© José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, 2018

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Corrección: Marta Beltrán Bahón

Primera edición: febrero de 2019, Barcelona

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eISBN: 978-84-17690-60-1

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Índice

Presentación. Anatomía de los partidos

Cristina Monge y Jorge Urdánoz

Introducción

Funciones de los partidos. Una herramienta de poder y de participación política

Creación y estabilización de los partidos políticos españoles

Rasgos patológicos. Oligarquización y ocupación de los espacios institucionales

Características del Estado de partido español

Crisis de legitimación y la «democratización aparente»

¿Son los partidos asociaciones privadas?

«Desprivatizar» los partidos. Reformas para democratizar su funcionamiento interno

Bibliografía

Presentación.
Anatomía de los partidos

Cristina Monge y Jorge Urdánoz

Del mismo modo que Rembrandt, en su Lección de anatomía, presentaba al público holandés del siglo XVII la disección de un cuerpo humano, en este libro se procede a la disección de una de las instituciones centrales de cualquier democracia: los partidos políticos. Se analizan aquí —de modo aséptico y casi inmisericorde— los orígenes, la constitución, la regulación y el funcionamiento de esas entidades a medio camino entre lo público y lo privado que pasan por ser los verdaderos protagonistas de todos los sistemas democráticos conocidos. Y el resultado de esa disección dista de ser complaciente.

Los partidos políticos tienen en nuestro país una prensa tan negativa que casi se diría que la hemos interiorizado. Como si hubiéramos acabado por considerar que su más que deficiente funcionamiento fuera consustancial a su naturaleza. No ocurre así en otras democracias, en las que la valoración ciudadana no es tan extrema como la que se produce entre nosotros. Una de las muchas virtudes de este libro consiste, por ello, en hacernos ver las razones por las que aquí, en España, los partidos políticos —y los políticos y la política en general, por extensión— arrastran esa percepción tan infame. Y en iluminar las posibles soluciones a la misma.

El libro es, en ese sentido, una respuesta racional e ilustrada —esto es, todo lo contrario a una respuesta antipolítica— a buena parte de los problemas que acucian a nuestro entramado institucional y político. Al analizar las deficiencias de nuestros partidos y, sobre todo, al situarlas en un marco comparativo en el que se muestran las alternativas que en otros países se han mostrado exitosas, el análisis se transforma en algo activo y por tanto político. Político en la mejor acepción de la palabra, que la tiene y que conviene no olvidar, tal y como en ningún momento la olvida este texto. Por eso la disección inicial deja paso al final a una prescripción, a un diagnóstico. En el último capítulo se incluyen los medicamentos que deberían ser receta obligatoria para la regulación de los partidos en nuestra democracia. Unos medicamentos que necesitamos con urgencia.

La cuestión de la democracia interna de los partidos es, en efecto, una de las más acuciantes que toca afrontar si de veras queremos afrontar los problemas relativos a la legitimidad de nuestra democracia. A pesar de que su reconocimiento tiene nada menos que rango constitucional —«su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos», dice de los partidos el artículo 6 de nuestra norma fundamental—, lo cierto es que hay pocos mandatos tan ninguneados como éste. Como más adelante se afirma, en nuestro país incluso una comunidad de vecinos está sometida a una regulación mayor y más exigente que un partido político. Hay pocas figuras menos protegidas jurídicamente que la del afiliado de uno de los varios partidos españoles, que ejerce su actividad —una actividad fundamental en democracia— en el más absoluto desamparo.

Guarecer de esa indigencia legal y política a los afiliados a los partidos —y con ello a toda la ciudadanía y, por extensión, a la esencia representativa de nuestra democracia— es la misión que Jose Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro se proponen en este libro. Al hacerlo nos recuerdan la crucial importancia que acaparan los partidos políticos en una democracia. Porque, por encima de cualquiera de las hermosas ficciones que habitan los manuales de derecho constitucional o de teoría política, son los partidos políticos los que realmente hacen las leyes, los que realmente eligen tanto qué cargos públicos van a ser nombrados por las instituciones como qué personas concretas van a ir en las listas para poder ser representantes de la ciudadanía, los que realmente seleccionan a los miembros de variados tribunales y organismos reguladores, los que realmente elaboran y aprueban los presupuestos, los que realmente llegan a acuerdos de gobierno y los que realmente adelantan las elecciones o invisten a alguien con la Presidencia del Gobierno. Ellos son el verdadero príncipe de la modernidad, y que el príncipe no se encuentre sometido a leyes y normativas que limiten su voluntad y sus designios nunca ha sido una buena política sino todo lo contrario. Por eso es tan importante atender la denuncia que se eleva en este libro y examinar con detenimiento los remedios que aquí se proponen, porque es necesario entender hasta qué punto en esto nos jugamos mucho. Muchísimo.

Introducción

La política está en crisis en las democracias. La tesis que se mantiene en estas páginas es que el funcionamiento de los partidos políticos, la lentitud de su adaptación a una sociedad sometida a un cambio vertiginoso, es una de las causas de esa crisis.1 Se habría cumplido así la previsión de Kirchheimer: los catch all/cartel parties ofrecen unas formas de participación e identificación de sus votantes que no resistirían un incremento de las tensiones sociales. La gran recesión 2007-2016 se ha saldado con la reorganización de los sistemas de partidos en Francia, España, Italia…, y casi en Alemania y en Gran Bretaña. En todos estos países se observa un descenso de la calidad de la política, una insuficiente capacidad de los líderes para inspirar nuevas metas socialmente compartidas, una deficiente capacidad para proponer reformas en un sistema social que parece bloqueado.

Las incertidumbres sobre nuestros sistemas de protección social, la desactivación de los sindicatos como contrapeso al poder de negociación de las empresas sobre retribuciones y condiciones de trabajo, la incapacidad de la política para dar respuestas a amplias capas de población dejándolas desprotegidas ante los bandazos de los mercados, la debilidad creciente de los gobiernos nacionales, la falta de inspiración de la política a la hora de ofrecer explicaciones comprensibles que den sentido al riesgo y la incertidumbre inevitables en largos procesos de cambio tienen su origen en profundas transformaciones económicas y sociales que nuestro sistema político afronta con dificultad, pero también en un problema sencillo de identificar y sobre el que, por lo tanto, podemos actuar como ciudadanos: nuestro sistema político forma, selecciona, incentiva y controla mal a nuestros políticos y, en buena medida, la escasa democracia interna en el funcionamiento de nuestros partidos es responsable de ello.

Las estructuras organizativas en torno a las que se organiza la política europea y española en las últimas décadas son insatisfactorias. Prueba de ello son la creciente reducción del número de los afiliados a los partidos, la decadencia e incluso desaparición de partidos históricos o el creciente recurso a fórmulas alternativas con estéticas de movimientos sociales o de corte personalista. Ésta es la tesis inicial.

Los partidos tradicionales son plenamente conscientes de esta realidad. Elección tras elección los votantes abandonan las antiguas fidelidades de clase, los gobiernos pierden la confianza de sus votantes en semanas, la opinión pública encumbra a un líder político con la misma rapidez que le abandona. Los partidos han respondido cambiando sus modelos organizativos para reforzar sus liderazgos. Los mecanismos de control internos se debilitan, el papel de los afiliados se reduce. Los partidos se enfrentan al aumento de la complejidad externa, reduciendo su complejidad interna, pero también con ello reducen su riqueza, su pluralidad, su capacidad de crear y capturar la agenda pública, de integrar, de facilitar la participación efectiva de los ciudadanos en la política y sobre todo de ayudar a hacerla más comprensible. La tesis de los autores es que esta reducción de la complejidad interna aleja las estructuras partidarias de sus afiliados, de sus electores, de los votantes en general, complicando la política y limitando los cauces de participación y de expresión de preferencias. Sacrificar la democracia interna de los partidos para hacer frente a la complejidad y hostilidad creciente a la que deben hacer frente, lejos de aumentar su eficacia (electoral y social) incrementa la desafección y la «irritación permanente» de los ciudadanos respecto del sistema democrático.

Nuestra tesis es que la apuesta por liderazgos sin contrapesos internos no sólo es una regresión democrática, sino, sobre todo, una operación arriesgada para la propia supervivencia de los partidos políticos. Lejos de hacerlos más fuertes, los debilita. Para los autores, los partidos son instituciones demasiado importantes como para dejarlas en manos de sus direcciones temporales. Como cualquier otra institución, como cualquier asociación, empresa o comunidad de vecinos, su funcionamiento interno debe sujetarse a unas normas democráticas que permitan a sus miembros fiscalizar la acción de sus dirigentes y reorientar su acción en caso necesario. Necesitamos normas que garanticen que los partidos atienden todas sus funciones constitucionales; agregar las preferencias individuales, facilitar la participación política efectiva de los ciudadanos, seleccionar los candidatos a cargos públicos y exigirles cuentas.

Es hora de reconocer que la democracia española falló al proteger a los partidos de sí mismos y de sus tendencias endogámicas. Demasiada corrupción, demasiada ocupación de instituciones públicas, demasiado descenso de la calidad de nuestra política.

La pieza clave de la política son los partidos. Éstos tienen la doble vertiente de asociaciones compuestas por miembros voluntarios que comparten un enfoque ideológico y de asociaciones de utilidad pública que se ocupan del gobierno y las decisiones legislativas. Es inevitable la tensión entre quienes privilegien un enfoque u otro.

La idea que se va a mantener en este trabajo es que la democracia interna es un instrumento que sirve a ambos polos en tensión. Por un lado, garantiza un papel interno relevante a los miembros de la asociación/partido. Por otro, debe organizarse de manera que sirva para que los miembros del partido puedan prevenir las derivas que se han observado en la política española. Esto supone reglas que permitan el debate, el control de los dirigentes, reuniones formales y periódicas y previsibles de los congresos y parlamentos internos, sistemas de elección de los candidatos a diputado o concejal mediante votación de los afiliados o de los simpatizantes, dejando atrás la omnipresente cooptación.

Los partidos son criaturas complicadas, a medio camino entre la sociedad y las instituciones, sometidos a tensiones competitivas a través de elecciones. Esta complejidad organizativa hace que su regulación no sea fácil. No hay atajos ni soluciones simples, además, toda regulación de los partidos es, en realidad, una autorregulación, pues son los propios partidos quienes deben proponer y aprobar su propia regulación en el parlamento.

Los partidos, como todas las organizaciones, deben hacer frente a la tensión entre la estabilidad interior y las exigencias exteriores. Pensamos que una regulación que garantice la competitividad interna entre sus miembros es el mejor instrumento para garantizar la supervivencia de los partidos, esto es, que haya minorías que puedan aportar elementos diferentes a los mayoritarios en cada momento y puedan hacerse cargo del partido tras una derrota, permitiendo incorporar nuevos cuadros con discursos e interpretaciones diferentes desde las posiciones ideológicas respectivas.

Fernando Vallespín ya planteó cómo en España los relevos políticos son siempre traumáticos. La causa estriba en la rigidez de las estructuras de los partidos y de las instituciones. Más flexibilidad permitiría mejor adaptación a nuevas situaciones. Como los puentes, es necesaria cierta holgura para que se adapten a los cambios en el clima: el frío y el calor contraen, dilatan y desgastan los materiales. Hacer los puentes o los partidos rígidos es la mejor manera de que salten en pedazos. Ésta es la causa de fondo del seísmo político que se ha vivido en el último lustro. Los partidos, incluidos los nuevos, tienen una reforma pendiente.

Notas:

1. Esta reflexión hunde sus raíces en publicaciones previas donde los autores han tenido oportunidad de profundizar en algunos de los temas centrales. Entre otras, Gómez Yáñez, José Antonio, «Raíces organizativas de la política española. Los catch all/cartel parties españoles por dentro», en Teoría y Realidad Constitucional, (2015): UNED 35, págs. 511-542 y Gómez Yáñez, José Antonio, «La democracia interna de los partidos y su necesaria regulación legal», en Garrido, Carlos; Sáenz, Eva, La reforma del Estado de Partidos, Marcial Pons, Madrid, 2016, págs. 39-67.

Funciones de los partidos.
Una herramienta de poder
y de participación política

La incógnita a despejar en este trabajo es si los partidos son entidades privadas o públicas. Es decir, si sus funciones se limitan al ámbito de intereses de sus miembros o si su actividad se desliza hacia terrenos que afectan al conjunto de la sociedad.

La distinción es fundamental. Si se llega a la conclusión de que son entidades privadas, es decir, «propiedad» de sus miembros, entonces su regulación pública debería ser sucinta, como la de cualquier otra asociación, permitiendo a sus integrantes una amplia libertad para regular su actividad interna y los procedimientos de elección de sus dirigentes. Pero, si se llega a la conclusión de que son entidades públicas, es decir, que ejercen funciones que van más allá del interés de sus miembros, entonces su funcionamiento debe ser regulado minuciosamente como instrumento para garantizar que sus funciones se cumplen adecuadamente.

Nos aproximaremos a este debate intentando integrar los dos enfoques tradicionales en el debate académico sobre los partidos: la visión desde el derecho constitucional y político que, obviamente, privilegia los aspectos jurídicos de estas organizaciones; y el enfoque desde la sociología de las organizaciones, que trata de analizar su dinámica interna y su adaptación a los entornos competitivos que plantea la política en cada momento.

Las constituciones y los partidos: la ficción de la democracia por emanación de la voluntad popular

En los principios de la democracia liberal los partidos eran ignorados en los textos constitucionales, sencillamente no se los menciona. Las constituciones más influyentes del período de entreguerras, la de México (1917) y la de Weimar (1919) tampoco aludieron a ellos, considerándolos incluidos en el derecho de asociación. La Constitución de la II República señalaba que «la potestad legislativa reside en el pueblo, que la ejerce por medio de las Cortes o Congreso de los Diputados» y este último «se compone de los representantes elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto» sin mencionar los partidos. En esa época, Hans Kelsen, en Esencia y valor de la democracia, defendía la necesidad de los partidos y su regulación, ya que no hacerlo implicaba una negación de la realidad de la formación de las decisiones políticas y un obstáculo a su necesaria democratización.

Después de la II Guerra Mundial no sorprende, dada la experiencia de degradación de sus partidos en el período anterior, que los primeros países que contemplaran los partidos en sus Constituciones fueran Italia, en 1947; Alemania Federal, en la Ley Fundamental de Bonn (1949), con una referencia a que los partidos «cooperan en la formación de la voluntad política del pueblo», y Francia, en su Constitución de 1958, en la que se dice que «concurren a la expresión del sufragio [...] deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia». Las Constituciones aprobadas en los años 1970 y 1980, es decir, las de Portugal, Grecia, España y Holanda (1983) incluyen referencias genéricas a su papel y el mandato de que su composición y funcionamiento deben ser democráticos.2

Ninguna constitución ha contemplado los partidos y el proceso de toma de decisiones dentro de ellos como parte del procedimiento que conforma las decisiones políticas de las instituciones. Se puede decir de otra forma: las Constituciones tratan a los partidos de modo tangencial, como si fueran el reverso oscuro de la política. Como fantasmas perturbadores que discurrieran bajo las instituciones y empañaran la pureza de la teoría de la relación directa entre los votantes y sus representantes, sacramentada mediante el voto. En vez de afrontar la realidad de su existencia y su papel, las constituciones, la española entre ellas, mantienen la ficción de la democracia individualista basada en el vínculo electoral representante-representado sin intermediación de los partidos.

García Pelayo subrayó la inadaptación del derecho constitucional democrático a la realidad sociológica y política de la existencia de los partidos y al funcionamiento del Estado democrático como «Estado de partidos». Afirma que «el Estado de partidos es necesariamente la forma de Estado democrático de nuestro tiempo: sin (su) mediación organizativa [...] sería imposible la formación de una opinión y voluntad colectivas [...] (con) el sistema de representación proporcional, los electores no seleccionan entre los candidatos individualmente considerados, sino entre los partidos que los presentan [...] los partidos son órganos destinados a realizar actos mediante los que se eligen o designan a los titulares o portadores de otros órganos».3 En la política real, los partidos son el «último órgano de creación de todos los demás órganos, ya que sin su mediación la masa amorfa no podría derivar de sí misma los órganos de poder del Estado». Pero el derecho constitucional «cuando se refiere a la situación de los diputados como representantes de la totalidad del pueblo sólo obligados a su conciencia y no sometidos a mandato imperativo, ignora la existencia y coerciones de las fracciones o grupos parlamentarios». Se puede decir que las Constituciones y los tratados de derecho constitucional ocultan la realidad de que «la libertad de los diputados se ha transformado en dependencia de sus partidos [...] (y que) los votos de los electores pertenecen al partido, por tanto, la voluntad del partido o partidos mayoritarios se identifica con la voluntad general».4

Se oculta también que la pugna política, el incesante trajín de selección de dirigentes y la elaboración de las decisiones políticas, se desarrolla en el interior de los partidos. Las instituciones son, la mayoría de las ocasiones, el escenario en el que se representan las decisiones y donde adquieren legitimidad a través de los procedimientos formales, pero su elaboración reside en los órganos de los partidos, o en la negociación entre ellos.5

La letra de la Constitución española, como la mayoría, parte de la base de que los miembros de las Cámaras no están ligados por mandato imperativo (art. 67.2.) y son elegidos de forma personal por los electores (art. 68). El art. 68.3. no menciona (sorprendentemente) la necesidad de listas de partidos para atender a los criterios de representación proporcional. En consecuencia, también omite los mecanismos de selección de los candidatos para acceder a ellas. Sobre esta base, ajena a la realidad, transmite la sensación de que los parlamentarios brotarían espontáneamente de sus circunscripciones y, una vez elegidos y reunidos en el Congreso y el Senado, serían la emanación de la voluntad popular «pura», sin intermediarios.

La realidad es que, mediatizados por los procedimientos internos de los partidos para seleccionar a sus candidatos y sujetos a los mecanismos de disciplina de los grupos parlamentarios, los diputados y senadores son meros agentes de la voluntad de los partidos, que toman las decisiones políticas fundamentales: elaboran las leyes (arts. 81 a 90), aprueban tratados internacionales (arts. 93 a 96) y reforman la Constitución (arts. 87.1 y 2, 167 y 168), dan lugar a la acción del Gobierno y controlan su acción y eligen a los integrantes de los órganos constitucionales, judiciales o reguladores, como el Tribunal Constitucional (art. 159), diez miembros del CGPJ (art. 122, modificado por la LO 8/85, texto consolidado, art. 567); seis del Tribunal de Cuentas (LO 2/1982, art. 30.1.); el Defensor del Pueblo (LO 3/81, art. 2), cuyos adjuntos se reparten entre los partidos mayoritarios (LO 3/81, art. 8), y otras muchas instituciones del Estado.

En los textos constitucionales las decisiones parecen surgir de las instituciones, la política real queda entre bastidores. Pero la realidad es que las decisiones legislativas y normativas, los tratados internacionales y las decisiones del Gobierno dependen del programa del partido en el Gobierno o de acuerdos entre partidos, y las elecciones de los miembros de los órganos citados surgen de las entrañas de los partidos y se concretan en acuerdos para repartir lotes de candidatos. ¿Cómo contempla el derecho constitucional español de dónde nace y cómo se forma la voluntad de los partidos que impulsa estas decisiones? Esa cuestión se ha abandonado a su autorregulación a través de los Estatutos. Un territorio jurídico casi desconocido, y que la ciencia y sociología políticas conocen sólo a medias. La única concesión en la Constitución española a la realidad de la política es el art. 99.1., al reconocer que existen «los representantes de los Grupos políticos con representación parlamentaria» [obsérvese que se elude la palabra partidos] con los que el Rey debe consultar para proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno.

En suma, el derecho constitucional concibe las cámaras como emanación directa del pueblo a través de representantes que conjuntamente encarnan la soberanía nacional. El art. 38.1. de la Constitución alemana condensa este enfoque.6 De este modo, la ficción institucional oculta que el centro de gravedad de la acción política en el Estado de Partidos son los partidos.

La realidad es que «tras las decisiones jurídicamente imputables a los órganos del Estado están las decisiones tomadas unilateral o coordinadamente por los partidos, de tal manera que los órganos políticos del Estado podrían calificarse [...] como mecanismos y marcos para conversión de la voluntad de los partidos en voluntad del Estado».7 Los tratados de derecho constitucional analizan pormenorizadamente el funcionamiento de las instituciones, pero omiten el de los partidos que están en ellas y que impulsan sus decisiones. Hans Kelsen describió esta realidad en 1920: «En su seno [se refiere a los partidos] se realiza una parte muy importante de la formación de la voluntad de la comunidad: la preparación —casi siempre determinante para la dirección que haya de seguirse— del proceso que, nutrido por el impulso que brota de los partidos políticos como una suerte de numerosas fuentes subterráneas, sólo sale a la superficie en la asamblea popular o en el Parlamento, donde es definitivamente encauzado [...] Así las cosas, son comprensibles las tendencias a conferir relevancia constitucional a los partidos políticos y a configurarlos jurídicamente como lo que ya son desde hace tiempo en la realidad: órganos de la formación de la voluntad del Estado».8 Pese al siglo transcurrido desde que Kelsen escribiera estas palabras, la realidad del funcionamiento de los partidos y de su contribución a las decisiones políticas sigue en la penumbra jurídica.

Una consecuencia de esta perspectiva constitucional es que contribuye a formar la idea de que los partidos son parte de la sociedad, no del Estado o del proceso institucional de toma de decisiones. Sin embargo, los partidos son unos híbridos que forman parte de ambas esferas, y en un equilibrio oscilante con el tiempo se aproximan más a una esfera o a la otra.

Otra ficción del derecho constitucional es el binomio gobierno-oposición, es decir, que el control de los gobiernos se ejerce a través de la oposición parlamentaria. En el Estado liberal pudo ser, en el Estado de partidos, en el que los gobiernos encabezan administraciones ramificadísimas y toman decisiones extremadamente complejas, no. Los recursos de que disponen los partidos en la oposición para controlar a los Gobiernos son muy limitados, bien es verdad que, en parte, por sus déficits organizativos. La oposición en la política parlamentaria consiste, esencialmente, en construir un discurso alternativo, pero no suele disponer de instrumentos para descender a los detalles y poner verdaderas cortapisas a un gobierno. Cuando un gobierno tiene mayoría absoluta en el Congreso la oposición apenas puede inquietarlo. Sin embargo, cuando necesita apoyos de otros partidos, son los socios los que lo ponen en aprietos. La experiencia española desde las elecciones de 2015 es ilustrativa de esto. Los dos gobiernos han tenido muchos más problemas para gestionar sus apoyos que para orillar las actividades de la oposición, salvo la propia moción de censura de mayo de 2018.

La realidad empírica es que los dirigentes de los partidos no suelen perder el poder por la presión de la oposición parlamentaria, sino por presión interna en sus partidos, o por perder las elecciones, pero, a veces, ni aun así. Véase el caso de España entre 2004 y 2011: pese a perder las elecciones de 2004, 2008 y 2011 los dirigentes de los partidos perdedores siguieron en sus puestos, señal de que algo anómalo pasa en la política española. El control real sobre los dirigentes lo ejercen los órganos internos de los partidos. En ellos se desarrolla el juego de poder entre dirigentes y corrientes dentro del partido. Lo único que un dirigente político no puede resistir es perder el apoyo de su grupo parlamentario o de los órganos del partido: congreso, comisión ejecutiva o parlamento interno. Esto es aún más cierto en los países en los que el sistema parlamentario adquiere la forma de «parlamentarismo de canciller» y sólo es posible deshacerse del presidente del Gobierno mediante una moción de censura constructiva.

Los partidos: organizaciones en competencia por el poder

Esta segunda ficción nos aproxima a otro de los enfoques clásicos en la literatura sobre los partidos; la sociología de las organizaciones, una mirada no ya a su función normativa, sino a su funcionamiento interno y a su principal relación con el medio: la competición electoral.

Vivimos en la sociedad de las organizaciones y las marcas. En sus diversas formas, como empresas, administraciones, asociaciones, clubes deportivos, sindicatos o partidos, canalizan la vida social de los individuos. Compiten unas con otras en sus respectivos campos y tienen que adaptarse a sociedades en permanente evolución. A la mayoría de los miembros de estas organizaciones les gustaría la estabilidad, pero la pugna entre ellas y los cambios en su entorno las arrastran al cambio. Los partidos no son una excepción, de hecho, suelen ser excelente territorio para los estudios sobre el cambio organizativo y la adaptación a los entornos.

De la evolución de las distintas formas de partido da cuenta la literatura y sus sucesivas clasificaciones; el partido de masas de los años 1950, de Duverger9 (1957); el catch all party en los años 1960, de Kirchheimer10 (1966); el partido electoral en los 1970/1980, de Panebianco11 (1982); o el cartel party en los años 1990, de Katz y Mair12 (1995). Aún no está teorizado el nuevo modelo de partido basado en fuertes liderazgos con articulaciones organizativas e ideológicas ambiguas o muy amplias y el impacto que el uso de las nuevas tecnologías de la información o las oleadas de populismos, de uno y otro signo, están generado en ellos, pero aproximaciones como la de Gil Calvo, partidos low cost,13 empiezan a ser sugerentes.

De una forma sintética, podaríamos afirmar que en la sucesión de estos modelos se reflejan algunas constantes, como la disolución de sus ideologías y la progresiva sustitución por programas genéricos con los que los partidos pretenden atraer amplios apoyos electorales; la segmentación de los programas en ofertas para diversos sectores sociales; el descenso de la influencia de los afiliados tanto en la determinación de la política partidaria como en la financiación, en la medida en que su papel económico se ha ido sustituyendo progresivamente por la financiación pública; o la priorización casi en exclusiva de su actividad electoral e institucional (gobierno y oposición) abandonando la articulación de su base social, lo que se ha traducido en fuertes descensos en la afiliación a todos los grandes partidos europeos.

Esta visión «macro» lleva a enfatizar la competición electoral como fin único de los partidos; las costosas campañas electorales, la intensa comunicación permanente que implica la política electoral, el impacto de la televisión en la consolidación de liderazgos (llamativamente, en España, los dirigentes de los cuatro partidos nacionales comenzaron sus trayectorias como tertulianos en las televisiones privadas), la centralización de la política en las cúpulas partidarias, la financiación14 y la captura de otros recursos públicos (cargos públicos, presupuestos, etc.), y, como decíamos, la baja tensión ideológica que ha convertido a los partidos casi en marcas, o la depauperación de la organización entendida como red de articulación social, aspectos todos estos tan presentes en los catch all/cartel parties, ya sean partidos tradicionales o nuevas formaciones políticas.

La sociología de las organizaciones nos permite también reflexionar sobre la competencia interna en el partido, el partido como «aparato», es decir, como organizaciones complejas en las que se integran objetivos ideológicos y materiales, en las que se mueven conflictos y ambiciones humanas cristalizadas en tendencias internas más o menos justificadas con posiciones ideológicas. Dicho de otra manera, los partidos como maquinarias de poder en los que ensamblan élites competitivas.

En Europa, el estudio de Michels sobre el SPD es el prototipo,15 y en Estados Unidos hay brillantes estudios monográficos sobre los aparatos de los bosses norteamericanos.16 En esta tradición puede situarse el trabajo de Peter Lange17 sobre los incentivos colectivos y selectivos de los partidos y su función en el mantenimiento de su cohesión, retomado por Panebianco en su análisis de las estructuras internas de los partidos. Este enfoque enfatiza los aspectos de burocratización y «aparatización» de las organizaciones partidarias, las relaciones informales que se establecen en ellas, el clientelismo, las pugnas internas, la forma en que consumen recursos y, clave en el análisis de una organización de este tipo, la política como una sucesión interminable de reuniones. Visto de esta manera, se podría decir que los partidos producen esencialmente candidatos a cargos públicos y cuadros para el mantenimiento de sus organizaciones.

Este déficit de articulación social, la orientación casi exclusiva hacia la competición electoral y la aparatización de la competencia interna fue presentido por Otto Kirchheimer. El párrafo final de su célebre artículo parece visionario: «La cuestión radica en si esta participación limitada que el catch all party ofrece a la población, si este llamamiento a participar racional y desapasionadamente en la vida política, a través de los pocos canales sancionados conseguirá cumplir su función. […] Desde que los electores no están sometidos a la disciplina del partido de integración —en Estados Unidos no lo han estado nunca— pueden mediante sus votos rápidamente cambiantes y con su apatía transformar el sensible instrumento que es el catch all en algo que resulte demasiado tosco (insensible) para servir de nexo con los titulares funcionales del poder de la sociedad».18

Las convulsiones en los apoyos políticos se producen en toda Europa: cae el apoyo a los partidos centrales (en votos y afiliados) y aumenta el de partidos hasta ahora marginales, se reciclan y actualizan los discursos de extrema derecha o extrema izquierda, predomina el descontento y la sensación de fallo del sistema y cae la confianza en los políticos, los partidos y los sindicatos. En toda Europa se reproduce este descontento. Las tensiones sociales desencadenadas por la crisis de 2007 han mostrado correcto el diagnóstico de Kirchheimer: los catch all o cartel parties son incapaces de canalizar el descontento de los sectores sociales que han perdido con la crisis o que ven bloqueado su acceso a las clases medias (empleo estable, carreras profesionales viables, acceso razonablemente seguro a vivienda o a construir una familia, etc.). Por estos bordes están apareciendo nuevas demandas sociales que los partidos convencionales no pueden integrar en sus programas y organizaciones.

Las funciones de los partidos en los «Estados de partidos»

Intentado responder a la pregunta que planteamos al inicio del capítulo, desde una perspectiva política y social, los partidos son instrumentos de integración social y de conversión de las tensiones sociales en decisiones políticas. Unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional. Desde una perspectiva organizativa, los catch all/cartel parties se han especializado en la gestión institucional y de los recursos públicos destinados a la política (financiación, cargos públicos que doblan su actividad como cargos internos...), con débiles lazos con sus bases sociales. Desde otra perspectiva, las organizaciones partidarias están al servicio de las estrategias de captación de apoyos en círculos sociales atraídos por sus programas (entendidos como ofertas programáticas generalistas, captadas casi intuitivamente por sus votantes, no programas detallados). La tensión entre las necesidades derivadas del cambio en el entorno y la inercia que adquieren las organizaciones ha producido una brillante literatura en el ámbito empresarial19 que podría reproducirse igualmente en el ámbito político.

Operativamente, los partidos son los instrumentos esenciales en la toma de decisiones políticas en el estado contemporáneo. ¿Qué funciones desarrollan en el «Estado de partidos»? Al menos las siguientes:

1. Captar e interpretar las prioridades del país y las demandas de la opinión pública (no siempre coincidentes, de hecho, a veces son contradictorias) traduciéndolas a programas políticos, es decir, a ideas generales (no necesariamente programas electorales articulados) que apoyen los ciudadanos en elecciones y puedan dar lugar a «intenciones» de gobierno o propuestas legislativas. En algunos casos, pueden convertirse en programas de Gobierno —lo que la Constitución española recoge como el «programa político del Gobierno que (el candidato a presidente) pretenda formar» (art. 99.2)—, o en las ideas que inspiren la legislación o la dirección política del Gobierno.

Obviamente, esta función está ligada a las perspectivas ideológicas de cada partido y subordinada a los intereses y demandas de sus bases sociales y a la interpretación que de ellos hagan sus dirigentes. Aunque la sociología y ciencia política suelen enfatizar el superficial componente ideológico en los partidos, todos ellos conservan una tradición que los vincula a una visión del mundo y unas bases sociales con intereses concretos y distintos a otros sectores. Desatender estos vínculos supone el riesgo de malos resultados electorales y dejar espacios para que otros partidos los ocupen (es el caso del PP en la legislatura 2011-15, cuando rompió sus lazos con sectores esenciales para la base social de un partido de centro derecha, como los autónomos, o la ruptura entre PSOE y la UGT entre 1985-88). Pero al igual que conservar los apoyos de origen es vital para la supervivencia partidaria, la incapacidad para captar las demandas de nuevos sectores sociales puede llevar al declive. Son casos conocidos el desplazamiento del Partido Liberal británico por el Partido Laborista en el primer cuarto del siglo XX en Gran Bretaña, la sustitución de la Democracia Cristiana italiana por el Polo de la Libertad paralela a la reorganización de la izquierda alrededor de los restos del PCI en los años 1990 en Italia, o el desplazamiento a la derecha del Partido Popular por Ciudadanos y del PSOE al centro por Podemos en la gran transformación del sistema político español de 2009-2015, aún inacabada, cuyo más reciente episodio es la emersión de Vox a la derecha del PP.

2. Presentar a los candidatos a la presidencia del Gobierno, presidencias autonómicas, alcaldías, etc., es decir, seleccionar líderes para las instituciones. Luego volveremos sobre esta función, pues es aquí donde los partidos tienen en sus manos el desarrollo del derecho constitucional de participación política efectiva y donde con más claridad se evidencia la ficción de una democracia cuya legitimidad emana directamente del pueblo.

3. Seleccionar los candidatos a cargos públicos electivos (diputados, senadores, diputados autonómicos, concejales, consejeros comarcales, diputados provinciales, vocales de juntas de distrito en las grandes ciudades), no necesariamente líderes en este caso. Este proceso es muy competitivo y se produce a través de procedimientos democráticos o de cooptación. La actividad interna de los partidos está dominada por una tensión latente para acceder a estos cargos, sobre todo en los partidos pequeños y con pocos afiliados (y todos los españoles tienen pocos afiliados).

4. Seleccionar cuadros para el mantenimiento de sus organizaciones, cumpliendo funciones de renovación o sostenimiento de ideas y del trabajo diario de cualquier asociación, pero también como primer filtro hacia las candidaturas a cargos públicos. Esta función es esencial, ya que determinará el carácter de los cuadros del partido: ¿los procedimientos internos obligan a una competición centrípeta centrada en obtener el apoyo de los dirigentes para ascender u obligan a una competición por obtener votos de los afiliados? Es decir, ¿predominan los procedimientos de cooptación o los de competición democrática para seleccionar dirigentes? Si predomina la cooptación, los mecanismos de control formales y difusos de la organización partidaria estarán inutilizados. En los procesos de selección competitivos para conseguir el voto de los afiliados, ¿los candidatos compiten individualmente o incluidos en listas cerradas? Si operan las listas cerradas, lo que dominará en el partido serán los grupos organizados (corrientes internas o grupos de patronazgo). Cómo se despejan estas interrogantes determina en gran medida el tipo de dirigentes que cada partido segrega y la eficiencia de los sistemas de control interno de la dirección y entre sus cargos públicos.

5. Presentar y negociar en las Cortes y parlamentos autonómicos a los candidatos a múltiples órganos constitucionales, judiciales y reguladores surgidos de la legislación específica destinada a regular la competencia en la actividad económica. Esta función, en España, ha derivado en una permanente negociación entre los partidos mayoritarios.

6. Sus grupos parlamentarios o sus terminales organizativas internas (acción sectorial o institucional, comisiones de redacción de programas electorales, etc.) son los encargados de captar las demandas de los lobbies y de los grupos de interés de sus círculos sociales de apoyo preferentes para integrarlas en sus programas o en su acción de gobierno o legislativa. Esta función no es exclusiva de los partidos, las Administraciones también son sensibles a estas demandas y presiones. La idea de lobby, por otro lado, es muy amplia; puede ir desde agencias especializadas, pasando por asociaciones de personas interesadas por determinados temas u organizaciones estructuradas: sindicatos, patronales, asociaciones de intereses, etc.20

7. En España, a través de los cargos políticos (ministros, secretarios de Estado, consejeros, alcaldes o concejales), los partidos elijen a los altos cargos de la Administraciones Públicas, normalmente entre funcionarios de cuerpos superiores, condicionando su carrera profesional a través de un sistema de libre designación generalizada (Ley 30/1984 de medidas urgentes para la reforma de la función pública, varias veces modificada) y ofreciendo un sistema de pasarelas permanentes entre la función pública y la justicia y la política que ha llevado a que la política española esté dominada por funcionarios, con una fuerte presencia de funcionarios judiciales. En paralelo a las Administraciones, se ha creado una tupida red de organismos autónomos y empresas públicas cuyos puestos de trabajo dependen de las conexiones con los altos cargos políticos y administrativos. Un ejemplo de estas ramificaciones es la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro, que produjo considerables daños en el sistema financiero español por la escasa profesionalidad de los elegidos.21

Notas:

2. Martín Merchán, Diego, Partidos Políticos. Regulación legal, derecho comparado, Derecho español y jurisprudencia, BOE, Madrid, 1981, págs. 29-34. Una referencia más amplia a la constitucionalizarían de los partidos puede verse en Flores González, Fernando, «Los partidos políticos: Intervención legal y espacio político, a la búsqueda del equilibrio», Teoría y Realidad Constitucional, 2015, pág. 35.

3. García Pelayo, Manuel, El Estado de Partidos, Alianza, 1986, Madrid, pág. 35.

4. García Pelayo, Manuel, op. cit., 1986, págs. 44 y 45.

5. Kelsen, Hans, De la esencia y el valor de la democracia, KRK Pensamiento, Oviedo, 2009, pág. 72 a 79.

6. Constitución alemana, art. 38.1.: «Los diputados del Bundestag son elegidos mediante sufragio general, directo, libre, igual y secreto. Representan al pueblo en su conjunto, y no se encuentran vinculados a mandatos o instrucciones algunas, sino sólo sujetos a su conciencia».

7. García Pelayo, Manuel, op. cit., págs. 90-91.

8. Kelsen, Hans, De la esencia y el valor de la democracia, KRK Pensamiento, Oviedo, 2009, págs. 70-71.

9. Duverger, Maurice, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1957.

10. Kirchheimer, Otto, «The transformation of the Western European party system», en La Palombara, Joseph y Weiner, Myron: Political parties and political development, Princeton U.P., 1972.

11. Panebianco, Angelo, Modelos de partido, Alianza, Madrid, 1990.

12. Katz, Richard S.; Mair, Peter, «Changing models of party organization and party democracy. The emergence of the cartel party», Party Politics, vol. 1, nº 1, 1995, págs. 5-28.

13. Calvo, Gil, Enrique, «Democracia “low cost”», El País, 13 de julio de 2016.

14. Rodríguez Teruel, Joan (coord.): Finançament de partits i transparència democràtica, Fundación Catalunya-Europa, Barcelona, 2013.

15. Michels, Robert, Los partidos políticos, Amorrortu ediciones, Buenos Aires, 1979.

16. Véase Gossnel, Harold F., Boss Platt and his New York Machine, The University of Chicago Press, Chicago, Ill., 1924; Gossnel, Harold F., Machine politics. Chicago Model, The University of Chicago Press, Chicago y Londres, 1968; McKean, Dayton David, The Boss. The Hague Machine in action, Russell & Russell, Nueva York, 1940; Peel, Roy, The political clubs of New York, Ira J. Friedman, Port Washington, NY., 1935; Salter, J. T., Boss rule. Portraits in city politics, Whittlesey House, Nueva York-Londres, 1935.

17. Lange, Peter, «La teoria degli incentivi e l’analisi dei partiti politici», en Rassegna Italiana di Sociologia, 4, X-XII, 1977.

18. Kirchheimer, Otto, op. cit., pág. 200.

19. Véase el clásico debate entre Alfred Chandler: Strategy and Structure, 1962, sosteniendo la tesis de que la estrategia determina la estructura organizativa y Oliver Williamson, que introdujo la idea de que las resistencias organizativas al cambio son un límite para la adaptación de las organizaciones. El debate se sintetiza en Thomas H. Hammond, «Structure, Strategy, and the agenda of the Firm», en Rummelt, Richard P; Schendel, Dan E.; Teece, David J.: Fundamental Issues in Strategy, Harvard Business School Press, Boston, 1984, págs. 97-154.

20. Navarro, Joan; Cremades, Javier; Ontiveros, Emilio; Sevilla, Jordi, Solchaga, Carlos, «Para gobernar, luz y taquígrafos», El País 14 de febrero de 2013.

21. De Juan, Aristóbulo; Uría, Francisco; Barrón, Íñigo de, Anatomía de una crisis, Deusto, Barcelona, 2013, pág. 116.

Creación y estabilización
de los partidos políticos
españoles

Los momentos fundacionales de los partidos políticos españoles tienen lugar entre los últimos años 1960 y 1977. En el centro derecha, la cercanía de la muerte del general Franco aceleró los movimientos de aglutinación de élites políticas alrededor de líderes o ideologías con límites difusos. Eran grupos poco numerosos de amigos, relaciones sociales y profesionales y funcionarios dependientes de dirigentes que habían tenido cargos de uno u otro tipo en el entramado estatal. El centro derecha se configuró sobre dos polos: Alianza Popular, resultado de la convergencia de siete grupos que giraban alrededor de exministros de Franco con la posición hegemónica de Fraga,22 y Unión de Centro Democrático, donde confluyeron decena y media de partidos de la oposición moderada, de ideologías cristianodemócrata, liberal y socialdemócrata, con cuadros de la estructura del Estado y del Movimiento, bajo la hegemonía del Gobierno.23 Antes de llegar a estas coaliciones se produjeron congresos de los «partidos» preexistentes en los que se definieron jerarquías y relaciones de fuerzas internas, y se amasaron alianzas y enemistades que se concretarían en las listas electorales de 1977.

En la izquierda, las principales organizaciones existentes a la salida del franquismo tenían estructuras más definidas, pero escasos afiliados. En el PSOE (renovado) había una dirección con un fuerte liderazgo que fue integrando desde 1974 a numerosos cuadros que fueron entrando en sus estructuras provinciales. Negociaciones provincia a provincia llevaron al ensamblaje de la élite de su Comisión Ejecutiva Federal y los candidatos propuestos por las recientes direcciones provinciales para las elecciones de 1977 y 1979.24 La estructura del PCE era mucho más sólida, con un Comité Ejecutivo en el exilio en el que el peso determinante lo tenían figuras históricas del partido. Este Comité Ejecutivo tomó las decisiones sobre las listas electorales, situando en sus primeros lugares a sus miembros, en buena parte cuadros de la clandestinidad o de la Guerra civil, y desplazando a lugares secundarios a candidatos más jóvenes que habían surgido «del interior». Esto, unido a los resultados electorales muy por debajo de las expectativas de sus dirigentes y las pugnas ideológicas en torno al eurocomunismo llevó a un enconado enfrentamiento interno a partir de 1978 (congresos del PSUC y de la Federación Asturiana, en Perlora).25

Fuera de las grandes formaciones y ciñéndonos al espacio del socialismo democrático, en los últimos años 1960 surgió el PSP, alrededor del profesor Tierno Galván26 y algunos partidos regionales. Antes de las elecciones de 1977, el PSOE integró en sus listas electorales y después en su organización a Convergencia Socialista de Madrid y al PSC (Congrès). Entre 1978 y 1980, el PSOE absorbió a los demás partidos socialistas con generosas ofertas de integración de sus dirigentes en las direcciones nacional (PSP) o regionales. De este modo, dirigentes procedentes del PSP o partidos socialistas regionales encabezaron diversas federaciones (Asturias, Castilla La Mancha, Cataluña, Madrid…). Este proceso de unidad socialista fue una de las claves de la estrategia del PSOE antes de 1982,27 y se puede decir que alcanzó hasta a un fragmento de UCD, el PAD de Fernández Ordóñez.28

La breve descripción anterior muestra que el modelo originario de los partidos españoles consistió en una acelerada integración de élites políticas bajo la dirección de grupos que controlaban las organizaciones clave de la Transición. Tales grupos podían ser el Gobierno (UCD), aquellos que habían ganado batallas por el control organizativo (AP, PSOE en 1972-74, congresos de Toulouse y Serenes), o quienes habían extendido su poder desde la clandestinidad sin solución de continuidad (PCE). A todos ellos las elecciones de 1977 les dieron la ocasión de asentar su poder, a veces precariamente, como fue el caso de UCD, y a partir de 1980 del PCE.

La estabilización de las direcciones partidarias a partir de 1977 dio paso a un rápido desarrollo organizativo por «penetración territorial» para preparar las candidaturas a las elecciones municipales, que se celebrarían en mayo de 1979 (a las que Alianza Popular no se presentó). Se puede definir la penetración territorial «cuando un centro controla, estimula y dirige el desarrollo de la periferia, es decir, la constitución de las agrupaciones locales e intermedias del partido».29 Este modelo de crecimiento implica, por un lado, «la existencia de un centro suficientemente cohesionado desde los primeros pasos de la vida del partido»30 y, por otro, que los individuos que con el apoyo de la dirección central constituyan el partido a escala local o regional tendrán la confianza del «centro», de manera que se refuerzan los lazos de apoyo recíproco.

Este proceso de asentamiento configuró organizaciones que se caracterizaron por la celebración de Congresos en plazos breves: anuales en AP, bienales en el PSOE. El PCE mantuvo la periodicidad cuatrienal, lo que convirtió las primeras fases de su crisis en una sorda pugna. En los primeros congresos, los delegados eran elegidos por las secciones/agrupaciones locales y tenían voto personal para las resoluciones y órganos de dirección, elegidos por listas abiertas, excepto en el PCE (que empleaba el sistema de comisión de listas, una comisión reducida propuesta por el Comité Ejecutivo al Congreso que proponía la lista de miembros al nuevo Comité Central, y éste a su vez elegía al secretario general que proponía el resto del Comité Ejecutivo).

En el Congreso Extraordinario del PSOE en 1979 se produjeron dos cambios fundamentales. Uno, ideológico, situando al partido en el socialismo democrático o socialdemocracia. Otro, orgánico, que resultó decisivo: la elección de los delegados a los congresos se desplazó a congresos provinciales o regionales, con voto por delegación, sistema que se mantuvo hasta 1996, lo que hizo gravitar el poder interno hacia los líderes regionales.

Durante este período la elaboración de las listas electorales nacionales dependía de las direcciones centrales, sobre las propuestas de las direcciones regionales o provinciales, según un sistema de «cooptación bajo presión».31 Desde el principio quedó claro que el sistema garantizaba la absoluta disciplina de los elegidos: «Mientras las cúpulas de los partidos sean más importantes que los votantes para que un ciudadano resulte elegido diputado, no habrá verdadera autonomía personal de los parlamentarios. Un diputado no se atreverá a disentir de su partido porque a la siguiente legislatura no lo pondrán en la lista».32

A partir de 1983 el sistema político español se configuró definitivamente con las elecciones autonómicas para 13 comunidades. El devenir interno de los partidos y la cantidad ingente de incentivos selectivos (cargos públicos, oportunidades de captación de recursos, etc.) derivada de la creación de las nuevas administraciones produjo una rápida evolución de los partidos, paralela, casi simultánea en todos ellos. El Estado autonómico dio lugar a la reorganización de los partidos según federaciones regionales o partidos federados, creando una nueva élite política que gestionaba cuantiosos recursos económicos y administrativos. Las direcciones regionales replicaban el funcionamiento de las nacionales.

Los períodos entre congresos se prolongaron, estabilizando así las élites, a tres años en el PSOE (entre 1981 y 2000) y en el PP (entre 1990 y 2004). A partir de 2000 y 2004 ambos pasarían a celebrar sus congresos cada cuatro años, inmediatamente después de las elecciones generales, lo que permitiría «jugar con ventaja» a sus direcciones «salientes», ya que es muy difícil tejer alternativas en tan poco tiempo. Este resorte organizativo es decisivo, de modo que el candidato perdedor de las elecciones inmediatamente anteriores ganó los congresos del PP en 2004 y 2008 y del PSOE en 2012. Un caso asombroso que indica la dificultad de los grandes partidos españoles para generar alternativas a través de su actividad interna regular.

En el PP los presidentes nacionales siempre se eligieron mediante el voto de los delegados a los Congresos. El PSOE adoptó este sistema a partir del Congreso de 2000 y hasta 2014. Con este sistema de elección, el poder gravita de modo decisivo en el líder, que puede decidir la composición del comité ejecutivo y, en cascada, casi todo lo demás relevante en el partido. En el caso del PP, la concentración de poder en el presidente nacional es máxima a partir de 2011: designa al secretario general y principales cargos del partido, a los candidatos a alcalde y presidentes autonómicos, a los presidentes regionales, etc. Ha sido una evolución informal que cristalizó en la casi parálisis del partido para tomar decisiones.

A partir de 2012 el PSOE elige a sus secretarios generales mediante elecciones internas en las que pueden votar sus afiliados. Lógicamente, este sistema se reproduce a escala regional. El secretario general elegido así propone en el congreso siguiente la composición de su ejecutiva. En el PP, a partir de la dimisión como presidente del partido de Rajoy (2018), se estableció un sistema mixto de elección interna en el que para ser elegido se requiere mayoría absoluta y, en caso contrario, se procede a votar en un congreso. El elegido propone al congreso su directiva. En ambos casos, los mecanismos de control interno quedan seriamente trabados.

Otro fenómeno destacado ha sido la masificación y la prolongación de los períodos entre reuniones de los parlamentos internos, los órganos encargados de controlar la actividad de las direcciones de los partidos, hasta convertirlos en organismos completamente inoperantes. En 1984 el Comité Federal del PSOE estaba formado por 130 miembros. En 2012 la Junta Directiva Nacional del PP estaba compuesta por 600 miembros; en 2014 el Comité Federal el PSOE lo componían 300 miembros. El resultado es que son inoperantes como mecanismos de control y para resolver crisis. El estallido del Comité Federal del PSOE en octubre de 2016 fue un ejemplo en este sentido.

En la primera mitad de los años 1980 se produjo un incremento de las necesidades de financiación de los partidos: campañas electorales costosas, organizaciones internas complejas con gran número de empleados, la necesidad de financiar las campañas del referéndum de la OTAN (1986) que desequilibró las tesorerías del PSOE y del PP, dando lugar a demandas de recursos que acabaron en los casos FILESA, Sanchís, etc. En definitiva, las maquinarias de los partidos comenzaron a hacerse más grandes y a consumir muchos más recursos. Muchos casos de corrupción conocidos tienen su origen en la necesidad de financiar organizaciones sobredimensionadas.

Notas:

22. Sobre la creación de AP véase: Baón, Rogelio, Historia del Partido Popular I – Del franquismo a la refundación, Ibersaf Editores, Madrid, 2001. Fernández de la Mora, Gonzalo, Río arriba, Planeta, Barcelona, 1995. Fraga Iribarne, Manuel, En busca del tiempo servido, Planeta, Barcelona, 1987; De la Fuente, Licinio, Valió la pena, Edaf, Madrid, 1998. López Rodó, Laureano, Claves de la Transición, Plaza y Janés, Barcelona, 1993. Osorio, Alfonso, Trayectoria de un ministro de la Corona, Planeta, Barcelona, 1980. Pordomingo Pérez, Eugenio, Fraga a la búsqueda del poder, Sociedad Cultural Europea, Madrid, 1991. Silva Muñoz, Federico, Memorias Políticas, Planeta, Barcelona, 1993. Verstrynge Rojas, Jorge, Memorias de un maldito, Grijalbo, Barcelona, 1999.

23. Álvarez de Miranda, Fernando, Del contubernio al consenso, Planeta, Barcelona, 1985. Areilza, José María, Cuadernos de la Transición, Planeta, Barcelona, 1983. Attard, Emilio, Vida y muerte de UCD, Planeta, Barcelona, 1993. Calvo Sotelo, Leopoldo, Memoria viva de la Transición, Plaza y Janés, Barcelona, 1990. Chamorro, Eduardo, Viaje al centro de UCD, Planeta, Barcelona, 1981. Figuero, Javier, UCD: la empresa que creó Adolfo Suárez, Grijalbo, Barcelona, 1981. Huneeus, Carlos, «La Unión de Centro Democrático. Un partido consociacional», Revista de Política Comparada, 3, 1981. La Unión de Centro Democrático y la transición a la democracia en España, CIS, Madrid, 1985. Herrero de Miñón, Miguel, Memorias de Estío, Temas de Hoy, Madrid, 1993. Jaúregui, Fernando; Soriano, Manuel, La otra historia de UCD, Emiliano Escolar Editor, 1981. Martín Villa, Rodolfo, Al servicio del Estado, Planeta, Barcelona, 1984.

24. Guerra, Alfonso, Cuando el tiempo nos alcanza, Espasa, Pozuelo de Alarcón (Madrid), 2004, págs. 165-257. Leguina, Joaquín, Conocer gente, Aguilar, Madrid, 2005, págs. 59-66.

25. Azcárate, Manuel, Crisis del eurocomunismo, Argos Vergara, Barcelona, 1982. Claudín, Fernando, Santiago Carrillo. Crónica de un secretario general, Planeta, Barcelona, 1983. Vega, Pedro; Erroteta, Peru, Los herejes del PCE, Planeta, Barcelona, 1982.

26. Tierno Galván, Enrique, Cabos sueltos, Bruguera, Barcelona, 1981.

27. Guerra, Alfonso, op. cit., págs. 298-310.

28. Mellado Prado, Pilar, «Congreso Constituyente del Partido de Acción Democrática», Revista de Derecho Político, 14, 1981.

29. Panebianco, Angelo, op. cit., págs. 110 y 111.

30. Panebianco, Angelo, ídem.

31. Guerra, Alfonso, op cit., sobre la elaboración de las listas del PSOE en 1977, págs. 244-247. La expresión «cooptación bajo presión» es de Joaquín Leguina.

32. Bono, José, Les voy a contar, Planeta, Barcelona, 2012, pág. 508.

Rasgos patológicos.
Oligarquización y
ocupación de los
espacios institucionales

Como defendíamos al inicio de estas páginas, ante el incremento del nivel de competencia (en ocasiones hasta la hostilidad) y de complejidad de la actividad política, los partidos, como cualquier organización, reaccionan intentado reducir su pluralidad interna, tendencialmente a costa de los procesos deliberativos internos, y concentrando sus procesos de decisión en grupos cada vez más reducidos en torno al líder, un proceso ampliamente conocido por la sociología de las organizaciones y bien descrito desde el célebre trabajo de Michels sobre la ley de hierro de las oligarquías.

Pero la competencia no sólo se reduce internamente. Los partidos, y de forma especialmente visible en el caso español, hacen frente a la creciente complejidad política, expandiéndose por las instituciones, ocupando cada vez más espacios de poder teóricamente ajenos a ellos. Mientras que la pluralidad y la capacidad de integrar nuevas demandas sociales se sacrifican en nombre de la unidad y de la eficacia electoral gracias a la oligarquización, los partidos intentan reducir las fuentes de conflicto ocupando cada vez más espacios sociales, muchos de ellos destinados precisamente a servir de control a sus propias actividades. En uno y en otro caso aparecen rasgos patológicos, no ya de las formaciones políticas sino de nuestras propias democracias. Se reduce la expresión de pluralidad, se reduce el control democrático interno33 y no hay incrementos de teórica «eficacia» que justifiquen tal empobrecimiento, como demuestran la acumulación de casos de corrupción fruto de la inexistencia de sistemas de control, o la explosión de indignación contra el funcionamiento de las instituciones fruto de una crisis, en su origen financiera, pero que el sistema político no supo ni anticipar ni encauzar.

Concentración de poder y «espectacularización» de la política

Como venimos defendiendo, los partidos son seres vivos, que sensibles al ambiente y su complejidad, se adaptan y evolucionan. Precisamente, la capacidad de autoorganización de los partidos genera una casuística inabarcable en términos de identificación de sus procesos evolutivos, pero no es difícil detectar algunas tendencias comunes a los partidos europeos.

1. La prolongación de los mandatos de los dirigentes, es decir, de la duración de los períodos entre congresos y, por ende, de renovación de los cargos directivos. En Alemania o Gran Bretaña, por ejemplo, estos procesos se han frenado mediante una Ley de Partidos que obliga a convocar congresos bienales, como mínimo, o convenciones que obligan a conferencias anuales.

2. La concentración del poder interno, normalmente mediante mecanismos reforzados de elección del primer dirigente. Un caso asombrosamente acabado fue la designación en 2016 del candidato de Junts pel Sí a la presidencia de la Generalitat por decisión del presidente saliente, Artur Mas, sin reunión de ningún órgano del partido, tras meses sin que estos órganos fueran convocados.

3. Como consecuencia de la prolongación de mandatos y de la concentración de poder interno, el éxito y la supervivencia en el interior de las formaciones políticas depende de grupos cada vez más limitados de personas, facilitándose en consecuencia la creación de redes clientelares. Un secretario general de un partido español lo explicaba así: «Sentí el poder —que es decidir, seleccionar, aparcar, frenar a unos, acelerar a otros, descartar—, algo parecido a acariciar suavemente el metal pulido y frío del cañón. Esa sensación no es descriptible».34

4. La «espectacularización»35 de las convenciones internas. Los congresos se transforman en «convenciones» diseñadas para los medios de comunicación. Los espacios de rendición de cuentas o de debate o desaparecen, o se transforman en eventos de audiencias, necesariamente vacíos de contenidos, donde los afiliados arropan a los dirigentes en sus minutos de televisión. Es frecuente que los congresos sean sustituidos por convenciones. En los últimos años, se han limitado a elegir al líder, sin debate alguno sobre las posiciones del partido.

5. El desplazamiento de los sistemas de control y oposición interna a otros niveles de la organización. La tendencia a la concentración de las decisiones y la neutralización de la discrepancia en un nivel organizativo no evita que, tras idéntico proceso de concentración en otros niveles organizativos, éstos se constituyan como alternativa u oposición interna. La proliferación de mercados electorales (nacional, autonómico y local) relativamente independientes facilita carreras políticas y el desarrollo de grupos también relativamente independientes entre ellos y respecto de los otros niveles organizativos, desplazándose aquí las funciones de control y oposición.

Encuadrar, seleccionar líderes. La formación de las élites políticas en los partidos

Desde un punto de vista formal, un partido es una estructura jerárquica compuesta por secciones locales o sectoriales (de centro de trabajo, profesionales, aficiones, etc., estas fórmulas organizativas están ensayándose en las más recientes organizaciones políticas: Podemos y la Asamblea Nacional Catalana, aunque tienen su antecedentes en las células de los partidos comunistas)36 en las que se encuadran los afiliados, que a su vez eligen comités locales y delegados a congresos provinciales o regionales; en estos congresos se eligen direcciones regionales y delegados a congresos nacionales, en los que se elige la dirección nacional, y en paralelo, en todos los niveles, se eligen parlamentos internos destinados a controlar la gestión de las ejecutivas. Estos parlamentos internos son una versión reducida de los congresos, una especie de comisión permanente.

Los partidos ofrecen el aspecto de un organigrama piramidal que se despliega desde los congresos nacionales hasta las secciones locales en distritos de las grandes ciudades o pueblos. Este modelo organizativo es un vestigio de los partidos de masas, pero ningún partido ha podido renunciar a tener afiliados y a una organización que sirva como filtro para captar y seleccionar a sus cuadros, ni a congresos que marquen a grandes rasgos su línea política e ideológica y sirvan para proyectarla a través de los medios de comunicación (Forza Italia, de Berlusconi, podría considerarse una excepción). Pese a su permanencia, este modelo organizativo es cada vez menos atractivo y casi todos los partidos europeos pierden afiliados: los alemanes CDU y SPD han pasado de más de un millón de afiliados en los años 1980 a apenas medio millón; en Gran Bretaña, el Partido Conservador tiene 177.000; los laboristas, 194.000 afiliados directos; los liberal demócratas apenas 50.000, cifras todas ellas que reflejan considerables caídas en las últimas décadas; la UMF, ahora Los Republicanos, tiene 280.000 y el PSF unos 175.000. Estas cifras muestran fuertes contracciones en el número de afiliados. En España participaron en las elecciones internas para secretario general del PSOE de 2017 unos 145.000 afiliados, y en las del PP de 2018 unos 65.000. En síntesis, poco más que sus cargos públicos y allegados.

Dentro de estas organizaciones se desarrollan funciones «administrativas» de mantenimiento de la organización: asambleas de afiliados, reuniones de los órganos del partido, reuniones informales de corrientes internas, mantenimiento de ficheros, etc. Las organizaciones partidarias son máquinas de producir reuniones en las que se superponen comités, asambleas y reuniones informales, reuniones decisivas restringidas (para hacer listas o decidir liderazgos) y otras más o menos periódicas e informales en las que se van decantando poco a poco liderazgos y confianzas personales.

Los partidos son, desde esta perspectiva, estructuras pensadas para mantener la tensión interna y filtrar individuos que van integrándose como cuadros en la organización con el patrocinio de los grupos (tendencias) internos. Sin grupos no se entiende la mecánica de los partidos, basada en redes clientelares más o menos explícitas. Esta función de filtro se desarrolla de dos maneras: la formal, a través de elecciones internas, y la informal, a través de contactos personales (que suelen derivar en nombramientos de algún tipo en alguna administración o entidad satélite).

En todos los partidos se desarrolla una pugna incesante, que se reproduce en todas las entidades y organizaciones sociales, aunque con menor tensión. ¿Cómo explicarlo sencillamente? Tomemos un ejemplo, las peñas de seguidores de clubes de fútbol: «Llega el momento en que se constituye oficialmente (la peña, o lo que podría ser la sección local de un partido), “y ahora, qué hacemos”. Resulta que no hay que hacer nada: seguir tomando cerveza, seguir viajando en autobús, seguir criticando (a la directiva, los jugadores, entrenador o árbitros, etc.). Lo primero, elegir la directiva. Algunos, pocos, van a ella a la fuerza, mas siempre hay a quien le gusta ser directivo, aunque sea de la Peña… Y siempre hay alguien a quien le molesta […] que nombren a otro. Resultado, en cuanto hay directiva, hay oposición, hay dos polos».37 Esta lógica simple y casi aleatoria subyace a toda sección local de un partido: la oposición entre un «aparato», entendido como difuso conjunto de quienes ocupan cargos y están interesados en mantenerlos, y la «oposición» que aspira a conseguir el apoyo de la mayoría de los afiliados para ocupar esos cargos. Aliméntese este simple esquema con diferencias ideológicas y aspiraciones a cargos internos o públicos (retribuidos) y se tendrá la célula básica de un partido. Este trajín es incesante y es el proceso selectivo permanente de los partidos, en paralelo a la cooptación a través de contactos personales que suele derivar en nombramientos de funcionarios en las Administraciones o inclusiones, desde arriba, en las candidaturas. La vida de los partidos es esto, más las reuniones de las directivas y de los cargos públicos en cumplimiento de sus obligaciones «oficiales».

En el vértice (nacional, regional o local) de estas organizaciones están las ejecutivas, normalmente compuestas por entre veinte y cincuenta individuos, dependiendo de la concentración de poder en quienes las dirijan o de los compromisos necesarios para garantizar su elección en un congreso o asamblea. Entre sus miembros los hay de muy distinto peso. El presidente o secretario general y tres o cuatro ejecutivos concentran el poder, ya que suelen ser dirigentes de tendencias internas o los líderes electorales del partido. A su alrededor circulan otros ejecutivos de menor peso real y, a veces, otro círculo minoritario que colabora y a la vez se ofrece como alternativa a quienes dirigen la ejecutiva. Toda ejecutiva lleva en su seno la simiente de su división. El resto de sus integrantes son intercambiables, aunque por el hecho de estar allí suelen entrar en listas electorales, lo que les da una permanencia en la política que puede hacer que accedan a puestos de poder o se queden al margen, depende de lo aleatorio de la política y de la vida.

Notas:

33. Gómez Yáñez, José Antonio; Villoria, Manuel; Pérez Valero, Arnau, Ranking 2015 de la calidad democrática de los partidos, http://www.mas-democracia.org; multicopiado, 2015.

34. Verstrynge Rojas, Jorge, Memorias de un maldito, Grijalbo, Barcelona, 1999.

35. Roger-Gérard Schwartzenberg (1977) sostiene que la política de las ideas ha dado lugar a la política de la personalidad, donde «cada dirigente parece elegir un determinado papel, como en un espectáculo» (Schwartzenberg, 1977: 7). De hecho, ha sido Schwartzenberg quien ha traído para el debate público expresiones como «industria del espectáculo político», «médiapolitique», «cine del poder», «star system en politique» o «Estado-espectáculo».

36. Duverger, Maurice (1957), op. cit., págs. 55-57.

37. Hernández Coronado, Pablo, Las cosas del fútbol, Plenitud, Madrid, 1955, pág. 176.

Características del
Estado de partidos
español

En este apartado nos adentraremos en el entramado jurídico e institucional surgido de la Transición (1976-1983), en el que se desarrolla la constitución, evolución y también las patologías de nuestro sistema de partidos, excelentemente descrito por García Pelayo en su El Estado de partidos, ya citado. Sobre todo fueron cuatro «decisiones» de diseño institucional, y una ficción, las que confirieron a los partidos y a sus líderes un peso excepcional en el sistema político español.

La Constitución del 78, un gobierno de canciller

En primer lugar, hay que señalar que la Constitución de 1978 fue redactada bajo la obsesión por la estabilidad. El espectro del vaivén de gobiernos ineficaces en la II República y en la Restauración, la «sopa de siglas» que emergió tras la muerte del general Franco y la sospecha de que la debilidad de los gobiernos pudiera favorecer un eventual golpe de Estado llevaron a los ponentes constitucionales a diseñar un entramado institucional de estabilidad acorazada cuya clave es la casi inamovilidad del presidente del Gobierno una vez elegido por el Congreso y su posición eminente en el proceso político.

Así, el presidente sólo puede ser depuesto en su cargo mediante una moción de censura constructiva que requiere, no sólo un acuerdo mayoritario sobre otro candidato, sino una inversión de alianzas en el Congreso de los Diputados, algo improbable en un congreso fragmentado como el español. La única excepción ha sido la moción de censura del 1 junio de 2018 fruto de una coyuntura excepcional, con profundos y recientes cambios en el sistema de partidos español y como respuesta a una crisis, también excepcional, como la que supone el desafío soberanista catalán.

El presidente toma decisiones fundamentales que en otros modelos están más repartidas: nombra y cesa a los ministros, decide las fechas de los discursos fundamentales que marcan la legislatura, como el Debate sobre el Estado de la Nación o la convocatoria electoral, decide sobre la presentación de recursos de inconstitucionalidad sobre la legislación de las Comunidades y designa mediante el Gobierno magistrados al Tribunal Constitucional, CGPJ, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y miembros de varios órganos reguladores. En caso de bloqueo de la acción de gobierno, dispone del Real Decreto Ley para avanzar en la legislación por un procedimiento sumario. Estas características han provocado que nuestro sistema haya sido denominado como un «gobierno de canciller».

En la práctica, el presidente designa a los dirigentes del grupo parlamentario. En Alemania, por ejemplo, se celebra una votación secreta entre los diputados para elegir a su portavoz. El pasado 26 de septiembre de 2018 los diputados de la CDU eligieron a Ralph Brinkhaus, un dirigente contrario a la canciller Merkel. Esto es impensable en la España actual, aunque ocurrió en 1980 con la elección de Herrero de Miñón como portavoz de UCD, ya en abierta hostilidad con Adolfo Suárez. En 1993 estuvo a punto de suceder en el PSOE. En Alemania, también, la votación de investidura o de la moción de censura es mediante voto secreto de los diputados. En 1972, Rainer Barzel perdió una votación de censura al faltarle tres votos de su grupo parlamentario. El desuso o la rigidez reglamentaria impiden que en España haya mecanismos de contrapeso de los principales dirigentes dentro de sus partidos.

Además, la figura del presidente, en tanto que candidato, queda rodeada de un aura de excepcionalidad: las campañas electorales se centran en su figura, ocupa consuetudinariamente la primera posición de la lista de Madrid (algo inédito en otras democracias donde los líderes tienen sus circunscripciones y su dominio sobre ellas es un dato sobre su fortaleza). Salvo en el caso del PNV en España, el presidente del Gobierno es el principal dirigente de su partido y tiene un peso determinante en la elaboración de las listas electorales, incorporando cierto número de candidatos de su confianza en puestos de salida.

En definitiva, por razones institucionales, simbólicas y de liderazgo sobre su partido, el presidente del Gobierno de España es, probablemente, el dirigente occidental que más poder tiene sobre su sistema político. Este modelo se reproduce a escala en las Comunidades Autónomas, sobre todo cuando coincide la presidencia autonómica y la dirección del partido.

Estructura y funcionamiento interno de los partidos, sin ataduras legales

Un partido político español tiene menos obligaciones de control y transparencia de sus cuentas y funcionamiento que una comunidad de vecinos, una cooperativa o una empresa. La Ley Orgánica de Partidos apenas enumera características generales de su organización y funcionamiento, limitándose a cuestiones de registro y prohibición, en casos excepcionalísimos, como el que conllevó la modificación de la Ley para la disolución de partidos que manifestaran un apoyo explícito al uso de la violencia.

La resistencia de los partidos a una regulación específica que conlleve una limitación de su organización y un control de sus recursos por parte del Estado ha sido considerable. En Alemania, el país que junto con Estados Unidos tiene la legislación más minuciosa sobre los partidos, «los primeros preparativos para una Ley […] se hicieron en 1951 y 1952, pero los proyectos presentados por el Ministerio del Interior no despertaron precisamente el apoyo del Gobierno, ni del Parlamento, ni de los propios partidos […]. Desde 1959 a 1966 se sucedieron los proyectos de ley y las deliberaciones sobre los mismos, que sufrieron los avatares de la discontinuidad […] Finalmente, se elaboró un proyecto de ley, que fue aprobado el 14 de julio de 1967».38 Como se ve, las leyes que regulen su vida interna no entusiasman a los partidos en ninguna parte. En España, la regulación de la actividad interna de los partidos, como venimos diciendo, quedó al albur de sus Estatutos, normas que a veces se interpretan muy flexiblemente por y a favor de las direcciones. Esta libertad organizativa ha sido decisiva en la deriva de los partidos españoles.

Grupos parlamentarios, diputados y senadores sometidos a la dirección de los partidos políticos

Los grupos parlamentarios agrupan de forma «voluntaria» a aquellos diputados y senadores elegidos bajo las siglas de un determinado partido. Su funcionamiento básico fue diseñado en la legislatura de 1977 haciéndolos depender de la dirección de los partidos políticos, pese a ser la estructura fundamental del funcionamiento del Congreso y del Senado. Los recursos económicos y las decisiones políticas del grupo están sometidas a las decisiones de los órganos de dirección de los partidos. Sin embargo, lo más relevante es que la existencia del grupo es la que permite imponer la «disciplina de grupo» a sus miembros, diputados y senadores. De esta manera, la actividad individual de los parlamentarios suele ser poco estimulante salvo para quienes estén en la dirección del grupo. La posibilidad de discrepar dentro del grupo es nula en la práctica. Esto ha dado lugar a una extraña figura, la del diputado intercambiable: en la legislatura 2011-15, a comienzos de 2015, 57 de los 350 diputados habían sido relevados y sustituidos por el siguiente en la lista, es decir, el 16,3%.

La ley electoral, listas cerradas y bloqueadas sometidas a la dirección de los partidos políticos

En la publicación anterior de esta misma colección dedicamos un monográfico a la que, en todos los sistemas políticos, es siempre la Ley más polémica: la ley electoral es la clave de bóveda del sistema político. Determina, junto a la Constitución, el funcionamiento del sistema político como ninguna otra norma. El sistema electoral español es conocido por ser, dentro de los sistemas proporcionales, el de mayor efecto mayoritario, una autentica pieza de precisión, definida por aquella famosa expresión de Pío Cabanillas: «Todavía no sé quiénes, pero ganaremos».39

Sin embargo, lo que aquí nos interesa no es cómo el sistema electoral convierte voto en representación, sino las fórmulas que el sistema electoral utiliza para la presentación de las candidaturas, el sistema de listas cerradas y bloqueadas. El tema central es que dada la ausencia de reglas legales sobre la elaboración de candidaturas, el proceso ha quedado totalmente en manos de los partidos, lo que significa, en la práctica, la elaboración de las candidaturas por las direcciones nacional, regional o provincial o su negociación entre distintos centros de poder interno. El resultado final es que las listas electorales acaban siendo un proceso generalizado de cooptación. Al no estar reguladas ni por la ley de partidos ni por la electoral, los procedimientos para selección de candidatos quedan a disposición de las direcciones de los partidos. Sin primarias internas para la selección de los candidatos y con listas cerradas y bloqueadas con las que los ciudadanos no pueden expresar sus preferencias, son las direcciones de los partidos las que pueden designar a buena parte de los grupos parlamentarios del Congreso y Senado.

Entre 80.000 y 100.000 puestos al servicio de la política y una ficción, el control de la oposición

Hemos dejado para el final uno de los rasgos más específicos del sistema político español, la enorme cantidad de puestos políticos que salen a elección o designación cada cuatro años: 350 diputados y 252 senadores (elegidos por las provincias), 1.184 diputados autonómicos (aunque esta cantidad puede sufrir alguna leve oscilación), unos 250 altos cargos de Secretario de Estado a Director General en la Administración General del Estado, unos 170 consejeros autonómicos aproximadamente y, por ende, unos 1.350 altos cargos funcionariales o no en las comunidades; 1.040 diputados provinciales, seleccionados por los partidos entre los concejales; 8.116 alcaldes, aunque bajo esta denominación se engloban muchas situaciones; 60.346 concejales, 157 miembros de cabildos insulares canarios, varios miles de miembros de vocales vecinos en las Juntas de Distrito en las grandes ciudades; consejeros comarcales en varias comunidades (Aragón, Cataluña, etc., aunque suelen ser concejales o alcaldes), etc. A esto se suman varios miles de asesores de muy diverso tipo en todas las instituciones, y un número imposible de calcular de puestos funcionariales (niveles 28 a 30) designados por los responsables políticos con un efecto cascada sobre miles de puestos de menor nivel administrativo. Además, los cargos directivos de casi 8.000 entes públicos de muy diverso tipo.

En suma, un rasgo estructural de la política española es la gran cantidad de personas que se profesionalizan en ella o cuyos puestos de trabajo dependen de ella. Hablar de entre 80 y 100.000 personas no parece exagerado, casi parece una estimación restrictiva. Lo que da idea de la enorme cantidad de capital humano que consume la política española y de los recursos económicos y administrativos que se le destinan. Es dudoso que haya capital humano suficiente para abastecer estas decenas de miles de cargos públicos y administrativos, renovados parcialmente además cada cuatro años, y ése es uno de los rasgos distintivos de la política española.40

La ficción citada al principio de este capítulo afirma que el control del Ejecutivo lo ejerce eficazmente la oposición. Quizá en un régimen parlamentario puro, en el que el Primer Ministro puede ser depuesto por una moción de censura simple (no constructiva, sin candidato alternativo), o en un sistema con partidos «menos mayoritarios» esto pueda ser verdad. En un régimen como el español no lo es, los sistemas de estabilización del Gobierno previstos en la Constitución lo dificultan sobremanera, incluso con la reciente fragmentación del sistema de partidos y la tendencia a la formación de gobiernos de coalición.

El resultado de los procesos descritos es una política de rendimientos decrecientes. Al desaparecer los sistemas de control internos, las oportunidades de corrupción se multiplican. El desgaste del discurso político deriva de la neutralización de los mecanismos de debate interno. A partir de la reducción del debate, los partidos han disminuido su capacidad para producir alternativas internas, ya sean nuevos liderazgos con capacidad de atracción social o posiciones políticas renovadas. Y cuando surgen nuevos líderes o formaciones políticas, lo hacen con posiciones poco distinguibles de los anteriores.

Y aquí volvemos a nuestro punto de partida. Si nuestra Constitución apuesta por la estabilidad reforzando de un modo extraordinario los poderes ejecutivos y acompañándolos con un nada desdeñable volumen de recursos, si los partidos se autoorganizan, si las direcciones temporales de los partidos funcionan concentrando el poder y reduciendo los sistemas de control y la pluralidad interna, si estas mismas direcciones imponen disciplina a los cargos electos en sus filas a través de los grupos parlamentarios garantizando la continuidad o no de los parlamentarios a través de listas cerradas y bloqueadas sometidas a su control, si la oposición sólo controla superficialmente al gobierno… ¿cómo podemos sorprendernos de que el control político venga únicamente desde fuera del propio sistema político, es decir, de los medios de comunicación y del sistema judicial? Al final el control político no se sustancia en la actividad política cotidiana, sino únicamente en los escándalos, en los delitos y en los juicios y sentencias consiguientes.

Notas:

38. Martín Merchán, Diego, op. cit., pág. 55.

39. Navarro, Joan, «No sé quiénes, pero ganaremos», El País, 4 de diciembre de 2015.

40. Gómez Yáñez, José Antonio, «Agonía o renovación institucional», El País, 29 de abril de 2013.

Crisis de legitimación
y la «democratización
aparente»

¿Ha muerto el partido?41 Los partidos son instituciones plenamente conscientes de su pérdida de legitimidad. La caída de afiliación y de electores son datos objetivos, pero también el descontento y la crítica social son cada vez más evidentes. En España el movimiento del 15-M supuso una de las expresiones más completas de la pérdida de legitimidad social de los partidos. La profunda transformación del sistema de partidos que le siguió ha sido el cambio más significativo en nuestro sistema político desde la aprobación de la Constitución. Pero los partidos lejos de morir se adaptan y evolucionan, y no siempre a mejor.

Los partidos, por motivos que oscilan entre la convicción y la necesidad, han incorporado cambios en su funcionamiento interno, buscando la proximidad con sus afiliados y una cierta relegitimación con sus electores. La innovación más significativa ha sido la incorporación de elecciones internas para la elección de líderes orgánicos y su extensión, en algunos casos, para la selección de algunos candidatos a cargos públicos, como la propia candidatura a la presidencia del gobierno mediante elecciones primarias.

Las elecciones internas, la victoria del líder sobre la oligarquía interna

Las elecciones primarias se han presentado como un paso hacia la democratización de los partidos. La realidad es más compleja. Hay que insistir en el diferente origen de las primarias en Estados Unidos y en Europa. En Estados Unidos desde principios del siglo XX y más tarde, en los años 1970 por el Partido Demócrata, las primarias son el resultado de la revuelta de algunos políticos considerados outsiders contra el poder de los aparatos partidarios, las oligarquías internas. Luego han sido un instrumento de selección de candidatos a todos los cargos representativos y de integración de las posiciones en los distintos partidos.42 En Europa su origen es distinto. Aquí han sido los propios partidos los que, buscando relegitimarse con afiliados y simpatizantes, y desbloquear sus situaciones internas, han optado por compartir el poder, ofreciendo a sus bases electorales fórmulas de participación en la selección de los principales cargos orgánicos (elecciones internas) y públicos (elecciones primarias).

En Francia, el PSF convocó elecciones primarias entre sus afiliados para elegir a sus candidatos a las elecciones presidenciales en 1995 y 2006. En 2011 convocaron unas primarias «ciudadanas» (abiertas) en las que participaron 2.871.147 personas en la segunda vuelta. Aunque en 2011 el PSF ganó las elecciones presidenciales, en las siguientes se sumergió en una crisis definitiva. Es evidente que el recurso a las primarias no resolvió los problemas del PSF. En 2012 la UMP convocó elecciones entre sus afiliados para elegir a su candidato a la presidencia. Acabaron casi en un empate, lo que derivó en una gran crisis en el partido, que desembocó en otras elecciones internas en noviembre de 2014 que ganó el expresidente Sarkozy, abriendo un proceso que acabaría reconvirtiendo la UMP en Les Republicains en 2015. En 2017, Les Republicains convocaron elecciones abiertas a los ciudadanos para elegir a su candidato presidencial. El elegido fue Fillon. El curso de la campaña electoral desacreditó a Fillon, y Les Republicains, incapaces de hacer un cambio de candidato, sufrieron una estrepitosa derrota frente a Macron, entonces un líder sin partido.

El Partido Laborista ha recurrido a elecciones internas/primarias entre sus afiliados para elegir a sus líderes, con dos sistemas: con un colegio electoral compuesto por tercios (parlamentarios en Westminster y europeos, los sindicatos y las organizaciones afiliadas) en 1994 y 2009 (en 2005, Gordon Brown fue elegido sin oposición), y por los afiliados e inscritos en 2014.43 De manera diferente a los casos anteriores, la reforma en el sistema de elección del líder laborista formó parte de una reforma más profunda del partido emprendida por John Smith y culminada por Blair y Brown.44

El Partido Democrático Italiano utilizó elecciones abiertas para elegir a su secretario general en 2007, 2009 y 2013, en los tres casos con alrededor de tres millones de votantes. En 2012, la coalición Bene Comune, en la que se integraba el PD, organizó unas primarias para elegir a su candidato a la Presidencia del Gobierno.

En España, la primera experiencia de este tipo fue la elección del candidato del PSOE a la presidencia del Gobierno en 1998, tras su derrota electoral en 1996. La convocatoria fue consecuencia de la debilidad del liderazgo del secretario general, Joaquín Almunia, según su propio análisis.45 Aquellas primarias, convocadas para reforzar la legitimidad del secretario general las ganó un candidato inesperado, José Borrell, instaurándose un período de bicefalia (secretario general/candidato) que acabaría dos años más tarde con la dimisión del segundo, tras un turbulento período de tensiones con el aparato del partido. El PSOE enterró unos años las primarias, pero acabó implantado de nuevo el sistema y extendiéndolo para elegir a sus candidatos autonómicos y de las alcaldías de las principales ciudades.

En 2014, en plena gestión de la derrota electoral de 2011, el PSOE sustituyó, a propuesta de uno de los candidatos, la elección del secretario general mediante el voto de los delegados en el Congreso por el voto directo de todos los afiliados, en una suerte de primarias internas que algunas federaciones ya habían utilizado en sus comunidades autónomas. Las tensiones vividas por este partido los meses posteriores, la pugna entre un centro fuerte vinculado al apoyo de las bases pero sin poder real, y las federaciones apoyadas en fuertes aparatos institucionales, junto a la excepcional situación política española vivida en los años 2015 y 2016, culminó en la ruptura del Comité Federal de octubre de 2016. Los acontecimientos posteriores llevaron al PSOE a reforzar todavía más la relación directa «secretario general-afiliados» mediante las elecciones internas directas, debilitando los sistemas de representación y de control interno. Si el líder lo eligen las bases, ¿lo puede destituir el parlamento interno sin que esta decisión suponga un conflicto de legitimidades? ¿Para qué sirve un parlamento interno si no puede censurar al líder, su ejecutiva y su gestión? Tras la crisis y las elecciones internas (mal conocidas como primarias) los contrapesos al secretario general se han hecho muy tenues, el líder elegido por las bases nombra su ejecutiva, influye de una forma determinante en los nombramientos del órgano de control de su propia gestión, que aprueba una nueva normativa que somete a las bases los temas fundamentales de la organización, pero es el líder quien se reserva qué, cuándo y sobre qué se consulta, sin que apenas existan sistemas de contrapeso, de control o de rendición de cuentas. El PSOE resolvió su crisis con una apuesta por el liderazgo.46

Introduzcamos una cuestión terminológica relevante para saber de qué estamos hablando. Las elecciones primarias son aquellas en las que los partidos invitan a sus afiliados y, en ocasiones, también a sus simpatizantes, a participar en la selección de sus candidatos a cargos públicos. Las elecciones internas, por otro lado, son aquellas mediante las cuales los afiliados eligen de forma directa a sus principales dirigentes orgánicos. Ambas han llegado para quedarse. Pero, a diferencia de las primeras, las elecciones internas, lejos de representar el «triunfo de las bases» frente a los aparatos, suponen el triunfo del líder (y su equipo) sobre las viejas oligarquías internas, normalmente de corte territorial. Una derivada de esto puede ser la convivencia problemática de equipos enfrentados a escala nacional o regional apoyados por sus respectivas bases. Los problemas que esto plantea no son estimulantes, en el sentido de generar nuevas ideas o renovar formas de hacer política, sino que más bien desencadenan una áspera sucesión de choques burocráticos intermitentes.

En situaciones complejas las organizaciones reducen complejidad a costa de la pluralidad, pero también ocurre que, fiel relejo de la creciente polarización de la sociedad, los nuevos procesos de elección de los liderazgos tensionan y polarizan las organizaciones partidarias enterrando los escasos espacios de consenso que todavía conservaban, en un proceso que bien podría calificarse de «democratización aparente».

Notas:

41. Navarro, Joan, «¿Ha muerto el partido?», El País, 7 de noviembre de 2013.

42. Blanco Valdés, Roberto, «Cargos públicos, partidos: la revolución de las primarias», en Corts Anuario de Derecho Parlamentario, 6, 1998, pág. 154. Boix, Carles, «Elecciones primarias en España. Ventajas, ambigüedades y riesgos», Claves de razón práctica, 83, 1998. Rodríguez Teruel, Juan; Barberá, Óscar, Modelos, alternativas y consecuencias de la participación directa de las bases en los partidos, Laboratorio de Alternativas, 2017.

43. Una panorámica sobre este tipo de elecciones en Europa y España: Garrido López, Carlos, «La exigencia de democracia en los partidos políticos: insuficiencias normativas e iniciativas para concretizarla», en Contreras, Manuel y Garrido, Carlos (eds.): Interiores del Príncipe Moderno, Zaragoza, Comuniter editorial, 2015, págs. 172-194.

44. Morris, Dick, Juegos de Poder, El Ateneo, Buenos Aires, 2012, págs. 273-295.

45. Almunia, Joaquín, Memorias políticas, Aguilar, Madrid, 2001, págs. 365 y sigs.

46. Gómez Yáñez, José Antonio, «Un nuevo partido con viejas siglas», El País, 31 de mayo de 2017.

¿Son los partidos
asociaciones privadas?

Defendíamos que los partidos son, desde una perspectiva política y social, instrumentos de integración social y de conversión de las tensiones sociales en decisiones políticas. Unos híbridos a medio camino entre la sociedad y el entramado institucional. Y son a la vez, desde una perspectiva organizativa, cuerpos especializados en la gestión institucional y de los recursos públicos destinados a la política (financiación, cargos públicos que doblan su actividad como cargos internos...). Ese papel híbrido entre sociedad y entramado institucional nos lleva a un debate: ¿los partidos son organizaciones especiales que deben tener una regulación jurídica ad hoc o son asociaciones privadas sujetas sólo a sus estatutos?

La respuesta a esta pregunta es distinta según los países. Como hemos visto, la norma es que la legislación sobre partidos se limite a la obligación de registro, causas de ilegalización y a normas reguladoras de su financiación. Por lo que se refiere a su funcionamiento interno lo habitual es que se aplique el régimen general de las asociaciones. Las leyes electorales tampoco suelen regular el procedimiento de selección de los candidatos a cargos representativos. Sin embargo, las excepciones empiezan a ser tendencia.47

La primera regulación sobre partidos fue aprobada en Wisconsin (Estados Unidos) por iniciativa del gobernador La Follette, tras la cual se establecieron elecciones primarias en las que pudieran participar todos los ciudadanos para romper el dominio de los aparatos políticos (machines) en la elección de los candidatos a cargos públicos.48 La resistencia de los aparatos a perder este control hizo que las primarias no se generalizasen en los partidos norteamericanos hasta la gran crisis del Partido Demócrata en la Convención de 1968, que dio lugar a la Comisión para la reforma del partido presidida por el Senador McGovern, quien impulsó, a su vez, la reforma del Partido Republicano. La reforma cambió la política norteamericana.49

En la regulación europea sobre partidos se pueden distinguir tres olas. La primera centroeuropea: Alemania (1967), Finlandia (1970) y Austria (1974); la segunda, las nuevas democracias: Portugal (1974) y España (1978); y la tercera, buena parte de los países de Europa del Este.50 En los últimos años en América Latina, Chile, Argentina, Uruguay y México han aprobado leyes sobre elecciones primarias o de regulación de los partidos. El elemento común a todas ellas es la idea de convertir los partidos en organizaciones más democráticas y transparentes, aunque los instrumentos para delimitar su actividad interna son débiles. Los partidos, o bien las direcciones de los partidos, en general, consiguen esquivar que estas leyes reduzcan su poder sobre la organización.

Alemania es el país que ha regulado legalmente con más detalle la actividad de los partidos a través de la ley aprobada en 1967,51 reformándose varias veces después. Esta ley establece la celebración de Congresos, al menos cada dos años, prevé que se compongan por representantes elegidos por las organizaciones territoriales en proporción al número de afiliados o al número de votos, limita la presencia de miembros natos (miembros no electos, sino en representación de otras instancias organizativas o institucionales pero con derecho a voto) en los Congresos al 20% de los delegados (art. 9), determina la elección del órgano ejecutivo del partido cada dos años, (art. 11), así como la elección de los candidatos a cargos de representación popular por los afiliados del partido en asamblea convocada al efecto o por una asamblea de compromisarios, en votación secreta, según se regulen en la ley Electoral y los Estatutos del partido (art. 17).

También la Ley Electoral (art. 21), establece que los candidatos al Bundestag deberán ser elegidos en una asamblea o en un congreso de delegados por los afiliados del partido residentes en el distrito, mediante voto secreto, dentro de los 32 meses posteriores al comienzo de la legislatura. La ley electoral de Finlandia, como la alemana, considera la elección de los candidatos en los partidos como la primera fase del proceso electoral, regulando la propuesta de candidatos y su elección mediante votación por los afiliados residentes en el distrito electoral (art. 112 a 118).

España tiene una de las regulaciones más exhaustivas en lo que se refiere a la financiación y, a la vez, una de las más laxas en lo relativo a organización interna, así como una prácticamente inexistente en lo concerniente a la selección de cargos internos y de candidatos a cargos públicos. En realidad, la Ley de Partidos española se limita a enumerar los órganos con que debe contar un partido sin fijar criterio alguno. Extrañamente, para un observador ajeno a la realidad española, la parte más exhaustiva de la LOPP se refiere a los criterios de ilegalización y disolución de los partidos.

Determinar la naturaleza jurídica de los partidos ha dado lugar a bizantinas distinciones a cargo del Tribunal Constitucional y los estudiosos, que han sido bien descritas.52 La realidad política y sociológica es que los partidos, como hemos tenido ocasión de ver a lo largo del presente trabajo, no son asociaciones convencionales. Disponen del monopolio de la representación política, deciden el orden de los candidatos en listas electorales cerradas y bloqueadas, por tanto, deciden con escaso margen de error quiénes serán diputados y senadores, sobre los que establecerán la correspondiente disciplina a través de grupos parlamentarios. Los partidos además se financian a través de recursos públicos como compensación por los gastos electorales y para el funcionamiento de sus grupos parlamentarios. Para buena parte de los cargos públicos, la lógica política les exige simultanear su condición con las responsabilidades en los partidos, de modo que muchos de los cargos internos de los partidos son retribuidos con presupuestos públicos53 que, además, cuando están en el poder, están revestidos de autoridad pública. En suma, estas organizaciones no son asociaciones convencionales.

En España la situación legal de los partidos es singular, eludiendo las normas que se imponen a las organizaciones y asociaciones a través de las leyes que las regulan.54 Por ejemplo, las leyes de sociedades de capital (RDLeg. 1/2010, texto refundido), la de cooperativas (L. 27/1999), la de asociaciones (LO. 1/2002, reguladora del derecho de asociación) y la de propiedad horizontal (comunidades de propietarios) (L. 48/1960) establecen que sus juntas o asambleas generales se celebren, al menos, una vez al año (arts. 164, 22.1., 11.3., y 16.1., respectivamente). La Ley de Sociedad de Capital regula las dimensiones de los consejos de administración de las sociedades de responsabilidad limitada, entre 3 y 12 miembros (art. 242.1. y 2.). Las cuatro prevén mecanismos de protección de las minorías. La de Sociedades de Capital establece que uno o varios accionistas participen en el Consejo de Administración si el capital que sumen supera el resultado de dividir el total del capital entre el número de miembros del Consejo (art. 243.1). Esta ley también prevé que accionistas que representen como mínimo el 3% del capital puedan incluir puntos en el Orden del Día de la Junta (art. 519.3), lo mismo ocurre con las cooperativas y asociaciones, con el 10% de los socios (art. 24.2, y 12.b, respectivamente de sus leyes) o un miembro de las comunidades de propietarios (art. 16.2). Ninguna de estas previsiones se incluye en la Ley de Partidos.

En realidad, la falta de regulación de los partidos políticos no responde a las dudas sobre si estas organizaciones forman parte de la sociedad civil o del entramado institucional. Las entidades de la sociedad civil disponen de una regulación detallada de su funcionamiento interno, precisamente para garantizar aspectos básicos de la convivencia y el respeto a los derechos de las minorías sin que por ello la regulación interfiera en sus funciones sociales y económicas básicas. La verdadera razón de la ausencia de regulación consiste en que «los partidos políticos tienden a resistir una regulación legal especifica ya que ella, junto a ciertas ventajas, conlleva una limitación de su libertad de organización y de acción, una publicidad en sus recursos y un cierto control por parte del Estado»,55 produciéndose de este modo una grave paradoja: derechos fundamentales como la participación política efectiva de los ciudadanos en la vida política, y con ella el propio derecho al sufragio pasivo (el derecho de los ciudadanos a presentarse a los puestos representación), quedan singularmente desprotegidos.

Notas:

47. Biblino Campos, Paloma, «Intervención del legislador y selección de candidatos por los partidos políticos: una perspectiva comparada», Teoría y Práctica Constitucional, 35, págs. 203-223. Flores González, Fernando, op. cit.

48. La Follette, Robert M., «Peril in the machine», The Chicago Times-Herald, 23 de febrero de 1987. http://www.wisconsinhistory.org/Content.aspx?dsNav=N:4294963828-4294963788&dsRecordDetails=R:BA1995.

49. Califano, Joseph A., Inside, BBS, Nueva York, 2004, 236-266. Goodman, Benjamin D. (2012): The Democratization of the Democratic Party: an analysis of Democratic Party Reform 1972-2008, University of Maine. Morris, Dick, op. cit., pág. 315-334.

50. Flores, Fernando, op. cit., págs. 355-381.

51. Martín Merchán, Diego, op. cit., 55 y sigs.

52. Flores, Fernando, op cit., págs. 359-363.

53. En España, sólo la peculiar organización del PNV, con su incompatibilidad entre cargos públicos e internos escapa a esta lógica.

54. En Gran Bretaña los partidos tienen, mediante su autorregulación, normas que los han democratizado y, sobre todo, instrumentos que contrapesan el poder de sus líderes mediante la doble confianza a los candidatos a diputados, de los afiliados de los distritos y de los votantes. Esto proporciona a los diputados elegidos un poder autónomo que les permite sobrevivir en minoría y pedir explicaciones al líder.

55. García Pelayo, Manuel, op. cit., pág. 52.

«Desprivatizar» los
partidos. Reformas
para democratizar su
funcionamiento interno

¿Es aconsejable una nueva regulación sobre partidos políticos? «Aunque la creación, organización, contenido y funcionamiento de los partidos políticos son una manifestación de derechos y libertades tan fundamentales en nuestro sistema político como la asociación, la expresión o la participación política, es precisamente la relevancia de esos derechos junto a la capacidad de los partidos de corromperlos lo que justifica, si es necesario en una sociedad democrática, una regulación más intensa sobre su comportamiento… En fin, la legislación debe reequilibrar el poder de los partidos, controlándolo y abriendo cauces para que la ciudadanía concurra eficazmente con ellos a la tarea constitucional de ser articuladores de la formación de la voluntad popular».56

Los partidos son instrumentos de los que se dota una sociedad democrática para ordenar los cambios en el poder, la actualización de los programas políticos, la renovación de los cargos públicos, la elaboración de las leyes, el control de los poderes ejecutivos y, en general, una amplia gama de decisiones políticas y administrativas que tienen impacto directo y a largo plazo sobre la vida de las personas y la convivencia democrática.

Como hemos defendido, los partidos, de todas las ideologías, pertenecen a la sociedad porque expresan su pluralismo, pero también porque se financian con recursos públicos, tienen la primacía de la representación política e institucional, seleccionan a los candidatos y candidatas a cargos públicos y a los miembros de relevantes órganos institucionales y constitucionales, gran parte de sus representantes reciben retribuciones públicas a través de los cargos que ocupan en los poderes ejecutivos y legislativos, y porque sus miembros, cuando acceden por elección o por designación regulada por las leyes a cargos públicos, adquieren la condición de autoridades públicas, lo que conlleva, entre otras cosas, peculiaridades procesales como el aforamiento.

Estas ideas se sintetizan en el art. 6 de la Constitución: «Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deben ser democráticos».

En la Transición se apostó por la estabilización de las instituciones estableciendo instrumentos que, pasadas cuatro décadas, están mostrando efectos negativos. Se apostó entonces por unos partidos que gravitaban sobre sus órganos ejecutivos y, de hecho, se blindó a sus direcciones frente a los afiliados y a la sociedad. De este modo, la Ley Electoral estableció listas cerradas y bloqueadas y la Ley Orgánica de Partidos Políticos no impuso límites a los plazos entre congresos, no reguló la rendición de cuentas de las direcciones de los partidos a los parlamentos internos, no estableció procedimientos de elección de los cargos internos y candidaturas a cargos públicos, etc.

Cuarenta años más tarde, y aún con una profunda transformación del sistema de partidos tras la crisis económica, encontramos a los partidos políticos españoles entre los más cerrados de Europa: celebran sus congresos en los plazos más dilatados (cuatro años), sus parlamentos internos (los órganos previstos para controlar a sus órganos de dirección) son ineficaces —están masificados y sujetos a convocatorias irregulares sin competencias definidas—, las candidaturas a las elecciones y la composición de los órganos internos se deciden por procedimientos de cooptación. El deficiente funcionamiento de los partidos políticos es una de las causas del distanciamiento con el que la ciudadanía vive la participación política. Los miembros de los partidos, más que sentirse partícipes de sus decisiones, se suelen sentir rehenes de sus direcciones. Los partidos son considerados por la mayoría de la ciudadanía como organizaciones de cargos públicos y aspirantes a cargos públicos, sin que sean percibidos como cauces para la participación efectiva en la vida pública.

Necesitamos actualizar la organización de nuestros partidos, acompasarla al desarrollo de la sociedad. En 2013, como miembros de la asociación Más Democracia propusimos una reforma de la Ley de Partidos, y también de la Ley Electoral, partiendo del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a la participación política efectiva en la vida pública.57 Los partidos tienen una obligación especial, atendiendo al interés general, de modernizar y democratizar su funcionamiento interno. Respetando su libertad organizativa, el funcionamiento interno de los partidos políticos debe inspirarse en los principios de inclusión, igualdad, formación, libertad de expresión, separación de poderes internos, rendición de cuentas, integridad, participación, transparencia y buen gobierno.

Propuestas para reformar la ley de partidos. Más Democracia, 2013

El objetivo de nuestra propuesta fue contribuir a la consideración de la participación política a través de la adhesión a los partidos como una «virtud pública». Cualquier ciudadana o ciudadano tiene el derecho de formar parte del partido de sus preferencias. La Ley ha de garantizar que los ciudadanos comprometidos con los partidos puedan participar efectivamente en la creación de la posición política de sus formaciones y en la elección de los cargos internos y de candidaturas a cargos electos, mediante procedimientos transparentes y sin obstáculos artificiales que imposibiliten la creación de alternativas a la posición y a la dirección de los partidos en los distintos niveles.

Principales medidas propuestas:58

1. Democratización de la organización y el funcionamiento interno de los partidos políticos. Los estatutos deben establecer congresos cada dos años para elegir cargos directivos y reuniones de los órganos de control de las direcciones y los parlamentos internos (Juntas Directivas, Comités Federales o Regionales, etc.) cada cuatro meses.

2. Dotar de mayor capacidad de participación de los afiliados mediante «elecciones internas directas» para cargos internos, así como de mayores posibilidades de participación de la ciudadanía: la elección de los candidatos a cargos representativos se debería realizar a través de elecciones primarias en las que puedan participar sus simpatizantes, aunque no estén afiliados. La ordenación en listas debería ser por orden de votos de las candidaturas, respetando la paridad de género.

3. Incrementar el control eficaz del funcionamiento de los partidos y la protección de los derechos de afiliados y ciudadanos, con comisiones de ética y garantías y la posibilidad de recurso ante la jurisdicción ordinaria en caso de vulneración de derechos por actos de los órganos ejecutivos.

4. Impulsar la transparencia mediante la apertura de datos, incluyendo la publicación en el BOE o BO autonómico y la web de los partidos de los Estatutos de cada Partido, así como la publicación de las resoluciones políticas en la web de los partidos.

5. Considerar los programas electorales como «contratos con la ciudadanía», con rendición de cuentas periódica y cuyo incumplimiento debe conllevar responsabilidades políticas.

6. Reconocer la libertad de conciencia de los representantes. Promover el respeto a la libertad de voto de los cargos electos presentados en sus listas electorales, en función de su conciencia y de acuerdo con los compromisos electorales de la formación por la que presentan su candidatura. La regla, vigente en Alemania, de que el voto de los representantes (nacionales, autonómicos y concejales) debe ser secreto en las investiduras y mociones de confianza y censura y para la elección de los cargos internos de los grupos parlamentarios debe tomarse en consideración.

7. Limitar a cuatro años los mandatos de los encargados de las cuentas de los partidos, haciéndose públicos los requisitos de idoneidad y honorabilidad que cada partido exige para estos puestos, así como sus garantías de inamovilidad. Junto con los miembros de la ejecutiva, los responsables de cuentas tendrán responsabilidad penal por las cuentas de las formaciones políticas. Se propone crear un tipo penal específico para la financiación irregular de partidos.

8. Los partidos pasarán una auditoría anual por una empresa independiente. Se creará una comisión de auditoría de cuentas y comisión de gastos electorales en los partidos para el control interno. Ésta es una regla vigente en Austria.

9. Las fundaciones y otras entidades pertenecientes a los partidos estarán sometidas a las mismas normas sobre financiación y control que las propias formaciones políticas, prohibiéndose las donaciones en especie y en metálico a los partidos, quedando las donaciones limitadas a las personas físicas.

10. Se promoverá la transparencia, rendición de cuentas y control estricto por las autoridades electorales y el Tribunal de Cuentas de los gastos electorales y se establecerán límites y normas de publicidad de los ingresos (subvenciones, donaciones, etc.) de los partidos. Se establecerán mecanismos efectivos de sanción en caso de incumplimiento. Se regulará el proceso y las consecuencias de la quiebra financiera de un partido (debate parlamentario, inelegibilidad de los responsables de cuentas y miembros de la ejecutiva, etc.).

Propuestas para reformar el sistema electoral. Más Democracia, 2015

El sistema electoral se considera en todos los países algo así como la segunda Constitución. Desde 1977, ha logrado canalizar el fragmentado mapa de partidos políticos de la Transición, ha demostrado capacidad de generar gobiernos estables y con un nivel aceptable de alternancia y, además, todo ello con un buen nivel de representación nacional de los territorios con singularidades históricas.

No obstante, el modelo da muestras de agotamiento. La subrepresentación de terceras fuerzas políticas nacionales, la sobrerrepresentación de los dos principales partidos y el desequilibrio creciente entre el número de habitantes que representan unos u otros distritos rompiendo el principio de igual valor del voto, así como la excesiva concentración de poder en las cúpulas de los partidos políticos a la hora de la selección de los candidatos, son algunas de las críticas que se pueden formular con mayor fundamento a nuestro sistema electoral. Cualquier reforma del sistema electoral español debería contemplar los siguientes principios:59

1. Cultivar la cultura del pacto y del acuerdo que inspiró la Transición, pero garantizando que el valor del voto sea igual para cualquier ciudadano o ciudadana, indistintamente del territorio en el que viva. Nuestra actual democracia, superados los obstáculos de la Transición, requiere de un sistema electoral que tienda a una mayor proporcionalidad entre las preferencias expresadas por los ciudadanos y los resultados expresados en diputados y diputadas para cada formación política.

2. La reforma debe acercar la figura del diputado a sus electores y sus problemas más cotidianos. Esta proximidad, resuelta a través de circunscripciones más pequeñas y sistemas mayoritarios, se encuentra lejos de nuestra tradición inmediata, pero precisamente son momentos de excepcionalidad como los actuales los que requieren medidas audaces. En nuestra propuesta, al menos la mitad de los diputados y diputadas deberían ser elegidos de forma directa, en distritos uninominales, incentivando así la competencia electoral y obligando a las grandes formaciones políticas a prestar una mayor atención a la ciudadanía. Esta fase de la elección se compensaría mediante la aplicación de reglas de asignación proporcionales entre los partidos, de manera parecida a Alemania.

3. Como ya hemos adelantado en el apartado anterior, los partidos políticos deben estar obligados por ley a seleccionar a los candidatos electorales de estos distritos unipersonales mediante sistemas de primarias abiertas, auténtico punto central de cualquier reforma que pretenda conseguir una mayor proximidad entre los electores y sus representantes.

4. Se debe respetar el principio de la representación paritaria. La mayor proporcionalidad y la elección de, al menos, la mitad de los diputados y diputadas de forma mayoritaria son compatibles con la paridad entre hombres y mujeres en el Parlamento resultante, a través de la asignación corregida de los puestos de las listas presentadas por los partidos a la elección proporcional. El respeto a la paridad debe incluir la representación de hombres y mujeres en los órganos parlamentarios. Asimismo, para asegurar la renovación de la representación, se establecerá un límite máximo de mandatos que se pueden desempeñar.

5. La presencia en el Congreso de partidos de fuerte implantación territorial aporta una amplia representatividad de la realidad social y política española. La fórmula electoral que se adopte y cualquier barrera de entrada que se exija deben respetar la riqueza de esta expresión de pluralidad.

6. Para que estos cambios sean posibles en el marco de una reforma constitucional limitada, las circunscripciones electorales deben respetar y reforzar las demarcaciones administrativas existentes (Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios), de forma que las listas de las formaciones políticas se presenten por comunidades, y los distritos unipersonales respeten los límites territoriales y la contigüidad de los municipios, buscando tamaños de población homogéneos en los distritos uninominales e imposibilitando de esta forma los intentos de ingeniería electoral. Los diputados elegidos en distritos uninominales serán compensados por un sistema de elección proporcional, similar al vigente en Alemania (representación proporcional personalizada).

7. Por último, y de forma transitoria hasta que sean posibles las reformas necesarias para una completa actualización de nuestro sistema electoral a las exigencias de la sociedad española, se deberían incorporar de forma urgente medidas que posibiliten el derecho de los electores a expresar sus preferencias a través del desbloqueo de las listas de candidatos al Congreso de los Diputados, y pese al escepticismo sobre su operatividad real dada la experiencia del Senado. Representaría una confrontación de los distintos candidatos con sus electores y, en cualquier caso, se deben publicar obligatoriamente el currículum o datos biográficos básicos de todos los candidatos incluidos en las listas electorales, siguiendo el modelo alemán.

Notas:

56. Flores, Fernando (2015), op. cit., pág. 381.

57. http://www.mas-democracia.org.

58. http://mas-democracia.org/ley-de-partidos/.

59. http://mas-democracia.org/reforma-del-sistema-electoral/.

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