Democracia identifica el proceso general que causa la democratización y la desdemocratización a nivel nacional a lo largo del mundo durante los últimos siglos. Distingue como procesos cruciales la integración de las redes de confianza en la política pública, la separación de la política pública de la desigualdad categorial y la supresión de centros de poder autónomos coercitivos.

Charles Tilly

Democracia

ePub r1.0

marianico_elcorto 23.07.14

Título original: Democracy

Charles Tilly, 2007

Traducción: Raimundo Viejo Viñas

Diseño de cubierta: RAG

Editor digital: marianico_elcorto

ePub base r1.1

Para Sid Tarrow, demócrata intelectual.

Prólogo
Los procesos de democratización en la obra de Charles Tilly

Ramón Máiz

Democracy (Tilly, 2007) constituye, sin duda, conjuntamente con Contentious Performances (Tilly, 2008), una de las obras mayores del último Tilly, escrita en los años en que finalmente convergen sus dos grandes líneas de investigación: 1) el estudio de los grandes procesos del capitalismo y la construcción de los Estados, y 2) el análisis de los repertorios de movilización popular. Líneas que, tras el abandono del estructuralismo inicial, habían discurrido en ajenidad la una de la otra durante varias décadas (Tarrow, 2008). En efecto, Democracia incorpora y desarrolla aportaciones anteriores del autor: 1) la historia comparada de los regímenes europeos, que había mostrado la estrecha interdependencia entre los procesos de democratización y las movilizaciones populares, objetivo principal de Contention and Democracy in Europe, 1650-2000 (Tilly, 2004); 2) las múltiples conexiones y variaciones entre las redes impersonales de confianza y los regímenes políticos, exploradas en Trust and Rule (Tilly, 2005); y 3) la dilatada y sustantiva reflexión sobre cuestiones de método y explicación que, presente desde un primer momento en su trayectoria (Máiz, 2010), se refuerza desde principios de los noventa y será, por último, compendiada en Explaining Social Processes(Tilly, 2008b).

Así, resultado de toda una vida de ímprobo esfuerzo, la obra de Tilly que el lector tiene en sus manos requiere una adecuada contextualización en su complejo itinerario intelectual, que permita atender tanto a las continuidades como a las discontinuidades con sus trabajos previos más conocidos que en ella se producen.

1. Los orígenes estructuralistas

El trayecto investigador de Tilly se inaugura en una perspectiva estructuralista, heredada de su maestro Barrington Moore. Sus primeros trabajos, que culminarían en una de sus, sin duda alguna, obras maestras —The Vendée (Tilly, 1964)— le descubrieron tanto la, en sus propias palabras, «inutilidad» del método positivista abocado a la febril procura de leyes de cobertura, cuanto las insalvables limitaciones de considerar como explicación las meras correlaciones entre variables. De ahí su explícito objetivo inicial: superar el generalizado descuido de los procesos de transformación y la excesiva simplificación de la complejidad social. El análisis histórico de la movilización popular contra la Revolución francesa le urgió, por una parte, a constatar que «la historia importa a la ciencia social porque importa a los propios procesos sociales», y que los «sociólogos se han alienado ellos mismos de una rica herencia al olvidarse de lo más obvio: que toda historia es acción social pasada, que todos los archivos rebosan noticias de cómo los seres humanos solían actuar y como actúan aun ahora» (Tilly, 1964, p. 342). Esta convicción se mantendrá en Tilly hasta el final, como repetirá muchos años mas tarde en Explaining Social Processes: «La buena sociología siempre se toma la historia en serio» (Tilly, 2008, p. 133). Por otra parte, el estudio de la Révolution le suscitó una vocación, que ya nunca lo abandonaría, por vérselas con la complejidad multicausal y las dinámicas de los procesos de cambio social y político.

Ahora bien, la narrativa histórica de la contrarrevolución de Tilly en los sesenta es ya una narrativa sociológica, dotada de una armazón teórica que trata de «situar la Vendée en perspectiva sociológica» desbordando ampliamente el ámbito de la historia positivista. De hecho, aquí encontramos lo que para muchos constituiría en aquellos años una contradictio in terminis; a saber: una «historia estructural», inaugurando de este modo lo que sería el núcleo irrenunciable del resto de su trayectoria de investigador, el análisis de la relación entre los factores estructurales y la acción colectiva. Sin embargo, a la altura de 1964, la noción deestructura posee para él un sentido bien definido y concreto: «Deliberadamente moldeé mi libro como un análisis de la estructura de la comunidad, de la urbanización y de los procesos políticos conexos», dirá en réplica a sus críticos en el prefacio de 1976 (Tilly 1976, p. X).

Debemos notar que no sólo se trata de una perspectiva estructural sino —y pese a que, como suele suceder con Tilly— la riqueza analítica y empírica del libro aporta muchas otras cosas, de una explicación monocausal centrada en los índices de urbanización. Resulta de interés comparar esta primera cadena causal de las revoluciones en Tilly: estructural-urbana (urbanización-estructura social-movilización), con la de Skocpol: estructural-estatal (presión internacional exigiendo Estados avanzados —reacción de grupos y elites al proceso de estatalización—, estructuras organizativas con capacidad de movilización) (Skocpol, 1969; Mahoney y Rueschemeyer, 2003). En estos momentos iniciales, para Tilly aspectos fundamentales como el más amplio desarrollo capitalista en sus diferentes dimensiones (procesos como proletarización del campesinado, por poner un solo ejemplo) o la centralización del Estado (y la erosión de los poderes locales, por citar un solo foco de tensión), son problemas que The Vendée, como reconocerá él mismo años más tarde: «touches, but only touches» (Tilly, 1976, p. XIII). Abordar estos temas mayores constituiría el paso siguiente de la investigación de nuestro autor.

2. Desarrollo capitalista y construcción de los Estados

En los años setenta tiene lugar un desplazamiento importante en la obra de Tilly, y el interés por los procesos de urbanización deja paso a una óptica mucho más ambiciosa: la eficacia causal de dos procesos de amplio aliento —la expansión del capitalismo y la construcción de los Estados— sobre la movilización política. La intención es postular una alternativa explicativa en toda regla a los modelos de la «privación relativa» de T. R. Gurr, quien, en su clásico Why Men Rebel, daba cuenta de la protesta como resultado de la suma de dos factores: explotación/dominación («grievances») y frustración de expectativas (Gurr, 1970; Skocpol, 1979, p. 31; Mahoney y Rueschemeyer, 2003, pp. 45, 17). Se inaugura así la época de The Rebellious Century (1972), obra colectiva escrita conjuntamente con Louise y Richard Tilly; Strikes in France (1974) escrita con E. Shorter y, sobre todo, From Mobilization to Revolution (1978). Las aportaciones de esta fase de su programa de investigación podemos sintetizarlas —como una crítica sistemática de «un análisis dramatúrgico de acontecimientos particulares» según la secuencia «escenario, jugadores, impulsos, acción»— en sus propias palabras años más tarde en Roads from past to future:

a) Las teorías disponibles que tratan la protesta, el conflicto, la violencia y la revolución como respuestas directas a las presiones del cambio estructural son erróneas; b) los potentes efectos del cambio a gran escala sobre el conflicto afectan a toda la estructura de poder, en especial a través de la articulación de medios y recursos organizativos disponibles para los diferentes actores; c) ciertos tipos de crisis de corto plazo pueden promover el conflicto o aún la revolución (Tilly, 1997, p. 113) (cursivas, R. M).

En efecto, en The Rebellious Century asistimos a un distanciamiento importante del previo modelo explicativo estructural monocausal: la urbanización se enmarca ahora en un más amplio espectro de factores y procesos de industrialización y desarrollo capitalista por un lado y sustantivamente político por otro, en un estudio comparado de Francia, Alemania e Italia, en el que las variaciones entre estos países se explican, en buena medida, por sus diferentes estructuras políticas estatales:

En ninguno de los tres países fueron las etapas o el ritmo de la urbanización o la industrialización los que dictaron el ritmo de la violencia. En todos ellos, sin embargo, la interacción de la transformación económica con la reorganización política produjo a largo plazo cambios en el carácter y los participantes involucrados en la acción y violencia colectivas (Tilly, 1972, p. 280).

En esta obra, el análisis estructural se traduce en un modelo lineal por etapas: el cambio estructural (económico) afecta a la violencia colectiva profundamente, pero sólo a través de grupos que comparten intereses comunes (dimensión social) desarrollan capacidad de movilización (acción colectiva) y provocan, a su vez, reacciones contundentes por parte de los Estados (represión). En suma, por un lado, el desarrollo capitalista (y, siguiendo aquí a Marx, Tilly considera los efectos de la industrialización más que los de la urbanización) genera grupos sociales dotados de intereses compartidos; por otro, la sublevación misma desempeña un papel decisivo en la génesis institucional de los Estados modernos. Pero asimismo la violencia colectiva fue, en gran medida, una consecuencia de la creación del Estado: reacciones varias y de diverso alcance a los específicos dispositivos de recaudación de impuestos, al reclutamiento forzoso para el ejército, al control del uso de la tierra, a la limitación de otros poderes locales en competencia, etc. Sin embargo, el peso último de la explicación estructural radica, una vez más, en la economía, en el cambio estructural derivado de la industrialización del capitalismo. Los Estados intervienen aquí sólo como factor de refuerzo y reactivo, a saber, medido por el grado de represión del régimen, si bien la violencia estructural de los mismos se postula en continuidad con la obra colectiva, iniciadora de una sustantiva investigación al respecto, The Formation of National States in Western Europe (Tilly, 1975). Se dibuja así progresivamente en el horizonte teórico de Tilly la necesidad de un nuevo campo de análisis toda vez que «la formación del Estado y el desarrollo del capitalismo se entrelazaron tan estrechamente que resulta difícil aislar sus efectos» (Tilly, 1978, p. 305) Queda como tarea pendiente abordar una investigación en la que la propia estructura y dinámicas del poder político expliquen las modalidades y fluctuaciones («repertorios», «ciclos») de las protestas, los conflictos y la acción y violencia colectivas.

No muy diferente es el caso de Strikes in France 1830-1968, un amplio análisis estadístico de las huelgas en Francia en un dilatado periodo de tiempo que especifica una serie de «factores estructurales» (Shorter y Tilly 1974, p. 348) como causas principales de la movilización política huelguística. Para los autores el factor explicativo más importante es la evolución de la estructura industrial, la cual genera una paralela evolución de la «estructura de los conflictos industriales»; pero a continuación se añaden factores como las bases organizativas de la vida de las clases trabajadoras y la participación en política de las mismas como causas coadyuvantes. De nuevo, el grueso del trabajo explicativo descansa en variables económicas, de hecho puede observarse cómo la evolución del capitalismo francés va marcando unilateral y mecánicamente las distintas fases de las huelgas: de los artesanos tradicionales de 1830, los artesanos de la construcción e industrias del metal en 1880, los trabajadores industriales de los años 1930 hasta los trabajadores intelectuales de 1960. Sin embargo, en el argumento general se habilita un no pequeño papel al Estado que podemos sintetizar en torno a dos puntos: 1) su papel clave en la regulación de las huelgas mediante el poder legislativo, el judicial y la labor policial; 2) el decisivo argumento, reiterado en toda la obra, de que las huelgas son instrumentos de acción política de las clases trabajadoras, esto es, producto de un esfuerzo organizativo —y por lo tanto no meros fenómenos sociales y espontáneos— y con objetivos netamente políticos y no sólo económicos (salarios, mejora de las condiciones de trabajo, etc.) (Shorter y Tilly, 1974, p. 335).

Pero debemos notar que, pese a todo lo anterior, ya a finales de los años setenta, si bien de modo parcial y discontinuo, Tilly comienza a distanciarse del modelo de relaciones entre estructura y acción del marxismo (y el funcionalismo). De especial interés a estos efectos es, por ejemplo, el concepto de catnet (síntesis de categoría social y red) mediante el que postula que la acción colectiva no se deriva simplemente del hecho de compartir un grupo humano unos rasgos e intereses comunes (clase, nación), sino de la adicional presencia de estructuras relacionales que facilitan la construcción de identidades colectivas, proporcionando de este modo los recursos cognitivos, simbólicos y afectivos para la producción de la movilización y la superación de los dilemas de la acción colectiva (Diani, 2007, p. 317).

Sin duda, el lugar clave de este inicial desplazamiento se encuentra en From Mobilization to Revolution, otra de sus obras maestras, que posee el objetivo explícito de dar respuesta a la pregunta que Marx había dejado sin respuesta: ¿cómo afectan los grandes cambios estructurales a las pautas prevalentes de acción colectiva? En los términos de Tilly: «¿Por qué no intentar una síntesis? ¿Por qué no combinar los modelos causales de las restricciones estructurales con los modelos intencionales de las elecciones entre cursos disponibles de acción? Tal síntesis resulta sorprendentemente difícil de conseguir» (Tilly, 1978, p. 6). Pues bien, nuestro autor postula en este libro un riquísimo análisis empírico-teórico de la acción colectiva (mobilization model, contention model) que articula cinco componentes explicativos fundamentales: intereses, organización, movilización, oportunidades y acción colectiva (Tilly, 1978, p. 7) (gráfico 1). Pese a que el modelo desatiende las interacciones estratégicas y posee el «defecto obvio de no dar cuenta de los modos en los que la acción colectiva de los insurgentes afecta a sus oportunidades y su poder» (Tilly, 2008, p. 58) la relación interactiva entre acción (desdoblada en «movilización» —adquisición de recursos— y «acción colectiva», propiamente dicha, actuación de consuno en defensa de intereses comunes) y estructura (en el amplio sentido de «Estructura de oportunidad política» que incorpora no sólo el marco institucional sino los actores en coordinación/competencia), faculta un innovador análisis de aspectos hasta el momento desatendidos. En primer lugar, como resulta bien conocido, la distinción clave entre movilización y revolución (desdoblada a su vez entre «situaciones revolucionarias» —proceso político de construcción de una soberanía múltiple— y «resultados revolucionarios» —desplazamiento de una elite gobernante por otra y, ya en menor medida, cambios estructurales—). En segundo lugar, y de modo aún más decisivo, el cuestionamiento de la asunción de que el punto de partida del análisis, los intereses, están dados y son previos a la acción: «collective interests are given a priori». La hipótesis, netamente marxista, que hasta el momento lo había acompañado —la atribución de preferencias atendiendo a la relación entre segmentos de población y los medios de producción— da paso a una novedosa atención a los procesos mediante los que la movilización y la acción colectiva modifican los propios intereses de los actores (y sus identidades colectivas) (Tilly, 1978, p. 229).

Pero estos temas, sin embargo, la obra de Tilly a estas alturas, de nuevo «touches but only touches». Los numerosos problemas empíricos (la fiabilidad de las evidencias, de los datos sobre los que se basa el tratamiento estadístico) y epistemológicos (el carácter escasamente interactivo, estático y no dinámico del modelo) del diseño de investigación inicial, darán lugar al ulterior y más sustantivo desplazamiento de su trayectoria, tanto en lo que se refiere a los problemas como a los métodos y la epistemología.

3. Los repertorios de movilización

Dos obras clave —The Contentious French (Tilly, 1986) y Popular Contention in Great Britain (Tilly, 1995)— suponen el punto de inflexión de la lógica estructuralista de explicación de Tilly. Pero además, en la primera de estas obras llama sobre todo la atención el abandono del tratamiento estadístico propio de los libros de los años setenta, y el retorno de una narrativa histórica más parecida a la empleada en su día en The Vendée. Ahora bien, a esta narrativa histórica que abarca conflictos y movilizaciones populares durante más de cuatros siglos (1598-1984) y en cinco regiones de Francia, subyace aún una lógica explícitamente estructural o, más exactamente, dado el creciente peso otorgado a los actores sociales y a su papel en el cambio social, estructural-relacional (Lloyd, 1986, p. 279): se busca ahora, en efecto, evaluar de modo sistemático el impacto causal específico de dos grandes e interdependientes procesos de cambio (capitalismo y Estado) sobre la transformación de la acción colectiva. En sus propias palabras de 1984 en Big structures, large processes, huge comparisons: «No existe el cambio social en general. Existen muchos procesos diferentes de cambio a gran escala: la urbanización, la industrialización, la proletarización, la capitalización y la burocratización son procesos que tienen lugar de maneras específicas y coherentes» (Tilly, 1984, p. 51). Así, pues, es preciso circunscribir (relativamente) la investigación: «se trata de procurar las repuestas a una cuestión muy circunscrita: cómo el nacimiento del capitalismo y la concentración del poder del Estado Nacional han influenciado las formas en que el pueblo luchaba, con o sin éxito, a favor de sus intereses comunes» (Tilly, 1986, p. 14).

Pues bien, el argumento se desarrolla como sigue: 1) las grandes transformaciones estructurales promovidas por el desarrollo del capitalismo y la construcción del Estado, 2) modifican los intereses, las oportunidades y las organizaciones de diversos grupos populares, y todo ello 3) altera, a su turno y significativamente, las formas de lucha de clases tradicionales. Al hilo de este argumento, a primera vista continuista, sin embargo, se iban a introducir novedades de no escaso relieve.

Por una parte, el capitalismo implicaba concentración de capital y trabajo asalariado, siendo esta proletarización el factor decisivo (provocando el declinar de las formas tradicionales de vida), y generaba de este modo sus propios conflictos: entre capital y trabajo, en pro de la apropiación de los recursos escasos disponibles o en mismo el seno del mercado, etc. Por otra, el Estado nacional implicaba un creciente control centralizado del territorio, y ello en una doble dimensión: 1) crecimiento del aparato del Estado, y 2) penetración territorial del mismo, con sus conflictos consiguientes: sustracción forzada y contestada de recursos, erosión de los poderes locales y sus correspondientes resistencias, etc. Ahora bien, la centralización del poder del Estado promovió una «nacionalización de la política» que generó, a su vez, inéditas oportunidades para la acción colectiva, pero también nuevos desafíos, por ejemplo, organizativos y de coordinación.

Sin embargo, la eficacia de los factores estructurales mentados (capitalismo, Estado) no agota aquí de modo alguno la explicación de la acción colectiva: la movilización política posee sus propios determinantes culturales, límites que derivan de las tradiciones, usos, experiencias y hábitos de movilización, esto es, del repertorio de la acción colectiva. Este concepto fundamental aparece en este libro por vez primera en la trayectoria de Tilly, si bien de modo por el momento muy poco preciso: un conjunto más o menos establecido de «medios alternativos de acción común a partir de intereses comunes» (Tilly, 1986, p. 526). El repertorio resulta considerado, a su vez, como un efecto de factores causales varios: 1) hábitos cotidianos y organización interna de la población; 2) tradiciones heredadas de derecho y justicia; 3) experiencias de acción colectiva del pasado; y 4) los modelos estándar de represión empleados por parte de cada Estado. Se supera de este modo un tratamiento adjetivo y residual de los formatos de movilización que se traducía, en From Mobilization to Revolution, por poner un ejemplo de entidad, en la descriptiva e impresionista clasificación de la protesta en tres sucintas modalidades: reactiva, preactiva y competitiva (Tilly, 1978, p. 144).

La central aportación de The Contentious French reside precisamente en detectar y explicar de modo sistemático un cambio del repertorio de acción colectiva que tiene lugar en el siglo XIX. En primer lugar, se constata que un primer repertorio parroquial (centrado en el nivel local) y basado en redes de patronazgo (intercambio de apoyo por favores), predominante desde mediados del s. XVIII hasta mediados del XIX, se verá reemplazado posteriormente por un repertorio nacional (generalizado a todo el territorio del Estado) de acciones autónomas (ajenas a vínculos tradicionales de dependencia). En segundo lugar, tal cambio se explica porque las transformaciones en los dos factores estructurales antevistos, desarrollo del capitalismo y construcción del Estado, esto es, «el nacimiento de un mundo capitalista, burocrático y especializado dominado por gobiernos fuertes, amplias organizaciones y grandes extensiones urbanas» (Tilly, 1978, p. 144) modificaron: 1) los intereses en presencia (desde las comunidades religiosas hasta las clases), 2) las oportunidades disponibles, (nuevos canales nacionales y apertura de un abanico de oportunidades plurales); y 3) los formatos organizativos (consolidación de organizaciones más complejas, estables y con miembros profesionales).

El punto de no retorno en el camino de progresivo alejamiento del estructuralismo se sitúa, sin embargo, en el principal libro resultado del gran proyecto de investigación sobre el Reino Unido: Popular Contention in Great Britain (1758-1834) (Tilly, 1995). En esta obra se describe y se explica un fundamental cambio del repertorio de movilización en Gran Bretaña entre el siglo XVIII y el XIX. Ante todo, sin embargo, se refina el concepto mismo de repertorio como «limitado conjunto de rutinas que son aprendidas, compartidas y practicadas mediante un relativamente deliberado proceso de selección» (Tilly, 1995, p. 198). Pero esto implica no sólo mayor precisión sino una ampliación sustantiva de los factores explicativos favorecidos hasta el momento por el autor, toda vez que los repertorios ahora: 1) son conceptuados como modos establecidos de plantear protestas y demandas; y por lo tanto 2) creaciones culturales aprendidas e insertas («embedded») en identidades colectivas establecidas y relaciones sociales específicas, que 3) se generan en el seno mismo de las luchas políticas; 4) condicionan y restringen la matriz de modos de interacción disponibles de las luchas populares; y, en fin, 5) cambian de modo lento e incremental al hilo de las experiencias y las transformaciones del contexto social y político. Resulta tentador ver aquí los ecos del concepto de «estructura» que Sewell proponía por aquellas fechas, en polémica con Giddens, distanciado del marxismo y el estructuralismo: «esquemas culturales y conjuntos de recursos que apoderan y constriñen la acción social y tienden a ser reproducidos por tal acción» (Sewell, 2005, p. 151).

En segundo lugar, se analizan sistemáticamente, mediante un análisis estadístico de más de 8.000 eventos («contentious gatherings»), las características de ambos repertorios. El repertorio del siglo XVIII es retratado como: 1) parroquial (desarrollado generalmente en el seno de una sola comunidad), 2) bifurcado (caracterizado por una permanente escisión entre los ámbitos local y estatal), y 3) particular (con grandes variaciones de localidad a localidad). Por el contrario, el repertorio de movilización del siglo XIX se caracteriza como: 1) cosmopolita (esto es, supralocal, coordinado en amplios espacios territoriales); 2) modular (transferible y exportado fácilmente a otros lugares); 3) autónomo (no mediado por lazos clientelares y locales, y dirigido directamente a centros de poder en el nivel estatal). Tarrow ha llamado la atención sobre cómo en torno al concepto mismo de «evento» o «acontecimiento» («event») Tilly inicia un itinerario propio alejado tanto de 1) la noción de «Gran Evento» de Sewell —aquel que cambia drásticamente el curso de la historia (i.e.: la toma de la Bastilla)—; como de 2) la metodología del «Event counts» de Kriesi u Olzak —recopilación de multitud de pequeños acontecimientos susceptibles de tratamiento estadístico—. Por el contrario, se decantará por un estudio de la dinámica interna de la protesta a través de una técnica de análisis automático de textos (noticias) que vinculan verbos y objetos, lo que permite analizar las conexiones entre actores y los mecanismos internos (entre ellos: escalada, faccionalización, radicalización, etc.) (Tarrow, 2008, p. 234). Posición que Tilly mantendrá y desarrollará, en colaboración con Takeshi Wada, hasta su última e importante obra Contentious Performances (Tilly, 2008, pp. 50-59).

Ahora bien, lo verdaderamente decisivo en este libro es el desplazamiento de la lógica de la explicación a que se procede en el mismo respecto a obras anteriores. En efecto, Tilly sigue postulando la necesidad de dar cuenta del impacto que los dos factores estructurales clave —la construcción de un Estado orientado a la guerra y el crecimiento de una economía capitalista— ejercen sobre los repertorios de movilización y su transformación. Y a ellos dedica las más de cuarenta páginas del muy sólido capítulo II de este texto. Pero, y ello constituye una novedad explicativa capital, la movilización política, reconceptualizada ahora como lucha(«struggle») —abanderando «explanations of popular contention in terms of struggle»— se considera como fenómeno dotado de propia autonomía, y no mero reflejo adjetivo de los cambios en la organización de la producción o la estructura del Estado (Tilly, 1995, p. 37). Pero esto reenvía, a su vez, a una puesta en primer plano de las hasta ahora preteridas dimensiones culturales de los repertorios. Este esbozo de giro culturalista evita, sin embargo, explícitamente, deslizarse hacia un culturalismo constructivista posmoderno que reduzca las experiencias sociales a un «texto sin sujeto» («agentless text») y considere la cultura a modo de, en gráfica expresión del autor, «numinous cloud hovering over social life, shifting in its own winds, and producing social actions as rain or snow» (Tilly, 1995, p. 40). Pero permite a Tilly, por vez primera, adoptar un innegable y explícitamente asumido constructivismo relacional-realista que inaugura toda una nueva perspectiva explicativa de esquiva complejidad: «Las conexiones de causa y efecto entre las condiciones materiales, las identidades colectivas, las relaciones sociales, las creencias compartidas, los recuerdos y experiencias, la interacción colectiva y la reordenación del poder» (Tilly, 1995, p. 39).

El concepto clave aquí, el que marca la diferencia, es el de interacción. De este modo, por una parte, las transformaciones del repertorio se siguen explicando, sobre todo, mediante las nuevas oportunidades abiertas por los factores estructurales de la progresiva concentración de capital (desarrollo del capitalismo mercantil) y en el aumento y modificación del poder del Estado (parlamentarización). Pero se añade ahora un nuevo énfasis en la interrelación de las organizaciones, movimientos y luchas con las autoridades, enemigos y aliados, la cual, a su vez, genera «grandes cambios en la estructura británica de poder» (Tilly, 1995, p. 16). La lucha popular incide, pues, y de modo decisivo, provocando cambios de relieve, en la política nacional en modos y direcciones varios; en abigarrada síntesis: 1) forzando negociaciones con los gobernantes (ampliación de derechos, por ejemplo); 2) incitando políticas represivas del Estado (creación de la Policía Metropolitana, entre otros cuerpos); 3) transformando las alianzas políticas horizontal y verticalmente (Queen Caroline Affair); 4) estimulando contradicciones y enfrentamientos en el seno de la elite dominante (reforma parlamentaria); y 5) alteración de las estructuras estatales de restricción del poder (extensión de sufragio).

De este modo, los factores estructurales: desarrollo del Estado, capitalización, urbanización y crecimiento de la población no cierran —«constrained but not determine»— una explicación que añade un cuarto factor sustantivo de carácter interactivo: la historia autónoma de creencias y recuerdos compartidos, precedentes de lucha, vínculos sociales, etc., que se consolidan mediante los repertorios de movilización. Tilly adopta aquí una concepción que ya no es en rigor estructuralista, sino estructural-relacional, esto es, dual o mejor dualista (Bhaskar, 1979, p. 44; Giddens, 1976, p. 161; Mouzelis, 1991, p. 37) en la que las estructuras sociales (capitalismo, Estado) constituyen la precondición y causa material y, a la vez, el resultado (no inmediato, no intencional) de la agencia colectiva; y la acción y la movilización es consciente o inconscientemente producción creativa y transformadora o, en su caso, mera reproducción (si bien necesaria) de las estructuras sociales existentes. Pero la despedida del estructuralismo y la adopción de una posición dualista relacional centrada definitivamente en la interacción, que hace su aparición en Popular Contention in Great Britain, va a implicar, a su vez, un doble y muy profundo giro temático y ontológico/epistemológico en la obra de Tilly; a saber: 1) la prioridad analítica de la política y del Estado, y 2) una nueva morfología de explicación basada en mecanismos y procesos. Veámoslo de modo sucesivo.

4. Capital, ciudades y Estados

Será en dos obras de los años noventa, sin embargo, donde se producirán los cambios de más relieve, un verdadero punto de inflexión, en el modelo de explicación de Charles Tilly: la magistral Coercion, Capital and European States (Tilly, 1990) y la de menor alcance, European Revolutions (Tilly, 1993). El interés de Coercion, Capital and European States. A.D. 990-1990, sin duda una de sus obras mayores, reside precisamente en sancionar un doble desplazamiento, que no ruptura, en su trayectoria: 1) la centralidad relacional del Estado y sus relaciones genéticas y constitutivas con la guerra; y 2) el inicio de una nueva lógica explicación que, más allá de la historia o la estructura, atiende a los procesos y los mecanismos implicados en los mismos. Ahora bien, 3) este desplazamiento, a su vez, resulta de todo punto decisivo para iniciar un largo camino hacia la articulación en un mismo modelo de las que constituían hasta ese momento las dos líneas mayores de toda su investigación: movilización y protesta de un lado, construcción del Estado por otro. Líneas que, en su calidad de estrecho colaborador a partir de estos años y crítico amistoso, Sydney Tarrow le reprochaba, se mantuvieron huérfanas de conexión durante algún tiempo, discurriendo en ajenidad y diferentes ritmos, la una de la otra (Tarrow, 2008 a y b).

La tesis de que la guerra y la preparación para la guerra es la causa principal de la construcción de los Estados (y sus principales componentes institucionales), aún más, la hipótesis teórica de que la estructura del Estado es una suerte de subproducto (resultado imprevisto) de los esfuerzos de los gobernantes para hacerse con los medios precisos para hacer frente a las guerras, reenvía a una nueva y sustantiva centralidad de la interrelación entre estructuras y actores: 1) por una parte, entre Estados y súbditos/ciudadanos; y 2) por otra, a los enfrentamientos militares entre los Estados. La fórmula resulta bien conocida: la guerra forjó Estados y viceversa. Se supera así el residual instrumentalismo, la consideración del Estado como un aparato al servicio de la clase dominante, característico de las fases previas de la obra de Tilly, que con tanta agudeza criticara Skocpol en su análisis estructural de States and Social Revolutions (Skocpol, 1979, p. 56). Para Skocpol, precisamente, en una perspectiva abiertamente política, organizativa y realista: 1) no fueron tensiones externas sino internas y estructurales de los Estados, su crisis y derrumbe, las que propiciaron las revoluciones francesa o rusa, si bien conjuntamente con otro factor causal: 2) las estructuras sociopolíticas agrarias que facilitaron los levantamientos campesinos contra los terratenientes (Skocpol, 1979, p. 154). De modo muy revelador del itinerario de (auto)corrección del estructuralismo inicial de Tilly, éste criticaba en 1984 —en Big Structures, Large Processes, Huge Comparisons— pese a su indisimulada sintonía con las líneas generales del mismo, el argumento de Skocpol referido al caso de Francia, por minimizar las diferencias y la irregular distribución de las luchas rurales contra la expansión del capitalismo, así como las diferencias organizativas y de intereses entre campesinos arrendatarios (aparceros) y proletarios agrícolas, que facilitaron en última instancia el triunfo de una coalición burguesa (Tilly, 1984, p. 124).

Ciertamente, los tradicionales factores estructurales de Tilly desde The Vendée hacen su aparición aquí como causas explicativas: ciudades, capitalismo, Estados. A ello se añade una residual perspectiva estructural-funcional: serán los requerimientos funcionales de la guerra los que expliquen la aparición de la institución estatal, sus componentes principales y sus variaciones adaptativas, como acertadamente le reprocharía Spruyt en una obra de referencia al respecto (Spruyt, 1994, p. 32). Serán, precisamente y sobre todo, las distintas combinaciones de recursos e instituciones, de capital y coerción, las que expliquen no sólo el surgimiento de los Estados sino —lo que constituye una aportación asimismo fundamental de Tilly en esta obra— los diferentes tipos e itinerarios de surgimiento de los mismos. Así, una eficacísima combinación de capital y coerción (coerción capitalizada), de integración de capital urbano y de movilización proto-nacional de los súbditos/ciudadanos, caracterizará los modelos más exitosos de Francia e Inglaterra. Y esto a diferencia de lo ocurrido con los procesos más lentos o fallidos, por unilaterales, de intensiva coerción, en regiones de predominio agrícola y pocas ciudades (Rusia, por ejemplo) o intensivas en capital, zonas de múltiples ciudades y predominio comercial (ciudades-Estado italianas, por ejemplo). Una descompensación, de diverso origen, en el binomio de la coerción capitalizada volverá a estos y otros formatos institucionales mucho más precarios e ineficaces en la construcción de un Estado: prevalencia de la dispersión territorial del poder de la nobleza, en el primer caso; inestabilidad estructural en razón de conflictos internos y fragmentación en pequeños territorios, en el segundo.

Debemos subrayar aquí un movimiento epistemológico decisivo: una lógica de la explicación estructural-funcionalista (Causa = guerra – Efecto = Estado) se da ya aquí la mano con una subyacente, si bien implícita, morfología de la explicación funcional (Van Parijs, 1981) mediante dos mecanismos macro: 1) mecanismo de selección natural (supervivencia de los Estados con más territorio, recursos y adecuada institucionalización) y 2) mecanismo de refuerzo (desarrollo y generalización de instituciones —hacienda pública, administración centralizada, ejército permanente, asambleas parlamentarias, etc.— que muestran un superior rendimiento funcional en el sistema competitivo de Estados). En esta primera aparición, no elaborada e implícita, Tilly emplea un concepto en estado práctico de mecanismo como algo más que una mera conexión causal dentro de unidades relativamente delimitadas que constituyen partes de una estructura más amplia. Es preciso destacar, además, que nuestro autor postula, ya en estos iniciales momentos, mecanismos a nivel macro en completa ajenidad a 1) la lógica de una explicación de elección racional y 2) la procura de microfundamentos para una explicación que se desarrolla en lo fundamental en el nivel macro tanto en lo que respecta a la estructura como a la acción. Precisamente en este último aspecto, la guerra tendrá, además, un nexo causal adicional con las revoluciones: «todas las grandes revoluciones europeas y muchas de las pequeñas se iniciaron con tensiones creadas por la guerra» (Tilly, 1990, p. 261).

Pero a los factores estructural-funcionales Tilly añade otros ya estrictamente relacionales (Bhaskar, 1979, p. 51), que conectan la acción colectiva con las estructuras sociales y políticas; a saber: las luchas y negociaciones de los gobernantes con los gobernados. La población se resistía a la toma directa de hombres, alimentos y armas, lo que generó mecanismos indirectos de recaudación de impuestos y la construcción de una hacienda pública. Pero de esta suerte, tanto la resistencia como la cooperación de la nobleza, la burguesía urbana, los artesanos, los campesinos y otros actores crearon y recrearon la estructura del Estado a largo plazo. Así, por ejemplo, las instituciones representativas no resultan explicadas en el argumento de Tilly desde una evolución autónoma de la estructura estatal, sino como efecto derivado, como concesiones de mecanismos consultivos, inicialmente fiscales, arrancadas a los gobernantes en el proceso de enfrentamiento con los diversos órdenes y clases y la permanente negociación de los medios necesarios (impuestos y levas) para la guerra.

Sin embargo, y al margen de la complejidad de los procesos de construcción de los Estados que Tilly detalla, y cuyo alcance ontológico/epistemológico enseguida veremos, Coercion, Capital and European States adolece de una patente falta de articulación entre la movilización y el conflicto internos, por una parte, y la específica estructura institucional de los diferentes formatos político-institucionales en competencia, por otra. Anderson, Spruyt y Tarrow, entre otros, han apuntado a que la atención a la guerra como motor externo del proceso que pone en marcha una serie de requerimientos funcionales que hay que responder institucionalmente —Tilly, de hecho, explica la guerra, porque funciona: «war functions»— y considerados como factores causantes de la estatalización, debe completarse con la debida atención a las coaliciones políticas que rigen los destinos de los diversos sistemas políticos (ciudades-Estado y monarquías territoriales centralizadas, por ejemplo), y a la capacidad de las instituciones políticas de superar (o no) los conflictos de intereses. De tal modo que resulta de todo punto decisivo el hecho de que éstos irrumpan, ora de modo directo e inmediato (Italia), ora indirecto e institucionalmente mediado (Francia) en el escenario político: introduciendo en el primer caso incertidumbre, crisis de confianza y legitimidad, arribismo sistemático y desembocando con mayor o menor facilidad en conflictos extrainstitucionales (Anderson, 1974; Spruyt, 1994, p. 32; Tarrow, 2004).

Pero hay todavía una última novedad referida a la morfología de la explicación en Coercion, Capital, and European States que supone una discontinuidad en la trayectoria de Tilly, si bien todavía no debidamente sustantivada a estas alturas de su obra. En síntesis: el abandono de una morfología estructuralista de explicación y una lógica espacial (de causación «geológica» de profundidad/causa hacia superficie/efecto) en favor de una lógica temporal, y una correlativa morfología centrada en procesos políticos («process-tracing»), teóricamente informada y basada, como hemos visto, en mecanismos. Así, el proceso dinámico de construcción de los Estados se explica mediante la concatenación, histórica y espacialmente diferenciada según los casos, de diversos mecanismos que catalizan la relación genérica entre la causa (la guerra y la preparación para la guerra) y su efecto (la construcción del Estado), interviniendo secuencialmente y de modo estrechamente interactivo: 1) mecanismo de extracción: levas, impuestos, etc.; 2) mecanismos de protección: defender a los apoyos sociales de los ataques internos y externos; 3) mecanismos de arbitraje de las tensiones y conflictos entre los diferentes grupos sociales en presencia; 4) mecanismos deredistribución: corrigiendo los fallos del mercado y las tensiones nacidas de la desigualdad; y, en fin, 5) mecanismos de producción: intervención del Estado para producir directamente, extraer determinados minerales, controlar los mercados de determinados bienes de subsistencia, etcétera.

Debe ponerse de relieve esta muy innovadora aportación de Tilly mediante la explicación atenta a los mecanismos, lo cual marca la diferencia en el seno del conjunto de teorías basadas en los procesos y evolución del Estado de autores clásicos como Hintze, o contemporáneos como Michael Mann o Perry Anderson.

Por su parte el interés, a todos los efectos menor, de European Revolutions, 1492-1992 (Tilly, 1993) radica menos en su aportación sustantiva al análisis de las Revoluciones —relacionándose aquí de nuevo por el autor la estructura del Estado con la organización social, las constelaciones de actores en presencia y la guerra, muy por debajo en sofisticación de las obras de Skocpol (1979), Goldstone (1991) o Brenner (1993)— que en la clara reivindicación, por vez primera, de una morfología de la explicación en términos de procesos y mecanismos causales. En efecto, en este libro se rechaza, de entrada, la posibilidad misma de formular «leyes», «pautas y condiciones recurrentes» (leyes de cobertura) de las diferentes revoluciones, para pronunciarse explícitamente por mostrar los recurrentes mecanismos causales que intervienen en un amplio abanico de procesos revolucionarios. En breve, se procede de modo muy claro y conciso en orden a demostrar (o «ilustrar», como prefería decir Tilly): 1) que determinados mecanismos (de sucesión, de cooptación, de lucha, de resolución de conflictos) intervienen en la mayoría de las revoluciones; 2) que esos mecanismos se sitúan principalmente en los procesos del funcionamiento ordinario y la transformación de los Estados; 3) que operan e interactúan a pequeña escala y no en grandes secuencias, en cambios lineales de vastas estructuras sociales o mediante fuerzas históricas universales; 4) que la variación en la naturaleza, desarrollo y efectos de las revoluciones se explica por la modificación de esos mecanismos; y 5) que estos cambios de mecanismos se produjeron al hilo de las profundas transformaciones que experimentaron las economías, los Estados y los sistemas de Estados europeos, pasando de situaciones revolucionarias comunales, basadas en lazos clientelares y dinásticos, a situaciones revolucionarias basadas en el nacionalismo y la lucha de clases. A estos mecanismos causales, si bien no son clasificados ni analizados aquí en detalle de modo sistemático en ningún momento, los agrupa Tilly genéricamente en tres categorías: 1) los que incentivan las reacciones contra el creciente control y centralización del Estado; 2) los que condicionan el apoyo a tales movilizaciones; y 3) los que regulan la relación de las elites con los desafiantes (Tilly, 1993, p. 29). En este orden de cosas, se analizan mecanismos causales tales como la conjunción de estrategias fiscales y contexto económico en la génesis de la protesta popular, la disponibilidad de aliados de los insurgentes en la consecución de alianzas revolucionarias, las formas de sucesión o las crisis dinásticas como generadoras de vulnerabilidad de los Estados, etcétera.

Debemos ahora prestar la debida atención a las características de esta nueva morfología de la explicación en la obra de Tilly y sus presupuestos ontológicos y epistemológicos.

5. Regímenes y repertorios en interacción: las últimas obras

Solamente tomando en debida consideración este enorme esfuerzo de análisis empírico histórico-comparativo (la investigación cuantitativa y cualitativa que lo condujo desde el impacto de la urbanización sobre la acción colectiva a los procesos y repertorios de movilización) y de clarificación epistemológica (la explicación mediante mecanismos causales y procesos), estamos en condiciones de valorar, situar y dar cuenta en toda su novedad y relieve de las últimas obras de Tilly: Contention and Democracy in Europe (1650-2000) (2004), Trust and Rule (2005), Regimes and Repertoires (2006), Why? (Tilly, 2006) y, sobre todo,Democracy (2007) y Contentious Performances (2008a).

En efecto, la sustantiva y coherente articulación de los procesos de construcción de los Estados y de los repertorios de movilización puede comprenderse de modo cabal si, y solo si, atendemos al autocrítico proceso de elucidación de la lógica explicativa que, presente en inquietudes epistémicas rastreables desde el inicio de su itinerario, se radicaliza por parte de Tilly en los años noventa (2008b). Debemos llamar la atención sobre el hecho de que, en Democracy, los procesos de democratización y desdemocratización en diversos países y épocas son explicados mediante hipótesis teóricas que, si bien «se aplican igualmente a Kazajstán o Jamaica» (Tilly, 2007, p. 23), no dan lugar, empero, a ninguna ley general de cobertura ni trayectoria única, como tampoco a la confección de un catálogo de condiciones necesarias y suficientes. Por el contrario, estas transiciones o involuciones se explican mediante mecanismos recurrentes (eventos que generan similares efectos) que conforman determinados procesos, los cuales combinan aquellos de modo específico con diferentes resultados finales. Esta es la razón de la crítica a los modelos como el de la Poliarquía de Dahl que, pese a adoptar una novedosa explicación atenta a los procesos políticos, proporcionan, sin embargo, un catálogo de rasgos estáticos y no un conjunto de variables continuas e interrelacionadas o en conflicto.

Esta óptica ontológica relacional explicativa de los procesos de democratización y desdemocratización, y su interdependencia, adoptada en Democracy —cuyo título inicial era Democracy, Democratization, De-Democratization, and their Interdependence— asume un ángulo nada sorprendente vista la evolución de nuestro autor: el permanente conflicto entre el Estado y los ciudadanos. Ahora bien, si la perspectiva debe resultar verdaderamente relacional, es decir, ni escorada hacia el Estado, en cuanto organización (dimensión estructural) que controla los medios coercitivos, ni hacia los ciudadanos (dimensión de la acción), debe proveerse necesariamente un concepto o conceptos que permitan operacionalizar en la investigación aquella procura de procesos íntimamente interrelacionados. Pues bien, ésta es la función que desempeña en Democracia y, en general, en estas tres últimas obras de Tilly, el capital concepto de Régimen; a saber: un conjunto dado de relaciones especificadas entre un Estado (en su compleja y plural materialidad institucional) y los ciudadanos (incluidos aquí los principales actores políticos en presencia). De este modo, el espacio político de un Régimen proporciona la posibilidad de analizar sistemáticamente la relación entre el funcionamiento general de los gobiernos y las acciones de contestación o protesta. La noción de Régimen da cuenta, pues, de modo realista de una doble asunción: por un parte, el Estado debe ser considerado como un conjunto de estructuras y prácticas que preexisten, esto es, que constituyen la condición de posibilidad de la movilización; por otra, estas estructuras resultan reproducidas o alteradas por la acción colectiva de la contestación y la protesta. Nótese que el hiato ontológico realista que existe entre Estado y acción colectiva, nos evita, por una parte, 1) el voluntarismo de considerar que el Estado es el producto adventicio de la acción colectiva, eliminando así su autonomía institucional, la cual devendrá clave explicativa, como veremos, en los procesos de democratización; por otra, 2) la reificación estructural de entender que el Estado posee una propia lógica interna institucional y los ciudadanos resultan meros soportes (Träger) o althu-sserianos «portadores de estructuras». Por otra parte, el concepto realista-relacional de régimen se vuelve con toda su productividad teórica hacia los actores y facilita algo de todo punto decisivo: considerar los repertorios de acción como entidades ontológicamente reales, existentes en la práctica y no meras metáforas o conceptos teóricos. Así, los ciudadanos siguen, aprenden, heredan e innovan parcial e incrementalmente los repertorios recibidos, como una suerte de herencia de capital estratégico. Pero de este modo, las políticas del Estado y las movilizaciones de protesta, en mutua interacción, generan a su vez modificaciones de los repertorios. Dicho de otro modo, las acciones (en el sentido teórico específico, ahora, de «performances») y repertorios son causalmente coherentes, de tal modo que factores similares operan en una amplia gama de instancias, y a la vez simbólicamente coherentes, pues una vez que existen adquieren sentido propio, lo que facilita su transmisión e innovación.

De ahí, también, la posibilidad epistemológica de selección, muy precisa y sistemática, de los principales procesos y mecanismos inherentes a cada uno de ellos que explican la democratización (Tilly, 2004, p. 25; 2007, p. 50): 1) la integración de las redes interpersonales de confianza en el ámbito público (a través de mecanismos como la desintegración de redes tradicionales, la expansión de grupos excluidos del acceso al intercambio con redes, etc.); 2) la autonomización de las instituciones respecto a las desigualdades de clase (procesos económicos de igualitarismo, políticas públicas universales, funcionarización del Estado, etc.); 3) la neutralización o eliminación de los centros de poder autónomos competitivos con el Estado, lo que permite el mayor control de los ciudadanos sobre las decisiones políticas (formación de coaliciones entre elites y actores colectivos, cooptación de poderes intermedios, etc.) (Tilly, 2007, p. 50).

De especial interés resulta el nuevo concepto de redes de confianza (trust networks) fundadas en relaciones y no meras disposiciones. Así, para el autor, no toda red es una red de confianza en razón de que estas últimas requieren una relación de mutuo reconocimiento entre sus miembros proyectada hacia el futuro. De este modo, diferentes tipos de régimen diferirán en, asimismo diferentes, relaciones entre las redes de confianza y los centros de poder (segregación, integración o conexiones negociadas por ejemplo) (Tilly, 2005 a y b).

Debemos añadir que los tres principales procesos especificados por Tilly apuntan todos ellos a la autonomía relacional del Estado —en una línea que conecta a estos solos efectos con la «óptica estructural» de Theda Skocpol (1969) o del «poder organizativo polimórfico» de Michael Mann (1986)— y, por ende, a la centralidad de su concepto de capacidad estatal; a saber: el alcance con que las intervenciones de los agentes estatales sobre las redes, recursos o actividades no estatales, modifican la distribución previa de esos recursos, redes y actividades y sus mutuas relaciones. De ahí el difícil, por no decir imposible, equilibrio: ninguna democracia puede funcionar si el Estado es débil y carece de la capacidad de controlar la toma de decisiones y llevarlas a la práctica en todo su territorio, al tiempo que un exceso de intervención y control estatal puede muy bien erosionar la democratización. De este modo se venía a cubrir definitivamente una laguna en la investigación inicial sobre el Estado con la que el propio Tilly iniciaba su andadura en los setenta (The Formation of National States in Western Europe), en los que la atención unidireccional a la estructura impedía prestar la debida atención a «las mediaciones representativas entre la sociedad y el Estado y sobre el significado de la capacidad estatal» (Katznelson, 2003, p. 285).

Sin embargo, como atestiguan las trayectorias de sus dos autores de referencia en Democracy —Robert Dahl, desde la investigación empírica en Poliarchy (Dahl, 1971) hasta la teoría normativa de la democracia en Democracy and its critics (Dahl, 1989); y Mark Warren, desde la teoría normativa de la democracia hasta la necesidad contextualista de los análisis empíricos en Democracy and Trust y Democracy and Association (Warren, 1999, 2001)— la investigación de la democracia suscita a Tilly un problema epistemológico que, sin embargo, nunca llegaría a plantearse: la necesidad de explicitar y elaborar los presupuestos teórico-normativos desde los que formular los problemas y las preguntas de investigación.

Ahora bien, ni estados ni regímenes agotan para Tilly la complejidad del contexto político que debe ser analizado para dar cuenta del complejo escenario en el que se desarrolla la interacción de los ciudadanos con las instituciones. En este orden de cosas, en su última obra, Contentious Performances, procede a una concreción de aquél en tres dimensiones de mayor a menor escala: 1) regímenes; 2) Estructura de Oportunidades Políticas, y 3) situaciones estratégicas de los actores en conflicto.

Esta novedosa e iluminadora perspectiva estratégica, que resulta tan sólo postulada sin un verdadero desarrollo sistemático, patentiza la radicalidad de su alejamiento del estructuralismo, el funcionalismo y el positivismo, deviene resultado último, sin embargo, de la ontología realista relacional previamente adoptada por el investigador y la nueva morfología explicativa facilitada por aquélla. En apretada síntesis, un proceso interactivo ideal-típico entre actores e instituciones procedería como sigue: desde arriba (óptica Top Down) 1) las características del régimen condicionan la apertura o cierre de 2) la estructura de oportunidad política, la cual a su vez afecta de modo decisivo a las 3) estrategias adoptadas por los actores colectivos. Desde abajo (óptica Bottom Up) la experiencia previa de la movilización consolida 4) los repertorios estables y en mayor o menor medida consistentes de movilización que limitan 5) las opciones estratégicas disponibles efectivamente por los actores, y 6) las variedades de la protesta en cada una de las coordenadas espacio-temporales específicas; estas últimas (las variedades de protesta), a su vez, abren 7) nuevas ventanas de oportunidad política, hasta el momento inexistentes y alteran, finalmente, 8) los regímenes originarios.

El análisis de la democratización como un proceso dinámico, siempre incompleto y amenazado de involución, de interacción entre regímenes y repertorios de movilización, debe inscribirse, pues, en la morfología de la explicación específica del último Tilly (Máiz, 2010) mediante: 1) mecanismos causales siempre macro, incluso allí donde hubiera resultado muy beneficioso incorporar fundamentos micro (Tilly, 2007, pp. 23, 95, 131), y 2) procesos interactivos entre actores e instituciones. La solidez de la posición epistemológica tan trabajosamente alcanzada al final de su trayectoria intelectual —el realismo relacional— queda patentizada en una obra publicada el año anterior a Democracy, nos referimos a Why? Incluso aquí, en este libro por tantos motivos insóli-to en su bibliografía (Aguilar y Funes, 2010), destinado a analizar «el lado social de dar explicaciones», el autor mantiene, desde una perspectiva militantemente ajena a la procura de microfundamentos y al individualismo metodológico, que «dar explicaciones comporta siempre una amplia dimensión de trabajo social», toda vez que dar razones es una actividad comunicativa y relacional que «crea, confirma, negocia o repara relaciones entre las partes implicadas» (Tilly, 2006, p. 173).

Nada sorprendente resulta a la luz de todo lo antevisto que, al clarificar y revisar en profundidad sus viejos argumentos y análisis histórico-comparados sobre la democratización y la involución democrática (presencia de centros autónomos de poder coercitivo vs. incremento de la influencia popular sobre la esfera pública y control de ésta sobre el Estado), algunos de los cuales se remontan a La Vendée, Tilly afirme sin ambages: «Considero Democracia como la culminación y síntesis de todo mi trabajo sobre este tema» (Tilly, 2007, p. XI).

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Prefacio

No me he atrevido a llamar a este libro por su verdadero nombre: Democracia, democratización, desdemocratización y su interdependencia. Este título torpe, irritante, habría apartado a muchos lectores del asunto realmente importante del libro. Pero los lectores que lleguen al final del libro comprenderán, eso espero, por qué no tiene sentido describir simplemente un sistema político ideal denominado democracia e intentar especificar seguidamente bajo qué condiciones dicho sistema podría emerger y sobrevivir. La democratización es un proceso dinámico que siempre permanece incompleto y corre permanentemente el riesgo de inversión, de desdemocratización. Procesos relacionados estrechamente, moviéndose en direcciones opuestas, producen democratización y desdemocratización. O así, cuando menos, se argumenta a lo largo de este libro.

Desde hace años, el estudio de la democracia, la democratización y la desdemocratización me ha interesado de manera gradual, pero inexorable. Fue creciendo a lo largo del esfuerzo de toda una vida por explicar los medios que emplea la gente corriente para hacer variar y cambiar las consecuentes reivindicaciones colectivas —sus repertorios de contienda—. Cualquiera que se fije con detenimiento en este problema desde una perspectiva histórica reconocerá finalmente dos hechos: primero, que los regímenes democráticos y los no democráticos generan tipos de repertorios de contienda muy diferentes y que, de hecho, los repertorios que prevalecen ayudan a identificar un determinado régimen político como democrático o no democrático; segundo, que en la medida en que tiene lugar la democratización o la desdemocratización, también tienen lugar alteraciones dramáticas de los repertorios. Las guerras civiles, por ejemplo, se concentran en los regímenes no democráticos, mientras que los movimientos sociales se forman casi exclusivamente en regímenes democráticos. La correlación es imperfecta y contingente y, por ello, más desafiante e interesante que si se diera el caso en que la democracia únicamente comportase unas modalidades de acción para la producción de reivindicaciones, y la no-democracia, otras. La lucha popular afecta a la posibilidad y al modo en que se realiza la democratización. Este libro explica cómo y por qué.

Quizá un veinte por ciento del presente texto adapta material que ya he publicado anteriormente bajo una u otra forma, especialmente en dos libros anteriores de Cambridge: Contention and Democracy in Europe, 1650-2000 (2004) y Trust and Rule (2005). Permítaseme defender esta apropiación al por mayor. En este libro el material adaptado aparece en diferentes contextos que le confieren un significado sustancialmente nuevo. Contention and Democracy empleaba las historias comparadas de los regímenes europeos para demostrar la interdependencia entre la democratización y las luchas populares, mientras que Trust and Rule analizaba el cambio y variación en las conexiones entre las redes de confianza interpersonal y los regímenes políticos. Ambos temas reaparecen en el presente libro, subordinados ahora a una cuestión más amplia: ¿Cómo, de manera general, tiene lugar la democratización y la desdemocratización?

Este libro clarifica y revisa algunos de los argumentos de mis publicaciones anteriores, especialmente cuando se trata de los centros autónomos de poder coercitivo y del control de la política pública sobre el Estado como factores de democratización y desdemocratización. Aun cuando mantiene una perspectiva histórica, el libro se concentra en el pasado reciente y el mundo contemporáneo de forma mucho más intensa que mis trabajos previos sobre la democracia. Espero que ayude a los estudiosos de las actuales luchas por la democracia a apreciar el valor del análisis histórico-comparativo en este peligroso campo. En cualquier caso, considero Democracy como la culminación y síntesis de todo mi trabajo sobre la materia.

Permítaseme agradecer a cinco personas su ayuda en este libro. No he visto en décadas a mi compañero de posgrado Raymond Gastil, pero él fue quien inició las clasificaciones de Freedom House sobre las que se asienta este libro, capítulo a capítulo, como ejemplos de una medición más directa de la democratización y la desdemocratización que la implicada por mi argumento. Mi frecuente colaborador Sidney Tarrow no leyó el manuscrito, pero su constante cuestionamiento de ideas similares en nuestras publicaciones conjuntas o separadas me ha mantenido alerta de los peligros que acechan en conceptos como régimen, capacidad estatal o la propia democracia. Viviana Zelizer aportó una vez más su discernidora visión de no especialista sobre el conjunto del texto, llamando enérgicamente mi atención sobre los aspectos oscuros y desafortunados. Por último, dos simpatizantes pero exigentes lectores anónimos de Cambridge University Press me exigieron que clarificase y/o defendiese una serie de conceptos y argumentos del libro en beneficio de ustedes y del mío propio.

I. ¿Qué es democracia?

En 1996, cinco años después de que Kazajstán se desprendiese de una Unión Soviética que se desmoronaba, el presidente kazajo Nursultan Nazarbayev pidió a sus asesores el borrador de una nueva constitución. El referéndum nacional para su aprobación logró un apoyo aplastante. El primer artículo de la nueva constitución declara que:

La República de Kazastán [sic] se proclama a sí misma como un Estado democrático, secular, legal y social cuyos más elevados valores son el individuo, su vida, derechos y valores.

Los principios fundamentales de la actividad de la República son la concordia pública y la estabilidad política, el desarrollo económico para el beneficio de toda la nación; el patriotismo kazajo y la resolución de los temas más importantes de los asuntos de Estado mediante métodos democráticos que incluyen la votación en el Parlamento o en referéndum para toda la nación. (Constitución de Kazajstán, 2006).

La destacada mención a «la concordia pública y la estabilidad política» evoca más la imagen de un soberano vigorosamente alerta que la de un Estado imparcial. Con todo, la constitución llama democracia a Kazajstán de manera explícita.

Observadores externos ponen en tela de juicio la reivindicación de Kazajstán. La organización de seguimiento de la democracia con base en Nueva York, Freedom House, asigna anualmente a cada país reconocido en el mundo valores de 1 (alto) a 7 (bajo) en derechos políticos y libertades civiles (Gastil, 1991). El cuadro 1-1 resume los criterios de Freedom House. Abarcan un amplio rango de derechos ciudadanos y libertades, desde la oposición institucionalizada hasta la libertad personal. En 2005, el informe de Freedom House asignó a Kazajstán un 6 (muy bajo) en derechos políticos y casi un 5 (casi tan bajo) en libertades civiles. Calificó al país como «no libre». Así comenzaba el informe del país:

Cuadro 1.1. Lista de Freedom House sobre derechos políticos y libertades civiles (adaptado a partir de Karatnycky, 2000, pp. 583-585).

Derechos políticos

1. ¿Es elegido el jefe del Estado y/o el jefe de Gobierno u otra jefatura mediante elecciones libres e imparciales?

2. ¿Son elegidos los representantes legislativos mediante elecciones libres e imparciales?

3. ¿Existen leyes electorales imparciales, oportunidades iguales para hacer campaña, votaciones imparciales y recuentos de votos honestos?

4. ¿Son capaces los votantes de dotar a sus representantes libremente elegidos con un poder real?

5. ¿Tiene la gente el derecho a organizarse en diferentes partidos políticos u otras agrupaciones políticamente competitivas de su elección y está abierto el sistema a la aparición y desaparición de tales partidos o agrupaciones competitivas?

6. ¿Existe un voto de oposición significativo, un poder opositor de facto y la posibilidad realista para la oposición de aumentar su apoyo o alcanzar el poder por medio de las elecciones?

7. ¿Es libre la gente de la dominación del ejército, los poderes extranjeros, los partidos totalitarios, las jerarquías religiosas, las oligarquías económicas o cualquier otro grupo poderoso?

8. ¿Disponen razonablemente los grupos culturales, étnicos, religiosos y otras minorías de autodeterminación, autogobierno, autonomía o participación mediante un consenso informal en el proceso de toma de decisiones?

9. (Discrecional) En las monarquías tradicionales que no tienen partidos o proceso electoral, el sistema: ¿provee de consulta al pueblo, anima la discusión de las políticas y facilita el derecho de petición al gobernante?

10. (Discrecional) ¿Está cambiando de manera deliberada el gobierno o el poder ocupante la composición étnica de un país o territorio de tal modo que destruya una cultura o incline el balance político a favor de otro grupo?

Libertades civiles

1. ¿Existe libertad de reunión, manifestación y discusión abierta en público?

2. ¿Existe libertad de organización política o casi-política, incluyendo partidos políticos, organizaciones civiles, grupos ad hoc sobre asuntos concretos y demás?

3. ¿Existen sindicatos y organizaciones campesinas o equivalentes libres y hay una negociación colectiva efectiva? ¿Existen organizaciones profesionales y otras de carácter privado libres?

4. ¿Existe una magistratura independiente?

5. ¿Prevalece el Estado de derecho en los asuntos civiles y penales? ¿Es tratada la población de igual manera bajo la ley? ¿Se encuentra la policía bajo control civil directo?

6. ¿Existe la protección del político, el encarcelamiento injustificado, el exilio o la tortura, ya sea por grupos que apoyan o se enfrentan al sistema? ¿Se está libre de la guerra y las insurgencias?

7. ¿Se está libre de la corrupción y la indiferencia extrema del gobierno?

8. ¿Existe la discusión pública y privada?

9. ¿Existe la autonomía personal? ¿Controla el Estado el viaje, la elección de la residencia o la elección del empleo? ¿Se está libre del adoctrinamiento y la dependencia excesiva del Estado?

10. ¿Están seguros los derechos de propiedad? ¿Disponen los ciudadanos del derecho a establecer negocios privados? ¿Está la actividad empresarial privada excesivamente influenciada por los funcionarios del gobierno, las fuerzas de seguridad o el crimen organizado?

11. ¿Existen libertades personales de carácter social que incluyan la igualdad de género, la elección del cónyuge y el tamaño de la familia?

12. ¿Existe la igualdad de oportunidad, incluyendo estar libre de la explotación o dependencia de terratenientes, patronos, líderes sindicales, burócratas u otro tipo de obstáculos para compartir las ganancias económicas legítimas?

Los partidos políticos leales al presidente Nursultan Nazarbayev continuaron dominando el Parlamento después de las elecciones legislativas de 2004, criticadas por observadores internacionales al no reunir criterios democráticos elementales. Únicamente fue elegido un diputado de la oposición, si bien renunció a ocupar su escaño en protesta por la defectuosa naturaleza del recuento de votos. Mientras tanto, las renuncias de funcionarios de mayor antigüedad en puestos clave arrojaron interrogantes acerca de las luchas de poder internas y el disenso dentro del gobierno de Nazarbayev (Freedom House Kazajstán, 2005).

Aun cuando la implicación de Kazajstán en la economía y la política internacional mantuvo a Nazarbayev al margen del descarado autoritarismo adoptado por sus vecinos de Asia Central (Schatz, 2006), no le libró de la manipulación despiadada del aparato gubernamental en su propio beneficio. En diciembre de 2005, Nazarbayev ganó un tercer mandato presidencial de seis años con un fantástico 91 por 100 de votos. Siempre que veamos candidatos presidenciales que ganan elecciones —y, especialmente, reelecciones— por mayorías superiores al 75 por 100, deberíamos manejar la hipótesis de que el régimen está llevando a cabo elecciones farsa.

Primer secretario del Partido Comunista de Kazajstán bajo el gobierno soviético, Nazarbayev llegó a presidente cuando el país emprendió la vía de la independencia en 1991. A partir de entonces, consolidó su poder autocrático y el control de su familia sobre los crecientes ingresos del país procedentes de sus vastos depósitos de gas y petróleo. En la medida en que su camarilla se fue enriqueciendo, el resto del país se empobreció (Olcott, 2002; capítulo 6). Nazarbayev no toleró una oposición seria por parte de la prensa, las asociaciones civiles o los partidos políticos. De manera regular encarceló rivales potenciales, incluso entre sus colaboradores políticos y económicos, bajo cargos de corrupción, abuso de poder o inmoralidad. Matones que trabajaron supuestamente para el Estado asaltaron o asesinaron con frecuencia a periodistas y políticos disidentes (empezamos a ver por qué logró tan buen resultado el referéndum de Nazarbayev de 1996).

Todas estas condiciones se prolongaron hasta 2006. En febrero de ese año, un escuadrón de ataque bien organizado asesinó al líder de la oposición kazajo Altynbeck Sarsenbaev y a su chófer-guardaespaldas. Pronto se supo que cinco miembros de una unidad de elite del servicio de inteligencia KNB (sucesor del soviético KGB) habían secuestrado a Sarsenbaev, y que un antiguo oficial de esa misma unidad lo había asesinado. Un alto funcionario administrativo del Senado admitió la organización del rapto y asesinato, pero los grupos de oposición lo calificaron como chivo expiatorio de miembros de niveles incluso superiores del gobierno. Oraz Jandosov, colaborador de Sarsenbaev en el frente amplio de oposición Por un Kazajstán Justo (PKJ) declaró «imposible» que el funcionario del Senado actuase por iniciativa propia. Según la revista de noticias Economist:

En su lugar, el PKJ afirma creer que el asesinato fue ordenado por funcionarios de mayor antigüedad y hace un llamamiento al Ministerio del Interior para que amplíe su investigación. Quiere interrogar a otras figuras públicas, incluyendo a la hija mayor del presidente, Dariga Nazarbaeva, una miembro del Parlamento que tiene una disputa legal con el Sr. Sarsenbaev, y a su esposo, Rajat Aliev, que es el primer responsable del Ministerio de Asuntos Exteriores. El Sr. Aliev ha tildado las alegaciones de «viles mentiras» (Economist, 2006, p. 40).

Muchos kazajos ven al yerno y magnate de los medios, Aliev, como el sucesor nombrado a dedo por Nazarbayev para la presidencia. (En 2006 estaba previsto que Nazarbayev finalizase su último mandato presidencial en 2012, a la edad de 71 años.) Después de que el PKJ organizase una gran manifestación ilegal en la capital kazaja el 26 de febrero a fin de protestar contra la pasividad gubernamental ante el caso, un tribunal sentenció a 11 líderes del PKJ a penas de prisión. A pesar de su altisonante autodescripción, Kazajstán no satisface la condición de democracia en ninguno de los sentidos habituales del término.

Para un contraste revelador con Kazajstán, mírese a Jamaica. El legislativo de Jamaica adoptó una constitución aprobada por el gobierno del Reino Unido poco antes de que el país se independizase en 1962. A diferencia del altisonante comienzo de la constitución de Kazajstán, el documento jamaicano comienza con numerosas definiciones legales, junto a detalles sobre la transición de colonia a Estado independiente. La constitución no comienza a hablar de democracia hasta el Capítulo III —Derechos y Libertades Fundamentales—. En ese punto, estipula:

En la medida en que toda persona en Jamaica dispone de las libertades y derechos fundamentales del individuo, es decir, tiene el derecho, cualquiera que sea su raza, lugar de origen, opiniones políticas, color, credo o sexo, está sujeta al respeto de los derechos y libertades de los demás y al interés público, a todos y cada uno de los que siguen, a saber: a) vida, libertad, seguridad de la persona, disfrute de la propiedad y protección de la ley; b) libertad de conciencia, de expresión y de reunión y asociación pacífica; c) respeto por su familia y vida privada (Constitución de Jamaica, 2006).

Las secciones posteriores describen características comunes a muchos de los regímenes democráticos del mundo: parlamento poderoso, rama ejecutiva responsable ante el parlamento, elecciones competitivas y magistratura formalmente independiente. Incluso como colonia británica, Jamaica destacó como un ejemplo de democracia a pequeña escala (Sheller, 2000). Jamaica todavía se aparta del grueso de las democracias parlamentarias (aunque se parece a muchas otras colonias británicas) al conferir formalmente el poder ejecutivo en última instancia a un gobernador general nombrado por, y representando a, la Corona británica. Sobre el papel, cuando menos, Jamaica parece más o menos democrática.

Freedom House levanta de nuevo algunas dudas. Ciertamente, el informe de 2005 sobre el país (basado en la actuación del año anterior) observaba que «los ciudadanos de Jamaica están capacitados para cambiar su gobierno democráticamente» (Freedom House Jamaica, 2005). Asignó a Jamaica un 2 (notablemente alto) por los derechos políticos y un 3 (bastante alto) por las libertades civiles, a la par que denominó al país «libre». Pero a estas clasificaciones añadíó una flecha hacia abajo, iniciando su descripción del registro del año anterior en los términos siguientes:

En 2004, Jamaica continúa sufriendo el crimen desenfrenado, altos niveles de desempleo y una falta de inversiones en desarrollo social. El fracaso del gobierno en extender plenamente el Estado de derecho sobre sus fuerzas de policía se puso de manifiesto mediante una serie de cinco años de fracasos en la persecución eficaz de algunos funcionarios con cargos por asesinatos extrajudiciales, y ello a pesar de que dichas fuerzas tienen uno de los índices per cápita de asesinatos policiales más elevados del mundo. Entre tanto, una controvertida lucha de sucesión arruina al principal partido opositor del país (Freedom House Jamaica, 2005).

El informe procede a describir el fraude electoral, una amplia violencia contra las mujeres, la persecución policial de los homosexuales, bandas con conexiones políticas y una criminalidad alimentada por la importancia de Jamaica como un punto de tránsito en la ruta de la cocaína hacia los Estados Unidos (véase también Amnesty International, 2001; Human Rights Watch, 2004). Los negocios en Jamaica padecen una amplia serie de chantajes y crímenes contra la propiedad. En 2002, Naciones Unidas realizó una inspección a cuatrocientas empresas jamaicanas y descubrió que dos tercios de las mismas decían ser víctimas de como mínimo un crimen contra la propiedad durante 2001. Las empresas más pequeñas sufrieron más que las grandes la extorsión, el fraude, la estafa, el robo y el incendio provocado (Banco Mundial, 2004, pp. 89-90). Si Jamaica se califica de democracia, ciertamente cuenta como una problemática.

¿Cómo deberíamos decidir si Kazajstán, Jamaica o cualquier otro país pueden calificarse de democracia? La pregunta suena inocente, pero tiene serias consecuencias. En ella se dirime la condición política de los regímenes a lo largo del planeta, la calidad de las vidas de la gente dentro de dichos regímenes y la explicación de la democratización.

Condición política: más allá de Freedom House, titulares del poder de todo tipo deben saber si están tratando con democracias o con otra clase de regímenes. Deberían saberlo, porque dos siglos de experiencia política internacional les dicen que las democracias se comportan de manera distinta al resto. Cumplen o rompen sus compromisos de forma diferente, hacen la guerra de modo diferente, responden de manera diferente a las intervenciones externas, y así sucesivamente. Estas diferencias pueden afecter y de hecho afectan a las relaciones internacionales: cómo se forman alianzas, quién hace la guerra contra quién, qué países reciben inversiones extranjeras o mayores préstamos, y así sucesivamente.

Calidad de vida: la democracia es un bien en sí mismo, toda vez que hasta cierto punto confiere a la población de un régimen poder colectivo para determinar su propio destino. En conjunto, rescata a la gente corriente de la tiranía y la alteración del orden público que prevalece en la mayoría de los regímenes políticos. Las más de las veces, por demás, facilita mejores condiciones de vida, por lo menos cuando alcanza cuestiones tales como el acceso a la educación, atención médica y protección legal.

Explicación: la democratización únicamente ocurre bajo condiciones sociales poco frecuentes, pero tiene profundos efectos sobre las vidas de los ciudadanos: ¿cómo podemos identificar y explicar el desarrollo de la democracia y su impacto sobre la vida colectiva? Si la gente define democracia y democratización de manera equívoca, enturbiarán las relaciones internacionales, confundirán explicaciones y, por todo ello, reducirán las opciones de la gente a una vida mejor.

El libro que está comenzando a leer dedica mucha más atención al tercer problema que a los dos primeros. Aun cuando presta de paso alguna atención a las relaciones internacionales y trata los efectos sustantivos de la democracia, se concentra en la descripción y la explicación: ¿Cómo y por qué se forman las democracias? ¿Por qué a veces desaparecen? De manera más general: ¿Qué hace que países enteros se democraticen o desdemocraticen? Al considerar la totalidad del mundo y gran parte de la historia de la humanidad bajo su alcance, este libro presenta un análisis sistemático de los procesos que generan regímenes democráticos. Aspira a explicar el cambio y la variación en el alcance y carácter de la democracia a lo largo de amplios conjuntos de la experiencia humana. Pregunta cómo afecta el alcance y carácter de la democracia a la calidad de la vida pública. Toma la democracia en serio.

Definiciones de democracia

Para tomar la democracia en serio debemos saber sobre qué estamos hablando. Desarrollar una definición precisa de democracia es particularmente importante cuando estamos intentando —tal como hacemos aquí— describir y explicar el cambio y variación en el alcance y el carácter de la democracia.

Quienes observan la democracia y la democratización eligen por lo general, implícita y explícitamente, entre cuatro tipos de definiciones: constitucional, sustantiva, procedimental y procesal (Andrews y Chapman, 1995; Collier y Levitsky, 1997; Held, 1996; Inkeles, 1991; O’Donnell, 1999; Ortega Ortiz, 2001; Schmitter y Kart, 1991). Un enfoque constitucional se concentra en las leyes que aprueba un régimen en todo lo relativo a la actividad política. De esta suerte podemos mirar a lo largo de la historia y reconocer las diferencias entre oligarquías, monarquías, repúblicas y una serie de otros tipos contrastando sus acuerdos legales. Entre las democracias, además, podemos distinguir entre monarquías constitucionales, sistemas presidenciales y acuerdos centrados en el parlamento, por no mencionar variaciones tales como las estructuras federales contrapuestas a las unitarias. Para las comparaciones históricas de largo alcance, los criterios constitucionales tienen algunas ventajas, especialmente la visibilidad de las formas constitucionales. No obstante, tal como demuestran los casos de Kazajstán y Jamaica, las profundas discrepancias entre las prácticas diarias y los principios anunciados hacen que las constituciones induzcan a error.

Los enfoques sustantivos se fijan en las condiciones de vida y política que promueve un determinado régimen: ¿Promueve tal régimen el bienestar humano, la libertad individual, la seguridad, la equidad, la igualdad social, la deliberación pública y la resolución pacífica de los conflictos? Si es así podríamos inclinarnos por llamarlo democracia independientemente de lo que diga su constitución. No obstante, de una estrategia de definición tal se siguen dos problemas de manera inmediata. Primero, ¿cómo tratamos la prioridad entre principios tan estimables? Si un régimen determinado es desesperadamente pobre, aunque sus ciudadanos disfrutan de una igualdad estricta, ¿deberíamos pensar de él que es más democrático que un régimen ferozmente desigual aunque notablemente próspero?

Segundo, al fijarnos en los posibles resultados de la política, cercenamos todo esfuerzo por aprender si algunos acuerdos políticos —incluida la democracia— promueven resultados sustantivos más deseables que otros. ¿Qué sucedería si deseásemos saber bajo qué condiciones y de qué manera el régimen promueve el bienestar humano, la libertad individual, la seguridad, la equidad, la igualdad social, la deliberación pública y la resolución pacífica de los conflictos? Más adelante discutiremos en profundidad cómo el que un régimen sea democrático afecta a la calidad de la vida pública y privada.

Los defensores de las definiciones procedimentales identifican una limitada serie de prácticas gubernamentales para determinar si un régimen se puede calificar como democrático. La mayoría de los observadores procedimentales centra su atención en las elecciones, preguntando si elecciones genuinamente competitivas que impliquen grandes cantidades de ciudadanos producen de manera regular cambios en las políticas y el personal de gobierno. Si las elecciones siguen siendo una farsa no competitiva y una ocasión para aplastar a los opositores al gobierno, como en Kazajstán, los analistas procedimentales los rechazan como criterio de democracia. Pero, si en rigor provocan cambios gubernamentales significativos, señalan la presencia procedimental de la democracia. (De entrada uno podría añadir o sustituir otros procedimientos consultivos tales como referéndums, revocaciones, peticiones e incluso encuestas de opinión, pero en la práctica los analistas procedimentales se fijan de manera abrumadora en las elecciones.)

Las evaluaciones de Freedom House incorporan algunas valoraciones sustantivas acerca de la medida en que un determinado país puede disfrutar de derechos políticos y libertades civiles. Pero cuando se trata de valorar si un país es una «democracia electoral», Freedom House recurre a elementos procedimentales:

Sistema político multipartidista, competitivo.

Sufragio universal adulto para todos los ciudadanos (con excepciones para las restricciones que los Estados pudieran asignar legítimamente a los ciudadanos por infracciones criminales).

Regulares elecciones competitivas que tengan lugar bajo condiciones de secreto de voto, seguridad razonable del voto y ausencia de fraude electoral masivo que conduzca a resultados no representativos de la voluntad popular.

Acceso público significativo de los principales partidos políticos al electorado a través de los medios y una campaña política abierta en términos generales (Piano y Puddington, 2004, p. 716).

De acuerdo con estos criterios, en 2004, Kazajstán no encajaba procedimentalmente con una democracia electoral, pero Jamaica, a pesar de sus asaltos a las libertades democráticas, daba la talla. Aquí, pues, nos topamos con el problema de las definiciones procedimentales de democracia, democratización y desdemocratización: a pesar de su pertinencia clarificadora, trabajan con una concepción extremadamente débil de los procesos políticos implicados.

Los enfoques de corte procesal sobre la democracia difieren significativamente de las aproximaciones constitucionales, sustantivas y procedimentales. Identifican una serie mínima de procesos que deben estar continuamente en marcha para que una situación pueda ser calificada como democracia. En un enunciado clásico, Robert Dahl estipulaba cinco criterios de corte procesal de la democracia. Hablando primeramente acerca de cómo podrían trabajar en una asociación voluntaria, propone:

Participación efectiva: antes de que una política sea adoptada mediante la asociación, todos los miembros deben tener oportunidades iguales y efectivas para poder hacer conocer a los demás miembros sus visiones acerca de cómo debería ser una política.

Igualdad de voto: cuando se acerca el momento en que se debe adoptar finalmente una decisión sobre una política, cada miembro debe tener una oportunidad igual y efectiva para votar y todos los votos deben ser computados por igual.

Comprensión clara: dentro de límites de tiempo razonables, cada miembro debe tener oportunidades efectivas e iguales para aprender acerca de las políticas alternativas relevantes y sus probables consecuencias.

Control de la agenda: los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo, y si lo deciden, qué cuestiones deben ser incluidas en la agenda. De esta suerte, el proceso democrático requerido por los tres criterios precedentes nunca se cierra. Las políticas de asociación siempre están abiertas al cambio a través de sus miembros, si así lo deciden.

Inclusión de los adultos: todos o prácticamente todos los residentes permanentes adultos deberían disponer de los plenos derechos de ciudadanía que están implicados por los cuatro primeros criterios. Con anterioridad al siglo XX este criterio era inaceptable para la práctica totalidad de los defensores de la democracia (Dahl, 1998, pp. 37-38).

El último valor —la inclusión de los adultos— excluye irónicamente algunos casos que los filósofos políticos han adoptado de manera reiterada como grandes modelos históricos de democracia: las formas de gobierno griega y romana, las tripulaciones vikingas, las asambleas de pueblos y algunas ciudades-Estado. Todos ellos construían sus deliberaciones políticas mediante la exclusión masiva, en particular de las mujeres, esclavos y pobres. La inclusión de todos (o casi todos) los adultos básicamente restringe la democracia a los últimos siglos.

Adviértase como los criterios de Dahl difieren de los requisitos constitucionales, sustantivos y procedimentales. Aun cuando aquellos de nosotros que hemos asistido a interminables reuniones de asociaciones voluntarias podemos imaginar los reglamentos de una asociación tal, el propio Dahl no especifica tales formas o previsiones. Evita cuidadosamente construir prerrequisitos sociales o consecuencias en la definición; incluso la «comprensión clara» se refiere a la experiencia dentro de la organización antes que a prerrequisitos o consecuencias. Por último, los criterios de Dahl incluyen el procedimiento de la votación igual con cómputos iguales, pero la lista como un todo describe cómo opera la asociación, no qué técnicas adopta para realizar sus metas. Describe una serie entrelazada de procesos políticos.

Cuando Dahl se mueve de las asociaciones locales a los regímenes nacionales, se mantiene en sus indagaciones orientadas a lo procesal, si bien pasa a hablar de instituciones. Las instituciones, para Dahl, consisten en prácticas que duran. El tipo de democracia que Dahl denomina «democracia poliárquica» pone en marcha seis instituciones distintivas: cargos electos; elecciones libres, imparciales y regulares; libertad de expresión; fuentes de información alternativa; autonomía asociativa, y ciudadanía inclusiva (Dahl, 1998, p. 95; Dahl, 2005, pp. 188-189). Una vez más, el procedimiento de voto aparece en la lista. Pero tomados en su conjunto los criterios de Dahl para la «democracia poliárquica» describen un proceso operativo, una serie de interacciones regularizadas entre ciudadanos y cargos. Esto va bastante más allá de los requerimientos procedimentales al uso.

Hay un inconveniente todavía. Básicamente Dahl nos provee con una lista estática del tipo sí-no: si un régimen opera con las seis instituciones, cuenta como democracia. Si le falta alguna o varias de ellas no están operativas, no cuenta como democracia. Para un recuento anual de aquellos regímenes que están dentro o fuera, un enfoque así puede hacer las veces incluso si los críticos traen a colación cuestiones acerca de si las elecciones en lugares tales como Jamaica son imparciales y libres. Supongamos, no obstante, que queremos emplear los criterios procesales de manera más ambiciosa. No queremos computar simplemente la familia democrática en un único instante en el tiempo. Por el contrario, queremos hacer dos cosas más exigentes: primero, comparar los regímenes en relación a cómo son de democráticos; segundo, seguir cada régimen en particular a lo largo del tiempo, observando cuándo y cómo devienen más o menos democráticos.

Al igual que los índices de derechos políticos y libertades civiles relativos, podemos preguntar de manera razonable si algunos regímenes apuntan registros más altos o bajos que otros, aun cuando sólo fuere para observar si tales registros correlacionan con otros factores tales como la riqueza nacional, el tamaño de la población, lo reciente de su independencia o la localización geográfica. Si queremos profundizar en las causas y efectos de la democratización y la desdemocratización, no tenemos otra opción que reconocerlas como procesos continuos antes que como simples pasos a través de un umbral hacia una dirección u otra. Dicho brevemente, a fin de comparar y explicar debemos pasar de una lista del tipo sí o no a una lista de variables cruciales.

La mayor parte de las instituciones democráticas características de Dahl —cargos electos; elecciones libres, imparciales y regulares; libertad de expresión; fuentes de información alternativa; autonomía asociativa, y ciudadanía inclusiva— difícilmente se prestan a la comparación y la explicación. Podríamos, por supuesto, preguntar como cuánto de libres, imparciales y regulares son las elecciones y así sucesivamente hasta acabar la lista. Pero cuanto más lo hagamos así, más tendremos que reconocer dos inconvenientes en los criterios de Dahl cuando llegue el momento de poner manos a la obra:

Juntos describen un conjunto mínimo de instituciones democráticas, no una serie de variables continuas; no ayudan gran cosa si nos estamos preguntado si el Canadá es más democrático que los Estados Unidos, o si los Estados Unidos se hicieron menos democráticos el año pasado.

Cada uno de ellos opera dentro de unos límites significativos, detrás de los cuales algunos de ellos colisionan con cada uno de los demás; las democracias que funcionan a menudo tienen que terciar en graves conflictos: por ejemplo, entre la libertad de expresión y la autonomía asociativa. ¿Debería una democracia amordazar a las asociaciones de derechos de los animales debido a que justifican los ataques a las asociaciones que organizan espectáculos de perros o apoyan la experimentación con animales?

Además, la autonomía de poderosas asociaciones elitistas, racistas, sexistas o dedicadas al odio socavan de forma regular el carácter inclusivo de la ciudadanía. ¿Debería una democracia permitir a grupos de presión bien financiados hacer aprobar legislación penal contra los inmigrantes por medio del legislativo? A fin de entrar plenamente en la comparación y la explicación, tenemos que mejorar los criterios de Dahl mientras nos mantenemos fieles al espíritu de su orientación procesal.

Elementos de democracia, democratización y desdemocratización

¿Cómo podemos avanzar? Antes de identificar los criterios procesales para la democracia, la democratización y la desdemocratización, permítasenos clarificar qué es lo que tenemos que explicar. Para acometer dicha tarea es bueno simplificar de forma radical. Más adelante podremos volver a complicar aquello que ignore nuestra primera aproximación del problema. Partamos de tres ideas sencillas.

Primera, comenzamos con un Estado, una organización que controla los principales medios coercitivos dentro de un determinado territorio, ejerce la prioridad de alguna manera sobre las restantes organizaciones que operan dentro del mismo territorio y recibe el reconocimiento de dicha prioridad de otras organizaciones, incluyendo Estados fuera del territorio. Ya podemos comenzar a ver las complicaciones: ¿qué sucede con los sistemas federales, las guerras civiles, los enclaves dominados por señores de la guerra y las facciones rivales dentro de un Estado? Sea como fuere, por el momento podemos exponer el problema de la democracia de manera más clara al asumir un único Estado unitario imparcial.

Segunda, agrupamos a todos aquellos que viven bajo la jurisdicción de un Estado tal dentro de una categoría omnicomprensiva: ciudadanos. De nuevo acuden a la mente las complicaciones de manera inmediata: ¿qué ocurre con los turistas, las corporaciones transnacionales, los miembros de la economía sumergida y los expatriados? Pronto destacaré que la mayoría de los regímenes históricos han carecido de una ciudadanía plena; algo que desempeña un papel crucial en la democracia. Pero, para empezar, denominar ciudadano de un Estado a todo aquel que vive bajo la jurisdicción concreta de dicho Estado clarificará aquello que tenemos que explicar. La democracia se demostrará entonces como una clase de relaciones entre Estados y ciudadanos, y democratización y desdemocratización consistirán en cambios en tales modalidades de relaciones.

Los principios de Dahl comportaban precisamente un paso así; incluso la autonomía asociativa, por ejemplo, depende del patrocinio estatal del derecho de las asociaciones a existir más que la mera presencia de muchas, muchas asociaciones. Por el momento permítasenos denominar régimen a una serie de relaciones entre Estados y ciudadanos, en el buen entendido de que más adelante complicaremos esta idea incluyendo igualmente en los regímenes las relaciones entre los principales actores políticos (partidos, corporaciones, sindicatos, grupos étnicos organizados, redes clientelares, señores de la guerra y otros).

Mientras tanto, nótese que el segundo paso rompe incisivamente con una noción común (y a primera vista atrayente). Rechaza la difundida idea de que si únicamente los titulares del poder existentes se ponen de acuerdo en cómo quieren que opere un régimen, pueden decidirse por la democracia como una alternativa más atractiva —o menos desagradable— a los acuerdos políticos existentes. Desde esta perspectiva, los trabajadores, campesinos, minorías y otros ciudadanos podrían causar suficientes problemas como para lograr algunas concesiones en la representación e inclusión menos costosas para las elites que continuar con la represión, pero la ciudadanía en general únicamente desempeña un papel marginal en el moldeado de la política democrática. Una visión así subyace bajo la política de exportación de la democracia de los Estados Unidos o la Unión Europea al proponer tratos atractivos a los líderes nacionales —o, para el caso, por medio de la coerción a líderes para que adopten instituciones democráticas—. En sentido contrario, las explicaciones de este libro acerca de la democratización (al igual que sobre la desdemocratización) se centran en las luchas entre ciudadano y Estado. Incluso conquistando militarmente el poder, a la manera de los Aliados en Japón y Alemania tras la Segunda Guerra Mundial, se ha de negociar ampliamente para crear un nuevo régimen democrático allí donde han gobernado anteriores regímenes autoritarios.

Tercera, permítasenos acotar nuestro nivel de análisis a la política pública, sin por ello incluir todas las transacciones, ya fueren personales o impersonales, entre los Estados y los ciudadanos, sino únicamente aquellas que implican visiblemente el poder del Estado y sus rendimientos. La política pública incluye las elecciones, el alta en el censo electoral, la actividad legislativa, las patentes, la recaudación de impuestos, el servicio militar obligatorio, solicitud colectiva de pensiones y muchas otras transacciones en las que los Estados son parte. También incluye el conflicto colectivo bajo la forma de coups d’état[1], revoluciones, movimientos sociales y guerras civiles. Excluye, sin embargo, las interacciones más personales entre los ciudadanos, entre los funcionarios del Estado o incluso entre éstos y los primeros.

Parte de la política pública consiste en consultar a los ciudadanos acerca de sus opiniones, necesidades y demandas. La consulta incluye cualquier medio público por medio del cual el ciudadano puede hacer escuchar su voz sobre sus preferencias colectivas relativas al personal del Estado y las políticas. En regímenes relativamente democráticos, las elecciones competitivas ciertamente otorgan voz al ciudadano, pero otro tanto hace el ejercicio de presión política, las peticiones, los referéndums, los movimientos sociales y las encuestas de opinión. En esta ocasión las complicaciones dejadas de lado son obvias: sobornos, dependencias clientelares, favores a los seguidores y electores, nepotismo entre funcionarios y fenómenos semejantes diluyen la frontera entre la política pública y la privada. Lo que es más: pronto descubriremos que no podemos dar sentido a la política pública centrándonos únicamente en las interacciones ciudadano-Estado, sino que debemos examinar igualmente coaliciones, rivalidades y confrontaciones entre los principales actores políticos externos al Estado. Más adelante insistiré en que el predominio de las formas no estatales de poder afecta fuertemente a las posibilidades de democratización. Nuevamente podremos prestar atención a las complicaciones una vez que tengamos el problema bajo control. Por el momento, examinaremos las interacciones políticas públicas entre Estados y ciudadanos como signos de democracia, democratización y desdemocratización.

¿Qué buscamos en dichas interacciones? Una nueva simplificación puede ayudarnos. Al considerar el grado de democracia, podemos evaluar en qué medida el Estado se comporta de conformidad con las demandas expresadas por sus ciudadanos. Al medir democratización y desdemocratización podemos evaluar en qué medida dicha conformidad disminuye o va en aumento. Al proceder de esta manera, dejamos de lado las alternativas venerables de teoría de la democracia. No preguntamos si el Estado está aumentando el bienestar de sus ciudadanos, si se comporta de acuerdo con sus propias leyes o incluso si la gente corriente controla los resortes del poder político. (Más adelante, por supuesto, podremos preguntar si la democratización así entendida fortalece el bienestar popular, comprende el imperio de la ley o depende del empoderamiento directo de los ciudadanos.)

Tener en cuenta la conformidad del comportamiento de un Estado respecto a las demandas expresas de sus ciudadanos comporta cuatro consideraciones más: qué profundidad real llegan a alcanzar las demandas explícitas de los ciudadanos; en qué medida diferentes grupos de ciudadanos llegan a ver traducidas sus demandas en las prácticas del Estado; en qué medida la expresión de demandas recibe por sí misma la protección política del Estado; y hasta qué punto la traducción de demandas en prácticas compromete a ambas partes, ciudadanos y Estado. Llámese a estos elementos amplitud, igualdad, protección y consulta mutua vinculante.

Bajo esta perspectiva simplificada, un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se demuestran con consultas mutuamente vinculantes, amplias, iguales y protegidas. La democratización significa el movimiento neto hacia una consulta más mutuamente vinculante, más protegida, más igual y más amplia. La desdemocratización, obviamente, significa entonces el movimiento neto hacia una consulta menos mutuamente vinculante, menos protegida, menos igual y menos amplia. En Alemania, podemos afirmar razonablemente que la formación de la República de Weimar sobre las ruinas del Imperio alemán tras la Primera Guerra Mundial introdujo una cierta medida de democratización, mientras que la toma del poder por Hitler en 1933 abocó el país de manera brutal hacia la desdemocratización. De manera razonable puede considerarse la acumulación de un poder estatal militarizado en Japón durante los años treinta como una época de desdemocratización, así como tratar el periodo de la conquista aliada, ocupación y reconstrucción como inicio de la democratización.

Los términos amplio, igual, protegido y mutuamente vinculante identifican cuatro dimensiones parcialmente independientes de las variaciones entre regímenes. He aquí las descripciones inacabadas de las cuatro dimensiones:

1. Amplitud: desde un único pequeño segmento de la población disfrutando de amplios derechos, permaneciendo el resto ampliamente excluido de la política pública, hasta una inclusión política muy amplia de la gente bajo la jurisdicción del Estado (en un extremo cada familia tiene una relación con el Estado que le es propia, pero únicamente unas pocas familias tienen plenos derechos de ciudadanía; en el otro, todos los ciudadanos adultos pertenecen a una misma categoría homogénea de ciudadanía).

2. Igualdad: desde una gran desigualdad dentro de y entre las categorías de ciudadanos hasta una amplia igualdad en ambos sentidos (en un extremo, las categorías étnicas encajan en un orden jerárquico bien definido de muy desiguales derechos y deberes; en el otro, la etnicidad no tiene conexión significativa en relación a los derechos y deberes políticos e iguales derechos prevalecen entre los ciudadanos naturalizados y los autóctonos).

Conjuntamente, los niveles de amplitud e igualdad comprenden aspectos cruciales de la ciudadanía: en lugar de un mosaico de relaciones variables con el Estado que dependen de las adscripciones particulares al grupo, todos los ciudadanos encajan dentro de un número limitado de categorías —en el caso extremo tan sólo una— cuyos miembros mantienen derechos y deberes similares en su interacción con el Estado. Por sí mismas, amplitud e igualdad no son constitutivas de la democracia. Los regímenes autoritarios a menudo han impuesto formas no democráticas de ciudadanía de arriba abajo. Pero en compañía de la protección y la consulta mutuamente vinculante, amplitud e igualdad constituyen los componentes esenciales de la democracia.

3. Protección: desde escasa a mucha protección frente a la arbitrariedad del Estado (en un extremo, los agentes del Estado emplean su poder para castigar enemigos personales y recompensar a sus amigos; en el otro, todos los ciudadanos disfrutan públicamente del debido proceso).

4. Consulta mutuamente vinculante: desde no vinculante y/o extremadamente asimétrica hasta mutuamente vinculante (en un extremo, quienes procuran el beneficio del Estado deben sobornar, timar, amenazar o emplear la influencia de terceras partes para obtener cualquier cosa; en el otro, los agentes estatales disponen de obligaciones claras, ejecutables, a fin de repartir beneficios de acuerdo con la categoría del destinatario).

El movimiento neto de un régimen hacia los extremos más altos de las cuatro dimensiones se considera democratización. El movimiento neto de un régimen hacia los extremos más bajos de las cuatro dimensiones se considera desdemocratización. Cuando Freedom House pone flechas hacia abajo a los indicadores sobre derechos políticos y libertades civiles de Jamaica en 2004, estaba advirtiendo que Jamaica corría el riesgo de desdemocratizarse. En los términos de nuestras cuatro dimensiones, llamarían especialmente la atención los incrementos de desigualdad y las disminuciones de protección en Jamaica.

En próximas discusiones nos centraremos algunas veces en la amplitud, igualdad, protección o consulta mutuamente vinculante de forma separada. Los análisis de la ciudadanía, por ejemplo, se centrarán naturalmente en la amplitud e igualdad. La mayor parte del tiempo, sin embargo, sintetizaremos la localización media en las cuatro dimensiones como una única variable: grado de democracia. De manera semejante, trataremos la democratización como un movimiento promedio hacia arriba en las cuatro dimensiones y la desdemocratización como un movimiento promedio hacia abajo en las cuatro dimensiones. Esta estrategia simplifica enormemente el análisis. Se aprovecha del hecho de que las localizaciones en una dimensión se correlacionan de manera aproximada con las localizaciones en las otras dimensiones; los regímenes que ofrecen una amplia protección, por lo general, también establecen amplias categorías de ciudadanía, más que tratar a cada persona o grupo de personas de manera distinta.

Capacidad del Estado y variación del régimen

Hasta este punto he omitido de manera deliberada una característica importante de los regímenes: la capacidad del Estado para hacer observar el cumplimiento de sus decisiones políticas. Ninguna democracia puede operar si el Estado carece de la capacidad de supervisar la toma de decisiones democráticas y poner en práctica sus resultados. Esto es de lo más evidente para la protección. Un Estado muy débil podría proclamar el principio de proteger a los ciudadanos del hostigamiento de agentes estatales, pero poco podría hacer con el hostigamiento cuando éste ocurra. Estados con una muy alta capacidad corren el riesgo opuesto: que la toma de decisiones realizada por agentes del Estado adquiera peso suficiente para ahogar la mutua consulta vinculante entre el gobierno y los ciudadanos.

De forma indirecta, la capacidad del Estado ya ha entrado por completo en nuestra discusión. Algunas de las libertades civiles y derechos políticos de Freedom House, por ejemplo, podrían no significar nada sin un respaldo sustantivo del Estado. Nótese lo siguiente:

DP#3 ¿Existen leyes electorales imparciales, oportunidades iguales para hacer campaña, votaciones imparciales y recuentos de votos honestos?

DP#4 ¿Son capaces los votantes de dotar a sus representantes libremente elegidos con un poder real?

LC#5 ¿Prevalece el Estado de derecho en los asuntos civiles y penales? ¿Es tratada la población de igual manera bajo la ley? ¿Se encuentra la policía bajo control civil directo?

LC#10 ¿Están seguros los derechos de propiedad? ¿Disponen los ciudadanos del derecho a establecer negocios privados? ¿Está la actividad empresarial privada excesivamente influenciada por los funcionarios del gobierno, las fuerzas de seguridad o el crimen organizado? (Karatnycky, 2000, pp. 583-585).

Observamos a los evaluadores de Freedom House intentando encontrar un punto intermedio entre una capacidad estatal demasiado pequeña o demasiado grande, a partir de la asunción implícita de que cualquiera de ambas puede dañar los derechos políticos y las libertades civiles. Esta asunción permite generalizar que tanto una capacidad estatal demasiado elevada como una capacidad estatal demasiado baja dificultan la democracia.

Capacidad del Estado significa la medida en que las intervenciones de los agentes estatales sobre los recursos, actividades y conexiones interpersonales no estatales alteran las distribuciones existentes de dichos recursos, actividades y conexiones interpersonales, así como las relaciones entre tales distribuciones. (La redistribución de la riqueza dirigida por el Estado, por ejemplo, comporta de manera prácticamente inevitable no ya sólo una distribución de recursos entre la población, sino también un cambio en la conexión entre las distribuciones geográficas de la riqueza y la población.) En un régimen de alta capacidad, de acuerdo con este criterio, siempre que los agentes del Estado actúen, sus acciones afectan de manera significativa a los recursos, actividades y conexiones interpersonales de los ciudadanos. En un régimen de baja capacidad los agentes del Estado tienen unos efectos mucho menores con independencia de lo mucho que intenten modificar las cosas.

Hasta aquí hemos visto por encima la variabilidad de la capacidad estatal en Kazajstán y Jamaica. En Kazajstán, como en cualquier otra parte de la Unión Soviética que se desintegraba, la capacidad estatal disminuyó drásticamente durante el caos que reinó entre 1986 y 1991. Pero poco después de la independencia de Kazajstán (1991), Nazarbayev inició campañas orientadas a expandir el poder estatal y su poder personal dentro del Estado. Las empresas no estatales, la prensa independiente y las asociaciones privadas pronto sintieron el peso de un Estado crecientemente exigente e intervencionista. Jamaica se desplazó en la dirección opuesta. Los observadores de los Derechos Humanos lamentaron abiertamente que el Estado jamaicano hubiera perdido el control sobre su propia policía; por no hablar de las bandas armadas y traficantes de drogas.

Ningún caso marca el extremo. En su capacidad máxima, el Kazajstán de Nazarbayev no posee el poder de alterar recursos, actividades y conexiones interpersonales ejercido por el Estado chino actual. En el extremo de la capacidad baja, la Somalia destrozada hace que el Estado jamaicano parezca un gigante.

Comenzamos a ver el valor de distinguir la capacidad de la democracia antes de relacionarlas analíticamente. Claramente, la capacidad puede oscilar desde extremadamente elevada a extremadamente baja con independencia de cuán de democrático sea un régimen, y la democracia puede aparecer en regímenes que varían de manera notable en relación a la capacidad del Estado. El gráfico 1.1 esquematiza el campo de variación. Identifica de manera distinta algunas zonas diferentes de la vida política marcadas por las combinaciones variables de capacidad y democracia.

En el eje vertical, la capacidad estatal varía de 0 (mínimo) a 1 (máximo). Aun cuando podríamos pensar la capacidad en términos absolutos, para fines comparativos ayuda más escalarla en contraposición a las historias de todos los Estados que realmente han existido dentro de una era determinada. Para el periodo que se extiende desde 1900, por ejemplo, la dimensión podría ir desde Somalia o Congo-Kinsasa en 2006 (mínimo) hasta la colosal Alemania nazi en la antesala de la Segunda Guerra Mundial (máximo). En el eje horizontal, encontramos la conocida variación desde el mínimo de democracia en 0 (para el cual el gobierno autoritario de la Rusia de Stalin podría ser un candidato) hasta el máximo de democracia en 1 (para el cual la Noruega actual ciertamente podría estar bien posicionada).

Gráfico 1.1. Variación en los regímenes.

Para algunos propósitos, otra simplificación radical facilitará nuestra tentativa de explicar y describir la variación en los regímenes. El gráfico 1.2 identifica los cuatro tipos de regímenes básicos que comporta nuestro mapa más general de los regímenes. Ello reduce el espacio a cuatro tipos de régimen: no democrático de baja capacidad, no democrático de alta capacidad, democrático de alta capacidad y democrático de baja capacidad. Ejemplos de cada uno de estos tipos del diagrama incluyen:

No democrático de alta capacidad: Kazajstán, Irán.

No democrático de baja capacidad: Somalia, Congo-Kinsasa.

Democrático de alta capacidad: Noruega, Japón.

Democrático de baja capacidad: Jamaica, Bélgica.

Gráfico 1.2. Tipos de régimen básicos.

A lo largo de la historia humana, los regímenes se han distribuido de manera dispar entre los tipos. El grueso de los regímenes históricos ha encajado en el sector no democrático de baja capacidad. Algunos de los más grandes y poderosos, sin embargo, se han ubicado en el sector no democrático de alta capacidad. Los regímenes democráticos de alta capacidad han sido raros y por lo general recientes. Los regímenes democráticos de baja capacidad se han quedado en pocos y distanciados entre sí.

A través del largo recorrido de la historia humana, pues, la amplia mayoría de los regímenes han sido no democráticos; los regímenes democráticos son creaciones infrecuentes, contingentes, recientes. Ciertamente, las democracias parciales se formaron de manera intermitente a escala local; por ejemplo, en los pueblos gobernados por consejos que incorporaban a la mayoría de los cabezas de familia. A escala de una ciudad-Estado, del dominio de un señor de la guerra o una federación regional, las formas de gobierno han discurrido desde la hegemonía dinástica hasta la oligarquía, con una ciudadanía desigual, limitada o ninguna en absoluto; escasa o ninguna consulta vinculante, y una protección incierta ante la acción gubernamental arbitraria.

Antes del siglo XIX, además, los grandes Estados e imperios se administraban generalmente por medio del gobierno indirecto: sistemas en los que el poder central recibía el tributo, cooperación y garantías de conformidad de las poblaciones súbditas de unos titulares del poder regional que gozaban de una gran autonomía sobre sus propios dominios. Incluso en la Francia supuestamente absolutista, por ejemplo, los grandes nobles comenzaron únicamente a perder su poder regional durante el final del siglo XVII, momento en que Luis XIV emprendió un esfuerzo sostenido (y finalmente exitoso) para remplazarlos por administradores regionales reemplazables de designación gubernamental. Con anterioridad a este momento, los grandes señores imperaron en sus dominios como príncipes y a menudo se alzaron en armas contra la propia Corona francesa.

Vistos desde la base, tales sistemas a menudo impusieron la tiranía a la gente corriente. Vistos desde lo alto, no obstante, carecían de capacidad; los intermediarios sumistraban soldados, bienes y dinero a los gobernantes, pero sus privilegios autónomos también demarcaban estrictos límites a la capacidad de los gobernantes para transformar o gobernar el mundo dentro de sus supuestas jurisdicciones.

Sólo con el siglo XIX llegaría una amplia adopción del gobierno directo, a saber: la creación continuada de estructuras ampliando la comunicación y el control gubernamentales desde las instituciones del centro hasta las localidades individuales o incluso las familias y vuelta atrás. La creación del gobierno directo por lo general incluía medidas tales como criterios impositivos uniformes, servicios postales de largo alcance, administraciones públicas profesionales y servicio militar nacional obligatorio. Incluso entonces, el gobierno directo varió desde las jerarquías unitarias de la monarquía centralizada hasta la segmentación del federalismo. A gran escala, el gobierno directo hizo que la ciudadanía fuese sustantiva y con ello hizo posible la democracia. Posible, pero no probable, y menos aún inevitable: los instrumentos del gobierno directo han sostenido muchas oligarquías, algunas autocracias, un buen número de Estados controlados por ejércitos y partidos, y unas pocas tiranías fascistas. Incluso en la era del gobierno directo, la mayoría de los regímenes siguieron estando lejos de ser democráticos.

La localización en uno u otro de los cuatro cuadrantes marca una poderosa diferencia respecto al carácter de la política pública de un régimen (Tilly, 2006). Para su posterior elaboración en este libro, he aquí algunas descripciones preliminares de las modalidades de política que prevalecen en cada cuadrante:

-No democrático de alta capacidad: escasa voz pública excepto aquella permitida por el Estado; amplia implicación de las fuerzas de seguridad del Estado en toda política pública; cambio de régimen, bien por medio una lucha entre la elite, bien mediante una rebelión desde abajo.

-No democrático de baja capacidad: movilización religiosa, de los señores de la guerra y en bloques étnicos; lucha violenta frecuente incluyendo guerras civiles; múltiples actores políticos, incluyendo criminales que despliegan fuerza letal.

-Democrático de alta capacidad: movimientos sociales frecuentes; actividad de grupos de interés y movilizaciones de partidos políticos; consultas formales (incluyendo elecciones competitivas) como momentos fuertes de la actividad política; amplio seguimiento estatal de la política pública combinado con niveles de violencia política relativamente bajos.

-Democrático de baja capacidad: al igual que en los regímenes democráticos de alta capacidad, movimientos sociales frecuentes, actividad de grupos de interés y movilizaciones de partidos políticos; más consultas formales (incluyendo elecciones competitivas) como momentos fuertes de la actividad política; pero, un seguimiento estatal menos efectivo y una implicación mayor de los actores semilegales e ilegales en la política pública, así como niveles de violencia letal en la política pública sustancialmente más elevados.

Éstas son, por supuesto, descripciones «en la media». Dentro del cuadrante no democrático de alta capacidad, por ejemplo, encontramos algunos regímenes cuyos Estados realizan un seguimiento y una intervención que se extiende a la totalidad del territorio y población; Irán encajaría en esta descripción. Pero también observamos otros en los cuales el Estado dispone prácticamente del mismo control que Irán sobre su territorio central, pero tiene puentes o enclaves que escapan ampliamente a su control; Marruecos, con un gobierno autoritario en su territorio principal, pero con una prolongada guerra civil con las fuerzas de orientación independentista del Polisario en el antiguo Sahara español, pertenece a este subgrupo de regímenes.

¿Dónde, entonces, encajan nuestros casos de prueba Kazajstán y Jamaica dentro de un espacio de régimen? Durante sus escasos años de salida de la Unión Soviética, Kazajstán cayó un poco en capacidad y se desplazó un poco hacia la democracia. En el momento en que Nazarbayev consolidó el poder de su familia en los noventa, no obstante, Kazajstán operó como un régimen poco democrático de alta capacidad. Jamaica ha fluctuado más desde su independencia en 1962, pero el Estado nunca alcanzó una capacidad sustantiva y el régimen en su conjunto nunca dejó de estar en los rangos de la democracia. Si consideramos el pasado reciente, podemos colocar a Jamaica alto en el cuadrante opuesto de Kazajstán: de baja a mediana capacidad estatal combinada con una democracia precaria. El gráfico 1.3 sitúa a Kazajstán y Jamaica en el diagrama de los cuatro tipos de régimen básicos:

GRAFICO 3

La ubicación de ambos regímenes en un único punto en el tiempo sólo inicia nuestra tarea. Con todo, por sí mismos Kazajstán y Jamaica en sus pasados recientes nos permiten identificar el tipo de cuestiones que emergen en lo que sigue de este libro:

Teniendo en cuenta que en el territorio ocupado ahora por Kazajstán antes de que el Imperio ruso comenzara a consolidar su gobierno durante el siglo XIX no hubo Estado centralizado alguno, sino más bien hordas nómadas compitiendo entre sí, ¿por medio de qué vía y cómo llegó a existir el actual régimen no democrático de alta capacidad?

¿Bajo qué condiciones y cómo podría Kazajstán (1) caer en el cuadrante no democrático de baja capacidad, al igual que han hecho varios de sus vecinos de Asia central y (2) desplazarse firmemente en un territorio democrático?

¿Cómo hizo la modélica colonia democrática de Jamaica, basada en el estilo de la política pública de Westminster que prevalecía con anterioridad a su independencia, para convertirse en la problemática democracia soberana de hoy?

¿Qué podría llevar a Jamaica a caer fuera por completo del rango democrático, a abandonar su política de movimientos sociales y, de esta suerte, a hacerse todavía más vulnerable a los señores de la guerra, los bloques étnicos y la movilización religiosa; a las frecuentes luchas violentas que incluirían guerras civiles y a múltiples actores, incluidos criminales que recurren a la fuerza letal?

¿Qué podría llevar, por el contrario, a Jamaica a convertirse en una democracia de alta capacidad, con frecuentes movimientos sociales, actividad de grupos de interés, movilización de partidos políticos, consultas formales (incluidas las elecciones competitivas) como momentos fuertes de actividad política y un amplio seguimiento estatal de la política pública combinado con niveles de violencia política relativamente bajos?

Imagínese responder a cuestiones de este tipo, no tan sólo acerca de Kazajstán y Jamaica, sino sobre cualquier régimen que tuviese interés para usted en cualquier tiempo y lugar. El meollo de la cuestión es construir un relato general del cambio de y variación en los regímenes de cara a describir las vías que conducen hacia y fuera de la democracia.

Cuando digo un «relato general» permítaseme dejar claro a qué me refiero y a qué no. Me refiero a identificar una serie de explicaciones para la democratización y la desdemocratización que se apliquen por igual a Kazajstán, Jamaica y una amplia variedad de otros regímenes pasados y presentes. No me refiero, en cualquier caso, a proponer una ley general, una trayectoria única o un único conjunto de condiciones necesarias y suficientes para la democratización y sus inversiones de tendencia.

Como alternativa, argumentaría que la democratización y la desdemocratización dependen en alguna medida de algunos mecanismos causales recurrentes que componen un pequeño número de procesos necesarios. Por mecanismos entiendo acontecimientos que producen los mismos efectos inmediatos sobre una amplia gama de circunstancias. Cuando pasemos a casos concretos de democratización, por ejemplo, a menudo nos encontraremos con los mecanismos de la formación de coaliciones, a saber: la creación de una nueva forma de coordinación entre actores políticos autónomos con anterioridad. Una nueva coalición no produce democratización por sí misma, sino que a menudo contribuye a moverse hacia la democracia mediante la conexión de actores políticos que tienen interés en resultados democráticos y que hasta ese momento no habían estado coordinando sus esfuerzos.

Por procesos me refiero a combinaciones y secuencias de mecanismos que producen algún resultado específico. La democratización y la desdemocratización son en sí mismas procesos muy largos, pero dentro de los cuales a menudo discerniremos procesos más pequeños tales como pequeños saltos hacia arriba en los que asciende el nivel de coordinación entre distintos espacios o actores (Tarrow y McAdam, 2005).

Además de los procesos generales de democratización y desdemocratización, este libro mira atentamente a los procesos por medio de los cuales la capacidad estatal aumenta o disminuye, generalizando el proceso por el cual Kazajstán se recompuso de su debilitamiento al desmoronarse la Unión Soviética y el proceso opuesto por medio del cual el Estado jamaicano pierde control tras la independencia sobre muchas actividades de su dominio. Demuestra cómo democratización y desdemocratización interactúan con la cambiante capacidad del Estado. Una vez situados algunos preliminares más, el libro organiza sus explicaciones de democratización y desdemocratización acerca de tres grupos de cambios:

Aumento o disminución de la integración entre las redes interpersonales de confianza (esto es, parentesco, adscripción religiosa y relaciones de intercambio comercial) y la política pública.

Aumento o disminución de la separación de la política pública de las principales desigualdades de rango en torno a las que los ciudadanos organizan sus vidas cotidianas (esto es, género, raza, etnia, religión, clase, casta).

Aumento o disminución en la autonomía de los principales centros de poder (especialmente aquellos que esgrimen medios coercitivos significativos) tales como señores de la guerra, dependencias clientelares, ejércitos e instituciones religiosas con respecto a la política pública.

Los procesos fundamentales que promueven la democratización en todas las épocas y lugares, sostiene el argumento, consisten en incrementar la integración de las redes de confianza dentro de la política pública, incrementando la separación de la política pública de la desigualdad de rango y disminuyendo la autonomía de los principales centros de poder de la política pública.

Pero las explicaciones detalladas vienen más adelante. Este capítulo se ha ceñido básicamente a la descripción con apenas algunos apuntes explicativos. Los capítulos posteriores introducen elementos explicativos paso a paso: las relaciones entre la democracia y la confianza, entre la democracia y la desigualdad, y entre la democracia y las agrupaciones autónomas de poder. Eventualmente veremos como mucha mayor contingencia, negociación, pugna y ajuste avanzan hacia la política democrática de lo que sugieren imprescindibles democráticos como la simple identificación de la amplitud, igualdad, protección y mutua consulta vinculante. Asimismo, veremos también que la democratización y la desdemocratización tienen lugar de manera continuada, sin garantía alguna de un punto final en cualquiera de las dos direcciones.

Antes de nada necesitamos clarificar qué tenemos que explicar. Acabaremos de forma paulatina en las explicaciones detalladas; primero observando el largo trayecto de la democracia con la esperanza de identificar las condiciones que por lo general han acompañado su expansión o contracción; después, interrogando de manera sistemática qué produce tales condiciones, luego abordando la discusión de los procesos recurrentes que dirigen la democratización y la desdemocratización y, finalmente, especificando las causas, efectos y consecuencias de estos procesos recurrentes con mayor detalle. El capítulo 2 bosqueja el lugar de la democracia y la democratización en una larga historia de regímenes mayoritariamente no democráticos. El capítulo 3 procede entonces a examinar más específicamente los procesos de democratización y desdemocratización. Los capítulos 4, 5 y 6 se ocupan separadamente de la confianza, la desigualdad y las principales configuraciones de poder como fenómenos cuyos cambios e intersecciones con la política pública configuran la posibilidad de la democratización y la desdemocratización.

El capítulo 7 aplica las lecciones de los capítulos 4-6 a las trayectorias alternativas (por ejemplo, hacia fuera de los regímenes no democráticos de alta capacidad y de baja capacidad) que conducen hacia la democracia o su opuesto. El capítulo 8 traza las conclusiones del libro como un todo, incluyendo especulaciones relativas al futuro de la democracia. Puesto que las democracias operativas muestran algunos de los logros más sofisticados de la humanidad y dado que la democracia sigue estando amenazada por doquier en el mundo contemporáneo, estamos embarcados en una búsqueda de la mayor urgencia.

II. La Democracia en la historia

Como Homero nos dijo hace mucho, la violencia bañó visiblemente las vidas e imaginaciones de los ciudadanos de la Grecia clásica. Mi colaborador de otrora, el inconteniblemente ingenioso politólogo Samuel Finer, lo verbalizó de la manera siguiente: «Competitivos, codiciosos, envidiosos, violentos, peleones, acaparadores, agudos, inteligentes, ingeniosos: los griegos tenían todos los defectos de sus cualidades. Eran sujetos problemáticos, ciudadanos facciosos y amos arrogantes y exigentes» (Finer, 1997, I, p. 326). Entre otras formas de violencia, las ciudades-Estado de la región batallaban una y otra vez las unas contra las otras.

A pesar de ello, en el año 431 a.C., una delegación fue de Esparta a Atenas en son de paz. Lo que los atenienses tenían que hacer para evitar la guerra, declararon los espartanos, era dejar de interferir militar y económicamente con los aliados de Esparta en la región. Los ciudadanos atenienses tuvieron una asamblea para debatir su respuesta al desafío de Esparta. Los partidarios de hacer inmediatamente concesiones para la paz y la guerra hablaron a la asamblea. Pero Pericles, hijo de Jantipo, se salió con la suya. Pericles (pensando acertadamente que en caso de guerra los espartanos invadirían el territorio ateniense por tierra) recomendó prepararse para una guerra naval y el refuerzo de las defensas de la ciudad, pero ninguna acción militar hasta que al menos hubiesen atacado los espartanos.

Tucídides, el primer gran historiador griego que trabajó sobre acontecimientos contemporáneos empleando fuentes contemporáneas, transcribió el discurso de Pericles. Tucídides concluía el episodio con estas palabras:

Tales fueron las palabras de Pericles. Los atenienses, persuadidos de la sabiduría de su consejo, votaron como quiso, y respondieron a los lacedemonios [espartanos] tal como él recomendaba, en ambos puntos por separado y en general; no harían nada al dictado, pero estaban dispuestos a cumplir las exigencias establecidas de manera justa e imparcial por el método legal cuyos términos prescribía la tregua. Así los emisarios partieron y no regresaron (Tucídides, 1934, p. 83).

El aliado de Esparta, Tebas, pronto atacó los territorios tributarios de Atenas y la segunda (gran) guerra del Peloponeso dio comienzo. Formalmente duró tan sólo diez años hasta la Paz de Nicias (421). Pero, teniendo en cuenta sus secuelas, la guerra no cesó realmente hasta que Esparta y sus aliados conquistaron Atenas en 404. ¿Recuerdan la comedia Lisístrata? Su trama se centra en la campaña de las mujeres atenienses para poner fin a la larga guerra con Esparta por medio de rechazar al sexo con sus maridos. El gran dramaturgo Aristófanes produjo su obra en el 411 a.C.

Las historias occidentales de la democracia comienzan de manera característica con la extraordinaria política de estas mismas belicosas ciudades-Estado entre aproximadamente el 500 y el 300 a.C. Cada ciudad-Estado tenía su propia historia e instituciones. Dicho en términos muy generales, todas ellas compensaban el poder por medio de tres elementos: un ejecutivo central, un consejo oligárquico y una asamblea general de ciudadanos. Atenas en tiempos de Pericles hacía mucho que había desplazado a los reyes de su ejecutivo central a favor de mandatos breves cubiertos al azar o mediante elección (en los raros casos de habilidades especializadas y emergencia militar). Ricos linajes dominaban la gran actividad de los consejos de la ciudad, pero todos los ciudadanos tenían derecho a voz en las asambleas generales. A la manera de la historia sobre el discurso de Pericles estas asambleas decidían sobre los asuntos de gran importancia para el Estado ateniense.

Con todo, antes de precipitarnos a identificar las ciudades-Estado griegas como las democracias originales, deberíamos reflexionar sobre un hecho fundamental: cerca de la mitad de la población de Atenas estaba formada por esclavos. Los esclavos no tenían derechos de ciudadanía o algo semejante; los ciudadanos los poseían como un bien y mediaban cualquier conexión que los esclavos tuviesen con el Estado ateniense. Tampoco los residentes extranjeros, ni las mujeres o hijos de los ciudadanos eran considerados ciudadanos. Únicamente los varones adultos podían disponer de la ciudadanía. Los esclavos, empero, desempeñaban un papel importante en la forma de gobierno ateniense: su trabajo liberaba a los ciudadanos propietarios de esclavos para participar en la política pública. Aun cuando en ocasiones los atenienses denominaban a su forma de gobierno demokratia (gobierno del pueblo) la presencia masiva de esclavos arroja serias dudas acerca de si los estudiosos de la democracia en el siglo XXI deberían incluir las ciudades-Estado griegas de los siglos V y IV a.C. como su objeto de interés.

Dos rasgos característicos de estos regímenes argumentan a favor de ubicarlos entre los antepasados de las democracias modernas. En primer lugar, crearon un modelo de ciudadanía que no tenía antecedentes conocidos. Desde luego los viejos linajes y los ricos disfrutaban de ventajas políticas en tales ciudades-Estado. En la asamblea soberana, sin embargo, cada ciudadano, ya fuera patricio o nuevo rico, rico o no tan rico, tenía voz y una relación más o menos igual con el Estado. En segundo lugar, estos regímenes hacían rotar las responsabilidades civiles ampliamente. Atenas incluso cubría sus magistraturas al azar por un periodo de un año antes que por medio de elección o herencia. Entre la ciudadanía prevalecía, por tanto, el principio de la igualdad de derechos y deberes.

Los argumentos en contra de considerar a estos regímenes como democracias plenas, sin embargo, ganan en última instancia un peso abrumador. ¿Determinaban las relaciones entre el Estado y los ciudadanos una consulta mutuamente vinculante, amplia, igual y protegida en estas ciudades-Estado? Si prestamos nuestra atención a los varones adultos entonces considerados como ciudadanos, la respuesta es, probablemente, sí; esto es por lo que tantos historiadores han considerado que los griegos inventaron la democracia. Pero si consideramos el conjunto de la población bajo jurisdicción estatal —mujeres, niños, esclavos, los numerosos residentes extranjeros— la respuesta resulta tajantemente no. Después de todo, la desigualdad dominaba el sistema político de la ciudad-Estado en su conjunto. Los ordenamientos atenienses excluían a la gran masa de la población de una consulta mutuamente vinculante y protegida. Bajo estos criterios, tampoco la Roma republicana procedía democráticamente.

¿Qué regímenes proceden democráticamente, cómo y por qué? Como prefacio a las explicaciones de la democratización y la desdemocratización de los capítulos posteriores, este capítulo examina dónde y cuándo se multiplican los regímenes democráticos. En él se describen algunas pautas de cambio y variación en las formas de los regímenes democráticos a los efectos de la explicación posterior. Se señala a Europa occidental y América del Norte durante finales del siglo XVIII como las áreas decisivas en el desarrollo de los regímenes democráticos a una escala nacional. Pero sobre todo se clarifica aquello que debemos explicar: cómo, a lo largo de los siglos, la democracia emergió, sucumbió y varió de carácter.

Entre el 300 a.C. y el siglo XIX, un número de regímenes europeos adoptaron variantes del modelo griego: minorías privilegiadas de ciudadanos relativamente iguales dominaban sus Estados a costa de las mayorías excluidas. En los días del gobierno republicano (esto es, cuando algún tirano no se hacía con el poder), las ciudades-Estado comerciales tales como Venecia, Florencia y Milán vivían todas ellas del trabajo de las clases excluidas y subordinadas. Después de que la convulsión de la política florentina lo hubiese excluido de su carrera anterior como cargo público y diplomático en 1512, Nicolás Maquiavelo comenzó a escribir los grandes análisis de la política que todavía hacen de su trabajo una lectura imprescindible hoy en día. Sus Discursos consideran ostensiblemente las constituciones de la Roma clásica, pero en rigor se extienden a la política italiana de su propio tiempo.

Con su gesto a la tradición para el cual brindaba el ateniense Aristóteles algunos fundamentos, Maquiavelo reconocía que algunos autores antes que él habían distinguido tres tipos de gobierno en general: monarquía, aristocracia y democracia. Además, no pocas veces habían visto desintegrarse la monarquía en una tiranía, la aristocracia en oligarquía y la democracia en «libertinaje» (Maquiavelo, 1940, pp. 111-112). Pero de acuerdo con Maquiavelo, la mejor constitución combinaba los tres elementos —príncipe, aristocracia y pueblo— bajo una constitución común. El legendario legislador Licurgo otorgó una constitución tal a la longeva Esparta, mientras que el igualmente legendario legislador ateniense Solón cometió el error de establecer únicamente el gobierno popular.

No obstante, siguiendo su interpretación de los regímenes griegos y romanos, Maquiavelo plantea finalmente la elección entre únicamente dos modelos: un principado en el cual el gobernante gobierna con el apoyo de una aristocracia y pacifica al pueblo con buenas obras (una imagen idealizada de Florencia bajo el más benigno de los Medici) y una república en la que en realidad gobierna la aristocracia, pero que designa un poder ejecutivo y trata de manera juiciosa con el pueblo común (una imagen idealizada de la república de Florencia a la que sirvió largo tiempo antes de su exilio).

¿Qué estaba describiendo Maquiavelo? Las ciudades-Estado italianas carecían de esclavos, pero se parecían notablemente a las ciudades-Estado griegas en otros aspectos. Aun cuando las propias ciudades capitales por lo general instituyeron asambleas generales de varones adultos con propiedades, rara vez fueron consultadas, salvo en situaciones de emergencia. Sólo una pequeña proporción de todos los varones adultos se habilitaba como miembros ciudadanos de pleno derecho en los consejos de gobierno y todavía menos podían ocupar los cargos más importantes. Todas las ciudades-Estado gobernaban áreas tributarias de las que se extraían ingresos pero a las que no se garantizaban derechos políticos. Habitualmente, las mujeres, niños y sirvientes carecían igualmente de condición política. Ya fueran principados o repúblicas, carecían de una consulta mutuamente vinculante, amplia, igual y protegida.

Hasta este momento, no existía régimen democrático alguno a escala nacional en ningún otro lugar de Europa o de cualquier otra parte del planeta. Europa lideró la democracia de dos maneras: mediante la creación de las instituciones de ciudadanía distintivas, si bien restrictivas, de las que dan testimonio las ciudades-Estado de Grecia e Italia y, después, mediante la lucha por la consulta mutuamente vinculante, amplia, igual y protegida. Pero sólo en el siglo XVIII se darían pasos significativos en esta dirección, sólo en el siglo XIX se establecerían democracias parciales en Europa occidental y sus asentamientos coloniales, y sólo en el siglo XX se llegaría a ver la extensión de algo así como una ciudadanía plena para la mayoría de las mujeres europeas.

En este punto, algunos lectores no dudarán en protestar que una posición tal es eurocéntrica, modernista, ambas cosas o algo peor. ¿Qué sucedería con las simples democracias de comunidades pastoriles, cazadores nómadas, campesinado en el límite de la subsistencia, comunidades de pescadores y bandas guerreras de lugares bien lejanos de Europa? Dejando a un lado la posición subordinada de las mujeres en las vidas políticas de prácticamente todas estas comunidades, permítaseme afirmar que algunos elementos de democracia existieron a pequeña escala alrededor del mundo bastante antes del siglo XVIII. Consideradas por separado, algunas formas de participación amplia, de aproximada igualdad, de consulta vinculante y (menos frecuente) de protección gobernaron en ocasiones la política local y regional. Antes de que los primeros rayos de democracia comenzasen a brillar en Europa, durante milenios, en todos los continentes habitados, los consejos de los cabezas del linaje se reunían ocasionalmente para adoptar decisiones colectivas puntuales desde una aproximada condición de igualdad. Si, bajo el encabezamiento de democracia, lo que buscamos es el consentimiento negociado de las decisiones colectivas, la democracia se remonta a la noche de los tiempos.

Pero aquí he de insistir en las cuestiones que persigue este libro: ¿Bajo qué condiciones y cómo las relaciones entre los Estados y las poblaciones subordinadas a su gobierno llegaron a ser más —o, para el caso, menos— amplias, iguales, protectoras y consultivas? ¿A una escala nacional, cómo tiene lugar la democratización o la desdemocratización? ¿De qué manera afectan a la calidad de la vida política? Para estas cuestiones, el grueso de la experiencia relevante procede en primer lugar de los países occidentales y sus asentamientos coloniales durante el siglo XIX, expandiéndose por el mundo durante los siglos XX y XXI. La democracia es un fenómeno moderno.

Precursores de la democracia

En la experiencia europea anterior al siglo XIX, cuatro tipos principales de factores reunieron de forma espectacular los elementos de la consulta mutuamente vinculante, amplia, igual y protectora: 1) oligarquías mercantiles, 2) comunidades campesinas, 3) sectas religiosas y 4) momentos revolucionarios. Las ciudades-Estado italianas constituyeron ejemplos tempranos de un tipo urbano que floreció hasta el siglo XVIII. Aun cuando (a la manera de sus equivalentes de las ciudades-Estado italianas) los burgueses holandeses obtenían su riqueza del trabajo de entornos urbanos privados de derechos, así como de campesinos y artesanos de áreas tributarias, formaban en común el cuerpo de ciudadanos entre quienes rotaban los cargos, se realizaban las guardias nocturnas, se organizaban los gremios y se convocaban las asambleas para deliberar sobre las decisiones políticas de la ciudad. A lo largo y ancho de la Europa mercantil, las oligarquías urbanas se implicaban en simulacros de democracia (te Brake, 1998; Mauro, 1990; Tilly y Blockmans, 1994). Pero seguían siendo oligarquías. De hecho, nunca llegaron a ser modelos explícitos de un gobierno nacional a escala de toda la ciudad-Estado (Park, 1999).

Algunas comunidades campesinas europeas formaron lo que los amantes del oxímoron denominarían oligarquías plebeyas. Practicaban la rotación de puestos mediante elección o al azar, derechos de participación bien protegidos, asambleas generales con poder vinculante y procedimientos judiciales para reconsiderar errores para con los individuos o la comunidad (Barber, 1974; Blickle, 1997; Cerutti, Descimon y Prak, 1995; Luebke, 1997; Sahlins, 2004; Wells, 1995). Pero prácticamente de manera universal los ciudadanos en cuestión no consistían ni en varones adultos, ni en todos los varones adultos con propiedades dentro de la comunidad central. Es más, las comunidades campesinas controlaban a menudo poblaciones y áreas tributarias en las que no existía ciudadanía alguna.

La Suiza montañosa, por lo general, se adecuaba a estas pautas. En un libro que dio en llamarse Early Modern Democracy in the Grisons, Randolph Head describe las prácticas de las aldeas en el cantón suizo conocido como Graubünden, Grisones, Grigioni o el Estado libre retorromano:

Toda entidad política viable debe poder tomar decisiones legítimas —decisiones aceptadas por la preponderancia de sus miembros— y debe distribuir beneficios y cargas de manera previsible. Las aldeas y comunas políticas del Estado libre retorromano desarrollaron soluciones distintivas (si bien no únicas) para estas tareas: las decisiones legítimas eran aquellas adoptadas por una mayoría de los miembros masculinos reunidos en asamblea y los bienes políticos eran distribuidos proporcionalmente entre los integrantes, ya fuese mediante su división, cuando ello era posible, o mediante el acceso rotatorio entre los miembros elegibles. Estos dos principios reflejaban tanto la práctica social como los principios conceptuales de las comunas aldeanas tardomedievales. En la práctica, la aldea era un grupo de labradores, cada uno de los cuales cultivaba su propia tierra bajo gestión colectiva. El que la mayor parte de los beneficios de la comuna fueran divididos entre los miembros antes que poseídos en común refleja este hecho. Conceptualmente, sin embargo, la aldea comunal era una asociación de miembros iguales. Esta igualdad era expresada en el deber de todos los miembros de participar en las asambleas de la aldea y de compartir las cargas públicas (Head, 1995, p. 74).

En estas aldeas, los hombres que poseían granjas (y, ocasionalmente, sus viudas) se consideraban ciudadanos. Peones, siervos y niños no contaban. Las numerosas variantes de la Europa rural de este modelo no caían muy lejos de la consulta mutuamente vinculante, amplia, igual y protegida.

Algunas sectas religiosas, especialmente aquellas en la tradición cristiana primitiva y pietista, practicaban una especie de democracia dentro de sus congregaciones. Tuviesen propiedades o no, los miembros trataban a los demás como iguales, rotaban en las responsabilidades sobre los asuntos parroquiales, sometían su conducta a la disciplina de la comunidad y organizaban asambleas generales para tomar decisiones colectivas (MacCulloch, 2003). En los países nórdicos, las congregaciones religiosas se transformaban en asociaciones que llegaban a operar más o menos democráticamente y devenían los núcleos de los movimientos reformistas mucho antes de que la gente corriente tuviese derecho alguno a asociarse en cualquier otra parte de Europa; las asociaciones concebidas por las iglesias se convertirían asimismo en modelos para la acción secular (Lundqvist, 1977; Öhngren, 1974; Seip, 1974; Stenius, 1987; Wåhlin, 1986). Parece probable que la prevalencia de tales asociaciones reformistas en la Noruega, Dinamarca, Suecia y Finlandia del siglo XVIII asentase las bases para el precoz desarrollo de los movimientos sociales e instituciones democráticas en el Norte.

Bastante antes del siglo XVIII, las movilizaciones revolucionarias europeas (especialmente aquellas teñidas por las tradiciones cristianas primitivas y pietistas) algunas veces transmitían visiones de consentimiento colectivo e igualitarismo radical. En Inglaterra, aunque ni católicos ni anglicanos tendían a calentarse al calor de los fuegos democráticos, toda una variedad de protestantes disidentes, incluidos cuáqueros y miembros de la Iglesia de la Congregación, presionaron a favor de programas igualitarios. Algunos reivindicaron el gobierno por medio de un parlamento elegido por sufragio masculino. Los cuáqueros fueron un paso más allá instituyendo una igualdad rudimentaria entre la mujer y el hombre dentro de sus congregaciones.

En el revolucionario New Model Army de Oliver Cromwell, los radicales establecieron la representación mediante hombres elegidos denominados elocuentemente Agitadores. Durante los debates de Putney sobre el Consejo General del ejército (octubre a noviembre de 1647), el yerno de Cromwell, Henry Ireton, defendió el argumento a favor del control autoritario en caso de emergencia. El coronel Thomas Rainborough replicó al desafío de Ireton en términos notablemente democráticos, si bien todavía muy masculinos:

Realmente creo que el más pobre de cuantos haya en Inglaterra tiene tanto una vida que vivir como el más grande; y por ello en verdad, señor, creo que está claro que todo hombre que ha de vivir bajo un gobierno debería antes de nada ponerse bajo tal gobierno por su propio consentimiento; y pienso que el hombre más pobre en Inglaterra no está en modo alguno obligado en un sentido estricto a ese gobierno que tiene una voz por debajo de la que tendría que ponerse él mismo. Yo me pregunto si sería o no un varón inglés quien dude de estas cosas (Gentles, 1992, p. 209).

Al mismo tiempo, los Niveladores en el ejército y en Londres hacían circular un llamamiento radical a favor de una constitución escrita, un Acuerdo del Pueblo. El Acuerdo incluía redistribución electoral de los escaños parlamentarios en proporción a la población, elecciones parlamentarias bianuales y supremacía de los Comunes (Gentles, 2001, p. 150). Los Niveladores reivindicaban hablar por el pueblo inglés. Pero, por supuesto, perdieron.

Un siglo más o menos después, los revolucionarios democráticos comenzaban a ganar. La Revolución americana (1776-1783) comenzó con la resistencia a los impuestos reales y a los controles comerciales impuestos por la Corona británica en una tentativa por reparar algunas de sus masivas pérdidas financieras durante la Guerra de los Siete Años (1756-1763). Pero, organizándose concretamente alrededor de la cuestión de no a los impuestos sin representación, los revolucionarios americanos pronto se convirtieron a los programas democráticos. No sólo organizaron Comités de Correspondencia ligando la resistencia al arbitrario poder británico sobre las colonias, sino que exigieron derechos de representación del rey y el Parlamento. Lo que es más, oponentes al gobierno arbitrario mismo de Gran Bretaña, tales como Thomas Paine y John Wilkes, se unieron a su causa. Comenzaron a articular doctrinas de la soberanía popular (Brewer, 1980; Morgan, 1988; Tilly, 1995, capítulo 4).

Durante el final del siglo XVIII también se observa la aparición de demandas concertadas a favor de una amplia participación en el gobierno local y provincial holandés. El influyente Age of Democratic Revolution de R. R. Palmer (1959, 1964) agrupaba la Revuelta Patriótica Holandesa de los años ochenta del siglo XVIII con la Revolución americana como ejemplos representativos de la corriente revolucionario-democrática. Las fuerzas holandesas se unieron indirectamente a las guerras de la Revolución americana, siéndoles infligida una severa derrota por el superior poder naval británico. A medida que los desastrosos compromisos navales perduraban, algo parecido a un panfleto irrumpió en los Países Bajos. Quienes apoyaban al príncipe de Orange atacaron a los líderes de Ámsterdam y su provincia, Holanda, mientras que los Patriotas opositores (con base fundamentalmente en Holanda) respondieron con la misma moneda; cada uno acusaba al otro de la peligrosa situación del país.

Inspirándose de forma explícita en el ejemplo americano, los Patriotas llamaron a una revolución (preferiblemente pacífica). Durante los años ochenta del siglo XVIII las campañas de petición comenzaron en serio: primero, solicitando el reconocimiento de John Adams como representante legal de una entidad contestada, los Estados Unidos de América; seguidamente, proponiendo remedio a toda una serie de problemas políticos domésticos. Junto a las milicias de ciudadanos en las ciudades de Holanda, pronto comenzaron a formarse comités ciudadanos (posiblemente modelados a partir de los comités de correspondencia americanos). En un sistema político altamente segmentado, su incesante presión sobre las autoridades locales y regionales operó realmente.

Entre 1784 y 1787, las facciones patriotas se las arreglaron para poner en marcha nuevas constituciones, menos aristocráticas en una serie de ciudades holandesas e incluso en toda una provincia: Overijssel. El príncipe de Orange y sus seguidores, sin embargo, todavía disponían de dos ventajas cruciales: el apoyo financiero británico y la cobertura militar del cuñado del príncipe, el rey Federico Guillermo de Prusia. Hacia finales de 1787, una invasión prusiana irrumpiría en la Revolución Patriótica Holandesa (te Brake, 1989, 1990; Schama 1977).

Después de que Francia declarase la guerra a Gran Bretaña y a Holanda en 1793, los Patriotas francófilos revivieron su oposición. Una invasión francesa en 1795 instalaría la llamada República Bátava, en la cual una asamblea nacional electa gobernó desde 1796 hasta 1798, antes de que un golpe del ejército francés expulsase a los demócratas radicales. Desde entonces hasta el fin de las Guerras Napoleónicas, los Países Bajos operaron primero como un reino nominalmente independiente bajo el hermano de Napoleón, Luis; más tarde, como región de una Francia no democrática. Aun cuando los demócratas americanos ganaron, los demócratas holandeses perdieron. La democratización no volvería a comenzar en serio en los Países Bajos hasta el siglo XIX.

La democratización y desdemocratización francesa, 1600-2006

La experiencia holandesa entre la década de los años ochenta del siglo XVIII y la de los años treinta del siglo XIX enseña una importante lección. Incluso en su historia reciente, la democracia ha sido una forma de gobierno precaria y reversible. A fin de ver la condición reciente, precariedad y reversibilidad de la democracia, tendríamos que observar la historia de Francia desde 1600. Aquí puedo partir de la base del trabajo de toda una vida sobre la historia política francesa (especialmente, Shorter y Tilly, 1974; Tilly, 1964, 1986; 1993, capítulo 5; 2004, capítulo 4). Francia ofrece un desafío fascinante a las explicaciones habituales sobre la democratización y la desdemocratización. Refuta categóricamente cualquier noción de la democratización como un proceso gradual, deliberado, irreversible o como un conjunto útil de invenciones políticas que un pueblo simplemente pone en marcha cuando está listo. Por el contrario, expone la importancia crucial de la lucha y el choque tanto para la democracia como para sus reveses.

Siguiendo las revoluciones norteamericana u holandesa de las dos décadas precedentes, la primera Revolución francesa (1789-1793) estableció uno de los modelos más influyentes de gobierno democrático nacional. En un gesto ateniense que Maquiavelo bien podría haber deplorado, los primeros revolucionarios franceses remplazaron al rey soberano y su consejo por un parlamento elegido por los ciudadanos en general. Sólo por medio de la experimentación y lucha a gran escala, incluyendo las guerras civiles, se operó el regreso a un ejecutivo central con la subida al poder de Napoleón desde 1799 hasta su punto culminante (Woloch, 1970; 1994). Bajo el gobierno de Napoleón, asimismo, la democracia declinaría mientras que la capacidad del Estado iría en ascenso.

El régimen autoritario de Napoleón en modo alguno comportó el fin de luchas e involuciones. (Para resúmenes sintéticos de las elecciones y regímenes constitucionales franceses, véase Caramani, 2000, pp. 292-373; 2003, pp. 146-148). Durante el siglo XIX, Francia no sólo regresó a la Restauración (más o menos constitucional) y a las monarquías de Julio de 1815 y 1848, sino que sufrió otra revolución democrática antes de volver de nuevo a un régimen autoritario (1851-1870) bajo Luis Napoleón Bonaparte. Una revolución relativamente pacífica y democrática (1870) precedió al año de luchas con y dentro de la Comuna de París y de otras ciudades importantes.

La Comuna únicamente nos deja a medio camino entre la gran revolución de los años noventa del siglo XVIII y el régimen francés que conocemos hoy. Una longeva III República (relativamente democrática, excepto por la exclusión de las mujeres) adquirió forma durante los años setenta del siglo XIX y perduró hasta la ocupación nazi de 1940. No antes de las grandes luchas de posguerra (1944-1947), sin embargo, se completó en la Francia contemporánea un régimen político más o menos continuadamente democrático. Finalmente (1945) las mujeres obtuvieron el derecho a voto y a ser elegidas para un cargo público en Francia. (Incluso así podríamos contar como involución democrática la violenta guerra civil argelina de 1954 a 1962 y el regreso al poder de Charles de Gaulle inducido por la guerra en 1958 y considerar también las amplias movilizaciones contra De Gaulle en 1968 como otra crisis de democracia.) Dependiendo de cómo computemos los reveses menores entre 1789 y el presente, Francia padeció como mínimo cuatro periodos sustantivos de democratización, pero también como mínimo tres periodos sustantivos de desdemocratización.

A efectos de una mayor claridad volvamos al espacio democracia-capacidad del régimen. Por democracia, seguimos queriendo decir la medida en que el régimen se caracteriza por una consulta vinculante, protegida, igual y amplia a los ciudadanos sobre las actuaciones del Estado. Por capacidad estatal, seguimos queriendo decir la medida en que las intervenciones de los agentes del Estado sobre los recursos no estatales, actividades y conexiones interpersonales existentes alteran las distribuciones existentes de tales recursos actividades, recursos no estatales y conexiones interpersonales, así como las relaciones entre tales distribuciones. En estos términos el gráfico 2.1 traza la compleja trayectoria de Francia desde 1600 hasta el presente. A pesar de los numerosos giros, el gráfico en realidad se simplifica enormemente de suerte tal que confirma el resto de nuestro análisis. Tómese, por ejemplo, mediados del siglo XVII. En 1600 el gráfico reproduce una Francia en el punto más bajo de democracia y capacidad estatal, tal como resultó de las titánicas Guerras de Religión del siglo XVI. En el maltrecho reino existía un precioso escaso margen para la igualdad, protección y consulta mutua vinculante o de capacidad estatal. La capacidad se recuperó entonces en cierta medida bajo reyes agresivos sin desplazamiento alguno hacia nada que se pareciese mínimamente a la democracia para el grueso del pueblo francés.

Gráfico 2.1. Trayectoria de los regímenes nacionales franceses, 1600-2006.

El periodo de 1648 a 1653 supuso una Francia que abarcó parcialmente desde la anarquía bajo los reyes Enrique IV y Luis XIII hasta la misma zona de baja capacidad estatal y mínima democracia. Las guerras civiles de la Fronda desgarraron a Francia repetidamente. El joven Luis XIV y sus consejeros únicamente comenzaron a recuperar el control de vastas regiones a mediados de los años cincuenta y se las arreglaron para dominar amplias áreas de la autonomía protestante dentro de un Estado que se declaraba a sí mismo como católico a comienzos de la década de los ochenta.

No nos ayuda gran cosa seguir cada garabato y giro de la historia política francesa desde 1600 hasta el presente. He aquí los principales puntos a extraer del diagrama:

A lo largo de la primera mitad del siglo XVII el régimen francés estaba por completo fuera del territorio democrático, pero ganó y perdió capacidad a un ritmo vertiginoso.

Únicamente cuando el rey y sus más allegados colaboradores fueron capaces de someter o sobornar a sus sobradamente autónomos rivales dentro del país comenzó a incrementarse de forma significativa la capacidad estatal; las rebeliones y demandas lideradas por los magnates regionales supusieron repetidamente una involución en el aumento de la capacidad.

Durante la segunda mitad del mismo siglo, el gobierno consolidado de Luis XIV elevó extraordinariamente la capacidad a cuenta de un alejamiento incluso mayor de cualquier cosa que se asemejase a la democracia; quienes poseían poder en las regiones y enclaves perdieron autonomía de forma masiva.

Hasta la Revolución de 1789, momento en que Francia comenzó un extraordinario experimento con las formas democráticas, no habría cambios de dirección significativos.

Pronto, sin embargo, los esfuerzos revolucionarios por combatir tanto a los enemigos domésticos como a los extranjeros condujo a un arranque de la capacidad del Estado a expensas de la democracia.

Desde el final de las Guerras Napoleónicas (1814) hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, el país viró constantemente entre acelerones democratizadores y desdemocratizadores; por lo general, la capacidad estatal repuntó al alza en cada fase.

Durante el periodo de posguerra Francia construyó un Estado democrático de alta capacidad que (al menos de momento) no parece invertir su dirección de forma significativa.

¿Un Estado de alta capacidad democrática? Comparado con Jamaica y Kazajstán, el Estado francés contemporáneo ejerce significativamente más control sobre el pueblo, recursos y actividades dentro de su territorio. A pesar de —o más bien gracias a— la lucha incesante por derechos y deberes, los ciudadanos franceses ejercen derechos bastante amplios e iguales vis-à-vis del Estado. Ejercen una ciudadanía extensiva. Por medio de elecciones, sondeos, la prensa, los movimientos sociales y un contacto directo con los cargos públicos, se implican en la consulta mutua vinculante sobre los asuntos de la política pública. Aun cuando a menudo se quejan de «inseguridad», los ciudadanos franceses reciben en conjunto mucha más protección ante la acción arbitraria del Estado que sus homólogos jamaicanos y (especialmente) kazajos. Estas instituciones únicamente llegaron a existir tras dos siglos plagados de cambios conflictivos en la política pública francesa.

El recuadro 2.1 muestra otra visión del mismo conjunto de cambios. He contado como «situación revolucionaria» cada coyuntura en la historia francesa desde 1648 hasta el presente en la cual algún grupo portador de armas y con apoyo sustancial de grupos de ciudadanos controló las principales regiones nacionales y/o segmentos significativos del aparato del Estado durante un mes o más. (Un resultado revolucionario, desde esta perspectiva, conlleva una transferencia efectiva de poder de los gobernantes existentes a un nuevo bloque gobernante.) La cronología añade un elemento que había desaparecido en mi anterior recuento: durante la segunda mitad del siglo XVII surgieron repetidas rebeliones hasta el nivel de situaciones revolucionarias como reacción a la expansión, en última instancia exitosa, de la capacidad estatal de mano de Luis XIV.

Gran parte del esfuerzo monárquico durante aquella segunda mitad de siglo se destinó a recabar impuestos para apoyar al aparato administrativo central y, en particular, su prosecución de la guerra. Las principales rebeliones comenzaron de forma característica con la resistencia aislada a la tributación, si bien seguidamente se consolidaron en una oposición mucho más duradera bajo el liderazgo de quienes poseían el poder regional. Las violentas rebeliones de los Camisard de 1702 a 1706 marcaron una excepción: fueron el resultado de la tentativa de Luis XIV por erradicar los fondos de fe y autonomía de los protestantes. En cualquier caso, el rey y sus crecientes fuerzas militares alimentaron la capacidad estatal doblegando la resistencia al gobierno central. A principios del siglo XVIII, la corona francesa se había convertido en la más poderosa de Europa.

Cuadro 2.1. Situaciones revolucionarias en la Francia metropolitana, 1648-2006.

1648-1653 | La Fronda
1655-1657 | Rebelión de Tardanizat (Guyena)
1658 | Rebelión de Sabotiers (Soloña)
1661-1662 | Rebelión de Bénauge (Guyena)
1662 | Rebelión de Lustucru (Boulonnais)
1663 | Rebelión de Audijos (Gascuña)
1663-1672 | Guerra de guerrillas de Angelets (Rosellón)
1675 | Rebeliones (Bretaña) de Papier Timbré y Bonnets Rouges (o Torrében)
1702-1706 | Rebeliones Camisard de Cévennes y Languedoc
1768-1769 | Rebeliones corsas
1789-1799 | Múltiples revoluciones y contrarrevoluciones francesas
1815 | Cien días
1830 | Revolución de Julio
1848 | Revolución francesa
1851 | Golpe de Estado de Luis Napoleón, insurrección
1870 | Colapso del Estado, ocupación alemana, revoluciones republicanas
1870-1871 | Múltiples comunas
1944-1945 | Resistencia y liberación

No obstante, las situaciones plenamente revolucionarias continuaron avanzado el siglo XVIII y se aceleraron durante el XIX. El país no escapó a la masiva, bien que intermitente, fragmentación del control del Estado sobre su pueblo, recursos y territorio hasta el final de la Segunda Guerra Mundial. Si ampliamos a los territorios de ultramar, las guerras de Argelia y Vietnam aumentarían enormemente el periodo de amenaza de disrupción revolucionaria. Más incluso que el diagrama capacidad-democracia, la cronología muestra hasta qué punto la democratización francesa resultó de la lucha revolucionaria.

¿Qué es, entonces, lo que esta turbulenta historia desde 1600 hasta el presente requiere de nosotros para su explicación? Tres rasgos principales de la experiencia francesa con la democratización y la desdemocratización exigen un análisis. En primer lugar, antes de 1789 el régimen nunca llegó a estar cerca de ser un territorio democrático. Desde este punto en adelante produjo de manera repetida formas de gobierno relativamente democráticas. ¿Por qué este gran salto? En segundo lugar, a pesar del comienzo de la Francia revolucionaria, las principales involuciones de la democratización tuvieron lugar en múltiples ocasiones, bastante rápidamente en cada caso. ¿Qué explica el más rápido ritmo de la desdemocratización que el de la democratización? En tercer lugar, las conmociones políticas tales como la amplia y profunda revolución de 1848 y la devastadora derrota de la Guerra Franco-Prusiana desempeñaron un papel desproporcionado en las aceleraciones de la democratización francesa. ¿Qué conecta la democratización a la revolución y a otro tipo de shocks?

La primera cuestión dirige nuestra atención hacia cómo estaba cambiando la interacción ciudadano-régimen antes de 1789. Como veremos más adelante en detalle, los incrementos de la capacidad estatal varían profundamente de régimen a régimen en la misma medida en que conllevan un pacto con los ciudadanos por los recursos estatales operativos que los ciudadanos ya tienen bajo su control. En un extremo, la gente que dirige en nuestros días Estados ricos en minerales necesita pactar bien poco con sus ciudadanos si el Estado en sí mismo domina la extracción de petróleo, oro, diamantes u otros bienes preciados.

En el otro extremo, en una economía fundamentalmente agraria, los incrementos de capacidad únicamente ocurren por medio de proveer al Estado con productos agrícolas o las ganancias equivalentes en moneda. El establecimiento de dicha entrega implica necesariamente al Estado en la negociación con quienquiera que sea que controle la tierra y en la creación de instituciones que, en rigor, proveen las ganancias agrícolas. Entre los dos extremos, encontramos Estados basados en economías con un gran desarrollo del comercio —los Países Bajos ofrecerían un caso decisivo— en el que los gobernantes no pueden tan sólo ganar fácilmente con los bienes, pero tampoco tienen que negociar mucho con los campesinos o sus terratenientes. En tales economías, las negociaciones con los comerciantes producen por lo general un consenso suficiente para mantener en marcha la empresa Estado (Adam, 2005; Tilly, 1992). He aquí la importancia crucial de las oligarquías mercantiles para los sistemas de gobierno semidemocráticos en Europa.

La negociación extensiva de este tipo establece las condiciones para democratización de dos maneras fundamentales: haciendo depender a los gobernantes de una amplia conformidad de sus ciudadanos y estableciendo derechos y obligaciones conducentes a la consulta mutuamente vinculante. Al mismo tiempo, ello hacía igualmente posible la desdemocratización: la conformidad de un grupo de ciudadanos por lo general perjudica los intereses de elites que previamente se mantenían recabando recursos y apoyo de aquellos mismos ciudadanos. Los terratenientes a menudo perdían cuando los Estados ganaban. Esta perspectiva nos conduce a buscar pasos adelante más importantes en la negociación Estado-ciudadano respecto a los recursos que sostienen al Estado como causas de la entrada del régimen en la lucha democrática —no sólo en Francia, sino en todo el mundo.

La segunda cuestión —por qué la desdemocratización ocurre por lo general de forma más rápida que la democratización— inaugura una perspectiva completamente nueva. Como acabamos de ver en el gráfico 2.1, Francia hizo movimientos espectacularmente rápidos en el espacio democrático después de 1789, durante 1848 y al final de la Segunda Guerra Mundial. En estas ocasiones, la lucha entre gobernantes y gobernados venía avanzando desde hacía algún tiempo: protestas interconectadas respecto a ingresos, derechos y autonomías de instituciones semirrepresentativas con anterioridad a 1789; batallas continuas entre la Corona y sus oponentes durante las décadas de los años treinta y cuarenta del siglo XIX; y la resistencia a la ocupación alemana y al Estado títere de Vichy durante los últimos años de la Segunda Guerra Mundial.

En cada ocasión, la desdemocratización tuvo lugar mucho más velozmente que la democratización previa o subsiguiente. En todas estas ocasiones, además, amplias movilizaciones populares precedieron la aceleración de la democratización. En los casos de involución, importantes escisiones en las coaliciones gobernantes precipitaron la acción drástica de aquellos segmentos de tales coaliciones a fin de contener o restituir su poder. En definitiva, la rápida desdemocratización no resultó de la desafección popular con la democracia sino, principalmente, de una deserción de la elite.

Observando las involuciones de la democracia en el siglo XX, Nancy Bermeo hace una observación semejante, aunque más ajustada:

Si bien la pasividad del ciudadano hizo más fácil el desmantelamiento de la democracia, es innegable que las democracias aquí estudiadas fueron derrocadas por sus propias elites. Las acciones de las elites siguieron una serie de trayectorias. En un extremo, los políticos (y a veces los monarcas) eligieron la dictadura de manera deliberada. O bien se convirtieron en dictadores ellos mismos o bien hicieron cabezas de gobierno a figuras antidemocráticas de manera deliberada. En el otro extremo, las elites políticas derivaron hacia la dictadura por medio de su propia ineptitud: cometieron una serie de errores que produjeron una coalición golpista. A pesar de la gran variedad de nuestros casos, sus errores fueron sorprendentemente similares: siempre produjeron una coalición golpista que incluía a las elites militares (Bermeo, 2003, p. 237).

Excepto para la península Ibérica, América Latina y los Balcanes, «las coaliciones golpistas incluyendo a las elites militares» desempeñaron un papel menor en los reveses de la democracia con anterioridad al siglo XX que entre 1900 y la década de los ochenta del mismo siglo. A diferencia de los simples gobernantes autoritarios, los «dictadores» no lo fueron plenamente antes del siglo XX. No obstante, la observación de Bermeo generaliza de una forma generosa: desde el siglo XIX en adelante, los poderosos que consideraron la democratización una amenaza se desentendieron mucho más fácilmente de los pactos democráticos y semidemocráticos que la gente corriente.

Esto nos lleva a la tercera cuestión: la asociación de la democratización acelerada con la revolución y otros shocks. Por último, veremos que no sólo la revolución, sino también los conflictos internos, las conquistas militares y la colonización guardan conexiones distintivas con la democratización; no por cualquier medio que traiga la democracia de manera automática, sino a menudo por acelerar la democratización allí donde algunos de sus elementos ya estaban en marcha. A efectos de la investigación posterior, permítasenos sostener la hipótesis de que tales shocks son relevantes, habida cuenta de que todos ellos socavan la autoreproducción de los sistemas de control sobre los Estados y, por ende, debilitan a las elites que más tienen que perder con la democratización. Abren el espacio dentro del cual la gente corriente puede negociar el consentimiento con los nuevos sistemas de gobierno. En su conjunto, la gente corriente tiene algo que ganar con la democratización y mucho que perder con la desdemocratización. La gente corriente en Francia aprendió esta lección por la vía dura en repetidas ocasiones.

Olas de democratización

Tal como evidencian momentos como la revolución de 1848 en Francia, la democratización y la desdemocratización no suelen tener lugar, por lo general, en un único régimen a la vez. Durante la mitad del siglo XIX, Bélgica, Hungría, Alemania, Bohemia, Austria, Italia y Suiza experimentaron tentativas a favor de la democracia, la mayoría de las cuales pronto fueron derrotadas. Los regímenes adyacentes y conectados se influencian unos a otros. John Markoff, de cuyo libro he adaptado el encabezamiento de este apartado, lo explica de la manera siguiente:

Durante una ola democrática, la organización del gobierno es alterada —a veces de manera pacífica, a veces por medio de un derrocamiento dramático— por medio de maneras que son consideradas como profundamente más democráticas. Durante una ola democrática tal, se da un gran empeño en discutir las virtudes de la democracia y quienes están en posiciones de autoridad proclaman sus intenciones democráticas. Durante las olas antidemocráticas, los gobiernos son transformados por medio de maneras que son consideradas como profundamente no democráticas, los movimientos sociales proclaman su intención de descartar la democracia y los notables del gobierno expresan orgullosamente su hostilidad a la democracia (Markoff, 1996b, pp. 1-2).

¿Cómo podemos identificar concretamente dichas olas? Ya sea porque siguen definiciones constitucionales, sustantivas, procedimentales o procesales de democracia, la mayor parte de quienes han estudiado los múltiples casos de democratización y desdemocratización simplifican su trabajo con un sencillo dispositivo. Identifican un umbral, situando a un lado la no democracia y al otro la democracia, preguntándose entonces cómo, bajo qué condiciones y por qué los regímenes cruzan el umbral en una dirección u otra. Adoptan un procedimiento típico. (Incluso el procesal Markoff emplea la presencia o ausencia de diferentes tipos de derecho electoral como su principal tipo de dispositivo.) Aunque a veces llame a un régimen democrático o no democrático, un dispositivo así no sirve en cualquier caso a los cometidos explicativos de este libro.

¿Por qué no? En primer lugar, porque no estamos intentando explicar saltos sí-no entre condiciones democráticas y condiciones no democráticas. Estamos intentando explicar grados y cambios de democracia. En segundo lugar, porque a fin de hacer tal cosa debemos tener en cuenta una amplia gama de procesos: desde aquellos que moverían a un país como Kazajstán hacia un régimen más democrático hasta aquellos otros que todavía habrían de introducir involuciones en la democratización de Francia a largo plazo. A los efectos de nuestro cometido, será mucho más operativo identificar periodos y lugares en los que suceda un movimiento significativo en un sentido u otro de la dimensión no-democracia/democracia y preguntarse por qué tuvo lugar durante tales periodos.

Siguiendo más bien objetivos diferentes, Tatu Vanhanen nos ha brindado un primer borrador que trata el problema. Vanhanen ha calculado un «índice de democratización» por décadas desde 1850 hasta 1979 para un gran número de países. El índice multiplica 1) la porción de voto de todos los partidos, excepto el partido más grande, recibido en las elecciones nacionales por 2) la proporción del total de la población que vota. Así, desde 1901 a 1909, cuando los partidos políticos más pequeños de Australia obtenían el 61,8 por 100 del voto y el 18,9 por 100 de la población votaba, el índice de Australia resultaba 61,8 por 100 x 18,9 por 100 = un índice de democratización del 11,7.

Al adoptar las cifras de Vanhanen he vuelto, por supuesto, al criterio procedimental de la votación. La medida no nos dice nada acerca de los cambios en la protección, apenas una nota acerca de la amplitud y la igualdad y únicamente trata de manera indirecta la consulta mutuamente vinculante. Obvia los niveles más bajos de democratización, aquellos que por lo general aparecen antes que los sistemas electorales a escala nacional en los que se concentra Vanhanen. El tratamiento es tosco, como una cuerda anudada que sostuviera un frágil aparato. Ahora bien, al extenderse sobre varias décadas al menos indica dónde y cuándo estuvieron ocurriendo las mayores expansiones de la actividad electoral competitiva.

Cuadro 2.2. Áreas de democratización relativamente rápida, 1850-1979.

1859-1899 |
Asia-Pacífico: | Ninguno.
Europa: | Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Italia, Países Bajos, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza, Reino Unido.
Américas: | Argentina, Bolivia, Chile, República Dominicana, Ecuador, Uruguay.
África: | Ninguno.
1900-1949 |
Asia-Pacífico: | Australia, Japón, Nueva Zelanda.
Europa: | Austria, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Portugal, Rumania, Rusia, España, Suecia, Suiza, Reino Unido.
Américas: | Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, Honduras, México, Panamá, Perú, Estados Unidos, Uruguay.
África: | Egipto.
1949-1979 |
Asia-Pacífico: | India, Israel, Líbano, Corea del Sur, Tailandia, Turquía.
Europa: | Grecia, Portugal, España.
Américas: | Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Perú, Venezuela.
África: | Egipto, Marruecos, Zambia.

Fuente: Vanhanen, 1997, pp. 251-271.

He dividido los datos de Vanhanen en tres paneles: de 1859 a 1899, de 1900 a 1949 y de 1950 a 1979. Durante el periodo de 1850 a 1899, los Estados Unidos se ausentan de la lista; de acuerdo con este índice, acababan de pasar uno de sus principales periodos de democratización antes de 1850. Canadá, igualmente ausente, continuaría siendo un agregado de colonias británicas hasta 1867, pero el nuevo régimen unificado adquiriría entonces la condición de dominio con instituciones comparativamente democráticas y que cambiarían relativamente poco a lo largo del siglo XIX. Durante el mismo periodo, por el contrario, casi toda África permaneció bajo el gobierno colonial; y la región de Asia-Pacífico fue dividida en colonias y regímenes que mostraban pocos o ningún signo de democratización. Así las cosas, si queremos observar los procesos de democratización durante la última mitad del siglo XIX, deberíamos fijar nuestra mirada en Europa Occidental y América Latina.

Durante el medio siglo que va de 1900 a 1949, la expansión del sufragio —especialmente de sufragio femenino— devuelve a la lista un número de viejas democracias, incluidos los Estados Unidos y Canadá. Pero los incrementos en el índice de Vanhanen también registran la experimentación con la democracia que se aceleraba en Europa —con muchos, muchos reveses— tras la devastación de la Primera Guerra Mundial. Europa y América continuaban dominando el mapa de la democratización. Pero observamos la democracia moviéndose al Este y al Sur dentro de Europa y expandiéndose ampliamente por América Latina. Vemos incluso destellos de democratización en Japón y Egipto.

Las tres décadas después de 1949 muestran en realidad menos casos sustantivos de democratización respecto al medio siglo anterior. Aun así estas décadas prueban un paso significativo en la geografía y carácter de la democratización. Los regímenes militares continúan surgiendo y derrumbándose en América Latina, si bien los países latinoamericanos se desplazan hacia un gobierno relativamente civil y democrático. Dentro de Europa, de manera similar, Grecia, Portugal y España ofrecen las principales áreas de democratización renovada, todas ellas conllevando una subordinación creciente de la autoridad militar a la autoridad civil. Aunque los regímenes latinoamericanos continúen figurando de forma destacada, observamos vientos de democratización en Asia y África. El declive del colonialismo europeo y japonés inauguró nuevas oportunidades para la democracia fuera de sus hogares habituales en las Américas y Europa.

Desde 1850, la democratización fue llegando claramente en olas, con Europa al frente de la primera ola para volver a sumarse más adelante a la ola de 1900 a 1949. Después de eso, América Latina comenzó una tercera ola al tiempo que Asia y África comenzaban a desplazarse hacia la democracia. Dado que las estadísticas de Vanhanen se acaban en 1979, la cronología se detiene poco antes de mostrar lo rápido que se operó la democratización en las áreas poscoloniales después de este momento (Bratton y Van de Walle, 1997; Diamond, 1999; Geddes, 1999; Lafargue, 1996; Markoff, 2005; Przeworski et al., 2000; Whitehead, 2002). El inventario de Freedom House sobre las transiciones desde un gobierno autoritario a partir de 1979 lista estos regímenes como moviéndose en un territorio «libre» (Karatnycky y Ackerman, 2005):

Asia-Pacífico: Corea del Sur, Filipinas, Mongolia, Taiwán, Tailandia.

Europa: Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Rumanía, Serbia-Montenegro.

Américas: Argentina, Brasil, Chile, El Salvador, Guyana, México, Panamá, Perú, Uruguay.

África: Benin, Cabo Verde, Ghana, Malí, Senegal, Sudáfrica.

La lista evoca la enorme oleada de democratización en Europa cuando, en 1989 y después, colapsaron en la región los regímenes socialistas de Estado (nos extenderemos sobre estos cambios más adelante). También llama la atención sobre la continuada democratización de América Latina (ahora de manera aparentemente más definitiva que antes). Pero de manera más destacada, identifica Asia y África como zonas en las que comenzó a tener lugar una democratización significativa después de 1979.

La cronología nos dice algo más importante todavía. Sus lecciones son análogas a las que ya hemos trazado respecto a la prolongada oscilación de Francia entre la democracia y la no democracia. Grandes conjuntos de regímenes pasaron de largos periodos de indisponibilidad para el cambio democrático a un volátil movimiento adelante y atrás entre la democratización y la desdemocratización. Tómese, por ejemplo, el periodo europeo entre 1900 y 1949, durante el cual 17 regímenes vivieron al menos un periodo de democratización acelerada. De estos 17, 12 —Austria, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Portugal, Rumanía, Rusia, España (y, si contamos la ocupación nazi, los Países Bajos)— también padecieron una desdemocratización más rápida, si cabe, en una ocasión como mínimo.

Los regímenes europeos se hicieron mucho más tendentes tanto a la democratización como a la desdemocratización de lo que habían sido en el siglo XVIII. Los regímenes de América Latina se hicieron igualmente proclives al movimiento en ambas direcciones una vez que declararon su independencia de España en las primeras décadas del siglo XIX. La historia impulsó un cambio paralelo con la descolonización de Asia y África tras la Segunda Guerra Mundial. Filipinas, Tailandia y Senegal, por ejemplo, parecen todas democracias recientes que bien podrían haber vuelto a la desdemocratización, toda vez que poderosas elites sintieron la amenaza de una democracia mayor. Por supuesto, tendremos que mirar más detenidamente el ritmo, ubicación y forma en que se operaron tales cambios históricos.

La evidencia repite otra conclusión de la experiencia francesa: una vez que el régimen ha entrado en la volátil zona de la democratización y desdemocratización, en líneas generales, los movimientos que se alejan de la democracia ocurren más rápidamente, con menos participación popular y bajo una mayor influencia de la elite que los movimientos hacia la democracia. De hecho, en las recientes transiciones estudiadas por el equipo de Freedom House, movilizaciones populares en general no violentas, aunque masivas, contra los regímenes autoritarios han presionado a dichos regímenes hacia la democracia. Por el contrario, las tentativas de reformar regímenes similares de arriba abajo han tenido mucho menos efecto (Karatnycky y Ackerman, 2005). Piénsese en Birmania, China, Nepal y Tailandia, todos casos en los que el desafío al poder del Estado trajo una represión masiva y la desmovilización (Schock, 2005; capítulos 4 y 5). Las movilizaciones populares fallan a menudo. En nuestra época, sin embargo, la gente corriente se está implicando cada vez más en presionar a favor de la democratización.

Democratización postsocialista

Algunos de los casos más dramáticos de movilización popular contra gobernantes autoritarios tuvieron lugar cuando de entre las ruinas de los Estados socialistas yugoslavo y soviético emergieron regímenes democráticos. Considérese Ucrania en 2004. La organización de seguimiento de los derechos Human Rights Watch expone así la situación en diciembre de aquel año:

Durante años, bajo el liderazgo del presidente [Leonid] Kuchma, el gobierno impuso controles más estrictos si cabe sobre la cobertura mediática, intentó manipular los procesos electorales en repetidas ocasiones e ignoró el amplio descontento popular. Al actuar de esta manera, minó las vías para que la gente expresase sus agravios de una manera significativa. Las flagrantes tentativas del gobierno por manipular el voto presidencial a favor del primer ministro, Viktor Yanukovich —a pesar de la clara preferencia popular por el candidato de la oposición, Viktor Yuvshenko—, sirvió para convencer a muchos ucranianos de que las protestas masivas en las calles eran su única esperanza de ser escuchados (Human Rights Watch, 2005, p. 441).

Los agentes de Kuchma envenenaron a Yuvshenko con dioxinas. Activistas de los Estados vecinos, miembros de organizaciones de derechos humanos de todo el mundo occidental y masas de ucranianos convergieron en la capital, Kiev. Los ciudadanos anegaron las calles. Cantaron y corearon en las noches de invierno y bloquearon la entrada a los edificios del gobierno. Representaron la Revolución Naranja. Las protestas ucranianas tenían continuidad con episodios similares en Serbia durante 2000 y Georgia durante 2003. Pertenecían a la ola de protestas populares contra el fraude electoral que se expandió por la antigua Unión Soviética y regiones adyacentes.

Ninguno de estos regímenes podía ser considerado ni remotamente democrático en 1989. Pero una gran cantidad de cosas ha cambiado desde entonces. El gráfico 2.2 utiliza los índices de los derechos políticos y libertades civiles a fin de cartografiar la distribución de los regímenes postsocialistas en 2006. (Recuérdese que 1 en derechos políticos o libertades civiles es la máxima puntuación posible, 7 la mínima.) Dicho de manera algo tosca, los derechos políticos corresponden a la consulta mutua, amplia, igual y vinculante. Los indicadores de Freedom House nos ofrecen información acerca de la amplitud y dirección de la democratización postsocialista desde 1989.

Gráfico 2.2. Indicadores de Freedom House en materia de derechos políticos y libertades civiles para los regímenes postsocialistas en 2006

Fuente: recopilado a partir de Freedom House, 2006.

Tal como muestra el gráfico, no todos los regímenes postsocialistas ni mucho menos se apartaron significativamente de la política no democrática. En la esquina inferior izquierda del diagrama se encuentran Turkmenistán, Uzbekistán, Azerbaiyán, Kazajstán y Rusia, con Armenia y Kirguistán no muy alejados, figurando en quinto lugar por lo que hace a derechos políticos y en cuarto respecto a las libertades civiles. En la esquina superior derecha —los indicadores más elevados en ambas cuestiones— nos encontramos a la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia. En los diecisiete años transcurridos desde 1989 todos ellos tienen regímenes democráticos claramente consolidados.

Sin embargo, no todos los regímenes postsocialistas se dirigieron hacia la democracia (Bunce, 2001; Fish, 2001, 2005; Khazanov, 1995; McFaul, 1997; Suny 1993; Tishkov, 1997). De nuevo empleando las medidas de Freedom House, el gráfico 2.3 expone las trayectorias de cuatro países postsocialistas de 1991 a 2006. (Freedom House comenzó tratando inicialmente en 1991 a Bielorrusia, Croacia, Estonia y Rusia separadamente de sus federaciones socialistas precedentes). De acuerdo con estos indicadores, cada uno de los cuatro países pasó por un temprano declive de los derechos políticos y/o las libertades civiles. Pero una vez acabada la guerra civil, nos dicen las puntuaciones, Croa-cia dio importantes pasos hacia la democracia. Estonia restringió los derechos políticos de entrada, pero hizo un giro en forma de U a medida que se incrementaron las libertades civiles y se expandieron los derechos políticos; incluso el tratamiento levemente discriminatorio de su sustantiva minoría rusa no impidió a Estonia un índice de 1,1 —en compañía de las democracias líderes en Europa.

Mientras tanto, Rusia y (especialmente) Bielorrusia se dirigieron abajo hacia derechos políticos cada vez menores y demediadas libertades civiles. En Rusia, las guerras de Yeltsin-Putin en el Cáucaso Norte y el silenciamiento estatal de las voces de la oposición empujaron al asediado país de vuelta a la democratización parcial que Mijail Gorbachov había iniciado en los años ochenta. Yeltsin y Putin concentraron sus esfuerzos en restituir la capacidad estatal interna de Rusia y su posición exterior. En la misma medida en que procedieron de esta manera, sacrificaron las libertades civiles —o, en términos más generales, la democracia—. Putin empleó el control del Estado sobre las preciosas reservas de petróleo y gas para librar a su gobierno del consentimiento popular. Las desigualdades de clase y etnia se hicieron más agudas en la política pública rusa; los ciudadanos rusos desconectaron sus maltratadas redes de confianza de la política pública de forma más definitiva incluso a medida que disminuía visiblemente la protección, la amplitud, la igualdad y el carácter mutuamente vinculante de la consulta (Fish, 2005).

Gráfico 2.3. Indicadores de Freedom House de cuatro regímenes postsocialistas, 1991-2006

Fuente: recopilado a partir de Freedom House, 2002, 2006.

Bielorrusia se deslizó más lejos todavía. El presidente de Bielorrusia, Alexander Lukashenko, ganó su mandato en una elección popular como guardián anticorrupción. Pero tan pronto como se consolidó en el cargo, Lukashenko instituyó la censura, aplastó a los sindicatos independientes, determinó las elecciones y subyugó a la asamblea legislativa, comprometiendo con ello los pequeños avances democráticos previos del país. Se benefició enormemente de la ayuda rusa, especialmente en forma de precios subvencionados del petróleo y el gas. Como pocos gobernantes autoritarios en el mundo contemporáneo, Lukashenko podía evitar consultar a su pueblo por medio del refuerzo de la capacidad estatal gracias al empleo de los ingresos de los minerales.

Lukashenko no renunció, sin embargo, a la represión interna. De acuerdo con Kathleen Mihalisko:

Antes de cumplirse un año de su presidencia, en abril de 1995, actuaciones desmedidas de la policía bajo las órdenes de Lukashenko golpearon a los diputados del Frente Popular en la escalinata de Consejo Supremo en lo que fue una primera manifestación contra la violencia del régimen. Desde entonces, las tropas especiales del ministro del Interior (OPMON) se convirtieron en el más visible recordatorio de cómo prefiere enfrentarse Lukashenko con sus críticos, siendo utilizadas con creciente brutalidad y frecuencia contra manifestantes pacíficos. En dos años se estima que el número de fuerzas de seguridad ha crecido hasta cerca de 180.000 o, para el caso, el doble del tamaño de las fuerzas armadas (Mihalisko, 1997; véase también Titarenko et al., 2001).

El empleo de fuerzas militares especializadas a fin de establecer el control político se remitía a un viejo repertorio de la Europa del Este. Para las elecciones presidenciales de 2006, Lukashenko se encargó de que no hubiera posibilidad de una «revolución de color» a la manera de Serbia, Georgia o Ucrania. De hecho, el jefe del KGB de Bielorrusia justificaba la represión acusando a la oposición de «planear llevar a cabo un golpe tras las votaciones del domingo con el apoyo de los Estados Unidos y Georgia» (Myers, 2006, p. A3). La represión funcionó: apenas unos pocos miles de manifestantes se dejaron ver la noche de la elección cuando el gobierno anunció que Lukashenko había ganado el 82,6 por 100 del voto (Myers y Chivers, 2006: A11). Aun cuando cifras menguantes de manifestantes continuaron desafiando el frío durante los días siguientes, al sexto día la policía barrió a los pocos centenares que quedaban (Myers y Chivers, 2006). Los regímenes postsocialistas que se desdemocratizaron después de 1991 oscilaron entre la dictadura y la guerra civil.

El gráfico 2.3 refuerza un aspecto que el gráfico 2.2 hace visible. Los regímenes se agolpan a lo largo de la diagonal, por lo general recibiendo puntuaciones ampliamente semejantes en derechos políticos y libertades civiles. Cuando los derechos políticos y las libertades civiles cambian en algún régimen en particular, además, tienden a cambiar conjuntamente en la misma dirección —no exactamente en paralelo, pero en una sintonía imprecisa—. En los términos de este libro, la puesta en marcha de una consulta popular relativamente amplia, igual y mutuamente vinculante promueve el reforzamiento de las protecciones contra la acción arbitraria de los agentes del gobierno. La protección extendida, por su parte, promueve una participación política más amplia, más igual, más vinculante. No de manera perfecta, como nos dicen las erráticas trayectorias de Bielorrusia, Rusia, Estonia y Croacia, pero lo suficiente como para que la democratización llegue como un incremento simultáneo de los derechos políticos y las libertades civiles. Un incremento tal, como hemos visto, a menudo ocurre con una imponente rapidez en las secuelas de un intenso conflicto.

¿Qué se ha de explicar?

Como es obvio hemos preparado nuestro trabajo explicativo a nuestra medida. Al menos de manera superficial las historias de la democratización y la desdemocratización que hemos investigado se prestan a explicaciones completamente contradictorias. Podríamos, por ejemplo, pensar en la democracia como una idea que alguien (¿los griegos?) inventó, iniciando así un esfuerzo de siglos por implementar la idea. Podríamos hilvanar de manera opuesta argumentando que únicamente las condiciones del capitalismo industrial podían sustentar relaciones políticas amplias, iguales, protectoras y mutuamente vinculantes entre ciudadanos y Estados. También podríamos pensar que los modelos competitivos de gobierno, una vez que se hicieron familiares a las elites nacionales, atrajeron a diferentes tipos de clases gobernantes y que algunas de entre éstas eligieron entre la dictadura y la democracia. Denomínense a estos tres tipos de explicaciónidealista, estructuralista e instrumentalista. No habrá problema alguno en encontrar ejemplos de cada uno en la vasta literatura reciente sobre la democracia[2].

Al tomarse por separado, ninguno de estos tres enfoques consigue facilitarnos una explicación coherente con las historias que hemos revisado. En cada caso, nos encontramos interrogándonos acerca del «¿cómo?» y el «¿por qué?». ¿Cómo se tradujeron las ideas democráticas en las relaciones y prácticas concretas? ¿Cómo generó el capitalismo industrial presiones a favor de la democratización? ¿Cómo dieron forma las elites gobernantes implicadas a las instituciones democráticas? ¿Por qué llevó tanto tiempo? Las cuestiones «cómo» y «por qué» surgen a cada paso de nuestro recorrido histórico.

He aquí mi argumento: a un análisis procesal concienzudo de la democratización y la desdemocratización le llevará mucho tiempo ofrecer respuestas coherentes a tales cuestiones. Las explicaciones idealistas, estructuralistas e instrumentalistas disponibles sobre la democracia no aportan las respuestas adecuadas. Hemos de cavar mucho más profundo dentro de los procesos políticos. Los próximos capítulos incidirán en tres tipos de procesos políticos; aquellos que alteran las relaciones en las interacciones entre Estado y ciudadano y 1) las redes de confianza interpersonal, 2) las desigualdades de categoría, y 3) los centros de poder autónomos. Por medio de ellos se examinarán los efectos de conmociones tales como el conflicto doméstico, la revolución, la conquista y la colonización, al activar y acelerar tales procesos.

Observar más de cerca los efectos de tales conmociones clarificará, además, en qué medida la lucha popular (antes que la sabia deliberación de los líderes políticos) hace avanzar la democratización. Antes de excavar en nuestras respuestas, sin embargo, todavía necesitamos un mapa del terreno a explorar. El próximo capítulo nos conducirá mucho más lejos en los auténticos procesos de democratización y desdemocratización. Este examen en mayor profundidad nos equipará para examinar cómo y por qué ocurren dichos procesos.

III. Democratización y desdemocratización

Comencemos por un caso realmente difícil: India. Desde la independencia en 1947, India ocupó una posición en algún lugar en el elevado grado de capacidad y democracia de nuestro cuadrante capacidad-democracia. Ambas han fluctuado en cierto modo a lo largo de sesenta años, pero en líneas generales el régimen nacional de la India se parece al de Canadá, digamos, más que a Jamaica o Kazajstán. Este país de 1.100 millones de habitantes, no obstante, plantea problemas a cualquier análisis de la democratización y la desdemocratización. Estos problemas aparecen bajo toda una serie de formas:

A pesar de la pobreza generalizada y desigualdad entre sus gentes, la economía india se está convirtiendo en uno de los contrapesos más grandes del mundo.

Sus 25 estados —algunos de los cuales son más grandes y populosos que la mayoría de los Estados europeos— varían enormemente en riqueza, composición social y carácter político.

Su política pública ofrece habitualmente vívidas muestras de rituales teñidos de religión.

Hindúes, musulmanes, sijs y otros militantes religiosos se masacran mutuamente de manera intermitente y atacan los símbolos sagrados de los demás.

A lo largo de los límites del país (por ejemplo, en Cachemira y en el Noreste étnicamente fragmentado) los grupos separatistas emplean de manera regular la fuerza armada para atacar al personal del gobierno y el personal de seguridad del Estado recurre a una represión brutal.

En las regiones centrales del país, las guerrillas maoístas (conocidas comúnmente como nasalitas), que tienen presencia política en cerca de un cuarto de todos los distritos políticos indios, emplean igualmente medios letales para masacrar a las fuerzas gubernamentales y a los aldeanos que no cooperan.

Desde la independencia en 1947, el régimen se ha balanceado entre emergencias y momentos de acomodación.

Por último, la India continúa siendo de lejos el régimen democrático más populoso del mundo.

¿Cómo dar sentido a toda esta complejidad?

Nuevos informes de la India a menudo dibujan al país oscilando al borde del colapso. No siempre fue así. La India independiente nació en 1947 al dejar la separación de Pakistán un país de población predominantemente hindú. (Hoy en día cerca del ochenta por ciento de los indios son nominalmente hindúes y un doce por ciento son musulmanes). El nuevo régimen, encabezado por Jawaharlal Nehru, heredó una administración civil disciplinada y un ejército efectivo de sus señores británicos. En ambos aspectos, el Estado podía contar con una alta capacidad. Además, a diferencia de su vecino, Pakistán, el régimen de Nehru mantuvo su ejército bajo un control civil efectivo. Los líderes del régimen procedían por lo general del mismo grupo de elites que empleó el estilo de la política contenciosa británica para independizarse de Gran Bretaña: gentes de familias bien situadas, de las castas superiores y a menudo educados en Gran Bretaña.

La India poscolonial también heredó un sistema federal que acomodó una diversidad enorme entre regiones que Gran Bretaña agrupaba como subunidades de gobierno a medida que avanzaban sus conquistas coloniales. Bajo condiciones normales, los Estados conservaban poderes fundamentales y responsabilidades, aun cuando el gobierno central y los tribunales podían restringir tales poderes ante las emergencias. Vastas redes clientelares (especialmente dentro de distintos segmentos del Partido del Congreso) conectaban al centro la mayoría de las partes de la India.

Sin embargo, toda su organización centralizada, incluida la orgullosa administración civil, no podía permanecer inmune a la influencia política y financiera. Al contrario, en la India el sistema de frecuentes transferencias de un puesto a otro atrajo consigo la presión política y financiera en cada transferencia: los políticos regionales se dirimían entre compensar a sus clientes con mejores puestos y realizar cobros para adjudicar compensaciones más atractivas, mientras que los propios funcionarios pugnaban por puestos que hicieran progresar sus carreras, acomodasen a sus familiares o les facilitasen mayores oportunidades de ser recompensados (De Zwart, 1994).

El veterano observador Myron Weiner comentaba irónicamente:

Aun cuando una comparación entre la vieja nomenclatura soviética y las elites políticas y administrativas de la India no sería adecuada, habida cuenta de la apertura en el sistema de reclutamiento de elites de la India, debería apreciarse que aquellos que ejercían el poder político en la India pertenecían a una clase enormemente privilegiada. A los funcionarios del gobierno se les facilitaba alojamientos prácticamente gratuitos, intereses con bajos tipos de interés, acceso privilegiado de sus hijos a las escuelas especiales del gobierno, asientos prioritarios en aviones y trenes, uso privado de los vehículos del gobierno, atención médica financiada por el gobierno y buenas pensiones. En la época de la regulación estatal de la economía, los funcionarios controlaban las cuotas de cambio de divisas, la distribución de toda una serie de materias primas, incluidos acero, carbón, papel y fertilizantes; y determinaban qué podía y qué no podía ser importado. Existía un elaborado sistema de patronazgo controlado por políticos electos y funcionarios que determinaban quién disponía de la energía eléctrica, los pozos y conductos, las escuelas, las universidades del distrito, las estaciones de ferrocarril, las instalaciones de irrigación, las carreteras, las líneas de autobuses, los centros de salud y los puestos de trabajo en el gobierno. Los votantes se dirigían hacia los políticos cuando necesitaban ser admitidos en un hospital del gobierno o la admisión de sus hijos en una universidad local (Weiner, 2001, p. 204).

Los políticos indios trabajaban en un sistema clientelar clásico (para paralelismos, véanse, por ejemplo, Auyero, 2001; Bax, 1976; Bearman, 1993; Kettering, 1993; Montgomery, 1998; Schmidt et al., 1977, y Willerton, 1992).

De hecho, bien puede haber llegado a ser el mayor sistema clientelar del mundo. El propio Rajiv Gandhi se quejaba en 1985 que «millones de trabajadores corrientes del Congreso están discapacitados, pues sobre sus espaldas se sostienen los mediadores de poder e influencia que administran el patronazgo hasta convertir un movimiento de masas en una oligarquía feudal; la corrupción no sólo es tolerada, sino incluso [es] considerada como un rasgo distintivo de liderazgo» (Kohli, 1990, p. 5). La estructura federal, además, promueve la elaboración de redes de patronazgo paralelas al nivel de cada Estado (Manor, 2004). A menudo, la política del Estado se concretaba en oposición a la del centro. Nehru presidió un complejo régimen político sostenido en un delicado equilibrio.

A pesar de la guerra casi inminente con Pakistán por Cachemira y el asesinato del líder de la liberación, Mohandas Gandhi, por un extremista hindú (ambos acontecimientos en 1948), Nehru se las arregló para contener el conflicto sectario hasta su muerte en 1964. Sostenida sobre el prestigio de Nehru y el aparato político de éste, encarnado en el Partido del Congreso, en 1966 su hija, Indira Gandhi, se convirtió en primera ministra.

Las casi dos décadas en el poder de Indira Gandhi coincidieron, y hasta cierto punto provocaron, un gran salto en el carácter de la política pública de la India. Bajo Nehru, los fanáticos étnicos y religiosos tuvieron poco espacio para maniobrar mientras que los defensores de los pobres y los oprimidos disponían de un gran punto de apoyo. Raka Ray y Mary Fainsod Katzenstein lo expresan así:

El viraje dramático, desde la simbiosis de Estado, partido y movimiento organizada por la izquierda en la primera postindependencia en torno al Socialismo hasta su desmoronamiento y ascendencia de su reflejo institucional por la derecha a mediados de los años sesenta y a través de los ochenta, se organizaba ahora por medio de similares vínculos sinérgicos de Estado, partido y movimiento, bien que en torno al nacionalismo religioso y el mercado. (Ray y Katzenstein, 2005, p. 3).

Una vez que el fundador del Estado, Nehru, despareció de la escena, surgieron en la India nuevas formas de división y lucha. La sórdida maraña que mantenía unidos a Estado, Congreso y cadenas clientelares de largo alcance comenzó a desgarrarse (Kohl, 1994).

Gandhi y su familia tuvieron ciertamente menos suerte (o habilidad) que su padre en controlar a los militantes étnicos y religiosos. Los propios guardaespaldas sij de Gandhi la asesinarían en 1984. En 1991, un suicida-bomba actuando en nombre de los nacionalistas tamiles de Sri Lanka hizo saltar por los aires a su hijo y sucesor, Rajiv Gandhi. Hasta ese momento, el Congreso de Nehru había dominado por lo general el Parlamento y servido como principal canal al patronazgo del gobierno. Tras la muerte de Rajiv Gandhi, su viuda de origen italiano, Sonia, se convirtió a regañadientes en cabeza del fragmentado Partido del Congreso. El partido decayó. En las elecciones parlamentarias de 1996, el partido nacionalista hindú Bharatiya Janata (PBJ) surgió como el bloque de voto único más grande del Parlamento indio.

Hacia 1998, unas nuevas elecciones generales dieron al PBJ su primera oportunidad de ganar el control sobre el gobierno. En el periodo hasta las elecciones, el habitualmente comedido New York Times informaba que:

Sea cual sea el camino por el que discurran las elecciones, pocos indios dudan que representará un punto de inflexión histórico —de lo más conmovedor por la implicación de la Sra. Gandhi y la coincidencia de las elecciones con el 50 aniversario de la independencia de la India—. Si los nacionalistas hindúes ganan, sostienen sus críticos, habrá un rechazo de mucho de aquello con lo que la India se ha identificado en su primer medio siglo como nación libre (Burns, 1998, p. Y6).

Así que tuvieron lugar, el PBJ se adelantó al resto y formó un gobierno de coalición. No obstante, no pudo dedicarse de inmediato a los programas del nacionalismo hindú, y de hecho no lo hizo; estaba demasiado ocupado en mantener sus manos sobre las palancas del poder. India, ciertamente, siguió teniendo conflictos, pero el país no se colapsó. De alguna manera, desde la independencia y quizá desde mucho antes, el Estado nacional indio y sus ciudadanos nunca habían estado lejos de una consulta mutua relativamente vinculante, amplia, igual y protegida. Ni siquiera los sensacionales dispositivos del nacionalismo hindú, la guerra civil en Cachemira y la interminable insurgencia, desalojaron a la India de una democracia hasta cierto punto de alta capacidad. Podemos considerar la India bien como un milagro o como un enigma.

Para este capítulo, la misteriosa India ilustra cuatro problemas: en primer lugar, dada la intrincada complejidad de una entidad como la India, ¿cómo podemos ubicar de manera factible al régimen como un conjunto dentro del continuum de la no democracia a la democracia? En segundo lugar, incluso si podemos fijar la ubicación del régimen desde 1947 en algún lugar del territorio de la democracia de alta capacidad, ¿cómo podemos identificar las fases de la democratización y la desdemocratización? En tercer lugar, habiendo procedido de esta suerte, ¿podemos descubrir alguna regularidad empírica dentro de los dos procesos opuestos, no únicamente para la India, sino para el mundo en su conjunto? En cuarto lugar, habiendo identificado regularidades en la democratización y la desdemocratización, ¿cómo podemos explicarlas? Este capítulo desatiende la cuarta cuestión —la explicación— en beneficio de clarificar qué tenemos que explicar. Se concentra en la medida en un sentido amplio de la palabra: no tanto como números precisos cuanto una ubicación cuidadosa de los casos en continuos analíticamente relevantes. Esta ubicación hace posible explicar el cambio dentro de los casos y la variación entre éstos.

Freedom House puede ayudarnos de nuevo a especificar qué hemos de explicar. La figura 3.1 traza los vuelcos de la India respecto a los derechos políticos y las libertades civiles desde 1972, momento de comienzo de las evaluaciones anuales de Freedom House. Dramatiza una serie de vuelcos principales:

1975: Acusada de un fraude electoral masivo, Indira Gandhi declara el estado de excepción, el gobierno encarcela a casi un millar de oponentes políticos e impone un programa de control de natalidad obligatorio; Freedom House mantiene el indicador de los derechos políticos en la India en 2, pero hace caer de 3 a 5 (bastante bajo) el de las libertades civiles.

1977: Con una suavización parcial de las regulaciones de excepción, Gandhi convoca unas elecciones generales, pero el Congreso pierde estrepitosamente y deja el poder; Freedom House responde desplazando a India hasta un récord de evaluación elevada con 2 en derechos políticos y 2 en libertades civiles.

1980: Tras una escisión en el Congreso, Gandhi vuelve al poder, liderando su propia facción del partido; Freedom House baja los índices en libertades civiles de la India hasta 3.

1992: Después del asesinato de Rajiv Gandhi por un militante tamil (1991) y la destrucción espectacular por activistas hindúes de una mezquita en Ayodhya, en Uttar Pradesh, seguida de violencias entre hindúes y musulmanes (1992), el gobierno pone en marcha medidas represivas; Freedom House reduce a 3 los índices de la India en derechos políticos y a 4 en materia de libertades civiles; este desplazamiento transfiere a la India de la categoría de país libre a la categoría intermedia de parcialmente libre.

1994: Los prolongados choques entre hindúes y musulmanes (especialmente en Bombay y Calcuta, en 1993) matan a 1.200 personas; Freedom House rebaja su estimación de los derechos políticos indios a un mínimo récord de 4 sobre una puntuación total de 4,4.

1997: La aplastante derrota electoral del Congreso (1996) lleva la política nacional a la confusión; Freedom House asciende los indicadores de derechos políticos a 2 (su mejor puntuación ordinaria durante estos años), pero deja las libertades civiles en 4.

1999: Después de que el PBJ forme su gobierno de coalición (1998), lleva adelante pruebas nucleares ampliamente condenadas, pero también hace gestos de paz hacia Pakistán y contiene las campañas antimusulmanas; al comentar que «los observadores puntuaron las elecciones parlamentarias de 1996, 1998 y 1999 como las más limpias de la historia de la India», Freedom House devuelve la India a su puntuación más común (2,3) lo que desplaza el régimen de nuevo a la categoría de libre; India permanece en esta posición hasta 2006.

La forma de flor del gráfico 3.1 revela que las evaluaciones de Freedom House sobre derechos políticos y libertades civiles (las cuales, por lo general, se correlacionan y cambian simultáneamente) no necesitan marchar al mismo paso. De acuerdo con la agencia de clasificación de democracia, los derechos políticos indios cayeron en picado durante los conflictos entre hindúes y musulmanes de comienzos de los años noventa, pero por lo demás siguieron siendo amplios. Las libertades civiles (la dimensión horizontal del diagrama) fluctuaron mucho más, comenzando con las medidas de excepción de Indira Gandhi en 1975. De acuerdo con las puntuaciones de Freedom House, incluso la intensificación de los controles centrales tras la destrucción de Ayodhya en 1992 y sus sangrientas secuelas no se equiparó a la represión de 1975.

Gráfico 3.1. Indicadores de Freedom House para la India, 1972-2006.

Fuente: recopilado a partir de Freedom House, 2002, 2005, 2006.

¿Podemos traducir la cronología india desde 1972 en términos de democratización y desdemocratización? Para proceder así debemos asumir que las mediciones de los derechos políticos por Freedom House se corresponde en líneas generales con nuestra evaluación de la amplitud, igualdad, y consulta mutuamente vinculante y que su medida de las libertades civiles se corresponde con lo que entendemos por protección. En estos términos, podemos pensar de manera razonable en 1975 (el excepcionalismo de Indira Gandhi) y entre 1991 y 1994 (el asesinato de Rajiv Gandhi, la agudización del conflicto entre hindúes y musulmanes, la represión del gobierno central) como periodos de rápida desdemocratización. Los años que siguieron a cada una de estas crisis cuentan, pues, como lentos periodos de redemocratización.

En un nivel inimaginable para cualquier otra democracia existente, el régimen indio se estremece como si sintiese la tensión entre tres poderosísimas fuerzas: 1) el formidable poder central heredado del gobierno colonial británico, reforzado por la separación de Pakistán, consolidado por Nehru y dotado de personal por un funcionariado poderoso (aunque muy a menudo corrupto); 2) la intervención de redes clientelares inmensamente influyentes, de forma mucho más evidente en el caso de las diversas ramas del Congreso, y 3) la combinación de una política intensamente facciosa y combativa a los niveles local y regional (Ganguly, 1999).

Aun cuando el segundo elemento —las intrincadas redes clientelares que se extienden desde los niveles local y regional hasta el nivel nacional— confiere a la política de abajo arriba en la India buena parte de su complejidad, los gobernantes nacionales de arriba abajo trabajaban para coordinar sus usos del patronazgo mediante su control del poder administrativo. Tal como comenta Paul Brass, esta estrategia producía un profundo dilema:

Este dilema es simplemente que resulta imposible en un país tan diverso mantener dentro del marco de un sistema parlamentario federal una estructura de poder nacional durante largo tiempo. Es una tarea extremadamente difícil, prolongada y absorbente construir poder nacional en el país y empieza a desintegrarse en el mismo momento en que parecía que se había consolidado. La tarea es tan absorbente que, incluso con la mejor voluntad del mundo, resulta imposible para los líderes nacionales centrar su atención en las metas del desarrollo económico y satisfacción de las necesidades básicas de la gente. De hecho, estas metas en sí mismas deben ser subordinadas a la necesidad imperativa de mantener el poder tan laboriosamente construido (Brass, 1994, p. 344; véase también Brass, 2003, p. 372).

Al igual que los gobernantes de cualquier otro lugar, los gobernantes indios equiparan comprensiblemente el mantenimiento del orden con la protección de su propio poder. Eligen cuánto peso quieren dar a los dos cuernos del dilema: mantener el poder versus dar respuesta a la voluntad popular. El dilema es bien real, en la medida en que un drástico debilitamiento del poder central —la capacidad estatal— también reduce la posibilidad de implementar la voluntad popular por medio de la intervención estatal.

Durante el periodo de posguerra, el régimen indio nunca se salió del cuadrante de la alta capacidad y la alta democracia de nuestro espacio del régimen; sencillamente cambió de ubicación dentro del cuadrante. Con anterioridad vimos regímenes tales como la Francia del siglo XVIII desplazándose de una fase en la que se presentaban formidables obstáculos a todo tipo de democratización, a otra fase en la que en la que un movimiento imprevisible a lo largo del eje democracia-no democracia no sólo resultaba posible, sino también probable. Seguramente, a consecuencia del largo proceso con el que los líderes musulmanes e hindúes desafiaron el gobierno autoritario de Gran Bretaña, la India parecía haber traspasado este umbral bastante antes de su independencia en 1947. Combinado con la dependencia de los gobernantes respecto a un gigantesco sistema de patronazgo, la formidable capacidad del nuevo Estado mantenía la todavía incompleta, pero ya admirable democracia.

Comenzamos a identificar las conexiones entre la historia poscolonial india y los procesos más generales de democratización y desdemocratización. Tal como apuntan los casos revisados en el capítulo 2, democratización y desdemocratización no operan en una estricta simetría. En términos generales, la desdemocratización tiene lugar en la respuesta del Estado (por reacio que sea) a las demandas populares una vez que las crisis disminuyen. A resultas de todo ello, la desdemocratización ocurre, por lo general, más rápidamente y bajo una dirección mucho más centralizada, que la democratización.

Dado que nuestra búsqueda de explicaciones prosigue, encontraremos excepciones a estas generalizaciones, especialmente en aquellos casos en los que la conquista militar o la revolución condujeron directa y rápidamente a la democratización forzosa. Pero, en general, nos encontraremos con que los teóricos han estado acertados: la democratización y la desdemocratización plantean el dilema del poder central versus la voluntad popular. Sin una capacidad estatal significativa, las demandas colectivas expresadas por los ciudadanos no se pueden traducir en cambios de la vida social. Con una capacidad estatal significativa, no obstante, los gobernantes sienten inevitablemente la necesidad de emplear tal capacidad en reproducir sus posiciones de poder, en perseguir los programas que prefieren y en recompensar a quienes les apoyan. La democracia implica un consentimiento negociado en el ejercicio del concentrado poder estatal. Por este motivo, siempre implica la movilización popular. Pero ¿qué condiciones harán este consentimiento abierto, vinculante y contingente respecto a las actuaciones gubernamentales?

Signos de democratización y desdemocratización

El formidable caso de la India nos devuelve, pues, al objetivo general de este libro. En los términos más amplios estamos intentando describir y explicar la variación y cambio en la medida en que el Estado se comporta de acuerdo con las demandas expresadas por sus ciudadanos. A fin de hacer manejable la descripción, ayuda dividir nuestra investigación en cuatro componentes: nivel de profundidad con que llega a formar parte del juego una serie de demandas expresadas por ciudadanos; nivel de igualdad con que diferentes grupos de ciudadanos experimentan la traducción de sus demandas en el comportamiento del Estado; medida en que la expresión de demandas recibe de por sí la protección política del Estado; y medida en que la traducción implica a ambas partes, ciudadanos y Estado. Estas cuatro componentes conducen directamente a nuestra definición operativa: un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos demuestran una consulta mutua vinculante, amplia, igual y protegida. La democratización significa, por consiguiente, el movimiento neto hacia una consulta más amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante y desdemocratización significa el movimiento neto hacia una consulta menos amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante.

Pero ¿cómo podemos saber que tales cambios están sucediendo real-mente? El problema se divide en dos partes: principios de detección y evidencia disponible que nos permitirían aplicar tales principios. Dejemos por un momento de lado la segunda cuestión —la evidencia disponible— a fin de concentrarnos en los principios. ¿Cómo podríamos proceder para detectar la democratización y la desdemocratización de acuerdo con estos principios en un mundo de información ilimitada? El cuadro 3.1 presenta un resumen de las pautas trazadas a fin de detectar tales procesos.

En mis análisis anteriores sobre Francia, los regímenes postsocialistas y la India, todos estos principios fueron aplicados, bien que de manera informal. Las ideas organizadoras son sencillas: comenzar por las interacciones Estado-ciudadano; concentrarse en las dinámicas más que en la comparación estática; calcular el promedio de los cambios en la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante, especificar la serie de casos con los que se trabaja; estandarizar los cambios de tales series de casos; y hacer que las desviaciones de la estrecha correlación entre dichos cambios señalen importantes problemas explicativos. En el caso de la India, por ejemplo, estos principios llaman particularmente la atención sobre las crisis democráticas de 1975 a 1977 y de 1991 a 1994.

Cuadro 3.1. Principios para la descripción de la democracia, la democratización y la desdemocratización.

Concentrarse en las observaciones de las interacciones entre ciudadanos y Estados; por ejemplo, observar qué sucede cuando los grupos de ciudadanos hacen demandas a los funcionarios estatales y cuando éstos intentan reprimir a sus enemigos o rivales.

Inventar o adoptar medidas que agrupen un conjunto de interacciones ciudadano-Estado y/o sirvan de muestra a una amplia serie de interacciones; por ejemplo, analizar la correspondencia y reuniones entre funcionarios y ciudadanos ordinarios.

Buscar cambios en la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante; por ejemplo, analizar las oscilaciones en la frecuencia con la que los funcionarios hacen detener a los disidentes en ausencia del debido proceso.

Calcular la media de aquellos cambios, a partir de la asunción de que las alteraciones en la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante contribuyen por igual a la democratización y a la desdemocratización. Por ejemplo, obtener puntuaciones sumarias separadas para los cambios en la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante antes que combinarlas dentro de puntuaciones totales sobre la democratización y la desdemocratización.

Si los cambios son claramente heterogéneos (uno de los elementos cambia en la posición opuesta u otro cae bastante más o bastante menos lejos que los demás), etiquetarlos a fin de prestarles especial atención. Por ejemplo, si la amplitud, la igualdad y la protección aumentan mientras que la consulta mutuamente vinculante disminuye, investíguese la posibilidad de un desplazamiento hacia un despotismo benévolo.

Establecer una clara serie de casos comparativos seleccionados de menos a más democráticos en la que los casos comparativos se organicen desde todos los regímenes que hayan existido hasta una selección bastante limitada, de acuerdo con los objetivos analíticos en cuestión. Por ejemplo, para una investigación del impacto de la Primera Guerra Mundial sobre la democracia, comparar todos los consiguientes países beligerantes, año por año, de 1915 a 1925.

Estandarizar los cambios en la serie desarrollada para el caso que se esté tratando; por ejemplo, cuando se observe Alemania de 1915 a 1925, puntúese su grado de democracia relativa en las más altas (1) y bajas (0) puntuaciones democráticas que ninguno de los regímenes afectados por la guerra hubiera alcanzado durante el periodo.

Complementar la comparación entre regímenes con el descubrimiento de cambios en el grado con el cual el Estado implementa los resultados de la consulta ciudadano-Estado. Por ejemplo, año por año desde 1915 a 1925, compárese la actuación del Estado alemán con las demandas articuladas por la actividad electoral y el movimiento social.

Si este análisis revela cambios en la implementación, investíguese si los cambios en la capacidad estatal provocaron tales cambios. Por ejemplo, determinar si las reparaciones de posguerra, la inflación y la reconstrucción redujeron la capacidad del Estado alemán para responder a las demandas ciudadanas

Permítaseme, sin embargo, que no eleve demasiado alto sus expectativas. Ninguno de los análisis del resto del libro alcanza los ambiciosos estándares de medida expuestos por los ejemplos del cuadro 3.1. A menudo propondré un relato configurado analíticamente a la manera de mis explicaciones sobre Francia e India, manteniendo los principios del cuadro 3.1 en mente, pero sin exponer cifras ni comparaciones más precisas con otros regímenes. De forma repetida (como en el caso de la India) me apoyaré en los indicadores anuales sobre derechos políticos y libertades civiles de Freedom House, haciendo uso de las puntuaciones en derechos políticos como «sustitutivos»(proxies) de la amplitud, la igualdad y la consulta mutuamente vinculante, mientras que las libertades civiles harán otro tanto con la protección. Estas medidas se quedan bien lejos de la precisión que exigiría verificar —o falsar— los argumentos de este libro. Pero concretan mis afirmaciones acerca de los regímenes particulares, abriendo así mi análisis a la confirmación, revisión o refutación por los especialistas.

La posibilidad de comparar casos obviamente afectará a nuestra comprensión de la gama de baja a alta democracia. Supóngase, por ejemplo, que queremos emular a Adam Przeworski y sus colaboradores, quienes estudiaron los desarrollos de 141 regímenes entre 1950 y 1990. Przeworski y sus colegas estimaron cambios en la amplitud de la democracia de una manera radicalmente sencilla. Adoptaron la estrategia más común en los análisis cuantitativos sobre la democratización: con matices menores, en cada año particular clasificaron al régimen como autoritario o democrático. Un régimen no era considerado como democrático a menos que tuviese un ejecutivo electo, una asamblea legislativa electa y al menos dos partidos competitivos y alguna alternancia en el poder (Przeworski et al., 2000, p. 18-36). Entonces se preguntaban si: 1) los regímenes autoritarios o democráticos diferían sistemáticamente en sus acciones gubernamentales; 2) bajo qué condiciones atravesaban los regímenes el umbral entre lo democrático y lo autoritario en una u otra dirección; y 3) qué diferencia suponía en sus acciones el que un régimen cruzara el umbral.

Durante las cuatro décadas estudiadas, resulta que la mayor parte de estos regímenes realizaron elecciones formales, si bien fraudulentas. Obtenemos dos conclusiones: en primer lugar, en el estudio de 1950 a 1990, la serie iba esencialmente desde elecciones farsa hasta sistemas electorales plenamente competitivos, pero no comportaba mayores distinciones más allá de tales límites. En segundo lugar, de cara a apropiarnos para la agenda del cuadro 3.1 de los resultados de Przeworski y sus colegas, deberíamos asumir que el carácter de las elecciones correlaciona estrechamente con otros aspectos de la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante.

Supongamos, por el contrario, que estamos examinando los regímenes occidentales sobre los que podríamos recopilar evidencia entre 1750 y 1800. En Francia, la República Holandesa, Gran Bretaña, los nacientes Estados Unidos y en cualquier otra parte, las comparaciones basadas en las características de las elecciones nacionales no nos conducirían a ningún lado. Hacia el final del siglo, ciertamente, encontraríamos electorados restringidos que votaban a los miembros de las legislaturas en los Estados Unidos y Gran Bretaña. Durante algunos momentos de la década de los años noventa del siglo XVIII, podríamos observar algo parecido a lo sucedido en Francia. Pero cualquier escala que trate las características de las elecciones como criterio básico de la democratización y la desdemocratización distorsionaría por completo la serie y, por consiguiente, las comparaciones para el periodo de 1750 a 1800. No tendríamos otra elección que fijarnos en otro tipo de derechos, otras formas de participación política y otras variedades de protección ante la acción arbitraria del Estado. Las encontraríamos (como hacía mi anterior relato sobre Francia) en las historias políticas más generales de la interacción ciudadano-Estado.

Durante el siglo siguiente, para estar seguros, los criterios electorales podrían comenzar a disciplinar alguna comparación de los regímenes occidentales. Tómense tres sencillos criterios: la representación parlamentaria basada en el consentimiento de una proporción significativa de la población, el sufragio masculino y el sufragio femenino. Asignando un punto a cada uno, podríamos construir una escala rudimentaria de democracia que iría de 0 (ninguno de los tres) hasta 3 (los tres). Dinámicamente, podríamos pensar que la adición o sustracción de un elemento como un movimiento hacia o alejado de la democracia. Trazando a partir de las heroicas recopilaciones de Daniele Caramani (2000, 2003), el gráfico 3.2 presenta datos para la construcción de una escala tal que abarcase una serie de países europeos desde 1800 a 1979.

Para 18 unidades políticas (de las cuales no todas existían como Estados autónomos en 1815, y todas cambiaron sus fronteras, aunque sólo fuera un poco después de este momento), Caramani ofrece una información rica sobre el sufragio. Distingue la representación del conjunto de todas las clases mediante estamentos e instituciones similares de la representación parlamentaria en general, la cual comporta la selección de diputados para una asamblea nacional por un electorado, ya fuese éste amplio o reducido. Dejando de lado las tentativas tempranas de la Asamblea Nacional Francesa de 1789, el gráfico 3.2 distingue cuatro configuraciones: 1) la representación parlamentaria existe sin sufragio adulto; 2) existe el sufragio masculino, pero todavía no ha comenzado una representación parlamentaria continuada; 3) a partir de aquí existen tanto la representación parlamentaria como el sufragio masculino; 4) el sufragio femenino se añade al sufragio masculino y la representación parlamentaria.

Gráfico 3.2. Representación y sufragio en algunos regímenes europeos.

Fuente: recopilado por Caramani, 2000, pp. 52-53

Podemos desde luego cuestionar los datos de Caramani. Noruega no obtuvo la independencia de Suecia —y por ello mismo no adquiere un parlamento nacional realmente independiente— hasta 1905. Aun cuando Finlandia, en rigor, instauró una constitución democrática en 1906, siguió siendo parte del Imperio ruso hasta 1917 y no comenzó a operar como una democracia independiente hasta después de la guerra civil de 1917 a 1918 (Alapuro, 1988). Luis Napoleón empleó una amplia selección de mecanismos para poner en peligro el sufragio masculino que había aprobado la asamblea revolucionaria de 1848; así que bien podemos ubicar el sufragio masculino efectivo de Francia a principios de la Tercera República. Italia como tal no fue un país unificado hasta 1870, por lo que datar la representación parlamentaria continuada desde las reformas de Piamonte de 1848 puede parecer prematuro. También podríamos preguntarnos por los intervalos de regímenes autoritarios en Italia, Alemania, España, Francia y cualquier otro lugar que en el siglo XX interrumpieron el gobierno parlamentario tan profundamente que fueron precisos nuevos puntos de arranque tras la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, las dataciones de Caramani por lo general señalan avances duraderos en la representación tan convincentes como los que pudiésemos proponer.

Los tres casos minoritarios en los que el sufragio masculino precedió a un funcionamiento continuado de la asamblea representativa —Francia, Alemania y (de manera más drástica) Grecia— fueron debidos todos ellos a momentos durante las revoluciones de la década de los años cuarenta del siglo XIX, cuando los regímenes instauraron temporalmentetanto asambleas legislativas representativas como un sufragio masculino generalizado; si bien seguidamente hubo regímenes autoritarios que se hicieron con el poder socavando el poder legislativo sin eliminar las elecciones. En Francia, Luis Napoleón recortó la Asamblea Nacional con su golpe de 1851, pero no llegó a atreverse a reinstaurar los títulos de propiedad para el sufragio masculino.

En Alemania se podría datar el gobierno parlamentario ya desde 1808, esto es, cuando Prusia estableció elecciones a una asamblea nacional por medio de un electorado masculino (pero todavía restringido por la propiedad). Durante la unificación temporal de 1848, un Consejo Federal (Bundestag) de la Unión Alemana adoptó el sufragio universal para los varones adultos, si bien a título individual los Estados alemanes mantenían el derecho a definir «independiente» y «adulto». Sea como fuere, Caramani data razonablemente un gobierno parlamentario continuado para Alemania como un todo desde la Unificación Alemana de 1871.

En Grecia, los revolucionarios que arrancaron la independencia al Imperio otomano durante la década de los años veinte del siglo XIX establecieron de forma temporal una asamblea representativa electa mediante sufragio masculino por la vía de un cuerpo electoral intermedio de una elite de electores. Pero los regímenes autoritarios posteriores rápidamente eliminaron toda pretensión de representación popular. Los revolucionarios griegos de 1843 restituyeron el sufragio masculino e iniciaron una serie de asambleas legislativas prácticamente carentes de poder. Dada la incierta historia de golpes y revoluciones posterior, cuándo situar el momento exacto en que dio comienzo de un gobierno parlamentario continuado en Grecia sigue siendo algo arbitrario, si bien la opción de Caramani de 1926 señala de forma convincente el punto en que consigue hacerse con el poder mediante elecciones populares la primera asamblea legislativa que siguió a la abolición de la monarquía (1924).

Los cronogramas del gráfico 3.2 marcan varios puntos importantes.

La gran mayoría de los países europeo-occidentales iniciaron la representación parlamentaria con electorados restringidos.

El sufragio masculino por lo general llegó décadas más tarde que el establecimiento inicial de la representación parlamentaria.

Aun cuando pocos países establecieron el pleno sufragio masculino y femenino de manera simultánea, en conjunto las mujeres obtuvieron el voto décadas más tarde que los hombres.

Cuanto más tardío el establecimiento del gobierno representativo, más breve la duración de un sufragio restringido.

Las transiciones en diferentes países se agrupan conjuntamente, especialmente en la década de los años cuarenta del siglo XIX (las revoluciones de 1848 y sus equivalentes reformistas) y en los años diez del siglo XX (la Primera Guerra Mundial y sus secuelas).

La expansión de la representación durante las revoluciones de 1848 respondía ampliamente a las demandas populares de nuevos derechos. La concentración de las innovaciones tras la Primera Guerra Mundial, sin embargo, reflejaban una situación algo diferente: los ciudadanos (incluyendo las ciudadanas) que soportaron los terribles costes de la guerra negociaron con los Estados golpeados por la confrontación bélica derechos de los que previamente habían carecido y que su servicio militar y civil justificaba a todas luces.

Tal como trazan los hitos del sufragio y la representación parlamentaria, la democratización europea ocurrió a trompicones, concentrándose especialmente en periodos de conmoción internacional. Ritmos similares rigieron el establecimiento de los derechos de los trabajadores a organizarse y hacer huelga; ambos se agrupan alrededor de las revoluciones de 1848 y la Primera Guerra Mundial (Ebbinghaus, 1995). Sucedieron cambios paralelos en las libertades civiles —libertad de expresión, prensa, reunión y asociación (Anderson y Anderson, 1967, capítulo 6)—. Desde todas estas perspectivas, las crisis de régimen y la movilización de abajo arriba coincidieron en extraer concesiones de los poseedores del poder existentes.

Al menos en Europa, las historias disponibles aportan algunos recursos para implementar los principios del cuadro 3.1: concentrarse en la observación de las interacciones entre ciudadanos y Estados; inventar o adoptar medidas que agrupen las diversas interacciones ciudadanos-Estados y/o elaborar muestras de una amplia serie de interacciones; buscar cambios en la amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante entre ciudadano y Estado; elaborar promedios para tales cambios sobre la asunción de que las alteraciones en amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante realizan iguales aportaciones a la democratización y a la desdemocratización; y así sucesivamente a lo largo de los nueve principios.

No obstante, nuestros principios 6 y 7 —establecer una clara serie de casos comparativos y estandarizar dicha serie— no nos dicen directamente qué medidas adoptar. No señalan un claro camino a la medición directa de la democratización y la desdemocratización. El punto 2 en la agenda del cuadro 3.1 —inventar o adoptar medidas que agrupen las diversas interacciones ciudadanos-Estados y/o elaborar muestras de una amplia serie de interacciones— es en sí bastante arriesgado (Bollen y Paxton, 2000; Inkleles, 1991; Paxton, 2000).

Obviamente, no podemos adoptar listas de verificación que contengan los componentes supuestamente esenciales de los sistemas democráticos tales como las elecciones competitivas o la prensa libre. Tales listas de verificación nos llevarían de nuevo a las comparaciones de tipo sí-no en la tentativa por distinguir qué diferencia todas las democracias de todas las no democracias. En lugar de ello, necesitamos considerar grados que indiquen el movimiento de un régimen hacia una mayor o menor democracia. Como mínimo necesitaríamos saber los pasos adelante en la cantidad de libertad de prensa y los cambios en la amplitud de la participación en las elecciones competitivas, tal como las ha medido Tatu Vanhanen. Pero incluso estas medidas más dinámicas limitarían nuestra atención a los regímenes que tienen algún tipo de prensa nacional y realizan elecciones competitivas.

Idealmente nos gustaría tener indicadores que se aplicasen a toda la serie desde los regímenes nada democráticos hasta los muy democráticos. He aquí el tipo de indicadores que ayudaría:

Amplitud: incremento (o disminución) en la parte de la población que dispone de derechos legalmente practicables para comunicar quejas acerca de la actuación gubernamental a los altos funcionarios.

Igualdad: declive (o emergencia) en el número de distintas categorías legales que definen derechos y obligaciones de diferentes segmentos de la población vis-à-vis del Estado.

Protección: disminución (o incremento) en la proporción de la población encarcelada sin sentencias legales o recurso legal.

Consulta mutua vinculante: incremento (o disminución) de la porción de todas las demandas de los ciudadanos relativas a la denegación de beneficios ordenados legalmente que resultan en el libramiento de tales beneficios.

Ningún conjunto de datos existentes contiene estas medidas para un número sustantivo cualquiera de regímenes. Ahora bien, dado que miden derechos políticos y libertades civiles en sus escalas de 1 a 7, los evaluadores de Freedom House están procesando en realidad información acerca de cambios de este tipo (Gastil, 1991). En lo que queda de este libro, en lugar de intentar crear una nueva serie de estimaciones numéricas, me conformaré con evaluar a partir de fuentes como Freedom House y sintetizar las historias políticas en mis propias evaluaciones acerca de los saltos a lo largo de la escala democracia-no democracia.

La sorprendente Suiza

Veamos, por ejemplo, si podemos convertir la desordenada historia política de Suiza en algo así como una disciplinada serie de observaciones sobre la democratización y la desdemocratización. Nos centraremos en Suiza en cuanto que experimentador relativamente desconocido sobre la democratización y la desdemocratización. Una mirada atenta a la historia de Suiza entre finales del siglo XVIII y la mitad del siglo XIX nos permite clarificar las cuestiones que han estado surgiendo en este capítulo: ¿Cómo podemos trazar el desplazamiento a lo largo de la dimensión democracia-no democracia, ya sea cuando los regímenes que han entrado en la zona de posibilidad de democracia se convierten entonces en más propensas, ora a la democratización, ora a la desdemocratización; ya sea cuando la democratización y la desdemocratización ocurren de forma característica en diferentes tempos y con diferentes formas de oposición entre Estado y poder ciudadano?

La experiencia suiza nos ofrece algunas sorpresas respecto a todo ello, tanto debido a la común asunción de que los suizos únicamente readaptaron la vieja democracia local alpina en un régimen nacional, como debido a la reputación de Suiza como un país ordenado, tranquilo y autosuficiente. De hecho, la vía suiza a la democracia condujo el país a la fragmentación total y atravesó cerca de dos décadas de guerra civil.

La Revolución francesa sacudió los lazos económicos y políticos de Suiza con Francia a la par que exponía al pueblo suizo a los nuevos modelos y doctrinas franceses. Desde 1789 en adelante se formaron movimientos revolucionarios en diversas partes de Suiza. En 1793, Ginebra (que no era miembro de la federación, aunque tuviese lazos estrechos con Suiza) experimentó una revolución de acuerdo con el modelo francés. A medida que la amenaza de una invasión francesa iba en aumento a comienzos de 1798, Basilea, Vaud, Lucerna, Zúrich y otras regiones suizas siguieron la vía revolucionaria. Basilea, por ejemplo, pasó de una constitución en la que únicamente los ciudadanos de la capital elegían sus senadores cantonales a otra que otorgaba a las poblaciones urbana y rural igual representación.

En 1798, una Francia expansiva conquistó Suiza con la colaboración de los revolucionarios suizos. Bajo la supervisión francesa, el régimen suizo adoptó entonces una forma de gobierno mucho más centralizada con una ciudadanía significativamente ampliada. El nuevo régimen incorporaba los territorios de los cantones de San Galo, Grisones, Turgovia, Ticino, Aargau y Vaud en igualdad de condiciones con los cantones antiguos, si bien reduciendo los cantones, de acuerdo con la práctica revolucionaria francesa, a unidades administrativas y electorales. No obstante, el gobierno central continuaba siendo frágil; sólo entre 1800 y 1802 tuvieron lugar cuatro golpes. Con la retirada de las tropas francesas en 1802, estallaron múltiples rebeliones. Suiza se precipitó entonces hasta el borde de la guerra civil. Únicamente la intervención de Napoleón y la imposición de una nueva constitución en 1803 mantuvieron al país unido.

El régimen de 1803, conocido en la historia suiza como la Mediación, restituyó un poder considerable a los cantones, si bien en modo alguno restauró el antiguo régimen. La refundada federación de Suiza operó con una asamblea nacional, multilingüismo oficial, una igualdad relativa entre los cantones y libertad de los ciudadanos para moverse de un cantón a otro. A pesar de algunos ajustes territoriales, una débil asamblea legislativa central, poder judicial y ejecutivo sobrevivieron a la derrota de Napoleón. La supervivencia únicamente tuvo lugar, sin embargo, tras pasar de nuevo cerca de la guerra civil, esta vez evitada por la intervención de las grandes potencias entre 1813 y 1815.

En el acuerdo bélico de 1815, Austria, Francia, Gran Bretaña, Portugal, Prusia, Rusia, España y Suecia aceptaron un tratado entre 22 cantones (con la adición de Valais, Neuchâtel y Ginebra) llamado el Pacto Federal y en él garantizaban la perpetua neutralidad de Suiza y la inviolabilidad de sus fronteras. En comparación con el periodo de la hegemonía francesa, sin embargo, el Pacto Federal reducía en gran medida la capacidad del Estado central; la Suiza del Pacto Federal operaba sin una burocracia permanente, un ejército fijo, una moneda común, unidades de medida estándar o una bandera nacional. Tenía que pugnar con múltiples barreras aduaneras internas, una capital que rotaba y una disputa incesante entre los representantes de los cantones que no tenían derecho a desviarse de las instrucciones de sus unidades constituyentes de origen. A escala nacional, los suizos vivían con un sistema más inclinado hacia el veto que hacia el cambio concertado.

Durante la revolución de Francia en julio de 1830, el anticlericalismo se hizo más acusado en el radicalismo suizo. Los historiadores de Suiza en la década de los años treinta del siglo XIX hablan de un movimiento de regeneración sostenido por medio de «publicidad, asociaciones y marchas de masas» (Nabholz et al., 1938, II, p. 406). Un torrente de nuevas publicaciones periódicas y panfletos acompañaron la revuelta política de 1830 y 1831 (Andrey 1986, pp. 551-552). En algunos cantones a título individual, los liberales en el poder comenzaron a aprobar las reformas características del siglo XIX tales como la limitación del trabajo infantil y la expansión de las escuelas públicas. No obstante, las nuevas constituciones cantonales instauradas durante esta movilización incidieron mucho más en la libertad y la fraternidad que en la igualdad.

Entre 1830 y 1848, Suiza sufrió una serie de procesos políticos contradictorios. Aun cuando el periodo de luchas incuestionablemente activó a muchos demócratas convencidos, éstos competían con concepciones de democracia contrapuestas y rivales. Por una parte, hablando en términos generales, observamos a los defensores de la libertad de las montañas: cada aldea, ciudad y cantón —o cuando menos los varones propietarios de éstos— deberían ser libres para controlar sus destinos colectivos. Por la otra parte nos encontramos a los abogados de la democracia representativa a escala nacional que rechazaban la visión de las montañas a favor de una capacidad estatal incrementada considerablemente, igualdad a lo largo de Suiza como un todo, protección garantizada por autoridades federales y consultas nacionales que vincularían a todas las partes del país.

Detrás de las divisiones entre estos dos bandos subyacen divisiones más profundas de religión, clase e integración en la organización capitalista. Los cantones más ricos del país, protestantes, luchaban a su manera por la democracia. Estos cantones instituyeron instituciones representativas en lugar de la democracia directa de los ciudadanos varones que había prevalecido en las comunidades y cantones de la montaña. Los activistas con base en los cantones reformados emplearon entonces la fuerza armada para conducir a sus vecinos sin reformar a la democracia representativa. Hicieron tal cosa primero mediante asaltos en las fronteras cantonales; más tarde en una guerra civil abierta, si bien de corta duración.

El problema político se agudizó debido a que los alineamientos nacionales de mediados de los años cuarenta del siglo XIX contraponían a los doce cantones más ricos y predominantemente liberal-protestantes a los diez más pobres, predominantemente conservador-católicos en una dieta en la cual cada cantón tenía un único voto. Irónicamente, los cantones de la montaña que más se preciaban de la democracia directa, al estilo suizo, pugnaron con fiereza contra la democratización que implicaba basada en la representación de la población a escala nacional. De esta suerte, los liberales desplegaron la retórica del patriotismo nacional y el gobierno mayoritario, mientras que los conservadores se les oponían con los derechos cantonales y la defensa de las tradiciones religiosas. Tres niveles de ciudadanía —municipal, cantonal y nacional— competían entre sí.

El conflicto tenía lugar incesantemente y, de 1830 a 1848, a menudo con una violencia corrosiva. Los movimientos de reforma estaban en marcha en Vaud y Ticino cuando comenzó 1830 —de hecho, Ticino precedió a Francia al adoptar una nueva constitución el 4 de julio de 1830 (Sauter, 1972)—. Con todo, la Revolución de Julio de 1830 en Francia y su posterior eco belga en ese año envalentó a los reformistas y revolucionarios suizos. En cuanto los revolucionarios belgas y franceses estuvieron en marcha se sucedieron revoluciones a pequeña escala en las ciudades y cantones suizos de Aargau, Lucerna, San Galo, Schaffhausen, Solothurn, Turgovia, Vaud y Zurich. A raíz de todo ello, los republicanos y radicales formaron bandas militares repetidamente e intentaron tomar al asalto algunas capitales cantonales por la fuerza de las armas. Tales bandas fracasaron en Lucerna (1841), pero lograron llevar nuevas administraciones al poder en Lausana (1847), Ginebra (1847) y Neuchâtel (1848).

La mayor implicación militar tuvo lugar en 1847. La Dieta Federal de Suiza ordenó la disolución de la liga de defensa mutua (Sonderbund) formada por los cantones católicos dos años antes; cuando los cantones católicos se opusieron, la Dieta envió un ejército a Friburgo y Zug (cuyas fuerzas capitularon sin combatir) y más tarde a Lucerna (donde tuvo lugar una pequeña batalla). El Sonderbund tenía unos 79.000 hombres en armas, la federación unos 99.000.

La Guerra del Sonderbund en sí misma produjo menos bajas que los combates locales que la precedieron. El historiador Joachim Remak tituló su libro sobre el tema A Very Civil War (1993). La guerra terminó con 33 muertos entre las fuerzas católicas y 60 entre los atacantes. Su derrota consolidó el predominio de los liberales sobre Suiza en su conjunto y condujo a la adopción en 1848 de una constitución cautelosamente liberal, basada en algo semejante al modelo americano. Las largas negociaciones de los acuerdos de paz se beneficiaron enormemente de dos factores externos: la distracción de las principales potencias de Europa debida a sus propias revoluciones de 1848 y la falta de disposición de Austria, Prusia y Francia a dejar ganar ventaja política a ninguno de sus rivales en Suiza.

El periodo posterior se pareció a la Reconstrucción de América, el problemático tiempo que siguió a la propia Guerra Civil: una coexistencia de rencillas, una persistente puesta a prueba, pero ya no más acercamientos a una ruptura definitiva. Los «patriotas» de 1848 dirigieron el país durante años. El general Guillaume Dufour, que condujo a las tropas que derrotaron al Sonderbund (y que durante un tiempo impartió clases a Luis Napoleón en la escuela militar de Thun), por ejemplo, dirigió el ejército suizo durante la mayor parte de la primera década de posguerra. Entre 1849 y 1870, todos los cantones suizos acabaron con su exportación secular de unidades mercenarias para el servicio militar fuera de Suiza. A partir de entonces, únicamente la guardia papal y unas pocas unidades ceremoniales representan a los soldados fuera de la propia Suiza. Desde ese momento, la imagen de aldeas impolutas y ciudades ordenadas desplazó de la memoria una incesante y amarga contienda militar.

La compleja historia de Suiza entre 1790 y 1848 plantea un serio desafío para la representación de la democratización y la desdemocratización. Nuestro espacio democracia-capacidad ayuda a afrontar dicho desafío. El gráfico 3.3 traza la sorprendente trayectoria de Suiza de 1790 a 1848. A pesar de la democracia directa de los varones adultos en numerosas aldeas y cantones de las montañas, el régimen como un todo inició su itinerario con una baja capacidad estatal y poca democracia. La intervención francesa desde 1798 en adelante elevó en alguna medida tanto la capacidad como la democracia, si bien no de forma permanente. En los acuerdos de paz de 1815, el régimen político suizo se desdemocratizó a la par que perdió capacidad. Las enérgicas movilizaciones de los años treinta del siglo XIX restauraron cierta democracia al régimen en su conjunto sin expandir la capacidad central del Estado.

Gráfico 3.3. Fluctuaciones en los regímenes nacionales suizos, 1790-1848.

Pronto las diferencias de Suiza se escindieron en guerras civiles en los niveles cantonal e intercantonal antes de consolidarse en la guerra civil nacional del Sonderbund. Hacia 1847, Suiza había retrocedido hasta sus niveles más bajos de capacidad estatal y democracia de todo el periodo. Pero con la derrota militar de las fuerzas autonomistas y conservadoras, el acuerdo de paz de 1848 estableció un régimen nacional de niveles inéditos de democracia y capacidad estatal. En rigor, la Suiza de finales del siglo XIX nunca se aproximó a sus vecinas Francia, Prusia o Austria en lo que respecta a la capacidad estatal. Pero se convirtió en el modelo europeo de democracia descentralizada.

Antes de 1798, Suiza nunca había alcanzado un nivel sustantivo de capacidad o democracia a escala nacional. La conquista francesa de aquel año impuso simultáneamente un gobierno nacional mucho más centralizado y conectó a los defensores suizos del gobierno nacional representativo con los poderosos aliados franceses. Llegado este punto, Suiza pasó a una larga fase de rápida y a menudo violenta alternancia entre democratización y desdemocratización. Precisamente debido a la estructura descentralizada del régimen, su variedad y agudas divisiones, la experiencia suiza entre 1798 y 1848 hace difícil dividir nítidamente la política nacional entre «ciudadanos» y «Estado».

Los activistas suizos se pelearon por tal división durante medio siglo. Aun así, un par de generalizaciones de cuantas hemos ido construyendo a partir de los otros casos son de aplicación en esta ocasión: en su conjunto, la desdemocratización suiza tuvo lugar de manera más rápida y más violenta que la democratización suiza y, por lo común, las elites privilegiadas urdieron la desdemocratización contra la voluntad expresa de la mayoría de los ciudadanos. La formación del Sonderbund católico-conservador (1845) y su implicación en la guerra civil declarada a las fuerzas liberales (1847) trajo a Suiza la crisis de la reacción elitista. En Suiza, como en cualquier otro lugar, democratización y desdemocratización resultaron ser procesos asimétricos.

Permítaseme trazar una conclusión final. Por agradable que pudiese ser manipular las medidas cuantitativas de democratización, desdemocratización, incremento de la capacidad estatal y disminución de la capacidad estatal, en el presente estado del conocimiento, los relatos del tipo que hemos repasado para Suiza prometen más para las explicaciones generales sobre la democratización y la desdemocratización. Prometen más porque nos permiten encajar cambios detallados en las relaciones entre los actores políticos respecto a las alteraciones de sus presuntas causas. Aun cuando me he apoyado repetidamente en indicadores tales como los provistos por Freedom House, en los capítulos que siguen los ejes fundamentales de argumentos y evidencias se harán en forma de relatos analíticos.

¿Qué viene ahora?

Hemos llegado al momento de adentrarnos en la explicación de la democratización y la desdemocratización. De manera casi inadvertida hemos acumulado una serie de cuestiones explicativas urgentes. Las respuestas a algunas de estas cuestiones, de ser correctas, nos ofrecerán resultados fundamentales para los estudios actuales de la democracia. (Si como analista de la democracia aspira a la fama e influencia, y no necesariamente a la fortuna, responda definitivamente a una o más de estas cuestiones.) Aun cuando he expresado la cuestión en términos históricamente muy amplios, la mayoría de los estudiosos del pasado reciente en realidad persiguen sus propias versiones de estas mismas preguntas. El cuadro 3.2 sintetiza las cuestiones relevantes que hemos encontrado de momento.

En rigor, la lista no agota cada cuestión interesante de cuantas están abordando los estudiosos contemporáneos de la democratización. En nuestros días, por ejemplo, algunos se preguntan si el fundamentalismo religioso entre la ciudadanía de un régimen socava o impide la democratización o si hay algún punto en la democratización en el que se amarra de tal forma que la desdemocratización se hace improbable o imposible. Pero en su conjunto las trece cuestiones recapitulan los problemas a cuya solución deberían inclinarse los estudiosos de la democratización y la desdemocratización a fin de obtener mayores recompensas mutuas.

Dejando las cuestiones 1 a 12 para los capítulos posteriores, permítaseme centrarme ahora en la número 13: condiciones necesarias y suficientes. Una vez que se descarten las condiciones pertenecientes por definición a democratización y desdemocratización, creo que no existirán condiciones necesarias, menos aún suficientes, para ninguna de ambas. Como ya hemos visto, la comparación de casos en los que democratización y desdemocratización tienen lugar con casos similares en los que, por el contrario, democratización y desdemocratización no tienen lugar puede clarificar aquello que tenemos que explicar. Pero no identificaré condiciones universales. Por el momento nadie ha identificado tales condiciones.

Creo, no obstante, que algunos procesos necesarios promueven la democratización y que la inversión de dichos procesos promueve la desdemocratización. Por el momento dejemos de lado la desdemocratización y concentrémonos en la democratización para dejar más clara esta línea argumental. Para que la democratización se desarrolle en cualquier régimen deben tener lugar cambios en tres áreas: redes de confianza, desigualdad de categorías y centros de poder autónomos.

Las redes de confianza son conexiones interpersonales consistentes, en términos generales, en lazos muy fuertes dentro de los que la gente pone recursos y empresas a largo plazo, de valor y consecuentes a riesgo de malas conductas, errores o fallos de otros. Las diásporas comerciales, los grupos de parentesco, las sectas religiosas, las conspiraciones revolucionarias y los círculos de crédito a menudo implican redes de confianza. A lo largo de la mayor parte de la historia, los participantes en redes de confianza se han protegido cuidadosamente de la implicación en los regímenes políticos, por miedo justificado a que los gobernantes pudiesen o bien hacerse con sus preciosos recursos o subordinarlos a sus programas de Estado.

En la medida en que permanecen segregadas por completo de los regímenes, no obstante, las redes de confianza constituyen obstáculos a la democratización; su segregación bloquea el compromiso de los miembros con las empresas democráticas colectivas. La democratización se hace posible cuando las redes de confianza son integradas de manera significativa en los regímenes, motivando así a sus miembros a implicarse en la consulta mutua vinculante —el consentimiento contingente de los ciudadanos a los programas propuestos o legislados por el Estado (Tilly, 2005b)—. Dos grandes procesos que afectan a las redes de confianza, por consiguiente, subyacen a la democratización: 1) la disolución o integración de las redes de confianza segregadas y 2) la creación de redes de confianza conectadas políticamente. En Suiza, las violentas luchas de 1830 a 1847 y los acuerdos de paz de 1848 promovieron ambos procesos (Tilly, 2004, pp. 187-190).

Dentro de los dos procesos aparece una serie de mecanismos recurrentes, por ejemplo:

La desintegración de las redes de confianza segregadas existentes (por ejemplo, el declive de la capacidad de los patronos para proveer a sus clientes con los bienes y protección promueve la retirada de éstos de los lazos patrón-cliente).

Expansión de las categorías de la población que carecen de acceso a redes de confianza efectivas para sus principales empresas de riesgo a largo término (por ejemplo, el crecimiento de los trabajadores asalariados sin tierras en regiones agrarias incrementa la población sin patronazgo efectivo y/o relaciones de ayuda mutua).

Aparición de nuevas oportunidades de riesgo a largo plazo y amenazas que las redes de confianza existentes no pueden manejar (por ejemplo, los incrementos sustanciales en la guerra, hambre, epidemias y/o bandidaje sobrepasan la capacidad protectora de los patrones, las diásporas y las solidaridades locales).

En Suiza, estos tres mecanismos redefinieron las redes de confianza entre 1750 y 1848. El crecimiento intensivo de la industria textil artesanal en las aldeas precedió a la reconcentración en las ciudades de las tierras bajas, incluyendo Zúrich. Esta transformación industrial en dos etapas acrecentó la población proletaria de Suiza a la vez que subvertía el control y clientelismo de terratenientes y párrocos (Braun, 1960, 1965; Gruner, 1968; Gschwind, 1977; Joris, 1994; Joris y Witzig, 1992; Rosenband, 1999). Las sucesivas invasiones francesas, los acuerdos entre grandes potencias de 1815 y las luchas desde 1830 hasta 1847 tuvieron en sí mismas efectos duales: subvirtieron las viejas relaciones entre las redes de confianza y la política pública a nivel cantonal, pero —al menos para los protestantes y los liberales seculares— crearon nuevas conexiones entre las redes de confianza interpersonales y el nuevo medio régimen que estaba emergiendo a escala nacional dentro de la coalición protestante-liberal.

Cada uno de los tres mecanismos que hemos enunciado promueve la disolución de las redes de confianza segregadas y la creación de redes de confianza conectadas políticamente. El próximo capítulo echa una mirada detallada a los procesos y mecanismos que afectan a la segregación de las redes de confianza y a la integración en la política pública.

¿Qué decir de la desigualdad entre categorías? El término significa la organización de la vida social en torno a límites que separan grupos enteros de personas que difieren colectivamente en sus oportunidades vitales, a la manera en que suele ser el caso para categorías como género, raza, casta, etnia, nacionalidad y religión y, a veces, clase social. En la medida en que tales desigualdades se traduzcan directamente en diferencias de categoría en los derechos y deberes políticos, la democratización seguirá siendo imposible. Ningún proceso de democratización depende necesariamente de la disminución de la desigualdad entre categorías, sino del aislamiento de la política pública de la desigualdad entre categorías. Dos procesos generales contribuyen a dicho aislamiento: la igualación de las propias categorías en algunos aspectos y el distanciamiento de la política del proceder de tales categorías.

He aquí los tipos de mecanismos que operan dentro de los más amplios procesos de distanciamiento e igualación:

Igualación de recursos y/o bienestar entre categorías del conjunto de la población (por ejemplo, la demanda creciente de productos de la agricultura campesina expande al campesinado medio).

Reducción o contención gubernamental de ejércitos controlados privadamente (por ejemplo, la disolución de los ejércitos personales de los magnates debilita el control de los nobles sobre el común, disminuyendo por ende la capacidad de los nobles de trasladar directamente a la política pública las diferencias entre noble y común).

Adopción de mecanismos que aíslan la política pública de las desigualdades de categoría (por ejemplo, el voto secreto, el pago de los cargos públicos y acceso libre e igual de los candidatos a los medios impulsan la formación de coaliciones transversales a las categorías).

Estos y otros mecanismos similares se presentaban de manera destacada en la historia suiza que hemos repasado. En Suiza el régimen que se formó en 1848 estableció barreras efectivas entre la política pública y las desigualdades de categoría por las que los activistas suizos se habían estado matando durante los diecisiete años anteriores.

Los centros de poder autónomos operan fuera del control de la política pública y fuera de las interacciones regulares ciudadano-Estado. Pueden incluir todas aquellas conexiones interpersonales que confieren a los actores políticos —tanto individuales como segmentos de la ciudadanía— los medios para alterar (o, según la ocasión, defender) la distribución existente de recursos, población y actividades dentro del régimen. En algunas ocasiones existen dentro del propio Estado, siendo el caso más evidente cuando el ejército gobierna el Estado u opera independientemente de las autoridades civiles. La configuración de los linajes, las congregaciones religiosas, las organizaciones económicas y las comunidades organizadas de las fuerzas militares en un régimen determinado influyen sobremanera en la posibilidad de que la política pública del régimen se desplace hacia la consulta mutua vinculante, amplia, igual y protegida. Es influyente tanto porque dicha configuración determina qué tipos de actores políticos están realmente disponibles como porque incide en qué segmentos de la ciudadanía están directamente disponibles para la participación en la política pública. En la medida en que estos centros de poder —especialmente aquellos que controlan medios coercitivos autónomos— permanecen separados de la política pública, la democratización continúa siendo difícil o imposible.

Los procesos promotores de la democracia que implican a los centros de poder autónomos incluyen: 1) la ampliación de la participación política 2) la igualación del acceso a los recursos políticos y oportunidades fuera del Estado y 3) la inhibición del poder coercitivo arbitrario y/o autónomo tanto dentro como fuera del Estado. Aun cuando sus pesos y tiempos varían de un caso de democratización a otro, en cierta medida los tres deben ocurrir para que la democratización tenga lugar.

Los mecanismos dentro de estos procesos incluyen:

La formación de coaliciones entre segmentos de las clases gobernantes y los actores políticos constituidos que normalmente están excluidos del poder (por ejemplo, los burgueses disidentes reclutan trabajadores privados de derechos, promoviendo de esta suerte la participación política de dichos trabajadores).

La cooptación central o eliminación de previos intermediarios políticos autónomos (por ejemplo, alianzas regionales formadas contra el embargo de recursos locales, conllevando con ello el empleo de tales alianzas en otras luchas políticas).

Todos estos mecanismos y más operaron durante la transición de Suiza desde la enorme fragmentación hasta la democracia parcial de baja capacidad. De forma aún más importante, la victoria militar y los acuerdos de paz de 1847 a 1848 verificaron la capacidad duradera de las comunidades y cantones para desplegar autónomamente sus fuerzas armadas, que todavía siguen existiendo.

Obviamente, los cambios posteriores en la vida social residen detrás de estas alteraciones cruciales de las redes de confianza, la desigualdad entre categorías y el poder no estatal. En discusiones posteriores prestaremos atención a las transformaciones de la organización, los medios de comunicación de masas, la movilidad de la población y la educación. Finalmente observaremos que cuatro procesos políticos —confrontación nacional, conquista militar, revolución y colonización— han acelerado de manera regular las transformaciones de las redes de confianza, de la desigualdad entre categorías y de la política pública, y que, al proceder de esta manera, tales procesos han producido en ocasiones una rápida democratización o desdemocratización.

Todos estos cambios seguirán siendo misteriosos y quizá también dudosos hasta que los exploremos mucho más en detalle. Con vistas a capítulos posteriores, no obstante, permítaseme exponer el argumento en una sencilla serie de puntos:

Las trayectorias de los regímenes dentro de nuestro espacio capacidad-democracia afectan de forma significativa tanto a las perspectivas de democracia como al carácter de la misma en caso de que ésta llegue.

A largo plazo, los incrementos en la capacidad estatal y la democratización se refuerzan mutuamente; en la medida en que la expansión del Estado genera resistencia, negociaciones y acuerdos provisionales, por una parte, mientras que, por la otra, la democratización incentiva las demandas de expansión de la intervención estatal, lo cual promueve el incremento de capacidad.

En los extremos, si la capacidad se desarrolla más y más rápido que la democratización, la vía a la democracia (si existe) pasa por el autoritarismo; si la democratización se desarrolla más y más rápido que la capacidad y el régimen sobrevive, el recorrido pasa entonces a través de una arriesgada zona de construcción de la capacidad.

Aun cuando las formas de organización —elecciones, duración limitada de los cargos, representación de áreas, asambleas deliberativas y así sucesivamente— adoptadas por los regímenes que se democratizan a menudo emulan o adaptan instituciones que tienen recios precedentes en las aldeas, ciudades, jurisdicciones regionales o regímenes nacionales adyacentes, prácticamente nunca evolucionan directamente desde dichas instituciones.

La democratización depende de los cambios en tres arenas —desigualdad entre categorías, redes de confianza y política pública— así como en las interacciones entre dichos cambios.

Las regularidades en la democratización no consisten en secuencias estándar o condiciones suficientes, sino en mecanismos causales recurrentes que por medio de secuencias combinaciones variables producen cambios en la desigualdad entre categorías, en las redes de confianza y en el poder no estatal.

Bajo determinadas circunstancias, la revolución, la conquista, la colonización y el conflicto doméstico aceleran y concentran algunos de estos mecanismos causales cruciales.

Casi todos los mecanismos causales cruciales que promueven la democracia implican la contienda popular —actores constituidos políticamente que reivindican exigencias colectivas y públicas a otros actores, incluyendo agentes del gobierno— como correlación, causa y efecto.

A pesar de alteraciones importantes en las formas particulares de las instituciones democráticas, tales como las asambleas legislativas y el impacto relativo de distintos factores causales como el reconocimiento internacional de los regímenes democráticos, los procesos fundamentales que promueven la democratización han seguido siendo los mismos a lo largo de los siglos de historia de la democracia.

Estos argumentos giran en torno a una idea central. La democratización nunca sucede sin como mínimo la realización parcial de tres amplios procesos: integración de las redes de confianza interpersonales dentro de la política pública, separación de la política pública de las desigualdades de categoría y eliminación o neutralización de los centros de poder autónomos y que controlan la coerción, de forma que aumente la influencia de la gente corriente sobre la política pública y se incremente el control de la política pública sobre la actuación del Estado. La retirada sustantiva de las redes de confianza de la política pública, la inserción creciente de las desigualdades de categoría en la política pública y la autonomía creciente de los centros de poder coercitivo promueven todas ellas la desdemocratización. Aun cuando tienen lugar retrasos en los efectos de estos procesos debido al funcionamiento de las instituciones creadas en el pasado, los tres amplios procesos y sus inversiones siempre dominan los desplazamientos hacia y desde la democracia.

Explicando detalladamente estos argumentos, los capítulos que siguen proceden en una secuencia obvia. El próximo capítulo (capítulo 4) trata de la confianza y la desconfianza; el capítulo 5 versa sobre la igualdad y la desigualdad, y el capítulo 6 aborda las relaciones entre la política pública y los centros de poder autónomo. Volveremos entonces sobre dos síntesis. El capítulo 7 analiza los recorridos alternativos a la democracia y a la no democracia, mientras el capítulo 8 ofrece unas conclusiones generales.

IV. Confianza y desconfianza

Sin un plan deliberado, durante el siglo XIX el Estado americano construyó una enorme aunque aparatosa maquinaria para la integración de la confianza en la política pública. Quizá deba decir que los Estados americanos, dada la mediación de elecciones nacionales y otras actividades políticas a través de los estados individuales, facilitaron las oportunidades para la integración local y regional que un sistema altamente centralizado hubiera inhibido. A resultas de todo ello, se conectaron tres elementos de la vida política americana: 1) las elecciones del tipo «el ganador se lo lleva todo» (first-past-the-post elections) en las cuales los vencedores se llevan los votos a la par que los perdedores renuncian al cargo; 2) las cadenas patrón-cliente, que acordaban el reparto de puestos de trabajo, favores políticos y recompensas a cambio de apoyo político; 3) las redes de confianza fundadas en la migración, etnia, religión, parentesco, amistad y trabajo. Las campañas electorales americanas en particular reunieron estos elementos en una vívida demostración de partidismo.

Los tres elementos representan un fenómeno mucho más amplio y omnipresente en la política pública: formas disponibles de participación política; relaciones sociales entre participantes, y conexiones variables entre las redes de confianza y la política pública. Su intersección cuenta, ya que la mayoría de las combinaciones históricas de la participación política, las relaciones sociales y las conexiones entre redes de confianza y la política pública han dificultado más que facilitado la democratización. Únicamente ciertas combinaciones de los tres hacen posible la política democrática. Los próximos tres capítulos examinan cómo llegan a producirse estas combinaciones y sus efectos. Este capítulo se centra en el lugar de la confianza y la desconfianza en la formación de los regímenes democráticos.

Permítasenos detenernos por un momento a repasar el tercer elemento de la vida política americana del siglo XIX: las redes de confianza. Para aquellos que ven la confianza como una actitud personal —Joe es una persona confiada, Jane tiende a desconfiar de todo el mundo— la idea de una red de confianza suena extraña. De hecho, podemos pensar en la confianza bien como una actitud, bien como una relación. A efectos de estudiar la democratización y la desdemocratización ayuda concentrarse en la relación, dejando a un lado qué tipo de actitud podría motivar, complementar o resultar de una relación de confianza. Etiquetas tales como kinsman, compadre, paisano, fellow believer y co-member of a craft[3] ofrecen una primera señal de una relación de confianza.

Pero una relación de confianza se reconoce de forma más segura por las prácticas de sus participantes. Las personas que confían entre sí se prestan dinero sin avales, se hacen favores sin un quid pro quo inmediato, comparten el cuidado de sus hijos, se cuentan secretos importantes, se confían objetos preciados y cuentan con la ayuda del otro en caso de emergencia.

La confianza consiste, pues, en someter consecuencias preciadas al riesgo de los posibles fallos, errores o poca destreza de otros (Tilly, 2005b). Las relaciones de confianza incluyen aquellas en las que la gente asume tales riesgos de forma regular[4]. Aun cuando algunas relaciones de confianza son estrictamente diádicas, por lo general operan dentro de redes más amplias de relaciones similares. Las redes de confianza, por expresarlo de manera más formal, contienen conexiones interpersonales ramificadas, que consisten en fuertes vínculos, dentro de los cuales la gente pone en práctica recursos y empresas valiosas, consecuenciales y de largo plazo, aun a riesgo de errores, fallos o la poca destreza de los demás.

¿Cómo reconoceremos una red de confianza cuando nos encontremos o entremos en ella? En primer lugar, percibiremos un grupo de personas que están conectadas, directa o indirectamente, por lazos similares; constituyen una red. En segundo lugar, observaremos que la mera existencia de un lazo de este tipo confiere a un miembro derecho a la atención o ayuda de otro; la red consiste en lazos vigorosos. En tercer lugar, descubriremos que los miembros de una red están llevando a cabo colectivamente empresas a largo plazo tales como la procreación, el comercio a larga distancia, la migración transcontinental, la ayuda mutua entre trabajadores o la práctica de una religión clandestina. Por último, aprenderemos que la configuración de lazos dentro de la red coloca a la empresa colectiva ante el riesgo de la poca destreza, los errores o los fallos de sus miembros individuales. En los Estados Unidos del siglo XIX, muchas sectas religiosas, grupos artesanales y corrientes migratorias mantuvieron redes de confianza que finalmente tuvieron una importante presencia en la política pública americana. En conexión con los otros dos elementos —las elecciones competitivas y las redes clientelares— ponen un sello distintivo a las luchas políticas del siglo XIX.

Los tres elementos se entrelazaron en el distrito electoral decimotercero de Ohio durante la campaña del Congreso en 1866, justo después de que la Guerra Civil hubiese terminado. George Johns, empleado del Congreso, ayudó a organizar la campaña del candidato republicano Columbus Delano. Entre otros grupos locales, quiso apuntar en su lista los votos de los trabajadores irlandeses, la mayor parte de los cuales apoyaban a la Hermandad Feniana, sociedad revolucionaria nacionalista irlandesa fundada en 1858. Dado que previamente habían votado demócrata de forma conjunta, los fenianos podían ayudar a decantar la elección de Ohio hacia los republicanos. En particular, Johns quería la ayuda de Patrick Lamb, tabernero y, en ocasiones, agente demócrata. Johns se dirigió a la taberna para encontrarse con Lamb. Como contaría más tarde:

Pregunté a los caballeros que estaban conmigo si querrían algo para beber. Se tomó un vaso de cerveza y di en pago un billete de cinco dólares. Lamb no estaba presente y únicamente había un chico que no podía darme el cambio. Le dije que ya lo haría en otra ocasión, pero al llegar Lamb poco después, se realizó el cambio. No mantuve una conversación con él en esta ocasión, pero había oído hablar de él y los demás se referían a él como un «feniano». Más tarde por la noche, después de finalizar el mitin de Butler, se reunió conmigo en la repostería Hughes & Nichol’s de esta ciudad; me llevó fuera y dijo que tenía un considerable número de amigos que eran trabajadores y que él quería que votarán por el Partido Republicano. Creo que mencionó un número entre ochenta y ciento veinte, y declaró tener una lista considerable de ellos —que necesitaba algún trabajo y atención, y tiempo para llevarlos a las urnas—. Dijo que si tenía cincuenta dólares para pagar por su tiempo y trabajo, y para pagar sus gastos, podría ir a buscarlos canal arriba y abajo (Bensel, 2004, p. 70).

Lamb contó una historia algo distinta de este primer encuentro con Johns, pero ambos estaban de acuerdo en la naturaleza de su acuerdo: dinero por votos. Lamb entregó a Delano una cantidad de votos de los fenianos.

La crudeza de la transacción Lamb-Johns puede resultar chocante para las sensibilidades del siglo XXI, pero ilustra de manera explícita cómo el proceso electoral americano del siglo XIX integraba las redes de confianza en la política pública. En este caso, los lazos formados por la migración, el comercio y la conspiración política convergían conectando a los trabajadores irlandeses de Ohio. Ponían sus conexiones a disposición de las transacciones de Lamb. No todos los votantes recibían la recompensa o respondían a mediadores como Patrick Lamb. Pero en la arena política americana, las redes de confianza configuraban por lo general la base de la implicación de la gente en la política.

La conexión de la política con las redes de confianza no hizo benigna la política americana del siglo XIX. Al contrario, la incidencia de la etnia, religión, raza, origen migrante y oficio en la movilización política a menudo generó violencia en cuanto un grupo intentó intimidar o excluir a otro. Las elecciones constituyeron el momento álgido —o, dependiendo de su perspectiva, el momento más bajo—. La elección presidencial de 1852, que opuso al demócrata Franklin Pierce (ganador al final) al whig Winfield Scott, ocurrió mientras las luchas en torno a la esclavitud, la admisión de nuevos Estados y la inmigración dividían agriamente a ambos partidos. De hecho, el partido Whig se desintegró en los cuatro años siguientes y los republicanos aparecieron como el partido antiesclavitud.

Los alineamientos étnicos en todas las cuestiones se hicieron cada vez más relevantes. En las elecciones de 1852 en San Luis, los alemanes que apoyaban al demócrata de la Primera Sala simplemente impidieron votar a todos los whigs:

La elección fue adelante sin más que las riñas y artificios habituales, incluyendo posiblemente la rasgadura de un cartel demócrata por [el agitador whig] Buntline y el lanzamiento de alguna piedra. Entonces se escuchó el tiroteo. Los partidarios whig pensaron que el sonido provenía de la taberna y casa de Neumeyer. Joseph Stevens fue alcanzado fatalmente y algunos pocos fueron heridos, bien por esta primera ráfaga o cuando el grupo de Buntline se dirigió hacia la taberna, que saquearon y quemaron. Las autoridades rápidamente se aprestaron a sofocar la pelea y a apagar el incendio, y mucho más tarde, por la noche, controlaron el movimiento multitudinario contra el periódico alemán (Grimsted, 1998, p. 230).

En San Luis, en el distrito decimotercero de Ohio, y por doquier, las elecciones brindaban repetidas oportunidades para la movilización en base a la etnia, religión, raza, origen migrante y oficio. En cada caso, las organizaciones locales fundadas en (o incorporadas a) las redes de confianza remplazaban a las bases para la movilización.

Las redes de confianza apagan incendios

Tómese el destacado caso de las compañías de bomberos voluntarios del siglo XIX. A la manera de las milicias privadas que proliferaban en los Estados Unidos del siglo XIX, las compañías reclutaban de un único grupo local, urbano, de clase y étnico. De manera recurrente competían y luchaban entre sí:

Pelear era una tradición otrora honorable entre los bomberos. La mayoría de las disputas nacían de diferencias funcionales. Las compañías de manguera luchaban por las tomas de agua más próximas al fuego y las compañías de motor luchaban entonces por las principales posiciones de manguera. Ser el primero en un fuego engendraba un gran sentimiento de orgullo, pero el honor de extinguirlo era a menudo alcanzado mediante la lucha contra los rivales que llegaban tarde. Hacerse con el fuego suponía batallar con rivales entusiastas que cortaban cuerdas del remolque y atascaban los ejes de los carros con llaves de tuerca con tal de ganar la carrera. Las compañías de bomberos eran, por lo tanto, instituciones de base de primer orden y unidades en competición en todos los sentidos (Laurie, 1973, p. 77).

En Southwark, más adelante un suburbio de Filadelfia, durante los años cuarenta del siglo XIX, siete compañías distintas de bomberos operaban desde bases que se encontraban a pocas calles de distancia.

La American Republican Shiffler Hose Company derivaba su nombre de George Shiffler, un aprendiz de curtidor. Shiffler fue el primer autóctono americano asesinado en las peleas callejeras entre católicos y protestantes de 1844 en Filadelfia. Tal como sugiere el resto de su nombre, la compañía de mangueras se alineaba con el recién formado Partido Republicano; nativista, anticatólico y antiesclavista. La compañía Shiffler reclutaba a sus miembros entre los yanquis autóctonos. Luchaba ferozmente contra la Moyamensing Hose Company (católica, irlandesa y demócrata) y su banda aliada, los Killers. Los Killers a menudo causaban incendios en Southwark, para tender emboscadas a los Shifflers cuando éstos iban a sofocarlos. Pero los Shifflers, a su vez, comenzaron a llevar mosquetes y escopetas cada vez que salían a extinguir nuevo incendio. A resultas de todo ello, tanto Killers como Shifflers solían sobrevivir a los incendios con heridas de bala.

Al final, la tendencia de las compañías de bomberos voluntarios a combatir entre sí más que a apagar incendios, y la frecuencia con la que sus miembros más celosos provocaban incendios por la aventura de apagarlos, condujo a los municipios americanos a profesionalizar sus cuerpos de bomberos. Pero durante décadas, las compañías de bomberos voluntarios reclutaron trabajadores de oficios étnicamente segregados, por lo que no sólo operaron como guardianes de la seguridad pública, sino como asociaciones obreras de beneficio mutuo.

En Poughkeepsie, Nueva York, el preciso recuento de Clyde y Sally Griffen de las listas de miembros de las compañías de bomberos a finales del siglo XIX revela el gran porcentaje de sus miembros que provenían de oficios concentrados localmente, especialmente de los asalariados de entre veinticinco y treinta y cinco años con poca o ninguna perspectiva de progreso desde sus posiciones como obreros o peones agrícolas. (Los Griffen no analizaron, por desgracia, la composición étnica de las compañías directamente, pero la distribución de las compañías hace que parezca probable que se dividieran a grandes rasgos en unidades yanquis, irlandesas y alemanas). «Lo que les faltaba a sus miembros en perspectivas», informaban los Griffen,

lo compensaban con el alborozo del presente. Las compañías a menudo realizaban excursiones a otras ciudades; ocasiones de intensa convivencia con la seguridad de que serían contadas detalladamente en los periódicos locales. Una compañía realizó una excursión a New Haven en la que «se prendieron hogueras en cada esquina de su trayecto y fueron agasajados y bienvenidos por el Alcalde». Al día siguiente el departamento de bomberos de aquella ciudad al completo los escoltó hasta los barcos de vapor a Nueva York Una carta al Daily Press se quejaba en 1868 acerca de la cobertura excesiva de las «visitas de los bomberos, que incluyen barriles de brea, antorchas, banquetes, discursos, magníficos ramos, chicas guapas y toda ese tipo de cosas» (Griffen y Griffen, 1978, p. 42).

Las compañías de bomberos ofrecían a los hombres comunes la oportunidad de un desfile público, la celebración y la diversión. Producían asimismo sus propias formas de ayuda mutua, que incluían el seguro de pompas túnebres. Homogéneos por lo general en su origen nacional como resultado de la segregación de sus ciudades de residencia, ofrecían invitaciones a reuniones para el reclutamiento de votos y de activistas políticos. Desempeñaban su parte en la integración de las redes de confianza en la política pública americana en torno a los oficios y la etnia. Por medio de los comités de distrito electoral, los comités de negocios y las organizaciones del ámbito de toda la ciudad, los partidos políticos y los sindicatos ampliaron el compromiso político a conexiones al nivel de las ciudades, los estados y toda la nación.

Para que este argumento no suene a refrito de Tocqueville respecto a la importancia de las asociaciones voluntarias para la democracia en América, permítaseme recordar mi concordancia con el análisis que Jason Kaufman hace de las órdenes fraternas y otras organizaciones similares desde finales del siglo XIX (Kaufman, 2002). La investigación en sentido contrario de Kaufman documenta la intensidad de la implicación asociativa en las ciudades americanas durante las últimas décadas del siglo XIX. Pero argumenta de forma consistente que:

La vida asociativa declinó después de la Primera Guerra Mundial.

Las asociaciones que declinaron servían a intereses provincianos antes que al bien general.

En su mayoría crecieron con fuerza a partir de combinaciones de exclusión, sociabilidad y seguridad, por ejemplo, al facilitar ayuda mutua a los inmigrantes recientes de una misma región.

Contribuyeron, por consiguiente, a la segmentación de la vida política y social americana.

Por tanto, el que la vida asociativa declinase fue algo positivo.

El primer punto desafía tanto a Robert Putnam (que observa, correctamente, un declive en la participación voluntaria americana, pero que lo sitúa después de 1950) como a Theda Skocpol (que ve un vasto crecimiento organizativo a finales del siglo XIX que implica la creación de asociaciones nacionales, la generación sus delegaciones locales, su absorción de y su afiliación con asociaciones locales previamente existentes y su creciente efectividad como conductos para la política basada en el interés) (Putnam, Leonardi y Nanetti, 2000; Skocpol, 2003; Skocpol y Fiorina, 1999). Los puntos segundo, tercero y cuarto confunden a los actuales admiradores de Alexis de Tocqueville, que ven la sociedad civil y la asociación voluntaria como activos fundamentales y rasgos distintivos de la herencia política americana. El punto final enuncia un juicio sorprendente sobre los llamamientos actuales a un renacer del voluntarismo. Implica que una nueva proliferación de asociaciones voluntarias podría hacer avanzar fácilmente los intereses provincianos en lugar de servir a la democracia.

Las órdenes fraternales, las sociedades obreras de ayuda mutua, las milicias privadas, las compañías de bomberos y organizaciones similares del siglo XIX sirvieron a los intereses provincianos antes de que hiciesen avanzar a la democracia. Durante los años cincuenta del siglo XIX, en la ciudad de Nueva York los vecindarios étnicos crearon sus propias milicias:

En 1852, 4.000 de sus 6.000 miembros eran alóctonos, lo que incluía: 2.600 irlandeses en la Emmet Guard, los Irish Rifles, las Irish-American Guards y los 9.° y 69.° regimientos; 1.700 alemanes en sus propios regimientos; la Garibaldi Guard italiana y la Garde Lafayette francesa ligadas al 12.° regimiento. En el extremo opuesto, 2.000 «americanos» residentes del Lower East Side se sumaron resueltamente a compañías mulicianas tan antivistas como los American Rifles y la American Guard (Scherzer, 1992, p. 199).

Al mismo tiempo, en el fronterizo Milwaukee, la política pública se centraba en las rivalidades organizadas en torno a yanquis, alemanes e irlandeses, con la cuestión de la abstinencia que dividía nítidamente a los sobrios yanquis del resto (Conzen, 1976, capítulo 7).

A diferencia de los efectos aglomerantes de los heterogéneos sindicatos y partidos políticos «atrápalo-todo», las entidades políticas basadas exclusivamente en distinciones de etnia, religión, clase y oficio impedían los consensos transgrupales y la acción colectiva transversal promovida por formas de organización menos definidas, pero más amplias. No obstante, aquellas entidades políticas tan delimitadas producían dos resultados que este tipo de organizaciones rara vez impulsaba: integraban redes de confianza previamente existentes, al menos parcialmente, en la política pública y dotaban a los recién llegados a la vida asociativa de la experiencia en el toma y daca de la actividad organizativa. En este sentido, promovieron la democratización americana.

Conceptos esenciales

Para entender lo que estaba sucediendo en los Estados Unidos del siglo XIX, necesitamos complicar nuevamente la relación básica Estado-ciudadano de tres maneras diferentes: con respecto a los recursos políticos que ligan los ciudadanos a los Estados, con respecto al lugar de los intermediarios en la relación Estado-ciudadano y con respecto a las conexiones políticas de las redes de confianza.

En primer lugar, los recursos políticos incluyen beneficios y castigos que influyen en la participación de la gente en la política pública. Los recursos políticos se dividían a grandes trazos en coerción, capital y compromiso. La coerción incluía todos los medios de acción concertados que por lo general causan pérdidas o daños a personas, posesiones o relaciones que sustentan a los actores sociales. Implica medios tales como armas, fuerzas armadas, prisiones, información dañina y rutinas organizadas para la imposición de sanciones. La organización de la coerción ayuda a definir la naturaleza de los regímenes. Con bajas acumulaciones de coerción todos los regímenes son inconsistentes, mientras que con altos niveles de concentración y acumulación coercitiva, todos los regímenes son imponentes. Comparados con su equivalente del siglo XX, el Estado americano del siglo XIX no disponía de amplios recursos coercitivos. Muchos de estos recursos, además, se fragmentaban en versiones locales y estatales como las milicias y los sheriffs.

El capital se refiere a recursos tangibles, transferibles, que en combinación con el esfuerzo pueden producir incrementos en el valor de uso, además de exigencias ejecutables sobre tales recursos. Los regímenes que dirigen un capital considerable —por ejemplo, del control directo de los recursos naturales por los gobernantes, a menudo ellos mismos mantenidos por medio de la coerción— en cierta medida sustituyen la adquisición de otros recursos y la conformidad para con la coerción directa sobre sus poblaciones súbditas. Como centro de un régimen crecientemente capitalista, el Estado decimonónico de los EEUU disponía de un amplio capital, pero sólo concertadamente con sus principales capitalistas.

El compromiso significa relaciones entre personas, grupos, estructuras o posiciones que promueven tenerse en cuenta mutuamente. Un idioma compartido, por ejemplo, une poderosamente a las personas y grupos sin ninguna necesidad de desplegar capital o coerción. La organización local del compromiso varía tan drásticamente como lo puedan hacer las estructuras del capital o la coerción. Los compromisos pueden adoptar la forma de una religión compartida o etnicidad, lazos comerciales, solidaridades generadas por el trabajo, comunidades de gusto y muchas más. En la medida en que los compromisos de este tipo conectan a los gobernantes y los gobernados, sustituyen parcialmente a coerción y capital. Pero el compromiso también puede volverse contra el gobierno, como sucedió tanto en el Norte como en el Sur durante el preludio de la Guerra Civil.

En segundo lugar, los intermediarios. A lo largo de la mayor parte de la historia, pocos ciudadanos han mantenido un contacto directo con sus Estados. Habitualmente tienen contacto con las autoridades estatales por medio de intermediarios privilegiados y parcialmente autónomos tales como terratenientes, señores de la guerra, sacerdotes y cabezas de los linajes. El nuevo Estado americano estableció algún contacto directo con sus ciudadanos por medio de instituciones nacionales tales como los servicios postales y su cuerpo de cobradores de impuestos. Pero incluso en los Estados Unidos del siglo XIX, la mayoría de la interacción Estado-ciudadano pasaba por dos clases de intermediarios: las entidades formales que hablaban en nombre de sus intereses putativos y los miembros de la elite que mediaba la influencia del gobierno.

En la primera categoría entran los sindicatos, los partidos políticos, las asociaciones de intereses particulares, las iglesias y (de forma más efímera) los grupos de activistas de los movimientos sociales. La segunda categoría incluiría gerentes, cargos públicos y toda una serie de operadores —a la manera de George Johns— que dispensaban favores a cambio de apoyo político. Con estos dos tipos de intermediarios comenzamos a ver que los regímenes no se reducen estrictamente a ciudadanos y Estados sino que incluyen necesariamente un grupo de actores parcialmente autónomos. Un régimen consiste en interacciones regularizadas entre Estados, ciudadanos y los actores políticos constituidos.

En tercer lugar, las conexiones políticas de las redes de confianza. A lo largo del mismo trecho de la historia de la humanidad en que la interacción Estado-ciudadano siguió siendo principalmente indirecta, los pueblos llevaron a cabo de manera regular empresas colectivas, arriesgadas y valoradas, como sectas religiosas clandestinas, comercio a larga distancia y el mantenimiento de linajes por medio de redes de confianza. Los miembros de las redes de confianza por lo general se mantenían separados del poder estatal tanto como fuera posible (Tilly, 2005b). Sabían que los gobernantes que adquirían el control sobre las redes de confianza solían subordinar tales redes a sus empresas estatales, o paralizarlas apropiándose de sus recursos cruciales: tierras, dinero, mano de obra, información y demás.

Sin embargo, en ocasiones, las redes de confianza se integraban en la política pública. El cuadro 4.1 identifica las principales excepciones a la separación histórica de la política pública por parte de las redes de confianza. Estas excepciones se desarrollaron en alguna de estas tres formas: indirectamente, por medio de patrones, protectores y otros intermediarios poderosos; más directamente, por medio de actores que representaban públicamente sus intereses colectivos; y más directamente aun por medio de acuerdos controlados por el Estado, como la teocracia, el fascismo y la seguridad social.

Las democracias realizan necesariamente la integración parcial de las redes de confianza en la política pública. Si las redes de confianza básicas que los ciudadanos despliegan a medida que persiguen grandes empresas colectivas continúan estando segregadas de la política pública, entonces los ciudadanos tienen pocos incentivos para participar en política e incentivos muy fuertes para proteger sus relaciones sociales de la intervención política. Estas condiciones hacen prácticamente imposible la traducción efectiva y sostenida de la voluntad colectiva expresa de los ciudadanos en la acción estatal, al menos fuera de la revolución. Pero la integración total, al estilo de las teocracias, las oligarquías conectadas por el linaje y el fascismo también se salen de la posibilidad de la democracia. Así ocurre, al menos de acuerdo con lo que sugieren los puntos 1 a 5 de la lista del cuadro 4.1, cuando se impide el traslado negociado de la voluntad de los ciudadanos a la acción del Estado.

Cuadro 4.1. Principales excepciones históricas a la segregación de las redes de confianza de la política pública.

Las redes de confianza en la forma de sectas religiosas, grupos de parentesco o redes mercantiles han establecido ocasionalmente sus propios sistemas de gobierno autónomos.

En ocasiones, algunos regímenes conquistaron otros regímenes que operaban ya por medio de redes de confianza.

Los actores políticos organizados como redes de confianza (por ejemplo, los cultos religiosos) han llegado al poder en regímenes constituidos con anterioridad.

Una vez en el poder, los gobernantes a menudo han creado sus propias redes de confianza en las formas de alianzas matrimoniales dinásticas y sistemas clientelares internos.

Al menos de forma temporal, los regímenes teocráticos y totalitarios han gestionado la incorporación extensiva de las redes de confianza existentes dentro de sistemas de gobierno autoritarios.

Las democracias gestionan la integración, parcial y contingente, de las redes de confianza dentro de la política pública

¿Cómo podríamos saber, entonces, que las redes de confianza están siendo integradas en la política pública? Con el sesgo de los indicadores de nuestro propio tiempo, el cuadro 4.2 identifica posibles indicios de integración. Incluyen la búsqueda deliberada de la protección estatal o la autorización a las organizaciones que dan cuerpo a las redes de confianza, el compromiso de recursos y miembros de las redes de confianza al servicio estatal y —incluso más arriesgado en términos de experiencia histórica— la demanda de intervención estatal sobre el proceder de las redes de confianza. En general, estos indicios señalan que la gente no sigue trabajando tan duro como para proteger sus redes de confianza de la vigilancia e intervención estatal; que para alcanzar sus empresas colectivas de alto riesgo, largo plazo y más valiosas, pesa más la confianza en las agencias estatales; que de manera práctica depositan más confianza en el gobierno.

4.2. Indicios de la integración de las redes de confianza en la política pública.

En el mundo contemporáneo, podríamos observar la integración de las redes de confianza en la política pública si viéramos a numerosas personas en un régimen determinado haciendo alguna de las cosas siguientes:

La creación pública de asociaciones reconocidas, sociedades de ayuda mutua, partidos, sindicatos, congregaciones y comunidades, o la procura de reconocimiento para organizaciones similares que han existido clandestinamente.

La procura de amistad, parentesco, creencias compartidas, seguridad y empresas de alto riesgo dentro de tales organizaciones.

La permisividad a miembros de la familia para servir en las fuerzas militares y policiales nacionales.

La inscripción de sus hijos en las instituciones educativas puestas en funcionamiento por el Estado.

La promoción de la carrera de miembros de la familia en la función pública, incluidas las administraciones gubernamentales.

La procura (o por lo menos la permisividad) del registro gubernamental de acontecimientos vitales como nacimientos, muertes y matrimonios, y el empleo de este registro para validar transacciones legales.

La facilitación de informaciones privadas a organizaciones públicas y autoridades por medio de censos, encuestas y solicitudes de servicios.

Confiar al gobierno la observación de contratos privados.

La demanda de agentes gubernamentales que castiguen o prevengan la mala conducta de sus propios grupos de parentesco, sectas religiosas o redes económicas.

El uso de la moneda de curso legal acuñada por el gobierno para ahorros y transacciones interpersonales.

La adquisición de bonos del gobierno con fondos (por ejemplo, dotes) destinados al mantenimiento de lazos interpersonales.

El contacto de los actores políticos y/o las agencias gubernamentales para servicios vitales y de seguridad a medio plazo

En la experiencia europea, comenzamos a vislumbrar señales de integración de las redes de confianza en lugares como la República Holandesa durante el siglo XVII. Marjolein ‘t Hart indica que el nuevo Estado holandés, a diferencia de sus rivales europeos, disfrutó de un crédito excelente ya durante el siglo XVII. La revuelta de los Países Bajos contra España en el siglo XVII condujo a la mejora económica y organizativa de las finanzas públicas en aquel régimen tan sumamente comercial. Durante el proceso, los burgueses holandeses comenzaron a invertir frenéticamente en bonos gubernamentales, ligando de esta manera los destinos de sus familias al del régimen:

En parte, el éxito holandés debe ser explicado por el hecho de que los principales inversores eran ellos mismos magistrados y políticos. Estaban lo bastante cerca del receptor local con el que habían contratado sus préstamos. En ocasiones les urgía invertir en sus líderes políticos a fin de estimular a otros compradores. La estructura federal implicaba igualmente un alto grado de control político local. Otras inversiones seguras se encontraban en la tierra y en las casas, pero para 1700 el capital invertido en bonos superaba a cualquier otro (‘t Hart, 1993, p. 178).

La segmentada estructura de la República Holandesa, nos recuerda ‘t Hart, facilitaba el trabajo de mediadores que simultáneamente ocupaban posiciones de poder municipales, provinciales y nacionales. Ayudaron a hacer que la República Holandesa fuese precoz en su integración de las elites de las redes de confianza (Adams, 2005; Davis y Lucassen, 1995; Glete, 2002; Prak, 1991). Se tardaron otros dos siglos antes de que los europeos y norteamericanos corrientes comenzasen a invertir las principales partes de sus ahorros en bonos gubernamentales.

Más tarde o más temprano, sin embargo, sucedió de manera intensiva. La gente corriente encara riesgos e incluso lleva a cabo empresas arriesgadas a largo plazo cuando sus redes de confianza fallan en facilitar una protección adecuada. En tales circunstancias, gobierno y actores políticos que pueden o bien apuntalar las redes de confianza existentes o bien crear nuevas alternativas a ellas, se convierten en aliados cada vez más atractivos, o, por lo menos, cada vez menos desagradables. Tal como sugiere el ejemplo holandés, algunas circunstancias adicionales incrementan el atractivo de las redes de confianza conectadas políticamente a un público extenso: la creación de garantías externas para los compromisos gubernamentales, a la manera en que un tratado de paz o una potencia ocupante respalda las finanzas de un gobierno derrotado; el incremento de los recursos gubernamentales en la reducción del riesgo y/o compensación de pérdidas, como sucede cuando la expansión comercial genera nuevos ingresos fiscales; y el visible cumplimiento gubernamental de los compromisos para con el progreso de nuevos segmentos sustantivos de la población, tal como sucede cuando los no ciudadanos no sólo se convierten en posibles receptores de los beneficios del bienestar, sino que en verdad los reciben.

El dilema democrático

¿Cómo afectan a la democracia tales conexiones? El trabajo de Robert Putnam sobre Italia y los Estados Unidos coloca de manera destacada en la agenda de la teoría democrática la conexión entre confianza y democracia, sin por ello enunciar un claro argumento en relación al nexo causal entre ambas. La obra de Putnam Making Democracy Work demuestra la significativa relación entre la amplitud de la participación en las asociaciones no gubernamentales de la sociedad civil de una región italiana y la efectividad percibida por las instituciones gubernamentales de la misma región: a mayor participación, mayor efectividad.

En cada extremo del argumento de Putnam tiene lugar un desliz teórico. Por la parte de las instituciones gubernamentales, Putnam se inclina a interpretar las instituciones más efectivas como las más democráticas. Por la parte del compromiso cívico, Putnam comienza a tratar las redes organizativas, el capital social, las normas de reciprocidad y las estructuras de confianza como estrechamente conectadas o incluso elementos equivalentes. Este doble desliz conduce a la sentencia final de su libro: «Construir capital social no es fácil, pero es la clave para hacer funcionar la democracia» (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993, p. 185).

De manera semejante, en los Estados Unidos Putnam se desplaza apresuradamente de la participación cívica a la democracia:

La sociedad moderna está repleta de oportunidades para ir por libre y para el oportunismo. La democracia no requiere que los ciudadanos sean santos desinteresados, pero asume de muchas maneras modestas que la mayoría de nosotros, la mayor parte del tiempo, resistimos la tentación de hacer trampas. El capital social, sugiere la evidencia creciente, fortalece nuestro yo más expansivo. La actuación de nuestras instituciones democráticas depende del capital social en formas que se pueden medir (Putnam, Leonardi y Nanetti, 2000, p. 349).

En el mejor de los casos, por tanto, podemos deducir de los análisis de Putnam una conclusión mucho más modesta: sin previos regímenes relativamente democráticos, la gente que participa en las organizaciones cívicas (o quizás únicamente en las organizaciones orientadas al bien común) se inclina más a asumir sus deberes colectivos, a presionar para una mejor actuación del gobierno y a confiar en sus conciudadanos (Bermeo, 2000). Un argumento así podría ser válido, pero nos dice bien poco acerca de las conexiones causales entre democracia y confianza.

Los teóricos de la democracia más actuales han formulado cuatro requisitos básicos acerca de la relación de confianza en la democracia como tal:

Como indica el análisis del común acuerdo contingente de Margaret Levi (1997), la colaboración con cualquier gobierno, antes que la coerción sobre la base del compromiso, depende de la expectativa de que el resto soporte la parte correspondiente de la carga gubernamental: pagar impuestos, realizar el servicio militar y así sucesivamente.

Dado que la delegación voluntaria de poderes a los representantes y funcionarios únicamente puede tener lugar sobre la base de una gran confianza, se supone que las democracias exigen mayores niveles de confianza en el gobierno que otros tipos de regímenes.

La alternancia de facciones en el poder depende de la confianza de quien por el momento no tiene el poder en que le llegará su turno, o por lo menos de que quien sí lo tiene hará honor a sus intereses.

Desde las perspectivas de la mayoría de los actores políticos, la democracia es un sistema intrínsecamente más arriesgado y más contingente que otros, por lo que únicamente los actores que tengan una confianza suficiente en los resultados de la política democrática colaborarán por completo con el sistema.

Estos cuatro requisitos hacen de un cierto nivel de confianza una condición necesaria para la democracia. Implican que un declive significativo en la confianza amenaza la democracia. Los cuatro comportan que los regímenes autoritarios y clientelares pueden sobrevivir con niveles mucho más bajos de confianza que las democracias.

Mark Warren entreteje cuidadosamente los cuatro requisitos al señalar las contradicciones entre la política pública y la confianza. La política, para Warren, combina conflictos sobre bienes, presiones para asociarse para la acción colectiva e intentos de producir decisiones colectivamente vinculantes (Warren, 1999, p. 311). Todos estos procesos —conflictos de bienes, acción colectiva y ofertas a favor de decisiones colectivamente vinculantes— tienen lugar de manera más intensiva en la política pública de las democracias. Pero precisamente estos procesos amenazan la confianza acumulada de manera natural: los conflictos de bienes generan disenso, la acción colectiva conlleva introducir en el juego delimitaciones del tipo nosotros/ellos y las decisiones colectivamente vinculantes significan la realización desigual de intereses de individuo y grupo. Así, las democracias requieren una mayor confianza —por lo menos respecto a los resultados de la lucha política— que otros tipos de regímenes. La formulación de Warren podría denominarse el dilema democrático de la confianza.

Warren identifica tres soluciones teóricas en competición para el dilema democrático: la neoconservadora, la elección racional y la deliberativa. La neoconservadora, tipificada por Francis Fukuyama, afirma que el único camino para mitigar el dilema es minimizar el número de decisiones colectivas adoptadas por las instituciones políticas y maximizar aquellas ubicadas donde ya existe la confianza de un tipo u otro: las comunidades naturales y los mercados. Los enfoques de la elección racional, ejemplificados por Russe Hardin, consideran la confianza como la creencia de que otro (una persona o institución) tiene un interés en el bienestar de uno mismo; de ahí que las instituciones que garantizan actuaciones beneficiosas ayuden a resolver el dilema democrático.

La solución deliberativa, que el propio Warren prefiere, salva la distancia por medio de hacer que deliberación democrática y confianza sean mutuamente complementarias: el verdadero proceso de deliberación genera confianza, pero la existencia de confianza facilita la deliberación. La teoría neoconservadora no identifica una conexión necesaria entre la democracia y la confianza, allí donde las teorías de la elección racional y deliberativa hacen de la confianza lo únicamente indispensable para la democracia.

De manera semejante, mi argumento enfrenta el dilema democrático, pero lo refunde de manera radical y propone una cuarta solución. Al tratar la confianza como una relación en la cual al menos una parte expone empresas valiosas al riesgo de errores, fallos o la poca destreza de la otra parte, reconoce que tales relaciones se agrupan en redes distintivas, especialmente cuando la duración y apuesta de la empresa valiosa aumenta. Aun cuando históricamente la mayor parte de las redes de confianza han crecido fuera de la política pública, en ocasiones se originan dentro de los principales actores políticos (por ejemplo, sindicatos) o en el gobierno mismo (por ejemplo, sistemas de pensiones para veteranos). Con todo, deberíamos dudar de que las asociaciones como tales tengan la clave de la participación democrática. Por el contrario, deberíamos reconocer que las formas de relaciones entre las redes de confianza y la política pública tienen que ver, y mucho. Gobiernan la posibilidad del común acuerdo contingente y, por ende, la traducción efectiva de la voluntad expresada colectivamente de los ciudadanos en la acción del Estado.

Sorprendentemente, un tipo de desconfianza se convierte entonces en condición necesaria de la democracia. El común acuerdo contingente comporta falta de voluntad a la hora de ofrecer a los gobernantes, como quiera que sean electos, cheques en blanco. Implica la amenaza de que, si no actúan de acuerdo con la voluntad expresada colectivamente, los ciudadanos no sólo los echarán, sino que, además, retirarán su conformidad para con actividades dirigidas por el gobierno tan arriesgadas como el servicio militar, formar parte de un jurado y recaudar impuestos. En los términos de Albert Hirschman, los ciudadanos democráticos pueden demostrar lealtad durante las crisis más evidentes del Estado, pero por lo general emplean la voz combinada con la amenaza de la salida (Hirschman, 1970).

El dilema democrático, desde esta perspectiva, implica cómo se conectan aquellas empresas valiosas y las redes que las sostienen con la política pública sin dañar las redes de confianza ni la política pública. La conexión sólo funciona bien con el común acuerdo contingente de parte de los miembros de las redes de confianza. El paso estatal de la coerción hacia combinaciones de capital y compromiso promueve el común acuerdo contingente. La trayectoria de la democratización por consiguiente difiere en gran medida dependiendo de si las relaciones previas entre las redes de confianza y los gobernantes son aquellas del autoritarismo, la teocracia, el patronazgo o la completa evasión.

Por ejemplo, como salida del autoritarismo, la democratización depende del movimiento que se aleja de la coerción y de la relajación de los controles gubernamentales sobre las redes de confianza visibles. Desde el punto de partida del clientelismo, en contraste, la democratización depende de la debilitación de la mediación de los patrones y una integración más directa de las redes de confianza en la política pública. Matthew Cleary y Susan Stokes ofrecen un «escenario estilizado» que ilustra tanto la operación como los límites del sistema patrón-cliente:

Una sociedad pobre y dividida en clases democratiza. La pobreza y la desigualdad tientan a los partidos políticos a desarrollar una estrategia clientelista: el comercio de votos y apoyo político a cambio de pequeñas recompensas privadas para los votantes. El clientelismo funciona únicamente cuando los votantes y los mediadores políticos están fuertemente ligados en redes personales; redes que permiten a los mediadores castigar a aquellos votantes individuales que escapen a su contrato implícito, así como considerarlos «perversamente responsables» de sus votos. El clientelismo es, pues, por necesidad, una forma de política altamente personalizada. También requiere que los votantes emprendan acciones que no pueden ser controladas plenamente por el partido patrón, tales como votar por sus candidatos a cambio de dádivas. A fin de robustecer la conformidad, los partidos cultivan las relaciones de amistad y confianza con sus clientelas (Cleary y Stokes, 2006, p.10).

Cleary y Stokes señalan correctamente que un sistema tal sacrifica la responsabilidad a favor de la lealtad. Si mi análisis de la experiencia del siglo XIX americano es correcto, no obstante, desempeña un papel crucial en la conexión de redes de confianza separadas anteriormente de la política pública.

De entre consulta mutuamente vinculante, amplitud, igualdad y protección, la integración de las redes de confianza en la política pública afecta más directamente a la consulta mutuamente vinculante. En la medida en que la gente integra sus redes de confianza en la política pública, llegan a confiar el mantenimiento de tales redes a la actuación gubernamental. Gracias a las conexiones con el gobierno que median estas redes también ganan poder, colectivo o individual. Adquieren un interés inquebrantable en la actuación gubernamental. El interés político importa. Pagar impuestos, comprar bonos gubernamentales, ceder informaciones privadas a funcionarios, depender del gobierno para los beneficios y entregar a miembros de las redes para el servicio militar cimienta dicho interés y promueve la negociación activa de los términos de su cumplimiento.

Los ciudadanos interesados participan más activamente, por término medio, en las elecciones, los referéndums, la presión, la pertenencia a grupos de interés, la movilización del movimiento social y el contacto directo con los políticos; es decir, en la consulta. Inversamente, los segmentos de la población que retiran sus redes de confianza de la política pública por la razón que sea, debilitan su propio interés en la actuación gubernamental; de ahí su celo a participar en la política pública democrática. Además, en la medida en que la gente rica y poderosa puede comprar funcionarios públicos o atraerse los integrantes del gobierno que tratan más directamente sus intereses, debilitan la política pública en un doble sentido: por medio de retirar sus propias redes de confianza y socavando la eficacia de la consulta de los ciudadanos menos afortunados.

Tres procesos generales integran a las redes de confianza en la política pública: disolución de las redes de confianza segregadas, integración de redes de confianza previamente segregadas y creación de nuevas redes de confianza políticamente conectadas. Estos procesos son considerados como causas necesarias de la democratización. Son necesarios porque sin ellos los ciudadanos carecen de incentivos para encarar las adversidades de la política democrática y pueden fácilmente salirse de la política pública cuando las cosas van contra ellos. Las redes de confianza integradas alientan a los ciudadanos a elegir voz y lealtad antes que salida.

Las inversiones de estos procesos producen retiradas de las redes de confianza de la política pública. Recuérdense las diferencias entre democratización y desdemocratización que encontramos anteriormente: la velocidad de la desdemocratización por lo general mayor que la de la democratización y la influencia desproporcionada sobre la desdemocratización de quienes disponen de poder. Ambos resultan en gran medida de la mayor comodidad con que la gente poderosa puede retirar sus propias redes de confianza de la implicación directa en la política pública. Pueden hacer tal cosa gracias a medios como crear controles privados sobre partes del Estado, adquirir servicios tales como la educación y la protección antes que emplear aquellos suministrados al público, y comprar la cooperación de los funcionarios del Estado en lugar de buscar la influencia sobre ellos por medio de las instituciones políticas establecidas.

La integración de las redes de confianza en la política pública no es, sin embargo, una condición suficiente para la democratización; los regímenes autoritarios y las teocracias, después de todo, integran redes de confianza de manera similar. Para una explicación plena de la democratización tenemos que considerar igualmente otros dos conjuntos de procesos: 1) la separación entre las desigualdades de categoría (por ejemplo, de clase, género y raza) y la política pública; y 2) transformación del poder no estatal por medio de: a) la ampliación de la participación política, b) la igualación de la participación política, c) la mejora del control colectivo sobre el gobierno, y d) la inhibición del poder coercitivo arbitrario por parte de los actores políticos, incluidos los agentes del gobierno. Juntas, la integración de las redes de confianza, la separación de las desigualdades de categoría y la transformación del poder no estatal producen las relaciones amplias, iguales, vinculantes y protectoras entre ciudadanos y Estados que constituyen la democracia.

De vuelta a los Estados Unidos

Al observar detalladamente la política del siglo XIX americano, descubrimos sin duda gran cantidad de racismo, autoctonismo, intolerancia, violencia, competitividad sin freno y corrupción. Tal como sugieren Cleary y Stokes, la política de base clientelar americana dependía enormemente del conocimiento personal, de rendir cuentas en sacrificio de la lealtad y de los límites de escala rigurosamente impuestos a la acción colectiva de carácter político. También residía en la exclusión, a menudo forzosa, de quienes no eran clientes.

Al final de su espléndida investigación sobre las elecciones reñidas del pasado siglo XIX, Richard Bensel reconoce los estrictos límites de la participación política americana. El votante característico de aquel tiempo, señala:

Era el hombre protestante, blanco, autóctono, rural, del norte. Sin enfrentarse apenas con límite alguno en las urnas, estos hombres votaron en porcentajes más elevados que ningún otro grupo de la historia americana. Otros se enfrentaron a barreras formales o a la discriminación social de uno u otro tipo. Los blancos de los estados del sur y fronterizos, por ejemplo, a menudo eran inhabilitados sobre las bases de lealtad sospechosa. Los negros, tanto al norte como al sur, eran considerados mental y culturalmente deficientes. Los mormones occidentales eran vistos como herejes inmorales (si bien lograron invertir la situación en Utah). Los inmigrantes urbanos no estaban integrados por completo, teniendo por ello una comprensión defectuosa de las instituciones e ideales americanos. El hecho de que muchos de ellos fueran católicos no ayudaba. Cuando estos grupos exigían derechos de sufragio —y todos lo hicieron— las urnas se cargaron de pasiones y, demasiado a menudo, también de violencia, fraude e intimidación (Bensel, 2004, p. 287).

Bensel concluye que el uso de la violencia física para excluir a competidores y parias de las urnas comprometía las libertades democráticas (Bensel, 2004, p. 290). Ahora bien, el conflictivo proceso que describe incrementó paradójicamente la participación en las elecciones, estimuló los esfuerzos organizativos a favor de las categorías excluidas y creó lazos entre las redes de confianza de estas categorías y la política pública.

A pesar de la masiva exclusión de esclavos y mujeres del electorado, a lo largo del siglo XIX, los niveles de participación crecieron de forma significativa en los Estados Unidos. Los requisitos de propiedad y pago de impuestos para el voto fueron en declive rápidamente a medida que los estados de Estados Unidos se multiplicaron durante la primera mitad del siglo (Keyssar, 2000, pp. 50-51), pero la implicación de aquellos elegibles para el voto también aumentó elección tras elección. El gráfico 4.1 ofrece una indicación aproximada. Traza la proporción del total de la población que vota en las elecciones presidenciales respecto a dicha población total (del Departamento de Comercio de los EEUU, 1975, I, p. 8 y II, pp. 1073-1074). Antes de las elecciones de 1824, los procedimientos estatales para censar votantes variaban demasiado como para hacer un cálculo ajustado del voto popular. Pero a partir de este momento, disponemos de recuentos razonables. En 1924, Andrew Jackson venció a John Quincy Adams con el voto popular, seguidos muy de lejos por Henry Clay y W. H. Crawford. Pero, en ausencia de una mayoría de votos electorales, la Cámara de Representantes eligió a Adams sobre Jackson.

Gráfico 4.1. Población total y voto popular en las elecciones presidenciales de los EEUU, 1824-1900.

En 1824 votaron cerca de 365.000 hombres, aproximadamente el 3,5 por 100 de una población total (hombres y mujeres, adultos y niños) de 10,4 millones. En las elecciones de 1828 (de nuevo Jackson contra Adams, con Jackson como ganador esta vez), el número de votantes fue más del triple, llegando hasta casi 1,2 millones, o el 9,4 por 100 de la población total. Desde entonces, a medida que la población total crecía rápidamente, el porcentaje de votantes del presidente aumentó en su conjunto, alcanzando cerca del 20 por 100 en los años setenta del siglo XIX. (Desde luego, la emancipación de los esclavos incrementó enormemente el número de varones adultos elegibles para el voto, pero, de hecho, la discriminación fruto de la violencia mantuvo a los hombres negros alejados de las urnas durante muchas más décadas.) Las principales excepciones a la expansión tuvieron lugar durante la Guerra Civil en 1864, cuando los Estados Confederados de Alabama, Arkansas, Florida, Georgia, Louisiana, Misisipi, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Tennessee, Texas y Virginia obviamente no votaron en la Unión, y más adelante en 1868, cuando Misisipi, Texas y Virginia aún no habían vuelto a entrar formalmente en la Unión.

¿Qué significan estas cifras? Incluso al final del siglo, un número bastante reducido de varones adultos votó a los presidentes americanos. Tal como ilustra la votación de Ohio, además, muchos de estos varones adultos se dedicaron a intercambiar votos por favores antes que a deliberar profundamente sobre las cualidades de los candidatos presidenciales. Los mediadores políticos se hicieron muy hábiles en la recolección de votos para sus propios partidos y no necesariamente para el beneficio de sus electores. A pesar de ello tuvieron lugar dos cambios de gran importancia para la democracia americana. En primer lugar, la participación general en la política pública, por más que mal informada, aumentó. En segundo lugar, debido precisamente a que resultaba directamente de los lazos locales de carácter étnico, religioso, familiar y del lugar de trabajo, las organizaciones políticas y mediadores integraban a las redes de confianza en la política pública americana.

Los italianos de la ciudad de Nueva York, por ejemplo, comenzaron sus vidas organizativas en la ciudad creando parroquias católicas y sociedades de ayuda mutua enteramente italianas. Pero pronto conectaron con la política pública por medio de la organización de clubes políticos. «[Con] el cambio de siglo», informa Samuel Baily,

máquinas políticas eficaces y bien organizadas —cuyos líderes estaban deseando acomodar en alguna medida los diversos grupos económicos y sociales de la ciudad— llegaron a desempeñar un papel cada vez más importante en política. La formación de los clubes políticos italianos afiliados con estas máquinas fue un importante paso inicial en el proceso a largo plazo de la incorporación italiana al sistema político de Nueva York. De manera semejante al papel desempeñado por las parroquias étnicas en la iglesia, los clubes políticos italianos con el tiempo demostraron ser el mecanismo más eficaz con el cual reclutar italianos para el sistema político (Baily, 1999, p. 210).

La ruidosa máquina política americana estaba muy atareada con la incorporación de las redes de confianza inmigrantes en la política nacional por medio de vínculos completamente locales.

En ocasiones el proceso se invirtió. Durante los años cincuenta del siglo XIX, las divisiones a menudo coincidentes entre los abogados del trabajo libre antiesclavitud, anticatólicos y antiinmigrantes, y sus oponentes demócratas bloqueaban los procesos de incorporación. Por ejemplo, un grupo de autóctonos llamado Know-Nothings tenía un millón de miembros en 1854 (Keyssar, 2000, p. 84). La Guerra Civil quebró de por sí la integración en el Estado nacional de las redes de confianza sureñas, y la Reconstrucción las reunió de nuevo tras mucho esfuerzo. Después de la Guerra Civil, las elites amenazadas, tanto al norte como al sur, intentaron de manera regular invertir la creciente implicación de los negros, de los trabajadores organizados e inmigrantes en la política pública. En el sur, alcanzaron un amplio éxito en privar de derechos a los negros a partir de los años noventa del siglo XIX. Los requisitos de residencia, los impuestos de capitación, la exclusión por delitos menores y la intimidación de Jim Crow subvirtieron en conjunto los derechos constitucionales al voto de los negros. En el proceso, muchos blancos sureños pobres también perdieron sus derechos (Keyssar, 2000, pp. 111-113).

También han ocurrido reveses en nuestro propio tiempo. En Diminished Democracy, Theda Skocpol argumenta de manera convincente que, a lo largo de las últimas décadas, la vida civil americana se ha empobrecido a medida que los ejecutivos de las compañías han reemplazado la participación de base por la recaudación de fondos especializada y por organizaciones influyentes bastante dispuestas a aceptar tu dinero pero no tu implicación directa. «Mientras las instituciones centralizadas y gestionadas profesionalmente y los grupos de defensa retienen un acceso especial al gobierno y los medios, y mientras los grupos de defensa y los encuestadores tengan más que ofrecer a los políticos en busca de cargo que otros tipos de actores, la democracia cívica americana no se hará mucho más incluyente, y los esfuerzos locales quedarán separados de los centros de poder nacionales» (Skocpol, 2003, p. 281). Aun cuando emplea palabras diferentes, Skocpol está describiendo la separación de las redes de confianza de la política pública nacional. En sus palabras: dicha separación debilita la democracia.

Confianza y desconfianza en Argentina

A pesar de las grandes diferencias de los dos sistemas políticos, en Argentina tuvieron lugar algunos procesos paralelos. Con la historia política de caudillos, coroneles y regímenes represivos del país, podríamos haber esperado que Argentina se pareciese a Grecia, Chile o Portugal más que a los Estados Unidos. De hecho, la muy accidentada relación del país entre centro y periferia dejó espacio para excepciones de actividad democrática. Al menos en Buenos Aires, las componentes de la política democrática se hicieron visibles rápidamente. La Constitución argentina de 1853 supuso el sufragio masculino adulto, y la legislación del siguiente cuarto de siglo especificó, por lo general, que los hombres autóctonos de veintiún años o más (sumados a los miembros más jóvenes de la Guardia Nacional y a hombres casados de diecinueve años o más) tenían derecho a votar.

Incluso más que en los Estados Unidos, el servicio militar desempeñó un papel importante en la integración de las poblaciones rurales e inmigrantes en la política pública nacional. Fernando López-Alves data este proceso desde la presidencia de Juan Manuel de Rosas, gobernador y dictador de la provincia de Buenos Aires durante el periodo entre 1829 y 1852. Este proceso continuó durante las décadas siguientes:

En contraste con lo que sucedió en Uruguay y Colombia, a principios del siglo XX, las elites argentinas veían claramente al ejército como un instrumento de integración de las clases bajas. En 1895, cuando un cuarto de la población era de origen extranjero, los contemporáneos declaraban que el servicio militar obligatorio promovería la construcción de la nación y «nacionalizaría» a la primera generación de argentinos que eran «hijos de inmigrantes que habían inundado el país con su cultura extranjera» (López-Alves, 2003, p. 205; véase también Forte, 2003, pp. 146-162).

Argentina no promulgó el servicio militar universal, pero por medio del servicio militar dio acceso indirectamente a la política nacional a un gran número de hombres pobres.

La gente corriente también se sumaba a la política pública de forma más directa. Hacia los años sesenta del siglo XIX, las elecciones de Buenos Aires solían parecerse a sus homólogas estadounidenses. Celebradas en las iglesias parroquiales, se convirtieron en lugares de feroces rivalidades entre miembros de los clubes políticos y parroquiales que apoyaban a los candidatos en competición. Tal como informa testimonialmente Félix Armesto, las elecciones municipales de diciembre de 1863 en la iglesia parroquial de La Merced transcurrieron de la siguiente manera:

Uno de los partidos «poseía» las urnas y, con dicha fuerza, no excluyó medio alguno —fuesen todo lo fraudulentos que fueran— para ganar las elecciones

La indignación de los vencidos fue tal que intentaron pelear, una práctica habitual de aquellos días; pero los ganadores [] habían introducido a sus propios elementos del partido, y a algunos en las galerías de la iglesia y a otros en el tejado, que se vengaron lanzando piedras a los agresores.

Las pistolas y otras armas de fuego portátiles estaban monopolizadas por los ricos, al igual que el revólver, por entonces muy imperfecto. Dado que la mayor parte de la lucha se hacía a distancia, la batalla se libró entonces por medio de simples y primitivas piedras, y los cuchillos se reservaron para los encuentros cara a cara.

Los sitiadores, más numerosos que los que estaban dentro, emplearon adoquines y trajeron pilas de piedras desde el Bajo [la orilla del río], mientras que estos últimos arrancaron ladrillos de los muros y emplearon cualquier cosa que caía en sus manos; en la cúpula no quedaron baldosas

[Los edificios colindantes] fueron refugio de las fuerzas enemigas y desde allí, así como desde la torre de la iglesia, cada partido hizo impactos certeros en las cabezas y ojos de los contendientes respectivos []. En toda la manzana no quedó vidrio ni cristal en pie y ninguno de los combatientes salió ileso (Sabato, 2001, p. 38).

A diferencia de los Estados Unidos, sin embargo, únicamente una parte reducida y menguante de la población votaba en realidad. Con una población metropolitana creciente, el número de votantes descendió desde cotas de cerca del 7 por 100 del total durante las décadas de los años veinte y treinta del siglo XIX hasta el 2 o 3 por 100 durante la década de los años setenta (Sabato, 2001, p. 38).

Seguramente una parte significativa de este declive resultó de la inflación de la inmigración y, por ende, de la inflación de la proporción de la población carente de ciudadanía. A finales del siglo XIX, por ejemplo, únicamente un 4 por 100 de los inmigrantes españoles —la principal corriente de inmigrantes junto con los italianos— había adquirido la ciudadanía (Moya, 1998, p. 305). Del conjunto de la población alóctona, únicamente el 0,2 por 100 había adquirido la ciudadanía hacia 1895, y hacia 1914 la cifra tan sólo había subido al 2,3 por 100 (Baily, 1999, p. 198). A diferencia de Nueva York, informa Baily, los inmigrantes italianos en Buenos Aires se implicaron en la política pública, pero prácticamente por completo mediante su participación en el sindicalismo. Argentina no construyó una máquina tan efectiva para integrar las redes de confianza de inmigrantes en la política pública a la manera de los Estados Unidos durante el mismo periodo.

No obstante, la política asociativa argentina se expandió. En 1889, los estudiantes de Buenos Aires formaron una organización llamada Unión Cívica de la Juventud a fin de oponerse a las políticas del gobierno. La organización pronto atrajo a seguidores no estudiantiles y evolucionó hacia una Unión Cívica. En 1890, la Unión organizó una manifestación en Buenos Aires con 30.000 participantes. Más adelante, aquel mismo año, una milicia popular alineada con la Unión atacó a las fuerzas del gobierno en una rebelión fallida, sólo para descubrir que los principales políticos que habían animado el ataque habían llegado a un acuerdo a sus espaldas para cambiar el gobierno. La década de los años noventa del siglo XIX introdujo la política popular basada en la organización en la escena nacional, pero en contraposición a un trasfondo de maniobras de los militares y de los notables distintivo de Argentina. Al mismo tiempo, la inmigración de masas procedentes de Europa —en 1914, el 80 por 100 de la población de Buenos Aires consistía en inmigrantes y sus hijos— transformó la vida social y la política popular.

Entre 1890 y 1914, la vida asociativa floreció en Argentina. Un movimiento amplio, semiconspirativo, de personas que se autodenominaban Radicales conectaron a los numerosos clubes políticos de clase media con una jerarquía de comités de partido. Adoptaron los medios estándares del movimiento social, incluida la manifestación y los mítines populares. Varias federaciones anarquistas organizaron a los trabajadores de la región de Buenos Aires. Además de sus propias manifestaciones en ocasiones tales como el Primero de Mayo o Año Nuevo, los anarquistas originaron media docena de huelgas generales en y alrededor de Buenos Aires entre 1899 y 1910. Cuando amenazaron con sabotear las festividades del Centenario de la independencia de Argentina, en 1910, sin embargo, el gobierno comenzó a detener anarquistas y arrasó sus lugares de reunión.

Mientras tanto, los socialistas argentinos comenzaron las campañas estándares de movimiento social por el crédito para la clase trabajadora, la vivienda, la educación, el divorcio, el sufragio y la jornada de ocho horas. Su Partido Socialista, fundado en 1894, reunió a obreros, profesionales y pequeños artesanos. Para cuando el partido hizo elegir a su primer miembro en la Cámara de Diputados de Argentina, en 1904, algunos elementos de la política democrática ya habían arraigado en el país. Estos elementos precedieron con mucha antelación a la transición formal a la democracia que Ruth Berins Collier señala en 1912, cuando la Ley Sáenz Peña puso en marcha el sufragio y el voto secreto para los hombres de 18 años y más (Collier, 1999, p. 30).

Las reformas de 1912 no acabaron en modo alguno con la alternancia entre democratización y desdemocratización. El país sufrió repetidos golpes militares:

1930-1932: General José Uriburu.

1943-1945: -General Pedro Ramírez, con el coronel Juan Perón como estrella emergente.

1955-1958: -Sucesivas juntas militares, que desplazan a Perón, que había sido elegido presidente en 1946.

1962-1963: -Golpe militar, que produjo el gobierno de factura militar del presidente del Senado José María Guido.

1966-1973: -Múltiples golpes y regímenes militares o preparados por el ejército.

1976-1983: -Nuevos golpes y regímenes militares, en el primero de los cuales el general Jorge Videla remplazó a la viuda de Perón, Isabelita, que se había convertido en presidenta tras la muerte de Perón en 1974.

Humillados por las fuerzas británicas después de que hubiesen invadido las disputadas Islas Malvinas (Falkland) en 1982, el ejército argentino se retiró entonces definitivamente —al menos durante aquel tiempo— de la política pública del país.

Mientras tanto, la prolongada presencia de Juan Perón había transformado la política argentina. Durante los años treinta del siglo XX, el oficial del ejército Perón había simpatizado con los regímenes fascistas de Europa. En 1946, lanzó su propio movimiento revolucionario —el peronismo— llamando a la sustitución de las importaciones por la industrialización y la disciplina nacional. Con el apoyo (más o menos permanente) del trabajo organizado y (temporal) del ejército, ganó las elecciones presidenciales en 1946. Los seguidores de Perón construyeron redes clientelares inmensas y efectivas. Una vez desplazado del poder por el ejército y exiliado en España en 1955, Perón regresó a Argentina y ganó la presidencia de nuevo en 1973. Murió a la edad de setenta y ocho años, en 1974. Pero el Partido Peronista le sobrevivió, siguiendo como primera fuerza de la política nacional y disponiendo todavía hoy de una impresionante red clientelar.

El estudioso argentino-americano Javier Auyero se ha convertido en un atento observador del clientelismo peronista y de sus consecuencias políticas (Auyero, 1997; 2001; 2002; 2003). En la barriada del área metropolitana de Buenos Aires que él denomina Villa Paraíso, Auyero documenta el trabajo de los punteros y punteras peronistas, la avanzadilla de trabajadores que distribuyen servicios y bienes a la gente pobre a cambio de apoyo político. Tras la expulsión de Perón en 1955, los gobiernos tanto militar como civil definían Villa Paraíso como una plaga merecedora de la destrucción. Los peronistas locales dirigieron con éxito la resistencia a la eliminación de la localidad y enrolaron a los habitantes en una resistencia mucho más general frente a los regímenes autoritarios de Argentina. El despiadado régimen militar que tomó el país en 1976 preparó el sitio de Villa Paraíso en 1978 arrestando a decenas de personas. La tradición local cuenta innumerables habitantes como «desaparecidos» durante aquellos terribles años (Auyero, 2001, p. 61).

Con todo, las redes peronistas sobrevivieron en Villa Paraíso. Durante el desempleo masivo de los años noventa del siglo XX, los agentes peronistas eclipsaron a la Iglesia católica como fuente de ayuda a los residentes locales. Organizaron las Unidades Básicas (UBs) que hacían el trabajo local del partido día tras día:

En Villa Paraíso hay cinco UBs, cada una controlada por un mediador: la UB de Media, Chacho Peñaloza; la UB de Pisutti, El líder; la UB de Andrea, Fernando Fontana; la UB de Cholo, 27 de Abril; y la UB de Matilde, Tres Generaciones. Las UBs están dispersas por toda Paraíso (aun cuando la de Matilde está ubicada fuera de los límites administrativos de la barriada, su trabajo político/social se orienta a la población de la barriada). Su trabajo va más allá de la política y tiempos electorales. Algunos sirven como centros desde los que se distribuyen alimentos y medicinas y los mediadores pueden ser solicitados para pequeños favores durante todo el año. En años recientes estas UBs se han convertido en los lugares más importantes para la resolución de problemas de supervivencia (Auyero, 2001, p. 83).

Los clientes peronistas no sólo votan por los candidatos del partido, sino que además asisten a los mítines, hacen pintadas, cuelgan pancartas y ofrecen otros servicios locales cuando el partido los necesita. Las mediadoras imitan de manera ostentosa a la caritativa señora Evita Perón en su ensalzamiento de la generosidad peronista (Auyero, 1997). En medio de un régimen democrático continúa floreciendo un amplio sistema clientelar.

Observando mucho más extensamente la política en Mar del Plata, Buenos Aires, Córdoba y Misiones, Matthew Cleary y Susan Stokes han demostrado una relación negativa entre la influencia peronista y lo que consideran la evidencia de una participación democrática informada: obtener la información política de los periódicos, votar en listas divididas, hablar abiertamente sobre el propio voto, mostrar arespeto por el Estado de derecho y así sucesivamente. Tanto en México como en Argentina, informan, la gente en las regiones menos democratizadas (Cleary y Stokes, 2006, p. 178):

Identificaban el carácter de los políticos y no los marcos institucionales como el principal determinante de la responsabilidad del gobierno.

Eran más propensos al clientelismo y consideraban a sus vecinos como más propensos a él.

Estaban menos inclinados a expresar un apoyo incondicional al Estado de derecho.

Para emplear términos que ninguno de ellos ha empleado, Auyero, Cleary y Stokes inciden en la mayor mediación de integración de redes de confianza en la política pública a través de patronos en aquellos lugares donde el PRI (en México) o el Partido Peronista (en Argentina) reclutan su apoyo por medio de la práctica diaria de los vínculos entre patrono y cliente.

En Estados Unidos, México y Argentina, sin embargo, la evidencia indica que la política patrón-cliente desempeña un papel de intermediario fundamental. Por mucho que deploremos la participación política sobre la base de los lazos personales y los prejuicios de grupo, la absorción de recién llegados a la política por medio del clientelismo facilitó la integración en la política pública de redes de confianza segregadas previamente, en la misma medida en que promovió la implicación de estos mismos recién llegados en nuevas redes de confianza creadas por el propio Estado y por los principales actores políticos, como los sindicatos.

La integración contingente de las redes de confianza en la política pública no agota los procesos de los que depende la democracia. Las alteraciones de la desigualdad y del poder no estatal deben ocurrir para que tenga lugar la democratización. Otras alteraciones de la desigualdad y la política pública pueden hacer avanzar la desdemocratización. Permítasenos pasar al segundo proceso principal necesario: la separación de las interacciones ciudadano-Estado de la desigualdad entre categorías. El capítulo 5 se centra en la igualdad y la desigualdad.

V. Igualdad y desigualdad

El etnógrafo político Adam Ashforth ha llegado a una conclusión asombrosa respecto a la democratización en Sudáfrica: la brujería está amenazando la democracia del país conquistada con tanto esfuerzo. Desde 1990 hasta hace pocos años, Ashforth dedicó mucho tiempo a compartir la vida pública y privada de Soweto (South West Township), un inmenso suburbio negro de Johannesburgo. Su estadía en Soweto le permitió vivir, por consiguiente, aquello que la mayoría de los observadores aclaman como la transición de Sudáfrica del autoritarismo a la democracia.

Antes de que comenzase a trabajar en Soweto, Ashforth escribió un admirable análisis histórico del proceso legal mediante el cual se configuró el apartheid (Ashforth, 1990). Pero la preparación de un libro sobre brujería, violencia y democracia lo metió de lleno en la etnografía. A través de la observación de primera mano, la intervención personal y la incesante interrogación de sus conocidos, Ashforth ha creado una poderosa imagen de adaptación, lucha y esperanza en medio de violencia salvaje. La implicación etnográfica de Ashforth le obligó a abandonar buena parte de las ideas y explicaciones preconcebidas sobre la lucha durante y después del apartheid.

Ashforth argumenta de manera persuasiva que la brujería perjudica la democratización sudafricana. La gente de Soweto y los sudafricanos en general creen por lo común que las malas personas pueden invocar fuerzas ocultas para dañar a quienes envidian o rechazan; que invocar tales fuerzas ocultas constituye la brujería; que algunos individuos heredan o aprenden las habilidades de la brujería, convirtiéndose así en brujos; y que sólo un uso contrario de dichas fuerzas ocultas puede contrarrestar los efectos dañinos de la brujería. La brujería puede matar, causar sufrimiento personal y destruir carreras. El miedo a la brujería, la reacción a la brujería y la iniciación a la brujería dominan la vida cotidiana. De una población de 44 millones, quizá medio millón de «profetas» sudafricanos se especializan en combatir la brujería (Ashforth, 2005, p. 8). En su combate, apelan a fuerzas sobrenaturales, especialmente aquellas mediadas por ancestros.

La brujería precedió con mucho a la democratización de Sudáfrica. Siendo una realidad de la vida africana desde hace por lo menos un siglo, se mezcló con las prácticas y creencias religiosas, incluidas aquellas de las múltiples sectas cristianas que organizaron la vida espiritual en los distritos segregados negros. Durante la amplia movilización antirrégimen de los años ochenta del siglo pasado en estos distritos segregados, las acusaciones de brujería solían acompañar a las acusaciones de ser delatores a sueldo del Estado. Multitudes de jóvenes a menudo atacaban a delatores sospechosos y brujos —sin hacer una distinción muy clara entre ambos—, rellenando neumáticos con queroseno, rodeando con ellos los cuellos de los sospechosos y prendiéndoles fuego. Durante la era post-apartheid, los ataques de neumáticos con fuego se centraron principalmente en los brujos (Ashforth, 2005; Bozzoli, 2004, epílogo). Pero la democratización de Soweto no acabó con la brujería. Al contrario, según Ashforth, desde los años noventa se ha hecho más presente y peligrosa.

¿Cómo pudo ocurrir algo así? Ashforth ofrece dos explicaciones relacionadas. En primer lugar, antes de los noventa, prácticamente todos los habitantes de Soweto vivían con la certidumbre de las privaciones y la represión bajo el puño del autoritario Estado sudafricano. Desde entonces la vida se hizo más incierta precisamente debido a que se habían abierto nuevas oportunidades de escape y progreso. En segundo lugar, en Soweto y otros lugares, una minoría de gente negra adquirió una educación, trabajo e ingresos que antes ni habrían podido soñar. Surgió una burguesía negra integrada en gran parte por los activistas del antiguo Congreso Nacional Africano (CNA) (Johnson, 2004, pp. 224-225), aunque la inmensa mayoría de los africanos negros se quedaron atrás. Entre 1991 y 1996, para el conjunto de Sudáfrica, el 20 por 100 más rico de los hogares negros incrementó sus ingresos en un 15 por 100, mientras que los dos quintos más pobres perdieron el 21 por 100 (Terreblanche, 2002, p. 388). A resultas de todo ello, la desigualdad aumentó entre la población negra. De ahí que el resentimiento y los celos que alimentaba la brujería comenzasen a envenenar las relaciones entre vecinos, amigos y familiares.

El predominio de la brujería comporta múltiples amenazas para la democratización sudafricana. Complica enormemente la respuesta pública al azote sanitario que está devastando a los pobres del país: el sida. En 2003, el 21,5 por 100 de la población sudafricana con edades de entre 15 y 49 años eran seropositivos; un millar de personas morían de sida al día (Johnson, 2004, p. 227; UNDP, 2005, p. 248). En 2004, del total de mujeres embarazadas atendidas en las clínicas prenatales de la provincia KwaZulu, el 40,7 por 100 resultaron seropositivas (Avert, 2006, p. 1). En la medida en que las víctimas del sida y sus familias consideran la enfermedad como el resultado de la brujería —y es una creencia muy extendida— la capacidad estatal ya de por sí reticente a hacer frente a la amenaza declinó e incrementó la desigualdad en la salud. De manera más general, la desconexión entre lo que la gente corriente experimenta como el principal ataque a su seguridad y fortuna, por una parte, y los programas estatales para la resolución de los problemas, por otra, desacreditan al Estado como garante de la protección y la consulta mutua vinculante.

Los gobernantes de Sudáfrica encaran un doloroso dilema. Si reconocen la brujería como el principal problema al que se enfrentan sus ciudadanos en la vida diaria, ¿qué pueden hacer al respecto? ¿Podría algún esfuerzo serio por arrancar de raíz brujos y brujería comprometer los derechos humanos, la privacidad y el Estado de derecho? Si niegan la realidad de la brujería e intentan eliminar su influencia por medio de la propaganda y la educación, sin embargo, se posicionan contra creencias y prácticas largo tiempo establecidas. Los demócratas sudafricanos que apelan a la ilustración, concluye Ashforth, se arriesgan a la separación del grueso del pueblo:

Se arriesgan a desvincularse de las preocupaciones diarias de sus ciudadanos, ciudadanos que se ven a sí mismos viviendo en un mundo de brujos. Los líderes que actúen así, pueden acabar luchando por crear una imagen del Estado democrático como un régimen que encarna los verdaderos intereses del pueblo al que gobiernan. Si se niegan a tratar con los brujos, aquellos que aspiran a gobernar podrían acabar siendo percibidos como agentes de las mismas fuerzas del mal. Así, el desafío para aquellos que querrían gobernar un Estado democrático en un mundo de brujos, es promover doctrinas de los derechos humanos y no ser percibidos como protectores de brujos que causan violencia oculta dentro de las comunidades (Ashforth, 2005, p. 15).

Para ser más exactos, toda democracia afronta los dilemas político y moral resultantes de la discrepancia entre las premisas de la política pública y los amplios acuerdos de la ciudadanía: si una mayoría de la población de un régimen se opone a la cohabitación del mismo sexo o a los elevados salarios de ejecutivo, ¿tiene el Estado la obligación de ilegalizarlos? El dilema sudafricano oculta estos comunes problemas democráticos porque ningún compromiso sencillo entre los derechos en conflicto reducirá su perjuicio neto. A resultas de todo ello, los políticos sudafricanos permanecen en silencio respecto al problema de la brujería.

Los conflictos recientes en Sudáfrica tuvieron lugar tras el telón de fondo de una de las luchas políticas nacionales más memorables del siglo XX. Antes de la revolución de los ochenta, Sudáfrica no había tenido una experiencia democrática relevante. Al contrario, desde mucho antes de la formación de Sudáfrica como un Estado relativamente unificado a principios del siglo XX, se construyeron sucesivos regímenes sobre la base de la opresión racial. Más aún, la coalición de dominio afrikáner que alcanzó el poder en las elecciones nacionales de 1948 reforzó los controles raciales, elaboró la clasificación oficial de distinciones etnorraciales e intensificó una capacidad estatal ya de por sí formidable. Sudáfrica se desdemocratizó visiblemente desde una posición que ya entonces no era democrática.

El gráfico 5.1 traza la trayectoria del régimen en el espacio capacidad-democracia desde 1948 en adelante. El gráfico muestra la desdemocratización y el incremento de la capacidad desde 1948 hasta cerca de los años setenta; más adelante, la desdemocratización combinada con una capacidad en declive durante la intensificación de la resistencia popular de las dos décadas siguientes, seguida de la espectacular democratización y una ligera recuperación de la capacidad estatal después de los noventa. La rapidez y amplitud de estas fluctuaciones recuerda a Francia tras 1789 y a la Suiza de los años cuarenta del siglo XIX. Describen un cambio revolucionario.

Gráfico 5.1. Regímenes sudafricanos, 1948-2006.

El problema al que nos enfrentamos aquí es cómo interactuó la trayectoria capacidad-democracia de Sudáfrica con la desigualdad entre categorías. Tanto recientemente como a lo largo de la historia, los sudafricanos han padecido enormemente por efecto de las extraordinarias intersecciones de la desigualdad y la política pública. En los años recientes, sin embargo, Sudáfrica también ha producido la combinación mundial más espectacular de democratización y fuerte desigualdad. ¿Cómo podríamos solucionar estas complejas interacciones?

Antes de observar más de cerca estas interacciones, pensemos de manera mucho más general sobre las relaciones entre igualdad, desigualdad, democratización y desdemocratización. Este capítulo ofrece una amplia explicación de estas relaciones y a continuación intenta que dicha explicación resulte creíble por medio de ejemplos históricos concretos, incluyendo a Sudáfrica durante los siglos XX y XXI. La explicación observa: 1) cómo aparece por lo general la desigualdad entre categorías, 2) el papel desempeñado por Estados y regímenes en la creación y transformación de la desigualdad entre categorías, y 3) las implicaciones de 1 y 2 para la democratización y la desdemocratización.

¿Qué problema supone la desigualdad para la democratización? Tal como demostrará un vistazo a Brasil, los Estados Unidos y la India, las democracias más o menos operativas pueden surgir y sobrevivir a la presencia de desigualdades materiales de masas. La desigualdad social impide la democratización y mina la democracia bajo dos condiciones: en primer lugar, la cristalización de diferencias continuas (tales como aquellas que lo distinguen a uno de su vecino) en diferencias de categoría cotidianas por raza, género, clase, etnia, religión y agrupaciones de una amplitud semejante; en segundo lugar, la traducción directa de estas diferencias de categoría en la política pública. Antes de los años noventa, el régimen sudafricano no sólo promovió la cristalización de diferencias cotidianas al hacer de la «raza» una desigualdad material de masas, sino también porque tradujo tales distinciones directamente en derechos y deberes políticos.

En la medida en que las interacciones ciudadano-Estado se organizan en torno a diferencias de categoría también prevalecientes en la rutina de la vida social, estas diferencias socavan una consulta mutua vinculante, amplia, igual y protegida. Bloquean o subvierten la política democrática porque producen gran disparidad de recursos en la arena política. Inhiben la formación de coaliciones más allá de los límites de las categorías. Mientras tanto, confieren a los miembros de las categorías aventajadas tanto el incentivo como los medios para eludir los resultados de la deliberación democrática cuando tales resultados contradicen sus intereses. Antes de la revolución democrática de finales de los años ochenta, como veremos, los blancos de Sudáfrica emplearon repetidamente su renuencia a modificar incluso el simulacro de instituciones democráticas que instauraron para dividir y conquistar a la población no blanca del país.

Creación de la desigualdad de categoría

La democracia funciona mejor y la democratización es tanto más probable que ocurra cuando los procesos políticos reducen la traducción de la desigualdad entre categorías a la vida pública. Nuestra cuestión explicativa, por consiguiente, consiste en cómo ocurre la separación entre la política pública y la desigualdad entre categorías. Para explicar dicho proceso de separación, sin embargo, resulta de ayuda dar un paso atrás y observar los procesos que crean en primer lugar una desigualdad material entre categorías.

La desigualdad es una relación entre personas o grupos de personas en las cuales la interacción genera mayores ventajas para unos que para otros. A pequeña escala podemos trazar las relaciones de desigualdad que caracterizan un comercio, un hogar o un vecindario. A gran escala, múltiples relaciones de este tipo integran vastas redes de desigualdad conectadas entre sí. A cualquier escala, las redes interpersonales involucradas sólo se aproximan a jerarquías sencillas bajo circunstancias extraordinarias —por ejemplo, cuando alguna institución poderosa, como un ejército, una corporación o una iglesia encuadran a la gente en distintos niveles. Más a menudo la gente se llega a encuadrar en categorías sin formar jerarquías claramente ordenadas. Los miembros de estas categorías difieren, de media, en sus ventajas, pero los límites de las categorías son importantes porque la gente los utiliza para organizar la vida social y reproducir la desigualdad entre los miembros de las distintas categorías.

La desigualdad de categorías duradera se refiere a las diferencias organizadas en ventajas de género, raza, nacionalidad, etnia, religión, comunidad y sistemas de clasificación similares (Tilly, 1998). Tiene lugar cuando las transacciones entre los límites de las categorías (por ejemplo, hombre-mujer) 1) conllevan de manera regular ventajas netas para la gente a un lado del límite y 2) reproduce el límite. Aun cuando las formas y grados de la desigualdad de categoría varían de manera drástica a lo largo del tiempo y los lugares, todas las poblaciones humanas han mantenido siempre sistemas sustantivos de desigualdad entre categorías.

He aquí un recuento limitado de cómo tales sistemas emergen y operan:

La desigualdad material resulta del control desigual sobre los recursos que producen valores (por ejemplo, entre quienes hacen prospecciones, algunos perforan en busca de petróleo, mientras que otros perforan pozos secos).

Categorías binarias y desiguales tales como hombre-mujer o blanco-negro consistentes en relaciones asimétricas a través de un límite socialmente reconocido (y por lo general incompleto) entre las redes interpersonales; tales parejas categoriales se reproducen en una amplia variedad de situaciones, siendo el efecto habitual la exclusión desigual de cada red de los recursos controlados por la otra (por ejemplo, en los guetos urbanos de los Estados Unidos, los comerciantes inmigrantes suelen ganarse la vida vendiendo principalmente a la gente negra, pero jamás se integran en la comunidad negra).

Un mecanismo que genera desigualdad y que podríamos denominar explotación tiene lugar cuando las personas que controlan un recurso 1) consiguen el esfuerzo de otras en la producción de valor por medio de tal recurso, pero 2) excluyen a los demás del pleno valor añadido por el esfuerzo de aquellas (por ejemplo, con anterioridad a 1848, los ciudadanos de los cantones suizos obtenían ingresos sustanciosos de rentas e impuestos de los ciudadanos no residentes de los territorios tributarios adyacentes que producían bienes agrícolas y artesanales bajo el control de los terratenientes del cantón y de los comerciantes).

Otro mecanismo generador de desigualdad que podemos denominar acaparamiento de oportunidad consiste en delimitar la disposición de un recurso productor de valor a los miembros de un grupo (por ejemplo, los comerciantes de especias del sudeste asiático de categorías etnorreligiosas particulares dominan la distribución y venta de su producto).

Tanto la explotación como el acaparamiento de oportunidad incorporan, por lo general, categorías duales y desiguales. Las delimitaciones entre los mayores y menores beneficiarios del valor añadido por el esfuerzo asignan los recursos controlados (por ejemplo, la distinción entre profesionales y no profesionales —enfermeras tituladas y ayudantes, científicos y asistentes de laboratorio, oculistas y empleados de óptica, arquitectos y delineantes— a menudo marca las mencionadas delimitaciones).

Por encima de una amplia serie de circunstancias, la movilidad a través de estas delimitaciones no modifica de por sí la producción de desigualdad (por ejemplo, en la medida en que los títulos universitarios siguen siendo esenciales para los trabajos de ingeniería, la adquisición de tales títulos por inmigrantes refuerza la exclusión de quienes no disponen de ellos, incluso entre inmigrantes).

Las desigualdades así producidas de se hacen más estables y duraderas, hasta el punto de que los receptores del excedente generado por la explotación y/o el acaparamiento de oportunidad destina una parte de dicho excedente a reproducir 1) las delimitaciones que les separan de las categorías de la población excluidas y 2) las relaciones desiguales entre las delimitaciones (por ejemplo, los terratenientes dedican parte de su fuerza de trabajo asalariada a la construcción de vallados y a la expulsión de intrusos).

Éste es el esqueleto de la teoría (para mayores precisiones, véase Tilly, 2005a). Considerados en estos términos, la teoría no brinda explicaciones directas para la variación, individuo a individuo, del éxito y fracaso o para el cambio y variación en la distribución general de la riqueza e ingresos de un país. Pero explica la creación de la desigualdad de categoría.

La explotación y el acaparamiento de oportunidad siempre colocan barreras decisivas sobre el terreno. Una primera aproximación a la desigualdad en cualquier escenario comienza por la clarificación de aquellos recursos que generan valor sobre los que operan la explotación y el acaparamiento de oportunidad. El cuadro 5.1 enuncia los principales tipos de recursos cuyo control ha supuesto desigualdad en un escenario u otro a lo largo de la prolongada historia humana. No agota todas las posibilidades. En ocasiones, por ejemplo, el control de metales preciosos o minerales ha sido central para la explotación o el acaparamiento de oportunidad; aquí he clasificado aquellas situaciones que encajan en la cuestión del control sobre las tierras que contienen minerales. Pero la lista identifica los principales tipos de recursos que han sostenido los sistemas de desigualdad a gran escala durante los últimos 5.000 años.

Cuadro 5.1. Recursos generadores de desigualdad históricamente relevantes.

Medios coercitivos, incluyendo armas, cárceles y especialistas de la violencia organizados.

Trabajo, especialmente cualificado y/o trabajo coordinado de manera efectiva.

Animales, especialmente animales domesticados para la producción de comida y/o trabajo.

Tierra, incluidos los recursos naturales localizados en ella y sobre ella.

Instituciones para el mantenimiento de las obligaciones, como sectas religiosas, sistemas de parentesco, relaciones clientelares y diásporas ligadas al comercio.

Máquinas, especialmente aquellas que convierten materias primas, producen bienes o servicios y transportan personas, bienes, servicios o información.

Capital financiero: medios transferibles y fungibles de adquisición de derechos de propiedad.

Información, especialmente aquella que facilita la acción coordinada, segura o provechosa.

Medios que diseminan dicha información.

Conocimiento científico-técnico, especialmente aquel que facilita la intervención —para bien o para mal— sobre el bienestar humano

Todos estos recursos se prestan a la producción de beneficios para algunos receptores por medio del esfuerzo coordinado. Cuando son de suministro escaso y relativamente fáciles de circunscribir, se prestan a la explotación y al acaparamiento de oportunidad, y por ello a generar desigualdad. Los medios coercitivos, por ejemplo, han subyacido a diversos sistemas de desigualdad durante años y todavía desempeñan, cuando menos parcialmente, un papel en el mantenimiento de la desigualdad a lo largo del planeta a pesar de la importancia creciente de algunos de los puntos posteriores de la lista. La propiedad de la tierra todavía constituye la base fundamental de desigualdad en las regiones agrícolas más pobres del mundo.

En una amplia encuesta del Banco Mundial sobre la experiencia de la gente pobre, Bangladesh ofrece un llamativo caso al respecto. En la aldea bangladeshí de Kalkerchar, de acuerdo al testimonio local, la gente rica «tiene su propia tierra y otras propiedades, animales para la labranza y dinero para invertir, puede conseguir comida suficiente, vestir buena ropa, enviar a sus hijos a la escuela, tener trabajo y movilidad, y librarse de la invalidez» (Narayan y Petesch, 2002, p. 120). Las categorías medias poseen o arriendan uno o dos acres de tierra, mientras que los «pobres sociales» combinan el arrendamiento con el trabajo asalariado para los ricos. Los «pobres indefensos», por el contrario,

carecen muy mayoritariamente de tierras, hacienda o tierra de labranza. El trabajo asalariado y el arrendamiento son sus principales medios para ganarse la subsistencia. Los participantes en el estudio dicen que los pobres indefensos se pueden identificar por sus ropas viejas y sus rostros de dolor. No pueden asegurar atención sanitaria ni educación para sus hijos, carecen de medios para recibir invitados y muchos de ellos no pueden permitirse una dote para casar a sus hijas (Narayan y Petesch, 2002, p. 121).

Durante los últimos cinco milenios, la mayoría de los seres humanos han vivido en los niveles más bajos de semejantes sistemas de desigualdad basados en la tierra. Históricamente, máquinas, capital financiero, información y medios son factores de última hora. Sólo recientemente el control sobre el conocimiento científico-técnico se ha convertido en una base fundamental de desigualdad a escala planetaria.

No obstante, si la idea de que el conocimiento científico-técnico pueda rivalizar un día con la abundancia como base de la desigualdad de categoría le parece poco probable, considere cómo el emirato del Golfo Pérsico, Qatar, invierte ingresos de su inmenso pero agotable suministro de gas natural. El emir, Jeque Hamad bin Jalifa Al Thani, invierte miles de millones en educación científica e investigación con el fin de hacer de Qatar el polo de atracción científica de Oriente Medio. La esposa del emir, Sheija Mozah bint Nasser Al Misnad, ha puesto en marcha la Fundación Qatar para la Educación, la Ciencia y el Desarrollo Comunitario por valor de varios miles de millones que le corresponden por derecho propio. Ha destinado lo recaudado por todo un pozo de petróleo, tal vez unos 80 millones de dólares americanos al año, a un fondo de investigación científica. En un principado de 800.000 habitantes, los 500 estudiantes de la recién creada universidad Ciudad de la Educación tienen todas las oportunidades para convertirse en una elite nacional (Science, 2006). Si el programa del emir tiene éxito, el control sobre la tierra (y en este caso sobre el combustible fósil subyacente) bien puede dar vía al control sobre el conocimiento científico-técnico como el fundamento decisivo en la desigualdad de Qatar.

El predominio de una combinación de recursos sustentadores de la desigualdad sobre otra afecta de manera importante a las pautas de movilidad individual y colectiva. Donde los medios coercitivos prevalecen, los individuos y grupos que adquieren armas y soldados ganan ventajas de movilidad cruciales. En los sistemas agrarios, la adquisición de tierra (que a menudo sucede, por si no queda claro, debido al empleo por alguien de la fuerza coercitiva) marca la gran diferencia. Sólo en la era reciente del trabajo asalariado y del comercio generalizado ha sido posible para los trabajadores ahorrar dinero de los salarios e invertirlo seguidamente en empresas pequeñas tales como la producción artesana y la venta al pormenor.

Por sí mismos, los recursos predominantes diferencian de manera notable los sistemas de desigualdad. A lo largo y ancho del mundo contemporáneo, por ejemplo, el gran predominio de la tierra junto a los medios coercitivos en la desigualdad de países tales como Uganda y Camboya contrasta enormemente con los tipos de desigualdad basados en el capital financiero y el conocimiento científico-técnico de Francia y Japón. Brasil está pasando de un sistema de desigualdad basado principalmente en las enormes diferencias en el control sobre la tierra hacia otro —no menos desigual— basado de manera mucho más importante en el control sobre el conocimiento científico-técnico y el capital financiero. China experimenta profundos conflictos rurales en la medida en que pasa de un sistema de desigualdad basado en la tierra y la coerción a otro en el que el control sobre las máquinas, el capital financiero y el conocimiento científico-técnico domina ampliamente.

Los recursos generadores de desigualdad imperantes y su control actual inciden fuertemente en la viabilidad del gobierno autoritario. Los regímenes que descansan sobre el control de la tierra, el trabajo y los medios de coerción —la inmensa mayoría de los últimos 5.000 años— se prestan fácilmente a la tiranía. Pero dentro de tales regímenes, los gobernantes encaran inevitablemente límites a su consolidación personal en el poder. Los límites proceden de la confianza invariable de tales regímenes en intermediarios parcialmente autónomos y poderosos como los señores de la guerra, los terratenientes y los cabezas de los linajes. De forma mucho más infrecuente, los regímenes que descansan en instituciones que se basan en el mantenimiento de obligaciones, como los credos compartidos, imponen un control autoritario sobre sus ciudadanos en nombre de los dioses, sacerdotes y profetas. Los últimos recursos de la lista —máquinas, capital financiero, información, medios y conocimiento técnico-científico— únicamente figuran en el autoritarismo del Estado cuando los gobernantes monopolizan la producción y/o distribución de tales recursos. La mayor parte del tiempo los gobernantes incorporan a los productores y a los distribuidores de tales recursos en su régimen y de esta suerte aceptan límites a su propio autoritarismo.

Comenzamos a comprender por qué las economías capitalistas albergan regímenes democráticos mucho más frecuentemente que otros tipos de economías. La conexión no reside en la compatibilidad ideológica de la democracia y la libre empresa, sino en las bases materiales del gobierno. Volvamos a los recursos enunciados en el cuadro 5.1. Los puntos de la lista —medios coercitivos, trabajo, animales, tierra e instituciones basadas en el mantenimiento de obligaciones— no sólo han subyacido a la desigualdad de categoría a lo largo de la mayor parte de la historia de la humanidad, sino que las más de las veces también sirvieron como bases directas del gobierno (Tilly, 2005b).

Los regímenes a gran escala, por ejemplo, han dependido por lo general de la lealtad contingente de los grandes terratenientes que desplegaron su fuerza armada, disfrutaron de una amplia autonomía dentro de sus propios dominios, extrajeron sus ingresos de la tierra y el trabajo que controlaban dentro de dichos dominios y apoyaban las empresas militares de quienes eran sus señores, pero únicamente dentro de unos límites rigurosos. En la medida en que un régimen sólo incorpora directamente señores de la guerra que explotan la coerción o terratenientes que explotan el trabajo dentro de su sistema de gobierno, simultáneamente se construye sobre las desigualdades cotidianas alrededor de las que la gente organiza la vida social. Regímenes así ejercen el poder por medio de la misma gente que dispone a un tiempo de los medios y el interés en impedir a las poblaciones que controlan toda resistencia a la tiranía. Se construyen sobre obstáculos a la consulta mutuamente vinculante, protectora, igual y amplia.

Veamos los últimos puntos de la lista: máquinas, capital financiero, información, medios y conocimiento científico-técnico. Todos comportan enormes desigualdades materiales en el mundo contemporáneo. No están presentes tan sólo en las economías capitalistas; gigantes no capitalistas tales como China e Irán también descansan de manera importante sobre las máquinas, el capital financiero, la información, los medios y el conocimiento científico-técnico. Tanto en las economías capitalistas como en las no capitalistas, la dependencia de estos recursos genera amplias desigualdades de categoría entre aquellos que los controlan y aquellos que o bien carecen de acceso a ellos o bien están bajo su influencia. Pero en ninguna de las partes de esta divisoria construyen directamente los regímenes en sus sistemas de gobierno distinciones de categoría producidas por el control sobre los recursos.

¿Por qué, entonces, el capitalismo brinda una mejor oportunidad a la democratización? Porque los regímenes en economías no capitalistas relativamente prósperas mantienen la integración política de las distinciones de categoría que están organizadas en torno a los recursos anteriores de la lista, notablemente, los medios coercitivos, la tierra y las instituciones para el mantenimiento de obligaciones. Bajo el socialismo de Estado, las tres articulan el gobierno del Estado a pesar del compromiso nominal con un cuarto recurso: el trabajo. De un modo característico, en los Estados que prosperan gracias a sus monopolios sobre recursos comercializables, como el petróleo, los gobernantes defienden sus monopolios por medio del empleo de una parte significativa de sus ingresos en reproducir las separaciones entre los miembros de sus propias instituciones para el mantenimiento de obligaciones y todas las demás. En Irán, Arabia Saudita, Sudán, Bolivia y Venezuela, vemos gobernantes ricos gracias al petróleo que abarcan muy variadas ideologías pero que emplean abundantes ingresos procedentes del petróleo en construir redes de apoyo a los gobernantes y de exclusión de su oposición. En todos estos casos, y aun otros, los gobernantes bloquean el camino recurriendo al capitalismo.

El capitalismo industrial y financiero maduro, por el contrario, permite a los dirigentes gobernar sin prácticamente dependencia de las categorías desiguales de la vida cotidiana. Tanto si éstas descansan en un reducido círculo de capitalistas o un amplio círculo de contribuyentes, sólo deben adquirir capital suficiente como para pagar a sus Estados sus actividades fundamentales. Se podría imaginar un régimen capitalista que asignase derechos políticos distintivamente superiores a los poseedores de capital, a los magnates de los medios o a los especialistas en el conocimiento científico-técnico. Los sueños orwellianos sobre el futuro a menudo implican a uno o más de estos tres grupos. Pero las trayectorias por medio de las que se ha desarrollado el capitalismo en realidad han hecho mucho más atractivo para los gobernantes mantener un balance aproximado entre la masa de consumidores y la masa de ciudadanos. Bajo el capitalismo, ciudadanos, trabajadores y consumidores coinciden (Cohen, 2003; Montgomery, 1993).

Regímenes y desigualdad

Sea como sea, todos los regímenes, democráticos o de otro tipo, intervienen inevitablemente en la producción de desigualdad. Lo hacen por tres vías distintas: por medio de proteger las ventajas de sus principales apoyos; por medio de establecer sus propios sistemas de extracción y distribución de recursos; y por medio de redistribuir recursos entre diferentes segmentos de las poblaciones que controlan. Comparados con los regímenes no democráticos, hablando a grandes rasgos, los gobiernos democráticos ofrecen protección para las ventajas que reciben amplios segmentos de las poblaciones que controlan, crean sistemas de extracción y distribución que responden de manera más plena al control popular, producen más beneficios colectivos, organizan programas de bienestar más amplios y redistribuyen de forma más generalizada recursos a favor de poblaciones vulnerables bajo sus administraciones (Bunce, 2001; Goodin et al., 1999; Przeworski et al., 2000).

Estas mismas actividades, no obstante, implican a los Estados democráticos en la perpetuación de ciertos tipos de desigualdad de categoría. De manera más evidente, los Estados democráticos dedican un importante esfuerzo a mantener las delimitaciones —y diferencias en los beneficios— entre sus propios ciudadanos, y entre sus ciudadanos y los ciudadanos de otros países. Pero en la medida en que aseguran la propiedad y las formas existentes de organización social, también mantienen la desigualdad construida anteriormente en torno a la propiedad y las formas de organización social existentes. El mantenimiento estatal de los derechos de herencia, por ejemplo, transmite las diferencias étnicas y raciales de riqueza de una generación a la siguiente (Spilerman, 2000). Dentro de los regímenes democráticos, gran parte de las luchas políticas se centran en saber hasta qué punto el Estado debería mantener o alterar las desigualdades de categoría.

Si los Estados democráticos conviven con una amplia desigualdad material y los Estados democráticos invierten en el mantenimiento de las formas de desigualdad material existentes, entonces la ausencia de desigualdad no puede ser una condición necesaria de la democracia o la democratización. En su lugar, el logro democrático consiste en aislar la política pública de cualesquiera que sean las desigualdades materiales existentes. La democracia puede formarse y sobrevivir en la medida en que la política pública en sí misma no se divida bruscamente ante categorías desiguales. En sentido contrario, los derechos políticos, obligaciones y formas de participación que se dividen exactamente en los límites de categoría amenazan la democracia y dificultan la democratización. La democracia prospera ante la falta de correspondencia entre las desigualdades de la vida cotidiana y las de las relaciones ciudadano-Estado.

Nótese el corolario: tanto la organización de los principales actores políticos en torno a los límites de las desigualdades de categoría significativas como la aprobación de las reglas de participación política que corresponden a tales límites —especialmente si las partes excluidas son aquellas para las que las desigualdades de categoría existentes ya comportan una desventaja en líneas generales— minan la democracia. En los regímenes políticos occidentales, las diferencias de categorías en base a la nobleza, religión, estatus, género, raza y disposición de la propiedad han suministrado el fundamento para que haya derechos y deberes desiguales, aun cuando en otros lugares la etnicidad y el parentesco hayan contado igualmente. Y ello hasta el punto de que, cuando tales distinciones dominan la política pública, la democracia flaquea.

Los cambios en el grado total y en el carácter de la desigualdad de categoría también afectan a las perspectivas de la democracia. Cualquier incremento sustantivo en la desigualdad de categoría que suceda sin algún ajuste compensatorio en la política pública plantea una seria amenaza a los regímenes democráticos existentes. El incremento en las desigualdades de categoría amenaza la democracia porque confiere a los miembros de las categorías aventajadas medios e incentivos para:

Decidirse por no participar en los pactos democráticos.

Crear relaciones beneficiosas con agentes del Estado.

Protegerse de obligaciones políticas onerosas.

Intervenir directamente en la disposición estatal de los recursos.

Emplear su acceso al Estado para obtener mayores ventajas de las relaciones desiguales con actores no estatales.

Emplear su influencia sobre el Estado para continuar explotando o excluyendo a categorías subordinadas y, de esta suerte,

desplazar sus regímenes más allá incluso de la consulta mutuamente vinculante, protectora, igual y amplia.

La democracia y la democratización dependen de alguna combinación de 1) la igualación material entre categorías y 2) la protección de la política pública de la desigualdad de categoría.

Las versiones negativas de estos mecanismos (por ejemplo, la proliferación de fuerzas armadas controladas por manos privadas y la formación de coaliciones y asociaciones políticas segregadas en función de su clase) facilitan la traslación de la desigualdad de categoría a la política pública, invirtiendo así la democratización.

Los principales procesos que combinan estos mecanismos incluyen 1) la igualación de categorías (tal como se observa claramente en los mecanismos 1, 2 y 3), y 2) la protección de la política pública de la desigualdad de categoría (tal como se ve en los mecanismos 3 a 6).

El cuadro 5.2 enuncia mecanismos específicos que promueven la igualación y/o la protección. Éstos describen acontecimientos históricamente infrecuentes. A lo largo de la mayor parte de la historia, por ejemplo, los gobernantes y sus principales apoyos se resistieron a toda disolución de los controles estatales sobre los que se sostenían relaciones desiguales entre las categorías sociales de cada época; por el contrario, cuando dispusieron de la capacidad para ello, reforzaron dichos controles. Una vez más, una de las últimas cosas a las que han renunciado los gobernantes y sus principales apoyos es a su control privado sobre la fuerza armada; los ejércitos privados y la policía secreta todavía florecen en algunos de los regímenes no democráticos de baja capacidad en Asia, África y América Latina.

Cuadro 5.2. Mecanismos que aíslan la política pública de la desigualdad de categoría.

La disolución de los controles estatales (por ejemplo, las restricciones a la posesión de propiedades) que sustentan las relaciones actuales entre categorías sociales desiguales (por ejemplo, la confiscación generalizada y venta de propiedades de la Iglesia debilita el poder eclesiástico).

La igualación de ventajas y/o bienestar entre las categorías dentro del conjunto de la población (por ejemplo, la demanda alcista para los productos de la agricultura campesina incrementa el número de campesinos de nivel medio).

La reducción o contención estatal de las fuerzas armadas privadas (por ejemplo, la disolución de los ejércitos personales de magnates debilita el control aristocrático sobre los plebeyos, disminuyendo por ello mismo la capacidad de los aristócratas de traducir directamente las diferencias aristócrata-plebeyo en la política pública).

La adopción de mecanismos procedimentales que separan la política pública de la desigualdad de categoría (por ejemplo, las votaciones secretas, el pago de cargos públicos y el acceso libre e igual de los candidatos a los medios facilita la formación de coaliciones transversales a las categorías).

La formación de asociaciones y coaliciones políticamente activas en la transversalidad respecto a la desigualdad de categoría (por ejemplo, la creación de movilizaciones de dimensiones regionales contra la confiscación estatal de propiedades atraviesa las líneas entre categoría).

Las demandas alcistas de participación política, derechos o deberes que cortan transversalmente las categorías sociales (por ejemplo, la anexión estatal de territorios socialmente heterogéneos promueve una política mixta en términos de categorías).

Aún así, en ocasiones varios de estos mecanismos se han activado a la vez, promoviendo igualación y/o protección. La formación de asentamientos coloniales en Argentina y Australia, por ejemplo, igualaron las condiciones materiales en comparación con los demás países colonizadores. Aun cuando subordinaron, masacraron o excluyeron de manera regular a los pueblos indígenas, los esfuerzos compartidos de los colonos promovieron su acomodación protegiendo a la política pública de las desigualdades entre colonos. Cualquier explicación histórica de la democratización debe especificar las secuencias y combinaciones de estos mecanismos en la misma medida en que separan a la política pública de la desigualdad de categoría.

Desigualdad y democracia en Sudáfrica

La mayoría de los Estados acomodan (e incluso se benefician de) las formas de desigualdad que prevalecen entre sus ciudadanos. Pocos, sin embargo, han asumido hacer de la desigualdad de categoría un medio de gobierno. En el pasado reciente, los gobernantes de Sudáfrica asumieron el mayor esfuerzo mundial por integrar directamente las categorías raciales dentro de su sistema de control político. Durante algunas décadas dicho esfuerzo tuvo éxito; sostuvo la explotación y el acaparamiento de oportunidad por parte de una clase gobernante blanca sin que por ello se parase el gobierno o la economía. Se empleó la coerción para respaldar el poder del capital. Entonces, sin aliados estratégicos, las víctimas de la opresión aumentaron su resistencia hasta el punto de dejar la vida económica en un punto muerto y derrumbar al régimen. Durante los años ochenta tuvo lugar una revolución en Sudáfrica.

La experiencia de Sudáfrica con la desigualdad de categoría deja bien visible una serie de procesos implícitos en la teoría expuesta, pero que rara vez se dan en otro lugar con un nivel tal de deliberación y de efecto público observable. La imposición por el régimen de las categorías raciales sobre la política pública destruyó la separación de la política de las desigualdades de categoría existentes, desdemocratizando con ello un régimen que ya entonces no era democrático. Pero las luchas revolucionarias de los setenta y (especialmente) de los ochenta construyeron cierta separación entre la desigualdad de categoría definida en términos raciales y la política pública, promoviendo así las condiciones para una eventual democratización. Esto se operó de dos maneras: produciendo una resistencia popular sostenida contra la inserción directa en la política de las categorías raciales y forjando poderosas (aunque temporales) coaliciones transversales a las categorías raciales y étnicas. Las reformas de los años noventa y posteriores promovieron una democratización parcial al causar un modesto declive en la desigualdad material entre las categorías raciales, al generar una mayor desigualdad dentro de la categoría africano y al introducir nuevas protecciones entre las desigualdades existentes y la política pública sudafricana.

En su dramática historia sobre la desigualdad en Sudáfrica, el economista Sampie Terreblanche resume los principales rasgos en estos términos:

Uno de los rasgos más evidentes es que, durante el largo periodo del colonialismo y el imperialismo, los señores coloniales fueron, por lo general, vencedores en los conflictos grupales y los grupos de población indígenas fueron los perdedores. Un segundo rasgo —estrechamente ligado al primero— es que en el periodo poscolonial los blancos locales (los descendientes de los colonos de la antigua Europa colonial) fueron de nuevo (como mínimo hasta 1974) principalmente los conquistadores y, por ello mismo, estuvieron en situación de enriquecerse, principalmente a costa de los pueblos indígenas.

Los poderes coloniales y los colonos blancos hicieron esto de tres maneras: en primer lugar, creando estructuras de poder político y económico que les situasen en una posición privilegiada y afianzada vis-à-vis de los grupos de población indígena; en segundo lugar, privando a la población indígena de la tierra, aguas de superficie y ganado; y, en tercer lugar, reduciendo a los esclavos y población indígena a diferentes formas de trabajo explotado y no libre. Estas tres amenazas recorren de manera ominosa la historia moderna de Sudáfrica, desde la mitad del siglo XVII hasta finales del siglo XX (Terreblanche, 2002, p. 6).

Durante tres siglos, pues, cualesquiera que fueran los europeos que dirigieron Sudáfrica, emplearon su poder político no sólo para subordinar a la población indígena sino también para estampar sus propias definiciones de categorías desiguales en la vida social en general. En términos más amplios, la mayoría de los sistemas distinguió nítidamente afrikáners, británicos, asiáticos (especialmente de origen indio), africanos y de color (todas aquellas personas no blancas que no encajaban en ninguna de las otras categorías). Sólo bajo el sistema llamado apartheid o de la separación (1948-1990), se tomó el Estado la molestia de organizar la vida pública en torno a otras distinciones dentro de la población africana. Lo hizo con una venganza: inscribió la desigualdad de categoría en la política pública de forma explícita.

El cuadro 5.3 presenta la oportuna periodización de Terreblanche sobre los cambios en la economía política de Sudáfrica desde 1652 hasta 2002. Cada uno de estos «periodos sistémicos» generó un modelo un tanto diferente de desigualdad entre poblaciones raciales y étnicas. La instauración del apartheid desde 1948 en adelante modificó, y más adelante reforzó, las diferencias de categoría que habían creado las administraciones anteriores. Lo hizo con una intensidad incrementada de manera notable: desarraigando a los africanos y gentes de color de sus lugares de residencia largo tiempo establecidos; conduciendo como ganado a los africanos hacia homelands[5] pequeños, fragmentados y superpoblados; incluso segregando a los niños europeos en diferentes escuelas de acuerdo al idioma de origen: inglés o afrikáans.

Cuadro 5.3. Seis «periodos sistémicos» de la desigualdad sudafricana, según Sampie Terreblanche.

El sistema mercantilista y feudal institucionalizado por el colonialismo holandés durante la segunda mitad del siglo XVII y casi todo el siglo XVIII (1615-1795). Durante este periodo, el Trekboere creó un subsistema feudal semiindependiente, con su propio poder y relaciones laborales. Pero este subsistema feudal no fue completamente independiente y debe ser considerado, por ello mismo, como parte del sistema colonial holandés.

Los sistemas del capitalismo racial institucionalizado por el colonialismo británico y el imperialismo británico durante el «largo siglo XIX» (1795-1910). Los modelos legal, político y económico introducidos por los británicos destruyeron los modelos tradicional, feudal y mercantilista de la Compañía Holandesa de las Indias Orientales, de los afrikáners, de los joisan y de los africanos, por este orden.

Durante el siglo XIX los Voortrekkers tuvieron éxito creando repúblicas relativamente independientes al norte del río Orange, en las cuales adaptaron modelos de trabajo que por entonces se consideraban ilegales en El Cabo. Las constelaciones de poder de ambas repúblicas eran precarias, pero todavía fueron lo bastante independientes de la autoridad colonial de El Cabo como para practicar un sistema feudal separado.

Tras el descubrimiento de diamantes (en 1867) y oro (1886), el colonialismo británico se transformó en una versión más agresiva y completa del imperialismo y el capitalismo racial. A fin de explotar con éxito los recursos minerales de Sudáfrica, los británicos tuvieron que crear una nueva constelación de poder y un nuevo sistema económico y político. Para institucionalizar un sistema que condujese a una explotación provechosa del oro, los británicos combatieron en varias guerras a finales del siglo XIX, incluida la Guerra Anglo-Bóer (1899-1902). La nueva constelación de poder no sólo fue mantenida sino también institucionalizada durante la primera mitad del siglo XX, cuando el poder político, económico e ideológico estaba fundamentalmente en manos de la elite local inglesa estrechamente vinculada con Gran Bretaña. Es necesario distinguir entre el periodo sistémico de capitalismo colonial y agroracial del colonialismo británico (1795-1890) y el capitalismo minero-racial y colonial del imperialismo británico y la hegemonía económica y política de la elite local británica (1890-1948).

Cuando el partido de orientación afrikáner, el Partido Nacional (PN), ganó las elecciones generales de 1948, empleó su poder político para intensificar los modelos de trabajo no libre. Aun cuando el PN no transformó de forma drástica el sistema económico del capitalismo racial institucionalizado por la elite inglesa, utilizó su poder político e ideológico para institucionalizar su propia versión. Durante los últimos 20 años de hegemonía política afrikáner (1974-1994), se desarrolló una crisis en torno a la legitimidad y sostenibilidad de la supremacía política blanca y el aprovechamiento del capitalismo racial. A principios de los noventa la hegemonía política afrikáner se colapsó de forma bastante dramática, como preludio del levantamiento de la hegemonía política africana.

Desde 1990 hemos visto una transición desde el sistema político económico de dominación política blanca y el capitalismo racial a un nuevo sistema de capitalismo democrático. Durante los siguientes doce años (1990-2002) un sistema político democrático —controlado por una elite africana— se institucionalizó con éxito. Desafortunadamente, todavía no ha tenido lugar una transformación socioeconómica paralela.

Adaptado de Terreblanche, 2002, pp. 14-16

La demanda blanca de trabajo negro en las ciudades, minas y granjas, sin embargo, subvirtió todos los planes de contención total de las poblaciones sudafricanas.

El crecimiento de manufacturas y servicios promovieron la rápida expansión de la población urbana negra, hasta que, alrededor de 1945, la manufactura superó la contribución minera al Producto Interior Bruto sudafricano (Lodge, 1996, p. 188). Hacia 1960, un 63 por 100 de la población africana vivía cuando menos temporalmente fuera de las reservas africanas (Fredrickson, 1981, p. 244). En aquel tiempo, además, lo que había sido escasez de trabajo urbano pasó a ser un excedente, de tal modo que el desempleo africano se concentró antes en las ciudades y distritos segregados que en las reservas rurales. Los gobernantes de Sudáfrica tuvieron que gestionar la contradicción entre tratar a los africanos como autóctonos fruto de la conquista y reconocerlos como trabajadores producidos por el capitalismo. La contradicción condujo a esfuerzos costosos para segregar a los negros de los blancos residencial y socialmente al mismo tiempo que se integraban más y más africanos en las fuerzas del trabajo industriales y urbanas (Murray, 1987; capítulo 2; Terreblanche, 2002, capítulo 9).

El establecimiento de la segregación definida en términos tribales, además, no sólo respondía a las concepciones oficiales de la historia, sino también a la conveniencia política. En Thembuland, el jefe supremo Sabata Dalindyebo condujo la oposición a los planes de redistribución de tierras del Estado del apartheid, pero se vio desplazado por el candidato respaldado por el Estado:

Un nuevo sistema brindó una oportunidad conveniente al DAA [Departamento de Asuntos Autóctonos] para diluir la influencia de los jefes que consideró que no cooperaban. El Jefe Supremo popularmente reconocido, Sabata Dalindyebo, por ejemplo, vio cómo su jefatura se dividía artificialmente en dos regiones, Thembuland (más tarde renombrada Dalindyebo) y Thembuland Emigrante. En esta última región, Kaizer Matanzima, el oscuro jefe que anteriormente había demostrado un interés genuino por la filosofía, la práctica y las incipientes recompensas del apartheid, fue elevado a Jefe Supremo (Evans 1990, p. 44).

Cuando en 1963 el régimen hizo de Transkei un nuevo homeland, convirtió a Matanzima en su jefe territorial. En 1979, Transkei se convirtió en una república formalmente independiente bajo la jefatura de Matanzima (Davenport y Saunders, 2000, pp. 402, 432).

La urbanización, la industrialización y la conveniencia política no alejaron a las autoridades sudafricanas de construir categorías profundamente definidas en términos raciales dentro de las estructuras económicas y legales del país. Incluso la legalización parcial de los sindicatos africanos en 1979 inscribía en la ley las divisiones raciales del gobierno. Los destinatarios de esta dádiva hubieron de enfrentarse a un agudo dilema: aceptar la categorización promovida por el Estado y conseguir magras reivindicaciones sobre la tierra y el empleo o rechazarlas y abandonar toda forma de derecho impuesto por el Estado, cualquiera que ésta fuese.

Tómese el caso de M. G. Buthelezi, que llegó a ser líder del homeland zulú que rodea a Durban, llamado KwaZulu. Buthelezi comenzó como activista del CNA (Congreso Nacional Africano), expulsado de la Universidad Fort Hare por participar en una manifestación del CNA. Rompió con el partido por su propia ambición de dirigir suhomeland y creó el Partido de Libertad Inkatha. Sus activistas del Partido de la Libertad Inkatha dominaban la exportación de trabajo emigrante de la región y obtenían la protección de los comerciantes en su interior. El partido también recibía subsidios clandestinos del Estado del apartheid. Durante los años ochenta y bien entrados los noventa, los activistas Inkatha y los del CNA lucharon arduamente por el control de las localidades KwaZulu. El movimiento de Buthelezi demuestra que incluso algunos africanos estaban interesados en las categorías impuestas anteriormente por los sudafricanos blancos a fin de mantener su dominación (Davenport y Saunders, 2000, pp. 434-435, 500-501). Deberíamos evitar, por tanto, cualquier suposición acerca de que los actores políticos de la Sudáfrica del siglo XX se hayan formado de alguna manera anterior a, e independiente de, los sucesivos regímenes dentro de los cuales vivieron y lucharon (Jung, 2000). El Estado se implicó de forma enérgica en la producción de las categorías desiguales que impuso en la vida pública.

La determinación del Estado no garantizó, claro está, que sus acciones produjesen los efectos deseados por sus gobernantes. Podría pensarse, por ejemplo, que la estricta jerarquía del apartheid podría producir homogeneidad económica dentro de cada categoría racial. Por el contrario, al excluir una eventual competición, el sistema de explotación y acaparamiento de oportunidad respaldado por el Estado generó profundas disparidades entre aquellos blancos con éxito y aquellos sin éxito. Entre la población africana, una profunda división separaba las empobrecidas áreas rurales, acuciadas por el desempleo masivo y creciente, y las regiones urbanas o mineras en las que los africanos tenían trabajo, aunque fuera mal pagado. Consecuencia: una gran desigualdad dentro de la población blanca y una desigualdad sustancial dentro de la población africana.

Cuando después de 1990 la acción afirmativa condujo a un pequeño número de africanos a puestos que anteriormente ocupaban los blancos, su presencia no transformó las jerarquías previamente existentes ni las vías de promoción. En su lugar, estos pocos africanos se beneficiaron de los mismos mecanismos de generación de desigualdad que habían prevalecido entre sus predecesores blancos. Al mismo tiempo, sin embargo, la gran masa de africanos permaneció en la pobreza y el desempleo creciente les afectó de manera desproporcionada. La categorización racial entró en declive, pero la desigualdad material persistió e incluso aumentó. Jeremy Seekings y Nicoli Nattrass resumen este fenómeno en los términos siguientes:

El régimen de separación del apartheid ofreció pleno empleo a la gente blanca (por medio de una combinación de políticas de educación, industriales y de mercado de trabajo racialmente discriminatorias) mientras canalizó el trabajo de bajo coste africano hacia empleos no cualificados en las minas o las granjas. Pero el propio éxito de este régimen en privilegiar a la población blanca permitió que la base de la exclusión pasase de la raza a la clase: los sudafricanos blancos adquirieron las ventajas de clase que les permitían mantener los efectos del privilegio en el mercado y dejar de ser dependientes de una discriminación racial continua. La consecuencia de todo ello fue que algunas clases de sudafricanos negros pudieron convertirse en gente con acceso privilegiado mientras otros permanecieron ampliamente excluidos de los beneficios de la prosperidad (Seekings y Nattrass, 2005, p. 6).

Estas consecuencias, no obstante, no se hicieron visibles antes de la masiva resistencia, enfrentamiento y transformación revolucionaria que destruyó el sistema de apartheid impuesto por el Estado.

Resistencia, enfrentamiento y revolución

Las políticas separatistas también tuvieron consecuencias imprevistas. En primer lugar, condujeron a los africanos, asiáticos, gentes de color y blancos disidentes dentro de un frente común en la medida en que los gobiernos del apartheid privaron de manera creciente a las poblaciones asiáticas y de color de los derechos distintivos que habían disfrutado hasta entonces. En segundo lugar, la tentativa del régimen del apartheid por imponer nuevos jefes y unidades territoriales que harían posible la tarea del gobierno indirecto estimuló en realidad la resistencia popular hacia la principal autoridad y, más allá, hacia el control gubernamental (Olivier, 1991). Desde aproximadamente 1970 el control estatal de los asentamientos negros se debilitó, su capacidad para imponer disciplina laboral declinó y, en consecuencia, se multiplicaron los choques violentos de ciudadanos contra las fuerzas represivas.

Las políticas separatistas finalmente hicieron que las identidades africanas definidas por el gobierno estuviesen disponibles como bases para la movilización política. En 1983, un convulso régimen de apartheid intentó expandir sus apoyos estableciendo una legislatura tricameral muy desigual que incorporaba representantes de las poblaciones asiáticas y de color en cámaras separadas. Esta medida, sin embargo, estimuló la movilización entre los negros y otros opositores al régimen que no eran negros. A nivel de la calle, los grupos informales de jóvenes activistas, llamados «camaradas», colaboraron y lucharon, alternativamente, con los miembros de las organizaciones comunitarias denominadas «cívicas». La formación de un Frente Democrático Unido nacional de 575 organizaciones diferentes recurrió a los contactos de los ilegales CN (el movimiento Conciencia Negra) y el CNA, pero fue mucho más allá de ambos. En su punto álgido, el FDU decía tener dos millones de miembros (Johnson, 2004, p. 187).

En 1985 una coalición similar (y, de hecho, superpuesta) de sindicatos formó el Congreso de Sindicatos Sudafricanos (CSS). Estas organizaciones negociadoras coordinaron una amplia resistencia al régimen. Amenazado, el régimen declaró sucesivamente estados de excepción cada vez más represivos en julio de 1985 y junio de 1987. La última declaración

confería a cada oficial amplios poderes para arrestar, detener e interrogar sin orden judicial; autorizaba al comisario de policía para suprimir cualquier reunión; y prohibía toda cobertura televisiva o reportaje radiofónico de los disturbios, a la par que restringía severamente la cobertura en prensa. El gobierno había recurrido a la tiranía legalizada (Thompson, 2000, p. 235).

El gobierno detuvo a miles de sospechosos sin juicio. A pesar del estado de excepción, a pesar de la prohibición de numerosas organizaciones comunitarias y a pesar de las miles de detenciones preventivas de activistas, a finales de los ochenta la movilización negra realmente se aceleró. La resistencia se combinó con las sanciones internacionales para acabar con el control blanco de la política pública.

Bajo la presión nacional e internacional, incluso el que un día fuera el sólido bloque afrikáner comenzó a quebrarse. Estigmatizados, boicoteados, privados de nuevas inversiones y con el crédito cancelado por numerosos europeos y americanos, incluyendo la Comunidad Europea y el Congreso de los EEUU, los grandes capitalistas perdieron buena parte de su entusiasmo por el apartheid (Price, 1991, capítulo 7). En 1982, los diputados del Partido Nacional (PN) opuestos a cualquier compromiso ya se habían separado del PN para formar un pequeño y decidido Partido Conservador (PC). Durante cinco años más, los gobiernos (ahora acosados por la presión del ala derecha y la amenaza de la acción militar clandestina autónoma afrikáner) intentaron someter a sus oponentes en ambos flancos por medios legales y asaltos clandestinos. Durante 1988, el gobierno intensificó su ataque al CNA y a la oposición liberal al gobierno a medida que la propia campaña de sabotaje del CNA se aceleraba.

Después de que el PN batiese con dificultad al PC en las elecciones municipales blancas de octubre de 1988, no obstante, el presidente y líder del PN, W. Botha anunció concesiones drásticas. Entre ellas, el indulto de seis activistas del CNA sentenciados a muerte y el traslado del líder del CNA, Nelson Mandela, del hospital donde era tratado de tuberculosis al arresto domiciliario, en vez de devolverlo a la isla prisión que había sufrido durante 25 años.

El año siguiente supuso pasos decisivos hacia un acuerdo sobre el estancamiento de la situación nacional en Sudáfrica. En 1989, el líder del PN y premier F. W. De Klerk inició negociaciones con el anteriormente proscrito CNA, incluido el propio Mandela, liberando a la mayoría de los líderes encarcelados del CNA. La permisividad de De Klerk para con una festiva marcha multirracial de protesta de 35.000 personas en Ciudad del Cabo (septiembre de 1989) no sólo señaló un cambio fundamental en la estrategia sino que alentó múltiples marchas en nombre de la reconciliación en el resto de Sudáfrica. Una celebración de bienvenida para los prisioneros del CNA en el estadio Soccer City de Soweto «se convirtió, en efecto, en la primera manifestación del CNA en 30 años» (AR, 1989, p. 295).

En 1990 De Klerk ya gobernaba en estrecha consulta con el CNA. Liberado del arresto domiciliario, Mandela se convirtió en un actor fundamental de la política nacional. En 1991, el activista del CSS Cyril Ramaphosa ganó las elecciones como secretario general del CNA. Al mismo tiempo, el Partido de Libertad Inkatha del jefe delhomeland KwaZulu, Buthelezi, que previamente había recibido apoyo clandestino del gobierno y del Partido Nacional, se encontró cada vez más aislado. Inkatha intensificó sus ataques a sus rivales del CNA, pero en las elecciones de 1994 únicamente recibió un 6 por 100 de voto negro nacional, en contraste con el 75 por 100 del CNA. (Del voto total, unidas todas las categorías raciales, el CNA obtuvo un 63 por 100, el Partido Nacional un 20 por 100 y el Inkatha un 11 por 100.) En un triunfo que podría haber asombrado a prácticamente cualquier sudafricano de cualquier categoría política diez años antes, el ex presidiario Nelson Mandela se convirtió en presidente de Sudáfrica.

«Cuando en 1990 el Estado sudafricano comenzó a apartarse de la segregación y la exclusión racial formal hacia una democracia “no racial”», señala Anthony Marx,

la identidad racial y la movilización perdió parte de su notabilidad. En su lugar, los empresarios políticos confiaron cada vez más en las identidades «étnicas» o «tribales» como bases de movilización, tal como reflejaba el nacionalismo zulú y los temores «de color» a la dominación africana bajo el CNA (Marx, 1995, p. 169).

La disgregación tuvo lugar a dos niveles: el frente no blanco se rompió; en 1996, por ejemplo, los votantes de color de El Cabo optaron masivamente por el Partido Nacional, antiguo arquitecto del apartheid. Pero las categorías africano, de color y asiático también perdieron su fuerza unificadora en favor de distinciones a pequeña escala.

Con todo, el CNA también tuvo que negociar entre 1990 y su triunfo electoral de 1994. La desintegración parcial de la Unión Soviética en 1989 tuvo dos efectos cruciales en Sudáfrica. En primer lugar, redujo la credibilidad del argumento que presentaba a los conservadores como un muro de contención contra la conspiración comunista internacional. En segundo lugar, reducía el apoyo diplomático externo y financiero al CNA. Conjuntamente, ambos efectos alentaron a los Estados Unidos a presionar a ambas partes hacia una solución de compromiso alternativa a la revolución. A fin de afirmar su presencia, el CNA declaró 1991 su «año de acción de masas», llamando a sus seguidores a huelgas pacíficas, disciplinadas; a boicots; a marchas; y a manifestaciones (Jung y Shapiro, 1995, p. 286).

Poco a poco, la presencia del CNA minó el plan del PN de establecer alguna forma de poder compartido. Aun así, el CNA también trabajó para evitar una polarización completa. Aceptó «la representación proporcional en las elecciones, la seguridad de los puestos de los funcionarios blancos y una amnistía para las fuerzas de seguridad que admitiesen crímenes bajo el anterior régimen» (Bratton y Van de Walle, 1997, p. 178). De esta forma, una situación semirrevolucionaria cedió el paso a un remarcable compromiso negociado.

Para cuando el CNA alcanzó el poder, dentro del viejo movimiento de resistencia habían ocurrido distintas escisiones. No sólo algunos de los líderes del CNA ascendieron directamente a posiciones gubernamentales y de negocios anteriormente cerradas a los africanos, sino que también tuvieron lugar divisiones a escala local. Las organizaciones civiles habían desempeñado un papel crucial en iniciar boicots y otras acciones de masas durante los años ochenta, pero perdieron mucho de su peso político, en parte porque sus líderes las abandonaron a favor de las oportunidades del nuevo régimen, y en parte porque el CNA impuso estrictos exámenes de fidelidad a aquellos que continuaba respaldando (Zuern, 2001, 2002). Algunos camaradas de la calle, que habían empleado su fuerza para defender los distritos segregados frente a las fuerzas blancas, se reorientaron hacia los conflictos entre bandas y los delitos menores. «Desde 1994», informa Richard Wilson,

a falta de oportunidades económicas y políticas, los paramilitares del CNA se convirtieron en delincuentes como medio de supervivencia económica. Aún llamándose a sí mismas Unidades de Defensa Especial, las bandas de Sharpeville se dedicaban al negocio de la protección frente a otros criminales y UDEs a cambio de pagos regulares de los residentes aterrorizados. El CNA intentó en repetidas ocasiones alcanzar un alto el fuego entre las facciones contendientes, pero no pudo mantenerlo ni asegurarlo (Wilson, 2001, p. 179).

En paralelo al surgimiento de una pequeña pero próspera nueva burguesía, las comunidades negras vieron cómo se operaba una drástica escisión entre aquellos que ascendían al Estado del CNA y aquellos que se quedaron atrás.

El gráfico 5.2 muestra el resultado de un sistema político extraordinariamente desigual. Compara la renta per cápita relativa de los ciudadanos de color, asiáticos y africanos con la de los blancos desde 1917 a 1995. Aun cuando el régimen sudafricano mantuvo a los negros en el nivel más bajo durante ocho décadas, hasta hace poco también contuvo a las poblaciones asiática y de color en niveles muy bajos. La instauración del apartheid desde 1948 en adelante no afectó demasiado a la posición relativa de la población de color, pero claramente dañó a los asiáticos y a los africanos; hacia 1970 la renta per cápita de los africanos había caído al 6,8 por 100 de la renta blanca; el blanco medio ganaba casi quince veces más que el africano medio.

Gráfico 5.2. Renta per cápita relativa según categoría racial, Sudáfrica, 1917-1995.

Entonces el sistema comenzó a hacerse añicos. Desde 1980 en adelante, los asiáticos doblaron aproximadamente su posición relativa (ascendiendo al 48,4 por 100 de la renta blanca) y los africanos por fin comenzaron a ganar también. Por el contrario, la población de color (ampliamente descuidada por el clientelismo del CNA y a menudo unida a la oposición contra la hegemonía del CNA) no obtuvo prácticamente ganancia alguna. Desde 1995, la movilidad africana hacia las categorías de mayor renta prosiguió, de modo tal que «para 2000, había tantos africanos como blancos en el quinto de renta más elevado» (Seeking y Nattrass, 2005, p. 45). Dado que los africanos constituyen cerca del 75 por 100 de la población y los blancos cerca del 14 por 100, estas cifras, claro está, se quedan bien lejos de la paridad. No obstante, la desigualdad de clase ha comenzado a desplazar a la desigualdad racial de la vida económica. El derrumbe del apartheid y la adquisición negra de poder político ha empezado a marcar una diferencia significativa para la desigualdad material de Sudáfrica.

El desmantelamiento del apartheid no eliminó por completo las categorías raciales de la vida pública sudafricana. Mientras que la coalición contra el apartheid unió a ciudadanos africanos y de color hombro con hombro, el programa de acción afirmativa del Estado del CNA llevado adelante en nombre de las gentes «antiguamente oprimidas» por lo general sólo hizo referencia a los africanos (Jung, 2000, p. 202). La restructuración radical de la función pública expulsó a gran número de funcionarios asiáticos y de color de las posiciones burocráticas de más bajo nivel (Johnson, 2004, p. 214). Abe Williams, el ministro provincial de Bienestar de color de El Cabo Occidental, lamentaba:

Pero puede ver lo que le pasa a la gente de color, que se siente dolida por la acción afirmativa en su contra. Cuando luchaba contra el apartheid se consideraba parte de la lucha contra el apartheid. Pero ahora que el apartheid ya no se interpone, no obtiene el beneficio del nuevo sistema porque vuelve a ser vista como «tú no eres negro». Y esto es muy descorazonador (Jung, 2000, p. 203).

En El Cabo Occidental y en cualquier otra parte, de hecho, numerosos votantes de color se pasaron a la oposición al CNA, al anteriormente racista Partido Nacional. Dado el aplastante poder del CNA sobre el Estado, difícilmente podemos hablar de la Sudáfrica del siglo XXI como una democracia cabal. No es obvio, por demás, que el nuevo régimen evite sustituir por las agudas divisiones de clase las divisiones raciales que durante largo tiempo definieron la política pública de Sudáfrica. Pero comparado con los años setenta, el régimen se ha desplazado drásticamente hacia una consulta mutuamente vinculante entre Estado y ciudadanos más amplia, más equitativa y más protegida. A pesar de la separación parcial de la política pública de la desigualdad de categoría, el régimen se ha democratizado.

Mecanismos en funcionamiento

Un caso no constituye un argumento general. Además, Sudáfrica es un caso extremo: uno en el que el Estado consiguió inscribir de forma deliberada, abierta y, durante un buen tiempo, exitosa las desigualdades de categoría que habían predominado en la vida social cotidiana en la política pública. La omnipresencia de la brujería y de la infección del VIH, además, podrían comprometer los avances de la democratización e incluso causar la desdemocratización del atribulado régimen. A pesar de ello, Sudáfrica dispone de dos ventajas para el progreso del análisis de este libro. En primer lugar, muestra que existe como mínimo una experiencia nacional importante que encaja con la infrecuente línea argumental de este libro. En segundo lugar, indica que quizá podamos descubrir que, en casos menos extremos, el argumento es válido.

Si se observa de nuevo el cuadro 5.2, por ejemplo, podrá comprobarse que todos los mecanismos para disociar la política pública de la desigualdad de categoría allí enunciados entraron en escena en un momento u otro de las grandes transformaciones de Sudáfrica después de 1970:

Disolución de los controles estatales que sustentan las actuales relaciones desiguales entre categorías sociales.

Igualación de ventajas y/o bienestar entre las categorías dentro del conjunto de la población.

Reducción o contención estatal de las fuerzas armadas privadas.

Adopción de mecanismos procedimentales que disocian la política pública de las desigualdades de categoría.

Formación de asociaciones y coaliciones políticamente activas de manera transversal respecto a la desigualdad de categoría.

Demandas alcistas de participación política, derechos o deberes que cortan de forma transversal las categorías sociales.

Demandas alcistas de participación política, derechos o deberes que cortan de forma transversal las categorías sociales.

La mera presencia de estos mecanismos no demuestra que realmente promovieran la democratización de Sudáfrica. Ahora bien, la narración general del cambio político sudafricano confiere verosimilitud a mi explicación general. Los esfuerzos estatales para emplear la desigualdad de categoría como un instrumento de gobierno generó inesperadamente coaliciones transversales a las categorías que, eventualmente, crearon ámbitos disociados entre la política pública y la desigualdad. Es evidente que la democratización sudafricana sigue incompleta.

En casos menos extremos habremos de cavar más profundamente si queremos trazar conexiones causales precisas. Entre otras cosas, a menudo será difícil separar los procesos que conectan las redes de confianza con la política pública de aquellos otros que producen separación entre la política pública y la desigualdad. Con todo, la anterior lista de seis puntos con los mecanismos cruciales se aplica no menos claramente en los Estados Unidos del siglo XIX y la India del siglo XX que en Sudáfrica desde 1970. A mayores, cada ítem apunta a un mecanismo corolario que debería, en principio, promover la desdemocratización. La desintegración de las coaliciones transversales entre clases a favor de actores políticos firmemente afianzados dentro de categorías desiguales, por ejemplo, amenaza con revertir la democracia. España durante el periodo entre 1930 y 1936 parece un caso de este tipo. En España, la exclusión de la república burguesa de campesinos y obreros organizados quebró la coalición que hizo posible la revolución democrática de 1930 a 1931 y reinscribió las diferencias de clase directamente en la política pública, al mismo tiempo que los militares, conducidos por Francisco Franco, amenazaron la república por la derecha (Ballbé, 1985; González Calleja, 1999; Soto Carmona, 1988).

Al recordar España en un periodo de inminente guerra civil se suscita la cuestión acerca de las conexiones entre los centros de poder autónomos y la política pública en tanto que diferentes de las redes de poder y la desigualdad de categoría. El capítulo 6 nos conduce por este complicado terreno.

VI. Poder y política pública

Hubo un tiempo en que Rusia vivió en un vigoroso momento de esperanza democrática. Las aspiraciones crecieron de manera impresionante en 1988. En aquel momento, ciertamente, la República Rusa todavía dominaba la Unión Soviética más de lo que existía como un Estado independiente. El secretario general del Partido Comunista de la URSS y el (hasta aquel año) secretario de la presidencia del Soviet Supremo, el ruso Mijail Gorbachov, dirigía entonces el camino hacia la glasnost (apertura política) y la perestroika (reconstrucción económica y política). Durante el histórico xix Congreso del Partido inaugurado a finales de junio de 1988, Gorbachov pronunció un esperanzado discurso de tres horas y media.

El sobrio Annual Register resumió la alocución de Gorbachov como un rechazo al estalinismo y como el llamamiento a una nueva sociedad que podría conservar los beneficios del socialismo:

Aun cuando fuese imposible describir una sociedad así en detalle, un socialismo de este tipo sería un sistema de «cosas verdaderas». La propuesta de todo desarrollo social, desde la economía a la vida espiritual, sería la satisfacción de las necesidades populares. Habría una economía dinámica y avanzada basada en una variedad de formas de propiedad y participación obrera, que combinaría una gran medida de planificación central con un mayor grado de autonomía para las empresas individuales. Las necesidades básicas de todos serían satisfechas, incluida la salud, la educación y la vivienda, pero el talento individual también se tendría en cuenta, allí donde fuese conveniente, tanto en un sentido moral como material. Una sociedad de este tipo tendría un alto nivel de cultura y moralidad, y sería administrada por una «democracia profunda y consistente» (AR USSR, 1988, p. 106).

Gorbachov decía situar a la Unión Soviética, incluida la propia Rusia, en la vía de la democratización. El informe del Annual Register señalaba, no obstante, que el rendimiento económico de la URSS estaba en declive y que las amplias demandas de autonomía e incluso independencia estaban emergiendo en las nacionalidades no rusas de la Unión. A pesar de la promoción por parte de Gorbachov de la apertura y la reconstrucción, a escala nacional no había comenzado ninguna transición tranquila a la democracia.

Nueve años más tarde, en 1997, la Unión Soviética se había fragmentado y Rusia había atravesado feroces luchas por el control político. Empleando el nacionalismo ruso contra el esfuerzo de Gorbachov por preservar cuanto quedaba de la Unión, el líder ruso del partido, Boris Yeltsin, había llegado al poder en 1991. En 1993, Yeltsin había consolidado su mando sofocando un golpe parlamentario de derechas. Yeltsin ganó las elecciones presidenciales en 1996, pero en 1997 su salud fallaba, un hecho que causó en el círculo presidencial una febril actividad por ganar influencia. El Register emitía pocas buenas noticias acerca de la situación política doméstica:

De forma continua, en 1997 tuvo lugar una pugna entre los principales grupos financieros e industriales del país, implicando a los mayores bancos, sectores de la economía y periódicos y emisoras de televisión que interesaba controlar. La situación política general fue de una estabilidad relativa, al margen de una remodelación del gobierno de amplio alcance; pero dicha remodelación fue llevada a cabo contra un fondo de permanente declive económico y profundización de las diferencias sociales, acompañado de un incremento de la corrupción y el crimen organizado (AR Russia, 1997, pp. 135-136).

La democracia en ciernes de Rusia había caído en tiempos difíciles.

A finales de 1999, un Yeltsin debilitado dimitía de la presidencia y abría el camino a su primer ministro, Vladimir Putin. Oficial de inteligencia que había hecho carrera encabezando la Oficina Federal de Seguridad (el sucesor poscomunista del KGB), Putin no hizo esfuerzos por promover la democracia. Durante su victoriosa campaña electoral de 2000 rechazó incluso debatir con sus candidatos rivales. Pero sus afirmaciones públicas reforzaron la necesidad de restituir un Estado fuerte y un mercado que funcionase debidamente. Asimismo, prometió una dura acción contra los «fundamentalistas islámicos» que situó en la amenazante Chechenia y otras partes del Cáucaso. Al poco de tomar posesión del cargo, redujo los poderes de los gobernadores regionales, comenzó a aumentar el control sobre los medios y dedicó un gran esfuerzo a domesticar a los «oligarcas» del país —los capitalistas en los negocios y los medios de comunicación que habían hecho miles de millones y habían adquirido una enorme autonomía en los noventa—. Putin intensificó la capacidad del Estado a expensas de la democracia (Fish, 2005).

El refuerzo del control central prosiguió. Tal como indicaba el Annual Register de 2004:

Rusia finalizó el año en una trayectoria hacia un gobierno cada vez más autoritario y parecía improbable —a pesar de las esperanzas de los grupos liberales que habían ejercido largo tiempo una actividad subsidiaria en la política rusa— que el país pudiese repetir la experiencia de su vecina Ucrania y ver cómo su elite política se retiraba ante una revolución popular. Los desarrollos en Rusia durante 2004 estuvieron dominados por dos factores: la respuesta del gobierno a las represalias terroristas cumplidas por los separatistas chechenios más allá de las fronteras de la república —la más horrorosa de las cuales se dirigió contra los niños de una escuela de Beslán en Osetia del Norte— y la campaña del gobierno contra los «oligarcas» a fin de recuperar el control sobre los intereses energéticos, personificada por la saga Yukos. En líneas generales, la campaña contra Chechenia y contra los oligarcas se ganó el respaldo popular (AR Russia, 2004, p. 105).

Tómese en consideración la persecución, arresto y aprisionamiento, por el gobierno de Putin, de Mijail Jodorkovski, cabeza de Yukos, la compañía energética privatizada más grande del país. Ejemplifica la implacable campaña de Putin por recuperar el control de los suministros de petróleo y gas como medios para consolidar su poder político personal y eliminar a los «oligarcas» del capitalismo salvaje de su eventual oposición política. La corporación energética controlada por el Estado pronto se convirtió en el primer productor mundial de gas natural. Con cerca de un cuarto de las reservas mundiales de gas natural conocidas, la Rusia de Putin ha empleado su energía para apuntalar su influencia internacional. En 2006, Eslovaquia importó el 100 por 100 de su gas de Rusia, Bulgaria el 94 por 100, Lituania el 84 por 100, Hungría el 80 por 100, Austria el 74 por 100, Alemania el 40 por 100, Italia el 30 por 100 y Francia el 25 por 100 (Schmitt, 2006, p. 61). Claramente, la monopolización estatal de los suministros energéticos confería una tremenda influencia tanto a nivel interior como internacional.

Los ciudadanos rusos sintieron el efecto nacional. En 2004, el gobierno de Putin extendió su vigilancia sobre los medios al perseguir tanto a académicos como a hombres de negocios que mostraban signos de una creciente oposición política o que se burlaban de la autoridad estatal. En abril de 2004, por ejemplo, el Tribunal de la Ciudad de Moscú sentenció al investigador moscovita de 41 años, Igor Sutyagin, a 15 años de prisión por espionaje y alta traición. A finales de los años noventa, Sutyagin había colaborado en un proyecto de investigación canadiense sobre las relaciones civil-militares en 12 países postsoviéticos y post-Pacto de Varsovia, incluida Rusia. Sutyagin no tenía acceso a secretos militares o de inteligencia. Trabajando desde el Instituto Moscovita de Estudios sobre los EEUU y Canadá (en otro tiempo un centro fundamental en la planificación de la glasnost y la perestroika), Sutyagin organizó entrevistas con líderes de doce países empleando como instrumento una encuesta estandarizada. El tribunal lo condenó —injustamente, de acuerdo con versiones externas— por haber pasado secretos de Estado a la inteligencia británica y norteamericana.

En 2005, el gobierno de Putin aprobó una serie de leyes para fortalecer el Estado. Las nuevas leyes abolían la elección directa de los gobernadores, ponía fin al voto en un distrito electoral único en las elecciones parlamentarias, complicaba los requisitos para el registro de los partidos políticos y elevaba a los partidos el umbral para obtener representación parlamentaria. Asimismo, el gobierno comenzó a pensar leyes para restringir radicalmente la autonomía de las organizaciones no gubernamentales. Las organizaciones de derechos humanos en el Cáucaso se encontraron bajo una presión extrema, siendo la Sociedad de la Amistad Ruso-Chechena objeto de casos criminales por incitar al odio racial y violar leyes fiscales (Human Rights Watch, 2006). En términos de amplitud, igualdad, protección y consulta mutuamente vinculante, el régimen de Putin estaba desdemocratizando Rusia de forma evidente. Sin seguir los vaivenes desde Gorbachov a Putin, pasando por Yeltsin, la gráfica 6.1 esquematiza la sorprendente trayectoria rusa de 1985 a 2006.

Gráfico 6.1. Regímenes rusos, 1985-2006.

De acuerdo con el esquema, tras 1985 Rusia se desplazó hacia la zona democrática mientras perdió de forma sustantiva capacidad estatal, comenzando seguidamente a invertir su dirección en ambos sentidos. Como se dijo en el capítulo 2, de 1991 a 1992, Freedom House situó a Rusia en un 3, tanto en derechos políticos como en libertades civiles —ciertamente no democráticos según los estándares de Freedom House o los nuestros, pero bastante por encima del 6,5 en derechos políticos y libertades civiles de 2005—. En 2004, unas elecciones presidenciales amañadas en las que Putin obtuvo el 71,4 por 100 del voto (su competidor más cercano obtuvo el 13,7 por 100) llegaron incluso a dejar abiertamente de lado las elecciones competitivas en la pretensión rusa de reconocimiento como democracia. En respuesta a la supresión de las voces de oposición, en 2005 Freedom House pasó la clasificación del régimen en términos generales de «parcialmente libre» a «no libre».

Las clasificaciones de Freedom House ilustran la desdemocratización de Rusia, pero no tratan el eje de la capacidad estatal: pasó de ser alta durante el periodo anterior a las reformas de Gorbachov, a su declive durante los años de Yeltsin, y de nuevo a niveles sensacionalmente altos durante los de Putin. Ambas tendencias, como es lógico, están conectadas; el régimen de Putin expandió agresivamente su capacidad estatal a la vez que debilitó completamente la democracia. Aún así, puede que para nuestra sorpresa Putin haya estado promoviendo cambios a largo plazo que, finalmente, acaben facilitando la democratización de Rusia. Aun cuando haya facilitado una peligrosa amplia autonomía del ejército en el Cáucaso, también ha subordinado a capitalistas que habían adquirido una extraordinaria independencia del control estatal. Si en el futuro el Estado ruso vuelve de nuevo a estar sujeto a la consulta mutuamente vinculante en diálogo con una ciudadanía amplia, relativamente igual, tal vez tengamos que reexaminar a Putin como el autócrata que adoptó los primeros pasos no democráticos hacia un resultado como ese.

La transformación de las configuraciones de poder

Para apreciar esta irónica posibilidad, debemos fijarnos en las configuraciones de poder dentro y en torno a cualquiera de los regímenes que estamos estudiando. En este libro analizamos cambios en la política pública: las interacciones Estado-ciudadano que implican de forma visible al poder del Estado y a sus rendimientos. Tras disociar la política pública de la desigualdad de categoría e integrar en ella de manera contingente las redes de confianza, la tercera alteración esencial detrás de la democratización consiste en reducir los grupos de poder autónomos dentro del régimen que opera sobre un territorio, especialmente los grupos que disponen de sus propios medios de coerción concentrados. Los grupos pueden operar fuera del Estado (por ejemplo, los señores de la guerra) o dentro de él (por ejemplo, los militares gobernantes). Su reducción subordina el Estado a la política pública y facilita influencia popular sobre la política pública.

Este capítulo toma en consideración una serie de conexiones causales bastante compleja. Su lógica discurre de 1) los mecanismos causales específicos a 2) los procesos causales recurrentes, a 3) los efectos de dichos procesos sobre los grupos de poder autónomos, a 4) los efectos de los cambios en los grupos de poder autónomos sobre los Estados y la política pública, a 5) los efectos subsiguientes de estos cambios en los Estados y la política pública sobre la democratización y la desdemocratización. El gráfico 6.2 omite mecanismos detallados por el momento, pero esquematiza las conexiones de 2 a 3, a 4 y a 5. La lógica central opera de la siguiente manera: una serie recurrente de alteraciones en las configuraciones de poder tanto dentro como fuera de los Estados produce cambios en las relaciones entre Estados, ciudadanos y política pública que a su vez promueven la democratización. Las inversiones en cualquier punto de la secuencia causal promueven la desdemocratización.

Gráfico 6.2. Conexiones causales entre las configuraciones cambiantes del poder y la democratización.

Estamos estudiando las transformaciones en las que los núcleos o conglomerados autónomos de poder tales como señores de la guerra, sistemas clientelares, comunidades religiosas, ejércitos y grandes grupos de parentesco se disuelven y/o se llegan a subordinar a la política pública con una amplia participación popular. Estas transformaciones, como enfatiza el gráfico 6.2, incluyen tanto la contención directa de esta autonomía de los centros de poder como la adquisición ciudadana de capacidad colectiva que, indirectamente, compensa o supera a los centros de poder autónomos. En la primera ronda, Putin tomó las riendas sobre el poder autónomo de los capitalistas, los servicios de protección privada, los gángsteres y los separatistas étnicos que habían ganado terreno durante los turbulentos años noventa. En la segunda, sin embargo, invirtió realmente la adquisición de capacidad colectiva de los ciudadanos. Tal como él mismo anunciaba, luchó por conseguir un agresivo programa estatalista.

Tres procesos conectados reducen los núcleos de poder autónomos:

La ampliación de la participación política (la cual, después de todo, no pocas veces

La igualación del acceso a los recursos y oportunidades políticos no estatales (la cual a menudo ha sido el resultado de la expansión de los medios de comunicación de masas y la aceleración de la movilidad geográfica más que de los cambios en las instituciones como tales y, por ello mismo, se trata más de una causa que de un componente de la democratización).

La inhibición del poder coercitivo y/o autónomo tanto dentro como fuera del Estado (por ejemplo, por medio de la derrota militar, la contención burocrática de fuerzas armadas previamente autónomas o las treguas entre el Estado y los rebeldes de otrora).

Si estos tres grandes procesos promueven la democratización, su importancia contradice una opinión generalizada sobre la democratización: que depende fundamentalmente del visto bueno, aun cuando sea reticente, de la gente que en está en el poder. Los modelos de democratización negociada (por ejemplo, Acemoglu y Robinson, 2006; Alexander, 2002) por lo general incorporan esta percepción. Aun cuando la democracia comporta por definición un nivel de conformidad de la elite a largo plazo, la conformidad de la elite no es un prerrequisito para la democratización. De hecho, los tres procesos ocurren regularmente en la total ausencia de cualquier demanda democrática. Ocurren incluso por iniciativa de quienes tienen el poder en su esfuerzo por mantenerse en él.

Pero los tres procesos implican nuevas negociaciones ciudadano-Estado. La sección intermedia del gráfico 6.2 resume resultados de las nuevas negociaciones como 1) la sujeción de los Estados a la política pública y 2) la facilitación de la influencia popular sobre la política pública. El aplastamiento antidemocrático de los oligarcas de Putin a fin de restablecer el control del Estado sobre los suministros de energías ayudó a eliminar los centros rivales de poder coercitivo dentro del régimen ruso. No obstante, a la altura de 2006 el régimen de Putin no negoció acuerdos que sujetasen el Estado ruso a la política pública o facilitasen la influencia popular sobre la política pública. Antes bien, las acciones estatales entre 2000 y 2006 desdemocratizaron Rusia. De otro modo, sin embargo, los tres procesos de ampliación, igualación e inhibición han conducido a que tenga lugar la democratización.

¿Por qué y cómo promueven la democratización estos procesos? ¿Por qué y cómo su inversión produce desdemocratización? Recuérdese que nuestro parámetro de democracia es la medida en que el Estado se comporta de conformidad para con las demandas expresas de los ciudadanos y la democratización, por consiguiente, consiste en un incremento de conformidad entre el comportamiento del Estado y las demandas expresas de los ciudadanos. Los capítulos anteriores se centraron en cómo la integración contingente de las redes de confianza en la política pública y la disociación de la política pública y la desigualdad de categoría incrementaban la conformidad del comportamiento estatal respecto a las demandas expresas de los ciudadanos. Además de los efectos de los cambios en las redes de confianza y la desigualdad de categoría, las versiones positivas de los tres procesos recién identificados tienen un efecto doble: someten el Estado al control de la política pública y facilitan la influencia popular sobre la política pública. Su inversión de tendencia —estrechamiento de la política pública y demás— reduce el control externo sobre el Estado y la influencia popular sobre la política pública; al proceder de esta manera, causan la desdemocratización.

Al dividir los tres grandes procesos en mecanismos específicos, el cuadro 6.1 identifica cambios concretos y relevantes que, recurrentemente, han sometido el Estado al control de la política pública y han facilitado la influencia popular sobre la política pública. Van desde los más obvios a los más oscuros. Tendría que ser obvio, por ejemplo, que las coaliciones entre segmentos de las clases dominantes y los actores políticos excluidos (mecanismo número 1) tanto someten el Estado a la política pública como facilitan la influencia popular sobre la política pública. Como se vio en el capítulo 2, los turbulentos desplazamientos hacia la democracia de Francia a largo plazo implicaron coaliciones de este tipo: el respaldo de los ciudadanos a los disidentes aristócratas que lideraron la Fronda (1648-1653); las tensas alianzas entre segmentos de la nobleza y la haute bourgeoisie; los tribunales soberanos disidentes, los secretarios judiciales y, de nuevo, los ciudadanos (1787-1789); y los alineamientos del tipo «los de dentro-los de fuera» repetidos durante el siglo XIX.

Cuadro 6.1. MECANISMOS QUE SOMETEN LOS ESTADOS A LA POLÍTICA PÚBLICA Y/O FACILITAN LA INFLUENCIA POPULAR SOBRE LA POLÍTICA PÚBLICA.

La formación de coaliciones entre segmentos de las clases dominantes y los actores políticos constituidos que quedan excluidos del poder (por ejemplo, burgueses disidentes que reclutan apoyos de trabajadores desencantados promoviendo así la participación política de dichos trabajadores).

La cooptación central o eliminación de intermediarios políticos anteriormente autónomos (por ejemplo, hombres fuertes a nivel regional que se suman a las coaliciones gobernantes comprometiéndose de esta manera con los programas gubernamentales).

La disolución o transformación de las redes clientelares no estatales (por ejemplo, grandes señores de la tierra que se convierten en granjeros dedicados al comercio, expulsando de la tierra a arrendatarios y temporeros).

La intermediación de coaliciones a través de categorías desiguales, distintas redes de confianza y/o centros de poder anteriormente autónomos (por ejemplo, alianzas regionales formadas contra la apropiación de recursos locales que promueven de este modo el empleo de estas alianzas en otras luchas políticas).

La expansión de las actividades estatales para las que los recursos necesarios sólo están disponibles por medio de la negociación con los ciudadanos (por ejemplo, un Estado en guerra que crea un ejército nacional masivo por medio del reclutamiento militar obligatorio).

Los ciclos de movilización-represión-negociación durante los que actores excluidos en el momento actúan colectivamente de forma que amenazan la supervivencia del régimen y/o de sus clases gobernantes, falla la represión gubernamental, se prolonga la lucha y distintos acuerdos acaban concediendo una mejor condición política y/o derechos a los actores movilizados (por ejemplo, acuerdos negociados de resistencia a la apropiación gubernamental de tierras que establecen pactos relativos a los derechos de propiedad).

La imposición de estructuras gubernamentales uniformes y prácticas por medio de la jurisdicción estatal (por ejemplo, la creación de tasas uniformes de aplicación nacional que incrementa la probabilidad de equidad, visibilidad y conformidad).

La contención burocrática de fuerzas militares anteriormente autónomas (por ejemplo, la incorporación de mercenarios a los ejércitos nacionales que reduce su iniciativa independiente como actores políticos).

Las versiones negativas de estos mecanismos (por ejemplo, la multiplicación de los intermediarios políticos autónomos y la creación de regímenes especiales para segmentos favorecidos de la población) promueve el declive de la amplitud, igualdad y protección de la consulta mutuamente vinculante, causando, por ende, la desdemocratización.

Los principales procesos que combinan estos mecanismos incluyen 1) la ampliación de la participación política (tal como se ha visto en los mecanismos 1 a 4), 2) la igualación del acceso a las oportunidades y recursos políticos no estatales (principalmente, los mecanismos 3, 5 y 7), y 3) la inhibición de todo poder de coerción arbitrario y/o autónomo tanto dentro como fuera del Estado (sobre todo los mecanismos 1, 6, 7 y 8).

En retrospectiva, podemos pensar fácilmente acerca de aquellas coaliciones como prodemocráticas (Westrich, 1972). Pero nótense dos rasgos cruciales de su política: en primer lugar, los participantes solían defender derechos amenazados o intereses antes que hacer un llamamiento a la consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante; en segundo lugar, cuando sus acciones desplazaron el régimen hacia la democracia (no como hicieron de 1648 a 1653, sino como hicieron de 1787 a 1789) procedieron de manera indirecta, sometiendo el Estado a la política pública y facilitando la influencia popular sobre la política pública (Markoff, 1996a; Nicolas, 2002; Tilly, 1986).

Para un mecanismo de promoción de la democracia más complejo, menos evidente, considérese el punto 6: los ciclos de movilización-represión-negociación durante los cuales los actores excluidos en el momento actúan colectivamente de forma que amenazan la supervivencia del régimen y/o de sus clases gobernantes, falla la represión gubernamental, se prolonga la lucha y distintos acuerdos acaban concediendo una mejor condición política y/o derechos a los actores movilizados. Tales ciclos acontecen característicamente cuando un Estado se extiende por medio de la conquista, cuando regiones o titulares de poder previamente subyugados pugnan por la autonomía y cuando un Estado exige aumentar recursos a su población subordinada mediante la imposición fiscal, el reclutamiento obligatorio o la confiscación de la propiedad. En la mayoría de los casos, tales enfrentamientos no culminan en ninguno de ambos extremos —ni en el éxito evitando al poder estatal, ni en la victoria total del Estado—. Por el contrario, la negociación produce, en general, algún tipo de conformidad para con las exigencias estatales a cambio de alguna reducción en tales exigencias combinada con alguna clarificación sobre futuros derechos de las partes.

El mecanismo es importante porque afecta a la viabilidad del Estado a largo plazo. Los Estados fracasan sin el suministro continuo de aquellos recursos que los sostienen: dinero, bienes y fuerza de trabajo. Adquieren tal suministro por tres vías principales: 1) mediante la operación directa de empresas que producen los recursos, 2) mediante el intercambio de bienes y servicios sobre cuya producción y/o distribución ejercen un control, y 3) por medio de la extracción de los recursos necesarios de sus poblaciones subordinadas. Las dos primeras sortean cualquier consentimiento significativo a las acciones del Estado por parte de los ciudadanos. La tercera depende de un mínimo de consentimiento. Resultado del mecanismo 5 del cuadro 6.1: la expansión de las actividades estatales para las que los recursos necesarios sólo están disponibles por medio de la negociación con los ciudadanos. En tales circunstancias, los gobernantes no tienen otra alternativa que extraer recursos de una ciudadanía a menudo reluctante y, por ende, negociar con los ciudadanos (Levi, 1997). La obtención de recursos, por lo tanto, abre el camino para nuevas negociaciones ciudadano-Estado que sujetan los Estados a la política pública y facilitan la influencia popular sobre la política pública. De este modo se promueve la democratización a largo plazo.

¿Cómo? Tal como se indicaba en el capítulo 5, ello depende en buena medida de los principales recursos sobre los que opera un régimen político. Un régimen cuyos principales recursos descansan fundamentalmente sobre el control de la tierra, el trabajo, los animales y los medios coercitivos obtendrá sus principales recursos mediante titulares del poder regionales que mantendrán una gran autonomía dentro de sus propios dominios, pero cederán una parte de sus excedentes al Estado o asistirán al Estado en la recaudación de dicha parte del excedente. Una economía altamente capitalizada y comercializada, por el contrario, hace más fácil al Estado el logro de recursos del capital, la riqueza, los salarios y las transacciones comerciales.

Los reinados, por ejemplo, han operado por lo común sobre sistemas territorial-coercitivos en los que los dominios reales cedían partes significativas de dinero, bienes y fuerza de trabajo requeridas por la actividad estatal. Al proceder de este modo, adoptaron la primera estrategia: la operación directa de las empresas que producen recursos. Más recientemente, los Estados han monopolizado de manera regular la producción de bienes preciosos tales como el petróleo y han intercambiado dichos bienes para otras necesidades estatales. Ésta es la segunda estrategia: el intercambio de bienes y servicios sobre cuya producción y/o distribución ejercen un control. Pero incluso desde el comienzo del gobierno estatal, la mayoría de los Estados también han requisado directamente, u obtenido por otros medios, bienes y servicios de sus poblaciones subordinadas. Tales Estados adoptaron la tercera estrategia: la extracción de los recursos necesarios de los ciudadanos. Rusia se apartó de la primera estrategia a medida que la economía ampliamente autosuficiente de la Unión Soviética y sus satélites se fue desintegrando. Ello impulsó la tercera estrategia —la extracción directa— más duramente, pero con un resultado mediocre. Bajo Putin se ha puesto un mayor énfasis en la segunda estrategia, especialmente por medio del intercambio de suministros energéticos a cambio de otras necesidades estatales.

Imposición fiscal, consentimiento negociado y evasión del consentimiento

La imposición fiscal sigue la tercera estrategia. La imposición fiscal del Estado suscita cuestiones interesantes para los analistas políticos debido a que, en general, quienes pagan impuestos se encuentran más bien con poco o ningún quid pro quo cuando pagan. Podrían no recibir nada en absoluto o recibir una porción pequeña de los bienes colectivos. ¿Por qué tendrían entonces que contribuir (Herzog, 1989; Levi, 1988)? Ahora bien, por lo general, los Estados se han construido por medio de la imposición fiscal, forzada o de otro tipo (Ardant, 1971, 1972; Brewer, 1989; Daunton, 2001; Kozub, 2003; Tilly, 1992, capítulo 3; Webber y Wildavsky, 1986). En tanto que han obtenido impuestos, a menudo han iniciado ciclos de movilización-represión-negociación, desde la resistencia a pequeña escala hasta la rebelión.

Estos ciclos imponen costes políticos ocultos a los Estados: aun cuando por lo general incrementan el flujo de recursos hacia el Estado, también hacen al Estado dependiente de dicho flujo y prefiguran los términos para la próxima ronda de extracción. Ambos sentidos subordinan los Estados a la política pública y facilitan la influencia popular sobre la política pública. Sin promover mayormente la consulta democrática a corto plazo, sientan las bases para la democratización a largo plazo. Tal como vimos anteriormente, a largo plazo en la historia francesa, el paso estatal hacia la dependencia del consentimiento ciudadano con la extracción permanente aumenta la susceptibilidad del régimen a la alternancia entre democratización y desdemocratización. Los ciclos de movilización-represión-negociación impulsan a los regímenes a través del umbral de susceptibilidad.

Tales ciclos prosiguen en la China contemporánea. Thomas Bernstein y Xiaobo Lü han observado la resistencia fiscal y su resolución durante los años noventa. A pesar del secretismo gubernamental sobre tales cuestiones, Bernstein y Lü acumularon evidencias suficientes de la creciente resistencia a los impuestos y gravámenes impuestos de manera arbitraria. Además, en ocasiones los campesinos han tenido éxito, han recibido concesiones de las autoridades locales, han llamado la atención a los altos funcionarios del Estado sobre los abusos locales y han renegociado los términos de la futura recaudación.

Una famosa serie de luchas en Renshou, Sichuán, durante 1992 y 1993 incorporó un ciclo de movilización-represión-negociación de este tipo. Allí, los cuadros locales continuaban imponiendo a las economías familiares pesados impuestos y trabajos forzados para la construcción de carreteras, a pesar de la campaña estatal a favor de «fuertes reducciones». Cuando no podían obtener trabajadores o dinero líquido se adueñaban de bienes domésticos, incluidos televisores, grano y cerdos. Pero bajo el liderazgo del campesino Zhang De’an, la gente local comenzó a devolver los golpes. El fiscal comarcal intentó arrestar a Zhang por evasión de impuestos, pero:

Zhang rasgó la orden judicial de arresto en público mientras en el suburbio de Xie’an se reunieron entre setecientos y ochocientos campesinos portando herramientas agrícolas y bastones de carga. Se llevaron a los funcionarios que iban a arrestar a Zhang y quemaron un vehículo de policía. En enero y febrero estalló la violencia en el suburbio de Xie’an. Los comercios cerraron y el gobierno quedó paralizado. «Se acusó a cientos de campesinos de estar involucrados en una “guerra de guerrillas” por lanzar piedras». Los granjeros marcharon a la sede comarcal y entraron a empujones en los edificios del gobierno exigiendo justicia ruidosamente.

Esta movilización popular condujo al Partido de Sichuán y a los líderes gubernamentales a enviar un equipo de trabajo a Renshou en febrero. Dada la ofensiva nacional contra las cargas fiscales excesivas, los funcionarios provinciales y de la comarca de Renshou «afirmaron que Zhang De’an era razonable al promover la política sobre el alivio de las cargas de los campesinos y al llamar al pueblo a negarse a pagar la excesiva recaudación en líquido» (Bernstein y Lü, 2002, pp. 132-133).

Los cuadros contraatacaron y las luchas continuaron en Renshou. En 1994, sin embargo, las autoridades nacionales y provinciales hicieron claras concesiones. Liberaron a los campesinos que habían golpeado a los cuadros y a la policía, remplazaron a numerosos funcionarios y contribuyeron con fondos provinciales a la construcción de carreteras locales (Bernstein y Lü, 2002, p. 136).

Seamos claros: los acontecimientos de Renshou no prefiguran que China se democratizase rápidamente durante los años noventa, ni siquiera que el Estado chino fuera a colapsarse. En la medida en que nos ofrecen un modelo ampliamente publicitado de la negociación ciudadano-Estado, no obstante, estos acontecimientos activaron un mecanismo que sometió al Estado a la política pública y, en menor medida, facilitó la influencia popular sobre la política pública. En este caso, el mecanismo crucial fue el ciclo de movilización-represión-negociación. La acumulación de enfrentamientos y resoluciones de este tipo produjo aperturas a la democratización que no existían antes. En la medida en que aparezcan más ciclos a la manera de Renshou, el régimen se desplazará más estrechamente hacia la consulta Estado-ciudadano mutuamente vinculante, amplia, igual y protegida; hacia la democracia.

Con el colapso del socialismo de Estado fuera de China y Corea del Norte, han desaparecido prácticamente los Estados que adquieren los recursos para su sustento por medio de producir ellos mismos tales recursos. Pero la segunda estrategia de mantenimiento —el intercambio de bienes y servicios sobre cuya producción ejerce un control el Estado— ha sobrevivido e incluso prosperado. Antes hemos visto a Vladimir Putin desplazándose hacia dicha estrategia por medio de la recuperación del control estatal sobre la producción de gas y petróleo, que había pasado de manera notable a manos privadas durante los años noventa. Durante el mismo periodo, muchos Estados ricos en petróleo evitaron negociar el consentimiento ciudadano mediante la recuperación del control de la producción petrolera (a menudo con la colaboración de solícitos capitalistas extranjeros), vendiendo en mercados internacionales, comprando medios coercitivos en otros mercados internacionales y pagando a sus principales apoyos locales con el excedente.

Durante el siglo XXI, Libia, Chad, Sudán, Venezuela, Bolivia, Uzbekistán, Kazajstán y media docena de Estados de Oriente Medio han seguido diferentes versiones de la estrategia que consiste básicamente en evitar el consenso. Este libro comenzó con una imagen del Kazajstán no democrático, en el que el presidente Nursultan Nazarbayev ganó en diciembre de 2005 un 91 por 100 del voto presidencial nada creíble en términos democráticos. El control sobre la producción y la distribución por el Estado kazajo de los inmensos suministros de energía permitió a Nazarbayev evitar que su gobierno negociase con el consenso ciudadano.

Kazajstán representa una versión extremadamente exitosa de una estrategia más amplia por parte de los Estados ricos en energía. Considérese Argelia, donde, en 2004, el presidente Abdelaziz Buteflica ganó la reelección con un sospechoso 84,99 por 100 del voto. En 1999 un Buteflica respaldado por el ejército había concurrido sin oposición después de que todos los candidatos de la oposición se retirasen de unas elecciones que calificaron como una «farsa». De hecho, cuando no incluso en la forma, el ejército de Argelia ha controlado el Estado a través de una larga serie de presidentes conniventes desde la independencia de Francia en 1962. Los argelinos a menudo se refieren a la estructura de poder militar como «la boîte noire», la caja negra. Durante los años noventa, el control militar se estrechó cuando el ejército abortó primero las elecciones de 1992, en las que un frente islamista parecía próximo a ganar una mayoría parlamentaria y a continuación prosiguió una sangrienta, pero en última instancia victoriosa, campaña para erradicar las guerrillas islamistas. Tanto el ejército como las milicias apoyadas por el gobierno respondieron a los ataques islamistas con masacres y desapariciones.

Desde 1999 una subida masiva de los ingresos del petróleo confirió margen de maniobra a Buteflica. La compañía energética de propiedad estatal argelina, Sonatrach, se había convertido en el duodécimo productor de petróleo del mundo, así como en uno de los principales suministradores a Europa de gas natural. En 2006 los crecientes precios del petróleo habían aumentado el tesoro argelino hasta los 55 millones de dólares en reservas oficiales; suficiente para cubrir dos años las importaciones del país (Séréni, 2006, p. 8). Empleando estos ingresos y aliándose con un reducido círculo de magnates, Buteflica dispuso de un punto de apoyo para reducir el personal de la cúpula del régimen. Pero únicamente procedió de esta manera construyendo el poder de otra rama militar: el Département de renseignement et de sécurité, el KGB argelino (Addi, 2006, p. 7).

El Annual Register de 2004 describió el movimiento de Buteflica como un intento de aferrarse al poder:

Durante el verano, envalentonado por su arrolladora victoria electoral, hizo un movimiento a fin de consolidar su posición mediante cambios entre las filas de mayor edad de las fuerzas armadas, la promoción a puestos clave de muchos de sus protégés y el nombramiento de nuevos gobernadores en la mayoría de las provincias argelinas. Los cambios militares comenzaron con la salida en julio del general Lamari, jefe del mando durante más de una década y uno de los líderes militares décideurs, por «razones de salud». Fue remplazado por el general Salah Ahmed Gaid, comandante de las fuerzas de tierra, que se había mostrado como un hombre menos duro y más politizado que Lamari. Cuatro de los seis comandantes regionales también fueron remplazados. Más adelante corrió el rumor en la prensa local de que Buteflica intentaba transferir el control sobre la inteligencia y los servicios secretos del mando militar a la presidencia y designar un ministro del gabinete para la cartera de Defensa (AR Algeria, 2004, p. 222).

Al igual que Putin en Rusia, Buteflica tomó ventaja de sus inmensos ingresos energéticos para desplazarse hacia el control del poder autónomo de los militares sin que por ello el Estado quedase directamente sujeto a la política pública o aumentase la influencia popular sobre la política pública. No obstante, si se democratiza una Argelia gobernada civilmente, al final podremos ver a Buteflica como el gobernante que, por razones en modo alguno democráticas, dio los pasos decisivos hacia la democracia.

La democratización española

Tras todos estos casos de desdemocratización y democratización bloqueada, necesitamos pensar en casos en los que los mecanismos y procesos sometidos a revisión hayan promovido realmente una democratización sustantiva. Entramos así en un terreno familiar. En muchos regímenes contemporáneos no sólo observamos los mecanismos que hemos repasado anteriormente —coaliciones entre los de dentro y los de fuera, ciclos de movilización-represión-negociación y expansión de las actividades del Estado para las cuales los recursos necesarios a su mantenimiento sólo están disponibles mediante la negociación con los ciudadanos—, sino también mecanismos enunciados en el cuadro 6.1 tales como:

La disolución o transformación de las redes clientelares no estatales.

La imposición de prácticas y estructuras gubernamentales uniformes por medio de la jurisdicción estatal.

La contención burocrática de las fuerzas militares previamente autónomas.

La experiencia española desde la Primera Guerra Mundial nos ofrece una oportunidad ideal para analizar cómo operan tales mecanismos. El turbulento país atravesó múltiples crisis e involuciones, pero finalmente llegó a ser democrático durante el periodo final del siglo XX (Ortega Ortiz, 2000). En rigor, la rápida adopción española de instituciones democráticas tras la muerte del dictador Francisco Franco en 1975 hizo de este régimen un caso destacado y modélico para las teorías de la democratización.

Los analistas de la democratización española interpretaron de forma característica cuatro pasos con los que se habían tropezado anteriormente. En primer lugar, en su búsqueda de causas, se concentraron en los cambios inmediatamente precedentes y que tuvieron lugar durante el decisivo periodo de transición (definido las más de las veces como el periodo que va desde la muerte de Franco hasta principios de los años ochenta). En segundo lugar, no intentaron identificar procesos promotores de la democracia, sino condiciones necesarias para la democracia. En tercer lugar, distinguieron entre factores estructurales y causas inmediatas de la democratización. En cuarto lugar, centraron sus investigaciones en lo que comúnmente se conoce como consolidación: no la adopción inicial de las formas democráticas sino la creación de condiciones que hiciesen la desdemocratización difícil e improbable en gran medida.

Siguiendo dicha agenda en cuatro pasos, Nikiforos Diamandouros identifica estas condiciones como favorecedoras de la democratización española (Diamandouros, 1997, pp. 5-19; véanse también, Linz y Stepan, 1996, capítulo 6; Maravall y Santamaría, 1986):

Factores estructurales

El aumento de la desaprobación de los regímenes no democráticos por otros Estados europeos.

El desarrollo socioeconómico.

El aprendizaje democrático anterior.

El pluralismo social, reforzado por el crecimiento económico de los años cincuenta y posteriores.

La conversión civil del régimen de Franco.

Causas inmediatas

La disposición de los titulares del poder a renunciar a parte de su poder a cambio de conservar ventajas sustantivas.

La restricción de las principales negociaciones a la elite nacional; vale decir, exclusión de los actores de masas populares de toda consideración excepto como amenaza ante pactos que pudieran darse.

La disociación de las demandas políticas de las económicas (por ejemplo, demandas de mejores sueldos por parte de los trabajadores asalariados).

Los liderazgos del presidente de Gobierno, Adolfo Suárez, del rey Juan Carlos y del presidente de Gobierno, Felipe González.

Las soluciones inteligentes al problema del equilibrio entre el poder central y los derechos regionales.

Esta lista mixta de factores no refleja una teoría sistemática de la democratización. Pero incorpora una explicación de sentido común del tipo: en unas circunstancias internacionales y domésticas favorables, sabios líderes nacionales preparados para el compromiso comprobaron que podían negociar una transición hacia un sistema político estable más justo sin un conflicto devastador y sin perder mucho de su poder; prefiriendo este resultado al caos, negociaron la transición.

En tanto que descripciones, la mayoría de los factores de la lista pueden tener un sentido considerable. Seguramente un contexto atlántico y europeo de posguerra que garantizó recompensas a los regímenes que se democratizaban, a la par que castigó a los que no, debilitó la posición autoritaria del régimen de Franco. Ciertamente el crecimiento económico modificó las relaciones ciudadano-Estado. El crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta sin duda urbanizó a la población española, elevó el nivel medio de vida, impulsó los niveles educativos e incrementó la exposición a los medios de comunicación, facilitándose con todo ello la participación política popular.

A diferencia de Argelia o Kazajstán, además, España tenía experiencias con regímenes democráticos en el pasado, por más que pasajeras y problemáticas. Con todo, desde el punto de vista de este libro, un resumen semejante sigue siendo frustrantemente vago acerca de los mecanismos y procesos. Salvo por señalar su efecto sobre la memoria histórica, el resumen también falla en especificar cómo esta experiencia histórica afectó tanto a la relación de la política pública con el Estado y al control ciudadano sobre la política pública —los dos loci de interacción donde se produjeron los cambios que promovieron la democratización misma—. Nuestra tarea, por consiguiente, no es tanto rechazar el análisis de Diamandouros como refinarlo y sistematizarlo.

Permítasenos volver un tanto atrás antes de concentrarnos en los principales esfuerzos democratizadores de España. Al emplear lo que él considera fases que se suceden régimen tras régimen en cualquier otra parte de Europa, Stanley Payne esquematiza como sigue la historia de España desde el fin de la ocupación napoleónica hasta 1976 (Payne, 2000, p. 6):

Convulso liberalismo temprano: 1810-1874.

Liberalismo elitista estable: 1875-1909.

Democratización: 1909-1936.

Autoritarismo: 1923-1930 y 1936-1976.

Para Payne, la Semana Trágica de 1909 (cuando las protestas contra las desigualdades en el reclutamiento para el servicio militar obligatorio en Marruecos se transformaron en acción revolucionaria, ataques anticlericales y una huelga general en Cataluña) marca el punto de transición hacia la democratización. Tanto si localizamos el pivote en 1909 o (como haré más adelante) en 1917, la idea principal permanece: a principios del siglo XX, España se desplazó de una larga época de gobierno oligárquico con frecuentes intervenciones militares a una nueva fase de susceptibilidad y, de ahí, tanto a la democratización como a la desdemocratización.

¿Qué cambios históricos debemos explicar? Desde aproximadamente la Primera Guerra Mundial hasta finales del siglo XX, España experimentó una espectacular serie de saltos entre la democratización y la desdemocratización. España se desdemocratizó de manera significativa en 1923 con el golpe militar de Primo de Rivera y de manera catastrófica con la victoria militar de Francisco Franco en la Guerra Civil de 1936 a 1939. Por el contrario, España se democratizó débilmente en cuanto el régimen de Primo de Rivera relajó su control central a mediados de los años veinte, de manera espectacular en la revolución de 1930 a 1931 y de nuevo dramáticamente tras la muerte de Franco en 1975. Por el momento la democratización de 1975 a 1980 no ha sido invertida. ¿En qué medida explican nuestros tres procesos básicos —la ampliación de la participación política, la igualación del acceso a las oportunidades y recursos políticos no estatales y la inhibición del poder coercitivo autónomo y/o arbitrario dentro y fuera del Estado— la experiencia de España con la democratización y la desdemocratización a largo plazo?

En forma de cronología que va desde 1914 a 1981, el cuadro 6.2 ilustra algo que debemos explicar.

Cuadro 6.2. Democratización y desdemocratización en España, 1914-1981.

1914-1918
España neutral durante la Primera Guerra Mundial, con la expansión industrial consiguiente, especialmente en Cataluña.

1917
Bajo la monarquía constitucional, el régimen militar suspende las garantías constitucionales, los catalanes hacen campaña por su autogobierno, los trabajadores organizan una huelga general.

1923
Motín en la plaza fuerte de Barcelona, golpe militar de Primo de Rivera, monarquía debilitada.

1925
Subordinación parcial al poder civil de la dictadura de Primo de Rivera, pero continuación del gobierno militar bajo una monarquía débil con Primo de Rivera como primer ministro.

1930
Renuncia y muerte de Primo de Rivera, gobierno provisional de Dámaso Berenguer.

1931
Las elecciones municipales producen una victoria aplastante de los republicanos, el rey deja el país sin abdicar, el gobierno provisional declara la república, se establece el sufragio universal masculino para la edad de 23 en adelante, se prohíben militares y clérigos en la presidencia.

1932
Sofocada rebelión militar, estatuto de autonomía catalán.

1933
Levantamientos radicales en Barcelona y otros lugares, las elecciones producen un gobierno de centro derecha, se establece el sufragio femenino, se forma la fascista Falange.

1934
Declaración catalana de independencia, levantamientos radicales, insurrección minera en Asturias; todo ello reprimido.

1936
Victoria del Frente Popular en las elecciones nacionales, oleada de huelgas y ocupaciones en los sectores industrial y agrícola, el gobierno español garantiza el autogobierno a la región vasca, la sublevación militar en Marruecos se expande a España, comienza la Guerra Civil, los rebeldes nombran jefe de Estado a Franco, Alemania e Italia ayudan a los rebeldes mientras que la URSS abastece a los izquierdistas.

1939
Las fuerzas de Franco ganan la Guerra Civil y establecen un Estado autoritario, se retiran las fuerzas alemanas e italianas.

1939-1945
España neutral durante la Segunda Guerra Mundial; por medio de sucesivas luchas y reformas administrativas, Franco subordina el ejército al control civil.

1948
El príncipe de diez años de edad, Juan Carlos, heredero del trono, llega a España para educarse bajo el régimen.

1950
Tras un largo aislamiento diplomático, tanto Estados Unidos como Naciones Unidas inician relaciones diplomáticas con España.

1953
Estados Unidos establece bases militares a cambio de ayuda económica y militar; tras una prolongada tensión sobre el control del Estado con la iglesia española, Franco firma el Concordato con el Vaticano, ampliando la autonomía de la Iglesia.

1960-1974
Industrialización y crecimiento económico sin precedentes.

1968
Franco nombra a Juan Carlos su eventual sucesor como jefe de Estado.

1973
Asesinato del primer ministro de Franco, Carrero Blanco, por ETA (nacionalistas vascos).

1975
Muere Franco y Juan Carlos se convierte en rey, comienza una amplia movilización obrera.

1976-1978
Bajo el presidente de Gobierno, Adolfo Suárez, España inicia las reformas democráticas, elige un nuevo parlamento y adopta una constitución democrática con la edad de voto rebajada primero a los 21 y luego a los 18 años.

1979
Estatutos de autonomía vasco y catalán.

1981
Tentativa de golpe militar derrotada, nuevas autonomías regionales, comienzo de un gobierno democrático continuado (aunque a menudo convulso).

La cronología describe los sucesivos encuentros, tanto con la democratización como con la desdemocratización. Sólo durante los años setenta observamos más de una década sin inversiones significativas de la tendencia. La cronología también deja claro que, tal como se había verificado largo tiempo antes de 1914, las intervenciones militares en la política nacional española ocurrieron con frecuencia y casi siempre dañaron a la democracia. Más que en ninguna otra parte de Europa, además, a lo largo del siglo XX las demandas de autonomía regional o independencia complicaron los programas democráticos nacionales de España.

La cronología en sí misma omite otro factor que ha influenciado enormemente la naturaleza y curso de la democratización y desdemocratización españolas. Desde finales del siglo XIX en adelante, tanto los trabajadores agrícolas como industriales se organizaron y politizaron en España de una forma notable. La integración de los trabajadores organizados (tanto en lo industrial como en lo agrícola) en la política pública nacional de España marcaron por lo general los periodos de democratización del país, de la misma manera en que su exclusión marcó los periodos de desdemocratización.

Tal como hemos visto en casos anteriores, la democratización española generalmente tuvo lugar por medio de una expansión sustantiva de la participación política popular y la desdemocratización por medio de la deserción de las elites de la agobiante consulta democrática. Por todo ello, el calendario de la democratización y la desdemocratización en España aclara aquello que todo análisis debería explicar: Cómo el ejército español perdió finalmente su notoria autonomía y cayó bajo el control civil, cómo los trabajadores excluidos se integraron finalmente de forma duradera en el régimen nacional, pero también cómo las elites se retiraron de la democracia durante el régimen de Primo de Rivera y la Guerra Civil.

Analíticamente, estos problemas se generalizan en un cuarteto de cuestiones sobre las fases de la democratización española:

¿Causaron realmente nuestros tres procesos cruciales —la ampliación de la participación política popular, la igualación del acceso a las oportunidades y recursos políticos no estatales, y la inhibición del poder coercitivo autónomo y/o arbitrario dentro y fuera del Estado— la subordinación del Estado a la política pública y la facilitación de la influencia popular sobre la política pública?

¿Contribuyeron los mecanismos enunciados en el cuadro 6.1 —formación de coalición, cooptación central y demás— a los tres procesos cruciales que argumenta el cuadro?

¿Desempeñaron la subordinación del Estado a la política pública y la facilitación de la influencia popular sobre la política pública un papel indispensable en la democratización?

¿Causó la desdemocratización la inversión de los tres procesos cruciales?

Sin precisar todos los detalles, el relato histórico que sigue responde «sí» a cada una de estas cuestiones.

A pesar del masivo regreso del poder militar bajo la dictadura de Franco, España atravesó importantes fases de los tres procesos cruciales durante el periodo entre la Primera Guerra Mundial y la revolución de 1931 (periodo que los historiadores españoles denominan comúnmente la crisis y declive de la Restauración). Tras la abortada Primera República de 1873-1874, una monarquía constitucional (la Restauración), por lo general respaldada por los militares, gobernó España sin una intervención militar directa entre 1874 y 1917. El régimen instauró el sufragio masculino en 1890, pero las «relaciones clientelares y el sistema de jefes de partido conocido comúnmente como caciquismo*, contuvo o apartó el voto popular cerca de treinta años» (Payne, 2000, p. 5). La derrota de la Guerra de Cuba (1898) debilitó la posición del ejército, pero en modo alguno lo eliminó como actor político nacional.

Con anterioridad a la Primera Guerra Mundial, no obstante, trabajadores y nacionalistas comenzaron a organizarse en una deslumbrante constelación de formaciones ideológicas, desde el anarquismo hasta el separatismo catalán. En paralelo a los desarrollos del resto de Europa, 1917 trajo violentos enfrentamientos entre derecha e izquierda, con ejércitos tomando temporalmente el poder y forzando la suspensión de las garantías constitucionales. En este punto, podemos decir razonablemente que España había entrado en esa fase que capítulos anteriores nos han mostrado en el régimen francés y otros: una fase en la que los gobernantes dependieron para su supervivencia del consentimiento de los ciudadanos y en el que la alternancia entre democratización y desdemocratización se hizo posible como nunca antes. Por supuesto no podemos fechar la «consolidación» democrática de España en 1917 o 1931. Pero podemos identificar el periodo entre estas fechas como decisivo para las transformaciones de la política pública que aseguran la democratización.

Al introducir su sutil y bien documentado trabajo sobre el conflicto político español de 1917 a 1931, Eduardo González Calleja hace una observación iluminadora:

El estudio del orden público, la subversión y la violencia durante las tres breves fases que señalan el colapso definitivo de la Restauración está marcado por la presencia de varios factores que parecen confirmar el pleno establecimiento en nuestro país de un repertorio de acción colectiva moderno: el vínculo de la protesta a la actividad política en general, su canalización casi exclusiva por grupos organizados formalmente (especialmente los partidos, los sindicatos y los grandes actores corporativos) que persiguen objetivos bien ajustados a programas políticos y la adopción de formas de lucha que eran más flexibles, autónomas respecto a los titulares del poder, modulares (es decir, consistentes en rutinas básicas que podían ser empleadas y combinadas por una variedad de actores en la persecución metas muy diferentes), de alcance e impacto nacional e incluso internacional (González Calleja, 1999, p. 17).

El cambio de repertorio coincidió con una expansión de la organización política entre los trabajadores y otros ciudadanos. Incluso mientras las elites desertaron de los modestos logros democráticos de 1917 a 1923 bajo la protección de Primo de Rivera, la participación popular en la política pública creció con energía.

Una vez que finalizó la dictadura de Primo de Rivera en 1925, por ejemplo, el número de trabajadores organizados se disparó rápidamente, acelerándose con la revolución pacífica de 1931 (Soto Carmona, 1988, pp. 303-305). En esta abrupta transferencia de poder, los republicanos ganaron mayorías arrolladoras del voto urbano español en las elecciones municipales de abril de 1931. El rey (ya sin el soporte seguro de un número creciente de generales del estado mayor desencantados) huyó del país. Los republicanos declararon extinta la monarquía.

La ruptura con el anterior régimen llegó pronto. Ninguna ley formal del régimen confirió legitimidad al nuevo. La asamblea nacional de la nueva república incluyó cuatro miembros de la legislatura de Primo de Rivera, un 1,2 por 100 del total de escaños (Genieys, 1997, p. 123). En términos de control sobre el Estado, había tenido lugar una revolución (González Calleja, 1999, p. 627). Los nuevos gobernantes tomaron el control del Estado con una débil infraestructura pero con poderosos medios de intervención de arriba abajo:

Los gobernantes republicanos heredaron un Estado que disponía de un formidable poder despótico, inmensamente superior a aquel de cualquier otra organización dentro del territorio, pero carente de un poder infraestructural suficiente para aplicar las políticas de sus gobernantes cuando se trataba de la producción de bienes y servicios (Cruz, 2006, p. 333).

Las bases revolucionarias seguían siendo bastante minoritarias y el nuevo régimen careció de medios para incorporar a su oposición o para contener a sus propios aliados. Los ataques populares contra las iglesias, la expulsión del poder de la Iglesia católica y la reforma en profundidad de la tierra separaron tanto a los terratenientes rurales como a la jerarquía católica (Malefakis, 1970, capítulo 6). Estos grupos, junto con el ejército, pronto comenzaron a decantarse por la defección.

De hecho, Gerard Alexander afirma que la derecha española en realidad nunca se comprometió con la república. Por derecha, Alexander se refiere principalmente a los liberales laicos en los partidos políticos existentes, además de políticos católicos, especialmente aquellos afiliados a la Confederación Española de Derechas Autónomas (Alexander, 2002, p. 106). La derecha no se comprometió con la democracia, de ahí que la república no llegase a consolidarse, argumenta Alexander,

porque los derechistas detectaron altos riesgos en la democracia. Estos altos riesgos resultaban de la susceptibilidad potencial de millones de mineros, jornaleros sin tierra y obreros industriales a los llamamientos políticos revolucionarios que amenazaban la seguridad, propiedad, ingresos, control de los centros de trabajo e iglesia de la derecha. No pocos en la derecha intuyeron estos riesgos en la subyacente estructura social española (Alexander, 2002, p. 103).

En resumen, no sólo el ejército sino también las viejas clases civiles gobernantes comprendieron que la revolución desafiaba seriamente su poder.

Los nuevos gobernantes actuaron precisamente sobre esta premisa. A pesar de mermar rápidamente el número de cuerpos activos de oficiales del ejército, el nuevo régimen continuó aplicando los instrumentos de control y exclusión del anterior régimen (Payne, 1967, pp. 268-276). El gobierno provisional instalado el 14 de abril de 1931 siguió con una línea exclusiva que denegó el derecho de reunión pública a los monárquicos, anarquistas y comunistas por igual (Ballbé, 1985, capítulo 11). Cuando los gobernantes denunciaron la anarquía, los actores excluidos denunciaron la persecución (Cruz, 2006, pp. 334-335). El pequeño Partido Comunista Español se recluyó dentro de su concha; adoptó la posición de que la revolución de 1931 podía servir en el mejor de los casos como cuña para una verdadera revolución proletaria y que la colaboración con los gobernantes burgueses podría retrasar la revolución venidera (Cruz, 1978, pp. 127-128).

Sin embargo, en conjunto, los trabajadores —especialmente aquellos representados por el Partido Socialista— apoyaron a la república. Significativamente, el primer grupo de trabajadores en desertar de la coalición republicana y alinearse ellos mismos con los militares en 1935 y 1936 fue el reducido pero activo grupo del sindicato obrero católico (Soto Carmona, 1988, p. 313). Los campesinos y jornaleros se beneficiaron de las amplias reformas de la tierra y, en general, continuaron apoyando al régimen. En rigor, pronto fueron más allá, ocupando los campos sin cultivar y luchando contra los terratenientes que pagaban bajos jornales.

Hacia 1936, las huelgas rurales y la ocupación de tierras amenazaban al precario régimen republicano al mismo tiempo que también hacían frente a la oposición militar de Francisco Franco y sus colaboradores (Malefakis, 1970, capítulo 14). El apoyo militar de Alemania e Italia facilitó enormemente la invasión del territorio peninsular desde Marruecos. Al mismo tiempo, el apoyo de por sí frágil de las elites al régimen republicano se fragmentó. En Aragón, por ejemplo, la movilización de los trabajadores sin tierra había enfrentado a los terratenientes contra los nuevos gobernantes (Casanova et al., 1992, pp. 86-87). Los terratenientes de Aragón se tomaron la revancha: al final, los contrarrevolucionarios asesinaron a 8.628 sospechosos partidarios de la causa republicana (Casanova et al., 1992, p. 213). Cuando Franco llegó al poder, la violenta represión de su régimen extinguió la otrora enérgica movilización democrática de Aragón. A lo largo y ancho del país, sin embargo, las muertes en combate, las ejecuciones y los asesinatos golpearon más fuerte a los partidarios de Franco que a los republicanos: cerca de 132.000 muertes para los nacionalistas y 96.000 para los republicanos (Payne, 2000, p. 219). La Guerra Civil dejó vívidas cicatrices en ambos bandos.

Franco y después

Una vez en el poder, Franco construyó un régimen en alianza con el ejército, el clero, la autoritaria Falange y el movimiento sindicalista que controlaba la Falange. Desde el punto de vista de la democratización a largo plazo, el movimiento más significativo de Franco fue subordinar el ejército a su control de manera tan minuciosa que perdió su peligrosa y proverbial autonomía. La alianza de España con los Estados Unidos (que previamente habían rechazado al régimen de Franco) en la Guerra Fría promovió la subordinación por medio del aumento del gasto militar con respaldo estadounidense al enviar miles de oficiales a los Estados Unidos para su entrenamiento y al hacer las carreras militares más atractivas en general para aquellos oficiales que estuvieran dispuestos a adaptarse.

Durante los años cincuenta, Franco también se las compuso para estrechar sus lazos con la Iglesia por medio de un concordato papal y desviar las ambiciones políticas posfranquistas de Falange por medio de un gobierno con un número cada vez mayor de tecnócratas y burócratas antes que de fanáticos. Una era de compromiso y de reforma clerical transformó el furioso anticlericalismo que había sido uno de los rasgos más destacados del activismo republicano durante la República y la Guerra Civil (Cruz, 1997). Todo ello se hizo más fácil porque, durante el mismo periodo, España inició el proceso de crecimiento más rápido de toda su historia y atrajo más capital extranjero que nunca. Gestionar la nueva economía industrial dejó menos espacio en el régimen para tradicionalistas políticos y oficiales del ejército.

Al mismo tiempo, la transformación de la vida social española socavó las bases del gobierno de Franco. Stanley Payne lo resume así:

Aunque Franco nunca fue desafiado seriamente mientras vivió, los administradores supervivientes del gobierno se encontraron que, a la hora de su muerte, el tipo de sociedad y cultura sobre la que el régimen se había fundado inicialmente había dejado de existir y que impedía al régimen su perduración. En última instancia, los logros económicos y culturales que tuvieron lugar bajo el régimen, tanto si tenían o no la intención de desarrollarse como lo hicieron, privaron al régimen de su razón de ser (Payne, 2000, p. 493).

La oposición interna creció durante los años sesenta y las reacciones físicamente exhaustas de Franco no fueron nada comparadas con las etapas represivas que le hicieron tan temido en los años treinta. Los trabajadores industriales, los estudiantes, los nacionalistas regionales y —de manera más sorprendente— el bajo clero comenzaron a disentir. La designación formal del príncipe Juan Carlos como sucesor de Franco en julio de 1969 señaló que el cambio de régimen ya había comenzado. El derrocamiento del régimen autoritario portugués en 1974, además, amenazó a los conservadores de España y animó a los progresistas.

Para la mayoría, la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 fue por ello mismo un anticlímax. Sin embargo, sólo tras la sucesión por Juan Carlos implementó el régimen las instituciones formales de la democracia parlamentaria tal como los occidentales las entienden: libertad de prensa y asociación, amplia competición electoral, poder judicial independiente y demás. En este sentido, los estudiosos de la transición española están en lo cierto al considerar los años de 1975 a 1981 como un milagro de ingeniería política.

El gráfico 6.3 bosqueja las estratagemas de los ingenieros políticos. Tras incrementos menores en la democratización y la mejora de la capacidad del Estado entre la Primera Guerra Mundial y 1939, la Segunda República Española trajo una democratización drástica combinada con una sustancial pérdida de capacidad estatal y el régimen de Franco construyó capacidad estatal hasta niveles sin precedentes a costa de la democracia por completo, pero a partir de los años sesenta la democratización progresó de manera creciente con sólo pérdidas menores de la capacidad central.

Gráfico 6.3. Regímenes españoles, 1914-2006.

España, por consiguiente, atravesó dos ciclos principales de democratización: un ciclo interrumpido y finalmente revertido desde la Primera Guerra Mundial hasta mediados de los años treinta, y otro ciclo más continuado desde los años franquistas de posguerra hasta los años setenta. Cada ciclo se corresponde a grandes rasgos con la secuencia causal bosquejada en el gráfico 6.2:

La ampliación de la participación política popular, la igualación del acceso a las oportunidades y recursos políticos no estatales, la inhibición de los centros de poder autónomos y/o coercitivos dentro y fuera del Estado.

La reducción de la influencia de los agregados de poder autónomos, incluidos aquellos de los gobernantes, sobre la política pública.

La subordinación del Estado a la política pública y la facilitación de la influencia popular sobre la política pública.

El incremento en la amplitud, igualdad y protección de la consulta mutuamente vinculante en las relaciones ciudadano-Estado, es decir, la democratización.

El primer ciclo dejó importantes residuos políticos bajo la forma de la organización política popular (tanto pública como clandestina) así como la experiencia acumulada con las instituciones democráticas. Pero la victoria de Franco en la Guerra Civil restableció temporalmente los grupos de poder autónomos: tanto el ejército como la propia camarilla gobernante de Franco. El gobierno autoritario de Franco subordinó entonces de forma decisiva el ejército al control civil.

De forma menos deliberada, pero no menos decisiva, la gestión estatal de la expansión económica y la creciente implicación internacional a partir de 1960 subordinó la política pública del Estado franquista y facilitó la influencia popular sobre la política pública. Sin negar el astuto liderazgo de Adolfo Suárez y del rey Juan Carlos, podemos ver que las cambiantes configuraciones del poder en España se hicieron favorables a la democracia bastante antes de 1981. Aunque la nueva constitución que entró en vigor en 1979 formalizó la subordinación de los militares a la ley fundamental y al rey, simplemente ratificó el declive de la independencia militar que Franco había gestionado ya durante las últimas décadas de su gobierno. El fallido golpe militar de 1981 sencillamente demostró al mundo lo que el régimen de Franco había realizado: el ejército que había marcado durante dos siglos los ritmos de la política española ya no disfrutaba de la autonomía y el poder para revertir la dirección del régimen.

Poder, confianza y desigualdad

A pesar de la insistencia de capítulos anteriores en las redes de confianza y la desigualdad de categoría, he escrito este capítulo como si los cambios en las configuraciones de poder y sus consecuencias tuviesen lugar con independencia de las alteraciones en la confianza y la desigualdad. Sin embargo, interactuaron de forma clara. De hecho, en anteriores análisis de las redes de confianza he observado la misma cronología de la historia de España para proponer una secuencia de conjeturas de este tipo (Tilly, 2005, p. 149):

1931-1933 | Integración sustancial de las redes de confianza de obreros y campesinos en la política pública nacional gracias a la mediación de sindicatos y organizaciones políticas, combinadas con la exclusión parcial del ejército.
1933-1935 | Enfrentamientos entre regionalistas, obreros y campesinos parcialmente integrados por una parte y las autoridades nacionales por otra.
1936 | Nuevas movilizaciones de trabajadores, campesinos y regionalistas; contra-movilización del ejército.
1936-1939 | Exclusión creciente (y violenta) de las redes de confianza de trabajadores, campesinos y regionalistas de la política nacional.
1939-1960 | Vuelta al predominio de las relaciones clientelares, a los vínculos particularistas y a la conformidad evasiva de los años veinte, ahora pareja a la integración autoritaria del ejército y la Iglesia católica en el sistema de gobierno franquista.
1960-1975 | Debilitamiento de las viejas redes de confianza locales por medio de la expansión económica, relajamiento de la represión y expansión de las redes de confianza dentro de las organizaciones obreras.
1976-1978 | Democratización dependiente y generadora de integración en la política pública nacional de las redes de confianza populares y alejamiento parcial del régimen de las redes de confianza basadas en la Iglesia y el ejército.

Esta cronología describe una serie de procesos complementarios respecto a conexiones entre la política pública y las formas rutinarias de organización —especialmente las redes de confianza— dentro de las cuales los españoles siguieron con sus vidas cotidianas. Observar esta cronología en conjunción con los cambios en las relaciones entre las principales configuraciones de poder y la política pública hace mucho más interesante al periodo que va de 1936 a 1960. Durante este periodo, después de todo, las redes de confianza de los obreros y campesinos republicanos no sólo se disolvieron. De algún modo, sus miembros se las compusieron para acomodarse en un sistema de gobierno ajeno, en su mayor parte por medio de la conformidad evasiva en público combinada con la colaboración clandestina dentro de dichas redes.

Al igual que para la desigualdad de categoría, su separación de la política pública se presenta como ocurrida antes de que la Segunda República apareciese en escena. En rigor, las mujeres españolas no consiguieron el derecho al voto antes de 1931, es decir, bajo la Segunda República. Pero en conjunto, a pesar de las notorias desigualdades sociales del país, los regímenes españoles evitaron inscribir las diferencias de clase, religión, etnicidad, lengua o nobleza directamente en la política pública desde la aprobación del sufragio masculino en adelante. Esta separación necesaria de la política pública y la desigualdad de categoría preparó el camino para la postrera democratización de España y prevaleció a través del periodo durante el cual las redes de confianza y configuraciones del poder estaban cambiando de forma turbulenta.

Tal como ya nos ha enseñado el drama sudafricano, España no siguió la única secuencia posible para las redes de confianza, la desigualdad de categoría y las configuraciones de poder. Por el contrario, en Sudáfrica las cruciales transformaciones de todas ellas llegaron tarde y más o menos simultáneamente, contribuyendo por ello mismo a la intensidad de la lucha durante los ochenta y los noventa. Incluso cuando el poder volvió a las manos de los africanos, el régimen sudafricano encaró el serio problema de disolver o integrar ampliamente las fuerzas armadas de ambos bandos.

Los Estados Unidos todavía siguieron otra secuencia. Su guerra civil sometió ampliamente cualquier centro de poder coercitivo autónomo y (como hemos visto) la principal integración de las redes de confianza en la política pública tuvo lugar a principios del siglo XX. Pero la desigualdad de género y (especialmente) de raza continuó marcando la política pública norteamericana mucho tiempo después.

Todavía hemos de hacer frente al problema de analizar secuencias e interacciones a lo largo de tres grandes conjuntos de cambios en el curso de la democratización y la desdemocratización. Las trayectorias en ambas direcciones varían de acuerdo a las secuencias e interacciones en los cambios en las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos. Hasta este punto, además, hemos percibido señales intermitentes de otras dos influencias sobre estas trayectorias. En primer lugar, el nivel de capacidad existente cuando un régimen comienza el proceso de democratización o de desdemocratización afecta a cómo opera el proceso; considérese cuán distintamente se veía la democratización en la Suiza de baja capacidad y en la Francia de alta capacidad. En segundo lugar, los choques del enfrentamiento nacional, la conquista, la colonización y la revolución aceleran los mismos procesos que tienen lugar en la democratización y desdemocratización crecientes, pero una aceleración tal produce una interacción más intensa entre sus efectos. De nuevo, la revolución de Sudáfrica demuestra cuán intensa puede ser una interacción semejante y lo drástico de sus efectos sobre la calidad de la política pública.

Estos problemas definen la agenda para el próximo capítulo. Observemos cuidadosamente las trayectorias variables de los regímenes por medio de la democratización y la desdemocratización.

VII. Trayectorias alternativas

En el mundo ideal de los teóricos de la democracia, la democratización y la desdemocratización podrían desplazarse a lo largo de la misma estrecha línea, aunque en direcciones opuestas. Tal como han demostrado nuestros distintos encuentros con la experiencia histórica, no vivimos en un mundo ideal. Las vívidas historias de Sudáfrica, España y otros regímenes siguen trayectorias irregulares alimentadas por una incesante lucha política. Una Sudáfrica que ya no era democrática se desdemocratizó ferozmente después de 1948 tan sólo para sufrir una explosión democrática tras 1985; la segunda transición en modo alguno invirtió la primera. En España hemos sido testigos de los bruscos cambios de dirección tras la Primera Guerra Mundial, con la revolución pacífica de 1931, con la victoria de Franco en la Guerra Civil y con la relajación del régimen de Franco que se inicia en los años sesenta. La historia detesta las líneas rectas. A pesar de ello, idealizar por un momento nos ayudará a disciplinar nuestra investigación. El gráfico 7.1 esquematiza tres trayectorias estilizadas desde los regímenes no democráticos de baja capacidad a los regímenes democráticos de más alta capacidad.

Gráfico 7.1. Tres vías idealizadas hacia la democracia.

Recuérdese el significado de capacidad estatal: la medida en que las intervenciones de los agentes del Estado sobre recursos no estatales, actividades y conexiones interpersonales altera las distribuciones de tales recursos, actividades y conexiones personales, así como las relaciones entre dichas distribuciones. En una trayectoria deEstado fuerte, la capacidad estatal se incrementa mucho antes de que tenga lugar una democratización significativa. A resultas de ello, el Estado entra en el territorio democrático en posesión ya de los medios para hacer respetar las decisiones a las que se ha llegado por medio de una interacción ciudadano-Estado amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante. En este escenario idealizado, los gobernantes u otros actores políticos eliminan a los rivales domésticos autónomos del Estado, subordinan al propio ejército del Estado y establecen un control sustantivo sobre recursos, actividades y poblaciones dentro del territorio estatal antes de que comience una democratización importante.

De acuerdo con el argumento de este libro, el proceso de fortalecimiento del Estado activa los procesos de subordinación del Estado a la política pública e incremento del control popular sobre la política pública. La separación entre política pública y desigualdad de categoría y la integración de las redes de confianza en la política pública da entonces comienzo. Conjuntamente, de acuerdo con este escenario, los tres procesos interactúan para democratizar el régimen. Al principio en la trayectoria, el riesgo de revolución y rebelión de masas emerge en cuanto magnates y gente corriente se resisten a la expansión del Estado. Pero, a largo plazo, podemos esperar que los niveles de violencia política caigan drásticamente a medida que las formas pacíficas de política popular se van haciendo accesibles y el Estado fuerte controla aquellas variedades mediante las que se originan reivindicaciones que son más proclives a generar violencia

La desdemocratización, prosigue la teoría, puede ocurrir en cualquier punto de esta trayectoria idealizada. Resulta de la inversión de uno o más de los tres procesos: la retirada de las principales redes de confianza de la política pública, la inscripción de nuevas desigualdades de categoría en la política pública y/o la formación de centros de poder autónomos que amenazan tanto a la influencia de la política pública sobre el Estado como al control popular sobre la política pública. Conmociones tales como la conquista, la colonización, la revolución y el intenso enfrentamiento nacional (por ejemplo, la guerra civil) aceleran el movimiento de los procesos básicos en una dirección u otra, pero siguen operando a través de los mismos mecanismos cuanto más se incrementa la democratización o la desdemocratización.

En una trayectoria de Estado fuerte, la teoría implica que la lucha política se centra sobre el control de los instrumentos de poder del Estado más que, digamos, sobre las disputas locales o las rivalidades entre linajes. En el escenario típico, la gente corriente defiende aquellos elementos del Estado que les protegen y garantizan la consulta mutuamente vinculante, mientras que las elites poderosas buscan o bien escudarse frente al control estatal, o bien desviar alguna parte del Estado hacia sus propios fines. En cualquier punto a lo largo de la trayectoria, la fuerza del Estado eleva las apuestas de la lucha política. En capítulos anteriores se han descrito segmentos de esta trayectoria idealizada —en modo alguno acabando todas ellas en democracia— para Kazajstán, Francia, Rusia, Bielorrusia, China, Argelia e India. También podríamos intentar encajar la experiencia sudafricana en la trayectoria del Estado fuerte. Entonces tendríamos que tratar el periodo desde mediados de los años ochenta en adelante como una fase de democratización enormemente acelerada en presencia de un Estado ya formidable. Esta perspectiva ofrece una mejor comprensión sobre las penalidades pasadas por Sudáfrica desde 1985; la capacidad extensiva del Estado, a pesar de haber sido desafiada por la resistencia africana, confirió al CNA unos medios de gobierno que todavía son la envidia de los regímenes vecinos.

Una trayectoria estilizada del Estado medio se mueve arriba y abajo de la diagonal del espacio capacidad-democracia; con cada incremento o disminución de la capacidad estatal correlaciona un cambio similar en el nivel de democracia. En este caso idealizado, cuando el Estado entra en el terreno de la democracia está inmerso en el proceso de construir capacidad. Por consiguiente, la supresión de centros de poder autónomos, el establecimiento de control sobre el Estado por la política pública y la expansión de la influencia popular sobre la política pública arriesgan un proceso de democratización mayor y más duradero que en la vía del Estado fuerte. Con la capacidad estatal creciente, las apuestas en la lucha política aumentan de manera incremental con la democratización. Por ello mismo, cabría esperar que un régimen que se moviese a lo largo de la trayectoria media tuviese menos riesgo de revolución, pero más riesgo de un intenso enfrentamiento nacional que los regímenes con Estado fuerte (Goodwin, 2001, 2005; Tilly, 1993, 2006, capítulos 6-8). En comparación con los Estados fuertes, cabría esperar igualmente que los Estados medios demostrasen una proporción más elevada de luchas políticas en las cuales el Estado mismo sólo se implicase de forma tangencial, especialmente al principio de la trayectoria.

A lo largo de esta trayectoria diagonal, la desdemocratización todavía resulta de la inversión de uno o más de los procesos básicos: la desconexión de las redes de confianza, la reinscripción de las desigualdades de categoría y/o la formación de centros de poder autónomos que ponen en peligro la influencia popular sobre la política pública y, por ende, el Estado. Podríamos conjeturar que la desdemocratización tiene lugar más frecuentemente a lo largo de toda la trayectoria que en los regímenes de Estado fuerte, porque nunca antes del final del proceso 1) tiene el Estado la capacidad de contener a potenciales desertores de la consulta democrática y 2) los costes de la militancia son tan elevados que impiden la deserción de quienes participan en política. De los regímenes que hemos observado en detalle, los Estados Unidos, Argentina y España recuerdan a grandes rasgos el modelo del Estado medio.

Los Estados débiles han existido a menudo en la historia, pero hasta hace poco rara vez se habían democratizado por completo. En un mundo de conquistas, las más de las veces desaparecieron dentro de los territorios de predadores poderosos. Desde la Segunda Guerra Mundial, no obstante, la protección de las grandes potencias y las instituciones internacionales se han combinado con el declive de la guerra interestatal para aumentar el índice de supervivencia —en rigor, la nueva producción— de Estados débiles que habían sido colonias o satélites de grandes potencias (Creveld, 1999; Kaldor, 1999; Migdal, 1988; Tilly, 2006, capítulo 6). En las décadas recientes, por tanto, un número creciente de regímenes han seguido la trayectoria del Estado débil hacia la democracia. Aquí se observa lo contrario de la vía del Estado fuerte: una democratización considerable que precede a cualquier incremento sustantivo de la capacidad estatal.

Las implicaciones son obvias, al menos en teoría: un Estado débil sufre obstáculos significativos para proseguir la democratización más allá de cierto umbral. Tales obstáculos existen porque un Estado débil fracasa en eliminar o subordinar los centros de poder autónomos, permite a los ciudadanos separar sus redes de confianza de la política pública y tolera e incluso estimula la inserción de desigualdades de categoría en la política pública. En comparación con los Estados fuertes y medios, los Estados débiles soportan un elevado número de conflictos, a menudo violentos, en los que el Estado no está implicado más que de manera tangencial. Como veremos, también dan cabida a la mayor parte del total mundial de guerras civiles (Collier y Sambanis, 2005; Eriksson y Wallensteen, 2004; Fearon y Laitin, 2003).

A lo largo de las trayectorias de los Estados débiles, la desdemocratización tiene lugar incluso más frecuentemente que en los Estados medios y fuertes; los incentivos para retirarse de las redes de confianza, para activar desigualdades de categoría y para establecer centros de poder que escapan a las constricciones de la política pública se incrementan a medida que declina la capacidad del Estado para contener estos mismos procesos. De los regímenes que hemos examinado, Jamaica, Suiza y la República Holandesa antes de la conquista francesa se aproximan enormemente al modelo del Estado débil, sólo que Suiza y Holanda se desplazaron finalmente hacia un reforzamiento significativo de la autoridad estatal central y, por lo tanto, hacia la trayectoria hacia la democracia del Estado medio. Que Jamaica también siga esta pauta está aún por ver.

En cualquier caso, tenemos que tratar las tres trayectorias como lo que son: simplificaciones estilizadas de una realidad compleja. Si se tienen en cuenta las trayectorias a la democracia de Francia o España, se recordarán de inmediato las desviaciones de estas vías idealizadas: las múltiples revoluciones y reacciones en Francia y la eliminación de una república incipiente por el poder militar de Franco en España. De las tres trayectorias tenemos que retener principalmente una lección fundamental: en cada estadio de la democratización y de la desdemocratización, la capacidad estatal pasada y presente afecta de manera importante al modo en que los procesos tienen lugar y al impacto que tienen sobre la vida social en su conjunto.

Empleando las distinciones entre las trayectorias del Estado fuerte, el Estado medio y el Estado débil como heurísticos, este capítulo examina cómo la capacidad estatal interactúa con nuestros tres procesos básicos: la integración de las redes de confianza en la política pública, la disociación de la política pública y la desigualdad de categoría, y (especialmente) la disolución de los centros de poder autónomos con sus consecuencias para el control de la política pública y el Estado. La sorprendente experiencia de Venezuela conduce a una reflexión más genérica sobre el impacto de la variable capacidad estatal sobre la democratización y la desdemocratización. Un análisis de la proclividad de los Estados débiles a la guerra civil refuerza esta reflexión general y conduce a una discusión de otros choques que a veces aceleran la democratización y la desdemocratización: la conquista, la colonización, la revolución y el enfrentamiento nacional. El proceloso avance de Irlanda hacia la democratización ilustra todos estos choques. Pensar acerca del relativo éxito de Irlanda (especialmente fuera del Norte) nos lleva a un repaso final de lo que la gente corriente gana realmente cuando ocurre la democratización. El capítulo en su conjunto demuestra la importancia de una capacidad significativa del Estado para el éxito de la democratización, pero también muestra cómo una capacidad elevada tienta a los gobernantes a confundir a la voluntad popular.

Venezuela, petróleo y cambio de trayectorias

La historia de Venezuela desde 1900 documenta la influencia de los cambios en la capacidad estatal. Nos muestra un régimen que ha existido en el cuadrante no democrático de baja capacidad (por tanto, altamente violento) del espacio capacidad-democracia, pero que ha cambiado a lo que podría haber sido una trayectoria de Estado fuerte a la democracia. El control del Estado sobre los ingresos del petróleo marca la diferencia. También bloquea la plena democratización y finalmente conduce la trayectoria del régimen hacia una no democracia de alta capacidad.

Venezuela se convirtió en un país independiente del Imperio español en varias etapas: como provincia rebelde (1810), como parte de la Gran Colombia de Simón Bolívar (1819), y finalmente como república separada tras la muerte de Bolívar (1830). Hasta principios del siglo XX, Venezuela escenificó un lúgubre drama familiar latinoamericano de dictadores militares, caudillos, golpes y, puntualmente, gobiernos civiles. Los grandes terratenientes nunca consiguieron establecer la entente armada que lograron en las principales regiones de Argentina y Brasil (Centeno, 2002, pp. 156). En 1908, sin embargo, un golpe liderado por el general Juan Vicente Gómez dio comienzo a una nueva era. Gómez gobernó Venezuela durante 27 años hasta su muerte en 1935. Construyó un ejército nacional cuyos oficiales provenían ampliamente de su propia región de los Andes (Rouquié, 1987, p. 195). Consolidó su gobierno por medio de la distribución de grandes extensiones de terreno a clientelas leales (Collier y Collier 1991, p. 114) y evitó los constantes giros de los regímenes venezolanos anteriores.

Gómez duró más tiempo que sus predecesores, al menos en parte, porque Venezuela inauguró sus campos petrolíferos en 1918 y pronto se convirtió en uno de los principales productores mundiales. El petróleo hizo dar un salto a la economía venezolana, que pasó de pivotar sobre el café a hacerlo sobre la energía y, finalmente, también sobre la manufactura respaldada por la energía. Como cabría esperar, esto fortaleció que el dictador escapase al consentimiento popular de su gobierno. Durante todo el tiempo que duró su cargo, Gómez bloqueó la formación de cualquier organización popular de masas.

Con todo, al apartarse de una economía agraria se acrecentó el número de trabajadores y estudiantes que alimentaban las filas de una oposición militante, aunque relativamente poco poderosa. A la muerte de Gómez en 1935, las elites venezolanas se unieron para crear una presidencia elegida y restringida a un mandato de cinco años y simultáneamente actuaron para eliminar a activistas de izquierda, como los comunistas. El primer presidente elegido —otro general de los Andes, Eleazar López Contreras— empleó una parte de los ingresos petrolíferos del país para crear programas de bienestar que comprarían el apoyo popular y dejarían fuera de juego a los izquierdistas.

El modelo duró bastante más allá de 1935. Ciertamente, desde el punto de vista de aquellos que tomaron el poder en Venezuela —ya fuese por medio de elecciones o por la fuerza— siempre declararon hacerlo por el progreso de la democracia. Venezuela institucionalizó el sufragio general adulto en 1947 y nunca lo derogó. El moderado partido socialdemócrata Acción Democrática, además, ofreció un instrumento para canalizar la movilización popular para el trabajo organizado (Collier y Collier, 1991, pp. 251-270). Pero los ingresos del petróleo brindaron a los gobernantes los medios para evitar la consulta mutuamente vinculante a los ciudadanos. La junta militar que gobernó Venezuela desde 1948 a 1958 declaró significativamente que había tomado el poder para oponerse a la amenaza a la democracia que suponía el anterior gobierno militar-populista. Obtuvo el apoyo de la Iglesia, de las compañías extranjeras que pagaban fuertes gravámenes y de las elites tradicionales (Rouquié, 1987, p. 196).

Pero, tal como señala Fernando Coronil, los líderes de la junta

no eran políticos y en los años siguientes sólo adquirieron una experiencia política limitada. Consiguieron el control del Estado en un periodo de rápida expansión de la economía petrolífera y no se vieron forzados a buscar el apoyo de otros grupos sociales debido a las condiciones económicas y políticas. A consecuencia de su sentimiento de autosuficiencia, crecieron distantes incluso de las fuerzas armadas, su base de apoyo original. Deberían haber evitado la política y haberse concentrado en los logros visibles (Coronil, 1997, p. 131).

Estos «logros visibles» consistieron en obras públicas y programas de bienestar financiados por los ingresos del petróleo. Tal como señaló Albert Hirschman desde una observación cercana, la concentración de la actividad empresarial y de reformas dentro del Estado de Venezuela facilitó la coordinación entre dos tipos de actividad y permitió el apoyo del sector privado en programas liderados por el Estado (Hirschman, 1979, pp. 95-96). Pero también apartó a un gran número de ciudadanos de los debates acerca del desarrollo económico y del bienestar.

De manera creciente, la junta gobernante (liderada desde 1954 en adelante por el coronel Marcos Pérez Jiménez, desde hacía tiempo un poder en la sombra) extendió los ingresos de la venta de concesiones petrolíferas a las compañías extranjeras, especialmente a las estadounidenses. En sintonía con las políticas americanas de la Guerra Fría, Venezuela también se justificó cada vez más como un aliado de los EEUU y un muro de contención contra el comunismo. Relajado gracias a su éxito, Pérez Jiménez estrechó la base de su poder local y prescindió de una parte sustantiva de los oficiales del ejército. En 1958 un golpe militar, esta vez respaldado por un significativo apoyo popular, apartó a la junta del poder. Los golpistas[6] y sus aliados civiles pronto convocaron las elecciones democráticas que condujeron a la presidencia al civil Rómulo Betancourt. El ascenso de Betancourt llevó a algunos observadores a pensar que Venezuela había entrado finalmente en la senda de la democracia.

Felipe Agüero argumenta que la transición a la democracia parcial únicamente tuvo lugar debido a que los militares habían perdido su unidad previa:

Aun cuando se incluyó a los representantes de la oposición civil, una junta militar principal reunió esfuerzos con los partidos políticos a fin de adoptar un gobierno provisional y la definición de un calendario para las elecciones y la transferencia de poder. Sobre esta base, el contraste entre la escindida institución militar y el frente cívico unificado con el fuerte apoyo de la movilización popular es la mejor explicación del éxito de la transición. El frente cívico presentó una alternativa más fuerte y creíble que las ofrecidas por las facciones militares opuestas a la democratización (Agüero, 1990, p. 349).

De hecho, los militares nunca se alejaron de sus puestos de poder. Aún así, después de 1958, Venezuela vivió fundamentalmente bajo gobiernos civiles. El ejército intervendría directamente en la política nacional sólo una vez más: en 1992, un fallido par de golpes de Estado sacó a la luz pública al futuro presidente, el teniente coronel Hugo Chávez Frías. (Más sobre Chávez más adelante). El poder alternó con dificultad entre los dos partidos políticos de la elite: uno moderadamente socialdemócrata, otro moderadamente democristiano. Venezuela se convirtió en un organizador activo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo, el cártel OPEP. Empleó los ingresos del petróleo para lanzar una ambiciosa, y finalmente infortunada, campaña para convertir a Venezuela en uno de los principales productores de automóviles.

Una vez que la OPEP septuplicó el precio del petróleo en 1973, el presidente Carlos Andrés Pérez amplió los programas de obras públicas de los regímenes anteriores. También nacionalizó la industria del petróleo (1975) mientras se endeudaba internacionalmente a cuenta de los futuros ingresos petrolíferos; esta deuda externa, sumada a la presión del Fondo Monetario Internacional (FMI), complicaría la existencia de los gobiernos venezolanos durante décadas. Aun cuando algunos venezolanos se hicieron muy ricos, para el conjunto de la población el nivel medio de vida declinó dramáticamente a partir de los años setenta.

Durante su segundo mandato presidencial (1988-1993), Pérez pagó el precio. Había hecho campaña por la presidencia sobre la base de un programa de obras públicas y contención de los precios, pero después de su elección pronto cambió de dirección bajo la presión de financieros internacionales y nacionales. En 1989, Pérez anunció un plan de austeridad que incluía recortes en el gasto gubernamental e incrementos en los precios de los servicios públicos. La implementación del plan pronto provocó una importante resistencia popular.

La violencia en Caracas de febrero a marzo de 1989, por ejemplo, comenzó con los enfrentamientos entre aquellos que tenían que realizar grandes desplazamientos diarios por una parte, y los conductores del transporte público encargados de cobrar los nuevos precios, por otra. Pronto se generó una espiral de asaltos y saqueos a las tiendas del centro de la ciudad. En Caracas murieron 300 personas y más de dos mil fueron heridas cuando el ejército intervino para despejar las calles. Durante la primera de las dos semanas de marzo, estallaron conflictos semejantes en dieciséis ciudades venezolanas. Los enfrentamientos llegaron a ser conocidos como El Caracazo o El Sacudón. Inauguraron una época de luchas y cambio de régimen (López Maya, 1999; López Maya, Smilde y Stephany, 2002).

Aparece Chávez

El conflicto no sólo vino de las calles. Durante los primeros años ochenta, un grupo de oficiales nacionalistas del ejército organizó una red secreta llamada Movimiento Bolivariano Revolucionario. El oficial paracaidista Hugo Chávez se convirtió en su líder. En 1992, los bolivarianos casi conquistan el poder en un golpe militar cuyo fallo condujo a Chávez a prisión. Estaba todavía en la cárcel cuando el grupo lo intentó por segunda vez en noviembre. Se hicieron con un canal de televisión y emitieron un vídeo en el que Chávez anunciaba la caída del gobierno. Por este intento, Chávez todavía pasaría dos años más en prisión.

En 1993, mientras Chávez languidecía entre rejas, el Congreso venezolano impugnó al presidente Pérez por corrupción y lo apartó del cargo. Pero el sucesor de Pérez, Rafael Caldera, pronto hubo de encarar el colapso de los bancos del país, una oleada de crímenes violentos, rumores de nuevos golpes militares y cargos por corrupción. En cuanto Chávez salió de prisión y se metió en política, la demanda popular de depuración de responsabilidades se disparó. En las elecciones presidenciales de 1998, la única oposición seria al antiguo gestor del golpe, Chávez, fue una ex miss que perdió apoyos a medida que la campaña de Chávez ganaba un respaldo amplio.

Chávez se presentó como un populista y ganó por amplia mayoría. Al año siguiente, según el informe de Freedom House:

Hugo Chávez, el paracaidista golpista convertido en político elegido presidente en la aplastante victoria de diciembre de 1998, se pasó la mayor parte de 1999 desmantelando el sistema político venezolano de equilibrio de poderes, aparentemente para destruir un sistema bipartidista que durante cuatro décadas presidió diversos booms del petróleo, pero que dejó empobrecidos a cuatro de cada cinco venezolanos. A principios de año, el poder del Congreso fue destripado, el poder judicial fue colocado bajo la tutela de la rama ejecutiva y los compañeros militares de Chávez tuvieron mucho que decir en el gobierno cotidiano del país. Una asamblea constituyente dominada por seguidores de Chávez elaboró un borrador de nueva Constitución que hizo más fácil la censura de la prensa, permitió a un ejecutivo reforzado el derecho a disolver la Asamblea Nacional e hizo posible que Chávez permanezca en el poder hasta 2013. La Asamblea Nacional y el Tribunal Supremo fueron destituidos después de que los venezolanos aprobasen una nueva constitución en un referéndum nacional el 15 de diciembre (Karatnycky, 2000, p. 522).

Cuando Chávez llegó al poder en 1999, los enfrentamientos en las calles entre sus seguidores y sus oponentes se aceleraron. La visita del nuevo jefe de Estado a la Cuba oficialmente socialista de Fidel Castro más tarde ese mismo año escenificó su plan de transformar globalmente el gobierno y su lugar en el mundo. Comenzó a presionar a la compañía petrolera estatal, Petróleos de Venezuela, para obtener más ingresos y reducir progresivamente su legendaria autonomía. Chávez también revivió la vieja reivindicación popular venezolana por un trozo de la Guyana Occidental. Venezuela derivó hacia un nuevo estadio de lucha por el control del futuro del país.

Durante los siete años siguientes, Chávez empleó su control sobre los ingresos del petróleo para consolidar su poder, cercenar a su oposición, promocionar el populismo en cualquier otro lugar de América Latina e incluso resistirse a unos Estados Unidos cada vez más hostiles. Sobrevivió al golpe de Estado auspiciado por los EEUU en 2002, coordinó la resistencia a la compañía nacional petrolera de 2002 a 2003, una huelga general durante el mismo periodo y un referéndum revocatorio apoyado por los EEUU en 2004. Paso a paso ha respondido con una represión endurecida. El legislativo dominado por Chávez limitó al Tribunal Supremo, amplió las prohibiciones por injurias o faltas de respeto al presidente e intensificó la vigilancia de los medios de comunicación de masas. Entre tanto, los tribunales han perseguido a un número creciente de opositores al régimen. Aun cuando ha seguido disfrutando de un apoyo sustantivo entre los numerosos pobres de Venezuela, al igual que la Rusia de Putin o la Argelia de Buteflica, Chávez se ha sostenido en la riqueza generada por el petróleo del país para evitar el consenso popular.

Esto no es la primera vez que sucede, claro está. El gráfico 7.2 traza la trayectoria en zigzag de Venezuela desde 1900. Venezuela entró en el siglo XX, tras siete décadas como régimen no democrático de baja capacidad, como un Estado débil tomado al asalto repetidamente por oficiales del ejército. Bajo la dictadura de Gómez, la apertura de los campos petrolíferos venezolanos de 1918 inició un aumento espectacular de la capacidad estatal. Estos nuevos medios de control desde arriba permitieron a Gómez desdemocratizar un régimen que ya entonces no era democrático. Tras la muerte de Gómez en 1935, la oligarquía venezolana gestionó una modesta democratización mientras continuaba recurriendo a la riqueza petrolera para construir capacidad estatal.

Gráfico 7.2. Regímenes venezolanos, 1900-2006.

El golpe de 1948 rápidamente desdemocratizó el régimen, devolviéndolo prácticamente a la situación no democrática que tenía a la muerte de Gómez. A partir de entonces una sucesión de gobiernos intervencionistas continuó construyendo capacidad estatal mientras promovía otra modesta fase de democratización. A pesar de identificarse como un populista implacable, Chávez continuó una tendencia e invirtió la otra: a costa de la democracia ha formado el Estado con mayor capacidad que Venezuela ha tenido jamás. A lo largo de todo el periodo que va de 1999 a 2006, Venezuela apenas se ha adentrado en el terreno democrático. Pero, alimentado por el petróleo, ha hecho crecer de manera impresionante un Estado de alta capacidad.

Los indicadores de Freedom House mostrados en el gráfico 7.3 dejan de lado la capacidad estatal, como siempre, pero sustantivan y detallan nuestra versión de la democratización y (especialmente) de la desdemocratización a lo largo de los años, desde 1972 en adelante. De acuerdo con Freedom House, los derechos políticos realmente se incrementaron durante el primer mandato presidencial de Carlos Andrés Pérez. Desde 1976 a 1986, una optimista Freedom House concedía a Venezuela la puntuación máxima de 1 en derechos políticos y un muy elevado 2 en libertades civiles. Esto situaba a Venezuela en compañía de incondicionales de la democracia tales como Francia e Irlanda (Freedom House, 2002).

Gráfico 7.3. Índices de Freedom House para Venezuela, 1972-2006

Entonces dio comienzo el irregular descenso, alcanzándose un punto bajo de 4,4 en 1999 antes de una leve recuperación y de nuevo un rápido declive otra vez hasta 4,4 en 2006. En definitiva, Venezuela, que comenzó pareciéndose a un país que se democratizaba durante el estallido de la riqueza petrolífera de los años setenta, ha regresado irregularmente a menores derechos políticos y libertades civiles; en nuestros términos, se ha desdemocratizado. Al mismo tiempo, la capacidad estatal venezolana ha seguido creciendo. Ha surgido un régimen de alta capacidad no democrático.

Carecemos de información sobre las redes de confianza venezolanas para permitirnos verificar el impacto de la democratización y la desdemocratización. Por lo menos parece razonable pensar que los programas de bienestar financiados con el petróleo en los años setenta y ochenta produjeron una integración parcial de las redes de confianza en la política pública antes de que los lastimosos años noventa económicos y (especialmente) la llegada de Hugo Chávez causaran una retirada de las redes de confianza entre las clases medias y el trabajo organizado. Al mismo tiempo, las políticas populistas de Chávez bien pueden haber producido una integración sin precedentes de las redes de confianza indígenas y de los marginados en la política pública venezolana. Los entusiastas de la revolución bolivariana de Chávez (por ejemplo, Figueroa, 2006) suelen retratar su régimen como más democrático que los precedentes venezolanos, precisamente debido a que ha alcanzado a las poblaciones pobres e indígenas excluidas. Pero respecto a los niveles de amplitud, igualdad, protección y consulta vinculante, su régimen ha desdemocratizado el país.

¿Y la desigualdad de categoría? Desde muy pronto, las dictaduras populistas evitaron la inscripción de las enormes desigualdades de Venezuela en la política pública. De esta manera promovieron una participación política relativamente amplia e igual, sin demasiada protección o consulta mutuamente vinculante. Este proceso no se invirtió en sí mismo de manera significativa. De nuestros tres procesos principales, los cambios en los centros de poder autónomos son los que fluctuaron de forma más amplia. Durante la mayor parte del siglo, los oficiales del ejército que se habían hecho con el poder y que protegían su autonomía gracias a los ingresos petroleros, dirigieron regularmente ciclos de desdemocratización. Sus bruscos cambios de dirección claramente marcan las fases de democratización y desdemocratización en Venezuela. La propia creación del centro de poder autónomo de Chávez, en nombre de la democracia bolivariana, desdemocratiza en realidad su régimen.

Si el mundo entero fuese Venezuela

El mundo entero no es Venezuela. Pero si lo fuera, tendríamos algunas regularidades prometedoras a considerar. Por encima de todo, la experiencia histórica de Venezuela confirma una idea que casos anteriores han presagiado: la democratización y la desdemocratización operan de forma diferente dependiendo de los cambios en la capacidad estatal. Más exactamente, en la medida en que un Estado no democrático construye el consentimiento ciudadano por medio de la negociación con la ciudadanía de los medios de gobierno, la democratización subsiguiente avanza más lejos y más rápido. Avanza más lejos y más rápido porque al negociar los medios de gobierno subordina los centros de poder autónomos, extiende la influencia popular sobre la política pública y expande el control de la política pública sobre el Estado.

La negociación sobre los medios de gobierno es algo que suele tener lugar, por ejemplo, sobre los impuestos o el servicio militar obligatorio (Levi, 1988, 1997; Tilly, 1992, 2005b). Se activa toda la serie de mecanismos de contención de la autonomía que hemos repasado en el capítulo 6: la cooptación central de intermediarios políticos previamente autónomos, la mediación de las alianzas políticas transversales a las categorías, la imposición de estructuras uniformes del gobierno y así sucesivamente. En la medida en que ello sustenta a las fuerzas militares, la negociación sobre los medios de gobierno tiene el efecto paradójico de subordinar el propio ejército al consentimiento popular y hacerlo dependiente de las administraciones civiles que recaudan y distribuyen los medios de las actividades militares.

En un tour de force del análisis histórico, Miguel Centeno ha demostrado (en mis términos, no en los suyos) que el promedio de los Estados europeo-occidentales sigue la secuencia guerra-extracción-negociación-consentimiento-infraestructura estatal mucho más rápido y más lejos que sus equivalentes latinoamericanos:

Mientras que las guerras brindaron la oportunidad de una mayor cohesión estatal en algunas circunstancias, por ejemplo, en Chile durante los años treinta del siglo XIX, estas aperturas nunca fueron empleadas para crear la infraestructura institucional necesaria para un desarrollo posterior de la capacidad estatal. Una cuestión crítica es por qué las guerras de independencia produjeron anarquía como oposición a un autoritarismo militar coherente. Creo que la respuesta radica en el nivel relativamente limitado de la organización militar y de violencia implicado en las guerras de independencia. Esto no significa negar la destrucción que causaron. Sin embargo, aun cuando las guerras debilitaron el orden colonial, no lo liquidaron. El esfuerzo armado fue lo bastante pequeño como para no requerir la militarización de la sociedad a lo largo del continente. Ciertamente, en comparación con guerras equivalentes de la historia europea, tales como la Guerra de los Treinta Años, la independencia de los conflictos dejó un legado institucional mucho más limitado. Las guerras posteriores a la independencia también produjeron resultados ambiguos (Centeno, 2002, pp. 26-27).

A resultas de lo anterior, demuestra Centeno, los Estados latinoamericanos acabaron por lo general con estructuras centrales más débiles, una intervención menos efectiva en la rutina de la vida social y centros de poder más autónomos que los que prevalecieron en la Europa moderna. Obviamente, tal como nos ha enseñado la experiencia de Venezuela, si los gobernantes construyen la fuerza estatal por medio del control directo de recursos preciosos y comerciables hacia el exterior, socavan o evitan los efectos de tener que negociar los medios de gobierno. En los casos de las administraciones coloniales y Estados clientes, el apoyo de una potencia exterior merma o evita de igual manera los efectos de tener que negociar.

A lo largo de la trayectoria del Estado fuerte, cuando una temprana construcción del poder estatal se combina con la supresión de centros de poder autónomos, la integración de las redes de confianza en la política pública resulta más probable. Esto sucede, cuando sucede, porque la eliminación de centros de poder autónomos debilita la protección no estatal de las redes de confianza (por ejemplo, los sistemas clientelares) y porque el Estado y los actores políticos fundamentales, tales como los sindicatos, crean nuevas redes de confianza (por ejemplo, sistemas de bienestar) que conectan directamente con la política pública (Lindert, 2004; Tilly, 2005b). La integración de las redes de confianza promueve entonces la democratización, especialmente por medio de comprometer a los actores políticos (incluido el Estado) en la consulta protegida y mutuamente vinculante.

Con todo, no existe una relación consistente entre la fuerza del Estado y la separación entre la política pública y la desigualdad de categoría. Tal como destaca la historia sudafricana, algunos Estados fuertes inscriben la desigualdad de categoría directamente en sus sistemas de control. Los Estados de la vía intermedia, tales como los Estados Unidos, a veces construyen distinciones étnicas, raciales o religiosas. A lo largo de la vía del Estado débil, los empresarios étnicos, religiosos y raciales organizan su parte de la política pública repetidamente en torno a las distinciones de categoría y las integran en la exclusión política cuando llegan al poder. No obstante, a largo plazo, todos los regímenes que se democratizan se desplazan hacia alguna variante de ciudadanía amplia e igual, reduciendo con ello el papel de la desigualdad de categoría en la política pública.

En los regímenes con Estados fuertes y relativamente democráticos, la desdemocratización tiene lugar principalmente a través de tres procesos: la conquista exterior, la deserción del pacto democrático de los actores políticos de elite que previamente lo habían aceptado y las crisis económicas tan agudas que agotan la capacidad del Estado para mantenerse a sí mismo y cumplir con sus compromisos. La Alemania nazi impuso la primera opción a Francia y Holanda a poco del comienzo de la Segunda Guerra Mundial; las elites desertaron con los catastróficos resultados en Brasil, Uruguay, Chile y Argentina durante los años sesenta y setenta; y, por último, las crisis económicas dieron paso a regímenes autoritarios en algunos países europeos tras la Primera Guerra Mundial (Bermeo, 2003). Aun cuando Venezuela nunca se pudo clasificar como fuerte o relativamente democrática, sus múltiples periodos de desdemocratización combinaron de forma característica la crisis económica con la deserción de las elites de los consensos parcialmente democráticos.

Los regímenes construidos sobre Estados débiles se comportan de manera diferente. A pesar de los sueños anarquistas al respecto, estos Estados tienen menos oportunidades de abrirse camino en el territorio democrático que los regímenes de Estado fuerte. Si llegan a hacerlo, llegarán con menor capacidad para verificar deserciones, proteger minorías e imponer aquellas decisiones a las que se ha llegado por medio de la consulta mutua. Sin embargo, hay Estados muy débiles que gobiernan regímenes democráticos, las más de las veces confiando en la protección de —o en el punto muerto creado por— sus poderosos vecinos. En 2003, ejemplos destacados incluían Andorra, Bahamas, Barbados, Cabo Verde, el Chipre griego, Dominica, Kiribati, Liechtenstein, Luxemburgo, Malta, las Islas Marshall, Micronesia, Nauru, Palau, San Marino, Eslovenia y Tuvalu, todos los cuales eran puntuados con 1,1 por las clasificaciones de Freedom House de ese año (Piano y Puddington, 2004). Estos regímenes encajan en dos categorías: antiguos Estados que han sobrevivido en los intersticios geográficos dejados por la formación de Estados mucho mayores y colonias que han pasado a la soberanía formal con la protección de sus antiguos señores coloniales.

A lo largo de la vía a la democracia del Estado débil, los tres procesos básicos de la democratización —la integración de redes de confianza, la disociación de las desigualdades de categoría y la eliminación de centros de poder autónomos— suelen suceder de forma lenta e incompleta. A excepción del Estado débil que se ha instituido expresamente bajo el control de un único grupo étnico, los enclaves de desconfianza, la división de la política pública debido a la etnicidad, lengua, raza o religión y las luchas entre líderes desafían, por lo general, cualquier acuerdo democrático que haya surgido.

En regímenes con Estados débiles (como en aquellos con Estados fuertes) la conquista exterior, la deserción de la elite de los pactos democráticos y las crisis económicas agudas promueven la desdemocratización. Además, las tentativas de los rivales domésticos por hacerse con el poder causan desdemocratización con más frecuencia en los regímenes con Estados débiles. Estados débiles como Sierra Leona, Liberia y Costa de Marfil nunca alcanzaron grandes niveles democráticos; los indicadores más elevados que cualquiera de ellos haya recibido de Freedom House entre 1972 y 2006 fueron el 3,5 en 1998 y el 4,3 en 2005 de Sierra Leona (en derechos políticos y libertades civiles) (Freedom House, 2002, 2005, 2006). Aún así, en los tres casos estallaron guerras civiles y se desdemocratizaron más aún en distintos momentos entre 1990 y 2004. Los Estados débiles como Sierra Leona, Liberia y Costa de Marfil han tenido una destructiva propensión a la guerra civil.

Estados débiles y guerra civil

¿A qué puede ser debido? Las guerras civiles ocurren cuando dos o más organizaciones militares diferentes, una de las cuales estaba previamente ligada al anterior gobierno existente, luchan entre sí por el control de los principales medios de gobierno dentro de un único régimen (Ghobarah, Huth y Russett, 2003; Henderson, 1999; Hironaka, 2005, Kaldor, 1999; Licklider, 1993; Walter y Snyder, 1999). Sólo en 2003, profesionales escandinavos de la observación de conflictos identificaron guerras civiles con 25 o más víctimas en Afganistán, Argelia, Birmania/Myanmar, Burundi, Chechenia, Colombia, Iraq, Israel/Palestina, Cachemira, Liberia, Nepal, Filipinas, Sri Lanka, Sudán, Turquía/Kurdistán y Uganda (Eriksson y Wallensteen, 2004, pp. 632-635).

La guerra civil no siempre ha sido tan relevante en la violencia colectiva mundial. A lo largo de los años, desde la Segunda Guerra Mundial, ha tenido lugar un cambio notable en los conflictos armados mundiales, incluidas las guerras civiles. En los dos siglos anteriores a dicha guerra, los conflictos más letales a gran escala habían enfrentado a unos Estados con otros. Durante la primera mitad del siglo XX, las masivas guerras entre Estados produjeron la mayoría de muertes políticas en el mundo, aun cuando los esfuerzos deliberados de las autoridades estatales por eliminar, desplazar o controlar a las poblaciones subordinadas también dieron cuenta de una cifra significativa de bajas (Chesnais, 1976, 1981; Rummel, 1994; Tilly et al., 1995).

Durante el periodo inmediato de posguerra, además, las potencias coloniales europeas hicieron frente a la resistencia e insurrección en muchas de sus colonias. Las guerras coloniales emergieron por varios años antes de apaciguarse en la década de los años setenta. En la medida en que la Guerra Fría reinó entre los sesenta y ochenta, las grandes potencias —especialmente los Estados Unidos, la URSS y las antiguas potencias coloniales— a menudo intervinieron en guerras civiles poscoloniales tales como aquellas que asolaron Angola entre 1975 y 2003 (Dunér, 1985). Pero cada vez más, las guerras civiles sin una intervención militar directa de terceras partes se convirtieron en el lugar común de los conflictos con víctimas a gran escala (Kaldor, 1999; Tilly, 2003, capítulo 3).

Durante la segunda mitad del siglo XX, la guerra civil, la guerra de guerrillas, las luchas separatistas y los conflictos entre poblaciones divididas en clave étnica y religiosa han dominado cada vez más el panorama de los baños de sangre (Creveld, 1989; Holsti, 1991; Kaldor, 1999; Luard, 1987; Mueller, 2004). Entre 1950 y 2000 tuvieron lugar guerras civiles con medio millón o más de víctimas en Afganistán, Angola, Camboya, Indonesia, Mozambique, Nigeria, Ruanda y Sudán (Echeverry, Salazar y Navas, 2001, p. 116). A lo largo del total del siglo, la proporción de muertes por guerra sufridas por civiles creció de manera alarmante: 5 por 100 en la Primera Guerra Mundial, 50 por 100 en la Segunda Guerra Mundial, hasta más del 90 por 100 en las guerras de los años noventa (Chesterman, 2001, p. 2). La guerra socavó los regímenes.

En principio, la descolonización y la Guerra Fría se combinaron para implicar intensamente a las principales potencias occidentales en los conflictos internos de los nuevos Estados. Para franceses y norteamericanos, Indochina trae los recuerdos más amargos de aquel tiempo. Pero Holanda encaró crisis similares en Indonesia (1945-1949), al igual que Gran Bretaña en Malasia (1948-1960). La mayoría de las antiguas colonias europeas comenzaron su independencia como democracias formales y pronto se desplazaron hacia la oligarquía de partido único, hacia el gobierno militar o hacia ambas al mismo tiempo. Los golpes militares se multiplicaron durante los años sesenta en la misma medida en que fracciones de las fuerzas armadas nacionales pugnaron por su parte de poder estatal.

Los golpes se hicieron menos frecuentes y menos efectivos desde los años setenta en adelante (Tilly et al., 1995). Con el respaldo de las grandes potencias, los gobernantes comenzaron a consolidar sus espacios dentro de los aparatos gubernamentales, a utilizarlos en su propio beneficio y a excluir a sus rivales del poder. En el proceso, los disidentes especializados en la violencia (a menudo respaldados por rivales internacionales del poder que amparaba a los gobiernantes) se decantaron de forma creciente por la rebelión armada, intentando conseguir el poder nacional o bien intentando hacerse con territorios autónomos para sí mismos. La guerra civil se hizo cada vez más frecuente.

Los especialistas escandinavos en el estudio de conflictos armados dividen los conflictos desde la Segunda Guerra Mundial en estas categorías (Strand, Wilhelmsen y Gleditsch, 2004, p. 11):

Extrasistémicos: tienen lugar entre un Estado y un grupo no estatal fuera de su propio territorio, siendo el caso más típico las guerras coloniales.

Interestatales: tienen lugar entre dos o más Estados.

Internos: tienen lugar entre el gobierno de un Estado y grupos de la oposición interior sin la intervención de otros Estados; las guerras civiles, en suma.

Internos internacionalizados: tienen lugar entre el gobierno de un Estado y grupos de oposición interior con la intervención militar desde otros Estados.

Los datos escandinavos muestran el declive de las guerras coloniales y su posterior desaparición tras 1975; cómo fluctúan las guerras interestatales sin llegar a predominar nunca; cómo alcanzan las guerras civiles internacionalizadas su apogeo durante los años ochenta; y cómo entran en declive a partir de 2000. En términos de la frecuencia total del conflicto, el dato más llamativo procede de las guerras civiles sin intervención extranjera. Este tipo de conflicto armado interno ascendió de manera irregular pero dramática desde mediados de los años noventa. La desintegración soviética y yugoslava contribuyó a esta oleada de principios los noventa (Beissinger, 1998, 2001; Kaldor, 1999).

El número de guerras civiles aumentó mucho más rápidamente que el número de Estados independientes que se iban creando, que ascendió a 100 en la década de los años sesenta, hasta más de 160 a comienzos del siglo XXI. Un temprano punto álgido llegó en 1975, cuando se desarrollaron importantes guerras civiles en Angola, Birmania, Camboya, Etiopía, Indonesia, Irán, Iraq, Líbano, Marruecos, Mozambique, Pakistán, Filipinas, Vietnam y Zimbabue. Pero las guerras civiles continuaron multiplicándose hasta que alcanzaron el apogeo en 1992, cuando un total de 28 conflictos militares internos asolaron el mundo. El número de guerras civiles se redujo a finales de los noventa, pero las matanzas internas continuaron a niveles mucho más elevados de los que habían prevalecido durante los años sesenta.

Durante los últimos años noventa, a pesar de lugares tan conflictivos como Chechenia y Kosovo, la mayoría de los regímenes postsocialistas se asentaron en formas de gobierno más estables y menos violentas. La democratización parcial de regímenes anteriormente divididos —Sudáfrica sería un caso al respecto— también contribuyeron al declive de la guerra civil desde 1994 en adelante (Piano y Puddington, 1994). A pesar de las continuas guerras en Afganistán, Argelia, Birmania/Myanmar, Burundi, Chechenia, Colombia, Iraq, Israel/Palestina, Cachemira, Liberia, Nepal, Filipinas, Sri Lanka, Sudán, Turquía/Kurdistán y Uganda, el alcance de la guerra civil ha ido disminuyendo.

En el largo periodo desde la Segunda Guerra Mundial, las guerras civiles se han concentrado en dos tipos de regímenes: 1) regímenes de relativa alta capacidad, democráticos o no, que contienen zonas significativas que escapan al control central (entre los casos recientes, Chechenia, Israel/Palestina, Cachemira, Perú, Filipinas, Turquía y probablemente Colombia) y 2) regímenes no democráticos de baja capacidad (el resto). Predominan los Estados débiles.

¿A qué se debe? Estos dos tipos de régimen tienen en común un principio fundamental que hemos encontrado anteriormente. Controlar el propio gobierno confiere a los gobernantes poder sobre los recursos, actividades y poblaciones —por no mencionar el prestigio y la deferencia— que no disfrutan los ciudadanos corrientes. En los países pobres, el control sobre los gobiernos y el acceso a sus beneficios se hacen incluso más preciados debido a la falta de control y acceso; existen pocas fuentes alternativas de apoyo.

En los países pobres, por ejemplo, el servicio en el ejército parece sintomáticamente mucho más atractivo como forma de ganarse el sustento que en los países ricos. Los empleos gubernamentales mal pagados, con sus ventajas clientelares, beneficios adicionales y sobornos, también suelen convertirse en más atractivos que el trabajo en los sectores privados existentes. Estos hechos bastan para explicar la supervivencia de gobiernos visiblemente corruptos e incompetentes en muchos países pobres; ofrecen poco a sus clientelas, pero poco es mejor que nada.

Desde luego, la capacidad y la democracia marcan una diferencia. Por definición, los gobiernos de alta capacidad ejercen un control más amplio sobre los recursos, actividades y poblaciones. Los gobiernos de alta capacidad también limitan por lo general el acceso independiente a la fuerza coercitiva y acaban con cualquier grupo que comience a adquirir armas letales. No siempre por definición, los regímenes democráticos no sólo expanden más la clase gobernante y promueven el volumen de ventas a quienes forman parte de ella, sino que también imponen mayores gastos y constricciones sobre la disposición de quienes gestionan los recursos controlados por el gobierno.

He aquí una paradoja: donde las ventajas que se obtienen de ganar poder gubernamental son bajas, las tentativas violentas de conseguir el poder suelen ser más frecuentes. La lucha armada por el control de un gobierno existente se hace más atractiva en los regímenes no democráticos de baja capacidad y en regiones de regímenes de capacidad más elevada que operan como regímenes no democráticos de baja capacidad: puestos avanzados semicoloniales, fronteras porosas, áreas de terreno inaccesibles y así sucesivamente. Dado que sus poblaciones a menudo se definen (o llegan a ser definidas) como étnicamente diferenciadas, las guerras civiles con base en tales territorios a menudo adquieren la falsa reputación de haber sido motivadas étnicamente.

Otros shocks

La guerra civil conlleva un shock para cualquier régimen y por lo general revierte los tres procesos maestros democratizadores: rompe los lazos entre la política pública y las redes de confianza, inscribe desigualdades de categoría en la política pública y establece peligrosos centros autónomos de poder coercitivo. En circunstancias particulares, no obstante, algunos shocks hicieron avanzar realmente a la democratización. En concreto, la conquista, la colonización, la revolución y el enfrentamiento a veces aceleraron los tres procesos básicos. Tal como ilustra la victoria aliada sobre Italia, Alemania y Japón en la Segunda Guerra Mundial, la conquista militar puede eliminar centros de poder autónomos por la fuerza, mantener a salvo la política pública de las desigualdades de categoría e incentivar la integración de las redes de confianza en la política pública. Colonias de asentamiento tales como Australia y Nueva Zelanda diezmaron a las poblaciones indígenas pero construyeron regímenes parcialmente democráticos a lo largo de la trayectoria del Estado medio. Excepto por la exclusión de los pueblos indígenas y mujeres —excepciones enormes, claro está— pronto instauraron una igualdad rudimentaria en la política pública al tiempo que restringieron los centros de poder autónomos e integraron parcialmente las redes de confianza en la política pública.

La turbulenta experiencia de Irlanda muestra cómo tanto el enfrentamiento interno como la revolución pueden promover la democratización al acelerar los mismos tres procesos básicos que suceden en transformaciones más lentas. También demuestra, no obstante, que la conquista y la colonización pueden operar en la otra dirección, desdemocratizando regímenes que ya eran relativamente no democráticos. A lo largo de varios siglos, la interacción de Irlanda con Gran Bretaña pasó repetidas veces por la conquista, la colonización, la revolución y el enfrentamiento interno contra el pueblo de Irlanda.

Desde el siglo XVI hasta el siglo XX, Irlanda conoció una serie de guerras civiles que finalizaron en una transferencia revolucionaria del poder. El control británico sobre Irlanda fluctuó enormemente desde las fases de feroz guerra civil hasta momentos de ocupación militar, pasando por periodos de gobierno a distancia. Durante el siglo XVII, por ejemplo, Oliver Cromwell invadió y sometió Irlanda en 1650 y, más adelante, el holandés Guillermo de Orange, que se convirtió en rey de Inglaterra e Irlanda, conquistó nuevamente el país entre 1688 y 1692. Cada una de estas conquistas incrementó la presencia y el dominio británicos en Irlanda, incluidas las principales desposesiones de los propietarios de tierras católicos irlandeses a favor de los protestantes. Pero cada conquista también dio paso a un periodo de acomodación en el que los gobernantes con respaldo británico intentaron gobernar ante una amplia resistencia pasiva y alguna rebelión activa. Considerando a Irlanda aisladamente, pues, podemos ubicar el régimen en una trayectoria de Estado débil desde el siglo XVI hasta la independencia en el siglo XX. Llegado este punto, una Irlanda semisoberana dio el salto a una trayectoria de Estado medio y se democratizó rápidamente.

La democratización de Irlanda llegó después de siglos de luchas. Tras la asimilación de los primeros conquistadores anglonormandos y colonos del siglo XII en delante, Irlanda vivió varios siglos de competición entre jefes indígenas y reyes. Comenzando con Enrique VIII, sin embargo, las invasiones de los Tudor generaron una nueva ronda de resistencia armada. De esta forma comenzaron casi cinco siglos durante los cuales algún grupo de poder siempre se alineó contra Inglaterra. Entre las décadas de 1690 y de 1780, incluso los propietarios católicos carecieron de derecho a participar en la política pública irlandesa. Desde la década de 1780 hasta la de 1820, todavía padecieron serias incapacitaciones políticas. Desde el siglo XVI, Irlanda, especialmente Irlanda del Norte, rara vez se ha apartado de violentas y virulentas rivalidades. La isla ha escorado repetidamente hacia la guerra civil.

Con todo, no fue hasta el siglo XIX que Irlanda se convirtió en un país en vías de democratización. Desde el punto de vista de la democratización podemos destacar como fechas cruciales 1801, 1829, 1869 y desde 1919 hasta 1923. En 1801 la disolución del Parlamento irlandés exclusivamente protestante y la absorción de 100 irlandeses protestantes por su homólogo del Reino Unido desdemocratizó efectivamente un régimen que ya era de por sí oligárquico; esto rompió la desigual acomodación que las elites católicas irlandesas habían establecido con sus gobernantes protestantes. Incluso las redes de elites de parentesco y religión perdieron la conexión con el sistema de gobierno irlandés. El paso a la emancipación católica del Reino Unido en 1829 (al cual seguirían antes de un año concesiones políticas similares para los protestantes no anglicanos) invirtió esa segregación. Confirió a los católicos más ricos de Irlanda una representación formal y derechos a ejercer la mayoría de los cargos públicos en el Reino Unido.

Durante el siglo XIX, sin embargo, crecieron las demandas de autonomía o independencia para Irlanda. El conflicto entre arrendatarios y propietarios se exacerbó y las demostraciones de fuerza por parte de cada bando generaron repetidas veces violencia callejera en Irlanda del Norte (Tilly, 2003, pp. 111-127). En 1869, una campaña en defensa del gobierno propio defenestró a la Iglesia de Irlanda, anteriormente oficial. A pesar del apoyo eventual del primer ministro, William Gladstone, la campaña por el gobierno propio fracasó en el Parlamento del Reino Unido. Los protestantes irlandeses se unieron contra tales medidas bajo el lema «Home rule is Rome rule» [El gobierno propio es el gobierno de Roma] (McCracken, 2001, p. 262).

El Acta de Licencia de 1884, simultánea a la Tercera Acta de Reforma de Gran Bretaña, concedió el voto a la mayoría de la población masculina adulta irlandesa, expandiendo con ello enormemente el electorado católico rural irlandés. Para entonces, sin embargo, los centros de poder autónomo ya existían claramente, las redes de confianza protestantes y (especialmente) católicas permanecieron segregadas de la política pública y la división católico-protestante escindía directamente la política pública.

Tras múltiples levantamientos en los sesenta años anteriores, la cuestión de si los irlandeses deberían ser requeridos para hacer el servicio militar en nombre del Reino Unido dividió a Irlanda profundamente durante la Primera Guerra Mundial. En 1919, las divisiones de los tiempos de guerra acabaron en guerra civil. El tratado de 1922 estableció un Estado Libre Irlandés ampliamente autónomo y abrumadoramente católico, con un estatus de domino equivalente al de Canadá y Australia. Entre tanto, una Irlanda del Norte de mayoría protestante permaneció estrechamente ligada al Reino Unido, pero escindida de forma más aguda, si cabe, a lo largo de la divisoria religiosa.

En el resto de Irlanda, la acción directa de sectores del Ejército Repúblicano Irlandés continuó atacando a los protestantes y sospechosos de colaborar con los británicos durante un año más (Hart, 1998). Las fuerzas militantes republicanas perdieron tanto las elecciones generales del Estado Libre Irlandés de 1922 como la guerra civil consiguiente. El acuerdo de paz con Gran Bretaña y el final de la guerra civil dentro de Irlanda cambiaron el régimen de manera fundamental. A excepción del Norte, las divisiones entre católicos-protestantes dentro de la política pública se distendieron y las redes de confianza católicas se convirtieron en los principales vehículos de la movilización y el clientelismo político, mientras que los que otrora fueran poderosos centros de poder coercitivo comenzaron a integrarse en el régimen nacional irlandés.

Sin embargo, los militantes republicanos sobrevivieron y finalmente obtuvieron la independencia plena de Gran Bretaña por la que habían luchado. Desde los años veinte, el IRA hizo incursiones armadas en Irlanda del Norte en repetidas ocasiones (para un estudio al respecto, véanse Keogh, 2001; y White, 1993). La democracia estable no había llegado en modo alguno al Norte. Pero el Estado Libre Irlandés alcanzó una independencia efectiva (bajo su nombre irlandés, Éire) en 1937 y se convirtió en la República Irlandesa, plenamente independiente, en 1949. Los regímenes del sur, cada vez más autónomos, operaron de manera más o menos democrática a partir del acuerdo de paz de 1922. Tanto la capacidad estatal como la democracia aumentaron desde entonces, con la inevitable excepción del Norte. Al margen de los dos años llenos de conflictos a principios de los noventa, Freedom House concedió a Irlanda su más elevada puntuación posible en derechos políticos y libertades civiles (1,1) para cada año, desde 1976 en adelante.

El gráfico 7.4 esquematiza la trayectoria de Irlanda a lo largo del extenso periodo desde 1600 hasta 2006. La doble flecha al final representa la escisión entre el Norte y el Sur; el gobierno del Norte se desdemocratizó desde principios de los años noventa mientras el del sur continuó su movimiento hacia el terreno de la democracia de alta capacidad. Describe un primer largo ciclo de movimiento turbulento dentro del cuadrante de baja capacidad no democrático en el espacio capacidad-democracia. Llegamos así a la democratización parcial del siglo XIX y al intervalo de rebelión y guerra civil durante y después de la Primera Guerra Mundial, seguido de un movimiento decisivo hacia el cuadrante democrático de alta capacidad.

Desde luego, la primera fase de la democratización incorporó una feroz lucha contra la hegemonía británica. ¿Recuerdan a los fenianos o a la Hermandad Republicana Irlandesa (HRI) que tan fuerte seguimiento obtuvo entre los trabajadores irlandeses de Ohio en la campaña al Congreso de 1886? Se habían organizado formalmente en 1858 y pronto se convirtieron en los más visibles de entre los grupos nacionalistas irlandeses. Sus rebeliones armadas, la más notable en 1867, hostigaron cada vez más a los gobernantes del Reino Unido y a los propietarios que colaboraban con ellos, a medida que obtuvieron el respaldo de los emigrantes irlandeses en Inglaterra, los Estados Unidos y otras partes. Finalmente, la rebelión armada hizo Irlanda ingobernable desde Westminster o Dublín.

De acuerdo con el gráfico 7.4, Irlanda pasó a una vía de Estado medio a comienzos del siglo XIX. Desde entonces, el régimen se hizo susceptible como nunca antes de ser democratizado o desdemocratizado. Excepto por la permanente lucha en el Norte, mayoritariamente protestante, un régimen díscolo, aunque aparentemente duradero, adquirió forma.

Gráfico 7.4. Regímenes irlandeses, 1600-2006.

Capacidad estatal y democracia

Llegamos a un veredicto mixto sobre la capacidad estatal y la democracia. Tal como temen los anarquistas, libertarios y algunos conservadores, un Estado con una capacidad extremadamente elevada permite a los gobernantes bloquear o socavar la democratización. Peor aún, si los recursos que sostienen la actividad estatal fluyen (por desiguales que sean) sin negociarse entre los gobernantes y los ciudadanos que requieren dichos recursos, la tiranía se hace tanto más factible y atractiva para los gobernantes. Esto puede suceder, como hemos visto, debido a que el Estado recibe sus recursos de tiranos menores que los extraen a su vez de sus propios súbditos, o bien debido a que los gobernantes controlan la producción y distribución de recursos comerciables tales como petróleo. Venezuela ilustra ampliamente la segunda posibilidad.

Pero el Estado de muy baja capacidad también tiene sus peligros: por una parte, la guerra civil; por otra, el gobierno fragmentado de pequeños tiranos. Irlanda antes del siglo XIX ofrece un ilustrativo contraste con la Venezuela rica en petróleo. A pesar de las intermitentes tentativas británicas de intimidar a los rebeldes irlandeses y la transferencia efectiva de la tierra irlandesa a manos de las elites protestantes inglesas y escocesas, la mayor parte del tiempo, los tenientes británicos solieron ceder el trabajo práctico de gobernar a grandes terratenientes ampliamente autónomos, tanto protestantes como católicos. Durante el siglo XIX, la maquinaria de la resistencia contra el gobierno británico se convirtió en un contragobierno que finalmente brindó el marco para un régimen irlandés independiente.

Entre la capacidad extremadamente elevada y la capacidad extremadamente baja, por lo tanto, descubrimos una zona de viabilidad para la democratización efectiva. Las trayectorias hacia la democracia de los Estados fuerte, medio y débil pasan todas ellas a través de una zona intermedia, cada una con su propia secuencia. Pero en los tres casos, los procesos básicos siguen siendo los mismos: la integración de las redes de confianza en la política pública, la protección de la política pública frente a la desigualdad de categoría y el control de los centros de poder autónomos de modo tal que se favorezca la influencia popular sobre la política pública y el control de la política pública sobre las acciones del Estado.

La lección va bastante más allá de Venezuela e Irlanda. Las diferentes historias que se han detallado en este libro evidencian que la democratización beneficia a los ciudadanos. Permítaseme enunciar esta evidencia como una serie de conjeturas no del todo probadas:

El bienestar de los individuos, de media, aumenta bajo los regímenes que se democratizan, en parte debido a que la separación de la desigualdad, la integración de las redes de confianza y la supresión de los centros de poder autónomos son bienes en sí mismos, y en parte debido a que la voz política popular que resulta de estos procesos es un bien en sí misma. De media, la gente que experimenta un trato equitativo de su gobierno y/o tiene capacidad para manifestar su parecer de forma directa en las operaciones obtiene una mayor satisfacción de la política y muestra una mayor predisposición a soportar las cargas del bien común.

En la medida en que los regímenes que se democratizan actúan a fin de reducir las desigualdades de categoría, de proteger a la política de tales diferencias y/o limar los efectos de dichas desigualdades sobre condiciones de vida básicas tales como la vivienda, la atención médica y la alimentación, incrementan la probabilidad de su propia supervivencia como regímenes democráticos. A los populistas demócratas les agradaría verificar este argumento y una parte de la evidencia existente conduce a animarles.

En la medida en que los regímenes que se democratizan actúan a fin de reducir las desigualdades de categoría, de proteger a la política de tales diferencias y/o limar los efectos de dichas desigualdades sobre condiciones de vida básicas tales como la vivienda, la atención médica y la alimentación, también incrementan el bienestar general de sus poblaciones subordinadas. Este atractivo principio es un artículo de fe entre los especialistas del desarrollo populista, pero precisamente por esto mismo requiere un escrutinio empírico mucho más cuidadoso.

Estas intervenciones adoptan dos formas superpuestas: 1) el ejercicio del control colectivo sobre los recursos que producen valor y las redes que operan con ellos y 2) la redistribución del valor producido por medio de tales recursos. Los regímenes pueden ser clasificados como democracias sociales en la medida en que emprenden y coordinan ambas estrategias de intervención.

Hasta un punto relativamente elevado, la creciente capacidad gubernamental aumenta la probabilidad y el impacto de intervenciones benefactoras. La capacidad gubernamental baja reduce la eficacia tanto de los esfuerzos reguladores como de los redistributivos. Pero a niveles muy elevados de capacidad gubernamental, discurre este razonamiento, la oportunidad y el incentivo de los agentes gubernamentales y otros beneficiarios de la desigualdad de categoría existente de aliarse a fin de desviar el poder del Estado en su propio beneficio crece de forma irresistible.

Si estas conjeturas son correctas, aunque sólo sea de manera rudimentaria, no sólo hemos estado trazando una interesante serie de transformaciones políticas, sino una vía para la mejora de las capacidades y del bienestar humanos.

VIII. Pasados y futuros de la democracia

El Banco Mundial ha descubierto la democracia. O al menos ha descubierto que la democracia puede promover el crecimiento económico. El banco encabezó hace tiempo el Consenso de Washington, la creencia de que la integración de las economías pobres en los mercados mundiales resolvería rápidamente sus problemas económicos y sociales. El consenso requería disciplina fiscal, inversión pública en infraestructuras y liberalización del comercio, pero no se aproximaba a la democracia más que para pedir seguridad legal para los derechos de propiedad. En los últimos años, sin embargo, el banco ha adoptado cada vez más la perspectiva defendida por los economistas institucionales: que los mercados efectivos requieren amplias infraestructuras sociales y políticas (véase, por ejemplo, North, 2005). Los títulos del influyente World Development Report del Banco Mundial han tenido una interesante evolución. Tal como se enuncia en el cuadro 8.1, han pasado de un fuerte énfasis sobre los mercados, la inversión y el desarrollo, a una creciente implicación en las causas y consecuencias institucionales del crecimiento económico. El Estado aparece en un título ya en 1997, pero las causas, consecuencias e instituciones han cobrado una importancia cada vez mayor a partir de entonces. Incluso la pobreza hace su aparición de 2000 a 2001.

El informe sobre desarrollo de 2006, titulado Equality and Development[7], introduce el interés directo por la democratización. La verdad es que en el prólogo del presidente del banco, Paul Wolfowitz, se evitan las palabras democracia y democratización. En su lugar, se destacan dos principios:

Cuadro 8.1. Títulos de los informes de desarrollo del Banco Mundial, 1991-2006.

1991 | El desafío del desarrollo
1992 | El desarrollo y el medio ambiente
1993 | La inversión en salud
1994 | La infraestructura para el desarrollo
1995 | Los trabajadores en un mundo que se integra
1996 | Del plan al mercado
1997 | El Estado en un mundo que cambia
1998 | El conocimiento para el desarrollo
1999 | La entrada en el siglo xxiLa entrada en el siglo XXI
2000/2001 | Atacar la pobreza
2002 | La construcción de instituciones para los mercados
2003 | El desarrollo sostenible en un mundo dinámico
2004 | Lograr que los servicios funcionen para la gente pobre
2005 | Una mejor clima de inversión para todos
2006 | Igualdad y desarrollo

El primero es la igualdad de oportunidades: los logros de la vida de una persona deberían estar determinados en primer lugar por sus talentos y esfuerzos, más que predeterminados por circunstancias tales como la raza, el género, las condiciones familiares y sociales, o el país de nacimiento. El segundo principio es la elusión de privaciones en los resultados, especialmente en los niveles de salud, educación y consumo (Banco Mundial, 2006, p. XI).

De esta forma, Wolfowitz aboga por la amplitud e igualdad de oportunidades en el bienestar, si bien no especifica la consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante que constituye la democracia a efectos de este libro. Con todo, el texto del informe de 2006 incluye descripciones explícitas y el visto bueno a la democratización y la democracia en Kerala (India), Porto Alegre (Brasil) y España. En el caso de España, concede que la estabilización económica de Franco y el plan de liberalización de 1959 estimularon el crecimiento económico, pero en términos generales argumenta que existe una estrecha correspondencia entre democratización, expansión económica, redistribución e igualdad:

Después de la muerte de Franco en 1975, el rey Juan Carlos se convirtió en el jefe del Estado español. De inmediato activó un proceso de cambio político. Empleando los mecanismos legales, puso al frente a la generación tecnocrática que había reformado la economía a principios de los años sesenta, así como, apuntando hacia un amplio apoyo popular para la democracia, se aseguró el consenso de las viejas Cortes[8] franquistas a fin de instaurar un parlamento verdaderamente democrático elegido mediante elecciones directas y competitivas (Banco Mundial, 2006, p. 106).

El Banco Mundial trunca, en suma, una historia compleja, pero la recoge básicamente de forma correcta. El capítulo 6 ha mostrado cómo los cambios tempranos en las relaciones entre la política pública y las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos clarificaron el camino para las drásticas reformas de 1975 a 1981. El informe del Banco Mundial sobre España niega estas primeras transformaciones. Por otra parte, va más allá que el capítulo 6 en su reivindicación de los beneficios de la democratización. Aboga incluso por la democratización como base para un desarrollo económico sano que incluye la igualdad. Tras un largo periodo en el cual algunos de los líderes mundiales pensaron que el desarrollo económico podría y debería preceder cualquier paso hacia la democracia, los potentados internacionales han llegado a la idea de que la democracia ofrece un complemento deseable —o incluso un prerrequisito— para un crecimiento económico sostenible de por vida.

En capítulos anteriores de este libro no hemos atendido seriamente al impacto de la democratización sobre el desarrollo económico. No obstante, nos hemos fijado seriamente en los procesos que causan la democratización y la desdemocratización. El argumento como un todo comenzó desgranando cuidadosamente las herramientas conceptuales para la descripción y explicación de la democracia, la democratización y la desdemocratización. Con estas herramientas a mano, se acometió el impacto de tres procesos fundamentales: primero, la integración de las redes de confianza interpersonales en la política pública; segundo, la disociación de política pública y desigualdad de categoría; y, tercero, la reducción de los centros de poder coercitivos autónomos, con las consecuencias de aumento de influencia de la gente corriente sobre la política pública y el control creciente de ésta sobre las intervenciones del Estado.

Cada uno de los tres procesos ocupó un único capítulo. En conjunto forman los argumentos centrales del libro:

La integración de las redes de confianza, la disociación de política pública y desigualdad de categoría y la reducción de los centros de poder autónomos se combinan para producir la democratización, que no tendría lugar en su ausencia.

La inversión de cualquiera de estos procesos desdemocratizaría los regímenes.

Un capítulo más (el capítulo 7) ha empleado las experiencias de Venezuela e Irlanda, así como otros regímenes, para ilustrar cómo los tres procesos principales de democratización generan trayectorias de régimen alternativas, las cuales varían como una función de la fortaleza del Estado en los diferentes escenarios de democratización y desdemocratización. Este capítulo final, menos ambicioso, comienza con un breve recordatorio acerca de cómo las influencias externas y los shocks (tanto externos como internos) afectan al ritmo y al carácter de la democratización en todo el mundo. Sigue con un repaso más exhaustivo de las respuestas tentativas a las principales cuestiones que conciernen a la democratización y a la desdemocratización expuestas a lo largo de este libro. Se cierra con una rápida conclusión en torno a cómo derivar de las enseñanzas del libro predicciones sobre los posibles futuros de la democracia.

Cambio y variación en los regímenes

A nuestros efectos, un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se caractericen por la consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante. De acuerdo con esto, la democratización consiste en un desplazamiento del régimen hacia este tipo de consulta, y la desdemocratización de un régimen, en un desplazamiento que se aleja de ella. A lo largo de los siete capítulos precedentes hemos dado testimonio de numerosos desplazamientos en ambos sentidos. En rigor, las historias y observaciones contemporáneas en estos capítulos enseñan dos lecciones relacionadas y fundamentales: en primer lugar, que incluso democracias estables como la India fluctúan constantemente entre mayor y menor democracia; y, en segundo lugar, que en el mundo contemporáneo, como en el pasado, la desdemocratización ocurre casi tan frecuentemente como la democratización. La democracia siempre corre el riesgo de la escasa participación, de nuevas formas de desigualdad política, de la disminución de la protección y del alejamiento de la consulta mutuamente vinculante.

Con todo, desde el siglo XVIII, la democratización sustantiva de un régimen u otro ha pasado de ser un suceso extraño a algo frecuente. A lo largo de este extenso recorrido, cada vez han ido apareciendo más procesos de democratización sustantiva, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. En lugar de una continua curva ascendente, la democratización ha llegado, por lo general, a rachas. La descolonización generalizada de los años sesenta y la transformación democrática de aproximadamente la mitad de los Estados sucesores de la Unión Soviética, después de que la URSS se desintegrara, ofrecen los ejemplos más espectaculares de la posguerra. Ambas ráfagas precedieron a numerosos casos de desdemocratización, por dos razones: una profunda, otra banal.

En primer lugar, la razón profunda: a pesar de su propensión personal a la autocracia, los nuevos gobernantes de las antiguas colonias de Europa y de los Estados postsoviéticos no tuvieron muchas posibilidades de poner en marcha sus regímenes con una fanfarria de formas democráticas. De otro modo, se habrían arriesgado a un derrocamiento por parte de su propio pueblo o al rechazo internacional. El autócrata bielorruso Lukashenko, después de todo, llegó al poder como un reformista democrático elegido de forma popular. En segundo lugar, la razón banal: cuantos más regímenes democráticos existen, más regímenes corren el riesgo de desdemocratizarse. Freedom House contabilizó como libres (es decir, algo más que meras democracias electorales formales) a 44 de los 151 países del mundo (el 29 por 100) en 1973, si bien para 2003 el número había crecido hasta 88 de 192 (el 46 por 100) (Piano y Puddington, 2004, p. 5). El número de regímenes en riesgo de una seria desdemocratización se duplicó entre 1973 y 2003.

La multiplicación de las democracias, ya sea parcial o bastante amplia, ha servido como demostración para los regímenes y para promotores exteriores de la democratización tales como las Naciones Unidas o el National Endowment for Democracy (NED), que recibe un sustantivo apoyo del gobierno de los Estados Unidos. Los líderes de la descolonización sabían qué formas de gobierno les conseguirían el apoyo de las Naciones Unidas, y los promotores más recientes de la democracia han creado parámetros para los tipos de régimen que certificarán y recompensarán. La web del NED declara que:

El fondo se guía por la creencia de que la libertad es una aspiración humana universal que puede realizarse mediante el desarrollo de instituciones, procedimientos y valores democráticos. Llevado por una junta de directores independientes y no partidistas, el NED ofrece cientos de ayudas cada año para apoyar a los grupos prodemocráticos de África, Asia, Europa Central y Oriental, Eurasia, América Latina y Oriente Medio (NED, 2006).

En Venezuela, por ejemplo, el NED informa que ha otorgado ayudas desde 1993 (el año de la moción contra el presidente Carlos Andrés Pérez por corrupción y el año siguiente a los dos intentos de golpe de Hugo Chávez) para apoyar a organizaciones que promueven la libertad de prensa, los derechos humanos, la educación cívica y sindicatos independientes, todas ellas amenazadas por la autocracia del petróleo de Chávez. En 2003, también destinó 53.400 dólares americanos a la ONG venezolana Súmate para apoyar el seguimiento del referéndum fallido sobre el gobierno de Chávez. (De hecho, en 2006, el gobierno de Chávez persiguió a Súmate por su obtención de fondos americanos para apoyar la implicación de la ONG en las elecciones venezolanas). Al igual que otras agencias de promoción de la democracia, el NED interviene directamente en la democratización con claras ideas acerca de lo que la haría funcionar.

Sin embargo, los efectos de las manifestaciones y el apoyo externo siempre han tenido que hacer frente a serias limitaciones. Pueden afectar a los procedimientos, a las formas organizativas y a las fórmulas constitucionales de consulta democrática, pero pueden no producir las transformaciones sociales de las que la democratización depende finalmente. Por sí mismas, no pueden integrar las redes de confianza en la política pública, separar la política pública de la desigualdad de categoría o reducir la influencia de los centros de poder autónomos sobre la política pública y el Estado. Las formas nominalmente democráticas de Kazajstán, Bielorrusia o Venezuela no brindan una consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante entre ciudadanos y Estados. Las instituciones formalmente democráticas no son suficientes para producir o mantener la democracia.

Al observar con mayor atención a Uzbekistán, Kirguistán y Tayikistán, Kathleen Collins introduce una fuerte nota de advertencia para cualquier análisis sobre efectos exteriores. Señala que, en torno a 1993, Kirguistán se había convertido en el modelo occidental favorito de democratización postsoviética:

Los legisladores y jueces kirguisos volaron a Washington DC para entrenarse en los principios democráticos, el Estado de derecho y la economía de mercado. Donde la sociedad civil había sido prácticamente inexistente, proliferaron repentinamente las organizaciones no gubernamentales para defender los derechos humanos, apoyar a las mujeres en los negocios, desarrollar una prensa libre e incluso crear una red de la Ruta de la Seda. La juventud kirguisa vio Dinastía en televisión, escuchó a Bruce Springsteen, vistieron camisetas con la bandera americana e incluso estudiaron en Georgetown, la Universidad de Indiana, y en Notre Dame. Estos cambios no sólo fueron extraños al comunismo, sino a la cultura asiática e islámica de la región. La globalización del capitalismo y la democracia parecían estar en su cúspide (Collins, 2006, p. 4).

A pesar de ello, hubo unas elecciones competitivas manipuladas, los administradores ex soviéticos permanecieron en el poder y (al igual que en Kazajstán) la política de clanes finalmente mermó cualquier pretensión seria de democracia. En estos casos, los vínculos entre clanes permeaban la política pública, ya que las redes de confianza de los clanes excluidos perdieron sus frágiles conexiones con la política pública.

En Asia Central, como en cualquier otra parte, la capacidad estatal también cuenta y responde muy poco a los efectos de las manifestaciones. Los regímenes en la trayectoria de un Estado fuerte implementan los cambios más efectivamente de arriba abajo, pero también confieren a los gobernantes los medios e incentivos para resistir asaltos indeseados al poder. Las trayectorias a la democracia del Estado débil se enfrentan a los problemas opuestos: poca capacidad central para iniciar el cambio y mucha competitividad de quienes poseen poder fuera del Estado. Este libro empezó con la comparación entre el Estado fuerte Kazajstán y el Estado débil Jamaica, gobernado el primero por una codiciosa familia a pesar de su constitución formalmente democrática, y el segundo acosado por los enfrentamientos entre traficantes de drogas y pequeños señores de la guerra.

Los principales shocks que nos hemos encontrado en el curso de este libro —la conquista, la colonización, las revoluciones, los enfrentamientos internos y la versión particular de éstos llamada guerra civil— no han causado de por sí la democratización ni la desdemocratización. Pero han acelerado de forma regular los procesos que producen democratización y desdemocratización: la integración de las redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría, la disolución de los centros de poder autónomos y sus inversiones desdemocratizadoras. Los análisis de Francia, España y Venezuela en el libro identifican shocks en abundancia. Estos análisis son ilustrativos a efectos de mostrar cómo tales shocks aceleran los procesos democratizadores básicos o sus inversos en cada episodio.

Recompensas

El capítulo 3 enunciaba un número de cuestiones resultantes relativas a la democratización y desdemocratización cuyas respuestas podrían aumentar de manera significativa nuestra comprensión del tema. Permítasenos regresar a estas cuestiones a modo de breve revisión del tipo de respuestas que sugiere este libro.

1. ¿En qué maneras ofrecen un modelo para formas más amplias de democracia las instituciones democráticas truncadas de las ciudades-Estado, las bandas armadas, las comunidades campesinas, las oligarquías mercantiles, las sectas religiosas y los movimientos revolucionarios? Dada su disponibilidad, ¿por qué nunca llegaron a ser modelos directos para la democracia a escala nacional?

Considérense las vívidas imágenes de la consulta democrática a pequeña escala que hemos encontrado con anterioridad al siglo XIX: las reuniones de montañeses suizos en las plazas de las ciudades para votar en voz alta sobre asuntos públicos, los comerciantes holandeses llenando los consejos para gobernar los asuntos municipales, las comunidades religiosas instaurando la igualdad radical entre sus miembros. Estas formas a menudo han sobrevivido a nivel local, pero ninguna de ellas se ha convertido en un modelo directo para los Estados nacionales. Los procedimientos y formas organizativas tales como las elecciones, los referéndums y los cuerpos legislativos se convirtieron en parte del aparato de Estado en algunos regímenes. Sin embargo, las principales formas de Estados nacionales democráticos surgieron, en realidad, de los verdaderos procesos mediante los cuales estos Estados adquirieron sus medios de gobierno: cómo producen fuerzas militares, cómo recaudan impuestos, cómo derrotan a sus rivales internos y cómo negocian con aquellos que disponen de poder y a quienes no pueden derrotar.

Quizá el ejemplo más drástico procede de un caso que no hemos tenido en suficiente consideración: Gran Bretaña. Allí el poder de conceder impuestos del Parlamento (durante siglos, la representación exclusiva de los grandes magnates) amplió su centralidad en la política británica a medida que Gran Bretaña se implicó en guerras cada vez más caras durante el siglo XVIII (Brewer, 1989; Stone, 1994; Tilly, 1995). Cuando el Parlamento asumió el poder de la Corona, los británicos no representados dirigieron crecientemente sus demandas tanto a los miembros individuales como al Parlamento en su conjunto, las elecciones parlamentarias se convirtieron en ocasiones para la expresión de las preferencias populares para quienes estaban privados de derechos civiles, y los miembros disidentes del Parlamento buscaron un respaldo no parlamentario cada vez mayor a los programas que favorecían (Tilly, 1997).

De una manera paralela, las crisis fiscales de Francia a finales del siglo XVIII requirieron la consulta real a los estados provinciales soberanos y a asambleas relativamente inútiles improvisadas por la Corona durante los años ochenta. Esta consulta bloqueó al régimen en la negociación con instituciones semirrepresentativas nacionales. La Revolución francesa se apropió de este modelo más que de las formas oligárquicas predominantes en los municipios franceses. De manera semejante, la Revolución americana de los años sesenta a setenta del siglo XVIII y las revoluciones holandesas de los años ochenta a noventa del mismo siglo bloquearon bajo formas nacionales la negociación entre los legislativos y ejecutivos como forma de gobierno. De esta dinámica de luchas nacionales resultó una consulta relativamente amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante a escala nacional. Pero sólo en una retrospectiva tendenciosa podemos imaginar que unos democratizadores conscientes pusieron tales instituciones en marcha.

2. ¿Por qué se dirigió Europa occidental hacia la democracia, seguida de cerca por las Américas?

Obtener respuestas definitivas a esta apremiante cuestión histórica nos llevaría otro libro —uno mucho más explícitamente comparativo a escalas nacional y continental que este mismo—. Con todo, en la relación de las economías y los regímenes políticos atlánticos durante la primera fase de la democratización mundial se identifican dos grandes series de causas relacionadas y plausibles. En primer lugar, la interdependencia económica y política dentro de la región atlántica promovió una amplia adopción de enfoques estatales sobre el gobierno que a largo plazo aumentó la susceptibilidad de los regímenes tanto para democratizarse como para desdemocratizarse. No se adoptaron formas democráticas como tales, sino que más bien se establecieron formas de negociación con los ciudadanos y rivales que tenían poder y operaban ya en cualquier otra parte. Por ejemplo, los acreedores extranjeros insistieron en sistemas fiscales que sostuvieran la concesión de préstamos a cuenta del Estado y estabilizaran el ambiente para las inversiones.

Las influencias internacionales no se acabaron ahí. Los regímenes de América Latina, por ejemplo, adoptaron regularmente sistemas de elaboración de políticas públicas a partir del modelo español o (en origen) francés, con fuerzas de policía urbanas (la Sûreté francesa), característicamente bajo el control como mínimo parcial de ministros civiles, y fuerzas que patrullaban carreteras y áreas rurales (la Gendarmerie francesa), casi siempre subordinadas al ejército nacional. Una clara disciplina fiscal, la elaboración uniforme de las políticas públicas y otros parecidos estatales promovidos por la interdependencia internacional no extendieron las instituciones democráticas directamente de un régimen a otro. Pero aumentaron la semejanza de las condiciones políticas entre regímenes conectados.

Para ser exactos, esta interdependencia promovió una serie de fuertes efectos:

La imposición de sistemas administrativos y fiscales uniformes.

La creación de legislaturas nacionales nominalmente representativas para autorizar los requerimientos estatales a la ciudadanía.

La subordinación de las fuerzas militares a las políticas públicas nacionales, incluida la dirección de las guerras internacionales.

La nacionalización de los sistemas de provisión y redistribución social.

En suma, los cursos de transformación estatal interdependientes y similares a grandes trazos contribuyeron a provocar los procesos básicos que promueven la democracia: la integración de las redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría y el control de los centros autónomos de poder coercitivo. En conjunto, la negociación ciudadano-Estado sobre los medios de gobierno aumentó la susceptibilidad de estos regímenes tanto para democratizarse como para desdemocratizarse.

En segundo lugar, las denominadas revoluciones democráticas del siglo XVIII crearon modelos de resolución estatal de los intrincados problemas de los regímenes de gobierno en los cuales la participación de los ciudadanos en la política pública —democrática o no— se hacía esencial para la actividad del Estado en general. Los ejércitos nacionales de ciudadanos, los sistemas generalizados de elaboración de políticas, las legislaturas nominalmente representativas, la tolerancia (e incluso promoción) de asociaciones que supuestamente hablaban en nombre de los ciudadanos, la formación de una prensa nacional (aun cuando estuviese controlada) y la creación de agencias dedicadas al seguimiento de las demandas de los ciudadanos por medio de peticiones, delegaciones, cartas y declaraciones públicas (inicialmente dentro de las legislaturas) no se combinaron a todos los efectos para garantizar la democracia, sino para hacer los regímenes más susceptibles tanto de democratizarse como de desdemocratizarse.

3. ¿Cómo se desplazaron (y se desplazan) países como Francia desde la absoluta inmunidad ante las instituciones nacionales democráticas hacia los frecuentes cambios entre democratización y desdemocratización?

En la medida en que mis respuestas a las preguntas 1 y 2 sean válidas, también contestan a la tercera cuestión. Francia, tal como se ha documentado en el capítulo 2, hizo una rápida y crítica transición con la Revolución de 1789 a 1799. Antes de ese momento el régimen apenas era susceptible de democratizarse o desdemocratizarse. Por decirlo de manera diferente a mis formulaciones anteriores, la creciente actividad estatal condujo a cada vez más ciudadanos a participar en los esfuerzos coordinados del Estado que ampliaron la política pública. De forma inevitable, las actividades coordinadas por el Estado favorecieron unos intereses organizados por encima de otros —por ejemplo, los de los comerciantes sobre los de los propietarios de la tierra— lo que, casi inevitablemente, provocó conflictos entre ellos y trasladó esos conflictos a la política pública, ampliando con ello la política pública todavía más.

La ampliación de la política pública hizo entonces a los regímenes más susceptibles de ensanchar, igualar, proteger y hacer más definitivo cuanto sucedía a la consulta mutuamente vinculante —así como la inversión de tendencia de cada uno de estos cambios—. Las inversiones de tendencia todavía podían ocurrir en la medida en que las elites protegiesen sus redes de confianza de la completa integración en la política pública, adquiriesen control sobre sus propios segmentos del Estado y/o retuviesen bases de poder coercitivo al margen de la política pública. Desde el golpe de Gómez de 1905 hasta los años inmediatamente anteriores a la llegada al poder de Chávez, los repetidos ciclos de desdemocratización de Venezuela resultaron de una o más de estas inversiones de tendencia.

A la inversa, en la medida en que las elites llegaron a depender del Estado y de la política pública para sus propios programas de autorreproducción y engrandecimiento, su capacidad para precipitar la desdemocratización mediante la retirada de la política pública disminuyó. Incluso las elites blancas de Sudáfrica se encontraron encerradas en un régimen dominado por el CNA después de 1995. Así, régimen a régimen, tanto la democratización como la desdemocratización se hicieron más probables que nunca.

4. ¿Por qué, en general, las olas de desdemocratización tuvieron (y tienen) lugar, en general, más rápidamente que las olas de democratización?

Dicho del modo más sencillo, la desdemocratización tiene lugar principalmente como consecuencia de la retirada de cualquier consulta mutuamente vinculante por parte de poderosos y privilegiados actores políticos, allí donde la democratización depende de integrar un amplio número de gente corriente en la consulta. En términos más complejos, las elites poderosas y privilegiadas, tales como los grandes terratenientes, los industriales, los financieros y los profesionales, disponen de medios e incentivos mucho mayores que la gente corriente para escapar o subvertir los acuerdos democráticos tan pronto como dichos acuerdos se vuelven en su contra. Una vez que han integrado sus vidas y opciones de vida en los regímenes democráticos, la gente corriente sólo puede separar sus redes de confianza de la política pública con gran dificultad y con mayor dificultad aún insertar las desigualdades de categoría en la política pública o crear de nuevo centros autónomos de poder coercitivo. Quienes ya son ricos y poderosos pueden retirar mucho más fácilmente sus redes de confianza, instaurar desigualdades y crear centros de poder autónomos. Si bien los movimientos de desdemocratización autoritaria que se multiplicaron en Europa tras la Primera Guerra Mundial, por ejemplo, obtuvieron un sustantivo respaldo popular, en términos generales se alinearon con las elites privilegiadas contra los trabajadores organizados y los partidos políticos que se declaraban representantes de los trabajadores en su conjunto.

Una vez más, hasta que el ejército argentino (sobornado con amnistías y contratos blindados) aceptó la subordinación definitiva al control civil durante los años ochenta, los oficiales disidentes normalmente pudieron encontrar aliados entre los terratenientes, industriales y financieros cada vez que usaron la fuerza para romper la integración semidemocrática que las elites argentinas habían hecho con el grueso de la población nacional. A pesar de su populismo posterior, después de todo, el coronel Perón se hizo presidente en 1946 porque el ejército apoyó su candidatura.

5. ¿Cómo explicamos las asimétricas pautas de apoyo a favor de (e implicación en) la democratización y la desdemocratización?

Aquí debemos desempaquetar los términos cajón de sastre elites y gente corriente. Por elites, nos referimos sencillamente a redes conectadas de gente que ejercen un control sobre recursos sustantivos, incluida la fuerza de trabajo de otra gente. Bajo el encabezamiento gente corriente nos queremos decir otra cosa que redes conectadas de gente —trabajadores, campesinos, comunidades locales y demás— que carecen de control sobre recursos sustantivos, incluida la fuerza de trabajo de otros. Hablando en términos generales, las elites encuentran costosa la democratización en tanto en cuanto pertenecen a las clases gobernantes habituales. En ningún régimen mayor que una ciudad-Estado pertenecen todas las elites, así definidas, a la coalición gobernante. Quienes pertenecen a ella negocian con el Estado que les asegura sus recursos y fuerza de trabajo. En la medida en que no buscan dirigir por sí mismas el Estado, encajan mejor en regímenes no democráticos. En ellos, no necesitan competir por su propia supervivencia con otras elites, ni siquiera con fracciones organizadas de las clases subordinadas.

En los regímenes no democráticos, las elites excluidas encuentran incentivos para formar coaliciones con la gente corriente y, por ende, para respaldar la ampliación, igualación y protección de la consulta mutuamente vinculante: la democratización. Dentro de los regímenes que ya son democráticos opera otra versión de la misma lógica. Las elites integradas deben negociar la protección y la supervivencia de su control sobre los recursos, incluida la fuerza de trabajo. Esto los coloca en competición con el Estado y con otras elites. Deben negociar no sólo con el Estado sino también con otras elites y con fracciones organizadas.

La gente corriente, por el contrario, hace una fuerte inversión en los derechos y beneficios respaldados por el Estado (por más precarios que éstos sean) que se disolverían y se disuelven con la desdemocratización. Adquieren el derecho a organizarse, a recibir compensaciones por las penurias, a recibir pensiones y mucho más. Recuérdese tan sólo cuánto costó la victoria militar de Franco a los trabajadores españoles mientras beneficiaba a los terratenientes, a las elites católicas, a los líderes militares y a la vieja burguesía.

6. ¿Por qué la democratización suele ocurrir por ciclos, en lugar de por separado y al ritmo particular de cada régimen?

La respuesta obvia suele ser errónea: que la democracia es una moda pasajera o un modelo organizativo que se difunde por dispositivos receptivos como si fuera un estilo musical o una política pública. Tal como muestran las historias exploradas en este volumen, otros dos factores merecen mucha más atención: los procesos sociales de fondo que promueven la democratización a largo plazo y las agencias externas que ejercen presión sobre los regímenes para que se democraticen.

Los procesos sociales de fondo que constituyen las posibilidades de democratización y desdemocratización interactúan internacionalmente. Considérese algunos de los mecanismos específicos que alimentan nuestros tres procesos democratizadores fundamentales —la integración de redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría y la disolución de los centros de poder coercitivo autónomos:

La integración de las redes de confianza en la política pública

La desintegración de las redes de confianza segregadas existentes (por ejemplo, la descomposición de la capacidad de los patronos para proveer a sus clientes con bienes y protección retira a los clientes de los vínculos clientelares).

La expansión de las categorías de población que carecen de acceso a redes de confianza efectivas para sus principales empresas de riesgo a largo plazo (por ejemplo, el crecimiento del número de jornaleros sin tierra en las regiones agrarias aumenta la población sin redes clientelares y/o de ayuda mutua).

La aparición de nuevas oportunidades de riesgo a largo plazo y de amenazas a las que las redes de confianza existentes no pueden hacer frente (por ejemplo, un aumento sustancial de la guerra, el hambre, las epidemias y/o el bandidaje desbordan visiblemente la capacidad protectora de los patronos, las diásporas y los grupos de solidaridad locales).

La creación de garantías externas para los cometidos gubernamentales (por ejemplo, la conquista de gobiernos en ruinas por una fuerza de ocupación comprometida con la reconstrucción ofrece respaldo a la protección del gobierno frente a los predadores).

El aumento de los recursos gubernamentales para la reducción de riesgo y/o compensación de pérdidas (por ejemplo, la creación de seguros contra catástrofes respaldados por el gobierno conduce a los ciudadanos a colaborar con los agentes gubernamentales y los actores políticos establecidos).

La separación de la desigualdad de categoría y la política pública

La igualación de ventajas y/o bienestar transversal a las categorías dentro del conjunto de la población (por ejemplo, un aumento de la demanda de productos agrícolas expande al campesinado medio).

La reducción o contención estatal de la fuerza armada bajo control privado (por ejemplo, el desmantelamiento de los ejércitos personales de magnates debilita el control nobiliar sobre los comunes, disminuyéndose con ello la capacidad de los nobles para traducir directamente las diferencias noble-común en la política pública).

La adopción de dispositivos procedimentales que separan la política pública de las desigualdades de categoría (por ejemplo, el voto secreto, el pago de funcionarios y el acceso libre e igual de los candidatos a los medios impulsan la formación de coaliciones transversales a las categorías).

Los aumentos generalizados de participación política, derechos o deberes que atraviesan las categorías sociales (por ejemplo, la anexión de territorios socialmente heterogéneos promueve una política mixta en términos de categoría).

La disolución de los centros de poder coercitivo autónomos con el consiguiente aumento de la influencia popular sobre la política pública y el control de las intervenciones estatales por la política pública.

La expansión de las actividades estatales para las cuales los recursos necesarios sólo están disponibles mediante la negociación con los ciudadanos (por ejemplo, un Estado en guerra crea un ejército de masas nacional por medio del reclutamiento obligatorio).

La imposición de estructuras y prácticas gubernamentales uniformes por medio de la jurisdicción estatal (por ejemplo, la creación de impuestos uniformes de alcance nacional aumenta la probabilidad de igualdad, visibilidad y conformidad).

En gran parte de los casos, cada uno de estos factores actúa por medio de la interacción internacional entre regímenes. Muchas de estas interacciones suceden simultáneamente por medio de flujos culturales, políticos y económicos entre regímenes. Recuérdese, por ejemplo, cómo los Estados Unidos canalizaron ayuda económica y militar a la España de Franco (para gran disgusto de los demócratas americanos), con algunas de estas mismas consecuencias, pero sin una democratización inmediata.

Asimismo, los poderosos partidarios externos certifican, promueven y a veces incluso imponen la democratización en los regímenes susceptibles de llevarla a cabo. Los casos más extremos que hemos visto en este libro son las imposiciones más o menos simultáneas de acuerdos democráticos por las potencias occidentales en Alemania, Italia y Japón tras el final de la Segunda Guerra Mundial. Las intervenciones más tardías, y en cierto modo relacionadas, en Corea del Sur y Taiwán se parecen a aquellas campañas directas de reconstrucción de la capacidad estatal y de creación de instituciones semidemocráticas parejas al aumento de la ayuda económica y el comercio. Las tres primeras intervenciones convirtieron regímenes no democráticos en regímenes relativamente democráticos.

En Corea del Sur y Taiwán, la democratización llevó más tiempo, pero todavía derivó en parte de la intervención autoritaria externa bajo formas como la ocupación militar. En términos de la magnitud total de regímenes involucrados, no obstante, la certificación, promoción e imposición autoritaria exterior ocurrió de manera mucho más profunda en el curso de la descolonización europea de Asia, África y América Latina; de la desaparición del socialismo de Estado europeo; y de las exigencias deliberadas que la Unión Europea requiere a los regímenes para formar parte de este selecto pacto internacional.

7. ¿Qué explica la expansión de la democratización y la desdemocratización durante el siglo XIX y (especialmente) el siglo XX desde sus puntos de partida europeo-occidentales al resto del mundo?

La rudimentaria cronología de la democratización esbozada en el capítulo 2 discurría así:

1850-1899: | Europa occidental y América Latina exclusivamente (Norteamérica ya había establecido formas parcialmente democráticas con anterioridad).
1900-1959: | Europa occidental y las Américas, más Australia, Nueva Zelanda y Japón.
1950-1979: | Europa del Sur, América Latina, algunos regímenes de Asia-Pacífico, así como Egipto, Marruecos y Zambia.
1979-2005: | América Latina, Europa del Este, Asia-Pacífico y media docena de regímenes africanos.

Con todo lo rudimentario que pueda ser, este visible desplazamiento de enfoque geográfico requiere una explicación.

La lógica de los ciclos, tal como ocurre, también explica la expansión de la democratización y la desdemocratización más allá de su territorio inicial. La integración de las nuevas economías y regímenes políticos en un sistema de dominación occidental produjo transformaciones sociales que entonces comenzaron la integración de las redes de confianza en la política pública, la disociación de la política pública de la desigualdad de categoría y la disolución de los centros de poder coercitivo autónomos. Los regímenes occidentales también cuentan en un segundo modo fundamental al aceptar e incluso promover la descolonización tras las primeras luchas sangrientas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial en regiones coloniales como Indonesia y Vietnam. Por último, el colapso de la mayoría de los regímenes del socialismo de Estado, el final de la Guerra Fría y la expansión de la Unión Europea contribuyeron en conjunto a la integración de regímenes anteriormente intocables para las esferas de influencia occidental.

8. ¿Por qué (con las excepciones parciales de Egipto y Japón) la democratización únicamente dio comienzo en Asia y África una vez pasada la Segunda Guerra Mundial?

El hecho de que la descolonización sólo se acelerase en los años sesenta ofrece una respuesta parcial. Dado que no todas las colonias se democratizaron (y dado que muchas se desdemocratizaron tras una primera democratización parcial), también debemos tener en cuenta las profundas diferencias en la organización social que separan Asia y África de los heraldos occidentales de la democracia. Las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos operan de forma muy diferente a través de estos dos continentes. Comparativamente, la organización social de los países de las Américas y Europa es muy similar. Por consiguiente, la interacción económica, política y cultural tuvo más impactos semejantes sobre los procesos que promueven la democracia dentro de estas regiones.

9. ¿Cómo podemos dar cuenta de las experiencias radicalmente diferentes de los Estados postsocialistas con la democratización y la desdemocratización?

En todas partes, los antiguos gestores socialistas tuvieron grandes ventajas cuando se trató de tomar el relevo en los regímenes sucesores. No obstante, su libertad de acción dependió de tres factores principales: 1) el impacto con el que surgieron centros de poder rivales —especialmente aquellos basados en identidades étnicas, religiosas y regionales en competición— cuando se desintegraron los regímenes socialistas; 2) la influencia de los centros de poder adyacentes; y 3) los recursos localmente disponibles para el mantenimiento de la actividad estatal. Los líderes políticos bálticos que se definieron contra la influencia rusa ganaron el respaldo efectivo de sus vecinos nórdicos, al igual que Eslovenia recibió de forma inmediata ayuda y ánimo de Austria y Alemania. Los recursos energéticos de Kazajstán confirieron a los gobernantes postsocialistas los medios para consolidar su poder, mientras que la dependencia energética situó a Bielorrusia bajo la esfera de una fuerte influencia rusa. Pero, en buena parte de Asia Central, los clanes subordinados al gobierno soviético aprovecharon sus fragmentos de poder político y bloquearon de manera efectiva el menor atisbo de integración de las redes de confianza, la separación entre política pública y desigualdad de categoría, y la disolución de centros de poder autónomos.

10. ¿Bajo qué condiciones, en qué medida y cómo impulsa el crecimiento de la capacidad estatal la disponibilidad de un régimen hacia la democratización y la desdemocratización?

En general, como hemos podido ver repetidas veces, una mayor capacidad significa una mayor susceptibilidad de democratizarse y desdemocratizarse. Pero esta generalización depende de forma crucial del control de los recursos que sostienen la actividad estatal. Allí donde los gobernantes tuvieron que negociar ampliamente con los ciudadanos por los recursos, se abrieron las vías a la democratización. Donde obtuvieron sus recursos de intermediarios poderosos y parcialmente autónomos, o bien donde controlaron recursos que podrían intercambiar por medios de gobierno —dinero, fuerza armada, fuerza de trabajo, información—, una mayor capacidad bloqueó en realidad la democratización. La venta internacional de recursos tales como el petróleo suele promover la desdemocratización. Cuando los precios internacionales suben, los gobernantes apoyados en el petróleo pueden prescindir del consenso con los ciudadanos. Cuando bajan drásticamente, los gobernantes pierden esa autonomía, pero a menudo sus elites internas rivales intentan alcanzar el poder, comenzando con ello nuevos ciclos de desdemocratización.

¿No existe entonces esperanza alguna de democratización para los regímenes ricos en energía tales como Kazajstán, Argelia y Venezuela? En tales regímenes, es razonable esperar que tengan lugar modestos desplazamientos hacia la democracia en cualquiera de estas dos circunstancias. En primer lugar, la represión gubernamental podría unir a la oposición en lugar de fragmentarla en rivales que reclaman para sí el control del Estado. Las coaliciones de este tipo poco podrían hacer por integrar las redes de confianza en la política pública, pero podrían disociar la política pública de la desigualdad de categoría y reducir la influencia de los centros autónomos de poder coercitivo. En segundo lugar, un descenso del valor internacional de los suministros de energía podría forzar a los poderosísimos gobernantes a negociar con sus ciudadanos los medios de la supervivencia del Estado.

En Venezuela, por ejemplo, podemos imaginar un escenario en el que un Presidente Chávez con precios bajos tenga que elegir entre 1) recortar radicalmente sus programas populistas y 2) hacer frente a la participación de los sindicatos, ejecutivos del petróleo y hombres de negocios ya conectados al conformar el núcleo de una estridente oposición. Eligiendo la opción 2, se pondría al régimen de nuevo en dirección a la democracia. En una crisis de los precios del petróleo, Kazajstán y Argelia presentarían obstáculos mucho más serios a la democratización; en cualquiera de ambos casos, los actuales compradores e inversores podrían tener intereses y medios para apuntalar los regímenes existentes con la esperanza de salvar o incluso expandir sus inversiones.

11. ¿En qué medida y cómo las interacciones de un régimen no democrático con regímenes democráticos promueven la democratización de dicho régimen?

Tal como demuestra la larga coexistencia de democracias parciales con regímenes no democráticos —incluidas sus propias colonias—, la difusión de las formas democráticas de régimen a régimen no ocurre de una única manera. A pesar de ello, tres efectos se combinan para promover la democratización. En primer lugar, allí donde la interacción política entre un régimen colonial relativamente democrático y su colonia integra a las elites de la colonia y a la política pública dentro de aquella del régimen dominante (la India anterior a la independencia es un claro ejemplo), tiene lugar una cierta democratización de la política colonial. En segundo lugar, la interacción económica, política y cultural con regímenes democráticos transforma la estructura social en los regímenes no democráticos afectando a la organización de las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos. En tercer lugar, los regímenes democráticos poderosos intervienen directamente en la promoción, financiación, certificación o incluso fuerzan a la democratización parcial en momentos de vulnerabilidad de los regímenes no democráticos. En lugar de volver sobre los ejemplos obvios de Japón, Alemania e Italia tras la Segunda Guerra Mundial, recuérdese cómo las conquistas revolucionarias francesas promovieron la democratización parcial de Suiza y la República Holandesa.

12. ¿Cómo afectan las formas e ingresos que sostienen los recursos de un Estado (por ejemplo, la agricultura, los minerales o el comercio) a la susceptibilidad de un régimen hacia la democratización y la desdemocratización?

Esta pregunta ha reaparecido a lo largo del libro. El problema crucial concierne a la medida en que los gobernantes deben negociar con los ciudadanos los recursos que mantienen al Estado. Dos series diferentes de circunstancias subdesarrollan la negociación. En primer lugar, donde los gobernantes dependen en gran medida de intermediarios que ejercen la coerción tales como grandes terratenientes, cabezas de linajes o jefes de ejércitos privados, básicamente piden prestado el poder coercitivo de los intermediarios con el coste consiguiente de una limitación significativa de su propia libertad de acción y las omnipresentes posibilidades de deserción o rebelión. En segundo lugar, donde ellos mismo controlan la producción y/o distribución de recursos de uso directo o vendibles al exterior —no tan sólo petróleo o diamantes, sino también especias, esclavos y mercancías semejantes— escapan por lo general a la negociación con los ciudadanos y, por ende, bloquean la apertura a la democratización. Nótese que las formas de los recursos que sostienen a los Estados marcan en sí mismas la diferencia: un sistema de tributos agrícolas del tipo que durante largo tiempo sostuvo a los imperios chinos implica una mayor negociación a dos bandas con numerosas personas que la recaudación de ingresos instantáneos de bienes transfronterizos, los cuales, en cambio, todavía producen un aparato mucho más extenso de vigilancia y recaudación que la venta de minerales preciosos.

13. ¿Existen algunas condiciones necesarias o suficientes para la democratización y la desdemocratización o, por el contrario, varían las condiciones favorables de acuerdo con la época, región y tipo de régimen?

Enunciamos una vez más el tema recurrente del libro: no existen condiciones necesarias para la democratización o la desdemocratización. Pero existen procesos necesarios. Las transformaciones de las relaciones entre política pública y redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos subyacen a la susceptibilidad de los regímenes a lo largo y ancho de la democratización y desdemocratización a nivel mundial; ha sido así durante los dos siglos que hemos analizado en este libro. Si, por supuesto, algún purista quiere insistir en que la integración parcial de las redes de confianza en la política pública, la segregación de la desigualdad de categoría y política pública, y la disolución o neutralización parcial de los centros de poder autónomos realmente constituyen condiciones necesarias para la democratización, de buena gana concederé el punto. Las condiciones necesarias, en esta interpretación, consisten en procesos parcialmente desarrollados.

No pretendo haber respondido a las trece preguntas de forma definitiva en este breve libro. Sin embargo, pretendo que los análisis del libro ofrezcan una manera nueva de observarlos. Más que cualquier otra cosa, estos análisis reclaman un cambio de atención que deje de centrarse en esos momentos en los que un régimen u otro atraviesa el umbral que separa el autoritarismo de la democracia. Si los argumentos del libro son válidos, cada ejemplo de democratización sustantiva resulta de los procesos políticos previos que por sí mismos no constituyen la democratización: la integración de las redes de confianza en la política pública, la separación de la política pública y la desigualdad de categoría y control de los centros autónomos de poder coercitivo de suerte tal que incrementen la influencia de la política pública sobre la actuación del Estado, a la vez que refuerzan el poder popular sobre la política pública.

Estas pretensiones, además, comportan una arriesgada pretensión adicional: que los procesos fundamentales que conducen la democratización y la desdemocratización no han cambiado a lo largo del tiempo. Desde luego, las formas específicas de instituciones democráticas como las asambleas legislativas y los impactos relativos de alteraciones particulares como la certificación internacional de la democracia han mutado a lo largo de la prolongada historia que hemos estudiado. Pero, de principio a fin, sostiene mi hipótesis, las mismas transformaciones básicas de las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder coercitivo autónomos han coincidido en todos los desplazamientos sustantivos hacia la democracia de los regímenes. Asimismo, más allá de dichas transformaciones, la amplia negociación de los gobernantes con los ciudadanos sobre los medios de la actividad estatal siempre ha desplazado a sus regímenes de una no democracia relativamente estable (ya sea de alta o baja capacidad) a la zona en la cual tanto la democratización como la desdemocratización devienen posibles. Dentro de esta zona el régimen fluctúa incesantemente en ambas direcciones.

Futuros

¿Qué implica este análisis de la democratización y la desdemocratización pasadas para el(los) futuro(s) de la democracia? Distingamos dos maneras de anticipar cualquier futuro: la extrapolación y la predicción condicional. La extrapolación prolonga las tendencias del pasado en el futuro sobre la asunción de que las causas de dichas tendencias seguirán operando en gran parte de la misma manera a medida que avancen los años. En el frente de la extrapolación, la evidencia de los capítulos precedentes sugiere a grandes rasgos que la democratización en su conjunto continuará hasta que ya sólo quede un duro núcleo de regímenes resistentes a la democracia; que la desdemocratización persistirá con una frecuencia lentamente a la baja; y que ambas tendrán lugar, cuando lo tengan, a ráfagas y como respuesta acelerada a shocks.

Las extrapolaciones corren el riesgo de que los modelos causales del pasado cambien en el futuro. Las predicciones condicionales ofrecen escenarios menos chocantes para los próximos años, pero cartografían futuros alternativos. En cualquier caso, los análisis de este libro ofrecen tan sólo débiles bases para la extrapolación, a la vez que se prestan bien a las predicciones condicionales. Por ejemplo, nuestras confrontaciones de los Estados petrolíferos apuntan a que los aumentos en la amplitud del control directo del gobernante sobre los recursos que mantienen al Estado predicen el no desarrollo de la democracia, mientras que la dependencia estatal de los recursos que requieren negociación con los ciudadanos (por ejemplo, el reclutamiento militar obligatorio y un amplio cobro de impuestos), permaneciendo todo lo demás igual, promueve la democratización. Una comparación entre las trayectorias de Rusia y España no deja lugar a dudas a este respecto.

Las predicciones condicionales surgen de cada argumento importante del libro. Las mayores predicciones contingentes conciernen obviamente a los efectos de los cambios en las relaciones entre la política pública y 1) las redes de confianza, 2) la desigualdad de categoría y 3) los centros de poder autónomos. Podemos invertir los principales argumentos del libro para clarificar los tipos de predicciones condicionales a las que se remite. Tres condiciones bloquean la democratización y promueven la desdemocratización donde quiera que sea que aparezcan: la desconexión entre las redes de confianza y la política pública, la inscripción de la desigualdad de categoría en la política pública y la existencia de centros de poder autónomos que ejercen medios coercitivos sustantivos. Las predicciones condicionales de democratización basadas en las teorías de este libro, por lo tanto, siempre comportan la presencia o ausencia de procesos que suprimen de la política pública una o más de estas deletéreas condiciones. El fortalecimiento de estas condiciones, por el contrario, predice la desdemocratización.

Si, por ejemplo, el surgimiento del fundamentalismo religioso en todo el mundo anima a la gente a retirar las redes religiosas afianzadas de la política pública, dicho momento de cambio promoverá una profunda desdemocratización en las regiones de gran fervor religioso. Si, por otra parte, declinan la viabilidad y el atractivo de la guerra civil como vía para hacerse con el poder del Estado, dicho declive reducirá la presencia de centros de poder autónomos en los Estados débiles y, por ende, contribuirá a la democratización.

Una vez más, si los Estados ricos desmantelan los acuerdos redistributivos e igualadores que han crecido dentro del capitalismo democrático y la gente rica desconecta sus redes de confianza de la política pública gracias a medios tales como las comunidades valladas o la escolarización privada, debemos esperar que estas medidas desdemocraticen sus regímenes. Tales cambios reinsertarían las desigualdades de categoría en la política pública, reducirían la influencia de la gente corriente sobre la política pública y, probablemente, también producirían de nuevo centros autónomos de poder coercitivo. Un declive de la consulta protegida, vinculante, amplia e igual —la desdemocratización— sería el infeliz resultado.

Predicciones condicionales como éstas conllevan apuestas arriesgadas. Si los argumentos de este libro son correctos, aquellos de nosotros que esperamos ver cómo se amplían los beneficios de la democracia a lo largo y ancho del mundo no democrático no deberíamos malgastar nuestro tiempo centrándonos en predicar las virtudes democráticas, diseñar constituciones, formar organizaciones no gubernamentales e identificar ámbitos de sentimiento democrático dentro de los regímenes no democráticos. Por el contrario, deberíamos desempeñar un gran esfuerzo en promover la integración de redes de confianza en la política pública, ayudar a mantener separada la política pública de la desigualdad de categoría y trabajar contra los centros autónomos de poder coercitivo. (En rigor, este esfuerzo podría implicarnos entonces en predicar las virtudes democráticas, diseñar constituciones, formar organizaciones no gubernamentales e identificar ámbitos de sentimiento democrático, pero sólo al servicio de las transformaciones más profundas). Las experiencias democratizadoras de Sudáfrica, España y algunos de los regímenes postsocialistas demuestran que tales cambios siempre pasan a través de la lucha, pero siguen siendo susceptibles a la influencia externa. Los demócratas esperanzados no tienen que cruzarse de brazos y esperar.

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CHARLES TILLY (Lombard, 27 de mayo de 1929 - Nueva York, 29 de abril de 2008). Sociólogo, politólogo e historiador norteamericano que comparó la creación de los Estados al nacimiento de la Mafia y que combinó la interpretación histórica y la política en más de 50 libros y 600 artículos divulgativos, falleció a los 78 años en Nueva York por un cáncer linfático. Según sus colegas, fue «el fundador» de la sociología del siglo XXI. El antropólogo Adam Ashforth aseguró en The New York Times que era imposible mantenerse al ritmo de Tilly, que publicó más de un libro al año en las últimas dos décadas.

Nacido en 1929 en Lombard (Illinois), fue profesor de Ciencias Sociales en la Universidad de Columbia hasta su muerte, amaba el análisis cuantitativo, que combinó con la interpretación histórica y política para desarrollar sus teorías sociológicas. Quizá la más sorprendente fue su análisis del nacimiento de los Estados en Europa. La razón fue, según él, que, tras la llegada de la pólvora y al desarrollarse la tecnología militar, los ejércitos crecieron y fue necesario crear grandes naciones sobre cuyos ciudadanos se pudiera gravar para financiar la industria militar.

Además, comparaba el nacimiento de los Estados con la creación de las mafias, pues los Gobiernos exacerban, crean y estimulan amenazas externas y luego piden a sus ciudadanos que paguen por su defensa: «Consideremos la definición de extorsionador como la de alguien que crea una amenaza y después cobra por reducirla». Siempre dijo que su objetivo era combinar la sociología, la historia y el análisis político. «Pero por mucho que intento armonizar las tres cosas», aseguró, «he fracasado a uno u otro nivel. Afortunadamente, los fallos te enseñan cosas prácticas».

Basado en la necrológica de Barbara Celis publicada en El País.

Notas

[1] «Golpes de Estado», en francés en el original. [N. del T.]<<

[2] Por ejemplo, Acemoglu y Robinson, 2006; Alexander, 2002; Andrews y Chapman, 1995; Boix, 2003; Collier y Levitsky, 1997; Collier, 1999; Cruz, 2005; Dahl, 1998; Diamond et al., 2004; Di Palma, 1990; Engelstad y østerud, 2004; Geddes, 1999; Gurr, Jaggers y Moore, 1990; Held, 1996; Hoffmann, 2003; Huntington, 1991; Kurzman, 1998; Lijphart, 1999; Linz y Stepan, 1996; Markoff, 1996b; Morlino, 2003; O’Donnell, 1999; Ortega Ortiz, 2001; Przeworski et al., 2000; Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993; Rueschemeyer, Stephens y Ste-phens, 1992; Skocpol, 2004; Sørensen, 1998; Whitehead, 2002; Yashar, 1997. <<

[3] Todas estas expresiones, empleadas por el autor en sus respectivos idiomas originales, denotan, a la manera de compadre o paisano en español, familiaridad y confianza también en inglés. [N. del T.]<<

[4] Para investigaciones y estudios particulares de las prácticas que sostienen la confianza, relaciones e instituciones véanse Alapuro y Lonkila, 2004; Anderson, 1974; Anthony y Horne, 2003; Auyero, 2001; Bates et al., 1998; Bayat, 1997; Bayon, 1999; Besley, 1995; Biggart, 2001; Biggart y Castanias, 2001; Buchan, Croson y Dawes, 2002; Burt y Knez, 1995; Castrén y Lonkila, 2004; Clark, 2004; Cook, 2001; Cordero-Guzmán, Smith y Grosfoguel, 2001; Curtin, 1984; Darr, 2003; Diani, 1995; DiMaggio, 2001; DiMaggio y Louch, 1998; Elster, 1999; Elster, Offe y Preuss, 1998; Feige, 1997; Fernandez y McAdam, 1988; Fontaine, 1993; Gambetta, 1993; Gould 1995, 1999, 2003; Granovetter, 1995; Grimson, 1999; Guinnane, 2005; Guiso, Sapienza y Zingales, 2004; Haber, Razo y Maurer, 2003; Havik, 1998; Heimer, 1985; Hofmann, Postel-Vinay y Rosenthal, 2000; Landa, 1994; Ledeneva, 1998, 2004; Levi, 1997; Levi y Stoker, 2000; Light y Bonacich, 1988; Lonkila, 1999a, 1999b; MacLean, 2004; Marques, Santos y Araújo, 2001; Meisch, 2002; Morawska, 1985, 1996, 2003; Muldrew, 1993, 1998, 2001; Ogilvie, 2005; Ohlemacher, 1993; Opp y Gern, 1993; Ostergren, 1988; Ostrom, 1990, 1998; Passy, 1998, 2001; Pastor et al., 2002; Paxton, 1999; Piipponen, 2004; Portes, 1995; Postel-Vinay, 1998; Powell, 1990; Powell y Smith-Doerr, 1994; Rotberg, 1999; Seligman, 1997; Shapiro, 1987; Singerman, 1995; Solnick, 1998; Stark, 1995; Tilly, 1990, 2000, 2005b; Tsai, 2002; Uslaner, 2002; Warren, 1999; Weber y Carter, 2003; White, 2002; Wiktorowicz, 2001; Wuthnow, 2004; Yamagishi y Yamagishi, 1994; Zelizer, 2002, 2004, 2005a, 2005b.<<

[5] En la Sudáfrica del apartheid se llamó homeland o bantustán a los territorios designados por el gobierno blanco para los asentamientos de las tribus negras. [N. del T.]<<

[6] En castellano en el original. [N. del T.].<<

[7] Igualdad y Desarrollo. [N. del T.]<<

[8] En castellano en el original. [N. del T.]<<