JOSÉ LUIS SARDÓN

DEMOCRACIA

SIN POPULISMO:

CÓMO LOGRARLO

© 2013 José Luis Sardón, por los textos

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A mi hijo Ignacio, recién nacido,

esperando que viva en tiempos

de democracia sin populismo

–que estas páginas ayuden a ello

«El verdadero valor de la democracia es servir como una precaución sanitaria capaz de protegernos de cualquier abuso de poder.  Permite echar a un gobierno y tratar de sustituirlo por otro mejor.  En otras palabras, es la única convención hallada hasta ahora para hacer posibles los cambios de gobierno pacíficos.  Como tal es un valor importante por el que merece la pena luchar, ya que cualquier gobierno del que el pueblo no puede liberarse mediante un procedimiento reconocido está destinado a caer, tarde o temprano, en malas manos.  A pesar de todo, está muy lejos de ser el valor político más importante, y una democracia ilimitada puede ser mucho peor que un gobierno limitado de tipo distinto.»

Friedrich A. Hayek,

Derecho, legislación y libertad:

Una nueva formulación de los principios liberales

de la justicia y de la economía política, 1979

ÍNDICE

Nota preliminar, por Alberto Benegas Lynch (h)

Introducción

Capítulo I. EL CONGRESO, EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LA ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA

1. ¿Qué lleva al crecimiento económico?

2. Democracia y crecimiento económico

3. Democracia y democracia de masas

4. Declaraciones de derechos

5. El Congreso y el sistema de partidos

6. Pluralismo social y orden político

7. Alternancia ordenada de partidos en el poder

8. Una agenda para la reforma

Capítulo II. ROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA FORMACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

1. Importancia de los partidos políticos

2. ¿Qué son los partidos políticos?

3. ¿Cómo conseguirlo?

4. Conclusión

Capítulo III. DEMOCRACIA DE MASAS Y DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ

1. Introducción

2. El Siglo xx peruano

a) La República Aristocrática (1895-1930)

b) La Democracia de Masas (1930-1980)

c) La Experiencia Reciente (1980-2000)

3. El escenario peruano actual

4. Partidos y sistemas electorales

a) La representación de mayorías (1860-1930)

b) Hacia la representación proporcional (1930-1980)

c) Radicalización de la representación proporcional (1980-2000)

5. La crisis institucional presente

6. Conclusiones

Capítulo IV. PARTIDOS, ORDEN DEMOCRÁTICO Y CRECIMIENTO

1. Sociedad civil y asociaciones civiles

2. Grupos de presión y partidos políticos

3. Latinoamérica y los Estados Unidos

4. Representación de mayorías y representación proporcional

5. Bipartidismo y multipartidismo

6. Democracia y crecimiento

Capítulo V. LA REFORMA POLÍTICA PENDIENTE

1. Balance del Gobierno

2. El Gobierno y el Congreso

3. El Congreso jacobino

4. Incentivos electorales

5. El sufragio y la frecuencia de las elecciones

6. Bases electorales

7. Medios de comunicación

8. ¿Democracia sin libertad?

Capítulo VI. ESTADO DE DERECHO Y RÉGIMEN POLÍTICO

Capítulo VII. PARTIDOS, GOBIERNO Y CONGRESO: CHILE Y PERÚ, 1965-2005

Capítulo VIII. EXPLICANDO LOS CICLOS POLÍTICOS LATINOAMERICANOS

Capítulo IX. DEMOCRACIA SIN PARTIDOS

1. Introducción

2. Experiencias comparadas

3. La formación de los partidos

4. La crítica de la representación de mayorías

5. Perturbadores referentes europeos

6. Bipartidismo natural y bipartidismo impostado

7. Populismo y autoritarismo

Anexo

Bibliografía

nota preliminar

En las páginas que siguen, José Luis Sardón, en una colección de presentaciones, centra su atención en sistemas electorales y de partidos políticos principal aunque no exclusivamente en torno a su país, Perú. En esta nota preliminar, muy telegráficamente, complemento sus justificadas preocupaciones respecto a la extralimitación de los aparatos gubernamentales con algunos otros aspectos del mismo problema.

Sardón menciona con mucha razón a la cultura y la educación como elementos que condicionan la situación institucional y la economía. Muy acertadamente el marxista Antonio Gramsci aconsejó «tomar la cultura y la educación, puesto que el resto se da por añadidura», y eso es precisamente lo que de modo perseverante han llevado a cabo las corrientes socialistas, con lo que se han socavado los pilares de la sociedad abierta. Sin embargo, la tradición de pensamiento liberal en gran medida ha estado ausente de los claustros universitarios y las instituciones afines a esa postura intelectual reciben escaso apoyo.

Mientras continúa el fértil debate sobre externalidades, bienes públicos y el dilema del prisionero, es menester ubicar la mirada en el plano institucional al efecto de evitar una avalancha contra las libertades individuales que provoque daños irreparables, en ámbitos donde se alega democracia como pantalla pero que en verdad ha mutado de contrabando en cleptocracia.

En este sentido, se hace necesario subrayar las preocupaciones consignadas en los célebres debates estadounidenses entre federalistas y antifederalistas (paradójicamente, estos últimos más federalistas que los federalistas) y de los Benjamin Constant, Bertrand de Jouvenel, William E.H. Lecky, Giovanni Sartori y Friedrich Hayek respecto a que en democracia las mayorías deben respetar los derechos de las minorías, necesitad vital que Hayek resume al afirmar que «debo sin reservas admitir que, si por democracia se entiende dar vía libre a la ilimitada voluntad de la mayoría, en modo alguno estoy dispuesto a llamarme demócrata».En esta misma línea argumental, el constitucionalista argentino Juan A. González Calderón ha destacado que los «demócratas de los números» ni de números entienden, puesto que se basan en dos ecuaciones falsas: cincuenta por ciento más uno por ciento es igual a ciento por ciento, y cincuenta por ciento menos uno por ciento es igual a cero por ciento.

Ningún liberal afirma que se haya llegado a una instancia final puesto que, como ha indicado Popper, las comprobaciones son siempre provisorias y abiertas a refutación. Estamos en tránsito en el contexto de un proceso evolutivo, por ello es que resulta tan ilustrativo el lema de la Royal Societey de Londres: nullius in verba (no hay palabras finales). Bruno Leoni ha sugerido reformas para el Poder Judicial, Hayek lo ha hecho para el Legislativo y la propuesta de Montesquieu se aplica al Ejecutivo cuando consigna que «El sufragio por sorteo está en la índole de la democracia».

Si prestamos atención al peso de los incentivos según nos enseñan Ronald Coase, Douglas North y Harold Demsetz —si cualquiera puede asumir el gobierno— la inclinación será abandonar anécdotas irrelevantes sobre candidatos y proteger las vidas y las haciendas, lo cual significa limitar el poder, que es lo requerido para que los aparatos políticos no avasallen las autonomías individuales. Si la idea de Montesquieu no resultara suficientemente atractiva, habrá que presentar otras, pero no es posible esperar que se produzcan milagros en vista de los actuales incentivos para fabricar alianzas y coaliciones que demuelan las instituciones republicanas, porque como ha escrito Einstein, carece de sentido esperar resultados distintos aplicando las mismas recetas.

Estimo que dentro de la preocupación de la cultura y la educación hay dos temas que sobresalen por su importancia decisiva. Por un lado, la noción misma del derecho y, por otra, la idea de igualdad. En el primer caso, nos encontramos rodeados por pseudoderechos, paradójicamente incluidos en las cartas constitucionales (que desde 1215 han existido para poner bridas al poder), más bien aspiraciones de deseos al mejor estilo orwelliano del «derecho» a la felicidad y equivalentes. Esto ocurre debido a que en las facultades del ramo prevalece el positivismo legal que desconoce los mojones y puntos de referencia extramuros de la norma legislativa. En general se declara que se suscribe la trascendencia de la Justicia pero no se entiende el significado clave de la propiedad privada, inherente y consustancial a la definición clásica de «dar a cada uno lo suyo».

Por su parte, es de interés destacar que el igualitarismo de ingresos y patrimonios no contempla que en los mercados abiertos y competitivos la asignación de los siempre escasos recursos opere en base a la eficiencia de cada cual para atender las demandas de su prójimo como condición indispensable para mejorar la propia situación (a diferencia de lo que ocurre cuando irrumpen los amigos del poder, que explotan miserablemente al consumidor con sus privilegios).

Además, en rigor, la igualdad de resultados es imposible puesto que las valorizaciones son subjetivas, y aunque todos dijeran la verdad sigue siendo una imposibilidad puesto que no pueden realizarse comparaciones intersubjetivas (y el basarse en precios de mercado tampoco sirve, ya que son distorsionados por la intervención gubernamental). Como si todo esto fuera poco, el igualitarismo inexorablemente requiere de un régimen de fuerza permanente para volver a aplicar la guillotina horizontal diariamente a raíz de las acciones que tienden a apartarse de la marca impuesta.

Buenos Aires, abril de 2013

Alberto Benegas Lynch (h)

Presidente de la Sección Ciencias Económicas

Academia Nacional de Ciencias

introducción

El presente libro recoge ocho artículos, trabajos o ponencias de corte académico, que escribí y preparé a lo largo de los últimos diez años (2003-2012), y que presenté en diferentes foros e instituciones del Perú y el extranjero (Alemania, Argentina, Canadá, Chile, Estados Unidos y México).

Antes de esta etapa, entre 1998 y 1999, escribí y publiqué mi libro La Constitución incompleta: reforma institucional para la estabilidad democrática;[1] hacia el final de ella, entre 2009 y 2010, escribí y publiqué mi tesis doctoral en Economía para ESEADE, Libertad económica y régimen político: un estudio transnacional comparativo (1990-2010).[2] De alguna manera, los textos aquí reunidos son el puente entre esos dos libros.

Los textos aquí reunidos abordan el tema del título que los reúne, Democracia sin populismo: cómo lograrlo. Para decirlo de manera telegráfica, la propuesta que aquí sostengo es la de un sistema de dos partidos. Como creo haber demostrado en la tesis mencionada, este sistema no asegura, pero hace más probable, el surgimiento en el tiempo de la libertad económica, basada en políticas públicas responsables.

Diferentes variables —el tipo de sistema de gobierno, presidencial o parlamentario; el grado de educación y de integración social; etcétera— afectan la relevancia del sistema de dos partidos; sin embargo, ninguna anula o absorbe totalmente su significado. La existencia de este sistema siempre ayuda al surgimiento de la libertad económica, como consecuencia de favorecer una visión de largo plazo del proceso político.

La razón es simple: así como la economía de mercado se sustenta en dos pilares —la propiedad y la competencia—, un sistema de dos partidos combina también estos dos elementos. En un sistema de dos partidos, hay competencia política, pero también un sentido de continuidad en la actividad política. Ello brinda incentivos para que los participantes desarrollen un sentido de responsabilidad respecto de sus acciones.

Recogiendo la intuición central de la teoría de juegos, puede decirse que un sistema de dos partidos implica la existencia de un juego político repetitivo, en el que es más probable tener una colaboración entre los participantes. «La repetición hace posible la cooperación», dijo Robert J. Aumann en su discurso de aceptación del Premio Nobel de Economía 2005.[3]

Quienes abogan por una apertura política mayor —a través de mecanismos de democracia directa o de representación proporcional— no entienden lo suficiente que la naturaleza de la política es distinta a la de la economía. Como ha insistido la literatura de la elección pública, las relaciones políticas son verticales y coercitivas, mientras que las económicas son horizontales y voluntarias.

La diferente naturaleza de las relaciones políticas y las económicas implica que no se puedan tener los mismos criterios para evaluarlas. En economía, es bueno que no existan restricciones o barreras de ingreso al mercado; la participación en la actividad política, sin embargo, es mejor que se dé a través de esas estructuras u organizaciones que llamamos partidos políticos.

Lo que hace que las democracias latinoamericanas sean especialmente vulnerables al populismo no es solo la extendida cultura estatista de su población; esta situación también se origina en la inexistencia de incentivos adecuados para sus agentes políticos, ocasionada por la ausencia de sistemas de partidos debidamente institucionalizados.

Para superar esta situación y reducir los riesgos del populismo, por tanto, se necesita no solo desarrollar una intensa campaña de educación, explicando los fundamentos de una economía libre. Además, se requiere una reforma de las reglas de juego político, que conduzca a la formación del sistema de partidos mencionado... Sería muy feliz si los textos aquí reunidos ayudaran a comprenderlo.

José Luis Sardón

Lima, abril de 2013

Capítulo I

el congreso,

el sistema de partidos

y la estabilidad

democrática[*]

¿Por qué hay unos países ricos y otros pobres? Robert Lucas, premio Nobel de Economía 1995, dijo alguna vez que cuando uno se ponía a pensar en este asunto, ya no podía pensar en nada más: se convertía en una obsesión. Sin embargo, hoy existe consenso en que lo que lleva al crecimiento económico es la combinación de libertades económicas y estabilidad política.

1. ¿Qué lleva al crecimiento económico?

La importancia de las libertades económicas —entendidas como el establecimiento de derechos de propiedad sobre los recursos productivos— radica en que alientan la laboriosidad y la creatividad humanas. El fuego de la creación; el combustible del interés, es el título de un ensayo de Michael Novak sobre la propiedad intelectual. Y es que, sin derechos de propiedad, no hay laboriosidad ni creatividad.

Los derechos de propiedad se proyectan socialmente en la libertad contractual: el intercambio voluntario de bienes y servicios con precios libremente pactados. Esto lleva a su valoración correcta. Ninguna comisión gubernamental puede superar en sabiduría el resultado neto de millones de intercambios voluntarios, a la hora de valorar y garantizar el «uso cuidadoso» de los bienes y servicios.

Ahora bien, de poco sirven las libertades económicas si no se mantienen inalteradas en el tiempo, si les afecta el paso por el poder de uno u otro gobierno. Las libertades económicas fructifican solo si son percibidas como perdurables por los agentes económicos —trabajadores, empresarios, ahorristas e inversionistas. Por ello, sin estabilidad política, no hay tampoco crecimiento económico posible.

2. Democracia y crecimiento económico

Estas observaciones nos permiten introducirnos al tema general del vínculo entre la democracia y el crecimiento económico. Para comprender este vínculo debemos analizar, en efecto, cómo se relaciona la democracia con las libertades económicas y con la estabilidad política. Pero estas relaciones no son sencillas.

En cierto sentido, la democracia es consistente con las libertades económicas y, a la vez, las fortalece. La democracia permite sacar del poder, en las siguientes elecciones, al gobernante que viola los derechos de propiedad de sus ciudadanos, a través de confiscaciones abiertas o encubiertas, tales como la inflación, la sobrerregulación o el aumento exorbitante de los impuestos.

La forma más básica de tener un gobierno que no abuse del poder es limitando el tiempo que permanecerá en este. La duración excesiva de un gobierno lleva inevitablemente a su descomposición, como lo prueba seguramente la experiencia peruana reciente. La democracia fortalece las libertades económicas en la medida que establece límites temporales al ejercicio del poder.

Sin embargo, ocurre que, en otro sentido, la democracia puede debilitar las libertades económicas. Esto es así porque, como ya lo sabía Aristóteles, la democracia es vulnerable a la demagogia; es decir, a las promesas de políticos inescrupulosos, quienes, en la búsqueda de votos, ofrecen y, peor aún, luego aplican políticas que intentan sustituir al mercado como asignador eficiente de recursos.

Al observar Europa Occidental, en 1941, Joseph Schumpeter afirmó que la democracia lleva inevitablemente al socialismo. Antes que él, los socialdemócratas habían dicho que, una vez establecido el sufragio universal, las revoluciones proletarias resultaban innecesarias, puesto que las balotas de votación serían «piedras de papel» que se lanzarían contra los derechos de propiedad.

En todo caso, aunque quizás sea exagerada la afirmación de Schumpeter, lo que sí resulta claro es la tendencia de la democracia al déficit fiscal o, por lo menos, a la manipulación del gasto público con fines electorales. El economista Alberto Alesina ha mostrado cómo, aun en las democracias maduras, se produce un aumento del gasto público cuando se aproximan las elecciones.

El vínculo de la democracia con la estabilidad política es igualmente problemático. La democracia, entendida como Estado de Derecho —el gobierno de las leyes y no de los hombres—, fue vista por sus pensadores primigenios, entre ellos John Locke o Montesquieu, como la manera de que los países alcanzaran estabilidad política de largo plazo.

Durante miles de años, literalmente, la suerte de las sociedades humanas estuvo atada a la variable lotería de las dictaduras. Como ha señalado Mancur Olson, ellas representaron un avance respecto de la anarquía en la que vivieron los hombres primitivos. En la anarquía, la vida de los seres humanos es «solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta», según Thomas Hobbes.

Los reyes, incas o emperadores descienden de los «bandidos estacionarios» que, según los antropólogos, hicieron posible el paso de la Prehistoria a la Historia. Los bandidos estacionarios eran hombres fuertes que vivían no de su trabajo, sino de despojar a las poblaciones sobre las que se asentaban de una buena parte de lo que ellas recolectaban, a cambio de protegerlas de otros bandidos.

No obstante, aunque algunas sociedades han tenido la suerte de tener bandidos estacionarios o dictadores cuya permanencia en el poder no les nubló demasiado la inteligencia, llevándolos a establecer impuestos exorbitantes, cuando estos fallecían eran sucedidos por otros más voraces, que pasaban a dilapidar lo acumulado y expoliar a sus súbditos.

La democracia busca superar la volatilidad de los órdenes políticos basados en una sola persona. Sin embargo, como demuestra la historia del Perú, no necesariamente lo consigue. En sus ciento ochenta y un años de vida independiente, el Perú ha tenidos ciento ocho gobiernos, de los cuales solo veinte fueron elegidos y apenas nueve concluyeron su mandato. En el Perú, democracia no ha sido un sinónimo de estabilidad política.

3. Democracia y democracia de masas

Este fracaso tiene distintas explicaciones, pero resulta importante considerar que se origina, principalmente, en un mal diseño de las instituciones políticas fundamentales. El tener una democracia que fortalezca las libertades económicas y brinde estabilidad política es un asunto cuya solución está a mano, si es que logra ser bien encabezado.

Un buen diseño de las instituciones políticas fundamentales debe partir de la distinción que hacía James Madison —principal autor de la Constitución de los Estados Unidos— entre república (lo que llamamos hoy democracia) y democracia (lo que llamamos hoy democracia de masas). Lo que Madison quiso crear fue, expresamente, una república.

Deslindes similares han formulado otros pensadores en el curso del siglo xx. El historiador israelí Jacob Talmon, por ejemplo, distinguió, a mediados del siglo pasado, a la democracia de la democracia totalitaria. Más recientemente, el economista norteamericano Dennis Mueller ha separado a la democracia constitucional de la simple democracia, susceptible de degeneración.

La idea común a todos estos pensadores es que, para tener democracias estables y favorables al crecimiento económico, es necesario disponer de las instituciones políticas fundamentales de manera que se eviten las tendencias autodestructivas que ella tiene. Debe salvarse a la democracia de las tentaciones de desviación radical que incuban en su seno.

Hay distintas maneras de evitar que la democracia degenere en democracia totalitaria. Alguna vez, conversando sobre la situación política actual de Chile, le pregunté al economista Arnold Harberger si creía, como Schumpeter, que la democracia llevaba inevitablemente al socialismo. «No —me dijo—. Suiza, la democracia más antigua del mundo, no es socialista».

Ahora bien, ¿cómo ha logrado esto Suiza? Seguramente, un elemento importante ha sido su reducida extensión. El mismo Aristóteles señaló que la democracia era recomendable solo en las ciudades pequeñas, en las que existe fuerte control social. Otro factor es la cultura y la educación suizas, caracterizadas por su proverbial individualismo, y por su espíritu tolerante y respetuoso de los derechos de los demás.

Sin embargo, resulta indudable que un tercer factor ha sido el diseño de sus instituciones políticas fundamentales. Por lo pronto, el sufragio universal, en algunos cantones suizos, es asunto que data apenas de los años setenta, cuando ya Suiza tenía un per cápita superior a los veinte mil dólares americanos anuales. Más importante aún es que en Suiza el sufragio no es obligatorio.

La obligatoriedad del sufragio constituye una aberración no solo moral sino también política. En la búsqueda desesperada por legitimar el proceso político, la obligatoriedad del sufragio impide que el acto de votar tenga sentido moral; más grave aún, fomenta el voto irreflexivo o fácilmente manipulable por los programas sociales —mejor: clientelistas— de los gobiernos de turno.

4. Declaraciones de derechos

Otro ejemplo admirable es Estados Unidos de América, más aún dada su gran extensión. Aunque posiblemente algunos de nuestros amigos libertarios estadounidenses discrepen al respecto, podemos afirmar que, en términos generales, en esa nación se respetan las libertades civiles —derechos de propiedad incluidos— de sus ciudadanos.

En los Estados Unidos no se han producido nunca confiscaciones con la coartada del interés social. Por ejemplo, los mal llamados servicios públicos siempre han estado en manos de empresas privadas, incluso monopolísticas; las cuales han tenido, no obstante, comportamientos competitivos, favorables para sus usuarios finales.

¿Por qué ha sido así? La explicación no es solo el carácter contestable de sus mercados, sino también la estabilidad política, que brinda a los agentes económicos una visión de largo plazo. Estados Unidos, en sus doscientos catorce años de vida republicana, ha tenido cincuenta y cuatro gobiernos (la mitad que el Perú), y todos ellos fueron elegidos y concluyeron sus mandatos.

Adicionalmente, en los Estados Unidos el sufragio no solo es voluntario, sino que las elecciones se realizan siempre el tercer martes de noviembre, día laborable, como induciendo a que voten solo quienes hayan pensado mucho el hacerlo. En este país, por lo general, vota el cincuenta por ciento de los ciudadanos; en Suiza, menos del veinte por ciento. Los resultados, como sabemos, no son necesariamente malos.

Muchas otras instituciones políticas norteamericanas compatibilizan la democracia con el crecimiento económico. Una fundamental es el «Bill of Rights» incluido en su Constitución, que defiende enérgicamente las libertades civiles. Los derechos de propiedad, específicamente, están protegidos por la V Enmienda, vinculados al debido proceso.

La protección de los derechos de propiedad, por lo demás, está encargada al Poder Judicial. Este resulta el primer poder del Estado, gracias a los mecanismos de elección y destitución de la Corte Suprema Federal: sus integrantes lo son de por vida («jamás renuncian y rara vez mueren», decía, travieso, Enrique Chirinos Soto).

De hecho, durante su despegue económico, a finales del siglo xix, la Corte Suprema Federal estadounidense derogó muchas leyes del Congreso, por considerar que atentaban contra los derechos de propiedad consagrados en la Constitución. Ello hizo posible que, en el siglo xx, Estados Unidos alcanzara los niveles de desarrollo que todos admiramos.

Es importante observar que la Constitución de Estados Unidos no consagra los derechos a la salud, la educación y el trabajo. Quizá, precisamente gracias a esta sobriedad de sus «padres fundadores», es uno de los países en los que un mayor porcentaje de la población tiene trabajo, y servicios de salud y educación más que decorosos.

5. El Congreso y el sistema de partidos

El «Bill of Rights» no es el principal instrumento de defensa de las libertades económicas ni menos aún de garantía de estabilidad política en los Estados Unidos. Lo fundamental, al menos en este segundo aspecto, son las reglas de juego político establecidas en su Constitución. Dentro de estas, la principal es la que establece la elección individual y directa de cada uno de los congresistas.

Como explicó James Madison, en El federalista N.º 10, el propósito de este mecanismo es evitar la lucha de facciones, vía la multiplicación de bases electorales, logrando así, además, el surgimiento de un sistema de partidos. Como ha señalado Giovanni Sartori, los partidos surgen a partir de las facciones, gracias a los «sistemas de partidos». No hay partidos sin sistemas de partidos, ha insistido.

En los sistemas de partidos, los partidos no actúan sino que interactúan. Esto significa que su comportamiento toma en cuenta, necesariamente, las posibles reacciones del contrario. Una democracia consistente con el crecimiento económico requiere pesos y contrapesos no solo entre los poderes del Estado, sino también un relativo equilibrio de fuerzas entre los principales partidos.

Ahora bien, para que este mecanismo permita el ejercicio del poder de manera limitada pero efectiva, los partidos deben ser pocos. El crecimiento económico requiere gobierno limitado, pero gobierno a fin de cuentas. Por eso, al menos para los países grandes, lo recomendable es el bipartidismo, en el que el equilibrio de fuerzas resulta más sencillo y, por tanto, más efectivo.

El carácter nefasto del multipartidismo ha sido experimentado no solo por los países latinoamericanos, sino también por algunas democracias de Europa Occidental, como Francia durante la Cuarta República y Alemania durante la República de Weimar. En estos casos, el desgobierno que siguió al multipartidismo desembocó en escenarios de anomia, hiperinflación o autoritarismo.

Felizmente, sin embargo, ambas superaron tales situaciones a través de sendas reformas constitucionales o, más precisamente, electorales. Alemania en 1949 y Francia en 1958 cambiaron el sistema de elección de sus congresistas, yendo hacia una representación de mayorías similar a la que tenían las democracias anglosajonas. Los sistemas electorales de cada una de ellas, sin embargo, introdujeron variantes creativas al modelo anglosajón.

En Francia, los miembros de la Asamblea Nacional se eligen en distritos uninominales, pero con una «segunda vuelta» (ballotage) si es necesario para asegurar que representan a la mayoría y no solo a una pluralidad de sus electores. Gracias a ello, el efecto reductor del sistema electoral sobre el número de partidos es también menos brusco que en Inglaterra o Estados Unidos.

En Alemania, los ciudadanos tienen un voto «doble» para elegir a los miembros del Bundestag. Con un primer voto, eligen al candidato de su preferencia del pequeño distrito uninominal en el que viven; luego, con un segundo voto, eligen a la lista de candidatos del partido de su preferencia, en el ámbito de su Estado (Lander). Esto sirve para tener una representación proporcional compensatoria.

Una mitad del Bundestag es elegida, pues, directa o individualmente; y otra mitad es elegida indirectamente, a través de listas partidarias. Sin embargo, los criterios para la asignación de las curules correspondientes a esta segunda mitad están diseñados para asegurarle mayoría a la primera fuerza y una presencia parecida a la segunda fuerza.

En Alemania, en efecto, el partido que obtiene menos del cinco por ciento de la votación nacional no entra al reparto de las curules correspondientes a la elección por lista. Adicionalmente, a la hora de repartirlas, se restan primero las obtenidas en la elección directa. Con ello, se persigue tener siempre un Parlamento básicamente bipartidista.

Después de la Segunda Guerra Mundial, el Parlamento alemán ha estado en manos de dos fuerzas políticas: los socialcristianos y los socialdemócratas. Eventualmente, estas fuerzas han requerido el apoyo de los liberales, que constituyen una tercera fuerza política. Los demás actores políticos —como los verdes— son parte del decorado de la sala.

6. Pluralismo social y orden político

La idea de contar con un Congreso estructurado en dos grandes partidos ha sido objetada en el Perú con el argumento de que somos una sociedad plural y de que el bipartidismo solo es posible o deseable en el seno de sociedades homogéneas. Estados Unidos, Francia, Alemania, Inglaterra, Canadá, entre otras, serían, desde esa perspectiva, sociedades homogéneas.

Como sabemos, esto no resiste el menor análisis. En estos países, la diversidad cultural, lingüística y racial de la sociedad es grande. Lo que pasa es que entienden que ello no se puede trasladar al Parlamento, puesto que llevaría al caos. Una cosa es, por lo tanto, el pluralismo social, y otra el político; la diferencia entre lo social y lo político está, justamente, en la organización.

La diversidad social se puede y debe ventilar a través de los medios de comunicación y el sistema educativo de la manera más libre y abierta. A mediados del siglo xix, el filósofo inglés John Stuart Mill subrayó la importancia de tener un debate público lo más amplio y vigoroso que fuera posible, en aras de llegar a la verdad —a toda la verdad y no solo a las medias verdades, ciertamente.

Sin embargo, el Congreso es una institución que tiene como responsabilidad fundamental tomar decisiones. En su seno, no resulta deseable, por ejemplo, que, bajo la coartada de la diversidad, se presenten iniciativas extravagantes —menciono una: encargar la fijación de todos los precios de la economía a una Comisión de siete sabios, pretendiendo derogar así las leyes de la oferta y la demanda.

La razón por la que se presentan iniciativas de este tipo tiene que ver con el multipartidismo. Al estar fraccionado en 11 pequeñas agrupaciones a las que resulta difícil llamar partidos, la lógica que se impone en las actividades parlamentarias es la de llamar la atención cueste lo que cueste, en aras de lograr el «posicionamiento» en la cabeza de los electores.

En los Parlamentos estructurados partidariamente, son menores las posibilidades de que situaciones semejantes ocurran, ya que allí existen dos —y solo dos— grandes protagonistas: el líder de la mayoría y el de la minoría. Las disputas intrapartidarias existen, claro, pero no trascienden hasta el recinto del Congreso, dotado de una majestad singular.

Tener un Congreso díscolo, desordenado o no estructurado partidariamente perturba profundamente el crecimiento económico a través de una cadena de hechos: primero intimida a la administración pública y luego, a través de ella, a los agentes económicos, que naturalmente se inhiben de emprender cualquier proyecto de envergadura.

Sin un Congreso estructurado, por lo demás, resulta imposible emprender una reforma adecuada del Poder Judicial, puesto que no se le puede encargar a una institución así configurada la selección de magistrados. Como dijo Molina —el agudo caricaturista peruano—en la década pasada, «no puede reformarse el Poder Judicial si no se reforma antes al Congreso».

7. Alternancia ordenada de partidos en el poder

Debemos entender, así, que la democracia es consistente con el crecimiento económico siempre y cuando sea sinónimo de alternancia ordenada de partidos en el poder. En estos términos, la democracia no solo no obstaculiza, sino que favorece el crecimiento económico, al asegurar las libertades económicas y garantizar la estabilidad política.

Cuando un país alcanza este objetivo, la democracia despliega su más importante contribución al crecimiento económico: el florecimiento del pensamiento crítico, la investigación y la ciencia. Ni la anarquía ni la dictadura constituyen terrenos abonados para el desarrollo de estas actividades, en las que se juega, finalmente, la competitividad de un país.

Como he podido comprobar personalmente, la preocupación actual en las naciones del Este Asiático —Taiwán, específicamente— está en tener esta alternancia ordenada de partidos en el poder, para conseguir una infraestructura social y política adecuadas para el desarrollo de investigaciones originales. Al haber alcanzado un ingreso per cápita de 15.000 dólares americanos han comprendido esta necesidad.

Los países del Este Asiático han logrado su despegue económico llevados de la mano por sistemas de partidos dominantes. En Taiwán, por ejemplo, el Kuo Ming Tang gobernó durante más de cincuenta años, dejando el poder el año 2000. En estos sistemas no ha habido alternancia ordenada de partidos en el poder pero, por lo menos, sí de personas.

Sin embargo, para alcanzar a Estados Unidos o a Europa Occidental requieren de un sistema político más abierto, en el que la investigación científica pueda desarrollarse sin injerencia política. El gran desafío de estas naciones en las próximas décadas será conseguir, pues, la alternancia ordenada de partidos en el poder que caracteriza a las democracias más desarrolladas.

Ahora bien, la alternancia ordenada de partidos en el poder depende, fundamentalmente, de la configuración del Congreso. Este es el primer poder del Estado, precisamente, por su función de darle estructura y orden al proceso político, al ser el escenario donde puede desplegarse una interacción constructiva y edificante entre gobierno y oposición.

Como observaba Kelsen, el bipartidismo trae consigo una mayor benevolencia en la forma en que gobierno y oposición se tratan el uno al otro, puesto que ambos pueden cambiar de lugar una y otra vez: la oposición puede ser gobierno en la siguiente elección, para luego volver a ser oposición y luego nuevamente gobierno. Así, se pone más fácilmente en los zapatos del gobierno —y viceversa.

Por el contrario, cuando la oposición se ve «excluida continuamente del gobierno del Estado —añadía Kelsen—, fermenta un encono que lleva consigo una obstrucción de la minoría contra la mayoría, no suficiente para derrocar a esta, pero sí para entorpecerla». La manera de evitar esta degeneración del juego político es el bipartidismo.

Por lo demás, a través de la rotación ordenada de los partidos, los hombres quedan «preparados igualmente para la dominación y la sujeción», como decían las Cartas de Catón que inspiraron la independencia de los Estados Unidos, para dar órdenes sin abusar y para seguir órdenes sin perder el ejercicio de la libertad individual y el propio criterio.

8. Una agenda para la reforma

Al hablar de democracia, cabe sospechar que hablamos de lo que Octavio Paz llamaba las «ideologías simplistas y simplificadoras». Los demócratas conversos de los últimos tiempos —los mismos que se mofaban de la democracia a la que llamaban «burguesa» en los años ochenta— no son afectos a hilar fino. Sin embargo, sus generalizaciones no son propicias para la promesa de la vida peruana.

Lo cierto es que el Perú no debe sacrificar sus perspectivas de crecimiento económico en el altar de la democracia, ni viceversa. Lo que se necesita es que estos términos no sean contradictorios sino que se refuercen el uno al otro. Ello puede conseguirse a través de una reforma de nuestras instituciones políticas —sin descuidar, claro está, la batalla en el frente educativo.

Más que una nueva Constitución, lo que el Perú requiere son nuevas reglas de juego político, que rediseñen el sistema de gobierno y, sobre todo, el sistema de representación, de manera que se incentive la formación de partidos grandes pero horizontales. Tal objetivo puede alcanzarse a través de la elección individual y directa de los congresistas, como lo demuestran innumerables ejemplos.

Asimismo, resulta importante que el sufragio sea un derecho y no una obligación, para que pueda ser libre en toda la extensión de la palabra. Los políticos deben buscar la legitimidad a través de los frutos de su trabajo, no forzando la participación de los ciudadanos en los comicios. A la larga, este mecanismo coactivo desemboca en frustración y violencia, que es lo que debemos evitar a toda costa.

¿Por qué los hombres se rebelan? (Why Men Rebel?), se titula la obra más importante del sociólogo Ted Robert Gurr. En ella demuestra que la violencia no se origina tanto en la pobreza ni en la desigualdad sino en la frustración de expectativas. Si queremos que el país no vuelva a situaciones de violencia, debemos evitar que las mentiras se introduzcan en las normas constitucionales peruanas.

Capítulo II

rol de los partidos

políticos en la formación

de la sociedad civil[*]

Agradezco al Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE), organizador de esta Octava Conferencia Anual de Estudiantes (CADE Estudiantil), la invitación a presentar a ustedes el tema «Rol de los partidos políticos en la formación de la sociedad civil». El significado de las CADE en la Historia del Perú hace que sea un verdadero honor estar esta tarde aquí compartiendo algunas ideas con ustedes.

Voy a dividir mi presentación en tres partes. En la primera, indicaré cuál es la importancia de los partidos para la formación de la sociedad civil. Luego, describiré qué son los partidos, realizando los deslindes conceptuales con otro tipo de organizaciones políticas. Finalmente, concluiré precisando de qué manera puede el Perú avanzar en la formación de partidos políticos.

1. Importancia de los partidos políticos

La experiencia de las sociedades contemporáneas señala que la existencia de partidos es un requisito indispensable para lograr una adecuada organización política de la sociedad civil y, por tanto, para alcanzar el desarrollo económico. Esto es así ya que a través de ellos las sociedades logran estabilizar su proceso político —preñado de las incertidumbres inherentes a las actividades humanas.

Para ilustrar esta idea, cabe comparar las situaciones políticas de una sociedad en la que sí existen partidos políticos, y otra en la que estos se encuentran en una etapa de incipiente formación. Contrastemos, por ejemplo, las situaciones de los Estados Unidos de América —la sociedad más exitosa del planeta— con la del Perú —una sociedad de mediano nivel de desarrollo.

Como sabemos, en los Estados Unidos se realizarán elecciones presidenciales el 2004, mientras que aquí serán el 2006. ¿Alguien duda de que los Estados Unidos tendrán estas elecciones? No, ya que, desde 1788, los Estados Unidos han tenido ininterrumpidamente elecciones para Presidente cada cuatro años. Ni siquiera su Guerra Civil, en la década de 1860, interrumpió este ritmo.

Pero esa no es la única certeza que se tiene sobre el proceso político norteamericano. Aunque no se sabe a estas alturas quién será el próximo Presidente, puede jurarse que será el candidato del Partido Demócrata o el del Republicano. A la luz de lo ocurrido en casi ciento cincuenta años, resulta posible afirmar que de ninguna manera ganará dichas elecciones alguien de otra cantera política.

Por el contrario, en el Perú resultaría imprudente afirmar que el próximo Presidente solo podrá ser de este o aquel partido. Dada la extraordinaria volatilidad de nuestros partidos a lo largo del último siglo, aquí no tenemos idea de quién podrá ser el próximo Presidente el 2006 —incluso, como sabemos, no faltan agoreros que dudan sobre la realización de elecciones en dicha fecha.

El impacto económico de esta incertidumbre es inmenso. El Perú es pobre no por su falta de recursos naturales ni humanos sino por la falta de predictibilidad de su proceso político. Los procesos políticos tienen siempre algo de impredecibles; sin embargo, algunos países logran organizarse de tal manera que reducen este, su riesgo soberano. Al hacerlo, se hacen dignos de recibir ahorro e inversión.

El éxito o fracaso económico de las sociedades depende de su estructura política, ya que esta define el marco institucional dentro del que se desarrolla la actividad económica. Si aquel no está firme, esta no llega a florecer. En último análisis, los países no tienen políticas económicas sino solo política, buena o mala, estable o inestable. Para desarrollarse, se requiere política buena y estable.

En sus 181 años de vida republicana, el Perú ha tenidos 108 gobiernos, de los cuales solo 20 fueron elegidos y apenas 9 concluyeron sus mandatos. Por el contrario, los Estados Unidos, en sus 214 años de vida republicana, ha tenido 54 gobiernos, de los cuales todos fueron elegidos y concluyeron sus mandatos. Esa diferencia política explica nuestras diferencias económicas.

Los partidos políticos son indispensables porque estructuran políticamente a la sociedad civil. Sin partidos, el proceso político se torna mucho más arriesgado, puesto que queda vulnerable al surgimiento de caudillos improvisados. Sin partidos, en suma, no es posible prever hacia dónde podrá dirigirse el proceso político y la formulación de las políticas económicas.

2. ¿Qué son los partidos políticos?

Ahora bien, ¿qué son los partidos políticos? Los partidos puede ser definidos como agrupaciones de ciudadanos que comparten ideas e intereses políticos y que buscan llegar al poder a través de mecanismos legales. Esto los define: la comunidad de ideas e intereses políticos, y la búsqueda del poder a través mecanismos legales.

En los partidos hay un elemento de idealismo, pero también uno de intereses. Sería iluso creer que los partidos representan solo una comunidad de ideas políticas; sin embargo, tampoco sería correcto pensar que los partidos están definidos solo por una comunidad de intereses. En los partidos —como en la política en general— se mezclan elementos idealistas y materialistas.

Además de esta comunidad de ideas e intereses, los partidos también se caracterizan por buscar el poder a través de mecanismos legales. A partir de esto, cabe hacer un deslinde con los grupos de presión. Estos pueden ser definidos como agrupaciones de ciudadanos que comparten ideas e intereses políticos y que buscan influir en las políticas de gobierno a través de mecanismos legales.

Son grupos de presión las ONGs, las organizaciones sociales de base, los gremios empresariales, los sindicatos, los colegios profesionales, etcétera. La existencia de los grupos de presión es lícita e incluso deseable. Sin embargo, desde el ángulo de la organización de la sociedad civil, los grupos de presión no pueden reemplazar a los partidos como las asociaciones políticas fundamentales.

La ventaja de los partidos respecto a los grupos de presión es que sí se hacen responsables. Los grupos de presión buscan influir en el gobierno, pero no ser gobierno ellos mismos. Por tanto, su conducta nunca será tan transparente como la de los partidos. Por ello, resulta peligroso cuando algunos grupos de presión se sientan a la mesa como si fueran pares de los partidos.

La representatividad de los grupos de presión siempre será más cuestionable que la de los partidos. No es que representen solo a una parte limitada de la sociedad; es que la privacidad de sus mecanismos de organización interna está protegida legalmente, al tratarse de organizaciones privadas, nacidas bajo el amparo del derecho de asociación que el orden jurídico reconoce.

Atendiendo a este criterio, en la literatura especializada sobre los grupos de presión se distingue entre grupos horizontales y grupos verticales. Horizontales son aquellos cuya organización interna es abierta y conocida; verticales, aquellos que no tienen estas características. Los grupos de presión positivos para la formación de la sociedad civil son solo los horizontales.

Ahora bien, más allá de estos elementos esenciales que perfilan el concepto, existe otro que resulta indispensable tomar en cuenta, puesto que permiten distinguir a los partidos de otras asociaciones políticas parecidas, pero no iguales: las facciones. Históricamente, las facciones pueden evolucionar y convertirse en partidos, pero pueden también no hacerlo.

Cuando Dante escribió la Comedia, en los albores de la Edad Moderna, colocó a los güelfos y gibelinos en los distintos nueve círculos del Infierno. Unos y otros no eran partidos, sino facciones que se disputaban el poder en la Florencia del siglo xiii. ¿Dónde está la diferencia entre los partidos y las facciones? Digámoslo sencillamente: en su comportamiento responsable.

La diferencia entre los partidos y las facciones radica en que los primeros, no obstante representar ideas e intereses de una parte de la sociedad, una vez en el poder no dejan de tomar en cuenta las ideas e intereses de la otra parte. Puede decirse que los partidos no actúan, sino que interactúan, o que no hay partidos sin sistemas de partidos —como ha enseñado el politólogo italiano Giovanni Sartori.

En la literatura especializada se ha señalado que los sistemas de partidos tienen dos dimensiones: la cualitativa, que se refiere al grado de polarización (la distancia entre lo que defienden unos y otros); y la cuantitativa, que identifica el grado de fragmentación (la cantidad de partidos efectivos). Una democracia estable solo tolera un grado moderado de polarización y fragmentación.

Pero no solo eso. Además, lo más importante es saber que ambas dimensiones están vinculadas —es decir, el grado de polarización, tarde o temprano, es afectado por el grado de fragmentación del sistema de partidos. En términos generales, puede afirmarse que la polarización suele ser una consecuencia de la fragmentación del sistema de partidos.

De esta manera, la dimensión esencial de los sistemas de partidos es la cuantitativa. Por tanto, debe clasificarse a los sistemas de partidos en sistemas de partido único y sistemas pluralistas; subclasificarse a estos en bipartidistas y multipartidistas; y señalarse que, entre los sistemas de partido único y los pluralistas, existen los de partido dominante. Veamos cada uno de ellos.

Los sistemas de partido único son aquellos en los que no se tolera la actuación política de ningún partido salvo la del que está en el poder. Esto es así porque el partido en el gobierno reclama ser dueño no de una verdad, sino de La Verdad. No tiene sentido, por tanto, abrirle espacio a gente que pueda tener un enfoque distinto de las cosas.

Los sistemas de partido único han sido cuestionados como una contradicción en sus propios términos, ya que la idea de partido sugiere la de pluralidad: distintas partes integran un todo. Sin embargo, a lo largo del siglo xx, ha habido muchos países cuyo sistema político se ha configurado así. Lamentablemente, el modelo es supérstite en Cuba, Corea del Norte y Albania.

Los sistemas de partido dominante son aquellos en los que distintos partidos participan en las elecciones, pero solo uno de ellos se alza con la victoria siempre. En el siglo xx, ejemplos de este sistema han sido México con el Partido Revolucionario Institucional, la India con el Partido del Congreso y todos los países del Este Asiático, empezando por el Japón con el Partido Liberal Democrático.

Los sistemas de partido dominante son cuestionables desde un punto de vista democrático, pero representan un avance respecto de los sistemas de partido único o, aún más, respecto de los llamados regímenes personales. Estos son, en realidad, el peor escenario: aquel en el que no hay un partido, sino solo una sola persona en la que se concentra todo el poder.

En los sistemas de partido dominante, no hay alternancia de partidos, pero sí de personas en el poder. En México, en el siglo xx, el poder estuvo en manos de un solo partido durante ochenta años, pero al menos fue pasando por las manos de distintas personas cada seis años, de una manera relativamente ordenada. No es correcto, por tanto, calificar al sistema mexicano como dictadura perfecta.

Finalmente, tenemos los sistemas pluralistas, que son los propiamente democráticos. En ellos no solo existe una pluralidad de partidos que participan en las elecciones, sino que cualquiera de ellos puede conseguir el triunfo. En estos sistemas, las elecciones son competitivas —tal como se requiere, según el economista austriaco Joseph Schumpeter, para distinguir a una auténtica democracia.

Ahora bien, aunque todos los sistemas pluralistas son verdaderamente democráticos, ocurre que no todos son igualmente funcionales. Innumerables ejemplos demuestran que los sistemas bipartidistas son más estables que los multipartidistas. De hecho, no hay nada que afecte más la estabilidad democrática que la configuración del sistema de partidos.

La estabilidad democrática no depende solo de la estructura del sistema de partidos. La ubicación geográfica (encontrarse en un vecindario difícil) y la cultura política (las malas costumbres) también afectan las perspectivas de estabilidad democrática. Sin embargo, el elemento más importante es la estructura del sistema de partidos.

La elección de un sistema de gobierno, por ejemplo, no afecta tanto la estabilidad democrática. Los países parlamentaristas bipartidistas (Inglaterra) son más estables que los parlamentaristas multipartidistas (Italia); los países presidencialistas bipartidistas (los Estados Unidos, Colombia o Chile) son más estables que los presidencialistas multipartidistas (Brasil, Ecuador o Perú).

Los únicos países en los que el multipartidismo no compromete la estabilidad democrática son los muy pequeños, como los Países Bajos, Suiza o Israel. En los países grandes en territorio y población, los mecanismos de control político son, naturalmente, más débiles. Por tanto, su estructura política fundamental debe ser más sencilla, para poder sostenerse en el tiempo.

En los países grandes, resulta esencial tener un Congreso bipartidista. Esto brinda no solo un equilibrio de fuerzas políticas, en la que una predomina pero no aplasta a la otra, sino que también facilita el tomar decisiones. La tarea de gobernar consiste en tomar decisiones. El diálogo y la concertación no son fines en sí mismos: son instrumentos para tomar mejores decisiones políticas.

En una democracia bien estructurada, el diálogo se hace constructivo y edificante gracias a que los interlocutores son dos: el líder de la mayoría y el de la minoría. Las perspectivas de tener un diálogo fructífero que produzca decisiones y no frustración son limitadas en un escenario en el que, por ejemplo, no solo la mayoría es relativa, sino que no existe una sino diez minorías distintas.

3. ¿Cómo conseguirlo?

Muchas circunstancias actúan hoy en favor de la consolidación de la democracia peruana. El recuerdo fresco del prolongado régimen autoritario reciente —concluido de la manera más bochornosa que cabía imaginar, mostrando en televisión nacional e internacional la podredumbre a la que había llegado— es, indudablemente, el primero de ellos.

Esto ha llevado ya a grandes avances. Personas que apoyaron al régimen autoritario de los ‘70 y cuestionaron la democracia de los ‘80, por ejemplo, se han convertido hoy en abanderados de esa institucionalidad a la que anteayer calificaban de burguesa. Bienvenidos sean, si de verdad lo que repudian de los ‘90 es el autoritarismo y no las políticas favorables al mercado de entonces.

También juega a favor de la afirmación democrática peruana el asombroso avance de las tecnologías de la comunicación ocurrido en los últimos diez años. Gracias a la televisión por cable y a internet estamos todos infinitamente mejor informados y comunicados que antes; por tanto, gracias a ellos se tiene un mejor control social del proceso político.

Sin embargo, ni el recuerdo fresco del régimen autoritario de los ‘90 ni el avance de los medios de comunicación podrán asegurarle al Perú la estabilidad democrática si no avanza en la consolidación de un sistema de partidos. Debe tenerse claro, pues, que la afirmación de la democracia peruana requiere tener partidos grandes y estructurados.

Los medios de comunicación son importantes, pero no tanto. Ellos brindan insumos para que se puedan tomar decisiones políticas —mucho más, en realidad, que los grupos de presión. Sin embargo, los medios de comunicación no son instituciones políticas en sentido estricto; son estructuras políticas, como ya distinguió la literatura estructural-funcionalista de mediados del siglo pasado.

Entonces, la gran pregunta es cómo puede el Perú alcanzar la formación de partidos grandes y horizontales. Los peruanos debemos tener claro que no estamos condenado a sufrir dictaduras, pero tampoco a sufrir el multipartidismo. Siguiendo el ejemplo de otras sociedades, los peruanos podemos construir una democracia funcional y estable.

También importa tener claro que la cantidad de partidos no disminuirá por el solo paso del tiempo. Según un estudio del politólogo norteamericano Michael Coppedge, en los Congresos de los ocho países más importantes de Latinoamérica se han tenido alrededor de 1.200 partidos políticos distintos a lo largo del siglo xx, no pudiendo identificarse una clara tendencia a su disminución.

Tampoco sería correcto proceder, como sugería un querido tío abuelo mío, el Dr. Manuel J. Bustamante de la Fuente, congresista en más de una oportunidad por el Departamento de Arequipa, quien decía que todos los peruanos debíamos registrarnos de manera obligatoria en un Partido de Derecha, en un Partido de Centro o en un Partido de Izquierda para entendernos más fácilmente.

La reforma política de la que hablamos no puede hacerse de manera brusca. Para que sea eficaz, debe llevarse a cabo a través del establecimiento de una estructura de incentivos que haga que los políticos, buscando su propio interés, se aglutinen en grandes fuerzas políticas horizontales. Deben establecerse incentivos, pues, para que los políticos prefieran ser colas de león a cabezas de ratón.

Ya que uno de los elementos que definen a los políticos es el querer ser elegidos, queda claro que la configuración del sistema de partidos depende, principalmente, de las reglas que integran el sistema electoral —es decir, los mecanismos a través de los cuales los votos se convierten en asientos en el Congreso. La más importante de estas reglas es la que determina la magnitud del distrito electoral en el que se elige a los congresistas.

En el Perú tenemos ciento veinte congresistas que se eligen a través de veinticinco distritos electorales departamentales. La cantidad de congresistas que se elige en cada Departamento varía según su población. La magnitud promedio del distrito electoral (obtenida de la división del número de curules entre el número de distritos electorales) es de cinco.

Sin embargo, en el Departamento de Lima —que tiene aproximadamente al treinta por ciento de los electores del país— se eligen treinta y cinco congresistas, asignándose las curules a las listas que presentan los partidos en proporción a los votos obtenidos. No es de sorprender, entonces, que haya tantos partidos en el Congreso: ocho de los once partidos obtuvieron sus curules en este inmenso distrito electoral de Lima.

Distinta sería la historia si los congresistas no se eligieran por listas sino individualmente —es decir, si para estos efectos dividiéramos al país en ciento veinte distritos electorales. Si la elección fuera así, al cabo de tres elecciones los electores caerían en la cuenta de que solo vale la pena votar por los candidatos de los partidos principales, puesto que los otros no podrían hacer nada en el Congreso.

Aún más, la elección individual de los congresistas permitiría que estos tengan una relación más fuerte con —un vínculo de representación más nítido respecto de— sus bases electorales. En la actualidad, nadie sabe bien quién representa a quién; por tanto, el congresista que busca la re-elección no trata tanto de contentar a su base electoral como a quienes hacen las listas.

En los países en los que los congresistas son elegidos individualmente, estos piden la re-elección enviando a sus bases electorales su récord de votación en el Congreso. Este sano procedimiento de rendición de cuentas resulta más costoso cuanto más grande es el distrito electoral en el que se elige al congresista —peor todavía cuando el mandato es muy largo.

Siguiendo el ejemplo de todas las democracias estables de los países grandes, el Perú debe ir a la reducción de la magnitud de los distritos electorales en los que se elige a los congresistas. Inclusive, debe ir hacia la elección individual de estos, para que la reducción del número de partidos y el fortalecimiento del sistema de rendición de cuentas sea mayor.

El impacto de esta reforma política, por lo demás, ya ha sido acreditado en Latinoamérica por las experiencias recientes de México y Chile. Estos dos países, en la segunda mitad de los ‘80, introdujeron la elección de los congresistas en distritos pequeños: en México, un sesenta por ciento de los diputados se eligen individualmente; en Chile, el ciento por ciento de los congresistas se eligen en distritos binominales.

Como sabemos, ambos países cuentan hoy con democracias ejemplares. En México, la reforma electoral de los ‘80 hizo que la oposición al PRI se consolidará en torno al Partido Acción Nacional. Eso permitió el triunfo del Presidente Vicente Fox el año 2000 —el primer Presidente elegido que no proviene del PRI. México podría estar superando, pues, el sistema de partido dominante.

Igualmente notable es el caso de Chile. Allí, la Cámara de Diputados tiene el mismo número de asientos que nuestro Congreso. Sin embargo, sus ciento veinte miembros son elegidos en sesenta distritos binominales. Gracias a ello, ciento dieciséis asientos están ocupados por solo dos agrupaciones: la Coalición Democracia Cristiana-Partido Socialista y la Alianza Renovación Nacional-UDI.

En Chile, las próximas elecciones presidenciales serán el 2005. El vencedor de estas elecciones será, seguramente, el candidato que presente la Coalición de centro-izquierda o la Alianza de centro-derecha. Será muy difícil que se alce con la victoria el candidato de alguna fuerza política que no sea uno de estos dos grandes bloques partidarios, consolidados gracias a los distritos binominales.

Gracias a esta situación política, Chile ha disminuido su riesgo soberano. A pesar de no tener las políticas económicas más favorables al desarrollo de los mercados, sigue avanzando con firmeza en su proceso de desarrollo. Las políticas económicas estables en el tiempo no necesitan ser las óptimas para contribuir al despegue económico. Basta que sean aceptables.

4. Conclusión

Los partidos son las instituciones políticas más importantes porque representan, como decía Luis Alberto Sánchez, las bisagras que existen entre la sociedad y el Estado. Sin partidos políticos, la sociedad civil no logra organizarse políticamente lo suficiente como para tener una democracia estable; en realidad, degenera fácilmente en la anarquía que invita al autoritarismo.

Al iniciar el siglo xxi, el Perú se encuentra en una etapa de grandes desafíos históricos. Ninguno de ellos es más importante que el de avanzar en la afirmación de una democracia constitucional, a través del establecimiento de incentivos electorales para la consolidación de partidos políticos grandes y horizontales. No requerimos, pues, tanto democracia como democracia constitucional.

En momentos en que el debate constitucional peruano ha sido reabierto por el Congreso, cabe esperar que este no se pierda en temas secundarios dudosamente constitucionales. El asunto que reclama ser reformado constitucionalmente es, precisamente, el sistema de elección del Congreso, a partir del cual el Perú podrá avanzar hacia una mejor estructuración de su sistema político.

Debemos aprender las lecciones que dicta nuestra propia Historia y la de nuestros vecinos latinoamericanos. Tal como han anotado ya los analistas más agudos, la grave crisis económica de la Argentina, por ejemplo, tiene sus raíces en la inadecuada estructura de su sistema político, que la llevó a tener un gobierno débil acosado por un Congreso irresponsable, elegido en «listas sábanas».

Habiéndose iniciado el proceso de reforma constitucional, cabe invocar que este sea enfocado adecuadamente. Para no volver a las tristes experiencias del pasado, requerimos tener una sociedad civil que pueda controlar al gobierno y al Estado. El gobierno es indispensable para alcanzar el desarrollo; sin embargo, el gobierno que requerimos es el gobierno organizado y limitado.

Lo único que nos asegurará la existencia no solo de gobierno sino sobre todo de gobierno limitado será la organización de la sociedad civil en partidos. Estos no nos caerán del cielo sino de la adecuada disposición de las reglas de juego político del país. Los peruanos somos dueños de nuestro destino; parafraseando al poeta, «merezcamos nuestros sueños».

Capítulo III

democracia de masas

y democracia constitucional

en el perú[*]

1. Introducción

En la ciencia política contemporánea, una abundante literatura enfatiza la relación que existe entre los partidos y los sistemas de partidos.  Dentro de esta literatura, destaca uno de los clásicos de la política comparada: partidos y sistemas de partidos, del politólogo italiano Giovanni Sartori.  En esta obra, Sartori sostiene que los partidos no pueden existir sino dentro del contexto de los sistemas de partidos.[4]

Los partidos —definidos como las asociaciones de ciudadanos que comparten ideas e intereses políticos y que buscan llegar al poder a través de los mecanismos legales preestablecidos[5]— se diferencian de las facciones por su comportamiento responsable: una vez que uno de ellos llega al poder, ejerce este de manera que no pierde de vista las ideas e intereses que representa el otro.

A diferencia de los partidos modernos, las facciones premodernas —como los güelfos y los gibelinos de la Florencia del Renacimiento, de los que habla Dante en la Divina Comedia— prescinden de las ideas e intereses de sus rivales. Por ello, cuando consiguen llegar al poder, ignoran las nociones de bien común o largo plazo. Puede decirse que las facciones actúan, mientras que los partidos interactúan.

Ahora bien, lo que hace posible la transformación de las facciones en partidos es, fundamentalmente, la instalación de un juego político en el que los roles de gobierno y de oposición pasan de una manera ordenada de un partido a otro. La lógica del comportamiento responsable surge allí donde un partido que está en el gobierno tiene la certeza de que luego podrá pasar a la oposición y luego podrá volver al gobierno.

Por el contrario, allí donde los miembros del partido en el poder saben que, al dejar este, no pasarán a la oposición sino a la cárcel, resulta menos factible que se desarrolle un comportamiento responsable. En circunstancias como estas, lo más probable es que se tenga un comportamiento maximizador de beneficios de corto plazo, de «comamos y bebamos, que mañana moriremos».

En este sentido, puede afirmarse que los sistemas de partidos son casi siempre sinónimo de bipartidismo. Son pocos los casos de democracias estables en los cuales más de dos partidos se alternen ordenadamente en el gobierno y en la oposición, de una manera sostenida a lo largo del tiempo. Solo algunos países pequeños —como Suiza o los países escandinavos— tienen democracias multipartidistas estables.

En los países grandes, donde se tiene un territorio muy extenso y una gran población, el orden político resulta, por definición, más problemático que en los países pequeños. Por ello, los países grandes no pueden afrontar el lujo que representa un sistema multipartidista. En estos países, el multipartidismo compromete la gobernabilidad y la estabilidad democráticas.

2. El Siglo xx peruano

Definida la democracia constitucional en los términos anteriores, la precariedad de la democracia constitucional peruana se hace patente. En sus ciento ochenta y un años de vida independiente, el Perú ha tenido ciento ocho gobiernos —el doble que los Estados Unidos en los doscientos catorce años de vida de su Constitución. Peor, solo veinte de tales gobiernos fueron elegidos, y apenas nueve concluyeron su mandato.

Aún más dramático es que nunca en el Perú un partido en el gobierno ha pasado luego a la oposición, para retornar después al gobierno. En esos términos, puede afirmarse que el Perú ha tenido democracia —gobiernos elegidos en elecciones competitivas—, pero no ha llegado a tener nunca democracia constitucional —alternancia ordenada de partidos en el poder.

a) La República Aristocrática (1895-1930)

Los analistas políticos suelen señalar al período que el historiador Jorge Basadre bautizó como la República Aristocrática (1895-1919) como aquel en el que mayor democracia se tuvo.[6] Seguramente, esto es así, pero no debe olvidarse que no se llegó a configurar una situación en la que se institucionalizara la alternancia ordenada de partidos en el poder. No se llegó a tener democracia constitucional.

La República Aristocrática empieza en 1895, con la elección de Nicolás de Piérola, líder del Partido Demócrata. Aunque Piérola fue elegido en elecciones no claramente competitivas, puesto que fue candidato de una coalición con el Partido Civil, respetó la norma constitucional que establecía que la duración del mandato presidencial era de cuatro años.[7] Así, en 1899, entregó el poder a Eduardo López de Romaña.

Este fue un independiente elegido con el apoyo de los dos principales partidos de entonces, el Civil y el Demócrata. Fue sucedido por Manuel Candamo, en 1903, quien sí postuló solo por el Partido Civil. Candamo falleció inesperadamente en 1904, siendo sucedido por José Pardo, y este por Augusto B. Leguía. Estos dos fueron candidatos solo del Partido Civil.

En 1912, el Partido Demócrata volvió al poder con Guillermo Billinghurst, pero al realizarse las elecciones parlamentarias de mitad de período presidencial, tuvo lugar el primer golpe de Estado del siglo xx. En 1915, después de un año de gobierno militar encabezado por el General Oscar R. Benavides, el Partido Civil volvió al poder de la mano de José Pardo por segunda vez.

En 1919, Augusto B. Leguía —quien había salido de las filas del civilismo— liquidó la República Aristocrática a través de un auto-golpe de Estado, el segundo del siglo xx. En 1920, una nueva Constitución estableció que el mandato presidencial duraba cinco años. Así, Leguía fue reelegido en 1924 y re-reelegido en 1929. Durante el Oncenio de Leguía, el Perú se alejó aún más de la democracia constitucional.

b) La Democracia de Masas (1930-1980)

En 1930, Leguía fue derrocado por el tercer golpe de Estado del siglo xx. Con este golpe se inicia una segunda etapa en el siglo xx peruano signada por el advenimiento de la democracia de masas.[8] En los cincuenta años siguientes, hasta 1980, el Perú no llegó a tener siquiera dos elecciones presidenciales consecutivas libres y competitivas. Menos aún, alternancia ordenada de partidos en el poder.

Entre 1931 y 1933, después de cinco meses turbulentos en los que se llegó a tener seis Presidentes interinos, gobernó el General Luis M. Sánchez Cerro, quien fue elegido en elecciones competitivas, frente a Víctor Raúl Haya de la Torre, líder del Partido Aprista Peruano (APRA).[9] Sin embargo, su gobierno terminó abruptamente, al ser asesinado por un militante del APRA.

A Sánchez Cerro le sucedió el General Oscar R. Benavides —el mismo que había derrocado en 1914 a Billinghurst. Benavides fue designado por un Congreso del que había sido expulsado el APRA y reformó la Constitución de 1933, ampliando el mandato presidencial a seis años. De esta manera, su gobierno se extendió hasta 1939. Por cierto, Benavides proscribió al APRA.

En 1939, fue elegido Manuel Prado, en elecciones no claramente competitivas, dado el veto subsistente contra el APRA. En 1945, en todo caso, sí se realizaron elecciones libres, obteniendo la victoria José Luis Bustamante y Rivero. No obstante, este fue derrocado a la mitad de su mandato, en 1948, por el cuarto golpe de Estado del siglo xx, dado por el General Manuel A. Odría, quien gobernó hasta 1956.

En 1956, se realizaron nuevamente elecciones libres, alcanzando la victoria Manuel Prado, esta vez sí de manera inobjetable. En 1962, se realizaron también elecciones libres; sin embargo, días antes de que el Congreso eligiera al Presidente de la República entre los dos candidatos más votados por el pueblo, se produjo el quinto golpe de Estado del siglo xx, por cuenta de una Junta Militar.

El régimen militar instaurado duró sólo un año. En 1963, se realizó una nueva elección, en la que obtuvo el triunfo Fernando Belaunde. El 3 de octubre de 1968, cuando Belaunde estaba en su sexto año de gobierno, se produjo el sexto golpe de Estado del siglo xx. El General Juan Velasco instauró el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, que se prolongaría hasta 1980.

De esta manera, en el medio siglo que va de 1930 a 1980, el Perú tuvo solo cuatro Presidentes inobjetablemente elegidos: Sánchez Cerro (1931-1933); Bustamante (1945-1948); Prado (1956-1962); y Belaunde (1963-1968). En total, fueron apenas dieciséis años de gobiernos democráticos, contra trenita y cuatro años de gobiernos dictatoriales o autoritarios.

Los cuatro presidentes mencionados, sin embargo, concluyeron sus mandatos antes de lo constitucionalmente establecido, ya sea por golpe de Estado o por asesinato. En todo caso, no se llegó a producir, en estos cincuenta años, siquiera dos elecciones presidenciales consecutivas que fueran inobjetablemente libres y competitivas.

c) La Experiencia Reciente (1980-2000)

Si se tuviera que señalar un segundo momento en el que el Perú se ha aproximado más a la democracia constitucional, se tendría que escoger el período 1980-2000. Lo notable de esta etapa fue que hubo tres elecciones presidenciales consecutivas: 1980, 1985 y 1990.[10] En las dos primeras, se alzaron como triunfadores Fernando Belaunde con Acción Popular y Alan García con el APRA.

Sin embargo, en 1990 Acción Popular estuvo lejos de volver al poder, ni siquiera con la alianza con el Partido Popular Cristiano y el Movimiento Libertad. El desempeño de los gobiernos democráticos de los ‘80 fue tal que desembocó en el triunfo de un outsider como Alberto Fujimori. Azotados por los flagelos de la hiperinflación y el terrorismo, los peruanos buscaron un cambio, votando por el líder de una agrupación improvisada, Cambio 90.

En 1992, Fujimori disolvió inconstitucionalmente el Congreso, señalando las deficiencias del sistema de representación del mismo: este fue el séptimo y último golpe de Estado del siglo xx. Sin embargo, Fujimori no corrigió estas deficiencias sino que las profundizó, atrapado en lo que el historiador chileno Mario Góngora habría llamado «la voluntad desmesurada de durar».[11]

Fujimori no tuvo nunca un segundo de mando claro. La agrupación que le sirvió de plataforma electoral fue cambiando de nombre, según las conveniencias del marketing. En 1990, se llamó Cambio 90; en 1992, Nueva Mayoría; en 1998, Vamos Vecino; en 2000, Perú 2000. Con esta última, Fujimori obtuvo una tercera elección, forzando el sentido de la Constitución de 1993.[12]

En noviembre de 2000, Fujimori renunció a la Presidencia de la República, al haber estallado un escándalo político por los llamados «vladivideos» (filmaciones realizadas por el asesor presidencial Vladimiro Montesinos en las que constaba el soborno a congresistas de oposición). Cabe subrayar que esta renuncia fue realizada desde Tokio, donde había viajado circunstancialmente.

Tras un período de transición de ocho meses —en los que la Presidencia de la República fue ejercida interinamente por Valentín Paniagua, congresista de Acción Popular—, fue elegido Alejandro Toledo, quien había quedado segundo en la elección del año 2000 frente a Fujimori. En 1995, por cierto, Toledo había postulado por primera vez, quedando en cuarto lugar.

En el pasado reciente (1980-2000), se tuvieron, pues, diecinueve años de democracia —si se consideran válidas las elecciones del Congreso Constituyente Democrático de 1993 y las elecciones generales de 1995— y uno de gobierno autoritario. En el agregado, tendríamos que, en el siglo xx, el Perú habría tenido cincuenta y tres años de gobierno democrático y cuarenta y siete de gobierno autoritario.

Sin embargo, hay que insistir que, a lo largo del siglo xx, el Perú no llegó a tener democracia constitucional, ya que no hubo una sola oportunidad de alternancia ordenada de partidos en el poder. Incluso debe notarse que los últimos dos Presidentes de la República elegidos por el pueblo —Alan García y Alberto Fujimori— terminaron prófugos de la justicia, uno en París y el otro en Tokio.

3. El escenario peruano actual

Distintos factores favorecen hoy la afirmación de la democracia peruana. Entre ellos destacan tres: 1) el recuerdo fresco del prolongado régimen de Fujimori, que tuvo rasgos autocráticos más allá del paréntesis indiscutiblemente dictatorial de 1992; 2) el entorno internacional; y 3) el avance de los medios de comunicación experimentado en los últimos diez años.

Indudablemente, la década pasada con Fujimori representa un acicate para que todos los actores políticos que participan en el escenario peruano actual hagan los mayores esfuerzos para que no se repita una experiencia autoritaria similar. En este sentido, soplan vientos favorables para la búsqueda del consenso en el Congreso y otros escenarios políticos.

También favorece las perspectivas de estabilidad democrática el relativo buen ambiente político que impera en la región. Si bien hay algunos brotes autoritarios —el más notable: Hugo Chávez en Venezuela—, estos son aislados. En general, nadie considera que los militares puedan sacarles las castañas del fuego. El Perú, en ese sentido, participa de la «tercera ola» de la que habla Samuel P. Huntington.[13]

Finalmente, el avance de los medios de comunicación —principalmente, la televisión por cable y el internet— también incide en favor de la afirmación de la democracia. Este avance tecnológico brinda mayores posibilidades de conocimiento —y, por tanto, control— de los asuntos públicos por parte de la ciudadanía.

No obstante, aunque existen estos elementos favorables a la afirmación democrática peruana, sería pecar de optimismo pensar que la batalla está ganada. Existen factores endógenos al proceso político, que complican severamente las perspectivas de estabilidad democrática en el Perú. El principal de ellos es la inexistencia de partidos propiamente dichos, debido a la fragmentación del sistema de partidos y a la volatilidad de los mismos.

Para el Congreso actual fueron elegidos representantes de once partidos distintos: Perú Posible (45 congresistas); APRA[14] (28 congresistas); Unidad Nacional (17 congresistas); FIM (11 congresistas); UPP (6 congresistas); Somos Perú (4 congresistas); Perú 2001 y Acción Popular (3 congresistas cada uno); y Solución Popular, Todos por La Victoria y Renacimiento Andino (1 congresista cada uno).

Este Congreso fue elegido el 2001 y, según las reglas de juego establecidas en la Constitución de 1993, debe durar cinco años, hasta el 2006, al igual que el Presidente Alejandro Toledo. Sin embargo, no es clara la institucionalización de estos partidos, como lo muestran las elecciones municipales y regionales que se acaban de celebrar el 17 de noviembre pasado.

En estas elecciones, el partido del Presidente Toledo ha obtenido apenas el once por ciento de la votación. El APRA, por su parte, ha obtenido sólo diecisiete por ciento y Unidad Nacional diecinueve por ciento. Los triunfadores han sido los independientes, que han obtenido el veintidós por ciento de la votación. Esto confirma que el Perú habría ingresado al siglo xxi sin haber cuajado partidos.[15]

¿Por qué el Perú no ha podido configurar un sistema de partidos que haga posible la estabilidad de su proceso democrático? Indudablemente, han influido varios factores; sin embargo, el crucial ha sido el inadecuado sistema de representación utilizado desde los ‘30.

4. Partidos y sistemas electorales

Así como existe un vínculo entre los partidos, los sistemas de partidos y la democracia constitucional, existe otro entre estos conceptos y los sistemas de representación. En una democracia representativa, los sistemas de representación constituyen los instrumentos a través de los cuales la multiplicidad de ideas e intereses que existen en una sociedad se estructuran u organizan.

Los sistemas de representación —también llamados sistemas electorales— pueden ser definidos como las reglas mediante los cuales los sufragios de los ciudadanos se convierten en asientos en el Congreso o Parlamento. Fundamentalmente, ellos comprenden dos reglas: la magnitud del distrito o circunscripción electoral en el que se eligen los congresistas y el criterio de asignación de las curules.

Ahora bien, para entender la relación entre el sistema de partidos y el sistema de representación en el caso peruano, cabe hacer un esquema histórico basado en los distintos sistemas de representación que se han utilizado en el Perú a lo largo de su peripecia republicana.[16]

a) La representación de mayorías (1860-1930)

En una primera etapa, el Perú utilizó un sistema de representación de mayorías similar al que utilizan los países anglosajones —es decir, un sistema plural, más que uno de mayorías, conocido también por las siglas FTPT (first past the post). Mediante este sistema, los congresistas eran elegidos individualmente, en distritos uninominales, aplicándose el criterio de mayoría simple.[17]

Desde su independencia, en 1821, el Perú optó por ser una República unitaria, al estilo de Francia. Para estos efectos, su territorio fue dividido en Departamentos y estos fueron subdivididos en Provincias, cada una de las cuales elegía a un congresista. No se trazaron, pues, distritos congresionales al estilo anglosajón, que intentan igualar el número de electores mediante el rediseño periódico de sus límites.

Sin embargo, algunas Provincias podían elegir a más de un congresista, si tenían más de treinta mil electores. En la época de la República Aristocrática, de hecho, la Provincia de Lima llegó a elegir hasta cuatro congresistas, debido a que llegó a tener más de ciento veinte mil electores.

No obstante, como denunció Manuel Vicente Villarán, el elector de la Provincia Sandia, en el Departamento de Puno, tenía un peso político proporcional veinte veces mayor al que tenían los electores de Lima.[18] La inequidad derivaba, pues, no de la elección individual de los congresistas, sino de la regla que establecía que cada Provincia tenía que tener al menos un congresista.

En todo caso, el sistema de representación de mayorías favoreció claramente la no proliferación de partidos políticos durante la República Aristocrática. Puede decirse que solo llegaron al poder dos partidos: el Civil y el Demócrata. El Perú estuvo entonces en el umbral de una democracia constitucional.

b) Hacia la representación proporcional (1930-1980)

En una segunda etapa, el Perú empezó a orientarse hacia la representación proporcional, empezando por utilizar el sistema de lista incompleta —en las elecciones de 1931— y terminando por emplear el método d’Hondt o cifra repartidora —en las elecciones de 1963. Este cambio en las reglas de juego electorales está vinculado claramente con el advenimiento de la democracia de masas.

En 1930, después de la caída del gobierno de Leguía, una Comisión Electoral compuesta por destacados académicos jóvenes determinó la elección de los miembros del Congreso Constituyente de 1931 utilizando ya no las Provincias, sino los Departamentos como distritos electorales. Al mismo tiempo, decidió utilizar la «lista incompleta» para darle representación a la primera minoría.

De esta manera, si los congresistas a elegir por el Departamento de Lima eran quince, diez (los dos primeros tercios) corresponderían a la agrupación que obtuviera la primera votación, y cinco (el tercio restante) a la agrupación que obtuviera la segunda votación. Cabe observar que, con este sistema, se estableció la elección de los congresistas por listas como principio básico.

En la República Aristocrática, algunas Provincias habían elegido a los congresistas por listas; sin embargo, la mayoría lo habían hecho individualmente, ya que no tenían más de treinta mil electores. Algunas —como Sandia en Puno, según lo dicho— tenían mucho menos. En las elecciones de 1939 y 1945 se retornó a la elección por Provincias y a la representación de mayoría de la República Aristocrática.

En las elecciones para el Congreso de 1956 y 1962, no obstante, volvieron a utilizarse los Departamentos y la elección por lista de 1931. Es importante subrayar que el número de congresistas que se elegía por Departamento fue incrementándose en cada una de estas elecciones. La magnitud de los distritos electorales fue creciendo, conforme la población aumentaba.

La Junta Militar que gobernó el Perú entre 1962 y 1963 introdujo la representación proporcional propiamente dicha, basándola en listas departamentales, a través de una Ley Orgánica de Elecciones (la Ley N.º 14250). El método establecido fue el d’Hondt o cifra repartidora. Al mismo tiempo, se aumentó el número de congresistas por Departamento. Así, Lima llegó a elegir a veintisiete congresistas.

En esta etapa de transición, como ya se anotó, no llegaron a cuajar partidos. El principal partido que se tuvo durante la República Aristocrática, el Civil, signó su acta de defunción en 1931, luego de obtener una pobre votación en las elecciones generales. Ya antes habían desaparecido el Partido Demócrata y el Partido Constitucional, más vinculados a sus caudillos Nicolás de Piérola y Andrés Avelino Cáceres.

Los principales partidos que surgieron en 1931 fueron la Unión Revolucionaria (UR) de Luis Sánchez Cerro y el APRA de Víctor Raúl Haya de la Torre. La UR desaparecería al fallecer Sánchez Cerro. Al APRA, sin embargo, le surgirían nuevos adversarios, que lo aventajarían en las urnas: en 1939 y 1956, el Movimiento Democrático Pradista; en 1963, Acción Popular.

c) Radicalización de la representación proporcional (1980-2000)

Una tercera etapa se inicia hacia el final del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, con la elección de la Asamblea que hizo la Constitución de 1979. Dicha Asamblea estuvo integrada por cien miembros elegidos en distrito nacional único por listas cerradas desbloqueadas: el elector marcaba una lista, pero a continuación podía indicar el número del miembro de la lista de su preferencia.

En 1980, utilizándose ya las reglas de la Constitución de 1979, muy parecidas a aquellas, se eligió un Congreso bicameral. Los ciento ochenta diputados fueron elegidos por listas departamentales; los sesenta senadores, por lista nacional única. En ninguno de ambos casos, sin embargo, se utilizó el voto preferencial.

En 1985 y 1990, se volvió a las listas cerradas pero desbloqueadas, al reintroducirse el voto preferencial —esta vez doble— tanto para diputados como para senadores. Al emitir su voto, el elector debía marcar el símbolo de uno de los partidos; a continuación, podía escribir los números de los dos candidatos de su preferencia dentro de la lista.

No todas las listas que se usaron en estas tres últimas elecciones eran departamentales. En el Departamento de Lima, se elegían dos listas: una por la Provincia de Lima y otra por el resto de Provincias. La primera era la más numerosa de todas, ya que le correspondían cuarenta miembros. Estos representaban a la ciudad de Lima. Asimismo, la Provincia Constitucional del Callao tenía una lista.

En 1992, Fujimori disolvió el Congreso, acusándolo de poco representativo. El 19 de mayo de ese año, en un discurso en la Organización de Estados Americanos (OEA), prometió la elección de un Congreso, cuyos miembros serían elegidos individual y, por extensión, directamente. Sin embargo, la elección no se hizo según lo anunciado.

El Congreso tuvo ochenta miembros elegidos en distrito nacional único por listas cerradas desbloqueadas. La Constitución de 1993 estableció un Congreso unicameral integrado por ciento veinte congresistas. No especificó qué tipo de sistema electoral se utilizaría para elegirlo, pero sí que sería uno de tipo proporcional. Así, en 1995, se volvió a utilizar el distrito nacional único, con listas cerradas desbloqueadas.

Entre 1978 y hasta 1995 podían lanzar listas las agrupaciones que obtuvieran firmas de más del uno por ciento de los electores del distrito electoral correspondiente. En 1995, poco después de la elección del Congreso 1995-2000, se cambió la regla, estableciéndose que se requería el cuatro por ciento de los electores del distrito. Debido a ello, el Congreso 2000-2001 tuvo ligeramente menos partidos participantes que el Congreso 1995-2000. Este tuvo trece partidos; aquel, solo diez.

Para la elección del actual Congreso 2001-2006, se volvieron a utilizar los Departamentos como distritos electorales. Esto fue así debido a una reforma a la Ley Orgánica de Elecciones, aprobada en diciembre de 2000, poco después de la caída de Fujimori. Así, el Congreso actual ha sido elegido por veinticinco listas departamentales.

Estas listas son cerradas, no bloqueadas, como las utilizadas desde 1978, y con doble voto preferencial, como el utilizado desde 1985. No existe umbral legal, al estilo alemán, por lo cual, en los distritos electorales más grandes tienen opción incluso quienes obtienen una fracción muy pequeña de la votación.

Por cierto, solo pueden lanzar listas de candidatos los «partidos» registrados con firmas de más del cuatro por ciento de los electores del distrito electoral correspondiente. Además, es importante indicar que no existe en el Perú nada que se parezca a elecciones internas: la inclusión en una lista depende de la voluntad del caudillo de cada «partido».

El tamaño del distrito electoral, basado en el número de congresistas que se eligen por Departamento, varía según la población de este. El más grande es el Departamento de Lima, al que le corresponden treinta y cinco asientos en el Congreso. Los más pequeños son los de Madre de Dios, Tumbes, Moquegua y Tacna, cada uno de los cuales tiene dos asientos en el Congreso.

5. La crisis institucional presente

La aplicación de la representación proporcional para la elección del Congreso ha tenido un claro efecto en la fragmentación del sistema de partidos. El actual Congreso, elegido por representación proporcional basada en distritos electorales departamentales, está integrado por once partidos. El partido del Presidente Alejandro Toledo, Perú Posible, ocupa solo el treinta y ocho por ciento de las curules.

El problema principal, sin embargo, no es que el Presidente carezca de mayoría en el Congreso. Lo más grave es que la oposición se encuentra fragmentada en diez partidos. Esto, como puede suponerse, dificulta la posibilidad de tener una interacción constructiva Ejecutivo-Legislativo, ya que hace que el Presidente no tenga un interlocutor claro en el Congreso —sumado al hecho de que no existan líneas ideológicas o programáticas claras.

De hecho, en el primer año de gobierno del Presidente Toledo (julio 2001-junio 2002), la Mesa Directiva del Congreso tuvo cinco vicepresidentes de cinco partidos políticos distintos. Dado que el Perú no cuenta exactamente con un sistema de gobierno presidencialista sino más bien uno pseudoparlamentario, en el que los ministros pueden ser destituidos por el Congreso, las dificultades son notables.[19]

El actual escenario es solo una repetición del que se ha tenido en los últimos veinte años. La fragmentación partidaria del Congreso ha sido una constante de la política peruana desde finales del gobierno militar. El número promedio de partidos políticos que se ha tenido desde entonces en el Congreso ha sido de diez, teniéndose siempre una oposición fragmentada.

La fragmentación de la oposición ha sido negativa tanto cuando el Presidente tenía mayoría en el Congreso como cuando no la tenía. Así, tanto Alan García (1985-1990) como Alberto Fujimori (1993-2000) tuvieron mayorías legislativas. Sin embargo, dicha fragmentación llevó a que el Congreso no tuviera control sobre el gobierno, configurándose gobiernos verticales.

Igual o acaso más nefastos han sido los escenarios en los que el Presidente no ha tenido mayoría, como Alberto Fujimori (1990-1992) o Alejandro Toledo (2001-2006). En estos casos no es que no haya habido gobierno limitado; es que no ha habido casi gobierno. La toma de decisiones no ha obedecido a una línea de pensamiento claramente identificable por la ciudadanía o los agentes económicos.

En la actualidad, el Perú está lejos de tener un sistema de partidos y, por tanto, partidos propiamente dichos. El Presidente Toledo participa en la política desde 1995, cuando fue candidato por primera vez a la Presidencia de la República. Sin embargo, su partido no es muy consistente, desde un punto de vista ideológico o programático, pudiéndoselo emparentar, en todo caso, con Acción Popular.

En Perú Posible existe una fuerte presencia de Acción Popular, partido que gobernó el Perú entre 1963-1968 y 1980-1985. El Primer Vicepresidente Raúl Diez Canseco es, de hecho, un líder importante de Acción Popular, al punto que fue candidato a la Presidencia de la República por dicho partido en 1995.

Sin embargo, la participación de Acción Popular en Perú Posible no es formal ni se da a nivel del Congreso. En este, Acción Popular tiene su propia pequeña bancada, integrada por tres congresistas. La labor parlamentaria de estos no está coordinada con Perú Posible. Sería exagerado afirmar, por tanto, que se trata de un gobierno de Acción Popular disfrazado.

El carácter aluvional del partido del Presidente Toledo hace que, a menudo, incluso la bancada de Perú Posible actúe con independencia respecto al Ejecutivo. Así, por ejemplo, esta bancada ha obstaculizado la continuación de la privatización de las empresas del Estado. Más grave aún, ha promovido leyes que no han cuidado el detalle de su financiamiento.

Por estas razones, el Presidente Toledo ha vetado muchas más leyes del Congreso en su primer año de gobierno que las que vetaron ninguno de los Presidente anteriores de la etapa 1980-2000, Belaunde, García o Fujimori. Eventualmente, sin embargo, ha promulgado también algunas leyes que son inconsistentes con la línea de pensamiento que supuestamente defiende.

En todo caso, la elección de los congresistas por distritos electorales grandes y por un sistema de representación proporcional pura o casi pura no solo ha llevado a la multiplicación de los partidos. Además, ha llevado a que el vínculo de representación y el sistema de rendición de cuentas (accountability) haya sido débil. Los diputados, una vez electos, casi no aparecen por su distrito. Los ciudadanos no saben con quién identificarse. La imagen de un congresista en la ciudadanía es sumamente negativa. Todo esto se manifiesta en la baja tasa de reelección de los congresistas.

La tasa promedio de reelección exitosa, en los últimos años, ha sido de apenas veintidós por ciento. Una y otra vez, los ciudadanos han repudiado a los congresistas en las urnas.

En un contexto semejante, la lógica del comportamiento de los congresistas ha sido una efectista o cortoplacista, buscando llamar la atención a toda costa. Entre los proyectos de ley pintorescos presentados el año pasado, por ejemplo, destaca el congresista Pedro Morales, que intentaba, prácticamente, derogar la ley de la oferta y la demanda. La estructura de incentivos brindada por el sistema electoral ha llevado a que el desempeño parlamentario pueda calificarse de populista.

El sistema electoral no solo ha fomentado la volatilidad de los partidos y el efectismo de los congresistas. Además, le ha abierto las puertas del Congreso a personajes pintorescos que, sin embargo, han trivializado la política. Gracias al distrito nacional único, el Perú tuvo, entre 1995-2000, a su Cicciolina en el Congreso en la persona de la Sra. Susy Díaz.

Esto, comprensiblemente, ha contribuido a enajenar a la población respecto de los congresistas y de la política, configurando un escenario político inestable y volátil.

6. Conclusiones

La afirmación de la democracia peruana no pasa solo por una reforma electoral. Si se mantiene o mejora el desempeño económico actual del país —se estaría terminando el 2002 con un crecimiento de más de cuatro por ciento del PIB—, se llegará sin problemas a las próximas elecciones generales de 2006. Distintas variables propiamente económicas incidirán en que ello ocurra.

Ciertamente, será importante que el gobierno profundice esfuerzos por reducir el déficit fiscal, que hoy supera el dos por ciento del PIB. Sin embargo, igualmente importante será profundizar los vínculos económicos con los Estados Unidos, a través del ATPDEA, el ALCA o un acuerdo bilateral de aún mayor alcance. Arrastrados por la locomotora norteamericana, el Perú podrá despegar.

No obstante, un escenario político volátil complicará las posibilidades de aprovechar a fondo la integración económica o profundizar la disciplina fiscal. Para que estas posibilidades sean realidades concretas en el futuro próximo, el Perú requiere sustituir su atribulada democracia de masas del siglo xx por una sólida, estructurada y ordenada democracia constitucional en el siglo xxi.

Esto pasa, sin duda, por una reforma del sistema de representación que se utiliza para elegir al Congreso de la República. El sistema proporcional puro o casi puro debe ser sustituido por un sistema proporcional moderado o por uno de representación de mayorías, que brinde incentivos para la formación de partidos políticos grandes, horizontales y estables.

En esta tarea, lo crucial es reducir la magnitud del distrito electoral en el que se elige a los congresistas. Una parte o, mejor aún, el íntegro de los miembros del Congreso debe ser elegido individualmente, para que la rendición de cuentas sea nítida y para que el sistema de partidos deje de estar fragmentado. El actual sistema de elección por listas —algunas de hasta 35 miembros— impide avanzar en este objetivo.

¿Será viable políticamente la reforma del sistema de representación? Esta pregunta es complicada puesto que esta reforma debe pasar por el propio Congreso elegido por listas. No es difícil pronosticar que los congresistas serán reacios a modificar las reglas de juego político que les permitieron a ellos llegar al Congreso. Muchos podrían interpretar la reforma como un suicidio político.

Sin embargo, hay factores favorables en la reforma. Las reformas electorales de México y Chile de los ‘80 son buenos ejemplos que tienen gravitación en el Perú. Gracias a ellas, estos países han avanzando en la consolidación de democracias constitucionales, mejorando, además, sus performances económicas. México y Chile han avanzado hacia un juego político de alternancia ordenada de partidos en el poder —al menos, para estándares latinoamericanos.

En el otro extremo, se tiene también el mal ejemplo de la Argentina. La crisis económica argentina ha tenido sus raíces profundas en la ausencia de partidos políticos, lo que se origina, a su vez, en un inadecuado sistema de representación: las allí llamadas «listas sábana». En la Argentina, por lo demás, hay un creciente consenso en torno a la necesidad de una reforma electoral similar a la de México y Chile.[20]

Otro factor importante es que existe cada vez mayor consenso entre los académicos peruanos respecto de este tema. No solo hay un creciente interés por promover el tema de la reforma electoral sino que además, los estudios más importantes sobre la problemática peruana, a inicios del siglo xxi, han coincidido en la necesidad de introducir la elección individual de los congresistas.[21]

El tema no solo se ha movido a nivel de académicos, periodistas y líderes de opinión. Cuando se hizo la última Ley Orgánica de Elecciones, en 1997, Lourdes Flores Nano —entonces congresista y ahora líder de Unidad Nacional, la tercera fuerza política del país— presentó un interesante proyecto que apuntaba en la dirección de la reducción de la magnitud de los distritos electorales.[22]

Así, la reforma electoral podría abrirse paso entre los intereses creados de una clase política que debe recoger las lecciones del pasado peruano y de la región. Si la presión de la sociedad civil, expresada a través de los think tanks, universidades, periodistas y demás líderes de opinión fuera lo suficientemente clara en este tema, la reforma podría ser aprobada.

Todo pasa, sin embargo, por mantener una clara conceptualización del problema político peruano, de la necesidad de superar el péndulo demagogia-dictadura estructurando un orden político superior, propicio para el desarrollo económico. Este no puede ser otro que el de la democracia constitucional, definida como alternancia ordenada de partidos en el poder.

Mientras no se logre consolidar partidos y sistemas de partidos, la promesa de la vida peruana de la que habló el historiador Jorge Basadre seguirá hipotecada a la lotería de caudillos y demagogos oportunistas, al populismo.

Capítulo IV

PARTIDOS, ORDEN DEMOCRÁTICO

Y CRECIMIENTO[*]

1. Sociedad civil y asociaciones civiles

Martin Heidegger decía que toda pregunta esboza una respuesta. Las preguntas que los organizadores de esta conferencia formulan a este panel —dedicado a la infraestructura institucional de la democracia— no son la excepción a esta regla. Levemente, ellas insinúan que esta depende más de la existencia de una sociedad civil fuerte que de la existencia de partidos.

En la medida en que la sociedad civil sea concebida a la manera de Alexis de Tocqueville, esta afirmación tiene un germen de verdad. Como es sabido, en su clásica obra sobre La democracia en América, de Tocqueville brindó una sugestiva interpretación de la democracia, basada en una concepción vigorosa de las asociaciones u organizaciones civiles.[23]

De Tocqueville enfatizó la importancia de las organizaciones sociales intermedias —aquellas que están entre el individuo y el Estado— para efectos del fortalecimiento de la democracia. Sin estas instituciones, la democracia está condenada al fracaso, por cuanto el gobierno tenderá a desbordarse, al no encontrar contrapesos institucionales.

Cuando visitó los Estados Unidos en 1831, una de las cosas que más le sorprendieron fue la gran cantidad de asociaciones civiles existentes. Cada estadounidense estaba afiliado a numerosas y variadas asociaciones. Estas incluían iglesias, gremios empresariales y profesionales, clubes deportivos y culturales, etcétera.

Según de Tocqueville, la vitalidad de estas asociaciones civiles hacía posible mantener a raya al gobierno, puesto que defendían las libertades civiles y económicas de una manera más eficaz que lo que podían lograr los individuos actuando aisladamente —como ocurría en la Europa de su tiempo.

Por cierto, esta teoría ha sido replanteada en nuestro tiempo por autores como Robert D. Putnam desde la izquierda, y Peter L. Berger, Richard Neuhaus y Michael Novak desde la derecha.[24] Todos ellos han enfatizado la importancia de la sociedad civil, entendida como asociaciones civiles, para el fortalecimiento de la democracia, entendida como gobierno limitado.

2. Grupos de presión y partidos políticos

Sin embargo, ocurre también que el término sociedad civil no siempre es entendido como sinónimo de asociaciones civiles, sino que muchas veces es utilizado como sinónimo de grupos de presión o, peor todavía, de organismos no gubernamentales (ONGs). En este caso, resultaría un grave error pretender que esta sustituya a los partidos políticos.

Tanto los partidos como los grupos de presión son estructuras políticas, tal como lo afirma el estructural-funcionalismo. Sin embargo, existen diferencias esenciales entre ellos. Por lo pronto, los grupos de presión pretenden influir en el contenido de las políticas públicas pero no ser gobierno ellos mismos, mientras que los partidos sí pretenden serlo.

Por esta razón, la actuación de los partidos políticos es más democrática que la de los grupos de presión, en el sentido de ser más transparente y abierta al escrutinio público. Inevitablemente, la actuación de los grupos de presión resulta hasta cierto punto sospechosa, puesto que ellos no se la juegan por la conducción directa de los asuntos públicos.

De esta misma diferencia de estrategias deriva el que los grupos de presión estén condenados a representar siempre intereses particulares, mientras que los partidos políticos puedan llegar a tener una representatividad más amplia, según les vaya en las elecciones.

Es importante notar que los partidos políticos están hechos por y para los rigores de la competencia electoral. Pertrechados en la esfera privada, los grupos de presión y ONGs, por el contrario, no se exponen a los mismos. Ellos actúan antes o después de las elecciones, pero no en las propias elecciones. Los grupos de presión y ONGs quieren ser influyentes; los partidos, poderosos.

En todo caso, la diferencia entre los partidos políticos y los grupos de presión no radica solo en sus objetivos y estrategias, sino también, y quizás aún más decisivamente, en su relación con el orden político. Allí donde existen, los partidos no sólo expresan el pluralismo democrático sino también configuran el orden político.

A través de los partidos políticos, las sociedades pueden ser pluralistas y, al mismo tiempo, políticamente ordenadas. La experiencia comparada de los procesos de desarrollo económico contemporáneos indican que esta combinación resulta fundamental, puesto que a través de ella se logra tener gobierno limitado durante amplios períodos de tiempo.

Los grupos de presión y ONGs son canales de expresión de las ideas e intereses de distintos grupos sociales. En ese sentido, expresan también un deseable pluralismo. Sin embargo, ellos no contribuyen a configurar un orden político, que es el otro requisito esencial del desarrollo económico. Por esto, finalmente, no podrán sustituir nunca a los partidos políticos.[25]

3. Latinoamérica y los Estados Unidos

Por tanto, considero correcto afirmar que los problemas de la democracia en Latinoamérica derivan de la falta de organizaciones sociales vigorosas, pero mejor todavía señalar que lo que falta aquí, propiamente, son partidos políticos. Aunque existen algunas diferencias entre los distintos países de la región, puede afirmarse que lo que se tiene aquí son facciones, más que partidos.

La razón por la cual en Latinoamérica no puede hablarse de partidos políticos radica en la ausencia de sistemas de partidos. Como ha explicado Giovanni Sartori, la existencia de partidos depende de la existencia de sistemas de partidos, entendiéndose por estos la situación en la que existe una interdependencia entre los distintos partidos que actúan en el escenario político.[26]

Solo allí donde hay sistemas de partidos puede operar la peculiar transformación que caracteriza al juego democrático: los partidos, que representan a una parte de la sociedad, al obtener el triunfo electoral, pasan a representar a toda la sociedad. Donde hay facciones, por el contrario, estas, llegadas al poder, impondrán las ideas e intereses de solo una parte de la sociedad.[27]

Latinoamérica no ha logrado remontar todavía la situación que existió durante siglos en Europa, en que la vida política estuvo dominada por la lucha de facciones. En realidad, el primer país que logró superar tal situación, logrando adquirir un orden político superior, fue los Estados Unidos, según asegura el mismo Sartori.

Los Padres Fundadores de los Estados Unidos tuvieron un gran temor a la lucha entre facciones y de manera deliberada dispusieron las instituciones políticas para que se redujera este riesgo lo máximo posible. A diferencia de lo que ocurriría luego en tantos otros lugares, la Constitución de ese país fue concebida, por ello, como reglas de juego político.[28]

El Bill of Rights —aspecto dogmático de tal Constitución— fue un añadido de 1791 a los artículos originales de 1789, los cuales se centraban en la descripción de las funciones y, sobre todo, en los mecanismos de elección de los poderes federales. A través de estos mecanismos, lo que pretendieron sus autores no fue tanto establecer una democracia como una república.

En El federalista N.º 10, James Madison definió la república como un «esquema de representación».[29] Enérgicamente, Madison abominó de la democracia pura, que condenaría a la naciente Unión a la lucha de facciones. La manera de evitarlo fue establecer un sistema político estructurado en torno a tres principios: el federalismo, el presidencialismo (la división de poderes) y la representación de mayorías en distritos electorales uninominales.

Los tres aspectos están consagrados en la Constitución: el primero en la última enmienda del Bill of Rights (añadido en 1791); el segundo y el tercero, en los tres artículos iniciales del texto original de la Constitución (escritos en 1787).

4. Representación de mayorías y representación proporcional

Como se sabe, el sistema de representación norteamericano es el de representación plural, o de mayoría simple, basado en distritos electorales uninominales. Este sistema —al igual que su contrario: el de representación proporcional basado en distritos plurinominales— tiene importantes consecuencias políticas.

La representación de mayorías es el criterio de asignación de curules según el cual las curules en juego en cada distrito electoral se las llevan los candidatos del partido que obtiene la mayor votación. Este criterio se contrapone a la representación proporcional, mediante el cual las curules se distribuyen entre los distintos partidos en competencia, en relación a la votación obtenida.

La representación de mayorías puede ser aplicada en distritos uninominales o plurinominales; sin embargo, está más naturalmente asociada a los primeros. En cambio, la representación proporcional solo puede utilizarse en distritos plurinominales. El tipo de distrito electoral y el criterio de asignación de curules suelen ir de la mano, pero no necesariamente lo hacen.

Adicionalmente, cabe indicar que la representación de mayorías puede establecerse en dos variantes: la de mayoría simple y la de mayoría absoluta. La primera, utilizada en los Estados Unidos o Inglaterra, se le llama también representación plural; a la segunda, utilizada en Francia o Australia, se la conoce también como representación de mayorías (a secas).

En Latinoamérica, durante el siglo xx, ha predominado la representación proporcional. Al igual que ocurriera en Europa a finales del siglo xix, este sistema fue introducido aquí con el argumento de favorecer el pluralismo ideológico —particularmente, a aquellos partidos que querían representar una tercera vía, ni capitalista ni comunista.

El primer país en utilizar este sistema fue Chile en 1925. El Perú dio los primeros pasos en tal dirección en 1931, utilizando una fórmula moderada de representación proporcional, como la lista incompleta. Por este sistema, el partido que obtenía la primera mayoría se llevaba dos tercios de las curules en juego, mientras que el que obtenía la segunda, se llevaba el tercio restante.[30]

Sin embargo, en las décadas finales del siglo xx, algunos países latinoamericanos —como Ecuador y Perú— llegaron al paroxismo de la proporcionalidad, al establecer la elección de los congresistas en distrito nacional único.

En todo caso, el sistema de mayorías favorece la rendición de cuentas —la accountability—, al hacer que exista un vínculo directo entre el congresista y su constituency. Por el contrario, en la elección por listas, el vínculo de representación es indirecto y confuso, incrementándose esto conforme aumenta la magnitud de los distritos electorales.

En este sentido, el sistema de representación de mayorías es más democrático que el proporcional, puesto que la elección por listas determina que las cúpulas partidarias tengan mayor gravitación en el proceso político, relegando a un segundo plano la relación entre los congresistas y sus bases electorales.

5. Bipartidismo y multipartidismo

De esta manera, los sistemas de representación afectan el aspecto cualitativo de la representación política. Al acercar o alejar a los congresistas a sus bases electorales, el comportamiento de éstos será más o menos responsable. La elección individual incentiva conductas diligentes; la elección por lista, conductas negligentes.

Sin embargo, los sistemas de representación afectan también la dimensión cuantitativa de los sistemas de partidos. Según han observado innumerables autores —que van desde Condorcet hasta Maurice Duverger y Bernard Owen, entre muchos otros—, la representación proporcional fomenta el multipartidismo, mientras que la de mayorías, el bipartidismo.[31]

Si fuera necesario señalar ejemplos, claros bastaría observar lo ocurrido en el Perú en particular y en Latinoamérica en general. En el Perú, debido a la representación proporcional, el número promedio de partidos en el Congreso, desde 1978 hasta la actualidad, es de diez. De hecho, el actual Congreso peruano 2001-2006 está integrado por ¡once! partidos distintos.

En Latinoamérica, durante el siglo xx, el número de partidos políticos que se han tenido en los Congresos de los nueve países más grandes, según un estudio de Michael Coppedge, supera los 1.200. Por lo tanto, puede afirmarse que toda Latinoamérica se ha visto plagada por el multipartidismo y la volatilidad de los partidos.[32]

Por el contrario, los casos de los Estados Unidos e Inglaterra acreditan cómo la representación de mayorías ayuda a consolidar el bipartidismo. En Inglaterra, por ejemplo, durante el siglo xx, un tercer partido, el liberal, a pesar de haber conseguido alguna vez hasta el diecisiete por ciento de la votación, solo ha alcanzado el tres por ciento de las curules de la Casa de los Comunes.[33]

La importancia del bipartidismo radica en que permite el surgimiento de lo que Madison llamó república y que ahora quizás deberíamos llamar democracia constitucional, a la que cabe contrastar con la democracia de masas. La característica central de una democracia constitucional viene a ser la alternancia ordenada de partidos en el poder.[34]

Una democracia así definida sí es consistente con el crecimiento económico, puesto que genera un pluralismo ordenado, articulado o estructurado, gracias al cual las facciones se transforman en partidos. Gracias a este esquema político, el partido de gobierno sabe con certeza que luego puede pasar a la oposición, pero también que más adelante puede volver al gobierno.

Por el contrario, el multipartidismo genera una visión de corto plazo —de «comamos y bebamos, que mañana moriremos», como decía Calderón de la Barca. En el multipartidismo, los partidos (facciones, en realidad) no tienen claro sus posibilidades de llegar al gobierno; si lo consiguen, por tanto, tratan de aprovecharlo al máximo, ya que luego pasarán no a la oposición sino a la cárcel.

6. Democracia y crecimiento

Cuando se analizan las estadísticas de crecimiento de las economías latinoamericanas durante el siglo xx, los resultados son deprimentes. En los últimos cincuenta años, en promedio, los países Latinoamericanos han duplicado su PIB per cápita. Esto contrasta con los resultados obtenidos en el Este Asiático, que ha logrado multiplicar por ocho este indicador.[35]

Las explicaciones que suelen dar los economistas respecto de esta diferencia de resultados se concentran, claro, en las políticas económicas. Así, mientras que en el Este Asiático se habrían tenido políticas monetarias sanas, apertura comercial y respeto a los derechos de propiedad, en Latinoamérica se habría seguido el camino opuesto.[36]

Indudablemente, tales explicaciones tienen mucho de válidas. Las políticas monetarias inflacionarias, el proteccionismo y la falta de respeto a los derechos de propiedad —a través de impuestos excesivos y sobre-regulaciones, y de una muy deficiente administración de justicia— han afectado las perspectivas de desarrollo latinoamericano. Sin embargo, esto no es todo lo que cabe observar.

Resulta indudable que otra parte de la explicación —acaso más profunda y decisiva— radica en las diferencias respecto al orden político. Es cierto que en el Este Asiático se han tenido regímenes políticos poco pluralistas, pero en Latinoamérica nos hemos ido al otro extremo, sacrificando el orden político a los pluralismos más desenfrenados.

Como se ha dicho en anteriores SELA, en Latinoamérica se ha tenido un péndulo político que nos ha hecho oscilar a los países entre las dictaduras y el desgobierno. No hemos encontrado todavía las fórmulas adecuadas de combinación de poder y control del poder.[37] Sin duda, esto tiene que ver con el diseño de nuestras instituciones políticas —particularmente, de nuestros sistemas de representación.

Sería, pues, un grave error pretender solucionar los problemas de las democracias latinoamericanas por el ángulo de un mayor activismo de las ONGs. Lo que se requiere, fundamentalmente, es una reforma profunda de los sistemas de representación, de manera que puedan brotar sistemas de partidos en los que haya una alternancia ordenada de partidos en el poder.

Felizmente, las reformas electorales latinoamericanas están en camino. En distintos países se ha introducido ya la elección uninominal de una parte de los diputados. Sin embargo, más adecuada hasta el momento parecería la apuesta de Chile, mediante la cual el íntegro de los congresistas son elegidos en distritos binominales, que brindan una representación proporcional muy moderada.

En el caso del Perú, a la caída de Fujimori, en diciembre de 2000, el Congreso aprobó el retorno a la elección por departamentos. Aunque esto suponía orientarse en la buena dirección, al dejar atrás el distrito nacional único, resulta claro que no ha sido suficiente. Las perspectivas políticas del país son todavía sumamente inciertas, dada la virtual inexistencia de un sistema de partidos.

Capítulo V

la reforma política pendiente[*]

1. Balance del Gobierno

Según las encuestas de opinión pública, el presidente Alejandro Toledo está concluyendo su gobierno con un nivel de aprobación de apenas diez por ciento.[38] Este nivel lo ha tenido desde fines de su segundo año; tan temprano como junio de 2003, su aprobación llegaba a solo un once por ciento.[39] En sus últimos tres años, el gobierno ha estado permanentemente «en capilla», por utilizar un término futbolístico.

En una perspectiva más amplia, sin embargo, debe observarse que este gobierno está logrando concluir su mandato en el término previsto en la Constitución. A la luz de nuestra experiencia republicana, esto constituye un logro. A lo largo del siglo xx, nunca un gobierno sin mayoría pudo concluir su mandato constitucional, como lo prueba lo ocurrido en 1914, 1948, 1968, 1992 y 2000.

Una parte de la explicación de la no ruptura del orden constitucional radica en el recuerdo fresco del bochornoso final del gobierno del presidente Alberto Fujimori. Además, el entorno internacional, caracterizado por la preeminencia de Estados Unidos, debe haber contribuido a desincentivar la búsqueda de soluciones políticas al margen de la Constitución.

Sin embargo, otra parte del crédito por la continuidad del orden constitucional debe corresponder al crecimiento económico conseguido durante este gobierno. Según el Instituto Peruano de Economía, el crecimiento anual promedio del producto bruto interno (PIB), proyectado al final del régimen, será de 4,8%. A la luz de la historia económica de los últimos cincuenta años, este crecimiento es notable.

Si se ha tenido tal crecimiento, ¿por qué los niveles de aprobación de la gestión de Toledo son tan bajos? En parte, la respuesta radica en que dicho crecimiento no se ha traducido en mejoras significativas para la mayoría de la población. De hecho, los niveles de pobreza han pasado solo de cincuenta y cinco a cincuenta y dos por ciento y los de extrema pobreza, de veinticuatro a veinte por ciento.[40]

No obstante, como demuestra la experiencia chilena, para reducir significativamente la pobreza se requieren tasas de crecimiento aún mayores, y que sean sostenidas más tiempo. En Chile, la pobreza ha pasado de cuarenta y cuatro a veintitrés por ciento, y la extrema pobreza, de trece a siete por ciento, gracias a un crecimiento anual promedio de siete por ciento de 1990 a 2003.

Así, hacer una descalificación total del gobierno de Toledo es injusto. Sin embargo, puede admitirse que los resultados obtenidos no han sido suficientes —especialmente, a la luz de expectativas elevadas por una prédica populista, proveniente de un sistema político díscolo, así como de medios de comunicación y un sistema educativo mal orientados—.

2. El Gobierno y el Congreso

Al cerrar su gestión con niveles de aprobación ínfimos, Toledo confirma un patrón existente en la política peruana. Desde mediados del siglo xx, todos los presidentes de la República salen de Palacio de Gobierno políticamente chamuscados. En los últimos cincuenta años, solo Valentín Paniagua salió de allí en «olor de multitudes», tal vez por haber gobernado únicamente ocho meses.

Por ello, cabe preguntarse hasta qué punto el Gobierno —entendido como el presidente de la República y sus ministros— es responsable de esta nueva frustración. Los repetidos fracasos presidenciales sugieren que el problema no es solo de personas. Más allá de estas, tenemos un problema institucional, de inadecuadas reglas de juego político.

Para superar este problema, resulta necesario tipificar correctamente nuestras instituciones políticas. Resulta cuestionable, por lo pronto, que el Perú tenga un gobierno presidencialista, como es la creencia extendida.[41] En el Perú, las reglas que estructuran la relación Ejecutivo-Legislativo no establecen la separación de poderes, que es la característica central de este sistema.

Desde 1849, los ministros son responsables ante el Congreso.[42] En esa fecha, el Congreso censuró a un ministro por primera vez, siendo tal atribución recogida luego por las Leyes de Ministros de 1856 y 1862, y los textos constitucionales de 1867 en adelante. Así, aunque el presidente de la República es elegido directamente por el pueblo y tiene facultades de jefe de gobierno, está siempre en jaque por el Congreso.

La censura parlamentaria a los ministros anula la separación de poderes. En Estados Unidos, paradigma de la misma, los secretarios designados por el presidente recaban la confianza del Senado, pero una vez que asumen el puesto solo pueden ser removidos por el presidente. Esa independencia del gabinete respecto de la voluntad del Congreso determina el carácter presidencial de dicho régimen.

Entre nosotros, el uso de la moción de censura llegó a su frenesí en el primer gobierno del presidente Fernando Belaunde. En los diez meses previos al golpe de 1968, se tuvo 178 ministros, dadas las continuas censuras ministeriales por parte del Congreso.[43] Esto desembocó en el más prolongado paréntesis al proceso constitucional en nuestra historia republicana: el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada.

A pesar de ello, las Constituciones posteriores al régimen militar han mantenido la institución de la censura parlamentaria de los ministros, incluyendo algunos «parches» para evitar su abuso. La de 1979, estableció que el presidente de la República podía disolver la Cámara de Diputados que censuraba a tres gabinetes; la de 1993, al Congreso que censura a dos.

En sistemas abiertamente parlamentarios, sin embargo, el Gobierno puede disolver la Cámara legislativa sin expresión de causa, aunque dentro de ciertos parámetros respecto a su cantidad y oportunidad. Típicamente, no se permite que el gobierno disuelva la Cámara más de una vez por año, ni en el primer o último año de su mandato legislativo.

Durante la década de 1990, en el contexto de un presidente con mayoría en el Congreso, algunos tipificaron al sistema peruano como «seudoparlamentario».[44] En estos años de gobierno de Toledo, caracterizados por un gobierno sin mayoría, podríamos tipificarlo como «seudopresidencial». Tal definición corregiría la equivocada noción popular.

3. El Congreso jacobino

El centro de gravitación del poder político, durante el gobierno de Toledo, ha estado en el Congreso. Este solo ha destituido a un ministro de Estado. Sin embargo, de la censura a los ministros puede decirse lo mismo que de la competencia en los mercados: lo importante no es que exista sino que pueda existir —es decir, que no haya barreras legales que la limiten—.

Las mociones de censura a ministros presentadas en el Congreso han sido siete, cinco de las cuales se llegaron a debatir en el Pleno. De tales mociones, dos estuvieron dirigidas contra un presidente de Consejo de Ministros. Si estas hubieran llegado a aprobarse, todos los miembros del gabinete se habrían tenido que marchar a sus casas.

No solo eso: el Congreso ha convocado o amenazado convocar a los ministros a rendir cuentas respecto de todo tipo de asuntos. La Ley N.º 28337 establece, por ejemplo, que el presidente de Consejo de Ministros debe explicarle al Congreso las razones por las que remueve al director de un organismo regulador de servicios públicos.[45]

Esta situación ha ido acompañada de un ejercicio de las facultades legislativas a veces claramente contrario al Estado de Derecho. A pesar de haber aprobado el retorno a la bicameralidad con más de los 61 votos requeridos para la reforma constitucional, por ejemplo, el Congreso no convocó a referéndum sino que devolvió el proyecto a Comisión, haciendo una peculiar interpretación del artículo 206 de la Constitución.

Además, muchas leyes han estado orientadas a distorsionar las instituciones del mercado: los derechos de propiedad, la competencia y la igualdad ante la ley. El gobierno ha vetado alrededor de 300, pero demasiadas han sido promulgadas por él o por el propio Congreso. Dos ejemplos son la Ley N.º 27681, del «desagio tributario», y la Ley N.º 27973, que eliminó a las empresas supervisoras de importaciones.

Si algo no ha faltado en este Congreso han sido las propuestas de control de precios, empezando por aquella que quería encargar a siete sabios que fijaran desde el tipo de cambio —supuestamente muy bajo— hasta las tasas de interés bancario, las tarifas de servicios públicos y los precios de la canasta básica —supuestamente muy altos—.

Con la cercanía de las elecciones, los intentos por controlar los precios se han multiplicado, llegando a proponerse que incluso el precio de la vicuña sea fijado por el Estado. Además, empujado por un Banco Central de Reserva (BCR) ansioso de recuperar discrecionalidad, el Congreso ha estado a punto de franquearle a los deudores de obligaciones en dólares la posibilidad de efectuar sus pagos en moneda nacional.

Ciertamente, al actual Congreso debe reconocérsele el haber cerrado, a través de una reforma constitucional valiente, el régimen de la «cédula viva». Otras medidas igualmente bien orientadas han incluido la eliminación del Impuesto Extraordinario de Solidaridad y la promulgación de la Ley N.º 28032, llamada también Ley de la Competitividad.

Sin embargo, en el balance general, resulta claro que los principales obstáculos para el desarrollo de la economía provienen del Congreso. Sus 14 mil proyectos de ley y su proyecto de Constitución —que incluía entre los derechos fundamentales hasta el «derecho al afecto»— han generado un ambiente de incertidumbre jurídica que ha desincentivado mayores niveles de ahorro e inversión.[46]

Además, el Congreso lanzó un proceso de descentralización incoherente, estableciendo gobiernos regionales en departamentos. Previsiblemente, tales gobiernos opondrían gran resistencia a la posterior integración de departamentos ingenuamente prevista en el reformado artículo 190 de la Constitución.

4. Incentivos electorales

¿Por qué el Congreso se ha comportado de esta manera? Para entenderlo, resulta preciso analizar la estructura de incentivos que deriva de nuestras instituciones políticas. Estas comprenden tanto las informales —hábitos y costumbres— como las formales —normas constitucionales, legales y reglamentarias—.

Si se tiene que sopesar unas y otras, resulta evidente que debemos actuar como si las segundas fueran más relevantes, puesto que solo ellas son susceptibles de modificación a través de la acción política —y esto, incluso, con gran dificultad, tal como ha recordado recientemente Francis Fukuyama—.[47]

La educación política y la educación económica —o su ausencia— juegan un rol en la configuración de los procesos políticos. La primera fue definida por las Cato Letters como «la capacidad para gobernar y ser gobernados».[48] La segunda podría serlo como «la capacidad para comprender al mercado como mecanismo de asignación de recursos». Ambas se obtienen en procesos de gran amplitud histórica.

Las instituciones políticas formales pueden ser más fácilmente modificadas que la cultura política. Por cierto, algunas de ellas —establecidas por la Constitución— son más difíciles de cambiar que otras —establecidas solo por leyes o reglamentos—. Con independencia de su fuente formal, en todo caso, lo importante es identificar las que más afectan la fisonomía del proceso político.

En este sentido, considero que tres son las instituciones cruciales: las características del derecho al sufragio, la frecuencia de las elecciones y el sistema de representación. El comportamiento de nuestro Congreso es fruto, principalmente, del sufragio obligatorio, las elecciones simultáneas cada cinco años y la representación proporcional a través de la elección por listas cerradas en grandes distritos electorales.

Al definir estas instituciones, se regulan los atributos esenciales del sistema político, a la luz de fines que no siempre son consistentes unos con otros. Puede ser que algunas reglas favorezcan una mayor diversidad ideológica en el Congreso, pero también comprometen la viabilidad del proceso constitucional a largo plazo.

En ese sentido, el constitucionalismo es lo contrario del utopismo. Para el constitucionalismo, el gobierno es requisito para el desarrollo de los mercados, pues a través de estos los derechos de propiedad adquieren certeza. Sin embargo, el gobierno representa también su mayor amenaza, puesto que puede atacarlos con las mismas armas que tiene para defenderlos.

Así, lo que se necesita es un gobierno limitado. La manera de lograrlo es a través del diseño adecuado de las instituciones electorales, pues ellas estructuran la relación entre los actores involucrados en el juego político —de un lado, los ciudadanos o electores; de otro, los políticos o elegidos—, estableciendo incentivos para su comportamiento.

Reglas bien diseñadas son aquellas que establecen las bases para que haya gobierno, pero al mismo tiempo límites al gobierno; para que haya firmeza, pero simultáneamente flexibilidad; para que haya representatividad, pero también gobernabilidad. No existe, por cierto, una fórmula válida para todos los países. Sin embargo, resulta claro que el Perú no ha alcanzado un equilibrio feliz entre una situación y otra. Aquí pasamos de situaciones en las que hay gobiernos con demasiado poder, a situaciones en las que hay gobiernos con muy poco poder.

5. El sufragio y la frecuencia de las elecciones

En el Perú, una reforma institucional debe incluir la eliminación de la obligatoriedad del sufragio. En la gran mayoría de democracias estables, el sufragio no es obligatorio. En América Latina misma, la democracia más estable de la segunda mitad del siglo xx es, precisamente, la que no tiene sufragio obligatorio: Colombia.

El sufragio obligatorio debe ser rechazado por su contenido antieducativo. Este impide el sentido moral, de adhesión libre y espontánea a la colectividad, que puede tener el sufragar. Es fruto de un enfoque paternalista o búsqueda desesperada por legitimar al sistema político. Como todo lo que se fuerza demasiado, produce lo contrario de lo que busca: una alienación de los electores respecto del sistema político.

Además, la obligatoriedad del sufragio abona el terreno para el populismo —es decir, para la utilización de las políticas económicas y los recursos públicos de manera efectista, pensando en el presente y descuidando el futuro—. En todos los países democráticos, las economías sufren ciclos político-electorales, pero estos son más pronunciados allí donde hay sufragio obligatorio.

Un segundo aspecto crucial es la frecuencia de las elecciones. Las propias Cato Letters antes citadas enfatizaron la importancia de la alternancia o de la rotación de los hombres en los puestos de poder.[49] En esa perspectiva, el ideal constitucional se materializa o plasma, ante todo, como gobierno limitado en el tiempo.

Desde 1980, nuestro calendario electoral establece la renovación simultánea del Congreso y la Presidencia de la República cada cinco años. A la luz de la política comparada, un mandato congresal de cinco años es muy largo. En sistemas de separación de poderes, a mitad del período presidencial se tiene una renovación al menos parcial del Congreso, configurándose así elecciones escalonadas.

En Estados Unidos, por ejemplo, el íntegro de la Casa de Representantes se renueva cada dos años, el presidente cada cuatro y los senadores cada seis, aunque renovándose por tercios cada dos. Este calendario permite combinar momentos de cambio fuertes —cuando son las elecciones presidenciales— con momentos de cambio débiles —a mitad del mandato presidencial—.

Sin embargo, el calendario electoral de Estados Unidos no permite nunca que existan momentos de cambio en los que se renueve a la totalidad de los integrantes de dos de los tres poderes del Estado. Tal posibilidad sí existe en el Perú, con la consecuencia del surgimiento de lo que algunos han llamado «el péndulo peruano».[50]

En los sistemas parlamentarios, el mandato suele ser de cinco años, pero allí la amenaza de disolución de la Cámara hace más difícil que surjan abusos. Hay que empezar por definir, pues, si queremos un sistema de separación de poderes o uno parlamentario.

Si se quiere lo primero y no elecciones escalonadas, los mandatos para el presidente y el Congreso debieran ser menores a cinco años. En la misma Colombia, y ahora también en Chile gracias a una reforma reciente, estos períodos han sido establecidos en cuatro años. Esa fue la duración del gobierno, por cierto, en la llamada República Aristocrática, etapa en la que mayor estabilidad alcanzó la democracia en el Perú.

Una reforma mínima debería recoger, en todo caso, la propuesta de realizar la elección del Congreso no junto a la primera vuelta, sino junto a la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. De esa manera, el elector tendría mayor información para modular el contrapunto Ejecutivo-Legislativo.

6. Bases electorales

El aspecto más importante de la reforma política pendiente es el sistema de representación. La conducta del Congreso peruano es fruto, sobre todo, de la exagerada representación proporcional que deriva de la elección de los congresistas por listas cerradas en distritos electorales grandes. Este sistema incentiva la fragmentación del sistema de partidos y las conductas irresponsables.[51]

La representación proporcional fue utilizada por primera vez en el Perú en 1963, puesto que fue establecida por la Ley N.º 14250, dada por la Junta Militar de Gobierno. Su efecto inmediato fue la fragmentación del Congreso, que pasó a estar integrado por ocho partidos diferentes.[52] El efecto mediato fue el comportamiento irresponsable, manifestado a través del abuso de la moción de censura a los ministros.

La representación proporcional le abrió las puertas del Congreso a la izquierda marxista, que proclamaba descreer de la democracia, a la que tildaba despectivamente de burguesa. Semejante situación se exacerbó a partir de la Asamblea Constituyente de 1978, elegida a través de un sistema aún más proporcional, puesto que se basaba en el distrito nacional único.

Estas experiencias peruanas solo confirman lo ocurrido en otras latitudes. En 1986, por ejemplo, Francia retornó al uso del sistema proporcional que había tenido antes de la Quinta República, llevando ello al fortalecimiento del grupo extremista encabezado por Jean-Marie Le Pen. En la siguiente elección, Francia retornó al más prudente sistema de mayorías.[53]

La recientemente aprobada Ley N.º 28617, que establece una barrera electoral de cuatro por ciento para ingresar al próximo Congreso, disminuirá la fragmentación de este. Tendremos un Congreso integrado ya no por diez partidos —como ha sido el promedio desde 1978— sino por solo media docena. Esto facilitará la coordinación y negociación, y quizá podrá generar conductas más responsables.

Sin embargo, debemos ser conscientes de que no es la mejor manera de reducir el número de partidos. La elección individual o en distritos electorales pequeños de los congresistas, como es utilizada en la mayoría de democracias estables, habría reducido el número de partidos, pero al mismo tiempo habría acercado el Congreso al electorado.

Este sistema permite al elector identificar claramente a su representante ante el Congreso. En Gran Bretaña, donde se originó, el elector tiene, en la papeleta de sufragio, la dirección y el teléfono de los candidatos a miembros del Parlamento (MPs) en representación de su distrito (constituency). Se establece, así, una fuerte relación personal entre ambos.

A los congresistas elegidos individualmente, por su parte, el sistema les facilita la rendición de cuentas (accountability), puesto que pueden enviar su récord de votación en el Parlamento a sus bases electorales. Con ese argumento, solicitan la reelección. Por eso, en Alemania, la mitad del Bundestag elegida individualmente tiene una tasa de reelección mucho más alta que la mitad elegida por listas estatales.

En el Perú, la elección por lista ha llevado a una tasa promedio de reelección exitosa de apenas veintisiete por ciento, desde la Asamblea Constituyente 1978-1979. Curiosamente, las tasas de reelección más altas fueron las obtenidas por los constituyentes que integraron esa Asamblea (treinta por ciento) y por los que integraron el Congreso Constituyente Democrático 1993-1995 (cuarenta y cinco por ciento).

7. Medios de comunicación

Los efectos políticos de la representación proporcional empiezan por la fragmentación del sistema de partidos y por la conducta irresponsable de los congresistas, pero no terminan ahí. Al no ser claras las bases electorales de cada uno de los congresistas, los medios de comunicación en general y la televisión en particular adquieren una importancia política desmesurada.

En todo el mundo moderno, esta importancia aumenta según se desarrollan nuevas tecnologías. Sin embargo, esta se acentúa allí donde no puede existir contacto «cara a cara» de los electores con sus elegidos. La elección por listas dificulta el contacto personal, directo e inmediato de los congresistas con sus bases electorales, puesto que estas son amplias e imprecisas.

En las próximas elecciones, por ejemplo, todo el departamento de Lima elegirá 35 congresistas. Dentro de ellos, resultará imposible saber quién representará a los vecinos de Miraflores, a los de Comas o a los de Villa El Salvador.

Además, la representación proporcional exacerba la importancia de los medios de comunicación al diluir al sistema de partidos. En tal situación, la incertidumbre crece exponencialmente y la información política se convierte en un activo sumamente valioso. Ansiosamente, los agentes económicos buscan saber qué va a pasar en el entorno político en el que desarrollan sus actividades.

El mejor ejemplo de un sistema de partidos asentado, en el cual ocurre lo contrario, es Estados Unidos. Allí los ciudadanos saben no solo que habrá elecciones presidenciales el 2008, sino además que el vencedor será el candidato del Partido Republicano o el del Demócrata. Esto es consecuencia de la elección de los congresistas a través de distritos uninominales.

En el siglo xx, en Estados Unidos no han faltado quienes han pretendido romper el bipartidismo, desde Theodore Roosevelt hasta Ross Perot. En las elecciones de 1992, este obtuvo más de veinte por ciento en el agregado nacional. Sin embargo, no logró colocar un solo congresista, ya que el criterio de asignación de curules era el mayoritario. En 1996, por tanto, Perot no repitió la aventura.

En el Perú, ¿quién podría asegurar que las próximas elecciones presidenciales serán el 2011? A la luz de la experiencia de 180 años de vida republicana, resulta claro que nadie puede hacerlo. Además, ¿quién, el candidato de qué partido, se alzará con el triunfo en dichas elecciones? Menos aún puede hacerse un vaticinio al respecto.

En los momentos en que se escriben estas líneas, se cierne sobre el país la posibilidad de triunfo de un candidato radical que se ufana de no creer en la democracia. ¿Por qué ocurre esto? ¿Será solo porque, como se dice, existe descontento? No, también lo es debido a reglas de juego político impuestas por un gobierno militar transitorio en 1963 y mantenido irresponsablemente hasta la actualidad.

El advenimiento de un nuevo outsider ha sido facilitado por un sistema de representación por el cual lo único que importa es salir en los medios —especialmente, en la televisión, que todo lo banaliza—. La rentabilidad política del extremismo aumenta cuando los medios de comunicación sustituyen al contacto personal de los electores y los políticos.

Para los medios de comunicación y la televisión, el extremismo resulta una fuente de mayores ventas o rating.[54]

8. ¿Democracia sin libertad?

¿Tiene la mayoría de los electores derecho a imponer una dictadura totalitaria sobre el íntegro de la colectividad? En la Historia, no faltan ejemplos de dictadores elegidos, de regímenes políticos en los cuales hay elecciones pero no democracia o, si se quiere, en los que hay democracia pero no Estado de Derecho ni libertades individuales. Estos van desde Alemania con Hitler hasta Venezuela con Chávez.[55]

Hasta cierto punto, el gobierno de Fujimori cae también dentro de este tipo de régimen, pues forzó una re-reelección, haciendo una peculiar «interpretación auténtica» de la Constitución. Sin embargo, las inclinaciones autoritarias de dicho gobierno son pálidas en comparación a las que anuncia el potencial candidato extremista.

Para evitar que estos escenarios se presenten, el pensamiento político occidental brinda importantes sugerencias. De hecho, esa fue la preocupación principal de los autores de la Constitución de Estados Unidos. Puede decirse que el gran objetivo del constitucionalismo liberal es, precisamente, evitar «la tiranía de la mayoría».

Como se explica en El federalista, el gran peligro de una república son las luchas entre facciones, la principal de las cuales deriva de la propiedad: propietarios versus no propietarios. En una sociedad en la que el gobierno es elegido por el pueblo, los no propietarios pueden utilizar a este como instrumento redistributivo, sobre la base de ser «mayoría».[56]

Sin embargo, allí donde el gobierno —y no las transacciones libres de mercado— es el que distribuye la riqueza, la consecuencia inevitable es la destrucción de esta. Así lo demuestran los resultados no solo de los variados experimentos comunistas sino también de los Estados-bienestar del siglo xx.

La tendencia hacia el Estado redistributivo latente en la democracia fue notada también por economistas como el austriaco Joseph Schumpeter.[57] Sin embargo, la experiencia de Estados Unidos y el resto de países occidentales desarrollados señala que es posible hacer compatible a la democracia con el Estado de Derecho y las libertades individuales.

Debemos recordar, pues, las lecciones de El federalista: para efectos de la organización y representación políticas, en contra de lo que ocurre en todo lo demás, el plural es bueno y el singular, malo; para evitar que la lucha de clases tome al Estado por asalto en las próximas elecciones, lo que debe hacerse es multiplicar las bases electorales, para que no haya una «mayoría» sino múltiples «mayorías».

Al buscar la elección en distritos electorales múltiples, los políticos tienen que concentrar su atención no en intereses generales —como la propiedad en abstracto— sino en intereses específicos de cada uno de tales distritos. De esta manera, los intereses contrapuestos se anulan unos con otros.

Por ello, el error político más serio de Toledo ha radicado en buscar un modus vivendi con el Congreso y no agotar los mecanismos constitucionales para generar una situación distinta. En vez de proponer una reforma orientada a generar un orden democrático sostenible, Toledo ha nombrado como ministros a líderes del Congreso.

Dos de los cuatro presidentes del Consejo de Ministros que le han acompañado durante su gestión han sido congresistas. Estos nombramientos son constitucionales, pero no propios de un sistema de separación de poderes, como el que pensamos que tenemos y, más importante, como el que pensamos que deberíamos tener.

Capítulo VI

ESTADO DE DERECHO

Y RÉGIMEN POLÍTICO[*]

La importancia económica del Estado de Derecho ha sido ampliamente reconocida en años recientes. De hecho, el Estado de Derecho es uno de los componentes de los índices de libertad económica en el mundo que publican anualmente, desde hace trece años, el Fraser Institute y la Heritage Foundation. En la primera edición del estudio del Fraser, el Estado de Derecho —definido como igualdad ante la ley— representó un 5,5% de su Índice de Libertad Económica (ILE); en la última —definido como estructura legal y seguridad de los derechos de propiedad—, llega a representar el 20% del mismo. En el estudio de la Heritage, el Estado de Derecho —definido como derechos de propiedad— representa el 10% de aquel. Por cierto, estos estudios brindan evidencias del vínculo entre la libertad económica —Estado de Derecho incluido— y el nivel de desarrollo de los países: a mayor libertad económica, mayor nivel de desarrollo.

El reconocimiento de la importancia del Estado de Derecho va aún más lejos. El historiador Paul Johnson, por ejemplo, ha señalado que el establecimiento del Estado de Derecho representa el principal acontecimiento del segundo milenio de la Era Cristiana. En el muy largo plazo, el impacto del Estado de Derecho en el desarrollo económico, sería mucho mayor que la que le reconocen los estudios señalados.

A pesar de estos reconocimientos, no se ha indagado lo suficiente la relación que puede existir entre el Estado de Derecho y el régimen político de los países. Si las bendiciones del Estado de Derecho son tan evidentes, ¿cómo se explica que muchos países no lo establezcan?

Seguramente, el surgimiento del Estado de Derecho no es fruto solo de algunos tipos de régimen político, sino que se asocia también a la cultura y la Historia de los países en los que irrumpe. Sin embargo, el Estado de Derecho es un fenómeno que no se da en la ausencia de instituciones políticas. Como veremos más adelante, de alguna manera, es un arreglo políticoinstitucional. Por esta razón, el Estado de Derecho tendría que tener alguna relación —si bien, seguramente, compleja— con el tipo de régimen político existente en los diferentes países. Partiendo de este supuesto, que podría discutirse en otro momento, el presente trabajo busca identificar qué tipo de régimen político está más asociado a la existencia del Estado de Derecho.

Antes de analizar la relación entre Estado de Derecho y régimen político, resulta necesario precisar qué se entiende aquí por cada uno de dichos términos. El término Estado de Derecho tiene dos definiciones principales: por un lado, significa respeto a los derechos fundamentales de las personas a la vida, la libertad y la propiedad; por otro, es sinónimo de igualdad ante la ley —es decir, el sometimiento de todos (gobernantes y gobernados) a la ley. El Estado de Derecho es, así, el gobierno de las leyes y no de los hombres—.

El concepto de Estado de Derecho ha sido recogido también en los indicadores de gobernabilidad que viene publicando el Banco Mundial desde hace diez años. Para este estudio, es definido como «la medida según la cual los agentes tienen confianza en y actúan en concordancia con las reglas de la sociedad, y en particular con la calidad del cumplimiento de los contratos, la policía y las cortes, así como la probabilidad de que no haya crimen y violencia». Aunque pueden hacerse algunas objeciones a este contenido del concepto, consideramos que brinda un indicador suficientemente adecuado para medir la existencia del Estado de Derecho en los diferentes países del mundo.

El término más problemático del título es el de régimen político. ¿Qué se entiende por ello? El concepto alude aquí al grado de pluralismo político que se tiene en un país. Podría decirse que se refiere también a cuán abierto o cerrado, o a cuánta competencia política existe dentro de un país. Para ello, se considera que las alternativas no son solo dos —el mundo no es blanco y negro—, pero tampoco una interminable gama de grises. Para efectos del presente estudio, el pluralismo político es concebido como una línea continua en la cual se puede ubicar cuatro categorías o tipos de régimen político:

Describamos las características de cada uno de ellos. El primer tipo es el régimen personal: aquel en el que el gobierno es ejercido, fundamentalmente, por una sola persona. Eventualmente, dicha persona puede arroparse de un partido político, pero este no cumple un rol importante. Las decisiones clave son tomadas por el gobernante solo. Un indicador crucial de su existencia es el carácter vitalicio del gobernante: este deja el poder solo al morir o al ser derrocado, nunca en vida y por propia voluntad, sometiéndose a una ley.

El segundo tipo de régimen político es el de partido dominante. En él, se tienen elecciones con regularidad, bajo reglas preestablecidas constitucionalmente, pero ocurre que una y otra vez triunfa el mismo partido. En este régimen, aunque no hay alternancia de partidos, sí existe alternancia de personas en el poder. Además, el gobierno no es tanto de una persona como de un equipo.

El tercer tipo de régimen político es el bipartidista. Este se caracteriza por el predominio de dos partidos políticos, que se alternan de una manera relativamente ordenada en el ejercicio del poder. Pueden existir otros partidos que ocupan asientos en el Parlamento y que incluso son socios en las coaliciones que sostienen a los gobiernos en regímenes parlamentarios. Sin embargo, no son aquí contados en la medida en que no encabezan dichas coaliciones. Así, en la búsqueda de claridad, contamos el número de partidos significativos utilizando un criterio estricto.

Finalmente, el cuarto tipo de régimen político es el multipartidista. En este, los partidos políticos que actúan en el país y en el Parlamento son muchos y volátiles: aparecen y desaparecen súbitamente. En el multipartidismo, no hay predominio de alguno de ellos, sino que existe la posibilidad de que cualquiera —incluso los que se forman apenas unos meses antes de las elecciones— llegue al poder. Debemos enfatizar que, de acuerdo al criterio aquí utilizado, el elevado número de partidos en el Parlamento no es un indicador de multipartidismo, puesto que se puede tratar de partidos meramente decorativos. Aquí se cuenta solo el número de partidos —o coaliciones electorales— que efectivamente han gobernado un país durante un período de tiempo definido.

Una vez definidos los términos del título, ¿qué podemos decir de la relación que puede existir entre ellos? Nuestra hipótesis es que el Estado de Derecho está más vinculado a los regímenes políticos intermedios de la línea del pluralismo —al partido dominante y al bipartidismo— y menos a los que aparecen en los extremos de ella —al régimen personal y al multipartidismo—. Adicionalmente, dentro de los regímenes intermedios, el bipartidismo es el más asociado al Estado de Derecho; y, dentro de los extremos, el multipartidismo es el menos asociado al mismo.

¿Cómo puede contrastarse esta hipótesis con la realidad? Aquí lo haremos a través del análisis histórico de un muestreo cualitativo por criterio, es decir, analizando la vigencia del Estado de Derecho y del tipo de régimen político de países seleccionados en razón de su importancia económica e histórica. Así, las muestras de países no son aleatorias, pero tampoco arbitrarias, y son las siguientes:

¿Por qué seleccionamos estos países específicos? ¿Por qué son ellos, a nuestro juicio, especialmente importantes en términos económicos e históricos? Expliquémoslo en el orden en que estos países se asociarían al Estado de Derecho, según nuestra hipótesis.

En primer lugar, tenemos la muestra de países bipartidistas, integrada por los Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania, Francia y Canadá. Como puede verse, se trata de cinco de los siete integrantes del ex-G7. Pueden existir —y de hecho existen— otros países bipartidistas, pero no de la gravitación económica de los seleccionados.

En segundo lugar, la muestra de países con partido dominante está integrada por Japón, Hong Kong, Singapur, Taiwán y Corea del Sur. Se trata de los protagonistas del milagro del Este Asiático, acaso el acontecimiento económico más significativo de la segunda mitad del siglo xx.

En tercer lugar, la muestra de países multipartidistas está integrada por Brasil, México, Argentina, Colombia y Perú. Los cuatro primeros están entre las cinco economías latinoamericanas más grandes; el Perú, en todo caso, constituye la séptima economía de la región y el quinto país latinoamericano en términos de población.

Finalmente, la muestra de países con régimen personal incluye a Cuba, Corea del Norte, Brunei, Arabia Saudita y Zimbabwe. Esta comprende las diferentes variantes de este régimen: la tradicional, que se sustenta en una dinastía hereditaria; y la moderna, que se sustenta en la paradoja de un partido único. En este caso, se ha buscado, además, países que provengan de distintos continentes y culturas, para mostrar su vigencia a inicios del siglo xxi.

¿Cómo se relaciona cada una de estas muestras de países con el Estado de Derecho? ¿Puede identificarse alguna relación entre los tipos de régimen político y el Estado de Derecho? Pensamos que sí, si se observan las puntuaciones que estos países obtienen en los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial (Gráfico 2).

Como puede verse, la muestra bipartidista tiene puntuaciones claramente más altas que las que obtienen las demás muestras. En segundo lugar, queda la muestra de partido dominante muy por encima de los puntos que obtiene la muestra multipartidista. Respecto de la muestra de régimen personal se tienen resultados bastante dispersos —algunos ligeramente buenos; otros, pésimos—.

Las diferencias entre las puntuaciones obtenidas por las muestras de cada uno de estos regímenes políticos son notables. Estas no prueban que exista necesariamente una relación entre Estado de Derecho y régimen político, pero no permiten descartar la posibilidad de que esta en efecto exista. Tentativamente, la hipótesis planteada queda en pie.

Para saber hasta qué punto es válido lo señalado, debe explicarse el por qué de la inclusión de cada uno de estos países dentro de estos regímenes políticos. Para ello, cabe revisar cuántos partidos políticos significativos han tenido estos países en el curso de los cincuenta años que van de 1955 a 2005. Repetimos: no cualquier partido es significativo; solo lo son aquellos que han logrado ser efectivamente gobierno. Además, debe prestarse atención también a las coaliciones electorales que gobiernan, y no solo a los partidos políticos propiamente dichos. Con frecuencia, las elecciones son bailes de disfraces, en las que los partidos o coaliciones electorales cambian de nombre, pero no de contenido. Por tanto, debe identificarse cuándo hay, realmente, cambio o continuidad en la agrupación gobernante, más allá del nombre de la misma.

Adicionalmente, hemos considerado aquí que no basta con que un partido llegue al poder para ser significativo. Para hacerlo, tiene que haber gobernado un mínimo del diez por ciento del tiempo que cubre el estudio —es decir, cinco años—.

Tomando en cuenta estas precauciones metodológicas, tenemos que el número de partidos significativos por país es el siguiente:

Revisemos el sentido de la información contenida en la Tabla 2. Evidentemente, los Estados Unidos son un país bipartidista. A lo largo no solo del período mencionado, sino también de todo el siglo xx, siempre han estado gobernados por republicanos o demócratas. Algunos independientes han logrado un importante apoyo popular, pero no han llegado a ser gobierno. En el período estudiado, el caso más notable es el del Partido de la Reforma, liderado por Ross Perot, que llegó a tener el diecinueve por ciento de los votos populares en las elecciones presidenciales de 1992, pero luego desapareció de la política norteamericana.

Lo mismo ha ocurrido en el Reino Unido, con los conservadores y los laboristas; en Alemania, con los demócratas cristianos y los socialdemócratas; en Francia, con los republicanos y los socialistas; y, en Canadá, con los conservadores progresistas y los liberales. En todos ellos, el poder ha girado en torno, fundamentalmente, a dos partidos políticos, a pesar de la existencia de otros partidos menores durante mucho tiempo.

La muestra de países con régimen de partido dominante es encabezada por el Japón, gobernado por el Partido Liberal Democrático durante treinta y ocho años, hasta 1993. Después de un paréntesis de tres años, este recuperó el poder. Por tanto, Japón sigue siendo el prototipo del régimen de partido dominante, a pesar de su relativa apertura política reciente.

Hong Kong es un caso aparentemente diferente, pero en el fondo similar, puesto que no tiene un gobierno personal, sino de equipo, tanto bajo su pasada administración británica como bajo la presente situación de retorno a la China, con la fórmula de «un país, dos sistemas». El equipo dominante de Hong Kong está conformado, fundamentalmente, por el LegCo (Legislative Council).

Similar es el caso de Singapur. Desde su independencia en 1965, gobierna allí el Partido Acción Popular, liderado originalmente por Lee Kuan Yew y sucedido luego por Gok Chok Tong.

También califica como régimen de partido dominante Taiwán, gobernado por el Kuomintang desde su creación en 1950. De hecho, aunque Chiang Kaishek gobernó desde entonces hasta su muerte en 1975, lo hizo con el partido fundado por Sun Yatsen en 1912. Recientemente, en el año 2000, el poder pasó a un partido de oposición, al final del gobierno del Presidente Lee Tenghui. A partir de entonces, empezó una apertura del régimen taiwanés, complicado por los prospectos de reunificación con la China.

Corea del Sur fue gobernada por el General Park Chenghee entre 1961 y 1979. Al igual que los más duros titulares de régimen personal, este dejó el poder al morir (en su caso, al ser asesinado). No obstante, gobernó con el Partido Democrático-Republicano, que luego cambiaría de nombre a Partido Justicia Democrática y después a Partido Democrático-Liberal. En 1998, llegó al gobierno un Partido claramente distinto, el Partido Democrático, liderado por Kim Daejung primero y Roh Moohyun después.

El multipartidismo es típico de los países latinoamericanos, aunque existen matices dentro de ellos. Brasil, el más grande de todos desde el punto de vista geográfico y demográfico, es uno de los casos extremos de multipartidismo en el mundo: allí los partidos aparecen y desaparecen a una velocidad vertiginosa. En el período estudiado, se tendrían seis partidos significativos —casi siete, si es que el Partido Democrático Social-Arena, del Presidente José Sarney fuera incluido—.

México estuvo gobernado, entre 1929 y el año 2000, por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Se podría pensar que calificaría como régimen de partido dominante. Sin embargo, en las últimas dos elecciones presidenciales, de 2000 y 2006, el gobierno ha pasado al Partido de Acción Nacional (PAN). Además, el panorama ha sido tripartidista, con irrupciones súbitas de nuevas fuerzas políticas, al estilo del resto de la región. Respetando el criterio de enumeración, sin embargo, se reconocen dos partidos significativos.

En la Argentina, durante el periodo estudiado, se ha tenido tres partidos o agrupaciones políticamente relevantes: el Ejército, el Partido Radical y, sobre todo, el Partido Justicialista.

Colombia, a su vez, tuvo, durante la segunda mitad del siglo xx, un bipartidismo de liberales y conservadores, pero este resultó impostado, puesto que no fue decantado por el sistema electoral sino por acuerdo entre las cúpulas partidarias. Hacia el final del siglo xx, el bipartidismo fue erosionado por nuevas fuerzas políticas. Actualmente, el panorama es, más bien, multipartidista, con tres partidos significativos —serían cuatro, si es que se contara la Nueva Fuerza Democrática de Andrés Pastrana.

Finalmente, el Perú ha tenido, desde su retorno a la democracia en 1980, un promedio de diez partidos políticos en el Congreso. En las últimas elecciones generales, se tuvo un total de veintidós partidos participantes. Además, estuvo a punto de obtener el triunfo Ollanta Humala, líder del Partido Nacionalista, formado apenas seis meses antes de las elecciones. Así, el escenario político es extremadamente volátil. En el periodo estudiado, en todo caso, el Perú ha tenido seis partidos significativos —al igual que el Brasil—.

Finalmente, tenemos los regímenes personales. Debe notarse que Cuba y Corea del Norte se pretenden apoyar en un partido único. En el caso de Zimbabwe, se pretende incluso tener elecciones competitivas. Sin embargo, estas no son reconocidas por la comunidad internacional como tales. En cambio, tanto Brunei como Arabia Saudita son dinastías hereditarias, que no reclaman legitimidad democrática de ninguna clase.

El gobierno de Fidel Castro, aposentado en el poder en Cuba desde 1959, configura un régimen personal, a pesar de gobernar con el Partido Comunista. Arrinconado por la enfermedad, en los últimos meses habría pasado el relevo a su hermano Raúl.

En Corea del Norte, el gobierno de Kim Jongil, hijo de Kim Ilsung, configura un régimen personal, no obstante pretender gobernar con el Partido de los Trabajadores. El padre gobernó Corea del Norte entre 1948 y su muerte en 1994; a partir de entonces, gobierna el hijo.

También Robert Mugabe, gobernante de Zimbabwe desde 1980, tiene un régimen personal, aunque acompañado del supuesto partido Unión Nacional Africana.

Por otro lado, también es un régimen personal —de dinastía hereditaria— el gobierno de Brunei, en manos del sultán Hassanal Bolkiak desde 1967, aunque independizado del Reino Unido justo en 1984.

En Arabia Saudita, el gobierno de Abdalá Bin Abdelaziz es también el de una dinastía hereditaria, al haber tomado el relevo de su medio hermano, el rey Fahd, en el año 2005. Ambos son hijos de Ibn Saud, a quien se le considera el fundador de la Arabia Saudita moderna.

Realizado este repaso, cuya información detallada aparece en el Gráfico 3, parece adecuado colocar a estos veinte países en las muestras de los regímenes políticos estudiados. Existen razones históricas aquí reseñadas para hacerlo. No todo dependería, pues, de circunstancias fortuitas.

¿Qué ocurriría si contáramos el número de partidos políticos existente en cada país con un criterio menos severo? De hecho, contar partidos es uno de los empeños más arduos que uno puede proponerse en el estudio de la política comparada, desde que las realidades de la política son extremadamente contingentes. Por esta razón, la literatura especializada ofrece una serie de metodologías alternativas, sin haberse alcanzado nada parecido a un consenso científico al respecto.

Ciertamente, el criterio utilizado aquí resulta cuestionable para los sistemas parlamentarios en general. Dentro de los países aquí seleccionados, el problema es evidente, sobre todo, con Alemania. Es objetivamente cierto que, en el periodo estudiado, los Cancilleres Federales alemanes han sido siempre demócratas cristianos o socialdemócratas. Sin embargo, también es verdad que, durante casi todo este período, el partido liberal alemán ha funcionado como «king maker», aportando votos indispensables para la construcción de los gobiernos.

En todo caso, si utilizamos otro metro para medir el número de partidos en los países, se obtiene un resultado fundamentalmente similar, respecto a la relación de los regímenes políticos y el Estado de Derecho. Así ocurre, por ejemplo, utilizando el «índice de fragmentación legislativa» incluido en la misma base de datos antes empleada para contar manualmente el número de partidos. Allí, la fragmentación legislativa es definida como «aproximadamente, la probabilidad de que dos muestras aleatorias de la cámara legislativa baja sean del mismo partido. La fórmula incluye un modesto ajuste para reflejar la dificultad de mantener una coalición en tanto que el número de partidos en tal coalición aumenta».

El Gráfico 4 presenta los resultados obtenidos para casi todos los veinte países seleccionados —el índice de fragmentación legislativa no incluye datos solo para dos de ellos—. Este gráfico, que seguramente presenta mejor la situación relativamente excepcional de Alemania, también acredita una relación entre régimen político y Estado de Derecho.

En realidad, lo que falsea nuestra hipótesis no es tanto la situación de Alemania como la de los países nórdicos de Europa. Estos tienen niveles muy altos de Estado de Derecho, no obstante contar con regímenes más definidamente multipartidistas. A diferencia de lo que ocurre en Alemania, las coaliciones parlamentarias que forman gobierno en estos países tienen socios que no pueden ser calificados como mayores o menores.

Habiendo seleccionado cinco de tales países —Bélgica, Holanda, Dinamarca, Noruega y Suecia—, se encuentra la situación que presenta el Gráfico 5.

Si se utiliza el criterio estricto empleado antes, el número de partidos políticos existentes en estos países disminuye, pero se mantiene en todo caso por encima de dos. Con este criterio, Dinamarca y Holanda habrían tenido tres partidos gobernantes durante el período estudiado. Bélgica, Noruega y Suecia, por su parte, habrían tenido cuatro (Gráfico 6).

El caso de los países nórdicos demuestra que el régimen político no es lo único que importa para el surgimiento del Estado de Derecho. Existen, seguramente, otras variables políticas y no políticas que contribuyen al mismo. Entre las variables políticas, probablemente, habría que considerar la naturaleza parlamentaria de sus sistemas de gobierno. Estos podrían soportar mejor que los sistemas presidencialistas un juego político multipartidista. Adicionalmente, debe considerarse que todos los países nórdicos aquí seleccionados cuentan con monarquías constitucionales, que pueden aportar su cuota estabilizadora al proceso político.

Más allá de esto, probablemente existan otras variables no políticas —por lo pronto, geográficas— que incidan en el surgimiento del Estado de Derecho. En cuanto a lo primero, pueden considerarse el tamaño del país, la topografía y el clima. Acaso se tenga también que considerar variables culturales, que serían más difíciles de racionalizar. En todo caso, la indagación de estas cuestiones quedaría pendiente para una posterior investigación.

A pesar de la excepción alemana y la más clara aún nórdica, puede afirmarse que los regímenes políticos, definidos en términos de pluralismo, apertura o competencia, inciden en el tipo de juego político que se da en un país. Por ello, cabe presentar una reformulación del Gráfico de los regímenes políticos dentro de la línea del pluralismo en los siguientes términos:

Este Gráfico sugiere que los regímenes políticos generan dos dinámicas diferentes: por un lado, existiría un círculo vicioso entre los regímenes extremos —esto es, el régimen personal y el multipartidismo—; por otro, existiría una relación virtuosa entre los regímenes intermedios —es decir, el partido dominante y el bipartidismo—.

El bipartidismo decantado por reglas electorales propicias, y no por acuerdo de las cúpulas partidarias, genera un juego político repetitivo, que incentiva estrategias de comportamiento prestigiosas, como se diría en teoría de juegos. En el bipartidismo, en efecto, el partido que está en el gobierno sabe que en la siguiente elección puede pasar a la oposición, pero que en la subsiguiente puede regresar al gobierno. Por ello, al partido que está en el gobierno no le conviene imponer demasiado sus puntos de vista; al que está en la oposición, no le conviene excederse en sus críticas. Así, el bipartidismo genera educación política —esa preparación para gobernar y ser gobernado a la que se referían las Cartas de Catón que inspiraron la Revolución Americana—.

El régimen de partido dominante se asocia al Estado de Derecho menos que el bipartidismo, puesto que en él las oportunidades de concentración de poder son, por definición, mayores. Sin embargo, implica una alternancia ordenada de personas en la jefatura de gobierno, por lo que existe un nivel de competencia política mayor que la que se da en los regímenes personales. En relación al multipartidismo, el régimen de partido dominante tendrá la ventaja de brindar una mayor estabilidad, puesto que en él existirá un patrón de comportamiento del sistema político.

Por el contrario, el multipartidismo genera juegos políticos no repetitivos; por tanto, incentiva estrategias predatorias, como diría la teoría de juegos. En el multipartidismo, el partido de gobierno sabe que en la siguiente elección no pasará a la oposición sino a la cárcel. De hecho, en el caso peruano, los últimos tres presidentes elegidos terminaron sus gobiernos huyendo al extranjero: Alan García (1985-1990), en Bogotá primero y París después; Alberto Fujimori (1990-2000), en Tokio primero y Santiago de Chile después; y Alejandro Toledo, en los Estados Unidos. Situaciones similares han ocurrido en el resto de América Latina.

Por tanto, los agentes políticos tenderán a pensar como los protagonistas de El gran teatro del mundo:

Pues si tan breve se nombra,

de nuestra vida gocemos

el rato que la tenemos:

dios a nuestro vientre hagamos.

¡Comamos hoy y bebamos,

que mañana moriremos!

Generalmente, los países multipartidistas pasan luego a tener regímenes personales. Las sociedades no toleran mucho tiempo el caos político inherente al multipartidismo. El caso más conocido es el de Alemania: el multipartidismo de la República de Weimar (1919-1932) creó el terreno propicio para el ascenso de Adolf Hitler (1932-1945).

Lo mismo ha ocurrido en América Latina. En el Perú, el multipartidismo de 1963-1968 desembocó en la dictadura militar de 1968-1980. Lamentablemente, a la salida de esta, el Perú retornó al multipartidismo entre 1980-1990. Esto provocó un nuevo régimen personal: el de Alberto Fujimori (1990-2000). Cada diez años, se diría, el Perú se va de un extremo al otro.

Sin embargo, en la dinámica de los regímenes políticos, algunos países logran evolucionar, sustituyendo sus regímenes de partido dominante por bipartidistas. Los propios Estados Unidos son un ejemplo de ello. Entre finales del siglo xviii y principios del siglo xix, tuvieron el predominio del Partido Federalista, pero este fue quebrado por el Partido Democrático-Republicano, que luego daría origen al Partido Demócrata.

De alguna manera, también habría ocurrido esto en Alemania en la segunda mitad del siglo xx. El predominio inicial de los Demócratas Cristianos, durante la República de Bonn, ha dado paso a una alternancia posterior de dos partidos políticos. Ahora mismo, incluso, podría estar ocurriendo esto en Japón, Corea del Sur y Taiwán, de la mano, curiosamente, de líderes políticos católicos. En estos casos, por cierto, el tránsito no es nada fácil: muchos de los ex-jefes de gobierno del Este Asiático —especialmente, de los anteriores partidos dominantes— han terminado también en serios problemas con la administración de justicia, al estilo latinoamericano.

Evidentemente, estos cambios de régimen ocurren impulsados por un elemento ideológico o cultural —se requiere una devoción a la idea de la libertad y, por tanto, una desconfianza hacia el poder—, que cabría discutir, como dijimos al inicio, en otro momento; sin embargo, requieren también reglas electorales adecuadas para elegir a los Parlamentos y gobiernos, de manera que existan incentivos a la aglutinación de las corrientes de opinión y de intereses en partidos políticos. La ciencia política ha brindado evidencias respecto a los efectos de estos sistemas en los regímenes políticos. En general, se ha señalado que los sistemas de mayorías favorecen la consolidación de pocos partidos; en cambio, los de representación proporcional incentivan su fragmentación.

Frecuentemente, la representación proporcional es defendida sobre la base de ser más democrática, en el sentido de más pluralista, abierta y competitiva. Si la democracia depende de esto, la representación proporcional es, por cierto, más democrática que la de mayorías. No obstante, el presente estudio insinúa —siguiendo los hallazgos de la teoría de la elección pública— que la democracia limitada es no solo la única posible sino también la única deseable, a la luz del grave impacto que la falta de Estado de Derecho tiene en los niveles de desarrollo de los países.

Capítulo VII

partidos, gobierno y congreso:

chile y perú, 1965-2005[*]

Agradezco la invitación de los organizadores de este seminario. Estoy muy feliz de estar en Santiago para discutir la reforma de los partidos políticos en Chile. Lo haré presentando un análisis comparativo de las reglas de juego político existentes en Chile y en el Perú, y de las consecuencias que han tenido en sus regímenes políticos y en sus procesos de desarrollo, durante los cuarenta años que van de 1965 a 2005.

Para empezar, creo necesario señalar que por reglas de juego político me refiero aquí a las que estructuran los tres términos del título: partidos, Gobierno y Congreso. Estas se conocen, tradicionalmente, como el sistema de gobierno y el sistema de representación. El primero estructura la relación Ejecutivo-Legislativo, optando por el parlamentarismo o por el presidencialismo. El segundo establece cómo se eligen los congresistas, escogiendo entre la representación de mayorías o la representación proporcional. En cada uno de estos sistemas existen alternativas intermedias, mixtas o híbridas, pero los modelos básicos son los señalados.

Una vez precisado esto, ¿cuáles son las reglas que estructuran el juego político en Chile y en el Perú? Para empezar, ¿cuál su sistema de gobierno? Ciertamente, la discusión de qué define a un sistema de gobierno como presidencial o parlamentario es amplia en la literatura especializada. Nos llevaría muy lejos pretender resumir siquiera las diferentes opiniones que existen al respecto. Sin embargo, sí es indispensable señalar que, compartiendo el enfoque de otros académicos, consideramos que la clave pasa por el mecanismo de destitución de los ministros de Estado.

En esta perspectiva, puede decirse que Chile cuenta con un sistema presidencial o de separación de poderes. La Constitución chilena de 1980, siguiendo una pauta que se remonta por lo menos hasta 1925, establece no solo que el Presidente de la República está a cargo del gobierno. Más importante todavía, esta señala que los ministros de Estado dependen exclusivamente del Presidente.

Desde el mismo punto de vista, el sistema de gobierno peruano resulta muy distinto al chileno. La Constitución peruana de 1993, siguiendo una pauta que se remonta a 1855, establece un sistema que podemos calificar como seudo-presidencial. Esto es así no solo, pero sí principalmente porque establece la moción de censura parlamentaria a los ministros de Estado. Para permanecer en sus puestos, estos deben contar con el respaldo tanto del Presidente como del Congreso de la República.

En el Perú, la Constitución no define expresamente al Presidente de la República como jefe de gobierno. Sin embargo, sí le otorga facultades en este sentido, aunque compartiendo algunas importantes con el Presidente del Consejo de Ministros. En todo caso, sí establece que el Presidente de la República es elegido directamente por el pueblo, aunque luego indica que el Congreso puede destituir a los ministros de Estado, sus colaboradores inmediatos. Se trata, pues, de un sistema barroco en la teoría y en la práctica.

Durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo, por ejemplo, se presentaron en el Congreso siete mociones de censura ministeriales. Solo una fue aprobada, en mayo de 2004, destituyendo al ministro del Interior Fernando Rospigliosi, después del linchamiento del Alcalde de Ilave, Cirilo Robles. Sin embargo, de las siete mociones, cinco llegaron a ser discutidas en el Pleno. De ellas, dos estaban dirigidas contra el Presidente del Consejo de Ministros. De haber sido aprobadas, hubiera implicado la salida de todo el gabinete y la consecuente desautorización del Presidente de la República. Aunque esto no llegó a ocurrir, su amenaza recurrente dejó claro que el centro de gravedad de la política peruana estaba en el Congreso.

Igualmente disímiles son las reglas que se refieren al sistema de representación en Chile y en el Perú. Se diría que lo único que tienen en común es que ni uno ni otro definen tales reglas a nivel constitucional. En ambos países, las Constituciones remiten este asunto a una Ley.

Los sistemas de representación están compuestos por dos elementos: 1) la magnitud de la circunscripción o distrito electoral en el que se eligen los congresistas; y 2) el criterio de asignación de asientos en las mismas. Uno y otro suelen ir de la mano, pero no necesariamente lo hacen. Políticamente hablando, la magnitud de los distritos electorales depende no de su tamaño geográfico o de su densidad demográfica, sino de cuántos congresistas se eligen en cada uno de ellos. Así, puede decirse que existen distritos uninominales (en los que se elige un solo congresista) y plurinominales (en los que se elige a más de un congresista). La literatura especializada subclasifica a los distritos plurinominales en pequeños y grandes, atendiendo a sus efectos políticos. Así, generalmente, se consideran distritos pequeños los que sirven para elegir entre dos y cinco congresistas, y grandes, a los que sirven para elegir a más de cinco congresistas.

El criterio de asignación de asientos, a su vez, puede ser mayoritario o proporcional. El primero es aquel por el que el partido que obtiene la mayor votación se lleva todos los asientos correspondientes al distrito. El segundo, aquel por el que estos son distribuidos entre los distintos partidos en relación a su votación. Así, este criterio da acceso a las minorías al Congreso.

Debe observarse que el criterio de mayorías puede ser aplicado tanto en distritos uninominales como en distritos plurinominales. Un ejemplo típico de lo segundo está dado por la elección del Colegio Electoral encargado de elegir al Presidente de los Estados Unidos. Como se sabe, en casi todos los Estados de la Unión, el partido que obtiene la primera mayoría se lleva todos los asientos que le corresponden al Estado en dicho Colegio. En cambio, el criterio proporcional solo puede ser aplicado en distritos plurinominales. No hay manera de dar acceso a las minorías en distritos en los que se elige a un solo congresista.

Así definidos los elementos de los sistemas de representación, ¿qué sistemas tienen Chile y Perú? ¿Qué tipo de distritos electorales y qué criterio de asignación de asientos utilizan? En realidad, si se observa que ambos países eligen a sus congresistas en distritos plurinominales, podríamos decir que ambos tienen sistemas proporcionales. Sin embargo, hay que añadir que Chile tiene uno basado en distritos pequeños y el Perú otro basado en distritos grandes. Por esta razón, el sistema peruano es más proporcional que el chileno, el cual se diría que es apenas —si acaso— proporcional.

Algunos comentaristas lo han calificado de «minoritario empírico», puesto que lo acusan de hacer que el acceso al Congreso derive más de una regla que de la propia votación. Esta acusación, sin embargo, es injusta. Lo cierto es que la Ley N.º 18700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, de 1988, establece que tanto los diputados como los senadores son elegidos en distritos binominales, pero que se lleva los dos asientos el partido que obtiene la mayor votación, siempre y cuando esta doble la votación del partido que quedó segundo. Si no lo hace, tanto el primero como el segundo partido se llevan una curul cada uno.

Esta regla no es necesariamente arbitraria. Tiene como propósito buscar el equilibrio de dos partidos en el Congreso. El mismo fin, aunque utilizando otros medios, lo persigue también, por ejemplo, el sistema del voto doble que se utiliza en Alemania. En todo caso, el efecto reductor en el número de partidos no deriva tanto de esta como de la magnitud binominal de los distritos electorales chilenos.

Aunque han existido distintos proyectos de reforma, este sistema viene rigiendo ya casi veinte años el proceso político chileno. Con dichas reglas, se han realizado cinco elecciones congresales: 1989, 1993, 1997, 2001 y 2005. En ellas se ha renovado totalmente la Cámara de Diputados, cuyo mandato es de cuatro años, y la mitad del Senado, cuyo mandato es de ocho, pero renovándose por mitades cada dos.

Antes del gobierno del general Augusto Pinochet, Chile elegía a sus congresistas utilizando las provincias como distritos electorales. El número total de distritos era de veinticinco. El tamaño promedio de estos distritos fue de seis congresistas. En el período estudiado, se realizaron tres elecciones con estas reglas —1965, 1969 y 1973—, en las que se renovó totalmente la Cámara de Diputados y la mitad del Senado, puesto que los mandatos duraban igual que los actuales.

El Perú, por su parte, tiene un sistema de representación similar al que tenía Chile antes de Pinochet. Actualmente, la Ley N.º 26859, Ley Orgánica de Elecciones —según una modificación introducida poco después de la caída del gobierno de Alberto Fujimori—, establece que los congresistas se eligen «en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao». La magnitud de estos distritos varía según la población de cada departamento. El promedio es de cinco congresistas. Sin embargo, se tiene un distrito sumamente grande —el que corresponde a Lima—, en el que se elige a treinta y cinco congresistas. En estos distritos, los asientos son asignados utilizándose el método de cifra repartidora, que genera una ligera inclinación a favor del partido que obtiene la primera votación en cada distrito.

Con estas reglas, se han realizado las dos últimas elecciones —2001 y 2006—, en las que se ha renovado totalmente el Congreso peruano, puesto que el mandato de este es de cinco años. Para la conformación de este último, sin embargo, se ha introducido una regla complementaria: la valla electoral, por la cual solo recibieron asientos en el Congreso los partidos que superaron el cuatro por ciento de los votos válidos en el agregado nacional. Para la elección del 2011 y siguientes, la valla electoral se elevará a cinco por ciento del agregado nacional o seis congresistas en más de un distrito electoral.

En el Perú, la representación de las minorías empezó en 1931, con el sistema de lista incompleta. Posteriormente, en 1963, empezó a utilizarse el sistema proporcional propiamente dicho. Sin embargo, lo que ha variado es el tipo de distrito electoral utilizado. Siempre han sido distritos plurinominales grandes, pero a veces se ha tratado de distritos departamentales y a veces de distrito nacional único. Durante la mayor parte del gobierno de Fujimori, entre 1992 y 2000, el Congreso se eligió en distrito nacional único. Entre 1992 y 1995, el Congreso tuvo atribuciones constitucionales y 80 miembros. Entre 1995 y diciembre de 2000, el Congreso fue ordinario y tuvo 120 miembros, como los tiene en la actualidad. Así se realizaron dos elecciones congresales: 1995 y 2000. El Congreso elegido en esta última fecha se autodisolvió después de la caída de Fujimori.

Durante los doce años de vigencia de la anterior Constitución de 1979, la Cámara de Diputados, integrada por 180 miembros, se elegía también por Departamentos; el Senado, integrado por 60 miembros, se elegía por distrito nacional único. Con estas reglas, se realizaron tres elecciones congresales: 1980, 1985 y 1990. El Congreso elegido en este último año fue disuelto por Fujimori en el auto-golpe de Estado del 5 de abril de 1992.

El distrito nacional único, en todo caso, no fue creación de Fujimori. Empezó a utilizarse para la Asamblea Constituyente de 1978-1979, integrada por cien miembros. Antes del gobierno militar de 1968-1980, el Perú elegía tanto a sus diputados como a sus senadores por Departamentos. En el Congreso de 1963-1968, el Departamento de Lima eligió a veintisiete diputados.

En resumen, Chile y el Perú utilizan sistemas de representación muy diferentes, puesto que el primero emplea distritos pequeños mientras que el segundo opta por distritos grandes.

¿Qué consecuencias han tenido estas reglas en el régimen político y en el proceso de desarrollo de cada uno de estos países? Empecemos por lo segundo —por sus consecuencias económicas—. En 1965, Chile y Perú tenían un nivel de desarrollo parecido. El PIB per cápita chileno, en dólares constantes del año 2000, era de 1.966, mientras que el peruano era de 1.920. Entre ellos había una diferencia de apenas un dos por ciento. Cuarenta años más tarde, las cosas han cambiado mucho. En 2004, el PIB per cápita chileno llegó, en los mismos dólares constantes del año 2000, a los 5.462, mientras que el peruano solo llega a 2.206. La ventaja de Chile sobre el Perú ha pasado a ser de doscientos cuarenta y ocho por ciento.

¿Cómo se ha abierto semejante brecha entre estos vecinos? Evidentemente, esta situación no se explica solo por diferencias en las políticas económicas de uno y otro país. Entre 1990 y 1993, el gobierno de Fujimori realizó una estabilización macroeconómica equiparable a la que realizó el gobierno de Pinochet entre 1973 y 1976. En ambos países, se detuvieron los procesos inflacionarios preexistentes, reconstruyéndose el sistema de precios en base a una moneda sana. Posteriormente, entre 1994 y 1997, el gobierno de Fujimori emprendió una reforma estructural de la economía peruana, a través de la privatización de empresas estatales y la liberalización de los mercados. Estas reformas, ciertamente, siguieron el referente de las realizadas por el gobierno de Pinochet.

Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) señaló que, a mediados de los ‘80, Chile aventajaba claramente al Perú en materia de reformas estructurales. Sin embargo, a partir de la llegada al poder de Fujimori en 1990, el Perú emprendió un sostenido esfuerzo que, para 1994, ya lo colocaba por encima de Chile en reformas estructurales. Así lo presenta el Gráfico 1:

Ahora bien, el despegue económico chileno no ocurrió en los años de Pinochet sino luego, al retornar a la democracia en 1989. En el Perú está ocurriendo algo similar: el despegue no se dio con Fujimori, sino que se está dando después. En uno y otro caso, el crecimiento se ha dado cuando los agentes económicos han comprobado que las reformas estructurales no dependían únicamente de un hombre fuerte, sino que tenían una base política amplia.

Actualmente, el Perú está avanzando de una manera importante. De hecho, en términos de crecimiento, Toledo es el Presidente peruano más exitoso desde el General Manuel A. Odría (1948-1956), al haber conseguido que el país crezca un cinco por ciento anual de promedio. Sin embargo, siendo esto un éxito, debe observarse que no llega a los niveles que tuvo Chile en el primer lustro de salida de su régimen autoritario. Entre 1989 y 1994, Chile tuvo una tasa de crecimiento de casi un ocho por ciento anual promedio. Desde 2001, la brecha en los niveles de desarrollo entre Chile y el Perú no se ha continuado ensanchando, tampoco está disminuyendo. Se mantiene en niveles de alrededor de doscientos cincuenta por ciento.

La explicación de que ello ocurra es atribuible, creo, a las reglas de juego político chilenas. Debe observarse el momento en el que se abre la brecha en los niveles de desarrollo de estos dos países. Como puede sugiere el Gráfico 2, durante los cuarenta años estudiados, existen dos momentos muy diferentes: el primero va de 1965 a 1988 y el segundo va de 1989 a 2004. En los veinticuatro primeros años, los niveles de desarrollo de estos países eran similares. Generalmente, Chile aventajaba ligeramente al Perú. Sin embargo, de 1974 a 1977, el Perú tuvo un PIB per cápita un tanto superior al de Chile. En 1978, Chile volvió a colocarse un poco por encima del Perú.

A partir de 1989, empieza una situación diferente, en la que se abre entre ellos una brecha que va ampliándose hasta el 2001. Como dijimos, a partir de entonces, la brecha no continúa profundizándose, pero se mantiene en niveles cercanos al doscientos cincuenta por ciento. Son dieciséis años en los que se tiene esta considerable diferencia entre Chile y el Perú:

¿Qué ha marcado, entonces, esta diferencia? Estos dos momentos están definidos no tanto por las diferentes políticas económicas, pero tampoco por la existencia de regímenes autoritarios versus democracia. En el período estudiado, Chile tuvo un largo paréntesis autoritario de dieciséis años —de 1973 a 1989—; en cambio, el Perú tuvo dos: uno largo, de doce años —de 1968 a 1980—, y uno corto, de un año —1992—. No hay relación entre estos períodos y las dos etapas marcadas en el Gráfico 2. En realidad, estas dos etapas se vinculan al cambio en las reglas de juego político que implicó el establecimiento del sistema binominal.

Por supuesto, no hay reglas de juego político perfectas, con efectos políticos únicamente positivos. Todas las reglas tienen pros y contras. Sin embargo, algunas reglas tienen un resultado neto más positivo que negativo.

En Chile, en el lado negativo, resulta evidente que el sistema binominal ha reducido los niveles de competencia política a nivel de partidos. Por obra suya, Chile cuenta ahora con un sistema bipartidista y acaso incluso de partido dominante, al estilo del Este Asiático, si se cuenta como políticamente significativa sólo a la agrupación gobernante. Desde 1989, Chile es gobernada por la Concertación Democrática. Sin embargo, si se cuenta también a las agrupaciones con presencia importante en el Congreso, podría decirse que en Chile se está esbozando un bipartidismo. La Alianza por Chile ha jugado un rol importante en la política chilena a través de todos estos años.

En el lado positivo, no obstante, el sistema binominal chileno ha generado estabilidad política y reducido la incertidumbre que espanta al ahorro y a la inversión. Allí está la explicación del despegue más vigoroso de Chile versus el que está teniendo el Perú. Chile ha logrado combinar libertades económicas y estabilidad política. Hoy por hoy, por ejemplo, los chilenos tienen la certeza no sólo de que el 2010 se realizarán elecciones para renovar los poderes del Estado elegidos sino que además los triunfadores en dichos comicios serán los candidatos que provengan de la Concertación o de la Alianza. A la luz de lo ocurrido desde 1989, resulta posible pero no probable que candidatos de otras agrupaciones obtengan una victoria.

Los efectos políticos del sistema binominal no se agotan allí. Aún más importante es el hecho de que ha fortalecido la «accountability» o sistema de rendición de cuentas, y que ha descentralizado a los partidos políticos chilenos. Al hacer que los congresistas respondan a «constituencies» o bases electorales precisamente definidas, y geográfica y demográficamente más pequeñas, el binominalismo ha abaratado los costos de rendición de cuentas.

Adicionalmente, al haber dotado al Congreso de bases eminentemente locales, ha favorecido la descentralización no del Estado pero sí de los partidos, lo que seguramente es más importante. La elección en distritos pequeños, en efecto, hace que se tengan, necesariamente, partidos más horizontales y, en ese sentido, más democráticos, puesto que las cúpulas no pueden imponer candidatos inadecuados, a riesgo de perder las elecciones.

Por cierto, esta situación se refleja en las encuestas de opinión pública, que muestran que en Chile existe un respaldo ciudadano a la democracia considerablemente mayor al que se tiene en el Perú. En el estudio La política importa del BID, con cifras al 2001, el cuarenta y cuatro por ciento de los chilenos decía confiar en las instituciones democráticas, mientras solo un veinticinco por ciento de los peruanos decía lo mismo. Asimismo, mientras el setenta y cinco por ciento de los chilenos consideraban limpias las elecciones, solo el treinta y siete por ciento de los peruanos decían lo mismo.

Por el lado del Perú, el sistema de representación proporcional ha generado mayor competencia política. El número promedio de partidos que llegan al Congreso en el Perú, desde 1980, es de diez. Sin embargo, esta fragmentación ha aumentado el riesgo político. Adicionalmente, el sistema proporcional peruano ha otorgado una relativa autonomía política a los congresistas, al no atarlos a bases electorales precisas. Sin embargo, esto tiene el inconveniente de elevar los costes de rendición de cuentas de los congresistas hacia sus electores. Como consecuencia de ello, la tasa de reelección es muy baja. En promedio, desde 1980, esta es de un veintitrés por ciento. En la última elección, fue dieciséis por ciento. ¡El ochenta y cuatro por ciento de los congresistas actuales no estuvieron presentes en el Congreso anterior!

Las encuestas reflejan también una profunda insatisfacción con la democracia en el Perú. En una encuesta reciente de la Universidad de Lima, apenas el dieciséis por ciento de los limeños se declaran «satisfechos» con la democracia. El Perú no termina de superar la crisis de legitimidad del Estado, tal como lo reveló la importante votación obtenida por Ollanta Humala —un candidato antisistema, si los hay— en las últimas elecciones presidenciales. En la primera vuelta, Humala quedó primero, con el treinta por ciento de los votos válidos.

En realidad, como consecuencia de su sistema proporcional, el Perú está atrapado en un círculo vicioso de excesiva democracia y subsiguiente autoritarismo. Implantado en 1963, el sistema proporcional produjo la fragmentación del Congreso 1963-1968. Durante esos años, el Perú llegó a tener ciento setenta y ocho ministros. Esto provocó el golpe de Estado del 3 de octubre de 1968. No obstante, al salir del régimen militar, no se sustituyó sino que se profundizó la proporcionalidad del sistema de representación. Por tanto, en los ‘80, frente al embate del terrorismo —provocado por la ideología marxista propugnada por el régimen militar—, el Estado peruano apostó al populismo más desbocado, que terminó en la hiperinflación de 1988-1990. Esta situación produjo el advenimiento del gobierno de Fujimori, quien astutamente llevó a su extremo el carácter proporcional del sistema de representación, al hacer que se tuviera un Congreso unicameral elegido en distrito nacional único. Esa es la fórmula que menos distorsiona la voluntad colectiva de una nación, que tanto preocupa a los hijos de Rousseau, pero también la que termina siendo la mejor aliada de una dictadura abierta o encubierta.

Como ya se dijo, en el año 2000 el carácter proporcional del sistema peruano ha sido atenuado al volverse a los distritos departamentales. No obstante, durante el gobierno de Toledo, el Congreso estuvo integrado por once partidos. Toledo consiguió llevar la fiesta en relativa paz a través de una alianza post-electoral con otros tres partidos. Además, el Congreso tuvo una Mesa Directiva integrada por un Presidente y cinco Vicepresidentes. Esto sirvió para que Toledo terminara su mandato, pero no generó confianza en los agentes económicos, a quienes les resultaba imposible prever cuáles de las más de trece mil propuestas legislativas presentadas serían aprobadas.

En las elecciones de 2006, Ollanta Humala encarnó el rechazo al gobierno débil de Alejandro Toledo y al caótico Congreso. El problema es que no significó la búsqueda de un gobierno fuerte pero bien enfocado. Humala quería distinguirse de Toledo tanto en lo político como en lo económico, es decir, pretendía implantar un gobierno intervencionista y estatista, al estilo de Hugo Chávez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia.

Humala —al igual que Velasco en 1968 y Fujimori en 1990— es un hijo de la representación proporcional. Por eso, aunque la situación política actual ha mejorado, gracias a que la valla electoral ha conseguido que lleguen al Congreso solo siete partidos, no termina de despejarse del todo. El Apra solo cuenta con un treinta por ciento de los asientos del Congreso. El oficio adquirido por la experiencia política de décadas les está ayudando a gobernar —no es lo mismo tener un partido institucionalizado que uno improvisado—.

Sin embargo, esto podría no ser suficiente a medio plazo. De hecho, ya se tuvo una crisis política importante a principios de junio pasado, cuando el Congreso no logró renovar el mandato de tres miembros del Tribunal Constitucional.

Chile se está distinguiendo no solo del Perú sino también del resto de países de la región gracias a haber logrado combinar libertades económicas y estabilidad política. Esa pareciera ser la fórmula ganadora en cualquier lugar del mundo, sea Norteamérica, Europa o el Asia. Si Chile sigue en este camino, continuará brindando ejemplo, inspiración y motivación a los peruanos y demás latinoamericanos.

Capítulo VIII

EXPLICANDO LOS CICLOS POLÍTICOS

LATINOAMERICANOS[*]

Buenos días. Agradezco a Bill Campbell por haberme invitado a participar en esta reunión de la Sociedad Filadelfia. Para mí, es un gusto estar con ustedes aquí, para discutir los ciclos de liberalización y autoritarismo en Latinoamérica.

Quisiera empezar realizando una precisión terminológica, puesto que creo que no debe contraponerse la liberalización al autoritarismo. Liberalización es un término de contenido económico; autoritarismo, uno de contenido político. La liberalización consiste en la desregulación de los mercados y su apertura a la competencia. Lo contrario de la liberalización es el establecimiento de barreras legales o burocráticas de acceso al mercado.

El autoritarismo, por su parte, consiste en la supresión de las elecciones y de las libertades de expresión, reunión y asociación. Puede decirse que lo contrario del autoritarismo es la democracia, siempre y cuando se entienda que esta se define no solo por la realización de elecciones, sino también por la plena vigencia de las libertades civiles indicadas.

El término democracias iliberales —acuñado por Fareed Zakaria— alude a los gobiernos de origen democrático pero de conducta autoritaria. En Latinoamérica, el mejor ejemplo es el gobierno de Hugo Chávez, cuyo mandato como Presidente de la República Bolivariana de Venezuela ha sido aprobado varias veces en las urnas. No obstante, dicho gobierno ha violado flagrantemente la libertad de prensa en Venezuela.

Las democracias iliberales se caracterizan también por sus políticas intervencionistas, que pretenden sustituir los mecanismos de mercado por las decisiones del Gran Jefe. El gobierno de Chávez califica como democracia iliberal también por la nacionalización de empresas privadas y porque Chávez ha llegado a dictar los precios de productos de primera necesidad desde su programa de radio y TV.

En el caso de Chávez el autoritarismo político y el estatismo económico van de la mano. Sin embargo, esto no ocurre siempre. De hecho, en Latinoamérica se han tenido gobiernos autoritarios que han liberalizado las economías de sus países. Ejemplos al respecto son los gobiernos de Augusto Pinochet en Chile (1973-1989) y Alberto Fujimori en Perú (1990-2000).

Estos gobiernos pusieron fin a sendos procesos inflacionarios, abrieron sus mercados a la competencia y privatizaron empresas públicas. En Chile, Pinochet encontró una inflación anual de 362%; al irse, era de 17%. En Perú, Fujimori encontró una inflación anual de 7.482%; al irse, era de 4%. Al asumir Pinochet el gobierno, el arancel promedio en Chile era de 94%; al dejar este, era de 15%. Fujimori, por su parte, bajó dicho arancel de 66% a 14%.

¿Significa esto que las políticas económicas están desvinculadas de la naturaleza política de los regímenes de los que emergen? ¿Es que la política no moldea a las políticas económicas? Por mi parte, considero que las políticas económicas tienen una autonomía relativa respecto de los regímenes políticos de los que brotan.

Las políticas económicas dependen de la educación económica de los gobernantes —y, en una democracia, también de los gobernados—. Específicamente, la liberalización económica deriva de la comprensión de los principios en los que se basa una economía libre: los derechos de propiedad y la competencia. Nada detiene la liberalización económica cuando gobernantes y gobernados comprenden con claridad su importancia.

Sin embargo, la institucionalización de una economía libre suele ir de la mano con la implantación de cierto tipo de régimen político. Este tipo de régimen es aquel que llamaré aquí moderado. Los regímenes moderados —sea el de partido dominante o el bipartidista— están más asociados a la afirmación de la libertad económica que los regímenes extremos —sea el régimen personal o el multipartidista—.

Avanzaremos en la comprensión del vínculo existente entre la economía y la política, cuando partamos de una clasificación de los regímenes políticos basada en su grado de apertura, competencia y pluralismo, según se expresa en el sistema de partidos. Los partidos políticos son el primer nivel de organización política de una sociedad. Por ello, el tipo de sistema de partidos tiene la mayor trascendencia económica y social.

Dos de los cuatro subtipos de régimen político que he mencionado pueden ser considerados claramente democráticos: el bipartidista y el multipartidista. Sin embargo, el surgimiento de la libertad económica solo está asociado al primero de ellos. El multipartidismo —por lo menos, en el contexto de un sistema de gobierno republicano y presidencial— impide la total afirmación del Estado de Derecho y, por tanto, de la libertad económica.

En los últimos cincuenta años, Brasil, Bolivia, Ecuador y Perú han tenido no menos de seis partidos políticos distintos que llegaron al poder. Dichos partidos fueron no solo significativos —en tanto fueron opciones de gobierno— sino además efectivos —puesto que fueron de hecho gobierno—. Casi todos ellos, sin embargo, surgieron en coyunturas electorales y, después de dejar el poder, desaparecieron de la escena política.

En Perú, por ejemplo, tanto la Unión Nacional Odriísta (UNO) como el Movimiento Democrático Peruano (MDP) gobernaron el país en los ‘50, pero desaparecieron a fines de los ‘70. Lo mismo ha ocurrido con la mayoría de partidos en los países indicados. Los partidos latinoamericanos son tan volátiles que el politólogo Michael Coppedge llegó a contar más de 1.200 partidos en los Congresos de las principales nueve naciones latinoamericanas durante el siglo xx.

Esta situación tiene profundas consecuencias. El bipartidismo está asociado a la afirmación del Estado de Derecho porque genera lo que la teoría de juegos llama juegos repetitivos, brindando incentivos para que los actores políticos tengan una perspectiva de largo plazo y desarrollen estrategias de prestigio. Por el contrario, el multipartidismo genera juegos no repetitivos, incentivando el desarrollo de estrategias predatorias.

En el bipartidismo, el partido que está en el gobierno sabe que en las siguientes elecciones puede pasar a la oposición, pero en las subsiguientes puede volver al gobierno. En el multipartidismo, en cambio, el partido de gobierno sabe que en las siguientes elecciones puede ir no a la oposición sino a la cárcel. De hecho, en los últimos veinte años, muchos mandatarios latinoamericanos han terminado presos o prófugos de la justicia.

Algunos países latinoamericanos han tenido sistemas bipartidistas y, no obstante, han caído en el populismo. No llegó a generarse en ellos visión de largo plazo y comprensión de los mecanismos de mercado. La razón que explica esto es que dichos bipartidismos no fueron decantados por sus sistemas de representación sino impuestos de arriba hacia abajo por acuerdos de las cúpulas de los partidos principales para restringir la competencia.

En la segunda mitad del siglo xx, un ejemplo de esta situación lo ofrece Colombia. A inicios de los ‘60, conservadores y liberales pactaron allí una alternancia en el poder para los siguientes dieciséis años. Evidentemente, aquí no estoy encomiando este bipartidismo impostado.

Las consecuencias del multipartidismo son tan nefastas que, en comparación con él, incluso los regímenes de partido dominante resultan preferibles, siempre que sean esto y no regímenes de partido hegemónico. La diferencia entre uno y otro es la realización de elecciones competitivas. En el primer caso, el predominio de un solo partido es decisión mayoritaria de los electores; en el segundo, es obra de alguna maniobra política.

Ejemplos de partido dominante los tenemos hoy en el Este Asiático: el Partido Liberal Democrático en Japón, el Kuomintang en Taiwán, el Partido Acción Popular en Singapur e incluso el Partido Comunista en China. Evidentemente, el Japón está más cerca de tener un sistema político competitivo que la China. Sin embargo, debe reconocerse que en esta —a partir de Deng Xiaoping— se tiene ya una alternancia pacífica y ordenada de personas en el poder.

No puede equipararse a los regímenes de partido dominante con los regímenes personales de Kim-Jong-II en Corea del Norte, Robert Mugabe en Zimbabue o Fidel Castro en Cuba. En este subtipo de régimen extremo, resulta imposible la consolidación del Estado de Derecho, puesto que la voluntad de una sola persona —poseedora de la ciencia absoluta— es ley.

El problema central de Latinoamérica es que su proceso político oscila entre ambos extremos. Los países latinoamericanos están atrapados en el círculo vicioso de ir del multipartidismo al régimen personal, y retornar del régimen personal al multipartidismo. El mejor ejemplo lo ofrece Perú, que cada diez años ha oscilado entre estos regímenes durante las últimas cuatro décadas.

En los ‘60, Perú tuvo una democracia con siete partidos en el Congreso. Controlado por una coalición opositora, este se dedicó a censurar a los ministros del Presidente Fernando Belaunde, llegándose a tener 178. Esto provocó el golpe de Estado de 1968, y el establecimiento de un gobierno militar para los doce años siguientes. Al volver a la democracia en 1980, Perú tuvo un promedio de diez partidos en el Congreso a lo largo de la década. Esto contribuyó a tener gobiernos incapaces de detener el terrorismo y la inflación, provocando el autogolpe de Fujimori de 1992.

En esta década, Perú ha retornado a la democracia con un promedio de nueve partidos en el Congreso. A pesar de ello, las cosas van relativamente bien. En los agentes económicos, ha generado confianza tener gobernantes como Alejandro Toledo y Alan García, que, aunque provienen del centro izquierda, profundizan las políticas económicas de la década previa. Está ocurriendo lo que ocurrió en el Chile de los ‘90.

Sin embargo, a diferencia de Perú, Chile cuenta ya con un régimen moderado. En cierto sentido, este es uno de partido dominante, puesto que el gobierno ha estado en manos de una sola agrupación. No obstante, en otro sentido, es uno bipartidista, puesto que se tiene una oposición de derecha relativamente consolidada. En todo caso, en Chile no existe posibilidad de triunfo de un candidato antisistema como Ollanta Humala, quien casi obtuvo la Presidencia de la República en las elecciones peruanas del 2006.

¿Cómo así surgen los regímenes políticos moderados? ¿Por qué las democracias latinoamericanas —con la excepción de Chile— son multipartidistas? El origen del multipartidismo latinoamericano radica, fundamentalmente, en el sistema de representación con el que eligen estas al Congreso. Por tanto, el ciclo de multipartidismo y autoritarismo en Latinoamérica pueden ser detenido a través del rediseño de este sistema.

El bipartidismo de los Estados Unidos es producto del sistema de representación plural, basado en distritos uninominales, con el que se elige a los miembros de la Casa de Representantes. A lo largo del siglo xx, como comprobaron desde Theodore Roosevelt hasta Ross Perot, resulta prácticamente imposible romper este bipartidismo, puesto que dicho sistema impide que un tercer partido pueda tener una bancada congresal significativa.

Estados Unidos no es el único caso en el que este sistema de representación ha dado pie al bipartidismo. Lo mismo ha ocurrido en Inglaterra y Canadá, por no hablar de Alemania y Francia, que después de la Segunda Guerra Mundial establecieron distintas modalidades del mismo. Claramente, esta reforma política permitió estabilizar el proceso democrático de estos países, superando las convulsionadas experiencias políticas de antes de la Guerra.

Chile se ha distinguido del resto de Latinoamérica gracias a que, desde 1989, los miembros del Congreso son elegidos en distritos binominales. Esto tiene un efecto reductor en el número de partidos políticos parecido al de los distritos uninominales americanos.

En los últimos veinte años, México, Bolivia y Venezuela han ensayado variantes del sistema plural. Al igual que en Alemania, establecieron que una parte del Congreso fuera elegida individualmente y otra por listas. Sin embargo, a diferencia de Alemania, no contaban con sistemas parlamentarios. Por tanto, los resultados no fueron alentadores, contribuyendo a la llegada de Hugo Chávez y Evo Morales al poder. El 2006, México estuvo a punto de obtener su propia dosis de nacionalismo indigenista, con Manuel López Obrador.

Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú han persistido en el sistema de representación proporcional, basado en la elección de los congresistas en distritos plurinominales. En la Argentina, este sistema es conocido como lista sábana, aludiendo a que cubre las realidades del país bajo una larga relación de candidatos al Congreso. Ecuador llega al extremo de elegir a sus congresistas en distrito nacional único, obteniendo el máximo de fragmentación.

¿Por qué los países latinoamericanos utilizan la representación proporcional? ¿Cómo la justifican? Como es de suponerse, el gran sustento de la representación proporcional es la democracia, entronizada como el principal, si no el único, principio de organización social. El sistema proporcional, se dice, brinda una representación más democrática —es decir, más representativa socialmente y más pluralista ideológicamente— que el sistema de mayorías.

El argumento de la representatividad social implica que no importa tanto que los congresistas sean honestos y trabajadores, sino que sean de esta o aquella raza y sexo. Dicho argumento es fervientemente apoyado por la academia americana, dominada por la izquierda, e incluso por el Banco Interamericano de Desarrollo. Dicho sistema, sostienen, es el adecuado para sociedades plurales como las latinoamericanas.

El argumento del pluralismo ideológico es más antiguo y respetable, aunque al final igualmente equivocado. Se remonta al lugar y tiempo más insospechado: la Inglaterra Victoriana. En la segunda mitad del siglo xix, John Stuart Mill —ya en su etapa romántica— abogó por la introducción de un sistema proporcional bajo tal argumento. Dicha propuesta no tuvo acogida en Inglaterra, pero sí en Bélgica primero, y Francia y Alemania después. Latinoamérica vino a continuación.

También ha contribuido a esta situación, sin embargo, la falta de aprecio del sistema de dos partidos por parte de los pensadores conservadores o libertarios americanos. Generalmente, estos subrayan el valor de principios como la separación de poderes o el federalismo, sin valorar lo suficiente dicho sistema. Quizás Samuel P. Huntington —de joven, antes de su furor culturalista— sea una excepción.

Cabe indicar de pasada que los efectos de los distritos plurinominales no se limitan sólo a generar el multipartidismo. Estos afectan el desempeño del sistema político de una manera aún más directa, diluyendo cualquier sistema de rendición de cuentas. Por ello, los congresistas le rinden cuentas más a las cúpulas partidarias que elaboran las listas que a sus bases electorales. No es casual que no exista traducción al español del término accountability.

Los economistas Torsten Persson y Guido Tabellini han demostrado empíricamente que existe una asociación entre la representación proporcional y mayores niveles de gasto público, presión tributaria y percepción de corrupción. Al establecer un vínculo de representación nítido, por el contrario, los distritos uninominales establecen mayor control ciudadano sobre los políticos. Esto genera un círculo virtuoso de legitimidad y gobierno limitado.

¿Qué pasará, entonces, en Latinoamérica? ¿Hasta cuándo seguirá atrapada en los ciclos de multipartidismo y autoritarismo? ¿El contraste de Chile con el resto de la región será suficiente para que otros países emprendan la reforma política que ellos necesitan? No lo sé. Pero sí considero importante que al menos los amigos de la libertad económica y el orden político aquí reunidos tengamos claras las cosas.

Capítulo IX

DEMOCRACIA SIN PARTIDOS[*]

1. Introducción

Aunque las acciones realizadas por su gobierno en los primeros seis meses de gestión lo desmienten, la elección de Ollanta Humala en el Perú en el año 2011 pareció reafirmar la tendencia hacia el populismo autoritario que se registra en Latinoamérica desde fines del siglo xx. Inequívocamente, su plan de gobierno inicial anunciaba que implementaría un gobierno más grande y más fuerte, entrometido en el funcionamiento de la economía y vertical, al estilo de Hugo Chávez en Venezuela, Evo Morales en Bolivia y Cristina Kirchner en la Argentina.

El propósito de este trabajo, sin embargo, no es discutir las amenazas que un gobierno de este tipo representa. Considero que tales amenazas son evidentes, ya que el populismo autoritario contradice los conceptos de Estado de Derecho, gobierno limitado, eficiencia regulatoria y mercados abiertos de los que depende el crecimiento económico.[58] No existe economía en el mundo que haya crecido sostenidamente con políticas intervencionistas y efectistas —menos aún cuando son implementadas por regímenes en los que los frenos a la acción gubernamental son débiles o inexistentes—.

El propósito de este trabajo, más bien, es argumentar que los orígenes de este fenómeno radican en la democracia sin partidos, ya que esta tiene un doble efecto: por un lado, genera una demanda en la ciudadanía de un proceso político menos imprevisible; por otro, brinda incentivos para que los gobernantes desarrollen una fuerte preferencia de tiempo, al hacer incierta la continuidad de su participación en la competencia política. Para que no dé pie al populismo autoritario, por tanto, la competencia política requiere ser estructurada en partidos.

Las democracias con partidos ofrecen el menos malo de los esquemas de organización política, pero no garantizan que el Cielo baje a la Tierra. En la medida que en ellas el acceso al mercado político —de votos y políticas públicas— es limitado, pueden terminar sufriendo de esclerosis. Como argumentó Mancur Olson, situaciones de este tipo llevan a que los grupos de presión logren que los gobiernos diseñen e implementen políticas que favorecen solo sus intereses particulares.[59]

En el mundo actual —especialmente, en Asia—, existen regímenes autoritarios que conciben y lanzan políticas públicas responsables, no populistas. Sin embargo, no deben ser un ejemplo para Latinoamérica, puesto que mucho de lo que consiguen es aprovechando lo pensado y alcanzado en las democracias con partidos de Occidente. Desde que combina los incentivos de la competencia y de la continuidad en el gobierno, la democracia con partidos constituye el modelo al que los países latinoamericanos deben apostar para superar la amenaza del populismo autoritario.

2. Experiencias comparadas

La importancia de los partidos y sistemas de partidos se hace evidente en el contraste entre los Estados Unidos y Latinoamérica. A lo largo de su vida republicana, el sistema de partidos de los Estados Unidos ha tenido momentos de crisis, en los que estos se han desalineado y realineado. Sin embargo, en el siglo xx, dos partidos se han alternado ordenadamente en el ejercicio del poder; más importante aún, su índice de fragmentación legislativa —que mide las probabilidades de que dos muestras aleatorias de la Cámara Baja sean de partidos diferentes— ha sido siempre cercano a 0,50.[60]

Al bipartidismo de los Estados Unidos no le faltan críticos en la izquierda y la derecha: desde Lani Guinier hasta Andrew Napolitano, coinciden en acusarlo de poco democrático y poco abierto.[61] Desde diferentes perspectivas ideológicas, acusan al bipartidismo de los Estados Unidos de haber terminado constituyendo un cartel, que no representa las ideas e intereses de los ciudadanos sino solo los de una élite enquistada en el poder. Desde esta perspectiva, la diferencia entre republicanos y demócratas es just the spelling.

No obstante, a pesar de la crisis económica y la destrucción del dólar que ahora presenciamos, el contraste entre el desempeño económico de los Estados Unidos y el de Latinoamérica es elocuente. En dólares actuales, el PBI per cápita de 2010 de los Estados Unidos, por ejemplo, es casi nueve veces el de Perú: 47.199 dólares contra 5.401 dólares.[62] Este contrataste se origina en lo logrado en uno y otro lugar en Estado de Derecho, gobierno limitado, eficiencia regulatoria y mercados abiertos. En la medida en que las políticas públicas se explican por las estructuras políticas, la democracia con partidos de los Estados Unidos ha contribuido a que surja esta diferencia.

Al generar juegos políticos repetitivos, la democracia con partidos brinda incentivos para el desarrollo de estrategias de prestigio entre los participantes. Las democracias sin partidos latinoamericanas, en cambio, generan juegos no repetitivos, conducentes al desarrollo de estrategias predatorias. Según un recuento de Michael Coppedge, en los once países latinoamericanos más poblados, aproximadamente mil doscientos partidos diferentes han ocupado asientos en sus Congresos a lo largo del siglo xx.[63] La volatilidad de los partidos latinoamericanos favorece el cortoplacismo de gobernantes y gobernados, y conduce, así, al populismo autoritario.

La fragmentación del sistema de partidos peruano explica el triunfo reciente de Ollanta Humala. En 2011, once partidos lanzaron candidatos a la presidencia de la República, cuyas diferencias fue difícil identificar; Alejandro Toledo y Pedro Pablo Kuczynski, por ejemplo, no obstante haber liderado el Gobierno en el período 2001-2006, presentaron candidaturas separadas. El desconcierto popular subsecuente favoreció a las propuestas más verticales, lo que llevó a que la segunda vuelta fuese disputada por Humala y Keiko Fujimori. En esta, el mensaje más populista de Humala terminó dándole una ajustada victoria.

3. La formación de los partidos

Más importante que reconocer la relevancia de los partidos, sin embargo, es comprender cómo se forman. En el pensamiento político contemporáneo, difícilmente puede encontrarse quien sostenga que los partidos son irrelevantes para la organización política de la sociedad. El consenso en torno a ellos es tan grande que incluso los países totalitarios supérstites como Cuba y Corea del Norte dicen tener partidos; abiertamente, solo se atreven a prescindir de ellos los países con dueño y sin Parlamento, como Arabia Saudita y Brunei.

Lamentablemente, no existe el mismo consenso respecto del precio que se debe estar dispuesto a pagar por contar con ellos. Muchos no aceptan los argumentos de la teoría política pura ni las evidencias empíricas que acreditan la relación entre la existencia de los partidos y determinados sistemas de representación y reglas de juego político. Así, proponen diseños institucionales que, al ser aplicados, tienen consecuencias políticas y económicas graves.

En Latinoamérica en los últimos veinte años, esta visión de las instituciones políticas inspiró reformas constitucionales equivocadas. Ejemplos moderados de ello son las Constituciones colombiana de 1991 y peruana de 1993; ejemplo extremo, la venezolana de 1999. En todos estos casos, dichas reformas profundizaron el carácter proporcional del sistema de representación preexistente, lo cual dificultó el fortalecimiento de los partidos y favoreció el encumbramiento o la consolidación de líderes más verticales como Álvaro Uribe, Alberto Fujimori y, en el extremo, Hugo Chávez.

En la ciencia política contemporánea, el enfoque funcional de las instituciones políticas es presentado por Maurice Duverger y Giovanni Sartori.[64] Ambos han señalado que la consolidación de los partidos es producto de la elección de los congresistas en distritos pequeños. En este contexto, si estos se dividen, sus líderes no llegan al Congreso, debido a que hay en juego pocos asientos por distrito. Por el contrario, la elección en distritos grandes fomenta la fragmentación de los partidos, en tanto no dificulta la llegada al Congreso de líderes de diferentes partidos. Cuanto mayor es la magnitud de los distritos, menor es el efecto reductor que tienen sobre el número de partidos.

Allí donde hay separación de poderes, el carácter de la elección de congresistas, favorable o desfavorable a la consolidación de partidos, contagia a la elección presidencial. En los Estados Unidos, por ejemplo, al designar a su candidato presidencial para 2012, los republicanos debieron considerar no solo quién de sus precandidatos a la presidencia les gustaba más, sino también quién podía derrotar a Barack Obama. Si no, sencillamente, perderían las elecciones.

En la democracia con partidos, las decisiones respecto del curso de acción de cada partido están acotadas por lo que el otro hace o piensa hacer, de manera tal que surge así una suerte de trabajo en equipo, en el que las deficiencias de cada partido son controladas o balanceadas por el rival; el resultado obtenido es superior a la suma de las partes. Considerando que los partidos son «bisagras entre la sociedad y el Estado», se alcanza el sistema de pesos y contrapesos políticos más profundo que una sociedad pueda tener.[65]

4. La crítica de la representación de mayorías

La preocupación por la falta de pluralismo al que conduce la elección de los congresistas mediante el sistema de representación de mayorías basado en distritos pequeños tiene una presentación tradicional, expuesta por John Stuart Mill, y otra contemporánea, manifestada principalmente por Arendt Lijphart.[66] A Mill le preocupaba la falta de pluralismo ideológico, que empobrece el debate de las políticas públicas; a Lijphart, en cambio, la falta de pluralismo social que conlleva este sistema de representación.

Este segundo reparo, sin embargo, asume que el votante decide su voto por razones raciales o de género de los candidatos, antes que por sus ideas y su conducta. No necesariamente es cierto, sin embargo, que el elector elija a su representante por tales consideraciones: un hombre blanco, por ejemplo, puede preferir votar por una mujer mestiza, si esta le promete bajar los impuestos y es honesta. Como han señalado Jana Kunicová y Susan Rose-Ackerman, en todo caso, las posibilidades de monitorear la conducta del representante son mayores en los distritos pequeños.[67]

Los reparos por la reducción del espectro de ideas y propuestas que generan los distritos pequeños son más complicados de despejar. Como lo muestran los Estados Unidos, los partidos que quedan en pie con la elección uninominal de los congresistas llevan a que se tenga un proceso político estable y relativamente predecible, pero terminan pareciéndose demasiado el uno al otro. La única razón para preferir este sistema, por tanto, es observar que, en el largo plazo, disminuye las probabilidades de que surja el populismo autoritario, como consecuencia del juego político a que da lugar.

A este respecto, resulta importante considerar que no necesariamente deben extrapolarse criterios de la economía a realidades de la política. En el ámbito de la actividad económica, no se puede dudar de que la competencia, o su amenaza, tiene consecuencias positivas: controla los deseos de ganancia de los productores y los induce a cobrar precios adecuados. Sin embargo, aunque las actividades tanto económicas como políticas tienen una naturaleza social, se diferencian por el carácter horizontal o vertical de las relaciones que involucran. El libre acceso a la política no necesariamente tiene consecuencias positivas, ya que, al involucrar relaciones verticales, puede no conducir a la producción de bienes.[68]

Como hizo notar Harold Demsetz, si se evalúa —con el Índice de Herfindahl e Hirschman (IHH)— la concentración en los sectores políticos de las democracias occidentales, se encontrará que es mayor que en las industrias no reguladas.[69] Ocurre, sin embargo, que dicha situación está asociada al surgimiento de políticas públicas serias y responsables y, consecuentemente, a un mejor desempeño económico de los países. Esto es así como consecuencia de que en ella se combinan los incentivos de la competencia y de la continuidad en la actividad política.

5. Perturbadores referentes europeos

¿Por qué los países latinoamericanos no siguen el ejemplo de los Estados Unidos? La respuesta tiene que ver con lo que llamaríamos perturbadores referentes europeos. Tres de los cinco principales países europeos eligen uninominalmente a los miembros de la Cámara baja de sus Parlamentos: el Reino Unido, por supuesto, pero también Francia y Alemania, después de las reformas constitucionales que realizaron en 1958 y 1949, respectivamente. Entre los países europeos más poblados, solo España e Italia utilizan distritos electorales grandes para ello.

Sin embargo, todos los países nórdicos de Europa —tanto los escandinavos como Holanda y Bélgica— utilizan distritos electorales grandes para la representación proporcional. Lamentablemente, ellos son considerados referentes para Latinoamérica, a pesar de que allí otras variables —políticas y no políticas— funcionan como fuente de estabilidad y de continuidad del proceso político.

Las instituciones políticas que ayudan al surgimiento de una visión de estabilidad y continuidad del proceso político de estos países incluyen a sus monarquías constitucionales. Adicionalmente, les ayuda su sistema de gobierno parlamentario, que permite una interacción estrecha y flexible entre Gobierno y Parlamento. En un sistema de gobierno de ese tipo no hay propiamente separación de poderes, ya que el gobierno allí es solo una comisión del Parlamento. El bipartidismo es más imperioso en las repúblicas con división de poderes, al estilo americano.

Por otro lado, según los hallazgos de mi libro Libertad económica y régimen político, distintas variables de tipo social, cultural, demográfico e incluso geográfico contribuyen a explicar el establecimiento de políticas públicas no populistas en el norte de Europa.[70] Utilizando datos de panel de quince años para 150 países, encontré en dicha investigación que la población urbana, el origen colonial, la fragmentación étnica, la densidad demográfica, el tamaño y la latitud del país inciden en el surgimiento y la afirmación de ese tipo de políticas.

Según afectan la integración social, las variables sociales, demográficas y geográficas cuentan para las perspectivas del estado de derecho, el gobierno limitado, la eficiencia regulatoria y los mercados abiertos: mayores niveles de población urbana y densidad demográfica, y menor fragmentación étnica y tamaño del país, contribuyen a ello. Además, el origen colonial anglosajón —como variable dummy— tiene también un ligero poder explicativo adicional, e incluso el alejamiento de la línea ecuatorial.

El hallazgo más importante de tal investigación, sin embargo, es que, en todas las combinaciones de variables que plantean los modelos econométricos correspondientes, el régimen político —rezagado cinco años respecto de la libertad económica— mantiene el signo esperado: a mayor distancia del bipartidismo perfecto —esto es, de una fragmentación legislativa ideal de 0,5—, menores resultan las probabilidades de afirmación de esas políticas públicas en el tiempo. Diríase que la democracia con partidos de ninguna manera explica enteramente la afirmación de políticas públicas correctas, pero siempre juega un rol en ella.

6. Bipartidismo natural y bipartidismo impostado

Las explicaciones institucionales del éxito de los Estados Unidos hacen hincapié en las normas contenidas en su Constitución: en el aspecto orgánico, el desmantelamiento horizontal y vertical del Gobierno, a través de la separación de poderes y el federalismo; en el aspecto dogmático, el Estado de Derecho y la protección de las libertades civiles. Sin embargo, rara vez prestan atención a un subproducto de dichas normas: el bipartidismo.

La Constitución de los Estados Unidos no establece que solo dos partidos se alternen ordenadamente en el ejercicio del poder, ni que los asientos del Congreso estén ocupados equitativamente por representantes de solo dos partidos, pero sí que los miembros de la Casa de Representantes sean elegidos individualmente, siguiendo la pauta establecida para la elección de los miembros de la Cámara de los Comunes en el Reino Unido. Como explicaron Duverger y Sartori, esta elección uninominal genera el bipartidismo característico de estos países anglosajones.

En Latinoamérica en el siglo xx, por el contrario, ha prevalecido la elección de los congresistas en distritos plurinominales para la representación proporcional. Eventualmente, en Ecuador y Perú se ha llegado a tener un sistema de representación proporcional pura, derivado de la elección de los congresistas en un distrito nacional único, similar al utilizado en Bélgica u Holanda para el Senado. Otros países latinoamericanos no han llegado tan lejos en esa dirección, pero de todas maneras eligen a sus diputados en distritos plurinominales.

En ese contexto, los esfuerzos por tener sistemas de partidos han resultado vanos, ya sea que hayan tomado la forma de un pacto de alternancia en el poder de dos partidos, como en Colombia, ya sea que se haya llegado a un acuerdo respecto de políticas de Estado básicas, como en Venezuela en la segunda mitad del siglo xx. Al no estar acompañadas de la elección de los congresistas en distritos pequeños, una y otra estrategia han pretendido imponer de arriba hacia abajo la existencia de un sistema de partidos.

Aún más equivocada es la estrategia de la Ley de Partidos Políticos de 2003 de Perú, que pretende que los organismos electorales —el Jurado Nacional de Elecciones y, sobre todo, la Oficina Nacional de Procesos Electorales— supervisen la consolidación de los partidos para asegurarse de que no son fantasmas y de que su financiamiento es limpio. Sin embargo, las experiencias de su aplicación en las elecciones de 2006 y 2011 fueron decepcionantes, al descubrirse después que los partidos no eran tan consolidados ni su financiamiento tan limpio como indicaron.

Los partidos deben surgir, pues, de abajo hacia arriba, como consecuencia de sistemas de representación o reglas de juego político que brinden incentivos para que los dirigentes políticos no se dispersen sino se agrupen. Dado que lo que define a los políticos es su afán de ser elegidos, la clave se encuentra en las reglas electorales que establecen una Constitución o unas leyes electorales.[71] Más que una Ley de Partidos Políticos, por tanto, los países latinoamericanos requieren una reforma electoral adecuada para el fin de la consolidación de los partidos.

7. Populismo y autoritarismo

Populismo y autoritarismo no necesariamente van de la mano; ciertamente, puede tenerse populismo democrático y autoritarismo no populista. El término populismo describe políticas públicas demagógicas, que buscan complacer inmediatamente demandas populares y terminan comprometiendo el bienestar de la población en el largo plazo; en cambio, el término autoritarismo se refiere al carácter vertical de un régimen político. Siguiendo a William H. Riker, podemos afirmar que lo contrario del populismo es el liberalismo,[72] mientras que lo contrario del autoritarismo es la democracia.

El autoritarismo tiene causas principalmente políticas; es una reacción pendular frente a la democracia sin partidos. En cambio, el populismo tiene causas principalmente ideológicas, ya que deriva de una deficiente comprensión del funcionamiento de la economía, pero se origina también en incentivos perversos, que provocan el predominio de intereses de corto plazo. Como hemos argumentado en estas páginas, la democracia sin partidos termina siendo caldo de cultivo tanto para el autoritarismo como para el populismo.

La principal vacuna contra el populismo es la educación adquirida por malas experiencias históricas. Así como lo que ha llevado a China a liberalizar su economía es su experiencia comunista de 1948-1978, lo que está haciendo que Ollanta Humala no desmantele las reformas de mercado de los años noventa y dos mil es la experiencia en el Perú de los setenta y ochenta con el intervencionismo gubernamental en la economía. Después de Cuba con Fidel, Perú fue el país que más lejos «avanzó» en la estatización de su economía, con el gobierno del general Juan Velasco (1968-1975).

Sin embargo, ocurre que las lecciones dadas por experiencias históricas pueden irse desvaneciendo con el paso del tiempo; no es lo mismo haber vivido uno mismo una hiperinflación que leerlo en libros de texto escolares o universitarios. Fácilmente, las próximas generaciones pueden olvidar lo que esto significa. Por eso, la democracia con partidos puede marcar una ligera diferencia que, en el largo plazo, terminará siendo importante.

ANEXO

Las tablas siguientes incluyen cinco modelos econométricos para explicar la afirmación de la libertad económica en el tiempo. Están tomadas de Sardón (2010).

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[1] Instituto Apoyo, Lima 1999.

[2] Fondo Editorial UPC, Lima 2010.

[3] «Guerra y paz», en Revista Asturiana de Economía, N.º 36, 2006, p. 197. Esta es la versión en español del discurso de aceptación del Premio Nobel 2005, que Aumann compartió con Thomas C. Schelling, mi profesor en la University of Maryland at College Park.

[*] Conferencia dictada en el Seminario Internacional Democracia y Crecimiento Económico, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) y la Fundación Konrad Adenauer, en Lima el 9 de septiembre de 2001. Posteriormente, fue publicada en la Revista de Economía y Derecho, 1(1): 25-30.

[*] Exposición en la VIII Conferencia Anual de Estudiantes (CADE Estudiantil), organizada por el Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE), y realizada en Ancón el 28 de mayo de 2002. Posteriormente, fue publicada en Advocatus, 8: 451-458.

[*] Trabajo preparado para la Fundación Konrad Adenauer, como parte de su estudio La crisis de las instituciones democráticas en América Latina. Fue presentado y discutido el 15 de mayo de 2003, en Berlín, Alemania.  Posteriormente, fue publicado en Werner Böhler y Stefan Hofman (comp.), ¿Quo vadis, América Latina?, Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires 2003; edición en alemán: Werner Böhler, Stefan Hofman (Hg.), Quo vadis, Latinamerika?, Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin, Germany; y, en la Revista de Economía y Derecho, 2(6): 31-40.

[4] Ver Sartori (1992).

[5] Ver Sardón (1994).

[6] Ver Barnechea (1995). Basadre utilizó la expresión «República Aristocrática», fundamentalmente, porque el Partido Civil, que dominó el período, representó, en tal perspectiva, una expresión de la aristocracia peruana. Sin embargo, Basadre utilizó la expresión «República Aristocrática» también debido a que una importante reforma electoral de 1986, durante el gobierno de Nicolás de Piérola, desvinculó la tributación del sufragio. La eliminación del llamado «voto censitario» fue realizada por motivos aparentemente democráticos, pero en la práctica tuvo efectos claramente anti-democráticos: significó quitarle el voto a los analfabetos o, para decirlo más claramente, a los indígenas. Antes de esta reforma, los indígenas sufragaban porque, aunque no supieran leer y escribir, pagaban impuestos. Este asunto ha sido estudiado en profundidad por la historiadora italiana Gabriela Chiriamonti (1995). En el Perú, el sufragio de los analfabetos fue introducido por la Constitución de 1979. En el curso de esos años, sin embargo, la tasa de analfabetismo entre los indígenas ya había disminuido significativamente.

[7] La Constitución peruana de 1860 equivale a la Constitución argentina de 1853, por su amplia duración. Puede decirse que la Constitución peruana de 1860 estuvo inspirada en las Cuestiones constitucionales de Toribio Pacheco tanto como la Constitución argentina de 1853 estuvo inspirada en las Bases de Juan Bautista Alberdi.

[8] El término «democracia de masas» alude a un fenómeno sociológico y político. A partir de 1930, llegan al Parlamento peruano representantes reales o supuestos de las clases populares u obreras. Tanto el APRA como la Unión Revolucionaria, en efecto, pretendían tener esta representación «popular», que contraponían tanto a la real o supuesta representación «aristocrática» del Partido Civil (1895-1919) como a la real o supuesta representación «burguesa» del Presidente Leguía (1919-1930). En todo caso, desde un punto de vista político, el término «democracia de masas» alude al carácter desestructurado de los partidos políticos peruanos a partir de entonces.

[9] APRA: «Alianza Popular Revolucionaria Americana».

[10] Las tres fueron casi inobjetables, pero no totalmente inobjetables, por cuanto la elección presidencial de Alan García, en 1985, no se ajustó totalmente a los requerimientos constitucionales. La Constitución de 1979 establecía que, si ningún candidato obtenía más de la mitad de los votos válidamente emitidos, debía haber una segunda vuelta entre los dos más votados. Alan García no pasó esa valla. Sin embargo, no se realizó la segunda vuelta, argumentándose que el candidato que había quedado segundo, Alfonso Barrantes, renunció a la segunda vuelta. La Constitución de 1979 ciertamente no había previsto esta situación. Puede argumentarse que, en el derecho público, no puede hacerse lo que la ley no autoriza a hacer.

[11] Ver Góngora (1986).

[12] El proceso para forzar el sentido de la Constitución de 1993 fue muy largo, pero los pasos fundamentales se dieron con la llamada Ley de Interpretación Auténtica (1996) y la nueva Ley Orgánica de Elecciones (1997). La primera hizo una interpretación caprichosa de la norma constitucional; la segunda, debilitó al Jurado Nacional de Elecciones, que ya había sido debilitado por la propia Constitución de 1993, al habérsele colocado dentro de un triunvirato institucional, en pie de igualdad con la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y con el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec).

[13] Huntington (1995).

[14] En el Perú, el APRA es lo que más se parece a un partido político. Sin embargo, no termina de serlo debido a que la ausencia de un contrapeso efectivo hace que tenga un comportamiento generalmente faccioso: más que un partido, el APRA es una facción. Además, el resurgimiento del APRA en los últimos dos años está claramente vinculado al retorno al Perú de Alan García. Sin Alan García, el APRA no tiene una fuerza política significativa.

[15] La falta de partidos se refleja cabalmente en las campañas electorales, extremadamente populistas. Por cierto, esto es el principal reflejo de la debilidad del vínculo de representación originado en la representación proporcional.

[16] Para una discusión más amplia de las etapas de la historia peruana, sobre la base de los sistemas electorales utilizados, véase mi obra Sardón (1999).

[17] Para una clara tipificación de los sistemas electorales, ver Farell (1997).

[18] Ver Villarán (1962).

[19] La caracterización del sistema de gobierno peruano como «seudo-parlamentario» se la debemos a Shugart y Carey (1992).

[20] Ver «Hacia una democracia sin exclusiones», en La Nación, Buenos Aires, sábado 18 de mayo de 2002, p. 14; «Por iniciativa popular intentan eliminar el voto con lista sábana: La reforma política desde afuera», en La Nación, Buenos Aires, lunes 10 de junio de 2002, p. 7.

[21] Me refiero a los tres siguientes: Sagasti y Hernández, Ortiz de Zevallos y Webb.

[22] También apuntaba en la misma dirección las propuestas preliminares de la Comisión Presidencial para el Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas, nombrada por Fujimori al final de su segundo gobierno. En la misma dirección, por cierto, apuntaba el importante libro de Henry Pease (1999), quien fue nada menos que Presidente del Congreso de la República de julio de 2003 a julio de 2004.

[*] Ponencia presentada en el Seminario en Teoría Constitucional y Política en Latinoamérica (SELA) 2004 de la Yale Law School, llevada a cabo en Oaxaca, México, el 11 de junio de 2004. Posteriormente, publicado en Roberto Saba et. al., Los limites de la democracia, SELA 2004; Seminario en Latinoamérica de Teoría Constitucional y Política, Del Puerto, Buenos Aires, 2005; Revista de Economía y Derecho, N.º 4, Lima, primavera de 2004. Publicación electrónica: http://islandia.law.yale.edu/sela/SELA%202004/SardonPaperSpanishSELA2004.pdf.

[23] De Tocqueville, Alexis, La democracia en América, Fondo de Cultura Económica, México, 1996.

[24] Robert D. Putnam, Making Democracy Work, Princeton University Press, 1994; y Peter L. Berger y Richard John Neuhaus, To Empower People: From State to Civil Society, American Enterprise Institute, Washington 1996 (edición a cargo de Michael Novak).

[25] Seymour Martín Lipset, «The Indispensability of Political Parties», en Journal of Democracy, vol. 11, n.º 1, enero del 2000, pp. 48-55. También James Q. Wilson, «No Substitute for Parties», en New York Sun, 29 de septiembre de 2003.

[26] Giovanni Sartori, Partidos y sistemas de partidos: Marco para un análisis, Alianza Editorial, Madrid 1992.

[27] Mancur Olson, Poder y prosperidad: La superación de las dictaduras comunistas y capitalistas, Siglo Veintiuno de España Editores, Madrid 2001 (edición original en inglés de 2000).

[28] Para una explicación del enfoque estructuralista de la Constitución de los Estados Unidos: John S. Baker, «La libertad de comercio y el derecho constitucional de Estados Unidos», en Marta Morineau y Sergio López Ayllón (Eds.), El derecho de Estados Unidos en torno al comercio y la inversión, National Law Center for Inter-American Free Trade / Universidad Nacional Autónoma de México, México 1999. Desde el ángulo de la teoría económica, se encuentra una explicación similar en: Robert Cooter, The Strategic Constitution, Princeton University Press, 2000.

[29] Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, The Federalist Papers, Mentor, Nueva York 1961 (edición original de 1787).

[30] Desarrollo estas ideas en mi libro La Constitución incompleta: Reforma institucional para la estabilidad democrática, Apoyo, Lima 1999. También en mis artículos «Democracia constitucional y democracia de masas en el Perú», en Werner Böhler y Stefan Hofmann (comp.), ¿Quo vadis, América Latina?, Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires 2003, pp. 229-256, y «El Congreso, el sistema de partidos y la estabilidad democrática», en Revista de Economía y Derecho, n.º 1, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima 2004, pp. 25-30. Un enfoque parcialmente coincidente con mis puntos de vista está expresado en Henry Pease García, Electores, partidos y representantes: Sistema electoral, sistema de partidos y sistema de gobierno en el Perú, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima 1999.

[31] Maurice Duverger, Los Partidos Políticos, Fondo de Cultura Económica, México; y Bernard Owen, Le Système Electoral et son Effect Sur la Représentation Parlementaire des Partis: Le Cas Européen, LGDJ, París 2002.

[32] Michael Coppedge, «Latin American Parties: Political Darwinism in the Lost Decade», en Larry Diamond y Richard Gunther (eds.), Political Parties and Democracy, Johns Hopkins University Press, 2001.

[33] David M. Farrell y David M., Comparing Electoral Systems, Simon & Schuster, Hertfordshire 1997. También Donald L. Horowitz, «Electoral Systems: A Primer For Decisión Makers», en Journal of Democracy, vol. 14, n.º 4, 2003, pp. 115-128; y Rein Taagepera y Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems, Yale University Press, New Haven 1989.

[34] Dennis Mueller, Constitutional Democracy, Oxford University Press, Nueva York 1996. También Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada: Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México 1994.

[35] Pedro Pablo Kuczynski y John Williamson (eds.), Después del consenso de Washington: Relanzando el crecimiento y las reformas en América Latina, Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima 2003. También José Piñera, «Una salida para América Latina», en El Mercurio, Santiago, 8 de junio de 2003.

[36] The World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, Washington DC 1993. También Fareed Zakaria, «La diferencia entre libertad y democracia y por qué importa», versión en español de la conferencia pronunciada en el Cato Institute, Washington DC, 21 de noviembre de 2003.

[37] La observación fue realizada por Daniel Markowitz.

[*] Publicado en la Revista de Economía y Derecho, Lima, verano de 2006, 7

[38] «Encuesta Exclusiva de Apoyo», El Comercio, Lima, 13 de noviembre de 2005, pp. 10-11.

[39] http://www.apoyo.com/informacion_util/zoom.asp?img=odatalima_ 141105_01ag.gif&/leyenda=.

[40] Gustavo Yamada y Carlos Casas, «Empezó el chorreo… de manera desigual», en Análisis de Políticas, N.º 26, Lima, 22 de agosto de 2005.

[41] El término «presidencialista» es equívoco, puesto que sugiere la preeminencia del presidente de la República respecto de los demás Poderes del Estado. Por esta razón, muchos constitucionalistas estadounidenses o anglosajones rechazan la afirmación de que Estados Unidos tenga un sistema presidencialista. Allí, afirman, el presidente predomina en algunas áreas, como la política exterior, pero no en otras, en las que el Congreso y la magistratura tienen mayor gravitación. Así, al tipificar su sistema de gobierno, ellos prefieren hablar de «separación de poderes». Cfr. M.J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, Liberty Fund, Indianápolis 1998 (edición original de 1967).

[42] Óscar Díaz Muñoz, La moción de censura en el Perú, ARA Editores, Lima 1997.

[43] Matthew Soberg Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitucional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, Nueva York 1992, p. 133.

[44] Op. cit.

[45] Del 16 de agosto de 2004.

[46] El número de Leyes de Reforma Constitucional dadas por el actual Congreso es de siete. Véase: Manuel Castañeda Jiménez (ed.), Dispositivos de carácter constitucional: Textos actualizados de legislación peruana, tomo I, vol. 1, Editora de Textos Legales, Lima 2002-2005.

[47] Francis Fukuyama, La construcción del Estado: Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI, Ediciones B, Barcelona 2004 (edición en español).

[48] Citadas en Edgard H. Crane, «Reclaiming the Political Process», en David Boaz y Edgard H. Crane (eds.), Market Liberalism: A Paradigm for the 21st Century, Cato Institute, Washington D.C. 1992, p. 58.

[49] Op. cit.

[50] Domingo García Belaunde, La Constitución en el péndulo, Universidad Nacional de San Agustín, Arequipa 1996.

[51] Jon Basil Utley, «PR Problems: Proportional Representation Creates Dysfunctional Democracies», en The American Conservative, 6 de junio de 2005.

[52] Fernando Tuesta Soldevilla, Perú político en cifras, Fundación Friedrich Ebert, Lima 1994.

[53] Bernard Owen, Le Système Electoral et son Effet Sur La Représentation Parlementaire des Parties: Le Cas Européen, L.G.D.J., París 2002.

[54] Giovanni Sartori, Homo videns: La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid 1997.

[55] Fareed Zakaria, El futuro de la libertad, Taurus, México 2004 (edición original de 2003).

[56] George Carey, «Selección de El federalista», Estudios Públicos, n.º 13, Santiago de Chile, verano 1984 (edición original de 1787).

[57] Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, Harper Perennial, Nueva York 1962 (edición original de 1941).

[*] Trabajo preparado para el Doctorado en Economía de ESEADE, Buenos Aires, Argentina, el 31 de agosto de 2007. Posteriormente, presentado como ponencia en la Latin American Studies Association - LASA 2007, Montreal, Canadá, el 4 de septiembre de 2007; y publicada en Revista de Economía y Derecho, 5(1): 37-57.

[*] Ponencia presentada en el Seminario Internacional Reforma de los partidos políticos en Chile, organizado por el Consorcio Cieplan - Fundación América - Libertad y Desarrollo - CEP, en Santiago de Chile, el 24 de agosto de 2007. Posteriormente, publicado en Arturo Fontaine, Cristián Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (eds.), Reforma de los partidos políticos en Chile, Consorcio CIEPLAN, CEP, Libertad y Desarrollo y Proyectamérica, Santiago de Chile 2008, pp. 221-232; en Cuadernos de Investigación, N.º 3, Escuela de Postgrado UPC, Lima 2008 (http://www.upc.edu.pe//html/2/boletines/cuaderno_epg/contenido.asp?CON=5446& BOL=29&EJE=470&NSEC=190); y en Revista de Economía y Derecho, (5)4: pp. 29-41.

[*] Ponencia presentada en The culture of liberty in the Americas, The Philadelphia Society, San Antonio, Texas, 9 de octubre de 2008. Posteriormente, publicada en: http://www.phillysoc.org/Jose%20Luis%20Sardon,%20San%20Antonio.mp3; también en «Explicando los ciclos políticos latinoamericanos», en Revista de Economía y Derecho, 6(21): 37-45; y en Revista del Foro, Colegio de Abogados de Lima, 2010-I, pp. 287-294.

[*] Ponencia presentada en Seminario en Latinoamérica (SELA) en Teoría Constitucional y Política, Yale Law School, Ciudad de México, 9 de junio de 2012. Posteriormente, publicado en: Revista de Economía y Derecho, 9(35): 7-20. También en el libro que recopiló las ponencias de dicho Seminario: Muneer I. Ahmad et al., Violencia, legitimidad y orden público, Libraria, Buenos Aires 2013: 271-280.

[58] Cfr. Miller, Terry; Holmes, Kim R. y Feulner, Edwing J. (eds.), Índice de libertad económica 2012: fomento de la oportunidad y la prosperidad económicas, The Heritage Foundation / The Wall Street Journal, Washington D.C. 2012. También Gwartney, James, Hall, Joshua y Lawson, Robert (eds.), Libertad económica en el mundo: informe anual 2010, Fraser Institute, Madrid 2011.

[59] Cfr. Olson, Mancur, The Rise and Decline of Nation.: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982.

[60] Cfr. Sardón, José Luis, Libertad económica y régimen político. Un estudio transnacional comparativo, 1994-2009, UPC, Lima 2010.

[61] Cfr. Guinier, Lani, The Tiranny of the Majority. Fundamental Fairness in Representative Democracy, The Free Press, Nueva York 1994. También en http://www.youtube.com/watch?v=0fZliGQROqU&feature=related.

[62] Cfr. The World Bank Group, 2012, http://databank.worldbank.org.

[63] Cfr. Coppedge, Michael, «Latin American Parties. Political Darwinism in the Lost Decade», en Diamond, Larry y Gunther, Richard (eds.), Political Parties and Democracy, Johns Hopkins University Press, Baltimore 2001, pp. 173-205.

[64] Cfr. Duverger, Maurice, Los partidos políticos, FCE, México DF 1987 (1951). También Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, FCE, México DF 1994.

[65] La frase es de Luis Alberto Sánchez, uno de los líderes históricos del APRA en el Perú.

[66] Cfr. Mill, John Stuart, Consideration on Representative Government, Prometheus, Nueva York 1999 (1860). También Lijphart, Arend, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, Yale University Press, New Haven 1984.

[67] Cfr. Kunicová, Jana y Rose-Ackerman, Susan, «Electoral Rules and Constitutional Structures as Constraints on Corruption», British Journal of Political Science, vol. 35, 2005, pp. 573-606.

[68] Cfr. Hoppe, Hans-Hermann, Democracy. The God that Failed. The Economics and Politics of Monarchy, Democracy, and Natural Order, Transaction, New Brunswick 2001.

[69] Cfr. Demsetz, Harold , La competencia. Aspectos económicos, jurídicos y políticos, Alianza, Madrid 1986.

[70] Cfr. Sardón, Libertad económica y régimen político, 2010. En un anexo a este trabajo, se incluyen las tablas con los modelos econométricos correspondientes.

[71] Cfr. Buchanan, James M. y Tullock, Gordon, The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy, The University of Michigan Press, Ann Harbor 1962.

[72] Cfr. Riker, William H., Liberalism Against Populism. A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice, Waveland Pr. Inc, 1988.