estudiantes universitarios

–0.57

Mejía y

Restrepo (2008)

2000-2006

Frontera México-Estados Unidos

Mayoristas

mexicanos

–0.6

Fuente: elaboración propia.

En resumen, se puede decir con cierta seguridad que la demanda de cocaína, heroína y marihuana es sensible a los cambios de precios. La mayoría de los hallazgos muestran la respuesta moderada a los cambios de precio, pero la confianza de los datos de las encuestas que sistemáticamente no tienen en cuenta a los consumidores adictos y la dudosa calidad sobre los datos de los precios limitan la autoridad de esa información. Además, parece que puede haber una variación sustancial en la elasticidad de la demanda para las diferentes sustancias y tipos de consumidores (Babor et al., 2010).

Por otra parte, se pueden identificar algunos efectos del comportamiento de las fuerzas del mercado debido a la elasticidad. Por ejemplo, parece que el aumento del número de intercepciones de alijos de cocaína colombiana conduciría a una mayor demanda de exportación de cocaína. La paradoja se explica fácilmente: como un porcentaje mayor de la cocaína enviada es interceptado por la policía, se produce una consecuencia doble sobre la demanda de exportación de cocaína: por un lado, aumenta la cantidad que tiene que ser enviada para asegurar la entrega de un kilogramo de cocaína a los consumidores de los Estados Unidos; y por otro, los traficantes tendrían que subir el precio para cubrir sus costes de reposición, lo cual produciría una disminución del consumo en los Estados Unidos y una reducción de la demanda de exportación. Reuter et al. (1988) estimaron que, debido a la elasticidad precio de la demanda de cocaína, el primer efecto sería mayor. Según estos resultados habría que concluir que en Colombia se exportaría más cocaína como consecuencia de un programa de interdicción más efectiva por parte de los Estados Unidos, y parece que así, en efecto, ha sucedido (Reuter, 2009).

El comportamiento del consumo de cocaína en los Estados Unidos tampoco obedece a los pronósticos realizados por los partidarios de la prohibición: a pesar de que en los últimos años ha habido una mayor disponibilidad de cocaína a menores precios en las calles estadounidenses, no ha habido aumentos significativos en el consumo general durante los últimos años, lo cual sugiere que la relación entre la disponibilidad de cocaína y su demanda no es directa. En efecto, los informes de 2008 y 2009 del National Drug Intelligence Center sugieren que el consumo de cocaína se ha mantenido estable durante los últimos años, a pesar de la disminución de precios y el aumento de la pureza (Tickner y Cepeda, 2011).

Dificultades en la estimación de la función de la demanda y la elasticidad de las drogas ilícitas

La falta de datos adecuados es el obstáculo más serio para el desarrollo de las estimaciones de las elasticidades de los precios. No es posible predecir los resultados de las medidas de la política pública destinadas a influir en el precio o la disponibilidad de drogas ilegales sin precios fiables ni datos de consumo, y tampoco será posible evaluar los efectos de estas políticas después de que se hayan aplicado.8 De acuerdo con el estudio realizado por el National Research Council (2001) con el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos, la estimación de la elasticidad precio de la demanda de drogas ilícitas no es plenamente fiable debido a los problemas mencionados relacionados con los datos que intervienen en el cálculo de esa estimación:

La falta de datos fiables para los precios: el desarrollo de una función de demanda relaciona los cambios observados en los precios y cómo afecta el consumo. Los datos sobre los precios reales que indican lo que los consumidores pagan son, por tanto, necesarios para hacer esto. El National Research Council encontró que los datos existentes sobre los precios de las drogas ilegales no coinciden con los precios reales de las drogas en las calles de las ciudades.

Dispersión del precio: los precios de las drogas ilegales varían mucho de unas transacciones a otras. El mismo vendedor minorista puede cobrar diferentes precios a diferentes compradores, y los precios pueden variar mucho a lo largo de la distancia de pocas calles de la ciudad. Además, los precios pagados por los compradores pueden cambiar a lo largo del tiempo. Por otra parte, un comprador puede tener cierto control sobre el precio que paga. Una forma de controlarlo es eligiendo la cantidad comprada. Existe un descuento considerable en la cocaína y la heroína, incluso para las transacciones al por menor: el precio por unidad es probable que sea menor si la cantidad comprada es grande que si es pequeña. El consumidor también puede ser capaz de influir en el precio por su elección del vendedor. En particular, un consumidor puede optar por familiarizarse con varios vendedores y puede optar por no comprar a un vendedor de alto precio si sabe que uno de menor precio se encuentra cerca. Por el momento, no se ha elaborado ningún modelo de demanda de drogas ilegales que tenga en cuenta la posible dispersión de precios. Todos los estudios que se han mencionado utilizan un índice de precios como indicador de los precios de venta. Ese índice de precios general es una estimación del precio de un gramo de cocaína o heroína pura en las calles de cualquier ciudad de los Estados Unidos y es constante para todas las transacciones a lo largo de un año.

Otros gastos: el precio de venta es solo uno de los gastos que un consumidor asume para conseguir una droga ilegal. Existen también los costes de búsqueda (el tiempo dedicado a buscar un vendedor), los costes asociados con las sanciones legales en las que pueda incurrir si es detenido y, posiblemente, los costes psicológicos asociados con la comisión de un acto ilegal. No existen datos sobre los costes de búsqueda y no hay modelos de demanda que los incorporen. Solo existen datos sobre las sanciones legales por la posesión de drogas ilegales y hay tres estudios que las han incorporado a un modelo de demanda de drogas ilegales (Saffer y Chaloupka, 1999a; Chaloupka, Grossman y Tauras, 1999; DeSimone, 1998).

Falta de datos cuantitativos: no existen datos sobre las cantidades que compran los consumidores de drogas ilegales. Para ser útiles, los datos recopilados deberían indicar no solo las cantidades compradas en transacciones individuales, sino también los datos agregados de consumo en una misma ciudad. Como los datos cuantitativos no están disponibles, los modelos existentes para cuantificar la demanda usan otros indicadores, como la decisión de usar la sustancia (como ya hemos visto, también recibe el nombre de respuesta de participación) que es un indicador binario (sí/no) de si una persona ha usado una droga determinada en un periodo especificado (por ejemplo los últimos treinta días); otra representación es la frecuencia de uso (el número de veces que un individuo ha consumido una droga en un periodo determinado) e intensidad de la respuesta que se refiera a la cantidad consumida. Algunos estudios estiman modelos de participación y de frecuencia de uso, por ejemplo, Grossman, Chaloupka y Brown (1996) y Chaloupka, Grossman y Tauras (1999); mientras que Babor et al. (2010) sugieren utilizar la suma de la decisión de la respuesta de participación y la intensidad de la respuesta. La precisión de estos indicadores, en realidad, es desconocida.

Adicción: la utilidad que un consumidor obtiene del consumo actual de una droga adictiva depende de su consumo en el pasado (Becker y Murphy, 1988). Por tanto, en un modelo de demanda de una droga adictiva, el consumo actual depende del consumo pasado a la vez que del precio. Si el consumidor es previsor, el consumo presente también depende del consumo futuro (Becker, Grossman y Murphy, 1994). La dependencia del consumo actual respecto del consumo pasado y —posiblemente— del futuro consumo aumenta la dificultad de obtener datos adecuados de este. En concreto, se requieren los datos de la cantidad consumida a lo largo del tiempo. Ningún estudio, salvo el del Grossman, Chaloupka y Brown (1996), ha tenido en cuenta estos datos para estimar el consumo de cocaína. En su lugar, los estudios emplearon un modelo de corte transversal que relaciona el indicador de consumo actual con el precio actual, por lo que no se tienen en cuenta los efectos de la adicción.

Heterogeneidad de los consumidores: los consumidores de cocaína incluyen usuarios ocasionales y adictos. Estos dos grupos pagan precios similares, pero tienen patrones de consumo muy diferentes. Los niveles de las funciones de demanda de los usuarios ocasionales y adictos son obviamente diferentes. Es posible que las curvas de la demanda sean también distintas. Por ejemplo, los usuarios ocasionales pueden ser más sensibles a los cambios en los precios que los consumidores habituales. En caso de que se confirme esta hipótesis, las altas elasticidades que aparecen en estudios recientes pueden reflejar fundamentalmente las respuestas de los usuarios ocasionales a las fluctuaciones de los precios. Además, el hallazgo de que la frecuencia de uso —condicionada a la participación— es menos sensible al precio que el número de consumidores puede estar muy influenciado por el comportamiento de los adictos, que son consumidores relativamente insensibles a los cambios de precios. No hay ningún estudio que distinga la sensibilidad al precio de los usuarios ocasionales y de los adictos.

Elasticidades cruzadas: algunas drogas ilegales pueden ser productos sustitutivos o complementarios para otras. Por eso, la demanda de una droga puede depender del precio de otra. Como sucede con los productos sustitutivos, si se constriñe la oferta de una sustancia, se incrementa el consumo de otra. Por eso, como las drogas son bastante intercambiables unas por otras a corto plazo, el control sobre la oferta tendría poco efecto en el consumo total, incluso si se consiguiera reducir la oferta de una de ellas, particularmente para los adictos al policonsumo. En cambio, las drogas son complementarias a largo plazo, porque las altas tasas de consumo de una droga podrían conducir a la dependencia y, por tanto, al mayor consumo de otras drogas en el futuro. La mayoría de los estudios han ignorado estas consecuencias de elasticidad cruzada. Dos excepciones son los modelos de demanda de heroína y cocaína por Caulkins (1995), y un modelo de participación de la marihuana por DeSimone (1998).

Dinámica del consumo de drogas: no existe ningún modelo empírico de la demanda de drogas que describa el proceso mediante el cual las personas comienzan a consumir y pasan por los diferentes niveles de consumo de drogas: uso, abuso y dependencia. Everingham y Rydell (1994), Rydell y Everingham (1994) y Everingham, Rydell y Caulkins (1995) proponen un marco conceptual para el modelado de estas transiciones. Sin embargo, los datos que se requieren para el estudio empírico de la dinámica del consumo de drogas, y su dependencia de los precios y otros gastos de consumo de drogas, no están disponibles.

Heterogeneidad de las drogas: la cocaína se vende en varias formas químicamente diferentes, principalmente base de cocaína y cocaína en polvo. Estas formas tienen distintos precios y los consumidores consideran que son productos diferentes. Por tanto, es probable que las diferentes formas de la cocaína tengan distintas funciones de demanda y diferentes elasticidades respecto de los precios. Ningún estudio ha estimado funciones separadas de la demanda o las elasticidades precio para las diferentes formas de cocaína.

Las críticas de los economistas contemporáneos a la prohibición

En los últimos años, varios economistas han encabezado la lucha para levantar la prohibición de la droga. Milton Friedman, premio Nobel de Economía en 1976, ha sido durante muchos años el promotor de esa idea entre la población académica. Friedman comenzó esta discusión en la década de 1960 manifestando que la prohibición de las drogas era ineficaz y que había enfoques más razonables y prudentes para los problemas del abuso de drogas. Junto con su esposa, Rose Friedman, atacó más tarde la prohibición de drogas en sus obras Free to Choose: A Personal Statement (1980) y Tyranny of the Status Quo (1984), que surgió de la experiencia de la prohibición del alcohol en la década de 1920.

Uno de los antiguos colegas de Friedman en la Universidad de Chicago, Gary Becker, premio Nobel de Economía de 1992, se ha convertido en su sucesor al tomar el liderazgo de los economistas contrarios a la prohibición de las drogas. Gary Becker sostiene que la prohibición no está funcionando y que los costes superan con creces los beneficios. Basa su posición tanto en los resultados empíricos como en sus investigaciones teóricas. Becker es actualmente el máximo exponente de la posición académica contra la prohibición, a la vez que es un conocido defensor de la hipótesis de racionalidad a la hora de estudiar el comportamiento humano. Entre sus numerosos artículos sobre la economía del comportamiento humano, destaca su publicación, con Kevin Murphy, de “A Theory of Rational Addiction” (1988), en la que modela la adicción como un comportamiento racional. Pero es en otro artículo, escrito junto con Kevin Murphy y Michael Grossman, “The Economic Theory of Illegal Goods: The Case of Drugs” (2004), donde profundiza en el análisis económico del mercado de los narcóticos.

Anteriormente, Gordon Tullock y Richard McKenzie ya habían llamado la atención sobre los peligros de la prohibición. Consideraban que los costes de la prohibición deberían tener en cuenta una evaluación de la eficacia de las leyes actuales contra las drogas más problemáticas. También afirmaban que los economistas han estado tradicionalmente contra la prohibición y han sido conscientes de sus enormes costes, porque se apoyaban en lo difícil que había resultado hacer cumplir la ley durante la época de la prohibición del alcohol en los Estados Unidos. Por eso, las mismas consideraciones se deberían tener en cuenta respecto de otras drogas (Tullock y McKenzie, 1985).

Otros destacados economistas que se han manifestado en contra de la prohibición son George Akerlof, de la Universidad de California en Berkeley, premio Nobel de Economía en 2001, y Vernon Smith, premio Nobel de Economía en 2002. Otros, como Edwin G. Dolan y John C. Goodman (1989), han manifestado dudas basadas en motivos de eficacia, igualdad y libertad. Ekelund y Tollison (1988) concluyeron que el análisis económico de los efectos de encauzar recursos hacia la prohibición no era concluyente sin realizar un análisis cuidadoso de las consecuencias probables de tales programas, y proponían que los gastos del Gobierno se aplicaran a disminuir la demanda.

Para Barro (1997), la experiencia demuestra que la prohibición de las drogas recreativas hace subir los precios y estimula la actividad ilegal, mientras que solo tienen un efecto moderado sobre el consumo; en cambio, imponen costes inaceptables respecto de la criminalidad, el aumento de la población carcelaria y el deterioro de las relaciones internacionales de los países consumidores con los países que producen drogas.

Saffer y Chaloupka (1999b) opinan que el gasto empleado en la guerra contra las drogas y el tratamiento paliativo de los consumidores de drogas son eficaces para disuadir su consumo. Sin embargo, el enorme gasto en los establecimientos penitenciarios sugiere que un método más eficaz de reducir el consumo podría basarse en aumentar el gasto en el tratamiento y la prevención.

En conclusión, el consenso general entre los especialistas que han investigado en políticas sobre drogas puede resumirse en su oposición a la prohibición, aunque no existe el mismo consenso sobre las soluciones que se deberían tomar (Thornton, 2004).

Los efectos no buscados de la prohibición

Las leyes pueden tener efectos incluso sin la ejecución de programas que concreten esas leyes. En el caso que nos ocupa, la decisión de prohibir las drogas genera muchas consecuencias, incluso cuando la aplicación es mínima. Como ya vimos, la prohibición en general está pensada para reducir la producción, el intercambio y el consumo de un bien con el objetivo último de erradicarlo.

La prohibición de drogas debe reducir la disponibilidad de las drogas ilícitas y, por tanto, aumentar de forma desproporcionada los precios de esas sustancias en comparación con los costes de producción. En combinación con el efecto disuasorio, la escasez y los altos precios deberían contener la propagación de las drogas ilícitas. Sin embargo, debido a la inelasticidad de la demanda que acabamos de analizar, la subida de los precios convierte de inmediato en más atractivo ese comercio para los traficantes transnacionales, que pueden conseguir beneficios inmensos simplemente por estar dispuestos a asumir el riesgo de desafiar la prohibición. Por eso, cualquier evaluación racional de la prohibición de los narcóticos requiere separar los problemas sociales y de salud pública que genera el consumo de narcóticos per se de los problemas sociales y de salud pública creados específicamente por el consumo de narcóticos en el contexto de la prohibición, también denominados efectos no buscados de la prohibición (Paul y Wilhite, 1994).

Al comparar los efectos buscados de la prohibición, como la disminución del consumo, con los no buscadas, se descubre una asimetría. Mientras que los efectos buscados son difíciles de medir o, sencillamente, no se han producido, los efectos no intencionales son evidentes y fácilmente reconocibles, como veremos a continuación. En el debate sobre la prohibición, estos efectos no deseados de las políticas antinarcóticos son muy relevantes, particularmente para la sociedad civil.

Países consumidores

MacCoun y Reuter (2001) han desarrollado una taxonomía exhaustiva de los daños relacionados con las drogas ilícitas en los Estados Unidos. La tabla 7.2 los presenta de forma abreviada.

Tabla 7.2. Causas y portadores de las consecuencias de la lucha contra las drogas en los países consumidores

Categoría

Daños

Quién soporta

el daño

Fuente primaria

del daño

Consumidores

Traficantes

Familiares

Empleadores

Vecinos

Sociedad

Salud

Costes para la salud pública

x

x

consumo

Sufrimiento por enfermedades mentales

x

x

consumo

Adicción

x

x

consumo

Sida y otras enfermedades contagiosas

x

x

x

consumo, ilegalidad

No se controla la calidad de las drogas

x

ilegalidad

Abstención del tratamiento previsto

x

x

aplicación de la ley

Restricción del uso médico de la droga

x

ilegalidad

Ámbito

Socioeconómico

Bajo desempeño escolar

x

x

x

x

consumo

Bajo desempeño laboral

x

x

x

x

consumo

Empobrecimiento familiar

x

x

x

consumo

Incremento en los gastos por consumo

x

x

x

aplicación de la ley

Violación de la libertad personal

x

x

x

x

x

aplicación de la ley

Limitación de los posibles beneficios del consumo

x

ilegalidad

Seguridad

orden

público

y justicia

penal

Accidentes (carretera, trabajo, etc.)

x

x

x

x

x

consumo

Delitos sobre la propiedad

x

x

x

x

consumo y

aplicación de la ley

Incremento de los costes judiciales

x

aplicación de la ley

Corrupción de las autoridades legales

x

aplicación de la ley

Interferencia en la soberanía de los países productores

x

aplicación de la ley

Relaciones internacionales complejas

x

aplicación de la ley

Registro de crímenes y población reclusa

x

x

x

aplicación de la ley

Fuente: MacCoun y Reuter (2001).

Los autores identifican 46 daños relacionados con las drogas y los desagregan en tres categorías generales según el ámbito en el que se producen: 1. salud, 2. ámbito socioeconómico, 3. seguridad, orden público y justicia penal. Luego, identifican en una forma tabular seis grupos demográficos —consumidores, traficantes, familiares, empleadores, vecindario y sociedad— y señalan cuál de estos soporta el daño o riesgo en cada caso. En una columna aparte, los autores también identifican de manera crucial la que califican como fuente primaria del daño para cada una de las poblaciones, a partir de tres opciones:1. consumo de drogas ilícitas en sí, 2. estatus ilegal de esos productos y 3. la aplicación de la ley (estatus ilegal y aplicación de la ley son identificados para 36 de los daños incluidos en la lista). Aunque no separan los daños objetivos de los daños no buscados, es claro que muchos de los daños identificados no son buscados por la prohibición.

Estos efectos no buscados tienen implicaciones importantes para las políticas públicas. En primer lugar, porque deberían ser tenidas en cuenta en el momento de tomar decisiones sobre ellas; en segundo lugar, estos efectos negativos, aunque no sean buscados, se pueden predecir y, por tanto, deberían ser mitigados en la medida de lo posible. Para poder cumplir con esto último, es importante identificar las causas y a quién le toca soportarlas. Algunas efectos no buscados son el resultado de cambios de comportamiento de los diferentes actores debido a las políticas prohibicionistas. Por ejemplo, una mayor represión, que se traduce en una mayor probabilidad de ser arrestado o en una ampliación del periodo de prisión, incrementa los incentivos para cometer actos violentos contra los soplones. Por tanto, el incremento de la represión puede ir acompañado de un mayor número de muertos y heridos como respuesta a las acciones de la policía (Reuter, 2009). Por otra parte, el motivo por el cual los usuarios dependientes de drogas ilegales cometen gran cantidad de delitos, mientras que los usuarios dependientes de drogas legales o recetables no lo hacen, es esencialmente económico: las drogas ilegales son caras, las drogas legales no.

Países productores y de tránsito

Las consecuencias de la prohibición en los países productores y de tránsito son especialmente evidentes, pues esta genera importantes oportunidades de beneficio para los que están dispuestos a asumir el riesgo de actuar al margen de la ley. Junto con esto, la prohibición internacional ha producido otros efectos no buscados en los países productores y de tránsito, entre los que se pueden incluir:

La desestabilización de la gobernabilidad de esos países: corrupción, etc.

Crimen organizado: narcoterrorismo, violencia y financiación para los conflictos de esos países.

Creación de redes criminales internacionales de narcotráfico que se dedican a ese negocio y, derivadamente, al blanqueo de capitales.

Incremento del número de delitos por tráfico y venta, y colapso del sistema penal: crecimiento de la población carcelaria.

El constante desplazamiento geográfico de la producción de drogas ilícitas de una región a otra en busca de menor control.

Problemas de medio ambiente en las regiones donde existen cultivos ilegales por las fumigaciones aéreas.

Inversión de cuantiosos recursos para mantener y hacer cumplir la prohibición, a expensas de otros ámbitos de necesidad social.

El caso de México es el más llamativo en la actualidad, pues el narcotráfico se comporta con sobrecargada violencia que busca como objetivo policías, jueces, fiscales, y también periodistas que pretenden sacar a la luz las operaciones delictivas. La guerra contra el narcotráfico en México comenzó el 11 de diciembre de 2006, cuando el recién elegido presidente, Felipe Calderón, anunció que iniciaría una batalla contra el crimen organizado en el estado de Michoacán, donde a lo largo de 2006 se habían contabilizado cerca de 500 asesinatos de narcotraficantes en guerras entre bandas rivales. Para hacer frente a este problema en presencia de unas fuerzas de seguridad penetradas por el narcotráfico, el Gobierno mexicano recurrió a las Fuerzas Armadas, lo cual exacerbó temporalmente la violencia. Desde el inicio del conflicto, se movilizó a la Policía Federal, Estatal y Municipal junto con el Ejército y la Marina. De acuerdo con datos de la Secretaría de Seguridad Pública Federal de México, hasta marzo de 2010 se habían detenido a 121 199 personas vinculadas con grupos de narcotraficantes. Entre diciembre de 2006 y diciembre de 2010, han muerto alrededor de 35 000 personas por enfrentamientos entre bandas rivales, ejecuciones o agresiones a las fuerzas de seguridad (Vilalta, 2011).

Como resultado de todo esto, se podría concluir que la mayoría de los daños causados por el consumo de las drogas proviene del hecho de que las drogas son ilegales, no de su consumo (Henderson, 1991; Holcombe, 1995), y de que las externalidades negativas o efectos no buscados de la prohibición de las drogas ilícitas, tanto en los países productores y de tránsito como en los consumidores, parecen peores que los beneficios que pretende conseguir.

Los otros “desplazamientos” que produce la prohibición

Junto con el mercado negro de las drogas y sus consecuencias económicas, el anterior director ejecutivo de la ONUDD (Costa, 2008) identificó otros “desplazamientos” importantes, que son resultado de los efectos no buscados: 1. El desplazamiento de la política pública para hacer frente al problema de las drogas que pasó de la salud pública a la seguridad pública. 2. El desplazamiento geográfico de la producción. 3. El desplazamiento hacia sustancias más peligrosas. 4. La marginalización de los consumidores de drogas ilícitas.

De la salud pública a la seguridad pública

El tráfico con drogas ilícitas y la delincuencia que surge a su alrededor tienen como efecto no buscado el cambio desde un enfoque centrado en la política de salud pública hacia otro más preocupado por la seguridad pública. Hay evidencias de que la seguridad pública domina la ejecución del gasto público relacionado con la prohibición: algunos países, especialmente los Estados Unidos, gastan miles de millones de dólares anuales en acciones planificadas en su estrategia nacional de guerra contra las drogas. Incluso en un país como Holanda, con una orientación explícita hacia la reducción de daños, predomina también esa tendencia (Rigter, 2006).

Por otra parte, el gasto público que tiene que ver con las política públicas sobre narcóticos puede pasar desapercibido en los presupuestos generales de sanidad, justicia o en la aplicación de la ley, donde puede que no se evalúe explícitamente su efecto sobre la consecución de los objetivos de la estrategia de drogas. Todo esto impide evaluar de forma concluyente si el tratamiento y la prevención serían más eficientes y eficaces que la política de seguridad pública actualmente vigente. El alcohol y el tabaco podrían ser las sustancias adecuadas para esa comparación: el gasto público destinado al tratamiento de alcohólicos ha sido bastante cuantioso, mientras que la industria del tabaco lleva varias décadas reduciendo con éxito la responsabilidad del Estado en las enfermedades derivadas de la dependencia del tabaco.

En el informe de la ONUDD (2009b) sobre los cien años de prohibición, se aclaraba que la salud pública era la preocupación original impulsora de la fiscalización de drogas. Los tratados de fiscalización internacional de drogas limitaban el comercio lícito de estupefacientes a las necesidades médicas. El informe dice textualmente lo siguiente:

La salud pública, el primer principio de control de drogas, ha cedido la primera posición, eclipsado por la preocupación por la seguridad pública […] mirando hacia atrás en el último siglo, se puede ver que el sistema de control y su aplicación ha tenido diversas consecuencias no deseadas. (ONUDD, 2009b, p. 93)

Sin embargo, para Costa (2008), este cambio de enfoque de la política de salud pública hacia la seguridad pública es una consecuencia directa del narcotráfico, mientras que para otros (Reuter, 2009) es un efecto no deseado de la prohibición: el crecimiento de los mercados ilegales con la prohibición era previsible, el cambio de enfoque no fue previsible.

Desplazamiento geográfico o efecto “eslabón más débil”9

En segundo lugar, el desplazamiento geográfico de la producción de drogas ilícitas, también denominado efecto eslabón más débil, implica que las políticas antidroga basadas en reprimir la oferta la desplazan de un lugar a otro en busca del punto más débil pero sin conseguir erradicarla. Así sucedió con la fumigación de marihuana en México, que la hizo migrar hacia Colombia. Pasó lo mismo con el desplazamiento de la marihuana de la Sierra Nevada de Santa Marta hacia el Cauca, al suroeste del país. Más tarde, a fines de la década de 1980, se persiguió el cultivo de coca en Bolivia y Perú, y los narcotraficantes colombianos sustituyeron las importaciones desde estos países por siembras en Colombia. Después, con el Plan Colombia, la disminución de producción en este país fue sustituida por un aumento de la producción en Bolivia y Perú, que durante 2004 creció 17 y 14 %, respectivamente (ONUDD, 2010a), con el agravante de que también se estaría desplazando hacia ambos países el cultivo de amapola Papaver somniferum para la producción de heroína.

El mecanismo económico que subyace al efecto globo es simple: el éxito de la erradicación en un área reduce temporalmente la oferta, y esto se traduce en un alza de precios. Luego, debido a que la demanda de coca es bastante inelástica, los mayores precios estimulan la siembra en otros lugares. Ese traslado de las siembras se facilita en la medida en que los costes son bajos, puesto que la mayoría de los derechos de propiedad sobre las tierras de cultivos ilegales no están reconocidos. Además, hay que añadir que un área menor no significa necesariamente menos producción, puesto que las mejoras en el control de plagas y la utilización de variedades que producen más cosechas al año están aumentando el rendimiento por hectárea.

El desplazamiento a sustancias más peligrosas

En tercer lugar, el desplazamiento hacia el consumo de otras sustancias, que suele considerarse tradicionalmente como la sustitución de una sustancia psicotrópica por otra más peligrosa. Así sucedió en Pakistán y Tailandia, donde la aplicación en la década de 1970 de políticas más severas contra el opio produjo su sustitución por la heroína inyectada (McCoy, 1991; Westermeyer, 1976). La heroína es preferida por los distribuidores y los consumidores en los momentos de aplicación más estricta de la prohibición. En los consumidores, que deben hacer frente a precios más elevados y mayores riesgos de incautación de las dosis, la heroína resulta más eficiente para alcanzar los efectos deseados con una dosis muy pequeña; además, al ser más compacta, es más fácil de ocultar. La relativa facilidad de esconder la heroína en comparación con el opio es la atracción principal para los distribuidores. Sin embargo, la heroína inyectada plantea mayores riesgos para la salud que el opio, que incluye la propagación de enfermedades, como el VIH/sida, el contagio al bebé no nacido, el riesgo de muerte por sobredosis y una mayor dificultad para dejar la adicción. Lo mismo sucedió con la cocaína, que fue sustituida por el crack por razones similares.

De esta forma, una efecto no buscado de la aplicación de la prohibición es el desplazamiento a sustancias más peligrosas. Costa (2008) sugiere un concepto más amplio de la sustitución, que incluye el cambio a formas más concentradas. Por ejemplo, si la aplicación de la prohibición ha hecho que la cocaína sea difícil de conseguir en el mercado ilícito, se incentiva el cambio del consumo de cocaína por anfetaminas, que son relativamente fáciles de producir. Las anfetaminas pueden ser más perjudiciales por varios motivos, ya que producen mayor dependencia y daños a la salud, tanto por el consumo como por la fabricación. Un cambio del régimen sobre narcóticos produciría probablemente un regreso hacia opciones más seguras y menos concentradas. Esto mismo ya ocurrió después del fin de la Ley Seca en los Estados Unidos, cuando los patrones de uso se apartaron de los licores más fuertes y regresaron a las cervezas y a los vinos (Thornton, 1991).

La marginación de los consumidores de drogas

Por último, la prohibición cambia la manera en que son percibidos y tratados los consumidores de drogas ilícitas, pues aquellos que caen en la red de la adicción se ven excluidos y marginados de la sociedad. En efecto, el mercado negro y la criminalidad que crece en torno a las drogas hacen que la respuesta social se aleje del tratamiento de una enfermedad —aunque sea voluntaria, igual que sucede con el alcoholismo— y se centre en el castigo por cometer un delito contra las normas que aplican el régimen internacional antinarcóticos en cada país. Además, la sociedad no distingue con claridad entre el consumo como delito y los delitos para consumir.

La distribución del consumo de drogas entre distintos grupos sociales varía según el país. En algunos, se reparte uniformemente por toda su geografía y afecta a diversas clases sociales, razas o culturas; en otros, se concentra en áreas o grupos concretos. Sin embargo, en todas las sociedades, la mayor prevalencia del consumo dependiente de las drogas se concentra en los sectores más marginados. Este hecho no resulta sorprendente, ya que está sobradamente documentado que la dureza de las condiciones de vida, y los traumas y las dificultades emocionales asociados, son factores importantes en el desarrollo de adicciones (Graubner, 2007). Las personas que carecen de los niveles mínimos de bienestar social son más vulnerables a un consumo de drogas habitual y a los daños relacionados. Por eso, gran parte del trabajo de los organismos de asuntos sociales se centra en mejorar las condiciones de vida de los grupos más necesitados y marginados.

No obstante, algunas políticas de drogas han tenido el efecto contrario sobre los consumidores (IDPC, 2010): por ejemplo, los programas que identifican y castigan a los jóvenes sorprendidos consumiendo drogas o en posesión de ellas suelen derivar en su exclusión de la educación o el empleo, con lo que se exacerban esos problemas; igualmente, los programas que se centran en arrestos y sanciones penales hacia los consumidores de drogas tienen un escaso efecto de disuasión, y lo que consiguen es alejarlos de influencias sociales positivas e incrementar su exposición a riesgos sanitarios y grupos delictivos.

Si los Gobiernos desean conseguir un efecto significativo y sostenido sobre el nivel de dependencia de las drogas de sus ciudadanos, deberían plantearse adoptar políticas y programas que desafíen la marginación social de las personas y los grupos en mayor situación de riesgo. Muchos de estos enfoques no serán necesariamente propios de la política de drogas, sino que formarán parte de la política sanitaria, social y económica más general.

La marginación social también se podría minimizar suavizando el derecho penal y alejándose de las sanciones rigurosas por el consumo de drogas. La reducción de las sanciones asociadas a los delitos de consumo de drogas, la descriminalización del consumo al convertirlo en una sanción administrativa en lugar de un delito o la desviación del proceso hacia servicios sociales o sanitarios podrían producir mejores resultados, como está sucediendo en Portugal (Greenwald, 2009). Otros países han comenzado a moverse en esta dirección, como Australia, México, Argentina y la República Checa. La descriminalización presenta una importante ventaja con respecto a los enfoques tradicionales de las políticas de drogas basadas en el principio de la disuasión, pues facilita la integración social (IDPC, 2010). Diversos estudios (Reinarman, Cohen y Kaal, 2004; Boyum y Reuter, 2001; MacCoun y Reuter, 2002) ponen de manifiesto que los programas que se centran en arrestos y duras sanciones penales hacia los consumidores de drogas tienen un escaso efecto de disuasión y no constituye un factor significativo en el nivel de dependencia de las drogas.

Por eso, el análisis de los desplazamientos de Costa (2008) confirma la necesidad de distinguir los efectos deseados, que son inherentes a la prohibición, de los que surgen como consecuencia de la forma de aplicación de la prohibición y generan efectos no buscados.

Drogas prohibidas y violencia insurgente

Como ya vimos, Goldstein (1985) proporciona una útil distinción entre los tipos de vínculos entre el consumo de drogas y la violencia. Sin embargo, cabría añadir una cuarta tipología, la de violencia insurgente, que se refiere a los ingresos del narcotráfico destinados a financiar grupos armados ilegales. En este caso, el narcotráfico se convierte fácilmente en la “gasolina” del conflicto local.

Por lo general, las drogas de fácil producción, como la marihuana y las anfetaminas, no producen esa violencia sistémica ni insurgente, pues no tienen una rentabilidad tan alta como lo pueden tener la hoja de coca o el opio. Por eso, no todas las sustancias psicotrópicas están asociadas a esta clase de violencia.

Como muestra la figura 7.4, las drogas más importantes en el mercado global de narcóticos, que son las que generan los beneficios económicos más importantes, son la cocaína y la heroína. Por eso, representan amenazas importantes para la seguridad y el orden público de los países productores y de tránsito, como ha sucedido en las últimas décadas en Colombia y Perú, entre otros, o como sucede hoy en día en México y Afganistán.

Figura 7.4. Valor en miles de millones de dólares de los distintos mercados

Fuente: ONUDD (2010a).

Afganistán y Colombia han consolidado sus posiciones como principales productores mundiales de opiáceos y cocaína, respectivamente. Por contraste, Birmania y Perú han pasado de ser los principales productores a comienzos de 1990 a disminuir su participación en el mercado. En Birmania, a causa de la persecución contra el cultivo de amapola, los narcotraficantes birmanos se trasladaron al mercado de las anfetaminas, que es la droga de moda en el sudeste asiático y en el Lejano Oriente. Por su parte, Bolivia ha permanecido estable como país productor de coca. Laos, México, Pakistán y Tailandia han ganado significativamente en importancia como productores de opiáceos.

Las pautas de cultivo indican que la producción de hoja de coca y de amapola tiene lugar casi exclusivamente en países donde existe una tradición local de cultivo, en el país o en los países vecinos. El caso de México es una excepción, pues el opio es un producto foráneo que llego traído por los inmigrantes chinos a finales del siglo XIX, que comenzó a cultivarse para exportarlo a los Estados Unidos a comienzos del siglo XX.

El opio tampoco es un producto típico de Colombia, aunque ha sido cultivado en pequeñas cantidades desde 1990 como resultado directo del desarrollo de la industria de la droga. Los carteles de la cocaína decidieron diversificarse con los opiáceos y adquirir el conocimiento y la materia prima para introducirse con éxito en este nuevo negocio. En los demás casos, la producción tradicional y el uso de hojas de coca y opio para uso recreativo o medicinal han formado parte de la sociedad local, a menudo entre minorías indígenas en áreas inaccesibles. Esto confirma que el cultivo a gran escala emerge en primer lugar donde hay tradición local, haya o no conflicto armado.

Sin embargo, la producción no está directamente correlacionada con el fortalecimiento de la tradición: los actuales productores no tienen tradición de cultivo de esas sustancias. Perú y Bolivia tienen más tradición que Colombia, al igual que Irán y Pakistán tienen más tradición que Afganistán. Esto sugiere que, debido a la rentabilidad del narcotráfico, las zonas donde hay conflicto armado que son aptas para el cultivo “atraen” esos cultivos ilegales, que se convierten en fuente de ingresos para la insurgencia. La situación de conflicto puede, por tanto, apropiarse e internacionalizar las tradiciones de cultivo de países vecinos y llevar los narcóticos hacia esas zonas. Aunque la producción de narcóticos tiene lugar todavía mayoritariamente en zonas inaccesibles o zonas poco pobladas de frontera, tiende también a expandirse a partes no afectadas previamente dentro de los principales países productores (Cornell, 2007).

Por eso, los únicos países productores de opio o coca que no tienen un grupo rebelde violento que financie sus actividades con el tráfico de narcóticos son Bolivia e Irán (tabla 7.3). Las causas no han sido estudiadas a fondo, pero probablemente están relacionadas con el fuerte control social que existe en ambos países: en el caso iraní, debido a la política coercitiva del Gobierno desde de la Revolución islámica de 1979 (Nissaramanesh et al., 2005); en Bolivia, el fuerte control que asumen los diferentes grupos familiares indígenas hace difícil que surjan organizaciones de cierto tamaño (International Crisis Group, 2008).

Tabla 7.3. Países con cultivos ilegales y conflictos internos

Sustancia

País

Grupo insurgente

Opio

Afganistán

Hezb-e-Islami (Hekmatyar)

Talibán

Shura-i-Nazar

Birmania

United Wa State Army

Myanmar National Democratic Alliance Army

Shan State Army

Kachin Defense Army

Laos

Hmong Insurgency

Pakistán

Mojahir Quami Movement

Coca

Colombia

FARC

ELN

AUC

Perú

Sendero Luminoso

FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia; ELN: Ejército de Liberación Nacional; AUC: Autodefensas Unidas de Colombia.

Fuente: Cornell (2007).

1 Se conoce como invasión de Panamá el operativo militar realizado por el Ejército de los Estados Unidos el 20 de diciembre de 1989 con el propósito de capturar al general Manuel Antonio Noriega, gobernante de facto de Panamá, acusado del delito de narcotráfico por la justicia estadounidense.

2 La American Medical Assocciation se ha convertido en la fuerza técnica dominante durante la vigencia de la prohibición.

3 La encuesta realizada por la empresa MORI se hizo en el primer trimestre de 1999 entre población general del Reino Unido.

4 United States Congress in the Anti-Drug Abuse Amendments Act of 1988 (21 US Code, section 1504).

5 El presidente boliviano, Evo Morales, escribió un artículo de opinión titulado “Déjenme masticar mis hojas de coca”, que se publicó en The New York Times el 14 de marzo de 2009 y en International Herald Tribune el 19 de marzo de 2009.

6 Zar antidroga es el nombre informal con el que se designa al director de la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas de la Casa Blanca. El actual director es Michael Botticelli.

7 La elasticidad de la demanda (ε) se refiere a cuánto cambia el consumo de un producto como porcentaje, en respuesta a un incremento de 1 % en el precio. La demanda inelástica implica que los cambios inducidos en la demanda son menores, proporcionalmente, que los cambios en el precio.

8 Las elasticidades observadas bajo el régimen de prohibición no se pueden extrapolar a un eventual nuevo régimen jurídico; sin embargo, tenemos una conjetura informada de lo que prevalecería en ese nuevo escenario (Levitt, 2003).

9 En inglés suele denominarse balloon effect o efecto globo, porque, al igual que al inflar un globo, la presión del aire empuja en todas las direcciones y, al perseguir la producción, esta se desplaza hacia lugares con menos control.

El problema de las drogas en los países productores y consumidores

capítulo 8. La guerra contra las drogas: el caso de Colombia

A comienzos del siglo XXI la sociedad colombiana continúa en una profunda crisis en la que las drogas ilegales desempeñan un papel complejo e importante. Colombia es el único país del mundo donde las tres principales drogas de origen vegetal, cocaína, heroína y cannabis, se producen en cantidades significativas. Durante la década de 1970, se convirtió en productor y exportador de cannabis (Rocha y Ramírez, 2005). En la década siguiente, aprovechando la experiencia de la distribución de cannabis hacia los Estados Unidos, llegó a ser el principal productor de cocaína del mundo. Durante la década de 1990 alcanzó el primer lugar en el cultivo de hoja de coca. Además, Colombia es hoy en día un incipiente productor de heroína para consumo en los Estados Unidos. En conclusión, este país está profundamente involucrado en la producción ilegal de drogas y en el problema del narcotráfico internacional.

El narcotráfico ha marcado los últimos cuarenta años de la historia de Colombia. En ningún otro lugar del mundo, la industria de las drogas ilegales ha tenido efectos sociales, políticos y económicos tan drásticos. Las drogas ilegales han contribuido sustancialmente a cambiar las instituciones y los valores. Indirectamente, han condicionado el desempeño económico del país y se han convertido en un elemento importante en la política. Por otra parte, los ingresos procedentes del narcotráfico han servido para financiar la ambigua situación del conflicto colombiano (Thoumi, 2002).

Como sugiere Borda (2011), Colombia no es un país vergonzante sobre su compromiso en la llamada guerra contra las drogas. Al contrario, no ha escatimado recursos de todo tipo para librar una batalla frontal contra el problema, y esto ha implicado grandes costes para su población, la fortaleza de sus instituciones, su Estado de derecho y la consolidación de su régimen democrático. En este sentido, la participación de Colombia en los foros multilaterales ha cimentado la autoridad que el país tiene sobre el tema, y ha puesto de manifiesto la experiencia que ha adquirido sobre formulación y ejecución de políticas para combatir el problema de las drogas.

La producción de marihuana

El narcotráfico comenzó en Colombia con la producción de cannabis a mediados de la década de 1960, por la demanda interna que surgió como consecuencia de la influencia estadounidense. Sin embargo, la producción de marihuana y el narcotráfico no llegaron a ser importantes en Colombia hasta la década de 1970.

El aumento en el consumo de marihuana en los Estados Unidos y Europa durante década de 1960 motivó la creación de grandes plantaciones de marihuana en México y Jamaica. Pero, hacia el final de la década, el Gobierno de los Estados Unidos promovió los programas de erradicación en México con paraquat, herbicida conocido por tener efectos nocivos para la salud, que llevó a los consumidores a buscar marihuana fuera de Norteamérica. Esta medida desplazó el cultivo a Colombia. El cannabis se cultivó principalmente en la Sierra Nevada de Santa Marta, en el Caribe colombiano. Al principio, los narcotraficantes estadounidenses buscaron proveedores colombianos y les proporcionaron semillas a los campesinos locales para que cultivaran la marihuana, que posteriormente sería vendida en los Estados Unidos. Después de un breve periodo, los colombianos aprovecharon la oportunidad que ofrecía el nuevo mercado y, rápidamente, reemplazaron a los estadounidenses, pasando de ser simples cultivadores a convertirse en exportadores, aunque estos mantuvieron el control de la comercialización en su país. Las noticias sobre el nuevo negocio de la marihuana se propagaron en poco tiempo y las plantaciones de cannabis se establecieron en otras partes de Colombia (Thoumi, 2002).

La organización para la exportación de marihuana era relativamente simple. Los campesinos producían para un exportador que controlaba algún lugar clandestino para el aterrizaje de pequeñas avionetas o un pequeño puerto en la costa, desde el que se enviaba el cargamento de marihuana hacia los Estados Unidos. Debido a la ausencia de títulos de propiedad de la tierra y a un mercado de capitales rudimentario, el exportador local financiaba la cosecha. La mayoría de los campesinos en la Sierra Nevada eran originarios de la región y se retiraban del negocio después de que un par de cosechas les proporcionaba suficientes ingresos para mantener un nivel de vida aceptable cultivando productos legales.

A pesar de su prometedor desarrollo, el apogeo de la industria ilegal de la marihuana no perduró en la Sierra Nevada. En 1978, comenzó a declinar por varias causas externas. Cuando el presidente Julio César Turbay comenzó su mandato en agosto de ese año, el Gobierno de los Estados Unidos cuestionó sus credenciales como opositor a las drogas alegando vínculos entre miembros de su Gobierno y los narcotraficantes. La respuesta colombiana no se hizo esperar y el Gobierno comenzó una campaña de erradicación manual en la Sierra Nevada junto con la incautación de avionetas, embarcaciones y equipos para procesar el cannabis. En aquella época, la producción de cannabis en los Estados Unidos había crecido significativamente por el desarrollo de la variedad sin semilla, que tiene cinco veces más THC (tetrahidrocannabinol) que la variedad Cannabis sativa. Estos cambios hicieron menos atractivo el negocio de la marihuana, pero no lo eliminaron. Más aún, la marihuana permitió que los narcotraficantes colombianos comprendieran que existían otras fuentes ilegales de riqueza que les permitirían diversificar sus actividades: junto con la marihuana se comenzó a exportar metacualona, que en parte era importada de Europa y en parte era producida por la industria farmacéutica nacional a partir de precursores importados.

Debido a la presión del Gobierno del presidente Belisario Betancur, a mediados de la década de 1980, los cultivos de marihuana se trasladaron a regiones caracterizadas por carecer de una presencia efectiva del Estado, como el departamento del Cauca, que pronto comenzaron a registrar niveles muy elevados de violencia generada por las bandas de narcotraficantes que compraban la cosecha. La llegada de la guerrilla a la zona estableció un cierto orden, por lo que contó con el apoyo inicial de los campesinos (Vargas, 1994).

Las campañas de erradicación de la marihuana continuaron durante década de 1980 con el apoyo de los Estados Unidos y, hacia 1991, las plantaciones de cannabis eran relativamente marginales que se utilizaban para satisfacer exclusivamente la demanda interna. Así se ha mantenido hasta la actualidad. Los últimos datos disponibles confirman que en 2006 se cultivaron solo 5000 hectáreas (UNODC, 2010).

La coca y la cocaína

La cocaína es más atractiva que la marihuana para los narcotraficantes, porque tiene un precio mucho más alto en relación con el peso y el volumen. Más aún, la hoja de coca, materia prima insustituible de la cocaína, no se puede producir en Europa ni en los Estados Unidos, salvo en algunas regiones tropicales, como Hawái, Guam o Puerto Rico. Cultivar coca no requiere habilidades especiales, y la producción de cocaína es también bastante simple comparada con otros procesos de producción de drogas ilegales.

A mediados de la década de 1970 algunos narcotraficantes colombianos comenzaron a enviar pequeñas cantidades de cocaína a los Estados Unidos. Las elevadas ganancias de esa actividad permitieron que el negocio se expandiera rápidamente. Establecieron relaciones duraderas con los proveedores de pasta de cocaína de Bolivia y Perú, con los proveedores de precursores químicos y desarrollaron sistemas de transporte y redes de distribución en los Estados Unidos, facilitadas por el gran número de inmigrantes colombianos en ese país. Además, el crecimiento del negocio ilegal promovió el desarrollo de procesos de blanqueo de dinero cada vez más sofisticados, favorecidos en parte por las grandes y complejas redes de contrabando que importaban bienes a Colombia durante la época anterior a la apertura económica.1

El crecimiento del narcotráfico se convirtió en un gran incentivo para el desarrollo de plantaciones nacionales de coca que sustituyeran la hoja de coca boliviana y peruana. Las plantaciones de coca se desarrollaron casi exclusivamente en zonas donde la presencia del Estado era precaria por su aislamiento y su distancia a los principales centros económicos del país. De esta forma, durante la década de 1980, Colombia se convirtió en un importante productor de coca que alcanzó, en 1987, 11 % de la producción mundial (Sarmiento, 1990) y se expandió con fuerza en la década de 1990. En 1991, Colombia era el tercer productor de hoja de coca con 40 100 hectáreas, lo cual representaba 18.8 % del total del área cultivada en la región andina. Sin embargo, la productividad era menor, pues solo 13.7 % del volumen de hoja de coca era colombiana (Thoumi, 2002).

Algunos factores externos contribuyeron al desarrollo de la cocaína colombiana durante la década de 1990. En primer lugar, el Gobierno de Fujimori en Perú declaró una guerra frontal contra el grupo guerrillero Sendero Luminoso que se había establecido en las zonas cocaleras del Alto Huallaga. Además, se puso en marcha una agresiva política de interdicción aérea2 y la erradicación manual de la hoja de coca que eliminó el suministro de pasta de coca dirigida a Colombia. En segundo lugar, los esfuerzos para reducir la producción de coca en Bolivia condujeron a la aprobación de la controvertida Ley 1008 de 1988 que restringía el cultivo de coca a fines tradicionales. Adicionalmente, el entonces presidente de Bolivia Hugo Banzer Suárez puso en marcha en 1997 el Plan Dignidad con la ayuda de los Estados Unidos en busca de reducir de forma significativa el cultivo de hoja de coca. En tercer lugar, el colapso de la antigua Unión Soviética debilitó las finanzas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), que buscaron una fuente de financiación alternativa en el negocio de las drogas ilegales. Todo esto convirtió a Colombia en el principal productor de coca del mundo (Thoumi, 2002).

En 1995, se dobló la superficie cultivada con hoja de coca en Colombia que alcanzó las 80 000 hectáreas. Aunque de manera inestable, la producción de hoja de coca ha tenido a largo plazo una tendencia al alza y, como consecuencia, los precios también bajaron a largo plazo. Además, las cosechas en Colombia mejoraron su productividad debido a que los cultivadores y los productores de cocaína adoptaron algunos avances técnicos.

Mientras tanto las guerrillas y los paramilitares3 encontraron útil promocionar el cultivo de hoja de coca para desarrollar y mantener el apoyo de las poblaciones de campesinos en las áreas bajo su control. De esta forma, el boom de la coca incorporó a complejos actores en la cadena de distribución del narcotráfico en Colombia. En las zonas de cultivo de coca, las guerrillas y los paramilitares que sustituyeron al Estado impusieron un régimen autoritario y aplicaron su propia justicia para resolver los conflictos entre la población civil. Como contrapartida, ambos exigían un impuesto por la producción de la hoja de coca y la exportación de cocaína. Mientras que los grupos paramilitares tuvieron influencia en aspectos relacionados con el procesamiento, la exportación y el blanqueo de dinero, la guerrilla tuvo mayor incidencia en los aspectos relacionados con el cultivo y la producción de pasta de coca (Vargas, 1999).

El desarrollo de las grandes plantaciones de hoja de coca incorporó además a otros actores. Por un lado, se incluían los agricultores tradicionales que solo deseaban dedicar una pequeña parte de su tierra al cultivo de la coca; por otro, los pobladores más recientes que dedicaban la mayor parte de sus esfuerzos a la producción de pasta de coca como asalariados y que también cultivaban una pequeña porción de su tierra con hoja de coca; y finalmente, inmigrantes recientes que llegaron a la región para cultivar coca: estos solían provenir de medios urbanos y alquilaban pequeñas fincas agrícolas o deforestaban selvas vírgenes para establecer plantaciones de coca (González Arias, 1998).

Existen además cultivadores comerciales con grandes plantaciones que oscilan entre las veinticinco y las doscientas hectáreas y que tienen vínculos directos con los narcotraficantes, muchos de ellos con sus propios laboratorios. La mayoría de los trabajadores de esas fincas se denominan “raspachines”, que recogen la hoja de coca y ayudan en el proceso de producción. Por su parte, los “chichipatos” procesan la coca y compran la pasta. Su función principal es reunir pasta para venderla en pequeñas cantidades a los “traquetos”, que tienen vínculos con las organizaciones de narcotraficantes (González Arias, 1998).

A finales de 1998, como parte del proceso de paz con la guerrilla, el Gobierno del presidente Andrés Pastrana entregó a las FARC una extensa zona del país, equivalente al tamaño de Suiza, donde se extendieron los cultivos de hoja de coca hasta alcanzar las 150 000 hectáreas en 2000. Así, la guerrilla había sustituido a los “chichipatos” y a los “traquetos” en la cadena de distribución y se había beneficiado de vender la pasta de coca directamente a las organizaciones de narcotraficantes. Una situación similar se ha desarrollado en regiones controladas por los grupos paramilitares.

Durante el periodo comprendido entre 2000 y 2015 los cultivos de hoja de coca descendieron inicialmente 41 %, debido principalmente a las políticas de erradicación de cultivos a gran escala del periodo 2000 a 2012 promovidas por el Gobierno colombiano con recursos del Plan Colombia.

Sin embargo, en el periodo 2013-2015, las hectáreas cultivadas con hoja de coca han aumentado 50 %. Hay varios factores que han contribuido al incremento del cultivo de coca en Colombia durante los últimos años: en primer lugar, que las FARC han pedido a los campesinos de las zonas bajo su control que siembren más coca, por la expectativa de que tras el acuerdo de paz el Gobierno de Colombia destinará más recursos de inversión y subsidios a las regiones con mayor concentración de hoja de coca; en segundo lugar, por el uso de diferentes tácticas por parte de los cultivadores para prevenir las campañas de fumigación aérea mediante el desplazamiento de los cultivos a los parques nacionales y reservas indígenas donde no está permitida esa fumigación, cultivar terrenos más pequeños para impedir la detección de las cosechas, podar las plantas de coca después de ser fumigadas a fin de evitar una total absorción del herbicida y conservar la planta para futuras cosechas. Además, con el propósito de evitar la erradicación manual de los matorrales de coca, los cultivadores bloquean el acceso a los campos por medio de dispositivos explosivos improvisados para desmotivar las operaciones de erradicación, ralentizar esa operación por la necesidad de acudir a complejos esfuerzos de detección de explosivos y desplazar los cultivos a zonas remotas. Por último, pero no menos importante, el Gobierno colombiano decidió suspender la aspersión aérea el 1 de octubre de 2015 y redujo el presupuesto de la erradicación manual en dos tercios desde 2008, lo cual resultó en una reducción de 90 % en el número de erradicadores manuales en 2015 en comparación con 2008. A mediados de 2015, sin embargo, el Gobierno de Colombia anunció un plan para aumentar el personal dedicado a las operaciones de erradicación manual (United States Department of State, 2016).

Por otra parte, existen dudas sobre la productividad actual de cada hectárea cultivada con hoja de coca, mientras la estimación de la ONUDD, (2010a) asume que una hectárea sembrada con coca produce 4.4 toneladas de hoja de coca al año, otras estimaciones calculan que produce 5.5 toneladas de hoja por hectárea por año, lo cual representa 20 % más de productividad (Mejía y Rico, 2011).

En la figura 8.1, se puede apreciar la evolución histórica de las hectáreas dedicadas al cultivo de la hoja de coca en Colombia, Perú y Bolivia y el funcionamiento del efecto globo: igual que al inflar un globo la presión del aire empuja en todas las direcciones, las políticas antidroga basadas exclusivamente en reprimir la oferta consiguen desplazarla de un lugar a otro en busca del punto más débil, pero sin que sea posible llegar a erradicar la producción del todo mientras exista demanda (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2003a).

Figura 8.1. Hectáreas de arbusto de coca cultivadas entre 1990 y 2015

Fuente: ONUDD (2016).

La industria de las drogas ilegales ha generado también un importante comercio de precursores químicos y de armas. Estos productos son difíciles de controlar. Además, una vez que la industria desarrolla capacidades de contrabando, le permite importar muchos productos usando el mismo canal de distribución (Thoumi, 2002).

Amapola, opio y heroína

Hubo muchos incentivos para que los colombianos desarrollaran el mercado de los opiáceos. Durante la década de 1980 los precios de la cocaína cayeron sustancialmente en los Estados Unidos y hacia comienzos de la década de 1990 este mercado parecía estancado. Durante esa década, el crecimiento de la demanda de cocaína tuvo lugar especialmente en Europa, donde no había llegado una migración considerable de colombianos que facilitase el desarrollo de redes de distribución. Además, los precios de la heroína en Europa y los Estados Unidos se han mantenido significativamente más altos que los de la cocaína. Todos estos elementos sirvieron para que los colombianos se introdujeran en el mercado de los opiáceos.

El cultivo de amapola Papaver somniferum se detectó por primera vez en Colombia en 1986. Las pruebas disponibles indican que los traficantes distribuidores de las semillas, que garantizaban la compra de las cosechas, promovieron el cultivo entre campesinos minifundistas de regiones altas con altitudes que oscilan entre los 1700 y 3000 metros sobre el nivel del mar, por requerir bajas temperaturas en algunas etapas del ciclo de crecimiento. En este sentido, la amapola no podría ser cultivada en compañía de la coca, porque no se adapta a alturas superiores a 2200 metros sobre el nivel del mar (ONUDD, 2016b). Muchos de esos campesinos pertenecían a comunidades indígenas. De esta manera, los cultivos de amapola se propagaron rápidamente por los Andes colombianos. La amapola aumentó los ingresos de los campesinos que habitan zonas indígenas tradicionalmente pacíficas. Sin embargo, el negocio ilegal ha generado conflictos relacionados con pagos y con los términos de las transacciones, y ha atraído a forasteros indeseables con el consiguiente incremento de la violencia (Vargas y Barragán, 1995). Como consecuencia, la presencia de la guerrilla en zonas de cultivo de amapola aumentó. Estas son las razones principales por las que las asociaciones indígenas han intentado negociar posibles planes de erradicación con el Gobierno colombiano.

Los flujos migratorios hacia las zonas de cultivo de amapola y las ventajas de desarrollar cultivos ilegales en terrenos baldíos estatales para evitar responsabilidades legales han sido causas importantes de destrucción de bosques primarios. Los cultivos se producen en minifundios campesinos y en explotaciones agrícolas comerciales (Uribe, 1997) o en terrenos baldíos del Estado donde se utilizan técnicas modernas —fertilizantes y herbicidas— que adquieren los compradores de la cosecha de amapola. Por lo general, estas plantaciones no exceden de cinco hectáreas, divididas en pequeñas parcelas para evitar su detección, y emplean trabajadores contratados, mientras que los cultivos minifundistas ocupan solo la mano de obra familiar y usan técnicas de producción menos sofisticadas y menos lucrativas (Thoumi, 2002).

Los datos sobre cultivos ilegales

La naturaleza ilegal de los cultivos de coca, amapola y cannabis hace difícil estimar el tamaño de los cultivos. Estos tienden a ubicarse en zonas de difícil acceso y alejadas de los centros urbanos, donde los campesinos tratan además de camuflarlos. Frecuentemente, los cultivos ilegales se mezclan con cultivos lícitos y, en ocasiones, se ubican a la sombra de árboles frondosos para dificultar su detección.

En Colombia, la estimación del área cultivada se traduce en dos publicaciones diferentes: las Naciones Unidas y el Gobierno colombiano elaboran una estimación que, a partir de 1999, se gestiona a través del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), administrado por la ONUDD; y otra es realizada por el Gobierno de los Estados Unidos a partir de los datos suministrados por la Drug Enforcement Administration (DEA). Ambas series parten de los datos que pueden deducirse de fotografías de satélite, complementados mediante la información de campo que se obtienen en visitas directas o en entrevistas con los residentes. A pesar de la alta tecnología implícita en las fotografías de satélite, este instrumento es menos fiable de lo que suele creerse. Su efectividad depende del grado de resolución de las fotografías, que determina su costo: las fotografías de una zona extensa son baratas pero son menos certeras. Las dos series de datos sobre cultivos de hoja de coca usan diversos satélites. En ambos casos, se toma una muestra con los satélites de mejor resolución y luego se usan los satélites menos costosos para analizar el resto del territorio por medio de una estimación. En 2007, las Naciones Unidas ampliaron su cobertura a todo el territorio, mientras que los Estados Unidos aún no cubren la totalidad del territorio colombiano.

Amapola

Las cifras sobre el cultivo de amapola son muy inciertas, en parte debido a que es un cultivo de ciclo corto, aproximadamente cuatro meses, y los cálculos de las áreas sembradas en un año pueden diferir sustancialmente de aquellos que se basan en fotografías de satélite tomadas en un momento concreto. Por otra parte, el patrón de cultivo en minifundios hace aún más difícil corroborar esta información. Los resultados también dependen del grado de nubosidad en el momento de la fotografía satelital: a partir de 2005 los estadounidenses no presentaron anualmente informes sobre las hectáreas destinadas al cultivo de amapola por motivos técnicos debido a la frecuente nubosidad del territorio colombiano (United States Department of State, 2010).

Figura 8.2. Datos de hectáreas cultivadas con amapola 1995-2011

Fuente: ONUDD y Gobierno de Colombia (2016) y United States Department of State (2012).

Como muestra la figura 8.2, salvo en 1997, las dos series difieren considerablemente, aunque ambas indican una disminución evidente y sostenida de la superficie cultivada. Según las estimaciones de la policía antinarcóticos colombiana, durante 2015 se cultivaron 595 hectáreas (ONUDD y Gobierno de Colombia, 2016).

Hoja de coca

Los cultivos de hoja de coca en Colombia afectan aproximadamente a 200 municipios,4 que corresponde a 18 % del total de municipios del país, en un área de 225 000 km2, 19 % de la superficie total. La densidad de los cultivos ilegales no es homogénea; en particular, las estadísticas muestran una alta concentración en unos pocos municipios y una presencia marginal en el resto del territorio nacional. De hecho, 47 % de los cultivos de coca se concentran en solo diez municipios, lo cual equivale a menos de 1 % del total de municipios con presencia de coca (Mejía y Rico, 2011).

Las estimaciones del área cultivada con hoja de coca elaboradas por el SIMCI-ONUDD y la Drug Enforcement Administration (DEA) para Colombia también han presentado divergencias importantes. Como muestra la figura 8.3, hasta 1999 las dos series diferían muy poco; la fuente de ambas era el Gobierno estadounidense, y el Gobierno colombiano apenas modificaba las estimaciones. A partir de 1999, con la puesta en marcha del SIMCI, las dos series comenzaron a diferir de manera sustancial. En 1999 y 2000, las estimaciones del Gobierno estadounidense fueron menores que las del SIMCI; pero, a partir de 2001, el SIMCI ha mostrado una disminución en las áreas cultivadas mucho mayor que las que estima el Gobierno estadounidense. En 2006, la diferencia fue enorme: la estimación del área cultivada hecha por el SIMCI fue la mitad de la de Estados Unidos, y algo semejante sucedió en 2009 y a partir de 2012. Además, en varios años, mientras que los datos de la DEA muestran un aumento, los datos del Gobierno colombiano indican una disminución.

Figura 8.3. Datos de hectáreas cultivadas con hoja de coca 1990-2015

Fuente: ONUDD y Gobierno de Colombia (2016) y United States Department of State (2016).

Por otra parte, a pesar de que el número de hectáreas cultivadas disminuyó levemente hasta 2013 según la DEA y casi la mitad según la ONUDD, esto no se ha traducido en una reducción proporcional del potencial de producción de cocaína, ni en su disponibilidad en las calles de Europa o los Estados Unidos. Al parecer, no hay una relación directa ni constante entre la disminución de tierra dedicada al cultivo de hoja de coca y la capacidad de producción de cocaína.

Además, como se ve en la figura 8.4, también hay discrepancias sobre el potencial de producción de cocaína por hectárea entre las cifras de la DEA y la ONUDD: contrariamente a lo que sucede con la extensión de los cultivos, la DEA considera que el rendimiento por hoja de coca en Colombia es menor de lo que muestran las estimaciones de la ONUDD.

Figura 8.4. Estimación de kilogramos de cocaína por hectárea producidos al año en Colombia 1999-2015

Fuente: ONUDD (2016) y United States Department of State (2015).

De acuerdo con los datos del Gobierno estadounidense, los cultivos de coca son menos productivos cuando se ven afectados por la fumigación aérea, puesto que, además de inutilizar la cosecha, obliga al productor a volver a sembrar plantas más jóvenes que no alcanzan la madurez de su producción.

La relación asimétrica entre la reducción de cultivos y la capacidad de producción de cocaína lleva a pensar que las innovaciones tecnológicas en la industria del narcotráfico han permitido obtener un mayor rendimiento de cada hoja de coca. Por ejemplo, el uso de variedades de coca más grandes y eficientes, una mayor densidad de plantas de coca por hectárea, mejores técnicas de cultivo y el uso de mejores precursores químicos y técnicas de producción, entre otros (Mejía y Posada, 2010).

Las etapas de la lucha contra el narcotráfico en Colombia

Aunque, como ya vimos, los comienzos del narcotráfico se remontan a la década de 1970, su influencia no se hizo evidente hasta la década de 1980. Desde entonces puede afirmarse que el narcotráfico ha atravesado varias fases para llegar a ser más competitivo y convertir a Colombia en el principal productor de cocaína del mundo. Paralelamente, el Estado colombiano tuvo que hacer frente a las diferentes formas que fue asumiendo el negocio a medida que evolucionaba. Siguiendo a Rocha y Ramírez (2005), las etapas del narcotráfico hasta el comienzo del Plan Colombia se podrían clasificar de la siguiente manera:

Formación de los carteles (1981-1985): durante la primera mitad de la década de 1980 los narcotraficantes desarrollaron nuevas rutas y desplazaron a sus competidores peruanos y bolivianos. Abandonaron el tráfico de cannabis para dedicarse al más lucrativo negocio de la cocaína importando base de coca y comenzando con los primeros cultivos de hoja de coca en Colombia. Además, empezaron a tener influencia entre los funcionarios públicos. En busca de ser más competitivos en el mercado mayorista, se estructuró el negocio alrededor de un pequeño número de organizaciones de exportación que más tarde se convertirían en carteles.

Consolidación de los carteles (1986-1990): durante la segunda mitad de la década de 1980 el rápido crecimiento en la cuota de mercado del negocio mayorista incentivó la concentración de los diferentes grupos de narcotraficantes en carteles. A través de la intimidación y la corrupción, estos carteles disminuyeron sus costes de operación, aunque también se preocuparon por producir de forma industrial la hoja de coca para controlar la calidad y disminuir los costes de producción. Durante este periodo, los narcotraficantes intentaron consolidar su riqueza e influencia en el país a pesar del rechazo de los diferentes sectores de la sociedad colombiana. El narcotráfico comenzó a ser combatido por el Estado colombiano y la comunidad internacional: se aprobó en el Congreso la extradición de colombianos por delitos de narcotráfico, se conformaron los llamados bloques de búsqueda contra grupos narcotraficantes y se modernizó el sistema judicial para poder procesar a los responsables de estas actividades. Esta política tuvo como resultado el desmantelamiento de los carteles de Medellín y Cali.

Ruptura del oligopolio (1991-1995): la confrontación con el Gobierno colombiano tuvo como consecuencia la segmentación de los principales carteles en muchas pequeñas organizaciones, más difíciles de detectar por las autoridades. Esto benefició a organizaciones criminales de otros países, sobre todo mexicanas, que se hicieron con las rutas de envío de las drogas ilícitas, y produjo también el fortalecimiento de la guerrilla y de los paramilitares, los nuevos protagonistas del narcotráfico que controlaban los cultivos en las zonas rurales del país. Paradójicamente, el proceso de descentralización político de la Constitución de 1991, que tenía la intención de fortalecer las instituciones municipales, favoreció la infiltración de esos grupos guerrilleros y paramilitares en las instituciones locales de esas zonas. Los narcotraficantes se especializaron en exportar la droga intercambiándola por diferentes productos, y comenzaron a participar en actividades económicas lícitas como manera de blanquear sus ganancias.

Consolidación del oligopsonio5 (1996-2000): la sustitución de importaciones de cocaína boliviana y peruana aumentó y tuvo como consecuencia que los grupos guerrilleros y paramilitares controlaron casi la totalidad del negocio en el país, tras lo cual se convirtieron en los únicos compradores. Además, se comenzaron a disputar el control territorial de las zonas productoras de hoja de coca y amapola. Las drogas ilícitas se transformaron en una fuente de financiación del conflicto colombiano, por lo que la guerrilla y los paramilitares se involucraron directamente en la exportación de drogas ilícitas. Estos grupos llegaron a establecer los precios de compra de las cosechas de los miles de campesinos que cultivaban hoja de coca y a usar la base de cocaína y el látex de opio como moneda en las regiones bajo su control, y promocionaron además el cultivo entre las familias campesinas. Por eso, los tradicionales grupos de narcotraficantes quedaron involucrados de diferentes maneras dentro de la dinámica del conflicto colombiano. Con ayuda del Gobierno estadounidense, se puso en marcha al final de la década una política de lucha contra el narcotráfico basada en la eliminación de cultivos y los medios de producción de drogas ilícitas denominado Plan Colombia, que veremos en detalle más adelante.

Del monopsonio6 de los grupos insurgentes al oligopolio7 de los narcotraficantes (2001-2006): los primeros resultados exitosos del Plan Colombia en la erradicación de cultivos y en las operaciones del Ejército colombiano contra los diferentes grupos insurgentes junto con la desmovilización de los paramilitares,8 que comenzó en 2003, tuvieron como resultado una disminución en la producción de hoja de coca y redujo la capacidad de negociación de los narcotraficantes mayoristas en el mercado internacional, sin que ese cambio fuera acompañado por el aumento local de los precios ni por la mayor rentabilidad del negocio.

El Plan Colombia

El Plan Colombia comenzó a finales de 1999 durante los Gobiernos de Andrés Pastrana y Bill Clinton. El objetivo general era combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalecía el control sobre la oferta de drogas ilícitas en las calles estadounidenses. Este acuerdo estaba basado en el principio de responsabilidad compartida, según el cual se reconocía que el problema mundial de las drogas era una responsabilidad común de toda la comunidad internacional (Departamento Nacional de Planeación [DNP] y Dirección de Justicia y Seguridad [DJS], 2006).

Los componentes principales del Plan Colombia fueron:

La erradicación de cultivos ilegales a través de la fumigación aérea, la erradicación manual y la erradicación manual obligatoria. Como parte de esa estrategia, se contempló el uso de hongos para erradicar los arbustos de coca, aunque finalmente no se empleó por los problemas medioambientales y de opinión pública que podían ocasionar.

El desarrollo alternativo, que trataba de ofrecer otras opciones económicas a los campesinos con el objetivo de disuadirles de cultivar hoja de coca. Está en general reconocido que el empobrecido sector rural colombiano sufre los efectos de la competencia internacional debido a la globalización, y necesitaría una reforma agraria a fondo, pues esta situación se traduce en un ambiente propicio para el desarrollo de cultivos ilegales (De Rementería, 2001).

Seguridad democrática. El énfasis del Plan se cambió durante el Gobierno del presidente Álvaro Uribe por el objetivo de derrotar la amenaza del narcoterrorismo. Varios éxitos del Ejército colombiano llevaron a la reducción del número de guerrilleros de las FARC de 18 000 en 2000 a 12 000 en 2006, y a la captura de varios de los jefes guerrilleros, que incluyó la muerte de Manuel Marulanda Vélez, alias “Tirofijo”, el octogenario líder de la guerrilla el 26 de marzo de 2008 (Pinzón, 2009), y de Víctor Julio Suárez Rojas, alias “Mono Jojoy”, abatido por el Ejército colombiano el 22 de septiembre de 2010.

Para la ejecución del Plan Colombia, se realizaron inversiones totales por valor de US$10 872 millones. Se quiso combinar la lucha contrainsurgente con la guerra al narcotráfico, por lo que el componente más importante de esta ayuda fue el militar. La asistencia de los Estados Unidos por este concepto fue, aproximadamente, de US$472 millones anuales entre 2000 y 2008. El Gobierno colombiano, por su parte, invirtió cerca de US$812 millones al año. Antes del Plan Colombia, los gastos de defensa expresados como porcentaje del PIB representaban 3.25 %, mientras que el Plan Colombia supuso un incremento de 32 % hasta 4.3 % del PIB (Mejía y Restrepo, 2008).

Con el Plan Colombia, la estrategia social de las políticas de control de cultivos ilegales por parte del Gobierno colombiano alterna entre los incentivos de carácter positivo y las medidas basadas en la fuerza, o es una combinación de los dos (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2003a). La tabla 8.1 muestra las diferentes medidas utilizadas para combatir la oferta de cultivos ilegales en este país. Sin embargo, el problema del Plan Colombia está en que las acciones principales encaminadas a hacer cumplir la prohibición se dirigen al eslabón más frágil de la cadena: los campesinos pobres cultivadores de hoja de coca, pues las consecuencias negativas de las políticas de erradicación dirigidas contra sus productores ponen de manifiesto que la distinción se debe hacer entre los campesinos y aquellos que se benefician en las actividades más lucrativas del narcotráfico, como el procesamiento y la distribución de la cocaína (ONUDD, 2009a).

Tabla 8.1. Tipos de medidas contra la oferta de narcóticos aplicadas con el Plan Colombia

Medidas contra la oferta

Medidas negativas

(sanción)

Prohibición de los cultivos

Erradicación manual

Fumigación

Interdicción aérea

Interdicción marítima

Control de precursores

Medidas positivas

(incentivo)

Sustitución de cultivos ilegales

Desarrollo alternativo: subsidios, cooperación, etc.

Tasas preferenciales

Medidas de control

Extradición

Fortalecimiento de la justicia

Mejoramiento desempeño de las Fuerzas Armadas

Fuente: elaboración propia.

Con el propósito de generar incentivos, se iniciaron programas de sustitución de cultivos, y después otros programas de desarrollo alternativo de carácter más integral. Sin embargo, existen al menos dos dificultades para que tales programas tengan éxito, ya que es muy difícil hallar productos alternativos que generen ingresos comparables. Por un lado, las áreas de cultivos ilegales son en su mayoría de difícil acceso, lo cual hace aún más complicada la ya de por sí costosa comercialización de los productos de la economía rural. Por otro, aun si se encontraran otros productos de alto valor en el mercado, el extraordinario margen de beneficio del narcotráfico haría posible que los traficantes pagaran un precio superior por las cosechas sin afectar seriamente la rentabilidad de esa actividad ilegal.

No obstante su relativa eficacia, no se puede desconocer que los programas de desarrollo alternativo cumplen un importante papel en recuperar la legitimidad del Estado, ya que buena parte del campesinado está dispuesto a abandonar los cultivos ilegales siempre que se le abran opciones alternativas: cultivar productos ilícitos trae consigo violencia, desorganización familiar y múltiples problemas que las comunidades campesinas conocen y preferirían ahorrarse.

En cuanto a los castigos o correctivos, los programas de erradicación de los cultivos ilegales tienen varios aspectos debatibles. Por un lado, no está garantizada la completa seguridad de las fumigaciones aéreas para la salud humana, animal o ambiental. En todo caso, la falta de coordinación entre los planes de desarrollo alternativo y las acciones de fumigación alimenta la sensación de engaño por parte de los campesinos y refuerza los argumentos a favor de la erradicación manual. Pero, además, las fumigaciones acarrean problemas jurídicos complejos: por una parte, el Código Penal prevé penas de entre seis y doce años para quien tenga más de cien plantas sembradas; determinar si alguien posee esa cantidad supondría un estudio individualizado de cada parcela que, por supuesto, no es factible, pues se desconoce la titularidad de esos terrenos que en su mayoría son baldíos;9 por otra, la fumigación no afecta solo a la producción ilegal del campesino, sino también a la de carácter legal.

El Consejo Nacional de Estupefacientes de Colombia10 diferencia entre grandes cultivadores con más de diez hectáreas, medianos (de tres a diez hectáreas) y pequeños cultivadores con menos de tres hectáreas. Pero el Estado colombiano trata a todos por igual, porque la Ley 30 de 1986 no prevé un tratamiento diferencial y la fumigación aérea difícilmente puede ser selectiva. La aplicación práctica de la Ley ha eliminado los límites entre pequeños y grandes productores, de manera que el pequeño cultivador de hoja de coca puede encontrar un protector en la guerrilla o en los paramilitares de la zona (figura 8.5) (PNUD, 2003a).

Figura 8.5. Hectáreas erradicadas, fumigadas y cultivadas con coca en Colombia (1995-2009)

Fuente: ONUDD y Gobierno de Colombia (2106).

Además, si el objetivo fundamental del Plan Colombia era reducir la oferta de cultivos ilegales, los datos recientes sugieren que esa estrategia no ha sido eficaz. Por ejemplo, mientras la ONUDD estimó que el número de hectáreas dedicada al cultivo de coca en 1998 era de 102 000 hectáreas, diecisiete años después, a pesar de que se fumigaron 1 742 848 hectáreas y 474 693 fueron sometidas a erradicación manual, había 96 000 hectáreas cultivadas en 2015, tan solo 6000 hectáreas de diferencia.

Los datos son aún peores de acuerdo con las estimaciones de la Oficina de Asuntos Internacionales sobre Estupefacientes y Aplicación de la Ley, dependiente del United States Department of State. Según esos datos, la tierra dedicada al cultivo de coca se incrementó de hecho en 57 200 hectáreas durante el mismo periodo de 1998-2015.

Hay que recordar que en esos quince años —de 2000 a 2015— el Gobierno de los Estados Unidos desembolsó cerca de US$9600 millones en la guerra contra las drogas diseñada en el Plan Colombia, mientras que el Gobierno colombiano, por su parte, gastó cerca de US$131 000 millones11 en el mismo objetivo (Ministerio de Defensa Nacional, 2015).

Un rápido análisis del Plan Colombia muestra que 72 % de los recursos del Plan Colombia se destinaron al componente de apoyo militar y policial, dirigido principalmente a la lucha contra el narcotráfico. El resto del presupuesto, 28 %, se destinó a iniciativas humanitarias, sociales y económicas, y a la administración de justicia (Ministerio de Defensa Nacional, 2015). Sin embargo, a pesar de la ingente cantidad de recursos invertidos en la guerra contra las drogas durante el Plan Colombia, casi todas las medidas existentes indican que la disponibilidad de cocaína en los países consumidores no ha disminuido, ni los precios —al por mayor y minorista— han aumentado, como cabría esperar del incremento en la persecución contra los cultivos ilegales.

Mejía y Posada (2010) elaboraron un estudio con una evaluación económica del Plan Colombia. Los resultados de la investigación indican que los Estados Unidos han financiado cerca de 42 % de la guerra contra la producción y cerca de 67 % de la guerra contra el tráfico de cocaína en Colombia. Por otra parte, la importancia relativa de la tierra en la producción de cocaína es de 22 % (78 % corresponde a los otros factores) y la importancia relativa de las rutas en el tráfico de cocaína es de 92 % (8 % restante corresponde a la cocaína comprada en los países productores). Por eso, las políticas encaminadas a reducir la producción mediante el control territorial (erradicación) son bastante más costosas que las políticas encaminadas a reducir el tráfico mediante el bloqueo de las rutas utilizadas por los narcotraficantes para transportar las drogas (interdicción), como se puede ver en la tabla 8.2.

Tabla 8.2. Coste en dólares de reducir un kilogramo (coste marginal) de cocaína en producción o en tráfico

Estados Unidos

Colombia

Erradicación

163 000

15 300

Interdicción

3700

1250

Fuente: Mejía y Posada (2010).

Pero mientras que los Estados Unidos deberían financiar únicamente los esfuerzos de interdicción del Gobierno colombiano (la guerra contra el tráfico), este preferiría que aquel asignara toda la asistencia militar al Plan Colombia para financiar los esfuerzos de erradicación y la lucha por el control territorial (la guerra contra la producción). Algunos estudios empíricos estiman que un aumento de 1 % en la asistencia militar de los Estados Unidos destinada a la lucha contra la producción de drogas reduce la cantidad comercializada de cocaína en 0.007 %; mientras que, si el aumento de 1 % en la asistencia militar se destina al control de las rutas, la cantidad de cocaína comercializada disminuye en casi 0.3 %, lo cual supone una efectividad casi 43 veces superior en este segundo caso. En consecuencia, sería mucho más eficiente para los Estados Unidos ayudar a Colombia a controlar las rutas sin involucrarse en la lucha por el control del territorio con los grupos guerrilleros que fomentan los cultivos ilegales y el narcotráfico (Mejía, 2011).

En el plano internacional, se acepta en general12 que hubo un progreso respecto de la seguridad interna colombiana. Esto ha sido puesto de manifiesto, sobre todo, por el decrecimiento de los niveles de violencia del país (Pinzón, 2009). Además, el Gobierno colombiano se ha concentrado en luchar contra el blanqueo de dinero, y ha conseguido importantes logros en el volumen de incautaciones de precursores químicos para la producción de cocaína y de otros productos vinculados al narcotráfico. Sin embargo, estos resultados tampoco han conseguido modificar el precio, la pureza y la disponibilidad de la cocaína en los Estados Unidos (Walsh, 2008). De hecho, de acuerdo con la ONUDD (2016), Colombia todavía produce 52 % de la cocaína mundial y 90 % de la cocaína que se consumió en los Estados Unidos durante 2014 (United States Department of State, 2016).

Las consecuencias del narcotráfico: el negocio de los violentos

Como ya se ha mencionado, las drogas ilícitas han desempeñado un papel clave al convertir a Colombia en uno de los países más violentos del mundo, donde las prácticas corruptas son habituales y donde la administración de justicia funciona de manera precaria. Además, el narcotráfico ha fortalecido a los actores más violentos del conflicto armado. Como si esto fuera poco, el Gobierno colombiano, como ya hemos visto, se ve obligado a destinar un elevado porcentaje del presupuesto nacional a combatir el narcotráfico en todas sus manifestaciones desatendiendo otras obligaciones clave, como la salud, la educación o la infraestructura. Cualquier evaluación objetiva del tema debería concluir que, más allá de algunos beneficios económicos de corto plazo, Colombia es quizá una de las principales víctimas del negocio de las drogas ilícitas.

El panorama de los actores armados en Colombia durante los últimos años estuvo conformado por diferentes grupos. De entre todos ellos, los tres principales —ya han sido mencionados anteriormente— fueron las FARC, de inspiración maoísta creada en 1964; el Ejército de Liberación Nacional (ELN), más pequeño en tamaño que las FARC, basado en el ideal romántico de la Revolución cubana; y la reacción a estas guerrillas de izquierda se conformó en diferentes partes del país como grupos de autodefensas o paramilitares, que, aunque comenzaron en la legalidad, rápidamente se transformaron en grupos armados al margen de la ley y se aglutinaron en torno a un grupo de líderes (también se hicieron llamar Autodefensas Unidas de Colombia [AUC]). Este grupo entró en un proceso de desmovilización en noviembre de 2003, lo cual supuso que 31 689 personas entregaran las armas. Sin embargo, la Organización de Estados Americanos y los organismos de seguridad denunciaron la existencia de reductos de bandas criminales o grupos emergentes que no se han desmovilizado y que se han reagrupado en bandas que ejercen control sobre comunidades específicas o economías ilícitas: minería ilegal y narcotráfico. El surgimiento de estos nuevos grupos armados ilegales en el país tiene que ver con el control de los recursos primarios de la droga: cultivos, instalaciones de procesamiento para producir pasta de coca, base de cocaína, cocaína pura y rutas de narcotráfico regionales que estos grupos buscan salvaguardar de otras organizaciones ilegales, incluidas las FARC (International Crisis Group, 2008).

A pesar de las reiteradas declaraciones de las FARC y del ELN en las que negaban su participación en el tráfico de drogas, reconocen, no obstante, que cobran un impuesto tanto a intermediarios como a productores de coca. Las AUC desde un comienzo se formaron en torno a grupos ligados al narcotráfico. Sin embargo, las fuerzas de seguridad colombianas creen que los principales carteles mexicanos, como Sinaloa, Golfo, Juárez y Tijuana, compran directamente a las FARC o a través de intermediarios hasta 55 % de la cocaína que introducen en los Estados Unidos (International Crisis Group, 2008).

Desde 1982, con la VII Conferencia de las FARC, ese grupo guerrillero comenzó a aplicar el cobro del “gramaje” por la venta de la base de coca a los narcotraficantes y empezaron a encargarse de la seguridad de los cultivos y laboratorios o “cristalizaderos”. Esa fue la práctica usual hasta finales de la década de 1990, cuando decidieron ampliar sus actividades en el negocio del narcotráfico al darse cuenta de lo lucrativo de esa actividad (Fiscalia.gov.co, 2016). De esta manera, se introdujeron en los eslabones medios del negocio y sustituyeron a los intermediarios locales en algunas regiones, quienes impusieron el cultivo de la hoja de coca a los campesinos y compraron a precios de costo. Además, vendieron a refinadores y exportadores mayoristas e incluso se aventuraron a emprender sus propias exportaciones. De esta manera, las FARC entraron a participar en el negocio del narcotráfico y se beneficiaron de su valiosa posición: único comprador de la cosecha de hoja de coca (monopsonio) y único vendedor de la base de coca (monopolio). Esa nueva situación condujo a las FARC a convertirse en un actor más del crimen global que desarrollaron contactos internacionales para operaciones de tráfico de armas, ingresaron en el contrabando de precursores químicos y practicaron el blanqueo de activos a gran escala a través del sistema financiero internacional, la banca virtual y la infiltración de empresas legales.

En cuanto a los paramilitares, sus vínculos con el narcotráfico son igualmente estrechos y complejos. Se remontan a los orígenes mismos de sus expresiones locales, como la que tuvo lugar con la conversión de narcotraficantes en terratenientes durante la contrarreforma agraria13 del Magdalena Medio en la década de 1980 (PNUD, 2003b). El exlíder de las AUC, Carlos Castaño, admitió en 2000 que 70 % de los ingresos de las AUC proceden del narcotráfico (Economist.com, 2000).

Pero no es fácil establecer cuál es el volumen de ingresos que perciben los grupos armados ilegales. Las cifras difieren bastante entre una y otra fuente. La tabla 8.3 intenta agregar las estimaciones parciales más fiables procedentes del Gobierno colombiano para el caso de las FARC y, aunque son datos de hace más de diez años, siguen siendo pertinentes como referente.

Tabla 8.3. Ingresos estimados durante 2003 de las FARC en millones de dólares

Concepto

Mínimo

Máximo

Narcotráfico

402.9

652.1

Secuestro

11.8

94.9

Extorsiones

333.9

581.9

Robos (bancos, hidrocarburos, ganado, etc.)

24.1

36.0

Total

772.7

1364.9

Fuente: Junta de Inteligencia Conjunta (2005, p. 13).

Sin embargo, Thoumi (2005) rebajó las estimaciones considerando que el narcotráfico no generó en 2004 más de US$350 millones a todos los agentes colombianos involucrados en el narcotráfico, que incluyen campesinos, narcotraficantes y grupos armados, y que el total recibido por las guerrillas y los paramilitares no debió superar los US$150-200 millones (Thoumi, 2005a). Estas estimaciones no incluyen las ganancias obtenidas por la exportación de drogas a los mercados extranjeros, pero las FARC no tenían en ese momento una participación significativa en este nivel de la cadena de distribución. Esta comparación muestra una vez más la dificultad de obtener estimaciones seguras en relación con la dimensión económica de las actividades ilegales. Las cifras presentadas por la Junta de Inteligencia Conjunta corresponden a 2003 y las mencionadas por Thoumi son de la ONUDD de 2004, pero la diferencia de fechas no explica la variabilidad en las estimaciones, ya que la extensión de los cultivos no cambió entre esos 2 años.

Lo que parece indudable es que las FARC y el ELN reciben ingresos del narcotráfico, pero no son organizaciones exclusivamente narcotraficantes: su propósito no es el enriquecimiento sino la financiación de sus actividades militares. La situación de los paramilitares es más complicada. Mientras que las FARC son una organización centralizada, en la cual cada uno de sus miembros actúa, más o menos, de acuerdo con lo que determinan sus líderes, los paramilitares son una federación de grupos que tienen historias muy diferentes (López, 2005).

La relación entre el narcotráfico y la insurgencia guerrillera está presente como un proceso de evolución más que como un fenómeno puntual. A este respecto, la construcción analítica de Makarenko (2004) es especialmente útil para ilustrar esta relación: sitúa a los grupos ideológicos puros en el extremo inicial y a las organizaciones criminales al final de la línea. Entre los dos modelos ideales existe una zona gris con las diferentes variaciones y combinaciones de los dos modelos. Las interacciones entre el crimen organizado y la lucha ideológica pueden tener lugar a través de la cooperación o de la transformación del grupo ideológico en criminal, o viceversa, como sugiere la figura 8.6.

Figura 8.6. La evolución de la violencia y el narcotráfico en Colombia

Fuente: Adaptado de Cornell (2007, p. 221).

Las FARC y el ELN comenzaron como un grupo de insurgencia ideológica pura, y hoy están cerca de la posición de convergencia por tener alianzas con los carteles de la droga y promocionar el cultivo de la hoja de coca para su procesamiento y venta. Además, como ya vimos, también están involucradas en el tráfico transfronterizo por sus alianzas con los carteles mexicanos.

Siguiendo a Maldonado (2006), otro resultado del mercado de la droga es la instigación del conflicto interno. Colombia tiene un conflicto alimentado por el apoyo y la cooperación al prohibicionismo de países consumidores de ingresos altos (los Estados Unidos). El objetivo de esos recursos es reducir la oferta de drogas mediante la reducción de la producción y el tráfico de drogas. Pero, a la vez, los grupos ilegales también están financiados por dinero proveniente de los consumidores de drogas de esos mismos países. Ese dinero permite reforzar el poder de los narcotraficantes y de la guerrilla. Al final, una gran cantidad de recursos utilizados en la guerra contra las drogas y en el conflicto colombiano procede de los países desarrollados.

Muertes violentas y desplazamiento

Como afirma Rubio (1999), puede afirmarse que el narcotráfico ha contribuido a la propagación de la violencia por tres vías: 1. la inherente a su negocio, 2. la que resulta del debilitamiento de los aparatos de seguridad y justicia y 3. la que se deriva de las actividades estatales y paraestatales dirigidas a combatir el narcotráfico. En el caso colombiano, a estas tres vías se agrega la de la violencia insurgente o de las guerrillas (Steiner y Corchuelo, 1999).

Por su carácter ilícito, el narcotráfico requiere sistemas de justicia y de seguridad privada para resolver sus conflictos internos e imponer sus derechos de propiedad. Con el narcotráfico, se crearon verdaderos ejércitos privados destinados a la protección de los narcotraficantes, de sus operaciones ilícitas, y a controlar y expandir sus actividades. El ajuste de cuentas y la solución violenta de los conflictos fue la práctica que se impuso de forma generalizada dentro de estos grupos, lo cual dio origen al sicariato, modalidad de asesinato cometido a cambio de una compensación económica muy reducida. Este tipo de asesinatos pronto se generalizó entre la población no involucrada en el narcotráfico para la solución de otro tipo de conflictos.

En primera instancia, durante la década de 1980, se produjo un desbordamiento del sistema de seguridad y justicia, cuyo principal indicador fue el repunte en las tasas de criminalidad muy por encima de los estándares internacionales, tras lo cual se produjo el asesinato de numerosos jueces y policías, líderes políticos, defensores de derechos humanos, candidatos presidenciales, así como la propagación del secuestro y de la extorsión. En esa época, el narcotráfico formó ejércitos privados encargados de garantizar el cumplimiento de los contratos criminales y la seguridad de los propios narcotraficantes y ejerció violencia sobre organizaciones rivales, sobre las autoridades y, de manera indiscriminada, sobre la sociedad. Sin embargo, en la primera mitad de la década de 1990, se logró desarticular la mayoría de los grandes carteles de la década anterior y sus vínculos con la política, la clase empresarial, los funcionarios públicos y los medios de comunicación (Rocha, 2005).

En diversos estudios, se ha identificado una estrecha relación entre los ingresos por narcotráfico y los niveles de criminalidad en las siete mayores ciudades de Colombia y sus áreas metropolitanas desde la década de 1980 hasta la actualidad, como se aprecia en la figura 8.7.

Figura 8.7. Relación entre homicidios y cultivos de coca en Colombia (1980-2015)

Fuente: DNP y DJS (2006) y ONUDD (2016).

Sánchez y Núñez (2000) estimaron que un incremento de 1 % en los ingresos del narcotráfico va asociado a un aumento de la tasa de homicidios en 0.2 %. En una muestra realizada en 700 municipios, el factor determinante de la violencia corresponde a la presencia de paramilitares, guerrilla y narcotráfico. En las ciudades, los grupos de seguridad privada del narcotráfico explican esta relación. En cambio, en el sector rural, los narcotraficantes armaron ejércitos privados para controlar algunas de las zonas de cultivos y proteger sus inversiones de la extorsión de la guerrilla y de la delincuencia común (Rocha, 2001). La participación del narcotráfico en la violencia se puede observar de manera más clara cuando se estudia la distribución de muertes violentas por zonas geográficas. Las regiones más violentas son aquellas zonas rurales vinculadas con el cultivo de hoja de coca o su comercialización (apéndices 4-5).

Sin embargo, el tema de que pueda considerarse que la droga es la “gasolina” del conflicto no implica que sea su causa. Así lo prueba el hecho de que países que son grandes productores o comercializadores de drogas, como Bolivia o Irán, no tienen un nivel semejante de conflicto interno. Las causas no han sido estudiadas todavía a fondo, pero posiblemente están relacionadas con el fuerte control social que existe en ambos países: en el caso iraní, debido a la política coercitiva del Gobierno desde de la Revolución islámica de 1979 (Cornell, 2006); y en Bolivia, por el fuerte control que asumen los diferentes clanes familiares indígenas, lo cual dificulta la aparición de grandes organizaciones (International Crisis Group, 2008).

La respuesta institucional a toda esta situación a través del Plan Colombia comenzó a tener éxito a partir de 2000, aunque estuvo limitada fundamentalmente a los principales centros urbanos. Como consecuencia, se produjo en el sector rural una pugna que ha dado lugar a un buen número de muertes violentas y al desplazamiento forzado de la población civil (Rocha, 2005). La confrontación entre los paramilitares y las guerrillas por el control de las zonas cocaleras se convirtió en otra de las causas del desplazamiento de miles de campesinos desde las zonas rurales hacia las urbanas. En total, el Gobierno colombiano, a través de Acción Social de la Presidencia de la República, registró en su sistema de información más de 6 718 000 desplazados en el periodo comprendido entre 1997 y diciembre de 2015.

De esta forma, el desplazamiento de población se fue convirtiendo en parte de la estrategia de control político-militar de los actores armados. Inicialmente tenía un carácter temporal, pero esta estrategia ha pasado a convertirse en permanente, de manera que los actores armados buscan consolidar de este modo su control territorial para instaurar o controlar procesos de producción de cultivos ilegales y garantizar el tráfico de armas y el ingreso ilegal de divisas. En muchos de estos casos, la población desplazada es reemplazada por personas afectas al respectivo grupo armado, a las que se les transfieren posteriormente la tierra y los inmuebles (Forero, 2003), con lo que este fenómeno se traduce en una expropiación de hecho.

Figura 8.8. Relación desplazamiento y fumigación de cultivos ilegales en Colombia 1985-2015

Fuente: Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de las Víctimas y ONUDD (2016).

Como se puede apreciar en la figura 8.8, a partir de 1996 se agravó el desplazamiento forzoso de población a la vez que se ponía en marcha la política de fumigaciones aéreas y de erradicación manual de cultivos ilegales, estrategia que se vio impulsada de manera considerable con el Plan Colombia, como ya se ha mencionado. Como asegura Forero (2003), en muchas regiones, como el Catatumbo o Putumayo, resulta prácticamente imposible deslindar el desplazamiento derivado del conflicto armado y el desplazamiento generado por la fumigación. Durante la primera década del siglo XXI se incrementó aún más el desplazamiento forzado en las zonas en las que se llevaron a cabo fumigaciones aéreas y erradicación manual forzada de cultivos ilícitos, y solo comenzó a reducirse esa cifra con la estabilización de las hectáreas fumigadas y su posterior disminución.

Los desplazados son una población indigente, con bajos o nulos niveles educativos. Puesto que sus oportunidades de empleo y de ingresos en los centros urbanos son muy reducidas, los desplazados vienen a engrosar las filas de desempleados y de la miseria urbana. Desde 2000, la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento estima que casi seis millones de personas sufrieron el desplazamiento forzoso por la violencia en Colombia.

El mercado de las drogas en Colombia

Para valorar las consecuencias del narcotráfico en la economía colombiana, se hace necesario conocer la magnitud del mercado de las drogas en ese país. Mejía y Rico (2011) calcularon que en 2008 el negocio de producción y tráfico de cocaína en Colombia era de aproximadamente $13.6 billones, lo cual equivale a 2.3 % del PIB colombiano, distribuido de la siguiente manera: el valor de la hoja de coca corresponde a $1.2 billones, o 0.9 % del valor del mercado de la cocaína en Colombia; el valor agregado de la base de coca es de $0.8 billones, para un total de $2 billones equivalente a 5.7 % del mercado; la transformación de base en clorhidrato de cocaína tiene un valor agregado de $2 billones para un total de $4 billones (14.7 % del mercado); finalmente el valor del eslabón del tráfico es de $9.6 billones, aproximadamente 70.6 % del mercado, y es donde se le da mayor valor añadido a la cocaína a pesar de ser el mismo producto, a veces con menos pureza, pero ubicado fuera de Colombia en los países de tránsito.

Tabla 8.4. Valor de la producción y tráfico de cocaína en Colombia 2008 (desagregado por etapas)

Etapa

Billones de pesos

%

Hoja de coca

1.22

9.0

Base de coca

0.78

5.7

Cocaína

2

14.7

Tráfico

9.6

70.6

Total

13.6

100

Fuente: Mejía y Rico (2011).

Como se ve en la tabla 8.4, la mayoría de las utilidades del negocio proceden del diferencial de precios entre el precio en el sitio de producción y los precios al por mayor y al consumidor; en la medida en que los colombianos participan en esas partes de la cadena, los ingresos recibidos son mayores. Por tanto, la mayor parte de la rentabilidad generada por el narcotráfico se produce en el exterior durante la etapa de la exportación de las drogas ilícitas. La repatriación a Colombia de esos beneficios —blanqueo o lavado— se realiza por medio de diferentes canales, aunque está limitada por las medidas de control de las transacciones internacionales. El lavado de esas sumas de dinero requiere, por lo general, varios pasos: 1. hay que introducir las divisas en el país, 2. convertirlas en pesos, la moneda colombiana, y 3. invertirlas en activos legales.

El lavado de dinero en Colombia se hizo de manera más bien abierta durante las décadas de 1970 y 1980. En cierto sentido, no era estrictamente un “lavado”, pues los narcotraficantes no trataban necesariamente de esconder el origen de sus fondos: simplemente invertían los excedentes de sus negocios ilegales. El Gobierno colombiano comenzó a aprobar leyes contra el lavado como respuesta al narcoterrorismo de los carteles de finales de la década de 1980 y principios de la década de 1990. A lo largo de varios años, el Gobierno perfeccionó esta legislación y desarrolló la correspondiente jurisprudencia. En consecuencia, a finales de la década de 1990, la lucha contra el lavado de capitales era un asunto político constante y se incautaron un gran número de activos.

Las consecuencias macroeconómicas del flujo de divisas generado por el narcotráfico son complejas y comparables al de otros auges exportadores. Por eso, el lavado de dinero y activos en Colombia ha producido un efecto económico de proporciones considerables. Así lo demuestran los estudios de Kalmanovitz (1990), Steiner (1997) y Rocha (2001), en los que se concluye que, a principios de la década de 1990, el blanqueo de capitales procedente del narcotráfico ascendía a cerca de 4 % del PIB del país, ocupaba 3 % del empleo del país y generaba divisas por un valor de entre US$1500 y US$2500 millones al año. Por su parte, Rocha y Ramírez (2005) estimaron los beneficios generados por el lavado de dinero procedente del narcotráfico y repatriado a Colombia como un porcentaje sobre el PIB, que se puede ver en la tabla 8.5.

Tabla 8.5. Beneficios de la repatriación de capitales expresados como porcentaje del PIB

Periodos

% sobre el PIB

1981-1985

2.40

1986-1990

4.70

1991-1995

3.60

1996-2000

2.65

2001-2005

1.90

Fuente: Rocha y Ramírez (2005, p. 22).

Basándose en esas estimaciones, entre 1990 y 2003, entraron en Colombia US$4400 millones aproximadamente, equivalentes a un promedio de US$315 millones cada año. Esos fondos del narcotráfico, de capitales privados y de las remesas de los colombianos en el exterior, así como de pagos de deudas por sobrefacturación de importaciones y subfacturación de exportaciones. Se estima que en 2003 los flujos de capitales encubiertos fueron aproximadamente 0.4 % del PIB, mientras que en 1990 esos flujos eran ligeramente menores, con 0.3 % del PIB (Rocha y Ramírez, 2005).

Esto le permitió al narcotráfico influir en la economía colombiana, especialmente mediante la adquisición de una gran cantidad de inmuebles urbanos y rurales, artículos de lujo, títulos valores, sociedades, etc. Cualquier cálculo del tamaño y de las ganancias de la industria de las drogas, por conservador que sea, resaltará la magnitud del narcotráfico y su capacidad para alterar la estructura del poder económico del país (Thoumi, 2002).

Otras consecuencias económicas

Los efectos que ha causado y causa el narcotráfico en la economía colombiana aún están por calcular. Así lo señaló Gómez (2001), quien, tratando de hacer un balance de los intentos por medir los efectos que tiene el narcotráfico en el crecimiento económico, mostró que los diferentes trabajos que se han realizado no son concluyentes y arrojan resultados cuando menos contradictorios. Sin embargo, puede estimarse que la economía colombiana no ha mejorado gracias a los ingresos de la droga. La tasa media de crecimiento del PIB colombiano durante 1980-1997 fue de alrededor de 3.2 % anual, mientras que durante los treinta años anteriores llegó a promediar 5.5 %. Este descenso no se puede explicar recurriendo a la crisis de la deuda externa latinoamericana, pues Colombia, y en particular el Banco de la República, se ha distinguido por una buena gestión económica. No ha habido déficit fiscales desmedidos ni periodos de hiperinflación, lo cual ha permitido hacer frente con solvencia a las subidas y bajadas de la demanda de exportaciones, a diferencia de otros países de la región. A finales de la década de 1990, se produjo una fuerte desaceleración de la economía colombiana y, en 1999, se registró una reducción del PIB, la primera vez desde el final de la Segunda Guerra Mundial. En cambio, con el cambio de siglo, mientras los ingresos de la cocaína declinaban, se produjo un mejoramiento del desarrollo económico. Según el Banco Mundial, la economía colombiana comenzó a crecer con un promedio de 4.4 % anual durante 2000 a 2008, por encima del promedio de los demás países latinoamericanos, que solo alcanzaron 3.6 % en el mismo periodo. En 2009, la crisis hizo que el crecimiento del PIB bajara hasta 1.65 % durante ese año, para volver a subir a 4.49 % aproximadamente durante 2010-2015.

Por otra parte, la lucha contra el narcotráfico ha obligado al Gobierno colombiano a utilizar recursos —Ejército, Policía, justicia penal— que de otra manera habrían sido utilizados en otros ámbitos. A pesar de la importancia de este asunto, solo se ha realizado un estudio de los gastos por parte del Gobierno con anterioridad al Plan Colombia (López, 1997), que no pudo obtener datos oficiales de los gastos totales de la guerra contra la droga, aunque identifica características y patrones de gasto.

Las consecuencias negativas de la afluencia de capitales y de su “lavado” son amplias y generan varios fenómenos que afectan de manera negativa el desempeño de la economía colombiana. Estos fenómenos son complejos y de difícil identificación y medición. A continuación, se revisan los indicios disponibles y se evalúan algunos de sus efectos:

El premium cambiario negativo: el premium cambiario representa la relación entre el tipo de cambio del mercado negro con el tipo de cambio oficial. Aparece así un diferencial entre los tipos de cambio, comúnmente conocido como premium cambiario, que normalmente es positivo, en la medida en que el tipo de cambio directo14 del mercado negro es superior al oficial. Se habla de premium cambiario negativo cuando la tasa de cambio en el mercado negro es inferior a la tasa de cambio oficial. El premium cambiario negativo es una consecuencia de la repatriación de capitales para blanquear los beneficios del narcotráfico, porque se incrementa la oferta de divisas. El mercado negro o paralelo de divisas en Colombia es pequeño y muy volátil; unos pocos millones tienen efectos significativos sobre la tasa de cambio.15 La evidencia que lleva a pensar en la utilización del mercado paralelo como canal de introducción de capitales ilegales es el comportamiento del tipo de cambio del mercado negro respecto del oficial. En general, en economías donde existen severos controles cambiarios, el tipo de cambio del mercado negro supera el oficial, porque los controles en general se imponen para proteger la balanza de pagos en el contexto de importantes desequilibrios macroeconómicos. El caso colombiano es único en el mundo y particularmente interesante, porque durante toda la década de 1990 se presentó un tipo de cambio “negro” inferior al oficial, o sea, un premium negativo (figura 8.9). Esto sugiere la presencia en el mercado negro de una cuantiosa oferta de divisas, oferta que es razonable presumir se encuentra asociada con los ingresos generados por la exportación de drogas ilícitas (Steiner y Corchuelo, 1999).

Figura 8.9. El premium cambiario (% promedio)

Fuente: Rocha (2000).

Curiosamente, se aprecia una correlación entre la tasa de cambio representativa del mercado de pesos colombianos por dólar estadounidense y la cantidad de cultivos de hoja de coca (figura 8.10).

Figura 8.10. Correlación del tipo de cambio y los cultivos de coca

Fuente: Banco de la República y ONUDD (2016).

La enfermedad holandesa es el conjunto de efectos macroeconómicos adversos que se producen en una economía como resultado de cualquier hecho que genere grandes entradas de divisas, como ya vimos que sucede con la repatriación de capitales por parte de los narcotraficantes colombianos. La enfermedad holandesa se caracteriza por la apreciación de la moneda y la pérdida consecuente de competitividad de los restantes sectores exportadores. El síndrome incluye la contracción del crecimiento a largo plazo, producto del clima adverso a la inversión (Ebrahim-Zadeh, 2003). Durante la historia reciente del narcotráfico en Colombia se han producido varios periodos de revaluación del peso colombiano. El más importante tuvo lugar entre 1975 y 1983 cuando el dólar se depreció 25.2 % en relación con el peso, lo cual coincide con la etapa de formación de los carteles. El siguiente periodo de revaluación fue entre 1991 y 1997 (–16.4 %) durante la etapa de ruptura del oligopolio. Y el tercer periodo comprende 2003-2005 (–15.9 %) que son los años de ruptura del oligopsonio (Echavarría, Vásquez y Villamizar, 2005). Durante los últimos años, la apreciación del peso colombiano se ha reforzado aún más por la llegada de capital inversionista como respuesta a un aumento constante de las tasas de interés internas. En enero de 2012, el peso colombiano ganó casi 7 % con respecto al dólar en el año anterior.16 La apreciación de la tasa de cambio ha favorecido la expansión de los sectores no comercializables17 (particularmente construcción y servicios), en contra de los comercializables (la industria y la agricultura). Es decir, se produce un perjuicio relativo de los sectores que producen bienes de exportación y sustitutos de las importaciones.

Sin embargo, otros autores consideran que los posibles efectos de la repatriación de capitales del narcotráfico en la tasa de cambio no han resultado evidentes. A comienzos de la década de 1990 se preveía que la enfermedad holandesa ocasionada por el narcotráfico se daría a medida que la economía se internacionalizara; pero el carácter permanente de los flujos, junto con su bajo encadenamiento con el resto de la economía, su leve efecto en los ingresos fiscales y que los recursos se canalizaban principalmente en el mercado negro hicieron que las consecuencias de la repatriación de capitales del narcotráfico sobre el premium cambiario hayan sido irrelevantes (Steiner, 1997). De hecho, son relativamente reducidas las ventas de dólares de las casas de cambio al mercado oficial (Rocha, 2000). Incluso se produjeron importantes periodos de devaluación durante los años recientes de la historia del narcotráfico colombiano: entre 1983 y 1991, la depreciación del peso fue de 65 %; y entre 1997 y 2003, de 43.7 % (Echavarría, Vásquez y Villamizar, 2005). Y recientemente, entre 2014 y 2016, el peso se ha devaluado 75 %.

Propiedad de la tierra: no han existido limitaciones para las inversiones de narcotraficantes en el sector rural, donde la deficiente titulación de la propiedad rural y los atrasados sistemas de registro, junto con la extorsión de los propietarios tradicionales por parte de los paramilitares y la guerrilla, facilitaron compras de tierras en lo que se ha denominado una contrarreforma agraria (Rocha, 2001) al producir un mayor grado de concentración en la tenencia de la tierra. Es decir, la mayor concentración de la tierra está asociada a mayor presencia de esos grupos armados. Este fenómeno se produjo especialmente en zonas de colonización reciente, donde tanto los derechos de propiedad como la presencia del Estado colombiano son débiles. La inclinación de los narcotraficantes hacia la inversión en tierras reside no solo en la búsqueda de activos para invertir, sino en la reducción de riesgos por la dificultad de control de la propiedad por parte de las autoridades. Además, estas compras han tenido lugar frecuentemente en áreas de gran actividad guerrillera, donde la inseguridad reinante produce una disminución en el valor de la tierra. Sin embargo, con la formación de grupos de autodefensa para luchar contra la guerrilla financiados por los propios narcotraficantes, el precio de la tierra se eleva rápidamente (Reyes, 1997). La estimación del volumen de tierras adquiridas por el narcotráfico no es fácil de llevar a cabo. Sarmiento y Moreno (1990) estimaron que entre 8 y 23 % de los ingresos repatriados por los exportadores de drogas ilícitas se destinaba a la compra de tierras. Algunas investigaciones (Sarmiento y Moreno, 1990; Giraldo, 1990) mencionan que las compras de tierras hasta 1989 por parte de los narcotraficantes se aproximan al millón de hectáreas, equivalente a 2.8 % del territorio nacional y a 5 % de las tierras potencialmente explotables. Rocha (2000) estimó un total nacional de compras en 1995 de propiedades agrícolas por parte de narcotraficantes de 2.2 a 4.5 millones de hectáreas. Otras estimaciones menos conservadoras mencionan cifras cercanas a los 5 millones de hectáreas adquiridas por el narcotráfico hasta 1996 (Reyes, 1997). Si bien la compra de tierras se dispersa entre casi cuatrocientos municipios colombianos, la mayoría se concentra en algunas regiones del país. Existe un acelerado proceso de concentración de la tierra en el occidente del país y en particular en los departamentos del Valle del Cauca, Antioquia, Sucre y Cesar, así como en Putumayo, Caquetá y Meta. En los primeros, que coincide con las zonas de exportación, y en los segundos con las de producción, y en todos con una marcada preferencia de uso de la tierra hacia la ganadería extensiva, poca intensidad en la demanda de mano de obra y la compra de tierras de precio relativamente bajo con respecto al costo total del proceso productivo (Kalmanovitz, 1990). En estos territorios, el narcotráfico ha logrado un enorme poder económico y una gran participación en el producto agropecuario. Los narcotraficantes tienen una gran inclinación hacia la inversión en ganadería vacuna y equina, pues se trata de una ganadería extensiva, de baja productividad que no requiere muchos cuidados. Si se tienen en cuenta los elementos de violencia que la adquisición de tierras rurales por parte del narcotráfico lleva consigo, el efecto sobre el producto agropecuario tiende a ser negativo. Al establecer un sistema de seguridad privada violenta, los narcotraficantes afectan las relaciones sociales del campo colombiano. Ante el incremento de la violencia, muchos productores prefieren vender sus tierras o sencillamente las dejan sin explotar.

Sector inmobiliario urbano: en el mercado inmobiliario, es frecuente que el valor catastral, que es el que usa el Gobierno para la liquidación de impuestos, sea menor que la valoración comercial. Por eso, es relativamente sencillo registrar las transacciones por cuantías sustancialmente menores de las de los precios reales para evadir impuestos. Esta práctica permite que los compradores transfieran capital a los vendedores sin que quede constancia documental. De esta manera, se facilita que los narcotraficantes puedan comprar de manera legal residencias y bienes inmuebles por un valor aparentemente menor del en realidad pagado en la transacción, lo cual evita que se incremente su patrimonio de forma llamativa (Thoumi, 2002). A comienzos de la década de 1990, Colombia presentó un aumento en la construcción de viviendas, un incremento en el precio del suelo urbano y en el valor de las edificaciones. Durante este periodo, la formación de capital en vivienda registró una gran expansión, con un ritmo de crecimiento medio de 13.4 % anual entre 1991 y 1994. Se trataba, más bien, de una burbuja basada en la inflación de los precios de los activos motivada por la demanda de bienes no comercializables —otro indicio de enfermedad holandesa— y especialmente de viviendas de lujo. De hecho, a partir de 1991, los precios de la vivienda se incrementaron aceleradamente. Ante este crecimiento de los precios se produjo una gran ampliación en la actividad de la construcción. Esta expansión fue alimentada por el sector financiero, que aumentó sustancialmente su cartera hacia tal actividad y exigió unas menores garantías. Este mismo fenómeno favoreció la orientación de las inversiones y del crédito hacia este tipo de viviendas, en detrimento de la financiación de otras actividades económicas o de la construcción de vivienda con destino a los estratos más pobres. El crecimiento del precio de los activos no era sostenible y llevó a un deterioro de la cartera inmobiliaria del sistema financiero en 1990-1995, similar a la crisis sub-prime padecida en los Estados Unidos, que corrigió a la baja los valores de las garantías de los préstamos. La influencia del narcotráfico en la creación de esta “burbuja” puede apreciarse claramente en aquellas regiones donde el narcotráfico tuvo una mayor presencia, particularmente en Cali y Medellín, ciudades en las que se observó un proceso de especulación de los activos muy intenso y una posterior recesión de características drásticas, una vez desmantelados los carteles (Steiner y Corchuelo, 1999). En la actualidad, y por las noticias recientes publicadas por la prensa, se vislumbra una situación similar en las principales ciudades de la costa Caribe colombiana: Barranquilla, Cartagena y Santa Marta.

Corrupción política

Con la aparición de los grandes carteles del narcotráfico, se puso de manifiesto la precariedad de las instituciones colombianas y la tolerancia social con una amplia gama de comportamientos deshonestos, lo cual facilitó el crecimiento de los negocios ilegales. El alcance de la ilegalidad en los negocios habituales de las élites económicas estaba tan extendido y la corrupción entre la clase política y los funcionarios públicos tan generalizada que los primeros narcotraficantes encontraron aliados naturales en todas las capas sociales, desde asesores financieros y jurídicos hasta policías, pasando por todas las profesiones de la clase media.

La tolerancia inicial de los Gobiernos de Alfonso López Michelsen (1974-1978) y de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y, en general, de la sociedad colombiana hacia el narcotráfico fue premiada —y su continuación estimulada— por una participación indirecta de los ingresos ilegales por parte de quienes negociaban con los narcos desde una legalidad más o menos aparente, como los propietarios de inmuebles y fincas que encontraron comprados a un alto precio, los corredores de bolsa que se enriquecieron con el blanqueo de dólares, o los empresarios que recibieron inversiones a un bajo coste de capital porque escondían ganancias ilegales.

Sin embargo, la violencia de los ajustes de cuentas entre mafiosos, su disposición de asesinar a quienes se interpusieran en su camino —por ejemplo el ministro de Justicia Rodrigo Lara en 1983, el director del diario El Espectador Guillermo Cano en 1987 y el candidato presidencial Luis Carlos Galán en 1989—, así como el uso de explosivos para aterrorizar a la sociedad, terminaron por hacer reaccionar al Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990): se emprendieron acciones policiales, se aprobó la extradición a los Estados Unidos y se inició la persecución contra el enriquecimiento ilegal. Una alternativa que cosechó menores éxitos fue la aplicada por el Gobierno de César Gaviria (1990-1994) cuando lanzó la Política de Sometimiento a la Justicia. Con ella se ofrecían rebajas de penas y trato preferencial a quienes abandonaran el narcotráfico y se entregaran a las autoridades judiciales, a cambio de no extraditarlos a los Estados Unidos. Como esa política era de difícil aceptación para el Gobierno estadounidense, Gaviria aprovechó la presencia de Colombia en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y negoció el voto favorable del país a la primera guerra contra Saddam Hussein en 1992, a cambio de la aceptación de los Estados Unidos de la Política de Sometimiento a la Justicia y la no extradición (Reyes, 2009; Velásquez, 2011).

Como la nueva Constitución de 1991 prohibía la extradición, con esa garantía se entregó a la justicia Pablo Escobar, cabeza del cartel de Medellín y autor de innumerables asesinatos y varios atentados terroristas. Su fuga en 1993 de la cárcel de lujo en la que cumplía condena, seguida por su persecución y muerte a manos de la Policía, precipitó el fin de la Política de Sometimiento a la Justicia, que se limitó a algunos “capos”, como los hermanos Ochoa Vásquez. Mientras tanto, los demás narcotraficantes —especialmente los del cartel de Cali— gozaron de amplia impunidad para expandir sus negocios e inversiones, hasta el punto de que pudieron patrocinar a muchos políticos para asegurar la defensa de sus intereses frente al Estado. Al terminar el mandato de César Gaviria en 1994, los jefes del cartel de Cali financiaron las campañas de tantos parlamentarios como los patrocinados por los grandes grupos económicos privados; también aspiraron a contar con un presidente a su favor, por lo que aportaron seis millones a la campaña de Ernesto Samper. Con esos fondos, pudo comprar el margen de votos que necesitaba para asegurar su triunfo. Unas grabaciones telefónicas que probaban la financiación ilegal, reveladas por el candidato perdedor Andrés Pastrana, convirtieron al presidente Samper en rehén de todos los grupos de poder durante todo su mandato (1994-1998), lo cual generó una crisis de legitimidad sin precedentes (Reyes, 2009).

Los efectos sociales del narcotráfico han sido profundos en Colombia. Esta industria ha penetrado toda la sociedad colombiana, pero su papel más importante ha sido el de actuar como un catalizador que aceleró el proceso de deslegitimación de las instituciones que agravó el proceso de descomposición de la sociedad colombiana. Esta industria ilegal ha sido la causa principal del incremento de la violencia y de la criminalidad en el país, como ya hemos visto. Además el narcotráfico ha contribuido a la búsqueda del enriquecimiento rápido. Estos efectos son más importantes que los económicos, porque destruyen el tejido social y las instituciones, así como la capacidad del Estado para gobernar el país.

Impactos ambientales

Tanto los cultivos ilegales como las políticas en contra de las drogas que promueven la fumigación aérea tienen importantes impactos ambientales. Desafortunadamente, no existen muchos datos fiables sobre este tema, y los estudios rigurosos son escasos. Muchas de las dificultades para el análisis sistemático de este asunto proceden de las graves implicaciones políticas de cualquier conclusión (Thoumi, 2002).

En cuanto a los cultivos, una porción sustancial de la expansión de la hoja de coca y la amapola en Colombia se ha realizado a expensas de los bosques primarios tropicales. Los cultivos de coca se concentran entre el nivel del mar y los quinientos metros sobre el nivel del mar, en la llanura amazónica, conocida como bosque tropical húmedo y muy húmedo. Las áreas de cobertura boscosa18 y alta pluviosidad son las primeras deforestadas, quemadas o destruidas mediante la aplicación de herbicidas con el fin de conseguir terreno para cultivos ilegales; en cambio, los cultivos de amapola se ubican en el bosque alto o bosque andino, que comienza por encima del nivel de la selva húmeda tropical, más o menos entre los 1000 y 1200 m. A partir de los 1800 o 2000 m están frecuentemente cubiertos de neblina y se les suele llamar bosques de niebla. La destrucción de bosques en las zonas elevadas para el cultivo de amapola tiene consecuencias extremadamente negativas sobre las reservas de agua. Por cada hectárea sembrada de amapola se destruyen una media de 2.5 hectáreas de bosque andino. Además, el bosque tropical alto es extremadamente difícil de recuperar una vez que se ha destruido (ONUDD, 2011).

Como explica el informe sobre el monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos (ONUDD, 2016), la deforestación acumulada asociada a la siembra directa de coca entre 2000 y 2015 asciende a 395 546 hectáreas. Durante 2015 se deforestaron 15 405 hectáreas de bosques primarios y secundarios por la siembra directa de coca, de los cuales 54 % corresponde a bosques primarios y 46 % a coberturas de bosques secundarios y rastrojos altos, lo cual indica que la mayor afectación se da en coberturas boscosas prístinas; esta pérdida de cobertura favorece procesos de fragmentación y carencia de conectividad de ecosistemas estratégicos. Si bien existe un proceso de deforestación asociado al cultivo de coca, muchos de estos cultivos tienden a localizarse en áreas previamente intervenidas.

En cuanto a las hectáreas fumigadas, el eje de la política de erradicación se ha centrado en la fumigación aérea con herbicidas. El programa de aspersión aérea, por disposición del Consejo Nacional de Estupefacientes de Colombia, lo lleva a cabo la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional. Esta fumigación se realiza con una mezcla de glifosato, un coadyuvante19 y agua. La mezcla química es absorbida por las hojas y transportada hacia la raíz. En 2010, la Comisión de Verificación Nacional de las Operaciones de Aspersión estimó un porcentaje de 94 % de muerte efectiva de plantas por lote de terreno (ONUDD, 2011). Estas fumigaciones deben realizarse a grandes alturas por las amenazas de la guerrilla, por lo que disminuyen la precisión del terreno fumigado y afectan a una cantidad importante de pastos, bosques, fuentes de agua y cultivos legales. Sin duda, la más afectada es la población rural de la zona que debe tomar agua de estas fuentes contaminadas y que consume los cultivos y animales fumigados. Interesa destacar que Colombia es el único país de América Latina que utiliza la fumigación aérea, mientras que en otros países, como Perú o Bolivia, este sistema de erradicación es ilegal. En realidad, en Colombia, se recurre a la fumigación porque el Estado no tiene control sobre las zonas de cultivos ilegales (Thoumi, 2002).

Sin embargo, la Dirección Nacional de Estupefacientes afirma que hasta el momento no hay pruebas que relacionen las fumigaciones con glifosato con daños a seres humanos y en otras plantaciones distintas de la coca y la amapola. No obstante, algunas evaluaciones científicas realizadas en los últimos años indican lo contrario y demuestran un gran efecto de las sustancias esparcidas por vía aérea. Los compuestos usados con el glifosato, como los fosforados, intoxican grandes grupos de fauna silvestre que comienza por insectos, anfibios y peces.20

Por otro lado, los plaguicidas, los fertilizantes inorgánicos y los precursores químicos usados por los campesinos en la producción de base de cocaína contaminan los cuerpos de agua superficiales. Se estima que cada hectárea de hoja de coca genera anualmente dos toneladas métricas de desperdicios químicos. De esta forma, muchos cuerpos de agua de las cuencas de los ríos Magdalena, Cauca, Guaviare, Ariari y Vaupés, además de estar afectados por la deforestación, transportan una cantidad de sustancias químicas muy superior a lo que sucedería sin la presencia de cultivos de coca (De Quinto y Arcila, 2004).

Figura 8.11. Hectáreas deforestadas y fumigadas por cultivos de coca (2000-2015)

Fuente: ONUDD (2016).

La figura 8.11 muestra las hectáreas deforestadas entre 2000 y 2015 para cultivar hoja de coca y las hectáreas fumigadas por parte del Gobierno para perseguir los cultivos ilícitos que producen consecuencias no buscadas sobre el medio ambiente.

1 Colombia fue un país tradicionalmente proteccionista, sin embargo, a partir de 1991, durante el Gobierno del Presidente César Gaviria Trujillo, y fundamentado en la nueva Constitución Política de Colombia, el país entró en un esquema de apertura económica (Cárdenas, 2009).

2 Interdicción: acción y efecto de interdecir. Prohibir por ley, estatuto o mandato (http://dle.rae.es/?id=LtRdf32). La interdicción aérea es el uso de aeronaves para atacar objetivos tácticos terrestres que no están próximos a las fuerzas terrestres propias. Tiene su origen en la estrategia militar de la Primera Guerra Mundial Air interdiction.

3 Los paramilitares surgieron con el consentimiento tácito del Estado como grupos de autodefensa frente a las guerrillas de izquierda. En su origen, estaban vinculados a la clase media rural y ganadera. Posteriormente se financiaron con el narcotráfico.

4 Los municipios de Colombia corresponden al segundo nivel de división administrativa en el país, después de los departamentos. Colombia posee aproximadamente 1103 municipios que incluyen las grandes ciudades.

5 El oligopsonio es una situación de competencia imperfecta que surge en un mercado donde no existen varios compradores, sino un número pequeño que tienen el control y el poder sobre los precios y las cantidades de un producto en el mercado.

6 Un monopsonio es un tipo de mercado en el que existe un único comprador o demandante, en lugar de varios.

7 Un oligopolio es un mercado dominado por un pequeño número de vendedores o prestadores de servicio.

8 Entre 2003 a 2006, se han desmovilizado cerca de 31 671 miembros de grupos paramilitares. El proceso de desmovilización ha sido criticado por servir para legalizar a capos del narcotráfico que se hicieron pasar por jefes paramilitares, por no resolver la reparación a las víctimas y porque varios de los desmovilizados siguen delinquiendo desde la cárcel (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2006).

9 En Colombia, se denomina bien baldío, bien terreno baldío, al terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de los bienes del Estado, porque se encuentra dentro de los límites territoriales y carece de otro dueño.

10 El Consejo Nacional de Estupefacientes de Colombia es la institución encargada de la política antinarcóticos de este país. Fue establecido en 1973 por el decreto presidencial 1206 como un organismo de asesoramiento del Gobierno que se encargaba de la formulación de políticas y programas. Este Consejo diseñó el primer estatuto antinarcóticos en 1974. La Ley 30 de 1986 lo convirtió en parte del Ministerio de Justicia y algunas de sus funciones fueron asignadas a la Dirección Nacional de Estupefacientes. En 1991, esta Dirección se traspasó al Ministerio de Defensa, al considerarse que el narcotráfico era un tema de seguridad nacional e internacional.

11 Correspondientes a los gastos de seguridad por parte del Estado colombiano durante esos 15 años.

12 Desde 2000, el Gobierno introdujo la Política de Seguridad Democrática, que incrementó el gasto militar con resultados positivos. Los ataques a objetivos civiles disminuyeron 80 % entre 2002 y 2003; el número de homicidios se redujo más de 20 % durante ese mismo periodo que alcanzó el nivel más bajo desde 1986; y por último, el número de municipios sin presencia militar o policía pasó de 157 en 2002 a 18 en 2003. La mejora de la seguridad animó, por primera vez en muchos años, a un número creciente de colombianos a desplazarse por las carreteras principales durante las vacaciones (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 2006).

13 El término contrarreforma agraria ha sido citado en numerosos textos, pero, sin duda, la investigación más seria sobre la apropiación de tierras por parte de narcotraficantes es la realizada por Reyes (1997).

14 En el caso de la Colombia, el tipo de cambio directo es cuántos pesos se necesitan para comprar un dólar. El tipo de cambio indirecto se refiere a cuántos dólares se pueden comprar con un peso. El más usado es el directo.

15 Por ejemplo, la compra de la empresa cervecera colombiana Bavaria por parte de la multinacional sudafricana SABMiller por US$7806 millones provocó en julio de 2005 la caída del dólar en el mercado colombiano de $2330 por dólar a $2302 por dólar (Posada y Sabogal, 2006).

16 Evolución de la tasa de cambio del dólar frente al peso colombiano (http://dolar.wilkinsonpc.com.co/).

17 Bienes comercializables (tradable goods) son aquellos que tienen potencial para exportación o importación, aunque efectivamente no lo sean. Algunos bienes serán no comercializables, bien por su propia naturaleza, bien por los altos costes de transporte por unidad de producto, tarifas elevadas u otros tipos de restricción. Se pueden encontrar ejemplos de bienes no comercializables internacionalmente en los sectores de vivienda, transporte, servicios educativos, servicios personales, etc.

18 Cobertura boscosa: área natural que se extiende por más de 0.5 hectáreas dotada de árboles de una altura superior a 5 m y una cubierta de copas superior a 10 %, o de árboles capaces de alcanzar esta altura in situ.

19 Los coadyuvantes ayudan a mejorar la efectividad en la aplicación de los herbicidas: el coadyuvante aumenta el efecto humectante de cada gota pulverizada y el área específica de contacto favorece la correcta dispersión del producto en la aplicación y aumenta la adherencia de los productos para moderar la acción de lavado por lluvia o riego.

20 La literatura sobre el particular es amplia y el tema excede los límites del presente trabajo. Los lectores interesados pueden consultar Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas y Organización de los Estados Americanos (2005). En dicho informe, se concluyó: “Las exposiciones potenciales al glifosato y Cosmo-Flux® como se utiliza para la erradicación de la coca y la amapola en Colombia no representan un riesgo apreciable para los circunstantes humanos”. Frente a esto, se destacan varias críticas realizadas a este informe, entre otras, por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia.

capítulo 9. El caso de España

España no desempeña un papel especialmente relevante en la producción de sustancias ilegales a partir del cultivo de materias primas o del procesamiento químico de sustancias o precursores de drogas. Sin embargo, por su situación geográfica y su posición estratégica como puerta de entrada hacia Europa desde el continente americano y africano, forma parte de muchas de las rutas de tránsito y entrada de las drogas ilícitas hacia Europa. Este motivo puede explicar en parte que se haya convertido en los últimos años en uno de los países consumidores con tasas de prevalencia más altas del mundo.

Los inicios del consumo de drogas

A principios del siglo XX la legislación española permitía que se pudiesen dispensar todas las drogas conocidas —incluso pastillas y jarabes de cocaína— en farmacias y droguerías, y también podían comprarse por correo (Pascual, 2001). Mientras, la Sanidad Nacional, integrada en el Ministerio de la Gobernación, tenía como una de sus funciones características la instrumentación y aplicación de las normativas y los convenios internacionales. Entre ellas se encontraban las dedicadas al control del tráfico y consumo de estupefacientes. Solo a partir de 1918 se hizo obligatoria en España el uso de una receta médica especial para dispensar estupefacientes (Santodomingo, 2008).

En 1925, el gramo de clorhidrato puro de cocaína se vendía en las farmacias españolas a 4 pesetas (Escohotado, 2005), y un gramo de heroína costaba 5 pesetas,1 noventa céntimos menos que un kilogramo de carne. Durante la década de 1920 el consumo de cocaína se puso de moda y se extendió con cierta facilidad como una costumbre más de la época. Los consumidores pertenecían a todos los estratos sociales, aunque inicialmente el consumo se limitaba a los miembros de la alta sociedad. Progresivamente, el hábito se extendió al mundo del espectáculo y la prostitución. En pocos años, la cocaína llegó a ser conocida en Europa como la droga de las prostitutas. En 1928, se promulgaron las bases para la restricción por parte del Estado de la distribución y venta de estupefacientes, así como la inclusión de las drogas tóxicas y estupefacientes en el Código Penal (Santodomingo, 2008).

Durante la guerra civil la cocaína fue la droga más demandada, ya que los soldados la consumían para resistir las duras jornadas y superar el miedo en la batalla. A principios de la década de 1940 seguía siendo una droga legal de venta en farmacias, que podía adquirirse con receta médica al precio de 12.5 pesetas el gramo, hasta que el Código Penal de 1944 declaró ilegal el consumo de esta sustancia y especificó los delitos sobre su venta ilícita, el tráfico y el consumo. Por eso, durante el franquismo el uso de la cocaína y las demás drogas ilícitas estuvo relegado a pequeños grupos de consumidores (Pascual, 2001).

Durante la década de 1970 aumentó de forma considerable el número de consumidores de otras drogas y se extendió el fenómeno a las clases medias y se incorporaron al mercado sustancias como la heroína, los alucinógenos y otros fármacos psicoactivos. Sin embargo, este fenómeno solo tuvo repercusiones en el ámbito inmediato de los afectados, que se traducían en trastornos de conducta y otras consecuencias sociales, pero sin causar alarma en el conjunto de la sociedad, que seguía viendo el fenómeno del consumo de drogas como algo lejano (San Molina, 2005).

La Ley 17 de 1967 de Estupefacientes, en la que se adoptaban medidas de adaptación a la Convención Única de Estupefacientes de las Naciones Unidas de 1961, preveía un Servicio Central de Estupefacientes, el funcionamiento de la Brigada Especial de Investigación de Estupefacientes y, en el aspecto sanitario, el funcionamiento de centros asistenciales especializados en el Patronato Nacional de Asistencia Psiquiátrica. El Registro Oficial de Consumidores de Estupefacientes, después denominado de Estupefacientes y Psicotrópicos, incluía a aquellas personas que por necesidades médicamente acreditadas necesitaban una prescripción continuada de fármacos, en general analgésicos opiáceos, dispensados mediante recetas específicas numeradas que podían ser utilizadas por todos los médicos en ejercicio profesional activo, independiente de su especialización clínica. Hasta 1969 el número de personas registradas como consumidoras de una prescripción de estupefacientes se mantenía alrededor de 1500 personas (Santodomingo, 2008).

En la década de 1960, los ingresos psiquiátricos por toxicomanías se mantuvieron bajos y estables, con predominio de los adictos a la morfina y al cannabis. Los datos del Registro de Estupefacientes demostraban un mantenimiento del número de consumidores de opiáceos. La tipología de los consumidores de opiáceos correspondía a consumidores crónicos por procesos dolorosos no terminales y, con frecuencia, a profesionales sanitarios que aprovechaban la disponibilidad de aprovisionamiento del Registro de Estupefacientes para su uso inadecuado. Esta mala utilización dio lugar a brotes de consumo significativos, sobre todo cuando la demanda de opiáceos fue aumentando en determinados grupos de población en la siguiente década. Además, existía un consumo tradicional de cannabis relativamente importante pero estabilizado, referente a su consumo y tráfico con las tropas estacionadas en África (Santodomingo, 2008).

A finales de 1970 se había producido un aumento importante del consumo y dependencia de analgésicos, hipnóticos y los primeros ansiolíticos barbitúricos, aunque existía una notable resistencia por parte de la sociedad española al reconocimiento de este tipo de abuso y adicción, que dio lugar posteriormente a la denominación de toxicomanías latentes o enmascaradas. Su consumo era frecuente entre mujeres y personas de cierta edad con situaciones aparentemente normales (Santodomingo, 2008).

El consumo de sustancias de tipo alucinógeno se refería fundamentalmente al LSD y a hongos alucinógenos, como la mescalina y la psilocibina importadas, y a veces a la experimentación con hongos domésticos, como la Amanita phalloides, con resultados en ocasiones mortales. Como en otros países, hacia finales de la década de 1960 y principios de la década de 1970, se utilizó el LSD tanto en experimentación clínica con pacientes como entre los miembros de algún grupo profesional (Santodomingo, 2008).

En la década de 1970, se produjo en España un cambio drástico en el panorama del consumo de sustancias psicotrópicas y en las actitudes de la población ligadas a este. Se extendió el uso del término droga como sinónimo de cualquier sustancia psicotrópica. En la segunda mitad de la década, tuvo lugar una expansión importante del consumo de ansiolíticos o tranquilizantes menores, como las benzodiazepinas, y también de estimulantes, sobre todo anfetaminas, en especial entre la población estudiantil. Este tipo de consumo sin controles de ningún tipo2 se mantenía por el momento estabilizado en niveles poco alarmantes (Santodomingo, 2008).

Por otra parte, hacia la década de 1980, el consumo de alucinógenos disminuyó con relativa rapidez, tras lo cual ocupó su lugar las drogas de diseño, como la MDMA (3,4-metilendioximetanfetamina) o éxtasis. En cuanto a los fármacos estimulantes, persistía, en 1980, una venta prácticamente libre de anfetaminas y de anorexígenos con estimulantes: la fácil disponibilidad de estas sustancias en España difundió su denominación en los países nórdicos como la droga española. Esta situación solo se terminó con la ejecución de una orden de la Dirección General de Farmacia por la cual se suprimía la venta sin recetas de sustancias estimulantes, anfetaminas y de otros psicotrópicos3 (Sáiz, García-Portilla González, Paredes y Bobes, 2003).

Sin embargo, a mitad de la década de 1980, una de las primeras estimaciones del problema de la toxicomanía en España, realizada por la oficina del Plan Nacional sobre Drogas entre 1980 y 1985, describe, sobre la base de una insuficiencia de estadísticas fiables, un aumento considerable del consumo de drogas ilegales, especialmente de cocaína y heroína (Santodomingo, 2008). El panorama del número de consumidores habituales de sustancias psicotrópicas, que incluye el alcohol, sería de forma aproximada el que se muestra a continuación (tabla 9.1).

Tabla 9.1. Consumidores habituales de alcohol y sustancias ilegales en España (1980-1985)

Sustancia

Rango de consumidores

Alcohol

1 900 000

2 300 000

Cannabis

1 200 000

1 800 000

Cocaína

60 000

80 000

Heroína

80 000

Anfetaminas

350 000

Inhalantes

18 000

21 000

Fuente: elaboración propia según el Plan Nacional sobre Drogas (PNSD, 1985), citado por Santomingo (2008).

El problema de las drogas y el Plan Nacional sobre Drogas

El desarrollo y la expansión del consumo de sustancias psicotrópicas trajo también la reaparición de sustancias como la heroína y la cocaína, que se habían utilizado en épocas anteriores en zonas y ámbitos localizados, especialmente en Barcelona y Madrid. La reaparición de la heroína se verificó con gran rapidez y supuso notables cambios en los estratos socioculturales de los consumidores, que, aunque en principio afectaba a niveles económicos y culturales bajos de la población, se extendieron rápidamente a toda la sociedad, hasta el punto de que la palabra heroína se convirtió coloquialmente en sinónimo del término droga (Santodomingo, 2008).

A comienzos de la década de 1980, se produjo una expansión del consumo de heroína intravenosa y, en ese año, comenzaron a presentarse cuadros de dependencia de heroína en recién nacidos. Los dos hechos demostraban la existencia de una “epidemia” de heroína consolidada, que afectaba a sectores amplios de la población: edades adultas, mujeres y niveles económicos y culturales cada vez más extendidos. Los usuarios de esta droga presentaban, en general, una grave situación de marginalidad y problemáticas delictivas asociadas. A todo ello había que añadir la aparición de patologías infecciosas como consecuencia de las condiciones del consumo de esta droga, administrada en general por vía parenteral y —en una proporción importante de consumidores— compartiendo el material de inyección. Entre estas patologías, destacaba la infección por VIH/sida, que comenzó en España a comienzos de la década de 1980 y que entre 1981 y 2005 produjo 48 565 fallecimientos; los heroinómanos son el principal grupo de población afectado por esta enfermedad. A diferencia de lo que ocurrió con la heroína, la cocaína no experimentó inmediatamente en España el enorme incremento del consumo que tuvo lugar en otros países, aunque sí se produjo ese aumento más tarde, a partir de la década de 1990 (Santodomingo, 2008).

La expansión del consumo de drogas ilícitas entre la población juvenil también dio lugar a la aparición de una nueva delincuencia caracterizada por robos, atracos, agresiones, etc., para buscar los recursos con los que conseguir la siguiente dosis. Según los resultados de una encuesta del Centro Investigaciones Sociológicas, en 1985, 49.8 % de los españoles consideraba el problema de la droga muy importante y 31.8 % lo estimaba bastante importante. De manera que este se convirtió en el cuarto problema para los españoles tras el desempleo, el terrorismo y la inseguridad ciudadana (Santodomingo, 2008).

La preocupación existente en todos los niveles de la sociedad española por las cuestiones relacionadas con el consumo de drogas hizo que fuera evidente la necesidad de afrontar esa situación. En octubre de 1984, el Congreso de los Diputados aprobó la elaboración de un plan de prevención contra la droga que culminó con la puesta en marcha, en julio de 1985, del Plan Nacional sobre Drogas (PNSD), cuando era ministro de Sanidad el socialista Ernest Lluch. Fue un pacto entre todas las fuerzas políticas del momento que siempre se respetó, y estaba dirigido a dar respuesta a los problemas relacionados con la seguridad ciudadana, pero, sobre todo, a los que planteaba la atención sanitaria y social que requerían las personas con adicción a la heroína, por lo que su enfoque fue fundamentalmente asistencialista y de carácter preventivo (Santodomingo, 2008).

Una de las primeras actividades que comenzó a desarrollar el PNSD fue la aplicación de un sistema de información, relativamente básico, pero también bastante completo y fiable, que permitiese conocer con suficiente rapidez el estado y la intensidad de los problemas sanitarios realmente existentes. De esta manera, comenzó a funcionar en 1987 el Sistema Estatal de Información sobre Toxicomanías, formado por una serie de indicadores sobre tratamiento, urgencias y mortalidad, que inicialmente se restringió a los opiáceos y la cocaína. Asimismo, e íntimamente relacionado con él, se desarrolló el Sistema Autonómico de Información sobre Toxicomanías. En 1996, se amplió para incluir todas las sustancias psicoactivas, según una lista definida, y se puso en marcha el Observatorio Español sobre Drogas (OED). Este nuevo sistema de información dio lugar al Sistema Estatal de Información Permanente sobre Adicciones a las Drogas, que recogía datos sobre tratamientos, muertes y urgencias, y organizaba la realización de encuestas e informes. También en 1996 comenzó la publicación de las Memorias del Plan Nacional sobre Drogas. Más tardíamente, entre 2002 y 2004, se fundó el Instituto Nacional de Investigación y Formación sobre Drogas, con el objetivo de organizar y estructurar más adecuadamente las actividades investigativas, científicas y formativas realizadas por el PNSD (Santodomingo, 2008).

El Real Decreto 1911 de 1999, de 17 de diciembre, impulsado desde la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, aprobó la Estrategia Nacional sobre Drogas, que redefinió el PNSD de 1985. La vigencia de la Estrategia comprendía desde el 1 de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2008. En la estructura de la Estrategia, podían distinguirse varias partes:

Un análisis de la situación del consumo a través de dos tipos de encuestas periódicas que ya se llevaban a cabo desde mediados de la década de 1990, pero que se potenciarían a partir de 2005: la Encuesta Domiciliaria sobre Alcohol y Drogas en España entre la población en general, que se lleva a cabo en los años impares desde 1995, y la Encuesta Estatal sobre Uso de Drogas en Enseñanzas Secundarias, que se elabora los años pares entre los jóvenes y adolescentes.

Un estudio de la evolución y los principales logros del PNSD desde su creación.

Las grandes metas de la Estrategia.

Las áreas de intervención, como la reducción de la demanda (que comprende la prevención del consumo de drogas), la reducción de los daños y la asistencia e integración social, además de la reducción de la oferta y la cooperación internacional. La Estrategia contaba también con algunas áreas complementarias en el ámbito normativo, de formación e investigación y de evaluación y sistemas de información. El 23 de enero de 2009 el Consejo de Ministros aprobó la Estrategia Nacional sobre Drogas 2009-2016 en continuidad con el PNSD anterior que se adecuó a la estructura y los periodos de vigencia del actual Plan de Acción de Drogas Europeo (Moya, 2009).

El consumo de las drogas en España en la actualidad

El perfil de los consumidores de drogas en España ha experimentado cambios notables en los últimos años. Es preciso recordar, sin embargo, que el alcohol y el tabaco eran y siguen siendo las dos drogas legales más consumidas en España, y cuentan además con una gran aceptación social.

El cannabis es la sustancia ilegal de más prevalencia en España. A partir de 2001, la población que había consumido alguna vez comenzó a estar próxima a 30 % y en 2009 se alcanzó un máximo en la serie, al registrar una prevalencia de 32.1 %. En 2011, se observó una reducción del consumo hasta 27.4 %, pero se ha recuperado en la actualidad, tras un aumento de 3 puntos, que sitúa el indicador en 30.4 % (OED, 2016).

Tabla 9.2. Prevalencia en porcentaje del consumo de drogas en España en población de 15 a 64 años

Sustancia

Frecuencia

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Tabaco

Alguna vez

—

69.7

64.9

68.4

68.9

69.5

68.5

75

71.7

73.1

Último año

—

46.8

44.7

46

47.8

42.4

41.7

42.8

40.2

40.7

Último mes

—

42.9

40.1

41.4

42.9

38.4

38.8

39.4

37.6

38.3

Alcohol

Alguna vez

—

90.6

87.3

89

88.6

93.7

88

94.2

90.9

93.1

Último año

68.5

78.5

75.2

78.1

76.6

76.7

72.9

78.7

76.6

78.3

Último mes

—

64

61.8

63.7

64.1

64.6

60

63.3

62.3

64.4

Cannabis

Alguna vez

14.5

22.9

19.6

23.8

29

28.6

27.3

32.1

27.4

30.4

Último año

7.5

7.7

7

9.2

11.3

11.2

10.1

10.6

9.6

9.2

Último mes

—

4.6

4.5

6.4

7.6

8.7

7.2

7.6

7

6.6

Éxtasis

Alguna vez

2

2.5

2.4

4

4.6

4.4

4.3

4.9

3.6

4.3

Último año

1.3

0.9

0.8

1.8

1.4

1.2

1.1

0.8

0.7

0.7

Último mes

—

0.3

0.2

0.8

0.4

0.6

0.4

0.4

0.3

0.2

Alucinógenos

Alguna vez

2.1

2.9

1.9

2.8

3

3.4

3.8

3.7

2.9

3.8

Último año

0.8

0.9

0.6

0.7

0.6

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

Último mes

—

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.2

0.1

Anfetaminas

Alguna vez

2.3

2.7

2.2

2.9

3.2

3.4

3.8

3.7

3.3

3.8

Último año

1

0.9

0.7

1.1

0.8

1

0.9

0.6

0.6

0.6

Último mes

—

0.2

0.3

0.6

0.2

0.4

0.3

0.3

0.3

0.3

Cocaína

en polvo

Alguna vez

3.4

3.4

3.1

4.8

5.9

7

8.3

10.2

8.8

10.2

Último año

1.8

1.6

1.6

2.5

2.7

3

3

2.6

2.2

2.1

Último mes

—

0.9

0.9

1.3

1.1

1.6

1.6

1.2

1.1

1

Cocaína base

Alguna vez

0.3

0.4

0.4

0.5

0.5

0.6

1.8

0.9

0.9

1

Último año

0.1

0.1

0.2

0.1

0.1

0.2

0.5

0.1

0.2

0.1

Último mes

—

0

0.1

0

0

0.1

0.3

0.1

0.1

0

Heroína

Alguna vez

0.8

0.6

0.5

0.6

0.9

0.7

0.8

0.6

0.6

0.7

Último año

0.5

0.2

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

Último mes

—

0.1

0

0

0

0.1

0

0.1

0.1

0

Inhalantes

Alguna vez

0.7

0.8

0.6

0.8

1

0.8

1.1

0.6

0.8

0.6

Último año

0.1

0.2

0.1

0.1

0.1

0.1

0.1

0

0.1

0.1

Último mes

—

0.1

0

0.1

0

0.1

0

0

0

0

Tranquilizantes

Alguna vez

—

—

—

—

—

7

13

11

17.1

20.1

Último año

—

—

—

—

—

3.9

6.9

5.5

9.8

10.6

Último mes

—

—

—

—

—

2.7

4.7

4

6.9

7.7

Somníferos

Alguna vez

—

—

—

—

—

4.6

6

6.3

7.9

9.6

Último año

—

—

—

—

—

2.7

3.8

3.6

4.4

5.5

Último mes

—

—

—

—

—

2

2.5

2.7

3.4

4

Fuente: Encuesta sobre Alcohol y Drogas en España (OED, 2016).

Al analizar los datos de la tabla 9.2, se puede observar que el consumo de cocaína en polvo, la segunda sustancia ilegal más popular, ha aumentado progresivamente desde la década de 1990 hasta registrar, en 2013, que 1 de cada 10 ciudadanos ha probado esta sustancia en alguna ocasión en la vida (OED, 2015).

Éxtasis, anfetaminas y alucinógenos registran una prevalencia minoritaria, por debajo de 5 %, mientras que la heroína o los inhalables volátiles muestran una extensión residual en la población.

El consumo de tranquilizantes y somníferos tiene también mucha importancia. Según encuesta a población general, cada año aumenta la población española de 15 a 65 años que consume hipnosedantes (benzodiazepinas); este porcentaje ha ido creciendo de forma progresiva en los últimos años, sobre todo entre la población femenina mayor de 30 años donde es más frecuente este tipo de consumos.

Aunque el consumo de cocaína se sitúa muy por debajo de los niveles obtenidos por las drogas legales, como el alcohol y el tabaco, y de sustancias ilícitas, como el cannabis, desde finales de la década de 1990 la población que ha consumido cocaína en polvo alguna vez en la vida no ha dejado de crecer, con la excepción de 2011 cuando el indicador descendió levemente. La cocaína es en 2013 la segunda sustancia ilegal psicoactiva de mayor prevalencia en España: 10.2 % de la población entre los 15 y los 64 años ha probado alguna vez en su vida la cocaína, 2.1 % afirma haberlo hecho en los últimos 12 meses y 1 % en los últimos 30 días. Respecto de las tendencias, durante 1999-2005 se duplicó el número de consumidores que pasó de 1.6 a 3.0 %, mientras que en 2007-2009 se produjo por primera vez en muchos años una disminución de la prevalencia que pasó de 3.0 a 2.6 %. El Gobierno español vincula esta disminución a la intensificación de la prevención y a las actividades de represión en los últimos años. Entre 2010-2013, se estabilizó la tendencia con resultados similares.

Aunque la última encuesta de consumo en España es de 2013, la prevalencia continúa siendo una de las más altas de Europa, solo superada por Escocia (OEDT, 2016).

Las estimaciones de prevalencia en Europa publicadas por el OEDT se basan en las medias ponderadas obtenidas en las encuestas nacionales más recientes realizadas entre 2001 y 2013-2014, por lo que no se pueden atribuir a un único año. La prevalencia media en Europa ha sido calculada por el OEDT utilizando una media ponderada en función de la población del grupo de edad correspondiente en cada país. En los países sobre los que no se dispone de información, se les aplica la prevalencia media de la Unión Europea. La población utilizada como base entre 15 y 64 años es de 334 millones; y entre 15-34 años, de 133 millones en 2010. La tabla 9.3 muestra la comparación de la prevalencia del consumo de cocaína entre España y varios países europeos junto con la media ponderada de la Unión Europea para la población general y para los jóvenes y adultos de hasta 34 años.

Tabla 9.3. Comparativo del consumo de cocaína en la Unión Europea y España

Rango edad

Frecuencia

% prevalencia

Media

Unión

Europea

Inglaterra

y Gales

Francia

Portugal

España

15-64

Alguna vez

5.1

9.8

5.4

1.2

10.3

15-34

Últimos 12

meses

1.9

4.2

2.4

0.4

3.3

Fuente: elaboración propia según el OEDT (2016).

De la misma manera, comparando la estimación de la tasa de prevalencia del consumo de cocaína durante 2013 con otros países no europeos desarrollados, España continúa presentando una cifra muy alta: Australia (3.4 % en el grupo de 14-39 años), Canadá (4.0 %) y los Estados Unidos (4.5 % en el grupo de 16-34 años).

Respecto del tipo de cocaína que se consume en España, suele ser clorhidrato de cocaína con un grado de pureza variable, pero que tiende a ser alto, con 56 % de pureza en venta minorista. Existen básicamente dos patrones de consumo de cocaína: uno mayoritario, caracterizado por un consumo poco intenso, en general por vía intranasal; y otro minoritario, que se da a menudo entre consumidores de heroína, y que responde a un consumo frecuente y más importante, que se lleva a cabo por vía intravenosa y pulmonar (Bobes, Bascarán, González y Sáiz, 2000).

La prevalencia de la heroína (tabla 9.2) entre la población española fue inferior a la de las demás sustancias antes mencionadas; la prevalencia de consumidores que han probado la heroína alguna vez en la vida en 2013 fue de 0.7 %. Por otro lado, la prevalencia de uso dentro de los últimos 12 meses se ha mantenido estable en 0.1 % desde 1999. No obstante, hay que tener en cuenta que las encuestas poblacionales tienen muchas limitaciones con respecto a la estimación de la prevalencia y las tendencias en el uso de estas sustancias, debido a la dificultad que supone la inclusión de la mayoría de los consumidores problemáticos. Por otra parte, entre 2000 y 2008, continuó disminuyendo progresivamente el número de usuarios de heroína por vía parenteral, debido, en cierta medida, al incremento de la heroína fumada por miedo al contagio de VIH (virus de inmunodeficiencia humana). Aunque ha disminuido progresivamente el número de nuevos diagnósticos de VIH en esta población consumidora de drogas, persisten todavía altos niveles de infección de VIH y hepatitis debido a hábitos de inyección de riesgo (Santodomingo, 2008).

En cuanto a las drogas de síntesis, en 1987, se incautaron por primera vez algunas pastillas de MDMA o éxtasis en Ibiza, y su consumo se difundió rápidamente por otras partes del territorio nacional. Desde entonces las drogas de diseño han mantenido un continuado y ascendente protagonismo al atribuirse a su consumo algunas muertes súbitas, la sospecha de que podrían estar implicadas en algunos accidentes de tráfico, junto con las investigaciones neurológicas que han detectado alteraciones cerebrales asociadas al consumo de éxtasis que podrían tener consecuencias a largo plazo. El consumo de drogas sintéticas con finalidad recreativa se ha expandido en España en la última década y afecta no solo a grupos marginados, sino también a jóvenes de las clases acomodadas (Infante, Barrio y Martín, 2003). De todas formas, las prevalencias de consumo continúan siendo reducidas comparadas con las de otras drogas legales o ilegales, como el cannabis o la cocaína (tabla 9.2). La mayor parte de los consumidores toman éxtasis, anfetaminas o alucinógenos de forma esporádica u ocasional. Los datos disponibles indican que en España se han estabilizado las prevalencias de consumo de éxtasis y de anfetaminas que afecta fundamentalmente a los jóvenes.

Consecuencias del consumo: costes sanitarios y sociales

Gracias a la política de reducción de daños del PNSD se redujo lentamente la mortalidad relacionada con drogas ilegales, aunque persiste un número apreciable de muertes por esta causa. El último año del que hay cifras disponibles es 2013 cuando se notificaron 51 946 admisiones a tratamientos por abuso o dependencia de sustancias psicoactivas, excluidos alcohol y tabaco (OED, 2015). Ese número de admisiones notificadas fue similar al de otros años: 53 434 en 2012, 50 281 en 2011 y 49 678 en 2010. Si se observa la tendencia a más largo plazo, se ha de concluir que, entre 1987 y 1996, se produjo un aumento ininterrumpido del número global de admisiones a tratamiento en España y, a partir de entonces, con algunos altibajos, se ha mantenido relativamente estable.

Con respecto a las drogas que motivan el tratamiento, la situación ha cambiado radicalmente en los últimos años, como se puede apreciar en la figura 9.1. La heroína dejó de ser por primera vez en 2005 la droga que motivaba un mayor número de admisiones a tratamiento, para ceder el puesto a la cocaína, mientras que el número de admitidos a tratamiento por consumo de cannabis ha seguido una tendencia ascendente que, en los últimos años, ha sido muy pronunciada. En 2013, el cannabis se convirtió en la sustancia responsable del mayor número de admisiones a tratamiento en personas sin tratamiento previo y superó a la cocaína La proporción de admisiones a tratamientos por otras sustancias psicoactivas fue muy baja: opioides distintos de heroína o sin especificar 1.9 %, hipnosedantes 1.6 %, anfetaminas 0.8 %, éxtasis y otros derivados de las feniletilaminas 0.4 %, alucinógenos 0.1 % y sustancias volátiles 0.1 % (OED, 2015).

Figura 9.1. Número de tratamientos por abuso y dependencia para las principales drogas en España

Fuente: elaboración propia según el OED (2015).

El descenso en el número de tratamientos entre 1998 y 2002 fue debido probablemente al efecto de los programas de mantenimiento con metadona, que consiguieron que muchos consumidores de heroína dejaran de acudir a los servicios de tratamiento. El aumento entre 2002 y 2004 sin duda se explica por el gran incremento en los tratamientos motivados por la cocaína y el cannabis (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad y Política Social, Plan Nacional sobre Drogas, 2009a). En cuanto a las urgencias sanitarias, en 2013, según datos del PNSD publicados en 2015, se registraron 12 037 episodios de emergencia en personas que habían consumido drogas psicoactivas. Las sustancias mencionadas con más frecuencia en esas historias clínicas fueron cocaína (44.9 %), alcohol (38.7 %) (a pesar de que solo fue incluido cuando se mencionó por policonsumo con alguna otra droga), cannabis (34.6 %), hipnosedantes (17.8 %) y heroína (12 %).

En relación con la persecución del consumo de drogas en España, hay que señalar que, en los primeros años que siguieron a la creación del PNSD, se produjo un aumento sostenido de los procedimientos judiciales incoados por tráfico de drogas que alcanzaron la cifra máxima de 53 585 en 1991 (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad y Política Social, Plan Nacional sobre Drogas, 2009a). A partir de esa fecha, la actividad de la Fiscalía Especial Antidroga relativa a la incoación y tramitación de procedimientos sobre tráfico de drogas es descendente con la excepción de un ascenso registrado en 1994. Durante la última década, en 2003, se incoaron 23 632 procedimientos; en 2004, bajaron a 20 098; en 2005, descendieron notablemente hasta 16 395; y a partir de 2006, con la cifra de 18 602, comenzaron una nueva escalada, hasta los 26 392 procedimientos de 2010 (Conde, 2011).

Como se aprecia en la figura 9.2, mientras que el número de denuncias por consumo o tenencia ilícita de drogas ha mostrado un claro aumento durante los años corridos del presente siglo, que pasó de 81 302 en 2000 a 390 843 en 2015, los derivados del cannabis, en primer lugar, y los de la cocaína, en segundo, son los responsables del mayor número de denuncias y detenciones (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad y Política Social, Plan Nacional sobre Drogas, 2009a). En cuanto al número de detenciones por tráfico de drogas durante los primeros quince años del siglo XXI, se ha mantenido una tendencia levemente al alza. En 2000, hubo 17 097 arrestos y, en 2012, que fue el año más alto del periodo, se registraron 23 874 detenciones. Durante 2001, 2002 y 2003 hubo una considerable disminución que llegó a 12 718 arrestos en ese año; pero, a partir de ese momento, se experimentó un repunte considerable hasta llegar a la cifra mencionada para 2012, aunque posteriormente disminuyó levemente hasta las 20 314 detenciones de 2015.

Figura 9.2. Cifras de la represión al consumo y narcotráfico en España (2000-2015)

Fuente: elaboración propia según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2016).

Entre los costes sociales del narcotráfico, también hay que contabilizar el mantenimiento de una importante población reclusa. Es especialmente representativo sobre el total de reclusos el número de presos por delitos relacionados con el tráfico de drogas, que oscila entre 30 y 25.8 %. El comportamiento del número de presos pasa de 10 614 presos en 2000 a 13 083 en 2015, con un máximo de 16 546 en 2009. Los delitos contra la salud pública, que es como está tipificado el narcotráfico en España, son el principal motivo de reclusión entre la población femenina en las cárceles españolas, por el gran número de mujeres extranjeras que cumplen condenas largas por tráfico de estupefacientes (Gobierno de España, Ministerio del Interior, Secretaría de Estado para las Instituciones Penitenciarias, 2010).

Como se aprecia en la figura 9.3, al representar simultáneamente los precios de algunas drogas ilegales —en concreto, de la cocaína y la heroína— y el número de detenciones por narcotráfico, podría pensarse que es posible identificar una relación inversa entre ambas variables, y que el aumento de las detenciones por narcotráfico desde 2003 se debe a que la disminución del precio de esas drogas implica que ha aumentado su disponibilidad: es decir, con precios más bajos hay más detenciones. A pesar de todo, aunque la mayor parte de las detenciones se realizaron en lugares públicos a individuos que portaban pequeñas cantidades de drogas ilícitas, muchos no podían ser acusados de posesión con intención de distribuir, según el artículo 368 del Código Penal español, pues la legislación actual permite el porte de la dosis de consumo personal.

Figura 9.3. Relación de detenidos por narcotráfico y el precio de las drogas ilícitas

Fuente: elaboración propia según el INE (2016) y el OEDT (2015).

Tráfico de drogas en España

En España, por su posición geográfica estratégica, existe un mayor tránsito de sustancias que en otros países, no siendo proporcional la cantidad de droga que llega al país con los niveles de consumo de la población. Por eso, el número de incautaciones de drogas psicoactivas y la cantidad de droga incautada no pueden ser usados como indicadores indirectos de la disponibilidad de drogas en el mercado, como sí sucede en otros países. De hecho, en algunos países, puede afirmarse que la evolución de estos indicadores para las principales drogas ilegales, como el cannabis, la cocaína y la heroína, es bastante consistente con la evolución de los datos de consumo.

En 1984-2012, las incautaciones de derivados del cannabis —hachís y marihuana—, la cocaína y la heroína muestran una clara tendencia creciente, aunque en la heroína matizada por un declive en los últimos años, como se aprecia en la figura 9.4. El número de decomisos totales de las sustancias aumentó durante 1984-2012, que pasó de 10 752 en 1984 a 379 906 en 2012. Este aumento se produjo a expensas, fundamentalmente, del número de decomisos de productos de cannabis.

Figura 9.4. Número de incautaciones anuales por tipo de sustancia (1984-2012)

Fuente: elaboración propia y datos de OED (2016).

La evolución del número de incautaciones de cannabis y derivados en España durante 1984-2012 es totalmente creciente. Durante los primeros años la tendencia fue relativamente estable; sin embargo, a partir de 1995, cuando hubo 20 716 incautaciones, comenzó un aumento continuo hasta 2011. Ese año se produjo la mayor cantidad de incautaciones de cannabis jamás registrada en España que alcanzó la cifra de 396 807 decomisos, lo cual significó un aumento de 15.3 % con respecto al año anterior (OED, 2016). Además, las incautaciones de cannabis han ido creciendo porcentualmente respecto del total de incautaciones de las tres principales drogas ilegales, que pasó de representar 59 % en 1984 a 82 % en 2012. Las cantidades incautadas en toneladas oscilan entre los distintos años, aunque la tendencia también es creciente: en 1984, se decomisaron 37.2 toneladas, mientras que en 2012 se incautaron 379.4 toneladas.

Por su parte, el número de incautaciones de alijos de cocaína también tiene una tendencia creciente. Al igual que en el cannabis, los primeros años creció ligeramente el número de incautaciones de cocaína, pero es a partir de 2001 cuando experimentó un aumento importante que pasó de 26 127 en ese año a 50 171 incautaciones en 2009, lo cual supuso la mayor incautación de cocaína registrada en España (OED, 2016). Sin embargo, el porcentaje de incautaciones de cocaína se ha mantenido estable en este periodo en relación con el cannabis y sus derivados y la heroína, que pasó de 9 % en 1984 a 10 % en 2012. En cuanto a las cantidades incautadas, la variación es más grande que en el cannabis: en 1984, se incautaron 277 kg de cocaína; entre 2003 y 2006, se alcanzaron las cifras más altas del periodo que superaron los 48 000 kg, aunque en 2012 bajaron a 21 600 kg.

En la heroína, el número de incautaciones comenzó a crecer muy pronto, que pasó de 3468 incautaciones en 1984 a 11 416 incautaciones en 1991 —el más alto del periodo—, para luego estabilizarse y disminuir sensiblemente y alcanzar las 6228 incautaciones en 2012. El porcentaje de incautaciones de heroína en relación con las tres drogas más importantes pasó de 32 % de 1984 a 2 % de 2012. En cuanto a las cantidades interceptadas, las incautaciones oscilan poco de año a año: pasaron de 203 kg incautados en 1984 a 282 kg en 2012, con un máximo en esos años de 631 kg en 2001 (OED, 2016).

La situación mundial muestra que, aunque las incautaciones de cocaína y heroína han aumentado considerablemente en términos absolutos, la disponibilidad de esas sustancias en la calle también parece haber aumentado. Por eso, este mayor rigor por parte de las fuerzas de seguridad del Estado contra los narcotraficantes, que se traduce en un mayor número de incautaciones, no implica necesariamente una reducción de los problemas relacionados con el consumo de drogas ilícitas, aunque, según la lógica del modelo prohibicionista, las medidas más estrictas deberían reducir la disponibilidad de las drogas y aumentar su precio.

Según el Centro de Inteligencia del Crimen Organizado del Ministerio del Interior, que elabora periódicamente los informes sobre precios y purezas de drogas, en los últimos años, se ha producido un claro descenso del precio de la heroína y del éxtasis, un ligero aumento del precio del cannabis y algo más llamativo en el caso del LSD, mientras que el precio de la cocaína se ha mantenido relativamente estable, con tendencia a la baja. Respecto de la pureza media de la droga decomisada, es mayor en los grandes decomisos que en las incautaciones de dosis para consumo individual, debido al efecto de dilución o adulteración que sufre la droga a lo largo de la cadena de distribución hasta llegar al consumidor. En la última década, tanto la heroína como la cocaína han visto reducido este efecto de dilución de la pureza (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad y Política Social, Plan Nacional sobre Drogas, 2009a).

España, país de tránsito para el tráfico de drogas ilícitas

Por su posición geográfica, España es la puerta de entrada a Europa de las rutas de la cocaína procedente de la región andina y del cannabis marroquí. En cambio, respecto de las demás drogas ilícitas, España es, sencillamente, un mercado más de consumo final.

Cocaína

España se ha convertido en los últimos años en la puerta de entrada de la cocaína con destino al resto de Europa, por eso las incautaciones representan un porcentaje significativo del total realizadas en Europa, con un incremento constante cada año. Como explica el Observatorio Español de la Droga y las Toxicomanías (PNSD, 2006), existen diferentes canales de entrada de la cocaína en España:

Por mar: en la década de 1990, España y Holanda eran los dos principales puntos de entrada para los envíos de cocaína a la Unión Europea. El transporte marítimo ha sido tradicionalmente el método más común debido a su capacidad para mover grandes cargas a través del Atlántico. Los envíos se redistribuyen entre buques de menor tamaño frente a las costas de España, que posteriormente se encargan del contrabando de la droga en tierra. Sin embargo, en los últimos años, se ha producido un cambio en la estrategia y en la estructura de las organizaciones narcotraficantes, lo cual ha llevado a un cambio en el modus operandi. Las fuerzas de seguridad han observado que las rutas directas entre el Caribe y España, con la ayuda de las mafias de Galicia, están siendo reemplazadas por rutas indirectas. La mercancía es enviada al norte de África y luego transportada en camiones a España o embarcada en buques que viajan desde los países del norte de África a España, bien directamente, bien a través de Marruecos. Otra opción consiste en aviones de carga que dejan caer en medio del Atlántico paquetes de cocaína en unas coordenadas predeterminadas para que grandes buques pesqueros o balleneros los recojan posteriormente. Los paquetes se adhieren a boyas equipadas con temporizadores que se activan automáticamente después de un cierto tiempo y provocan que emerjan a la superficie justo antes de que el buque llegue a la zona. Estas embarcaciones suelen estar vinculadas a la zona de Gran Sol4 o a las Islas de Cabo Verde, donde la carga se transfiere a otras embarcaciones más pequeñas.

Transporte en contenedores: este puede ser el método de transporte más seguro y sofisticado, debido a que la intercepción de los envíos no afecta a la estructura organizativa de los traficantes, pues permite ocultar las drogas entre el comercio legítimo de bienes. Estos envíos se instrumentan por medio de una empresa que sirve de tapadera, controlada por la organización delictiva, y se dirigen a otra empresa de importación que no tiene conocimiento de la operación criminal.

Aviones comerciales: aunque las cantidades incautadas a los pasajeros de los aviones comerciales no son sustanciales en comparación con la cantidad total, el contrabando de cocaína en vuelos comerciales es una actividad que moviliza a un número importante de recursos humanos de vigilancia e investigación. La llamada estrategia de la “mula” se centra en un flujo constante de pequeñas cantidades, en general de una sola persona en cada viaje. A partir de la información recopilada por los Estados miembros de la Unión Europea durante 2008-2010, alrededor de 21 % de la oferta de cocaína en Europa llega por este medio, que incluye los traslados que tienen su origen por vía marítima y que luego entran en Europa a través de los aeropuertos. La cantidad de cocaína que se introdujo por este medio durante esos años en España, que es el principal punto de entrada de cocaína en Europa, supuso 6 % del total. Sin embargo, las proporciones son mucho mayores en otros países: 90 % de la que llegó a Austria, 62 % en Alemania, 55 % en Italia y 50 % en Suiza y el Reino Unido. Mientras las “mulas” son responsables de una pequeña parte del volumen importado, constituyen, sin embargo, la mayoría de los casos de incautaciones por tráfico de cocaína: debido al valor en relación con el volumen, la cocaína es una droga particularmente atractiva para este tipo de “correos” y son un gran número los que hacen el intento (ONUDD, 2011). Además, esta estrategia es extraordinariamente eficaz desde el punto de vista de la protección de la estructura de la organización delictiva, ya que la mayoría de los correos son contratados exclusivamente para este fin y, por lo general, son sacrificados a los intereses de la organización. De hecho, hay motivos para creer que tales personas portadoras de cocaína, con un aspecto exterior que atrae la atención de los funcionarios de aduanas, son una distracción para permitir llevar a otros con grandes cantidades en maletas o bolsos de mano, incluso para pasar a través de las aduanas con mayor facilidad (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006). En general, la cocaína se introduce de contrabando utilizando aviones comerciales que realizan las rutas directas entre Europa y Suramérica. Sin embargo, cuando no existe una ruta directa, es razonable suponer que las incautaciones realizadas en España de residentes de otras naciones corresponden a las cantidades que iban a ser distribuidas en sus propios países.

Aeronaves no comerciales: en 2005, se detuvo un avión Cessna, procedente de Guinea-Bisáu, en el aeródromo de Fuentemilanos (Segovia), con 106 kg de cocaína y diez miembros de una organización formada por alemanes y colombianos. Este vuelo se consideró como el intento de abrir una nueva ruta para el transporte de cocaína desde Suramérica, con almacenamiento en la región del golfo de Guinea y posteriormente el ingreso de contrabando en España. África se ha convertido en la nueva escala del narcotráfico de la cocaína hacia Europa (ONUDD, 2016).

Cannabis

Se estima que 93 % del cannabis incautado en España procede de territorios bajo control marroquí, donde las plantas se cultivan y procesan para su distribución posterior a Europa y otros países del norte de África (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006). Los datos señalan que, durante 2006, 70 % del cannabis consumido en Europa y 53 % del incautado en el mundo proceden de esa región. En una comparación global, España es el país del mundo con el porcentaje más alto de incautaciones de cannabis, con 51.55 %. Pakistán y Marruecos ocupan un distante segundo y tercer lugar con 7.2 y 7.1 %, respectivamente, seguidos de Francia (6.4 %), Irán (5.3 %) y el Reino Unido (4.7 %) (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006).

De acuerdo con el OEDT (2006), las rutas de distribución del cannabis en España tienen diferentes modalidades:

Por tierra: tiene la ventaja del importante flujo de mercancías, especialmente camiones cargados con contenedores, entre el norte de Marruecos —especialmente Tánger— y los puertos del sur de España, como Cádiz, Algeciras, Málaga y Almería, y las ciudades fronterizas de Ceuta y Melilla. El puerto de Casablanca es también un importante puerto de origen de cargamentos directos a España o vía Tánger o Algeciras con destino a Francia e incluso Italia. La policía tiene indicios de que algunos camiones cargan el cannabis en ciudades lejanas del sur de Marruecos, como Agadir, Safi y El Jadida, o en regiones pesqueras o agrícolas con importantes conexiones comerciales con España y el resto de Europa, lo cual permite que los narcotraficantes mejoren sus opciones de que la carga pase desapercibida. Una vez en España, el cannabis es almacenado en locales cercanos a los puertos de entrada, o enviado a lo largo de las rutas de distribución en los mismos camiones o en otros sistemas de distribución.

Por mar: tradicionalmente, el método más habitual de transporte de cannabis desde África a Europa es en buques mercantes, botes de pesca o en embarcaciones de recreo. Todas estas embarcaciones se cargan en la costa de Marruecos o reciben la mercancía de otros barcos que actúan como intermediarios. El uso de pequeñas lanchas y lanchas motoras para transportar pequeñas cantidades (entre 500 y 1500 kg) es también frecuente. Recientemente, se ha comprobado que estas lanchas están usando rutas que llegan a puntos más al norte, como las provincias de Tarragona y Barcelona. La presencia de la resina de cannabis en pateras es todavía mínima y no se considera aún como un método fiable de distribución.

Por aire: desde finales de la década de 1990, las autoridades han detectado el uso de pequeñas avionetas, ultraligeros e incluso helicópteros que entregan la carga de cannabis por el sistema denominado bombardeo, que consiste en lanzar desde el aire la mercancía para que sea recogida en tierra, o que aterrizan en pistas sin vigilancia donde la mercancía puede ser descargada sin demasiada dificultad. Hasta ahora no ha sido posible evaluar de forma precisa este método de distribución, pues estas actividades suelen detectarse debido a accidentes o en operaciones de rutina, y no como resultado de la investigación policial.

Heroína

La mayor parte de la heroína incautada en España es de la variedad marrón o brown sugar, producida en Afganistán y enviada desde Turquía a través de la ruta de los Balcanes. Las organizaciones turcas introducen de contrabando la heroína por medio de vehículos con la droga camuflada en su interior, preparados en Rumania o Bulgaria, y desde allí hacen el viaje a España. Al llegar a su destino, se sirven por lo general de las mafias gitanas5 para distribuir la heroína al consumidor final (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006).

Existen tres rutas principales para la llegada de la heroína a Europa. En primer lugar, la ruta de los Balcanes que se divide en las siguientes ramas:

Ruta del norte: Turquía, Bulgaria, Rumania, Austria, Hungría, República Checa y Alemania, que tiene tres subrutas de llegada a Europa Central: una a Holanda y el Reino Unido, la segunda a Polonia, y la tercera a Francia y España.

Ruta central: Turquía, Bulgaria, Macedonia, Serbia, Montenegro, Bosnia-Herzegovina, Croacia, Eslovenia, Austria, Italia, Francia y España.

Ruta meridional: Turquía, Grecia, Albania e Italia. La segunda ruta es la ruta caucásica: comienza en Turquía en algún puerto del mar Negro, Ucrania, Bielorrusia, Polonia y Alemania. La tercera es la ruta del sur: Turquía, Grecia que llega a Italia en ferri. La figura 9.5 ubica geográficamente las tres rutas.

Figura 9.5. Mapa de las rutas de la heroína hacia Europa Occidental

Fuente: Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas (2006, p. 189).

En la heroína, la complejidad de la distribución es mayor que en la cocaína, pues se mueve en cantidades más pequeñas, porque la heroína que entra en España es solo para consumo, no para su distribución a otros países (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006).

Otras drogas ilícitas

La Unión Europea es el principal productor mundial de éxtasis, aunque su importancia relativa está declinando a medida que aumenta en otras partes del mundo, como Norteamérica, el Sudeste Asiático y el Lejano Oriente. La mitad del éxtasis aprehendido en España procede fundamentalmente de Holanda y Bélgica; la ausencia de datos sobre el origen del otro 50 % hace pensar que procede de puntos más lejanos de distribución, como Europa del Este. El éxtasis es introducido en España por pequeños grupos de personas que viajan por carretera o por individuos que viajan como turistas en vuelos comerciales. Los aeropuertos con mayor volumen de narcotráfico para esta sustancia son Barcelona, Madrid, Palma de Mallorca y Canarias. Existen indicios de que España ha sido utilizada como punto de partida en la ruta de éxtasis hacia Norteamérica a través de vuelos comerciales (Gobierno de España, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Plan Nacional sobre Drogas, 2006).

1 Tarifa oficial del Colegio de Farmacéuticos de la Provincia de Castellón.

2 No existen datos más precisos, pues solo se comenzó a registrar sistemáticamente esa información a partir de 1987, con la aprobación del Plan Nacional sobre Drogas.

3 Orden 14 de enero de 1981, por la que se desarrolla el Real Decreto 2829 de 1977, de 6 de octubre, que regula las sustancias y preparados medicinales psicotrópicos y se dictan normas complementarias de fiscalización para la fabricación, el comercio, la elaboración y la distribución de sustancias psicótropas.

4 Gran Sol es un caladero situado en el Atlántico Norte, entre los paralelos 48 y 60, al oeste de las islas británicas. Desde antiguo, el caladero de Gran Sol ha sido explotado por los pescadores españoles y portugueses, que navegan desde la costa cantábrica y atlántica a faenar en sus aguas.

5 Ver video de la noticia sobre la distribución de heroína y cocaína en la Cañada Real, barrio de Madrid en Elmundo.es (2012).

capítulo 10. La regulación del mercado de las drogas: alternativa a la prohibición

Como se ha visto, existen dos visiones sobre las posibles soluciones que se pueden aplicar ante el problema de las drogas. Por una parte, el modelo que criminaliza las drogas y a quienes promueven su liberalización; por otra, el modelo que culpa a los países consumidores y su sistema represivo contra los narcóticos. Estas dos visiones colisionan con tanta fuerza que producen elevados niveles de desconfianza, lo cual hace difícil el diálogo e impide cualquier debate riguroso sobre las políticas antinarcóticos. Además, la asimetría de poder entre los dos países consumidores y los países productores complica aún más las cosas. Ese desequilibrio permite que los países prohibicionistas consigan que la comunidad internacional respalde sus políticas antinarcóticos y que los países productores se vean obligados a aplicar esas políticas, aunque se perciben como impuestas por un poder “arrogante y sordo” (Thoumi, 2002).

En el capítulo 5, se explicó que el régimen internacional antinarcóticos que surgió del consenso internacional reflejado en los convenios internacionales se basa en el objetivo de lograr un mundo libre de drogas, pero se ha traducido en un estado de guerra permanente en los países productores y de tránsito, y en menor medida en los consumidores. Además, los partidarios de la prohibición consideran que la lucha contra las drogas es en un fin en sí mismo y, por eso, la política internacional sobre este tema no ve la necesidad de tener en cuenta los aportes de la ciencia, de la medicina y de las ciencias sociales para justificar el paradigma dominante de tolerancia cero. Sin embargo, el régimen internacional antinarcóticos vigente no sirve a los intereses de los países productores, sino que más bien produce efectos perjudiciales. Además, pese a lo que se pudiera pensar, las políticas prohibicionistas del régimen antinarcóticos también perjudican a largo plazo los intereses de los países consumidores.

En cambio, si no se identifica el consumo de drogas como un crimen en sí mismo y se acepta que la razón para controlarlas es que su uso genera costes diversos a la sociedad (costes sociales), y que es necesario limitarlos como se hace con otras actividades peligrosas o arriesgadas, entonces se abre una amplia gama de posibles políticas.

En efecto, todas las sociedades han desarrollado variados mecanismos para manejar comportamientos individuales cuando se considera que pueden generar costes sociales. En las sociedades modernas, existen muchas normas que tratan de controlar comportamientos que pueden producir costos sociales, como la conducción de automóviles, el uso de armas, el ejercicio de profesiones arriesgadas o el desecho de residuos peligrosos. Estas actividades están sujetas a restricciones impuestas por la misma sociedad.

Además, razones semejantes han servido para justificar el control impuesto sobre el alcohol y el tabaco. Estos productos están gravados con impuestos altos y su publicidad soporta diversas restricciones, aunque los productores hayan ideado maneras de evadirlas. Por ejemplo, en algunos países, han recurrido a deportistas que exhiben el patrocinio de marcas de bebidas alcohólicas o de cigarrillos. La contradicción de publicitar un licor o cigarrillo en la indumentaria de deportistas profesionales no resulta chocante para la gran mayoría de los ciudadanos, y la liga de fútbol colombiano es un ejemplo de esto. Los empresarios de las bebidas alcohólicas y del tabaco saben que sus productos son adictivos y que su demanda depende de la adicción. Los potenciales compradores tienen la libertad de probar el producto o no, pero un porcentaje de quienes lo hacen no goza de la misma libertad para dejar de consumirlo. Por eso, esos empresarios han diseñado productos y publicidades para atraer a sectores vulnerables de la población y aprovechar la capacidad adictiva de sus productos.

Las drogas ilegales generan costes sociales, pero las políticas represivas también. Quienes apoyan el prohibicionismo niegan esto último y atribuyen los costes generados por las estrategias de represión a los productores, traficantes y consumidores de drogas ilegales. El razonamiento es simple: hay que hacer que se cumpla la ley, y cualquier esfuerzo para conseguirlo es legítimo. Si estos esfuerzos tienen efectos negativos no buscados, pueden atribuirse al mal que se está combatiendo. Es decir, cuando se está luchando contra aquel, los efectos no buscados de esta lucha pueden imputarse al mal mismo. Pero esta lógica no es consistente con un enfoque científico (Thoumi, 2009), como se ha tratado de mostrar en los capítulos anteriores.

Un nuevo régimen internacional sobre narcóticos

Si se puede acceder a las drogas ilegales en las cárceles de cualquier país del mundo,1 ¿cómo podría evitarse su consumo por parte de una sociedad libre? Parece que pretender un mundo sin drogas podría ser un objetivo utópico e irrealizable.

Sin embargo, la crítica al régimen internacional antinarcóticos todavía no es tenida en cuenta por parte de muchos países prohibicionistas, porque no está fundamentada en investigaciones exhaustivas realizadas por reconocidas entidades gubernamentales e internacionales (las Naciones Unidas), en las que los resultados de esas políticas sean evaluados con apertura y precisión, de manera periódica y empleando un conjunto de indicadores y parámetros definidos previamente. Además, la escasez de información y análisis adecuados en relación con las políticas actuales sobre la prohibición constituye un obstáculo significativo para comprender las consecuencias de tales políticas y para llegar a modificarlas a fin de maximizar su eficacia (Taubman, 1991; Rolles, 2009).

La cooperación internacional sobre narcóticos requiere un nuevo enfoque y una reorganización profunda del modo de conducir los asuntos internacionales en este ámbito. Para comenzar sobre bases más realistas y científicas, habría que explorar enfoques alternativos de políticas públicas sobre narcóticos, ya que esas investigaciones pueden utilizar instrumentos analíticos, como el análisis costo-beneficio y evaluaciones de impacto. Además, sería necesario abrir un diálogo entre los países productores y los países consumidores. La falta de información fiable sobre otros países —sobre sus acciones, intenciones, opiniones, estándares relevantes de comportamiento, etc.— pueden impedir la acción de reciprocidad a favor de la cooperación. Por tanto, la provisión de información es una de las claves para que pueda producirse una eficaz cooperación en esta materia.

En primer lugar, debería formarse una comisión internacional integrada por Gobiernos, organismos multilaterales, autoridades de las regiones productoras, dirigentes políticos y representantes de la sociedad civil (ONG y comunidad científica). Esta comisión debería tener el mandato de diseñar un nuevo régimen internacional tanto sobre el problema del consumo de drogas —que interesa sobre todo a los países consumidores— como sobre los conflictos que afectan a los países con cultivos ilegales. El objetivo debería ser común en los países productores y en los consumidores (evitar el efecto de las drogas en la población), pero en cada país el régimen internacional se concretaría en unas normas que deberían definirse sobre presupuestos diferentes (Rolles, 2009). Por ejemplo, en el caso colombiano, las normas deberán definir cómo podrá llevarse a cabo la producción, mientras que en España se debería plantear cómo modular el consumo.

Este nuevo modelo, basado en un enfoque más científico que moralista, no se dirigiría a modificar los intereses de los países, sino que trataría de cambiar el entorno informativo para conseguir cambiar las estrategias de los países en esta materia, de forma que, aunque continuaran en busca de su propio interés, percibieran que es más eficiente cooperar entre sí establemente. Por eso, los cambios que se plantean en las relaciones internacionales deben propiciar una modificación en el sistema legal de las Naciones Unidas para permitir que cada Estado decida cuál es su mejor política nacional sobre narcóticos: regulación, prohibición, etc. Si ciertas naciones, como aquellas en las que el alcohol está prohibido, desean mantener la prohibición absoluta, esa decisión seguiría siendo posible, como parte de su soberanía.

Todos los argumentos presentados —especialmente la crítica de la prohibición del capítulo 7— muestran la necesidad de formular un amplio rango de nuevas decisiones y leyes sobre drogas. En principio, estas políticas no deberían diferir significativamente de temas similares, como los planteados en las drogas médicas y no médicas actualmente legales. Por otra parte, cualquier discusión sobre un cambio en el régimen internacional sobre narcóticos debe contar con las experiencias y lecciones aprendidas de los diferentes enfoques sobre drogas actualmente legales y, en particular, sobre el alcohol y el tabaco. Aunque durante el siglo pasado se han cometido muchos errores en cuanto a políticas sobre alcohol y tabaco (por ejemplo promocionando su consumo demanera indiscriminada), hoy se han desarrollado respuestas más apropiadas y efectivas, y estas han sido adoptadas casi universalmente. De la misma manera, en las drogas psicoactivas, se debe reconocer también el estatus único de esas sustancias, que demanda una atención especial. Habría que evolucionar hacia modelos regulatorios óptimos —existen ya diferentes instrumentos regulatorios— que permitan alcanzar metas ampliamente compartidas: la reducción de daños personales y sociales asociados con la producción, el suministro y el consumo, y la promoción más intensa de la salud y el bienestar.

¿Legalización?

Hay una diferencia esencial entre los objetivos de la reforma de la política prohibicionista sobre narcóticos, que pretende eliminar los problemas que surgen de la prohibición, y los objetivos de la política de narcóticos en sí misma, que busca maximizar el bienestar de la sociedad y minimizar los problemas de salud y orden público relacionados con el uso y abuso de las drogas. La tablas 10.1-10.2 resumen esos objetivos.

Tabla 10.1. Objetivos del levantamiento de la prohibición

1. Terminar la criminalidad relacionada con la prohibición.

2. Descargar del sistema de justicia criminal los casos relacionados con la prohibición.

3. Eliminar los daños a la salud pública relacionados con la prohibición.

4. Evitar los efectos desestabilizadores del tráfico de drogas en los países productores y de tránsito.

5. Acabar con el gasto que acarrea la prohibición y abrir la oportunidad para la tributación de esas sustancias.

6. Crear un contexto adecuado para administrar y tratar a los adictos

7. Reducir los costes sociales por el consumo de drogas: ruptura familiar, desempeño laboral, educación, etc.

8. Reducir los daños en el medio ambiente por la producción de drogas.

Fuente: Transform Drug Policy (2012).

Tabla 10.2. Objetivos de la política de drogas

1. Minimizar los daños a la salud física y mental relacionados con el uso de drogas, que incluye las muertes por sobredosis.

2. Minimizar el uso problemático.

3. Minimizar la violencia y los problemas sociales relacionados con el uso de drogas.

4. Minimizar las consecuencias negativas del uso de drogas en el trabajo.

5. Minimizar los daños a los grupos vulnerables: jóvenes, minorías, etc.

6. Garantizar la provisión adecuada de apoyo y tratamiento para las personas que busquen ayuda.

7. Minimizar la relación criminal de la producción y oferta de drogas.

Fuente: Transform Drug Policy (2012).

Siguiendo a Rolles (2009), hablar de “legalización”, sin más, es inadecuado y problemático, puesto que el término legalización sugiere una valoración positiva del consumo. Este término está asociado a políticas libertarias que propugnan una liberalización del consumo de drogas, lo cual supondría una rendición de la sociedad en la guerra contra las drogas. En realidad, el concepto de legalización describe un proceso, pero el término no aclara qué tipo de propuesta reemplazaría la situación actual.

Por otra parte, entre muchos de los partidarios de “legalizar” la droga, se ha banalizado el consumo de las drogas y no parece haber conciencia suficiente sobre los daños sociales. Como ya vimos, debido a su carácter adictivo, las drogas más peligrosas aumentan el riesgo de conductas criminales, suicidio, desintegración familiar, bajo rendimiento escolar, pérdida de productividad laboral, perjuicios para la salud, etc. Por tanto, las propuestas de legalización constituyen también un enfoque poco riguroso del problema desde el punto de vista científico, porque minimizan los peligros derivados de su consumo, especialmente con la distinción entre drogas blandas y drogas duras, lo cual lleva a proponer una legalización parcial a través de la liberalización del consumo de las primeras. Esta distinción entre drogas blandas y duras no presta suficiente atención a los riesgos inherentes al consumo de productos psicotrópicos, en particular a los hábitos de dependencia, que se basan en la misma estructura psíquica de las personas, y que producen disminución de la conciencia, alienación de la voluntad y, por tanto, pérdida de la libertad personal.

Otra gran dificultad está en el orden de la acción colectiva: aunque muchos países en el mundo desarrollado fuesen partidarios de la legalización, los costes de participar en un movimiento organizado se perciben como superiores a los costes del prohibicionismo, pues estos últimos se distribuirían entre muchas más personas.

Como se trata de un debate muy complejo con múltiples matices dentro de cada posición, incluso en el manejo de los términos, vale la pena detenerse para aclarar algunos conceptos. Existe mucha confusión, tanto en la literatura como en el debate público, sobre los términos descriminalización, despenalización, legalización y regulación. No hay una definición universalmente aceptada y las interpretaciones varían mucho, incluso en un mismo idioma:

Prohibición: se refiere al conjunto de políticas que prohíben formalmente, a través de sanciones legales, la producción, la distribución, la posesión y el consumo de sustancias específicas psicoactivas con fines no médicos. El marco legal general para la prohibición en el mundo está definido por las tres convenciones de las Naciones Unidas sobre drogas (ver capítulo 5) que enmarcan las legislaciones nacionales sobre el tema. Una sociedad sin drogas es el objetivo de esa propuesta. Los únicos modelos de producción y oferta legales de drogas cubiertos por las convenciones son aquellos permitidos con fines médicos y científicos, como los opiáceos con prescripción médica para consumidores dependientes. Además, la prohibición deja en manos de los narcotraficantes este lucrativo negocio y debe hacer frente a los efectos no buscados de la prohibición.

Descriminalización:2 aquí utilizaremos la definición más frecuente de la bibliografía en inglés, que significa la eliminación de un comportamiento o actividad del derecho penal. La descriminalización suele utilizarse para referirse a delitos relacionados con el consumo de drogas y suele verse reflejada en la imposición de sanciones no penales (administrativas), o bien directamente en la anulación de todas las sanciones. Por ende, es posible que otras leyes, que no son de carácter penal, regulen la conducta o la actividad que se ha descriminalizado. El objetivo es la descongestión del sistema penitenciario y judicial. Sin embargo, no elimina los problemas de fondo, pues los traficantes continuarán siendo los mismos. Esta propuesta ya se ha puesto en marcha en Portugal desde julio de 2001 (Greenwald, 2009).

Despenalización: mientras la descriminalización implica sanciones o multas, la despenalización consiste en dejar de tipificar como delito o falta —multa o sanción administrativa— una conducta anteriormente castigada en la legislación penal que modifica lo que se refiere a ciertas conductas, como el consumo o tráfico de drogas. La despenalización conlleva la eliminación de las penas, aunque la conducta o actividad siguen constituyendo un delito. En español, la confusión se hace aún más evidente, porque a menudo se emplea el término despenalización para aludir a lo que en inglés se suele llamar decriminalization, que algunos organismos traducen también como “destipificación” o eliminación como figura delictiva (Jelsma, 2011). La despenalización del consumo es la propuesta mayoritaria como alternativa a la prohibición. En Holanda, se ha despenalizado de facto el consumo de cannabis en los coffee-shops (ver capítulo 4). En España, se encuentra despenalizado el consumo de todo tipo de sustancias psicoactivas, aunque se establecen algunos tipos de sanciones en la Ley de Protección a la Seguridad Ciudadana de 1992.3

Legalización: es el proceso de suprimir una prohibición legal en contra de algo que es actualmente ilegal. Describe un cambio a un estatus de legalidad. Dar estado legal a algo. No es una posición definida de regulación legal sino que es un continuum que abarca diferentes opciones: libre mercado, regulación, despenalización, etc. (figura 10.1).

Regulación o control: alude a un mercado legal estrictamente controlado, en el que la producción, la distribución y el precio —a través de los impuestos— se regulan mediante el derecho administrativo y no el penal, y se limita la oferta y el acceso a las sustancias en cuestión con modelos como los desarrollados para los fármacos, el alcohol y el tabaco (Jelsma, 2011). Es una de las opciones dentro de la legalización. No hay un solo tipo de mercado regulado, sino que existe una variedad de opciones de sistemas regulatorios para diferentes productos: juegos de azar, armas de fuego, tecnologías de doble uso o alcohol. En este libro, se define regulación como el conjunto de leyes y medios a su servicio diseñados para controlar y hacer cumplir ciertos tipos de conducta. No hay que olvidar que las actividades que tienen lugar bajo parámetros de regulación permanecen sujetas a sanciones legales.

Libre mercado: la legalización competitiva sostiene que los mercados pueden regular las drogas de una manera socialmente aceptable, tal como sucede con muchos bienes: bajo este criterio, el comercio de sustancias psicoactivas no tendría regulaciones específicas. Los productores buscarían minimizar los daños que causan sus productos mejorando la calidad, cuidando el empaquetado, proporcionando instrucciones de uso y posibles efectos secundarios, etc. La consecuencia sería el desarrollo de nuevas drogas que proporcionen de manera segura los resultados que buscan los consumidores. Esta opción implica la promoción comercial que busca aumentar las ventas y ampliar su mercado de diferentes formas, entre otros, con la publicidad de esos productos.

Figura 10.1. Alternativas de regímenes de control para las drogas

Fuente: elaboración propia.

Es interesante observar que en el consumo de cannabis existen actualmente diversos regímenes de control alternativos, según las circunstancias nacionales o locales, con frecuencia determinados por las tradiciones y los principios legales nacionales. En el estudio de Room et al. (2010), se analizaron los distintos regímenes alternativos. El informe identifica tres tipos de regímenes y comienza con el más restrictivo. El primero, descriminalización, es la prohibición con sanciones administrativas que está vigente en Bélgica, Italia, República Checa, Portugal, Dinamarca y Australia. El segundo, despenalización, consiste en la prohibición con advertencia o programa de rehabilitación, y se aplica con algunas variantes en Francia, Australia, Canadá, el Reino Unido, Brasil y algunas ciudades y estados de los Estados Unidos. El tercero —la legalización de facto y de iure— se encuentra presente en los Países Bajos, Alemania, Austria, España, varios estados de los Estados Unidos, Colombia, Suiza y la India. Cabe señalar que ni siquiera los regímenes alternativos más audaces incluyen la legalización explícita del cultivo, la producción o la distribución del cannabis, que violaría claramente las disposiciones de las convenciones internacionales.

Regulación

Cuando el Estado impone y hace cumplir, con medidas legislativas y políticas, un orden legal y económico que garantiza la libre competencia, el mercado se convierte en un sistema de coordinación de las decisiones individuales que buscan el bien común (Eucken, 1968). Por eso, en el mundo real, la lógica inherente al propio mercado impide que pueda garantizarse su correcto funcionamiento sin el respaldo de las autoridades públicas. Esto no es propiamente un defecto del mecanismo de mercado, sino una limitación del entorno en el que el mercado tiene que operar y que no puede solucionar de manera automática: es una consecuencia de la actuación libre de las personas. Por eso, es preciso contar con una ética de las instituciones, que no se centre en las cualidades morales de la conducta personal, sino en los criterios morales relativos a la creación y el correcto desempeño de instituciones políticas, jurídicas, económicas y sociales (Rhonheimer, 2010).

Para esto, el Estado, en lugar de ser un agente que interviene burocráticamente en los procesos económicos y que interfiere en la toma de decisiones (como sucede actualmente con la prohibición), debería convertirse en el responsable de ordenar el marco legal y de regular los parámetros del mercado, a la vez que permite que ese mercado como tal desarrolle su propio potencial. La política del Estado debería tratar de hacer del mercado una herramienta eficiente que funcione correctamente: por tanto, los resultados de los procesos del mercado no deben calificarse de “justos” o “injustos”,4 solo las reglas del juego pueden ser justas o injustas, mientras que el resultado solo puede ser considerado “deseable” o “indeseable” (Rhonheimer, 2010).

Como explica Transform Drug Policy Foundation (2009), reemplazar el esquema de la prohibición por un sistema regulatorio permitiría —redireccionando recursos— y fortalecería —levantando obstáculos políticos e ideológicos— un enfoque de salud pública y bienestar, que produciría beneficios a largo plazo. Este nuevo panorama generaría un contexto más favorable para afrontar las situaciones sociales que subyacen en el consumo problemático de drogas ilegales y permitiría enfrentar de una manera más eficaz los daños relacionados con las drogas. No se puede dejar de advertir que la regulación tampoco eliminaría por completo los mercados ilícitos de drogas y sus problemas asociados, puesto que cualquier sistema regulatorio es solo eficaz en la medida en que lo sean los mecanismos para hacerlo cumplir.

El cambio del régimen internacional antinarcóticos vigente por otro, centrado en reducir o minimizar las consecuencias negativas del consumo de drogas y el efecto de la prohibición en la sociedad (régimen internacional sobre narcóticos), implica renunciar a conseguir una sociedad libre de drogas. Esta nueva definición del objetivo sobre las drogas tiene su eje en el control y la regulación de las sustancias psicotrópicas partiendo de que es la alternativa que ocasiona menos perjuicios. Además, una eventual regulación del mercado de las drogas no eliminaría necesariamente el control a estas sustancias; por el contrario, se puede establecer un control mucho más estricto como el que se utiliza para los productos y las tecnologías de doble uso,5 aunque de diferente naturaleza; en efecto, cambian tanto el modo de actuar como el protagonista de la actuación, ya que se traslada la gestión del mercado de drogas de las actuales bandas de narcotraficantes al propio Estado.

Existe un espectro de enfoques diferentes para controlar y regular la producción, la venta, la posesión y el consumo de diferentes drogas. En líneas generales, puede considerarse que estos enfoques existen sobre un continuum que corre entre dos polos: por un lado, mercados abiertos completamente libres de regulación; y por el otro, una prohibición punitiva aplicada con severidad. Irónicamente, ambos extremos implican escasa o ninguna regulación del mercado. Como se muestra en la figura 10.2, entre estos dos polos descansan las diversas opciones para hacer frente al problema de las drogas.

Figura 10.2. Diferentes marcos jurídicos de los narcóticos

Fuente: elaboración propia según Rolles (2009).

La figura 10.2 plantea una comparación entre los daños de salud pública ocasionados por la no prohibición frente a los daños sociales y de orden público del vigente régimen internacional antinarcóticos (prohibición). La regulación de las drogas surge como opción alternativa que ofrece la oportunidad de minimizar los efectos no buscados de la prohibición, a la vez que permite administrar los problemas de salud pública ocasionados por el previsible aumento del consumo de drogas. Como ya se mencionó al principio del capítulo, el análisis costo-beneficio entre estos escenarios se convierte en un elemento esencial para justificar el cambio del ineficaz régimen internacional antinarcóticos por un mercado regulado. Por otra parte, debido a la asimetría entre los países consumidores y productores y la ausencia de datos, podría suceder que, en el punto de la parábola donde se ubica la regulación en la figura 10.2, los daños de salud pública no fueran necesariamente equivalentes a los daños de orden público, por lo que la curva no debería ser necesariamente simétrica. Además, la naturaleza específica de cada marco regulatorio y la forma para hacer cumplir la ley varían de país a país. También hay, en cierta medida, líneas divisorias borrosas entre estos modelos. Esto conlleva cierto grado de generalización, pero también ayuda a resaltar que tales modelos inevitablemente operarán de manera diferente en lugares distintos.

Características del nuevo régimen internacional sobre narcóticos

Eucken (1968) ofrece un conjunto de políticas que abarcan tanto el aspecto legal como el político, a partir de las cuales cada Gobierno, ya sea por sí mismo, ya sea en conjunto con otros sectores, establece las reglas que regulan el “deber ser” y el “se puede hacer” económico de la sociedad. El criterio central para establecer esa nueva estructura es la eficiencia o capacidad del sistema de la economía de mercado para satisfacer las necesidades sociales en términos no solo de producción de bienes sino también de producción de valores sociales. Junto con el pragmatismo que lleva a prescindir de la prohibición, se puede aducir que la razón fundamental que justifica la necesidad de un marco regulatorio sobre las drogas en lugar del mercado libre, dejado a sí mismo, consiste en que, al proceder de un régimen prohibicionista, existe un temor justificado de que si se elimina el régimen internacional antinarcóticos el mercado de las drogas se descontrolaría fácilmente.

Es posible enunciar algunas características (Transform Drug Policy Foundation, 2009; Thoumi, 2011) que debería tener este nuevo sistema racional de control de drogas para que fuera capaz de contrarrestar las dos posiciones extremas mostradas en la figura 10.2: la prohibicionista vigente, que propone la eliminación del consumo no médico de todas las drogas psicotrópicas, y la opción libertaria, que plantea un mercado totalmente libre en el que puedan consumirse drogas sin restricciones. El objetivo no es una regulación radical, completa y súbita, sino una acción progresiva:

Regulación global y aplicación local: las diversas agencias de las Naciones Unidas seguirían siendo responsables de los temas de derechos humanos y comercio de drogas en el ámbito internacional y proporcionarán las bases, las reglas y los parámetros dentro de los cuales los Estados individuales pueden operar. El papel de las Naciones Unidas incluiría además la supervisión y guía respecto de los derechos de los Estados soberanos, así como responsabilidades ante países vecinos y la comunidad internacional en general. La Organización Mundial del Comercio, junto con la Organización Mundial de la Salud, deberían supervisar la producción, el comercio y el consumo de drogas médicas y no médicas en el ámbito internacional. La propuesta denominada alternativa constitucional consiste en que el poder de controlar la fabricación, la distribución y el consumo de todos los psicoactivos vuelva al Estado (Benjamin y Miller, 1991). En esta nueva estructura jurisdiccional, el Estado de cada país desempeñaría un papel central, pues solo los Gobiernos nacionales poseen poderes legislativos y coercitivos, es decir, solo ellos tienen soberanía jurídica formal y pueden determinar de manera soberana sus propias políticas y los marcos legales aplicables a las drogas y establecer los estándares básicos de acceso y suministro legal de las diferentes sustancias, así como las sanciones punitivas contra los que infrinjan ese nuevo marco legal. Además, cada país necesariamente tendrá su propio enfoque revisando la política nacional y desarrollando la infraestructura jurídica de diferentes maneras. Los diferentes países harían frente a distintos retos según sean productores, de tránsito o de consumo, como los recursos económicos, la estabilidad política, la salud pública, o los Estados que se encuentran geográficamente aislados en comparación con aquellos con amplias fronteras con las regiones densamente pobladas, etc.

Diferenciación según las sustancias y el método de consumo: el nuevo régimen internacional sobre narcóticos debería tener en cuenta las características de cada droga, especialmente los efectos para la salud de los consumidores, en función de la peligrosidad de las sustancias y la forma de consumo y su capacidad para generar adicción. Por tanto, las drogas altamente adictivas deberían ser tratadas de manera diferente de las poco adictivas, y las drogas que pueden generar violencia como consecuencia de su consumo deberían tener un régimen diferente de una droga que no la generara. Lo mismo habría que hacer con las drogas que producen daños irreversibles en el cerebro en comparación con las drogas que no tuvieran esos efectos. Para que esto suceda, es necesario examinar críticamente el principio fundamental del actual régimen internacional antinarcóticos, que acepta solo el uso médico y científico de las drogas.

Coherencia del modelo con todas las sustancias: el nuevo régimen internacional sobre narcóticos debería tener un carácter global, de modo que el tratamiento de las diferentes drogas fuera coherente. El sistema actual no tiene en cuenta las drogas legales, como el alcohol y el tabaco, aunque generan muchas más muertes que las drogas ilegales. Sin embargo, otras sustancias utilizadas por la cultura tradicional indígena o africana están prohibidas, como la hoja de coca, el peyote y el khat. Siendo consecuentes, podría argumentarse que el actual régimen internacional antinarcóticos también debería prohibir el consumo no médico del alcohol y el tabaco (Transform Drug Policy Foundation, 2009). Otra opción sería dejar intacta la estructura existente de reglamentación del tabaco, que incluye tasas sustanciales y restricciones a las ventas a menores de edad, y aplicar este sistema a las drogas actualmente ilegales (Barro, 1997).

Régimen integrado: el nuevo régimen internacional sobre narcóticos no debería ignorar las demás convenciones de las Naciones Unidas que tratan sobre derechos humanos, migraciones, refugiados, infancia, comunidades nativas, minorías, salud, medioambiente, etc. El sistema actual sitúa implícitamente el control de las drogas como la meta fundamental de las Naciones Unidas, porque no atiende a las restricciones que le impondrían las demás convenciones.

Régimen actualizado y dinámico: el nuevo sistema debería ser dinámico, en el sentido de ser capaz de responder tanto a la aparición de nuevas sustancias psicotrópicas como a los nuevos datos sobre las consecuencias del uso de las drogas, etc. En medicina, farmacología y en las ciencias sociales, los avances han sido importantes en el último siglo, pero el actual régimen internacional antinarcóticos está basado en el conocimiento que existía hace cincuenta años y no prevé sistemas de actualización para acoger los nuevos desarrollos sobre la materia. De ahí la importancia de contar con una información exhaustiva y permanente, elaborada por las agencias de las Naciones Unidas involucradas en el control del nuevo modelo de regulación, que se convertirían en el centro neurálgico para la investigación y recolección de datos sobre drogas en el ámbito internacional. Debería apuntarse a una política más pragmática, fundamentada en un régimen de control en cada país, junto con una constante actualización; no se debería pretender resolver el problema al primer intento con una solución universal: permitir que las autoridades de cada país hagan cambios viables, que puedan producir más beneficios que costes, puede ser más eficaz tanto económica como políticamente (Rasmussen y Benson, 1994).

También es importante reconocer que la regulación de la producción, el tráfico y el consumo de drogas es solo un aspecto de un debate más amplio sobre la política de drogas, que debería incluir la educación para la salud pública y la prevención, el tratamiento y la recuperación de los toxicómanos, y la solución de los problemas sociales que en la mayoría de los casos se encuentran tras el consumo de drogas, como la pobreza, la exclusión social, la desigualdad o la vulneración de los derechos humanos.

Los diferentes controles de la regulación

Al seguir de nuevo lo que plantea Rolles,6 los incentivos del sistema regulatorio deberían ir en un doble sentido: en los países consumidores, sería necesario organizar una gran campaña de sensibilización sobre las consecuencias del consumo, como actualmente sucede con el tabaco y el alcohol. Se deberían eliminar las acciones punitivas sobre el consumo, acentuar los programas preventivos y ver al consumidor más como alguien que padece un trastorno de adicción que como un criminal. Por su parte, en los países productores, sería necesario reducir sustancialmente el precio de las drogas ilegales, para lo que habría que sustituir los eslabones medios de la cadena de comercialización por una nueva entidad estatal que se encargaría de los procesos más rentables, que son los que en este momento desarrollan los narcotraficantes.

Por eso, conviene distinguir la aplicación del nuevo régimen internacional sobre narcóticos cuando se trate de países consumidores o países productores y de tránsito. Las diferentes opciones para controlar la producción, la distribución y el consumo de drogas deberán precisar qué tipo de restricciones se aplicarían en cada situación.

Controles a la producción legal de drogas

Como sucedió en los Estados Unidos durante la prohibición de bebidas alcohólicas, la mayoría de las compañías que se encargan de producir una sustancia legal abandonan el sector después de la prohibición. Los productores legales de cerveza y otras bebidas alcohólicas fueron reemplazados por “fabricantes” que estaban dispuestos a repartir cerveza o licor a los distribuidores del mercado negro, mientras evadían la supervisión de las autoridades o sobornaban a la policía y a los jueces encargados de hacer cumplir la prohibición. Por lo general, los proveedores de productos ilegales suelen ser diferentes de los que se encargarían de comercializar esos productos si estos fueran legales. Además, debe suponerse que las organizaciones ilegales tienen unos costos de producción más altos que las empresas legales en un contexto de legalidad, porque durante la época en la que producían de manera ilegal no estaban sometidas a los diversos aspectos laborales e impositivos que sí restringían la actividad de las empresas que producían esos bienes cuando eran legales. Si no fuera así, los que se ocupaban de la producción durante la prohibición deberían haber dominado el mercado cuando su negocio pasó a la legalidad (Becker, Murphy y Grossman, 2004).

Conviene tener en cuenta que la regulación de la producción de drogas requiere un debate mucho menor que la regulación del suministro de drogas. De hecho, ya existe un gran número de empresas bien establecidas que se dedican a la producción de drogas psicoactivas de origen vegetal y sintético, y que funcionan sin dificultad dentro de los marcos jurídicos regionales, nacionales y globales. En este contexto legal, las drogas funcionarían esencialmente como mercancías agrícolas convencionales (en gran medida, como el café, el té u otros ingredientes farmacéuticos de origen vegetal). Con este precedente, la mayoría de la producción de drogas de uso no médico podría regularse siguiendo el modelo de los marcos legales existentes, sin necesidad de desarrollar otros nuevos.

De todas formas hay cuestiones económicas y sociales que deben plantearse en cualquier transición desde la prohibición a un nuevo marco regulado por la ley. Para los países productores de hoja de coca (Colombia, Perú y Bolivia), la transición hacia la producción legal de coca tendrá sin duda muchos beneficios, pero también podría suponer consecuencias potencialmente negativas respecto de la disminución del PIB y menores oportunidades económicas para ciertas regiones de esos países que ya se encuentran en condiciones de marginalización y precariedad. Estas consecuencias negativas no pueden ser ignoradas, y deberían ser también integradas en los análisis y la planificación que realicen las agencias nacionales e internacionales. Pero bajo un sistema de producción de drogas legales, el problema de los cultivos pasaría a formar parte de los problemas del desarrollo en general, por la ausencia de una estructura de comercio legal. A pesar de todo, tratar tales temas en un marco de mercado legalmente regulado supone que estos no se encontrarían bloqueados además por las consecuencias negativas de la prohibición, ni por los imperios criminales que esta ha creado. El actual sistema de control de licencias internacionales trata de permitir y regular la producción y el uso legítimo de drogas (con una finalidad terapéutica), mientras que al mismo tiempo busca evitar el desvío al mercado ilícito para uso no médico de las drogas. El mismo modelo podría servir para implantarse en distinta medida para cada una de las sustancias más problemáticas.

Controles al suministro de drogas en los países consumidores

Es una motivación fundamental de cualquier régimen de control de drogas reducir al mínimo los daños que producen las drogas tanto a los consumidores como a la sociedad en general. Por tanto, parece lógico que la mejor manera de minimizar tales daños sea limitar la disponibilidad de las drogas y minimizar el consumo, que es el objetivo fundamental del régimen internacional antinarcóticos. Sin embargo, como ya hemos visto, la disponibilidad de las drogas ilícitas continúa a pesar de la prohibición y, además, se han producido efectos negativos no buscados.

Sorprendentemente, el concepto de disponibilidad se ha explorado muy poco y casi no hay datos recogidos sistemáticamente sobre la disponibilidad de drogas en los diferentes países, más allá de las estimaciones sobre datos de precio y pureza a través de encuestas a los consumidores. Además, la naturaleza clandestina e informal del comercio ilegal de drogas hace que sea muy difícil lograr determinar la disponibilidad de las drogas. A diferencia de lo que ocurre con la droga cuando está prohibida, la disponibilidad legal del producto en sus diversas formas podría ser medida y controlada de manera muy precisa. Esto se puede lograr mediante controles regulatorios de diferente naturaleza e intensidad. De esta manera, las medidas pueden ser adaptadas a prioridades cambiantes de las distintas políticas. Sin embargo, cabe suponer que en la fase inicial de la regulación legal de las drogas se aplicarían los regímenes más restrictivos, lo cual aligeraría la presión normativa solo cuando se confirme la eficacia del nuevo sistema.

Como ya vimos, una de las efectos negativos no buscados de la prohibición es el desplazamiento de las sustancias consumidas hacia sustancias más peligrosas. La consecuencia de un mercado ilícito que busca maximizar los beneficios es que dominan las sustancias más concentradas y potentes, porque ofrecen mayores beneficios. Si el narcotráfico fuera sustituido por un régimen jurídico controlado por las autoridades, podría razonablemente esperarse que los ensayos de disponibilidad legal regulada empezarían centrándose en las drogas con menor probabilidad de estar asociadas con daños personales o sociales. De modo similar, en un primer momento, podrían ponerse a disposición de los consumidores autorizados preparaciones de drogas menos potentes que serían consumidas a través de métodos de administración de menor riesgo. De modo que, por ejemplo, los hongos alucinógenos podrían estar inicialmente disponibles en lugar del éxtasis; el opio en lugar de la heroína; los estimulantes de menor potencia para consumo por vía oral en lugar de la cocaína en polvo o la metanfetamina. Como ya se vio, hay muchas pruebas, especialmente en el alcohol, que muestran que en un contexto de legalidad la mayoría de los usuarios tienden a elegir racionalmente las versiones más suaves (Thornton, 1991).

Por esto, un punto clave es asegurar que la administración de la disponibilidad de las drogas garantice que los modelos regulatorios y los controles adicionales puedan desplegarse de manera diferenciada a distintos niveles de intensidad, dependiendo de los riesgos relativos de cada producto o actividad. No se trata solo de que los mayores riesgos asociados con una droga o población de consumidores determinados justifiquen una mayor regulación por razones de reducción práctica de riesgos, sino que la aplicación diferencial de controles regulatorios podría crear un gradiente de disponibilidad que correspondería al gradiente de riesgo de las diferentes drogas, conductas y espacios en los que son consumidas esas sustancias.

Esta graduación de disponibilidad/riesgo podría respaldar metas más amplias de salud pública y reducción de daños, porque desalentaría progresivamente los productos, preparaciones y conductas de mayor riesgo, y favorecería patrones de consumo de productos, preparaciones y conductas menos perjudiciales; además, a largo plazo, podría promover normas sociales relacionadas con un consumo más responsable y menos dañino. Como se ha mencionado, la cultura de las drogas ilícitas no es neutra en este sentido: en muchas instancias, impulsa activamente el consumo en la dirección opuesta, hacia productos, preparaciones, conductas y espacios cada vez más perjudiciales.

La regulación de la disponibilidad permite establecer un control que está ausente en el esquema actual de la prohibición. Una disponibilidad controlada no se traduce automáticamente en un incremento en la disponibilidad. En lugar del enfoque de la prohibición, que postula una medida estándar aplicable a todos los casos, la regulación legal crea oportunidades de matices y flexibilidad mediante la aplicación diferenciada de una amplia gama de políticas. Dicha flexibilidad ayudaría a los gestores de políticas a equilibrar, a corto plazo, la necesidad de regular los patrones actuales de consumo impulsados por la prohibición, con políticas de más largo plazo que estimulen nuevos patrones de consumo de menor riesgo. Por eso, para el suministro legal y los controles de disponibilidad, la opción de la regulación plantearía un cambio gradual durante un periodo de meses o años. Este cambio debería producirse a lo largo de sucesivas ampliaciones en la permisividad de las políticas que regulan la distribución y el consumo de narcóticos, de manera que los modelos normativos y reglamentarios pudieran hacerse a partir del seguimiento y análisis de los indicadores elegidos.

Este enfoque se debe a un principio de precaución, primero porque la evidencia empírica sobre los resultados de la política actual es bastante débil, y además porque se han identificado riesgos específicos, como sucede con los efectos no buscados. Un enfoque preventivo y gradual permite centrarse en las preocupaciones más importantes, como la disponibilidad de las drogas entre los jóvenes, el aumento de los comportamientos de riesgo y otros problemas específicos de salud pública. En el caso de que surgieran problemas, la política se podría rectificar o ajustar en busca de otras herramientas de regulación alternativa. Además, este enfoque permite una mayor participación de la sociedad civil en la formulación de políticas. También, en cierta medida, elimina el temor de que todas las drogas pasen a estar disponibles de manera inmediata de un día para otro. Al demostrar que la política se desarrolla de una manera responsable y prudente a partir del seguimiento de su eficacia, se estaría siendo sensible a las preocupaciones legítimas de muchos Gobiernos que temen que la regulación sea una decisión imprudente.

La política de reducción de daños de las últimas dos décadas ofrece un precedente muy útil para este debate. Debido al ambiente altamente politizado en torno al problema de las drogas, estas intervenciones han sido objeto de una regulación sin precedentes y han estado sometidas al escrutinio de la opinión pública. Se ha seguido con particular atención su efectividad para reducir perjuicios de salud, en buena medida por la inquietud de que las políticas de reducción de daños podrían estimular el consumo de drogas. Las respuestas a tal escrutinio han demostrado que pueden desarrollarse intervenciones efectivas sobre drogas, que las inquietudes del público pueden ser tratadas con sensibilidad, que la cobertura sensacionalista de los medios de comunicación puede ser planteada de manera inteligente y que puede reducirse la oposición política.

Las etapas a lo largo de las cuales puede llevarse a cabo el cambio gradual se encuentran esencialmente en concordancia con el espectro de los instrumentos regulatorios que ya fueron analizados. Se podría avanzar desde un mayor grado de regulación a uno menor y supervisar los niveles de disponibilidad de las drogas mediante el despliegue de diferentes controles regulatorios sobre proveedores, compradores y productos, o a través de la aplicación de estos instrumentos con intensidad variable. Además, cada país podría emprender distintas estrategias con diferentes desarrollos de sus políticas públicas sobre narcóticos, puesto que enfrentan desafíos muy diversos según sean principalmente productores, de tránsito o consumidores de drogas. Por otra parte, habrá que tener en cuenta el nivel socioeconómico, la estabilidad política, las condiciones de salud pública y la capacidad de las fuerzas del orden para hacer cumplir la regulación e imponer sanciones.

El cannabis puede ser un buen estudio de caso para observar cómo funciona el modelo de regulación de productos psicotrópicos, porque es con diferencia la droga ilegal más consumida; además, ya existen modelos establecidos para la regulación de su producción y oferta, y la opinión pública está más abierta a este posible cambio de régimen. Miron (2005) fue más allá al plantear la sustitución de la prohibición para el caso de la marihuana por un sistema de tributación y regulación similar al utilizado para las bebidas alcohólicas. Esa propuesta ha sido respaldada por más de 530 economistas estadounidenses, que firmaron una carta dirigida al presidente George W. Bush, en la que se expresaba su apoyo a un sistema de legalización de la marihuana, pero gravada y regulada.

Otros controles al suministro de drogas para minimizar los daños

La regulación debería aplicar además otro tipo de controles para minimizar los daños que ocasiona el consumo de esas sustancias, como las limitaciones en la publicidad de estos productos, las restricciones en la localización de los puntos de venta o distribución, el control sobre el volumen de las ventas, las restricciones a la venta según la edad y domicilio del comprador y la responsabilidad compartida entre el distribuidor y el consumidor final. La particular naturaleza de los riesgos asociados a las drogas, en comparación con el resto de productos de consumo, y la necesidad especial de proteger a grupos vulnerables de estos riesgos, justifica la severa restricción de la libertad del comercio.

Control del producto

Como una manera de asegurar una conducta responsable por parte del vendedor, se podrían incluir elementos reguladores de la presentación del producto que se pone a la venta en cuanto a la estandarización de las dosis, el precio de venta o el empaquetado. En términos prácticos, debe señalarse también que las severas restricciones sobre acceso a las drogas —aunque inevitablemente imperfectas— resultan más factibles y fáciles de supervisar que las prohibiciones actuales.

Dosis y controles de preparación

Los riesgos asociados al consumo de cualquier droga están significativamente determinados por la naturaleza de la preparación de la droga, la dosis y el método de consumo. Por lo general, las preparaciones orales liberan el efecto de manera más débil o más lentamente; por eso, podrían estar más fácilmente disponibles. Las versiones que liberan sus efectos con más fuerza o rapidez deberían ser más difíciles de obtener. Conviene que las preparaciones de mayor riesgo, particularmente si se administran a través de inyecciones, estén accesibles solo en los términos más restrictivos, usualmente mediante prescripción o consumo supervisado. Los medicamentos que se presentan en pastillas o en forma de polvo deberían estar disponibles en unidades estandarizadas para que la cantidad que se consuma sea comprendida claramente. La dosis para una unidad estándar podría ser determinada por el perfil de riesgo tóxico de la droga en cuestión. Habría que determinar la disponibilidad de cada droga, y los niveles de control caso por caso. El riesgo de desviación hacia el mercado ilegal podría mitigarse mediante el uso de microtaggants7 que ayudarían a las autoridades responsables a identificar y tomar medidas contra el proveedor de cualquier venta ilícita.

Control sobre el empaquetado

Se debería establecer el mismo tipo de empaquetado que utiliza el sector farmacéutico, con información sobre el contenido, la dosis, los efectos secundarios, los riesgos, las contraindicaciones, las fechas de caducidad, etc. Por otra parte, el sistema de empaquetado debería cumplir con las normas para medicamentos que sean necesarias a fin de evitar la falsificación o alteración del producto.

Control del precio

La fijación del precio óptimo para las drogas puede resumirse como la creación de un equilibrio entre dos necesidades opuestas. El precio debe ser, al mismo tiempo, lo suficientemente elevado para desanimar un uso inapropiado, y lo suficientemente bajo para asegurar que no resulta lucrativo para los proveedores de drogas ilícitas ofrecerlas a menor precio. Como se ha visto, es preciso moverse con cautela al hacer afirmaciones de carácter generales sobre las consecuencias que pueda tener el manejo del precio de la droga. El nivel del precio de las drogas de procedencia legal —que incluye cualquier intervención por parte del Estado— tendrá un efecto sobre las dimensiones de cualquier mercado ilícito paralelo; el factor clave es la diferencia relativa de precios. Son los considerables márgenes de ganancia ofrecidos por el mercado ilegal actual —donde la aplicación de la ley por el lado de la oferta, en cierto modo contrariamente a lo que dicta la intuición, actúa como un sistema informal de justificación del precio— los que ejercen una poderosa atracción para organizaciones criminales y delincuentes.

El análisis de Becker, Murphy y Grossman (2004) mostró que un impuesto monetario a un bien legal puede ocasionar una mayor reducción de la producción, y un mayor incremento del precio, que la represión más eficaz de la producción cuando el bien es ilegal, incluso reconociendo que algunos productores podrían recurrir a la clandestinidad para evadir el impuesto. De hecho, el precio “óptimo” con un impuesto monetario que maximiza el bienestar social tiende a ser menor que el precio óptimo con una política que prohíbe la producción y castiga a los productores ilegales. Esto significa, en particular, que legalizar las drogas y gravar su consumo puede ser más efectivo que seguir prohibiendo la producción, persiguiendo la producción, la distribución y el consumo de las drogas.

Según Becker (1968), Becker, Murphy y Grossman (2004), Barro (1997), las multas son sanciones más eficientes para las actividades ilegales que el encarcelamiento y otras penas. La producción ilegal se podría normalizar por medio de un sistema de impuestos a la producción. Estos sistemas serían muy similares a la alternativa de que los productores ilegales pudieran pagar voluntariamente una multa fija por unidad producida, y los proveedores que no la pagaran fueran castigados adecuadamente con multas bastante altas para desalentar la producción clandestina. Sin embargo, se debe distinguir entre las multas a los proveedores ilegales y los impuestos sobre los productos de los proveedores legales. Las decisiones futuras sobre políticas de precios han de basarse en un cuidadoso análisis de diferentes regímenes de precios y de sus consecuencias sobre indicadores diversos entre poblaciones diferentes —un sistema para la evaluación continua de resultados— que se deberían construir al iniciar el nuevo sistema regulatorio.

La regulación en el contexto internacional

El arte de la política económica requiere buscar no solo los efectos inmediatos, sino también las consecuencias a largo plazo de cualquier medida, y no solo para un grupo sino para todos los grupos de la población: es un efecto global no meramente geográfico sino multidimensional, que incluye además las dimensiones sociológica y temporal (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). En cambio, las ideologías políticas de cualquier signo tienden a satisfacer las necesidades del momento planteadas por los grupos que son capaces de convencer a la mayoría. Esta es la razón por la que los políticos se centran fundamentalmente en los efectos a corto plazo y las consecuencias sobre determinados grupos sociales. Es lo que sucede en el régimen internacional antinarcóticos, que es de gran interés para los países consumidores, aunque genera un permanente debate acerca de su efectividad y los efectos no buscados en los países productores y de tránsito.

Bajo el nuevo modelo, en el ámbito internacional, cada nación podría elegir libremente el modelo que quiere adoptar en su territorio, de manera que ningún país pueda intimidar a los demás para que legalicen o prohíban una determinada sustancia, en contraste con el vigente régimen internacional antinarcóticos.

Como la regulación del mercado pretende resolver los problemas de actuación colectiva del régimen de narcóticos en el ámbito internacional, y asegurar un reparto equitativo de las externalidades entre los países consumidores y productores, es necesario poner en marcha una acción política de cooperación internacional con medidas concretas en el ámbito regional o nacional que produzca beneficios para los ciudadanos de los diferentes países. Los Gobiernos nacionales serán los responsables de asegurar que los beneficios de la cooperación en el contexto de los narcóticos reviertan también en su país, lo cual les permitiría mostrar beneficios netos visibles o equitativos ante su electorado.

Con la regulación y el control del mercado de las drogas se equipararía la respuesta pública a la que se emplea con las drogas legales (tabaco, alcohol, etc.) y se establecería la primacía del enfoque de salud pública y el de reducción de daños. Esto ayudaría a dirigir el énfasis del discurso hacia la formulación de políticas basadas en este nuevo bien público.

La aplicación del nuevo régimen internacional sobre narcóticos requeriría previamente la existencia en cada país de un fundamento sólido, basado en modificaciones de las políticas nacionales y en el desarrollo de la capacidad operativa en determinadas áreas críticas, como la prevención del consumo, la producción, distribución y venta de narcóticos, junto con el establecimiento de sistemas de seguimiento y vigilancia que suministren y analicen la información generada en ese nuevo mercado. Por eso, es recomendable que la aplicación del nuevo régimen sobre narcóticos en cuanto al consumo —que es el aspecto más problemático— comience inicialmente en los países que están mejor preparados —países consumidores desarrollados, que además son actualmente los principales mercados— para hacer frente a la puesta en marcha de esas nuevas políticas. Por otra parte, en cada país debería haber una entidad gubernamental encargada de controlar y supervisar el nuevo régimen sobre narcóticos, con el mandato de gestionar sobre la materia en asuntos internos (salud pública) y en asuntos internacionales (seguridad pública).

Por su parte, los países productores y de tránsito se están alineando para propiciar el cambio del régimen internacional antinarcóticos. Varios países latinoamericanos —Colombia, Bolivia, Guatemala y Costa Rica— han planteado la necesidad de abrir el debate sobre la prohibición y buscar un nuevo marco regulatorio. La cooperación regional, entendida como la cooperación entre los países de una misma zona, es un factor importante para el proceso de la puesta en marcha del nuevo régimen internacional, porque facilita la tarea de traducir las soluciones genéricas a los problemas globales en acciones de seguimiento concretas y de un menor nivel de generalidad, pues los países de una región se conocen mejor entre sí y pueden encontrar un número mayor de soluciones.

Efectos previsibles del cambio de régimen

Si las drogas fueran legales pero reguladas, los gastos para hacer cumplir la regulación no serían muy significativos en comparación con los gastos actuales de la guerra a las drogas (Barro, 1997; Becker, Murphy y Grossman, 2004), y los Gobiernos podrían sufragarlos con creces con impuestos sobre la producción y venta. Se ha estimado que en los Estados Unidos el gasto público se reduciría en US$48 700 millones, de los cuales US$13 700 millones corresponden a la legalización de la marihuana, US$22 300 millones a la cocaína y la heroína y US$12 800 a las demás drogas. Este ahorro en los gastos consta de tres componentes principales: 1. la reducción de los recursos dedicados a las fuerzas de seguridad que son necesarias para hacer cumplir la prohibición (fundamentalmente arrestos), 2. la reducción de los gastos judiciales por la eliminación de la Fiscalía de Drogas y 3. la reducción de los gastos penitenciarios por la eliminación de los encarcelamientos por drogas (Miron, 2010).

Además, la legalización también generaría ingresos fiscales de aproximadamente US$34 300 millones al año si las drogas fueran gravadas con tasas comparables a las del alcohol y el tabaco, de los que US$6400 millones corresponderían a la legalización de la marihuana, US$23 900 millones a la legalización de la cocaína y la heroína y US$4000 millones por las demás drogas (Miron, 2010). El efecto de cualquier reducción de los precios que se produzca debido a la legalización dependerá de la elasticidad de la demanda. En la actualidad, la evidencia sobre esta elasticidad es limitada debido a la escasa información adecuada sobre precios y consumo de drogas.

En todo caso, si las sustancias actualmente ilegales se hicieran legales, su popularidad seguramente aumentaría. Pero las drogas serían más seguras, siendo de pureza y calidad garantizada, con advertencias y orientaciones en el paquete sobre salud y seguridad, y estarían disponibles exclusivamente en los puntos de ventas predeterminados por las autoridades. La regulación sobre el tabaco nos puede servir para hacernos una idea de lo que podría conseguirse con ese nuevo modelo. La legislación que limita la publicidad y restringe la posibilidad de fumar en espacios públicos y —más importante aún— el creciente conocimiento público sobre los riesgos del consumo de tabaco, gracias a las campañas de salud pública financiadas con los impuestos a la venta de tabaco han provocado una reducción constante del consumo en los últimos tres decenios. Es cierto que se partía desde un extremo, cuando a mediados del siglo XX había una publicidad agresiva y sin trabas para favorecer el consumo de tabaco, y las consecuencias médicas eran todavía poco conocidas. Sin embargo, sirve para ilustrar cómo la prevalencia de una droga legal puede cambiar de manera positiva en respuesta a una regulación razonable acompañada de campañas de educación para la salud pública (Rolles, 2009).

Además del ahorro en gastos para sostener la prohibición, desmantelar la prohibición y reglamentar la producción y oferta de drogas, junto con la aplicación de programas de atención a los consumidores, el cambio de régimen causaría una serie de efectos positivos inmediatos y también a largo plazo (Nadelmann, 1989; Transform Drug Policy, 2012):

Una significativa disminución de la criminalidad a todos los niveles: los ensayos con ofertas reguladas legalmente de heroína y cocaína en el Reino Unido (con receta o a precios lo suficientemente moderados como para no inducir a cometer delitos con el objetivo de conseguir fondos) han mostrado que se puede reducir a la mitad el número de delitos contra la propiedad cometidos por usuarios individuales (Stimson y Metrebian, 2003). Del mismo modo, se estima que una parte de la prostitución y de la delincuencia urbana disminuiría, habría también una reducción en los conflictos financiados por el narcotráfico —Colombia, Afganistán— y desaparecerían situaciones como la que se vive actualmente en países de tránsito de narcóticos, como México y otros países de Centroamérica (Transform Drug Policy, 2012). La desaparición de los beneficios extraordinarios para el crimen organizado implicaría que dejaría de existir el origen más importante de corrupción policial. La reducción del consumo de drogas debido al tratamiento farmacológico se asocia en igualdad de condiciones con 54 % de reducción de los delitos con fines de lucro. Debido al coste enorme y creciente del sistema penal, el tratamiento puede ser incluso más rentable que la encarcelación (Jofre-Bonet y Sindelar, 2002).

El alivio para el sistema de justicia criminal y una importante reducción en la población penitenciaria no violenta: estos cambios en la ley o en su aplicación tienen una consecuencia inmediata en los sobrecargados sistemas penales y en la población reclusa. Con los mercados ilegales de drogas desmantelados, cientos de miles de consumidores de drogas ya no serían perseguidos penalmente, ni se verían forzados a cometer delitos para costear sus adicciones. Una gran cantidad de recursos se liberaría del sistema de justicia penal: policía, aduanas, tribunales, prisiones, etc. Puede preverse que la población penitenciaria se reduciría rápidamente, con la consiguiente reducción de la correspondiente partida presupuestaria.8 De igual forma, una gran cantidad de pequeños traficantes podrían abandonar la cárcel. El caso mejor documentado es el de la iniciativa de descriminalización llevada a cabo en Portugal en 2001. La densidad carcelaria —definida como el número de reclusos por cada 100 plazas penitenciarias— se redujo de 119 en 2001 a 101.5 en 2005, con lo que, en apenas unos años, se redujo el problema del hacinamiento en las prisiones (Hughes y Stevens, 2010).

Una salud pública mejorada y reducción real en los daños asociados con el uso de drogas: con la intención de evaluar el verdadero efecto de la descriminalización, se realizó un estudio (Hughes y Stevens, 2010) que desmiente la hipótesis de que la descriminalización lleva irremediablemente a un aumento de las formas más nocivas de consumo de estupefacientes. Si bien se registraron pequeños incrementos en el consumo de drogas entre los adultos portugueses, el contexto regional de esta tendencia sugiere que estos no se debieron solo a la descriminalización de 2001. Además, en opinión de los investigadores, esos incrementos son menos importantes que las sustanciales reducciones observadas en las muertes y los contagios relacionados con opiáceos y las reducciones en el consumo de drogas entre los jóvenes. Las pruebas aportadas por la experiencia portuguesa apuntan a que combinar la regulación de las drogas y el tratamiento para los consumidores dependientes de drogas ofrece varias ventajas. Puede reducir la carga que supone la aplicación de la legislación sobre estupefacientes para el sistema de justicia penal y, al mismo tiempo, disminuir el consumo problemático de drogas (Hughes y Stevens, 2010). Además, con los recursos del impuesto al consumo de narcóticos que se introduciría con la regulación, los programas de tratamiento, prevención y minimización de los daños podrían ser más efectivos. El número de fallecimientos relacionados con el consumo disminuiría, pues ya no tendrían que hacer frente a los riesgos de las drogas adulteradas.

El respeto de los derechos humanos de los consumidores y de los narcotraficantes “forzosos”: la prohibición transforma a la mayoría de los consumidores sin medios en excluidos sociales o criminales y exacerba la exclusión social. Por otra parte, en muchos países, se sigue imponiendo la pena de muerte por delitos relacionados con drogas, pena que en algunos casos es preceptiva. Una parte significativa de las ejecuciones o condenas a muerte registradas por este motivo tuvieron lugar en China,9 Egipto, los Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, Irán, Laos, Libia, Tailandia y Yemen (Amnistía Internacional, 2011).

Restablecimiento de la normalidad en los países de producción y tránsito de drogas: Colombia, Afganistán, Jamaica, México, Brasil y muchos otros países de producción y tránsito de drogas se han vuelto casi ingobernables por la influencia del mercado ilegal. Como plantea Nadelmann (1992), a partir de la experiencia de la prohibición del alcohol en los Estados Unidos, se puede concluir que los traficantes de productos ilícitos parecen responder a las descriminalizaciones y regulaciones de los mercados ilícitos en alguna de las siguientes cuatro maneras: en primer lugar, algunos tienen éxito en convertirse en empresarios legales en el mismo mercado; en segundo lugar, algunos buscan permanecer ilegalmente en el negocio, ya sea brindando productos y servicios en competencia con el mercado legal, ya sea empleando métodos criminales para aprovechar los mercados legales; la tercera respuesta es abandonar sus empresas, y más bien diversificarse hacia otras actividades criminales; la cuarta posibilidad es renunciar por completo a cualquier actividad criminal. Todo apunta a que la descriminalización de las drogas tendría la misma consecuencia sobre muchas personas involucradas en el negocio del tráfico de drogas, que han sido tentadas por esta actividad debido a los peculiares atractivos de dicho negocio.

A pesar de los beneficios que se derivarían de la regulación de los mercados de drogas mencionados, es fundamental reconocer que este nuevo modelo no eliminará el consumo de estas sustancias ni la drogodependencia. Algunos individuos seguirán siendo adictos al consumo de drogas o se verán perjudicados como resultado del uso de drogas de los demás. La regulación jurídica del mercado de las drogas no puede contemplarse como una panacea para el problema de las drogas, aunque se trate de una opción racional (Transform Drug Policy Foundation, 2009).

Sin embargo, la regulación no se dirige directamente a las causas subyacentes del mal uso de drogas: pobreza, desempleo, falta de vivienda, falta de oportunidades, problemas de salud mental, ausencia de valores, etc. Acabar con la prohibición de las drogas no eliminará del todo el crimen organizado, aunque supondrá la pérdida de una significativa oportunidad de conseguir beneficios para estas organizaciones. Es posible, con todo, que otras actividades del crimen organizado puedan aumentar mientras el beneficio derivado del tráfico de drogas ilegales disminuye, como podría suceder en Colombia y Afganistán con los grupos armados que se verían obligados a buscar otras vías para conseguir recursos.

Señales de cambio

Como explica Jelsma (2011), existen dos sistemas de generación de políticas públicas sobre narcóticos. El primero de esos sistemas surge de arriba abajo (top-down) y nace de los organismos internacionales, como la ONUDD o la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, que mediante las convenciones internacionales presionan a los diferentes países para que adopten el régimen internacional antinarcóticos. Incluso es posible percibir la presión por parte de fuerzas nacionales dominantes —como los Estados Unidos o la Unión Europea— hacia países más débiles. Muchos países son especialmente sensibles a la presión económica, pues ese tipo de ayuda suele estar condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos. Algunos países latinoamericanos y los países candidatos para entrar a formar parte de la Unión Europea son buenos ejemplos de esta situación.

El otro sistema surge de abajo arriba (bottom-up). Cuando la opción por una política divergente tomada por una sociedad después de un proceso de varios años es seguida por otros, se alcanza también la unidad de criterio. Un ejemplo es la política de reducción de daños, que comenzó a finales de la década de 1970 en Holanda y el Reino Unido impulsada por la presión de la sociedad civil. Después de varios años de complejos debates y, en contra de la opinión de otros actores, la Comisión Europea adoptó en 2003 la recomendación de tomar medidas para impulsar la reducción de daños en todos los países miembros de la Unión Europea. La aceptación en 2004 de la política de reducción de daños por la Organización Mundial de la Salud, el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/sida (ONUSIDA) y la ONUDD acogió y refrendó esa tendencia. Otro ejemplo de desarrollo de políticas desde la base es el hecho de que en muchos países no está penalizado el consumo y la posesión de pequeñas cantidades de drogas ilícitas para el consumo personal.

Durante los últimos cuarenta años, los países consumidores (encabezados por los Estados Unidos y la Unión Europea), los países productores y varias agencias multilaterales han intentado hacer frente al complejo problema de las drogas mediante un conjunto de políticas centradas fundamentalmente en el control de la oferta. Sin embargo, la aparición de enfoques más pragmáticos y menos punitivos podría representar el inicio de una etapa de cambios en el actual régimen mundial de fiscalización de estupefacientes. Los efectos no buscados de la prohibición, la renuencia de la región andina a seguir siendo el escenario de operaciones militares antidroga y la ineficacia de las medidas represivas de lucha contra los narcóticos para reducir el mercado ilícito han contribuido a desgastar el apoyo global a la guerra contra las drogas.

Por eso, en los últimos años, el consenso mundial para el control de las sustancias estupefacientes se ha ido resquebrajando, afectado por toda una serie de fisuras que se están ampliando con rapidez. La ideología de la tolerancia cero cada vez se ve más cuestionada por enfoques que apuestan por la descriminalización, la reducción de los daños o la integración de los principios de los derechos humanos en el sistema de fiscalización de las drogas. Además, ha sido aceptada en el debate la postura de la regulación del cannabis como un modelo de control más eficaz.

Al optar por la descriminalización y la reducción de daños, los Estados comenzaron una sutil deserción del modelo represivo de la tolerancia cero. Europa, Canadá y Australia, siempre reticentes a unirse a la guerra contra las drogas, fueron los primeros en cambiar sus políticas, seguidos más recientemente por varios países latinoamericanos. Por otra parte, la crisis penitenciaria y el hecho de que no se haya conseguido reducir el mercado de las drogas ilegales han propiciado varias reformas legislativas centradas en la despenalización y la descriminalización.

En muchos países, el consumo personal no constituye, de por sí, un delito. Las convenciones de las Naciones Unidas no obligan a imponer ninguna sanción penal o administrativa por el consumo mismo, como se explica10 en los comentarios oficiales a la Convención de 1988. Cada vez hay más países en los que la tenencia de una determinada cantidad de estupefacientes para consumo personal está descriminalizada y ya no es una prioridad de las autoridades policiales o está sujeta a penas reducidas (Blickman y Jelsma, 2009).

La Estrategia Nacional de Control de Drogas 2012, del presidente Barack Obama,11 cambió el planteamiento habitual, pues subrayó la importancia de la reducción del consumo de drogas y sus consecuencias. Esta estrategia, que propuso un equilibrio entre la prevención, el tratamiento y la aplicación de la ley, apuntó tímidamente a superar la etapa de la guerra a las drogas con un cambio de enfoque. De hecho Gil Kerlikowske, el director en ese entonces de la Oficina de la Casa Blanca de la Política Nacional para el Control de Drogas (White House Office of National Drug Control Policy [ONDCP]) declaró ante la prensa que deseaba abandonar el término guerra contra las drogas, afirmando que la analogía bélica era contraproducente (Wsj.com, 2009).

Por otra parte, incluso la ONUDD planteó en su Informe mundial sobre drogas 2009 la necesidad de equilibrar las estrategias represivas con esfuerzos de prevención y tratamiento. La ONUDD sugiere varias formas para mejorar los resultados de la actual política antinarcóticos, que en definitiva no son más que una tenue apertura hacia un cambio de estrategia. El documento plantea que la ley se aplique de una manera más eficaz: haciendo énfasis en la prevención, el tratamiento de los consumidores problemáticos, encarcelando solo a los narcotraficantes violentos, llegando incluso a sugerir que “donde los flujos de drogas no se pueden detener, se deberían guiar a través de la aplicación de la prohibición y otras intervenciones de manera que produzcan el menor daño posible” (ONUDD, 2009a, p. 166).

A modo de conclusión

Pero mientras que los países productores y de tránsito son países en vías de desarrollo, fácilmente manejables en el contexto internacional, los países consumidores se identifican con los países del primer mundo que influyen directamente en los órganos de decisión que determinan las políticas mundiales. Esta asimetría se acrecienta, porque, mientras que del lado de la demanda se aprueban medidas de reducción de daños para suavizar las acciones punitivas sobre el consumo con nuevos ordenamientos legales más benignos (legalizando en muchos países la dosis mínima), sucede lo contrario del lado de la oferta, donde se ha endurecido la prohibición a través de la guerra contra la droga. La severidad de las leyes con la oferta de drogas y la indulgencia con el consumo distorsionan las condiciones del mercado y propician un entorno inmejorable para el desarrollo del negocio de los narcotraficantes.

Además, los beneficios del objetivo que se pretende alcanzar con el régimen prohibicionista no se distribuyen equitativamente entre los países que lo forman, pues privilegian las políticas de salud pública de los países consumidores, mientras que las externalidades negativas —problemas de orden público— son soportadas principalmente por los países productores y de tránsito. Dicho de otra manera, la recompensa de la prohibición no beneficia por igual a los dos grupos de países (consumidores y productores), ni el castigo por no cumplir con la prohibición perjudica de la misma manera a unos y a otros.

Sin embargo, para reemplazar la prohibición por un sistema regulatorio en manos de los Gobiernos nacionales, es necesario plantear el cambio de enfoque basado en la oferta regulada y en la salud pública del que serían responsables los Gobiernos de cada país. Sin el cambio de actitudes (que depende de la disponibilidad de información científica y económica suficiente), no parece posible que la comunidad internacional acceda a un cambio de régimen que contempla con profunda desconfianza.

El análisis causal realizado indica que la dificultad para estimar empíricamente los posibles efectos sobre el consumo de drogas de ese cambio de régimen —dificultad que se mantendrá mientras sea un mercado clandestino— no debe ser motivo para descartar la recomendación de afrontar el cambio. Como se ha mostrado en detalle, en contra de la prohibición pueden aducirse tanto la evidencia de la ineficacia de la prohibición como de la presencia de efectos negativos no buscados; en cambio, no hay argumentos concluyentes que aconsejen descartar de entrada el cambio de régimen, mientras que la incertidumbre sobre los efectos no deseados de un régimen basado en la regulación de los narcóticos podrían paliarse prudencialmente con una aplicación gradual de ese nuevo régimen.

Además, el nuevo régimen sobre narcóticos debería permitir recabar datos fiables sobre el comportamiento del mercado de las drogas, de modo que tanto las políticas como los modelos regulatorios puedan ser supervisados a medida que se van aplicando y evaluar cuidadosamente los resultados respecto de los indicadores clave de carácter cuantitativo. Este nuevo enfoque debe basarse en un principio de cautela, particularmente donde se han identificado riesgos elevados. Así, los nuevos modelos se orientarán inicialmente hacia una regulación más estricta, y solo posteriormente aparecerán niveles de restricción menos exigentes, cuando se compruebe que las reformas no han resultado perjudiciales. Lógicamente, si surgieran problemas, las políticas deberían ser susceptibles de ser ajustadas con rapidez, y de ser reforzadas, en su caso, con herramientas regulatorias alternativas o adicionales. Una vez consolidado el nuevo régimen estaríamos ante un nuevo orden mundial sobre drogas.

No se puede dejar de advertir que la regulación no pretende eliminar por completo los mercados ilícitos de drogas y sus problemas asociados, puesto que cualquier sistema regulatorio es solo eficaz en la medida en que lo sean los mecanismos para hacerlo cumplir. Sin embargo, es previsible que se reduzcan sustancialmente los problemas de seguridad pública derivados de la prohibición, se termine con la desigual distribución de los costes del régimen internacional antinarcóticos y se permita que cada país afronte el reto de las políticas sobre drogas de acuerdo con las preferencias de su electorado.

En 2012, el mundo celebra los cien años del sistema internacional de control de drogas. La Convención Internacional sobre el Opio fue firmada el 23 de enero de 1912 en La Haya. A los países firmantes les movían la inquietud que despertaban en la comunidad internacional los problemas relacionados con las drogas y el deseo de proteger la salud pública. A partir de las muchas lecciones aprendidas durante más de 100 años, podría comenzarse un nuevo diálogo entre los países productores y los consumidores, con la presencia de los países más influyentes en el ámbito internacional, para estudiar rigurosamente los pros y los contras de la situación actual y, en caso de que se confirme la necesidad de cambio, diseñar las líneas maestras de un nuevo marco jurídico que concrete la necesaria reforma del régimen internacional antinarcóticos.

1 En la Encuesta sobre Salud y Consumo de Drogas en Internados en Instituciones Penitenciarias, realizada entre enero y febrero de 2006 en las cárceles españolas, las personas recluidas en prisión se caracterizan, antes de su ingreso, por un consumo de drogas superior al que se registra para el conjunto de la población. Una vez encarceladas, estas personas modifican sus pautas de uso de drogas y reducen su consumo; pese a ello, el consumo de drogas no desaparece, sino que sigue registrando una prevalencia superior al del conjunto de la población, sobre todo en lo que se refiere al cannabis, con 27 %, y a la cocaína, con 5 % (Ministerio de Sanidad y Consumo, Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, 2007).

2 La palabra descriminalizar no aparece en el Diccionario de la Real Academia Española, en su 23.ª edición, aunque sí aparece el verbo criminalizar, que significa “atribuir carácter criminal a alguien o algo”.

3 El artículo 25 de esta ley define como infracciones graves a la seguridad ciudadana “el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así como la tenencia ilícita aunque no estuviera destinada al tráfico, de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su consumo”. Por tanto, la Ley de Protección sobre Seguridad Ciudadana de 1992 establece que serán castigados con multa administrativa el consumo en vía pública y la tenencia ilícita de drogas. De esta última situación, se podría deducir que hay una posesión lícita que se produce desde el momento en que una persona adquiere la sustancia hasta el momento en que la consume en su domicilio u otro espacio privado.

4 Hay “resultados” de procesos sociales o económicos que son “injustos”, aunque pueden ser consecuencia de reglas del juego “injustas” o de actuaciones personales “injustas” en un marco “justo”.

5 Se entiende por productos y tecnologías de doble uso los productos, los equipos informáticos y las tecnologías que puedan destinarse tanto a usos civiles como militares. El comercio de estos productos está condicionado a la autorización de las autoridades.

6 En esta sección, sigo el trabajo de Transform Drug Policy Foundation (2009).

7 Microtaggants es una expresión inglesa que designa las partículas microscópicas que contienen diferentes códigos diseñados específicamente para identificar una amplia variedad de sustancias. Estas partículas de identificación única se componen de capas distintas, cuyos colores y secuencias se puede cambiar, por lo que existen varios millones de códigos disponibles. Los códigos de color se pueden leer fácilmente con un microscopio sencillo.

8 Durante 2006 el Gobierno de los Estados Unidos gastó US$68 540 millones en atender la población reclusa. El 19.5 % de los reclusos cumple penas por delitos de drogas, por lo que la cifra aproximada gastada en reclusos por delitos de drogas es de US$13 370 millones (Miron, 2010).

9 En 2010, China continuó aplicando de modo generalizado la pena de muerte contra miles de personas por una amplia variedad de delitos, incluidos delitos de narcotráfico, aunque no se publican estadísticas oficiales sobre la aplicación de la pena de muerte en este país (Amnistía Internacional, 2011).

10 E/CN.7/590. Comentarios a la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, hecha en Viena el 20 de diciembre de 1988: como se observará, al igual que en los instrumentos de 1961 y 1971, el párrafo 2 no dispone que el consumo de la droga como tal se considere delito punible (Blickman y Jelsma, 2009).

11 El 17 de abril de 2012 el zar antidroga estadounidense, Gil Kerlikowske, en una conferencia de prensa, explicó la Estrategia Nacional de Control de Drogas 2012 (https://www.whitehouse.gov/ondcp/national-drug-control-strategy).

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Glosario

acetomorfina. Nombre alternativo para la heroína.

acetona. Sustancia utilizada en la fabricación de cocaína. La aplicación más importante de la acetona se encuentra en la fabricación de metacrilato, aunque también se utiliza en la industria del automóvil y de microelectrónica: fabricación de discos CD y DVD.

ácido gamma-hidroxibutírico (GHB). Tiene usos terapéuticos como medicamento para controlar los síntomas de la narcolepsia, el insomnio o la excesiva somnolencia diurna y como suplemento alimenticio neuroprotector. Históricamente se ha usado como anestésico, para tratar el síndrome de abstinencia del licor y para mejorar el rendimiento atlético. El GHB también se usa como droga psicotrópica sedante, por lo que es una sustancia controlada en varios países. Como fácilmente produce pérdida de la conciencia, se ha usado también como droga de violación. También se le atribuyen fuertes propiedades afrodisiacas, en numerosos escenarios de vida nocturna.

adicción. Toxicomanía, según la Organización Mundial de la Salud, es la conducta causada por un uso permanente y compulsivo de la droga, con un aumento de su tolerancia y, por tanto, una tendencia a incrementar la dosis, que origina modificaciones en el organismo y producen un deterioro orgánico y físico. Sin embargo, debido a las connotaciones peyorativas que presenta el término toxicomanía, se acuñó la palabra drogodependencia.

alcaloide. Cada uno de los compuestos orgánicos nitrogenados de carácter básico producidos casi exclusivamente por vegetales. En su mayoría, producen acciones fisiológicas características, en que se basa la acción de ciertas drogas, como la morfina, la cocaína y la nicotina. Muchos se obtienen por síntesis química.

alucinógenos. Cierto tipo de drogas que causan alteraciones profundas en la percepción de la realidad. Bajo su influencia, las personas ven imágenes, oyen sonidos y sienten sensaciones distintas de la realidad. Algunos alucinógenos también producen oscilaciones emocionales rápidas e intensas (ver LSD).

aminopropiofenona. Ver catinona.

anfetamina. La anfetamina es un compuesto sintético, potente estimulante del sistema nervioso central. La expresión anfetaminas (forma plural de la anterior) tiene al menos dos acepciones posibles. La más restringida, se usa para referir la tríada formada por las sustancias: anfetamina, dexanfetamina y metanfetamina. En tanto que la más general alude también a los estimulantes de tipo anfetamínico, entre los que destaca el éxtasis.

anorexígenos. Sustancia que quita las ganas de comer utilizada en tratamientos contra la obesidad, como la fenmetrazina o el metilfenidato.

anticolinérgicos. Es un compuesto farmacéutico que sirve para reducir o anular los efectos producidos por la acetilcolina en el sistema nervioso central y el sistema nervioso periférico.

anticonvulsivantes. También llamado anticonvulsivo o antiepiléptico, es un término que se refiere a un fármaco, droga u otra sustancia destinada a combatir, prevenir o interrumpir las convulsiones o los ataques epilépticos.

antipsicóticos. Neurolépticos, fármacos que comúnmente, aunque no exclusivamente, son usados para el tratamiento de las psicosis. Ejercen modificaciones fundamentalmente en el cerebro y pueden servir en casos de esquizofrenia para, por ejemplo, hacer desaparecer las alucinaciones, y generalmente —en dosis terapéuticas— no presentan efectos hipnóticos.

barbitúricos. Sustancias derivadas del ácido barbitúrico que actúan como sedantes del sistema nervioso central y que producen un amplio rango de efectos, desde sedación suave hasta anestesia. Por ejemplo el pentotal.

benzodiacepinas. Medicamentos psicotrópicos que actúan sobre el sistema nervioso central, con efectos sedantes e hipnóticos, ansiolíticos, anticonvulsivos, amnésicos y relajantes musculares. Se usan en medicina para la terapia de la ansiedad, el insomnio y otros estados afectivos, así como las epilepsias, la abstinencia alcohólica y los espasmos musculares. La denominación de estos compuestos suele terminar en -lam o -pam. Por ejemplo: oxazolam, diazepam, lorazepam, etc.

benzoilecgonina. Metabolito principal de la cocaína (ver metabolito).

bhang. En la India, preparado de las hojas y flores de la planta de cannabis hembra, que se fuma o consume como una bebida.

bongs o pipas de agua. También llamado narguile, objeto de origen oriental que se emplea para fumar, por lo general, tabaco. Lo usan algunos consumidores de marihuana.

buprenorfina. Es un fármaco del grupo de los opiáceos. Fue comercializado en la década de 1980 como analgésico y posteriormente para el tratamiento de la adicción a otros opioides a partir de 2001.

camello. Persona que vende drogas tóxicas al por menor.

cannabinoides. Compuesto químico perteneciente al grupo de los terpenofenoles que activa los receptores cannabinoides en el organismo humano. Existen tres tipos de cannabinoides: los herbarios, sintetizados naturalmente por la planta de cannabis; los cannabinoides endógenos, producidos por organismos animales y por el cuerpo humano (anandamidas); y los cannabinoides sintéticos, compuestos similares generados en laboratorio. Los cannabinoides se emplean en ocasiones con fines terapéuticos para el glaucoma y para contrarrestar las náuseas en la quimioterapia oncológica.

catina. Uno de los dos alcaloides psicotrópicos que se encuentra en el arbusto Catha edulis. La catina es un psicoestimulante, derivada de la fenetilamina, y emparentada química y funcionalmente con las anfetaminas.

catinona. El principal principio activo del arbusto llamado khat, Catha edulis, originario de la península arábiga, cuyo consumo de la hoja mascada está muy extendido en Yemen. El khat es el estimulante natural más potente y eufórico que existe. Los efectos de mascar las hojas son parecidos a los de las anfetaminas.

cinamilcocaína. Éter metílico de cinamil-ecgonina obtenido de las hojas de coca, Erythroxylum coca.

codeína. Metilmorfina es un alcaloide que se encuentra de forma natural en el opio. Puede presentarse, bien en forma de cristales inodoros e incoloros, bien como un polvo cristalino blanco. El origen de su nombre significa cabeza de adormidera. La codeína es un compuesto que se metaboliza en el hígado y produce morfina, pero dada la baja velocidad de transformación hace que sea menos efectiva, lo cual conlleva que su efecto terapéutico sea mucho menos potente y con pequeños efectos sedantes. Se toma bien en forma de comprimidos, como jarabe para aliviar la tos, o por vía inyectada. La codeína es útil para aliviar dolores moderados y tiene los mismos riesgos que la morfina de provocar dependencia.

chaising the dragon. Consiste en poner la heroína sobre un pedazo de papel de aluminio, habitualmente cortado en forma rectangular. Posteriormente se le aplica una llama por la parte posterior del papel de aluminio que produce la licuación de la droga y al inclinar el papel de aluminio se desplaza por este y desprende vapores que son inhalados normalmente por la boca a través de un cilindro hueco, aunque puede realizarse por la nariz aproximándolo a la sustancia. A esta forma de consumo se le llama también fumarse un chino.

dexanfetamina. Estimulante de tipo anfetamínico.

diamorfina. En el Reino Unido, la heroína purificada se denomina diamorfina y se utiliza como un potente analgésico, para los cuidados paliativos.

dietilpropión. También llamado dietilcatinona, es un medicamento estimulante del sistema nervioso central que se utiliza para suprimir el apetito. También se usa en el tratamiento de la migraña. Se vende bajo las marcas comerciales de medicamentos. Su mecanismo de acción es similar a otros inhibidores del apetito. Químicamente, es un análogo de la catinona y la dimetilcatinona.

dimetiltriptamina (DMT). Se encuentra en numerosas plantas y semillas, como en la Mimosa hostilis o Psychotria viridis, además el cuerpo humano la produce en pequeñas cantidades cada vez que un individuo sueña. Su forma natural se obtiene mediante la pulverización de los granos de la planta y se conoce con el nombre de ayahuasca o yagé. Es el psicodélico de acción más intenso y de mayor efecto visual. Muchas culturas, indígenas y modernas, ingieren DMT como psicodélico. Su producción y consumo es legal en varios países de América Latina.

dinorfinas. Fármaco opioide endógeno.

droga. Según la Organización Mundial de la Salud, se entiende por fármaco o droga toda sustancia mineral, vegetal o animal que se emplea en la medicina por su efecto estimulante, deprimente o alucinógeno. Como la droga produce un sentimiento de satisfacción y genera un impulso psíquico que lleva a tomarla de modo continuo o periódico para experimentar placer o evitar molestias, ocasiona dependencia entre los que la consumen. Clasificación de las drogas según los efectos que producen en el sistema nervioso central:

1. Depresores del sistema nervioso central o psicolépticos: inhiben el funcionamiento del sistema nervioso central y ralentizan la actividad nerviosa y el ritmo de las funciones corporales. Producen relajación, sedación, somnolencia, sueño, analgesia e incluso coma. Ejemplos de estas sustancias son el alcohol, los diversos tipos de opiáceos: heroína, morfina, metadona, etc.; y algunos psicofármacos, como las benzodiacepinas o los barbitúricos.

2. Estimulantes o psicoanalépticos: producen una activación general del sistema nervioso central y dan lugar a un incremento de las funciones corporales. Se establece una distinción entre estimulantes mayores, como la cocaína o las anfetaminas; y menores, como la nicotina o las xantinas: cafeína, teína, teobromina.

3. Alucinógenos o psicodislépticos: también conocidos como perturbadores. Producen un estado de conciencia alterado, deforman la percepción y evocan imágenes sensoriales sin entrada sensorial. Ejemplos de estas sustancias los constituirían el LSD o las drogas de síntesis, que por los efectos que producen podrían ser también consideradas como sustancias mixtas estimulantes-alucinógenas.

ecgonina. La ecgonina es un alcaloide que se encuentra naturalmente en las hojas del arbusto de la coca. Tiene una estructura similar a la de la cocaína y es un metabolito y un precursor; como tal está dentro de sustancias controladas.

efedrina. Es un derivado de la planta de la Ephedra. La efedrina es clasificada como una droga que sirve como estimulante del sistema nervioso central. Actúa de manera similar a una anfetamina debido a que ambas tienen estructuras químicas similares: puede reducir la sensación de fatiga, incrementar el estado de alerta y el metabolismo en los tejidos. Esta última propiedad ha servido para añadirle efedrina a algunos productos adelgazantes.

estricnina. La estricnina es un alcaloide de la nuez vómica y de otras especies del género Strychnos. En altas dosis, produce una gran estimulación de todo el sistema nervioso central, agitación, dificultad para respirar, orina oscura y convulsiones, y puede llevar a un fallo respiratorio y la muerte cerebral.

estupefaciente. Ver narcótico.

ETA. Sigla inglesa de amphetamine-type stimulants (ver anfetamina).

éter etílico. Disolvente. Los efectos anestésicos del éter lo han hecho una droga recreacional o recreativa, aunque no popular. El éter etílico no es tan tóxico como otros solventes utilizados como drogas recreacionales. El éter mezclado con etanol fue vendido en el siglo XIX como droga recreativa durante algunos movimientos por la templanza de la sociedad occidental. En esa época, no era considerado apropiado que las mujeres consumieran bebidas alcohólicas en sociedad, así que en su lugar se consumían drogas que contenían éter. Un medicamento para la tos, llamado gotas de Hoffmann, fue vendido en esa época como una de esas drogas, ya que contenía alcohol. El éter tiende a ser difícil para consumir solo y, por tanto, se mezcló a menudo con drogas como el etanol para uso recreativo. También se puede utilizar como un inhalante.

éxtasis. 3,4-metilenedioximetanfetamina conocida también como MDMA o XTC, es una sustancia química sintética que causa efectos alucinógenos y también estimulantes. De fácil preparación, el procedimiento más sencillo para obtener éxtasis es tratar safrol, el ingrediente del aceite de sasafrás, con amoniaco en forma gaseosa. Por extensión, se refiere también al grupo de sustancias denominadas MDMA, MDA y MDEA sustitutos de las anfetaminas.

fenciclidina. Contracción del nombre químico fenilciclohexilpiperidina (PCP), es una droga disociativa usada como agente anestésico que posee efectos alucinógenos y neurotóxicos. Se le conoce comúnmente como polvo de ángel, hierba mala o píldora de la paz. La fenciclidina se desarrolló comercialmente en la década de 1950 por la compañía farmacéutica Parke-Davis. La fenciclidina está en lista 2 según el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971.

fenazocina. Es un fármaco analgésico opioide sintético. Los efectos de su consumo incluyen analgesia y euforia, puede incluir también disforia y alucinaciones en dosis altas. Se comercializa bajo las marcas Prinadol y Narphen.

feniletilamina. Es una amina aromática muy simple, semejante a las anfetaminas. Es un tipo de las llamadas drogas de diseño, drogas de síntesis o entactógenos, son compuestos no adictivos que alteran temporalmente el estado de conciencia de una persona. Las más conocidas son el MDA, MDMA (éxtasis), MDEA.

fentanilo. Opioide sintético utilizado en analgesia y anestesia, con una potencia aproximada de 81 veces más que la morfina. Presenta los efectos secundarios propios de todos los opiáceos: depresión respiratoria, rigidez torácica, bradicardia, hipotensión, náuseas, entre otros.

ganja. Marihuana.

hachís. Del árabe clásico, haschisch, hierba. Constituye una pasta formada por las secreciones resinosas del cannabis que se almacenan en las flores de la planta. El hachís contiene proporciones mucho más altas de tetrahidrocannabinol (THC) que la marihuana, y es por eso mismo mucho más tóxico.

hipnosedantes. Tipo de sustancia depresora que suprime, inhibe o reduce algunos aspectos de la actividad del sistema nervioso central.

ketamina. Es una droga que distorsiona las percepciones visuales y auditivas con potencial alucinógeno, derivada de la fenciclidina, utilizada originalmente en medicina por sus propiedades analgésicas y, sobre todo, anestésicas.

marihuana. Se obtiene de las flores y hojas jóvenes de la planta cáñamo índico Cannabis sativa. Es una hierba que se reproduce sin necesidad de un cultivo especial en cualquier clima. La resina contiene los ingredientes activos de la planta y es una sustancia amarilla y pegajosa, producida como escudo protector contra los elementos naturales. El ingrediente químico más importante es el tetrahidrocannabinol (THC).

MDA. 3,4-metilendioxianfetamina, también conocido como tenamfetamina (DCI), es un estimulante psicodélico. Se utiliza principalmente como una droga recreativa. Fue sintetizado por primera vez por G. Mannish y Jacobson W. en 1910. Hay alrededor de veinte formas diferentes de síntesis descritas en la literatura para su preparación.

MDEA. 3,4-metilendioxi-N-ethylamphetamina también llamado MDE o Eva es un estimulante de tipo anfetamínico.

mescalina. Sustancia alucinógena que se encuentra en el peyote o botón de mescal y algunas otras cactáceas originalmente americanas, como el Trichocereus o sampedro, que hoy crece en todo el mundo. Utilizado tradicionalmente por varios pueblos indígenas.

metacualona. Sedante hipnótico sintetizado por primera vez en la India en 1955 para luchar contra la malaria. Es un derivado de la quinazolina. Produce efectos que se asemejan a los de los barbitúricos de acción rápida. Se puede presentar en forma de un polvo cristalino de color crema o blanco, amargo e inodoro, o en píldoras o pastillas.

meperidina. La meperidina o petidina, más conocida por el nombre comercial Dolantina o Demerol, es un narcótico analgésico, que actúa como depresor del sistema nervioso central, utilizado para aliviar el dolor de intensidad media o alta. La meperidina pertenece al grupo de los opioides sintéticos, entre los que también se encuentra, por ejemplo, la metadona. Al igual que otros opioides, causa dependencia y síndrome de abstinencia si se deja de tomar de forma repentina tras varios días de administración, por lo que la dosis debe retirarse de forma gradual.

metabolito. Producto del metabolismo al procesar determinadas sustancias.

metadona. Opiáceo sintético que se utiliza en el tratamiento de mantenimiento de las personas con dependencia de opiáceos. Tiene una semivida prolongada y puede administrarse una vez al día por vía oral, bajo supervisión.

metcatinona. La metcatinona es un derivado de la catinona. La catinona es el principal principio activo del arbusto llamado kat Catha edulis.

metiletilcetona. Es un producto industrial, utilizado en el proceso de producción de la cocaína. Sirve como base disolvente en diversas aplicaciones industriales.

metilfenidato (MFD). Es un psicoestimulante, más conocido por la marca comercial Ritalina en países hispanohablantes, Rubifen en España y Ritalin en otros. El MFD existe desde hace ya más de sesenta años. Sin embargo, cobró especial notoriedad a partir de la década de 1990 como tratamiento habitual del diagnóstico de trastorno por déficit de atención con o sin hiperactividad (TDAH) en niños y adultos.

morbilidad. Cantidad de personas o individuos que son considerados enfermos o que son víctimas de una enfermedad en un espacio y tiempo determinados.

mula. Contrabandista de droga en pequeñas cantidades.

nalaxona. Fármaco antagonista de los receptores opioides, muy usado en el tratamiento de la intoxicación aguda por opiáceos.

naltrexona. Naltraxona es un medicamento antagonista no selectivo de los opioides, disponible por vía oral, muy usada en el tratamiento de la intoxicación aguda por opiáceos.

narcótico. Es una sustancia medicinal que, por definición, provoca sueño o estupor y, en la mayoría de los casos, inhibe la transmisión de señales nerviosas asociadas al dolor. El grupo de los narcóticos comprende gran variedad de drogas con efectos psicoactivos, aunque terapéuticamente no se usan para promover cambios en el ánimo, como los psicotrópicos, sino por otras propiedades farmacológicas: analgesia, anestesia, efectos antitusivos, antidiarreicos, etc. Se usa en el texto como sinónimo del término estupefaciente.

norefedrina. Fármaco de la familia de las feniletilaminas usado en pequeñas dosis como descongestionante en medicamentos antigripales. Sin embargo, se emplea también frecuentemente en la fabricación ilícita de anfetamina.

norpseudoefedrina. Sustancia estimulante utilizada como anorexígeno.

noscapina. La noscapina (o narcotina) es un alcaloide que se obtiene del opio como la morfina. De uso frecuente en la fabricación de antitusígenos.

opiáceo. Perteneciente al grupo de alcaloides derivados de la adormidera del opio (Papaver somniferum), una adormidera que tiene la capacidad de inducir analgesia, euforia y, en dosis elevadas, estupor, coma y depresión respiratoria. Por ejemplo: heroína, morfina, codeína, noscapina y papaverina.

opio. Sustancia estupefaciente amarga y de olor fuerte obtenida de la desecación del extracto de la exudación lechosa, blanca, de la incisión de la cápsula de la amapola o adormidera (Papaver somniferum).

opioide. El término opioide se refiere solo a las sustancias endógenas —producidas por el propio organismo— y exógenas con capacidad para unirse a neurotransmisores presentes en el sistema nervioso humano, como las endorfinas. Por ejemplo, la oxicodona, el fentanilo o la petidina.

oxicodona. La oxicodona es un analgésico opioide, efectivo por vía oral, muy potente y potencialmente adictivo. Se sintetiza a partir de la tebaína.

papaverina. Alcaloide de opio, utilizado principalmente en el tratamiento de espasmos viscerales, en especial los relacionados con el corazón y el cerebro y, ocasionalmente, en el tratamiento de la disfunción eréctil. Aunque se encuentra en la adormidera, la papaverina difiere en la estructura y en la acción farmacológica de los alcaloides analgésicos del opio.

paracetamol. O acetaminofén es un fármaco con propiedades analgésicas, sin propiedades antiinflamatorias clínicamente significativas. Actúa inhibiendo la aparición del dolor. Se presenta habitualmente en forma de cápsulas, comprimidos, supositorios o gotas de administración oral. Se utiliza para adulterar las anfetaminas.

penmetrazina. O preludin es una droga estimulante que fue usada como supresor del apetito pero que posteriormente fue retirada del mercado. Inicialmente fue reemplazada por otras sustancias debido a sus problemas de abuso y adicción.

pentazocina. La pentazocina es un narcótico tipo analgésico opioide de preparación sintética, muy potente. Es vendida bajo muchos nombres, como Talwin y Talacen, y se utiliza como analgésico. Aun, existiendo riesgo de dependencia, es menor que el relacionado con el uso de fármacos del tipo de la morfina en circunstancias similares. Puede inducir una psicosis aguda caracterizada por pesadillas, despersonalización o alucinaciones visuales y precipitar un síndrome de abstinencia por narcóticos.

petidina. O meperidina es un narcótico analgésico, que actúa como depresor del sistema nervioso central, utilizado para aliviar el dolor de intensidad media o alta. Pertenece al grupo de los opioides sintéticos.

piracetam. Fármaco que coadyuva a mejorar el metabolismo de la neurona y permite una mejor captación del oxígeno. Es considerado una smart drug o droga inteligente que vio un aumento de su venta en los smart bars, bares o lugares donde los estudiantes recibían una bebida energética mezclada con pastillas pulverizadas de fármacos. También se ha visto su consumo en gente que toma otras drogas más duras para paliar algunos efectos secundarios neuronales.

policonsumo. Consumo de más de una droga o de más de un tipo de droga por una persona, normalmente al mismo tiempo o una detrás de otra y, por lo general, con la intención de aumentar, potenciar o contrarrestar los efectos de otra droga. El término se usa también de forma más general para designar el consumo no relacionado de dos o más sustancias por la misma persona. Tiene una connotación de consumo ilegal, aunque el alcohol, la nicotina y la cafeína son las sustancias usadas con más frecuencia en combinación con otras.

precursores. Son productos químicos frecuentemente utilizados para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, cuyo comercio esta restringido de acuerdo con el artículo 12 de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988.

prevalencia. El número de casos de una enfermedad o evento en una población y en un momento dado. Existen dos tipos de prevalencia:

1. Prevalencia puntual: es la frecuencia de una enfermedad o condición en un punto del tiempo. Es una proporción que expresa la probabilidad de que una persona sea un caso en un momento o edad determinados. Es la medida estimada en las llamadas encuestas de prevalencia o transversales:

Prevalencia puntual = Ct/Nt

Ct = número de casos existentes (prevalentes) en un momento o edad determinados.

Nt = número total de individuos en la población en ese momento o edad determinados.

2. Prevalencia de periodo: la frecuencia de una enfermedad o condición existentes, durante un lapso definido, por ejemplo un año. Es una proporción que expresa la probabilidad de que un individuo sea un caso en cualquier momento de un determinado periodo.

Prevalencia de periodo PP(t0, t) = C(t0,t)/N

C(t0,t) = número de casos incidentes o prevalentes identificados durante el periodo t0, t

N = es el tamaño de la población. Su valor dependerá del tipo de población observada: población transversal, población estable o cohorte fija

procaína. Fármaco que bloquea la conducción nerviosa y previene el inicio y la propagación del impulso nervioso. Por esta característica se le confiere la capacidad de actuar como un anestésico local, tiene acción sobre el envejecimiento y generalmente es utilizada para combinarla con otros medicamentos. Se introdujo en 1905, y fue el primer anestésico local sintético. Es también llamada novocaina.

pseudoefedrina. Medicamento utilizado para tratar la congestión nasal. Al igual que la efedrina, se puede encontrar presente como alcaloide natural en la composición de ciertas especies vegetales, y es uno de los principios activos de Ephedra vulgaris. La pseudoefedrina se usa en la manufactura de metanfetamina. El proceso es muy sencillo y la droga que se obtiene es extremadamente adictiva con efectos secundarios permanentes.

psicoactivo. Tipo de sustancia que actúa sobre el sistema nervioso y altera el estado de la conciencia (alucinógenos, opiáceos, inhalantes y cannabis), tras lo cual equilibra los estados de ánimo (antidepresivos, sedantes y antipsicóticos). En contextos médicos, los psicotrópicos a menudo se refieren a las drogas psicoactivas.

psicodélica. Dicho de una sustancia psicotrópica, cuya principal acción consiste en alterar los procesos mentales del cerebro y la percepción de la mente. Las drogas psicodélicas son a veces conocidas como alucinógenos. A diferencia de otras drogas psicoactivas, como los estimulantes y los opiáceos, los psicodélicos no se limitan a inducir estados de ánimo, sino más bien provocan experiencias sensibles.

psicoestimulantes. También llamado estimulante o psicotónico es, en general, una droga que aumenta los niveles de actividad motriz y cognitiva, refuerza la vigilia, el estado de alerta y la atención.

psicolépticos. Fármaco psicotropo con propiedades depresoras de la actividad mental. Incluye ansiolíticos, hipnóticos y antipsicóticos.

psicotrópico. Dicho de una sustancia psicoactiva que produce efectos por lo general intensos, hasta el punto de causar cambios profundos de personalidad. En ocasiones, se llama a los psicotrópicos psicoactivos, a pesar de que no todos promueven la activación del sistema nervioso. Una acepción más restringida del término psicotrópico se refiere, en particular, a aquellas sustancias medicinales incluidas en el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971.

psilocibina. Es un alcaloide psicodélico de la familia de las triptaminas. Se halla presente en muchas especies de hongos, especialmente los del género Psilocybe, como el Psilocybe cubensis y Psilocybe semilanceata, pero también en otras especies. Tiene efectos psicodélicos parecidos a los del LSD, pero más cortos.

psilocina. Es un alcaloide derivado de la psilocibina y encontrado en la mayor parte de los hongos psilocibios. Tiene propiedades alucinógenas.

quinina. Es un alcaloide natural, blanco y cristalino, con propiedades antipiréticas, antipalúdicas y analgésicas. Tiene un sabor muy amargo. Es un compuesto empleado frecuentemente en la adulteración de la heroína.

spice. Tipología de productos a base de mezclas de hierbas. Los productos spice se fuman y se sabe que provocan en los consumidores efectos psicoactivos similares a los que produce el cannabis. Se compran principalmente a través de internet y se pueden obtener también en tiendas en algunas grandes ciudades. Actualmente no se sabe dónde se fabrican.

tebaína. Uno de los numerosos alcaloides presentes en el opio.

THC. Ácido tetrahidrocannabinólico (ver marihuana).

tolueno. O metilbenceno, es la materia prima a partir de la cual se obtienen derivados del benceno. Es la materia prima para la elaboración de poliuretano, medicamentos, colorantes, perfumes, TNT y detergentes. Es un producto, utilizado en el proceso de producción de la cocaína.

Triángulo de Oro o Triángulo Dorado. Área de 95 0000 km2 que se ubica en las montañas de cuatro países del sudeste asiático: Birmania, Vietnam, Laos y Tailandia. Junto con Afganistán y Pakistán, ha sido una de las extensas zonas productoras de opio de Asia y del mundo desde la década de 1920.

vía parenteral. Método utilizado para introducir en el cuerpo mediante una aguja unida a una jeringuilla algún líquido o disolución de alguna sustancia.

xantinas (cafeína, teína, teobromina). Son los principios activos de las hojas de té, semillas de café, la nuez de cola, la hierba mate, cacao, etc. La intoxicación aguda por abuso de estas sustancias es poco frecuente, se necesitan dosis muy elevadas; pero, en caso de producirse, los síntomas más evidentes son mareos, vómitos, aumento de la eliminación de la orina, sed, temblores, excitación, aumento del ritmo cardiaco. Entre los síntomas del abuso se presentan: trastornos gástricos con acidez y ardor, estados nerviosos caracterizados por insomnio y excitabilidad. Producen dependencia psicológica, crean tolerancia con facilidad y se potencian con cualquier estimulante.

Apéndices

Apéndice A. La clasificación de las sustancias psicotrópicas por la Convención Única de 1961

Lista 1

1

Acetilmetadol (3-acetoxi-6-dimetilarnino-4, 4-difenilheptanol)

41

Heroína (diacetilmorfina)

2

Alilprodina (3-alil-l-metil-4-fenil-4-propionoxipiperidina)

42

Hidrocodona (dihidrocodeinona)

3

Alfacetilmetadol (alfa-3-acetoxi-6-dimetilamino-4, 4-difenilheptanol)

43

Hidromorfinol (14-hidroxidihidromorfina)

4

Alfameprodina (alfa-3-etil-1-metil-4-fenil-4-propionoxipiperidina)

44

Hidromorfona (dihidromorfinona)

5

Alfametadol (alfa-6-dimetilamino-4, 4-difenil-3-heptanol)

45

Hidroxipetidina (éster etílico del ácido 4-meta-hidroxifenil-1-metilpiperidina-4-carboxílico)

6

Alfaprodina (alfa 1, 3-dimetil-4-fenil-4-propionoxipiperidina)

46

Isometadona (6-dimetilamino-5-metil-4, 4-difenil-3-hexanona)

7

Anileridina éster etílico del ácido 1-para-aminofenetil-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

47

Levometorfán * ((-)-3-metoxi-N-metilforninán)

8

Benzetidina (éster etílico del ácido 1-(2-benziloxietil)-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

48

Levomoramida ((-)-4-[2-metil-4-oxo-3, 3-difenil-4-(1-pirrolidinil) butil] morfolino)

9

Benzilmorfina (3-benzilmorfina)

49

Levofenacilmorfán ((-)-3-hidroxi-N-fenacilmorfinán)

10

Betacetilmetadol (beta-3-acetoxi-6-dimetilamino-4, 4-difenilheptanol)

50

Levorfanol * ((-)-3-hidroxi-N-metilmorfinán)

11

Betameprodina (beta-3-etil-1-metil-4-fenil-4-propionoxipiperidina)

51

Metazocina (2'-hidroxi-2, 5, 9, -trimetil-6, 7-benzomorfán)

12

Betametadol (beta-6-dimetilamino-4, 4-difenil-3-heptanol)

52

Metadona (6-dimetilamino-4, 4-difenil-3-heptanona)

13

Betaprodina (beta-1, 3-dimetil-4-fenil-4-propionoxipiperidina)

53

Metildesorfina (6-metil-delta 6-deoximorfina)

14

Cannabis y su resina y los extractos y tinturas de la cannabis

54

Metildihidromorfina (6-metildihidromorfina)

15

Cetobemidona (4-meta-hidroxifenil-1-metil-4-propionilpiperidina)

55

1-Metil-4-fenilpiperidina-4-carboxílico (ácido)

16

Clonitazeno (2-para-clorbenzil-1-dietilaminoetil-5-nitrobenzimidazol)

56

Metopón (5-metildihidromorfinona)

17

Coca (hojas de)

57

Morferidina (éster etílico del ácido 1-(2-morfolinoetil)-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

18

Cocaína (éster metílico de benzoilecgnonina)

58

Morfina

19

Concentrado de paja de adormidera (el material que se obtiene cuando la paja de adormidera ha entrado en un proceso para la concentración de sus alcaloides, en el momento en que pasa al comercio)

59

Morfina metobromide y otros derivados de la morfina con nitrógeno pentavalente

20

Desomorfina (dihidrodesoximorfina)

60

Morfina-N-óxido

21

Dextromoramida ((+)-4-[2-metil-4-oxo-3 3-difenil-4-(1-pirrolidinil) butil] morfolino)

61

Mirofina (miristilbenzilmorfina)

22

Diampromida (N-[2-(metilfenetilamino) propil] propionanilido)

62

Nicomorfina (3, 6-dinicotinilmorfina)

23

Dietiltiambuteno (3-dietilamino-1, 1-di-(2'tienil)-1-buteno)

63

Norlevorfanol ((-)-3-hidroximorfinán)

24

Dihidromorfina

64

Normetadona (6-dimetilamino-4, 4-difenil-3-hexanona)

25

Dimenoxadol (2-dimetilaminoetil-1-etoxi-1, 1-difenilacitato)

65

Normorfina (dimetilmorfina)

26

Dimefeptanol (6-dimetilamino-4, 4-difenil-3-heptanol)

66

Opio

27

Dimetiltiambuteno (3-dimetilamino-1, 1-di-(2'tienil)-l-buteno)

67

Oxicodona (14-hidroxidihidrocodeinona)

28

Butirato de dioxafetilo (etil 4-morfolino-2, 2-difenilbutirato)

68

Oximorfona (14-hidroxidihidromorfinona)

29

Difenoxilato (éster etílico del ácido 1-3-ciano-3, (3-difenilpropil-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

69

Petidina (éster etílico del ácido l-metil-4-fenilpiperidina-4 carboxílico)

30

Dipipanona (4, 4-difenil-6-piperidino-3-heptanona)

70

Piminodina (éster etílico del ácido 4-fenil-1-(3-fenilamino propil) piperidina-4-carboxílico)

31

Ecgnonina, sus ésteres y derivados que sean convertibles en ecgnonina y cocaína

71

Proheptazina (1, 3-dimetil-4-fenil-4-propionoxiazacicloheptano)

32

Etilmetiltiambuteno (3-etilmetilamino-1, 1-di-(2'-tienil)-1-buteno)

72

Properidina (éster isorpopílico del ácido l-metil-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

33

Etonitazena (l-dietilaminoetil-2-para-etoxibenzil-5-nitrobenzimidazol)

73

Racemetorfan ((+)-3-metoxi-N-metilmorfinán)

34

Etoxeridina (éster etílico del ácido 1-[2-(2-hidroxietoxil) etil] -4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

74

Racemoramida ((+)-4-[2-metil-4-oxo-3, 3-difenil-4-(1-pirrolidinil) boutil] morfolino)

35

Fenadoxona (6-morfolino-4, 4-difenil-3-heptanona)

75

Racemorfan ((+)-3-hidroxi-N-metilmorfinán)

36

Fenampromida (N-(-metil-2-piperidinoetil) propionanilido)

76

Tebacón (acetildihidrocodeinona)

37

Fenaocina (2'-hidroxi-5, 9-dimetil-2-fenetil-2, 7 benzomorfán)

77

Tebaína

38

Fenomorfán (3-hidroxi-N-fenetilmorfinán)

78

Trimeperidina (1, 2, 5-trimetil-4-fenil-4-propionoxipiperidina); y

39

Fenoperidina (éster etílico del ácido 1-(3-hidroxi-3-fenilpropil)-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

79

Los isómeros, a menos que estén expresamente exceptuados, de los estupefacientes de esta lista, siempre que la existencia de dichos isómeros sea posible dentro de la nomenclatura química especificada en esta lista.

40

Furetidina (éster etílico del ácido 1-(2-tetrahidrofurfuriloxietil)-4-fenilpiperidina-4-carboxílico)

80

Los ésteres y éteres, a menos que figuren en otra lista, de los estupefacientes de esta lista, siempre que sea posible formar dichos ésteres o éteres.

81

Las sales de los estupefacientes enumerados en esta lista, incluso las sales de ésteres, éteres e isómeros en las condiciones antes expuestas, siempre que sea posible formar dichas sales.

Lista 2

1

Acetildihidrocodeína

2

Codeína (3-metilmorfina)

3

Dextropropoxifeno ((+)-4-dimetilamino-3-metil-1, 2-difenil-2-propionoxibutano)

4

Dihidrocodeína

5

Etilmorfina (3-etilmorfina)

6

Norcodeína (N-demetilcodeína)

7

Folcodina (Morfoliniletilmorfina); y

8

Los isómeros, a menos que estén expresamente exceptuados, de los estupefacientes de esta lista, siempre que sea posible formar dichos isómeros dentro de la nomenclatura química especificada en esta lista.

9

Las sales de los estupefacientes enumerados en esta lista, incluso las sales de los isómeros en las condiciones antes expuestas, siempre que sea posible formar dichas sales.

Lista 3

1

Preparados de:

acetildihidrocodeína,

codeína,

dextropropoxifeno,

dihidrocodeína,

etilmorfina,

folcodina y

norcodeína

en los casos en que:

1. Estén mezclados con uno o varios ingredientes más, de tal modo que el preparado ofrezca muy poco o ningún peligro de abuso y de tal manera que el estupefaciente no pueda separarse por medios sencillos o en cantidades que ofrezcan peligro para la salud pública.

2. Su contenido de estupefaciente no exceda de 100 mg por unidad posológica y el concentrado no exceda 2.5 % en los preparados no divididos.

2

Los preparados de cocaína que no contengan más de 0.1 % de cocaína calculado como base de cocaína y los preparados de opio o de morfina que estén mezclados con uno o varios ingredientes más, de tal modo que el preparado ofrezca muy poco o ningún peligro de abuso y de tal manera que el estupefaciente no pueda separarse por medios sencillos o en cantidades que ofrezcan peligro para la salud pública.

3

Los preparados sólidos de difenoxilato que no contengan más de 2.5 mg de difenoxilato calculado coma base y no menos de 25 mcg de sulfato de atropina por unidad de dosis.

4

Pulvis ipecacuanhae et opii compositus

10 % de polvo de opio

10 % de polvo de raíz de ipecacuana, bien mezclados con 80 % de cualquier otro ingrediente en polvo, que no contengan estupefaciente alguno.

5

Los preparados que respondan a cualesquiera de las fórmulas enumeradas en la lista y mezclas de dichos preparados con cualquier ingrediente que no contenga estupefaciente alguno.

Lista 4

1

Cannabis y su resina

2

Cetobemidona (4-meta-hidroxifenil-1-metil-4-propionilpiperidina)

3

Desomorfina (dihidrodeoximorfina)

4

Heroína (diacetilmorfina)

5

Las sales de todos los estupefacientes enumerados en esta lista, siempre que sea posible formar dichas sales.

Apéndice B. Origen de los fondos de financiación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito 2014

B.1. Donantes locales en dólares estadounidenses

Donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

Colombia

64 716 404

—

64 716 404

68.1

Brasil

11 569 414

—

11 569 414

12.2

Federación de Rusia

3 126 000

1 000 000

4 126 000

4.3

México

3 584 562

—

3 584 562

3.8

Qatar

2 019 632

—

2 019 632

2.1

Emiratos Arabes Unidos

1 935 632

40 000

1 975 632

2.1

China

1 070 000

200 000

1 270 000

1.3

Panamá

972 925

3000

975 925

1.0

Libia

900 000

—

900 000

0.9

Bolivia

444 959

—

444 959

0.5

Corea del Sur

212 608

119 650

332 258

0.3

Arabia Saudí

311 475

—

311 475

0.3

Tailandia

254 720

50 000

304 720

0.3

Sudáfrica

300 500

—

300 500

0.3

India

200 000

100 000

300 000

0.3

Botsuana

234 200

—

234 200

0.2

Zimbabue

179 140

—

179 140

0.2

Nepal

172 441

—

172 441

0.2

Mónaco

126 103

—

126 103

0.1

Brunéi

120 575

—

120 575

0.1

Nueva Zelanda

109 335

—

109 335

0.1

Chipre

102 800

—

102 800

0.1

Namibia

202 781

—

202 781

0.2

Kazajistán

100 000

—

100 000

0.1

Islas Mauricio

97 151

—

97 151

0.1

Bangladés

93 867

1000

94 867

0.1

Jamaica

91 100

—

91 100

0.1

Hungría

63 052

—

63 052

0.1

Marruecos

50 000

—

50 000

0.1

Azerbaiyán

30 000

—

30 000

0.0

Polonia

29 095

—

29 095

0.0

Liechtenstein

—

27 716

27 716

0.0

Hong Kong

—

13 863

13 863

0.0

Chile

—

10 000

10 000

0.0

Portugal

10 000

—

10 000

0.0

Omán

—

9799

9799

0.0

Israel

5050

—

5050

0.0

Costa de Marfil

5000

—

5000

0.0

Kuwait

—

5000

5000

0.0

Singapur

—

5000

5000

0.0

Túnez

—

1177

1177

0.0

Pakistán

—

999

999

0.0

Total

93 440 521

1 587 204

95 027 725

100

B.2. Agencias de las Naciones Unidas en dólares estadounidenses

Donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

ONUSIDA

5 813 130

—

5 813 130

76.7

PNUD

636 906

—

636 906

8.4

OMS

591 097

—

591 097

7.8

UNMAS

232 100

—

232 100

3.1

UNCCT

97 345

—

97 345

1.3

FAO

91 570

—

91 570

1.2

OIM

64 365

—

64 365

0.8

Unicef

51 150

—

51 150

0.7

Total

7 577 663

0

7 577 663

100

ONUSIDA: Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/Sida; PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; OMS: Organización Mundial de la Salud; UNMAS: United Nations Mine Action Service; UNCCT: United Nations Counter-Terrorism Centre; FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura; OIM: Organización Internacional para las Migraciones; Unicef: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

B.3. Entidades financieras internacionales y otros en dólares estadounidenses

Donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

BM

750 000

—

750 000

44.4

OFID

300 000

—

300 000

17.8

BM, ONUDD

200 000

—

200 000

11.9

BID

180 000

—

180 000

10.7

Interpol

172 065

—

172 065

10.2

Asean

85 334

—

85 334

5.1

Total

1 687 399

0

1 687 398

100

BM: Banco Mundial; OFID: OPEC Fund for International Development; ONUDD: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; BID: Banco Interamericano de Desarrollo; Interpol; Asean: Association of Southeast Asian Nations.

B.4. Donaciones privadas en dólares estadounidenses

Donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

Siemens AG

355 849

—

355 849

29.0

Drosos Foundation

250 000

—

250 000

20.4

Drug Abuse Prevention Centre, Japón

189 030

—

189 030

15.4

Institute of Research Against Counterfeit Medicines

126 103

—

126 103

10.3

Lions Clubs International Foundation

100 000

—

100 000

8.2

Abt Associates

71 000

—

71 000

5.8

Financial Intelligence Centre Kosovo

55 325

—

55 325

4.5

The Natural Resource Governance Revenue Watch Institute

40 790

—

40 790

3.3

Modern Times Group

38 000

—

38 000

3.1

Total

1 226 097

0

1 226 098

100

B.5. Fundaciones y ONG en dólares estadounidenses

Donante

Proyectos

Libre disposición

Total

%

Trust Fund to Support Initiatives of States to Countering Piracy off the Coast of Somalia

2 979 000

—

2 979 000

34.9

Peacebuilding Fund Kyrgyzstan

1 460 700

—

1 460 700

17.1

United Nations Voluntary Trust Fund for Victims of Trafficking in Persons, especially Women and Children

920 800

—

920 800

10.8

United Nations Tanzania

843 843

—

843 843

9.9

Peacebuilding Fund Guatemala

543 025

—

543 025

6.4

UN Trust Fund for Human Security

522 955

—

522 955

6.1

Guinea Bissau Peacebuilding Fund

500 000

—

500 000

5.9

The Three Millenium Development Goal Fund

480 700

—

480 700

5.6

The United Nations in Vietnam

228 372

—

228 372

2.7

Uganda Joint Programme on AIDS

21 594

—

21 594

0.3

Moldova Toward Unity in Action

20 438

—

20 438

0.2

United Nations in Albania

15 000

—

15 000

0.2

Total

8 536 427

0

8 536 427

100

Total otros donantes (1 + 2 + 3 + 4 + 5) en dólares

Proyectos

Libre disposición

Total

112 468 107

1 587 204

114 055 311

Apéndice C. Carta al Secretario General de las Naciones Unidas

June 1, 1998

Mr. Kofi Annan

Secretary General

United Nations, New York

Dear Secretary General,

On the occasion of the United Nations General Assembly Special Session on Drugs in New York on June 8-10, 1998, we seek your leadership in stimulating a frank and honest evaluation of global drug control efforts.

We are all deeply concerned about the threat that drugs pose to our children, our fellow citizens and our societies. There is no choice but to work together, both within our countries and across borders, to reduce the harms associated with drugs. The United Nations has a legitimate and important role to play in this regard -- but only if it is willing to ask and address tough questions about the success or failure of its efforts.

We believe that the global war on drugs is now causing more harm than drug abuse itself.

Every decade the United Nations adopts new international conventions, focused largely on criminalization and punishment that restrict the ability of individual nations to devise effective solutions to local drug problems. Every year governments enact more punitive and costly drug control measures. Every day politicians endorse harsher new drug war strategies.

What is the result? U.N. agencies estimate the annual revenue generated by the illegal drug industry at $400 billion, or the equivalent of roughly eight per cent of total international trade. This industry has empowered organized criminals, corrupted governments at all levels, eroded internal security, stimulated violence, and distorted both economic markets and moral values. These are the consequences not of drug use per se, but of decades of failed and futile drug war policies.

In many parts of the world, drug war politics impede public health efforts to stem the spread of HIV, hepatitis and other infectious diseases. Human rights are violated, environmental assaults perpetrated and prisons inundated with hundreds of thousands of drug law violators. Scarce resources better expended on health, education and economic development are squandered on ever more expensive interdiction efforts. Realistic proposals to reduce drug-related crime, disease and death are abandoned in favour of rhetorical proposals to create drug-free societies.

Persisting in our current policies will only result in more drug abuse, more empowerment of drug markets and criminals, and more disease and suffering. Too often those who call for open debate, rigorous analysis of current policies, and serious consideration of alternatives are accused of “surrendering.” But the true surrender is when fear and inertia combine to shut off debate, suppress critical analysis, and dismiss all alternatives to current policies. Mr. Secretary General, we appeal to you to initiate a truly open and honest dialogue regarding the future of global drug control policies - one in which fear, prejudice and punitive prohibitions yield to common sense, science, public health and human rights.

Sincerely,

Premios Nobel que firmaron la carta:

Personalidades

Nobel

Año

Robert E. Lucas, Jr.

Economía

1995

Gary Becker

Economía

1992

Milton Friedman

Economía

1976

Martin L. Perl

Física

1995

Nicolaus Bloembergen

Física

1981

Val L. Fitch

Física

1980

Dario Fo

Literatura

1997

Mario Vargas Llosa

Literatura

2010

Günter Grass

Literatura

1999

Joshua Lederberg

Medicina

1958

Oscar Arias

Paz

1987

Adolfo Pérez Esquivel

Paz

1980

Richard E. Smalley

Química

1996

John C. Polanyi

Química

1986

Ilya Prigogine

Química

1977

Otros firmantes:

Personalidades

País

Luiz Inácio Lula da Silva

Brasil

Fernando Henrique Cardoso

Brasil

Belisario Betancur

Colombia

César Gaviria

Colombia

Juan Manuel Santos

Colombia

Joseph McNamara

Estados Unidos

George Shultz

Estados Unidos

Paul Volcker

Estados Unidos

George Papandreou

Grecia

Ramiro de León Carpio

Guatemala

Ernesto Zedillo

México

Violeta Barrios de Chamorro

Nicaragua

Javier Pérez de Cuéllar

Ex secretario general de las Naciones Unidas

Isabel Allende

Chile

Emma Bonino

Ex comisaria europea

Cándido Conde Pumpido

España

Fernando Savater

España

George Soros

Estados Unidos

Anita Roddick (The Body Shop)

Estados Unidos

Apéndice D. Zonas de influencia guerrillera y cultivo de hoja de coca

Figura D.1. Mapa de zonas de influencia guerrillera y cultivo de hoja de coca

Fuente: ONUDD y Gobierno de Colombia (2008).

Apéndice E. Relación entre las zonas de cultivo de hoja de coca y las zonas más violentas

Figura E.1. Mapa de cultivos de hoja de coca 2005

Fuente: ONUDD (2006).

Figura E.2. Mapa de tasa de homicidio 2006

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Dirección de Justicia y Seguridad (DJS) (2006).

Autor

Alfonso Aza Jácome

Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Nacional de Educación a Distancia en Madrid, España; MBA de la Universidad ICESI de Cali, Colombia, y abogado de la Universidad Complutense de Madrid. Durante más de 10 años trabajó con varias ONG europeas en diferentes proyectos de desarrollo económico y social dirigidos a poblaciones vulnerables en Colombia, Venezuela y Ecuador. Además, forma parte de diferentes entidades sin ánimo de lucro del sector educativo colombiano. En la actualidad, es profesor de la asignatura Drogas y Políticas Públicas de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de La Sabana, Chía, Colombia, y secretario del Consejo Fundacional de la misma universidad.