COMENTARIOS DE OTROS AUTORES
SOBRE CRECER O NO CRECER

«El colapso soviético en 1991 y la crisis económica de 2007 hicieron evidente el fracaso de dos ideologías extremas: el estatismo comunista y el neoliberalismo. Con un gran sentido de oportunidad, Francisco Suárez Dávila nos ofrece una revisión histórica sobre el desarrollismo, a fin de plantear, de cara a nuestra situación actual, la necesidad de una nueva política económica que al mismo tiempo impulse nuestro crecimiento y genere un bienestar social.»

JUAN JOSÉ BREMER

«Bienvenidos los planteamientos económicos, sólidos, imaginativos, ajustados a la historia, a las circunstancias nacionales. En el libro Crecer o no crecer. Del estancamiento estabilizador al nuevo desarrollo, Francisco Suárez Dávila, hace el recuento crítico de los intentos exitosos y fracasados por colocar a México en la senda de la prosperidad sostenida. El autor arremete contra los prejuicios y la importación de reformas que han degradado las decisiones fundamentales de la política económica de los últimos treinta años. Además, luego de examinar las experiencias de otras latitudes, va más allá, propone soluciones constructivas al neoliberalismo y a los efectos de la crisis mundial de 2008 que han hundido a México en el “estancamiento estabilizador” y la regresión social.»

DAVID IBARRA

«En este libro, Francisco Suárez Dávila rastrea la trayectoria de una polémica a propósito de la política de crecimiento económico, que se inició en los años veinte y que ha vuelto a la vida recientemente. No ha terminado el debate entre los liberales, ahora neoliberales, que se aferran a un modelo de rigurosa disciplina fiscal incluso a pesar de sus muy elevados costos sociales, y los desarrollistas —a cuyos herederos Suárez Dávila denomina neodesarrollistas— que pugnan por una política económica cuyo objetivo fundamental sea el bienestar de la sociedad, incluso a costa de un cierto nivel de endeudamiento y de inflación. El recuento es puntual y ofrece una síntesis muy rica de casi un siglo de historia de la política económica. Muestra, entre otras cosas, que el intercambio de ideas y la confrontación de posturas diversas entre el gobierno y la sociedad no inició en 2000, sino que tiene una larga historia en la que Suárez Dávila identifica, con agudeza, claves para responder a los dilemas del presente.»

SOLEDAD LOAEZA

«Desde su título, Crecer o no crecer. Del estancamiento estabilizador al nuevo desarrollo es una crítica y una ruta. Un argumento ineludible por una vía nuestra y contemporánea de desarrollo. Ejercicio de memoria y observación que presenta una alternativa para recuperar el crecimiento posible. Tras el neoliberalismo, la apuesta de Francisco Suárez Dávila es el neodesarrollismo. No es nostalgia lo que lo anima: es aprendizaje de nuestra historia y de la experiencia de otros.»

JESÚS SILVA-HERZOG MÁRQUEZ

AGRADECIMIENTOS

En primer término, quiero dedicar este libro a mi esposa Diana, por su permanente apoyo, comprensión y algunos fines de semana de sacrificio; a mis hijos y nietos, con la esperanza de que disfruten en el futuro un país más próspero y más seguro. Algunos amigos tuvieron la paciencia de leer un manuscrito inicial y me dieron valiosos comentarios que mucho agradezco: Jesús Silva-Herzog Flores, David Ibarra, Juan Carlos Moreno Brid, Jaime Ros, Juan José Bremer, Héctor Mata, Juan José Huerta, Jesús Silva-Herzog Márquez y Soledad Loaeza. A mi secretaria, Lourdes Hernández, por su infatigable trabajo en innumerables borradores. Desde luego, la responsabilidad final es mía.

Esta investigación surgió de una cátedra especial para la cual fui electo por la Universidad Iberoamericana. Pablo Cotler, Director del Departamento de Economía, me comentó que el curso debía servir “para que los alumnos, que sólo han vivido crisis y estancamiento, apreciaran que México sí fue capaz de crecer al 6% durante varias décadas”. Ése fue el objetivo. Agradezco el apoyo de la Universidad Iberoamericana, de Pablo Cotler y de mis alumnos.

También fue valioso para mí el Seminario de la Facultad de Economía de la UNAM sobre la exploración de la historia de las ideas y las políticas económicas en México que coordina la Profesora María Eugenia Romero. Este seminario me impulsó para escribir varios ensayos sobre el periodo desarrollista mexicano.

Mi agradecimiento a la muy prestigiosa editorial Taurus, a Marcela González Durán y a Romeo Tello Arista, por sus siempre útiles observaciones y diligencias orientadas a la publicación de este libro.

INTRODUCCIÓN

El desarrollismo mexicano fue la etapa más exitosa de la historia económica de nuestro país y consistió en la estrategia de política económica del periodo que va de 1934 a 1970. Evolucionó en distintas fases, ajustándose a las necesidades nacionales y las importantes fuerzas externas, como sucedió con las guerras internacionales. Pero también fue una política generada dentro de México, no un trasplante externo. Inclusive, tuvo algunos rasgos de originalidad que significaron aportaciones a la teoría y la práctica del desarrollo a nivel mundial. Me parece que su éxito, medido en términos de crecimiento económico, aunque sus logros van más allá, obliga a estudiar este periodo. Es oportuno hacerlo ahora, al fin de esta primera década del milenio, caracterizada por el estancamiento económico, con un muy bajo crecimiento anual mexicano (1.5 por ciento) y un rezago frente a otros países. Estas cifras nos ubican en el lugar 150 de 180 países. Entre las naciones emergentes y de América Latina, sólo superamos a algunas islas caribeñas. El conocimiento de aquel periodo es importante para las nuevas generaciones, que sólo han conocido años de crisis y estancamiento, con el pesimismo que esto conlleva. Para ellos, el periodo del desarrollismo mexicano demuestra que nuestro país y su sociedad sí tuvieron capacidad para crecer.

La otra gran pregunta es si este modelo es repetible de alguna forma en la actualidad, cuando la sociedad mexicana busca alternativas para reorientar su política económica. El modelo desarrollista dio señales de agotamiento en los años sesenta. Se le quiso reformar en los setenta y se fracasó. Los intentos fallidos para renovarlo desembocaron en crisis, las de 1976 y 1982. Las nuevas ideas y políticas neoliberales de los ochenta y noventa sepultaron muchos de sus elementos. Algunos de sus rasgos, o la caricatura de los mismos, se convirtieron en malas palabras: autoritarismo político, intervencionismo estatal, proteccionismo. La sola sospecha de que este modelo pueda renacer ha significado que algunos intelectuales tilden de “nostálgicos del pasado” a los que hablan de un “renacimiento desarrollista”. De una manera más seria se argumenta que el mundo cambió, que las condiciones son diferentes, que el desarrollismo no es aplicable a un mundo a la vez democrático y globalizado. Por ello, es necesario analizar con objetividad sus características básicas y en qué medida pueden adecuarse.

Pero, además, hay dos elementos importantes que le dan al desarrollismo un nuevo brío. El primero es que los más exitosos países emergentes: Brasil, China, India y, en general, las naciones asiáticas, siguen políticas que podríamos llamar “neodesarrollistas”. Hay que recordar que el desarrollismo disputa su paternidad entre Asia Oriental y América Latina. Los asiáticos lograron que el modelo evolucionara mejor, lo adaptaron más adecuadamente para resolver las causas que propiciaron la crisis de 1982 y, gracias a eso, superaron —o no estaban tan presentes— las causas del agotamiento del modelo en América Latina. Ellos pasaron del crecimiento sustentado en la sustitución de importaciones a uno basado en la promoción de las exportaciones. También, cuando sufrieron su crisis en 1997, pudieron descartar las prescripciones de Estados Unidos y el Fondo Monerario Internacional (FMI), y retomar con adaptaciones su modelo, y proyectarlo hacia el futuro. El concepto también está renaciendo en la literatura: Bresser Pereira, ministro del presidente Cardoso, escribió un libro sobre el neodesarrollismo. Muchos expertos en el desarrollismo asiático, en su primera versión, celebran este resurgimiento con entusiasmo: Chalmers Johnson, Wade, Amsden y Chang. Incluso, hay nuevos trabajos que lo confrontan como proceso histórico y como modelo de política económica frente a la equivocada senda del neoliberalismo. Un argumento es que muchos de los países industriales exitosos, ahora liberales, adoptaron políticas desarrollistas en su etapa de despegue, pero ahora “han pateado la escalera que les permitió ascender”.

La otra idea importante es que el desarrollismo mexicano fue una reacción contra la política económica liberal, inicialmente aplicada frente a la Gran Depresión de 1929, que fracasó e hizo que nuestra recesión se profundizara. Esta política imitaba la del gobierno del presidente Hoover en Estados Unidos, con sus “finanzas públicas sanas”, que defendían a toda costa el equilibrio fiscal y la política monetaria contraccionista, eran defensoras del talón oro. Así, el nuevo desarrollismo puede convertirse en una solución para superar el fracaso político de los nuevos liberales que nos llevaron al estancamiento estabilizador y crearon una herramienta inadecuada para combatir la gran recesión de 2009, pues sólo se obtuvo una recuperación insuficiente y más débil que la conseguida por los países neodesarrollistas.

Después de la crisis de 2008 el mundo cambió y seguirá cambiando. La recesión mundial dista mucho de terminar. Keynes y su pensamiento han vuelto a surgir de la mano del neodesarrollismo. La necesaria intervención del Estado reclama un nuevo balance entre Estado y mercado. En los países industriales hay nacionalización de bancos e intervención directa en apoyo de las empresas y algunos sectores, como el automotriz, así como nuevas manifestaciones de nacionalismo económico. También es necesario legitimar el concepto desarrollista con sus destacados antecedentes en la historia y el pensamiento económico. Desde sus orígenes ha estado ligado al debate conceptual y de políticas frente al liberalismo. Sus raíces se encuentran en el mercantilismo como modelo de economía política, el cual se vincula con el surgimiento del Estado moderno. Una de sus aplicaciones fue la estrategia de modernización e industrialización llevada a cabo por Colbert, el primer ministro de Luis XIV. El colbertismo permeó la política económica francesa durante el siglo XX, hasta la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE).

Las tesis liberales de Adam Smith son una reacción frente al mercantilismo. A su vez, para refutar este “pensamiento único”, surgió el sistema de economía política de Federico List, el cual plantea las bases del pensamiento y la política desarrollista en el siglo XIX. Históricamente, Smith se ubica entre dos fuegos: en reacción contra el mercantilismo y ante los embates de la escuela de List. Las ideas de List aparecen con las políticas de Alejandro Hamilton, el primer secretario del Tesoro estadounidense. Hamilton impulsó la industrialización y el desarrollo del sistema financiero estadounidense, lo cual lo convirtió en una de las figuras más trascendentes entre los “padres fundadores” de su país. Ellos son autores de las teorías a favor de la protección de la naciente industria. Otro miembro de esa escuela es el Conde Witte, el ministro de Hacienda del zar Nicolás II, artífice de la industrialización rusa en las postrimerías del siglo XIX.

Posteriormente competirían por la paternidad del desarrollismo, en su sentido moderno, Brasil y México, en la época posterior a la Gran Depresión, y Japón y Corea, después de la Segunda Guerra Mundial.

Si se observa al desarrollismo en perspectiva histórica como una escuela de política económica, posiblemente domine en más regiones, en más países importantes y durante periodos más largos que el neoliberalismo.

En el caso de México, que forma la parte central del presente estudio, este trabajo ubica el desarrollismo en el periodo 1934-1971. Hay quienes consideran dentro de este modelo la etapa 1971-1981, llamada del desarrollo compartido. Esta política es una propuesta para superar los factores de su agotamiento: las limitaciones del proceso de sustitución de importaciones por la estrechez del mercado interno, el insuficiente dinamismo en las exportaciones, la declinación de la producción agropecuaria al agotarse las opciones para realizar nuevas grandes obras de irrigación para expandir la frontera agrícola, la falta de una reforma fiscal que derivó en un exceso de endeudamiento externo.

Sin embargo, es necesario señalar que la estrategia iniciada en 1971, no pudo actuar en dos limitaciones del crecimiento: el insuficiente dinamismo de la agricultura y las exportaciones; en cambio, su abuso del endeudamiento externo y su irresponsabilidad fiscal, llevaron al país a las grandes crisis de 1976 y 1982. El ajuste, después de la crisis de 1982, obligó a las reformas estructurales que se iniciaron en 1985, en principio a partir del ordenamiento de las finanzas públicas, las privatizaciones y la apertura comercial, y más adelante se intensificó la liberalización financiera, creándose un “liberalismo a la mexicana” que fue destruyendo los elementos básicos del desarrollismo.

El liberalismo se profundizó con la crisis de 1994 y la integración a la economía estadounidense con el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), por medio de un modelo “orientado hacia fuera, sustentado en la promoción de las exportaciones”. Ya superada la crisis, en el año 2000, la política económica llevó a un periodo de “estancamiento estabilizador”, con un Estado e instituciones debilitadas; la banca, por ejemplo, sufrió una seria crisis a partir de 1995, luego se extranjerizó. México padece la más profunda recesión en 2009 y la más débil recuperación a partir de 2010. Sin embargo, en 2011 y 2012, con la recuperación de Estados Unidos, alcanzó tasas favorables de crecimiento, de alrededor de 4 por ciento. Todavía son interiores a las de los países emergentes de la competencia y a nuestros propios logros históricos. Sin embargo, estas cifras, junto con la estrategia política y las reformas emprendidas por el nuevo gobierno, han suscitado los elogios de la presna y los mercados internacionales.

Ante el fracaso de la política económica, México requiere un nuevo curso de desarrollo. El neodesarrollismo —como antes lo fue el desarrollismo ideado para superar la Gran Depresión—, puede ofrecer una oportunidad para acelerar el crecimiento y el empleo. Éste es el problema que examinaremos.

Una veta importante que atraviesa estas páginas es el debate de las ideas económicas: Pani inició su segundo periodo criticando las políticas liberales de Montes de Oca, Gómez Morín y Palacios Macedo, las cuales sólo profundizaron la recesión. Posteriormente, los ministros desarrollistas Suárez y Beteta se enfrentaron a las críticas de esta misma escuela —principalmente por parte de Palacios Macedo—, contra sus políticas keynesianas. En los años cincuenta también se dio un debate histórico entre cuatro ex secretarios de Hacienda, dos de una escuela y dos de otra. Y con los ajustes de la posguerra la controversia se amplió a nivel continental entre los monetaristas (inspirados en el FMI) y los estructuralistas (de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL).

Otra veta del debate se refiere al proceso de industrialización que ocurrió entre desarrollistas-proteccionistas, el cual incluyó al gobierno y los industriales, en particular a la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), los comerciantes y algunos grandes industriales. El desarrollo estabilizador pareció lograr una síntesis entre desarrollistas y ortodoxos monetarios. En la nueva fase, la crítica provino de la izquierda, que expuso las deficiencias en materia de igualdad social y el agotamiento del esquema. En los intentos de encontrar un nuevo modelo, en los años ochenta el debate se dio entre los estatistas keynesianos y los neoliberales, de donde surgiría el Consenso de Washington como vencedor. Con las crisis de los noventa y sus fracasos resurgieron nuevas corrientes, entre las que destaca el nuevo desarrollismo.

En estas páginas se presenta un debate entre ideas y experiencias a lo largo del tiempo y a través de la geografía mundial. Experiencias que son pruebas dinámicas del laboratorio donde se confrontan con las teorías.

En conclusión: el desarrollismo es una alternativa de política económica frente al neoliberalismo, en sus fines, sus instrumentos de política y su sustento teórico. Lo interesante es que así lo fue desde que List se rebeló contra el pensamiento dominante de Adam Smith. En perspectiva histórica, esta opción prevalece frente al pensamiento liberal anglosajón. Los países donde dominan estas ideas incluyen a Francia y otras naciones de Europa desde el siglo XIX y parte del XX, hasta la creación de la Unión Europea; a Japón, Corea y buena parte de Asia; a México, Brasil y buena parte de América Latina de 1930 a 1980: es decir, la mayor parte de la economía mundial. El desarrollismo se entrelaza con el keynesianismo en diferentes lugares del mundo. En América Latina también se nutrió de su relación con el estructuralismo. El desarrollismo también tuvo influencia en Estados Unidos, con Hamilton, en la etapa formativa que siguió a su Independencia; posteriormente se debilitó por las tendencias liberales que estaban a favor de un Estado menos interventor.

A pesar de la gran importancia de la academia anglosajona, la teoría liberal no ha sido la práctica dominante, ni siquiera en el mundo occidental. Salvo en sus dos momentos históricos estelares: el primero, que va de la época del talón oro y el auge liberal de finales del siglo XIX y principios del XX hasta la Primera Guerra Mundial, el cual se derrumbó con la crisis de 1929; y el segundo, que abarcó desde las últimas dos décadas del siglo XX hasta la crisis del 2009. En los otros países y momentos históricos la política económica dominante ha sido el desarrollismo en sus diferentes variantes, que finalmente no sólo es una estrategia económica, sino una concepción del papel del Estado en la sociedad. Esta tesis tampoco la desvirtúan el tiempo o el socialismo de la Unión Soviética. En China, después de tres décadas maoístas, Deng Xiaoping integró su “especial modelo socialista” con el desarrollismo. Estas estrategias impulsaron lo que se llamó “el milagro japonés”, “el milagro coreano”, “el milagro mexicano”, “el milagro español”, “el milagro brasileño”, casi todos en los sesenta; su efecto se hizo patente en Irlanda en los noventa y en India y China en la primera década del nuevo milenio. Las rutas trazadas significaron tasas de crecimiento entre seis y diez por ciento en promedio. ¡No es un mal logro en términos de los objetivos que se propuso!

Como se apreciará, éste no es un libro sólo para economistas. Tiene un enfoque histórico, para relacionar el pasado con el presente y proyectarlo al futuro, y lo mismo ocurre con sus comparaciones entre sistemas económicos y las políticas seguidas en países exitosos. De manera importante, establece interrelaciones entre la economía y la política. Es, en este sentido, un documento de economía política en sus diferentes acepciones. La principal es analizar la influencia y la interdependencia entre los fenómenos económicos y los políticos o, como definió Adam Smith: “el análisis de la administración de los recursos de una nación para generar riqueza”. Ello nos conduce a la cuestión de cuáles son los diferentes caminos para alcanzar el desarrollo, por qué unas naciones prosperan y otras se estancan, y cómo puede efectuarse la transición del atraso al desarrollo. Éstos son los temas básicos para los desarrollistas, desde sus orígenes, y permanecen como cuestiones fundamentales de economía política en su sentido más clásico. Estos son temas de reflexión de este libro.

En el capítulo final se concluye que debemos adoptar una nueva política económica con características desarrollistas, y para ello se proponen las políticas que le dan sustento. Así, podremos iniciar 2013 y con el nuevo gobierno una ruta de transformación, combinando elementos económicos y políticos que nos permitan crecer, generar bienestar social y alcanzar una situación de país avanzado.

CAPÍTULO I

EL MARCO CONCEPTUAL DEL DESARROLLISMO

El desarrollismo es un sistema o modelo de política económica con una gran dosis de pragmatismo, aunque tiene buenos sustentos teóricos. Sus orígenes se encuentran en los albores de la teoría económica, con el mercantilismo. Tiene un fuerte tinte nacionalista y su veta de origen es el Estado-Nación que busca —por necesidades estratégicas— modernizarse, alcanzar a los países con un mayor poderío económico y sobrevivir como soberanía. Su principal instrumento es la industrialización sustentada en la manufactura. Por ello es indispensable el proteccionismo para proteger a la industria naciente contra los países industriales más avanzados, los cuales —por conveniencia— se transformaron en librecambistas.

ANTECEDENTES TEÓRICOS DEL DESARROLLISMO

El mercantilismo[1]

Existen dos antecedentes importantes del desarrollismo que están interrelacionados: uno, el más remoto, es el mercantilismo del siglo XVII; el otro es la tesis que Federico List publicó del siglo XIX. No se trata del mercantilismo primitivo, tampoco es la caricatura que Adam Smith le hizo para criticarlo, aquella que presenta al monarca que acumula lingotes en el tesoro real como expresión de la riqueza nacional. Yo me refiero a su versión más acabada, la del siglo XVII, la cual expone una teoría coherente de la intervención de un Estado en el funcionamiento de la economía. Su ideal es la formación de un Estado moderno que represente los intereses de la nación. Uno de sus objetivos es lograr, como expresión de poder, un saldo superavitario de la balanza de pagos. Lo importante es cómo conseguirlo. Un camino sería la producción y exportación de manufacturas, el cual no es muy diferente de la ruta de algunos países en la actualidad, a los que se llama neomercantilistas.

Para Schumpeter, el gran historiador del pensamiento económico, el primer teórico de la economía es, precisamente, un mercantilista: el italiano Antonio Serra.[2] Él consideraba que su natal Nápoles tenía riquezas naturales, pero era un Estado pobre y atrasado, por esta razón debía emular a Venecia, pobre en recursos naturales pero con una desarrollada producción de manufacturas gracias a la especialización, la cual le permitía obtener rendimientos crecientes. Eso le reportaba excedentes en su balanza de pagos, lo que se convirtió en la base de su próspero imperio comercial.

Los mercantilistas, List y la escuela histórica alemana, practicaron con éxito el análisis comparativo de políticas y sus resultados (como en el moderno benchmarking). Los modelos a seguir también eran Holanda e Inglaterra. En cambio, un ejemplo de políticas que no había que practicar era el de España. Colbert, el ministro de Hacienda de Luis XIV, usó el poder del Estado para promover una industrialización incipiente, creando la manufactura de textiles en la ciudad de Lyon, que aún perdura; además impulsó la construcción de caminos y la formación de una Marina poderosa. El absolutismo real, sus guerras y dispendios frenaron este proceso y destruyeron el potencial rural de Francia. Por ello surgieron los fisiócratas, los partidarios del desarrollo agrícola, que fue muy apreciado por Adam Smith.

El Adam Smith de la Teoría de los principios morales es partidario de la intervención del Estado, pero en La riqueza de las naciones se convierte en un convencido del libre cambio. En realidad, el Estado inglés, a partir de acciones impulsadas por Enrique VII en 1485, inició una política de fomento para la sustitución de importaciones de la lana y logró crear una industria textil manufacturera. Necesitaba, en consecuencia, que los otros países abrieran sus fronteras para vender sus productos. David Ricardo apoyó sus intereses con la teoría de la ventaja comparativa, este sería el sustento para que Inglaterra acordara el Tratado de Methuen con el pobre Portugal. Inglaterra vendería productos manufacturados y Portugal productos agrícolas y oporto.

Federico List, el artífice de las bases del desarrollismo

Es una regla general de prudencia que, una vez llegados a la cumbre de la grandeza, se arroje tras de sí la escala que nos ha servido para trepar, a fin de que otros queden privados de la posibilidad de alcanzarnos. En ello radica el secreto de la teoría de Adam Smith, de las tendencias cosmopolitas de su gran contemporáneo William Pitt y de todos sus sucesores en la administración inglesa… Una nación que con sus medidas protectoras y restricciones a la navegación ha desarrollado su energía manufacturera y su flota, de tal modo que ninguna otra nación puede atreverse a competir libremente con ella, no puede hacer otra cosa más sensata que destruir estas escalas que han dado acceso a su grandeza, predicar a otras naciones las ventajas de la libertad comercial y declararse arrepentida por haber seguido hasta entonces la senda del error y haber emprendido sólo ahora el camino de la verdad.[3]

Esta cita genial inspiró un reciente libro de Chang, un brillante economista de la Universidad de Cambridge: Pateando la escalera (Kicking Away the Ladder), el cual analiza cómo los países más avanzados, sobre todo Estados Unidos, fueron proteccionistas en un inicio y, cuando despegaron económicamente, se volvieron librecambistas y desplazaron las políticas que los llevaron al éxito.

Federico List se convertiría en uno de los más importantes e influyentes opositores y críticos de Smith. Era un economista alemán que, por razones políticas, emigró a Estados Unidos. Allí conoció la obra y los escritos de Hamilton, incluyendo su famoso Informe sobre las manufacturas de 1791, donde proponía la protección de la naciente industria. Lo mismo le ocurrió con la obra de Carey, considerado por Marx como el más original de los economistas americanos. Ellos planteaban que Estados Unidos, rezagado económicamente frente a Inglaterra, debería desarrollar una fuerte protección de su mercado interno para desarrollar su industria. Hamilton concluye su Informe afirmando:

En países donde hay una gran riqueza privada, mucho se puede hacer por contribuciones voluntarias de individuos patriotas, pero en una comunidad situada en las circunstancias de Estados Unidos, el tesoro público debe cubrir la deficiencia de los recursos privados. En qué puede ser más útil que en promover y mejorar los esfuerzos de la industria.[4]

Éste es el concepto de política industrial. Gracias a él se acuñó una sabia frase: “Hay que hacer lo que los ingleses practican, no lo que los ingleses recomiendan”. Reinert y Reinert argumentan:

La economía americana se construyó sobre los principios básicos del mercantilismo, por fácilmente 100 años, empezando con Hamilton en 1791 […] Ahora una sabia máxima para política económica sería en forma similar: no hagas lo que los americanos te dicen que hagas, haz lo que los americanos hicieron.[5]

La obra fundamental de List es el Sistema nacional de economía política, la cual fue publicada en 1841. Es un gran libro que tuvo una enorme influencia. En él se postula una estrategia de desarrollo integral para que los países que reúnen ciertos requisitos alcancen a las naciones más avanzadas. Esta tesis lo hizo muy atractivo para muchos gobiernos. Su obra crítica de lo que él llama “la teoría dominante” y la teoría cosmopolita, ahora se diría “globalizadora”, es decir: la visión inglesa de Adam Smith del libre comercio, que impulsa la ventaja comparativa de las naciones. List la llama “el Caballo de Troya” que se usó en Portugal en el Tratado de Methuen. Dice List:

Logró el famoso ministro Inglés, Methuen, convencer al gobierno portugués que Portugal ganaría muchísimo si Inglaterra permitiera la importación de vinos portugueses con un arancel un tercio más bajo que el señalado para los vinos de otras naciones, autorizando a cambio Portugal la importación de paños ingleses […] Inmediatamente después de establecerse este tratado mercantil, Portugal fue inundado de manufacturas inglesas y, la primera consecuencia de este hecho fue la ruina completa e instantánea de las fábricas portuguesas.

Desde Pitt hasta Melbourne, su teoría [la de Smith] ha sido utilizada por los ministros ingleses para echar tierra sobre los ojos de otras naciones en provecho de Inglaterra.[6]

¿Alguna comparación con el momento actual? List recomienda a Estados Unidos reaccionar contra esta situación: ‘Yo advertiría al pueblo de Estados Unidos, que confía en el célebre sistema de Smith, que tenga cuidado de no morir por un bello ideal”.[7] Asimismo, alerta contra las argucias de las cuales se vale el gobierno inglés para impulsar las teorías que favorecen sus intereses:

Todos los funcionarios públicos, científicamente formados, los redactores de diarios y revistas y los tratadistas de materias de política económica; educados, como estaban en las escuelas cosmopolitas, consideraban la protección arancelaria en cualquiera de sus formas, como algo teóricamente monstruoso. Es bien notorio que el ministerio inglés, tan solícito, cuando se trata de fomentar los propios intereses mercantiles, posee en el dinero de su servicio secreto (su Secret Service Money), un instrumento idóneo para tomar la opinión pública extranjera bajo su tutela.[8]

¡Lo que leemos no es muy diferente de cómo actúa el aparato político-académico estadounidense! Con gran visión, su teoría impulsa a las “fuerzas o poderes productivos”, esto significa que la aptitud para crear riqueza es más importante que la riqueza misma, por ello nos dice:

Las fuerzas productivas de los pueblos no sólo están condicionadas por la laboriosidad, el afán de ahorro, la moralidad y la inteligencia de los individuos o por la posesión de recursos naturales o capitales concretos, sino también por las instituciones y leyes, políticas y civiles y, especialmente, por las garantías de permanencia, autonomía y poder de su nacionalidad.[9]

Además, creó una teoría de las etapas del desarrollo económico que concluye con la industrialización y favorece un desarrollo armónico de los sectores. Una parte fundamental de su pensamiento es la teoría de la protección de la naciente industria: sostiene de manera congruente que el consumo debe subordinarse a la producción. Ésta también fue una tesis muy importante en Asia.

List era un nacionalista, pues la industrialización es un factor de independencia. “El gobierno no sólo tiene el derecho, sino que es su deber promover todo lo que pueda hacer para incrementar la riqueza y el poder de la nación. Sin este objetivo no pueden alcanzarlo los individuos”.[10] Por esta razón, él recomienda impulsar la infraestructura. Vio lo determinante que fue para Estados Unidos el desarrollo de los ferrocarriles, y al regresar a Alemania los impulsó en la práctica.

Sus tesis son una alternativa a la economía clásica. Lord Robbins expone en sus Lecciones de historia del pensamiento económico: “List ha ejercido en las políticas de varias naciones una influencia, yo diría sólo superada en su tiempo por Adam Smith y en nuestra época por Marx”.[11] Es paradójico que casi no se le cite en los libros anglosajones de la historia del pensamiento económico. Sin embargo, un investigador de las experiencias del desarrollo de Oriente, Robert Wade, encontró una presencia notable de sus ideas y sus textos en Japón y Corea. Cuando regresó al Massachusetts Institute of Technology (MIT) para buscar el libro en la biblioteca se encontró con que éste tenía telarañas, pues había sido usado por última vez en 1966.[12] El suyo es un libro fundamental para el desarrollismo de Japón y Corea.

Thomas Huber, profesor del Estado Mayor del Ejército estadounidense, experto en Japón, al escribir sobre los aspectos estratégicos del desarrollo japonés, analiza la gran influencia de List en este país y su aceptación de la idea de que la nación es un sistema de producción, y que ésta debe prevalecer sobre el consumo.[13] En Alemania ocurrió una acción decisiva para crear la Unión Aduanera con el fin de proteger a los Estados germanos —todavía no unificados—, de la competencia de los productos ingleses para promover su industrialización. Influyó sobre Bismarck y después sobre la Alemania nazi. Sus ideas también marcaron a Sergei Witte, el gran ministro modernizador del zar Nicolás II, quien también quiso impulsar la industrialización rusa por medio de una política proteccionista y la construcción de ferrocarriles para integrar el territorio nacional, justo como hizo Estados Unidos: él fue el constructor del ferrocarril transiberiano. Avanzó mucho, pero la desastrosa guerra ruso-japonesa truncó su proyecto. Witte escribe en sus memorias: “El autor e instigador del movimiento proteccionista en el Imperio Alemán fue Federico List, el famoso economista, sujeto sobre el cual yo escribiría, dicho sea de paso, un folleto cuando yo era director de los Ferrocarriles del Sudeste”.[14] Al referirse al documento que escribió en 1889, el año en que entró al gobierno, un connotado biógrafo de Witte, el profesor Von Laue de Columbia University, puntualiza:

En los escritos del economista alemán, Witte al fin encontró la base para un sistema ruso de desarrollo económico. Éste permaneció como el fundamento de su pensamiento y acción a partir de ese momento […]

List plantea una visión europea e indirectamente global de desarrollo económico que dio esperanzas a Rusia que, con políticas apropiadas, podría eventualmente igualar a los más civilizados países de Europa Occidental. List era más que el vocero del liberalismo y nacionalismo alemán, era el profeta de las ambiciones de todos los países subdesarrollados. Sus puntos de vista eran pues la base para el entendimiento de Witte y aun de la industrialización soviética […] El Sistema nacional de economía política es la refutación del sistema cosmopolita de los economistas clásicos ingleses y su sustitución por un sistema nacional era una exhortación para un paso acelerado de desarrollo económico de los países atrasados.

Laue señala que Witte, como List, estaba obsesionado con reducir la brecha entre países “estacionarios” y “progresistas”, y advertía sobre el peligro de “rezagarse”.[15] Es difícil encontrar un mejor reconocimiento a la influencia de List y las motivaciones que éste daba a las estrategias desarrollistas.

EL DESARROLLISMO JAPONÉS

La economía política japonesa puede colocarse precisamente en la línea que desciende de la Escuela Histórica Alemana (List), algunas veces nombrada “nacionalismo económico o neomercantilismo”, pero esta escuela no está exactamente dentro de la corriente central del pensamiento económico en los países de habla inglesa.[16]

Puede decirse que existe una cierta competencia intelectual para decidir quién adoptó primero el desarrollismo: Japón o América Latina, particularmente Brasil o México. ¿Cuál fue más exitoso o profundo?, pero también, ¿dónde se examinó primero a nivel académico y, derivado de este análisis, cuáles son sus diferencias?

Chalmers Johnson, en su libro El miti y el milagro japonés (miti and the Japaneses Miracle),[17] reclama para Japón la paternidad del Estado desarrollista y, a lo largo de su obra, explica sus características, pues sus gérmenes datan de la restauración Meiji a finales del siglo XIX. La industrialización era indispensable para defender la soberanía del Estado japonés frente a las potencias occidentales, que inclusive la limitaban en el uso de los instrumentos de política comercial. El desarrollismo nació en los años treinta y se vinculó con la industrialización, el militarismo y los preparativos de guerra, al tiempo que se introdujeron políticas expansionistas keynesianas para salir de la Gran Depresión. Su ministro de Finanzas, Takahashi Koreyiko, fue llamado el “Keynes japonés” sin haber conocido en persona al economista europeo. Estamos ante un fenómeno que también sucedería en otros países, como ocurrió con el Nuevo Trato de Roosevelt o con las políticas expansionistas de Alberto J. Pani, el ministro de Hacienda de México. La economía de guerra japonesa tuvo características especiales, pero el desarrollismo volvió a implantarse durante la fase de reconstrucción que siguió a la Segunda Guerra Mundial, hasta lograr “el milagro japonés”.

C. Johnson está convencido de que el desarrollismo japonés es una tercera vía: no es el Estado planificador controlador comunista, tampoco es el Estado regulador de Estados Unidos, es un Estado capitalista con un plan racional. “Es una red de influencias políticas, burocráticas y financieras que estructuran la vida económica”.[18] Sus principales características son un Estado intervencionista, sustentado en una élite burocrática y meritocrática de gran calidad, una industrialización estratégica a través de una política industrial diseñada por el Ministerio de Comercio Internacional e Industria, el cual —como vértice ejecutor— selecciona sectores para impulsar, movilizando una amplia gama de instrumentos, entre los que destaca el uso del financiamiento dirigido a conglomerados industriales y financieros privados. Durante más de cincuenta años, el Estado japonés tuvo como principal prioridad el desarrollo económico y el crecimiento. La consistencia y la continuidad para perseguir estos objetivos fueron claves para lograrlos. Contra lo que se piensa, inicialmente el modelo dependió del fortalecimiento del mercado interno y supuso un intenso proceso de sustitución de importaciones. Pero también es cierto que, en parte por diseño y en parte por necesidad, dados sus limitados recursos naturales Japón comenzó la promoción de sus exportaciones antes que América Latina. Algunos elementos fundamentales de esta peculiaridad fueron el nacionalismo que impulsó a Japón para alcanzar a Occidente y, en los años treinta, el militarismo. Puede decirse que la economía “se movilizó para la guerra y después para la paz”. Ésta es una diferencia importante respecto de América Latina. En Corea, después de la guerra, se siguió un modelo muy similar. Por esta razón, no es una sorpresa que este país —que fue una colonia japonesa de 1910 a 1946— tuviera una influencia institucional, aunque con sus propias características.

EL DESARROLLISMO EN AMÉRICA LATINA. LOS PRINCIPALES PROTOTIPOS: BRASIL Y MÉXICO

Víctor L. Urquidi[19] señaló que el desarrollismo mexicano adquirió algunos de sus razgos en la economía del Porfiriato y su proceso modernizador. En aquella época, las políticas se llamaban “de fomento” y tomaron la forma, como en Estados Unidos y Rusia, de inversión en infraestructura —en particular en los ferrocarriles—, el desarrollo de un sistema financiero y una industrialización incipiente; sin embargo, el modelo básico fue una economía de enclave de exportación de materias primas.

A pesar de esto, en América Latina el desarrollismo se inicia propiamente en los años treinta. La mayor parte de los países de la región lo adoptaron como estrategia nacional, si bien con diferentes modalidades y en diferentes tiempos. México y Brasil fueron los modelos más importantes y representativos. Los caminos que llevaron a conformarlo también fueron similares: uno de sus detonadores fue la Gran Depresión que llevó a los gobiernos a convencerse de que había que apresurar el proceso de industrialización, pues ésa era la única manera de escapar a la evidente vulnerabilidad de los sectores productores y exportadores de materias primas, cuyos ingresos cayeron entre cincuenta y ochenta por ciento. La otra idea dominante era que, para salir de la depresión, era necesario que los Estados siguieran políticas expansionistas, monetarias y fiscales para estimular la recuperación, esto significó que los gobiernos se volvieran keynesianos, sin conocer inicialmente a Keynes. Ése fue el caso en México, con las políticas impulsadas por Pani durante su gestión hacendaria.

En México se agregó otra dimensión: las transformaciones sociales derivadas de las banderas de la lucha revolucionaria. México también introdujo la planeación con el Plan Sexenal, aunque no tendría un aparato tan explícito como ocurrió en los países asiáticos. Una filosofía común era el nacionalismo económico. A fines del Porfiriato, las empresas extranjeras dominaban el petróleo, la energía eléctrica y la minería; en contraste, el programa de la Constitución de 1917 reivindicaba para el Estado el control del subsuelo. Con Cárdenas se llevarían a cabo las expropiaciones del petróleo y los ferrocarriles, y se crearían las primeras empresas públicas estratégicas como la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Petróleos Mexicanos (Pemex) y Ferrocarriles Nacionales de México.

En Brasil, el iniciador fue Getulio Vargas, quien llegó al poder en 1930 y fundó el llamado Estado Novo. Él promovió la industrialización y trabó alianza con la incipiente burguesía, las clases medias urbanas y los sindicatos para arrebatarle el poder a las oligarquías agropecuarias y modernizar al país. Asimismo, en su programa destacaban el nacionalismo, algunos elementos de populismo y los diseños geopolíticos que siempre estuvieron presentes e impulsaban los militares. El Estado también intervino para salir de la Gran Depresión. De igual modo, Chile, el país más golpeado por la caída de los precios de las materias primas y la decadencia mundial de su principal producto —el nitrato—, se vió obligado a apresurar el paso para industrializarse y diversificar su economía. Así, como resultado de esta situación, tempranamente se creó la Corporación de Fomento, como banco de desarrollo encargado de lograr estos propósitos y desarrollar la industria del cobre.

La Segunda Guerra Mundial obligó a una forma de industrialización que casi sería un sinónimo del desarrollismo: la sustitución de importaciones, la cual surgió ante la imposibilidad de importar maquinaria, bienes de consumo y productos intermedios.

En 1948, la creación de la CEPAL y las ideas de Prebish sobre los términos de intercambio adversos entre las materias primas de la periferia y las manufacturas, darían un nuevo sustento teórico a la industrialización. Gracias a él se perfeccionarían los instrumentos de la política industrial y, a la vez, se ampliaría la gama de instrumentos proteccionistas: los aranceles, las cuotas y los subsidios. De esta manera se aplicaba la idea de List sobre la “protección a la industria naciente”.

En México se adoptaron varias “leyes de industrias nuevas y necesarias”. Inicialmente se establecieron restricciones a la participación de empresas extranjeras; con el tiempo, ellas también se situaron dentro de las barreras arancelarias para aprovechar los mercados internos. Un instrumento fundamental fue el financiamiento y el uso que el Estado le daba. México fue un pionero y creador en esta materia. El Banco de México, de manera heterodoxa, se convirtió en un instrumento desarrollista, utilizando el encaje legal para orientar parte del ahorro captado por los bancos hacia sectores prioritarios. Bajo su dominio se crearon fondos de fomento y se constituyó una batería de bancos de desarrollo; el principal, Nacional Financiera, desempeñó un gran papel, creando y financiando industrias básicas, y después captando y aprovechando el crédito externo. Brasil, con dos décadas de diferencia, creó el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDS) en 1952.

El desarrollismo con frecuencia también era acompañado por el populismo. En Argentina prevalecían los grupos terratenientes oligárquicos y las políticas industrializadoras no fueron dominantes sino hasta 1943, el año en que Perón tomó el poder gracias a una alianza entre sindicatos, clases medias y la incipiente burguesía industrial. A su caída, su sucesor Frondizi mantuvo las políticas explícitamente desarrollistas, pero sin la fuerza de Brasil o México. Después de aplicar un programa de austeridad antiinflacionario los militares lo derrocaron.

Si bien el modelo desarrollista se aplica desde los años treinta, el concepto no se emplearía en la academia ni en los discursos públicos sino mucho tiempo después, esto ocurrió a pesar de que el discurso y las acciones de los artífices mexicanos —Suárez, Beteta, Carrillo Flores, Ortiz Mena, Rodrigo Gómez y aún hasta la época de López Portillo— eran implícitamente desarrollistas.

Entre los primeros que utilizan el término podemos mencionar a Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto en su famoso libro Desarrollo y dependencia en América Latina, publicado en 1969, antes de que el libro de Chalmers Johnson reivindicara el concepto para la experiencia japonesa. Cardoso y Faletto usan explícitamente el término de “Estado desarrollista”, aplicado a México y Chile en los años treinta, como los prototipos más notables. En el caso de Brasil se refieren al “populismo desarrollista” del gobierno de Getulio Vargas, por el papel crucial que tuvo la alianza del Estado con las clases medias, los sindicatos y la incipiente burguesía industrial. Ellos también asocian este concepto con el nacionalismo.

Posteriormente, el desarrollismo aparece en las principales historias del pensamiento económico latinoamericano, como ocurre en el ensayo de Joseph Love: “Ideas económicas e ideológicas en América Latina desde 1930” («Economic Ideas and Ideobgies in Latin America since 1930»), el cual forma parte de la Historia de América Latina de la Universidad de Cambridge y, desde luego, en el clásico artículo de Hirschman: “Ideologías del desarrollo económico en América Latina”, que forma parte de su libro: Una inclinación hacia la esperanza (A Bias for Hope); también destaca la influencia que tuvieron los primeros grandes teóricos del desarrollo: Rosenstein Rodan, Myrdal, Nurkse y Gershenkron.

AUGE DEL MODELO DESARROLLISTA

El modelo desarrollista tuvo un auge mundial en los años cincuenta y sesenta. En Asia y otros países se prolongaría hasta la crisis asiática de 1997. El auge del desarrollismo ocurrió en México después de la exitosa estabilización, derivada de la devaluación de 1954. A partir de 1958 y hasta 1970 se logró un desarrollo estabilizador con crecimiento anual de seis por ciento y una estabilidad de precios. En Brasil, su cúspide se presentó en el gobierno de Kubitschek, de 1956 a 1960, el cual registró muy elevadas tasas de crecimiento. Emblemática de ese espíritu fue la creación de Brasilia.[20]

Japón, después de la Segunda Guerra Mundial, readaptó el modelo desarrollista del militarismo a las nuevas condiciones de paz, y lo mismo ocurrió en Corea, Taiwán y Singapur, con lo que surgirían los “tigres asiáticos”. Había diferencias, pero en todos estos países predominaría un Estado intervencionista, una burocracia altamente calificada y meritocrática, así como un sistema eficaz de planeación dependiente del jefe del gobierno; como motivación tenían el nacionalismo económico, la necesidad de modernizarse y alcanzar a las potencias económicas. La Guerra Fría y la Guerra de Corea nuevamente obligaron a incorporar tintes militaristas. Otros elementos esenciales fueron una activa política industrial para seleccionar ramas estratégicas, el proteccionismo, y una amplia gama de políticas financieras “dirigistas”; debido a esto en Japón y Corea se desarrollaron conglomerados industriales, mientras que en Taiwán surgieron empresas medianas y pequeñas, y en Singapur se consolidó un Estado que controla y dirige, pero con apertura “orientada” a las empresas extranjeras.

El modelo —después de la Segunda Guerra Mundial— también se aplicaría en Francia, siguiendo fielmente la tradición colbertista y dirigista del Estado. Su motivación fue la reconstrucción y, posteriormente, la industrialización competitiva y moderna con miras a la integración europea. En este país se creó el exitoso instrumento de la “planificación indicativa” que se apoya en el crédito “dirigido”. Su burocracia meritocrática, como la japonesa, jugaría un destacado papel con los egresados de las grandes escuelas: los “enarcas”, de la Escuela Nacional de Administración, y los inspectores de finanzas.

España, para superar el aislamiento de la economía de guerra del franquismo y con la llegada al poder del grupo de tecnócratas del Opus Dei, seguiría un modelo cercano al francés. En su inicio tuvo un forzado proceso de sustitución de importaciones y posteriormente fue abriendo la economía a medida que las potencias occidentales reducirían el ostracismo que le habían impuesto. En este proceso fueron clave el Primer Plan de Estabilización y el Primer Plan de Desarrollo de 1959. Después, con la transición a la democracia, se realizaría, a partir del Pacto de la Moncloa de 1977, un proceso motivador: alcanzar niveles económicos y sociales comparables a los de los grandes países de la Comunidad Europea (CEE) y lograr su ingreso. Para ello se siguieron políticas desarrollistas y, explícitamente, se utilizó este término. Las políticas desarrollistas que se implementaron son, entre otras: la ampliación de la infraestructura, la introducción de un sistema de bienestar social, la realización de reformas fiscales y la modernización industrial.

Un ejemplo tardío (a partir de los años noventa), pero espectacular y también motivado por la integración europea, es Irlanda. Este país adoptó lo que los irlandeses han llamado “un desarrollismo flexible” y aprovechó su estructura corporativista para llegar a un acuerdo modernizador entre gobierno, empresas y sindicatos. De igual manera, en Irlanda se incorporó un sistema de planeación estratégica. En este caso la clave del éxito fue un programa de educación técnica en matemáticas, cómputo e ingenierías orientado a la industria informática, al cual se agregaron bajos impuestos corporativos para atraer inversión americana y europea. Irlanda usó eficazmente de los fondos estructurales de la Unión Europea. De esta manera, el “tigre celta” tendría tasas de crecimiento similares a las que en su momento tuvieron España y los “tigres asiáticos”, y rebasaría en ingreso per cápita a su rival ancestral: Inglaterra.

DECADENCIA Y AGOTAMIENTO DEL DESARROLLISMO

En la segunda mitad de los años sesenta, el modelo comenzó a dar señales de agotamiento en América Latina. El caso de México lo ilustra, pero era una patología común a otros países. El modelo de sustitución de importaciones funcionó bien, aplicado a bienes de consumo o a algunos bienes intermedios, pero cuando se intentó extenderlo a los bienes de capital, las limitaciones de escala del mercado interno se hicieron evidentes. Prebish introdujo la idea de integración latinoamericana para vencer este obstáculo, pero América Latina no era la Unión Europea, el comercio intrazonal era muy limitado y la geografía continental imponía enormes barreras que la exigua infraestructura de transporte no podría superar. La segunda limitación era la desigualdad del ingreso y las amplias capas de la población sumida en la pobreza o el autoconsumo, con muy restringido poder de compra, que no contribuían a ampliar el mercado interno. El tercer factor era que, dadas las limitaciones de ahorro interno y la incapacidad de llevar a cabo reformas fiscales, se estaba acudiendo al endeudamiento externo que llegaría a niveles peligrosos. Finalmente, en el caso de México, no en otros países, la fase de expansión de la frontera agrícola gracias a la inversión en grandes obras de irrigación se fue agotando, y se entró en la etapa de rendimientos decrecientes de la agricultura de temporal. En otros casos, lo que ocurrió fue que, simplemente, se abandonó la agricultura como elemento de política. En Asia, dos de estos factores no jugaron un papel limitante, ya que pronto transitó de la sustitución de importaciones a la promoción de exportaciones. Asimismo, tenía altísimos niveles de ahorro e inversión por factores institucionales y sociales, y una razonable distribución del ingreso.

En México —y algunos otros países latinoamericanos— se adoptaron políticas redistributivas que frecuentemente se volvieron populistas. En muchos casos, el excesivo gasto social, los subsidios indiscriminados y los aumentos salariales no sustentados en la productividad propiciaron elevadas inflaciones. La explosiva creación de empresas públicas generó un Estado obeso con graves desequilibrios fiscales. Se acudió a movilizaciones sociales de apoyo que causaron inquietud en los inversionistas y los empresarios, lo cual provocó falta de confianza para invertir y, eventualmente, salidas de capital, devaluaciones y programas de ajuste y estabilización con el FMI. Hubo varias experiencias en ese sentido: en Brasil, Goulart propició un golpe de Estado militar; por su parte, las fallidas experiencias gubernamentales de Alessandri dieron lugar a la victoria del socialismo de Allende, mientras que en Argentina resurgió el peronismo.

El desarrollo estabilizador intentó ser sustituido, reformulado o rescatado en México por el desarrollo compartido de Luis Echeverría. En México también se observó la tipología del populismo: el exceso de gasto público sin realizar reformas tributarias y acudiendo al déficit fiscal, ocasionó aumento de la inflación y desequilibrios de la balanza de pagos, los cuales trataron de resolverse mediante controles comerciales o de financiamiento externo. Cuando se agudizó la sobrevaluación cambiaria y se percibió que el tipo de cambio no era sostenible, se desataron fugas de capital que provocaron devaluación y crisis financiera. Ello hizo que se tuviera que negociar con la comunidad financiera internacional y, en 1976, se llegara a un programa de ajuste negociado con el FMI.

El gobierno de José López Portillo, a partir de 1977, tuvo una fase desarrollista exitosa con un Plan de desarrollo industrial que usó los nuevos recursos petroleros como palanca para inversiones transformadoras. Eventualmente, también hubo errores y desequilibrios macroeconómicos, los cuales se sumaron al exceso de deuda y la nacionalización bancaria, y terminaron por derrumbar el modelo y detonar la crisis de la deuda en 1982.

Otro factor de la caída del modelo desarrollista tuvo su origen en factores internacionales y en la crisis del dólar de 1971. La irresponsabilidad fiscal de Estados Unidos gestó un periodo de flotación generalizada. El severo aumento del precio del petróleo en 1973 actuó para completar una crisis financiera internacional que detonó un proceso de reforma del sistema monetario internacional. El alza del precio del petróleo afectó a algunos países desarrollistas que eran importadores, como los asiáticos y Brasil. También creció el nivel de ahorro financiero en los países petroleros, el cual sería recirculado por los bancos. Esto provocó que países con problemas externos, o que aún no lo tenían y querían crecer, acudieran a financiar su balanza de pagos con grandes volúmenes de deuda. La situación cambió cuando los países industriales decidieron realizar un ajuste contraaccionista con un alza de las tasas de interés internacionales, a lo cual se agregó la caída del precio del petróleo. México inició la crisis de la deuda cuando llegó la falta de liquidez y la insolvencia en el verano de 1982. Pero la misma situación se presentaba en toda América Latina (con excepción, quizá, de Colombia) y varios países asiáticos, como Corea. Asia sobrellevó mejor el problema, pues su gran crisis llegaría en 1997. Esta situación dio lugar a la aplicación de duros programas de ajuste y desencadenó el proceso de desmantelamiento del modelo desarrollista. Para algunos autores, la crisis de la deuda de 1982 detonada por México fue el golpe de muerte al modelo desarrollista. Cuando menos, lo sería para el caso de México.

EL DESMANTELAMIENTO DEL MODELO DESARROLLISTA Y SU SUSTITUCIÓN POR EL MODELO NEOLIBERAL

La respuesta a la crisis —por lo menos en el caso de México—, se dio en varias fases y se convirtió en el prototipo de lo que tuvieron que hacer otros países, principalmente en América Latina. Inicialmente, las naciones se vieron obligadas a operar programas de ajuste económico muy severos. México disminuyó su déficit fiscal por medio de draconianas reducciones de gasto público, en las cuales la inversión cargó el mayor peso, con medidas limitadas de ingreso adicional, al tiempo que se ejecutó una política monetaria restrictiva. Para enfrentar el problema externo era necesario generar un superávit comercial y hacer frente a los pagos de la deuda.

Hacia 1985 se consideró que estas medidas convencionales ya no eran suficientes. Con el propósito de solventar el problema de las finanzas públicas, se hizo indispensable adelgazar la estructura del Estado, que ya era en extremo obesa: México tenía más de 1,200 empresas públicas. Entonces comenzó un proceso de privatización. Se eliminaron algunos monopolios de Estado, las empresas públicas ineficientes y que generaban déficit. Con parte del producto de las ventas se pagaba deuda. Esto es lo que actualmente se está imponiendo a Grecia. En atención al fenómeno externo, se inició el proceso de apertura de la economía, disminuyendo aranceles, desmantelando el arsenal de cuotas y permisos previos. Finalmente, en 1985, México ingresó al GATT (General Agreement on Traffis and Trade) y se impulsaron políticas de promoción de exportaciones.

Así se fueron desmantelando los distintos elementos del Estado desarrollista. Con las privatizaciones se fue creando un Estado más pequeño e impotente. Se generó un proceso de desregulación que liberó las fuerzas del mercado. Del modelo de sustitución de importaciones, gradualmente se transitó hacia un modelo orientado hacia “afuera”, de promoción de exportaciones. Se fue eliminando el proteccionismo. De la Madrid y parte de su equipo, todos ellos funcionarios públicos formados en el sistema desarrollista de Antonio Ortiz Mena, todavía mantuvieron algunos instrumentos tradicionales. Uno muy importante fue preservar la banca nacionalizada y la política de asignación selectiva de crédito, fondos de fomento y banca de desarrollo. Adicionalmente, promovieron reformas constitucionales para reafirmar la rectoría del Estado sobre el proceso de desarrollo en el contexto de la economía mixta. Se dio el marco legal y se instrumentó un proceso detallado de planeación, centrado en el Plan nacional de desarrollo y los planes sectoriales. Éstas fueron características atípicas que se dieron en México.

Con la administración de Salinas se avanzó de lleno en el proceso neoliberal, que se denominó con el eufemismo “liberalismo social”. Se intensificaron las reformas estructurales que conformarían el decálogo del Consenso de Washington. Un elemento fundamental del desmantelamiento del desarrollismo fue afectar uno de sus pilares esenciales: el financiamiento. Junto con el proceso de reprivatización bancaria, que era a todas luces necesario, en 1991 se inició una amplia liberalización financiera. Se eliminó la política selectiva de crédito, el encaje legal de reservas bancarias que lo sustentaba y se liberaron las tasas de interés, aunque se conservaron los bancos de desarrollo y los fondos de fomento. Este proceso ya se había realizado de manera desastrosa en los países del Cono Sur algunos años antes. Como crípticamente lo describió el gran economista Carlos Díaz-Alejandro: “Adiós represión financiera, hola crack financiero”. Eventualmente, eso fue lo que sucedió en México.

La liberalización financiera, junto con otros factores, condujo a la gran crisis bancaria de 1995: se generó una burbuja crediticia que rebasó al sistema regulatorio, se abrió la cuenta de capitales para echarle más gasolina al fuego y a esto se agregaron una sobrevaluación cambiaria y los magnicidios políticos.

Otro elemento para reforzar la apertura comercial fue el TLCAN. El tratado fue un elemento clave de la estrategia orientada hacia afuera, también marcó un cambio en la cultura de sustitución de importaciones, pues abrió la posibilidad de acceder con mayor facilidad al mayor mercado del mundo, y el país se convirtió en una potencia exportadora y en el tercer socio comercial de Estados Unidos. El desmantelamiento de la estrategia desarrollista tuvo dos consecuencias: el secretario de Economía declaró: “no hay mejor política industrial que la que no existe”. Éste fue un error importante, ya que se eliminó uno de los principales instrumentos vinculados con el desarrollismo. No se dieron los encadenamientos entre la industria exportadora y la doméstica. Eventualmente, esto condujo a un “crecimiento sustentado en las exportaciones sin crecimiento” (“export led growth with no growth”). Tampoco se dieron las políticas complementarias, como sí se dieron en la Comunidad Económica Europea, las cuales facilitaron la transición desarrollista de España e Irlanda.

La segunda consecuencia fue que, dado el diseño del TLCAN por parte de Estados Unidos y sus aliados mexicanos, el tratado respondió a la intención de blindar la filosofía y el instrumental de las políticas neoliberales para que no se revirtieran, se registró lo que en la literatura se designó como una importante “pérdida de espacio” para políticas nacionales.

Estos fenómenos de desmantelamiento del desarrollismo y el tránsito hacia el neoliberalismo particularmente ocurrieron en América Latina. Chile —durante el gobierno de Pinochet— inició el proceso para destruir todas las manifestaciones del gobierno populista-socialista de Allende. El suyo fue el primer régimen que instauró las políticas neoliberales. Sin embargo, Chile fue afectado severamente por la crisis de la deuda: su PIB cayó más de diez por ciento. Al producirse el tránsito democrático a los gobiernos de la concertación, el país continuó por el camino de las reformas estructurales, pero también se aplicaron medidas inteligentes en materia fiscal y pensiones y se creó un importante arsenal de políticas sociales. Los procesos hiperinflacionarios que azotaron la región también hicieron añicos los modelos desarrollistas-populistas. Se intentaron los programas antiinflacionarios heterodoxos, los planes “cruzados” o “australes”, pero todos fracasaron.

Asia resintió la crisis de la deuda y tuvo que ajustar su estrategia de desarrollo, si bien su fortaleza exportadora y de ahorro minimizó los efectos. Todavía en 1993, el Banco Mundial (BM) presentaría su célebre libro El milagro de Asia Oriental, cuando América Latina aún no salía de la década perdida. Éste era un ensayo interpretativo, en el cual se intentaba demostrar que Asia, en la práctica, no tenía un modelo desarrollista, con un Estado interventor, finanzas dirigidas, precios administrados, etcétera. Se trataba de una estrategia “amigable hacia el mercado”. Esto provocó una gran controversia, principalmente con el gobierno japonés que había financiado el trabajo. De modo que comisionó a uno de sus economistas más brillantes, Eisuke Sakakibara, para que enderezara las cosas y explicara el verdadero modelo japonés según los japoneses. Una de sus obras se titula ilustrativamente Más allá del capitalismo, el modelo japonés de la economía de mercado. El propio Joseph Stiglitz, que había participado como economista del Banco Mundial en el primer libro, escribió su “apología de conciencia” en un segundo libro, escrito después de la crisis de 1997: Repensando el milagro de Asia oriental.

En 1997, una crisis financiera impactó a Asia Oriental. Comenzó con una burbuja en el mercado de bienes raíces en Tailandia, y pronto se extendió a toda la región. Hubo una expansión inusitada del crédito y un sobreapalancamiento de empresas y bancos en un momento poco favorable del ciclo económico mundial. Había políticas fiscales sobreexpansionistas en varios países, como Indonesia y Filipinas. El “milagro asiático” se convirtió en “espejismo”.

El gobierno estadounidense vio la oportunidad para que el modelo de desarrollo asiático se aproximara más al suyo (“more like us”); para que estos países desprotegieran sus “protegidos” sistemas financieros para beneficiar a la banca estadounidense, como lo habían hecho en México; para que abrieran su cuenta de capital y, en general, liberalizaran sus economías. Expusieron lo que a su juicio era la patología del sistema económico oriental, que había provocado la crisis: el capitalismo de “cuates” (“ crony capitalism”), el mal gobierno corporativo, los conglomerados oligopólicos sobreapalancados, la corrupción. Muchos de estos elementos habían operado durante el “milagro” como elementos enraizados en las sociedades orientales. En el caso de Corea las causas reales de la crisis fueron muy similares a las de la crisis mexicana de 1995: una liberalización financiera mal ejecutada, sin la secuencia apropiada, sin instituciones reguladoras preparadas y con una súbita apertura de la cuenta de capital. El FMI se desprestigió con las peores recomendaciones económicas convencionales de política, que dramáticamente agravaron la crisis en muchos países. Estos errores los ha documentado ampliamente Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía.

En pocos meses, Asia reaccionó para no sufrir las consecuencias del “neoliberalismo washingtoniano”, como sí las había padecido América Latina. Estos países comenzaron a superar la crisis con su propio modelo: Mahathir, el líder malayo, abiertamente reintrodujo controles de capitales y rechazó las sugerencias del FMI. Al hablar sobre lo que él vaticinaba como la “Era del Pacífico”, señaló lo siguiente: “debemos comprometernos a que la historia de la Asia Oriental será hecha en Asia Oriental, para Asia Oriental y por asiáticos orientales”.[21]

España y Francia, con su integración a la Unión Europea, desarrollaron un modelo diferente. El desarrollismo ya no servía para países que habían alcanzado una etapa de madurez y éxito económico. No necesitaban una banca dirigida y la protección comercial se volvió comunitaria. Sí aplicaron, por ejemplo, una política proteccionista sui generis para su agricultura y crearon instrumentos de fomento comunitarios —como los apoyos estructurales y compensatorios— y pusieron en marcha una política regional e industrial modernas y activas.

EL NEODESARROLLISMO

Tras el fracaso del neoliberalismo y del Consenso de Washington en buena parte de América Latina, y luego del fortalecimiento asiático después de la crisis de 1997-1998, y sobre todo con la gran recesión de 2008-2009 se inició un cambio de paradigma a nivel internacional. En los países avanzados resurgieron formas de intervencionismo estatal y las políticas keynesianas adquieren redoblado brío; asimismo, se inició una tendencia a establecer una nueva regulación de los mercados e instituciones financieras —todavía no concluida—, como ocurrió después de la Gran Depresión de 1929. La estructura de la economía mundial se transformó y los países emergentes adquirieron mayor peso y dinamismo, particularmente los llamados Brics, pero esto también ocurrió en México, Corea, Indonesia y Turquía. De igual manera es preciso señalar que, luego de estos procesos, China surgió como la segunda economía mundial. Es precisamente en algunos de estos países donde emergió una estrategia económica que se denomina nuevo desarrollismo. Se trata de algunos de los países más exitosos: China, India, Brasil. Como sucedió en otros momentos históricos, este nuevo paradigma obedeció a un cierto proceso dialéctico: se integra con algunos elementos del desarrollismo original, con modificaciones derivadas de sus fallas y las lecciones aprendidas; asume sus ajustes ante el nuevo entorno internacional y presenta ciertos elementos que se reconocen como aportaciones y correcciones provenientes del neoliberalismo y algunas nuevas ideas y políticas.

El neoliberalismo aportó la necesidad de una macroeconomía sana, el énfasis en una estabilidad de precios razonable, pero no inmutable, un mejor balance en las finanzas públicas, la promoción de las exportaciones y el aprovechamiento de los beneficios de la globalización. A esto se agrega una actitud favorable ante el mercado, para aprovechar sus ventajas. Todos estos factores son medios, no fines. Del desarrollismo original se mantiene el elemento fundamental del Estado activo, intervencionista, aunque se modifican las formas y el contenido de su quehacer. Esta acción del Estado está vinculada con la política industrial que se moderniza. Conserva su carácter de selectiva por sectores y por empresas, pero también debe ser horizontal; en particular, se fortalece con la política de ciencia y tecnología e innovación para transitar a la sociedad del conocimiento. Inseparable de la política industrial está el control básico por parte del Estado sobre la orientación del financiamiento y, en general, sobre el sistema financiero. Existen bancos públicos de desarrollo, fuertes bancos comerciales y públicos que coexisten con instituciones privadas, que también están sujetas a los lineamientos de la política del Estado. Hay limitada apertura a la participación de la banca internacional, bajo las modalidades reguladas por el Estado.

Asimismo, se reforman las empresas públicas para que operen con criterios de rentabilidad, buen gobierno corporativo, y lo mismo ocurre con la participación privada en los mercados accionarios. Se abren espacios a la inversión extranjera directa, pero definiendo sectores, orientaciones y parámetros que deben cumplirse, justo como sucede con la aportación de tecnología, el aprendizaje de recursos humanos locales y el acceso al mercado de exportación. La mayor influencia de los organismos económicos internacionales —de manera relevante de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y los tratados comerciales internacionales— limitan los espacios tradicionales de política económica. Pero los grandes países emergentes por su peso, tienen poder de negociación para restringir el acceso a su mercado interno, y lo aprovechan. Además, como todos los grandes países europeos, Japón, Corea y Brasil se valen de subterfugios para defender sus intereses nacionales.

En torno a este fenómeno surge una nueva corriente académica. La conforman profesores de prestigio que nunca aceptaron las corrientes neoclásicas y neoliberales (mainstream economics). Algunos de ellos ya habían analizado el desarrollismo original y eran expertos en las experiencias asiáticas. Ahora están eufóricos porque el neodesarrollismo se muestra como una opción viable de política económica frente al neoliberalismo fracasado. En este grupo destacan Stiglitz, Wade, Amsden, Chang y muchos otros, quienes tienen su inspiración en los países asiáticos, así como en Brasil y otras naciones.

CAPÍTULO II

ANTECEDENTES DEL DESARROLLISMO
MEXICANO (1924-1934)[22]

LOS INICIOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL NUEVO RÉGIMEN (1923-1929)

Concluida la fase armada de la Revolución, los gobiernos se abocaron a la tarea de la reconstrucción económica. En aquellas áreas donde las condiciones lo permitían, pusieron en práctica el nuevo modelo político y social establecido por la Constitución de 1917.

La Carta Magna daba al país una nueva estructura y un nuevo sistema de organización jurídica, política y social, particularmente novedosos eran sus señalamientos de política social: el artículo 3° sobre la educación laica y gratuita, el artículo 123 sobre los derechos laborales. Sin embargo, en materia económica no delimitaba una estrategia de desarrollo integral, aunque sí aportaba importantes bases. De trascendencia innegable eran los elementos de estructura y política de desarrollo rural contenidos en el artículo 27. El problema de la tenencia de la tierra y el rezago del campo figuraban entre las más importantes causas de la Revolución. Andrés Molina Enríquez así lo destacó en Los grandes problemas nacionales. Otra contribución económica fundamental estipulaba el principio del dominio eminente de la nación sobre el subsuelo y los recursos acuíferos consagrados en el artículo 27. De ellos se desprendió la agenda de política sobre los grandes sectores económicos de la época: la minería, la energía eléctrica y el petróleo en manos de compañías extranjeras. El artículo 28 aún tiene resabios de las viejas tesis liberales en su oposición a los monopolios, aunque también refleja la preocupación social contra la carestía y el acaparamiento de productos básicos.

En materia fiscal se adoptó, esencialmente, un modelo centralista, no el federalista que privó en la constitución estadounidense y que, desde 1857, era una fuente muy importante de inspiración. El presupuesto federal, aprobado sólo por la Cámara de Diputados, se convirtió en la principal expresión del programa económico. Además de establecerse la obligación general del ciudadano de contribuir al gasto público con impuestos de manera equitativa y proporcional, la potestad tributaria se asignó a la federación, y sólo como excepción a los estados. Con la idea de favorecer al municipio libre se les dio la potestad sobre el impuesto predial, que no aprovecharon. En ese momento la fuente tributaria por excelencia eran los impuestos al comercio exterior que se asignaban a la federación, pues consagraban el principio liberal de prohibir los impuestos al comercio interior por parte de los estados.

Al término de la Revolución, era claro que una parte sustancial de la actividad productiva no había sido afectada por el conflicto armado, que sólo repercutió en las zonas donde la lucha se desarrolló de manera más intensa y que dejó sentir su impacto en parte de la infraestructura ferroviaria. México, en 1921, era el mayor exportador de petróleo del mundo y mantuvo la producción y exportación minera, así como de algunos productos agrícolas, como el algodón o el henequén. De igual manera, cabe recordar que durante el Porfiriato, el país ya había iniciado un proceso de industrialización en la Ciudad de México, Monterrey y Puebla.

Los daños más severos se presentaban en el sistema financiero. El sistema monetario colapsó durante la Revolución, tras la emisión de billetes de todo tipo, incluyendo los bilimbiques revolucionarios. En la historia monetaria, México experimentó un caso de hiperinflación que acompaña un periodo de guerra, como después sucedió en Alemania. Fue necesario invitar a un “doctor Monetario”, el doctor Kemmerer, para que atendiera al paciente. El billete fiduciario prácticamente desapareció. El circulante se redujo a las monedas de oro y plata. También el sistema bancario, que había sido creado durante el Porfiriato, fue parcialmente destruido y el gobierno incautó sus reservas en metálico. Venustiano Carranza, que no sentía ninguna simpatía por los bancos, en su célebre discurso de Hermosillo amenazó con su nacionalización total.

El gobierno de Huerta declaró una suspensión de pagos de la deuda externa: no había crédito interno ni externo. Los presupuestos federales y estatales estaban en condiciones caóticas. Su principal uso eran los gastos militares y el pago de tropas.

El general Obregón y, luego, Calles, se abocaron a restablecer el orden político y militar como prerrequisito de la recuperación económica. El general Amaro, como ministro de la Guerra, realizó la gran tarea de institucionalizar el Ejército. Después de muchos esfuerzos diplomáticos, Estados Unidos reconoció al régimen revolucionario. Se había avanzado, pero todavía existían algunos conflictos, como los levantamientos militares y la cruenta Guerra Cristera. El avance era paulatino.

Alberto J. Pani, ministro de Hacienda a partir de 1923, fue uno de los arquitectos del primer esquema de política económica que él llamó “la política hacendaria del nuevo régimen”. En esta tarea también contribuyeron, además del general Calles, Manuel Gómez Morín, Luis Montes de Oca, Rafael Mancera y Miguel Palacios Macedo.

En su libro La política hacendaria y la revolución, Pani define los cuatro objetivos de la política hacendaria del nuevo régimen:[23]

1. La rehabilitación hacendaria que pretende la nivelación del presupuesto y la eliminación del crecido déficit heredado de ejercicios anteriores.

2. La reorganización del sistema fiscal para que produzca el rendimiento máximo compatible con la potencialidad económica de la República y se distribuya equitativamente la carga de los impuestos.

3. El establecimiento de un sistema bancario capaz de fomentar las actividades económicas nacionales.

4. La reestructuración del crédito interior y exterior del Gobierno de la República.

Ésta es una gran definición de los objetivos de cualquier política hacendaria y demuestra la coherencia y claridad de pensamiento de Pani.

El trabajo institucional fue formidable. En materia financiera destaca la creación del Banco de México en 1925, bajo el impulso directo del general Calles y diseño de Manuel Gómez Morín. Su creación había sido un antiguo deseo que no había podido ejecutarse por falta de recursos, pues era necesario —entre otras cosas— generar un capital semilla. El banco tardó tiempo en lograr sus objetivos básicos. El dinero fiduciario no tenía aceptación. El hecho de que el Banco de México desempeñara inicialmente funciones de banca comercial significó que los bancos lo vieran como competencia. Asimismo, México concibió, de manera pionera, la creación de bancos de desarrollo. Gómez Morín fue artífice de la constitución del Banco de Crédito Agrícola, que él llamaba “su hija favorita”, que luego se “prostituyó” con los créditos que se otorgaron a la dinastía sonorense. Él lo concibió como un instrumento para estimular el desarrollo agrícola, particularmente de la pequeña propiedad, que era también el objetivo favorecido por Calles. También se creó el Banco de Obras y Servicios Públicos para financiar la infraestructura nacional y urbana. Adicionalmente, Pani impulsó la creación de la Comisión Nacional Bancaria y, para agrupar institucionalmente a los banqueros, se creó la Convención Nacional Bancaria que se celebraría anualmente para promover el diálogo entre las autoridades y los banqueros. En general se promovía la reconstrucción del sistema financiero.

En materia tributaria, Pani introdujo en México el impuesto sobre la renta, pues antes predominaba el impuesto del timbre. Además, tenía la idea original de convocar a dos convenciones nacionales fiscales para coordinar las potestades tributarias entre la Federación y los estados.

En lo que corresponde al gasto público, se crearon instituciones para apoyar uno de los pilares de la política económica: la Comisión de Caminos, financiada con un impuesto a la gasolina, que serviría para construir la carretera México-Cuernavaca, y la Comisión Nacional de Irrigación. Éstas eran las tareas del secretario de Hacienda, Luis Montes de Oca, quien sustituyó a Pani para ejercer el cargo entre febrero de 1927 y enero de 1932. Contador de honestidad a toda prueba y parcialmente formado por una estadía en Alemania, donde pudo percatarse de las trágicas consecuencias del periodo de hiperinflación, estableció cambios importantes para ordenar la Secretaría de Hacienda, secundado por su subsecretario Rafael Mancera y Gómez Morín, que lo apoyaría en la creación del área de estudios técnicos.

Los intentos por restablecer el crédito externo fueron infructuosos. Los diferentes ministros de Hacienda del periodo intentaron acuerdos con el Club Permanente de Acreedores Bancarios, el cual era presidido por el señor Lamont de la casa de Morgan. Así se firmarían los convenidos De la Huerta-Lamont; Montes de Oca-Lamont y Pani-Lamont. Todos se iniciaron con algún intento de pago inicial; pero, ante la penuria del erario, pronto tuvieron que suspenderse. No fue sino hasta 1942, cuando, con la exitosa negociación de Eduardo Suárez, se renegoció la vieja deuda y se reanudó el crédito externo.

La política económica del nuevo régimen ya contenía las semillas de una política articulada de desarrollo económico, todavía sustentada en algunos elementos que tuvieron su origen en el Porfiriato. Estamos ante una economía orientada a la exportación, con una incipiente industrialización y un limitado mercado interno; sin embargo, no puede negarse el esfuerzo gubernamental: el impulso a las obras de infraestructura, caminos e irrigación; la promoción del desarrollo agrícola, principalmente orientado hacia la pequeña propiedad, prioridad de la dinastía sonorense y apoyado por un primer banco de desarrollo, el de Crédito Agrícola, y la rehabilitación del sistema bancario con un nuevo instrumento clave, el Banco de México. Este proceso sería interrumpido por la Gran Depresión.

LA GRAN DEPRESIÓN DE 1929 Y EL FRACASO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA LIBERAL (1929-1932)[24]

La Gran Depresión fue la mayor debacle económica de la historia moderna. Sus síntomas fueron dramáticos: la producción de los principales países industriales cayó 25 por ciento; en Estados Unidos, uno de cada cinco trabajadores quedó desempleado y los salarios cayeron treinta por ciento; los precios del sector agrícola disminuyeron cincuenta por ciento; el crédito bancario, cuarenta por ciento y, 10,000 de 25,000 bancos se declararon en bancarrota. El comercio mundial se redujo en una tercera parte.

La debacle se inició el “jueves negro”: el 24 de octubre de 1929, con el colapso del mercado de valores de Nueva York. Fue detonado, como otras crisis, por una burbuja especulativa auspiciada por el crédito fácil. Algunas de sus causas tuvieron su origen en la Primera Guerra Mundial: las leoninas transferencias que como pago de indemnización de guerra se impusieron a Alemania aniquilaron un motor de la recuperación europea. Inglaterra, Estados Unidos y Francia intentaron restablecer el talón de oro de la preguerra, lo cual implicó un sesgo fuertemente deflacionario. Una vez que detonó la crisis, se continuó con las acciones más equivocadas: una política monetaria pasiva de la Reserva Federal, la cual desembocó en la quiebra, en diciembre de 1930, de un importante banco neoyorkino —el Bank of the United States— expresión de algunos brotes antisemitas, pues miembros de la comunidad judía eran sus propietarios. El sostenimiento por parte del presidente Hoover de finanzas públicas sanas, esencialmente el mantenimiento del equilibrio fiscal, significaba entrar en el círculo vicioso de reducir gastos cuando en realidad se disminuían los ingresos, lo cual representaba una política procíclica que profundizaba la recesión. La introducción de medidas proteccionistas, iniciadas por Estados Unidos en 1930, con la tarifa Smoot Hawley de treinta por ciento sobre 3,000 bienes, la mayor de la historia hasta ese momento y, posteriormente, el abandono del patrón oro por Inglaterra en 1931, y luego por otros países, dieron lugar a una guerra de devaluaciones competitivas.

Fue una crisis mundial que afectó al mundo industrial y a los países en desarrollo que exportaban materias primas. Las consecuencias políticas fueron enormes: en Europa, a una Alemania socialmente irritada por las reparaciones de guerra, las pérdidas territoriales y las limitaciones impuestas por los aliados, se sumó la Gran Depresión, lo cual dio lugar al triunfo de Hitler, al rearme y al inicio de la Segunda Guerra Mundial. En Italia, la crisis abrió paso al triunfo fascista de Mussolini. El impacto, en términos de las ideas imperantes, fue igualmente importante: puso fin a las políticas liberales del laissez faire y derivó al surgimiento de los planteamientos de Keynes como medio para salvar al capitalismo. Las condiciones económicas y las ideas obligaron a un mayor intervencionismo de Estado: en Estados Unidos fue el New Deal, de Roosevelt; en otros países, diversas modalidades de socialismo. Creció el atractivo intelectual de la economía comunista centralmente planificada de la Unión Soviética, que no tuvo recesión, pues registró un espectacular crecimiento de su industria pesada, que la prepararía para librar exitosamente la lucha contra al aparato militar nazi.

El mundo no volvería a ser el mismo, sufriría una de sus mayores transformaciones y prepararía el terreno para la mayor y más sangrienta conflagración mundial.

EL IMPACTO DE LA GRAN DEPRESIÓN EN MÉXICO

Luego de una modesta recuperación económica a partir de 1923, México sufrió los efectos de la moderada recesión que afectó la economía estadounidense en 1927. Los vehículos de transmisión de la Gran Depresión fueron, en primer lugar, el precio y el volumen de las principales exportaciones: la minería, el petróleo y las materias primas. A esto se debe asociar que la balanza de pagos deficitaria se saldaba con oro, lo cual tenía un efecto deflacionario; adicionalmente, la principal fuente de ingresos fiscales era el comercio exterior: con la caída del comercio, caían los ingresos tributarios.

La política fiscal ortodoxa del ministro Montes de Oca siguió el mismo camino que las finanzas sanas de Hoover: con la baja de ingresos se redujo el gasto público. En México esto significaba que se contrajo la burocracia federal y militar, y se disminuyeron sus sueldos. Así se generó una espiral a la baja. Además, se estableció un nuevo impuesto extraordinario del uno por ciento sobre los ingresos brutos de las empresas. También aumentaron los aranceles. Todo esto agravó la situación.

A principios de 1931, la Gran Depresión afectaba severamente a nuestro país. En julio de aquel año se presentó el Plan Calles: fue necesario invocar el respaldo de su nombre para restablecer la confianza. El plan suponía desmonetizar el oro y, como grave error, cancelaba la acuñación de monedas de plata. Siguiendo el ejemplo de Gran Bretaña, se buscaba implantar el patrón oro a la mexicana, con un sistema bimetálico de circulación de moneda de oro y plata, que el secretario de Hacienda Limantour estableció en 1905. Con esta medida se pretendía restablecer el valor del peso al tipo de cambio prerrevolucionario. Era un camino claramente equivocado. El resultado fue la mayor deflación de la historia de México. El periodo de 1929 a 1931 puede considerarse un interregno de ortodoxia liberal monetaria, que siguió las corrientes de teoría y política económica que provenían del siglo XIX y que se habían reinstaurado con muy malos resultados durante los años veinte. Eran las ideas de los economistas liberales Hayek, Von Mises, Hawtrey, Haberler, y las políticas del presidente Hoover y de lord Norman, el gobernador del Banco de Inglaterra. En México, sus seguidores fueron Gómez Morín, Palacios Macedo, Rafael Mancera y Montes de Oca. Los hechos obligarían a cambios radicales de política. Roosevelt y Pani introdujeron políticas keynesianas, antes de que se publicara su Teoría general. Sus ideas, ya publicadas, tendrían una mayor influencia en las políticas económicas mexicanas y de otros países.

LA POLÍTICA EXPANSIONISTA: “EVITAR LA DEFLACIÓN SIN CAER EN LA INFLACIÓN” (1932-1934)

En 1932, la Gran Depresión afectaba severamente a nuestro país. El Plan Calles había fracasado. El general Calles pidió que se trajera a Pani, que intrigaba desde Europa para sustituir al secretario de Hacienda, Montes de Oca. Cuando Pani se volvió a hacer cargo de la Secretaría de Hacienda, en febrero de 1932, reiteró la necesidad de una nueva política hacendaria. En el informe del presidente Abelardo L. Rodríguez del 1 de septiembre de 1933, en la parte correspondiente al ramo de Hacienda, con un texto seguramente influido por Pani, se hacía una crítica demoledora de la política anterior:

Las manifestaciones más salientes de la política hacendaria desarrollada a partir de la aparición de la crisis mundial hasta antes de 1932 fueron:

i) Olvido de las resoluciones trascendentales de la 1a Convención Nacional Fiscal de Agosto de 1925 y aplazamiento indefinido de la 2a Convención.

ii)  Empeño de reanudación inmediata —cuando las condiciones nacionales requerían aplazamiento— y las del mundo las justificaban, del servicio de la deuda.

iii) La ley del 25 de julio de 1931 —el Plan Calles.

iv) El costoso esfuerzo para restablecer la paridad legal de nuestra depreciada unidad monetaria en los cambios internacionales.

v) La creación de nuevos gravámenes, incluyendo entre ellos, el extraordinario del 1% sobre los ingresos brutos producidos en el curso del año anterior, cuyo solo enunciado peca contra la justicia y la técnica fiscal y que aunque haya determinado ingresos adicionales, tuvo lamentables repercusiones directas sobre la economía del país […] e indirectas sobre la más sana y racional de todas las fuentes fiscales, el impuesto sobre la renta.

vi) La implantación de enérgicas medidas de reducción en las asignaciones que el Presupuesto Federal destinara a gastos suprimibles o aplazables y a sueldos del personal civil y militar, economías con las que no obstante, haber alcanzado una crecida suma, no fue posible compensar la precipitada caída de los ingresos.

Para evitar una próxima catástrofe fue preciso rectificar la política hacendaria.[25]

La nueva visión hacendaria era una clara política expansionista para hacer posible la recuperación de la economía mexicana. Sus principales elementos, a contrario sensu de la política anterior, fueron:

1. Fuerte acuñación de monedas de plata para incrementar el circulante.

2. Reformar el Banco de México en dos sentidos fundamentales: restituirle su verdadero carácter de banco central, eliminándolo de la competencia con los bancos comerciales para fortalecer su facultad para usar el redescuento de papel proveniente de actividades productivas, inyectando liquidez y promoviendo crédito.

3. Dentro de la recuperación del sistema bancario, incorporar a más de veinte bancos como asociados del Banco de México.

Estas medidas tuvieron un impacto inmediato, e hicieron posible la recuperación económica. En 1932, como resultado de las políticas anteriores, la economía tuvo su mayor caída en el siglo XX, -15 por ciento, sin embargo en 1933 se recuperó; once por ciento, y en 1934 creció 6.7 por ciento. Si bien —como dice Eduardo Villaseñor en sus Memorias—, no necesariamente fueron medidas de inspiración keynesiana, en la práctica sí tuvieron ese carácter.

En línea con la nueva política hacendaria, Pani convocó a la Segunda Convención Nacional Fiscal con el propósito de delimitar las competencias tributarias de la federación, los estados y los municipios; mejorar la recaudación y simplificar los impuestos y su cobro, procurando no actuar como enemigos del contribuyente.

Cuando se inició la recuperación, se presentaron dos renuncias: la del presidente Ortiz Rubio, quien fue sustituido por el general Abelardo Rodríguez y, posteriormente, en septiembre de 1933, la del secretario Pani. Para hacer frente a las incertidumbres, el general Calles nuevamente ocupó la Secretaría de Hacienda, durante un breve periodo, y luego se hizo cargo de ella Marte R. Gómez.

En aquellos momentos comenzaron a fortalecerse los elementos nacionalistas de la política mexicana. Desde los años veinte había estado latente el mandato constitucional de recuperar el dominio del subsuelo. En 1926, Calles ya había publicado una Ley del petróleo y el presidente Rodríguez constituyó Petróleos de México.

Las instituciones bancarias y de seguros extranjeras no acataban las nuevas disposiciones de la Secretaría de Hacienda, que establecían un encaje legal sobre el monto de la captación para los bancos y un régimen de reservas legales para las compañías de seguros. Ante la firmeza para aplicar estas reglas, que ya eran observadas en muchos países, la mayor parte de las instituciones optaron por abandonar el país. Sólo quedó el National City Bank, cuyo director era William Richardson, padre de quien sería gobernador de Nuevo México. En 1934, cuando se preparaba el cambio de gobierno, México estaba en plena recuperación.

Los antecedentes del desarrollismo
I. Etapa previa a la gran depresión (1923-1928)

II. Gran Depresión (1929-1932)

III. Inicio de la recuperación (1933-1934)

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas, 1999.

CAPÍTULO III

LAS BASES DEL DESARROLLISMO
DURANTE EL CARDENISMO (1934-1940)

EL PLAN SEXENAL Y LAS GRANDES REFORMAS SOCIALES DE CÁRDENAS

Las bases del desarrollismo mexicano se establecieron durante la presidencia del general Lázaro Cárdenas. Un actor de primera línea en la creación de esta estrategia fue su ministro de Hacienda: Eduardo Suárez. El de Cárdenas fue un desarrollismo con grandes reformas sociales: agraria, educativa y laboral. Ésta fue su gran contribución. ¿Por qué puede decirse que estas reformas también son la base de una política desarrollista? Su política presenta todas sus características: un Estado intervencionista, un apoyo explícito a la industrialización del país, un financiamiento dirigido a apoyar la inversión pública y lo mismo podría decirse de casi todos los objetivos de crecimiento y modernización del país. No fue, como en otras naciones, ni populista ni militarista. Cárdenas combinó el desarrollismo con la transformación social y el keynesianismo, cuando fue requerido, para implementar políticas contracíclicas.

En su discurso, al ser proclamado candidato, Cárdenas señaló: “el desenvolvimiento de la economía nacional se efectúa bajo la dirección de Estado y, bajo este control, se encauza el juego de todas las finanzas económicas para conseguir orientarlas hacia la más completa solución de las necesidades nacionales”. No podía ser más clara la expresión del concepto del Estado desarrollista.

El gobierno de Cárdenas fue una de las épocas de mayores transformaciones en México. Su política de desarrollo económico fue de cambios estructurales, sin la destrucción institucional que, en algunos casos (como la liberalización financiera o el abandono de la política industrial) acompañaron las reformas estructurales durante los años ochenta y noventa. Estos cambios fueron de hechura o adaptación nacionalista, aunque es innegable que en ellos influyeron ideas internacionales. Fueron integrales, incluían lo económico y lo social, y prepararon una etapa de crecimiento acelerado en contraste con las reformas estructurales del siguiente medio siglo, las cuales dieron paso a una época de estancamiento o de crecimiento mediocre.

Como todo cambio estructural, el cardenismo provocó intensas reacciones en la sociedad. Por una parte, movilización y organización de las masas para obtener el apoyo obrero, campesino, militar, burocrático; a esto se agregó la transformación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en el Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y, por último, estas fuerzas se enfrentaron con la resistencia de los terratenientes expropiados, de los empresarios ante el auge sindicalista, las huelgas y la declarada lucha de clases. Una resistencia destacada corrió por cuenta de las empresas estadounidenses que reaccionaron ante el despliegue nacionalista. De esta manera se puso fin al maximato del presidente Calles enviándolo al exilio y se dio un gran debate entre la política intervencionista desarrollista y no ortodoxa y la clásica liberal.

La Gran Depresión ofreció la oportunidad, y México la aprovechó para llevar a cabo transformaciones profundas en su política de desarrollo económico y salir de un periodo de relativo estancamiento que se había iniciado desde la Revolución, y sentar las bases de un crecimiento sostenido y dinámico que duraría hasta 1970.

El ambiente de creatividad y experimentación institucional se mostró desde 1933, cuando se consideró que, para la campaña presidencial y el nuevo gobierno, era necesario un “programa minucioso de acción, que cubra los seis años del próximo periodo presidencial” (la frase es de Calles).[26] Éste sería el Plan sexenal aprobado por la Convención del PNR en diciembre de aquel año. Este documento fue precedido por la creación de distintas comisiones, inclusive por un Consejo Nacional Económico —idea que ha vuelto a resurgir— y una Ley de planeación.

Después de la Unión Soviética, México fue escenario de uno de los primeros intentos de planeación del mundo. El otro hecho que lo distingue de muchos planes posteriores, que sólo quedan en papel, es que Cárdenas adoptó el Plan sexenal como un auténtico programa de gobierno. La Constitución de 1917 tenía importantes ideas sobre la educación laica, la reforma agraria, la propiedad de recursos naturales y la protección de derechos laborales, el Plan los articuló como parte de la estrategia de desarrollo que emprendería el Estado intervencionista. El Plan establece: “El Estado es un agente activo de gestión y ordenación de los fenómenos vitales del país, no un mero custodio de la paz y el orden público”.[27]

Cárdenas, en su mensaje de toma de posesión como presidente de la República dijo: “Sólo el Estado tiene un interés general y por eso sólo él tiene una visión de conjunto. La intervención del Estado ha de ser cada vez mayor, cada vez más frecuente y cada vez más a fondo”.[28]

Estas ideas se entienden en el contexto de un cambio de paradigma a nivel mundial, impulsado por dos de las grandes potencias. Por una parte, con el Nuevo Trato de Roosevelt el gobierno estadounidense impulsó grandes transformaciones y dio paso a un Estado activista para salir de la depresión; por otra parte, la Unión Soviética (URSS), con la planeación socialista, la colectivización forzada del campo y las inversiones masivas en la industria pesada y militar, llevaron a la URSS a las mayores tasas de crecimiento en la historia del mundo.

La política económica de Cárdenas, fiel a su programa inicial, se abocó prioritariamente al desarrollo de la agricultura y al impulso de la reforma agraria. Asimismo, se canalizaron importantes recursos para la infraestructura y las obras públicas, incluyendo la irrigación, y lo mismo ocurrió con los caminos, los ferrocarriles, la energía eléctrica y, después, con la expropiación y el desarrollo petrolero.

La política financiera del ministro de Hacienda, Eduardo Suárez, se orientó al apoyo de estos objetivos dentro de los estrechos márgenes que la etapa de desarrollo imponía, los cuales se fueron ampliando con el paso del tiempo. Ideada para impulsar un ritmo acelerado de crecimiento económico, la política financiera fue contracíclica, cuando así lo exigió el comportamiento del ciclo económico, pero siempre respaldó el proceso de industrialización del país. Por ello no sólo fue keynesiana; es decir, en México, la expansión económica no estaba exclusivamente orientada al uso de la capacidad productiva existente, sino a ampliarla. Ésa fue la diferencia con el Nuevo trato de Roosevelt. En apoyo de este proceso se continuaron fortaleciendo o creando las instituciones requeridas para la evolución presente y futura del país. Se sentaron las bases de la política desarrollista.

LA EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA ECONÓMICA (1934-1940)

Durante este periodo, la evolución de la economía presentó dos fases. En la primera (1934-1936) la recuperación de la economía experimentó una etapa de auge, resultado de la recuperación mundial y la continuación de las políticas expansionistas internas que implementó el ministro Pani. La tendencia ascendente del ciclo económico, iniciada desde 1933, se mantuvo en 1935: la economía creció casi ocho por ciento y hubo un superávit fiscal. En ese mismo año, el gobierno de Estados Unidos desarrolló la política de compra de plata, la cual estimuló fuertemente su precio. Fue necesario desmonetizar la plata y aumentar la circulación fiduciaria.

Estos hechos favorables se reflejaron en el discurso del secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, en la Convención Bancaria de abril de 1937:

La horizontalidad vacilante [de la economía] de la que se habló en 1934, se ha convertido en una franca tendencia ascendente que elimina toda zozobra en el porvenir cercano […] La hacienda pública federal y el Banco de México mantienen actualmente una situación que no había sido anteriormente alcanzada. En lo que se refiere al erario, corre ya el cuarto ejercicio fiscal en que se ha obtenido un equilibrio total del presupuesto y se ha podido ampliar la acción impulsora del Gobierno.[29]

Por su parte, el segundo periodo está caracterizado por la recesión y la necesidad de políticas contracíclicas que se implementaron de 1937 a 1940. En efecto la situación comenzó a cambiar radicalmente en la segunda mitad de 1937: se inició una profunda recesión en Estados Unidos y las compañías petroleras que operaban en México empezaron a retirar depósitos como un elemento de presión, debido al conflicto que tenían con los sindicatos y el gobierno mexicano. El gobierno mantuvo su programa de obras públicas y de apoyo a la reforma agraria, particularmente en la zona de La Laguna. Sin embargo, los eventos, vinculados con la expropiación petrolera agudizaron la crisis. En la segunda etapa se aplicaron políticas contracíclicas y el producto interno bruto (PIB) creció 3.3 por ciento en 1937 y 1.6 por ciento en 1938. El mayor déficit fiscal se registró en 1937 y fue de uno por ciento del PIB. Ya después, en 1939, los preparativos para la inminente conflagración mundial, sobre todo en Estados Unidos, estimularon la recuperación mexicana.

¿Cuáles fueron las políticas que se generaron en estas fases? El presidente Cárdenas inició su gobierno con Narciso Bassols como secretario de Hacienda. Cuando ocurrió la escisión con el general Calles, los callistas salieron del gabinete y Eduardo Suárez fue nombrado secretario de Hacienda. El general Cárdenas impulsó su política activa de reforma agraria y de apoyo al campo; y lo mismo hizo con un agresivo programa de obras públicas y de apoyo a las causas sociales. El tipo de cambio que se había fijado en 3.60 pesos en 1933 suponía una fuerte devaluación que coadyuvó a fortalecer la industrialización del país.

En el ambiente optimista de 1936, el secretario de Hacienda encomendó la preparación de una nueva Ley orgánica del Banco de México a un grupo en el que participaba él mismo y donde el principal exponente era Miguel Palacios Macedo. Se elaboró una ley de gran calidad, de vanguardia, a la altura de las más avanzadas del mundo. Ella otorgó al Banco de México las funciones clásicas que debe tener un banco central. La moneda fiduciaria ya era de aceptación general y su exposición de motivos prácticamente era la expresión del credo monetario ortodoxo. Es un antecedente de las leyes del Banco de México de fines del siglo XX, inclusive en el tema de la autonomía. El objetivo era la estabilidad de precios. Se fijaron claros límites al financiamiento al gobierno federal, que no podía ser de más del diez por ciento de sus ingresos anuales. El modelo es la Ley del Banco de Inglaterra. El ordenamiento es ejemplar, aunque demasiado rígido para las condiciones y necesidades de ese momento. Ese fue un error que cometería con frecuencia la ortodoxia liberal: hacer un gran trabajo técnico, basado en los modelos de vanguardia de los países industriales, pero inadaptado a las condiciones de México; esto refleja la frase de Palacios Macedo: “¡La realidad debe adecuarse a los principios!, si no, peor para la realidad”.

Después del optimismo inicial, 1937 se convirtió en un año muy complicado. El general Cárdenas intensificó su programa de reforma agraria en La Laguna y otras regiones del país, lo cual provocó resistencias políticas internas. Se inició otra severa recesión en Estados Unidos, la cual nuevamente significó una caída de las exportaciones y los ingresos tributarios. El gobierno federal utilizó un sobregiro en su cuenta del instituto central, mediante un crédito especial por 90 millones de pesos para dar recursos a los bancos de crédito rural y ejidal. En ese mismo año, los ingresos fiscales eran del orden de 400 millones de pesos, así que la deuda autorizada rondaría los 40 millones de pesos. Aquella era una operación que excedía los límites legales. Esta sería la causa directa del famoso debate del sobregiro. El Banco de México tenía como director general a Luis Montes de Oca y, entre sus consejeros, a Palacios Macedo.

El Consejo del Banco de México, a lo largo de 1937, vio con preocupación la evolución de las finanzas públicas y las presiones inflacionarias que se generaban. Para examinar el fenómeno se creó una comisión integrada por los consejeros Miguel Palacios Macedo, Roberto López y Eduardo Villaseñor. En septiembre de 1937 el Consejo aprobó un Memorándum que criticaba la política del gobierno.[30]

Se presentaba una nueva situación que modificaba radicalmente el escenario nacional: se agravó la controversia con las compañías petroleras extranjeras y el asunto del sobregiro pasó a un segundo plano. Las compañías, desde el segundo semestre de 1937, retiraron sus depósitos como instrumento de presión contra el gobierno. La polémica provocó incertidumbre y fugas de capital. Desde 1926, con la Ley de petróleo de Calles, se planteó como objetivo nacional la recuperación del dominio del subsuelo; en principio, no parece que Cárdenas hubiera planeado la expropiación del petróleo, consciente de los problemas y riesgos que la fuerza de las compañías petroleras extranjeras y sus gobiernos representaban para México. Sin embargo, la intransigencia y la arrogancia de estas empresas, sumadas al desacato al fallo de la Suprema Corte, crearon la oportunidad y la necesidad del acto expropiatorio.

Tomada la decisión, la expropiación tuvo varios momentos. Primero, organizar la nueva empresa del Estado mexicano, Petróleos Mexicanos, inicialmente bajo la dirección de Jesús Silva Herzog. Segundo, las compañías petroleras iniciaron un boicot a las ventas de petróleo, por lo que fue necesario desplegar un gran esfuerzo para colocarlo en el mercado. El secretario de Hacienda tuvo que intervenir para vender en mercados abiertos, usando a un hábil aventurero financiero, William Davis, quien eventualmente tuvo que colocar parte del crudo en Italia y Alemania. La inminencia del conflicto bélico fue normalizando las exportaciones. No era un asunto menor, había riesgos de intervención armada de Estados Unidos, pero la inminencia de la Segunda Guerra Mundial y la prudencia del presidente Roosevelt y su embajador Josephus Daniels evitaron el conflicto.

En materia de política económica, el gobierno y el secretario de Hacienda enfrentaron una disyuntiva: una política monetaria y fiscal restrictiva para defender el tipo de cambio y hacer frente a la recesión, o emprender una política anticíclica y compensatoria. Se optó por lo segundo. Al decretarse la expropiación petrolera, en marzo de 1938, también se determinó la flotación del tipo de cambio, el cual duraría hasta finales de 1940.

Antonio Carrillo Flores, alto funcionario del gobierno, analiza la política seguida:

Fue entonces cuando el gobierno, en lugar de pretender a base de procedimientos estrictos deflacionistas sostener artificial y violentamente una cotización elevada de nuestra moneda, proclama la primacía de las inversiones e inyectando signos a la circulación a través de un programa intenso de gastos públicos, logra que la vida normal del país y su desarrollo económico prosiguieran su curso.[31]

Eso fue exactamente lo que ocurrió. Como habían caído los ingresos tributarios hubo salidas de capital, lo que repercutió en la disminución del circulante, el financiamiento primario del Banco de México al gobierno compensó los efectos monetarios contraccionistas. En términos netos, hubo una moderada expansión del circulante. El gasto público creció, pero con moderación. El déficit fiscal alcanzó los 66 millones de pesos, alrededor de 1.1 por ciento del PIB, el más alto de la historia de México hasta ese momento.[32] De esta manera, el efecto de las políticas compensatorias y contracíclicas redundó en un aumento del 1.8 por ciento del PIB de nuestro país.

Es difícil imaginar un cuadro de condiciones más adversas y graves para la situación económica de México: la recesión proveniente de Estados Unidos fue casi tan severa como la de 1929, aunque más breve; el valor de las exportaciones cayó cincuenta por ciento y, por ende, los ingresos tributarios también disminuyeron; hubo salidas de capital y retiro de depósitos con su impacto negativo sobre el circulante. Además, se presentaron situaciones políticas serias: como medida de presión Estados Unidos suspendió compras de plata mexicana.[33]

La política heterodoxa y contracíclica seguida entre 1937 y 1938 es un importante caso de laboratorio económico. Contrasta con la ortodoxia financiera del periodo 1927-1932 y, dentro del debate entre las dos escuelas, proporcionó importantes municiones a los “desarrollistas”.

A partir de 1939 y hasta 1940, al final de la administración del presidente Cárdenas, nuevamente se recuperó la economía estadounidense. Este hecho y la continuación de las políticas públicas de impulso al desarrollo económico y social, significaron la recuperación económica de México, al tiempo que se reducirían el financiamiento deficitario y la expansión monetaria. En esta etapa se gestó lo que podríamos llamar el desarrollismo mexicano.

EL DEBATE ENTRE LA ORTODOXIA MONETARIA Y EL DESARROLLISMO

Elaborado por Miguel Palacios Macedo, el Memorándum del Consejo del Banco de México sobre el llamado sobregiro —en términos modernos un déficit fiscal en que incurrió el gobierno, el cual fue financiado con el uso de su cuenta del Banco de México en 1937 (impresión de billetes)—, ilustra las críticas de la corriente ortodoxa monetaria a las políticas keynesianas y desarrollistas del secretario de Hacienda, y dio pie a uno de los grandes debates de política económica de nuestra historia.

Este documento ocupa un lugar especial en la historia del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), la institución de la que Palacios Macedo fue uno de los fundadores intelectuales. Representaba la posición intelectual de una escuela de pensamiento mexicano que se inspiró en los economistas liberales de la escuela austriaca: Von Mises y Hayek, quienes en aquella época visitaron México.

El Memorándum, que se denominó “Origen, Consecuencias y Remedios del Alza de los Precios Internos”,[34] tiene varias partes. En la primera, que se refiere a los orígenes del alza de precios, arguye que el fenómeno no podía atribuirse al comportamiento de los precios internacionales, sino al aumento del poder de compra. Éste, a su vez, se debía al alza de los salarios de los obreros y al aumento del circulante y la masa monetaria. Este factor fue provocado por “las fuertes inversiones que el gobierno realizó en la ejecución de sus programas de obras públicas, su Plan de Reforma Agraria […], las prácticas de crédito del Banco de México, vinculadas con los bancos comerciales asociados y el aumento de la deuda del gobierno mexicano”. La producción no creció en proporción de la liquidez monetaria. En su segunda sección el documento expone que las importaciones crecieron más rápido que las exportaciones, que ocurrieron movimientos de capital adversos al país y se presentó una especulación creciente contra la moneda. En la tercera parte, el memorándum analiza las consecuencias de los fenómenos anteriores: el alza de precios afectó las subsistencias, ocasionando graves daños sociales; asimismo, tuvo efectos desiguales y perjudicó la distribución del ingreso, benefició a deudores a costa de acreedores y destruyó el espíritu de ahorro. Por último, falseaba el cálculo económico: “se apela a la depreciación monetaria para reactivar el mercado interno y competir en el mercado internacional, pero a la larga retrasa la recuperación”. En suma, “acarrea serios conflictos políticos, económicos y sociales, y compromete la obra encomendada al Banco de México”.

Después de esta sección, el documento argumenta los remedios que debían descartarse: el alza de precios era un síntoma, no un resultado, por lo cual era necesario actuar sobre los factores que lo determinaban. No debía apelarse a soluciones artificiales, como la regulación de precios que entorpece los factores de producción, ni al control de cambios (nunca se usaron en el periodo). También consideraba que no era aceptable un esfuerzo deflacionista que buscara contraer la masa monetaria. Asimismo, establecía bases para solucionar el problema: “Suprimir los fenómenos de economía deficitaria. El país lleva un tren de vida que no guarda relación con el valor de su renta nacional. Se requiere restablecer la confianza a la moneda”. En una sección final proponía las siguientes medidas:

Conciliación amplia del Programa Social, cuya justificación no se discute con la necesidad mínima de seguridad y orden que requiere la inversión de capital privado en empresas; compresión de gastos públicos hasta un nivel compatible con el equilibrio real del presupuesto; supresión del impuesto de exportación al capital; elevación discriminada del arancel de importación; reducción de compras que se vienen haciendo en el extranjero por cuenta de organismos gubernamentales; nueva Ley de Instituciones de Crédito, estableciendo reservas secundarias y limitar el exceso de crédito. La reabsorción del sobregiro del Gobierno Federal con el Banco de México y la limitación al sobregiro futuro a una suma máxima que vaya progresivamente reduciéndose. El Banco de México debe elevar tasas de descuento y de interés.

¡Las 32 tesis del documento resumen el ideario monetario ortodoxo hasta nuestros días!

Hubo muchas reuniones con el secretario de Hacienda, pero él no contestó por escrito el Memorándum, aunque mantuvo su tesis fundamental sobre la primacía de los objetivos del desarrollo nacional y la inversión pública. No obstante, sí se llegó a un acuerdo mediante el cual el gobierno se comprometía a pagar o reducir el adeudo derivado del sobregiro. Palacios Macedo renunció al Consejo del Banco de México. Antonio Carrillo Flores, testigo y actor, resumió el desenlace:

La Secretaría de Hacienda y el Banco de México llegaron entonces a uno de los acuerdos que tendrían mayor trascendencia en el futuro: si por necesidades ineludibles de carácter social, financiero o político, la ley tenía que ser quebrantada, el Banco de México prefería que el Gobierno Federal y él mismo asumieran la responsabilidad franca de un “crédito especial”, antes que abrir líneas de redescuento a los bancos Agrícola y Ejidal. Nació así la práctica de financiar el gasto público por encima de los estrechos límites que entonces fijaba la ley.[35]

Posteriormente, en 1938, se hizo una enmienda a la Ley del Banco de México para flexibilizar las condiciones de financiamiento al gobierno federal.[36] Hay un aspecto subyacente en el debate que Carrillo Flores subraya: la política general del país la fijó el presidente de la República. A su juicio, la corriente opositora del Consejo quería, en la práctica, revertir la política social del presidente. El Consejo tenía razón en medida que defendía los aspectos de regulación monetaria y estabilidad financiera, pero lo hizo en términos rígidos. La Secretaría de Hacienda aún tenía presente el fiasco de 1931.[37]

Lo cierto es que hubo inflación moderada, con un pico de alrededor de nueve por ciento en 1937. Pero el efecto de las políticas fiscales contracíclicas, la expansión monetaria y la devaluación, fue que no hubo depresión; el PIB creció 1.6 por ciento en 1938 y, en 1939, 5.4 por ciento. Con el aumento de la demanda estadounidense, debido a la inminente guerra, el tipo de cambio terminó revaluándose.

En este debate para defender la política desarrollista, Suárez y su equipo acudieron a diferentes argumentos. La política no sólo buscaba el objetivo keynesiano y cortoplacista de salir de una recesión, sino también impulsar el crecimiento de largo plazo. Ello incluía la industrialización del país. Dada la escasez de recursos, el gobierno debía gastar más de lo que obtenía gracias a sus ingresos tributarios, acudiendo al financiamiento del Banco de México (como lo recomendaba Keynes). Esta política prudente no fue populista, pues siempre se ajustó a límites.

DE LA POLÍTICA CONTRACÍCLICA TEMPORAL A LA POLÍTICA DESARROLLISTA PERMANENTE

La política contracíclica de 1937 y 1938 para evitar la recesión se estructuró en el contexto de un nuevo conjunto de políticas de largo plazo, de impulso al desarrollo. Justo como lo afirmó el secretario Suárez: “Las obras públicas no pueden considerarse en México, como en los países de más poderosa y desarrollada economía, principalmente un instrumento compensatorio de las fluctuaciones del ciclo económico, que sustituye, durante los periodos de la depresión a la iniciativa privada”.[38]

La inversión en infraestructura tenía el objetivo de impulsar el crecimiento y crear nueva capacidad instalada, y no sólo utilizar la existente, un aspecto que sería una constante de la política mexicana. Por esta razón se le dio un apoyo significativo al campo a través de la irrigación, también se emprendió una gran obra en carreteras y ferrocarriles, la cual culminó con la expropiación de los Ferrocarriles Nacionales, a la que se dedicaron importantes recursos para su rehabilitación y modernización, e incluso se contrató un estudio internacional. Como la energía eléctrica estaba en manos de empresas extranjeras, se creó la Comisión Federal de Electricidad, mientras que la fundación del Banco Nacional de Comercio Exterior respondió al interés de impulsar las exportaciones, particularmente las agropecuarias.

Existe una controversia sobre si la industrialización dio comienzo en México hasta la Segunda Guerra Mundial, a diferencia de Brasil y Argentina, donde se considera que se impulsó después de la Gran Depresión. Lo cierto es que en México la industrialización también se inició paulatinamente en los años treinta. Este impulso es una clara expresión del desarrollismo que se consolidaba e iba más allá de las políticas keynesianas.

El ministro Suárez defendió que la industrialización comenzó con Cárdenas:

Es cierto que durante el periodo anteriormente descrito (la administración del general Cárdenas) el factor dinámico del crecimiento económico del país fueron las inversiones de fomento agropecuario. Pero de ninguna manera se descuidó el desarrollo industrial. Puede decirse que con el general Cárdenas se inició la industrialización del país en la época revolucionaria.[39]

La depreciación cambiaria de 1932, y luego la de 1938, significaron un apoyo a la industrialización.

Un elemento fundamental de la controversia entre desarrollistas keynesianos y ortodoxos liberales, fue el uso del financiamiento deficitario como instrumento —no un fin— para impulsar el crecimiento en ciertas condiciones, frente al equilibrio presupuestal a ultranza.

Una de la mejores (y más sintéticas) argumentaciones de las tesis de Eduardo Suárez sobre este tema aparece en los comentarios que, en 1950, formuló a raíz de la publicación del libro del profesor Sanford A. Mosk sobre la revolución industrial de México. En los comentarios que la Revista Problemas Agrícolas e Industriales de México solicitó a Eduardo Suárez sobre esta obra, él justificó sus políticas:

Tratándose de un país poco desarrollado económicamente, pero con grandes potencialidades por virtud de sus inexplotados recursos naturales y de su población numerosa y activa, si el ahorro nacional no existe y el capital extranjero no acude en cantidad suficiente para movilizar esos recursos naturales, parece legítimo que el Estado, mediante el procedimiento de “financiamiento deficitario” (emisión de papel moneda o anticipos del Banco Central al gobierno), intervenga para poner en movimiento los recursos activos del país y crear el capital que no existe.

Se tendrá igualmente un alza en el nivel de los precios, pero no se tratará de una perturbación del sistema económico sino de un remedio no exento de peligros, seguramente; pero al que el Estado se ve obligado a recurrir para poner término a una situación de miseria colectiva, indiscutiblemente más grave y permanente que los trastornos que pueda crear el financiamiento deficitario.

Si por falta de dinero acumulado mediante el ahorro, aparece el desempleo y los recursos naturales no pueden ser explotados, es legítimo y conveniente crear el dinero por medio de la prensa de imprimir, aun a riesgo de alterar el nivel de precios, porque la calamidad mayor que puede aquejar a una sociedad es el desperdicio de sus recursos humanos y el empobrecimiento general que la acompaña.

Si el financiamiento deficitario puede ser un estímulo adecuado para acelerar la formación del capital nacional, no puede convertirse en un medio permanente de expansión […] no es posible que un país viva desvalorizando continuamente su moneda.[40]

Este texto es una expresión del pensamiento desarrollista mezclado con el keynesiano.

Otro tema controversial es si la política de Cárdenas fue populista. El historiador Enrique Cárdenas analiza muy bien este punto en su excelente ensayo sobre la política económica de aquella época:

El Gobierno del Presidente Cárdenas, durante la segunda mitad de los años treinta, fue sumamente afortunado y está muy lejos de lo que recientemente se le ha dado en llamar populismo económico.[41]

Es igualmente importante señalar que el presidente Cárdenas fue el primero en utilizar los instrumentos de política económica, con moderación para minimizar las fluctuaciones económicas externas.[42]

En el mismo sentido, Daniel Díaz Fuentes señala lo siguiente:

La política del gobierno de Cárdenas tuvo un carácter más que keynesiano, ya que dio prioridad al compromiso revolucionario o deuda social frente al ajuste económico; en otros términos, triunfó la política de desarrollo económico con redistribución de la riqueza y la renta, frente al equilibrio presupuestario y el ajuste externo. En cualquier caso sería un error calificar la experiencia de Cárdenas de política económica populista, dado que el ensayo anticíclico se realizó en una hacienda pública bastante saneada, y la política monetaria no generó una inflación significativa.[43]

En este sentido, el desarrollismo mexicano se diferencia del impulsado por Getulio Vargas en Brasil.

En términos generales, la política presupuestal buscó el equilibrio o no alejarse demasiado de él. De hecho, como ya se comentó, en 1934 y 1935 hubo un superávit fiscal. Los déficits, cuando se dieron, fueron muy moderados. La política de gasto corriente fue de gran austeridad, como lo advirtió Antonio Carrillo Flores,[44] cercano colaborador del secretario.

REFLEXIONES SOBRE EL DEBATE HISTÓRICO ENTRE
DESARROLLISMO Y ORTODOXIA CONVENCIONAL

El debate entre el Consejo del Banco de México, impulsado por Palacios Macedo y el ministro de Hacienda Suárez, se ha mantenido hasta nuestros días. Palacios Macedo es el fundador de lo que podríamos llamar la Escuela ITAM, principal sede del pensamiento liberal mexicano y, en el periodo más reciente, formadora de los más altos funcionarios de Hacienda y el Banco de México.

Es fascinante el debate ente el desarrollismo y su hermano gemelo el keynesianismo —alguien llamó al desarrollismo el “keynesiano tropical”— frente al neoliberalismo y el monetarismo. El desarrollismo persigue altas y sostenidas tasas de crecimiento a largo plazo, el keynesianismo le da los instrumentos para evitar recesiones por factores cíclicos. Acepta como consecuencia —no como fin— las presiones inflacionarias y el financiamiento moderado del Banco Central al gobierno. Inicialmente no había muchas opciones, se debió recurrir al financiamiento deficitario para sustentar la inversión. Todo esto era anatema para Palacios Macedo y sus seguidores.

Suárez apoyaba la Ley del Banco de México de 1936. Analizada a distancia, esta ley contiene instrumentos propios de mercados financieros muy desarrollados, como Londres o Nueva York: operaciones de mercado abierto (cuando no había prácticamente valores públicos en México), redescuentos, reglas de límites al financiamiento al gobierno, autonomía de su Consejo. Sin embargo, a partir de 1937, este armazón se transformó en una camisa de fuerza para el gobierno, sus objetivos desarrollistas y su política contracíclica. Por esas razones, se debió acudir a un financiamiento deficitario mayor al permitido por la ley. El secretario antepuso los objetivos nacionales. Por su parte, los liberales ortodoxos le daban la primicia a la estabilidad de precios y del tipo de cambio, por ello privilegiaban el equilibrio fiscal y el cuidado de la expansión monetaria. Esta política, preconizada por Montes de Oca como director del Banco de México y apoyada por Palacios Macedo, había dado resultados económicos desastrosos, agudizando la Gran Depresión, como había ocurrido en Estados Unidos.

Esta discusión se repetiría a lo largo de los años cuarenta y cincuenta y llegaría hasta nuestros días. Pero la aplicación de dos políticas diferentes, la ortodoxa liberal y la desarrollista, ante los problemas de la depresión y sus resultados constituyen un valioso laboratorio económico.

Estas experiencias deberían ser relevantes, no sólo en el México actual, sino también en el dramático escenario de la crisis europea. Esencialmente, la historia se repite en el debate entre el fundamentalismo fiscal de la canciller Merkel de Alemania y el gobierno socialista de Holland, quien sostiene que de la crisis no se sale aplicando medidas de austeridad draconiana, sino creciendo y con apoyos crediticios del banco central.

DOS LABORATORIOS ECONÓMICOS

La controversia entre las dos escuelas de política económica —desarrollismo keynesiano y ortodoxia liberal— tiene una prueba en dos importantes laboratorios económicos de este periodo: la política procíclica y ortodoxa desarrollada por Montes de Oca de 1929 a 1931, y la anticíclica seguida por Suárez durante 1937 y 1938.

La política de Montes de Oca se enfrentó en 1929 a una severa recesión proveniente del exterior que se fue acentuando. Su respuesta inicial ante las fluctuaciones entre el valor del oro y la plata fue restringir la acuñación de plata para evitar una ampliación de la brecha de sus precios y evitar su depreciación frente al dólar. El mayor error fue la ley de 1931, cuando se suspendió la acuñación de plata y se desmonetizó el oro. Se cayó el circulante en sesenta por ciento, y se dio el mayor efecto deflacionista de la historia de México: cayeron los depósitos y el crédito. Éste fue el absurdo resultado de restablecer el patrón oro y revaluar la moneda. Una experiencia similar la padecieron algunos de los países europeos y, en su momento, Estados Unidos.

En materia fiscal, cayeron los ingresos tributarios provenientes del comercio exterior, se recortó el gasto público y se aumentaron los impuestos para preservar el equilibrio presupuestal. La política económica fiscal y monetaria de Montes de Oca agravó la depresión en México y le costó el cargo de secretario de Hacienda.

Los retos que enfrentaba el secretario Suárez eran más complejos en muchos aspectos. La recesión de 1937 significó una caída del valor de las exportaciones, casi del mismo monto que de 1927 a 1931, con sus correspondientes efectos sobre los ingresos tributarios. Adicionalmente, ocurrió un retiro de los depósitos por parte de las compañías petroleras, fuga de capitales, boicot internacional y de Estados Unidos sobre la compra de petróleo y de plata mexicanos, y un riesgo de intervención armada.

La respuesta de Suárez fue muy diferente: el tipo de cambio se flotó y, en la práctica, se devaluó, lo cual estimuló las exportaciones y redujo las importaciones. Se instituyó un impuesto a la importación que ayudó al proceso de industrialización. Se siguió una política para sostener niveles de gasto público en apoyo de las obras públicas, la electrificación, el campo, las comunicaciones, la reforma agraria. Esto tuvo que ser financiado con emisión de billetes del Banco de México. Pese a las críticas, esta política monetaria expansionista compensó los retiros bancarios y hubo una modesta expansión del circulante.

En el análisis de estas dos pruebas de laboratorio dan su fallo dos distinguidos historiadores de la época. Enrique Cárdenas sostiene que:

Se puede argumentar con certeza que el gobierno cardenista fue sumamente exitoso en contrarrestar la caída de la demanda agregada causada por el debilitamiento del sector exportador y por el deterioro de la situación interna […]. A pesar de que la crisis externa de 1938 fue por lo menos similar en dureza a la ocurrida durante la Gran Depresión, el efecto en la producción fue significativamente menos dañino en 1938 que unos años antes […]. A pesar de que el poder de compra de las exportaciones se redujo de manera similar y que las reservas internacionales cayeron más abruptamente en 1938 que durante la Gran Depresión, el PIB y el producto industrial crecieron 1.6% y 4% en 1938, respectivamente, mientras que durante la Gran Depresión el PIB cayó 17.5% entre l929 y 1932 y el producto industrial 31.3% durante ese mismo periodo. Puede afirmarse que el gobierno desempeñó un papel central llevando a cabo una política anticíclica tanto monetaria como fiscal que benefició notablemente a la economía”.[45]

Por su parte Daniel Díaz afirma que:

el grado de maniobra y la voluntad política con los que se enfrentó la recesión externa de 1937-1938 fueron bien distintos a los de 1929-1932. En l937 el gobierno expandió los medios primarios de pago 10.8% en lugar de restringirlos en un promedio anual de 18.4% como había hecho entre 1929 y 1931.[46]

La política gubernamental ante la recesión externa de 1937-1938 reflejó un cambio de política monetaria respecto a la de 1929-1932 y también una nueva concepción en materia fiscal. Entre 1937 y 1938 se incurrió deliberadamente en un déficit presupuestario de 94 millones de pesos frente a un superávit de 86 millones, con ello se logró expandir la actividad porque el aumento del gasto significó 1.6% del PIB.

La política económica anterior a ese año (1936) podría caracterizarse de ortodoxa y procíclica ya que ajustaba los gastos a la tendencia del ingreso fiscal. A partir de 1936, los desequilibrios presupuestales fueron aceptados para fomentar el crecimiento y la distribución de la renta. En este sentido el gobierno fue más heterodoxo y expansivo.[47]

Esta comparación histórica es importante para aquilatar la validez y eficacia de las dos concepciones de política económica. Suárez utilizaría esta comparación con frecuencia para defenderse de los ataques de Palacios Macedo.

Las bases del desarrollismo

Primera etapa (1935-1940)

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1992.

CAPÍTULO IV

LA CONSOLIDACIÓN DEL DESARROLLISMO
EN LA ECONOMÍA DE GUERRA (1940-1946)

Durante la Segunda Guerra Mundial se consolidaron los rasgos del desarrollismo mexicano. Esto ocurrió durante el gobierno del general Ávila Camacho, su principal artífice fue Eduardo Suárez, el ministro de Hacienda que continuaría la gestión iniciada en el gobierno de Lázaro Cárdenas.

El desarrollismo tiene su principal liga con la política industrial que buscaba la sustitución de importaciones (ISI, por sus siglas en inglés), y que encontró su terreno más fértil en la economía de guerra. La llamada isi se explicaba por la escasez de materias primas, bienes de consumo y, sobre todo, bienes de capital. El proteccionismo se dio de una manera casi natural. No se necesitó intensificar medidas, pues ocurrió una promoción de las exportaciones de bienes y mano de obra debido a las necesidades de guerra y los acuerdos con Estados Unidos.

EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA ECONÓMICA MEXICANA (1940-1946)

La sucesión presidencial de 1940 fue compleja. La derecha postuló a un militar empresario que había ocupado la Secretaría de Obras Públicas y era oriundo de Nuevo León: el general Almazán. Las políticas sociales de Cárdenas habían provocado una polarización en el país. Con un gran sentido de estadista, así lo percibió el presidente, y acertadamente pensó que la mejor manera de preservar su legado era postulando un candidato moderado y prudente, su secretario de la Defensa, el general Ávila Camacho. De haber seguido una línea radical, hubiera designado al general Mújica. La elección fue reñida, sobre todo en el Distrito Federal, Monterrey o las zonas conservadoras católicas del centro, pero el Partido de la Revolución Mexicana (PRM) ganó en la contienda.

Frente a esta coyuntura tensa y el estallido de la Segunda Guerra Mundial, Ávila Camacho propuso un gobierno de unidad nacional, con un gabinete de primera, que reflejara las diversas fuerzas y tendencias. Así lo propuso en su discurso al protestar como presidente de la República, el 1 de diciembre de 1940:

El gobierno que hoy inauguramos es el de todo el país, cuyas normas estarán por encima de sectarismos […] sin distinción de credos políticos ni religiosos. Enfáticamente debemos comprobar que hemos borrado toda diferencia originada en la campaña política, pues el ejercicio de un derecho en una contienda electoral sólo merece de nuestra parte estímulo y respeto […]. Pido con todas las fuerzas de mi espíritu a todos los mexicanos patriotas, a todo el pueblo, que nos mantengamos unidos, desterrando toda intolerancia, todo odio estéril, en esta cruzada constructiva de fraternidad y de grandeza nacionales.[48]

Este compromiso fue la norma de conducta del justamente llamado “Presidente caballero”.

Desde 1939 cambiaron drásticamente los ciclos económicos internacional y nacional. Se inició la guerra en Europa y todos los países reactivaron sus economías gracias al impulso de la carrera armamentista. Se superaron los efectos de la Gran Depresión de 1929. El periodo de la economía de guerra representó un auge para México con un crecimiento promedio de seis por ciento. Los factores de expansión fueron diversos, pero entre ellos destacó el rápido crecimiento de las exportaciones de materias primas y bienes intermedios como insumos para el esfuerzo bélico estadounidense. La dificultad para importar maquinaria y equipo, algunas materias primas y bienes de consumo crearon un proteccionismo forzado para la industria nacional, la cual aceleró el proceso de sustitución de importaciones. En 1942 se firmó un Tratado de Comercio entre México y Estados Unidos. A partir de ese año también se lograron acuerdos para que los mexicanos proveyeran la mano de obra que requería la industria militar estadounidense, lo que supuso el ingreso de remesas. Además, hubo fuertes flujos de capitales privados de refugio llamados “golondrinos”.

Todo esto redundó en un importante superávit comercial y en la cuenta de capitales para México, la cual mostró incrementos históricos de las reservas internacionales del Banco de México. El abandono, en marzo de 1938, del tipo de cambio de 3.60 pesos significó un periodo de flotación, pero las circunstancias favorables llevaron a que se fijara una paridad de 4.85 pesos a finales de 1940. El incremento en las reservas favoreció un fuerte aumento de la circulación monetaria, el cual derivó en presiones inflacionarias, la llamada “carestía”. El gobierno federal conservó un alto nivel de inversión para su programa de obras públicas en irrigación, caminos y energía eléctrica, aunque el financiamiento del Banco de México se mantuvo en niveles prudentes.

El gobierno sentó las bases para continuar el ritmo de desarrollo, eliminando los cuellos de botella, las limitantes para el crecimiento dinámico. La normalidad con el exterior se logró al resolver tres problemas históricos importantes, que representaban obstáculos al desarrollo del país:

1. El 19 de noviembre de 1941 se llegó a un acuerdo de indemnización por la expropiación petrolera con una de las principales compañías involucradas, el Grupo Sinclair de Estados Unidos. Esto fue posible gracias al secretario de Hacienda Suárez y el secretario de Estado Cordell Hull, quienes suscribieron un pacto durante la Conferencia Interamericana de La Habana. El gobierno ayudó directamente a la solución del problema, y se acordó el nombramiento de dos peritos: los señores Zevada y Cook, quienes fijaron una valuación de indemnización en 22 millones de dólares, y no los 262 millones que pretendían las compañías.

2. También se llegó a un acuerdo sobre el pago por las reclamaciones por daños causados a ciudadanos estadounidenses durante la Revolución, el cual estaba sujeto a un proceso de arbitraje, en el que el propio Suárez participó como uno de los abogados de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) en los años veinte.

3. Asimismo, el 5 de noviembre de 1942, se suscribió un convenio sobre la deuda externa del gobierno mexicano. Los anteriores secretarios de Hacienda habían renegociado esta deuda infructuosamente mediante los acuerdos de 1922, 1927, 1930 y 1931, los cuales fracasaron porque los “compromisos asumidos [estaban] por encima de la capacidad financiera del Estado” y por las circunstancias internas y externas prevalecientes. El acuerdo de 1942 estableció una quita de capital a razón de pagar sólo un peso por dólar y consiguió la cancelación total de intereses vencidos. Con ello, la deuda exterior titulada de México se redujo de 509 millones de dólares, por capital e intereses, a 49 millones, menos de diez por ciento de la deuda contabilizada.

Para evitar futuros problemas, el gobierno envió una reforma constitucional a la fracción VIII del artículo 73, la cual estipulaba que “ningún empréstito podrá celebrarse, sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento de ingresos públicos”. Esta norma fue reiteradamente violada a partir de 1970.

Aquellos tres acuerdos allanaron el camino para que México, por primera vez desde la Revolución, volviera a tener acceso al crédito externo. De hecho, la Tesorería de Estados Unidos otorgó uno para la estabilización del peso mexicano, el primero de muchos que se utilizarían, y también se recibió otro del Eximbank para rehabilitar el sistema de comunicaciones. En 1942, el ahora extinto Chemical Bank, otorgó el primer crédito comercial, y lo mismo hizo el Bank of America.

La economía mexicana ya no se enfrentaba a los problemas de los veinte y treinta —recesión, volatilidad del precio de la plata y el oro, renegociación de la deuda—, ahora tenía los problemas de la economía de guerra: aumento de exportaciones y de los precios de las materias primas; limitaciones para importar maquinaria y equipo, superávit en la cuenta comercial, fuertes ingresos de capitales de “refugio”. En consecuencia, se incrementaron las presiones para la revalorización del tipo de cambio, hubo gran aumento de las reservas internacionales y, con ello, de la base monetaria. También se presentaron fuertes presiones inflacionarias provenientes del exterior. La política de impulso al desarrollo agregaba presiones domésticas sobre los precios: entre 1943 y 1946 se alcanzaron inflaciones de dos dígitos, en promedio de 17 por ciento, aunque en 1943 alcanzó 20 por ciento y, en 1944, 22 por ciento. El crecimiento promedio de la economía fue de 6.0 por ciento, pero en 1944 creció 7.4 por ciento y, en 1946, 6.6 por ciento. El secretario de Hacienda, en su discurso ante la Convención Nacional Bancaria de 1941, anticipó que el país debía repararse para una nueva estructura económica al terminar la guerra, reforzando las producciones básicas por medio de nuevas inversiones.[49]

En la política económica de este periodo, los dos elementos fundamentales fueron el impulso a la industrialización del país mediante la sustitución de importaciones y la definición de la política financiera que la sustenta.

LA POLÍTICA FINANCIERA DEL DESARROLLISMO Y SUS INSTRUMENTOS

El sustento de la política industrial mediante mecanismos de crédito orientados por el Estado es un elemento básico de la estrategia desarrollista en todos los países. En México transitó por distintas etapas: en la época de Limantour, cuando el Estado establecía el control de la moneda metálica sustentada en el oro y la plata; posteriormente, en la época posrevolucionaria y después de la creación del Banco de México en 1925, Pani buscó la consolidación de la moneda fiduciaria, de los billetes. En esta nueva etapa, la intención era impulsar un sistema bancario que permitiera el financiamiento del gobierno y la economía. En 1941 se dieron tres pasos importantes: la nueva Ley orgánica del Banco de México, la nueva Ley de instituciones de crédito y la nueva Ley de Nacional Financiera.

La nueva Ley orgánica del Banco de México de 1941 consolidó lo que ocurría desde 1937: un banco central con mayor flexibilidad para financiar al gobierno y para que la banca privada apoye al sector privado. Por esta razón se orientó al banco central para que disminuyera el énfasis en la política de redescuento y las operaciones de mercado abierto que parecían utópicas en un país en el que, con trabajos, había moneda fiduciaria y cuya tasa de interés era poco relevante. Se desarrolló un instrumento que se convertiría en el más eficaz durante el siguiente medio siglo: el encaje legal o los requerimientos de reserva obligatorios sobre la captación de los bancos, un novedoso instrumento de política que podría llamarse de mercado cerrado: los bancos captarían los recursos del público, y las compras y ventas de valores gubernamentales se darían entre el banco central y los bancos comerciales. Ante presiones inflacionarias, era preferible actuar directamente sobre la cantidad de dinero —es decir, sobre la liquidez de la economía— y no sobre el precio. Así, los instrumentos de política monetaria fueron evolucionando de manera pragmática, con el objetivo de regular la liquidez, moderar las presiones inflacionarias y canalizar recursos al financiamiento del desarrollo. En un principio se estableció que el encaje legal podría alcanzar cincuenta por ciento de los depósitos, pero después se introdujo un elemento innovador: fijar topes de cartera. Posteriormente, los excesos sobre el tope de captación pudieron orientarse a diferentes inversiones; luego se determinó un encaje marginal (sobre los incrementos de captación) de cien por ciento. Otra característica fue diferenciar la aplicación de estos instrumentos por región, instrumento o actividad. Con todo esto, se sentaron las bases del mecanismo más eficaz de política monetaria y de desarrollo hasta 1990: la política selectiva de crédito.

El cambio en la Ley de instituciones de crédito de 1941 también es importante. La corriente ortodoxa había favorecido el modelo inglés de banca comercial, que privilegiaba las operaciones de corto plazo, básicamente redescontando letras de cambio o instrumentos mercantiles. Sin embargo, bajo la influencia continental europea de banca de inversión seguida de Antonio Sacristán —un alto funcionario financiero de la República Española que emigró a México— y de Agustín Legorreta —el director del Banco Nacional de México—, se apoyó el crédito de mayor plazo y la inversión en industria. Así surgió un nuevo modelo bancario.

Asimismo, la nueva ley daba especial importancia a las sociedades financieras, que en los siguientes años serían la parte más dinámica del sistema bancario. Así lo expresó Leopoldo Solís en su análisis de la historia financiera de México: “No debe olvidarse el papel estratégico de la ley bancaria expedida en 1941, que orienta la canalización de recursos hacia el sector industrial y establece la diferencia entre banco comercial o de depósito e institución de inversión.”[50]

De aquí en adelante se respaldaría el desarrollo de las financieras e hipotecarias. En el desarrollo de empresas industriales, el Banco Nacional de México jugaría un papel relevante. Antonio Sacristán impulsaría la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, creando también un gran grupo industrial que después tendría problemas con la recesión que siguió a la Guerra de Corea.

Por otra parte, había dos bancos comerciales que actuarían conforme a la ortodoxia bancaria inglesa: el Banco de Comercio de Salvador Ugarte y el Banco de Londres y México, bajo la influencia intelectual de su consejero Gómez Morín. Los modelos bancarios, como veremos, fueron objeto de interesantes debates en las Convenciones Bancarias.

Otro poderoso instrumento de política fue la nueva definición de las funciones de Nacional Financiera (Nafinsa) en su ley orgánica de 1941. Esta institución había sido creada en 1934. En una primera etapa, tuvo una función muy limitada: administrar algunos activos agrarios expropiados; pero, después, la inspiración para su futuro la obtuvo de la Finance Reconstruction Corporation ideada por Roosevelt para impulsar la recuperación industrial durante la depresión. La nueva Nafinsa perseguiría objetivos complementarios:

1. Estimular la creación de empresas estratégicas públicas, privadas o mixtas para la industrialización.

2. Impulsar el mercado de capitales.

3. Apoyar la captación de recursos externos e internos para el desarrollo.

Nafinsa avanzó eficazmente en estos objetivos coadyuvando a la creación de una generación de empresas estratégicas: Altos Hornos, Guanos y Fertilizantes, Atenquique, Celanese Mexicana, Cobre de México, etc. Esta redefinición de Nafinsa significó aportar al instrumental de políticas de desarrollo e industriales la llamada Banca de fomento pública, la cual representó una contribución de México a las políticas de desarrollo a nivel internacional, que de alguna manera fueron emuladas en América Latina y Asia. La corriente liberal ortodoxa prácticamente liquidó estos instrumentos a principios del nuevo milenio.

Un aspecto poco conocido es que la Secretaría de Hacienda participaría directamente en la creación del Seguro Social. Uno de los objetivos de largo alcance que perseguía la Secretaría, además de su primordial fin social, era que parte de las reservas del IMSS se utilizaran para invertir en valores mexicanos. Este instrumento financiero y social, tampoco estaba en la concepción ortodoxa liberal, era una adaptación de las ideas de Beveridge (y Keynes). El ministro Suárez dice en sus memorias:

Otro asunto de importancia en el cual participé, fue la creación del Seguro Social […] Yo tenía especial empeño en que se estableciera un vigoroso sistema de Seguro Social, pues además de los beneficios que proporcionaría a la clase trabajadora, veía su importancia, desde el punto de vista financiero, pues no podría menos que crearse importantes reservas y éstas servirían como un poderoso instrumento de inversión. A este respecto y para que el Seguro estuviese establecido sobre bases enteramente técnicas, contraté los servicios de un actuario suizo que empezaría a hacer los cálculos necesarios para establecer el monto de las primas y la cantidad de las reservas.[51]

¡Si esto se hubiera hecho, en vez de invertir en teatros y campos deportivos, nos hubiéramos evitado muchos problemas!

Entre 1941 y 1946 la economía mexicana creció al seis por ciento anual. La inflación aumentó a niveles de quince por ciento promedio anual. Fue un costo que se aceptó deliberadamente. Cuando ésta alcanzó niveles preocupantes se intervino para controlarla: el modelo buscaba maximizar el crecimiento, minimizando el alza de precios. El orden de prioridades nunca estuvo en duda, se actuó con responsabilidad. El país avanzó en el rumbo de la industrialización.

Las tensiones entre las presiones inflacionarias y el sostenido proceso de crecimiento mantuvieron el debate entre las escuelas de pensamiento económico. Las políticas desarrollistas heterodoxas fueron objeto de constantes críticas por parte del grupo monetario ortodoxo, el cual había fracasado con sus políticas en 1932, y también había perdido la batalla del sobregiro en 1937. A las diferencias ideológicas en materia económica se agregó un nuevo hecho: Gómez Morín fundó el Partido Acción Nacional (PAN) en 1939. Este grupo siguió insistiendo con tesón, con altura de miras y erudición técnica, sobre la necesidad de regresar a la ortodoxia monetaria y la estabilidad de precios.

Examinaremos este debate en tres de sus manifestaciones: (1) la discusión de la política económica en un memorándum dirigido al presidente Ávila Camacho por Miguel Palacios Macedo; (2) la serie de brillantes artículos críticos escritos por Palacios Macedo en El Universal; y (3) las discusiones en las convenciones bancarias entre las dos escuelas de política económica y, de manera relacionada, las dos escuelas de banca.

El 22 de agosto de 1941, a siete meses de iniciada la gestión del presidente Ávila Camacho y su secretario de Hacienda, Palacios Macedo envió al presidente un memorándum que no era muy diferente del documento que presentó el Consejo de Administración del Banco de México de 1937. Este memorándum refrendaba algunos puntos como una reiterada expresión de las posiciones de la ortodoxia financiera ante el desarrollismo. A continuación transcribo los principales puntos de este documento:

Dos hechos están fuera de duda: a) que el país vive un régimen de inflación monetaria; y, b) que el gobierno no sólo no se abstiene de contener el proceso inflacionario, sino que lo fomenta por todos los medios.

Prueba de lo primero es el aumento del dinero disponible, en modo alguno, justificado por un incremento paralelo de la renta nacional.

Dos son las causas originales de la inflación monetaria, a saber: 1) la política financiera del gobierno federal; y, 2) las prácticas de crédito de los bancos comerciales y del Banco de México. Esas dos fuentes de inflación pueden en rigor reducirse a una sola, que consiste en que se ha querido reemplazar con papel moneda (billetes del Banco de México) y con dinero fiduciario (depósitos bancarios en cuenta de cheques) los capitales reales que necesita el país.

Una tercera causa de inflación, que data de los últimos 18 meses, es el aumento de los depósitos bancarios a consecuencia del flujo de capitales temporalmente refugiados en México. […] [En] el déficit presupuestal y el despilfarro en las más variadas formas, empleadas sin la menor preocupación y por sistema, ha consistido la política hacendaría del gobierno federal a partir de 1936 (cuando Suárez inicia su encargo). La más completa descripción de esa política que conocemos es la defensa que de ella se hizo en el último Informe Presidencial del señor general Cárdenas […]. Fácil es comprender que el déficit crónico y progresivo no es ya el peor de los males que pueda ésta [la hacienda pública] padecer, como obstinadamente lo creyeron todos los anteriores secretarios de Hacienda de México, y menos aún debemos de ver en él la causa de inestabilidad política y social, según lo enseña nuestra propia historia, sino por el contrario, el más eficaz instrumento de progreso económico que se haya inventado a través de los siglos. […]

En el punto [que], se refiere a que “el Gobierno sigue con pleno conocimiento, una política inflatoria. La razón, que de ese proceder suele darse, es que con él se fomenta la producción nacional, especialmente la agrícola.”

Es notorio que los precios suben desordenada e inconteniblemente, sobre todo los precios internos […]. La inflación es, por esto, un despojo para los que sólo cuentan con ingresos fijos. De ahí que sean los trabajadores a sueldo o asalariados y los campesinos los primeros despojados. La reducción del poder de compra a su disposición, medida y representada por el alza de los precios, es un ahorro forzado, dicen los economistas, o un impuesto extraordinario que se les cobra con olvido de la justicia […]. Por eso, cuando el secretario de Hacienda se ufana de las obras públicas construidas a altísimo costo, con dinero de sobregiro, y nos habla de prosperidad a base de despilfarros y de trampas, pensamos en los trabajos ejecutados durante las peores tiranías, al precio del hambre de las masas anónimas […]

El estímulo que la inflación puede dar a la actividad económica es temporal y de índole ilusoria. En el momento actual, ese estímulo es causa de contagiosa euforia en los medios de negocios que linda ya con el vértigo […]. Nada más peligroso que un optimismo de esa clase. En él se incuban los peores desastres. Sabido es que los colapsos financieros van siempre precedidos de días de fiebre especulativa.

El peligro es todavía mayor si se recuerda que en las nuevas leyes bancarias el Estado abdicó de los instrumentos de control, entregando la dirección de la vida económica a los banqueros que nunca han tenido, en ninguna parte, otra preocupación que no sea la del mayor lucro posible […]. Cuando se haya pensado en todo esto será fácil comprender que el optimismo desbordante del secretario de Hacienda y de los favorecidos por la coyuntura de lucro presente, es un lúgubre augurio de desgracias que nada se hace por evitar, más bien que el anuncio de una época de auténtica bonanza.[52]

La historia se encargaría de demostrar si estos presagios, propios de una Casandra económica, ocurrirían en la práctica. Este no fue el caso durante el desarrollismo, cuando menos hasta 1970, pues el crecimiento fue muy elevado y sostenido, al tiempo que se superó con mucho el costo de la inflación moderada. En cambio, la crítica sí es aplicable al periodo populista de los años setenta que abrió paso a las crisis de 1976 y 1982. En todo caso, no sorprende que este razonado documento, junto con el memorándum de 1937, fuera reproducido por el ITAM como expresión de su credo monetario liberal, el cual sería citado con frecuencia a lo largo de las últimas décadas por sus herederos intelectuales.

Una expresión interesante de esta polémica son los artículos escritos por Miguel Palacios Macedo y publicados en El Universal en 1943.[53] En el fondo, eran una prolongación de las tesis del memorándum de 1937 y el documento de 1941. Uno de los artículos que mejor encarnan esa polémica es particularmente ingenioso en su título: “El brujo de la tribu”. Este texto es la respuesta al discurso de clausura del secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, en la Convención Bancaria de 1943, en la cual, como era su costumbre, lejos de participar en un monólogo multilateral, dio respuesta puntual a los planteamientos, a veces polémicos, de un grupo muy destacado de banqueros privados. El secretario Suárez, como su adversario, haciendo gala de erudición, argumentaba: [54]

El programa que desarrolló el presidente Roosevelt interiormente para los Estados Unidos, con el Nuevo Trato y fue el que salvó de la catástrofe a esta nación. Desgraciadamente el racionalismo que tan perjudicial influencia ha ejercido en todas las ramas de la actividad, la ha ejercido y la ejerce en el campo de la economía. Inspirándose en sus principios el estadista dice: Que se pierdan las colonias y que se salven los principios; el jurista afirma: el mundo se hizo para el derecho y no el derecho para servir al mundo; el médico sentencia: que se cumplan las leyes de Hipócrates aunque se muera el enfermo; y el economista ortodoxo, inspirado en llamados principios teóricos sin la suficiente comprobación experimental predica que lo esencial en cualquier circunstancia es que los presupuestos estén equilibrados, que las reservas metálicas sean grandes y que el crédito se conceda según rígidos lineamientos, y que la deuda pública sea reducida [refleja bien lo que dirían secretarios de Hacienda posteriores]. Afortunadamente muchos países se han desentendido de estas teorías, y si los Estados Unidos es un gran país, se debe a que Alejandro Hamilton sentó las bases de su desarrollo económico sobre principios heterodoxos, entre otros, el de haber contraído una enorme deuda pública. Si actualmente ese mismo país ha podido sortear los grandes problemas de la gran depresión, se debe a que ha seguido la revolucionaria política económica del Nuevo Trato... Lo importante es ir al fondo de toda actividad económica, éste no puede ser otro que aumentar el bienestar del mayor número mediante una producción abundante, repartida entre el mayor número. Para lograr este fin son indispensables créditos internacionales amplios, créditos que posiblemente no se paguen en su integridad.[55]

Palacios Macedo, por su parte, al iniciar “El brujo de la tribu” se inspira en una cita de Carlos Pereyra y dice: [56]

Es Carlos Pereyra el autor del felicísimo hallazgo. La “Cueva del brujo de la tribu”, llama a la Secretaría de Hacienda, porque la Secretaria de Hacienda es la sede del ansiado milagro. Allí se hace el sortilegio de los números, como dice don Carlos. Allí están las redomas y alambiques, los filtros y talismanes, los búhos y ratones disecados de nuestro gran hechicero […]. El “Brujo” es el consejero por excelencia del jefe, en las más variadas materias: el poder detrás del trono, en una palabra.

Pero el licenciado Suárez no es un brujo cualquiera. Es un mago eminentísimo. Los magos gozan de todas las libertades que quieren tomarse, comenzando por la de ofender y desafiar a la razón, cuando así les place. Es que están más cerca de la realidad y saben que a veces hay que echar por la borda los principios.

Ninguna situación es tan difícil para un mago como la muy trágica y muy cómica, a un tiempo, que resultaría del fracaso de sus artes mágicas. El mago vive de la fe y del temor que inspira su poder irresistible. [Concepto aplicable a otros secretarios de Hacienda].

No pienso que haya nadie dispuesto a negar que el licenciado Suárez es el mayor de todos los magos que han pasado por nuestra Secretaria de Hacienda. Citaré la que, a mis ojos, es la más concluyente: en los ocho años que lleva dirigiendo nuestras finanzas, los gastos del Gobierno Federal han aumentado casi un 150%. Cómo logró el Secretario de Hacienda consumar la hazaña de imprimir un impulso tan fuerte a los gastos del Gobierno, siendo así que las fuentes de tributación no se han desarrollado ni de lejos en la misma medida.

Después Palacios Mercado comenta:

Sabiéndose muy mago y necesitando cubrir un presupuesto muy semejante al “Tonel de las Danaidas”, sin recurrir al impuesto, el secretario, en el más riguroso incógnito, visitó cierto día el panteón de las ideas económicas y, llegada la noche, sustrajo los despojos indispensables para dar vida a un esclavo sumiso, a sus órdenes y deseos, destinado a ser una máquina multiplicadora de la riqueza de los mexicanos. Un monstruo poderoso nació así. Es decir, el financiamiento deficitario y la consecuente inflación. Pero he aquí que el nuevo Frankenstain [sic], en un principio dócil, se ha tornado rebelde y voluntarioso y anda por esos campos haciendo fechorías. Lo primero que hubo de ocurrírsele fue tratar de amansar al desbordado monstruo dándole nombres cariñosos, como aumento del poder adquisitivo del pueblo. Después, el secretario de Hacienda ensayó el método desesperado de negar la paternidad de la Bestia maligna […]. Era la guerra y no el gobierno que lo había procreado […]. Como las quejas, que levantan las maldades de Franky (la inflación) han llegado a convertirse en clamor público, se preparan por fin a darle caza, tomando providencias que nos hacen pensar en las que los liliputienses idearon contra Gulliver.

Quienes consideran que la discusión de ideas en México entre las autoridades y la sociedad se inició el año 2000, deberían conocer el intenso debate que ocurrió en las convenciones banca- rias de los cuarenta. Ahí contendieron autoridades financieras y banqueros; aunque es necesario señalar que entre los grupos de banqueros también se dieron polémicas.

En la VIII Convención celebrada en Veracruz en marzo de 1942, el secretario de Hacienda defendió la necesidad de “un banco central que tenga como finalidad fundamental ayudar a los intereses económicos del país por los medios a su alcance interviniendo en los mercados de valores, sin pensar sólo en conservar la liquidez”. Y también señaló, “que la vitalidad de que gozó el país no hubiera resistido a la contracción monetaria dogmáticamente sugerida”.[57] En la convención de Monterrey, en abril de 1944, el representante del Banco de Londres y México, y por tanto de Gómez Morín, defendió la concepción ortodoxa de un banco central, y Suárez le respondió que su enfoque sólo provocaría una recesión:

Tampoco estoy de acuerdo con la apreciación del señor González (del Banco de Londres y México) de que el ideal del Banco de México debe ser el de mantener una absoluta liquidez en sus operaciones y de que se prestaría un gran servicio al público y a la nación si el mismo Banco se limitara a conservar lo que el señor González llama su carácter de Banco Central. La tesis es vieja y ha sido experimentada en México. Sometería empero a la consideración de los miembros de la Convención el examen de las repercusiones que ha tenido para la economía mexicana la política expansionista seguida por el gobierno federal, después de las reformas hechas a la Ley del Banco de México, y la compararán con los resultados obtenidos cuando se aplicó la política contraria con un Banco Central absolutamente rígido, que no emitía ni siquiera sus billetes que representando un valor oro no tenían circulación alguna. Invitaría a los señores banqueros para que examinaran la forma en que operó la teoría de la rigidez durante la crisis de 1931 y 1932. Yo me permitiría rogar a los señores banqueros me dijeran si fue conveniente la política del Banco de México durante el periodo en que asumió la actitud del beduino en el desierto, la frase no es mía, que hunde resignado la cabeza en la tierra para esperar a que pase el Simún.

¿Podríamos, asumiendo una conducta semejante a la del beduino, esperar a que el mundo se derrumbe y decir: lo importante no es la economía de México, lo importante no es aumentar la renta nacional, lo que importa sobre todo es la liquidez del Banco de México?[58]

En sus debates con los ortodoxos, el secretario de Hacienda frecuentemente recordaba el fracaso de la política entre 1929 y 1931. Pero lo interesante, además, es que estos textos anticipan el actual debate sobre si un banco central debe tener como objetivo único el combate a la inflación o también debe mantener el crecimiento y empleo.

Otro aspecto esencial que marcó los debates de las convenciones nacionales bancarias son las ideas del secretario de Hacienda que, a diferencia de las ortodoxas que consideran que el dinero es sólo un “medio de pago” o una reserva de valor, siguió las de John Law, quién le atribuye otra función: crear riqueza al movilizar los factores de la producción. La otra tesis es que los bancos no sólo pueden dar crédito como “receptores pasivos de depósito”, sino que, otorgando crédito, y mediante el multiplicador bancario, crean depósitos y dinero.[59]

Suárez reforzó su concepción en su discurso de despedida en la XII Convención de la Ciudad de México de 1946, donde presento su testamento intelectual:

El gobierno ha considerado que, por el fenómeno de la inversión, el dinero, sin dejar de ser signo de cambio, es un vigoroso agente para la creación de capital. Cuando pasado el tiempo pueda juzgarse con una perspectiva más amplia y, acaso más serena, la política financiera de los últimos años, se podrá apreciar si todo lo que se ha hecho, por el esfuerzo común del Estado y la iniciativa privada, habría sido posible si el gobierno con tal de mantener una moneda estable, se hubiera empeñado en conservar una baja circulación monetaria.[60]

En las convenciones, además de las diferencias en cuanto a las políticas económicas, también afloraron las diferentes concepciones sobre la banca. En sus memorias, Suárez caracterizó estas dos escuelas:

Los banqueros estaban divididos en dos grupos: uno, que capitaneaba el Banco Nacional, representaba principios más liberales que los seguidos por su principal rival, el Banco de Comercio, y que tenía una actitud francamente amistosa y de cooperación con el gobierno. El otro estaba representado por el Banco de Comercio y sus filiales; desde la fundación de este banco, su subdirector, el inteligente banquero don Eustaquio Escandón —que había hecho estudios bancarios en la Universidad de Lovaina, en Bélgica— había aconsejado que, en lugar de formar sucursales en el resto del país, se creasen organismos filiales, es decir, bancos dependientes en los cuales el Banco de Comercio tendría alguna participación en el capital y en la dirección técnica, pero que los bancos fueran poseídos y administrados por intereses locales.

Por lo demás, en aquella época el Banco de Comercio tenía una política muy conservadora, pues su director, el distinguido banquero don Salvador Ugarte, creía que los bancos comerciales debían limitarse a verificar operaciones netamente comerciales, es decir, a financiar operaciones para la movilización de mercancías ya creadas o que estaban creándose, lo cual limitaba el campo de acción de la banca. El Banco Nacional, por el contrario, alegaba que la política seguida por el Banco de Comercio, inspirada en los principios tradicionales del Banco de Inglaterra, era inadecuada para un país en desarrollo, y robustecía su argumentación expresando que los mismos banqueros ingleses, cuando habían intervenido en la formación institucional de países semejantes a México -Australia y Sudáfrica—, abandonaron los principios del Banco de Inglaterra y aconsejaron y aplicaron principios mucho más amplios en las legislaciones en las que estuvieron involucrados.[61]

EL FINAL DEL PERIODO: UNA APORTACIÓN MEXICANA AL MUNDO DE POSGUERRA[62]

El reto era prepararse para los problemas de ajuste internacional de la posguerra. En julio de 1944 se llevó a cabo la Conferencia Económica Internacional de Bretton Woods. En ella, México jugó un papel importante: nuestro país era considerado como un ejemplo de desarrollo exitoso. Keynes presidiría la primera comisión para examinar la creación del Banco Mundial; el doctor Harry White, asesor del Tesoro de Estados Unidos, la segunda para conformar el Fondo Monetario Internacional; y Eduardo Suárez, la tercera, que se ocuparía de los demás temas de cooperación internacional, entre ellos, el problema de la plata. Se logró, por ejemplo, que en el cómputo de las reservas internacionales no sólo se incluyera el oro, sino también la plata, lo que México hizo durante muchos años, este tema era también muy relevante para otros países, como India, China y Filipinas.

México hizo la aportación histórica de que el Banco Mundial —el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo— no sólo fuera un banco internacional dedicado a la reconstrucción europea, como se planteó en un principio, sino que también se abocara al financiamiento de los países en desarrollo, ya que —como bien lo señaló la delegación mexicana— los problemas de la reconstrucción europea serían de corta duración, en tanto que los del desarrollo dominarían la agenda a largo plazo. Así ocurrió. En sus primeros años, el Banco Mundial dio créditos a algunos países europeos, luego —cuando el Plan Marshall actuó como principal apoyo para la reconstrucción europea— se dedicó a financiar a los países en desarrollo, incluyendo a México.

Otra contribución trascendental de México fue que se diera un peso importante a América Latina en los órganos de gobierno de las nuevas instituciones. “Dentro de los 12 directores, 5 serían nombrados por los 5 participantes que tendrían las cuotas mayores (las 5 grandes potencias victoriosas en la guerra); 2 los elegirían las repúblicas (latino) americanas”, una sería para México, la ocuparía don Rodrigo Gómez, quién después sería director del Banco de México. Éste es un ejemplo para la solución del actual problema de la gobernanza de los organismos, pues en ellos debe haber una representación balanceada entre los países industriales avanzados y los que están en desarrollo.

El periodo del general Ávila Camacho concluyó en 1946, y Eduardo Suárez terminó sus casi doce años como secretario de Hacienda, durante los cuales consolidó las políticas desarrollistas que privilegiaron el crecimiento económico.

PRINCIPALES TESIS DE LA ESCUELA DESARROLLISTA MEXICANA FORMULADAS POR EDUARDO SUÁREZ

Así como Ortiz Mena conceptualizó ex post facto al desarrollo estabilizador en su famosa conferencia de 1970 que lleva ese nombre, Suárez definió —al término de su mandato— las características del desarrollismo mexicano en un documento intitulado Política financiera, el cual fue dado a conocer en 1946.[63]

1. La escuela desarrollista establece, como principal objetivo de la política económica, la promoción del desarrollo económico. Si en el proceso para alcanzarlo se necesita aceptar algún grado de inflación, se debe aceptar como un mal necesario. En efecto, “El problema económico de México no está en lograr la estabilidad económica, sino en lograr la elevación de la renta per cápita, alcanzando, hasta donde es posible, una mejor distribución del ingreso”.[64]

2. Dadas las limitaciones del sector privado y del ahorro interno para lograr el desarrollo se requiere un Estado activista e intervencionista, pues “la magnitud de la tarea ha demandado y demanda una decidida política de inversiones del Estado, principalmente en áreas productivas que la iniciativa privada no podrá emprender”.[65]

3. En esta concepción está implícito un fuerte nacionalismo económico que buscaba alcanzar a los países industriales o lograr un despegue económico.

4. La industrialización del país es el objetivo prioritario, pero también se buscaba un desarrollo equilibrado entre industria y agricultura.

5. Se buscaba un alto coeficiente de inversión pública, sobre todo en obras de infraestructura, como principal motor del desarrollo. Para financiarla podía ser necesario acudir a un déficit fiscal que siempre fue moderado (no más de dos por ciento del PIB).

6. Se creó un Banco Central heterodoxo que no se limitó a combatir la inflación, sino que apoyó el desarrollo. Esto propició las reformas a la Ley del Banco de México, y le dio mayor flexibilidad para financiar al gobierno y la economía.

7. Se impulsó al sistema bancario privado con la Ley de instituciones de crédito de 1941, la cual promovió su desarrollo. “No debe olvidarse el papel estratégico de la Ley Bancaria, expedida en 1941, que orientó la canalización de recursos hacia el sector industrial, y estableció la diferencia entre banca comercial de depósito e instituciones de inversión”.[66]

8. Se crearon y apoyaron a las instituciones de banca de desarrollo: el Banco de Comercio Exterior, el Banco de Obras y Servicios Públicos y se impulsó y reformó a Nafinsa.

9. En materia de instrumentos de política monetaria se realizaron las innovaciones necesarias para sentar las bases de una política selectiva de crédito. “Fueron estas poderosas restricciones, de muchos objetivos y pocos instrumentos, las que hicieron de estos años una etapa fecunda en experimentación, afinación y adaptación de los instrumentos de política monetaria. Así, por ejemplo, los instrumentos tradicionales más importantes de la banca central —o sea, las operaciones de mercado abierto y de redescuento, que ocuparon un primer lugar en la legislación bancaria mexicana en su inicio— resultaron inoperantes en nuestro país, debido a la inexistencia de un mercado de dinero y capitales desarrollado. ”Por lo tanto, tuvo que enmendarse la legislación a fin de dar una mayor importancia al requisito de encaje legal, no sólo en el control cuantitativo del crédito y de los medios de pago, sino también en su papel cualitativo de orientar el crédito hacia las actividades de mayor prioridad”.[67]

10. La exitosa renegociación de la deuda pública permitió reabrir el crédito externo como un instrumento para financiar el desarrollo. De manera complementaria, se impulsó el mercado de capitales para aumentar el crédito interno. “Consciente de la limitación de los recursos del erario y de aquellos que un mercado de capitales todavía no organizado e incipiente podía aportar para la inversión pública y privada, el Gobierno procuró rehabilitar y utilizar su crédito exterior”.[68]

11. El tipo de cambio podía dejarse fluctuar o devaluarse, si eso era necesario para compensar efectos recesivos provenientes del exterior y sostener el desarrollo. El tipo de cambio es un medio, no un fin. Su papel principal no es actuar como ancla antiinflacionaria.

12. Los desarrollistas son partidarios de un entendimiento con el sector privado, ya que: “Paralelamente a su propio programa de inversiones, el gobierno consideró su deber de alentar y apoyar la inversión privada para la organización de nuevas empresas, de preferencia industriales”.[69]

13. El fortalecimiento del ahorro doméstico y el uso del crédito externo van de la mano con un bajo coeficiente tributario. “Así pues, para señalar un aspecto muy claro de esta actitud, puede desde luego mencionarse la política tributaria. México se decidió firmemente por la moderación de gravámenes”.[70]

Éstas eran las principales tesis económicas del desarrollismo que Eduardo Suárez aplicó durante su desempeño como secretario de Hacienda de 1935 a 1946. Y serían la base de las políticas económicas aplicadas durante el periodo siguiente.

El desarrollismo en la economía de guerra

Segunda etapa (1941-1946)

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999.

CAPÍTULO V

LA CONSOLIDACIÓN DEL DESARROLLO:
AJUSTES DE LA POSGUERRA (1946-1952)

En 1946 se inició el gobierno de Miguel Alemán; su ministro de Hacienda era Ramón Beteta, que había fungido como jefe de su campaña. Desde la actividad proselitista y después de su toma de posición, él reiteró la continuidad en las políticas desarrollistas y el impulso sostenido —y aún redoblado— a la industrialización. Sin embargo, se tomarían en cuenta las lecciones aprendidas durante la guerra sobre la vulnerabilidad del país debido a la dificultad de comprar maquinaria y algunas materias primas. Asimismo, se anticipaban los cambios en el entorno internacional de la posguerra, pues los nuevos desajustes pondrían en peligro la estabilidad interna y externa, e implicarían nuevos retos para el sostenimiento del crecimiento dinámico.

Cambios en el entorno internacional

El fin de la Segunda Guerra Mundial significó cambios muy importantes en la economía mundial, los cuales impactaron a la economía mexicana. Esencialmente se revirtieron los factores favorables del periodo precedente: al concluir la economía de guerra y reducirse el ritmo de crecimiento en Estados Unidos, disminuyó la demanda de exportaciones, concluyó el acuerdo de los braceros mexicanos y, por lo tanto, se redujeron las remesas. Los capitales golondrinos regresaron a sus lugares de origen. En cambio, la demanda de importaciones —que estuvo reprimida durante la guerra— se liberó y éstas aumentaron con gran velocidad. Hubo un movimiento adverso de los términos de intercambio entre los precios de materias primas y los de productos manufacturados y bienes de capital. Sobre esta coyuntura se construyó la teoría del desarrollo. En ella participó la CEPAL, creada en 1948, y también un equipo de economistas de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Éstas serían construcciones intelectuales que acompañarían las tesis y políticas desarrollistas. Los desajustes de posguerra provocaron una importante producción intelectual sobre los desequilibrios internos y externos.

El aspecto característico de este periodo fueron los desajustes en la economía internacional que resultaron del fin de la Segunda Guerra Mundial, y lo mismo ocurrió tras la Guerra de Corea y las recesiones que les siguieron. Todo esto ocasionó fuertes vaivenes en las balanzas de pagos que afectaron sensiblemente las economías de los países en desarrollo y significaron la transición de una economía de guerra a una economía de paz. Otro elemento importante en este periodo fue el proceso de reconstrucción de Europa impulsado por el Plan Marshall.

En aquellos años ocurrió un auge del espíritu de cooperación internacional derivado de la creación de organismos internacionales: la ONU, la CEPAL, el FMI y el Banco Mundial. El surgimiento de estos organismos representaba, por una parte, una reacción contra los principales factores que ocasionaron la Gran Depresión y, posteriormente, la Segunda Guerra Mundial; es decir, el agudo desempleo en medio de una gran capacidad productiva ociosa, el proteccionismo y las devaluaciones competitivas. Por ello, una preocupación preponderante era la creación de empleos. Los organismos internacionales, en particular el FMI, tenían como objetivo primordial la fijación de paridades del tipo de cambio, susceptibles de ajustarse sólo ante desequilibrios fundamentales de la balanza de pagos con la autorización necesaria, y otorgar financiamiento, sea para prevenir y financiar moderados desequilibrios, o para apoyar programas de ajuste.

Había una tendencia, impulsada por Estados Unidos, hacia la eliminación de los controles de cambios y la normalización del comercio internacional. La liquidez internacional principalmente la proporcionaba el dólar, en un sistema talón oro-dólar. Los frecuentes desequilibrios de las balanzas de pagos que se dieron en el mundo ocasionaron un incipiente desarrollo de la condicionalidad del FMI que acompañaba los primeros programas de estabilización. Otro elemento fue el inicio de la Guerra Fría. Se mantuvo una fase de acelerado crecimiento de la economía de la Unión Soviética y algunos países de Europa del Este que pusieron de moda la planeación central, la cual ejerció una fascinación sobre las izquierdas. En el caso de Europa Occidental, una de las grandes respuestas fue el Plan Marshall.

Las estrategias iniciales del nuevo gobierno

Desde su campaña presidencial, en específico en la reunión celebrada en Acapulco el 11 de septiembre de 1945, Miguel Alemán asignó una alta prioridad a la industrialización y la necesidad de ajustarse a los cambios mundiales:

El plan de industrialización que pondré en práctica, si la voluntad del pueblo me favorece en las próximas elecciones presidenciales, persigue como objetivo concreto la transformación en artículos manufacturados de las materias primas que se producen […] [y] se orienta a invertir gradualmente la posición tradicional que México ocupa en la economía mundial como exportador de materias primas en bruto e importador de productos elaborados. La guerra nos ha enseñado hasta qué punto puede dañar a nuestra nación el cierre parcial o absoluto de los mercados extranjeros en que solemos abastecernos de una enorme variedad de artículos manufacturados.

En su discurso, al protestar como presidente el 1 de diciembre de 1946, reiteró su mensaje:[71]

Debemos realizar la industrialización que nos hemos propuesto […]. Son factores de carácter fundamental […] la intervención de los técnicos de los cuales carecemos en número suficiente, por lo que debemos formarlos al interior de nuestras fronteras o fuera de ellas […] las industrias nacionales gozarán de una prudente protección arancelaria para librarlas de una ruinosa competencia extranjera […]. La industrialización requiere de crédito en mayor volumen […] con este fin, Nacional Financiera aumentará su capital propio y orientará su acción crediticia.

Al mismo tiempo, postuló la nueva política agropecuaria:

El bienestar de la nación requiere el aumento de la producción agrícola, para lo que es fundamental el desarrollo de las obras de riego […]. La producción agrícola requiere el concurso de un crédito más vigoroso […]. Se refuerza el papel del Banco de Crédito Agrícola y el Ejidal […]. El programa que nos hemos trazado y que la nación conoce se pondrá en marcha inmediatamente: caminos, sistemas de riego, obras portuarias.

Por su parte, el aspecto fiscal también tendría los objetivos específicos:

a) Capacitar al Estado para que realice sus funciones con amplitud, sin recurrir a contribuciones excesivas; b) controlar los gastos públicos y las inversiones oficiales para mantener un presupuesto equilibrado, y c) imprimir un sentido técnico a los sistemas impositivos, simplificar la intervención de inspectores, confiando en la buena fe de los contribuyentes.

Afirmó, además: “conservaremos el tipo de cambio de nuestra moneda”. “Donde el río suena, agua lleva”. Éste sería un objetivo que no se cumpliría. Apenas dos años más tarde, el peso se devaluaría.

Las condiciones de transición a las que se enfrentó la política económica fueron bien definidas en el primer informe de gobierno del 1 de septiembre de 1947:[72]

La situación económica de México, al iniciarse la presente administración, se puede definir como un Estado transitorio entre las condiciones creadas por la guerra apenas concluida y las provenientes del anhelo mundial de volver con la paz a la normalidad […]

México no puede estar al margen del mundo. Por el contrario, se reflejan aquí todos los movimientos económicos característicos de la posguerra. El volumen de nuestras exportaciones decreció, afectando minerales, fibras, productos agrícolas y artículos manufacturados y, por eso, las industrias creadas al calor de las urgencias bélicas y bajo la protección excepcional de las restricciones norteamericanas a su exportación se encontraron con que su mercado tiende a desaparecer y descubrieron que sus costos son muy elevados para competir libremente con la industria extranjera […]

Por otra parte, las importaciones a México aumentaron conforme la industria norteamericana fue transformándose para satisfacer las necesidades de la vida civil. Ambas fuerzas de consumo —disminución de las exportaciones y aumento de las importaciones— volvieron desfavorable nuestra balanza comercial, cuya influencia sobre las reservas fue inmediata. Este fenómeno se agravó con la interrupción del envío de las divisas provenientes de los braceros y la terminación de la entrada a México de capitales refugiados […]

El Ejecutivo decidió que era el abaratamiento del costo de la vida su principal objetivo […] la diferencia de precios comparados con los de Estados Unidos es una de las causas principales de la tendencia en el aumento de las importaciones […] la forma más eficaz, porque ataca las causas mismas del fenómeno, de bajar los precios, es el aumento de la producción.

Era difícil hacer una mejor descripción y un mejor diagnóstico de los problemas a los que se enfrentaba la política económica en la posguerra. Se trata de un análisis que reitera el “credo desarrollista”.

El ministro de Hacienda, Ramón Beteta, también subrayó, en su primer discurso ante la Convención Bancaria de abril de 1947, la continuidad de la política desarrollista para enfrentar una época de reajuste y acomodo, que no era privativa de México.[73]

LA EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA Y LA POLÍTICA ECONÓMICA MEXICANA (1946-1952)

Este periodo se caracteriza por un rápido crecimiento económico de alrededor de seis por ciento con un crecimiento per cápita de tres por ciento, que continuó siendo impulsado por un agresivo programa de inversiones públicas. Este periodo fue acompañado de alzas moderadas en el índice de precios de nueve a quince por ciento. El déficit fiscal fue muy moderado (no más de dos por ciento del PIB y hubo años de superávit). Ésta no fue, en términos generales, y a pesar de argumentos en contra, la causa fundamental de la inflación. Los efectos inflacionarios se debieron a una combinación de factores de diversa importancia: el efecto sobre el medio circulante que tuvo el incremento de las reservas internacionales, vinculado a periodos de auge en el comercio exterior; lo mismo vale para los aumentos de precios de los productos importados, las devaluaciones relacionadas con factores domésticos, los cambios abruptos en la demanda externa, los movimientos adversos en los términos de intercambio y la expansión del crédito bancario.

La política económica alemanista, desde sus orígenes, tenía claro qué se debía hacer frente a estos vaivenes de la economía mundial, pero sin perder los trazos básicos de una política desarrollista, en la cual se preservaría —así lo decía explícitamente— la continuidad con los seis años anteriores. Esta continuidad estaba dada por tres ejes: impulso a las obras públicas, incremento de la producción agrícola y, particularmente, la industrialización. Beteta, además de esto, expresó al principio del gobierno: “nuestra política económica estará encaminada a lograr la normalidad monetaria, combatiendo la inflación y evitando caer en la deflación”.[74] Esta frase es igual a la que Alberto J. Pani usó como lema de su política económica para salir de la Gran Depresión.

Frente a lo que ahora llamaríamos severos choques externos, durante un año y medio se hicieron esfuerzos para preservar el valor de la moneda, como el presidente lo había prometido desde su toma de posesión. Los esfuerzos principalmente se realizaron a través de la política comercial: el uso de aranceles, cuotas y permisos para restringir las importaciones. No dieron resultado. El 22 de julio de 1948 se abandonó el tipo de cambio de 4.85, para que encontrara su nivel en el mercado. La flotación duraría un año, hasta que se fijó la nueva paridad de 8.65 en junio de 1949. Estas medidas contrastan con los errores de Echeverría y López Portillo cuando defendieron un tipo de cambio insostenible.

El presidente Alemán, en su informe de 1948, justificaba la devaluación y hacía un buen recorrido por la historia cambiaría de México:

Para conservar el tipo de cambio de 4.85 hubiera sido indispensable aplicar disposiciones excesivamente drásticas, restringiendo el crédito y suspendiendo las obras públicas y en general reduciendo las actividades productivas, con lo cual se hubiera contraído extraordinariamente la economía en general y se hubiera provocado la desocupación. Se estimó preferible, por tanto, abandonar el tipo de cambio en beneficio de la estabilidad económica interna […]. Veamos cuáles son las consecuencias que esta medida tendrá para la economía nacional. Desde luego debe hacerse notar que el abandono de un tipo de cambio nunca ha sido en el pasado un hecho catastrófico para nuestro país.

De entonces para acá se han registrado cuatro periodos diferentes respecto del valor exterior de nuestra moneda: el primero, de tipo de cambio variable, va de julio de 1931 a noviembre de 1933; el segundo, de tipo de cambio fijo a la paridad de 3.60 empieza en diciembre de 1933 y termina en marzo de 1938; el tercero, nuevamente de tipo de cambio variable, principia en la última fecha mencionada y dura hasta diciembre de 1940 en que se inicia el último con tipo fijo, a la paridad de 4.85, que concluye el 22 de julio próximo pasado.

Ahora bien, son los últimos 17 años, es decir, aquellos en que el peso mexicano registra tres distintas devaluaciones frente al dólar, los que contemplan indudablemente el mejor progreso económico del país.

Eso no quiere decir que la riqueza mayor de México haya tenido como causa el menor valor exterior de su moneda. Nuestra patria creció por lo único que hace desarrollar a las naciones: el trabajo de sus habitantes.

De todos modos, es evidente que nuestro progreso no ha estado detenido por el hecho de que nuestra moneda tenga una u otra cotización respecto del dólar. Y es que la cotización internacional de una moneda no es expresión de la riqueza de un país, ni por tanto del bienestar de sus habitantes. Hay muchos países pobres de moneda cara y hay otros prósperos cuya moneda se ha devaluado.

La nueva paridad de nuestra moneda habrá de traer ventajas muy reales para sectores importantes de nuestra población.

Lo anterior no significa que el Ejecutivo considerara que sólo deberían esperarse beneficios del nuevo tipo de cambio. Muchas veces reconoció que esta medida ocasionaría trastornos: “El gobierno no ignora que la devaluación afecta adversamente a grandes grupos sociales”.[75] La anterior es una sustentación netamente desarrollista de la política cambiaria, como ocurrió con la flotación de 1938. Antes que establecer medidas de ajuste draconianas, las cuales hubieran frenado el ritmo de crecimiento y el empleo de la economía, se prefería flotar el tipo de cambio. En su informe de 1948, el presidente dio a conocer el Primer plan de estabilización de la economía de México, el cual estaba descrito en 23 puntos:[76]

1. Dejará en libertad el mercado de cambios por el tiempo que sea necesario, hasta encontrar el tipo adecuado.

2. Cuando se considere que se pueda estabilizar la moneda se fijará oficialmente la paridad. [Esto ocurriría en junio de 1949 a $8.65.]

3. El presupuesto federal será absolutamente equilibrado y rígido, tanto este año, como en los siguientes […]. Se gastará en obras públicas, lo que permitan los ingresos por impuestos […]. No se aumentará la deuda interna.

4. Por conducto del Banco de México se mantendrá una vigilancia constante sobre el volumen general del crédito y las actividades del sistema bancario […]. A fin de evitar expansiones que afecten los precios, pero sin dejar de satisfacer las necesidades de crédito para la producción agrícola e industrial.

6. Los bancos nacionales […]. [Que habían sido una parte de los culpables], serán dotados de capital de trabajo para cumplir sus fines, pero se les cerraría el redescuento con el Banco de México.

8. Nacional Financiera limitará sus operaciones al financiamiento de industrias de interés fundamental para el país […] y, dará financiamiento para la importación de equipo y maquinaria con crédito del exterior.

10-17. Sustituir prohibición de importaciones absolutas de algunas mercancías por cuotas; importación de alimentos de producción insuficiente por cuenta del gobierno y, prohibición de su exportación, salvo que haya excedentes. Reducir aranceles en materias primas o semielaboradas a maquinarias que no se produzcan en el país. Gravamen a las exportaciones con sobretasa extraordinaria de 15% para capturar parte de la ganancia cambiaria. Un impuesto sobre objetos de lujo.

18. Industrialización orientada a la transformación de materias primas e insumos locales, no los de importación. Prioridad a la electrificación en industrias básicas.

19. Acuñación de monedas de plata […] para estimular el ahorro. Un plan de ahorro popular [Se crearía el Patronato del Ahorro Nacional].

21. Impulso a la producción agrícola, vía los bancos de crédito agrícola y ejidal.

22-23. Fijar precios de primera necesidad y crear un organismo para estabilizarlos.

La devaluación requirió la autorización del FMI, y el Primer plan de estabilización fue acordado con este organismo. Muchos países —entre ellos Francia— tuvieron experiencias similares. También hubo negociaciones con el gobierno estadounidense para contar con recursos del Fondo de Estabilización de la Tesorería, del Eximbank, y con los apoyos de corto plazo del FMI y de largo plazo del Banco Mundial. Este camino se recorrería varias veces. El crecimiento se sostendría, pero continuarían las presiones inflacionarias. En junio de 1949 se fijó el tipo de cambio oficial a 8.65 pesos.

La Guerra de Corea se inició el 25 de junio de 1950, pero sus prolegómenos propiciaron una recuperación de la economía mundial y la balanza de pagos. En ausencia de las medidas estabilizadoras sostenidas, según expresó en aquel tiempo Rodrigo Gómez, un alto funcionario del Banco de México, el efecto de beneficio competitivo sobre los precios por la devaluación se había agotado en 1951 y cuando se produjo el ciclo a la baja al fin de la Guerra de Corea, sería necesaria la devaluación de 1954, pero ya se habían aprendido algunas lecciones.

Durante este periodo se realizaron cuatro importantes aportaciones a las políticas económicas, lo que ahora llamaríamos cambio estructural.

En julio de 1947, Beteta convocó a la Tercera Convención Nacional Fiscal, una reunión que no se había realizado desde la organizada por Pani en 1933. El encuentro tuvo un interesante carácter tripartita, pues estuvieron representados los tres órdenes de gobierno: el federal, el estatal y el municipal, y fue precedido por una Convención de Causantes, que se reunió a principios de año y que entregó a la Convención Fiscal sus propuestas. De esta convención surgió un importante impuesto indirecto, el de ingresos mercantiles. Asimismo, surgió un plan nacional de arbitrios y su respectiva comisión para delimitar las competencias tributarias entre los tres órdenes de gobierno. Ésta sería la más importante reforma fiscal, hasta que David Ibarra, en 1979, introdujo el impuesto al valor agregado (IVA), que sustituyó al de ingresos mercantiles y estableció el actual sistema de coordinación fiscal.

Como lo había anunciado el gobierno, se implementó una activa política comercial de aranceles, cuotas y permisos para fomentar la industrialización del país. Las distintas modalidades tuvieron su expresión en varias leyes de industrias nuevas y necesarias. Esta política proteccionista también se utilizó como instrumento para defender de la balanza comercial frente a los desequilibrios. Para proteger el abasto interno, moderar la carestía y estabilizar los precios de los productos básicos se creó la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana (Ceimsa).

En el ámbito internacional, Ramón Beteta, en su calidad de secretario de Hacienda, asistió, como jefe de la delegación mexicana, a la Conferencia de Comercio y Empleo, convocada a fines de 1947 en La Habana. Esta reunión intentaba completar el trípode de organismos económicos internacionales. Ya existía el del financiamiento de largo plazo (Banco Mundial), el de ajustes de los desequilibrios de la balanza de pagos (FMI), pero faltaba una institución que se dedicara a la “racionalización del comercio mundial”. La política mexicana en materia de comercio internacional quedó bien expresada en las tesis que Beteta esgrimió en la conferencia:

Que no se coartara dentro de la Carta el derecho de México para defender su industria por los medios que tradicionalmente ha empleado, esto es a través de aranceles […]

Que, sin desconocer el carácter excepcional que debe tener el empleo de restricciones cuantitativas para la protección de la industria, se obtendrá el derecho de emplearlas para proteger las manufacturas creadas durante la guerra […]

Que México pudiera conservar, por todo el tiempo que sea necesario, las prohibiciones y restricciones a la importación establecidas para nivelar su balanza de pagos […]

Que México conservara su derecho para imponer, mediante su legislación, las restricciones que considere necesarias a las inversiones extranjeras, distinguiendo y discriminando entre el capital nacional y el extranjero […]

Que no se creara un organismo internacional para regular el comercio entre países, en el cual se diera mayor peso e importancia y fuerza al voto de los poderosos que al de los débiles.[77]

Estas directrices fueron notables, reflejaban el sentido de la política comercial en apoyo de la industrialización como una prioridad. En congruencia con lo anterior, la Carta de la Habana no fue ratificada por México. El intento de crear un organismo pleno, como el FMI y el BIRF, no fructificó y quedó en un Convenio General de Aranceles y Comercio, el GATT. México no lo suscribiría, sino hasta 1985. El GATT, finalmente, se convertiría en la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Durante este periodo se inició el sistema de política selectiva de crédito, que ya contaba con antecedentes en el gobierno anterior. Al principio, las autoridades financieras establecieron convenios de topes de cartera con los bancos, dejando un margen para invertir los excedentes en proyectos especiales. Pero, en septiembre de 1949, se introdujo un encaje marginal (sobre los incrementos en la captación) que admitía excepciones al congelamiento de los recursos en la medida en que los recursos se canalizaran con fines específicos. Esta estrategia desató el enojo de los banqueros privados. Uno de sus voceros, el licenciado Velasco del Banco Internacional, argumentó “que la función de distribuir el crédito corresponde a la iniciativa privada”. El instrumento se perfeccionaría para convertirse en una pieza fundamental para nuestro desarrollo.

Una de las iniciativas más interesantes fue el impulso del ahorro, para ello se creó el Patronato del Ahorro Nacional, con amplio apoyo gubernamental. En aquellos años también se realizaron campañas ejemplares entre los niños de escuelas primarias. Este patronato también fue atacado por la banca privada y poco a poco se fue desvaneciendo el apoyo oficial. De haber sido impulsado, junto con las cuentas de ahorro, tendríamos un sistema de ahorro popular como el español o el de algunos países de Asia. Esta banca se ha vuelto a impulsar en los últimos años con la creación del Bansefi. Imagino que, como los otros ministros desarrollistas, Beteta comenzaba su día planteándose cómo impulsar el desarrollo del país, así se logró seis por ciento de crecimiento promedio en los seis años de su gestión. Otros ministros se plantean los mecanismos para mantener la estabilidad de precios o el equilibrio fiscal. En aquel entonces estuvimos entre los países que más rápido crecían. ¡Ahora entre los que menos!

Los debates en torno a la industrialización: proteccionismo frente a libre comercio y apertura a la inversión extranjera (1941-1958)

Uno de los debates más interesantes sobre la estrategia desarrollista se dio en torno al proceso de industrialización entre las políticas antagónicas del proteccionismo industrial y la política industrial, y el libre comercio y la apertura a la inversión extranjera. En esa polémica participaron el gobierno, los empresarios y los comerciantes, los sindicatos y el gobierno estadounidense, que promovía sus intereses y con el que se llevaron a cabo importantes negociaciones. Este debate se mantiene hasta nuestros días con similares ribetes. Sin embargo, la industrialización nacionalista sería finalmente derrotada tras la negociación del Tratado de Libre Comercio. Al final, triunfaron los importadores frente a los productores.

Los antecedentes y la gestación del debate durante la Segunda Guerra Mundial

Durante la Segunda Guerra Mundial, el proceso de industrialización mexicano avanzó de manera acelerada, estimulado por factores externos.

Dos instrumentos de política que enmarcan esta situación son el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (1942) y el Convenio de Emigración Temporal, conocido como el Programa de Braceros, del mismo año. Éste ya era, desde entonces, un tema candente: aún estaba vivo el recuerdo de que, durante la Gran Depresión, se repatriaron a cerca de 200,000 trabajadores mexicanos.

Cuando los estadounidenses comenzaron a anticipar el orden económico de la posguerra hubo una primera señal de alerta. Durante la Conferencia de Chapultepec —Conferencia Interamericana para los Problemas de la Guerra y la Paz, de febrero de 1945—, no sólo se buscaba avanzar en la creación de la ONU, pues la delegación estadounidense, por conducto del secretario Clayton (de la gran empresa Anderson and Clayton) planteó una Carta Económica de América Latina, la cual significaba un esquema de libre comercio y apertura a la inversión extranjera para la región. Esta propuesta fue derrotada por la delegación mexicana y un grupo de empresarios de la recién constituida Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CNIT), que posteriormente se transformaría en la Canacintra.

Ese mismo año, en México se gestó una interesante alianza entre aquel grupo de industriales nacionalistas —los cuales representaban a las medianas y pequeñas industrias manufactureras que deseaban protección frente a las importaciones, y competir en mejores condiciones frente a las empresas trasnacionales—, las grandes empresas mexicanas que dominaban el mercado y los sindicatos, principalmente la Confederación de Trabajadores de México (CTM), encabezada por Lombardo Toledano. Él, dadas las condiciones de guerra, apoyaba la unidad nacional y se sumaba a la idea de una industrialización que fortaleciera la autonomía y la independencia nacional. Así se gestaron varios pactos, entre ellos el suscrito entre la Confederación de Cámaras Industriales y la Confederación de Trabajadores de México de abril de 1945.

El debate industrializador durante el gobierno de Miguel Alemán[78]

Al término de la Segunda Guerra Mundial, diversos factores intensificaron el debate sobre la industrialización y las políticas para llevarla a cabo. Desde su campaña, Miguel Alemán planteó como uno de los principales ejes de su gobierno acelerar el proceso de industrialización, una idea que fue expuesta con toda claridad en las mesas redondas que se desarrollaron entre el 7 de agosto de 1945 y el 17 de junio de 1946, las cuales fueron recopiladas por Manuel Guzmán Parra, el entonces secretario de Asuntos Técnicos del Comité Nacional Alemanista, y luego subsecretario de Economía. En la introducción de estos documentos, Parra afirma lo siguiente:

Uno de los más grandes problemas que esperaban al nuevo gobierno consistía en defender a la industria nacional, en relación con la competencia extranjera, pero de modo que ésta continuara concurriendo al mercado nacional en tales condiciones, que lejos de originar la quiebra de nuestras fábricas, sirviera de estímulo a nuestros industriales para seguir mejorando la calidad de sus productos y reduciendo sus costos y sus precios, a fin de que el consumidor no viera sacrificar sus intereses en beneficio de una minoría. No es mala formulación de una política industrial razonable.[79]

El primer problema era dar por concluidos algunos elementos de libre comercio en el Tratado de Comercio Bilateral. Para ello se propuso su renegociación. Después de algunas dificultades, el tratado se dio por concluido en 1951. En segundo término, se intentó renegociar los programas de braceros, pero estas gestiones también enfrentaron una senda accidentada: las autoridades del sur estadounidense propiciaron y solaparon el ingreso ilegal, lo cual dejó a estos trabajadores en una situación de indefensión. Finalmente, se dieron por terminados estos convenios. Otra prueba —similar a la intentona de la Reunión de Chapultepec—, fue la Conferencia de La Habana, donde los estadounidenses trataron de crear una institución internacional para avanzar en el libre comercio.

Estos hechos implicaron un arduo proceso para transmitir al gobierno y los empresarios estadounidenses la idea de que México, como país en desarrollo, requería proteger su industria naciente —como ellos lo habían hecho en su proceso de industrialización—, con aranceles, cuota, permisos y subsidios. Con el tiempo, no sólo se aceptó el hecho, pues las empresas estadounidenses también admitieron ventajas: ya no se trataba de enfrentar las barreras arancelarias desde afuera, sino de crear empresas subsidiarias dentro del territorio nacional y aprovechar un creciente mercado cautivo y protegido por esas barreras.

Estas barreras a las importaciones, los apoyos a las exportaciones y, sobre todo, a la producción interna, abrieron el debate nacional entre comerciantes e industriales, grandes y pequeños. La Concanaco era la agrupación de comerciantes creada en 1917, el mismo año que la Concamin —una idea que, por cierto, fue de Alberto J. Pani, quien fungía como ministro de Economía. Durante un breve periodo, con la Ley de cámaras de 1936, las dos organizaciones se integraron equivocadamente en una sola: la Concanacomin. Esto no podía durar y con la nueva Ley de cámaras de 1941, se separaron los comerciantes. Como es lógico, también surgieron dos bandos: los defensores del libre comercio y los industriales que promovían el proteccionismo, lo que propició la aparición de un grupo aún más entusiasta del proteccionismo industrial, la nueva Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CNIT).

La CNIT, que formaba parte de la Concamin, dio un apoyo muy fuerte a las políticas de industrialización del gobierno alemanista. El régimen estableció una modalidad interesante al incluir en el gabinete a miembros del sector privado: Antonio Ruiz Galindo, en Economía; Nazario Ortiz Garza, en Agricultura; Agustín García López, en Comunicaciones, y Antonio Díaz Lombardo en el Seguro Social. Por su parte Manuel Guzmán Parra fue un subsecretario de Economía muy activo.

Los industriales llegaron a tener mucha influencia, inclusive se habló del “nuevo grupo que jugó un papel muy influyente en el proceso de industrialización”. Es justo reconocer el papel histórico de estos empresarios nacionalistas, políticamente muy participativos, que pusieron de manifiesto la equivocada noción de un país plegado al PRI, en el cual no había debate activo. Estos empresarios, líderes de la CNIT, fueron principalmente José Domingo Lavín, Agustín Fouque, Jorge Heyser y Joaquín de la Peña. Durante ese tiempo, Jesús Reyes Heroles fue asesor jurídico del grupo.

Como bien lo describió Rafael Izquierdo en su artículo sobre el proteccionismo mexicano: “había una clara ambivalencia [de los industriales] que deseaban una protección absoluta para sus productos terminados y libre importación para las materias primas, que requerían para manufacturarlos”.[80] Es decir, comprar en las fuentes más baratas y vender en mercados protegidos. El debate también se fue gestando en lo concerniente a la inversión extranjera: la regla fue reservar para la inversión nacional el 51 por ciento del capital. Había sectores estratégicos en los que se reservó el cien por ciento para mexicanos o el Estado.

“La regla de la mayoría” se fue flexibilizando en cada vez más sectores. A las empresas extranjeras les resultó cada vez más atractivo un mercado interno en una economía que crecía seis por ciento, y que estaba protegido con una amplia gama de instrumentos. A partir de 1950, la inversión extranjera comenzó a aumentar con rapidez. Nuevamente, el grupo de la CNIT comenzó a oponerse a esta apertura a la inversión extranjera argumentando que, con frecuencia, no llegaba a nuevos campos, sino que se dirigía a la compra de empresas y sólo aprovechaba la tarea pionera de los mexicanos, además de que no aportaba tecnología y mantenía una competencia desleal por tener mejor acceso a materias primas, maquinaria y equipo.

A partir de estas ideas, en 1953, se formuló una Carta de industriales de transformación, la cual solicitaba las siguientes reglas:

1. Aceptar la inversión extranjera sólo cuando aumentara la renta nacional (es decir, no adquiriendo empresas existentes).

2. La inversión extranjera no podría participar en ramas industriales con establecimientos nacionales que fueran capaces de satisfacer la demanda nacional.

3. La inversión extranjera no tendría permitido explotar los recursos naturales.

4. La inversión extranjera no podría participar en las industrias extractivas.[81]

Estos temas provocaron debates con los comerciantes, los grandes industriales y los representantes de las empresas transnacionales. En 1951 se creó el Comité México-Norteamericano de Hombres de Negocios, con la finalidad de fortalecer un ambiente favorable para los inversionistas extranjeros, partiendo de la idea de que su inversión debería ser complementaria de la nacional.

A lo largo del gobierno alemanista se advirtió la congruencia entre la retórica, la política y los hechos que impulsaban una industrialización sustentada en el proteccionismo y una actitud favorable hacia las empresas y la inversión privada nacionales. Con frecuencia hubo diferencias con la parte más conservadora, los empresarios de Monterrey (que abogaban por la protección industrial, no por la intervención del Estado) y algunos banqueros y comerciantes. En ese sentido, la nueva ley de atribuciones del ejecutivo en materia económica puso en práctica una clara filosofía intervencionista y provocó reacciones adversas de estos grupos.

En materia de inversión extranjera se presentaron algunas inconsistencias entre la retórica nacionalista y la flexibilidad pragmática. Sin embargo, aunque aumentó la inversión extranjera, siempre se mantuvieron las barreras. Un caso interesante fue el sector automotriz, donde se evolucionó de la prohibición de las importaciones de vehículos completos y autorizar plantas ensambladoras, a fomentar la mayor integración nacional de la producción local. Otro caso muy importante del pragmatismo con límites fue el petróleo: México requería financiamiento y tecnología para Pemex, Estados Unidos no quería otorgar créditos a nuestro país, a menos que se permitiera la inversión de empresas estadounidenses. Eventualmente se aceptaron, en algunos casos, contratos de perforación con empresas de aquel país, los famosos “contratos riesgo”, que después se prohibieron. Por otra parte, se logró obtener créditos del Eximbank, pero de financiamiento genérico, no etiquetados a la industria petrolera. Siempre se insistió en el principio de igualdad entre la inversión extranjera y la nacional, lo cual significaba la sujeción a los tribunales nacionales y no dar garantías a las empresas extranjeras.

El debate también se extendió al terreno académico. De manera no casual aparecieron dos libros que tuvieron gran importancia en la polémica nacional: el de Frank Tannenbaum: The Struggle for Peace and Bread, que pretendía condenarnos a abandonar el proceso de industrialización y limitarnos al desarrollo rural; y el de Sanford Mosk: La revolución industrial en México, que sostenía una tesis más avanzada, pues a su autor le preocupaba que no se acelerara demasiado el proceso de industrialización, aunque ponderaba la importancia del “nuevo grupo industrial”. La revista Problemas Agrícolas e Industriales de México convocó a un distinguido grupo de funcionarios y académicos, representativos de muchas corrientes, a debatir el documento. La lista se lee como un verdadero “quién es quién” en el México de la época.[82]

Después de analizar este interesante debate nacional, llama la atención que esta discusión ya no ocurra en la actualidad. El agotamiento del TLCAN, la desindustrialización del país, la maquilización de la economía, la debilidad del contenido nacional y la falta de encadenamientos con el mercado interno deberían de propiciarlo.

El debate entre desarrollistas, estructuralistas y monetariastas: desequilibrio externo y devaluaciones, y desequilibrio interno e inflación

El gran tema que se discutió a lo largo de los años cincuenta fue cómo se puede lograr un desarrollo económico sostenido, a pesar de los continuos obstáculos provenientes de desequilibrios externos de la balanza de pagos y las recurrentes devaluaciones en México. La otra cara de la moneda era el desequilibrio interno, la inflación que estaba vinculada con la política monetaria y fiscal expansionista, los cambios en la demanda provenientes del exterior y las mismas devaluaciones. Ese debate continuaba la polémica entre la escuela liberal ortodoxa, que sostenía que, una vez lograda la estabilidad de precios, el desarrollo sería una consecuencia, y la desarrollista, que sostenía que un país con rezagos debería establecer como primacía el desarrollo económico y que, dadas las limitaciones para financiarlo, podía ser necesario aceptar la inflación.

Otra manifestación de esta polémica era si los fenómenos de inflación y devaluación eran de naturaleza monetaria u obedecían a factores reales y estructurales. Esto se discutía en el debate entre monetaristas y estructuralistas.

La controversia entre los monetaristas y los estructuralistas supuso un diagnóstico de las causas de los desequilibrios que se presentaban en el proceso de desarrollo y planteaban políticas diferentes para superarlas. Esta discusión se dio con gran vehemencia en América del Sur y en ella participaron algunos de los economistas más destacados de la región: Sunkel, Aldo Ferrer, Pinto, Prebisch, Furtado, Oliveira-Campos y Noyola, el economista mexicano que es considerado uno de los progenitores de la teoría latinoamericana estructuralista de la inflación. Los monetaristas apoyaban el libre funcionamiento de los mercados como elemento fundamental para lograr una eficiente asignación de recursos para alcanzar altas tasas de crecimiento. Según ellos, la inflación distorsiona el funcionamiento de los procesos de mercado, produce una mala asignación de recursos y, eventualmente, frena el crecimiento.[83] Las causas principales de la inflación son la expansión excesiva de la oferta monetaria y del crédito, los desequilibrios de las finanzas públicas y el exceso de demanda, lo cual provoca una espiral de alza de precios. Los remedios que debían emplearse contra la inflación eran las medidas ortodoxas monetarias y fiscales, el prudente control de la oferta monetaria, evitar los déficit fiscales y preservar un tipo de cambio fijo con convertibilidad de la moneda. Éstas eran las tesis que habían esgrimido Miguel Palacios Macedo y otros economistas ortodoxos liberales.

Los estructuralistas expresaban las limitaciones, sobre todo en los países en desarrollo, para que las fuerzas del mercado produjeran los efectos deseados. Los problemas pueden provenir de tres fuentes: “los precios pueden dar señales equivocadas por distorsiones creadas por monopolios o externalidades; el factor trabajo y otros factores pueden responder a señales de precios inadecuadas o perversamente, por ejemplo: a mayor ingreso, menos trabajo (la curva de oferta con pendiente inversa) y la rigidez o inmovilidad de factores de la producción”.[84] Así, la inflación era un resultado de la falta de movilidad de los factores de la producción y la rigidez de la oferta. La inflación crónica se debía a los cuellos de botella que se ubicaban en los procesos de producción y distribución. La inflación era un síntoma, no una causa; sus causas no podían explicarse como un fenómeno monetario y, por lo tanto, no se podía resolver por medio de políticas financieras. Esto es un anticipo de lo que posteriormente se puso de moda con el nombre de “reformas estructurales”, aunque de distinto signo político y contenido económico.

México, a diferencia de Brasil, Argentina o Chile, no sufrió —en aquellos años— periodos de hiperinflación. A mediados de los años cincuenta, ya se había estabilizado la economía. En realidad, en nuestro país —como lo reconoce Noyola—, las reformas actuaron sobre uno de los principales problemas: la elasticidad de la oferta agrícola, a través de la combinación de reformas agrarias, las obras de irrigación y las políticas de fomento. También se adoptaron medidas de estímulo para la industrialización. Por otra parte, se había manejado una razonable política monetaria y fiscal, con elementos heterodoxos que actuaban, sobre la demanda, por medio del control de los agregados monetarios, y también lo hacían sobre la oferta, como ocurrió con la política de asignación selectiva de crédito. Teníamos, a partir de 1954, un tipo de cambio estable, pero anteriormente se había devaluado para contrarrestar choques del exterior. No se aplicaron controles a los movimientos de capital. En realidad el desarrollismo mexicano tenía una adecuada combinación de elementos estructuralistas y monetaristas, por esa razón pudimos crecer de manera dinámica con una estabilidad de precios. Por ello este debate no se dio con tanta virulencia. Solís y Brothers hablan, con razón, de una “síntesis mexicana”. En suma, el sistema de controles, concebido por las autoridades mexicanas, pretendía prevenir el exceso de demanda, temido por los monetaristas, mientras que, al mismo tiempo, permitía los gastos de inversión de gran escala recomendados por los estructuralistas.[85]

El epílogo. El debate ministerial sobre desarrollo y estabilidad

Entre enero de 1953 y septiembre de 1955, en la prensa nacional ocurrió un hecho insólito: un debate entre cuatro ministros de Hacienda, dos de ellos —Luis Montes de Oca y Alberto J. Pani— a favor de privilegiar la estabilidad de la economía, y por la otra parte Eduardo Suárez y Ramón Beteta, quienes encarnaban el desarrollismo.[86] Sus artículos son una excelente síntesis del debate celebrado a lo largo de 25 años entre desarrollistas y ortodoxos monetarios.

Montes de Oca inició el debate con una serie de artículos que se publicaron en Excélsior del 5 al 10 de enero de 1953. Él comenzó advirtiendo que, para corregir la inflación, había que atacar sus causas. Señaló que las causas que se habían señalado, para él erróneas, eran el aumento de precios de productos de importación, la deficiente producción de alimentos agrícolas, la existencia de monopolios, la presencia de especuladores y acaparadores, y la mala calidad de los transportes, incluyendo los ferrocarriles. A continuación expresó: “Es notoriamente extraño que se haya levantado una muralla de silencio en torno al verdadero origen de la escasez y de los altos precios, pues nada es tan simple como encontrar este origen en la cantidad de moneda excedente en circulación”.[87]

Y continuó desarrollando su argumentación en los siguientes términos:

La cuestión que reclama cuidadoso escrutinio es la de saber si debe llevarse a cabo un programa de obras públicas de tal manera exigente de fuertes gastos que, por su propia magnitud, induzca a encarecer el precio del maíz, el frijol, el piloncillo, la manta y otros objetos de primera necesidad.[88]

Posteriormente complementó sus planteamientos en los artículos que publicó en Excélsior entre el 12 y el 17 de agosto de 1954, donde —entre otras cosas— señaló que:

El estado negativo de nuestra balanza de pagos, es pues el efecto del aparato inflacionario, que hemos construido, más potente que el norteamericano. Se despeja así el problema: la inflación monetaria que ha vivido México es la causa original de la perturbación registrada en el tipo de cambio.

Después de hacer el examen de las raíces del problema, se llegó a determinar que no son las condiciones raquíticas de nuestra producción, ni la pobreza del país, ni la baja de precios de los artículos exportables, ni la especulación, ni la fuga de capitales, los factores inmediatos que hacen subir el tipo de cambio. El análisis de los economistas ha dado su veredicto en el sentido de que la causa es la inflación […]

Son palpables entre nosotros los indicios de que un desmedido afán de reducir la escasez natural que reina en el país, con los pocos recursos materiales de que disponemos, ha orillado a los gobernantes a suponer que la inflación es el medio adecuado para solucionar problemas de gran magnitud o para conformar a los descontentos. Esta visión de nuestro panorama económico y social ha infundido decisión para descargar el peso de muchos capítulos de gasto estatal sobre el presupuesto; unos destinados a obras materiales y de crecimiento, así como a empresas descentralizadas que operan con pérdida y, otros, a conceder subsidios de género diverso, a dar crédito para labores agrícolas, para industrialización y para promover condiciones de bienestar y seguridad social. El financiamiento de planes tan vastos tiene que crear moneda redundante. La consecuencia natural ha sido la depreciación irremediable y constante del poder adquisitivo de la moneda.[89]

Éstas son expresiones bastante elocuentes del punto de vista de la escuela liberal ortodoxa.

A principios de mayo de 1955 se publicó un libro de Alberto J. Pani: El problema supremo de México. Ensayo de crítica constructiva de la política financiera. Extractos de este libro aparecieron en el periódico Excélsior los días 3, 4, 5 y 6 de mayo. El primero de ellos tenía un notorio encabezado: “Enjuicia Pani a los secretarios de Hacienda”. Por supuesto que, para él, “el problema supremo de México” era la inflación y hacía un severo enjuiciamiento de las políticas hacendarias de 1920 a 1923, de 1927 a 1931 y de 1934 a 1952, principalmente de este último periodo; es decir, enjuició todos los periodos, salvo aquel en el que encabezó la Secretaría de Hacienda: “En realidad, para situar el origen de la inflación misma, tan sistemáticamente provocada y nutrida por una política que tendía, sobre todas las cosas, a apresurar el desarrollo económico de México, no hay que retroceder más allá del sexenio 1934- 1940”. Y añade: “la marcha deficitaria de la hacienda pública y la inflación monetaria constituyen las características de la cuarta etapa de la historia de la política financiera, comprendiendo los tres sexenios, 1934-1952”.[90]

Pani estableció como principales causas del proceso inflacionario las prácticas viciosas del crédito del Banco de México con los bancos asociados y la financiación del Banco de México del déficit presupuestal (es decir, los argumentos obsesivos de Palacios Macedo). Las propuestas que formuló para atacar el problema eran:

1. Planificar racionalmente la industrialización y reducir el monto de la inversión pública.

2. Controlar las erogaciones del gobierno federal mediante una organización eficiente y económica de la administración pública y reorganizar las empresas estatales. Por esta razón propuso la creación de una Comisión de Eficiencia y Economía, para reducir el gasto y negociar con el sindicato el recorte de trabajadores al servicio del Estado.

3. Aumentar la recaudación de impuestos sin alterar cuotas, generando un superávit fiscal y utilizándolo para amortizar bonos.

4. Estimular las exportaciones —por ejemplo de algodón, café y ganado—, promover el turismo y controlar importaciones por medio de aranceles para mejorar la balanza de pagos.

Eduardo Suárez contestó a Pani en los artículos que se publicaron los días 10, 11 y 12 de mayo. Él se abocó a la defensa de las políticas hacendarias seguidas en el periodo 1935- 1952, e inició su defensa argumentando:

El hecho es que él [Pani] fue el primero de la época contemporánea que, desde la Secretaría de Hacienda, empleó procedimientos inflacionarios y con todos sus agravantes: el uso del dinero emitido para llenar deficientes presupuestales, desvalorización correlativa de nuestra moneda y la consecuente alza del nivel de los precios. (Juicio que, como ya vimos, apoya otro testigo presencial, Eduardo Villaseñor).[91]

Suárez citó, en apoyo de su tesis, al propio Gómez Morín, quien, en mayo de 1932, escribió un memorándum a Pani en el que apuntaba: “La gravedad de la amenaza que para el país constituyen medidas como la acuñación inmediata que puede ser el principio de un incontenible deslizamiento hacia los males financieros de la inflación”. Él se refiere a la fuerte acuñación de monedas de plata que Pani utilizó acertadamente contra las políticas deflacionistas de Montes de Oca. Suárez concluyó su argumentación precisando que:

El señor ingeniero Pani, en 1932 resolvió el gran problema económico que tuvo al frente, empleando la misma técnica, que en 1931 había usado el gabinete británico, que posteriormente emplearía el presidente Roosevelt; es decir, inflando y desvalorizando la moneda. Con valor y clara visión de estadista, desatendiendo las opiniones técnicas de sus consejeros deflacionistas, sacrificó la estabilidad a más altos objetivos e hizo bien. Ahora, en su nuevo libro olvida su pasado y se convierte en un propugnador entusiasta de la estabilidad monetaria, a cualquier precio, al grado de colocarla en el primer rango entre los problemas de México.[92]

Asimismo, Suárez formuló una pregunta retórica: “¿Qué visión lo deslumbró en el camino de Damasco para hacerle súbitamente abrir los ojos a la nueva fe?”. También hizo una importante cita de Keynes, tomada de sus Ensayos en persuasión: “Aquellos cambios seculares, que en el pasado han depreciado la moneda, ayudaron a los hombres nuevos y los emanciparon de la mano muerta; ellos beneficiaron la riqueza nueva a expensas de la antigua y armaron a la empresa contra la acumulación”.[93] Al citar estas palabras, Suárez seguramente tenía presente otra idea del mismo libro de Keynes: “Se ha reconocido durante largo tiempo, tanto por el mundo de los negocios, como por los economistas, que un periodo de precios al alza actúa como estímulo a la empresa y es benéfico para los hombres de negocios”.[94] Suárez concluyó firmemente su artículo con estos párrafos:

No señor ingeniero Pani, el problema supremo de México no está en lograr la estabilidad monetaria. El problema de México, en el terreno económico, consiste en lograr la elevación del ingreso nacional y la elevación de la renta “per cápita”, alcanzándose hasta donde eso es posible una mejor distribución de dicho ingreso. La solución a ese problema es tanto más apremiante cuanto si como nos informan los estudiosos de los problemas demográficos del país, su población crece a un ritmo superior al dos por ciento anual.

Persiguiendo esta finalidad suprema, es de desearse la mayor estabilidad económica que todo el mundo ansía. Desgraciadamente, las fuerzas que operan para producir la primera, operan también para destruir la segunda, y lograr el equilibrio requiere una suprema destreza para dirigir la política económica. Armonizar la estática con la dinámica, conciliar la estabilidad con el desarrollo económico, ésta es la meta difícil de alcanzar de toda política monetaria.[95]

Ramón Beteta participó en el debate ministerial con los artículos que publicó en Novedades del 7 al 13 de septiembre de 1955. Él planteaba que, para industrializar al país y promover el desarrollo, sólo existían tres posibilidades:

1. El capital privado nacional, pero los países en desarrollo carecen de él.

2. Las inversiones extranjeras, pero “el capital extranjero tiene una irresistible exigencia a intervenir en los asuntos de la nación que los ha recibido”.

3. Promover el desarrollo por las inversiones estatales.

A su juicio, el desarrollo económico de México había sido promovido mediante inversiones públicas, una estrategia que fue criticada por causar una fuerte inflación. Beteta se preguntaba: “¿Debemos plantearnos si los precios altos son necesariamente una catástrofe nacional que traiga consigo la miseria generalizada y termine de matar de hambre al pueblo?”.[96] Por esta razón, él analizó cómo la inflación afectaba a cada uno de los factores de la producción de manera distinta: no se puede hablar de fluctuaciones de precios como de un mal o un bien para todo el mundo, para los deudores son una ventaja, mientras que para los acreedores son una desgracia: “Quienes parecen perjudicarse más obviamente son los que perciben intereses, pero acaso no sean estas personas las más pobres, ni las más merecedoras de consideración, ya que son las que menos arriesgan en sus inversiones”.

La información reflejaba que hubo un notorio incremento del consumo, a pesar del aumento de precios. Al analizar las desvalorizaciones, como la ocurrida en 1948, Beteta sostenía que algunas de sus causas sobresalientes fueron de carácter internacional: “Ninguna política hubiera podido mantener la relación original entre el peso y el dólar por las circunstancias mundiales, por ejemplo, las compras rezagadas de importaciones después de la guerra, las alzas de precios en los Estados Unidos, la caída del volumen y precios de las exportaciones”.

Beteta argumentó que, para un país en desarrollo, la única manera de llegar a tener una moneda relativamente estable era crear las bases para un aumento efectivo de la producción y los artículos exportables. En esta idea adoptó las tesis estructuralistas. Posteriormente formuló las siguientes conclusiones: si la inflación es mala, la deflación es desastrosa; lo adecuado es ni inflación, ni deflación; a partir de 1939 se dio un desarrollo extraordinario; las inversiones públicas fueron la base para la capitalización interna del país, lo cual redundó en un incremento de la producción per cápita y en mejores condiciones de vida. Sin embargo, el desarrollo del país no ha sido uniforme ni equilibrado. La industrialización fue más rápida que la producción agrícola y aún persistían las desigualdades.[97]

¿Qué reflexiones y conclusiones se desprenden del laboratorio económico mexicano entre 1929 y 1952, y de este debate?

1. Las ideas de Montes de Oca llevaron a México, durante el tiempo que fue ministro de Hacienda, a la mayor depresión de nuestra historia.

2. Pani, a través de políticas expansionistas, logró salir de ella. El resto de su vida reaccionó contra las políticas desarrollistas.

3. Las políticas de Suárez y Beteta fueron premiadas por el éxito en términos de crecimiento alto y sostenido. Ambos aceptaron las consecuencias de sus acciones: una inflación moderada.

EL DESARROLLISMO ANTE LOS AJUSTES DE POSGUERRA
TERCERA ETAPA (1947-1952)

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999.

CAPÍTULO VI

EL DESARROLLISMO Y LA RUTA
HACIA LA ESTABILIZACIÓN (1952-1958)

El gobierno de Ruíz Cortines se inició en 1952. México había experimentado casi dos décadas de alto crecimiento, pero también de una inflación que con frecuencia fue de dos dígitos. Por esta causa se tomó la decisión de iniciar un proceso de estabilización de la economía. Las políticas desarrollistas continuaron y, ante la recesión que siguió a la Guerra de Corea, se mantuvo el principio de aplicar políticas macroeconómicas contracíclicas. La devaluación de 1954 fue de carácter preventivo, lo cual fue indispensable para sostener el ritmo de crecimiento.

El Plan de Estabilización, apoyado por el FMI, que acompañó a la devaluación de 1954 fue brillantemente concebido y perseverantemente ejecutado a pesar de las tensiones que surgieron en los frentes laboral y político. La economía pronto recuperó su ritmo del crecimiento y se consiguió el objetivo de estabilidad. En realidad, las bases del desarrollo estabilizador ya estaban sentadas en 1956.

El entorno internacional

En el entorno internacional nuevamente se produjeron cambios que afectaron la economía mexicana, la cual retomó su alto ritmo de crecimiento después de la flotación de 1948 y 1949. En esta ocasión, la Guerra de Corea precipitó, en menor escala y durante un periodo más breve, la misma cadena de eventos que ocurrieron durante la Segunda Guerra Mundial: aumento de la demanda externa sobre las exportaciones, modificación en los términos de intercambio en favor de los precios de las materias primas. Estas condiciones beneficiaron a México y los países en desarrollo, pero el gusto no duró mucho: las negociaciones de paz se iniciaron en julio de 1951 y concluyeron en julio de 1953, —si bien desde 1952 se había iniciado la reducción de las exportaciones, importaciones diferidas de equipo y maquinaria, y había comenzado el descenso del ciclo económico mundial.

En materia de ideas, el gran debate de la teoría del desarrollo económico continuó centrándose en los desequilibrios internos y externos. Éstos adquirieron una virulencia inusitada en la parte más avanzada del mundo en desarrollo: América Latina, particularmente América del Sur, fue azotada por problemas de devaluación, desequilibrios de balanza de pagos y una muy elevada inflación. El FMI comenzó a aplicar severos programas de estabilización en esta región. La ONU, la CEPAL, el FMI y la nueva generación de economistas del desarrollo se dividían entre estructuralistas y monetaristas. En consecuencia el debate continuaba, no sólo en los círculos académicos, sino también entre los responsables de la política. Los ministerios de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales, normalmente de un lado, y los ministerios de producción por el otro. Esta fue una época muy rica en ideas.

Evolución de la economía y la política económica 1952-1958

La elección de Adolfo Ruiz Cortines no estuvo exenta de problemas: en ella había contendido, por parte de la oposición, un “cachorro militar” de la Revolución, el general Henríquez Guzmán, quien en alguna medida había dividido a una parte del grupo en el poder. Antonio Espinoza de los Monteros, quien fue embajador en Washington y director de Nafinsa, se alineó con Henríquez Guzmán, como posible ministro de Hacienda, y lo mismo ocurrió con algunos militares que no estaban enteramente satisfechos con los gobiernos civiles.

En 1950 y 1951 la economía había crecido aceleradamente, pero al año siguiente se había desacelerado debido a la finalización de la Guerra de Corea y a las incertidumbres domésticas, las cuales estaban vinculadas con las elecciones y el cambio de gobierno. De nueva cuenta se presentaron presiones en la balanza de pagos. El nuevo equipo económico integró a Antonio Carrillo Flores en Hacienda y a Rodrigo Gómez como director del Banco de México, con Ernesto Fernández Hurtado como su brazo derecho. Este equipo, que se formó en el gobierno durante las administraciones anteriores, llegó a la conclusión de que ya era necesario estabilizar la economía y salir del ciclo devaluación-inflación. Desde el punto de vista político, la inflación estaba propiciando inestabilidad social y política entre los sindicatos y la creciente clase media urbana. Predominaba la percepción de que algo tenía que hacerse con la muy desigual distribución del ingreso. También se pensaba que se había dado demasiado énfasis a la industrialización y que se estaba provocando un desequilibrio entre el crecimiento industrial y el agrícola, que eventualmente frenaría el crecimiento de la industria y redundaría en una mayor inflación urbana por la insuficiencia de alimentos. La agenda se había modificado.

Desde su primer mensaje, Adolfo Ruiz Cortines se refirió, con renovado interés, al problema de la carestía, al desequilibrio entre agricultura e industria y a la desigual distribución del ingreso:[98]

El más angustioso de todos los problemas actuales, porque afecta la mayoría de la población, es sin duda alguna el de la escasez y la carestía de los artículos alimenticios […]. Como plan de emergencia iniciaremos el ciclo 1953-1954 con los recursos que sea menester para abaratar y poner al alcance del pueblo el maíz, el frijol, el azúcar o el piloncillo, las grasas comestibles, la mezclilla y el percal […]

La unidad nacional que propugnamos debe resolverse con nuestra solidaridad económica […] con un más justo reparto del ingreso nacional […]

La desproporción entre el aumento de población, duplicada en los últimos cincuenta años y el volumen de los recursos agrícolas en explotación, ha producido un encarecimiento de los artículos de primera necesidad. La celeridad con que se está operando el desarrollo industrial, comienza a provocar desajustes en las demás ramas de la economía que no han crecido a ritmo similar. La producción agrícola y ganadera, se ha quedado a la zaga de la industrial […]

Debemos encontrar el difícil y mudable punto de equilibrio entre la agricultura y la industria […]

Como todo país en proceso de desarrollo, se ha encontrado ante una seria disyuntiva a causa de la escasez de capital disponible […] las tres últimas administraciones han optado por una solución intermedia, fomentado a un tiempo la producción de bienes de consumo y el incremento de maquinaria y equipo […] Es imperativo cuidar que no se altere el equilibrio del Presupuesto y que, el crédito público y los impuestos, no contribuyan a reducir el poder de compra de las clases sociales más débiles […] La protección arancelaria se seguirá usando como instrumento de coordinación económica y de fomento de nuestra prosperidad fabril.

Algunos de los propósitos expresados por Ruiz Cortines tuvieron que diferirse, pero la necesidad de abatir la inflación ya estaba anunciada. En 1953 comenzaron a sentirse fuertes impulsos recesivos por los factores externos antes señalados, para mitigarlos se puso en práctica una política contracíclica de gasto público y crédito, pues la inversión privada había disminuido. Así lo expuso el presidente de la República en su Informe de gobierno de 1953:

La situación económica de México, al iniciar sus tareas la actual administración, puede sintetizarse así: aunque a un ritmo sensiblemente inferior al de los años anteriores a 1952, continuaba el desarrollo económico manifiesto a partir de 1939 […]. [Éste] descendió bruscamente en 1952 […] determinado por un conjunto de factores internos y sobre todo externos […] presiones inflacionarias, compras de previsión, baja de reservas, cautela por cambio de gobierno […]

Detenido el proceso que el país había venido sufriendo, había que consolidar sin estancarlo y seguir en pos del progreso de México […]. Desde septiembre anterior (1952) se había advertido una ligera baja de ingresos públicos, la actual Administración resolvió mantener sus egresos, tanto en inversiones como en servicios en el máximo posible… En el caso de que hubiera apuntado una depresión […] habría solicitado la autorización legislativa para aumentar el gasto público.[99]

Debido a la política contracíclica, durante el primer semestre de 1954 se acentuaron los desequilibrios en la cuenta comercial de la balanza de pagos y disminuyeron las reservas internacionales. De la misma manera que a Beteta le correspondió el tránsito entre la gran economía de guerra a la economía de paz, puede decirse que a Antonio Carrillo Flores, como secretario de Hacienda le correspondió instrumentar la transición entre el desarrollismo con moderada inflación y el desarrollo estabilizador, es decir: el crecimiento con estabilidad de precios, que se inició después de la exitosa devaluación de 1954. Con justicia puede decirse que él y Rodrigo Gómez —junto con Ernesto Fernández Hurtado— sentaron las bases del desarrollo estabilizador, una idea que apoya Leopoldo Solís: “Antonio Carrillo Flores, quien subvaluó el peso, ajustó las finanzas públicas, propició el crecimiento vía exportaciones e hizo posible el desarrollo estabilizador, esquema que Antonio Ortiz Mena administró y consolidó”.[100]

La exitosa devaluación de 1954 y su eficaz plan de estabilización

En la Semana Santa de 1954 se determinó la devaluación del peso, nuestra moneda pasó de su nivel de 1949 (8.65 pesos) a 12.50 pesos. Fue una devaluación con características muy especiales: tenía que ser aprobada por el directorio del FMI. En la sesión en la que se solicitó ese acuerdo “a toro pasado”, porque ya se había devaluado, México estuvo representado por Raúl Martínez Ostos, quien estaba acompañado por el subdirector del Banco de México, Ernesto Fernández Hurtado. En el directorio, los representantes de algunos países señalaron que la devaluación no procedía, pues no había “un desequilibrio fundamental de la balanza de pagos”. En efecto, debido a la recuperación de los precios del algodón y el café, la balanza comercial estaba mejorando. Los representantes mexicanos argumentaron que se había presentado la mayor fuga de capitales de la historia del país: 40 millones de dólares habían atravesado las fronteras, ante estos hechos, los que se oponían a la devaluación señalaron que el país aún tenía reservas por 205 millones. El Directorio sostuvo que era una devaluación que obedecía a factores financieros y que, frente a esa problemática, había que acudir a medidas ortodoxas: recorte de gasto, equilibrio fiscal y disminución del crédito. ¡Alguien argumentó que podría usarse un control de cambios!

Sin embargo, Raúl Martínez Ostos replicó: “Es propósito de la devaluación propuesta facilitar el mantenimiento de una moderada política anticíclica y una política de desarrollo […]. El nuevo tipo de cambio pretende estimular la inversión privada y mantener las importaciones dentro del nivel de ingreso de divisas”.[101]

Southard, el director ejecutivo, representante de Estados Unidos, declaró que se trataba de una “devaluación prematura”. Finalmente, fue aprobada el 16 de abril. Lo importante es que sentó un precedente en la historia del FMI: fue una devaluación preventiva. Como expresó Antonio Carrillo Flores: “el gobierno modifica el tipo de cambio para liberarlo de las incertidumbres que venía proyectando la situación internacional”. Esta medida, conviene recordarlo, fue parte de las políticas anticíclicas y de desarrollo. En su Informe de septiembre de 1954 Ruiz Cortines afirmó: “El gobierno reitera que es su firme decisión mantener el actual tipo de cambio y la absoluta convertibilidad del peso. Está seguro de lograrlo, no sólo en lo que resta del sexenio, sino que dejará establecidas bases para la mayor firmeza de nuestra moneda”.[102] Este compromiso se mantendría desde 1954 hasta 1976.

Lo fundamental para el equipo económico era adoptar las medidas que acompañaran a la devaluación para que tuviera éxito y no sucediera lo mismo que en 1949, cuando sus efectos se nulificaron tres años más tarde. El gobierno tuvo que adoptar medidas enérgicas y firmes, que le valieron, entre otras, un serio movimiento opositor entre los ferrocarrileros.

Lo sustancial del programa de estabilización fue la aplicación, por parte del banco central, de una fórmula que se convertiría en lo que más tarde se denominó como “enfoque monetario de la balanza de pagos”. Una idea básica desarrollada por Fernández Hurtado y que posteriormente fue aplicada en otros programas de estabilización del FMI, donde no necesariamente tuvo los resultados exitosos de México. La regla básica era que la demanda monetaria agregada (y la oferta monetaria que la sustentaría) debía ser igual al crecimiento real del PIB y la inflación objetivo. Si se deseaba un crecimiento de seis por ciento en el PIB y tres por ciento de inflación, la demanda monetaria que debía acomodar el banco central era de alrededor de nueve por ciento. Una mayor expansión nutriría el aumento de precios y/o una mayor demanda de importaciones y absorción interna de exportaciones potenciales, lo cual nulificaría eventualmente los efectos de la devaluación y se alteraría el equilibrio interno y externo.

Para apoyar su programa de estabilización, México obtuvo del FMI un Stand By (línea de crédito) por 50 millones de dólares durante un periodo de seis meses. Como en la etapa posdevaluatoria inmediata hubo pérdida de reservas, se pidió la extensión del Stand By hasta el 15 de octubre de 1955. Las autoridades se comprometieron a establecer un impuesto sobre las exportaciones de 25 por ciento para captar las ganancias extraordinarias de los exportadores; a tener un déficit fiscal moderado en 1954 y lograr el equilibrio en 1955, y a seguir una política monetaria restrictiva, exigiendo a los bancos rurales el pago de su deuda con el Banco de México.

El gobierno también se comprometió a solicitar al FMI el envío de una misión de alto nivel para evaluar de manera integral la economía mexicana, la cual elaboraría un importante e influyente informe a mediados de 1955: “La política financiera y el desarrollo económico de México”. Este documento, en 1955, apoyó los elementos básicos del programa de estabilización mexicano:[103]

El supuesto de oferta elástica no se aplica en la economía mexicana, su eventual utilización requiere mejoras en las técnicas de producción, transporte y distribución. Cualquier intento para terminar con el desempleo, simplemente inyectando poder de compra adicional, conduciría inevitablemente a un aumento de precios. [Esto era una respuesta a las tesis estructuralistas.]

El éxito de todo el Programa de Estabilización depende de la capacidad del gobierno de aumentar sus ingresos a través de los impuestos y de los precios cobrados por las empresas públicas y la obtención de créditos externos.

El sistema bancario no debería crear más moneda y depósitos, que el requerido por el público a precios constantes. Es decir que la expansión de la moneda y los depósitos deberán estar en función del crecimiento del ingreso de la comunidad [la teoría básica del ajuste monetario de la balanza de pagos].

Sin embargo, en aquel momento, “mucha gente, ni dentro, ni fuera de México, entendió las razones de la medida”.[104] La fuga de capitales fue mayor después de la devaluación. Durante muchos años, el miércoles de Semana Santa fue ocasión para realizar conversiones preventivas a dólares. La contracción inicial, los aumentos de precios y el ajuste real de la economía, incluyendo los salarios, dieron lugar a un turbulento año en 1955. Sin embargo las autoridades financieras mantuvieron la línea de no realizar aumentos de la demanda agregada del gasto que facilitaran aumentos de precios y salarios; todo lo contrario, redujeron la liquidez. Para 1955 y 1956, ocurrió una importante recuperación con un crecimiento del PIB de 8.5 por ciento y 6.8 por ciento respectivamente. La inflación del primer año fue de 13.4 por ciento, luego bajó a 5.1 por ciento.

El documento del FMI reflejaba ese ambiente:

No puede haber ninguna duda, que otra devaluación durante un periodo relativamente corto, causaría gran daño a la economía mexicana. La devaluación de 1954 fue seguida de un periodo de malestar, que duró alrededor de dos meses […]. A veces, se implica en México, que las devaluaciones periódicas del peso, son poco más que los sufrimientos inevitables de un país en desarrollo y que un país puede, de tiempo en tiempo, abandonar un tipo de cambio inadecuado, como una serpiente cambia de piel […] No hay duda que una futura devaluación del peso […] tendría un efecto severamente negativo, en detrimento del proceso de desarrollo económico de México.[105]

La devaluación, no sin un gran y persistente esfuerzo posterior, sobre todo en el periodo de inestabilidad de 1958 a 1961 (cuando ocurrió una severa recesión estadounidense, a la que se agregaron complejos factores de índole política, vinculados con la Revolución cubana), tuvo éxito y dio lugar a una fase de crecimiento con estabilidad que duró dos décadas, hasta 1976, año en que se hizo todo lo necesario para destruir el avance.

Tres documentos fundamentales de los organismos económicos internacionales y su influencia sobre la política y el debate económico en México

Existen tres documentos en cuya redacción participaron organismos económicos internacionales que son fundamentales para la política y el debate económico en México durante los años de 1950-1960.

Rafael Izquierdo, que después ocuparía el cargo de director de la influyente oficina Hacienda-Banco de México, destacó la importancia de estos documentos, en especial los del Banco de México y la CEPAL: “En la década de los cincuenta, la atención sobre los asuntos económicos estuvo encuadrada principalmente en dos trabajos: en 1953, ‘El desarrollo de México y su capacidad para absorber capital del exterior […]’ y en 1957 ‘El desequilibrio externo en el desarrollo económico latinoamericano’”.[106] El documento del FMI era menos conocido, pero no por ello menos influyente.

El primero en el tiempo fue el documento elaborado por la Comisión Mixta integrada por parte del gobierno de México por Raúl Ortiz Mena y Víctor L. Urquidi, mientras que por parte del Banco Mundial estaban Albert Waterston y Jonas H. Haralz: “El desarrollo económico de México y su capacidad para absorber capital del exterior” se concluyó en 1952. Este trabajo se hizo a propuesta de Carrillo Flores, quien fungía como director de Nafinsa, y que tuvo influencia sobre su política cuando llegó a la Secretaría de Hacienda.

Como se indica en el prólogo, el documento:

Tenía por objeto dos aspectos principales: primero, examinar las tendencias y las repercusiones de la inversión en México de 1939 a 1950, y segundo, determinar cuáles serían las perspectivas del ingreso nacional y la balanza de pagos en un periodo aproximado de diez años […] enfocado a la capacidad en México para absorber inversiones del exterior, tanto en forma directa como de créditos a largo plazo.[107]

En 1952 predominaba una situación favorable por el crecimiento alcanzado en la última década y la balanza de pagos había manifestado un adecuado grado de flexibilidad. Sin embargo, se había agotado la fase relativamente fácil de proyectos de alto rendimiento. El documento de la Comisión Mixta presentaba las siguientes conclusiones:[108]

a. Aunque la iniciativa privada ha desempeñado un papel importante, no cabe duda que el gobierno federal, a través de su política económica y de sus inversiones, ha marcado el ritmo y la dirección del desarrollo económico entre 1939 y 1950 […] El desenvolvimiento sin paralelo que hubo entre 1939 y 1950, fue posible por una parte, porque se forzó un aumento de los ahorros y se restringió el consumo y, por la otra, porque se atendió preferentemente a las oportunidades de inversión que ofrecían rendimientos rápidos y sustanciales. En el futuro, frente a un volumen de ahorros, difícil de aumentar, las inversiones ofrecerán rendimientos menores.

b. Ha llegado, por tanto, el momento de que México considere, como un todo orgánico, el problema de su desarrollo económico y deje de abordarlo fragmentariamente, tratando cada proyecto por separado.

c. Esto requiere que todo proyecto o medida de política económica, estén justificados por su contribución al desarrollo económico y que los ahorros se canalicen adecuadamente.

d. En una palabra, lo que se necesita es un programa de desarrollo e igualmente una oficina coordinadora de proyectos.

e. Con limitadas posibilidades de aumentar los ahorros internos en los próximos diez años, el financiamiento exterior podría contribuir a resolver el problema.

Como resultado de estas recomendaciones se creó la Comisión de Inversiones, adscrita directamente de la Presidencia de la República y de la que formaban parte un grupo de funcionarios que después serían miembros del gabinete presidencial: Raúl Salinas Lozano, Héctor Hernández, Gustavo Romero Kolbeck y Jorge Espinosa de los Reyes.

El segundo documento llevaba por título “Política financiera y el desarrollo económico de México”. Fue elaborado a mediados de 1955 por una misión del FMI integrada por J. Polak, Richard Goode, J. Robicheck, C. D. Finch y T. Sweeney. Sus trabajos miraban la situación económica como una secuela a la devaluación de 1954, como antídoto para prevenir futuras devaluaciones. En el FMI, esta misión es considerada como histórica, pues integró a los más destacados economistas de la institución. El gobierno mexicano se había comprometido a convocar a esta Misión de Evaluación como parte del Stand By de 1954.

Este documento muestra el análisis y las opciones de política para lograr la transición de un desarrollo rápido con inflación a un crecimiento con estabilidad de precios. De manera complementaria, se argumentaban y se planteaban las políticas necesarias para lograr que la devaluación de 1954 fuera eficaz y se evitaran nuevas depreciaciones de la moneda.

El análisis reconoce —como lo hicieron la CEPAL y el Banco Mundial— el dinámico crecimiento anual de la economía mexicana de más de cinco por ciento, entre 1939 y 1954, el cual se sustentaba en la acelerada formación de capital bruto cerca al quince por ciento del PIB. No obstante, el documento apuntaba una señal de advertencia:

El gobierno no puede financiar o prestar dinero para el financiamiento de todos los proyectos productivos que se le presentan […]. La economía mexicana tiene mucha fuerza de trabajo subempleada y algo de capital no utilizado, pero estos son recursos económicos potenciales más que capacidad disponible. Cualquier intento para terminar el subempleo, solamente por la inyección del poder de compra adicional, conduciría inevitablemente a aumento de precios, aumento de importaciones y agotamiento de las reservas internacionales.[109]

Las principales cuestiones a las que se refería este estudio eran:

1. El tipo de cambio y los precios. Al analizar las tres devaluaciones el documento muestra cómo inicialmente condujeron a que los precios mexicanos se expresaran en dólares más bajos, lo que permitió una buena posición competitiva, un aumento de la producción y una favorable balanza de pagos. Sin embargo, debido a los subsecuentes aumentos de precios alimentados por la expansión crediticia, se eliminó esta situación de manera paulatina, por lo cual se hizo necesaria otra devaluación.

De igual manera, el documento analiza cómo después de la guerra las exportaciones —principalmente las agrícolas y minerales— mantuvieron una tendencia de menor crecimiento en el producto y las importaciones, por lo cual se concluía que las políticas financieras y de salarios deberían estar orientadas a moderar el incremento de precios, para alcanzar gradualmente un nivel de precios estable con una relación similar a la de Estados Unidos.

2. Estructura financiera de México. El documento también contiene una buena síntesis de las características sobresalientes de la historia financiera de aquella época, entre sus características destacan: a) “un gran crecimiento en las operaciones de las instituciones de crédito del gobierno en términos relativos frente a las de los bancos privados y, b) una excesiva expansión del crédito como un todo”. Asimismo, se apunta que, en el periodo 1939-1954, la producción física se duplicó, la oferta monetaria aumentó nueve veces y los precios, cinco veces, concluye que: “el excesivo crecimiento de la oferta monetaria puede ser atribuido, primordialmente a la extensión de crédito del Banco Central al sector público”.[110]

3. Política monetaria. En esta política, la principal prescripción iba en el sentido de que el Banco Central no otorgara crédito neto al sector público, y que los billetes y depósitos bancarios crecieran de acuerdo con el crecimiento del ingreso real, que había sido de 5 por ciento. Dada la preocupación por el volumen de crédito que estaban otorgando los bancos de desarrollo del gobierno, el documento recomendaba que se estableciera un control de las autoridades financieras sobre estas instituciones.

4. Finanzas gubernamentales. El FMI argumentaba: “los déficit federales de los años 52 y 53 y las perspectivas de otro déficit en 54, probablemente contribuyeron en forma significativa a las dificultades que propiciaron la devaluación del 54”. Asimismo señalaba que los superávit fiscales que siguieron a la devaluación del 48 ayudaron al mejoramiento de la balanza de pagos.[111] Es de destacarse que, si bien los ingresos del gobierno federal aumentaron en proporción al crecimiento de la economía, la carga fiscal estimada para el periodo 1950-1953 —de entre 10 y 11 por ciento del ingreso— era muy baja en relación con otros países en desarrollo. Para aumentar la carga fiscal, se recomendaba mejorar la administración tributaria, aumentar el impuesto sobre la renta, limitar las exenciones y subsidios fiscales, y afinar la política de precios y tarifas de las empresas públicas, incluyendo, por ejemplo, tarifas adecuadas para el agua en los proyectos de irrigación. ¡En medio siglo, la situación no ha cambiado!

5. Fuga de capital. México estaba sujeto a los frecuentes vaivenes de los ingresos externos y las fuertes salidas de capital. A este respecto, el estudio concluía que el principal remedio contra las fugas de capital, “era una política que mantenga una estable y sana economía”.[112] Con lo cual se descartaban los controles cambiarios. En cambio, se señalaba la necesidad de ampliar el margen de fluctuación del peso, pues era muy estrecho (1 por ciento), y reducir el apoyo que el sistema financiero otorgaba para la recompra de todos los valores a la par, lo cual permitía, sin ningún costo, el retiro de fondos liquidando fácilmente valores gubernamentales y financieros.

6. Nivel de reservas internacionales. El estudio exponía que en México, en los últimos años, había un muy bajo nivel de reservas internacionales en relación con su nivel de importaciones y su oferta monetaria; inclusive, este nivel era muy bajo si se comparaba con otros países latinoamericanos. Por esta razón se recomendó acumular un adecuado nivel de reservas que permitiera hacer frente a los problemas más comunes: malas cosechas, caída inesperada en las exportaciones, variaciones estacionales, salidas de capital o déficits fiscales. Se requería un nivel del orden de 400 millones de dólares, muy superior al nivel promedio del periodo que se examinó.[113] El documento también refleja claramente el sentir de las autoridades financieras del país. Seguramente hubo un alto grado de interacción entre los funcionarios mexicanos, en particular Ernesto Fernández Hurtado, y los del FMI; ellos muestran —de manera fehaciente— la preocupación que se tenía por consolidar la estabilización de la economía. Como se aprecia, muchas de las recomendaciones (¿autorrecomendaciones?), fueron puestas en práctica subsecuentemente por las autoridades financieras.

El desequilibrio externo en el desarrollo económico latinoamericano: el caso de México (CEPAL).

El documento de la CEPAL: “Desequilibrio externo en el desarrollo económico de América Latina: el caso de México” fue elaborado en 1957. En él también participaron economistas notables: Juan Noyola, Celso Furtado, Oswaldo Sunkel y Víctor L. Urquidi, quien también había participado en el documento del Banco Mundial.

El documento de la CEPAL expresa la esencia del pensamiento estructuralista. Aunque al principio tendría menos influencia, después fue muy relevante, pues los miembros de la escuela de la CEPAL —o del grupo de la Secretaría del Patrimonio Nacional, encabezado por Horacio Flores de la Peña—, ascendieron al poder en la década de los setenta. Con sus tesis fundamentales de que la recurrencia de los desequilibrios externos mexicanos no eran atribuibles a tipos de cambio sobrevaluados, sino a factores estructurales, este estudio contenía las semillas de nuestra especial manifestación del populismo-estructuralismo que conduciría a la devaluación de 1976. En dos volúmenes analizaba el crecimiento económico de la posguerra y proyectaba el crecimiento para la siguiente década. Su parte más interesante es el capítulo III, donde se plantean las tesis básicas del análisis:[114]

1. Ni la hipótesis de una sobrevaluación de precios y costos, ni la de un exceso de inversión sobre ahorro, son suficientes para explicar adecuadamente el fenómeno (la tendencia al desequilibrio externo de una economía en desarrollo), por lo que su origen debe buscarse en las transformaciones estructurales.

2. La recurrencia de tal desequilibrio en México, en el último decenio, no es atribuible a un tipo de cambio sobrevaluado, que estimulase las importaciones y obstaculice las exportaciones.

3. La función importación revela que la tendencia de desequilibrio externa en México, proviene de causas estructurales […]. Ese desequilibrio se explica como resultado de una falta de correspondencia entre la dinámica de la oferta y la demanda que el propio desarrollo trae consigo.[115]

El trabajo continúa señalando que existe una “creciente dependencia de importación de bienes intermedios en las fases incipientes de la industrialización”, y de que “la demanda de bienes de capital también tiende a crecer en forma mucho más que proporcional, al apartarse de situaciones de contracción o estancamiento a otras de desarrollo moderado”. Puntualiza que las “devaluaciones no modifican fundamentalmente la tendencia de la importación para crecer más rápidamente que el ingreso” y plantea que “los desequilibrios se acentúan cuando el desarrollo va asociado a la concentración del ingreso”.[116] Por esto, se señala que una de las prescripciones de política era la necesidad de “una orientación a las inversiones, tendiente a lograr la tasa requerida de sustitución de importaciones, que contribuiría ampliamente a eliminar o reducir los desequilibrios externos sin menoscabo de la libertad de cambios que hoy existe en México”.[117] En contraste con el documento de la Comisión Mixta del Banco Mundial, que se concentró en la capacidad de absorber capital del exterior, el de la CEPAL se enfocó en la “capacidad para importar” y su relación con la evolución de la demanda de importaciones. Así se concluía que, en la siguiente década, la capacidad para importar podría crecer 4.7 por ciento y que un crecimiento en la economía de 5.4 por ciento era consistente con el equilibrio interno y externo, paradójicamente algo muy similar a lo que señalaban las conclusiones del FMI.

El desarrollismo y la ruta hacia la estabilización
Cuarta etapa (1953-1958)

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999, e Informes anuales del Banco de México.

CAPÍTULO VII

AUGE DEL DESARROLLISMO: EL DESARROLLO
ESTABILIZADOR (1958-1970)

El desarrollismo alcanzó su periodo de auge mundial en los años cincuenta y sesenta. En América Latina coincidió inicialmente con el apogeo de los gobiernos democráticos civilistas, como los de Kubitschek en Brasil y Frondizi en Argentina; ya luego vendría el milagro brasileño, con los gobiernos militares, después del golpe de Estado de 1964. En Asia Oriental, después de las guerras, se impulsó en Japón y Corea gracias al estímulo de la reconstrucción y la búsqueda de nuevos planteamientos para derrotar pacífica y económicamente a Occidente. Lo mismo ocurriría en Europa, en países como Francia y España, pues estaban interesados en la reconstrucción y la integración europea. México, después de la exitosa devaluación de 1954, también viviría la cúspide del desarrollismo: el desarrollo estabilizador con crecimiento de seis por ciento y una marcada estabilidad de precios, similar a la de Estados Unidos. Este periodo abarcó dos gobiernos: el de Adolfo López Mateos y el de Gustavo Díaz Ordaz. El ministro de Hacienda que consolidó estos logros fue Antonio Ortiz Mena, quien —durante once años— fue apoyado por Rodrigo Gómez, quien fungió como director general del Banco de México durante 18 años. La cúspide del modelo encierra los elementos de su declive o decadencia. En los últimos años del periodo, ya había algunas señales de agotamiento y pronto surgiría una importante escuela crítica. Políticamente, la gran expresión de agotamiento del modelo fue el movimiento de 1968.

La “bella época” en el entorno económico internacional y las nuevas ideas

El entorno internacional se caracterizaba por dos elementos básicos: uno político y otro económico. En la parte política se agudizó la Guerra Fría. Este hecho tuvo una especial influencia sobre América Latina, después de que Cuba adoptó el socialismo y entró en la órbita de influencia de la Unión Soviética. A partir de aquel momento, Cuba participaría en los esfuerzos para propagar el comunismo en Latinoamérica. Por otra parte, la competencia entre bloques favoreció a la región. Estados Unidos, después de la desastrosa gira del vicepresidente Nixon por América Latina (en la que, por ejemplo, fue agredido en Caracas), aceptó la idea largamente acariciada por los latinoamericanos de crear un banco de desarrollo regional: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El presidente Kennedy propuso la Alianza para el Progreso, que se adoptó a nivel continental en la Carta de Punta del Este y que aspiraba a convertirse en un Plan Marshall en pequeño. El elemento económico más importante es que la década de los sesenta se convirtió en una etapa de renacimiento económico mundial, una belle époque que siguió a la reconstrucción de Europa y Japón, pues estos países se sumaron con gran dinamismo al crecimiento de la economía estadounidense, produciendo una expansión mundial que se sustentaba en crecientes corrientes de comercio, inversión y financiamiento.

En América Latina estos procesos representaron un periodo de auge en el crecimiento económico, la creación y desarrollo de instituciones y el florecimiento de las ideas. En 1960, a imagen y semejanza del Tratado de Roma, se estableció el Tratado de Montevideo con el propósito de crear una zona de libre comercio, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Asimismo proliferaron los mecanismos de cooperación económica latinoamericanos; se pretendía, de una manera un tanto utópica, conseguir la integración.

Todavía en los años sesenta, se conservaba la influencia dominante de las ideas de Keynes. En el caso de Estados Unidos, el presidente Kennedy introdujo una nueva política económica sustentada en las ideas de Walter Heller, el presidente del Consejo de Asesores Económicos, que buscaba el pleno empleo a través de la política fiscal. Él escribió un libro de gran impacto: Las nuevas dimensiones de la política económica, y también fue una época donde los pensadores de Harvard —como J. K. Galbraith— tuvieron una gran influencia.

Gracias al desarrollo de los temas propiamente financieros, aparecieron nuevas luminarias que tendrían gran influencia en América Latina, tales son los casos de los profesores Triffin y Albert Hirschman. De alguna manera comenzó a estudiarse la importancia de la interrelación entre la intermediación financiera y el desarrollo económico, que dio lugar a las tesis de Gurley y Shaw (Money in a Theory of Finance) y de Raymond Goldsmith. Hacia el final del periodo, comenzó a aumentar la importancia de Milton Friedman y Harry Johnson (ambos de la Universidad de Chicago). En América Latina, la creación del Banco Interamericano y la marcha hacia la integración permitieron el florecimiento de una auténtica escuela de pensamiento con diferentes matices. Los “cuatro sabios latinoamericanos”: Prebisch, Herrera, Mayobre y Sanz de Santamaría, participaron activamente en las instituciones del continente. También había otros economistas de relieve: Aldo Ferrer en Argentina; Aníbal Pinto y O. Sunkel en Chile. En muchos casos, el surgimiento de las ideas estuvo aparejado con la instauración de las democracias que posteriormente fueron truncadas por golpes militares, por lo que algunas de estas figuras se refugiaron fuera de sus países: en la CEPAL (en Santiago de Chile), en México, en Estados Unidos o en Europa. Así, por ejemplo, Celso Furtado y F. H. Cardoso emigraron de Brasil después del golpe militar de 1964, y Felipe Pazos abandonó Cuba cuando se radicalizó la revolución.

Del desarrollismo al desarrollo estabilizador. Las ideas y políticas económicas (1958-1970)

El desarrollo estabilizador se refiere al periodo en el que Antonio Ortiz Mena se desempeñó como secretario de Hacienda de los presidentes Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz, desde 1958 a 1970. Su nombre nació en el famoso texto que él publicó como racionalización ex post facto de su periodo. También aportan elementos muy valiosos de análisis del periodo el volumen de Antonio Ortiz Mena: El desarrollo estabilizador, reflexiones sobre una época y el libro Política hacendaria del desarrollo estabilizador, (1958-1970) de Rafael Izquierdo, quien, como director de la oficina Hacienda-Banco de México fue uno de los principales asesores de Ortiz Mena y estuvo vinculado con la elaboración del documento “El desarrollo estabilizador”. Este documento de 1970 se lee como un recuento organizado de cifras, y no es tan sólido en términos conceptuales. Las Reflexiones, en cambio, son un texto autobiográfico extremadamente rico en ideas y matices, que analiza una época económicamente exitosa, y que algunos consideran como la de mayor avance en el desarrollo del país. El documento principal de política económica, y que probablemente contribuyó de manera significativa para que Ortiz Mena fuera nombrado secretario de Hacienda, fue el Programa Económico Nacional que presentó —aún como director del Seguro Social— al presidente electo López Mateos en agosto de 1958. Éste contenía un proyecto de programa de gobierno.

En este periodo se desarrolló un aspecto que ayudó a conformar un aparato institucional similar al de otros países desarrollistas: se creó la Secretaría de la Presidencia que, entre otras, tenía la función de impulsar la planeación y la programación de la inversión pública, como antes lo hizo la Comisión de Inversiones que dependía de la presidencia de la república. En julio de 1961 se promulgó el Acuerdo presidencial sobre la planeación del desarrollo económico y social del país, que le asignó esta importante función a la Secretaría de la Presidencia. Para coordinar los trabajos con Hacienda y no dejarla fuera, se creó la Comisión Intersecretarial de Planeación Hacienda-Presidencia y, después, la Comisión Inversión Financiamiento, que seguiría trabajando eficazmente durante los años ochenta. Es una lástima que se haya perdido esta estructura de planeación-programación, pues era similar a la que crearon países como Japón y Corea. Hacienda aprovechó y reforzó la oficina conocida como el Grupo Hacienda-Banco de México, muy bien dirigido por Víctor L. Urquidi, y luego, a partir de 1965, por Rafael Izquierdo. Este equipo tendría una influencia relevante en la política económica del desarrollo estabilizador.

Las distintas fases del desarrollo estabilizador

El desarrollo estabilizador tiene tres fases: la primera, que va de 1959 a 1962, aún es titubeante, no está exenta de problemas, algunos de índole política y otros de carácter estrictamente económico, justo como lo expresó Ortiz Mena: durante 1958, al final de la administración de Ruiz Cortines, se produjeron varios intentos de desestabilización, los cuales estaban vinculados con movimientos sindicales de los telegrafistas, los maestros y los ferrocarrileros. La influencia de la Revolución Cubana tuvo múltiples manifestaciones. El gobierno de López Mateos se inició, de hecho, con expresiones favorables a ella. López Mateos expresó, en julio de 1960, que México era “un país de izquierda dentro de la Constitución”; otros hablaron de la “atinada izquierda”, lo cual afectaba el ambiente de confianza. Los empresarios cuestionaron al gobierno: “¿por cuál camino señor presidente?”. En aquellos primeros años, México debió acudir a apoyos del FMI, y obtuvo un crédito contingente en febrero de 1959, acompañado, como se haría costumbre, por un crédito del Tesoro de Estados Unidos, otro del Eximbank y otro Stand By, en julio de 1961, el cual sería el último hasta 1976.

Ortiz Mena admitió en sus memorias que, en 1961, debido a los diferentes factores mencionados, se produjo una crisis de confianza. Fue sintomática la necesidad del gobierno de adoptar antídotos nacionalistas contra la izquierda, pero también como expresión de una política industrial que reconoció al sector eléctrico como uno de sus pilares. El gobierno de López Mateos nacionalizó una parte considerable de la industria eléctrica que controlaba el centro del país. Se trataba de una empresa internacional con capital inicialmente inglés y luego estadounidense, controlada por la Electric Bond and Share y la American Foreign Power, compañías que tuvieron como presidente de su Consejo al general Maxwell Taylor, el ex jefe del Estado Mayor del Ejército estadounidense. Esta fue una negociación complicada, pero, finalmente, exitosa. El crecimiento, a finales de esta etapa, con el difícil ambiente, fue en 1961 de 4.9 por ciento y en 1962 de 4.7 por ciento, algo más bajo de lo normal.

La segunda etapa fue de 1963 a 1964. En ella ocurrió un cambio radical: el principal evento fue la Alianza para el Progreso, que se anunció en la reunión de Punta del Este en agosto de 1961. Aunque esta medida era un antídoto contra la Revolución cubana, también significaba una saludable reorientación progresista (como el Nuevo Trato de Roosevelt) de la política exterior de Estados Unidos hacia América Latina. La Alianza invocaba la necesidad de lograr altas tasas de crecimiento (2.5 por ciento en el ingreso per cápita), reformas sociales —como la agraria—, fomentar las exportaciones y propiciar reformas fiscales y planes integrales de planeación económica. Estados Unidos se comprometió a poner a disposición de América Latina 20,000 millones de dólares a razón de 2,000 por año, durante diez años. Un verdadero Plan Marshall que no se llegó a cumplir cabalmente, pero estimuló que México emprendiera dos acciones: un Plan de Acción Inmediata (1962-1964), orientado a compensar el bajo crecimiento 1960-1961, y una estrategia de reforma fiscal en 1963.

Adicionalmente se dio un importante impulso al campo. Se creó la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA) en 1963, al igual que varios fondos de fomento en el Banco de México —como el Fondo para el Fomento de las Exportaciones de productos Manufacturados (FOMEX) para promover las exportaciones, el Fondo de Operación y Descuento Bancario a la Vivienda y el Fondo de Garantía y Apoyo a los Créditos para la Vivienda (FOVI-FOGA) para la adquisición de vivienda. Por esta razón, en 1963 y 1964 el crecimiento fue de 7.6 y 11 por ciento, respectivamente.[118]

La tercera etapa cubre el gobierno del presidente Díaz Ordaz. En este periodo se formuló el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970. Fue un periodo de muy rápido crecimiento y con poca varianza en los números, con un promedio de 6.2 por ciento. Los niveles de inversión pública fueron de casi siete por ciento, lo que favoreció la inversión privada. Contra lo que sostienen los economistas conservadores, no hubo “desplazamiento” de la inversión privada, sino un estímulo a la misma (no un crowding out, sino un crowding in). Se continuaron creando instituciones, entre ellas el Banco Nacional Agropecuario (1965), de gran relevancia para revitalizar al campo frente a la viciada estructura de los bancos de crédito ejidal y agrícola.

El conflicto estudiantil de 1968 tuvo consecuencias políticas, pero no afectó el exitoso rumbo del crecimiento económico, sino hasta el final del sexenio. En efecto, ya había señales de agotamiento del modelo. El crédito externo aumentó con el prestigio del manejo económico mexicano; el país era el cliente preferido del Banco Mundial y del BID por los innovadores programas gubernamentales y de la banca de desarrollo, y regularmente se hacían emisiones del gobierno de México en el selectivo mercado de bonos internacionales (a partir de 1962). La deuda pública externa, era, en 1970, de sólo 3,000 millones de dólares, el nueve por ciento del PIB.

Las políticas económicas de Antonio Ortiz Mena (1958-1970)

El desarrollo estabilizador se sustentó en las condiciones favorables generadas durante los años cincuenta, las cuales fueron una condición necesaria para la estabilización que se logró en los años sesenta. Éstas fueron: un crecimiento acelerado del producto y del nivel de ingresos, la ampliación de la clase media, los crecientes volúmenes de ahorro interno, el desarrollo del sistema financiero, el restablecimiento de las condiciones para obtener el crédito externo y, sobre todo, el hábil manejo de la devaluación de 1954. Un factor de gran importancia fue el auge sostenido de la economía mundial en los sesenta. En ese momento, una diferencia fundamental era la prioridad que se daba al mantenimiento de la estabilización de la economía: “equilibrio interno en precios y equilibrio externo, evitando devaluaciones”. Las cifras que reflejan este desarrollo estabilizador son impresionantes, 7.3 por ciento anual de crecimiento, una inflación de 3.5 por ciento y un crecimiento del salario real de 6.7 por ciento. Se logró un robustecimiento muy importante del sistema financiero. Nuestro novedoso sistema de encaje legal fue un poderoso instrumento para financiar, con ahorro interno no inflacionario, al gobierno, al tiempo que la política selectiva de crédito, relacionada con los fideicomisos de fomento, financió a los sectores no suficientemente atendidos por la banca privada: la agricultura, la pequeña y mediana industria, el turismo, la vivienda, las exportaciones. Como constante, se mantuvo una muy baja recaudación fiscal que comenzó a ser fuente de preocupación, lo mismo que una política industrial agresiva, lo que suponía un vigoroso proteccionismo a las industrias nacionales —algunas ya ni tan nuevas ni tan necesarias— y un nacionalismo económico que se expresaba como “mexicanización” y que incluía importantes sectores, como la industria eléctrica y otras que fueron controvertidas: la gran cadena de cines de Alarcón, el ingenio de San Cristóbal y el Banco Internacional. Los liberales adeptos de Ortiz Mena han olvidado esta faceta.

La expresión más clara de las ideas del secretario Ortiz Mena se muestra en su libro Reflexiones, cuando él nos señala:

Correspondía al secretario de Hacienda llevar a la práctica una política económica que sostuviera el tipo de cambio y propiciara la estabilidad de precios. El mantener la estabilidad se convirtió en el objetivo central de la política macroeconómica. Para lograrlo, había que echar mano de los principales instrumentos de la política económica, sobre todo, resultaba indispensable crear una situación sana en las finanzas públicas y, mantener bajo control la expansión de los agregados monetarios.[119]

El desplazamiento de los objetivos y preocupaciones de la política económica era evidente. Para 1959 ya habían transcurrido prácticamente dos décadas de crecimiento económico del producto al seis por ciento. Sin embargo, desde la devaluación de 1954 había un creciente interés por evitar que ocurriera una nueva devaluación. Ortiz Mena lo enfatizó: “Debería terminarse por los ciclos recurrentes de inflación-devaluación”.[120] Los movimientos desestabilizadores en 1958 hicieron pensar que las devaluaciones atizarían sensiblemente el fuego de las tensiones sociales: “Ello hace que la estabilidad macroeconómica sea el pilar, no sólo de la política económica, sino de la estrategia política y social. Un objetivo central era el sostenimiento del tipo de cambio”.[121]

El modelo del desarrollo estabilizador en esta época tuvo trazos bastante claros: se mantuvo el Estado desarrollista que continuó siendo promotor del desarrollo mediante el uso del gasto y la inversión pública, el cual siguió canalizándose hacia la expansión de la infraestructura nacional. El Estado mexicano estaba imbuido de un nacionalismo económico que se expresaban en la mexicanización de empresas, la cual incluyó la nacionalización de la industria eléctrica, entre otras. Esto ocurrió particularmente en el periodo del presidente López Mateos y es un buen antídoto político frente al efecto contaminante de la izquierda proveniente de la Revolución cubana.

Prosiguió la creación de diversas instituciones públicas dedicadas a promover el desarrollo nacional: el Banco Nacional Agropecuario, los fideicomisos de fomento, el Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (1960) y el Programa Nacional Fronterizo (1960).

Se promovió un ambiente propicio para la inversión privada que suponía un ambiente de confianza.

La política de financiamiento se sustentaba en cuatro aspectos:

1. Aumentar la recaudación fiscal. En 1962 y en 1965 se efectuaron reformas fiscales sobre la renta personal. A pesar de esto, la recaudación fiscal era una de las más bajas del mundo: alrededor de nueve por ciento del PIB. Al mismo tiempo, para preservar el desequilibrio fiscal, se mantuvo una política de gasto público bastante conservadora que no excedía las fuentes de financiamiento no inflacionario.

2. Ahorro financiero voluntario interno, captado por el encaje legal y transferido al gobierno. Para preservar el equilibrio fiscal y macroeconómico ante la rigidez tributaria, se obtuvieron recursos de dos fuentes: el sistema financiero había crecido de manera muy dinámica a lo largo de los años cuarenta y cincuenta, debido al crecimiento económico acelerado y se robusteció con la estabilidad de precios de finales de los años cincuenta. Existía un importante y creciente ahorro financiero voluntario, al cual se le aplicaba un encaje legal para financiar, con recursos internos no inflacionarios, el gasto público. Se incurría en un moderado déficit fiscal no superior a dos por ciento del PIB.

3. Crédito “dirigido” a actividades económicas prioritarias, mediante la acción del Banco de México, la orientación de la captación de los bancos comerciales privados, los fondos de fomento y la banca de desarrollo.

4. Crédito externo sustentado en la confianza. El otro elemento de financiamiento se derivó del incremento del crédito externo que se dio a partir de los años sesenta, el cual era muy bajo en los cincuenta. El prestigio de México iba en aumento y significaba el acceso a estos recursos. En 1963, México era el primer país en desarrollo que emitía bonos de largo plazo en los mercados internacionales de capital. Cada vez se hacía un mayor uso del financiamiento externo, sobre todo a partir de 1965.

Las políticas de Rodrigo Gómez (1952-1970)

Rodrigo Gómez fue un extraordinario banquero central durante los 18 años que dirigió el Banco de México, de 1952 a 1970. Él fue tan importante como Antonio Ortiz Mena en la integración del desarrollo estabilizador.

Rodrigo Gómez y el banco central que dirigió tenían dos facetas que se reflejaban en dos de sus documentos más importantes, ambos publicados en el volumen Rodrigo Gómez. Vida y obra. La primera faceta: la política orientada a la estabilidad, es analizada en “La banca central y la defensa de la estabilidad”, el cual fue presentado en un foro, en el que el FMI —a través de la Fundación Per Jacobson— le hizo un reconocimiento en 1964. La segunda faceta —ahora casi desconocida y hasta deliberadamente olvidada— fue el papel del banco central con otro gran objetivo: el financiamiento al desarrollo. Ésta se mostró en la conferencia que dictó en Williamsburg, Estados Unidos, en 1969: “El banco central y los problemas de financiamiento del desarrollo”. Estas dos caras del banco central también estaban representadas por los dos gobernadores del Banco de México que lo sucedieran en el cargo: Ernesto Fernández Hurtado, su sucesor inmediato, defendió el doble objetivo de crecimiento y estabilidad y la actuación de un banco central heterodoxo; Miguel Mancera, a partir de 1982, encabezó la visión monoobjetiva del banco central: la estabilidad de precios como su función primordial.

El documento de 1964 expone la experiencia de México para consolidar el crecimiento con estabilidad, de la cual hace una apología, haciendo explícitas algunas ideas fundamentales de su filosofía:

Nunca se ha tenido como objetivo la estabilidad en sí, sino que se ha considerado uno de los medios más eficaces para obtener un desarrollo intenso y sostenido. A su vez, es claro que la estabilidad cambiaria no basta por sí misma, para alentar al progreso económico, pero no es menos cierto que sin ella es tan difícil alcanzarla, que resulta válido considerarlo un elemento para lograr ese fin.

En este discurso, Rodrigo Gómez subrayó su convicción de que a los pueblos les interesa más el crecimiento equilibrado y sostenido que los espectaculares, pero efímeros, porcentajes de crecimiento de las ramas individuales en un cierto periodo. “Afirmo que tales periodos de crecimiento son efímeros porque el gobierno, ante las protestas por la inevitable alza de precios que trae consigo la expansión monetaria, se verá obligado a frenar sus inversiones”. Y agrega: “Con independencia de que se provoquen déficit presupuestales que pueden inducir a inflación, que, como lo han expresado eminentes estadistas, equivale a un impuesto cruel que gravita sobre las clases sociales menos capacitadas para pagarlo”.[122] Esas páginas, en verdad elocuentes, hacen una muy buena descripción de cómo las presiones más difíciles para las autoridades financieras provienen del sector oficial.

En la conferencia dictada en Williamsburg hizo una muy clara exposición del papel que el sector público desempeñó en el desarrollo de nuestro país: la planificación y construcción de obras de infraestructura, la realización de actividades que el sector privado no podía emprender por falta de capacidad financiera o disposición para asumir el alto riesgo que implicaban y lo mismo ocurrió con las tareas de alta prioridad social que no eran redituables, en un estricto sentido financiero. De estas funciones se deduce que la inversión pública fue un poderoso estímulo para el crecimiento y, como se demostró en las cifras, en distintos sectores: caminos, gran y pequeña irrigación, electricidad, telecomunicaciones, fertilizantes, escuelas. Asimismo detalló el papel del banco central en esta materia:

Especialmente, en los países en desarrollo se presentan con gran claridad situaciones que hacen difícil esperar que el mecanismo del mercado, por sí mismo, permita lograr la captación y asignación de recursos financieros en forma óptima. El limitado volumen de ahorro, la estrechez del mercado de capitales, la competencia imperfecta de las instituciones de crédito, así como el número, relativamente pequeño de sujetos de crédito, aceptados por la banca, dificulta seriamente la capitalización rápida y eficiente del país.

En estas condiciones, reviste gran importancia la intervención del Banco de Central, para orientar los escasos recursos financieros de que dispone hacia los fines que más contribuyan al desarrollo económico del país, así como para aumentar el volumen de ahorros captados por el sistema financiero”. ¡Cómo estas sabias frases siguen siendo válidas tres décadas después![123]

A continuación, Rodrigo Gómez precisaba:

La política del Banco Central, en materia de orientación del crédito, otorgado por el sistema financiero, ha tenido cuatro aspectos principales: reasignación por plazos de vencimiento, canalización por ramas de actividad económica, traspaso entre sectores público y privado y utilización por regiones geográficas.

Gracias a estos dos documentos se puede apreciar que el Banco de México y sus dirigentes contemplaban el objetivo dual de desarrollo con crecimiento y combate a la inflación.

Tres elementos estructurales de la política económica del desarrollo estabilizador

Debido a su importancia, analizaremos las tres políticas que significaron una aportación fundamental a las ideas y políticas del desarrollismo, las cuales suponen verdaderos cambios estructurales, aunque esos términos no se usaron en aquella época, pues se prefirieron: nacionalismo económico y mexicanización.

El nacionalismo económico mexicano merece un lugar especial en la historia de las ideas por su papel como fuerza motriz del desarrollo, y por sus modalidades específicas y rasgos de originalidad. Leopoldo Solís lo definió como “el establecimiento de una ideología compartida, orientada a la toma de decisiones de carácter nacional, especialmente las relativas al crecimiento económico, a la propiedad de los bienes de producción y al usufructo del producto”.[124] Al tratar este tema, Solís se refirió a la definición que de él hizo el destacado economista Harry Johnson y también atribuyó su gestación a las ideas de Federico List y la industrialización alemana del siglo XIX. Solís aludió a algunas de las manifestaciones que asumió en el siglo XX, sobre todo en los países en desarrollo: la prioridad asignada al desarrollo nacional, el énfasis en la industrialización, la preferencia por la planeación económica, el papel de la inversión pública y la propiedad pública en sectores estratégicos, y la hostilidad a las empresas extranjeras trasnacionales.[125]

El nacionalismo económico, que adquirió una firme expresión en la Constitución de 1917, alcanzó su punto culminante en tiempos de Lázaro Cárdenas, aunque se mantuvo activo hasta 1988, pues Miguel de la Madrid incluyó en sus tesis de gobierno al “nacionalismo revolucionario”. Fue el marco ideológico vigente en la Escuela Nacional de Economía y en otras universidades.

El nacionalismo también estuvo presente de manera destacada durante la presidencia de Adolfo López Mateos y en las políticas e ideas de Antonio Ortiz Mena. Esta cuestión es destacable, pues muchos de sus seguidores de la escuela liberal en los noventa —que justificadamente ensalzan varios aspectos de su política— ignoran esta faceta. Hoy es importante recordarla. Con Ortiz Mena, el nacionalismo económico adquirió un eufemismo: la mexicanización de las empresas. Usó este término deliberadamente, para no espantar la inversión privada, nacional y extranjera, que mostraba signos de preocupación por el movimiento hacia la izquierda socializante, que se atribuía a López Mateos. Ortiz Mena comenta en sus memorias:

El presidente López Mateos tomó la decisión de acelerar el proceso de formación de empresas y empresarios mexicanos. En la mayoría de los sectores de la economía mexicana, prevalecía una estructura en la que predominaban las empresas extranjeras, las cuales, a su vez, eran dirigidos por ejecutivos extranjeros.[126]

La mexicanización tuvo dos modalidades: la adopción de la propiedad y control directos por parte del Estado de sectores y empresas estratégicas, y una mayor participación de los empresarios mexicanos en actividades de importancia, disminuyendo la relevancia que las empresas extranjeras tenían en algunos de los sectores más dinámicos de la economía, aun cuando no fueran muy importantes, y sólo contribuyeran con cinco por ciento de capital fijo. El gobierno estableció un marco de principios para estimular la inversión mexicana y definir reglas del juego para los extranjeros. Esta perspectiva fue compartida por los líderes empresariales nacionales. Los lineamientos básicos señalaban que los inversionistas extranjeros respetarían las leyes nacionales y, en caso de conflicto, recurrirían a los tribunales nacionales, no a pedir ayuda de sus gobiernos (la Cláusula Calvo); tampoco podían desplazar al capital nacional, pues su función era complementaria y no de sustitución, sólo podían dirigirse hacia las áreas que promovieran inversión en equipamiento adicional y tecnología de punta; por último, debían procurar asociarse con el capital nacional y no participar en política.

Los principales campos donde las ideas de mexicanización se plasmaron, son los siguientes:[127]

1. La nacionalización de la industria eléctrica, la cual se llevó a cabo en 1959, mediante las negociaciones que permitieron que el gobierno adquiriera el control de dos empresas extranjeras: la Mexican Light and Power y la Electric Bond and Share.

2. La nacionalización de las empresas azufreras realizada en 1966, gracias a la cual se adquirió el control de la Panamerican Sulphur (Azufrera Panamericana), que poseía reservas importantes para el desarrollo de fertilizantes.

3. La nueva Ley minera que permitió la mexicanización del sector. Por ejemplo, dio significativos incentivos fiscales a las empresas con mayoría nacional y determinó el otorgamiento de nuevas concesiones sólo a las empresas que tenían 66 por ciento de capital nacional. También propició la adquisición, por parte de empresarios mexicanos, de Cementos Tolteca, de capital inglés.

4. En el sector automotriz se adoptaron medidas para fomentar la sustitución de importaciones, estableciendo altos porcentajes de integración nacional, impulsando la industria de autopartes y buscando una fórmula de asociación, como la que se utilizó con Chrysler. Después de las negociaciones en las cuales se pensó en crear una “empresa campeón nacional”, como en Francia, se logró un acuerdo innovador con Ford, de “importaciones compensadas con exportaciones”, que sentó las bases de lo que hoy constituye uno de los principales sectores exportadores y que se muestra como un buen ejemplo de política industrial eficaz.

5. En la banca, como dice Antonio Gómez, durante la década de los sesenta, se promovieron medidas para lograr su mexicanización […]. En 1965, se reformó la Ley de Instituciones de Crédito, para reservar a inversionistas mexicanos, los sectores bancarios y de seguros y fianzas. El gobierno promovió que inversionistas nacionales adquirieran en diversas instituciones financieras del país, paquetes accionarios, pertenecientes a extranjeros”.

Esto se logró gracias al gran apoyo de la Asociación de Banqueros de México. Una situación diametralmente opuesta a la que hoy prevalece.[128]

El debate sobre la reforma fiscal ha sido recurrente en la historia de México. Durante el periodo del desarrollo estabilizador ocurrió de una manera particularmente interesante. Como lo señala Leopoldo Solís,[129] en aquel momento había dos escuelas fiscalistas: la que consideraba al sistema como un instrumento para estimular la producción y la formación de capital, un enfoque bajo el cual se realizaron diferentes propuestas mediante esquemas de estímulos a la inversión por depreciación acelerada, fórmulas que promovieron la reinversión de utilidades y la preservación de un tratamiento favorable a los rendimientos del ahorro financiero. Esta escuela recibió algunas críticas, por ejemplo las de Víctor L. Urquidi, sobre la eficacia del sistema de exenciones para las industrias nuevas y necesarias. La otra escuela privilegiaba el desarrollo del sistema fiscal para mejorar la distribución del ingreso y apoyar la ampliación del mercado interno y avanzar en su progresividad. Los miembros de ambas escuelas estaban de acuerdo en la absoluta insuficiencia de la generación de recursos por el sistema tributario mexicano.

Dos economistas mexicanos se distinguieron por su trabajo técnico en el logro de las reformas fiscales en México: Víctor L. Urquidi, que destacó por su ensayo pionero: El papel de la política fiscal y monetaria en el desarrollo económico (1952), y por su texto El impuesto sobre la renta en el desarrollo económico de México (1956); asimismo, jugó un papel muy relevante en las discusiones sobre la reforma tributaria durante el periodo de Antonio Ortiz Mena. La otra especialista es Ifigenia Martínez, egresada de la Universidad de Harvard, quien luego sería directora de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. Los trabajos de Ifigenia Martínez inicialmente se vincularon con la necesidad de impulsar el impuesto sobre la renta y eliminar el esquema cedular, que tendría éxito en la reforma de 1962.[130] Después continuaría desarrollando investigaciones en este campo, por ejemplo, al abordar el impuesto de ganancias sobre el capital y los estímulos fiscales.

Ortiz Mena consideraba necesaria una reforma fiscal. Como una estrategia para lograrla, en septiembre de 1963 contrató a Nicolás Kaldor, el famoso economista de la Universidad de Cambridge. Así, como parte de una ingeniosa estrategia de negociación de la reforma, Ortiz Mena señaló que pensó que era necesario contratar a este economista para que propusiera una reforma mucho más radical que la factible, pues eso ayudaría al proceso. La propuesta de Kaldor es sumamente interesante y refleja lo poco que hemos avanzado desde 1963. Su diagnóstico es importante: Las reformas al sistema fiscal en México, dice lo que podría haberse escrito hoy:

Hay necesidad urgente de una reforma radical y general del sistema impositivo de México, por dos razones fundamentales:

1) Los ingresos corrientes, provenientes de los impuestos, son inadecuados para las necesidades de una comunidad dinámica, con un rápido crecimiento de la población y necesidades de desarrollo acelerado. El ingreso fiscal es alrededor del 9% del Producto y se encuentra entre las más bajas del mundo.

2) La segunda es en parte política. La creciente desigualdad económica entre las diferentes clases, junto con el carácter regresivo del sistema impositivo actual, amenaza con minar el edificio social, poniendo así en peligro la perspectiva de una evolución pacífica y constitucional de la sociedad.

El sistema es injusto porque favorece al ingreso proveniente de la actividad del capital en contra del proveniente del trabajo, debido a una multitud de omisiones y exenciones que no tiene paralelo en otros países con objetivos económicos y sociales como los de México.

El más importante obstáculo para el establecimiento de un sistema efectivo del impuesto sobre los ingresos, provenientes de la propiedad, es el anonimato de la propiedad mueble, debido al sistema de valores al portador.[131]

La propuesta de Kaldor tiene muchas ideas interesantes:

1. Un impuesto sobre la renta global del individuo con un nivel de exención más alto, una progresividad más intensa (de 10 a 40 por ciento) y considera a la familia como unidad básica de pago.

2. Impuesto sobre las utilidades de las sociedades anónimas con una tasa de cuarenta por ciento, una rebaja de veinte por ciento a las empresas pequeñas; mínimos gastos deducibles, sólo los indispensables para generar ingresos, pero no para agasajos, viajes, etc. Un esquema favorable a la depreciación como instrumento para alentar a la inversión.

3. Gravar los ingresos del capital, independientemente de la fuente: enajenación de inmuebles, intereses sobre valores y la abolición del anonimato.

4. Un impuesto sobre la riqueza de 0.25 a uno por ciento.

De lo anterior se puede deducir la limitada influencia que tuvo este documento. Antonio Gómez utilizó una estrategia de negociación para la reforma fiscal: aprovechó que la Alianza para el Progreso recomendaba la necesidad de emprender reformas fiscales en los países del continente. Asimismo, buscó elevar la carga fiscal de 10.3 por ciento del PIB en 1960 a quince por ciento en 1965 y veinte por ciento en 1970, lo que no se cumplió. Reunió importantes comisiones o grupos de trabajo para la cuestión hacendaría, los cuales estaban integrados por abogados y economistas. Buscó una ventana de oportunidad para plantearla, lo que no ocurrió al principio de la administración de López Mateos debido a la inestabilidad política vinculada con Cuba y la mexicanización de la industria eléctrica. Realizó una amplia presentación de la reforma con los empresarios de Monterrey, a quienes sedujo con un agresivo esquema de depreciación acelerada y logró que la Secretaría del Tesoro estadounidense invitara a un grupo de empresarios mexicanos para discutir el tema.

En 1961 realizó algunos cambios y, en 1964, llevó a cabo una reforma mucho más integral que consistió en eliminar el sistema cedular y establecer la acumulación de ingresos de las personas físicas, así como la asignación de un impuesto global para las empresas. Desapareció el impuesto sobre herencias y legados, y se creó el Registro Federal de Causantes. Sin embargo, finalmente, no formaron parte de la acumulación los ingresos provenientes de valores financieros y tampoco logró eliminar el anonimato de los valores accionarios. Como dice Rafael Izquierdo, uno de los actores en la negociación: probablemente el factor decisivo para que no se diera esa acumulación de ingresos era que las cosas marchaban bien y no convenía “alborotar el gallinero”. Antonio Gómez se refirió a los objetivos políticos, vinculados con la necesidad de favorecer a la empresa y al ahorrador como fuentes de inversión; También difirió el intento de introducir el impuesto sobre el valor agregado[132] o el impuesto sobre el gasto de Kaldor, que también formaban parte de la discusión.

Entre las contribuciones originales de México a las ideas, las políticas y la estrategia de desarrollo económico en el mundo, está la política selectiva de crédito desarrollada por el Banco de México, la cual incorporó a la banca comercial privada y los fondos de fomento; y, por otra parte, el papel de la banca de fomento. Las instituciones fundamentales fueron el Banco de México, como un banco central heterodoxo, que también desempeñó algunas funciones importantes de fomento económico, y a ellas se sumó el principal banco de desarrollo del país: Nafinsa.

Antonio Ortiz Mena lo señala en sus memorias:

El gobierno estableció una política de asignación selectiva de crédito […]. Actuamos en dos vertientes, la primera: cuantitativa, mantener el volumen total de la circulación monetaria y el crédito a un nivel congruente con las metas de estabilidad macroeconómica; la segunda: cualitativa; buscar o dirigir los flujos de crédito hacia las actividades de mayor rentabilidad económica y social, y propiciar el desarrollo de largo plazo del país.[133]

Los instrumentos más importantes fueron, a su juicio, el encaje legal establecido por el Banco de México para los bancos privados y las instituciones nacionales de crédito, así como los fondos de fomento. El encaje legal tenía tres usos: regular la liquidez del sistema, el financiamiento no inflacionario del sector público y canalizar recursos a través de los bancos de fomento y la banca privada a los sectores estratégicos. Un corolario de este sistema fue que las autoridades permitieron que la banca comercial privada cumpliera el requisito del encaje otorgando créditos a sectores estratégicos, como la exportación de manufacturas, la pequeña y mediana empresa, la vivienda, la agricultura y el turismo.

Para complementar este esquema, las autoridades crearon fondos o fideicomisos de fomento que se establecieron en el Banco de México o en Nafinsa. En torno al banco central, surgieron los fideicomisos, el crédito al campo se amplió de manera considerable y se creó el Banco Nacional Agropecuario como una institución moderna que superó algunos vicios del Banco de Crédito Agrícola y el Banco de Crédito Rural.

El FIRA ilustra la manera en que operaba esta política selectiva de crédito: el fondo podía recibir apoyos financieros del gobierno o captar crédito externo de los organismos internacionales —como el Banco Mundial o el BID—, los cuales veían este mecanismo como una iniciativa muy favorable, pues los recursos no se perdían en una masa general de recursos gubernamentales, sino que estaban etiquetados para un fin específico gracias a la figura del fideicomiso. Los bancos comerciales, mediante el encaje legal, tenían que asignar un porcentaje de su crédito a la agricultura, para ello podrían redescontar con el fondo de segundo piso, o el FIRA. Éste apoyaba a los bancos con asistencia técnica y lo que en aquel entonces se llamó el “crédito supervisado”. Así, los bancos aprendieron a prestar al campo y se demostró que, bajo ciertas reglas y técnicas, este tipo de créditos eran una actividad segura y rentable. La concepción de Nacional Financiera en este periodo implicó transformarse en la otra gran institución que fungió como pionera de la banca de fomento en el mundo. Tuvo, en años, a Antonio Carrillo Flores y a José Hernández Delgado como directores. Formó una escuela de profesionistas. Nafinsa era el principal agente financiero del gobierno federal en la negociación de créditos del Banco Mundial y el BID para programas económicos nacionales y proyectos de inversión. Trabajó de la mano con el gobierno federal para abrir el acceso a los mercados financieros internacionales de recursos de largo plazo, y llevó a cabo algunas de las primeras emisiones de bonos realizadas por los países en desarrollo en los años sesenta.

En el interior del país, aprovechó estos recursos para financiar nuevas empresas que eran necesarias para el desarrollo, a veces con capital mayoritario, y en otras ocasiones con capital minoritario y transitorio. Así, se apoyó a Altos Hornos, Fertimex, Celanese, Condumex, Azufrera Panamericana, etc. De igual manera contribuyó al financiamiento de la infraestructura del país y, a través de sus fondos de fomento, al financiamiento integral de la pequeña y mediana empresa con capital de riesgo y créditos. Desarrolló una notable capacidad de evaluación de proyectos y fue un artífice del desarrollo industrial de país. Se aprovechó la capacidad de los bancos que habían sido creados anteriormente, como Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) y Banobras, que contribuyó al financiamiento de grandes conjuntos habitacionales en la ciudad de México y la construcción del Metro, con capital francés. Otras instituciones tendrían una influencia menos significativa: Banpesca, el Banco Nacional Cinematográfico y el Banco del Pequeño Comercio (Banpeco), que a la postre desaparecieron justificadamente. En las etapas posteriores estos valiosos instrumentos se distorsionaron o se hizo un mal uso de ellos, pero el gran éxito que tuvieron para apoyar al desarrollo de México sirvió para que el Banco Mundial y el BID promovieran este tipo de instituciones en otros países. En años que siguieron a su impulso en México, la banca de desarrollo jugó un papel determinante en el desenvolvimiento económico e industrial de los países asiáticos, como Japón o Corea.

Antonio Ortiz Mena se refiere a estas instituciones de la siguiente manera: “Durante la etapa del desarrollo estabilizador, las instituciones nacionales de crédito desempeñaron un papel muy relevante en el desarrollo del sistema financiero mexicano y en el financiamiento de sectores de vital importancia para el país”.[134]

¿En qué se diferenció el desarrollo estabilizador del desarrollismo inicial que operó de 1934 a 1970?

1. Su principal característica es la orientación, después de años de crecimiento acelerado, hacia la consolidación de la estabilidad de precios y evitar las devaluaciones.

2. La segunda es que, bajo las condiciones de crecimiento y estabilidad, y la captación dinámica del ahorro por parte de la banca, permitió financiar sanamente al gobierno (sin recurrir a emisiones de billetes) y aplicar la política selectiva de crédito.

3. El círculo virtuoso de crecimiento y estabilidad y el prestigio alcanzados por Ortiz Mena y Rodríguez Gómez hicieron factible el acceso creciente al crédito externo en condiciones muy favorables.

4. Hubo un crecimiento del ingreso nacional, aumentó el promedio del salario real y de la clase media, situación que fue influida positivamente por la estabilidad de precios, pero no se abatió una desigualdad del ingreso en los grupos más pobres.

El desarrollo estabilizador, a pesar de su éxito, ya mostraba algunas señales de su declive, las cuales serían aprovechadas por la corriente que deseaba su transformación.

Desarrollo estabilizador
Quinta etapa (1958-1970)

I. GOBIERNO DE LÓPEZ MATEOS

A) Primera etapa: tensiones políticas

B) Segunda etapa de aceleración del crecimiento
(coincide con Alianza para el Progreso)

II. GOBIERNO DE DÍAZ ORDAZ

C) Tercera etapa: tensiones políticas

Fuentes: INEGI, Estadísticas Históricas de México, 1999
e Informes Anuales del Banco de México.

CAPÍTULO VIII

EL AGOTAMIENTO DEL DESARROLLO ESTABILIZADOR Y SUS CRÍTICAS.
SU REFORMULACIÓN COMO DESARROLLO COMPARTIDO (1970-1982)

El desarrollo estabilizador significó un exitoso crecimiento de seis por ciento anual con estabilidad de precios. Sin embargo, el modelo ya evidenciaba vulnerabilidades importantes, factores de agotamiento que podrían llevarlo a problemas. El movimiento del 68 significó una importante señal de alerta sobre el poco avance en materia de equidad social y expectativas para los jóvenes. En lo económico, algunos analistas nacionales y extranjeros apuntaban que la dinámica del sector exportador era insuficiente para prevenir los eventuales desequilibrios en la balanza de pagos, derivados del proceso de crecimiento; la sustitución de importaciones llegaba a sus límites; la industria, que había vivido de la protección, no era competitiva; la falta de crecimiento de la recaudación fiscal —éramos uno de los países de menor recaudación— tampoco podía sustentar los niveles necesarios de inversión pública sin acudir a un creciente endeudamiento externo; la agricultura comercial entraba en una fase de rendimientos decrecientes, que la rezagada agricultura de temporal no podía compensar.

En la primera parte de este capítulo se analiza el agotamiento del desarrollo estabilizador desde la perspectiva sus críticos, que provenían de diferentes escuelas: la de los funcionarios del gobierno federal, y las de los grupos antagónicos al binomio Hacienda-Banco de México, los cuales fueron designados como el grupo de la Secretaría del Patrimonio Nacional; por su parte, la escuela de economía social con una crítica más radical, de origen marxista o dependentista y con una escasa propuesta, y, finalmente, la de influyentes mexicanólogos del exterior. En la segunda parte del capítulo se revisará la política del desarrollo compartido, los dos intentos realizados por los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, que pretendieron rescatar el desarrollismo, reformándolo y corrigiendo sus defectos, por medio de políticas distributivas, lucha contra la pobreza, apoyo a la vivienda, así como por el reimpulso del sector agropecuario en la agricultura de temporal y la promoción del comercio exterior. Desde luego, estos esfuerzos mantuvieron los elementos básicos: la prioridad del crecimiento, el nacionalismo económico, la industrialización acelerada, el proteccionismo, la asignación dirigida del crédito. Cabe aclarar que en el segundo periodo presidencial, se trató de aprovechar el petróleo como la palanca fundamental del crecimiento.

Los dos intentos para reformar y rescatar el desarrollismo fracasaron. No lograron superar las causas del agotamiento, pero sí se destruyeron los pilares que permitieron un crecimiento sostenido con estabilidad y generaron dos crisis financieras que prepararon su acta de defunción. Vale la pena subrayar que los actores del desarrollo compartido, miembros de la escuela del Patrimonio Nacional, respetaron el desarrollismo mexicano original como concepción de política económica, pero su oposición al desarrollismo estabilizador, al que consideraban una deformación cercana a las tesis liberales y monetaristas, fue férrea. Su rechazo es racional, aunque también contenía elementos viscerales, vinculados con la intensa lucha política contra el grupo Hacienda-Banco de México e, incluso, con los rumores de enriquecimiento que afectaron a Ortiz Mena.

LAS CRÍTICAS AL DESARROLLO ESTABILIZADOR

Las principales críticas al desarrollo estabilizador provienen de cuatro fuentes.

1. La escuela del Patrimonio Nacional estaba formada por Horacio Flores de la Peña, Antonio Sacristán, y sus discípulos. Probablemente era la más importante: representaba un grupo y una concepción económica de gran influencia, pues ascendería al poder en los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo. ¡Sería antagónica del desarrollo estabilizador, inicialmente desde la academia y luego desde el gabinete presidencial!

2. David Ibarra, en aquel momento era brillante académico cercano a la escuela de la CEPAL, y después se convirtió en miembro del gabinete de López Portillo, como director general de Nafinsa y posteriormente, como secretario de Hacienda.

3. La Escuela Nacional de Economía representaba el núcleo de las ideas marxistas y de la escuela de la dependencia.

4. Las críticas de origen extranjero, encabezadas por distinguidos expertos estadounidenses, también contribuirían a la polémica y tendrían una importante influencia.

La escuela del Patrimonio Nacional [135]

Antonio Sacristán fue un personaje que contribuyó a la formación de una escuela de pensamiento económico que tuvo gran influencia en este periodo. Fue controvertido: representaba esa benéfica corriente, que nació del exilio de los republicanos españoles. Durante el gobierno de la República, había desempeñado el cargo de secretario general del Consejo Bancario Nacional, el de director del Tesoro y el de subsecretario de Hacienda.

A su llegada a México, además de incorporarse inmediatamente a la docencia en la Escuela Nacional de Economía, estableció una cercana relación con el secretario de Hacienda. Ambos compartieron la influencia keynesiana. Suárez —el secretario de estado— había conocido a Keynes en la Conferencia Económica Mundial de Londres de 1933 y Sacristán lo había traducido y divulgado en España. Así, una importante contribución de ambos, desde sus respectivos ámbitos de acción, fue adecuar y aplicar algunas de las ideas de Keynes a la realidad de una economía en proceso de desarrollo. Suárez le encomendó a Sacristán participar en la elaboración de la Ley de instituciones de crédito de 1941. En ésta se incorporó la figura de las sociedades financieras, muy cercanas a la banca de inversión europea. Como aplicación práctica de la ley, Sacristán fundó la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, de la cual estaría al frente hasta 1963. Esa sería la primera financiera privada y la más grande, y de manera complementaria con Nafinsa contribuiría a crear importantes empresas.

En los años cincuenta, sus tesis académicas y de política económica, mostraban diferencias con la vertiente estabilizadora, que comenzó a ganar terreno a mediados de la década. Un hecho histórico relevante fue que en la campaña electoral de López Mateos había dos escuelas que se disputan la influencia sobre el poder: una correspondía al grupo lidereado por Gilberto Loyo, quien era director de la Facultad de Economía, y Eduardo Bustamante —los que, según algunos, iban a ser respectivamente el secretario de Hacienda y el director del Banco de México del nuevo gobierno—, quienes eran apoyados activamente por Antonio Sacristán. La otra era la lidereada por Antonio Ortiz Mena, que incluiría, en general, al grupo del sector financiero (el establishment financiero). Ambos grupos aportarían para la campaña un programa económico completo. El formulado por el grupo de Antonio Sacristán (con Bustamante, Loyo y Flores de la Peña), era “un plan macroeconómico, muy crítico respecto del Banco de México. Proponía una política expansionista a partir en tasas de interés bajas y del fomento a la inversión productiva”.[136] El otro documento, “la política económica nacional”, en cuya redacción participaron, además de Antonio Ortiz Mena, Raúl Ortiz Mena, Fernando Hiriart y Alonso Aguilar.[137] La historia es conocida: el grupo ganador fue el de Ortiz Mena y Rodrigo Gómez. Eduardo Bustamante sería relegado a la Secretaría de Patrimonio Nacional, donde daría una batalla burocrática para la definición de las funciones económicas de las secretarías de Estado. Dice Ortiz Mena en sus Reflexiones:

Durante la campaña presidencial, Manuel Moreno Sánchez y Eduardo Bustamante, propusieron al Lic. López Mateos la elaboración de una nueva Ley de Secretarías de Estado […]. Su respuesta restaba facultades a la Secretaría de Hacienda y representaba la fragmentación del diseño y de la ejecución de su política económica.[138]

Esencialmente, la propuesta significaba que la recientemente creada Secretaría del Patrimonio Nacional tendría a su cargo la operación administrativa y el control de los organismos y empresas públicas; la de Industria y Comercio, la determinación de los aranceles. Esto significaba un enfrentamiento con la Secretaría de Hacienda, puesto que se le restaban muchas facultades. Antonio Ortiz Mena poco a poco iría recuperando terreno, sobre todo a través de la creación de la Comisión de Inversión-Financiamiento, pues gracias a ella tendría la última palabra en la política arancelaria y ejercería el control presupuestal sobre las empresas públicas. En todo caso, se configuró un grupo opositor en las ideas de política económica. Antonio Sacristán incorporaría a Flores de la Peña, Warman y Oteyza en la gerencia de Estudios Económicos de la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial. Además, Antonio Sacristán sería —como profesor de la Escuela Nacional de Economía— un crítico constante de la política monetaria y cambiaria del gobierno. Por otra parte, continuó impulsando industrias desde la Sociedad Mexicana.

La Sociedad Mexicana llegó a crear 83 empresas industriales, “poniendo la vela al viento”. Además, el grupo adquirió el control del Banco Mexicano, del Banco Español Mexicano y tendría participación en el poderoso Banco Urquijo de España. Fue un importante proyecto de la comunidad hispano-mexicana. Estas empresas y la misma Sociedad tuvieron problemas por la devaluación de 1954, la extensión de la aplicación del encaje legal a las financieras, cierta alza en las tasas de interés y una tendencia adversa del ciclo económico debida a la recesión que siguió la Guerra de Corea. La Sociedad padeció agudas complicaciones de liquidez; no recibió el respaldo financiero de las autoridades que realizaron una auditoría sin miramientos y encontraron problemas financieros y de contabilidad. Ortiz Mena comenta en sus memorias que él tuvo que intervenir directamente cuando advirtió que ¡“los estados financieros no reflejaban su situación real y habían sido aprobados por la Comisión Nacional Bancaria”! Ciertamente había “sobreinversión”, pero también existían razones ideológicas y políticas, pues dado el antagonismo entre los grupos no había ninguna simpatía de las autoridades hacendarias hacia Sacristán, quien salió de la Sociedad en 1963. En ese momento, la Sociedad Mexicana era la segunda financiera del país. El gobierno la intervino, declaró perdido el capital, se vendieron o liquidaron sesenta empresas y el gobierno tomó el control. Históricamente, esta fue la más importante intervención bancaria y, de facto, la primera estatización, que dio paso al primer “banco mixto” del gobierno (Somex), puesto que se mantendría algo de capital privado.

Esta es una cuestión que aún provoca polémicas y abre perspectivas diametralmente diferentes. Se trata de un episodio relevante de la historia financiera de México, que aún está por escribirse con objetividad. El grupo paulatinamente se reagrupó con Horacio Flores de la Peña en las juntas de gobierno de organismos y empresas, en la Secretaría del Patrimonio Nacional, cuyo titular era Eduardo Bustamante, a la cual también se incorporó Carlos Tello. Antonio Sacristán se entregó a la actividad académica en la Escuela Nacional de Economía.

En su larga vida académica, de 1940 a 1986, Sacristán no sólo fue maestro en la Escuela Nacional de Economía, sino que después, ya rehabilitado políticamente, fue director del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) en tiempos de López Portillo, y profesor emérito de la Universidad Anáhuac. Su gran contribución fueron sus acciones innovadoras como financiero-empresario, pero también el impulso que dio a una escuela de política económica y su influencia sobre muchas generaciones de estudiantes.

En un homenaje póstumo, David Ibarra recogió algunas de las principales ideas del hombre al que llamó un “Quijote de la razón económica”.[139] Para Sacristán, el análisis económico consistía, en último término, en hallar los principios de la armonía entre el proceso productivo y la distribución de lo producido. Con esto era ricardiano. “Para él, las causas generales de las crisis económicas, pueden encontrarse en los errores e inconsistencias de la teoría económica convencional”. Es decir, las teorías neoclásicas. Asimismo, para él, el Estado debía procurar que el crecimiento del salario fuera proporcional al crecimiento del producto por hombre empleado y que las ganancias también fueran proporcionales. En general, consideraba que las decisiones de política monetaria del Banco de México tenían una responsabilidad en las crisis de 1976 y 1981. Imposible abstraerse a este respecto de su amarga experiencia personal. Y dice una frase interesante: “La nacionalización de la banca es un imperativo categórico, pues la creación monetaria y el sistema de pagos, no pude ser objeto de actividad lucrativa”.[140] ¡Algo se aprecia de la génesis intelectual que marcó a la nacionalización bancaria de 1982!

La historia de las ideas y las políticas económicas de México no se explican ni entienden sin estos antecedentes. Por ello, abundo: el debate entre las escuelas y grupos tuvo elementos racionales, pero también emotivos y aun viscerales.

Horacio Flores de la Peña: el formador de la escuela del Patrimonio Nacional

Horacio Flores de la Peña merece ser considerado como uno de los economistas más influyentes en la historia de las políticas económicas de México. Ciertamente fue polémico y muchos lo responsabilizan, junto con su escuela, de las posteriores debacles financieras. Eso, sin embargo, no le resta respetabilidad por su congruencia de ideas y acciones, y por su influencia en las políticas durante 1971 a 1982. Él contribuyó a crear la escuela del Patrimonio Nacional, designada así en función de la secretaría de Estado donde desempeñó sus labores hasta culminar como titular de la misma, en el periodo del presidente Echeverría, y en donde formó al grupo de economistas a los cuales ya nos hemos referido: Tello, Oteyza, Sacristán y Warman. Es una escuela que dedicó especial atención a lo que podríamos llamar, con cierto desprecio, factores de oferta, respecto de las variables financieras en una economía abierta y que finalmente serían su ruina.

Flores de la Peña fue un economista de excelente formación teórica. Durante su paso por la academia y la ONU estableció estrechas relaciones y era respetado y reconocido por algunos de los economistas más connotados de la época: Kalecki, Balogh, Seers, Robinson, Baran, Myrdal, Sweezy y los principales economistas latinoamericanos, vinculados con la CEPAL. Todos ellos representaban una orientación especial del pensamiento económico. Flores de la Peña, además, fue director de la Facultad de Economía, en una de sus buenas épocas. Su obra pretendía ser “una protesta ante el uso y abuso de las políticas de estabilización […] quienes quisieron destruir el círculo vicioso del subdesarrollo, por el círculo virtuoso de la estabilidad”.[141] Por otra parte, también realizó importantes críticas y adecuaciones al modelo keynesiano por no estar referido a la problemática específica de los países en vías de desarrollo. Es decir, rechazó analizar el problema sólo desde el ángulo del ingreso, el ahorro y la inversión, y lo abordó desde la perspectiva de la “oferta total, el ingreso real individual y la demanda efectiva”. Figuró entre los economistas que contribuyeron a formar la nueva teoría del desarrollo. Aunque tenía afinidades con la escuela estructuralista, no se consideraba estructuralista. También se pronunció en contra del “carácter apologético dogmático de los estudios del desarrollo”, crítica a la cual no pudo escapar.

Flores de la Peña siempre fue un crítico sistemático del desarrollo estabilizador y del grupo Hacienda-Banco de México. Esperó hasta 1970, cuando —con el gobierno de Luis Echeverría— ganó la partida perdida en 1958. Posteriormente fue secretario del Patrimonio, una secretaría fortalecida que en 1973 incidió en la caída de Hugo Margáin como secretario de Hacienda y en su sustitución por López Portillo, que pertenecía a su grupo. Éste fue el inicio del gran cambio hacia el periodo de desarrollo compartido que duraría una década. López Portillo designó a Oteyza y Tello —discípulos de Flores de la Peña— como secretarios de Patrimonio y de Programación. La escuela del desarrollo estabilizador no se recuperó sino hasta la presidencia de Miguel de la Madrid.

Así, otro gran debate en la economía política mexicana fue el que sostuvieron la escuela del desarrollismo estabilizador de Ortiz Mena, la cual ejerció la mayor influencia en la política económica de 1958 a 1973, y la escuela del patrimonio nacional que dominó de 1973 a 1982.

La “escuela” de la Escuela Nacional de Economía en los años cincuenta y sesenta: la crítica neomarxista y dependentista

Desde su fundación y, hasta probablemente los años ochenta, la Escuela Nacional de Economía de la UNAM jugó un importante papel como semillero de funcionarios públicos. Aportó un marco general y un sustento ideológico al nacionalismo económico y un enfoque “progresista” (o de izquierda) y crítico de la sociedad. Asimismo, como escuela, su aportación de ideas específicas a la política económica de la época no fue muy grande debido a su radicalismo, aunque muchos de sus profesores y alumnos sí jugaron un importante papel fuera de la universidad. Una de sus paradojas es que la escuela era crítica del gobierno, aunque muchos de sus profesores y alumnos eran dedicados funcionarios.

La Escuela de Economía tenía un carácter heterodoxo y plural en las materias que se enseñaban, debido a sus diferentes catedráticos. Había un buen menú intelectual de ideas y de profesores que permitía a los alumnos elegir. Las influencias iban desde Keynes hasta la CEPAL y el estructuralismo; del socialismo, al marxismo, el neomarxismo, las ideas más radicales y revolucionarias del maoísmo y el trotskismo. Había profesores abogados, autodidactas en economía; también existía una saludable influencia europea de los españoles republicanos (representada por Sacristán), algunos de ellos formados en Alemania, como Sánchez Sarto, y unos pocos mexicanos que tenían posgrados en Inglaterra (Josué Sáenz, Espinoza de los Reyes, Urquidi), Holanda, Polonia y, en menor medida, Estados Unidos (A. Navarrete, Ifigenia Martínez), y a ellos se sumaban varios profesores con valiosas experiencias en organismos internacionales, como la ONU o la CEPAL (Noyola, Flores de la Peña, Ibarra). En términos generales, un alumno formado en la Escuela Nacional de Economía podía egresar con un bagaje intelectual razonable.

La escuela tenía un carácter bastante ideologizado. Predominaba un acendrado nacionalismo económico: se impartían cursos y seminarios sobre la intervención del Estado en la economía. Había una cierta mística, la perspectiva del alumno era la de un economista abocado a servir en el sector público con un sentido de responsabilidad social. Se menospreciaba y se despreciaba al sector privado; se era anticlerical, lo cual impactaba a los muchos que venían de las escuelas religiosas. Había una corriente estadounidense. El maestro Ceceña le preguntaba a sus alumnos “si no les indignaba la relación que había con Estados Unidos”. Había, en todo caso, un buen nivel académico para quien quisiera hacer una buena carrera y un posgrado. En la generación cercana al medio siglo, David Ibarra sacó 9.9 de promedio y Silva Herzog Flores 9.8, ambos fueron secretarios de Hacienda.[142]

Varios directores de la Escuela de Economía fueron secretarios de Estado: Horacio Flores de la Peña, Emilio Mújica, Octaviano Campos Salas. Otros se desempeñaron como altos funcionarios: Torres Gaytán, el maestro Silva Herzog —el padre de Silva Herzog Flores—, fue subsecretario de Hacienda y primer director de Pemex. Muchos profesores también fueron secretarios de Estado: Raúl Salinas Lozano, mientras que otros —como Fernández Hurtado, Romero Kolbeck y Guillermo Ortiz—, fueron directores del Banco de México; Espinoza de los Reyes, Martínez Domínguez y Puente Leyva dirigieron Nafinsa y Carlos Salinas, uno de sus alumnos, fue secretario de Programación y presidente de la República. De su generación, Manuel Camacho y Emilio Lozoya también fueron miembros del gabinete. Asimismo, cabe señalar que algunos de los secretarios de Hacienda de aquella época fueron egresados de la Facultad de Derecho de la UNAM: Suárez, Carrillo Flores, Antonio Ortiz Mena y De la Madrid, que fue secretario de Programación y luego presidente de la República. A partir de los noventa, el péndulo se orientó hacia egresados del ITAM. Esto, desde luego, es sintomático de los cambios en las ideas económicas y el rumbo de las políticas. Asimismo, creo que vale la pena destacar a un núcleo importante de la escuela: los profesores de tiempo completo y los pensadores stricto sensu que sistemáticamente representaron una escuela crítica del gobierno y, en el periodo que nos ocupa, del desarrollo estabilizador. Este núcleo estaba representado por Alonso Aguilar, Fernando Carmona y José Luis Ceceña. Aunque no exentos de la influencia keynesiana y cepalina, su pensamiento es más cercano al de las escuela neomarxista y dependentista (Baran, Gunder Frank, Sweezy, Furtado, Cardoso), con amplias vinculaciones con las escuelas económicas socialistas o marxista inglesa (Robinson, Dobb), holandesa (Tinbergen), sueca (Myrdal), polaca (Kalecki, Lange) y francesa (Bettelheim).

Las escuelas neomarxista y dependentista abrevan en las ideas de Paul Baran y Gunther Frank, entre otros, y tuvieron gran influencia en América, en las universidades, el debate político y los gobiernos. Las ideas de Baran podían coincidir con las tesis de la CEPAL, entre ellas destacan: utilizar recursos subaprovechados, promover la inversión estatal para acelerar la acumulación de capital, transferir el trabajo agrícola excedente a la industria y aplicar la planeación económica. Básicamente se consideraba que el capitalismo era un obstáculo para que los países abandonaran el subdesarrollo. Gunther Frank iba un paso más allá y sostenía que el subdesarrollo era provocado por el capitalismo. Él se vinculaba con las tesis sobre el imperialismo de Lenin y con la tesis de la teoría de la dependencia: la metrópoli extrae y controla el excedente económico de los países en desarrollo. El desarrollo de la metrópoli ocurre a costa de sus satélites. El desarrollo no puede ser evolucionario, sino revolucionario, por lo que deben eliminarse las instituciones capitalistas. Este núcleo también incorporó, con adecuaciones, estos preceptos en sus planteamientos y mantuvo sus diferencias con la escuela desarrollista.[143]

Fernando Carmona, en su clásico artículo “Dependencia y desarrollo”,[144] se pronunció en contra de que existiera una sola doctrina del desarrollo económico, una sola verdad aplicable a los problemas de los países subdesarrollados. En su origen y evolución, el subdesarrollo tiene causas históricas y “radica precisamente en la subordinación económica y política”. Aseguraba que, partir del proceso reivindicatorio que en México culminó en 1938, aumentó la dependencia económica del exterior. En su análisis de la situación económica del país a finales de los años sesenta, Carmona apuntó que no se trataba de un desarrollo económico estabilizador, sino enajenador.[145] De modo que dependencia era fruto de una revolución fenecida. Como él lo describe a ritmo orquestal, es marcia funerale. Asimismo, advirtió que el capitalismo de Estado mexicano permitió una elevación de la tasa de explotación de la relación de utilidades a salarios: un coro populare in crecendo.

José Luis Ceceña realizó importantes estudios sobre la inversión extranjera.[146] Su preocupación derivaba de la convicción de que México, de manera progresiva, se estaba transformando en un satélite económico y político de Estados Unidos. Con el fin de contrarrestar esta situación, recomendaba eliminar la política liberal de igualdad en el trato a la inversión extranjera y nacional, y adoptar el criterio de la discriminación a favor de los inversionistas nacionales. En consecuencia, debía elaborarse una política económica que favoreciera el control y el manejo por parte de mexicanos de las ramas económicas básicas; de la misma manera habría que incrementar gradualmente la participación del gobierno y los particulares nacionales en las empresas controladas por el capital extranjero e impulsar las empresas de Estado y aprovechar su fuerza de compra en beneficio de las empresas mexicanas. Ceceña abogaba por una legislación especial que integrara elementos dispersos. El gobierno de Echeverría adoptó muchas de estas propuestas, incluyendo la nueva ley de inversión extranjera.

Alonso Aguilar planteaba la necesidad de la planeación económica para elevar la tasa de acumulación de capital, pues a partir de ella era posible conocer y utilizar de mejor manera los recursos productivos disponibles. En su examen sobre la situación económica de México a finales de los años sesenta, señaló que la Constitución era el reflejo ideológico y la cristalización jurídica de una etapa superada. Se preguntaba si podía lograrse esa transformación a través de reformas graduales: “Creemos que no, la transformación de la que hablamos tendría que ser el fruto de una lucha revolucionaria que permita al pueblo tomar el poder… y no solamente compartirlo a la manera del PAN y el PPS”.[147] Y, para rematar, cita a Gunther Frank: “Hoy la lucha antiimperialista tiene que hacerse a través de la lucha de clases”.

La escuela neomarxista fue importante, pero, como dice Arndt: “Comparando sus puntos de vista originales y de fuerza sobre el subdesarrollo, los neomarxistas de los sesenta, tuvieron poco que decir sobre el ‘desarrollo mismo’”.[148] Sus integrantes se concentraron, en términos generales, en el diagnóstico, en el fenómeno de la explotación (la apropiación del excedente) por parte de los países industriales y el capital, y no en las políticas para promover el desarrollo. ¡La prescripción es la revolución misma, como tesis extrema y no siempre exitosa! Este énfasis en el diagnóstico y no en la prescripción significó que algunas de las corrientes de la Escuela Nacional de Economía quedaran relativamente marginadas de la política económica nacional, amén de su responsabilidad en la caída del nivel académico.

Con el movimiento de 1968, los elementos más radicales de la escuela se adueñaron de ella. Ya no eran los neomarxistas, sino los trotskistas y los maoístas, los revolucionarios. Las clases de marxismo —un tanto primitivo— llegaron a dominar el plan de estudios; las matemáticas y la teoría económica se consideraban reaccionarias. La Facultad de Economía perdió presencia en el mercado de trabajo del sector público frente al ITAM y, después, frente al CIDE. Luego vendría un gradual proceso de recuperación. En los últimos años, la Facultad de Economía mejoró sustancialmente su nivel académico. Se han revitalizado el Instituto de Investigaciones Económicas y el posgrado gracias a la donación generosa de un egresado, Carlos Abedrop, de un nuevo edificio. Todavía falta mucho por renovar y mejorar para competir con otras instituciones, pero la facultad mantiene su importante papel de ofrecer alternativas “al pensamiento único liberal”, predominante en otras escuelas del país. La Facultad de Economía, en sus distintos departamentos y variadas publicaciones, muestra una crítica sistemática a las diferentes manifestaciones del neoliberalismo.

David Ibarra: las causas de agotamiento del desarrollo estabilizador y elementos hacia una nueva estrategia

David Ibarra en su documento Mercados, desarrollo y política económica, perspectivas de la economía mexicana, formuló una de las críticas mejor sustentadas y balanceadas del desarrollo estabilizador. Es la mejor exposición de los factores de agotamiento del modelo. Este documento, se dice, influyó para que Ortiz Mena lo vetara para recibir el Premio Anual de Economía de Banamex. En aquel momento, era un académico destacado, aún no se incorporaba al gabinete de López Portillo como director de Nacional Financiera y secretario de Hacienda. Ibarra, en este documento, hizo un puntual análisis de los apoyos del desarrollo nacional:

1. Una reforma agraria que dio elasticidad a la oferta de productos agrícolas y permitió la movilización de la mano de obra.

2. Una política proteccionista que se desarrolló a partir de los años treinta para favorecer la industrialización.

3. Una política fiscal, dedicada a la realización de obras de infraestructura y a fomentar el ahorro y la inversión.

4. Una demanda de los mercados mundiales, —sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial—, que significó exportaciones agrícolas, remesas de trabajadores y turismo.

Sin embargo, a su juicio:

El análisis aquí resumido permite comprobar la existencia de síntomas de agotamiento de la pauta de desarrollo y revela una discrepancia creciente entre las orientaciones básicas de la política económica y las transformaciones reales experimentadas por el sector productivo. En más de un sentido, se ha mantenido una visión de los problemas nacionales que corresponde a la situación de los años treinta o cuarenta, sosteniéndose ideológica y prácticamente una serie de planteamientos que impiden percibir con claridad, y favorecer los cambios indispensables.[149]

A decir de Ibarra, ya se habían agotado esas fuentes del crecimiento: los efectos de la reforma agraria se habían consumido. Las políticas seguían siendo orientadas hacia el reparto de tierras y las obras de irrigación de menor impacto. El problema era absorber los excedentes de mano de obra y la adopción de técnicas apropiadas para aumentar la productividad. La fase fácil de sustitución de importaciones de bienes de consumo estaba agotada y se estaba ante la más compleja sustitución de bienes de capital e intermedios. Se perdieron el vigor de la inversión del sector público, la demanda interna de bienes tradicionales y la deuda externa iba en aumento. Desde su perspectiva, las nuevas políticas deberían ser:

1. Una política de empleo y distribución del ingreso. Ésta suponía la ejecución de políticas de ocupación explícitas, a través de las inversiones públicas, capacitación en la mano de obra, apoyos tecnológicos a la agricultura y una cierta adaptación de las técnicas de producción para hacerlas más intensivas en el uso de mano de obra. Éste era uno de los temas más difíciles y, a mi juicio, una de las prescripciones más débiles.

2. Promoción industrial y de fortalecimiento de la balanza de pagos. Ibarra adelantaba la moderna idea de que, “tras un periodo prolongado de crecimiento hacia adentro, [México] deberá reestructurar sus vinculaciones con el exterior sobre nuevas bases”. Sus propuestas eran: sustitución de importaciones hacia bienes de capital e intermedios; estudio y promoción selectiva del desarrollo de nuevas manufacturas, integrando procesos, desarrollando complejos industriales y polos de desarrollo y aprovechando ventajas comparativas. Se proponía seleccionar a los ganadores. En su opinión, las políticas debían orientarse a incrementar la productividad y la competitividad, así como establecer reglas genéricas y no decisiones caso por caso. La industria debía contribuir a neutralizar los desequilibrios de la balanza de pagos con una promoción explícita de exportación de manufacturas, incluyendo el apoyo a sus problemas de comercialización y distribución. Asimismo, se apuntaba un aspecto importante: había “muy escasos” recursos dedicados a la adaptación tecnológica.

3. Finanzas públicas. A partir del reconocimiento de la indiscutible “aportación que ha significado la política fiscal para la consolidación de la base productiva y para la elevación del coeficiente de ahorro”, Ibarra advirtió que era indispensable realizar ajustes a los enfoques tradicionales. Afirmaba que existían limitaciones del ahorro público para proseguir con la inversión que incrementaba la deuda externa. También señaló que debía realizar una profunda reforma fiscal. Ibarra concluye:

el análisis lleva a sugerir la creación o fortalecimiento de nuevos polos de crecimiento, como el fomento selectivo de la industria pesada y de las exportaciones de manufacturas, el ensanchamiento del mercado interno y la renovación de la función del Estado como agente promotor del desarrollo.[150]

Algunas de sus ideas serían adoptadas por él mismo cuando fue director general de Nafinsa y secretario de Hacienda. Unas tendrían éxito, otras crearían nuevos problemas.

La crítica proveniente de dos eminentes académicos estadounidenses: Clark Reynolds y Raymond Vernon

Clark Reynolds, distinguido profesor de la Universidad de Yale, en su célebre artículo “¿Por qué el desarrollismo estabilizador en México fue en realidad desestabilizador?” presentó una crítica de fondo, atacando cuatro problemas fundamentales: el creciente desequilibrio de la balanza de pagos, el fuerte incremento del endeudamiento externo, la rigidez de la política fiscal y el paulatino agotamiento del desarrollo agrícola, temas en que coincidía con Ibarra.

Reynolds señalaba los problemas que se estaban gestando: tasa de desempleo elevada y creciente, presión por el reparto de tierras y debilidad agrícola, deterioro en la distribución del ingreso, presión por el aumento de los salarios reales, déficit comercial crónico y creciente financiado con crédito externo, y una base anémica de los ingresos del sector público. Desde su punto de vista, la política de desarrollo estabilizador no resolvía los múltiples problemas que afrontaba el país. Su solución eficaz requería grandes cambios en la política tributaria y de gasto público, y un equilibrio a largo plazo del sector externo. Por esta razón, él concluía: “Desafortunadamente, la apariencia de estabilidad hizo que los gobernantes pospusieran las necesarias reformas de la política fiscal y del tipo de cambio. El desarrollo estabilizador llevaba en su seno las semillas de la inestabilidad”.[151] Según Reynolds, el periodo 1971-1976 podría considerarse como el de un desarrollo desestabilizador.

El libro de Raymond Vernon: El dilema del desarrollo de México, escrito en 1963, fue muy influyente y provocó una aguda polémica. Ifigenia Martínez se refirió a él como “el regreso de Quetzalcóatl”. Sus tesis coincidían en lo fundamental con las críticas de David Ibarra y Clark Raynolds, pero se anticipó a ellos al señalar los signos de agotamiento político del modelo de desarrollo estabilizador. Dice Vernon:

Hay pocos periodos en la historia de cualquier nación en los que el crecimiento económico sostenido puede ser considerado como algo permanente. Aunque los obstáculos pueden cambiar, a medida que las naciones transitan por diferentes etapas del desarrollo, raramente hay un largo tramo de camino despejado.[152]

Asimismo, Vermon destacó que México estuvo en una fase “favorable” durante los años transcurridos de1930 o 1940 a 1960; sin embargo:

A principios de los sesenta la economía mexicana parecía aproximarse a una nueva serie de obstáculos en el camino. El crecimiento del país parecía estar reduciendo su velocidad y las perspectivas para nuevos impulsos al crecimiento estaban inciertos […]. La pérdida del momentum podría exponer al país a serios retos políticos y a pérdidas económicas. Por otra parte, cualquier cambio fundamental de políticas que ofreciera buenas perspectivas para estimular el desarrollo del país, podría involucrar serios riesgos políticos.[153]

Entre las fuentes tradicionales del crecimiento mexicano más débiles, sobresalían el debilitamiento de la expansión de bienes de exportación, el agotamiento de la sustitución de importaciones y las severas limitaciones del mercado interno. En su análisis, Vermon enumeró las nuevas opciones para el país:

1. Una acción vigorosa del gobierno para modificar la distribución del ingreso a través, por ejemplo, de la elevación de los salarios mínimos, mayores impuestos, incremento de subsidios al consumo de básicos, lo que, sin embargo, podría enfrentar el rechazo de la comunidad empresarial.

2. Estímulo a la inversión extranjera con oposición de la burocracia y la inversión nacional.

3. Mayores estímulos a la inversión privada.

4. Aumentar la inversión pública, una estrategia que suponía tres alternativas:

• Aumentar los recursos domésticos, lo que significaría incrementar los impuestos más allá de diez u once por ciento PIB; elevar las utilidades de las empresas, subiendo precios y reduciendo los costos y la masa salarial o aumentar la deuda doméstica.

• La siguiente opción era aumentar la inversión pública con recursos externos por uno o dos por ciento del PIB, para lo cual, algún manejo de maniobra.

• Finalmente podían generarse cambios en la eficacia de la inversión a través de rendimientos a corto plazo, reducción de proyectos faraónicos y una mejor planeación de la inversión, lo cual coincidía con las principales recomendaciones de la Comisión Mixta sobre la “capacidad de absorber capital del exterior”.

Vernon fue pionero en plantear la necesidad de llevar a cabo cambios en el proceso político, los cuales, en algunos casos, fueron premonitorios. Puso de manifiesto que “la fuerza del presidente mexicano es en realidad un espejismo”, pues era cautivo de su deseo de obtener unanimidad o consenso de todas las fuerzas políticas en sus decisiones, lo cual cada vez era más difícil, sobre todo si se requerían importantes cambios de política. Así, las posibilidades eran diversas: una opción era la de un presidente fuerte, capaz de tomar decisiones sin que hubiera un consentimiento unánime; otra, era el resurgimiento de un sistema de partidos múltiples. A este respecto fue visionario, pues los nuevos partidos podrían crearse como resultado de la escisión de grupos priistas o de una alianza católica del centro-derecha con empresarios. Aunque se mostraba escéptico sobre estas posibilidades, afirmó: “en 140 años ningún partido mexicano ha abandonado el control del gobierno en forma pacífica”. Y concluía:

en algún punto próximo parece factible que las respuestas del gobierno mexicano serán insuficientes para eliminar los obstáculos en el camino para el crecimiento sostenido de la economía mexicana. Entonces los líderes mexicanos se verán confrontados con una opción de riesgos. ¿Qué riesgos preferirían aceptar? Los riesgos asociados con un comportamiento económico inadecuado o los asociados con el cambio de la maquinaria nacional de toma de decisiones.[154]

Para él, éste era el dilema del desarrollo de México… y quizás aún siga siéndolo.

La utilidad de reseñar este conjunto de críticas es que coinciden en que las principales causas de agotamiento del desarrollo estabilizador eran el insuficiente dinamismo del sector exportador, la conclusión de la fase de fácil sustitución de importaciones, basada en bienes de consumo, y la dificultad de desarrollar un sector de bienes de capital por las restricciones del mercado interno, las limitaciones para extender la frontera agrícola por medio de grandes obras de irrigación, los rendimientos decrecientes de la agricultura de temporal y la dependencia del crédito externo ante la falta de una reforma fiscal, que permitiera aumentar la recaudación. Estas críticas eran la base de la reorientación de la estrategia de desarrollo económico para superar estos problemas.

INTENTOS FALLIDOS DE REFORMULACIÓN: EL DESARROLLO COMPARTIDO[155]

Luis Echeverría llegó al poder marcado por los efectos de la crisis política provocada por el movimiento de 68 y la matanza de Tlatelolco. Como ministro de Gobernación había participado en ellas. En consecuencia, necesitaba enfrentar su problema de legitimidad. Al mismo tiempo, existía la percepción de que el modelo de desarrollo estabilizador ya daba muestras de agotamiento. Dentro del grupo de los economistas allegados al nuevo gobierno había una reacción casi visceral contra el poder ejercido por el grupo de la Secretaría de Hacienda. El nuevo grupo que encabeza el cambio de rumbo era el de la Secretaría de Patrimonio Nacional, formada por Horacio Flores de la Peña con economistas de la Escuela Nacional de Economía y algunos colaboradores que habían cursado sus posgrados en Europa, en particular en Cambridge, Manchester y la London School of Economics, las cuales orientarían la política económica durante los siguientes doce años. El gobierno inició bajo el signo de la atonía, una contracción económica propiciada por factores cíclicos internacionales, aún manejados con políticas financieras ortodoxas por el secretario de Hacienda, Hugo Margáin, que fue sustituido por José López Portillo en 1973. A partir de aquel año, la política hacendaria se manejaría, según frase de Echeverría, “desde los Pinos”.

Para enfrentar los problemas de agotamiento del modelo, se idearon nuevos instrumentos: el Instituto Mexicano de Comercio Exterior (IMCE) para promover las exportaciones, el Infonavit como un ingenioso mecanismo para corregir la desigualdad y lo mismo vale para la Comisión Nacional de Reparto de Utilidades para los Trabajadores. Asimismo se establecieron importantes programas para atender la agricultura de temporal y de subsistencia. Ésta fue una época de gran activismo estatal, durante la cual se crearon decenas de empresas públicas y fideicomisos destinados a la solución de problemas específicos. El número de entidades públicas excedió las 1,200 durante este periodo. Se practicó una política económica inspirada en un keynesianismo un tanto primitivo de aceleramiento del gasto público, pero considerando que se operaba en una economía cerrada e ignorando las vulnerabilidades que provenían del sector externo. Inicialmente se aceleró el crecimiento, aunque luego fue aumentando el déficit fiscal de 2.5 por ciento del PIB en 1971 a alrededor de siete por ciento en 1973 y 1974. Se terminó el periodo de estabilidad largamente mantenido y comenzaron a subir los precios: en 1972 sólo 2.6 por ciento, pero en 1973 se llegó a 16 por ciento y en 1974 a 22.5 por ciento. La cuenta corriente de la balanza también agudizó su desequilibrio.

La política tuvo dos fallas importantes. Aunque el presidente se consideraba de izquierda progresista, no se atrevió a realizar una reforma fiscal por miedo a la fuga de capitales, aunque sí antagonizó con el sector privado por razones menos justificables. En general se gestó una polarización entre el sector público y el sector privado que se fue agudizando con los industriales de Monterrey y los agricultores comerciales del noroeste, pues también se aceleró el reparto agrario. Aunque se quiso fomentar las exportaciones por medio de mecanismos institucionales, en la práctica se penalizaron con el instrumento más importante, el tipo de cambio que se dejó sobrevaluar. Los mecanismos de defensa del sector externo fueron los equivocados, la deuda externa —que no pasaba de 5,000 millones de dólares en 1971—, se elevó hasta alrededor de 20,000 millones de dólares en 1976. También se introdujeron medidas de protección y restricción comercial.

En política exterior se practicó un activismo a favor del Tercer Mundo y el nuevo orden internacional, con iniciativas concebidas por Porfirio Muñoz Ledo, algunas bastante ingeniosas, como la Carta de derechos y deberes económicos de los Estados, que le dio a México relevancia internacional, pero con serios errores, como el innecesario enfrentamiento con Israel y la comunidad judía mexicana. Esta política tuvo consecuencias sobre la economía doméstica.

En 1976, la mezcla que se había aumentado con crecientes déficits fiscales y de balanza de pagos, inflación en aumento, sobrevaluación cambiaria, exceso de deuda externa, agravamiento de los conflictos con el sector empresarial y salidas de capital, significó que la paridad del peso de 12.50, sostenida durante 22 años, tuviera que abandonarse. México tuvo que suscribir con el FMI el primer acuerdo de ajuste de tres años (Extended Fund Facility), no el tradicional apoyo anual, el Stand By, para que el ajuste correctivo fuera menos severo. Este camino lo recorrimos varias veces de 1976 a 1994. Se había iniciado el ciclo de las crisis financieras recurrentes. Este programa fue suscrito por un gobierno saliente (el de Echeverría), pero con consultas formales con el nuevo presidente electo: José López Portillo. Así sucumbió el concepto de desarrollo compartido.

La Alianza para la Producción de José López Portillo: el auge petrolero y la crisis de la deuda: 1976-1982

José López Portillo inició su gobierno con una gran turbulencia económica y política. Económica por los efectos de la devaluación de fin de sexenio, la cual no fue adecuadamente controlada; y política por las expropiaciones de tierras en Sonora y el asesinato del líder industrial Eugenio Garza Sada en Monterrey.

El presidente, con su carisma y dotes de oratoria, pronunció un gran discurso de toma de posesión y convocó a una Alianza tripartita para la producción, lo cual repercutió en la recuperación de la confianza. Su gobierno tendría tres fases: la primera, de 1977 y 1978, se caracterizó por un programa más o menos convencional que cumplía con lo pactado con el FMI. Esto dio el tiempo necesario para que maduraran los importantes yacimientos petroleros descubiertos en el sureste del país, y para que las inversiones eficazmente realizadas por el equipo de Pemex rindieran frutos.

La segunda fase, de 1979 a 1980, es la época del gran auge petrolero y representa el periodo de más rápido crecimiento de la historia de México: 8.3 por ciento anual. ¡Fue la gran oportunidad desperdiciada! Utilizando la gran palanca de los recursos petroleros, la Secretaría del Patrimonio y Fomento Industrial, a cargo de Oteyza, lanzó uno de los planes de desarrollo industrial mejor concebidos, con políticas, instrumentos y objetivos bien definidos y articulados, con grandes encadenamientos económicos “hacia delante y hacia atrás”, sobre la base de la explotación petrolera. Se impulsaron los puertos industriales de Altamira, Salina Cruz, Coatzacoalcos y Lázaro Cárdenas, un verdadero cuadrilátero de polos de desarrollo que cubría el espacio nacional. Se creó un poderoso complejo petroquímico de talla mundial en el Golfo de México. Decía Díaz Serrano que no teníamos ventaja para fabricar boeings, pero sí para ser una potencia petroquímica. Se continuó con el desarrollo, los nuevos polos turísticos de Cancún, Ixtapa y Loreto. También se montó una industria de bienes de capital para apoyar la industria petrolera, en donde quedaron inscritas NKS, PMT y la Siderúrgica Lázaro Cárdenas, entre otras. Esto le dio una nueva vocación a Nafinsa, que durante las gestiones de David Ibarra y Espinoza de los Reyes contribuyó activamente a su estructuración y financiamiento.

Riqueza atrae riqueza. El auge petrolero mundial, con los precios altos, generó un excedente de ahorro mundial que alimentó el gran mercado del eurodólar en expansión. Era indispensable, por tanto, que los bancos pudieran recircular esos excedentes donde hubiera oportunidades de inversión, como sucedió en el caso de México. El país fue asediado por filas de banqueros que ofrecían dólares, con una gran irresponsabilidad por ambas partes. La elevada deuda exterior que se heredó del gobierno de Echeverría por 30,000 millones de dólares, creció a 49,000 millones en 1980 y 74,000 millones en 1981. ¡En la segunda mitad de ese año, todo cambió! Los países industriales, que hasta ese momento optaban por políticas gradualistas, financiando sus desequilibrios petroleros y moderando el aumento de la inflación, decidieron tomar drásticas medidas de ajuste. Elevaron dramáticamente las tasas de interés, redujeron su demanda petrolera y el precio del petróleo cayó. México fue afectado por un doble efecto: la caída del precio de su principal fuente de ingreso, el crudo, y el alza en el costo de su deuda.

La tercera fase trágica —de 1981 y 1982— fue otro de los grandes mitos históricos para nuestro país. Si el gobierno de López Portillo hubiera decidido ajustarse el cinturón y devaluar, la historia hubiera sido otra. Hizo lo contrario de lo que la prudencia aconsejaba: no bajó el precio del crudo y el país perdió mercado, por ejemplo el de Japón; no ajustó el gasto con la caída de ingresos, no frenó el endeudamiento. El primer ajuste llegó en febrero, cuando —a pesar de que López Portillo pretendió la defensa del peso—, tuvo que optarse por la devaluación. Los ajustes salariales posteriores a la devaluación —el famoso diez, veinte, treinta por ciento— hicieron que sus efectos se evaporaran, al igual que la confianza. La economía se defendió con medidas comerciales y más endeudamiento externo, lo cual incrementó la deuda pública en más de 70,000 millones de dólares. El déficit fiscal, ya inmanejable en 1981 de 14 por ciento del PIB, se elevó a más de 17 por ciento. En el verano la situación ya era insostenible. Se realizaron negociaciones con las autoridades estadounidenses. En estas gestiones eran patentes la angustia de los negociadores mexicanos y la actitud “leonina” de su contraparte.

En agosto de 1982, el nuevo secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog, se presentó en Nueva York en una junta con los acreedores bancarios: “Debo, no niego; pago, no puedo”. En esta ocasión se anunció una moratoria de pagos negociada. Se iniciaba la crisis de la deuda que arrastraría a todas las economías emergentes y que pasaría a la historia como “la década perdida” para México y América Latina.

El presidente López Portillo todavía tenía dos ases bajo la manga: el 1 de septiembre nacionalizó la banca y, por primera vez en la historia de México, hubo un control de cambios. Dos medidas igualmente equivocadas. Retomando la afortunada frase de Jesús Silva Herzog: “era como corregir una pulmonía, amputando un brazo”. En circunstancias particularmente dramáticas en las que no había divisas para algunas importaciones indispensables para empresarios, agricultores y estudiantes becados, el secretario Silva Herzog logró convencer al presidente López Portillo de firmar otro acuerdo, por tres años, con el FMI para preparar una transición menos anárquica para el siguiente gobierno. Fue un epílogo necesario, difícil, pero que suponía una decisión acorde con el interés nacional.

CONCLUSIÓN

El desarrollo compartido de Echeverría y la Alianza para la Producción de López Portillo, con el petróleo como gran palanca, intentaron rescatar la estrategia desarrollista con un crecimiento sostenido, pero, además, igualitario. Sin embargo, esto no fue posible, a pesar de la creación de instituciones como el IMCE. También fue imposible impulsar un proceso de exportaciones manufactureras y agrícolas dinámicas. Sólo ocurrió un proceso de petrolización que alcanzó dos terceras partes del total de las mismas. No se concretó una reforma fiscal, simplemente se incrementó, a niveles insostenibles, el déficit presupuestal y la deuda externa aumentó a montos nunca vistos. No se logró un aumento de la producción y la productividad en la agricultura temporal, pese a las grandes inyecciones de recursos a través de los programas de inversión presupuestal y el financiamiento de las instituciones de banca de desarrollo. Sí se impulsó una importante industria de bienes de capital, sustentada en la demanda del sector petrolero, pero cuando éste cayó en 1981 se generó una gran sobreproducción.

No se pudieron resolver las causas del agotamiento del desarrollo estabilizador que habían sido bien diagnosticadas. En cambio, se destruyeron los pilares que originaron y consolidaron los puntos favorables del desarrollo estabilizador; una heterodoxa —pero sana— política monetaria del Banco de México que conciliaba el apoyo al crecimiento con estabilidad de precios; una política fiscal que sostuvo un alto sistema de inversión con déficit moderado y financiable; una banca privada dinámica con crecimiento de captación, que logró un alto coeficiente de financiamiento a la actividad productiva y estabilidad cambiaria. Todo sin crisis financiera. Este intento de rescatar el desarrollo estabilizador fue fallido. Registró crecimiento en algunos años, pero fracasó con dos severas crisis financieras. Hubo crecimiento sin estabilidad y con crisis. Los esfuerzos de transformación y salvamento del modelo desarrollista no sólo fueron incapaces de resolver su patología, su insuficiencia exportadora, la agricultura con rendimientos decrecientes, la sustitución de importaciones agotada, sino que la agravaron debido al deterioro de la macroeconomía que había funcionado, pero que colapsó con la crisis. A partir de 1982, México dejó de crecer de manera dinámica.

El remedio resultó peor que la enfermedad, lo malo fue que los excesos —no atribuibles al modelo mismo, sino a la torpeza y errores en las políticas— dieron origen al neoliberalismo. La crisis de la deuda externa fue el beso de la muerte del desarrollismo en México y otros países emergentes. El neoliberalismo lo enterró.

Desarrollo compartido

I. Gobierno de Echeverría

A) El desarrollo compartido

II. Gobierno de López Portillo

B) La gran bonanza petrolera

III. Liberalismo social

Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999,
e Informes anuales del Banco de México.

CAPÍTULO IX

EL DESMANTELAMIENTO DEL DESARROLLISMO Y SU SUSTITUCIÓN POR EL NEOLIBERALISMO “A LA MEXICANA” (1982-2010)

A partir del agotamiento —o lo que fue percibido como agotamiento— del modelo de desarrollo estabilizador se iniciaron dos intentos por cambiar de rumbo, los cuales obedecían a escuelas de pensamiento económico antagónicas: el primero fue el propuesto de 1970 a 1982 por un grupo keynesiano-estatista de la escuela del desarrollo compartido. El segundo era las “reformas estructurales neoliberales”, que conformarían el Consenso de Washington, una escuela que en reacción a las crisis tuvo algunos avances, así como importantes fracasos que finalmente desembocaron en la llamada primera crisis del nuevo milenio, la de 1994.

El proceso de desmantelamiento del modelo desarrollista que se examinará en este capítulo ocurrió en diferentes etapas: la primera correspondió a la administración de Miguel de la Madrid, quien llevó a cabo el severo proceso de ajuste de las finanzas públicas —de 1982 a 1985— para reducir el elevado déficit fiscal (cerca del veinte por ciento del PIB) y generar los excedentes comerciales necesarios para pagar la deuda. Pronto se llegó a la conclusión de que se requerían medidas estructurales de fondo. Así se inició la privatización de empresas públicas, a fin de reducir el tamaño del Estado y abrir la economía en favor de las exportaciones y atraer la inversión extrajera. Se ingresó al GATT. El presidente De la Madrid y varios miembros de su gabinete económico se formaron durante el desarrollo estabilizador de Ortiz Mena y Rodrigo Gómez, y conservaron algunos elementos del viejo modelo desarrollista. Mediante una reforma constitucional se reafirmó la rectoría del Estado en el contexto de una economía mixta que se fortaleció mediante el Sistema Nacional de Planeación. Se preservó la banca nacionalizada y se utilizó eficazmente para estimular la rehabilitación de las empresas quebradas por la devaluación y la deuda. Se usó activamente a la banca de desarrollo y se mantuvo la política selectiva de crédito. Se rechazó un acuerdo global de cooperación con Estados Unidos.

Una segunda etapa, más intensa, del desmantelamiento del desarrollismo, ocurrió durante la administración de Carlos Salinas de Gortari, bajo el eufemismo de liberalismo social. Se comenzó a aplicar en México un neoliberalismo generado internamente, pero en línea con el Consenso de Washington. El Estado mexicano obeso, con 1,200 empresas, se reduciría a uno anémico de 200. En este periodo se reprivatizaron las grandes empresas, como Teléfonos de México (Telmex). Un gran golpe a la política desarrollista fue la manera en que se llevó a cabo la liberalización financiera, instrumentada junto con la privatización de la banca. Desapareció la política selectiva de crédito, se liberaron las tasas de interés y se eliminaron los cajones de encaje legal, con esto se provocó un auge del crédito para la banca privada con nuevos banqueros, muchos de ellos especuladores casa-bolseros. En un contexto en el que las actividades carecían de regulación, se sacó una “burbuja crediticia” que reventó en la devaluación de 1994 y detonó la gran crisis económica y bancaria de 1995. Un hecho de significativa importancia fue el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, que afianzó el nuevo modelo de crecimiento, liderado por las exportaciones que llegarían a un momento culminante. Pero el TLCAN también permitió blindar el modelo neoliberal y limitar el espacio para las políticas económicas del Estado mexicano. Se liquidó la política industrial.

A partir de 1995, durante la tercera fase, Ernesto Zedillo se dedicó a resolver la nueva gran crisis con un paquete internacional de ayuda, con un draconiano ajuste interno y el aprovechamiento del TLCAN para operar la recuperación mediante exportaciones. En pocos años, México se convirtió en una potencia exportadora, en el tercer cliente de la mayor economía del mundo, pero sin generar un encadenamiento interno. La banca, en quiebra a raíz de la crisis de diciembre de 1994, se salvó por el canje de papel gubernamental por cartera vencida o chatarra y se llevó a cabo la gigantesca operación del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). La mayor parte del sistema se vendió a la banca extranjera. Sin embargo, Zedillo llegó al año 2000 con una economía recuperada, creciendo al seis por ciento, por primera vez sin crisis de fin de sexenio y en medio de una pacífica alternancia en el poder por la vía del voto.

En el Banco de México, autónomo desde 1993, se apuntaron las baterías para alcanzar el monoobjetivo de la baja inflación. Asimismo, se gestó la formación de un poderoso grupo de dirección económica ITAM-Banco de México, que consolidó la estrategia neoliberal desde 1994 hasta 2010.

La última etapa correspondió a los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón. A partir del año 2000 se continuó consolidando el modelo económico neoliberal que sustituyó plenamente al desarrollismo, pero que no generó crecimiento. La macroeconomía estable ofreció las condiciones necesarias para el crecimiento, pero no lo produjo y se dio paso al estancamiento estabilizador.

En 2008, durante el gobierno de Felipe Calderón, se inició la Gran Recesión. Su débil política contracíclica condujo a una recesión más profunda y una recuperación inicial inferior a la de otros países emergentes. La economía estadounidense comenzó a mostrar signos de restablecimiento gracias a las fuertes medidas de estímulo del gobierno de Obama, lo cual permitió una recuperación moderada en 2010. Para 2011 y 2012, el escenario mundial era de gran incertidumbre. En los últimos meses de aquel año detonó una crisis derivada de la deuda soberana de Portugal, Irlanda, Italia y España. Su epicentro fue Grecia. Ello incidió en la economía europea, que no creció en 2012. La situación planteó un escenario de estancamiento prolongado en los países más avanzados, el cual repercutiría en México. De ahí que se amplificaran las deficiencias de nuestro modelo de política económica, que fracasó para generar desarrollo y crecimiento. Por estas razones es necesario examinar otras opciones.

EL PROCESO DE AJUSTE (1982-1988)

El gobierno de Miguel de la Madrid se inició con graves problemas. Desde el punto de vista político, la polarización fue diferente a la que encontró Echeverría: la izquierda estaba jubilosa por la nacionalización bancaria, pero el sector privado se sentía agredido. La crisis económica era mucho más grave. No sólo era una devaluación, también era una perturbación inédita que suponía un control de cambios y la renegociación de una deuda que alteraba el entramado de las relaciones económicas con el exterior. La nacionalización bancaria significó reconstruir el sistema de ahorro, crédito y pagos domésticos.

Durante los dos primeros años del gobierno de Miguel de la Madrid se emprendió una política económica de ajuste convencional. El nombre del plan diseñado por el gobierno ilustra su contenido: Programa Inmediato de Reordenación Económica. La severa restricción externa y el programa con el FMI y con los acreedores extranjeros requirieron un tratamiento de choque fiscal y monetario. El déficit fiscal se redujo de 17 por ciento en 1988 a 6.4 por ciento del PIB en 1984.

El ajuste de ingreso y gasto, que fue equivalente al diez por ciento del PIB, fue verdaderamente dramático por su intensidad, rapidez y eficacia. También se produjo una dramática reversión del déficit comercial y en cuenta corriente, lo necesario para acomodar un elevado servicio de la deuda, sin recibir en contraparte recursos crediticios provenientes del exterior. La operación significó aumentar forzadamente el ahorro nacional y transferirlo al exterior. Realizado el esfuerzo interno requerido, hubo que enfrentar por etapas la crisis de deuda y renegociarla. Inicialmente se dijo que se trataba de un problema de caja, pero la caja la cerraron los banqueros. En una primera instancia se intentó reestructurar la deuda, alargar los plazos, obtener algo de dinero fresco, después se avanzó hacia otras etapas para reducir la pesada carga mediante quitas de capital e intereses.

El otro problema fue establecer un nuevo sistema financiero en la banca administrada por el Estado, sin llegar hasta revertir el proceso, reprivatizándola, porque no era políticamente factible. Esto lo logró el ministro Silva Herzog, nombrando a un cuerpo altamente prestigiado de directores de la banca, que eran ex secretarios de Estado, y a connotados funcionarios del sector financiero, manteniendo a su vez consejos directivos con presencia de empresarios privados. A los ex banqueros se les dio una razonable indemnización, se les permitió adquirir instituciones no bancarias —compañías de seguros y casas de bolsa—, con lo cual se creó una banca paralela muy rentable que operó el nuevo mercado de papel de deuda gubernamental. La banca nacionalizada ayudó de manera ordenada y coordinada a financiar las finanzas públicas y rescatar la planta productiva, reestructurando sus créditos y refinanciándola incluso con su endeudamiento en dólares, a través de los Fideicomisos de Cobertura de Riesgos Cambiarios (Ficorca).

Se pensó que era posible instrumentar políticas gradualistas de recuperación: el Programa de Aliento al Crecimiento de 1985. Pero la economía mexicana volvió a sufrir dos nuevos y gravísimos choques: el terremoto de septiembre de 1985, que significó un elevado esfuerzo y altos costos de reconstrucción, y un severo desplome del precio del petróleo en 1986.

Desde 1985 el gobierno cayó en la cuenta de que el problema económico de México no podía resolverse por medio de medidas convencionales, como tampoco la deuda podría pagarse a partir de un alargamiento de plazos y dinero fresco. Para atacar el problema de las finanzas públicas se debía reducir el tamaño del sector público y para ello había que iniciar un proceso de privatizaciones. Los productos de las ventas podían orientarse a reducir la deuda. Para corregir la balanza de pagos se llevaría a cabo una apertura comercial mediante baja unilateral de aranceles y la eliminación de todas las trabas, como cuotas y permisos previos.

En suma: era indispensable acabar con el proteccionismo y hacer la industria de exportación más competitiva, a través de acceso a insumos baratos. Finalmente, en 1985, se tomó la decisión de adherirse al GATT. Con objeto de reducir la dependencia en el endeudamiento se eliminaron trabas y se fomentó la inversión extranjera. A pesar de los esfuerzos de contracción de la demanda, la inflación se mantuvo en niveles muy altos. Con cierta recuperación de la confianza, se registró un boom de la Bolsa Mexicana de Valores (BVM), pero, en 1987, el crack bursátil en Wall Street también significó el desplome de nuestra bolsa. A finales de 1987 se realizó otro experimento de política heterodoxa: el Pacto de Solidaridad, una estrategia ingeniosa que alineó los precios mediante una política de precios e ingresos pactada entre los sectores, a partir de convenir disminuciones programadas de precios. El Pacto fue el único acuerdo social exitoso realizado en México y resultó en importantes bajas de la inflación.

LIBERALISMO SOCIAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES (1988-1994)

El gobierno del presidente Salinas intensificó, a partir de 1988, el proceso de reformas estructurales que inició su antecesor. Salinas quiso pasar a la historia como el reformador que modernizaría el país insertándolo en el proceso de globalización como un jugador de talla mundial. Intentó una síntesis entre la tradición histórica mexicana y las nuevas ideas económicas a las que llamó, utilizando un concepto de Reyes Heroles, liberalismo social.

De la Madrid superó la parte más difícil de la crisis de la deuda y dio comienzo al proceso de cambios estructurales. Todavía quedaba un alto nivel de inflación, pero ya se había iniciado la política heterodoxa de los pactos que Pedro Aspe desarrolló en el gobierno anterior como ministro de Programación. En su nuevo carácter de ministro de Hacienda, reintegrando las dos Secretarías de Hacienda y Programación —el control del gasto y del ingreso— perseveró con los pactos hasta concluir la estabilización de precios. También logró equilibrar el peso en su relación con el dólar.

En su primer viaje a Europa y durante las conversaciones con otros líderes, el presidente Salinas se dio cuenta de que a este continente, inmerso en su proceso de integración regional, no le interesaba México. Percibió que nuestro país podía quedar aislado frente a bloques regionales. La utopía de la integración latinoamericana era eso, una utopía. Además, este continente estaba agobiado por el serio problema de la deuda. El gobierno mexicano asumió la decisión de iniciar un proceso de integración de América del Norte. El presidente Bush acogió la iniciativa con entusiasmo. El proceso de negociaciones comerciales multilaterales, la Ronda Uruguay, no caminaba bien y quería oponer un fuerte bloque regional al europeo. Las negociaciones hacia un Tratado de Libre Comercio de América del Norte comenzaron en junio de 1990 y culminaron en enero de 1994. Canadá, que ya tenía un tratado con Estados Unidos, inicialmente estuvo frío respecto de la iniciativa, pero finalmente no quiso quedarse fuera de la fiesta.

Fue un gran cambio estructural en las relaciones internacionales de México, al cual se agregaría el hecho de que nuestro país también sería, en 1994, el primer nuevo miembro de la OCDE. Después ingresarían Corea y Polonia. Asimismo, se convertiría en miembro del nuevo bloque de las economías del Pacífico: el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés). Esta fue una de las páginas más brillantes y originales de la política económica internacional de México. Uno de los elementos más trascendentes del TLCAN, y así era visto al interior y al exterior por quienes pugnaban en su favor, era su papel como anclaje de la política reformista de México, en el sentido de mantener abierta la economía al comercio y la inversión extranjera, y alentar una política macroeconómica ortodoxa que evitara las crisis. En esto último no tendría éxito, pues sobrevendría la crisis de 1994.

En materia de reformas internas se prosiguió con el cambio estructural de las finanzas públicas a través de una aceleración de la privatización de las empresas públicas y se disolvieron grandes agencias públicas de intervención en la economía, como la Compañía Nacional de Subsistencia Popular (Conasupo). Parte de los ingresos se destinaron a cancelar deuda pública. En materia de deuda externa también hubo cambios importantes. En virtud de las negociaciones entre el secretario de Hacienda Pedro Aspe y el secretario del Tesoro Brady, se llegó a un acuerdo final para la deuda externa de México, que esencialmente significó una reducción de las tasas de interés y su conversión a tasa fija, una quita sobre el capital, periodos más largos de amortización a través de una conversión a bonos Brady, con lo cual, como se dijo, se redujo el sobreendeudamiento y la transferencia de recursos reales al exterior.

Otra decisión necesaria fue revertir la nacionalización bancaria, lo que requirió un cuidadoso proceso político de negociación con el Congreso, pues se necesitaba al PRI, el partido del gobierno, y a un partido de oposición, el PAN, para lograr un acuerdo legislativo que permitiera la reforma constitucional por mayoría de dos terceras partes de los votos. Esto se consiguió en mayo de 1990, y en la reunión bancaria de agosto de ese año se anunció que se iniciaría el proceso de reprivatización bancaria. Los 18 bancos fueron reprivatizados en un proceso de subastas públicas que tuvieron lugar de junio de 1991 a julio de 1992. El gobierno obtuvo alrededor de 12,000 millones de dólares por los bancos que había expropiado por alrededor de 500 millones de dólares. Ésta fue una de las operaciones más rentables del gobierno, pero con el tiempo se convirtió en una victoria pírrica.

Antes de la reprivatización bancaria, y como una precondición para ésta, se realizó un proceso de liberalización financiera. Esto significó desmantelar la exitosa política de orientación selectiva de crédito, con constitución de reservas bancarias obligatorias, asignadas a los sectores económicos prioritarios. Se eliminaron los requisitos de reservas, se desregularon las tasas de interés. Los eventos posteriores demostrarían que este proceso de liberalización y sus consecuencias fueron uno de los grandes errores de política económica, como dictaminó el destacado economista Carlos Díaz, al analizar experiencias similares en Sudamérica, de las cuales no aprendimos: “Adiós represión financiera, hola crack financiero”. Se reformó la legislación del banco central para dar autonomía, fijándole como su principal objetivo el combate a la inflación.

Con el ambiente de bienestar desencadenado por estos logros, se percibió que México había ingresado al Primer Mundo. Además de haberse conformado el nuevo grupo de banqueros privatizados, se crearon muchas instituciones financieras adicionales, ya con el respaldo de la liberalización financiera, provocando una verdadera euforia de crédito, sin que las autoridades reguladoras estuvieran preparadas para enfrentarla. Se liberalizaron algunos elementos controlados de la cuenta de capital y la fuerte entrada de capitales de corto plazo le echó gasolina al fuego. El sector privado acudió al crédito externo con tasas bajas de interés. En 1994 nuevamente teníamos un tipo de cambio sobrevaluado.

También ocurrieron graves sucesos políticos: el levantamiento guerrillero del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y los asesinatos del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y el de José Francisco Ruiz Massieu. Ante la incertidumbre, el gobierno emitió papel gubernamental de corto plazo por 30,000 millones de dólares. El gobierno de Salinas no quiso devaluar. La economía estaba prendida con alfileres, pero el nuevo gobierno se los quitó el 1 de diciembre. Estaba listo el escenario para una nueva crisis que pusiera fin al segundo milagro mexicano.

Este lapso, que incluye los doce años de los gobiernos de De la Madrid y Salinas, fue el que los analistas llaman el periodo de las reformas neoliberales o del Consenso de Washington, y puede caracterizarse por los siguientes “mandamientos”: 1) Introducir disciplina fiscal; 2) racionalizar el gasto público; 3) hacer una reforma fiscal; 4) realizar una liberación financiera; 5) implementar una política cambiaria flexible y competitiva; 6) liberalización comercial; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) privatizar empresas públicas; 9) desregulación y, 10) respeto a los derechos de propiedad.

A muchos países los organismos internacionales les exigieron la observancia de su decálogo. En el caso de México, creo que puede decirse que las diferentes políticas fueron evolucionando de manera pragmática desde 1985, impuestas por la fuerza de las circunstancias, para hacer frente a nuestros problemas. Es cierto, se incorporaron las ideas que flotaban en las universidades estadounidenses de donde provenían algunos de nuestros funcionarios. Desde luego, el FMI, el Banco Mundial y los bancos comerciales requerían políticas similares, y aprovecharon para insertarlas en los acuerdos de apoyo financiero requeridos por la crisis global de deuda.

Sin embargo, el resultado de las reformas intentadas en México fue desigual, e incluso tuvo efectos negativos. Las privatizaciones ya han sido muy cuestionadas en América Latina y México. En muchos casos, se sustituyeron monopolios públicos por privados (como Telmex). La liberalización financiera, mal diseñada y ejecutada, dio lugar a una crisis bancaria y a la extranjerización de todo el sistema. El TLCAN produjo un crecimiento espectacular de las exportaciones, pero sin políticas de acompañamiento, de modo que no se generaron encadenamientos para ampliar el mercado interno. Se crearon fuertes desequilibrios regionales. La inversión extranjera inicialmente se destinó a una ampliación de la capacidad instalada, después a la compra de empresas existentes. Pero las reformas no se tradujeron en un crecimiento dinámico y sostenido. Fueron destructurales —destruyeron estructuras—.

Al sujetarse al cumplimiento del decálogo del Conceso de Washington, México llevó a cabo el desmantelamiento de la política desarrollista en sus principales elementos:

1. Pasó de ser un Estado activo interventor a un Estado minimizado y debilitado en el que adicionalmente se inició un proceso de desregulación, para darle más espacios al mercado.

2. El nacionalismo económico se sustituyó por una integración a América del Norte, en la cual las políticas del Estado mexicano quedaron blindadas por los tratados y se perdió un espacio considerable de la política económica nacional. Se dio una apertura a la inversión extranjera sin condicionamientos, sólo con reservas para algunos sectores, como el energético.

3. El Secretario de Economía estaba convencido de que la mejor política industrial era la inexistente y, además, se cancelaron muchos de sus instrumentos. Así se desmanteló una de las políticas fundamentales del Estado desarrollista. Se concluyó por necesidad el periodo de sustitución de importaciones, dando lugar a una estrategia de promoción de las exportaciones. Esto sí era válido y necesario bajo cualquier modelo.

4. El otro golpe fue la liberalización financiera que privó al Estado de contar con los instrumentos para dirigir la asignación de los recursos del crédito a los fines del desarrollo nacional con la política selectiva. La banca de fomento se debilitó y, eventualmente, la banca privada se extranjerizó.

5. Al banco central se le quitaron sus funciones prodesarrollo para quedar anclado a su política cambiaria con el nuevo objetivo de bajar la inflación.

NEOLIBERALISMO Y SUPERACIÓN DE LA CRISIS DE 1995: EL MODELO ECONÓMICO ORIENTADO HACIA LA EXPORTACIÓN BAJO EL TLCAN (1995-2000)

La crónica de una crisis anunciada ya se había presentado cuando el gobierno de Zedillo entró en funciones en diciembre de 1994, pero se agravó por los errores cometidos por las administraciones saliente y entrante. Eran patentes los elementos de una crisis bancaria propiciada por una liberalización financiera inadecuada y una reprivatización mal ejecutada. Ambas provocaron un crecimiento desorbitado del crédito y el aumento de la cartera vencida. Algunas instituciones ya estaban en dificultades. Existía un fuerte endeudamiento de corto plazo, por más de 30,000 millones de dólares en tesobonos, un tipo de cambio sobrevaluado e incertidumbres políticas; y a esto se agregaba una política cambiaria inapropiada de desliz predecible a la baja con banda. El nuevo gobierno empezó con un programa económico débil, poco convincente, para hacer frente a esta situación.

Para todos los efectos prácticos se preanunció una devaluación y el tipo de cambio se les fue de las manos. El secretario de Hacienda, Jaime Serra Puche, que como secretario de Comercio negoció exitosamente el TLCAN, descubrió que no eran lo mismo el comercio y las finanzas. Renunció después de tres semanas y se nombró a Guillermo Ortiz, quien en su carácter de subsecretario de Hacienda ya había adquirido gran experiencia en el campo. El presidente Zedillo, de larga carrera en el Banco de México, asumió directamente las riendas de la política económica. Introdujo un programa económico draconiano: la devaluación llegó a cincuenta por ciento, las tasas de interés excedieron el cien por ciento, hubo un fuerte incremento de impuestos, entre ellos el IVA de diez a quince por ciento, con severa reducción de gasto. La deuda mexicana no estaba concentrada, como en 1982, en una veintena de bancos, estaba fuertemente atomizada entre ahorradores de fondos de inversión. El presidente Clinton —que lideraba la integración hasta ese momento— puso en marcha el mayor rescate financiero de la historia con cerca de 50,000 millones de dólares, de los cuales el Tesoro de Estados Unidos comprometió alrededor de 20,000 millones de dólares. El FMI también fue un actor fundamental con aportación de recursos y negociación del programa. Fue la primera crisis del milenio. Después nos excederían en monto el rescate de Corea, con la crisis asiática, y Grecia, con la actual crisis europea.

Este programa de ajuste prácticamente quebró a la banca mexicana, que ya tenía serios problemas. Sin embargo, produjo rápidos resultados sobre la economía productiva, no así la financiera. La economía estadounidense vivía un periodo de rápida expansión. La mexicana tuvo una caída de seis por ciento en 1994, pero se recuperó en 1996, gracias a la expansión de las exportaciones, que fueron beneficiadas por la fuerte devaluación. El TLCAN tuvo grandes beneficios: el nivel de exportaciones se elevó en los siguientes años, al igual que las importaciones de insumos. Asimismo, la inversión extranjera creció de manera considerable. México entraba plenamente en un modelo orientado hacia fuera. Las exportaciones aumentarían hacia los socios del TLCAN, de 50,000 millones de dólares a más de 150,000 millones, entre 1994 y 2004 y el acervo de inversión extranjera pasaría de 23,000 millones de dólares a 100,000 millones. El sistema bancario[156] no tuvo el mismo éxito. La cartera vencida llegó a convertirse en una situación catastrófica. Varios bancos tuvieron que ser rápidamente intervenidos y los insalvables fueron puestos en liquidación. Hubo casos fraudulentos que ameritaron la cárcel. Realmente no hubo una estrategia integral para hacer frente al rescate bancario. Se fue experimentando con una amplia gama de instrumentos. Inicialmente, provisión de liquidez en pesos o en dólares por parte del Banco de México, un programa de recapitalización temporal, reestructuración de adeudos en unidades de valor real constante y programas de apoyo a distintos tipos de deudores hipotecarios, agricultores y pequeñas y medianas empresas (Pymes).

Asimismo tuvieron que realizarse operaciones de intervención administrativa de bancos que carecían de capital, y algunas instituciones bancarias tuvieron que ser liquidadas, vendidas o fusionadas con otras. La parte más controvertida fue el fortalecimiento del capital de los grandes bancos, dando bonos públicos a cambio de compra de cartera tóxica, en ocasiones de manera previa a su venta a extranjeros. El principal instrumento creado para hacer frente al problema fue el Fobaproa, el cual fue constituido en principio para realizar operaciones preventivas como fideicomiso del Banco de México. El Fobaproa emitió pagarés públicos a cambio de cartera vencida. Este conjunto de operaciones de intervención administrativa y compra de cartera se hizo bajo la supervisión general de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. El carácter discrecional, poco transparente, no sujeto a reglas claras, con grandes diferencias de tratamiento, fue tremendamente controvertido y hubo grandes abusos y sospechas de corrupción de algunos funcionarios. Sí se logró salvar el sistema financiero, aunque a un alto costo, cercano al veinte por ciento del PIB.

En marzo de 1998 se envió una iniciativa al Congreso para regularizar como deuda pública los pagarés de Fobaproa, los cuales ascendían a 500,000 millones de pesos o cerca del quince por ciento del PIB. Esto se hacía mediante un artículo transitorio perdido dentro de un gran paquete financiero. El affaire Fobaproa se convirtió en un gran escándalo político porque se había acumulado deuda sin autorización ni conocimiento del Congreso. Después de negociaciones políticamente muy agitadas, a finales de 1998, se acordó que el servicio de esta deuda “afobaprobada” se autorizaría anualmente, y la deuda quedaría como una obligación de carácter contingente. Se crearía una nueva institución que reemplazaría a Fobaproa, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), y otra para proteger los derechos de los usuarios de la banca, la Comisión Nacional de Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros (Conducef).

El affaire Fobaproa fue capitalizado por los partidos de izquierda y por Andrés Manuel López Obrador en su campaña electoral para ganar la jefatura del gobierno del Distrito Federal. Finalmente, la deuda de Fobaproa sería una gigantesca operación de socialización pública de pérdidas privadas. Las beneficiarias de estos pagarés de deuda pública fueron cinco o seis instituciones privadas que, salvo una, fueron vendidas con un excelente precio a entidades del extranjero.

Otro tema importante fue la reserva establecida en el TLCAN en relación con el sistema de pagos: los grandes bancos mexicanos y un porcentaje mayoritario del sistema bancario se mantendrían en instituciones mexicanas. El gobierno del presidente Zedillo fue relajando estas reglas hasta que se vendieron todos los grandes bancos mexicanos: Banamex a Citigroup, Bancomer a BBV, Banco Mexicano Somex y Serfin a Santander, el antiguo Comermex a Banco Nova Scotia e Internacional y Atlántico a HSBC. El presidente Zedillo, cuando Banamex todavía era mexicano, ¡se opuso a que comprara Bancomer porque se constituiría una entidad fuertemente oligopólica (en una economía muy abierta)! ¡Gran error histórico! Aunque, como se dijo, la economía real se recuperó pronto, el sistema financiero —ya en más de ochenta por ciento extranjerizado— no adquirió certificado de buena salud como una banca ya debidamente capitalizada, sino hasta 2002, según la Evaluación de la estabilidad del sistema financiero mexicano practicada por los organismos internacionales, el FMI y el BM.

El gobierno del presidente Zedillo no realizó importantes cambios estructurales en el terreno económico salvo uno: la reforma al sistema de seguridad social de los trabajadores en su componente de pensiones. Se creó el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) que estableció en la Administración de Fondos para el Reterio (Afores) y en las sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefores), cuentas individuales para los trabajadores para que allí se constituyeran sus pensiones. Esto eliminó una carga acumulativa fiscal con cargo al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Asimismo, este sistema representó una gran fuente de acumulación de ahorro nacional aprovechable para financiar proyectos de inversión. En condiciones de un severo ajuste fiscal, adquirió una parte mayoritaria de los valores de deuda gubernamental. Esta idea se inspiró en los sistemas de pensiones de Chile y Singapur. El gobierno de Zedillo intentó la primera de una larga lista de reformas fiscales y energéticas fracasadas.

Habría dos importantes legados al final del sexenio: en virtud de importantes reformas políticas, la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), una entidad muy bien constituida y autónoma, que manejaría un proceso electoral impecable y certificaría de manera inobjetable el primer triunfo de un candidato presidencial de oposición, Vicente FOX, del PAN. Se logró la primera alternancia en el poder en México por medios pacíficos. El politólogo Raymond Vernon, entre otros, había escrito que esto no era posible.

El segundo legado fue el primer cambio de gobierno, desde 1976, sin crisis económica. En ese año la economía alcanzó un ritmo de seis por ciento de crecimiento.

UN NEOLIBERALISMO INEFICAZ: LA DÉCADA DEL ESTANCAMIENTO ESTABILIZADOR Y LA GRAN RECESIÓN (2000-2010)[157]

Durante el gobierno de Fox no hubo mayores cambios en la estrategia económica. Básicamente continuó el mismo equipo económico de la administración anterior: Francisco Gil Díaz, nuevo secretario de Hacienda, venía de la Junta de Gobierno del Banco de México, y Guillermo Ortiz proseguiría como gobernador del Banco de México.

Se había logrado consolidar un marco macroeconómico estable, sin crisis sexenal. Se contaba con finanzas públicas sanas y razonable estabilidad de precios. Vicente Fox llegó entusiasmado con el bono democrático. Según él, el problema de Chiapas se resolvería en poco tiempo. El Subcomandante Marcos hizo un ruidoso peregrinar mediático a la ciudad de México; después, el problema se desvaneció en la Selva Lacandona. El presidente intentó una reforma fiscal y fracasó, luego otra en el sector energético y también fracasó. Ofreció que la economía crecería a un ritmo de seis por ciento anual, pero en realidad llegó a decirse que esa promesa más bien se refería a todos los años de su gobierno y, aun así, apenas rebasó la meta. Se mantuvieron finanzas públicas en razonable equilibrio, con contabilidad creativa y estabilidad de precios, aunque con crecimiento muy bajo. Por ello he denominado al periodo como el inicio del estancamiento estabilizador.

En la primera mitad de la administración de Fox hubo recesión en Estados Unidos y muy baja tasa de crecimiento en México. No obstante, a partir de 2003, los precios del petróleo y de ingresos petroleros mexicanos aumentaron de manera considerable. Los yacimientos de Cantarell estaban en su pico. De manera muy irresponsable se aceleró el ritmo de este yacimiento para llenar más las arcas públicas y financiar el gasto corriente.

A partir de la entrada en vigor del TLCAN y el auge exportador que le siguió, la balanza de pagos dejó de estar petrolizada, pero esto no ocurría con las finanzas públicas. México, después de varias reformas fiscales fallidas, continuaba teniendo uno de los más bajos ritmos de recaudación de fuentes tributarias normales, el IVA y los impuestos sobre la renta a personas físicas y empresas de alrededor de diez por ciento del PIB. En este periodo los ingresos petroleros representaron cuarenta por ciento de los ingresos públicos. En virtud del sistema de participaciones y transferencias a los estados y de éstos a los municipios, la petrolización de las finanzas llegó a los tres niveles de gobierno.

México padeció un caso agudo de la llamada “enfermedad holandesa”: la fuente extraordinaria de ingresos petroleros condujo a la pasividad para incrementar los ingresos tributarios ordinarios o para gastar bien el dinero. Durante estos años los elevados excedentes de ingresos petroleros se malgastaron en aumentos del gasto corriente, no en gasto de inversión a todos los niveles. A los responsables de la política económica no parecía interesarles otra cosa que mantener las finanzas públicas en equilibrio y los precios estables. Es un misterio para la ciencia económica y para los economistas cómo fue posible que esos ingresos extraordinarios no se tradujeran en un mayor crecimiento, como sí ocurrió, con todos sus defectos, durante la administración de López Portillo. Las cifras de crecimiento de México siguieron siendo las más bajas entre los países emergentes no petroleros y también en comparación con los países petroleros, como Venezuela o Rusia. En 2004 se publicó una ley de responsabilidad hacendaria que establecía como norma el equilibrio fiscal, pero autorizaba déficits en caso de que las condiciones del país así lo exigieran, como por ejemplo ante una recesión. Con los excedentes se crearon fondos de estabilización de ingresos petroleros para las finanzas públicas federales, para Pemex y para los estados. Por iniciativa del gobierno federal se introdujo un cambio que le permitía al Congreso modificar el presupuesto en sus partidas, y no sólo limitarse a analizar, discutir y aprobar o rechazar el documento en bloque. Un cambio significativo, sin duda, pero en poco tiempo el Congreso mexicano adoptó rápidamente las mejores y peores prácticas del Congreso estadounidense. Esto hizo que se modificaran el monto y estructura del presupuesto en una cantidad apreciable, lo que provocó una controversia constitucional con el Ejecutivo. No hubo ningún cambio estructural en un gobierno extraordinariamente mediocre salvo uno que no se buscó: las remesas excedieron los flujos de inversión extranjera directa. El final de la administración transcurrió en la normalidad: bajo crecimiento, finanzas equilibradas, baja inflación y sin crisis económica de fin de sexenio.

LA CRISIS POLÍTICA Y LA GRAN RECESIÓN ECONÓMICA (2006-2009)

El nuevo gobierno inició con el clima político más tormentoso y complejo desde el periodo revolucionario. Felipe Calderón, del PAN, el partido en el gobierno, derrotó a Andrés Manuel López Obrador, que se consideraba el favorito por el más estrecho de los márgenes, menos de uno por ciento. Aunque el sistema electoral estaba probado, en este caso fue cuestionado por los errores de las declaraciones de sus directivos. Las calles de la ciudad de México permanecieron tomadas durante semanas.

El primer año económico transcurrió con más de lo mismo y, esencialmente, con el mismo equipo económico en Hacienda. Carstens, el nuevo secretario, había sido subsecretario de Gil Díaz y subdirector gerente del FMI. Guillermo Ortiz continuaba en el Banco de México. Desde mediados de 2007, se percibió que la economía mundial enfrentaría una severa crisis financiera, provocada por los créditos hipotecarios chatarra. Se dice que fue la más grave desde la Gran Depresión de los treinta. Pronto se apreció que afectaría a todos los países del mundo, industriales y emergentes. Es decir: hubo una sincronización cíclica que, aunque se originó en el sector financiero, afectó a todos los sectores de la economía. Se profundizó a medida que avanzó el 2008. El gobierno mexicano subestimó el problema, consideró que se trataba de un “catarrito”, que por su solidez macroeconómica la economía estaba esencialmente blindada. El primer pronóstico de política económica fue que creceríamos a razón de tres por ciento en 2009. Se dio una sucesión de planes y programas: el Programa de Apoyo a la Economía (el PAE) en marzo de 2008, el Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo en octubre de 2008, y el Acuerdo Nacional a favor de la Economía Familiar y el Empleo en enero de 2009. Todos fueron ineficaces. Con diagnósticos inadecuados, se planteó para 2009 un llamado programa anticíclico, que suponía un estímulo de 1.5 por ciento del PIB, lo cual era relativamente débil en comparación con lo que estaban haciendo los países industriales y otras naciones emergentes. La caída del primer semestre de 2009 es dramática: -10 por ciento del PIB. A esto contribuyó el problema de la influenza, que tuvo fuerte incidencia sobre el sector de turismo y servicios. Aun así, con un débil acelerador económico, el gobierno pisó el freno. Introdujo un recorte de 80,000 millones de gasto, con lo cual el estímulo se redujo más. La caída de la economía en el 2009 fue de 6.1 por ciento, la mayor desde la Gran Depresión, junto a la de 1995.

Se registró una fuerte caída de ingresos petroleros por la baja sistemática del yacimiento Cantarell; el bajo ritmo de actividad económica disminuyó la recaudación tributaria normal. Esto, sin embargo, se solventó en 2009 con acertadas coberturas petroleras y el uso de los fondos de estabilización. Se preservó, según Hacienda, algo cercano al equilibrio fiscal, bajo cuestionables definiciones. Para el 2010 se presentó un programa de política económica con medidas fiscales esencialmente “recaudatorias”, utilizando impuestos indirectos al consumo (aumento del IVA a 16 por ciento, por primera vez telefonía, tabaco, cerveza, bebidas alcohólicas) y directos a las personas y las empresas (aumento del ISR en dos por ciento); se redujo la consolidación fiscal de pérdidas en grupos empresariales. Si se toma en cuenta el gasto ejercido en 2009, el presupuesto aumentó marginalmente. Se propuso elevar el déficit sólo en pequeña medida. Los premios Nobel de economía y los funcionarios de la OCDE que visitaron México advirtieron que en una economía en recesión no debía apresurarse la consolidación fiscal mediante aumentos de impuestos que podían afectar de manera negativa la recuperación económica.

México actuó a contrapelo de algunos de los principales países del G-20 que acordaron mantener los estímulos, hasta estar ciertos de que sus economías iniciaron la recuperación. México, sin duda, necesitaba una reforma fiscal de fondo para hacer frente a la caída estructural de los ingresos petroleros. Esencialmente nos alcanzó el pasado, el yacimiento de Cantarell había experimentado, desde su pico en 2004, una caída de cerca de un millón de barriles que difícilmente podrán ser reemplazados.

Hasta principios de 2011 prevaleció el marginalismo. El presidente Calderón, como reacción a estos problemas y la derrota electoral de su partido en las elecciones legislativas del 2008, anunció —el 2 de septiembre de 2009— un decálogo de cambios que no ofrecía novedades: reducir la pobreza, realizar las ya trilladas reformas estructurales del Consenso de Washington, entre ellas la fiscal, la energética, la laboral, la educativa, la de telecomunicaciones… todo un catálogo de buenas intenciones, que no se ejecutarían, salvo una deficiente reforma energética. Si bien sorprendió que tomara la decisión valiente, temida por otros gobiernos, de liquidar la Compañía de Luz y Fuerza, el caso más evidente de empresa pública ineficiente, rehén de su sindicato y que representaba cuantiosos subsidios a cargo del contribuyente.

LA SOBRESALIENTE RECUPERACIÓN MEXICANA EN UN MUNDO INESTABLE: ¿EL JAGUAR MEXICANO? (2011- )

México concluyó la década con un mediocre comportamiento en materia de crecimiento económico. Por su gran dependencia de la economía de Estados Unidos, la economía mexicana fue de las más afectadas por la crisis de 2008 y 2009. También fue de las que tuvieron una recuperación menos fuerte en 2010. Así, de acuerdo con cifras del FMI, su crecimiento promedio de 2000 a 2010 fue de 1.7 por ciento anual. Esto ubicó a México en el lugar número 150 de 180 países. En América Latina apenas estaba por encima de Haití y de otras pequeñas islas caribeñas.

En 2010 ocurrió una recuperación de 5.5 por ciento, producto de la recuperación de la producción industrial de Estados Unidos, la cual benefició nuestras exportaciones y, entre éstas, las de la industria automotriz. Argentina, Brasil, Perú, Uruguay y Paraguay crecieron más de siete por ciento. En 2011, México creció alrededor de cuatro por ciento.

Durante 2010, todo parecía indicar que se estaba dando una recuperación mundial, aunque frágil y a diferentes velocidades. La atención se concentraba en dos temas: rebalancear los eternos desequilibrios de los principales actores: los países superavitarios, como China y Alemania, debían impulsar su gasto doméstico para importar más, y China no subvaluar su moneda; los deficitarios, como Estados Unidos, debían ajustar fiscalmente sus economías, ahorrar más, ser competitivos. En el otro gran tema era que Alemania promovía que los países con alta deuda y déficit público, particularmente algunas naciones europeas, aceleraron su consolidación fiscal; Estados Unidos requería que los que tuvieran margen continuaran su programa de estímulo a sus economías para reforzar la recuperación mundial.

En 2011 detonó una nueva crisis proveniente de Europa, provocada por la preocupación de los mercados por los niveles insostenibles de deuda soberana (y déficit fiscal) de Grecia, Portugal e Irlanda. La turbulencia en los mercados provocó efectos negativos en cadena: aumentos en las ya de por si altas tasas de interés para estos países, escasez de fondos y baja de calificación de riesgo. El FMI y la Unión Europea negociaron un programa de apoyo a estas naciones. La contaminación se extendió de la periferia al centro del euro, las grandes economías de Italia y España, que también tuvieron que aplicar programas de ajuste de creciente intensidad, y cuyos costos de la deuda se elevaron de manera muy apreciable.

Estados Unidos, ya inmerso en la lucha electoral, agregó otra fuente de complicación: el Congreso aprobó el financiamiento de la deuda nacional en el borde del precipicio, una calificadora dio el paso insólito de reducir su grado de inversión. Obama tuvo que introducir un programa de ajuste fiscal, en medio del agrio debate con los republicanos. A finales de octubre, los europeos adoptaron, en una cumbre especial, medidas muy importantes: elevaron el fondo de estabilización, que se convirtió en un mecanismo de un billón de euros y, en segunda instancia, propusieron que se le otorgara a Grecia una quita de 50 por ciento sobre su deuda. Esto detonaría quebrantos para algunos bancos, por lo cual se acordó un paquete de 100,000 millones de euros para capitalizar a los más vulnerables, que luego se aumentó a 500,000 millones. Hubo una primera víctima: la quiebra de MF Global, una correduría estadounidense que realizó inversiones en valores europeos con problemas, señal de que los banqueros no aprendieron mucho de la crisis de 2008.

En la Cumbre del G-20 de Cannes, el 3 y 4 de noviembre, el tema de Europa (y Grecia en particular) acaparó la reunión. La tragicómica situación de Grecia ocasionó gran turbulencia política. Aunque se revirtió, bajo presión, la decisión inicial del primer ministro Papandreou de hacer un referéndum, lo que hubiera derrumbado el acuerdo, Grecia siguió sin el dinero suficiente para hacer frente a sus pagos de deuda. Un default en condiciones anárquicas siguió siendo un riesgo. Ante esto, la zona euro se preparó para aislar el problema de Grecia con muros de contención y prever posibles estrategias de salida del euro. Finalmente, todo esto le costó el puesto a Papandreou, que impulsó un gobierno de coalición con un tecnócrata competente, Papademus, para ejecutar el programa económico. El problema se extendió a Italia, cuya deuda alcanzó tasas de interés insostenibles de siete por ciento. Berlusconi, después de lograr que el Parlamento aprobara algunas medidas de ajuste económico, a las cuales se había comprometido en las Cumbres Europeas y del G-20, finalmente renunció, dando cabida a un nuevo gobierno de unidad con otro tecnócrata prestigiado, Mario Monti. Se ganó tiempo. La consecuencia de todo esto es que se volvió casi irrelevante si habría una recesión en 2012. Se presentó como casi inevitable un periodo de estancamiento prolongado —el gran estancamiento—, que se extendería a lo largo de la década, propiciado por los balances negativos de gobiernos, bancos y consumidores, que debían ajustarse en Estados Unidos, Japón y, particularmente, en Europa. Este continente tendrá una década perdida, como la tuvo América Latina en los ochenta. En 2012 el centro de la crisis se trasladó a España, con su nuevo gobierno. Cada nuevo esfuerzo de ajuste resultó contraproducente ante los mercados. Hoy está en plena recesión y el desempleo es de 24 por ciento y para los jóvenes de cincuenta por ciento.

Contra los pronósticos y con un gran esfuerzo del gobierno mexicano, la nueva Cumbre del G-20 arrojó resultados. Se confirmó una línea de crédito de algunos de los principales países con economía fuerte, China, India, Brasil y México —no los Estados Unidos—, contribuyeron al FMI con casi medio billón de dólares. Se preparó el terreno para otra cumbre europea, en la cual se acordó dar a España un apoyo para capitalizar sus bancos por hasta 100,000 millones de euros. ¡Los gobiernos europeos siguen dando soluciones de parche al borde del precipicio! Esto tuvo consecuencias importantes de largo plazo sobre la economía mexicana. Para 2012 el programa económico mexicano era conservador, inercial, de más de lo mismo: un incremento del gasto total inferior al proyectado para el PIB; un déficit fiscal menor al del 2011, de 0.4 por ciento del PIB: no había nuevas medidas impositivas, salvo eliminar el impuesto de tenencia de automóviles, lo que afectó negativamente las participaciones estatales, aunque sí mantuvo un desliz de aumento en el precio de las gasolinas; el crecimiento esperado era inferior a cuatro por ciento, con inflación dudosa de tres por ciento; continuaron privilegiándose los equilibrios macroeconómicos. México era uno de los países con variables más conservadores en deuda, déficit, inflación. En la economía estadounidense, cuyas estimaciones van a la baja, se estabilizaron en alrededor del dos por ciento. Con la recuperación estadounidense, México crecería en 2012 cerca de cuatro por ciento, era uno de los países con condiciones económicas más favorables. En última instancia, se hablaba de un crecimiento de casi el doble del de Brasil.

A partir de las elecciones de julio de 2012 se presentaron cambios dramáticos para México: un proceso electoral ejemplar resultó desprestigiado por las demandas de invalidez de Andrés Manuel López Obrador. La izquierda se convirtió en la segunda fuerza del país y ciertamente no simpatizaba con las llamadas “reformas estructurales”. Surgió un movimiento estudiantil (#Yo-Soy132) que se manifestó políticamente. El nuevo presidente electo, Enrique Peña Nieto, y su equipo tuvieron una transición y un principio de gobierno mucho más complicado de lo que parecía.

El entorno internacional también puede ser de recesión y posible crisis, adverso en la mayor economía del mundo; mientras que en Europa podrá presentarse la desaceleración de las economías de los BRICS; Estados Unidos, al borde del precipicio fiscal, tiene que realizar un ajuste fiscal.

Enrique Peña Nieto desarrolló su campaña electoral con la bandera de un verdadero cambio con rumbo. Las crisis, como la Gran Depresión de los años treinta, ofrecen la oportunidad, imponen la urgencia de operar cambios. El gobierno de Cárdenas y el desarrollismo transformaron al país y lograron cambios económicos y sociales, ¡exitosos durante casi el siguiente medio siglo!

Desmantelamiento del desarrollismo (1982-2010)

I. Proceso de ajuste

II. Transición hacia las reformas estructurales

III. Liberalismo social

IV. Neoliberalismo a la mexicana

V. Estancamiento estabilizador

Fuente: Informes Anuales del Banco de México.

CAPÍTULO X

EL DESARROLLISMO “CLÁSICO” APLICADO
EN OTRAS LATITUDES

El desarrollismo fue una estrategia de transformación de un importante número de países, muchos de los más exitosos desde la perspectiva económica. Todos tenían características comunes que permitieron concebirlos bajo el mismo modelo. Historiadores y economistas teóricos los han englobado en este concepto. Realizaré un recorrido a vuelo de pájaro por un grupo representativo de países, a fin de mostrar los elementos comunes del modelo desarrollista y sus modalidades, con el propósito de extraer buenas y malas lecciones. Seleccioné a Japón como el prototipo asiático, y quizá mundial, del desarrollismo. De él se desprendió el modelo seguido por los otros tigres asiáticos que analizaremos: Corea y Singapur. Francia y España también son dos modelos europeos exitosos. El desarrollismo fue su instrumento de reconstrucción, Francia después de la Segunda Guerra Mundial y España tras la Guerra Civil. Brasil, junto con México, fue el país desarrollista más importante de América Latina: ambos fueron atrapados por la revolución neoliberal de los años ochenta y noventa, pero con los presidentes Cardoso y Lula, Brasil evolucionó hacia un neodesarrollismo, mientras que México continúa atrapado en el estancamiento estabilizador.

El desarrollismo es una opción de economía política y de política económica frente al neoliberalismo. Aunque éste inicialmente tomó ventaja y contribuyó al desmantelamiento del primero, de los escombros surgió el nuevo desarrollismo como una opción de política económica.

El desarrollismo clásico japonés[158]

El desarrollismo japonés es una extensión del mercantilismo y de la escuela histórica alemana (List). El desarrollismo japonés consideró al Estado nación la unidad básica de la economía política.[159]

No puede comprenderse el desarrollismo japonés sin el análisis de sus gérmenes a finales del siglo XIX, cuando la restauración Meiji quiso sacudirse los abusos de las potencias occidentales. Sus gobernantes percibieron los peligros de lo que ocurrió en China cuando se crearon los enclaves a lo largo de su costa, y lo que sucedió con el colonialismo. Su sustento intelectual fueron List, el nacionalismo económico de la escuela histórica alemana y el mercantilismo. En 1930, Japón siguió la misma ortodoxia económica de otros países: el restablecimiento del talón oro y la introducción de medidas contraaccionistas implicaron un gran esfuerzo, pero profundizaron la depresión. Tras el fracaso cayó el Ministro de Hacienda, como frecuentemente ocurre. Su sucesor, Koreyiko Takahashi, retiró a Japón del talón oro, devaluó la moneda, redujo la tasa de interés y aumentó el gasto público hasta llegar a un déficit fiscal equivalente a treinta por ciento del gasto. Su política es considerada una de las más exitosas y brillantes, concibió el multiplicador de la inversión. Por ello se le llamó el “Keynes japonés”. Kindleberger se refirió a este proceso como el misterio de cómo Japón produjo políticas keynesianas en 1932.[160]

En efecto, entre 1931 y 1936, Japón alcanzó un crecimiento promedio de 4.3 por ciento, pero Takahashi estaba convencido de que debía frenar el desequilibrio fiscal y disminuir el excesivo gasto militar. Un grupo de oficiales japoneses lo asesinó para continuar con la expansión de gasto militar sin restricciones.[161] La economía de guerra dejó elementos institucionales que resurgieron después del conflicto bélico: la planeación implementada por el Ministerio de Comercio Internacional e Industrial (MITI), que había sido el Ministerio de Municiones, y por los consorcios industriales (Zaibatsus).

Durante la guerra, el conjunto de la economía fue dirigida desde el Estado. Luego de la derrota, la ocupación estadounidense y la administración del general MacArthur dejaron huellas en el aparato institucional. La reconstrucción es un poderoso estímulo para el desarrollismo, como antes lo fue la Gran Depresión. Tanzan Ishibashi, ministro de Hacienda en 1946, siguió, ahora conscientemente, políticas keynesianas:

La meta de las finanzas nacionales con una situación como la de nuestro país, hoy es primero que nada, dar trabajo al pueblo, renovar la industria, apuntar hacia al pleno empleo y así, impulsar a la economía nacional hacia adelante. Para alcanzar el objetivo de reactivar la producción, no hay daño si por ejemplo se generan déficits gubernamentales, o si como resultado se induce el aumento del circulante.[162]

En esos momentos, Eduardo Suárez, en México, tenía un discurso similar. Ishibashi también creó el Reconstruction Finance Bank a imagen y semejanza del Finance Reconstruction Corporation de Roosevelt. Esta institución se fundó más de una década después que Nafinsa. Sin embargo, cuando la inflación alcanzó niveles de dos dígitos, la conservadora administración militar estadounidense promovió el cambio del ministro. Mandó traer un banquero conservador, Dodge, quien ejerció férreos poderes para estabilizar la economía. Puso en marcha un programa de ajuste, de equilibrio presupuestal, restricción crediticia y eliminación de subsidios. Logró poner fin a la inflación. Fue un programa tipo FMI, sin el FMI. Su efecto no fue tan nocivo sobre el crecimiento de la economía japonesa por el inicio de las hostilidades en Corea en 1951. El crecimiento japonés fue de nueve por ciento en 1946-1950 y diez por ciento en 1951-1955. Esta etapa sería conocida como el “periodo de reconstrucción”.

Para 1953, Japón ya había alcanzado el nivel económico de la preguerra. Se crearon nuevas instituciones desarrollistas, como el famoso MITI. En 1945[163] ya estaba en operaciones el Consejo de Estabilización Económica, “el más poderoso y eficaz mecanismo de planeación económica de Japón”, un grupo pequeño con una organización simple que provenía del Consejo de Planeación del Gabinete (Cabinet Planning Board), el Estado Mayor Económico de la Guerra. De allí surgió —en 1952— un cuerpo de concertación entre los actores sociales, la Agencia Económica de Deliberación (Economic Deliberation Agency), y luego —con poderes algo reducidos— la Agencia de Planeación Económica (Economic Planning Agency). El Japan Export Bank, que se convertiría en el Export Import Bank y en el Japan Development Bank. Como bancos de desarrollo público, éstos fueron dos poderosos instrumentos que vieron la luz más de una década después de Nafinsa y Bancomext. Algunos de estos bancos estatales no eran del agrado del señor Dodge, quien desapareció el Reconstruction Finance Bank en 1952.

A partir de 1955 se inició el periodo de rápido crecimiento. En el primer quinquenio, el desarrollo de la economía llegó a un rango de 8.7 por ciento anual. En diciembre de 1960, el primer ministro Ikeda lanzó el Plan para duplicar el ingreso nacional, el cual regiría de 1961 a 1970, y estaba conformado por cinco componentes:

1. Fortalecer el capital social de la infraestructura económica y social.

2. Crear una estructura económica altamente industrializada: industria pesada, maquinaria, química.

3. Promoción de exportaciones.

4. Desarrollo de las capacidades humanas y avance científico y tecnológico. El gasto en investigación y desarrollo aumentaron de 0.9 a dos por ciento del PIB. Se plantearon metas numéricas de graduados de universidades en ciencia y tecnología o ingenieros y de formación vocacional de los colegios.

5. Mitigar el carácter dual de la economía y recuperar la estabilidad.

Este plan, según el destacado economista Saburo Okita,[164] tenía nuevas características: visión de largo plazo, división de la economía en pública y privada, formulación de recomendaciones y pautas para cuestiones de política de largo plazo. No tenía metas detalladas para todos los sectores, sólo para el público; establecía tratamientos diferenciados para regiones, grupos sociales y empresas en situaciones desiguales. Las proyecciones ambiciosas de un crecimiento anual de siete u ocho por ciento fueron rebasadas por un crecimiento de once por ciento. El coeficiente de inversión aumentó a 37 por ciento del PIB y el ahorro doméstico a 34 por ciento. En los años setenta, este modelo enfrentó nuevos problemas debido a la crisis del petróleo. Pero en 1968, Japón ya superaba a la economía alemana y se convirtió en la tercera economía del mundo. Entre 1955 y 1971 la economía japonesa creció a una tasa anual de diez por ciento, un ritmo sin precedentes en la historia mundial. ¿Cuál fue el modelo desarrollista que hizo esto posible?[165]

1. El objetivo nacionalista de alcanzar a los países más avanzados. A ello se sumó la primacía absoluta que se dio al crecimiento en el contexto de una sociedad orientada a metas. “Por más de 50 años el Estado japonés dio su primera prioridad al crecimiento económico”.[166]

2. Un Estado intervencionista, trabajando en estrecha colaboración con las empresas y los sindicatos sobre la base de un consenso social.

3. El crecimiento se apoyó en la industrialización y se decidió no empezar por las manufacturas ligeras, sino directamente con la industria pesada de alto valor agregado.

4. Para lograr lo anterior se creó un aparato burocrático sustentado, en primer término, en el MITI, el hacedor del milagro japonés, pero también en el Ministerio de Hacienda y el Banco de Japón y la Economic Planning Agency. Esta burocracia era altamente meritocrática, reclutaba los mejores graduados, particularmente abogados (no economistas) de la Universidad de Tokio.

5. El MITI era el principal encargado de elaborar la política industrial que fue definida en los siguientes términos: “un complejo conjunto de políticas relativas a la protección de la industria doméstica, el impulso a industrias estratégicas y ajustando las estructuras industriales, en respuesta o anticipación de cambios internos o externos, siempre con el fin de perseguir el interés nacional”.

En efecto, la conformación y la ejecución de una política industrial caracterizó al Estado desarrollista.[167]

Los principales instrumentos de esta política industrial fueron:

• Inicialmente el MITI orientó la economía a través de la asignación del presupuesto de divisas, que eran escasas.

• La compra y transferencia de tecnología, con negociaciones auspiciadas por el gobierno.

• Reglas para operar de la inversión extranjera.

• La utilización de barreras arancelarias y no arancelarias.

• Implementación de subsidios y un tratamiento fiscal favorable. El instrumento fundamental, por su carácter flexible, fue la llamada “orientación administrativa” (administratve guidance) del MITI.

6. La política industrial se atrevió a seleccionar sectores estratégicos ganadores. Éstos correspondieron a la industria pesada: acero, maquinaria, refinación, química, petroquímica, automotriz, electrónica, cómputo. Esta estrategia no fue exitosa en todos los sectores, como sucedió en el caso de la aviación.

7. La política de financiamiento, que significó la asignación del crédito a los objetivos de la política industrial, junto con la política industrial, fueron los principales instrumentos del desarrollismo. Zysman llamó a las finanzas “los ojos y manos de la mente del Estado industrial”.[168] En esta política también participaban el MOF y el Banco de Japón y se contó con la estructura de los bancos oficiales, como el Japan Development Bank y el Eximbank, así como con el Sistema de Oficinas Postales que daba al gobierno cuantiosos ahorros a bajo costo. Un instrumento muy importante fue el Plan de Inversiones Fiscales y Préstamos: un presupuesto de inversión separado del presupuesto general que fondeaba bancos y programas.

También había bancos privados, especializados en dar financiamiento de largo plazo, como el Industrial Bank of Japan, el cual fue creado desde 1902.[169] Éste podía emitir bonos —los bancos comerciales no— y operaba como una suerte de Nafinsa privada. Asimismo, existían bancos comerciales ligados a los grandes grupos industriales, los Zeiretsus, como Mitsubishi, Sumitomo y Mitsui. Este crédito tenía tasas de interés por debajo del mercado y estaba destinado a las actividades prioritarias. Los medios eran complejos: si el MITI usaba la orientación administrativa para la política industrial, para el financiamiento dirigido las autoridades utilizaban la window guidance (la ventanilla de orientación bancaria).

La política industrial operó a través de los conglomerados industriales, los Keiretsus, que después de la guerra sustituyeron a los Zaibatsus familiares. En la fase de promoción del comercio exterior, también surgieron las sogo shoshas, las compañías comercializadoras. Las grandes empresas dominaban treinta por ciento de la producción, pero subcontrataban e incorporaban el restante setenta por ciento a las Pymes. El MITI, además, trabajaba a través de organizaciones privadas o semipúblicas como la Japan Export Trading Organization (JETRO) y el Keidanren, la Asociación Nacional de Empresarios.

Prevaleció una relación armónica con los trabajadores que valoraban los tres tesoros: empleo permanente, sindicato de empresas y el sistema salarial jerarquizado. En la práctica, hubo mucha subcontratación de trabajadores y de pequeñas empresas. Era un sistema produccionista que privilegiaba la producción sobre el consumo. Durante el periodo de alto crecimiento, éste se sustentó en el mercado doméstico. La exportación siempre proporcionó economías de escala, una disciplina competitiva y una gran dinámica. El PIB en las primeras fases del desarrollo era la mitad que en los países de la OCDE o de Canadá, sin embargo el nivel de inversión fue muy alto: 35 por ciento, lo mismo que el ahorro doméstico. Esto se debía a que el consumo se difería por no contar con un sistema de pensiones estructurado. El japonés ahorraba individualmente para su edad madura.

El desarrollo de la economía japonesa puede dividirse en dos grandes periodos: de 1954 a 1971, con un crecimiento de alrededor de diez por ciento; y otro, de 1971 a 1991, de crecimiento más moderado, alrededor de cuatro por ciento. Para algunos, el milagro japonés concluyó en 1971. La coyuntura se debió a cambios externos fundamentales que, entre otros factores, pusieron fin a la era de un yen barato. En ese año de crisis, el dólar se devaluó. El yen se revaluó de 360 a 308 yenes por dólar. Después vendrían los choques petroleros de 1973-1974 y 1979. Japón creció en los ochenta a una tasa moderada de 3.8 por ciento, aunque mantuvo una balanza de pagos muy superavitaria. En 1988, en virtud de una nueva realineación de las monedas, el Acuerdo del Plaza, el dólar se devaluó nuevamente y el yen se revaluó hasta llegar a 88 yenes por dólar.

Tras estos sucesos sobrevendría el periodo Endaka, del yen alto. Esta situación generaría inversiones japonesas bursátiles en valores extranjeros y, particularmente, en bienes raíces, el sector donde se generó una burbuja financiada por bancos altamente apalancados. Este fue un antecedente de la crisis de 2008. El Banco de Japón, preocupado por esta situación y la explosión del crédito, incrementó las tasas de interés, detonando una recesión en 1992, y la burbuja explotó. Los valores de los bienes raíces cayeron quince por ciento, la cartera vencida de los bancos aumentó a 25 por ciento del PIB. Esto generó una situación de estancamiento que duró hasta 2004, con una leve recuperación, si bien el crecimiento general durante los años 1992-2001 fue de 0.9 por ciento. Se intentaron medidas de estímulo: aumento de gasto, disminución de impuestos y política monetaria que bajó la tasa de interés a cero con pocos resultados, pero el déficit fiscal aumentó mucho. En 1997 colapsó un banco importante: el Hokkaido, y se dio un gran proceso de fusiones de los grandes bancos. En 1994, el primer ministro Hashimoto implementó un plan de acción de reformas estructurales económicas para corregir las finanzas públicas y liberalizar el sistema financiero. Como consecuencia de las medidas de austeridad, su gobierno cayó.

En 2001 asumió el poder otro primer ministro reformador, Koizumi, que puso en práctica un nuevo programa de cambios. Con la nueva y autónoma Agencia de Servicios Financieros presionó a los bancos para que castigaran su cartera vencida. Se inició el proceso de privatización de la mayor institución de ahorro del mundo: el Sistema de Ahorro Postal, con más oficinas captadoras que todo el sistema bancario comercial. Se continuó con una reforma del sistema de pensiones. La economía japonesa permaneció con un alto nivel de producción y de ingreso por habitante, pero estancada hasta la crisis de 2008. El más serio problema estructural era la carga fiscal de las pensiones que provocó el más elevado déficit fiscal de las economías avanzadas y financiadas internamente. La posición externa continuó siendo positiva por su superávit comercial y los ingresos que recibía de las cuantiosas inversiones japonesas en el extranjero. Japón vivía de la riqueza que provenía de sus inversiones en el exterior y de su elevado ahorro interno. La estrategia desarrollista fue desvaneciéndose a partir de la crisis de 1971 y, con el proceso de cambio que se dio desde aquel momento, se convirtió en una economía madura posindustrializada con otro tipo de problemas. En la actualidad, la estrategia económica tiene poco que aportar. Pero las experiencias de las tres décadas posteriores a la guerra son muy relevantes. Ese modelo permitió que Japón se convirtiera, en treinta años, de una economía destruida por la guerra, en la segunda economía del mundo. En ese sentido es un ejemplo para muchos países que siguieron políticas similares.

I. Japón

II. Ajustes, crisis y estancamiento

Fuentes: Chalmers Johnson, miti and the Japanese Miracle, 1980, e IMF, World Economic Outlooks.

Corea, el alumno aventajado[170]

Corea es un ejemplo de una nueva forma de industrialización que reta preconcepciones muy enraizadas de generaciones de pensadores económicos […]. Ha involucrado un alto grado de intervención del Estado para lograr precios relativos “equivocados” para superar los obstáculos del atraso.[171]

Corea siguió el modelo desarrollista japonés con resultados igualmente espectaculares. Por ello se le considera como su alumno aventajado. En una etapa previa fue una colonia de Japón desde 1910, y recibió su influencia institucional. Otro factor importante fue que la ocupación japonesa destruyó buena parte de la estructura de poder semifeudal de los terratenientes agrícolas. Al término de la Segunda Guerra surgieron grupos sociales radicales que se movilizaron y tuvieron que sofocarse con la ayuda militar estadounidense. Se operó una reforma agraria para satisfacer los reclamos sociales. Entre 1950 y 1953 ocurrió la Guerra de Corea, que dejó cuatro millones de muertos y la destrucción de sesenta por ciento de la economía, que ya de por sí estaba atrasada. Como no se habían logrado mayores avances, el general Park Chung Hee dio un golpe de Estado en 1960. Los militares mantuvieron el poder con distintos personeros hasta 1992, periodo durante el cual se aplicó una estrategia desarrollista. Al fin de las guerras prevalecía una situación parecida a la del México posrevolucionario, pues sólo el Estado detentaba el poder y no había grupos sociales que se le opusieran.

El primer periodo (1913-1962) de desarrollo se enfocó en la reconstrucción. Se creó una Comisión de Planeación Económica que era encabezada por un viceprimer ministro, y se elaboró el Primer Plan de Desarrollo 1961-1965. La Comisión fue la institución más influyente en materia económica, como en Japón lo fue el MITI. En 1960 se inició el proceso de industrialización sustentado en la sustitución de importaciones. Pero muy pronto, a mediados de los años sesenta, se comenzaron a promover las exportaciones.

En 1973 comenzó otra etapa en la que se dio el tránsito de las manufacturas ligeras a la industria pesada. Park impulsó el Plan Industrial de la Industria Pesada y Química (Heavy Industries and Chemicals, HIC), creando una Comisión Promotora y una Comisión de Planeación Especial, que le dio la vuelta a la Comisión de Planeación.[172] El avance era monitoreado desde la Casa Azul del presidente. Éste es el prototipo de una política industrial altamente selectiva, pues el plan era apoyado con una legislación promocional para varios sectores: maquinaria industrial, construcción naviera, acero, petroquímica y electrónica, y también recibió el apoyo de un Fondo Nacional de Inversión, además del respaldo general de los bancos.

Durante los años que van de 1960 a 1989, se logró un crecimiento rápido. Al mismo tiempo, la economía coreana tuvo que ejecutar tres planes de estabilización. Uno de ellos, en 1972, que implicó un Stand By del FMI, debido a un debilitamiento de su balanza de pagos y a una explosión de la deuda.

Durante este periodo, la prioridad para las autoridades era maximizar el crecimiento. Alicia Amsden, una de las más reconocidas expertas en Corea, dice: “La persecución del crecimiento rápido no se restringió por el interés en la estabilidad de precios”. En efecto, hubo una alta inflación en este periodo. Y a este respecto afirma Amsden: “los choques externos no descarrilaron a la economía coreana de su carril de alta velocidad”. El gobierno utilizó el crédito para salir de dificultades de la balanza de pagos y sostener altas tasas de crecimiento. Eran las mismas medidas que aplicó el desarrollismo mexicano en los cuarenta. Sin embargo, como México a partir de 1954, en Corea a partir de 1979 comenzó a dársele mayor énfasis a la estabilidad. ¿Cuáles fueron los principales elementos del desarrollismo coreano?

Estaban presentes una motivación nacionalista y militarista, pues permanecía latente el riesgo de una nueva invasión o una agresión por parte de Corea del Norte. Su modernización e industrialización eran una condición de soberanía nacional y supervivencia. Asimismo, inicialmente fue patente la necesidad de reconstruir el país.

Estas tareas las realizó un fuerte Estado intervencionista, autoritario, sin que hubiera obstáculos o contrapesos. Entre los Estados desarrollistas, el coreano mostró el mayor grado de intervencionismo. La Comisión de Planeación Económica se convirtió en su brazo principal y en una de las instituciones de mayor influencia en la política económica industrial. Tuvo mayor fuerza que su contraparte japonesa, aunque aquí no existió un todopoderoso MITI. También se creó una élite burocrático-meritocrática formada en las mejores universidades. Además se fue creando un grupo importante de think tanks, como el Instituto Coreano del Desarrollo. La industria privada surgió a través de los chaebols, los grandes conglomerados —como Samsung, Hyundai y Daewoo—, que fueron apoyados por el Estado, como en Japón. El sector público tenía el pleno control de los bancos, en principio todos estatales o nacionalizados, con crédito dirigido y subsidiado con tasas de interés preferenciales. Como en otros países orientales, a los bancos públicos de desarrollo se les llama bancos de políticas (Policy Banks), un nombre que refleja su filosofía: el Korea Develpment Bank, el Korea Exchange Bank, el Korea Housing Bank y el Bank for Small & Medium Sized Firm destacan en este contexto.

Se erigió una política industrial con el arsenal normal de protección a la industria doméstica y apoyo al sector exportador, con financiamiento y subsidios fiscales. Se establecieron metas anuales de exportación y se crearon trading companies, como la Korean Trade Promotion Corporation (Kotra) creada en 1962. La meritocracia también se abocó a seleccionar actividades estratégicas; es decir, a seleccionar ganadores. Un ejemplo importante fue la actividad naviera, que convirtió a Corea en el principal constructor de barcos, o el gran proyecto acerero Pohang Steel Co. (Posco). Un experto del Banco Mundial escribió atinadamente: “Una característica coreana es crear una institución para ayudar a instrumentar un cambio mayor de política”.[173] La inversión extranjera fue limitada y orientada, y el éxito fue generando nuevas oportunidades.

En materia política, después de los dos últimos presidentes militares, Chun Doo-Hwan fue electo el primer presidente civil de un partido de oposición, Kim Young Sam, y luego, en 1998, Kim Dae Young. Estos cambios políticos significaron una orientación más liberal acorde con los tiempos. El presidente Park puso en marcha el Plan de Medidas Integrales para la Estabilidad Económica (Comprehensive Measures for Economic Stailization, CMES), pero, después de su asesinato, lo ejecutó su sucesor Chun Doo-Hwan, quien llevó a cabo el Quinto Plan Quinquenal 1982-1986, que ya se alejaba del tradicional objetivo de maximizar el crecimiento, y lo moduló como crecimiento balanceado. Al mismo tiempo, buscó disminuir el papel intervencionista del Estado, ser más amigable con las fuerzas del mercado, lograr la estabilidad de precios y fortalecer la política social. Chun Doo-Hwan, por medio de la Ley de desarrollo industrial de 1986, intentó desmantelar la política selectiva del Heavy Industries and Chemicals (HIC), un plan que orientaba su estrategia hacia una política más funcional y horizontal; por ejemplo: promovía apoyo a la innovación, la ciencia y la tecnología.

En 1993 aún se continuaba con el proceso de desmantelamiento de los pilares del desarrollismo coreano, tal como estaba ocurriendo en México y en otros países. El nuevo presidente, Kim Young Sam, eliminó la práctica de los planes quinquenales. La Comisión de Planeación Económica quedó integrada al Ministerio de Finanzas, que se convirtió en un superministerio de Finanzas y Economía (MOFE). Este acto simboliza la defunción de la planeación indicativa en Corea.[174] Aún más importante: el gobierno de Kim Young Sam planteó un Plan de Liberalización Financiera en 1993, que incluía desregulación de tasas de interés, eliminación paulatina de los créditos de política (policy loans) a sectores específicos, otorgar mayor autonomía gerencial a los bancos, reducir las barreras a las actividades financieras y, fundamentalmente, abrir la cuenta de capital. Durante esta liberalización financiera se crearon muchos nuevos bancos de inversión (Merchant Banking Corporations) con gente inexperta: nueve en 1994 y quince en 1996. Estos bancos, que llegaron a ser 24 con la apertura de la cuenta de capital, incurrieron en “locuras incontrolables”.[175] Las similitudes con las políticas seguidas en México y las causas de la crisis de 1994-1995 son enormes.

Sin embargo, la economía coreana continuó creciendo a un ritmo acelerado: 8.5 por ciento anual de 1962 a 1996 y, en ese momento, ya era la doceava economía del mundo. Corea ingresó a la OCDE en diciembre de 1996, poco tiempo después que México. Japón pidió que se diera un quid pro quo, un equilibrio entre la admisión de un nuevo miembro de Norteamérica y un nuevo miembro asiático. La OCDE exigió el cumplimiento de Códigos de Conducta —un grupo que se refiere a la cuenta de capital—, lo que también presionó su apertura y la del sistema financiero. En 1996 Corea estaba en una situación aparentemente inmejorable. Su ingreso a la OCDE simbolizaba su pertenencia al grupo de países industriales ricos. Su crecimiento era de siete por ciento, su inflación de cuatro por ciento y su deuda externa total de 28 por ciento del PIB. Nadie imaginaba que, en 1997, la afectaría el tsunami de la crisis asiática. Así como la interpretación del milagro asiático ha sido controvertida, también lo es la de la crisis asiática de 1997. Neoliberales y desarrollistas jalan agua para sus molinos. Los neoliberales hacen recaer la responsabilidad de la crisis en un Estado en extremo intervencionista, en los excesos de la política industrial, en los chaebols y bancos excesivamente apalancados con niveles de deuda excesiva, en las graves fallas de los gobiernos corporativos de los chaebols, en la corrupción y, en general, en el capitalismo de cuates (crony capitalism).

Los hechos reales parecen ser que la apertura de la cuenta de capital y la liberalización financiera no se hicieron con la debida secuencia y no existía un sistema de regulación apropiado. Además, el principal problema fue un gran incremento de la deuda externa de corto plazo en dólares, que aumentó de 30,000 millones, en 1990, a 76,000 millones de dólares en 1996. La deuda total era de 177,000 millones de dólares, 45 por ciento de corto plazo y la deuda bancaria también era muy alta, de 116,000 millones de dólares. Adicionalmente, Japón devaluó el yen, lo que no hizo Corea con su moneda, con lo cual perdió competitividad su cuenta corriente, que ya era fuertemente deficitaria. Con la crisis asiática, que se esparció como efecto dominó, se cerró el crédito. Hubo crisis de confianza. La muy fuerte concentración industrial que hacía al país vulnerable —los treinta chaebols controlaban 85 por ciento de la producción— también era un problema, pues comenzó a quebrar los más pequeños. Nuevamente se reprodujo la patología de la crisis mexicana de 1994-1995. Los economistas antineoliberales y desarrollistas, inclusive Stiglitz y el coreano Ha-Joon Chang, atribuyeron el problema a la apertura de la cuenta de capital y la liberalización financiera. A ello contribuyó el debilitamiento de la estructura de política económica, del sistema de planeación y de la política industrial. Este es un debate muy interesante.

El gobierno estadounidense y el FMI intentaron aprovechar la crisis para hacer escarnio del Estado Intervencionista, de la política industrial, del sistema financiero público de crédito dirigido y del sistema de chaebols. El objetivo era acercar el modelo coreano al modelo capitalista anglosajón para favorecer sus intereses, la apertura a la inversión extranjera y mayor participación de sus empresas industriales y bancos. Todo esto ya había sucedido en México. Se aprovechó un momento de descontrol e incertidumbre en el rumbo en Corea. Desafortunadamente también afectó la parálisis que acompañó al final del gobierno de Kim Young Sam. El nuevo gobierno de Kim Dae Jong suscribió, en diciembre de 1997, el mayor paquete de rescate FMI-gobierno de Estados Unidos por 55,000 millones de dólares, un monto mayor que el que México recibió en 1995.

El modelo coreano se modificó después de la crisis. Por ejemplo, en abril de 1999, una nueva Ley del Banco Central estableció como único objetivo para el Banco de Corea la estabilidad de precios, deslegitimando las anteriores políticas monetarias —la proinversión, el procrecimiento—, lo cual ha sido criticado.[176] Afortunadamente, el proceso de recuperación fue muy rápido después de una caída del PIB en 1998 de 6 por ciento. En 1999 la economía creció 9.5 por ciento y en 2000, 8.5 por ciento, con lo cual Corea ya no requería del yugo del FMI. Si bien es cierto que la crisis de 1997 y luego, en general el éxito y el avance del proceso de desarrollo modificaron la estrategia desarrollista y sus instrumentos, ya existe un régimen democrático, y las empresas y los sindicatos han cobrado más fuerza frente al Estado. Al mismo tiempo, Corea creó una estructura industrial de gran profundidad competitiva, proactiva y flexible, capaz de competir en la industria automotriz, electrónica e informática.

El Estado sigue manteniendo un gran rol internacional y ha desplegado una activa diplomacia. Fue sede de la Cumbre del G-20 de noviembre de 2011. Creó un Comité Especial para la preparación de la reunión que puso su marca preparando y negociando el Consenso de Seúl para el Desarrollo Compartido. Un tema de la reunión fue mostrar a los países emergentes, miembros e invitados, las valiosas enseñanzas de su experiencia de desarrollo.

En conclusión: la estrategia desarrollista en Corea fue un instrumento fundamental para salir de la pobreza, atraso y destrucción de la guerra, pues de hecho colocó al país en medio siglo entre las doce economías más pujantes y modernas del mundo. Después de la crisis de 1997, se introdujeron algunas políticas más liberales. De esa síntesis entre desarrollismo y liberalismo resultó un nuevo desarrollismo, una tercera vía, con un Estado fuerte, una política industrial más moderna, pero con apoyo selectivo a empresas y sectores, desregulación, desarrollo tecnológico, continuado impulso educativo. A pesar de la cierta liberalización financiera, aún persisten instrumentos de crédito dirigido y un gran énfasis en el desarrollo de una infraestructura moderna.

Corea

I. Periodo de crecimiento acelerado 1962-1970

II. Periodo del gran plan de la industria pesada y química 1971-1979

III. Crecimiento y estabilización / Reformas estructurales

IV. Reformas liberalizadoras y democracia

V. Crisis asiática (1997-2000)

VI. Recuperación (2001-2006)

Fuente: IMF, World Economic Outlooks, y Alice Amsden, Asia’s Next Giant.

Singapur: del tercer al primero mundo

Tuvimos que trabajar contra aparentemente obstáculos insuperables para avanzar de pobreza a prosperidad en 30 años […]. Aprendimos trabajando y aprendimos rápidamente. Si hubo una fórmula para nuestro éxito era que estábamos constantemente estudiando cómo hacer que las cosas funcionaran o cómo hacer que funcionaran mejor. Nunca fui prisionero de ninguna teoría […]

El ingreso per cápita aumentó de menos de 1,000 dólares en el momento de la Independencia a casi 30,000, el día de hoy.[177]

Singapur, una verdadera ciudad Estado, merece ser reconocida como una de las naciones mejor gobernadas del mundo. Ello es un mérito de Lee Kuan Yew, quien llevó a su país a la independencia, apenas en 1965, cuando se separó de la Federación Malaya. Lee gobernó como primer ministro hasta 1990, fue el líder contemporáneo con mayor permanencia en el poder, y aún forma parte del gabinete. Fue sustituido por uno de los tecnócratas que frecuentemente genera el sistema asiático: el doctor Goh, quien ocupó muy diversos cargos gubernamentales. En la estrategia desarrollista de Singapur están presentes los objetivos motivacionales del nacionalismo económico: sobrevivir como nación independiente, pues su soberanía estaba amenazada por Malasia, así como por el comunismo que descendía por el Sudeste asiático y que fue frenado por los malayos y los ingleses en los años cincuenta. El principal objetivo de Singapur, pasadas estas amenazas geopolíticas, fue el título de las memorias de Lee Kuan Yew: Pasar del tercer mundo al primero (From Third World to First), algo que se logró al comenzar el milenio con un ingreso per cápita de más de 30,000 dólares. Su estrategia desarrollista se ajustó a las condiciones de una isla sin recursos naturales, aunque con una posición privilegiada en las rutas comerciales entre Este y Oeste.

Lee estableció un Estado fuertemente intervencionista, con un gobierno autoritario de un solo hombre, con clara visión y conducción del proceso de desarrollo; pero, por necesidad, abierto a la inversión extranjera, si bien sujeta a las condiciones fijadas por el Estado.

Asimismo, creó una estructura institucional particularmente inteligente. El centro de la planeación del desarrollo era el Economic Development Board, que eventualmente se abocó a la tarea de promover la inversión extranjera que el Estado requería y fungir como ventanilla única para realizar los trámites de los inversionistas; también dio forma una institución genial: el Central Provident Fund, un fondo de pensiones con cuotas individuales para los trabajadores, con contribuciones elevadas de trabajadores y empresarios —aquí se inventó el esquema—, una verdadera máquina de ahorro que fue aprovechada para financiar las inversiones.[178] La otra institución clave fue el Housing Development Board. Lee consideró que, si cada ciudadano lograba tener una casa, el país no sería presa del comunismo. Este objetivo se concretó con éxito. También creó el Temasek Holdings, un brazo de inversión del gobierno y el Development Bank de Singapur.

Existía un importante triángulo de desarrollo: el Provident Fund generaba el ahorro para invertir en dos tareas fundamentales y no se dispersaba: crear la mejor y moderna infraestructura y dotar a los ciudadanos de vivienda. Singapur desarrolló la más moderna infraestructura portuaria, a través del Singapur Port Authority, y aeroportuaria, con los aeropuertos más modernos y una de las mejores líneas aéreas del mundo: Singapur Airlines. En lo que fue una zona pantanosa construyó un gran parque industrial: Jurong. Adicionalmente se dio una alta prioridad a la educación a todos los niveles, enviando becarios al exterior y atrayendo profesores de las especialidades que se requerían. Se creó un ambiente de paz laboral a través de otra institución clave: el National Wage Council, que de la mano con National Trade Union Congress aseguró que la creciente productividad se reflejara en mejores salarios. De esta manera estaban dadas todas las condiciones para atraer la inversión extranjera.

La política industrial inicialmente se concentró en textiles, refinación, petroquímica e industria naviera con mantenimiento y reparaciones de barcos, aprovechando su situación geográfica. En la primera etapa se dependió de mano de obra barata, pero, a medida que avanzó el desarrollo se decidió que ya no era posible competir en mano de obra barata con sus vecinos asiáticos que tenían mayor población, por ello transitó a actividades de alta tecnología y gran valor agregado, y se crearon las instituciones necesarias: Standards, Productivity and Innovation Board (SPRING), y Agency for Science, Technology and Research (STAR.)

La siguiente fase de la estrategia industrial fue consolidar los sectores dedicados a la química, la electrónica, la informática, las telecomunicaciones y la ingeniería de precisión, aunque también se optó por invertir fuertemente en las ciencias biomédicas, la industria farmacéutica, la tecnología médica, la biotecnología y los servicios médicos. Se creó un hub biomédico, llamado Biopolis, el cual fue impulsado por STAR. El proceso lo apoyó la Universidad de Singapur y se creó el Biomedical Sciences Investment Fund para dar financiamiento. Un país tan vinculado a la región fue afectado por la crisis asiática de 1997, pero —a la vuelta del siglo— se consolidó como uno de los países emergentes que ingresó al grupo de los países industriales del primer mundo. Lee Kuan Yew es admirado como un estadista y asesora a otros países asiáticos en la pragmática de desarrollo. Es muy escuchado por los líderes chinos y ha tenido influencia en el espectacular crecimiento económico de Vietnam.

Singapur ha mantenido, a lo largo del tiempo, una política desarrollista que lo llevó a un alto grado de modernización y avance tecnológico, definiendo sus objetivos de largo plazo, avanzando por las etapas y las secuencias planeadas.

Comparación entre Corea y Singapur

Fuente: IMF, World Economic Outlooks, y R. S. Milne y D. K. Manzy, Singapore: the Legacy of Lee Kuan Yew, 1990.

Francia: Del desarrollismo a la integración europea

Entre 1945 y 1985, Francia era el mismo paradigma del Estado desarrollista, Japón un pálido segundo lugar.[179]

El modelo de desarrollo francés, hasta el momento de la creación de la Comunidad Económica Europea, tenía muchos elementos en común con el desarrollismo japonés. La principal motivación del Estado desarrollista francés era, como en otros casos, el nacionalismo económico. El acicate no fue, como ocurrió en las guerras anteriores, el militarismo, sino la humillación sufrida durante la Segunda Guerra Mundial. Afortunadamente, las energías nacionales ya no se encaminaron al revanchismo contra Alemania, sino al entendimiento que permitió construir una nueva Europa. La motivación impulsada por De Gaulle era competir y no ser avasallado por la economía estadounidense. El objetivo que fueron perfilando Monnet, De Gaulle y Adenauer era la integración económica europea. Una meta inicial era, desde luego, la reconstrucción económica. Francia tradicionalmente tenía un Estado intervencionista y dirigista. No en vano su política económica ha sido llamada “colbertista”, por sus orígenes en la época del gran ministro mercantilista de Luis XIV, quien sentó las bases de la industria francesa. Vale la pena destacar algunos de los elementos que configuraron al Estado desarrollista francés y tienen una gran similitud con Japón.[180]

El primer elemento era una élite burocrática meritocrática que ejercía un gran poder e influencia. Este grupo se reclutaba entre lo mejor y lo más inteligente de la juventud para ingresar en las grandes escuelas (Les Grandes Écoles). En la rama administrativa, los enarcas egresados de la Escuela Nacional de Administración (ENA), la cual fue creada por De Gaulle en 1946 y formaba a los cuadros burocráticos de élite: los inspectores de finanzas. Varios presidentes o primeros ministros, casi todos los ministros del todopoderoso Ministerio de Economía y Finanzas, son egresados de este selecto grupo, sean conservadores o socialistas: Giscard d’Estaing, Chirac, Jospin, Rocard, Balladur, Juppe. De menor visibilidad es la Escuela Normal Superior, que forma educadores, pero que también aportó un primer ministro: Pompidou. Las otras grandes escuelas sirven para generar otro grupo de importancia estratégica: los técnicos, los ingenieros, terreno en el que sobresalen la Escuela Politécnica fundada por Napoleón y la Escuela de Caminos y Puentes. Estos han impulsado los ferrocarriles franceses, la industria aeroespacial y la nuclear, donde destacan las empresas públicas. De Gaulle impulsó la “república tecnocrática del servicio civil”, la consolidación de un Estado fuerte, en reacción a la ineficaz Cuarta República, dominada por los partidos políticos y la Asamblea.

Un segundo elemento es el desarrollo de la planeación indicativa, que puede reconocerse como un invento francés y que sirvió de inspiración a Japón, España y otros países. Esta planeación es obligatoria para el amplio sector público e indicativa para el privado; pero, a través de las comisiones que integraban al sector privado, sirvió para compartir información, intercambiar ideas y facilitar la ejecución de los proyectos. Sus primeros planes condujeron una reconstrucción eficaz después de la Segunda Guerra Mundial; posteriormente, durante “la bella época”, contribuyó al auge económico de los años sesenta y a la construcción de la CEE. Esta estrategia perdió influencia frente a Bruselas y los programas europeos y —principalmente— ante la maduración de una economía de mercado, pero Francia le sigue dando importancia al Estado, apoyado por la planeación estratégica.

El tercer elemento que caracteriza al Estado desarrollista francés es el control que ejerció sobre el financiamiento. El Ministerio de Hacienda dirigió la política de asignación del crédito hacia los sectores prioritarios. Una de las denominaciones con las que se llamó a esta política es “encuadramiento del crédito” (encadrement du credit), la cual es muy descriptiva. Al término de la Segunda Guerra, los bancos privados franceses considerados colaboracionistas fueron nacionalizados. El presidente socialista Mittterrand también llevó a cabo una segunda ola nacionalizadora. En este caso, la propiedad formal no ha sido fundamental. Los grandes bancos: Société Générale, BNP, Paris Bas, normalmente eran encabezados por enarcas o por inspectores de finanzas que seguían los lineamientos del Estado. Había también una batería de bancos estatales, como la Caisse des Dépóts, el Banco de Comercio Exterior. En suma: el crédito bancario fue dirigido por el Estado. “Se ha dicho, con razón, que las estrategias francesas para un desarrollo conducido por el Estado con intervención industrial han dependido de una asignación selectiva del crédito, que fue realizable en un sistema financiero sustentado en el crédito y con precios administrados”.[181] Por esta causa hubo una muy limitada participación de la banca extranjera.

Francia tuvo un proceso de recuperación exitoso. Su Estado creó una importante red de empresas públicas en sectores estratégicos. En energía, electricidad y gas de Francia, las plantas nucleares generan setenta por ciento de su energía; en transporte, los Ferrocarriles Franceses (SNCF) y Air France son fundamentales. También impulsó una vigorosa industria aeroespacial, a la cual se debe el diseño y la fabricación del Concorde y el Airbus. A De Gaulle le importaba frenar la hegemonía económica estadounidense, por lo cual impulsó empresas públicas y apoyó a las privadas para que realizaran fusiones y adquisiciones. No tuvo empacho en seleccionar e impulsar “campeones nacionales”. Todavía en este milenio, en el contexto de la Unión Europea, Francia defiende a empresas francesas frente al control (takeovers) por extranjeros. En la actualidad el modelo francés ha sido cuestionado. Se plantea si existe. Ciertamente el desarrollo de la Unión Europea y sus instituciones han socavado o, como mínimo, forzado ajustes en la estrategia económica. Por supuesto, los retos de la globalización y la competencia internacional han ejercido su influencia, al tiempo que el estatismo dirigista y el desarrollismo francés sufre el embate del pensamiento liberal anglosajón.

La política industrial nacional pierde parte de su sentido con la Unión Europea. No hay espacio para una política comercial o arancelaria propia, pero sí para subsidios abiertos o encubiertos para la agricultura. El Banco Central Europeo y el euro significan para los Estados nacionales la pérdida de buena parte de sus espacios de política monetaria y cambiaria, pero no de la fiscal. El Acuerdo de Maastrich definió los elementos de las políticas macroeconómicas, fiscales, de endeudamiento, monetarias y las metas inflacionarias y de déficit fiscal, aunque la reciente crisis revela que no se cumplieron. Las políticas económicas son parcialmente comunitarias. La gran recesión de 2008-2009 obligó a hacer replanteamientos. No cabe duda que las ideas y las políticas neoliberales están siendo fuertemente cuestionadas. Sarkozy habló del fin de capitalismo, sugirió que el Banco Central Europeo no debía tener como monoobjetivo la inflación, sino que debía adoptar otros, como el empleo. Aventuró la idea de dejar al Ministerio de Finanzas sólo los equilibrios macroeconómicos, pero destinar otro ministerio para impulsar la producción y el desarrollo.

En varios países de Europa se nacionalizaron bancos con problemas, inclusive en Inglaterra. Hubo un resurgimiento keynesiano. Sin embargo, todo está en la mesa de debates. Con un ambiente de cierta recuperación mundial, los desequilibrios fiscales, la crisis de deuda soberana de Islandia, Irlanda, Grecia, Portugal, Italia, España, y los que se agreguen, obligan a tomar medidas de ajuste fiscal convencional. Cameron regresó a políticas que envidiaría la señora Thatcher. El triunfo del socialista Hollande cambió el mapa de las ideas en Europa al señalar que no se puede salir de la crisis con la austeridad marcada por el fundamentalismo fiscal propuesto por Alemania, también se requiere crecimiento. Ello supone inversiones productivas, por ejemplo, en infraestructura. Propone crear en Francia un nuevo banco público de inversiones. ¡Son nuevos rasgos desarrollistas! Francia ilustra un caso en que, cuando se integró a la Unión Europea y al euro, el desarrollismo ya había cumplido su cometido. Pero sus instituciones e instrumentos realizaron valiosas aportaciones que permitieron que su economía llegara en condiciones sólidas y competitivas a su cita con la integración europea.

Francia durante el desarrollismo
(Comparación con Alemania)

Fuente: M. Loriaux, “The French Development State as Myth and Moral Ambition”, 1999 y IMF Statistical Yearsbooks.

España, de la autarquía a la integración europea: desarrollismo, socialismo, liberalismo y crisis[182]

El tercer franquismo, el de los años sesenta y la primera mitad de los setenta, es el del desarrollismo: España crece a 6.7 por ciento anual y la propaganda tardía franquista habla con exaltación del milagro español.[183]

Durante los años cuarenta y parte de los cincuenta, España continuó viviendo una economía de guerra, en la autarquía y el aislamiento. El crecimiento promedio del ingreso per cápita entre 1935 y 1950 fue de -0.9 por ciento. La situación permaneció en estos términos hasta que, en 1958, se implementó una estrategia forzada de sustitución de importaciones con bajo crecimiento. Siguiendo el ejemplo de la Italia fascista, en 1941 se creó el Instituto Nacional de Industria (INI) para estimular el desarrollo en un escenario de proteccionismo mercantilista; asimismo, se impulsó notablemente la inversión pública en sectores estratégicos —como energía eléctrica, refinación petrolera y acero—, que rendirían frutos en los años cincuenta.[184] La Guerra Fría actuó en beneficio del franquismo: Estados Unidos estableció un acuerdo con España en 1953, iniciando su apoyo económico a cambio de bases militares. También se debe destacar el ingreso a la OCDE, el Banco Mundial y el FMI. En 1957, Franco, como señal de apertura, incorporó a jóvenes tecnócratas del Opus Dei: Alberto Ullastres como secretario de Comercio, y Mariano Navarro Rubio como secretario de Hacienda, disminuyendo la influencia de la Falange.

El punto de inflexión fue el Plan de Estabilización de 1959, que tenía cuatro objetivos: convertibilidad de la peseta, estabilización de los precios, liberalización del comercio exterior y la aspiración de la integración a Europa. Ésta última fue imposible en vida de Franco. Se creó el cuerpo especial de economistas del Estado, en 1962 surgió la Comisaría del Plan de Desarrollo, que encabezó Laureano López Rodó, un personaje de relieve en el Banco Mundial que elaboró un estudio integral sobre las posibilidades de desarrollo de la economía española y formuló amplias recomendaciones.[185] En ese mismo año se realizaron importantes avances financieros. Se estatizó el Banco de España que, a la zaga de muchos países, era un banco mixto. Un Comité de Crédito de Mediano y Largo Plazo coordinaba los bancos oficiales, entre los que estaban el Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional, el Banco de Crédito Industrial, el Servicio Nacional de Crédito Agrícola. La fundación del Banco Exterior de España data de 1929. Estos bancos dependerían, directa o indirectamente, del ministro de Hacienda para su fondeo. Se constituyó el Instituto de Crédito de Cajas de Ahorro para promover el crédito a la pequeña industria y la agricultura. Todas eran instituciones de corte desarrollista.

A finales de 1963 se aprobó el Primer Plan de Desarrollo para el periodo 1964-1967, que planteaba una tasa de crecimiento de seis por ciento, más ambiciosa que la tasa de 4.5 por ciento lograda en 1954-1962. Durante el cuatrienio del plan la meta se excedió, pues se creció a 6.2 por ciento. El sistema de planeación se inspiró en el modelo francés. Aunque no se aplicó cabalmente, se obtuvieron resultados. Se elaboró un Segundo Plan para 1969-1971, con una meta de 5.5 por ciento anual, una tasa menor, pues se habían producido desequilibrios internos en precios y en la balanza de pagos. El Tercer Plan (1972-1975) impulsó un ambiente de modernización económica, que dio pie a la conformación del Ministerio de Planificación del Desarrollo, pero que se derrumbó con la crisis del petróleo, de octubre de 1973. El Ministerio elaboró un Cuarto Plan (1976-1979), pero no se aplicó. Con la muerte de Franco, también murió la planeación, lo que significó el desmantelamiento paulatino del desarrollismo. Sin embargo, los analistas señalan que en el último periodo de la planeación española (1972-1975) se cumplieron tres puntos básicos: “visión eminentemente desarrollista, papel agresivo de las empresas públicas a través del INI y, una concepción globalizadora y unitaria del desarrollo regional”.[186]

Varios autores señalan que España siguió, durante un cierto periodo, una estrategia desarrollista exitosa. Joaquín Estefanía, por ejemplo, al analizar las etapas de historia económica de España desde 1959 hasta la época actual, “define la primera etapa como la del desarrollismo y la sitúa de 1959 a 1975”.[187] Es decir, desde el periodo de liberalización del franquismo con el ingreso de tecnócratas del Opus Dei al gobierno y el Plan de Estabilización de 1959, hasta la muerte de Franco en 1975. Este periodo coincide con el llamado milagro español, que supuso un ritmo de más de seis por ciento de crecimiento durante quince años.

Después de la muerte de Franco, España fue sacudida por los efectos de las dos crisis del petróleo, la de 1974-1978 y la de 1978-1982, y obtuvo niveles de crecimiento muy bajos: 2.2 y 1.3 por ciento, respectivamente. Como en otras partes del mundo, el cambio estructural propiciado por la crisis petrolera se reconoció tardíamente y esta fue una etapa de pare-siga en las políticas económicas.

Entre 1977 y 1985 se desató una severa crisis bancaria, que es un espejo casi perfecto de la que ocurrió en México en 1995. Fue resultado de una liberalización financiera mal ejecutada con bancos asignados a administradores poco profesionales, y una inadecuada regulación: “La ruptura del statu quo bancario produce la creación de entidades bancarias, carentes de equipos humanos, profesionalizados y experimentados […]. Se da la política de compra de bancos […] a precios ajenos a una valoración económica. Se compran bancos para adquirir prestigio social”.[188] Cuando finalmente se resolvió la crisis, habían sucumbido 40 bancos. Los funcionarios económicos de los gobiernos de Adolfo Suárez y Calvo Sotelo eran liberales promercado, y no simpatizaban con la planeación. Tenían su mente más puesta en que la transición política funcionara que en lo económico, por supuesto que también les preocupaba que España pudiera entrar a la CEE. De especial relevancia fue el papel de Enrique Fuentes Quintana, gran fiscalista y uno de los forjadores de la economía moderna española, quien —como vicepresidente segundo para Asuntos Económicos y ministro de Economía— puso en marcha en 1977 un Plan Económico de Urgencia y un Programa de Saneamiento y Reforma Económica para hacer frente a las crisis económicas vinculadas con la balanza de pagos y la inflación. Realizó el ajuste económico para preparar el terreno para los Pactos de la Moncloa.[189]

El segundo gran punto de inflexión fueron los Pactos de la Moncloa, firmados en octubre de 1977. Estos pactos tuvieron como figuras centrales a Adolfo Suárez, Santiago Carrillo, Felipe González y Enrique Fuentes Quintana. En una entrevista que sostuve con este último, me comentó que los españoles de la transición no querían que se repitieran los errores de falta de atención a la política económica, que fue unas de las causas del derrumbe de la Segunda República y del inicio de la Guerra Civil. A los actores de la Moncloa los animaban —según él— tres objetivos: ingresar a la CEE, por lo cual había que reducir la brecha existente de ingreso entre España y la CEE; establecer una infraestructura moderna y crear un Estado de bienestar social equiparable a los del resto de Europa. Para ello se requería, y se logró, una amplia reforma fiscal, estableciendo un impuesto progresivo sobre ingresos de personas, con un impuesto patrimonial de control, un impuesto al valor agregado, lo que aceptaron los empresarios a cambio de que los sindicatos aceptaran un principio de contención laboral, vinculado con la productividad.

En 1982, el Partido Socialista de Felipe González ganó las elecciones. Un objetivo fundamental de su gobierno fueron las negociaciones para ingresar a la CEE. En junio de 1985 se concreta el Tratado de Adhesión. Todo el proceso significó un estímulo a la inversión y al crecimiento económico, pero se mantuvieron elevados déficits fiscales, a veces, superiores al cinco por ciento del PIB, y lo mismo ocurrió con una alta inflación y los niveles de desempleo cercanos a veinte por ciento. Es un periodo de crecimiento moderado.

En 1996 ganó las elecciones el Partido Popular encabezado por Aznar. Rato, como ministro de Hacienda, condujo una administración económicamente conservadora, de carácter neoliberal, que consiguió que España cumpliera adecuadamente las condiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Maastrich. El éxito principal de este gobierno fue lograr el equilibrio fiscal y, en general, cumplir muy eficazmente las condiciones para incorporarse a la Unión Monetaria Europea y la zona del euro. El Partido Socialista regresó al poder con Rodríguez Zapatero. El modelo de crecimiento español había descansado sobre los ladrillos, una expansión sostenida en infraestructura y desarrollos inmobiliarios. En el nuevo milenio, como otros países, esto desembocó en una burbuja crediticia. Cuando sobrevino la crisis, los fundamentos de la economía española ya no eran sólidos. Había bajado la productividad, el sector externo había perdido competitividad y la balanza de pagos tenía un elevado déficit en cuenta corriente. Había aumentado la deuda externa, sobre todo privada. La banca tuvo un punto muy vulnerable en las cajas de ahorro vinculadas al crédito a la vivienda y, como en todo el mundo, hubo gran mortandad financiera.

España fue muy contaminada por los problemas de Grecia e Italia. Rodríguez Zapatero realizó algunas reformas en el ámbito de las pensiones, las cuales fueron acompañadas de un pacto social. Fueron medidas tardías, insuficientes e impopulares, el esfuerzo de ajuste que se desplegó contribuyó a que perdiera las elecciones. El Partido Popular de Rajoy ganó con mayoría absoluta, en una España que hoy es el epicentro de la crisis europea. Los serios errores de la administración de Rajoy, acumulados a los anteriores, convirtieron una sólida posición fiscal en un alto déficit fiscal y una elevada deuda. El problema principal fue la banca, muy castigada por quebrantos hipotecarios. A ello se agregó una fusión mal realizada por el banco central de España en algunas cajas de ahorro, la cual provocó serios problemas en Bankia, que tuvo que ser nacionalizada. Con desempleo de 25 por ciento, en jóvenes de cincuenta por ciento y con una aguda recesión. España está prácticamente en un callejón sin salida y ha sido intervenida en muchas de sus políticas por las autoridades europeas. A cambio, recibió una línea de apoyo por 100,000 millones de euros para capitalizar sus bancos. Este caso ilustra las acciones insuficientes y tardías de los líderes europeos, siempre al borde del abismo.

La política desarrollista en España sólo jugó un papel importante durante cerca de quince años, pero este fue el periodo de más rápido crecimiento, el del milagro español, y contribuyó a darle condiciones económicas más favorables para la transición democrática y la incorporación a la CEE. Después, los gobiernos socialistas consolidaron un Estado de bienestar social moderno, siguiendo políticas económicas de corte liberal. Al llegar al poder, el Partido Popular las refrendó a fin de que España ingresara al selecto club del euro, cumpliendo las condiciones del Tratado de Maastricht. Con esta síntesis social-liberal de los gobiernos democráticos, España se ubicó entre las diez más grandes economías, hasta que la crisis de 2009 puso de manifiesto sus nuevas debilidades estructurales.

España: del desarrollismo a la integración europea

Fuente: Juan Velarde, Historia de un esfuerzo colectivo 1900-2000, 2000 y IMF, Statistical Yearbooks.

Desarrollismo brasileño

Entre los decenios de 1930 y 1970, Brasil y el resto de los países latinoamericanos crecieron a un ritmo extraordinario. Aprovecharon la debilidad del Centro para formular estrategias nacionales de desarrollo. Esta estrategia se conoció como desarrollismo o desarrollismo nacional […]. El objetivo primordial de tal política era promover el desarrollo económico y, segundo, que a fin de lograrlo el país (empresarios, burocracia oficial, clases medias, trabajadores, unidos en la competencia internacional), necesitaba definir los medios para alcanzar el objetivo dentro del marco del sistema capitalista, con el Estado como principal instrumento de la acción conjunta.[190]

Brasil y México fueron líderes de las estrategias desarrollistas en América Latina, también fueron los más exitosos. Compitieron con las experiencias asiáticas hasta la crisis de la deuda de 1982, que dio un golpe mortal al antiguo desarrollismo. Ambos países poseen elementos comunes. Sus esfuerzos se iniciaron casi en el mismo momento. Brasil, con Getúlio Vargas en 1930; y México, con Lázaro Cárdenas, desde su campaña presidencial en 1933. Cardoso hizo una de las primeras referencias analíticas a este proceso en su obra clásica: Dependencia y desarrollo. Al tomar el poder, Getúlio Vargas implantó una estrategia desarrollista con su elemento característico: un activo intervencionismo de Estado para impulsar la industrialización del país; sin embargo, el desarrollismo brasileño tiene dos rasgos particulares: el populismo que requirió para consolidar el poder del Estado Novo, que fincó una alianza con la incipiente clase industrial, los sindicatos y las clases medias urbanas. La fuerte oligarquía terrateniente se oponía a la industrialización. Todavía consideraba, en términos fisiocráticos, que la agricultura era la actividad natural y la industria, la artificial. Ello, a pesar de que la Gran Depresión había mostrado la vulnerabilidad de las materias primas y, en el caso específico de Brasil, del café. Otro rasgo peculiar era la influencia del militarismo brasileño sobre el desarrollismo, lo cual es atribuible —en cierta medida— a la muy refinada estrategia geopolítica que el Estado brasileño concibió desde el siglo XIX para dominar la zona sur del continente. En suma: la suya era una estrategia vinculada con la expansión en la cuenca amazónica y el desarrollo de una industria armamentista fuertemente ligada a su industrialización. Las políticas estatales expansionistas para activar la recuperación de Brasil frente a la recesión no solamente estimularon la industria, sino también la recuperación del sector cafetalero.

Al igual que en México, la Segunda Guerra Mundial dio un considerable estímulo a la industrialización a través de la forzada sustitución de importaciones. Después de un intervalo, Vargas regresó al poder, electo democráticamente, en 1950. Creó dos instituciones importantes: el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) en 1952, casi veinte años después de Nafinsa, y Petrobras, en 1953, quince años después de Pemex. En 1954 se suicidó.

Juscelino Kubitschek fue electo a la presidencia de la República para el periodo 1956-1960. Ese fue uno de los momentos más emblemáticos del desarrollismo. Kubitschek, médico de profesión, había sido alcalde de Belo Horizonte y había mostrado un gran entusiasmo por las obras de infraestructura, las cuales se convirtieron en un antecedente de su programa de gobierno. En la Comisión Conjunta Brasil-Estados Unidos para el desarrollo de Brasil, constituida en 1951, participaría el muy destacado economista Roberto de Oliveira Campos, que en la definición de proyectos prioritarios, aportó los conceptos básicos sobre la necesidad de eliminar los cuellos de botella y crear puntos de crecimiento. Campos formaba parte de la escuela de élite de los diplomáticos economistas del Ministerio de Relaciones Exteriores, conocido como Itamarati y había sido secretario de la delegación brasileña en Bretton Woods, como Víctor L. Urquidi en la mexicana. De hecho, los estudios de la comisión alentaron la creación del BNDES, del cual sería su director de Estudios Económicos. Asimismo se crearía un grupo BNDES-CEPAL, donde también figuraría el connotado economista Celso Furtado.

Kubitschek tenía como eje de su programa de gobierno el Programa de Metas, que estableció treinta metas con objetivos cuantitativos en los sectores de energía, transportes, industrias básicas, educación. El presidente tenía especial interés en los rubros del acero, el petróleo, la refinación, la construcción de carreteras y la producción de automóviles. El ministro de Obras Públicas, el almirante Lucio Meira, impulsó la construcción naval. Otros miembros clave en la elaboración del Programa fueron Roberto Campos y el grupo BNDES-CEPAL. Desde 1956 se creó un Consejo de Desarrollo que dependía directamente de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia.[191] Adicionalmente, Kubitschek planteó la construcción de Brasilia, con el talento arquitectónico de Oscar Niemeyer. Él veía a Brasilia como la “meta síntesis del Programa de Metas”, un símbolo de la integración del territorio y del futuro del país. Cardoso elogió a Kubitschek: “Formuló e implementó una novedad en Brasil, un plan ambicioso que estableció los pilares de la industrialización y la infraestructura básica del país. Fue también el visionario que construyó Brasilia, la nueva capital en el centro geográfico del país”.[192] Al mismo tiempo, dice: “La era de la inflación moderna principió cuando el presidente Kubitschek, decidió avanzar 50 años en cinco […]. Los cínicos hacían el chiste de que el periodo de Kubitschek se manchó con 50 años de inflación en cinco”.

Aunque alcanzó elevadas tasas de crecimiento, aumentó la inflación por razones climáticas que afectaron a la agricultura. Como resultado de esto, el país tuvo problemas de balanza de pagos en 1958. Se iniciaron negociaciones con el FMI. El gobierno diseñó un Programa Monetario de Estabilización, cambió al ministro de Hacienda por Lucas López, uno de los artífices del Programa Económico del presidente y nombró a Roberto Campos como director del BNDES. El FMI proponía un programa de ajuste más radical, que para el gobierno era inaceptable, pues ponía en entredicho el Programa de Metas y la construcción de Brasilia. Un argumento que se esgrimió en las negociaciones con el FMI fue el relativo a los problemas que estaba teniendo Frondizi, el presidente desarrollista de Argentina, que aceptó un programa restrictivo, el cual significó que fuera depuesto por los militares. En una reunión con sus principales asesores, el presidente decidió romper relaciones con el FMI. El único que se opuso fue Roberto Campos, que salió del gobierno. El almirante Meira se hizo cargo de BNDES. Furtado estaba claramente a favor del rompimiento.[193]

Otra institución importante que creó Kubitschek, orientada al desarrollo regional, fue la Superintendencia para el Desarrollo del Noreste (Sudene), la región más pobre de Brasil, para atender una severa sequía que sufrió la zona. Se le encomendó su dirección a Celso Furtado. Para ello, contó con el apoyo entusiasta de la Iglesia católica y la organización del famoso arzobispo Helder Camara, líder de la Conferencia Episcopal. Al término de su gobierno, Brasil alcanzó tasas de 7.8 por ciento. El promedio desarrollista desde Vargas en su segunda etapa, de 1947 hasta 1962, fue de seis por ciento. No obstante, ya se evidenciaba la patología del desarrollismo: pérdida de dinamismo de las exportaciones, alta deuda externa e inflación. Había turbulencia política, con inconformidad de los militares.

El presidente Janio Quadros, que entró en funciones a principios de 1961, renunció en agosto. Lo sustituyó su vicepresidente, Goulart, que venía precedido de una fama de populista. Incorporó a su equipo a Furtado. Pretendían realizar una reforma agraria y nacionalizaciones, así como mantener activas relaciones con Cuba. Un coctel político explosivo, al que se sumaron los problemas económicos y la inestabilidad. En 1964, Goulart fue derrocado por los militares. El ejército, como institución, tendría el control del gobierno desde 1964 a 1982, alternándose los generales en diferentes periodos presidenciales: éste fue el caso de Castello Branco, Costa e Silva, Geisel y Figuereido. Estos gobiernos fueron apoyados por tecnócratas altamente competentes: el propio Roberto Campos, que estabilizó la economía, Delfim Netto y M. H. Simonsen. Los militares llevarían a cabo un agresivo programa desarrollista, con fuertes inversiones en infraestructura y en programas de desarrollo industrial. El crecimiento alcanzaría tasas de 10 por ciento y se hablaría de un milagro brasileño, bajo lo que Guillermo O’Donnel, politólogo argentino, llamó el autoritarismo burocrático. Éste llegaría a su fin cuando en México detonó la crisis de la deuda en 1982. La crisis se había gestado para Brasil desde 1973, pues era importador neto de petróleo. Cubrió sus faltantes de balanza de pagos, convirtiéndose en el mayor deudor entre los países emergentes.

Con la crisis, los militares devolvieron el poder a los civiles. El inicio de la experiencia democrática no fue afortunada: Tancredo Neves, electo, murió antes de tomar posesión. Lo sustituyó Sarney, sin pena ni gloria. Su sucesor Collor de Melo, como Berlusconi un “mogul” mediático, renunció en medio de un gran escándalo de corrupción. Luego llegó a la presidencia Itamar Franco. Entre 1982 y 1994 ningún gobierno logró estabilizar la economía y la inflación llegó a exceder 3,000 por ciento, y fueron atenuadas por un sistema fuertemente indizado de salarios, precios y tasas de interés. Se había intentado un plan heterodoxo, el Plan Austral, que también fracasó.

El mayor acierto de Itamar Franco fue nombrar a un brillante académico que se había exiliado en la CEPAL en Santiago de Chile y que regresó para iniciar una carrera política en el Parlamento: Fernando Henrique Cardoso. En julio de 1994 lanzó el Plan Real. Realizó un importante ajuste de gasto; para aumentar ingresos instauró el impuesto sobre transacciones financieras; eliminó la indización, estableció una nueva moneda, el real, y, logró estabilizar la economía. Esto le permitió ganar la presidencia. Brasil llevó a cabo un proyecto desarrollista muy exitoso, aunque, —desde los años treinta hasta la crisis de la deuda de 1982— con algunos altibajos. Brasil nunca desmanteló totalmente los pilares de esta política, como sucedió en México, pero sí incorporó elementos neoliberales, como las grandes privatizaciones. A pesar de ello, el estado brasileño no abdicó de sus funciones principales para conducir el proceso de desarrollo, como la política industrial y bancaria, y estuvo bien posicionado para definir un nuevo desarrollismo exitoso con Cardoso y Lula.

En 2013 la nota característica del escenario mundial es su inestabilidad política y económica. Todo indica que la Gran Recesión de 2008 se está transformando en un periodo de estancamiento prolongado. Europa está siempre al borde del abismo, con un serio conflicto entre las políticas de austeridad, la severa crisis social que genera y la búsqueda de nuevas fórmulas para estimular la economía. Va encaminada hacia una década perdida, como la tuvo América Latina en los ochenta y se debaten los mismos temas entre las “hormigas del norte” y las “cigarras del sur”. Alemania no aprendió las duras lecciones de los veinte y le está faltando liderazgo visionario. Estados Unidos es víctima de una seria polarización política, que paraliza la acción y le impide superar los retos fiscales. Japón al fin pasa de políticas deflacionistas a expansionistas. Los países emergentes no pueden quedar al margen, sus economías se desaceleran y enfrentan también el reto de modificar sus políticas.

En ese escenario, las miradas internacionales han redescubierto positivamente la economía mexicana, que destaca en términos comparativos. En 2011 y 2012 alcanzó tasas de crecimiento de 4 por ciento, el doble de Brasil, más que cualquier país avanzado, aunque por debajo de países latinoamericanos como Perú, Panamá o Colombia, o China, Vietnam, Indonesia e India. Mantiene una baja inflación, banca sólida, finanzas públicas sanas y deuda en crecimiento, pero todavía muy inferior a los países en crisis.

El gobierno de Peña Nieto ha despertado la imaginación con su pacto pluripartidista y con la introducción de las reformas laboral, de telecomunicaciones y educativa, mismas que rompen años de parálisis. Ha recibido una prensa muy favorable que habla del “tigre azteca”, de un “México en ascenso” y de cómo se convertirá en la séptima economía del mundo. Este optimismo prevalece, por el momento, sobre los serios problemas de violencia, crimen organizado, impunidad y los problemas sociales, y políticas que brotan en los estados pobres del sur.

El libro evidencia cómo ciertas situaciones históricas se repiten, muchas lecciones no se aprenden y las crisis son momentos de oportunidades aprovechadas o fallidas. Algunas de las ideas planteadas sobre una nueva política de desarrollo para México van en línea con los cambios que ya ha planteado el nuevo gobierno de Peña Nieto; otras será interesante examinarlas y debatirlas.

Desarrollismo

Fuente: K. Sikkink, Ideas and Institutions, Developmentalism in Brazil and Argentina, 1991 y Lincoln Gordon, Brazil's Second Chance, Brookings, 2001.

El desarrollismo clásico: I (América Latina)

El desarrollismo clásico: II (Asia)

El desarrollismo clásico: III (Europa)

CAPÍTULO XI

EL NEODESARROLLISMO

Ya hemos analizado cómo el desarrollismo entró en decadencia o se agotó al abandonar la responsabilidad macroeconómica, al incurrir en excesos de deuda, al abusar de la sustitución de importaciones sin lograr promover las exportaciones y al crear un Estado interventor obeso sin posibilidades de financiarlo. Todo esto desencadenó el duro golpe al desarrollismo en México y en otros países de América Latina. Pero la crisis de la deuda de 1982 lo hizo entrar en terapia intensiva. El neoliberalismo y el Consenso de Washington aportaron los medios para su paulatino desmantelamiento y se iniciaron nuevas medidas: un Estado minimalista debido a las oleadas privatizadoras; los esfuerzos de desregulación para aumentar los campos de acción del mercado; la apertura comercial que liquidó el proteccionismo, la implantación de modelos de desarrollo orientados hacia fuera, sustentados en la promoción de exportaciones y, en algunos casos, en maquiladoras; la desaparición de la política industrial —“la mejor es la que no existe”— y, finalmente, la liberalización financiera que destruyó los elementos de la política financiera dirigida por el Estado para apoyar el desarrollo sectorial.

Asia también enfrentó problemas durante la crisis de 1997, pero no resultó tan averiada como América Latina. Sobrevivió a las acechanzas de Estados Unidos y los organismos financieros internacionales, que vieron en la crisis y su patología la oportunidad de liquidar cualquier intento de intervención Estatal. Satanizaron el modelo corporativo asiático calificándolo como “cuatismo” (crony capitalism), denostándolo como corrupto, para acercarlos —como si se tratara de San Pablo en el camino a Damasco— a la verdadera fe. Japón entró en su década de estancamiento, pero por otras razones. El modelo desarrollista asiático sí fue transformado, pero renovado. India y China, lejos de sufrir las crisis, iniciaron un proceso de reformas. Otros países, como Vietnam, lo adoptaron con entusiasmo y por recomendación de los grandes gurús de la región, como Lee Kuan Yew o Mahatir, e iniciaron a una fase de crecimiento espectacular.

A partir de 2008, le tocó al modelo neoliberal entrar en crisis. La liberalización financiera desencadenó severas crisis bancarias con elevadísimos costos sociales. Para salvar a los bancos, los países industriales tuvieron que realizar grandes operaciones de rescate, incluso nacionalizaciones. Un santón del liberalismo, Alan Greenspan, gobernador de la Reserva Federal, cayó desprestigiado. Lo sustituyó Ben Bernanke —el gran experto en la Gran Depresión de 1929— para salvar al sistema financiero y, sobre todo, para hacer frente a las severas caídas de la producción, el empleo y la vivienda. Por estas razones, los Estados revivieron a Keynes e incurrieron en financiamientos deficitarios del orden de diez por ciento del PIB y en niveles de endeudamiento de cien por ciento del PIB. Con estos niveles, varios países de la zona euro, como Grecia, Irlanda, Portugal y España, enfrentaron problemas de deuda soberana y riesgos de default, igual que en los años ochenta lo hicieron los países latinoamericanos. Antes lo había hecho otro país, no de la zona euro, pero sí europeo y con alto nivel de ingreso: Islandia. Estos países tuvieron que realizar severos ajustes con serios problemas sociales: la gran construcción europea quedó en entredicho. Esta crisis del neoliberalismo en los países industriales avanzados aún no tiene un desenlace, pero sí es interesante analizar el esquema que puede sustituirlo: en algunos países emergentes está resurgiendo un nuevo modelo, el neodesarrollismo.

Vale la pena señalar que quienes apoyan el neodesarrollismo —tanto gobiernos como académicos— lo consideran una alternativa viable y aconsejable para los países emergentes. En cierta medida, ocurrió un proceso dialéctico. Se corrigieron de manera evolutiva y adaptativa los problemas y enfermedades del modelo desarrollista original y se incorporaron algunos elementos del liberalismo, para dar paso a una tercera vía entre neoliberalismo y desarrollismo.

Después de analizar las características del modelo neodesarrollista, en la segunda parte de este capítulo examinaré lo que ocurrió en las naciones que lo aplicaron. Estos países son Brasil, China, India e Irlanda. Su situación contrasta con la de los países desarrollistas clásicos, que en esos momentos seguían políticas neoliberales (como México y Corea). España y Francia se adhirieron al modelo de la Unión Europea, y Japón experimentó el estancamiento de una sociedad madura posindustrial.

El nuevo desarrollismo

El concepto de “neodesarrollismo” probablemente fue acuñado por Alice Amsden, en la conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrololo (UNCTAD) celebrada en Bangkok en febrero de 2000.[194] Amsden es autora de un importante libro en el que analizó el desarrollismo coreano (Asia’s Next Grant). Posteriormente, Luis Bresser Pereira, un destacado académico brasileño, retomó la denominación en un artículo publicado en 2004: “El nuevo desarrollismo”.[195] Bresser Pereira fue miembro del gabinete del presidente Fernando Henrique Cardoso, que fue el primero en usar el término “desarrollismo”. Posteriormente, algunos de los más destacados expertos del desarrollismo asiático clásico —Amsden, Chang, Reinert y Wade— se reunieron en una conferencia celebrada en 2008 en Mount Holyoke, a raíz de la cual se publicó un libro seminal con todos los trabajos presentados.[196] Desde luego que ya existía una amplia literatura sobre el neodesarrollismo: surgió en relación con los países en donde se aplicaba y a ella se sumaron los trabajos de los académicos estadounidenses, ingleses y asiáticos que analizaron el desarrollismo original. Ellos se conocen como los doce apóstoles, pues estaban encantados por haber encontrado abierta la tumba del desarrollismo, pues había resucitado en Asia. Estos expertos han estado fuera de la economía neoclásica prevaleciente (mainstream neoclassical economics), pero pertenecen a grandes universidades como el MIT, Berkeley o Cambridge.

De los trabajos de estos autores, principalmente de los publicados a raíz de la reunión de Mount Holyoke, se pueden extraer algunas ideas que sirven para encuadrar el modelo. Bresser Pereira lo define como:

Un conjunto de propuestas de política económica para analizar reformas institucionales mediante las cuales las naciones con mediano desarrollo intentan a principios del siglo XXI emparejarse con los países desarrollados.[197] Se sitúa entre el populismo y la ortodoxia convencional o neoliberalismo […]. Es un tercer discurso que se enfrente a una serie de crisis que el paradigma establecido no puede resolver.[198]

Es un programa alternativo frente al neoliberalismo, superior a éste que, en el peor de los casos, es ineficaz y destructivo.[199]

Es un conjunto de políticas económicas, tanto como una teoría o sistema de gobierno.[200]

Se sustenta en una estrategia nacional de desarrollo, integrado por un conjunto de instituciones que definen las reglas del juego del crecimiento económico”.[201]

Otro investigador latinoamericano, Francisco Panizza, lo resume muy bien.

Los neodesarrollistas argumentan que han aprendido con los fracasos del desarrollismo de los sesenta y del neoliberalismo de los noventa para generar una estrategia nacional de desarrollo distinta, adecuada para el siglo XXI, particularmente para países industrializados, semidesarrollados, como Brasil y Argentina:[202]

Al analizar el modelo neodesarrollista vale la pena plantearse algunas preguntas: ¿cuáles son sus principales características?, ¿en qué se diferencia del modelo desarrollista?, ¿por qué lo supera?, ¿algunos países lo practican o es sólo una construcción teórica?, ¿puede sobrevivir en un nuevo entorno internacional más democrático, más globalizado?, ¿cuáles son las principales características del viejo desarrollismo que perduran como constantes en el nuevo?

La primera característica del desarrollismo original que se mantiene en el neodesarrollismo es el papel estratégico del Estado como un actor activo e intervencionista. Por ello se ha dicho que el desarrollismo no sólo es una política económica, sino una concepción sobre el papel del Estado en la economía, aunque cambia el contenido del intervencionismo: ya no es un Estado propietario en el sentido tradicional, aunque las empresas públicas sí juegan un papel importante, pero aún en China operan como empresas comerciales con alto grado de autonomía. Tampoco es un Estado proteccionista ni un Estado excesivamente regulador: reconoce el papel del mercado para asignar eficientemente recursos, sobre la base que debe regularse, no autorregularse, y que su intervención se justifica por las frecuentes fallas del mercado. El mercado no es el regidor, sino un medio. Un papel fundamental del Estado es formular, consensuar con la sociedad y ejecutar una estrategia nacional de desarrollo. Ésta puede expresarse mediante un plan nacional formal —como en China— apoyado en un plan de inversiones estratégicas, o en alguna formulación más informal, pero debe ser explícita y debe ser el verdadero programa de la nación.

Para que el Estado pueda desempeñar adecuadamente su papel, es fundamental que haya formado y cuente con una burocracia meritocrática del más alto nivel intelectual y de la mejor preparación académica. Ella se recluta en las mejores escuelas y universidades; asimismo, debe mantenerse en contacto directo con los líderes del gobierno; estar presente en las principales dependencias gubernamentales e instituciones públicas y, sobre todo, ser el responsable de formular o ejecutar la estrategia nacional de desarrollo. La referencia inmediata en este caso son los enarcas y los inspectores de finanzas franceses, los egresados de la Universidad de Tokio, los tecnócratas latinoamericanos, los planificadores coreanos y taiwaneses. Debe existir una institución que desempeñe el papel líder-piloto y sea cercana al jefe de gobierno, para impulsar, coordinar y ejecutar la estrategia nacional de desarrollo. En Japón fue el MITI; en Corea, la Oficina de Planeación, vinculada a la Oficina de la Presidencia; en Singapur, el Development Board; en Francia, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Comisariado del Plan, ahora debilitado, y en México, la Secretaría de Hacienda, hasta que su objetivo se volvió la estabilidad. En Brasil hubo una fuerte Secretaría de Planeación y un Ministerio de Hacienda.

El principal instrumento del Estado desarrollista es la política industrial, estratégica y selectiva. Le da un carácter prioritario a ciertos sectores, también significa la capacidad de seleccionar ganadores (pick winners), sean estos sectores o empresas. La naturaleza de la política industrial se modificó, así como sus instrumentos. La política industrial que ha funcionado ha sido pragmática, flexible, adaptativa y evolutiva. Se inició con la sustitución de importaciones y pronto evolucionó a la promoción de exportaciones. Ambas son complementarias. Empezó con manufacturas ligeras, de trabajo poco calificado y mano de obra barata, pero fue ascendiendo a lo largo de la cadena productiva hacia actividades de alto valor agregado, con trabajadores calificados y tecnología de punta en los procesos. Los instrumentos han cambiado, ya no son el antiguo proteccionismo de cuotas y permisos, ahora son políticas verticales, sectoriales específicas y horizontales, que incluyen el apoyo a la educación, la ciencia y la tecnología.

El Estado desarrollista también mantiene el control básico del sistema financiero y desempeña un papel muy importante en la asignación del crédito. Tal es el caso de China e India, donde domina la banca estatal o pública. Por una parte, existen bancos de políticas (policy Banks) que conforman la banca de desarrollo y, por la otra, instituciones bancarias comerciales, entre las cuales destacan las chinas por ser las más grandes del mundo. Estas últimas también reciben lineamientos de política. El financiamiento es el principal sustento de la política industrial. Los recursos se canalizan para apoyar a los sectores, empresas y proyectos promovidos. Brasil todavía mantiene una banca pública importante que representa más de 30 por ciento del sistema, incluyendo los bancos de desarrollo (BNDES), la caja regional, los bancos de desarrollo regional y, además, el Banco de Brasil, uno de los mayores bancos comerciales, propiedad del Estado. A estos bancos oficiales, como a las empresas públicas, se les da autonomía operativa, con personal profesional constante y están fuera del presupuesto.

Otro elemento clave es que el Estado desarrollista tiene una política cambiaria estratégica. El tipo de cambio está al servicio de la promoción de las exportaciones. Esto significa que existe una tendencia a mantenerlo subvaluado, como lo han hecho los países asiáticos, y de manera prominente China. Claramente es un tipo de cambio real administrado, esto se opone al uso del tipo de cambio como un ancla antiinflacionaria, controlada por un banco central monoobjetivo.

Una primera modificación es la importancia que se le da al mantenimiento de una política macroeconómica responsable y sólida, cuidando la situación de las finanzas públicas y el comportamiento de los precios. Esto no quiere decir que la estabilidad macroeconómica sea un dogma, una obsesión o un fin rígido, pues supone diferentes matices y márgenes de flexibilidad. Pueden existir políticas keynesianas contracíclicas y déficit fiscal dentro de rangos prudentes y en circunstancias específicas. En general, se aceptan reglas fiscales. Es posible manejar presupuestos cíclicamente ajustados o déficit dentro de ciertos límites (con reglas tipo Maastricht), para corregirse en cierto lapso, o bien utilizar la llamada regla de oro, según la cual los impuestos deben financiar todo el gasto corriente y la deuda sólo debe usarse para la inversión. Puede haber déficit fiscal para impulsar la inversión en rangos de tres a cinco por ciento del PIB, que se financian anualmente con un volumen razonable de deuda externa e interna. El objetivo de emplear la deuda para inversión es que la economía crezca más que la deuda. En la actualidad, algunos países analizados de la OCDE alcanzan un déficit que oscila en torno al diez por ciento del PIB, con una deuda de cien por ciento del PIB, pues ellos han abusado de estos márgenes para combatir la recesión de 2008-2009.

Las políticas industriales se modernizan, en general se habla de política industrial y de competitividad. Una estrategia de política industrial desarrollista debe incluir elementos horizontales genéricos: capacitación, ciencia, tecnología, innovación y desregulación. No sólo debe referirse a la industria y las manufacturas, sino también a los servicios. Se orienta a promover sectores de alto valor agregado. La política industrial va de la mano con la política científica y tecnológica, y la educativa en general. Se necesita una inversión mínima en investigación y desarrollo del orden del dos por ciento del PIB y generar un número adecuado de ingenieros, científicos, técnicos. La política industrial dejó atrás las políticas de sustitución de importaciones, sustentadas en políticas proteccionistas; ahora se orienta hacia la promoción de exportaciones, pero no se descuida la importancia de ampliar el mercado interno y la necesidad de fortalecer los encadenamientos de la actividad productiva doméstica, y entre grandes, pequeñas y medianas empresas. Estas son tareas complementarias.

Sin embargo, los Estados no deben subordinarse a las aperturas comerciales o a la inversión extranjera indiscriminada a través de tratados de libre comercio. La paulatina apertura del comercio exterior debe estar condicionada a las necesidades industriales del país, en términos de insumos y tecnologías, aunque sí se reconoce que el mercado externo es un elemento para disciplinar a la industria nacional y sobrepasan las limitaciones del mercado doméstico.

La apertura a la inversión extranjera se da condicionando a las empresas y los sectores que significan una aportación real a la estrategia de desarrollo nacional: aquellos que contribuyen con nuevas tecnologías, aprendizaje para empresarios y trabajadores locales, que dan acceso a mercados internacionales y generan empleo. Está sujeta a criterios, condicionamientos y compromisos. Tal fue el caso del sistema chino de zonas económicas especiales. Las maquiladoras de China, a diferencia de México, avanzaron hacia un creciente porcentaje de integración nacional. Es cierto que las políticas neoliberales que prevalecen en los organismos económicos internacionales —el FMI, el Banco Mundial y ahora la OMC, en las redes de acuerdos de libre comercio, en los acuerdos regionales de integración—, han actuado para limitar los espacios de política del Estado nacional. Ya no es fácil establecer condiciones a las empresas trasnacionales como intercambio compensado, exigencias de metas y compromisos, aunque esto depende de la fuerza y capacidad negociadora de cada Estado.

El Estado desarrollista da importancia a un limitado conjunto de empresas públicas, realmente estratégicas, a las que le ha otorgado un carácter similar al de las empresas privadas, con amplios márgenes de autonomía operativa y presupuestal. Los monopolios públicos, adecuadamente regulados, continúan siendo necesarios para impulsar el desarrollo. Igualmente, se promueven oligopolios privados, pues el desarrollo industrial también depende de grandes empresas privadas, fuertes y capaces de competir en los mercados internacionales. En este sentido, los Estados desarrollistas —como el francés— han favorecido fusiones de empresas privadas para fortalecerlas frente a la competencia extranjera, aun intraeuropea. Lo importante no es que existan estructuras oligopólicas, sino que estén adecuadamente reguladas. Los grandes conglomerados japoneses o coreanos, los keiretsus y chaeboles, se utilizaron para penetrar en los mercados internacionales y para impulsar redes de empresas pequeñas y medianas, a través de subcontratación. Nokia es un monopolio privado en Finlandia, muy competitivo y exitoso. Hay muchos ejemplos. El Estado neodesarrollista requiere grandes empresas para llevar a cabo la innovación que demandan economías de escala y campo (scale and scope).

El antiguo desarrollismo fue criticado por su deformación populista, por el abandono de criterios macroeconómicos saludables, por su excesivo proteccionismo, por sus agotadas políticas industriales orientadas a la sustitución de importaciones. Todo esto ya ha sido superado.

El nuevo paradigma busca sustituir al modelo neoliberal que fallece por su responsabilidad en la Gran Recesión de 2007-2009. Los abusos que cometieron las instituciones financieras y sus ejecutivos, dejados a la autorregulación del mercado, que condujeron a las quiebras y la necesidad de socializar pérdidas cuantiosas. Éste es el legado neoliberal en los países industriales. En los países industriales, la causalidad —ya muy estudiada— residió los créditos chatarra a la vivienda, los cuales estaban incorporados a una amplia gama de instrumentos estructurados, que desencadenó la incapacidad de pago de miles de familias, la quiebra de bancos, el rescate por el Estado, la suspensión de los flujos de crédito, la quiebra de empresas productivas o su reingeniería, despidos masivos, disminución de los flujos de comercio exterior y, finalmente, una caída generalizada de la producción y el empleo, como no se había visto desde la Gran Depresión de 1929 y que, en diferente medida, afectó a todos los países.

El daño provocado en América Latina por las políticas neoliberales se manifestó en diversas secuelas: lento crecimiento, desigualdad, aumento de la pobreza y, en algunos casos, la reorientación de la población desencantada hacia nuevos líderes y partidos de corte populista y socialista, como en Venezuela, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Ecuador, Nicaragua y Argentina. De ahí nacieron el rechazo a la liberalización financiera, las privatizaciones que sustituyeron monopolios públicos por los privados, las aperturas comerciales que destruyeron cadenas productivas y transformaron a los países productores en importadores y maquiladores, y a los empresarios nacionales en rentistas, con un apreciable aumento de la inversión extranjera en el control de empresas y sistemas financieros.

El Consenso de Washington primero se desprestigió en Latinoamérica y después en Asia por la crisis de 1997, la cual estalló a raíz de las políticas equivocadas sugeridas por el FMI. ¡Después de este fracaso se convirtió en el “disenso de Washington”! El golpe mortal lo dio la crisis de 2008. Conviene enfatizar que las políticas neodesarrollistas son aplicables a países emergentes que quieren acelerar su crecimiento y alcanzar a los países avanzados, esta fue la motivación que estuvo presente desde las primeras concepciones desarrollistas del siglo XIX. Sin embargo, estas políticas neodesarrollistas no tienen aplicación en las economías industriales maduras, pues ellas tienen otra problemática, donde los cambios marginales generados por el mercado son suficientes. Algunos de sus nuevos problemas estructurales son generados por estados de bienestar social, que no son sustentables fiscalmente, con una población que envejece y en los que destaca la falta de generación de empleos para jóvenes.

Las tres vías

Aplicación de la política neodesarrollista en varios países

Los países que implementaron políticas desarrollistas en los años cincuenta y sesenta comenzaron a sufrir las crisis de los setenta: la crisis monetaria vinculada con el fin del talón oro-dólar, la del petróleo y la estanflación (estancamiento con inflación) en los países industriales; luego, en los años ochenta, la crisis de la deuda soberana, detonada por México, impactó a muchos países en desarrollo. En esa década muchos países comenzaron a asumir políticas neoliberales, tal fue el caso de México, Brasil y Corea, estos dos últimos nuevamente fueron afectados por las severas crisis de 1997 y 1998. En cambio China e India, apenas padecieron levemente por estas crisis. Estos países experimentaron cambios de gran trascendencia: India con su independencia en 1947 y China con el advenimiento del comunismo en 1949. Sin embargo, la China de Mao no logró consolidar una senda de crecimiento dinámica, más bien, con la revolución cultural, se desplomó y el “gran salto hacia adelante” se revirtió “hacia atrás”. India también, bajo la dinastía Nehru, siguiendo un modelo soviético rígido, tuvo un crecimiento mediocre. Ambas economías comenzaron a avanzar cuando las otras economías desarrollistas entraron en problemas. Deng Xiao Ping inició un proceso de reformas cuando tomó el poder en 1978; Indira Gandhi, en su segundo periodo en 1980, y su hijo Rajiv, en 1984, llevaron a cabo algunas reformas, a raíz de las cuales se registró un mayor crecimiento, pero a esta estrategia todavía se le denuesta como un desarrollismo fallido.

A continuación analizaré estas dos fases como preludio, pero sobre todo me concentraré en el periodo de principios de los noventa, cuando se encarnó la estrategia. En China esto sucedió después del breve interludio revisionista de Tiananmen de 1989, cuando Deng realizó la histórica visita a la zona económica especial de Shenzhen en 1992 e inició el noveno plan hacia el socialismo de mercado, que detonó un acelerado crecimiento. Igual sucedió con India, que tuvo una crisis fiscal en 1991 y bajo el gobierno de Rao, y con el apoyo de dos excepcionales tecnócratas —Singh, después primer ministro, y Ahluwalia— también inició un rápido crecimiento. Brasil es un caso especial. Resultó severamente afectado por la crisis de 1982: deuda, falta de petróleo e hiperinflación. Cayó el gobierno y se inició un proceso democrático. La inflación era el “enemigo público número uno” de los gobiernos civiles que intentaron varios planes heterodoxos, hasta que Cardoso, como ministro de Hacienda, lo instrumento exitosamente con el Plan Real en 1994, lo cual le ganó la presidencia.

Brasil no cayó en el neoliberalismo, como otros países latinoamericanos. Cardoso, distinguido académico de izquierda, estableció una tercera vía, que también se asumió como filosofía de gobierno por el socialista-liberal Tony Blair, el socialista Felipe González y el demócrata Bill Clinton. En Brasil, esta tercera vía fue el desarrollismo corregido con elementos liberales para integrar un neodesarrollismo. Bresser Pereira, que al igual que Cardoso venía de la Academia y ocupaba cargos ministeriales con Itamar Franco y con Cardoso, acuñó el término y estableció su marco conceptual. En el capítulo anterior analizamos la primera y muy importante fase desarrollista clásica brasileña de 1930 a 1980. Aquí nos referiremos a la estrategia neodesarrollista de Brasil porque ésta se aplicó de manera evolutiva durante los dos periodos presidenciales: con Cardoso entre 1995 y 2002 y, luego, acelerando el paso en matices sociales, con Lula en sus dos periodos (2003-2010). Así se logró una política consistente, una continuidad de 16 años, que también cumplió su objetivo de acelerar el crecimiento y realizar transformaciones estructurales, preservando la estabilidad.

El desarrollismo renace en Brasil como neodesarrollismo[203]

En los años ochenta y noventa el gobierno brasileño tuvo, al igual que el gobierno mexicano, una primera tarea: estabilizar la economía. En este país la situación era más apremiante, porque se alcanzaron niveles hiperinflacionarios durante un largo periodo. Durante el quinquenio 1990-1994 los precios aumentaron en promedio anual 1,400 por ciento.[204] El presidente José Sarney puso en marcha, en febrero de 1986, un primer plan heterodoxo para atacar la inflación, el llamado Plan Cruzado, por la nueva moneda que introdujo, el cual fracasó. Le seguirían el Plan Bresser, de abril de 1987, y el Plan Collor, de marzo de 1990, que tampoco tuvieron éxito.

En mayo de 1993, Itamar Franco nombró ministro de Hacienda a Fernando Henrique Cardoso, quien había acuñado el término “desarrollismo”, que acababa de iniciar en una carrera política como senador. El Plan Real se puso en práctica en diciembre de 1993, tuvo éxito con tres elementos básicos: una indización declinante con precios a la baja, hasta eliminarla del todo; una nueva moneda, el real y, principalmente, un programa de ajuste fiscal que fue ignorado en los otros planes. Su gran éxito le permitió ser electo presidente de la república. Ya como presidente adoptó de la influencia neoliberal un manejo muy sano de las finanzas públicas, logró un superávit fiscal primario (ingresos-gasto público, sin incluir el pago de intereses) y disminuyó la deuda. En mayo de 2000 estableció una Ley de responsabilidad fiscal que obligaba a ese superávit, a limitar el gasto administrativo, las transferencias a los Estados y fijó topes de endeudamiento. Inició un gran programa de privatizaciones: la gran empresa minera Valle Río Dolce, siderúrgicas y Telebrás —la mayor de la historia de América Latina, con una inversión de 19,000 millones de dólares—, subastado en la bolsa en 1998. En algunos casos fueron empresas mixtas, abiertas al capital privado, pero bajo el control del Estado, como fue el caso de Petrobras. Hubo una cierta apertura comercial y a la inversión extranjera privada, pero a la brasileña: fijando condiciones y no de manera indiscriminada.

La banca ilustra la prevalencia de los instrumentos desarrollistas. El Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES) es un poderoso instrumento del Estado para apoyar la política industrial y poner en operación políticas contracíclicas, inclusive como mecanismo para realizar las privatizaciones. También están la Caja Regional y los bancos de desarrollo regionales. El Banco do Brasil es el tercer banco comercial, pero es de propiedad Estatal. Juntos representan el treinta por ciento del crédito y dominan el de largo plazo. Los instrumentos bancarios comerciales privados son de los más grandes del mundo, Itaú y Bradesco. La apertura facilitó la entrada de bancos extranjeros, como Santander, que es muy fuerte, pero en conjunto no representan más de treinta por ciento y particularmente operan en el área de mayoreo. El gobierno de Cardoso cometió el error de dejar sobrevaluar al real, con la tentación de que jugara un papel de ancla antinflacionaria pegado al dólar. Además, lo afectaron sensiblemente el contagio en los mercados internacionales: primero por la crisis mexicana, el llamado efecto tequila de 1995; luego, por la crisis asiática de 1997 y, posteriormente, por el default ruso de 1998. Los mercados no distinguen entre países emergentes.

A pesar de estos avatares y su impacto negativo sobre la economía brasileña, Cardoso administró bien la economía, logrando su estabilización. Por ello, Cardoso se reeligió para un segundo periodo en 1998. Pero le explotó una nueva crisis financiera y, prácticamente, en noviembre en 1999, inició su gobierno con un gran paquete de apoyo financiero internacional del FMI y del gobierno de Clinton por 40,000 millones de dólares. En enero de 1999 tuvo que realizar una megadevaluación de cuarenta por ciento. Todavía tiene un periodo azaroso: continuó realizando reformas fiscales, estableció permanentemente el eficaz impuesto sobre transacciones financieras. Finalmente, estabilizó la moneda y, ya en su segundo periodo, inició la recuperación sobre la llamada troika de tres pilares: buen manejo de las finanzas públicas, política monetaria basada en objetivos inflacionarios y tipo de cambio flotante. Para amortiguar los efectos sociales de su política económica introdujo un primer programa social etiquetado: la Bolsa Scuola. Cabe señalar que Cardoso no logró hacer la reforma necesaria en el sistema de pensiones.

Lula comenzó su gobierno en 2003 con grandes incertidumbres y desconfianza en los mercados financieros por sus antecedentes como obrero y socialista. Inició también con un programa de apoyo del FMI de 30,000 millones de dólares. Retomó la costumbre de nombrar secretario de Hacienda o gobernador del banco central a un brasileño emanado de Wall Street, Henrique Mirelles, como lo había hecho Cardoso con Arminio Fraga en 1999. Continuó con el manejo prudente de las finanzas públicas de su antecesor y, a diferencia de éste, concretó una reforma limitada a las pensiones de los servidores públicos. Introdujo un gran programa social, Bolsa Familias, muy similar a Oportunidades, y probablemente inspirado en él, que llegó a apoyar a doce millones de familias. El crecimiento, durante el gobierno de Cardoso fue muy modesto, de alrededor de dos por ciento, lo cual fue consecuencia de los choques externos y los esfuerzos para estabilizar la economía. Con Lula el crecimiento se aceleró a 5 por ciento anual de 2004 a 2008; tuvo una leve recesión en 2009 (-1.7 por ciento) y repuntó a 7.5 por ciento en 2010. Con un pleno espíritu desarrollista lanzó en 2007 el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), con inversión en infraestructura, transporte, servicios públicos. En marzo de 2010 entró en operación una segunda fase que incluyó, además de lo anterior, un programa de habitación (Minha Casa-Minha Vida), servicios urbanos (Ciudad Mejor) y agua para todos.

A lo largo de estos años Brasil no sólo practicó una activa política industrial, incluyendo el sector energético, sino también agroindustrial y agropecuaria, apoyada por los bancos públicos. En 2008 descubrió grandes yacimientos de petróleo, el campo Yupi, con lo cual alcanzó un mayor nivel de reservas que México. Petrobras realizó una gigantesca operación en bolsa por 60,000 millones de dólares; el Estado mantuvo una participación de alrededor de sesenta por ciento. Desarrolló la industria de etanol y los combustibles emanados de la caña de azúcar, y de allí, los automóviles que combinan el uso de combustible, petrolero y no petrolero. Se impulsó la gran compañía aérea: Embraer. Brasil se convirtió en una potencia agroindustrial. Es el gran exportador mundial de carne de res, pollo, azúcar y soya. Este esfuerzo también fue resultado de una política gubernamental, en la que una empresa estatal de investigación, creada en 1970 (Embrapa), jugó un papel decisivo. Como mecanismo de concertación social y de democracia económica se creó un Consejo Económico y Social, con todos los principales actores. Su ritmo de crecimiento no fue el más rápido de América Latina, si bien es cierto que en los estudios de los organismos internacionales como el BID,[205] Brasil encabeza el grupo de lo que llaman la primera velocidad en América Latina, con comercio diversificado hacia Asia, África y Europa, sustentado en materias primas; México es el líder del grupo de la segunda velocidad, con gran dependencia de Estados Unidos y con mayor fuerza en las manufacturas. Brasil, como potencia exportadora de materias primas, se convirtió en un miembro importante del BRICS (Rusia India, China y Sudáfrica). China es su gran socio comercial. Con base en este progreso doméstico, Lula desarrolló una activa política internacional de gran prestigio.

Neodesarrollismo brasileño

Fuente: IMF, World Economic Outlooks, y L Coutinho,
et al, Economía brasileña contemporánea, 2008.

¿Sepuede convertir en hegemónico el nuevo desarrollismo en América Latina, como fue el desarrollismo en el pasado? El fracaso de la propuesta convencional me asegura que sí, sí se puede.[206]

Brasil encarna el modelo neodesarrollista. Bresser Pereira define los elementos de este modelo inspirándose en las políticas de su país. Así lo hizo en un artículo pionero, que justamente se titula “El neodesarrollismo”. ¿Cómo se integró el modelo de Estado neodesarrollista bajo los gobiernos de Cardoso y de Lula? Se estableció una estrategia nacional de desarrollo con un alto grado de continuidad para lograr las transformaciones. Primero se logró la estabilidad macroeconómica con el Plan Real y la Ley de responsabilidad fiscal. Aunque ocurrió una breve recaída por la sobrevaluación del real en 1997, se devaluó a tiempo y se logró restablecer la estabilidad.

Una palanca de desarrollo fue el PAC de Lula, que fue eficazmente ejecutado en sus distintas modalidades. Su política industrial y agroindustrial fue exitosa en seleccionar ganadores: Petrobras, la producción de etanol, los aviones Embraer, y el posicionamiento del país como gran potencia agroindustrial.

Llevó a cabo una privatización inteligente de las grandes empresas del Estado en petróleo, electricidad y telecomunicaciones, pero reteniendo la rectoría gubernamental y haciendo partícipes a los empresarios brasileños, no a los extranjeros. Utilizó el sistema bancario del Estado para impulsar la industrialización, primordialmente con BNDES y Banco do Brazil. No se abrió a la participación de la banca extranjera, sino de manera limitada. El Estado dirigió la orientación de los recursos. La apertura comercial y a la inversión extranjera estaba sujeta a los campos del interés nacional, mediante medios abiertos o encubiertos, y con barreras arancelarias o no arancelarias. Se estimuló una reforma educativa. El gran complemento fue actuar en el terreno de la política social, particularmente en el caso del gobierno de Lula: reforma de pensiones, Bolsa Familias, microcréditos, aumento de salarios mínimos.

Brasil encarna una síntesis inteligente y pragmática entre elementos neoliberales y del viejo desarrollismo para conformar el nuevo desarrollismo. Por ello, la izquierda más radical criticó a sus dos estadistas. Es verdad que existen problemas que se agudizaron en la transición hacia el nuevo gobierno de Rousseff: corrupción, desigualdad, nuevas burbujas inmobiliarias. Pero Brasil, junto con Chile, son los modelos progresistas exitosos frente al socialismo populista de Chávez.

La Argentina de Duhalde, para hacer frente a la crisis de 2001, rechazó las políticas neoliberales, devaluó el tipo de cambio, incurrió en default pagando el veinte por ciento de la deuda y estimuló su economía apoyada por el auge de materias primas. Los Kirchner adoptaron políticas reconocidas como neodesarrollistas en su versión argentina,[207] las cuales produjeron 8.5 por ciento de crecimiento anual entre 2003-2008 y, después de una breve recesión de 0.8 por ciento en 2009, ¡rebota a 9.2 por ciento en 2010: “Argentina ha adoptado una estrategia económica que tiene elementos de las propuestas neodesarrollistas que en muchos aspectos se traslapan con el Consenso pos-Washington”. [208]

China: la economía socialista de mercado, pragmatismo con destino[209]

México siguió un enfoque neoliberal, “fuera manos”, mientras que la apertura china a la globalización fue condicionada por un Estado proactivo […]. La estrategia de México fue desmantelar un conjunto de políticas del pasado y, la estrategia de china, fue construir nuevas políticas para el futuro.[210]

China e India son la última generación de los Estados desarrollistas. Estos países no fueron afectados sensiblemente por ninguna crisis reciente. Ni por la de la deuda de 1982, la asiática de 1997 ni por la Gran Recesión de 2008-2009; sin embargo, India, hasta 1980 era considerada como un Estado desarrollista fracasado. China, hasta la muerte de Mao, era un Estado centralmente planificado e ineficaz; y con la revolución cultural el crecimiento se desplomó y tuvo un muy bajo ingreso per cápita. Ambos países realizaron reformas importantes a partir de los años ochenta e incorporaron a su estrategia elementos del viejo desarrollismo y del neoliberalismo, para integrar con pragmatismo una nueva síntesis neodesarrollista. El legado de los últimos años de Mao no es favorable, “el gran salto hacia adelante” más bien fue “hacia atrás”, así como la revolución cultural, que dejó un país empobrecido y una agricultura devastada y causante de hambrunas. Esta situación favoreció la primera gran reforma que se dio en ese sector.

Deng Xiao Ping entró a la historia por la puerta grande. Encabezó una de las grandes transformaciones: la ocurrida en China entre 1978 y 1997. Lo interesante de ella es que, a diferencia del sistema comunista, no tenía una ideología preconcebida, no había un gran diseño. Se actuó con un gran pragmatismo. Lo ilustran muy bien dos de sus célebres frases: “no importa si los gatos son negros o blancos, con tal de que se coman los ratones” o “el río se cruza pisando una a una cada piedra”. Para el liderazgo chino de Deng, la validez de cualquier reforma radicaba en que pasara dos pruebas: que promoviera un rápido crecimiento y que no debilitara el control del Partido Comunista. Deng inició su primera gran reforma precisamente en el sector rural, donde la situación era grave. Implantó el llamado Sistema de Responsabilidad Familiar (Household Responsability System), el cual operaría bajo un mecanismo de dos pistas: una tradicional planificada, con cuotas asignadas, y otra con incentivos de mercado sobre los excedentes. La primera, sujeta a un precio controlado, la otra libre. El sistema operó muy exitosamente y aumentó la producción.

Otra reforma de carácter más amplio fue la de las Empresas de Pueblos y Aldeas (Township and Village Enterprises, TVEs) que ampliaron el campo de producción más allá de la agricultura. En el comercio exterior, las reformas significaron la conformación de empresas exportadoras y, de manera importante, de las zonas económicas especiales, que se fueron creando en las costas y donde se abrió el espacio para la inversión extranjera. También se crearon parques de alta tecnología en muchas regiones. Con el tiempo, se estableció un tipo de cambio único del renminbi. El proceso de reformas no dejó de ser accidentado. Deng fue generalmente apoyado por un equipo de reformadores. En un principio, uno muy importante fue Hu Yaobang. Después, el brazo derecho de Deng, el responsable de la política económica en el día con día, fue otro reformador: Zhao Ziyang. Su enfoque fue cauteloso, gradualista, consensual. El proceso de reformas generó una dinámica de crecimiento acelerado, pero también presiones inflacionarias y una desigual distribución de los beneficios y corrupción. La muerte de Hu Yaobang propició la manifestación popular de la Plaza de Tiananmen en 1989, que fue sofocada por el ejército. Zhao también fue removido. Después de Tiananmen hubo reacción de la línea dura, preocupada por que el Partido Comunista perdiera el control, con lo cual inicialmente Deng estaba de acuerdo. Temporalmente se frenaron las reformas.

En 1992 ocurrió otro momento de inflexión. Deng realizó la llamada Jornada al Sur y visitó la zona económica especial de Shenshen, frente a Hong Kong, la cual había tenido un crecimiento espectacular. Este alto sirvió para reafirmar su espíritu reformista. Así, en 1993 se tomó la decisión de llevar a cabo la transición de una economía centralmente planificada a una economía socialista de mercado. Ello dio contenido al Noveno Plan de Desarrollo. La decisión tuvo importantes objetivos: transformar la operación de las empresas propiedad del Estado (State Owned Enterprises, SOE) en un sistema moderno de empresas; promover y desarrollar un sistema de mercado; mejorar el sistema de control macroeconómico; reformar el sistema de ciencia, tecnología y educación y, sobre todo, “esforzarse por el objetivo de establecer un sistema económico socialista de mercado” y “combinar los avances globales con detonar aperturas en áreas clave para impulsar reformas”.[211]

Para apoyar estos esfuerzos se establecieron los llamados bancos de política (Policy Banks) en sustitución de los antiguos bancos especializados: el Banco de Desarrollo de China, el Export Import Bank de China, el Banco de Desarrollo Agrícola de China, de manera similar a los primeros bancos de fomento que se establecieron en México.

Deng nombró a Zhu Rongji primer ministro, quien sería el sucesor de Zhao, con un estilo diferente, más ejecutivo. A él se le encomendó atacar las cuestiones que estaban creando tensiones en el sistema, como la estabilización de la economía. Con mano firme, redujo la inflación de 24 por ciento en 1994 a tres por ciento en 1997. Había dos serios problemas: uno era el exceso de crédito bancario, que llegó a alcanzar uno de los mayores niveles mundiales de 115 por ciento del PIB, y una cartera vencida que representaba 25 por ciento del PIB. Se reforzó al Banco de China, se creó la Comisión Bancaria Reguladora y se racionalizó el sistema con los bancos comerciales de Estado y los bancos de política. ¡Se encarceló a algunos banqueros e incluso se llegó a ejecutar a alguno! Se impusieron las reglas de capitalización de Basilea. El otro problema, vinculado con el bancario y su alta cartera vencida, era el crecimiento desordenado de las empresas públicas. Se aplicó el aforismo de “capturar las grandes, soltar las chiquitas”. Se conservaron alrededor de 200 empresas estratégicas; otras se descentralizaron a las provincias; se privatizaron, fusionaron o desaparecieron algunas. Se creó el Sistema de Responsabilidad Gerencial.

A la muerte de Deng, la dirigencia china la ocuparon Jiang Zemin y, como primer ministro y nuevo encargado de la operación de la política económica, Wen Yiabao, quienes prosiguieron el rumbo de reformas. En 1997 se integró Hong Kong a la China continental, bajo el esquema: Un país, dos sistemas. El auge chino fue acompañado de una creciente inversión extranjera por la llamada diáspora china, (quanxi), proveniente de la comunidad china residente en otros países, principalmente en Hong Kong, Taiwán y Asia en general, así como de Estados Unidos y Canadá. También, a partir del plan 1996-2000, se siguió adelante con una política industrial más explícita, dando prioridad a la maquinaria, la electrónica, la petroquímica, el acero, la automotriz. La ruta desarrollista que habían seguido otros países asiáticos algunas décadas antes.

Nuevamente, en 2005, al preparar el Onceavo Plan 2006-2010, se dio un nuevo punto de inflexión. Éste perseguía moderar el ritmo de crecimiento a 7.5 por ciento, alcanzar una sociedad de mayor bienestar individual; es decir, lograr la sociedad xiaokang de Deng; pasar de un crecimiento cuantitativo, basado en mayor uso de insumos, a concentrase en una mayor producción de los mismos. Esto se expresó en los llamados cinco balances: el urbano-rural, entre regiones costeras y del interior, entre lo económico y lo social, entre el hombre y el medio ambiente y entre lo doméstico y lo mundial.[212]

En 2008-2009 se produjo el impacto de la gran recesión mundial, el cual tuvo un efecto menor sobre China. Con la incipiente recuperación, China se convirtió en un gran motor de la economía mundial, con un enorme superávit comercial, sustentado en un renminbi endémicamente subvaluado para enojo de los estadounidenses. Las reservas internacionales fueron usadas para convertir a China en una potencia económica mundial, comprando empresas y bancos en todo el mundo, en América Latina, África y, por supuesto, Asia; invirtiendo en fuentes de abastecimiento de lo que le hace falta. Se convirtió en el segundo socio de Estados Unidos. En 2010 ya era la segunda economía mundial.

¿Cómo se llegó allí? ¿Cuáles fueron los principales elementos de esta estrategia neodesarrollista?

1. Una estrategia de control del crecimiento poblacional.

2. Reformas en el campo, estableciendo un sistema de precios dual, uno de precios controlados por cuotas de producción y otro de precios libres para los excedentes, vinculado con las reformas al campo y a la creación de las empresas de los pueblos y aldeas (Township Village Enterprises) dedicadas no sólo a actividades agropecuarias, sino también industriales, algo similar a las pequeñas y medianas empresas mexicanas.

3. Reformas al comercio exterior, que condujeron a la conformación de empresas de comercio exterior y a la unificación del yen y el renminbi. Una política permanente de depreciación real del tipo de cambio para mantenerlo subvaluado.

4. Reformas al régimen aplicable a la inversión extranjera, a través del establecimiento de zonas económicas especiales.

5. Reformas al sistema de empresas públicas, con un nuevo sistema de responsabilidad administrativa.

6. Una reforma fiscal, incluyendo al gobierno central y de las provincias.

7. El diseño de un nuevo sistema financiero. El eje de este sistema es el Banco Popular de China. Después están los seis grandes bancos estatales comerciales. China, además, tiene un sistema interesante de lo que llaman “bancos de políticas”, equiparables a los bancos de desarrollo.[213]

8. Gran impulso a la educación, ciencia y tecnología, con grandes parques de ciencia y tecnología.

Los grandes resultados de la China popular

Fuente: IMF, World Economic Outlooks y Barry Naughton, The Chinese Economy, 2007.

Economistas e instituciones de las “corrientes centrales de pensamiento”, reclaman que China es la prueba que el capitalismo de mercado opera y consecuentemente recomienda la liberalización de América Latina. Nada puede estar tan lejos de la verdad. China, como el resto de Asia Oriental, es mejor definido como un estado desarrollista.[214]

China ha sido mencionada como un país que sigue el modelo neodesarrollista, y que éste conforma la filosofía y los rasgos fundamentales de su política. Esta estrategia nacional de desarrollo persiguió alcanzar y superar a los países de Occidente, particularmente a Estados Unidos, y así se convirtió en la segunda mayor economía del mundo. Un objetivo fundamental de su política era lograr una elevada tasa de crecimiento, que ha obtenido con creces. El Estado mantiene el control de esta estrategia. Tiene un sistema de planeación expresado en sus planes de desarrollo, que han guiado las distintas etapas de la estrategia y sus grandes cambios, los cuales, sin embargo, han sido graduales, experimentales y pragmáticos. Su amplia política industrial le permitió pasar de la producción manufacturera y de mano de obra barata, a la de mayor valor agregado, proceso que fue respaldado con una política científica y tecnológica de gran alcance, capaz de educar a los técnicos, científicos e ingenieros indispensables. La apertura comercial y a la inversión extranjera ha sido gradual y dictada por las necesidades nacionales, base sobre la cual se definieron qué tecnologías, qué empresas y qué sectores eran susceptibles a la misma. Ahora se tiene una estrategia agresiva para la conquista de otros mercados, lo cual requiere adquirir empresas en otros países industriales o emergentes. Es gran comprador de materias primas, con lo cual ha penetrado en América del Sur y África. Ha profundizado sus reformas internas en su sector agrícola y en sus empresas públicas. Tiene el pleno control y orientación del crédito de su sistema bancario, los bancos de políticas y sus grandes bancos comerciales de talla mundial.

India: desarrollismo fracasado y luego renaciente[215]

El contexto histórico, la posición internacional y las ideas para orientar al Estado hacia aspiraciones desarrollistas ampliamente compartidas, son congruentes con el modelo de Asia Oriental […]. Sin embargo […] India debe ser el caso más dramático de un Estado Desarrollista fracasado.[216]

India se convirtió en una nación independiente de Inglaterra en 1947 y Corea lo hizo de Japón poco tiempo antes. En aquel momento, los dos países tenían un ingreso per cápita similar: paupérrimo. Tres décadas más tarde la diferencia es abismal: 10 a 1 a favor de Corea.

India tuvo un inicio sumamente complicado: una economía vasta, continental, muy heterogénea en razas, religiones, castas, tradiciones; extrema pobreza, agricultura poco productiva y frecuentemente devastada por factores climáticos, lo cual provocaba hambrunas cíclicas; a esto se debe agregar la guerra latente (y a veces real) con Pakistán. India era un Estado sobreextendido, omnipresente y débil a la vez; un Estado democrático, pero con poca autonomía frente a los gobiernos provinciales y los diferentes grupos sociales; estaba marcado por el clientelismo endémico.

India fue gobernada por más de 40 años por la dinastía Nehru, con algunos intervalos. Desde que Nehru fue electo en 1947, hasta que Rajiv Gandhi fue asesinado en 1991. Ahora, su viuda Sonia, preside al dominante Partido del Congreso, y sus hijos son aspirantes a ocupar el poder en el futuro.

En India están presentes las características básicas del desarrollismo: un estado fuertemente intervencionista, dirigista y nacionalista, todo ello en grado extremo, aun dentro de una democracia formal. Sus objetivos eran militares y económicos. Debía aventajar a China y Pakistán, sus peligrosos vecinos, y eliminar todo vestigio de neocolonialismo económico dependiente. El fin último de su política de desarrollo científico militar tenía el propósito de crear su bomba atómica, y lo logró, lo cual ayudaría a la economía.

La inspiración principal de Nehru era el modelo soviético y construyó una democracia con tintes económicos socialistas. Así se estableció un sistema de planeación central, con toques locales del prestigiado economista Mahalanobis, quien elaboró planes quinquenales. La economía fue operada por una élite administrativa, con muchos talentosos economistas educados en Oxford, Cambridge o la London School. Se llegó a decir que el problema era tener a demasiados economistas brillantes.

Durante el gobierno de Nehru se siguió una política de industrialización sustentada en la sustitución de importaciones. Hay dos palabras para entender este periodo y que van ligadas con su modelo de política industrial: Swadishi, que quiere decir “autosuficiencia”, y “Estado regulador” (el Permit Raj), con un fuerte control sobre la economía, que paradójicamente no está dado por el peso del Estado en la estructura económica, que no es muy grande (alrededor de 20 por ciento del PIB), sino por el cúmulo de regulaciones que pesan sobre la actividad privada.

Durante el periodo que va de 1947 hasta 1980 se dio lo que irónicamente los economistas indios consideraron “la tasa de crecimiento india”, de sólo 3.5 por ciento anual, claramente insuficiente para sus todavía altas tasa de crecimiento demográfico. Indira Gandhi, hija de Nehru, ocupó el poder en dos momentos, de 1966 a 1977 y, después de 1980 a 1984, año en el que fue asesinada por uno de sus guardias sikhs. En su segundo periodo se llevaron a cabo algunas reformas, básicamente manteniendo el mismo sistema regulador, pero aplicándolo más benévolamente con el resultado de que la tasa de crecimiento aumentó en alguna medida. A Indira Gandhi la sucedió su hijo Rajiv, de 1984 a 1989, que continuó con un moderado proceso de reformas debido a la fuerte oposición. Él también fue asesinado en 1991.

En 1991, India, que no había sido afectada mayormente por la crisis de la deuda de 1982, enfrentaba una severa crisis de balanza de pagos y fiscal. Necesitaba intervenir el FMI con un Programa de Apoyo. Ese año tomó el poder Narasinham Rao. Lo importante es que su ministro de Hacienda es Manmohan Singh (después primer ministro) y su brazo derecho Montek Ahluwalia, ambos de los más destacados economistas indios. Con una larga trayectoria en el servicio civil del país, en Hacienda o en Planeación, habían trabajado en los organismos internacionales de Washington. Ambos pragmáticos, incorporaron en la política de desarrollo algunos elementos neoliberales. Según un economista, hasta Singh no había existido realmente una política macroeconómica que velara por el crecimiento y la inflación, “había prevalecido un sistema de planeación con microadministración muy profusa”. Las reformas comenzaron con el Octavo Plan de 1992 a 1997. Ellas se centraron en poner orden en las finanzas públicas y reducir el déficit fiscal todavía sin una reforma tributaria que no llegó a consolidarse. Se inició una cierta liberalización del comercio exterior, desmantelando en alguna medida los controles e instaurando, de manera limitada, una apertura a la inversión extranjera.

Un aspecto importante fue la prioridad que se dio a la educación superior y media superior. En una entrevista que realicé junto con Alfredo Phillips a Ahluwalia en 2010, él comentó que la India estableció en su Constitución, desde el momento de la independencia, la educación primaria obligatoria. Sin embargo, al igual que México, tenía el mayor sindicato de maestros, con un alto grado de ausentismo. Invertir en la educación primaria sería poco más que distribuir un gasto por goteo en cada alumno. El esfuerzo principal se orientó a la educación superior y media superior, a la creación de 3,250 universidades y más de 20,000 colegios técnicos. Se conformó una red de instituciones para impulsar la era del conocimiento y la sociedad de la información, entre las cuales figuraban el Indian Institute of Technology, el Indian Institute of Management, el Indian Institute of Information Technology y el Science Education and Research Institute. Además crearon ciudades tecnológicas —imitando la de Silicon Valley de California— en Bangalore, con centros importantes en Hyderabad, Mumbay y Chennai. Su política industrial también se orientó a identificar y seleccionar ganadores, de manera prioritaria en tecnología de la información, con subcontratación (outsoucing) informática; servicios médicos y de salud; de alguna manera se destinaron grandes inversiones privadas en el sector acerero y automotriz. Ayudaron en este esfuerzo el inglés, que la población habla en un alto porcentaje, y el amplio manejo de computadoras.

La estructura industrial es especial: si bien existen grandes conglomerados industriales, como el Grupo Tatta, que antes no eran muy bien vistos por el Estado, proliferaron un enorme número de microempresas, negocios familiares de muy pocos empleados. Existe poco en medio. Corregir este vacío será una tarea importante en el futuro. Salvo algunos avances en la industria textil, India no tiene la capacidad manufacturera de China. Son interesantes los puntos en común y las diferencias entre los dos países: Ambos inician su cambio de régimen en 1947 y 1949, sus procesos de reforma comienzan en los años ochenta, ambos tienen la influencia de lo militar y tuvieron una guerra limitada. China ha tenido un mayor éxito con sus manufacturas con sus zonas económicas especiales, así como una mayor diversificación exportadora. India tiene una muy deficiente infraestructura y un muy bajo gasto en educación básica, menos de 3 por ciento del PIB, pero alto en media-superior y superior.

La India creció, de 1951 a 1965, a 4.1 por ciento; de 1965 a 1981, a 3.2 por ciento, y de 1988 al 2006, a 6.3 por ciento. El crecimiento no se elevó mucho en los primeros años de la reforma de 1991, y no fue sino hasta el final de la década y el inicio del nuevo milenio cuando alcanzó niveles de crecimiento entre ocho por ciento y diez por ciento. Éste es un hecho interesante, pues revela que las reformas fueron penetrando y tomaron tiempo en aflorar.

Fuente: IMF. World Economic Outlooks y S. Acharya y R. Mohan, India’s Economy: Performance and Challenges, 2010.

Si en un momento fue considerado un Estado desarrollista fallido, agobiado por una planeación central rígida a la soviética, con un sector privado sobreregulado, una economía cerrada, India inició un proceso de reformas en momentos similares a China. La acción transformadora llegó en los años noventa, con el liderazgo del actual primer ministro, Manmohan Singh. Estas reformas se llevaron a cabo para enfrentar una crisis de balanza de pagos, de desequilibrio fiscal, de brotes inflacionarios, con serios problemas agrícolas e incluyeron algunos elementos neoliberales: alcanzar una sana estabilidad macroeconómica, fiscal y monetaria, así como abrir paulatinamente la economía, liberalizando importaciones, las necesarias, para la industria e impulsando las exportaciones.

En su estrategia neodesarrollista, India tiene un sistema operante de planeación y cuerpos de funcionarios meritocráticos, egresados de sus grandes universidades y de Oxford, Cambridge o Harvard. Aunado a esto se crearon las condiciones científicas y tecnológicas, inicialmente vinculadas con su capacidad nuclear, para luego vincularlas a la industria. La política industrial seleccionó ganadores. Se abocó a impulsar la industria de la tecnología informática (IT) por medio de subcontrataciones con grandes empresas internacionales y a desarrollar su capacidad computacional. Creó los centros tecnológicos de Bangalore, Mumbay y una vasta red de universidades y colegios técnicos que sustentan este desarrollo, en lo cual también intervienen los institutos científicos y gerenciales del Estado. Asimismo se enfocó en las ciencias médicas y el desarrollo de una industria de atención a la salud, con muy buenos rendimientos. La India, se dice, es amigable a las empresas (business friendly), especialmente a las nacionales, pero todavía no es amigable al mercado (market friendly). Con todas estas políticas logró crecimientos de diez por ciento anual. Después de la Gran Recesión de 2009, sus sistemas de crecimiento se redujeron y afloraron problemas estructurales y políticos: escándalo de corrupción, alto déficit fiscal. Por estas razones, en el futuro inmediato el país tendrá que acometer otra nueva etapa de cambios en su desarrollo.

Irlanda, el lobo celta y su desarrollismo flexible[217]

En el lenguaje de los sociólogos y los economistas, Irlanda se ha vuelto un “Estado desarrollista flexible”, pero ¿qué tan lejos se estira la flexibilidad […] y el desarrollo?[218]

Irlanda, después de la Segunda Guerra Mundial, era uno de los países más pobres de Europa. Apenas se había independizado de Inglaterra en 1922. Después de su auge de los años noventa tenía un ingreso per cápita superior al de Inglaterra. De 1990 a 1995 creció a cinco por ciento anual, de 1996 a 2000 a nueve por ciento, tasas de tigre asiático. La crisis de 2008-2009 simplemente derrumbó su milagro.

Durante los años cincuenta siguió, como otros países, una política esencialmente proteccionista, con una fuerte dependencia de exportaciones al Reino Unido y una modesta tasa de crecimiento de dos por ciento. En los años sesenta inició una política sustentada en las exportaciones y elevó el crecimiento a cuatro por ciento anual. En 1973 se incorporó a la Comunidad Económica Europea. Sus Políticas de expansión keynesianas hicieron que tuviera una crisis fiscal en 1987, la cual detonó un proceso de reformas.

¿Cómo encuadra Irlanda dentro del modelo desarrollista? Su historia de dominación por Inglaterra; su presente, con su división con Irlanda del Norte, que forma parte del Reino Unido; los ancestrales conflictos religiosos entre católicos y protestantes, todo ello obligó a consolidar su independencia económica frente a Inglaterra, como antes ya había logrado la política. Busca ver hacia el Atlántico y estrechar su relación con Estados Unidos, construyendo lazos económicos, aprovechando la simpatía de la fuerte emigración irlandesa en ese país. Por otro lado, fortaleció sus vínculos con la CEE, de la cual es socio y donde buscó construir la integración en términos igualitarios. El año clave fue 1987, cuando después de una década de crisis fiscales endémicas, con una deuda que sobrepasaba cien por ciento del PIB y elevados déficits en las finanzas públicas, la sociedad decidió emprender una reforma bajo un gobierno del partido Fianna Fail (Soldados del Destino).

Los principales elementos del modelo desarrollista flexible, aplicados a la reforma, son los siguientes:

1. Irlanda aprovechó su estructura corporativista entre el gobierno, la asociación de empresarios y la unión de sindicatos para definir una estrategia. Asimismo contaba con un Consejo Económico y Social y se había creado el National Economic and Social Council (NESC), un think thank tripartito de los socios sociales, donde la política era analizada y los consensos formados”.[219] El NESC elaboró un documento: “Strategy for National Development”, que sirvió para que, en 1987, se aprobara el Programme for National Recovery (1988-1990), que definió la nueva estrategia transformadora, seguido por un Programme for Economic and Social Progress (1991-1993); otro, Programme for Competitiveness and Work (1994-1997) y un Partnership 2000, para conducir a la Irlanda al nuevo siglo.

2. El Estado irlandés contaba con un importante grupo de empresas públicas que reformó para que pudieran operar como entidades comerciales, pero dando sustento a los planes.

Realizó una reforma fiscal para establecer una estructura fiscal en que tiene uno de los impuestos corporativos más bajos de la Unión Europea (doce por ciento), pero un IVA alto y un impuesto sobre la renta a las personas físicas progresivo, hasta 42 por ciento.

3. El Estado definió una activa política industrial, a través de una Industrial Development Authority, una de cuyas principales funciones era atraer inversión extranjera en los sectores estratégicos deseados, otorgando todo tipo de incentivos. No le temblaba la mano para seleccionar sectores ganadores, que resultaron ser la informática, la electrónica, la farmacéutica y la química. Así, atrajeron industrias como Dell, Intel, Microsoft, Hewlett Packard, Kodak, etc. Fue particularmente importante la cordial relación con los emigrantes irlandeses y el peso y simpatía de que gozan en Estados Unidos.

4. Se dio un impulso al sistema educativo, sobre todo en los aspectos técnicos e informáticos. Derivado de estos esfuerzos, alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo tiene educación de tercer nivel. Irlanda es considerado el país con la fuerza laboral mejor educada, y ocupa el segundo lugar, después de Alemania, en la capacidad de sus trabajadores. El auge, además, atrajo mano de obra calificada de Europa del Este.

5. Irlanda se benefició de un mini Plan Marshall a través de los fondos estructurales y de cohesión de la Unión Europea, los cuales se le entregaron por haberse adherido al mecanismo monetario del euro, y fue uno de los países que con mayor eficiencia los usaron para infraestructura, educación y capacitación.

6. Aprovechó admirablemente bien las ventas y condiciones favorables de su comercio hacia el Atlántico y hacia Europa.

No hay periodos de bonanza ininterrumpidos en el mundo. Después del milagro vino la debacle: los bancos irlandeses financiaron un gran boom inmobiliario. Al sobrevenir la crisis, los principales bancos tuvieron que ser intervenidos por el gobierno. Esto detonó un aumento de la deuda que superó el cien por ciento del PIB. El costo fiscal del apoyo también deterioró de manera significativa las finanzas públicas. La Unión Europea se vio obligada a realizar un importante rescate. La crisis y costo afectaron el potencial de crecimiento en un monto considerable y durante un largo periodo de ajuste. Sin embargo, Irlanda es el país que, aprovechando sus fortalezas del sector exportador, logró —sin devaluación cambiaria— restablecer su competitividad y corregir su balanza de pagos. El desarrollismo flexible irlandés detonó en su momento su milagro económico y ahora es puesto a prueba por la crisis.

Desarrollismo flexible

Evolución histórica

Crecimiento del “Tigre celta”

Fuente: O. Haganj y G. Norman, The Economy of Ireland, 2005 y IMF, World Economic Outlooks.

Los “milagros desarrollistas”
Posición mundial por tamaño de la economía

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

EL NUEVO DESARROLLISMO

Países analizados
Posición mundial (2011)

Fuente: The Economist Intelligence Unit.

CAPÍTULO XII

EL NEODESARROLLISMO COMO UNA OPCIÓN DE POLÍTICA ECONÓMICA PARA MÉXICO

Nuestra principal tarea es proponer cómo se podría construir una estrategia neodesarrollista, la cual podría convertirse en la opción que México requiere para no rezagarse, retomar un ritmo dinámico de crecimiento y alcanzar los niveles de bienestar de los países más avanzados con los que competimos como miembros de la OCDE. Éstas, finalmente, son las motivaciones que impulsan a los Estados desarrollistas. Hemos realizado un amplio recorrido por el desarrollismo en otros tiempos y latitudes, nos hemos asomado a sus antecedentes en la historia del pensamiento y a los hechos económicos; asimismo, analizamos su marco conceptual y la evolución que ha tenido en la historia del desarrollo económico de México, desde el establecimiento de sus bases, su consolidación, su auge, decadencia y desmantelamiento por el neoliberalismo. Todo ello nos lleva a plantear que, después de los fracasos del neoliberalismo a nivel internacional y en nuestro país, ha resurgido un nuevo modelo: el neodesarrollismo.

Este modelo se está aplicando exitosamente en diversos países, algunas de las grandes naciones emergentes, y ha influido en la aparición de una nutrida literatura académica.

En este último capítulo plantearemos lo que funcionó en la política desarrollista practicada entre 1935 y 1970, así como los elementos que pueden aprovecharse. Luego, nos adentraremos en lo que no funcionó y no debe replicarse; algunos de estos elementos fueron endógenos debido a la falta de adaptación o los errores, en tanto que otros fueron exógenos. Como el modelo se fue desmantelando, también requiere algunos elementos de reconstrucción: se aprovechan todas las ideas y experiencias para proponer una nueva estrategia de política económica para México.

¿Qué funcionó en el desarrollismo original?

¿Cuáles fueron los elementos básicos de la estrategia desarrollista aplicada en México que produjeron el más rápido ritmo de crecimiento y bienestar de nuestra historia entre 1935 y 1970? Vale la pena destacar cuáles pueden actualizarse y reproducirse. El primer elemento fue un Estado fuerte, proactivo, que estableció como su prioridad el desarrollo económico y la tasa de crecimiento, conocida como la voluntad de crecer, en torno a la cual debe articularse el consenso nacional. Un instrumento fundamental para lograr este crecimiento fue la inversión pública, particularmente en obras de infraestructura. El Estado desarrollista mexicano siguió la filosofía del nacionalismo económico: creó empresas públicas estratégicas en el sector energético: Pemex y CFE. Si bien aceptó la inversión extranjera en muchos sectores, la limitó y exigió condiciones para su participación. También existió una institución líder como principal responsable de impulsar este crecimiento acelerado: la Secretaría de Hacienda. Ella contó con dos instrumentos poderosos: el presupuesto y la banca de desarrollo. Fue apoyada en sus funciones por un banco central heterodoxo, igualmente comprometido con el desarrollo, con su propio arsenal de instrumentos: la política selectiva de crédito y los fideicomisos de fomento.

La burocracia meritocrática comprometida con el desarrollo estaba integrada por dos grupos: los funcionarios económicos que generó el Banco de México, que tuvo un gran programa de becas para enviar jóvenes talentosos a las mejores universidades del extranjero y que luego prestó o comisionó a la Secretaría de Hacienda o a las del ramo económico. Nafinsa también aportó cuadros que desarrollaron una gran capacidad para evaluar y ejecutar proyectos y contratar financiamiento externo. El otro grupo fundamental fue el cuerpo de ingenieros, formados en la UNAM y el Instituto Politécnico Nacional, quienes ejecutaron las inversiones públicas en las secretarías de Obras Públicas, Recursos Hidráulicos, Pemex y la CFE. Política clave del Estado desarrollista fue la industrial, su objetivo era estructurar programas de desarrollo industrial y regional, generar proyectos detonadores de polos regionales y crear o contribuir a crear empresas estratégicas. Entre los programas existieron algunos de configuración propia —como el Programa Nacional Fronterizo—, mientras que otros fueron impulsados con el apoyo de organismos internacionales. Entre los proyectos que se convirtieron en polos de desarrollo nacional pueden mencionarse los de infraestructura turística, llevados a cabo por el Banco de México, a través de Infratur y los organismos internacionales. Entre las empresas estratégicas figuran las siderúrgicas como Altos Hornos y Sicartsa, las petroquímicas, las de celulosa y las de fertilizantes, entre muchas otras en muy diversos campos. En un principio, la fuerza motriz fue la sustitución de importaciones y sólo incipientemente la promoción de exportaciones. Los instrumentos evolucionaron: aranceles, cuotas, subsidios, financiamiento. Algunos cayeron en desuso, pero fue un armazón integral que llegó a formar parte de la legislación apropiadamente nombrada de Industrias nuevas y necesarias.

El financiamiento subordinado a la estrategia desarrollista y en apoyo de la política industrial fue un factor clave. El crédito estuvo dirigido a fines nacionales, mediante pautas o políticas, sea en las instituciones públicas o en las privadas. En esta materia, México innovó e hizo contribuciones a la teoría y la política económica. Los grandes bancos de desarrollo fueron creados en México décadas antes de que surgieran en Brasil, Japón o Corea. El Banco de México actuó como un banco central heterodoxo, comprometido con el crecimiento, y creó la política selectiva de crédito para que —por medio del sistema de reservas obligatorias de los bancos privados— se canalizaran los ahorros captados hacia los sectores prioritarios: exportación de manufacturas, vivienda, agricultura, infraestructura turística y pequeña y mediana industrias. Para facilitar este esfuerzo se crearon los fondos de fomento operados tanto por el Banco de México como por Nafinsa. Esta institución articuló una cadena de fondos de apoyo a la pequeña y mediana industria, los cuales se dirigían a la preinversión, el capital de trabajo, el capital de riesgo, y creó fondos de coinversión con bancos extranjeros.

El crédito externo, usado prudentemente, también fue una palanca de desarrollo. Se aprovecharon los créditos de los bancos multilaterales de desarrollo como el Banco Mundial y el BID. Estos organismos se sintieron muy cómodos financiando los programas de los fondos de fomento de gran calidad técnica, que bajo la figura del fideicomiso eran patrimonios de afectación hacia un fin definido y no se mezclaban con los fondos genéricos presupuestales de una secretaría de Estado. México también colocó, entre los primeros países en desarrollo, bonos de largo plazo del gobierno federal, de Nafinsa o las grandes empresas públicas.

A su vez, la política educativa hizo sus propias aportaciones al desarrollo. Grandes ministros de Educación, como Torres Bodet, contribuyeron al impulso de la educación básica con gran ampliación de su cobertura. En 1937, Cárdenas creó el Instituto Politécnico Nacional para la educación técnica. El presidente Alemán construyó la Ciudad Universitaria. La educación pública era complementada con una educación privada de calidad, promovida por empresarios visionarios, como ocurrió con el Tecnológico de Monterrey y el ITAM.

Lo que no funcionó del desarrollismo

Existen características de la política económica mexicana que no funcionaron y que no son repetibles. Algunas de sus fallas están vinculadas con elementos que formaban parte de la estrategia y que fueron válidas en algún momento, pero se volvieron inoperantes. En algunos casos, simplemente no se evolucionó o no se efectuaron las modificaciones apropiadas. En otros, los problemas y fracasos son atribuibles a deformaciones y distorsiones, a errores de política que no tenían nada que ver con la esencia del modelo. También ocurrieron fallas cometidas de funcionarios o que resultaron de los cambios demasiado frecuentes en la administración de las instituciones. Una falla central de la estrategia desarrollista mexicana y su brazo esencial, la política industrial, fue que no apreció que la sustitución de importaciones estaba agotándose, que el mercado interno imponía limitaciones para actividades que requerían economías de escala para ser competitivas. Los países asiáticos sí advirtieron este defecto.

La segunda limitación fue que las amplias responsabilidades que estaban asumiendo el Estado y sus agencias, incluyendo un amplio programa de inversión pública, no podían sustentare en una recaudación fiscal tan baja, diez por ciento del PIB a lo largo del tiempo. Se requería una reforma fiscal que nunca llegó. Para sustituirla se acudió al abuso del endeudamiento externo, que finalmente culminó con la crisis de la deuda de 1982, la cual dio un golpe letal al desarrollismo. Los países asiáticos sí generaron elevados coeficientes de ahorro interno público y privado.

El modelo desarrollista fracasó en los años setenta por errores de política económica que nada tenían que ver con el modelo. En primer lugar, fue la irresponsable falta de atención que se dio a los equilibrios básicos de la macroeconomía. En los años previos a la devaluación de 1976 y la crisis de 1982 se incurrió en elevados déficits fiscales, que llegaron a alcanzar cerca de veinte por ciento del PIB en esta última crisis. La expansión monetaria que los sustentó propició elevadas inflaciones, que contribuyeron a la sobrevaluación del tipo de cambio e hicieron necesarias la devaluación y más inflación. Además, se creó un excesivo número de empresas públicas, la mayor parte sin que se buscara un fin estratégico. En muchas ocasiones, por presiones del sector privado, para rescatar empresas quebradas y que no hubiera desempleo. Así, el Estado acaparó cines, fábricas de bicicletas, de mezclilla y aún restaurantes. El Estado se volvió obeso. No se siguió una adecuada política de precios y tarifas de las empresas públicas y esto redundó en los déficits fiscales. Cuando surgieron desequilibrios de la balanza de pagos, se acudió a medidas comerciales restrictivas, que no correspondían a los objetivos de la política industrial, en lugar de depreciar oportunamente el tipo de cambio.

Por último, se abusó de un buen instrumento: la banca de desarrollo. Apoyó malos proyectos por consignas políticas: el World Trade Center, el centro de diversiones de Cancún, el crédito a Cuba y muchos elefantes blancos. En algunas ocasiones los secretarios de Hacienda ortodoxos la usaron para cubrir déficits fiscales y dejar limpio el de Hacienda. Asimismo, hubieron cambios demasiado frecuentes de directores, algunos de los cuales no eran los más idóneos. Por otra parte, la banca de desarrollo fue afectada por las devaluaciones al haber asumido el riesgo cambiario por sus clientes. Nada de esto era inherente al modelo desarrollista y, sin embargo, afectó su imagen.

El neoliberalismo que lo sustituyó: “el remedio fue peor que la enfermedad”

La política neoliberal que surgió de las crisis de 1976 y 1982 logró restablecer la estabilidad de precios y un razonable equilibrio en las finanzas públicas. Esta estabilidad, sin embargo, se convirtió en la prioridad absoluta del Estado mexicano y sus líderes, la Secretaría de Hacienda y el Banco de México, como antes lo fue el desarrollo y el crecimiento económico. Este nuevo objetivo se convirtió en un verdadero dogma de fe y una obsesión. En el caso del Banco de México está plasmado con letras de hierro en su ley orgánica. La estabilidad deja de ser un medio o una condición necesaria para convertirse en un fin en sí mismo. ¿Cuáles fueron los nuevos instrumentos hacia los cuales derivó la política económica y cuáles fueron los antiguos que sustituyó?

El principal error, uno de los más serios de la política económica del México moderno, es la secuela que detonó la liberalización financiera de 1990. Ella eliminó la política selectiva de crédito, el encaje legal sobre los bancos, las políticas de tasas de interés que se liberaron totalmente a las fuerzas del mercado; es decir: a los grandes bancos que, mediante prácticas oligopólicas, manipulan el mercado. Esto se dio como un paso previo a la privatización bancaria, que sin duda era indispensable.

Con los nuevos banqueros, ya liberados de trabas, y ante la necesidad de recuperar los altos precios pagados por los bancos, se desarrolló una verdadera orgía de crédito que aumentó en más de veinte por ciento del PIB a niveles de casi cuarenta por ciento. Las autoridades regulatorias y la regulación prudencial existente no estaban preparadas para hacer frente a esta “burbuja”. Cuando, a finales de 1994, se dio una fuerte devaluación de cincuenta por ciento y un alza de tasas de interés de más de cien por ciento, buena parte de la banca y muchos de sus deudores estaban en posición de quiebra. Aquella se rescató, principalmente, mediante una sustitución de cartera chatarra, por pagarés públicos del Fobaproa. Fue una gigantesca socialización de pérdidas y privatización de ganancias del orden de veinte por ciento del PIB. El gobierno decidió abrir totalmente la banca a la participación extranjera, que adquirió lo que quedaba de la banca con lo que obtuvo un control de casi noventa por ciento. Así sucedió lo que Díaz-Alejandro había aplicado a los países del Cono Sur: “Adiós represión financiera, hola crack financiero”. La secuela que caracterizó estos mayúsculos errores de política económica va de la liberalización financiera, pasando por la burbuja crediticia, la crisis bancaria y el rescate de estas instituciones por el Estado al costo de los contribuyentes y la extranjerización de la banca.

En este nuevo milenio se cumplen cabalmente los preceptos liberales, vinculados a la estabilidad de precios, las finanzas públicas sanas y un sistema bancario sólido. Esto se logró a partir de 2001 y 2002, cuando la banca estaba adecuadamente capitalizada, con cartera saneada y generaba importantes utilidades. La regulación prudencial se acató en principio y respondió a las reglas de Basilea en sus diferentes versiones. A partir de allí, está sujeta a la deriva del mercado, pero no a una política que corresponda al desarrollo nacional; peor aún, la propiedad es extranjera. De modo que la prioridad de la banca, con el ahorro de los mexicanos, es maximizar las utilidades de sus accionistas. Cosa que se logra. Los grandes bancos: BBVA Bancomer, Santander, Citigroup llegan a representar entre veinte y treinta por ciento de las utilidades de su grupo bancario internacional en su conjunto. El panorama es más crítico ahora que las matrices están en problemas: Banamex llegó a estar en una situación claramente ilegal, pues el TLCAN y la legislación bancaria nacional prohíben que un gobierno extranjero pueda tener participación accionaria en un banco mexicano. Las utilidades no provienen del crédito a la actividad productiva, en este coeficiente estamos abajo de veinte por ciento del PIB, lo que nos ubica cerca del lugar cien en el contexto mundial. El financiamiento se da, en cincuenta por ciento, al gobierno federal y los estados y municipios por distintos medios (¿de qué sirvió la liberalización y la eliminación de encajes?) y la otra parte es crédito al consumo a tasas leoninas, y la vivienda (lo cual está bien). No hay políticas vinculadas con el desarrollo. Lo mismo sucede con las Afores, gran veta de ahorro nacional que ya excede diez por ciento del PIB, donde los recursos también se canalizan a valores gubernamentales y acciones bursátiles en Nueva York, y no como en Singapur a vivienda e infraestructura.

Otro error es que el Banco de México dejó de ser un banco central heterodoxo, comprometido con el desarrollo nacional. Tiene como monoobjetivo el control de la inflación (y la estabilidad del sistema financiero), lo que significa que el tipo de cambio a menudo se ha usado como ancla antiinflacionaria. Ello tiene dos defectos: en ocasiones ha producido una sobrevaluación del peso, que ha conducido a crisis financieras y devaluaciones, como en 1994, y representa la pérdida de un instrumento estratégico: el tipo de cambio real administrado, orientado con cierta subvaluación a la promoción de exportaciones, como lo hizo China. Este banco central sería apropiado para una economía madura con altos niveles de bienestar, como la de Alemania, y aun así, en Europa el expresidente Sarkozy ha cuestionado el monoobjetivo del banco central europeo.

Otro instrumento importante se debilitó sustancialmente: la banca de desarrollo que sobrevivió milagrosamente a los embates de algunos miembros de los últimos gobiernos y los organismos financieros internacionales, que antes los propalaban como ejemplo por el mundo. Se distorsionaron o desviaron las funciones de la banca de desarrollo para utilizarla como un paraguas de la banca comercial, de mayoría extranjera, mediante redescuentos, factoraje y garantías para que su red de sucursales pudiera apoyar a las pequeñas y medianas empresas. Nacional Financiera se convirtió en una especie de nacional factoraje, encaminada a este tipo de créditos. Se intentó desaparecer a Bancomext e integrarlo a Nafinsa. Esto se ha llevado a cabo mediante dos ilegalidades: ponerlo bajo la dirección del director de Nafinsa, un director para dos instituciones; luego se le cercenó la función de promoción del comercio exterior, que se transfirió con todo y recursos humanos y materiales a una entelequia de nueva creación: Promexico. Se eliminó el sistema Banrural, y se sustituyó por Financiera Rural, una creación ideológica del Banco Mundial, la figura de la agencia de desarrollo que no permite apalancar como cualquier banca, sino sólo canalizar recursos presupuestales y sus recuperaciones. Bansefi, el antiguo Patronato del Ahorro Nacional para el Crédito Popular, sobrevivió, así como la Federal Hipotecaria que sustituyó a los fideicomisos de vivienda de Banco de México (Fovi y Foga). Esta banca revivió en alguna medida con la crisis, pues se reconoció que era un poderoso instrumento contracíclico.

No hay política industrial. El secretario de Economía lo sentenció cuando dijo que “la mejor política industrial es la que no existe”. Esta decisión está relacionada con las características particulares del TLCAN. Éste, además de reorientar el modelo mexicano de la sustitución de importaciones a la promoción de exportaciones, lo cual era necesario, restringió los espacios de política económica de México. Un objetivo no explícito del TLCAN fue anclar o blindar las políticas neoliberales. Aunque se intentara operar una política industrial, quedan a disposición pocos instrumentos. El problema es que estas exportaciones, al no vincularse con las empresas domésticas, no generan encadenamientos productivos ni valor agregado nacional, lo cual nos convierte en una gran maquiladora. Después del proceso de ajuste y, sobre todo, las privatizaciones, México se quedó como un Estado minimalista, casi impotente. Se han desaparecido instituciones importantes y otras han quedado limitadas. Un problema han sido las restricciones en su capacidad de operar. En el campo de la infraestructura hubo una tendencia a los subejercicios del presupuesto federal. Hubo una incapacidad para ejecutar proyectos aprobados, como la refinería de Tula, largamente discutida. La planeación formal ya no funciona. A menudo sucede que la elaboración de los planes de desarrollo y los programas sectoriales, más que ser asignada a las entidades que los van a ejecutar, es encomendada a empresas de consultoría externa. Los cuadros meritocráticos se han reducido, con algunas excepciones donde todavía prevalece un servicio civil, como en Hacienda y el Banco de México.

Hacia el nuevo desarrollismo mexicano como opción de política económica[220]

El recorrido por la historia nacional y las experiencias de otros países demuestra que puede existir una opción de política económica que sustituya al estancamiento estabilizador, las políticas neoliberales y el Disenso de Washington. Del desarrollismo mexicano de 1935 a 1970 adoptamos lo que funcionó y descartamos lo que no. Tomamos algunos aspectos aprovechables del liberalismo, realizando una síntesis dialéctica con nuevas tesis, con elementos comunes a los países neodesarrollistas exitosos, como Brasil, China e India.

Enseguida plantearé algunas pistas derivadas de estas experiencias a manera de un todo estratégico interrelacionado e interdependiente. Los principales hilos conductores son los cuatro primeros puntos; los otros diez son los instrumentos específicos para llevarlos a la práctica. Debe entenderse que sólo se trata de lineamientos que requieren una mayor profundización y no son limitativos. ¡No nos referiremos al tema prioritario de la inseguridad y la violencia que nos agravia a todos, ni tampoco a la reforma política de una democracia disfuncional, que obviamente inciden sobre lo económico, pero que requerirían su propio tratado!

Elementos hacia una nueva estrategia de política económica desarrollista

1. Se necesita una gran motivación nacional. Ésta puede ser pasar del Tercer Mundo al primero, justo como se lo propuso Lee Kuan Yew para Singapur. Consolidarnos como potencia intermedia. Fortalecer la economía del país como camino para recobrar el prestigio nacional e internacional. Recuperar la independencia y supervivencia económica con un nacionalismo moderno para que la economía no se puertorricanice, así como para contrarrestar los niveles de dependencia con Estados Unidos y evitar que los estadounidenses hagan escarnio de que México es incapaz de dar empleo a sus ciudadanos. Establecer un compromiso de bienestar social hacia todos los mexicanos.

Este consenso hacia un gran objetivo nacional fue posible durante el Porfiriato y el periodo desarrollista, como Ros y Moreno-Brid lo han demostrado en su Historia del desarrollo económico de México.

2. Elaborar una estrategia nacional de desarrollo con elementos institucionales de respaldo. Esta estrategia nacional de desarrollo debe establecerse en un Plan Nacional de Desarrollo. Éste debe integrarse en una Oficina de Planeación Estratégica, adscrita a la Presidencia de la República, con el nombre que quiera dársele. Su elaboración debe ser la tarea fundamental del gobierno. No debe perderse el tiempo en un excesivo detalle, debe tener un carácter estratégico con líneas de acción fundamentales, objetivos básicos y metas. El jefe del Ejecutivo personalmente debe monitorear los resultados, asegurarse de que las acciones se coordinen y responsabilizar a las secretarías de Estado de su cumplimiento.

El plan debe sustentar este conjunto de acciones, objetivos básicos y metas en un Programa de Inversiones Públicas Estratégicas, cuya responsabilidad recaerá en la presidencia, con los grandes proyectos detonadores de cambio a nivel nacional. La coordinación y ejecución también deberá quedar a cargo del Ejecutivo, a través de la Oficina de Planeación Estratégica. En México funcionó la Comisión Nacional de Inversiones, dependiente de la presidencia de la república, que además fue un semillero de funcionarios.

Para tener fuerza, el Plan Nacional de Desarrollo debe ser discutido y aprobado por el Congreso en sus líneas generales, no en el detalle.

Adicionalmente, puesto que esta estrategia involucra la participación de los principales actores sociales, debe integrarse un Consejo Económico y Social con los principales representantes de los sectores económicos y los mejores talentos de la sociedad. Este consejo, como lo hicieron los grupos de seguimiento del pacto de 1997, debe cerciorarse de que las acciones se lleven a cabo, de que se concreten los resultados, y se resuelvan los problemas.

3. Agencia gubernamental piloto, líder de la estrategia dentro del gabinete. Debe crearse una agencia piloto, una entidad líder dentro del gabinete gubernamental (en lo económico) que funcione como eje fundamental de la ejecución de la estrategia nacional de desarrollo en apoyo de la Presidencia y su Oficina de Planeación Estratégica. Éste es el papel que jugó el MITI en Japón, auxiliado por el Ministerio de Hacienda, y lo mismo ocurrió en Corea.

En México, este papel de líder piloto lo desempeñó eficazmente la Secretaría de Hacienda, hasta que el neoliberalismo la colocó como guardiana de la estabilidad, amén de los grilletes impuestos por la Ley del Banco de México. Hacienda puede volver a jugar este rol si asume como la principal prioridad de su política la maximización del crecimiento. Para ello cuenta con cuatro instrumentos poderosos: el presupuesto federal, los bancos de desarrollo, convertidos en verdaderos bancos de política (policy banks), el Banco de México, como su principal auxiliar, y la banca privada, actuando bajo lineamientos generales para la asignación del crédito.

Una función complementaria de gran relevancia ha de delegarse a la Secretaría de Economía, convertida en Secretaría de Desarrollo Económico, como la antigua Secretaría de Fomento del Porfiriato y el MITI japonés. Sus funciones serían primordiales en este sentido, pues tendría a su cargo la política industrial y el comercio exterior.

La actual estructura de la administración pública federal, además de excesiva, ya no responde en su conformación a las necesidades del mundo actual. No se ha modificado desde los años ochenta y requiere una reingeniería. Con vistas a eliminar exceso de gasto corriente, debe racionalizarse y modernizarse. El esquema desarrollista diseñado por los países asiáticos fue proclive a crear o reajustar instituciones orientadas a la consecución de objetivos y la solución de problemas. Para un nuevo problema se creaba una institución. Sería útil considerar un modelo similar generando conjuntos de política, articulados en torno a una secretaría eje, por ejemplo: ahora no significa nada la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; en cambio, podría concebirse como la Secretaría de la Infraestructura destinada a cumplir ese gran objetivo, con presupuesto y legislación propios, respaldada en sus funciones de manera complementaria por el banco de desarrollo, que sería Banobras, orientado a financiar y dar apoyo general a la actividad, lo que proporcionaría más margen de recursos.

Tendría que diseñarse un programa de formación de cuadros en los campos económico-administrativo y científicotécnico. En el primero podría pensarse algo semejante al esquema franco-español de inspectores de finanzas (con otro nombre) o economistas del Estado. Aquí ha funcionado bien la selección que ha hecho Banxico y Hacienda de candidatos posgrados en las áreas más importantes de política, con becas del Banco de México.

4. Acelerar el crecimiento económico hacia niveles de seis por ciento, con generación de empleo de un millón. Éste debe ser el gran objetivo, la obsesión compartida por todos los actores económicos. Impulsando o actuando sobre varios sectores del nuevo crecimiento —la infraestructura, la energía, las telecomunicaciones o el turismo—, donde se pueden alcanzar esas altas tasas. Pero esto no se puede lograr en un entorno internacional adverso, si se mantiene una década de estancamiento en el mundo industrial, con recesión y crisis en Europa, ajuste fiscal en Estados Unidos y desaceleración en los BRICS. Sería necesario contar con políticas compensatorias anticíclicas para sostener niveles mínimos de crecimiento. No obstante, se puede aprovechar el periodo para eliminar los obstáculos y los cuellos de botella que harían que el crecimiento dinámico abortara. Ello requiere algunas reformas institucionales.

En el célebre debate entre los ministros de Hacienda Alberto J. Pani y Suárez en los años cincuenta, éste último replica:

No señor ingeniero Pani, el problema supremo de México no está en lograr la estabilidad. El problema de México, en el terreno económico, consiste en lograr la elevación del ingreso nacional y la elevación de la renta per cápita, alcanzándose hasta donde eso es posible una mejor distribución de dicho ingreso.[221]

El tema general del empleo está vinculado al crecimiento, a través, por ejemplo, de programas de obras públicas, particularmente en infraestructura y vivienda, que demandan mucha mano de obra, pero también requiere programas específicos de contenido regional o sectorial, como pueden ser los caminos rurales, los programas fronterizos, los apoyos integrales a las micro y pequeñas empresas. Es importante tener como meta generar los empleos necesarios para frenar la emigración de trabajadores mexicanos, recuperarlos y atacar el rezago. Supervisar el cumplimiento de metas desde la Presidencia de la república es indispensable.

5. Duplicar la inversión en infraestructura nacional y urbana, reviviendo la planeación regional y urbana.

Actualmente nuestros niveles de inversión en infraestructura son muy bajos: alrededor de 2.5 por ciento (excluyendo el dos por ciento de Pemex). Ésta se debe duplicar. Ello detonaría una considerable inversión privada, este propósito debe estar asociado con un ejercicio de una planeación regional que permita articular las redes y atacar los rezagos en las zonas marginadas.

Existen enormes oportunidades para la inversión en infraestructura en las ciudades, incluyendo sistemas de transporte público con criterios ambientales. Este esfuerzo debería estar destinado a reactivar la planeación urbana. Se orientaría también a urgentes regeneraciones urbanas que tendrían fuerte impacto social. La política de vivienda social sería un gran motor de crecimiento. Se necesita reconstruir la infraestructura de la infraestructura. Ello significa fortalecer las entidades ejecutoras, generar evaluadores y ejecutores de proyectos, mayor número de ingenieros y técnicos para evitar cuellos de botella. Deben impulsarse proyectos detonadores de alcance nacional en los que debe trabajar la Oficina de Planeación Estratégica. Entre ellos, pueden estar el corredor del Istmo de Tehuantepec y los corredores costeros; una supercarretera que vaya paralela a la línea fronteriza con Estados Unidos, que a su vez sirva de plataforma a un Programa Nacional Fronterizo. En este rubro resultan de crucial importancia la modernización y promoción de nuestro sistema ferroviario de carga, pero al igual que el de pasajeros y el turístico. Banobras debe ser un instrumento financiero que dé apoyo a este esfuerzo nacional.

6. El sector energético, el de telecomunicaciones, la nueva agenda verde y el turismo, como motores del crecimiento. Pemex debe convertirse en una empresa pública de clase mundial y no permanecer como organismo descentralizado, sino aproximarse al modelo Petrobras. Actuar bajo la rectoría del Estado y con una clara orientación para constituirse en el motor del crecimiento y beneficiar a las empresas mexicanas. Debe volverse a la antigua situación en la que, como parte de una política industrial, los proveedores nacionales representaban dos tercios de las ventas a Pemex, y no como ahora, un tercio. Sí pueden realizarse alianzas estratégicas con empresas extranjeras para perforación en aguas profundas con contratos de riesgo, aunadas a una mayor participación privada mexicana, en refinación y petroquímica. Para ello se requerirá una reforma constitucional, bien justificada y con balances, y salvaguardas. Los importantísimos yacimientos de gas encapsulado, el llamado shale gas que tenemos, es una de las fuentes de energía del futuro y debe ser objeto de una estrategia institucional diferente. La inversión en fuentes alternativas de energía y en una agenda verde de crecimiento ambiental son oportunidades adicionales para la inversión industrial para empresas. Como prerrequisito debe hacerse una reforma fiscal que libere a Pemex de ser la caja lechera del gobierno para que sólo pague impuestos como cualquier empresa y un dividendo como renta sobre el uso del patrimonio nacional. Esto le daría una carátula financiera indispensable para acceder a los mercados financieros y emitir acciones minoritarias con o sin voto. Liberaría un gran monto de recursos para inversión propia. Ésa es la causalidad correcta que obliga al gobierno a realizar una reforma para cubrir el “boquete” fiscal.

El sector telecomunicaciones requiere una política de Estado de la cual se ha carecido. Es un sector en el que estamos en la prehistoria tecnológica. Con una política inteligente, que significaría regular adecuadamente, se podrían generar también cuantiosas inversiones. Debe abrirse la telefonía y las televisoras a una mayor competencia. El acceso universal y gratuito a la banda ancha sería de un beneficio social.

El turismo, siempre con gran potencial, está abandonado. ¡Tenemos casi el mismo número de turistas y dinero que hace diez años! Por las ventajas comparativas que México posee, tiene que ser objeto de políticas integrales de fomento, incluyendo la política de transporte y crédito. Se deben impulsar nuevos polos de desarrollo, como Cancún, con impacto regional.

Telecomunicaciones, Pemex y gas, inversiones verdes y turismo pueden generar 3 por ciento más de crecimiento anual.

7. Integrar la política industrial, tecnológica y educativa para transitar a la economía del conocimiento. México requiere una política industrial moderna. En los años noventa el país asumió un modelo liderado por las exportaciones que no ha generado crecimiento. La frase de Ros y Moreno Brid es apropiada: Export led growth with no growth (crecimiento liderado por las exportaciones sin crecimiento). Este modelo convirtió al país en una gran maquiladora, pues no produjo cadenas productivas internas, ni tampoco entre empresas grandes y chicas. Se generó una gran concentración con grandes empresas, y un número muy grande de pequeñas y microempresas de baja productividad y pocas empresas medianas. El país se desindustrializó y se transformó en un sector servicios de changarros. Una política industrial que integre industria y servicios debe servir para reindustrializar al país. El objetivo es transitar hacia la economía del conocimiento.

Es imperativo modernizar los sectores tradicionales que deben robustecer la cadena productiva tecnológica, como muebles, textiles, calzado, juguetería, cemento, vidrio, así como alentar los nuevos sectores prometedores: electrónica y cómputo, la industria automotriz hacia autos eléctricos, naviera para aprovechar nuestra posición en el Pacífico, aeronáutica, petroquímica, maquinaria y equipo. Desde luego, hay que avanzar en el sector servicios, obviamente en el turismo, donde tenemos claras ventajas competitivas, pero también en los servicios médicos e informáticos, como lo hizo la India. Hay que prepararse en los campos de la nanotecnología y la biomédica.[222]

Habría que examinar en qué medida la economía mexicana está dominada por empresas importadoras del sector comercio y servicios, y no del sector productor. Igualmente es necesario analizar en qué medida aumentó la propiedad extranjera de las empresas que operan en México, por lo cual los empresarios mexicanos se han convertido en rentistas o importadores. Habría que determinar qué han aportado estas empresas extranjeras en cuanto al valor agregado nacional, la incorporación de nuevas tecnologías, el empleo y la capacitación de trabajadores y técnicos mexicanos. Este diagnóstico debe hacerlo una oficina especializada de la Secretaría de Economía y transparentar los resultados. La política industrial tradicional fue vertical, selectiva por sectores y empresas, y se abocó a seleccionar ganadores. Todo ello fue censurado por los liberales y los organismos internacionales; sin embargo, la experiencia demuestra que dicho esquema, con una política inteligente, es conveniente, aunque tiene que agregarse la vertiente horizontal que crea las condiciones propicias para aumentar la productividad de las empresas, como son una simplificación regulatoria, un marco educativo y tecnológico, el crédito, etc. También el nuevo desarrollismo postula que un modelo orientado a la exportación es compatible con un modelo de sustitución eficiente de importaciones y de ampliación del mercado interno. Nafinsa debe ser un brazo fundamental de esta nueva política industrial.

La política industrial debe integrar la política científica y tecnológica con la política educativa. Esto permitiría avanzar hacia actividades de mayor valor agregado y mayor productividad, como lo hizo China. Implica aumentar el porcentaje de inversión en investigación y desarrollo tecnológico de 0.4 a dos por ciento del PIB. Supone un gran esfuerzo de integración de universidades y empresas, inclusive a las exigencias de las empresas extranjeras. Se debe establecer una meta de generación de científicos, ingenieros, técnicos, investigadores y patentes. Puede pensarse en crear una secretaría que integre educación superior, técnica y tecnológica. Esta actividad está muy vinculada con lo económico. Esto implica una política educativa transformada de arriba hacia abajo, con mayores empeños en la educación técnica y superior, como lo hizo la India, donde se crearon cientos de colegios técnicos e institutos tecnológicos y empresariales.

En cambio, la Secretaría de Educación tiene tarea más que suficiente con ocuparse de la básica primaria y secundaria. La de actuar de abajo hacia arriba. El magisterio debe sumarse a un verdadero cambio, que parte de su reforma, del mejoramiento de las escuelas normales y su evaluación por resultados. México no puede seguir a la cola en pruebas de comprensión de lectura, matemáticas y ciencias en las evaluaciones internacionales. Debe fijar metas ambiciosas en esas comparaciones. Es conveniente extender el horario de las escuelas para incluir deporte y cultura. La cobertura educativa debe ampliarse a un mínimo de once años y darse plena cobertura en educación preparatoria, sin descuidar la técnica y la universitaria.

8. Transformación del sector rural para lograr seguridad alimentaria. El sector rural ha recibido, como la educación, cuantiosos recursos y subsidios, algunos regresivos, con pocos resultados. Hay sesenta o setenta programas clientelares, desarticulados, en los cuales no se evalúan resultados o no los hay: la agricultura da muestra de desaceleración a pesar de precios favorables. Ha sido víctima de desastres naturales, sequías e inundaciones, con poca prevención de los riesgos y seguros casi inexistentes. Se requiere aumentar la productividad de la agricultura de temporal, sobre la base de una política integral de crédito, seguros, acceso a insumos como fertilizantes, almacenamiento y comercialización, educación, asistencia técnica y transferencia de tecnología. La certidumbre en la tenencia de la tierra y una mejor organización de productores minifundistas es fundamental. El crédito es un componente básico, por ello se necesita transformar la Financiera Rural en un banco pleno, integrándole los fideicomisos de apoyo financiero dispersos. Habría que establecer reglas generales para que los bancos privados canalicen más recursos. La agricultura de temporal en zonas pobres y marginadas debe rescatarse a partir de actividades que provienen de fuera de la agricultura: la agroindustria, el turismo, las artesanías y la ecología. Esto es lo que se ha denominado la agricultura multifuncional, que ve al desarrollo rural de una manera integral, incluyendo las actividades pesquera y forestal. En todo caso, se necesitan programas sectoriales y regionales bien concebidos. El sector primario de la economía debe impulsarse mediante programas de agroindustria, pesca y forestales, como lo hizo Brasil, para incorporar a los agricultores mexicanos de zonas temporal a actividades de mayor productividad.

9. Atacar la desigualdad y la pobreza, verdaderos límites al crecimiento económico. Como consecuencia de la gran recesión de 2008 y del neoliberalismo que durante más de una década privilegió los mercados desregulados, particularmente los financieros, la desigualdad aumentó dramáticamente en países como Estados Unidos y se ha agravado en países emergentes, incluidos México y China. Los economistas reviven la importancia del tema, no sólo por razones éticas y sociales, sino como un obstáculo al crecimiento económico y al desarrollo, y como factor de estabilidad. Dos economistas, Joseph Stiglitz, Premio Nobel, y James Galbraith, acaban de publicar dos trabajos a este respecto.[223] Éste fue un tema que no atacó el desarrollismo. En Oriente había sociedades bastante igualitarias. En América Latina se consideró que el crecimiento se derramaría hacia abajo, pero no logró reducir la desigualdad. América Latina ha sido la región de mayor inequidad social. Las políticas populistas, como las que en alguna medida aplicó el ex presidente Echeverría, trataron de resolver el problema y lo agravaron con las crisis de 1976 y 1982.

México sufre con la mitad de la población en distintos niveles de pobreza, sea patrimonial, de capacidades o alimentaria, y alrededor de veinte por ciento en pobreza extrema. El diez por ciento de la población de más altos ingresos detenta 45 por ciento del ingreso nacional. En cambio, el veinte por ciento más pobre tiene el tres por ciento de ingreso, y el cincuenta por ciento más pobre, quince por ciento. Esto significa que, en la práctica, para efectos económicos, somos medio país. Sólo producen y consumen en nuestro mercado interno cincuenta millones de mexicanos. Ampliar las posibilidades de crecimiento implica atacar este problema. Ciertamente crecer a un ritmo de seis por ciento de manera sostenida ayuda, porque como consecuencia inmediata se generan empleos. La política social asistencial es un mero paliativo. La manera más eficaz es actuar para mejorar las capacidades de la población, es la educación de calidad, que hay que fortalecer, sobre todo la educación básica y técnica, directamente vinculada con las actividades productivas, sean industriales, agrícolas o de servicios. Desde luego, la alimentación y la salud contribuyen a un trabajo más productivo. El objetivo debe ser elevar la productividad por hombre, no sólo como promedio, sino sobre amplia base.

Lo anterior no es suficiente. Se requiere utilizar los impuestos al ingreso personal para redistribuir el ingreso mediante tasas que graven a los más ricos. Ese fue un factor determinante en Europa. México y Europa tienen, antes de impuestos, un coeficiente Gini que mide la desigualdad de 0.50, después del ISR y cuotas sociales Europa baja a 0.30 y México queda igual. El gasto público es otro gran factor para atacar la desigualdad, pero en México algunos de los principales componentes de la política social teóricamente redistributivos son regresivos en la práctica (casi sesenta por ciento.) Sí hay programas redistributivos eficaces como Oportunidades. También resurge la idea de que del interés del sector empresarial, generar mayor demanda a través de una política salarial que compense plenamente la productividad, cosa que no ha sucedido. El factor trabajo y salario es muy bajo como proporción del ingreso nacional (de alrededor de treinta por ciento). Se beneficia el capital y las utilidades de las empresas. Lula atacó este problema con éxito. Ello significaría, por ejemplo, una política más agresiva de salarios mínimos, aunque esto funciona más como indicador que como salario real. Otro instrumento poderoso es la seguridad social, que se menciona a continuación.

10. Reforma integral de la seguridad social para fortalecer las capacidades humanas. El nuevo desarrollismo debe adjetivarse para no sólo incluir crecimiento, sino también avances en bienestar e igualdad social. Dos de las políticas que todavía funcionan provienen del antiguo régimen: el sistema de financiamiento a la vivienda y el exitoso Programa Oportunidades, antes Solidaridad. El seguro social también viene del desarrollismo de los años cuarenta, se parchó, se desvirtuó totalmente y quebró. Las reservas se dilapidaron en teatros y equipos de futbol. La política social se convirtió en una maraña de programas clientelares y asistenciales que se duplican, ocurrencias mediáticas que no producen resultados y son fuentes de corrupción. Hay más de mil programas de ataque a la pobreza. El enfoque de la reforma social no debe ser el criterio que se mantenga, no es posible avanzar con un criterio fragmentado, asistencialista y clientelar, de dar ayuda a los más pobres, sustitutivo de una verdadera reforma. Entre los programas del llamado gasto social focalizado, el que sí ha funcionado históricamente es Oportunidades, como Bolsa Familias en Brasil. La política social debe generar capacidades y oportunidades. El prerrequisito es crecer seis por ciento anual.

El hilo conductor debe ser una red de protección social con un enfoque integral que gradualmente haga efectivos los derechos sociales constitucionales para todos los mexicanos y que sea financiable. En el largo plazo, esta política social debe descansar en: 1) programas específicos de empleo, 2) programas de desarrollo para jóvenes y mujeres, 3) una reforma educativa de amplia cobertura y de calidad, 4) una reforma en la seguridad social, incluyendo salud y pensiones, un seguro de desempleo y en la consolidación de los programas de ataque a la pobreza, con Oportunidades como base. Un primer esfuerzo debe concentrarse en la construcción de un sistema nacional de salud de cobertura universal. Se requiere realizar un proceso gradual de convergencia y homologación de servicios de los diferentes sistemas de salud, particularmente del IMSS, que debe ser el eje, y lo mismo vale para el Seguro Popular y el ISSSTE, lo cual es complejo por tener diferentes sindicatos y calidad de servicios. Deben eliminarse las duplicidades: es frecuente que existan dos hospitales cercanos de distintos sistemas con equipamiento caro y subutilizado.

Es necesario perseverar en el avance hacia una pensión digna, una iniciativa que ha sido cubierta por el Sistema de Ahorro por el Retiro, el sistema IMSS y el sistema ISSSTE. La actividad financiera pensionaria también debe consolidarse y separarse de la salud. A pesar de los avances logrados, constituye un riesgo contingente para las finanzas públicas. Este ha sido el dolor de cabeza de los países industriales. Se debe aspirar a un seguro de desempleo, acotado, temporal y vinculado a la capacitación. Ello ayudaría a la flexibilidad laboral y actuaría como estabilizador automático del ingreso nacional en caso de recesión. Por ello lo tienen países avanzados y algunos países en desarrollo como Chile. Oportunidades puede evolucionar hacia un sistema que dé una renta básica alimenticia. Un problema toral es que estos sistemas sean financiables y sustentables a largo plazo. Es cierto que la gran reforma de la seguridad social puede ser el gran motivador de una reforma fiscal profunda. Hay que cuidar, sin embargo, que la seguridad social no se “chupe” todos los recursos para otros propósitos, como la inversión en infraestructura, o acabaremos como Europa, con un Estado benefactor quebrado y no financiable. Este sistema de protección social amplia debe financiarse con impuestos generales (como sucedió ya con el Seguro Popular), pero no sólo el IVA, también el ISR, aunque probablemente no es financiable sólo por impuestos. En los sistemas avanzados de Europa, por ejemplo, existe la figura de cuotas sociales.

11. Programa nacional de atención a jóvenes. Actualmente el país atraviesa por problemas políticos y es manifiesta la inconformidad de los jóvenes ante los gobiernos, los partidos políticos, las televisoras y el establishment. Es un fenómeno universal que obedece a causas similares: inconformidad con los sistemas políticos, desigualdad social, pobreza, desempleo, falta de oportunidades y expectativas. En México hay siete millones de jóvenes que no tienen trabajo ni empleo, los “ninis”. De ahí que haya que poner en operación un programa específico para atender a los jóvenes. Durante la Gran Depresión, Roosevelt, aplicó dos programas: el Civilian Conservation Corps (Cuerpo de Conservación Civil), que reclutó a jóvenes para atender aspectos ambientales, como el rescate de recursos naturales y trabajos de reforestación, y el que desarrolló la National Youth Administration (Administración Nacional de Jóvenes). Se requiere pensar en algo similar en México. En el presupuesto federal existe formalmente el Anexo 24: “Recursos para la Atención de Niños y Adolescentes”. Son 75 programas. A este respecto se observa gran dispersión, duplicidad y una escasa evaluación por resultados.

La verdad es que el pulpo de la educación básica absorbe todos los recursos. Se le ha dado baja prioridad a programas que vinculan la educación técnica, de habilidades empresariales y el trabajo productivo. Tal es el caso de programas como Conalep para capacitar jóvenes, que ha caído en desuso. Un programa de jóvenes debe fortalecer la educación a todos los niveles, aumentando la cobertura en horas (ampliando la jornada) y la cobertura de la población joven en la educación media, media superior y superior. Debe corregirse el sesgo entre los colegios técnicos y la atención preferente al bachillerato, revisarse la relevancia para la actividad productiva de los programas de estudios y ciertamente vincularlos con la empresa. Los programas de becas son muy importantes, tanto en el país como en el extranjero, se trata de un mecanismo al que han recurrido masivamente los chinos. Debe incrementarse significativamente el tiempo dedicado a los aspectos culturales y deportivos. Ello también requiere inversiones en centros culturales, campos deportivos planeados que satisfagan esta demanda de los jóvenes. Es un objetivo económico, social y de seguridad nacional. Este programa debe tener metas específicas y con responsabilidad de su coordinación. Podría incluirse considerar una Secretaría de Estado para coordinar estas actividades.

12. Sistema financiero orientado al desarrollo nacional. Finalmente, el tema es ¿cómo se financia todo esto? El financiamiento descansa en un trípode que no funciona en México: el gasto público es deficiente e insuficiente, los impuestos no recaudan y los bancos no dan crédito a la actividad productiva.

Una activa política de financiamiento es primordial para realizar una nueva estrategia nacional desarrollista. La política financiera es su principal sustento. Significa necesariamente que el Estado asuma la responsabilidad de dirigir y orientar la asignación del ahorro de los mexicanos. Puede hacerlo de manera obligatoria para las instituciones públicas, como los bancos y fondos de fomento y de forma indicativa y genérica para las privadas. Pero no hay vuelta de hoja en que esto debe hacerse. De este modo actúan los gobiernos de China, India, Brasil, Corea, entre los nuevos desarrollistas, y Japón o Francia, entre los antiguos. Este instrumento es necesario para los países que tratan de acelerar el crecimiento y alcanzar a los otros. No lo requieren las economías maduras, que hayan logrado niveles satisfactorios de bienestar e igualdad. La estrategia nacional de desarrollo, la política industrial y la política de financiamiento dirigida hacia objetivos nacionales conforman el triángulo que determina la posibilidad de que el país pueda crecer y desarrollarse de forma acelerada.

• Banca de desarrollo, sustento de políticas sectoriales

Un tema prioritario es volver a lograr que la banca de desarrollo cumpla con su propósito, lo que implica que deje de ser el garante o el segundo piso de la banca comercial y que estas instituciones bancarias vuelvan a ser, como lo llaman los orientales, bancos de política, a cargo del diseño de políticas y programas sectoriales sustentados en proyectos detonadores de crecimiento, de la formación de evaluadores de proyectos (una especie en extinción) y de los ejecutores de proyectos, así como de la elaboración de estudios para enmarcar las políticas. Estos bancos deben desarrollar toda la gama de operaciones: crédito de primero y segundo piso, capital de riesgo, asistencia técnica, subsidios, transportes; estar adecuadamente capitalizados, y tener fuentes de captación de recursos propios a tasas similares al gobierno federal. Además del mercado, bancos y afores deben adquirir los bonos de desarrollo que emitan.

Nacional Financiera, apoyo de la política industrial, desarrollaría programas para reindustrializar al país, así como para elaborar un programa fronterizo y crear polos de desarrollo, Bancomext sería el eje de la política para diversificar nuestras relaciones con el exterior, financiando a los exportadores y sus compradores, asegurándolos y apoyando a las empresas mexicanas que invierten en el exterior. Banobras impulsaría el gran programa de infraestructura y desarrollo de los municipios. No puede pasarse por alto la transformación de la Financiera Rural en un banco, en el eje del financiamiento, que incluya el seguro agrícola y fideicomisos dispersos. En general, deben integrarse al banco de desarrollo correspondiente los fondos mal ubicados en secretarias de Estado. Un caso particular es el Fondo PYME, ubicado en la Secretaría de Economía, no en Nafinsa, como debiera.

• Mexicanización paulatina. Impulso al aparato productivo

Ningún país desarrollista tiene su sistema financiero bajo el control de instituciones extranjeras. Así lo expresó al ex presidente Salinas la señora Thatcher, primera ministra de Inglaterra. Se debe sujetar la banca a las políticas acordes con el interés nacional y no al de sus matrices o dejarla a la deriva del mercado. Debería concebirse como filosofía de gobierno una paulatina y voluntaria mexicanización por mecanismos de mercado.

El primer paso, ya planteado por Guillermo Ortiz, es que la banca extranjera venda acciones en bolsa como lo hacen en otros países. Las autoridades deben estar alerta e inducir oportunidades para adquirir bancos extranjeros con problemas en sus países de origen, como es el caso de los bancos españoles. Perdimos la oportunidad legal para readquirir Banamex, cuando el gobierno estadounidense compró parte de Citigroup, una transacción prohibida por la legislación mexicana. ¡Antonio Ortiz Mena, como secretario de Hacienda, presionó las oportunidades! Deben inducirse fusiones de instituciones nacionales, como se hizo con IXE y Banorte.

Si bien las grandes instituciones bancarias están sólidas y bien capitalizadas, no lo están tanto las intermedias. Hay una zona de riesgo para el sistema: los cientos de Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles), Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (Sofomes), uniones de crédito y cajas de ahorro que están inadecuadamente reguladas y supervisadas. Otra manera de mexicanizar es que el ahorro de los mexicanos se oriente a partir de directrices generales de política de las autoridades financieras, no mediante los antiguos cajones, a los fines prioritarios del desarrollo del país. Aunque canalicen mayores volúmenes de crédito a la industria, el campo, el turismo y a regiones del país que requieren impulso. México aporta un muy bajo nivel de crédito a la actividad productiva, quince por ciento del PIB, lugar cercano a la posición número cien a nivel mundial, alrededor de la tercera parte de Chile y Brasil. Las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores), gran veta de ahorro, deben financiar infraestructura, vivienda, energía, como lo hace Singapur, obviamente en proyectos viables y rentables.

• Banco de México orientado a la estabilidad y al crecimiento

El Banco de México se reformó para dar las batallas de los años ochenta y noventa contra la inflación, pero no las del siglo XXI, que son impulsar el crecimiento y combatir la recesión. Debe volver a ser un banco que no sólo persiga preservar la estabilidad de precios, sino aumentar el crecimiento y el empleo, y proteger la solidez del sistema financiero. Ello implica tener una política cambiaria estratégica para impulsar el crecimiento y la exportación, y no ser proclive a funcionar como ancla antiinflacionaria. Debe estar en condiciones de financiar al gobierno en circunstancias especiales.

• Sistema financiero al servicio de toda la población

El país no está adecuadamente bancarizado, hay cincuenta por ciento de municipios que no están atendidos por servicios bancarios, lo que representa una parte importante de la población. Éste fue un tema del G-20, impulsado por México. Se ha creado un comité en la banca mexicana para atender el problema, pero la banca debe impulsar el ahorro, no el consumo y el sobreendeudamiento. Los nuevos créditos garantizados por la nómina son nuevas tiendas de raya. Los bancos grandes deben ampliar su penetración con servicios directos o a través de comisionistas. Debe fortalecerse al Bansefi, como impulsor y supervisor del sistema de banca popular. Cabe incluir en este rubro el apoyo a cajas de ahorro y microbancos, pero siempre con adecuada supervisión.

13. Reforma fiscal: La madre de todas las reformas

La cuestión vital de México ha sido desde el establecimiento de su independencia, la hacendaria […] Ella constituye un mal crónico, que a muchos ha parecido incurable, y sé que ha visto como la gangrena que deberá acabar por carcomer y destruir la nacionalidad mexicana. En el fondo de la importante cuestión hacendaria, y como la causa principal que dificulta su solución, se ve el hecho de que nuestro erario tiene las necesidades de una nación de ocho millones de habitantes, con la riqueza y producción de un pueblo que apenas llega dos millones.[224]

El Estado desarrollista exitoso requiere una política hacendaria que asigne eficazmente los recursos presupuestales hacia los fines planteados y genere los ingresos necesarios para hacerla sustentable. Éste ha sido el talón de Aquiles de las políticas desarrollistas descarriladas. Así le ocurrió a México en los años setenta y ochenta, en que incurrió en déficits fiscales insostenibles y en una deuda externa que se colapsó. Brasil tuvo experiencias similares. En cambio, para China y Japón este no ha sido un problema, aunque sí lo fue para Corea en 1997 e India en 1991. Por otra parte, el excesivo cuidado por el equilibrio fiscal de los liberales profundizó la Gran Depresión de 1929 y ha frenado las posibilidades de crecimiento de México.

• La racionalización del gasto público

El Estado desarrollista debe gastar eficazmente. En la última década se aumentó mucho el gasto corriente, inclusive se dilapidó el auge petrolero, derivado de la sobreexplotación de Cantarel a mediados de la década del 2000. Los recursos se dispersan en muchos programas de contenido social que son ineficientes. El gasto educativo es un ejemplo: gastamos alrededor de ocho por ciento del PIB, de los más altos de la OCDE, con los peores resultados. La razón es que una parte de la inversión se orienta al gasto administrativo de la Secretaría de Educación o del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Lo mismo ocurre con el gasto en el sector agropecuario.

Para racionalizar el gasto no es suficiente recortar el ingreso a la alta burocracia o el gasto en comunicación social. El Estado mexicano requiere una revisión de la arquitectura de las secretarías de Estado con base en la orientación a objetivos. Hay algunas que pueden desaparecer o fusionarse: de la Función Pública, llamada de “Disfunción Pública”, Energía, Reforma Agraria. También sobran subsecretarías, direcciones generales, coordinaciones. Un esfuerzo importante es analizar los cientos de programas sociales que se duplican, son asistenciales, clientelares, fruto de ocurrencias mercadotécnicas y no producen resultados. Hay más de mil programas de combate a la pobreza, muchos de los cuales se pueden cancelar, fusionar o reorientar.

Una tarea impostergable es el análisis del gasto federalista descentralizado, incluyendo el gasto que se deriva de las participaciones a las entidades federativas y lo que se transfiere por distintos mecanismos, que en conjunto representan ahora más de sesenta por ciento del presupuesto. Aquí hay menos rendición de cuentas y transparencia. Una parte de los recursos va a gasto corriente. En los municipios se habla de su suburbanización, pero por el gasto en automóviles Suburbans. El mal gasto a nivel estatal y municipal es probablemente una de las causas que explican el lento crecimiento del país.

Si bien es cierto que se gasta mal y que se requiere una reforma del gasto, también lo es que se gasta poco. El gasto público en México es del orden del 23 por ciento de PIB. El promedio de la OCDE supera el treinta por ciento, también el de países como Brasil. En los asiáticos, con frecuencia, sólo la inversión total se ubica por encima de treinta por ciento del PIB. El gasto público debe orientarse a la inversión. En el desarrollismo representó la mitad del presupuesto federal. Pero también hay fuertes requerimientos de política social, que puede ser considerada como inversión. Varios analistas coinciden en que la educación media y superior requeriría otro uno por ciento del PIB; avanzar hacia una cobertura universal de salud otro tres por ciento; las pensiones todavía son un problema de largo plazo. Se necesita un seguro de desempleo limitado, en tiempo y cobertura. La infraestructura ameritaría otro dos o tres por ciento. De modo que se necesita gasto público adicional del orden de diez por ciento del PIB para colocarnos a niveles de país avanzado o emergente dinámico. Ello supone un esfuerzo de mediano plazo.

• La reforma tributaria

Lo anterior nos lleva al tema de la reforma fiscal y tributaria. Ésta ha sido una asignatura pendiente desde la Independencia. A lo largo del México moderno, desde los años treinta, cuando se inició el desarrollismo, y a pesar de tres reformas que merecen el nombre de tal: la de Ramón Beteta, que introdujo el impuesto sobre ingresos mercantiles en 1948; la de Ortiz Mena, de 1963, que consolidó el sistema cedular del impuesto sobre la renta a las personas, y la de Ibarra de 1979, que introdujo el IVA y el sistema actual de coordinación fiscal, el coeficiente tributario mexicano ha oscilado sin el petróleo en alrededor de diez por ciento del PIB. Por supuesto, las finanzas públicas se han petrolizado a todos los niveles y el oro negro agrega otro seis o siete por ciento, equivalente al cuarenta por ciento de la recaudación. En un Estado desarrollista la reforma fiscal no puede ser vista o planteada como un ejercicio recaudatorio. La capacidad fiscal es la esencia que permite al Estado fortalecerse y cumplir sus fines esenciales. Es la que permite alcanzar a otros países, sobrevivir, lograr el bienestar para su población. Es el sustento de la estrategia nacional de desarrollo.

La reforma fiscal tiene que ser un programa y un proceso de mediano plazo, con secuencias y etapas bien definidas. Requisitos indispensables de esta reforma son un consenso nacional sobre su necesidad y clara motivación social. Se ha dicho que es “la madre de todas las reformas”. Está ligada a la reforma social y la reforma energética. Se debe relacionar con las necesidades de gasto antes planteadas. Es decir, debemos lograr una recaudación adicional del diez por ciento. ¿Para qué? Para estar en condiciones de solventar una estrategia nacional de desarrollo que requiere de mayores recursos para una inversión pública generadora de empleo, para las políticas sociales de educación y salud, para un seguro de desempleo, para liberar a Pemex de ser la vaca lechera de la tesorería federal, para sustentar un programa integral de seguridad pública. Se ha olvidado que el sistema hacendario, el gasto y la tributación, vistas en forma complementaria, sirven para redistribuir el ingreso, para corregir la desigualdad. Por la complejidad de una reforma fiscal, se requiere un acuerdo nacional con partidos políticos y grupos sociales, que maneje un menú tributario amplio y balanceado, donde se compartan costos y beneficios equitativamente.

• ¿Cómo se puede integrar un “menú fiscal”?

El ISR es el impuesto por excelencia que simultáneamente recauda y redistribuye. Es en donde México y América Latina tienen la más baja recaudación y el mayor atraso en su diseño y progresividad. Esto está evidentemente relacionado con el hecho de que América Latina es la región con la peor distribución del ingreso. En México, y en general en América Latina, se recauda alrededor del dos por ciento de PIB, cuando en Estados Unidos, Canadá, Asia y Europa, esta cifra es de más del diez por ciento. Recaudamos poco porque el ingreso está desigualmente distribuido y porque recaudamos poco de los ricos. En México la tasa más alta de treinta por ciento grava ingresos de alrededor de 30,000 pesos mensuales. En consecuencia, es la tasa que paga una secretaria ejecutiva y también el empresario millonario al que sirve. Esta tasa debe revisarse para hacerla más progresiva, elevarla a 35 por ciento -37 por ciento y disminuirla para la clase media. En Estados Unidos o Canadá, nuestros socios del TLCAN, excede el cuarenta por ciento. Recientemente comenzó una corriente mundial, impulsada por millonarios, como Warren Buffett, “para que los grupos de muy altos ingresos millonarios paguen más impuestos”.

Es difícil decir que no se puede recaudar más de este impuesto cuando diez por ciento de los más altos ingresos absorben casi la mitad del ingreso nacional. La OCDE creó un grupo de trabajo sobre personas de gran riqueza, definida por activos superiores al millón de dólares, excluyendo la residencia. En un primer análisis se cuantificó que en México hay 110,000 individuos en este grupo. Para que este impuesto se cobre, varios países establecen un impuesto sobre el patrimonio, como impuesto de control, a tasas bajas, uno por ciento o menos y acreditable contra el ISR.

En este campo, durante la crisis revivió el interés por cobrar un impuesto sobre ganancias de capital (en bolsa particularmente) y sobre herencias con niveles de exención para grupos de bajos ingresos, todo ello por corregir la creciente desigualdad.

El IVA, que pagan todos o casi todos, aun los que están en la economía informal, es el impuesto al consumo generalizado. En México se recauda alrededor de cinco por ciento del PIB. En la OCDE o en países como Brasil y Chile se recauda el doble. Esto es así porque en México sólo se grava la mitad del consumo nacional. Hay tasa cero para alimentos y medicinas y tasa menor en la frontera. Hay dos sistemas: el europeo, en que la tasa básica es de alrededor de veinte por ciento, aunque muchos países lo elevaron para hacer frente a la crisis como ocurrió en España, donde se ajustó a 21 por ciento y en el cual hay tasas diferenciadas para alimentos, libros, medicinas; el otro es una tasa pareja de 18 o 19 por ciento, como en Chile, o una tasa pareja con una canasta de productos básicos exenta o a tasa cero, como en Sudáfrica.

En México la solución debería ser una tasa básica de 16 a 18 por ciento, con una canasta de los principales productos básicos a tasa cero. La iniciativa de los senadores Beltrones y Labastida ha contribuido a demoler un mito. Si bien es cierto que los pobres gastan la mayor parte de su ingreso en alimentos, por lo cual, bajo esta visión, el IVA sobre alimentos es regresivo, la verdad es que los grupos de altos ingresos son los que reciben en monto la parte abrumadora del subsidio, setenta por ciento en los dos más altos deciles y los más pobres sólo dos por ciento. Es decir, eliminando el subsidio a los ricos se puede compensar varias veces a los pobres.

Otras dos fuentes de ingresos: una vía la reducción del enorme subsidio a las gasolinas, que es regresivo, inequitativo y que favorece al propietario, de automóviles, que por definición no son los más pobres. Tiene, sin embargo, el problema de que afecta al transporte público y la inflación.

En América del Sur, se introdujo el impuesto sobre transacciones financieras, que con una tasa muy baja, inferior a uno por ciento, recauda mucho, uno por ciento del PIB. ¡En el fondo, mediante el cobro de comisiones, los bancos recaudan un “impuesto” a sus clientes, pero para beneficio propio, no de la comunidad!

El impuesto a las empresas, apoyo a la competitividad. Las “pseudorreformas” fiscales mexicanas recientes han sido para gravar a las empresas, como con el ISR a treinta por ciento y el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) a 16 por ciento como impuesto de control. En este impuesto estamos posicionados muy cerca de niveles internacionales, en que se recauda alrededor de cinco por ciento del PIB, frente a cerca del tres por ciento en México.

Pero en este aspecto vamos en contra de la tendencia mundial. Éste es el impuesto que debe favorecer la competitividad de las empresas. Por ello Irlanda lo redujo a doce por ciento para atraer inversión y estimular su elevado crecimiento de los noventa. Canadá y Alemania lo disminuyen a niveles inferiores a veinte por ciento. El IETU y el ISR se pueden integrar con las mejores características de ambos y reducirse a niveles de alrededor de veinte por ciento para favorecer la competitividad.

Una propuesta radical para lograr la simplificación. Vale la pena también analizar, como una opción radical, que sí asegura la simplificación el impuesto proporcional básico, el llamado flat tax, que para volverse equitativo, debe tener un nivel mínimo familiar exento. En la República Eslovaca se impuso un ISR a personas físicas de 19 por ciento, morales de 19 por ciento, un IVA de 19 por ciento, ¡todo 19 por ciento, sin excepciones! En México podría, con propósitos de equidad, ser corregido todavía más con una sobretasa para ingresos personales millonarios, además de la exención al ingreso mínimo y, en el caso del IVA, con la canasta básica a tasa cero. La gran simplicidad sería muy eficaz. Es un planteamiento digno de consideración.

Un nuevo pacto fiscal federal. Otra asignatura es reformar el actual Sistema de Coordinación Fiscal, base de nuestro llamado federalismo fiscal. Ello requerirá un nuevo pacto fiscal con reformas constitucionales. La base del ejercicio es definir o redefinir las obligaciones y responsabilidades de cada orden de gobierno. Los gobiernos estatales y municipales reciben mucho dinero y recaudan poco. Para que recauden más, la solución sería que tuvieran un impuesto sobre ventas finales, como Estados Unidos, y una sobretasa sobre ISR a las personas. Tema fundamental es que se cobre más predial y más cuentas de agua en los municipios.

14. Política económica internacional, nacionalismo moderno y soberanía real. El Tratado de Libre Comercio, que dio frutos importantes, actualmente está agotado, también están superadas las fórmulas de cooperación con Estados Unidos. México puso todas sus canicas, o casi todas, de su política económica internacional con Estados Unidos, y ello no responde a las nuevas realidades de la estructura de la economía mundial. México, en la actualidad, debe configurar una política económica internacional acorde con los nuevos tiempos. Hemos examinado cómo en la conformación de la estrategia de los Estados desarrollistas los retos internacionales jugaron un papel determinante como motivación de su acción integral. Todos tuvieron como motivo inspirador preservar su independencia nacional, su soberanía, alcanzar económicamente al vecino amenazador, lograr niveles de bienestar iguales a los del país vecino, al de los competidores. Este recorrido histórico pone de manifiesto que Estados Unidos busca consolidar su independencia económica y equiparse industrialmente con Inglaterra; Alemania, alcanzar a Inglaterra; Rusia, igualar a las potencias europeas; Japón, a las potencias occidentales; Corea, independizarse y sobrevivir frente a Japón, derrotar económicamente a Norcorea; Singapur, consolidar su independencia ante a Malasia; España e Irlanda, llegar a la Unión Europea en condiciones económicas y sociales similares, no como ciudadanos de segunda; Irlanda, superar a Inglaterra; España, dejar atrás el estigma del franquismo y aquello de que Europa termina en los Pirineos; Brasil, consolidarse como la potencia geopolítica sudamericana; China, alcanzar a Estados Unidos y derrotar económicamente a Japón; Francia, desde De Gaulle, no ser avasallada por la economía estadounidense y competir en igualdad de condiciones con Alemania como líderes económicos de Europa.

¿En México, ya no juegan un papel el nacionalismo y la soberanía? ¿No es indignante que a cada momento los estadounidenses nos exhiban como incapaces de generar el empleo y el bienestar para nuestros ciudadanos, que tienen que refugiarse más allá de la frontera, que nos hayan tenido que rescatar por irresponsabilidad económica en las crisis, creadas por los populistas en 1976 y por los neoliberales en 1995? Nos conviene que seamos la onceava economía del mundo y bajo el Plan Mérida nos den una pequeña ayuda asistencial de pocos millones de dólares para comprar cacharros militares y que se nos metan hasta la cocina en nuestros sistemas políticos, judiciales y de seguridad.

Adicionalmente, la reciente crisis de 2009-2010 expuso la gran vulnerabilidad económica de México, dada la gran dependencia económica del país frente a Estados Unidos. Es conocido por los economistas y econometristas mexicanos que el crecimiento económico del país está ligado como espejo al crecimiento de la producción industrial de Estados Unidos. Bajo el desarrollismo hubo siete recesiones en Estados Unidos y ninguna se tradujo en recesión para nosotros, a lo más, en alguna desaceleración.

Ello significó que, como lo han demostrado estudios recientes del BID y del Banco Mundial, las economías de México, Centroamérica y el Caribe configuren lo que ha llamado el BID, el paradigma mexicano, el de la segunda y más lenta velocidad de crecimiento, los países que durante la crisis de 2009 tuvieron la mayor caída y la más lenta recuperación. En cambio, las economías de América del Sur, lidereadas por el paradigma brasileño, son las de la primera rápida velocidad, las que tuvieron una menor caída y recuperaciones en 2010 superiores al siete por ciento, frente a nuestro 4.5 o cinco por ciento.[225] Ahora, por la frágil recuperación estadounidense y la baja en demanda en materias primas, se revierte algo la situación. A partir de 2011, México es la economía sobresaliente y “de moda”. Estas variaciones implican revisar nuestro modelo de inserción en el mundo del futuro. Evidentemente renegociar el TLCAN tiene muchas complicaciones, quizás innecesarias. De ahí que resulte imperativo desplegar las políticas internas complementarias que lo hagan más aprovechable dentro de una estrategia nacional desarrollista. Esencialmente hay que hacer lo que debimos haber hecho desde un principio y que hicieron países como Francia, España e Irlanda en el momento de integrarse a Europa. Una política industrial, una adecuada política regional, una política científica y tecnológica, una política de capacitación de nuestros técnicos y de mano de obra. Las nuevas negociaciones del Acuerdo Transpacífico (TPP) ofrecen riesgos y oportunidades que hay que evaluar cuidadosamente.

En segundo lugar debemos buscar ampliar nuestros espacios de política económica, privilegiando nuestros intereses y actuando con imaginación para interpretar favorablemente las reglas vigentes y darles la vuelta, como lo hacen todos los países importantes, incluyendo Estados Unidos, Brasil y China, usando su poder de mercado. Debemos tener una política más nacionalista, un nacionalismo moderno, imponiendo reglas y criterios y condiciones a la inversión extranjera, lo cual implicaría revivir algo similar a la antigua Comisión de Inversión Extranjera, que evaluaría su comportamiento en función de, por ejemplo, su aportación tecnológica, su capacitación de capital humano y su contribución al desarrollo mexicano.

El Banco de América del Norte (North American Development Bank, NADBANK) es una institución que tiene recursos y deben usarse más para el desarrollo de la zona fronteriza, pero también puede ampliar su mandato para realizar inversiones en las zonas que expulsan mano de obra hacia Estados Unidos para retenerla. Debe capitalizarse y poder emitir bonos; convencer a los estadounidenses de que esto es más redituable que construir muros y contratar más policías fronterizos. NADBANK debe actuar junto con los otros bancos de desarrollo. Se requiere un plan nacional fronterizo como el de Ortiz Mena. Necesitamos diseñar una verdadera estrategia nacional de diversificación de nuestro comercio por zonas geográficas y modificar también la composición de nuestras exportaciones. Esto significa movilizar la acción hacia objetivos concretos y concertados, y consolidar la parafernalia de instituciones públicas o privadas, muchas de ellas inútiles, que se han caracterizado más por apoyar el turismo comercial que las operaciones reales.

Bancomext debe ser la institución clave para formular una estrategia integral de diversificación con base en metas comprobables utilizando toda la gama de instrumentos y una estructura de oficinas de representación adecuada. La estrategia de diversificación debe orientarse a Asia y sus grandes países: China, Corea, India, Indonesia, Vietnam; y luego Australia, Nueva Zelandia, África y Medio Oriente. Hay que consolidar la presencia mexicana en comercio e inversión prioritariamente en Centroamérica y el Caribe, y también en Sudamérica, sobre todo la parte norte y Chile. Para apoyar comercio e inversión se requiere reforzar la Agencia Mexicana de Cooperación, ya creada, para que aporte asistencia económica y técnica, actividades culturales, becas, como lo hacen todos los grandes países y lo hacía inicialmente México. El llamado soft power de la política exterior. Ésta es una estrategia para conformar buenas voluntades. México tiene muchas experiencias útiles que aportar en materia de política social, electoral, temas financieros. Ello es un complemento esencial de la acción económica. Pueden requerirse algunos think tanks gubernamentales con esquemas de colaboración con las universidades, a las que les representarían útiles ingresos, como se hace en Corea, Japón, China, India y Estados Unidos.

Fortalecer el prestigio de México implica seguir una política independiente y creativa en los organismos internacionales, como se hizo en el pasado, no actuando como apéndice de Estados Unidos. Podemos establecer puentes con diferentes grupos geográficos y tener posiciones acordes con nuestros intereses. Debemos formar parte de un BRIC ampliado con Sudáfrica e Indonesia. Esto es congruente si seguimos, como muchos de estos países, la estrategia del nuevo desarrollismo, no la del viejo neoliberalismo.

CONCLUSIONES

Durante el largo y tortuoso siglo XX y lo que va de este nuevo milenio han ocurrido cuatro grandes cambios de paradigma, cada uno propiciado por una crisis. El primero fue el fin del liberalismo económico, sustentado en la teoría económica neoclásica y el talón oro, el cual llegó a su fin con la Gran Depresión de 1929, pero ya había sido socavado por el triunfo de la Revolución rusa y el surgimiento del Estado soviético. El nuevo paradigma fue un sistema capitalista con fuerte intervención del Estado, inspirado en los países industriales occidentales por las teorías keynesianas, y en los en vías de desarrollo de América Latina y Asia también por el desarrollismo. Durante los años setenta, con la caída del talón oro-dólar, la crisis del petróleo y la gran crisis de la deuda, iniciada en 1982, comenzó el periodo neoliberal, sustentado en las teorías de Hayek y Friedman impulsadas políticamente por el presidente Reagan y la primera ministra Thatcher. El neoliberalismo fue propagado por los organismos internacionales entre los países en desarrollo, sobre todo en América Latina, como lo que se llamó el Consenso de Washington. Con la Gran Depresión de 2007-2009, de la cual todavía no se recupera la economía mundial, se habla de un nuevo cambio de paradigma ante el fracaso de las políticas neoliberales en los países más avanzados y los que están en vías de desarrollo. Los cambios anteriores fueron acompañados de grandes transformaciones en la estructura de la economía mundial: en el primero, la decadencia del Imperio Británico; en el segundo, el auge de Estados Unidos y la Unión Soviética; en el tercero, la caída de la Unión Soviética. Ahora, nuevamente, se están dando cambios que favorecen a los grandes países emergentes, no sólo al grupo BRICS, sino también a México, Indonesia, Turquía y Corea.

La tesis de este libro, respaldada por una importante corriente de académicos, es que una de las manifestaciones del cambio de paradigma es que, en los grandes países emergentes, surge una nueva política económica, la del nuevo desarrollismo o neodesarrollismo. Ésta, desde luego, no se aplica a los países maduros, pero sí a los que se han convertido en los nuevos motores de la economía mundial. Representa una alternativa al ya maltratado y desprestigiado neoliberalismo del Consenso de Washington, convertido en disenso. Hay que recordar que el desarrollismo, en sus encarnaciones anteriores, fue la estrategia que permitió a los países rezagados alcanzar los niveles de poderío económico y bienestar social de los líderes o reconstruirse después de las grandes guerras. Nuestro objetivo es volver a conformar una estrategia nacional de desarrollo, que podríamos llamar neodesarrollista. Esto se logrará aprovechando lo que funcionó de nuestra política desarrollista de 1935 a 1970 y lo que es aplicable ahora, así como adaptando lo que han hecho otros países desarrollistas y, en el momento actual, los neodesarrollistas. Este ejercicio histórico y comparativo conduce a la enumeración de sugerencias concretas de política que se ven reflejadas tanto en el espejo de la historia como en el presente, que funcionan y que pueden ser aplicables a México. La estrategia desarrollista forma parte de un todo congruente. Es un rechazo a la tesis simplista de que el éxito o fracaso de un gobierno radica en realizar tres reformas estructurales importantes.

La historia demuestra que lo que ha dominado en países y tiempos ha sido el modelo desarrollista, no la economía política liberal. Éste ha funcionado eficazmente con democracia y con autoritarismo, con democracias convencionales y diferentes, con sustitución de importaciones, con promoción de exportaciones, con apoyo al mercado interno y aprovechamiento de la globalización. Ha probado ser una mejor alternativa que el neoliberalismo, al que debe sustituir. Por ello es necesario construir la estrategia nacional de desarrollo. Las motivaciones para la sociedad mexicana deben ser retomar la vía del crecimiento y una ilustrada política social para alcanzar los niveles de bienestar social de los países avanzados (ahora entre 20,000 y 30,000 dólares per cápita), con una buena distribución de la riqueza. Llegar a ser la séptima economía del mundo, no mantenernos rezagados; jugar el papel de una potencia intermedia, respetada en el mundo y que contribuya a un mejor orden mundial desde un Estado fuerte e influyente, y una sociedad segura, confiada en sí misma, participativa, con altos niveles de bienestar. En suma, un país desarrollista, liderado por un Estado desarrollista que siga una estrategia nacional de desarrollo con equidad social, congruente en todas sus partes, consensuada y con visión de largo plazo.

Ojalá que estas reflexiones contribuyan al debate nacional que debe darse en el nuevo gobierno y pueda abrir nuevas opciones para la sociedad, que permitan, a partir del 2013, lograr las transformaciones que México requiere.

Elementos hacia una nueva estrategia de política económica desarrollista

1. Una gran motivación nacional.

2. Una estrategia nacional de desarrollo con elementos institucionales de respaldo.

3. Una agencia gubernamental piloto, líder de la estrategia dentro del gabinete.

4. Acelerar el crecimiento económico hacia niveles de seis por ciento, con generación de empleo de un millón.

5. Duplicar la inversión en infraestructura nacional y urbana, reviviendo la planeación regional y urbana.

6. El sector energético, el de telecomunicaciones, una nueva agenda verde y el turismo, como motores del crecimiento.

7. Integrar la política industrial, tecnológica y educativa para transitar a la economía del conocimiento.

8. Transformar el sector rural para garantizar seguridad alimentaria.

9. Atacar la desigualdad y la pobreza, verdaderos límites del crecimiento económico.

10. Realizar una reforma integral a la seguridad social para fortalecer capacidades humanas.

11. Implementar programa nacional de atención a jóvenes.

12. Sistema financiero orientado al desarrollo nacional.

13. Llevar a cabo reforma fiscal: “la madre de todas las reformas”.

14. Poner en marcha una política económica internacional caracterizada por el nacionalismo moderno y la soberanía real.

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PARTE I. DESARROLLISMO MEXICANO

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Notas

[1] El libro de Jomo y Reinert (2005) sirvió de referencia para esta sección. Ver en particular La introducción de Jomo y Reinert, y Reinert: Mercantilism and Economic Development.

[2] “Este hombre debe, yo pienso, ser reconocido como el primero que integró un Tratado científico, aunque no sistemático, sobre los principios y la política económica” (Schumpeter, 1963: 195).

[3] List (1997: 413) y Chang (2002).

[4] Hamilton (1791).

[5] Reinert y Reinert en Jomo y Reinert (2005: 2 y 15).

[6] List (1997: 19 y 32).

[7] Ibíd.: 18.

[8] Ibíd.: 62-63.

[9] Ibíd.: 100.

[10] Ibíd.: 26.

[11] Robbins (1998: 240).

[12] Fallows (1994: 179).

[13] Huber (1994: 148-150).

[14] Witte (2010: 70).

[15] Von Laue (1963: 56-58).

[16] Johnson (1982: 17).

[17] Ídem.

[18] Woo-Cummings (1999: 1), citado en Johnson (1999).

[19] Urquidi (2008: 271).

[20] Sikkink (1991).

[21] Mahathir y Shintaro (1995).

[22] En este capítulo se utilizaron como referencia dos textos: Suárez Dávila (2006 y 1998).

[23] Pani (1926: 9).

[24] Para esta sección son particularmente valiosos los trabajos de Enrique Cárdenas (1987 y 1994c) y de Daniel Díaz Fuentes (1994).

[25] Cámara de Diputados (1966: 1207).

[26] spp (1985: 191%).

[27] Ibíd.: 192.

[28] Cárdenas (1978: 139).

[29]SHCP (1981: 15).

[30] “Hasta donde yo sé, fue la última vez en que el Consejo de Administración y el director del Banco de México, presentaron solidaria y formalmente una petición al gobierno de que modificase sus políticas de inversiones y de salarios a fin de mantener la estabilidad monetaria y defender la reserva” (Carrillo, 1977: 36).

[31] Carrillo (1977: LXXXI).

[32] “El déficit efectivo alcanzó los 66 millones de pesos, 1.1 por ciento del PIB que excedió notablemente cualquier déficit experimentado hasta entonces” (Cárdenas, E., 1994a, v: 136).

[33] Antonio Manero, experto en banca central, testigo presencial y reconocido autor contemporáneo de libros de historia financiera, escribió: “La lucha sostenida en el campo financiero e industrial por el Gobierno del Presidente Cárdenas y su Secretario de Hacienda, Lic. Eduardo Suárez, puede considerarse una de las más difíciles y más valientemente disputadas de cuantas se hayan presentado en la historia económica de México” (1991: 220).

[34] Palacios (1953: 155-158).

[35] Véase el discurso de Antonio Carrillo Flores en la Convención Nacional Bancaria del 26 abril de 1954 (SHCP, 1981: 211).

[36] El debate planteó cuestiones de gran fondo: Resume Carrillo Flores: “Esa fue la significación de uno de los debates más trascendentales, de mayor altura, más honestos, llevados con mayor valor por ambas partes, entre el realismo político de Eduardo Suárez y la ortodoxia doctrinal de Luis Montes de Oca, con la asesoría técnica de Miguel Palacios Macedo” (Carrillo, 1977: XXXIV y XXXV).

[37] “Quiero señalar otra de las grandes aportaciones, ésta de carácter también político, que hizo Suárez al manejo de la hacienda pública y, que contrasta con las ideas de Pani y de Montes de Oca: a saber que el Secretario de Hacienda debe reclamar plenitud de autoridad para la dirección de las finanzas y para tomar en este campo todas las medidas por trascendentes que sean, que a su juicio reclame el bien público, pero que a él no toca, sino al Presidente de la República, dar las orientaciones superiores de la política social o de la política a secas […] los principios se hicieron para servir a los hombres y no a la inversa”. Ibíd.: XXXIV.

[38] Suárez Aranzolo (1977: 333).

[39] Ibíd.: 118.

[40] Ibíd.: 399 y 401.

[41] Cárdenas, E. (1994a, v: 141).

[42] Ibíd.: 142.

[43] Díaz (1994: 203).

[44] “Me importa mucho señalar los severos límites dentro de los cuales Suárez aceptaba sustituir con emisiones de dinero la insuficiencia de las recaudaciones fiscales […] Suárez reconocía la necesidad de limitar los gastos corrientes del Gobierno” (Carrillo, 1977: XXXVI).

[45] Cárdenas, E. (1994a, v: 138 y 1987: 34).

[46] Díaz (1994: 188).

[47] Ibíd.: 201 y 202.

[48] Cámara de Diputados (1966, IV: 153).

[49] Suárez Aranzolo (1977: 21).

[50] Solís (1997: 17).

[51] Suárez Aranzolo (1977: 303).

[52] Palacios (1953: 158-161).

[53] Los artículos principales, citados en la bibliografía, son: “Un diagnóstico sin tratamiento” (3 de julio); “El brujo de la tribu” (17 de julio); “Un empréstito más” (31 de julio); “La agonía de la cigarra” (septiembre); “La piel de zapa” (23 y 30 de octubre).

[54] SHCP (1981: 40 y 41).

[55] “La deuda nacional, si no es excesiva, será una bendición nacional. Será un poderoso cimiento para nuestra nación. Creará la necesidad de mantener la tributación a un grado que, sin ser opresiva, será un acicate para la industria” (Carta de A. Hamilton a Motris, abril 30 de 1781, en Steel, 1997).

[56] Palacios (1943b).

[57] Al reconocer el derecho y la utilidad de la crítica que señala y comprueba deficiencias, indica remedios y admite aciertos, no podemos menos que condenar, por su injusticia, la actitud de quienes, considerándose omniscientes, y sin más argumento que la afirmación, se constriñen a calificar de torpe e imprevisor aquello en lo que no han intervenido, y si a su pesar se encuentran en contra de sus augurios con una situación económicamente favorable, dadas las circunstancias que en la actualidad prevalecen, entonces no se reconoce lealmente que ello puede atribuirse en parte a la política desarrollada por el gobierno, sino al efecto de la vitalidad del país, es decir, a causas ajenas a la intervención de aquél, recordando a los que atribuyen a fuerzas sobrenaturales el alivio del enfermo y al médico su muerte.

”Agradecería se me demostrara si esa vitalidad que se juzga es bastante para inmunizar al país contra todo peligro, hubiera resistido a la contracción monetaria dogmáticamente sugerida y a los efectos de una mala política en materia financiera y de crédito.

”La ciencia contemporánea y la legislación y política de los países que como el nuestro se ha trazado un amplio programa de producción, propugnan porque el Banco Central tenga como finalidad fundamental ayudar a los intereses generales económicos del país, por los medios a su alcance, especialmente por su intervención en el mercado de valores; tal propósito tendría que ser descuidado si se pensara sólo en conservar la liquidez del Banco Central” (SHCP, 1981: 28).

[58] Ibíd., Monterrey, (abril 19, 1944: 60-61).

[59] “¿Cuál es la función del dinero y que cosa es el dinero?… Para algunos, la moneda es únicamente un medio de cambio y una medida de valor; un instrumento inerte, algo que debe conservar un valor siempre fijo y constante en relación con las mercancías y con las monedas de otros países. Esa es la tesis de (Efraín) González Luna. Hay otro grupo que cree, y yo participo de esa opinión, que la moneda, además, es un elemento dinámico activo, que hace posible y precede a la producción misma, mediante la coordinación de los factores de ella y crea además, la demanda sin la cual no puede haber producción”. (Ibíd.: 79)

[60] Suárez Aranzolo (1977: 89).

[61] Ibíd.: 161 y 162.

[62] Turrent, Eduardo (2009). Como resumen de las aportaciones mexicanas véase el “Prólogo” de Francisco Suárez Dávila en ese libro.

[63] Suárez Aranzolo (1977: 332). Las ideas provienen de Ávila Camacho (1946).

[64] Ibíd.: 405-410.

[65] Ibíd.: 333.

[66] Solís (1997: 171).

[67] Carrillo (1976: 90).

[68] Suárez Aranzolo (1977: 334).

[69] Ibíd.: 334.

[70] Ídem.

[71] Cámara de Diputados (1966, IV: 356).

[72] Ibíd.: 363.

[73] “El presidente de la república ha fijado en materia económica metas concretas; en el campo, el aumento de la producción agrícola hasta conseguir que no dependamos de las importaciones para la alimentación de nuestro pueblo, sino por el contrario tengamos excedentes exportables. La segunda meta es la industrialización creciente e integral del país. El ideal es que México deje de ser exportador de materias primas en la forma más cruda para convertirse en productor y en su caso exportador de artículos manufacturados […] Resumiendo podemos afirmar que estamos en una época de reajuste y reacomodo que no es peculiar a México” (SHCP, 1981: 93).

[74] Beteta (1951: 62, 63).

[75] Cámara de Diputados (1966, t. IV: 399-402).

[76] Ibíd., t. v: 398.

[77] Beteta (1951: 62 y 63).

[78] En el análisis de este tema me fueron particularmente útiles como referencia los textos de Ramírez (1984), Alcázar (1977), Puga (2008) e Izquierdo (1973).

[79] Parra (1949: XVIII). “Introducción”, en Conferencias de Mesa Redonda durante la Campaña Electoral del Lic. Miguel Alemán (27 de agosto de 1945 y 17 de junio de 1946).

[80] Izquierdo (1973: 258).

[81] Pellicer y Mancilla (1978, t. 23: 28).

[82] Sanford (1951, vol. III). Estos comentarios estuvieron a cargo de J. D. Lavín, Jesús Reyes Heroles, Víctor L. Urquidi, Antonio Ortiz Mena, R. Salinas Lozano, R. Torres Gaytán, Emilio Alanís Patiño, Josué Sáenz, Eduardo Suárez, Manuel Gómez Morín y Vicente Lombardo Toledano.

[83] Solís y Brothers (1966: 138-142) hacen una muy balanceada presentación de la controversia que esencialmente parafraseo.

[84] Arndt (1987: 122). Contiene un buen análisis del estructuralismo.

[85] Solís y Brothers (1966: 141).

[86] Manero (1991: 279) y Suárez (2006), que escribió sobre el mismo tema aprovechando el análisis de Manero. En el capítulo IX de su libro, denominado “El debate financiero ministerial” de Antonio Manero (testigo calificado de los hechos) puntualiza: “este debate debe considerarse como de mayor interés, no sólo histórico, sino técnico”.

[87] Montes de Oca (1987), citado en Manero (1991: 280).

[88] Ibíd. Citado en Manero (1991: 282).

[89] Ibíd. Citado en Manero (1991: 284 y 285).

[90] Ibíd. Citado en Manero (1991: 286).

[91] Suárez Aranzolo (1977: 403).

[92] Ibíd.: 407.

[93] Ibíd.: 409.

[94] Keynes (1932: 92).

[95] Suárez Aranzolo (1977: 4G5).

[96] Beteta, citado en Manero (1991: 297).

[97] Turrent (2008: 165-194), historiador del Banco de México, escribió el excelente ensayo “El Debate Ministerial en México (1953-1955)”.

[98] Cámara de Diputados, (1966, t. IV: 519).

[99] Ibíd.: 528 y 529.

[100] Solís (1999: 153).

[101] FMI (1954).

[102] Cámara de Diputados (1966, t. IV: 551).

[103] Citas tomadas de FMI (1955).

[104] Carrillo (1954).

[105] FMI (1955: 39).

[106] Izquierdo (1970: 40).

[107] Ortiz et al, (1953: XIII).

[108] Ibíd.: 479-485.

[109] FMI (1955: 1).

[110] Ibíd.: 4.

[111] Ibíd.: 6.

[112] Ibíd.: 7.

[113] Ibíd.: 8.

[114] CEPAL (1957), citado en Solís (1973: 96).

[115] Ibíd.: 96.

[116] Ibíd.: 113 y 115.

[117] Ibíd.: 116.

[118] Ortiz (1998: 71).

[119] Ibíd.: 82.

[120] Ibíd.: 49.

[121] Ibíd.: 77.

[122] Gómez, citado en Solís (1973, t. 11: 122).

[123] Gómez (1991: 268).

[124] Solís (1972: 143).

[125] Ibíd.: 151 y 152.

[126] Ortiz (1998: 124).

[127] Izquierdo (1995: 115 y ss.).

[128] Ortiz (1998: 124).

[129] Solís (1972: 104).

[130] Martínez (1964). Se trata de un libro que contiene diversos ensayos interesantes.

[131] Kaldor (1973), citado en Solís (1973, t. II: 29).

[132] Ortiz (1998: 155 y ss.). Descripción de los procesos de negociación de la reforma fiscal Izquierdo (1995: 66 y ss.).

[133] Ortiz (1998: 129).

[134] Ortiz (1998: 130).

[135] En esta sección me fue de gran utilidad una entrevista con Emilio Sacristán y Roberto Molina Pasquel, que formaron parte del grupo.

[136] Banco Mexicano Somex (1992: 94).

[137] Izquierdo, Rafael (1995: 41).

[138] Ortiz (1998: 46).

[139] Ibarra(1993: 16 y ss.), citado en Sacristán (1993: 16 y ss.).

[140] Sacristán (1993: 73).

[141] Flores de la Peña (1925: 8).

[142] Sobre este tema, agradezco una entrevista con Jesús Silva Herzog.

[143] Arndt (1987: 130 y ss.). En el desarrollo de este tema aproveché esta magnífica síntesis.

[144] Carmona (1989: 386).

[145] Carmona (1970: 70).

[146] Ceceña (1955: 81-108).

[147] Aguilar (1970a: 305).

[148] Arndt (1987: 130).

[149] Ibarra (1980 y 1970: 153).

[150] Ibarra (1993: 188).

[151] Reynolds (1977: 1001).

[152] Vernon (1963: 176).

[153] Ibíd.: 176.

[154] Ibíd.: 193.

[155] Para esta sección aproveché elementos del ensayo de Suárez (2010b).

[156] para un mayor análisis de la crisis bancaria financiera desde sus antecedentes con la liberalización hasta su epílogo con la extranjerización de la banca, véase Suárez (2010a).

[157] Este capítulo también toma elementos del ensayo de Suárez (2010b).

[158] Para esta sección he usado como referencias principalmente a Johnson (1982), Woo-Cummings (1999), Nakamura (1981), Gao (1997), Vietor (2007), Calder (1993), Tsuru, (1993), Okita (1980), y Sakakibara (1993).

[159] Gao (1997). La cita referida proviene de una obra en japonés de un destacado economista de ese país, Murakami Yasusuke.

[160] Johnson (1982: 6).

[161] Hall (1989: 293).

[162] Ibíd.: 297 y 298.

[163] Calder (1993: 56 y 57). El recuento de mecanismos institucionales de política económica proviene principalmente de este libro.

[164] Okita (1980: 207-210). Buena descripción de los planes japoneses de 1955 a 1973.

[165] Las características del modelo japonés se derivan de la lectura de diversas obras, principalmente del libro clásico de Johnson (1982) y del artículo de este autor aparecido en Woo-Cummings (1999).

[166] Johnson (1982).

[167] Ídem.

[168] Zysman (1983: 308).

[169] Calder (1993: 158).

[170] Como referencia para esta sección se usaron principalmente: Minns (2006), Corbo y Suk (1992), Amsden (1989), Kihwan y Leipziger (1993), Chang (2006), Sheng (2009).

[171] Amsden (1989: V y 3).

[172] Minns (2006). Contiene un buen análisis del aparato institucional para la planeación.

[173] Kihwan y Leipziger (1993: 3).

[174] Chang (2006: 215).

[175] Sheng (2009: 180).

[176] Chang (2006: 274).

[177] Lee (2000: XI, XIV y 87).

[178] Para una buena síntesis sobre Singapur véase Vietor (2007: 39-56), Soon (1993).

[179] Loriaux (1999: 236).

[180] Ídem. El análisis del Estado desarrollista francés está fundado en el trabajo de Loriaux.

[181] Zysman (1983: 99).

[182] Las referencias principales para esta sección son las siguientes: Estefanía (2007), Anes (1999), Velarde (2000 y 2009), González y Mates (2006).

[183] Estefanía (2007: 18 y 19).

[184] González y Mates (2006: 736) y Anes (1999: 641).

[185] BIRD (1963: 121-129).

[186] González y Mates (2006: 771 y 792).

[187] Estefanía (2007: 20).

[188] Suárez Dávila (2010: 78) y Cuervo (1988: 49, 66, 69, 72 y 73).

[189] Velarde (Coord.) (2000: 777).

[190] Bresser Pereira (2007: 7). Distinguido académico brasileño, fue ministro de Hacienda de Sarney y de Ciencia y Tecnología con Cardoso.

[191] Para un buen análisis del periodo de Kubitschek utilicé el rico material de Sikkink (1991). Contiene una descripción del interesante Programa de Metas (Sikkink: 122-140).

[192] Cardoso (2006: 55 y 18).

[193] Sikkink (1991).

[194] Rafi y Christiansen (2011: 3).

[195] Bresser (2007: 12).

[196] Rafi y Christiansen (2011: 3).

[197] Bresser (2007: 15).

[198] Ibíd.: 15.

[199] Rafi y Christiansen (2011: 3).

[200] Ibíd.: 257.

[201] Bresser Pereira (2007: 17).

[202] Panizza (2009: 231).

[203] Las principales referencias que se usaron para esta sección fueron: Banco Mundial (2004), Roett, (2010), Vidal y Klein (2006), Rohter (2010), Gordon (2000), Madison (1992), Sikkink (1991), Coutinho et al. (2008), Cardoso (2006 y 2001), y Bresser (2007).

[204] Roett (2010: 77).

[205] BID (2011) e Izquierdo y Talvi (2011).

[206] Bresser Pereira (2007: 28).

[207] “Los neodesarrollistas argumentan que han aprendido de los fracasos, tanto del desarrollismo de los sesenta, como del neoliberalismo de los noventa para producir una estrategia nacional de desarrollo distintiva adicional para el siglo XXI, particularmente para países industrializados de mediano desarrollo, como Brasil y Argentina”, Pizza (2009: 231).

[208] Ibíd.: 245.

[209] La principal referencia para esta sección en el texto de Vietor (2007). Adicionalmente se consultaron: Yusuf y Nabishima (2006), Naughton (2007), Tseng y Cowen (2005) y Wu (2005).

[210] Rafi y Christiansen (2011: 197).

[211] Wu (2005: 84).

[212] Yusuf y Nabeshima (2006: 5).

[213] Wu (2005: 84).

[214] Hira (2007: 89).

[215] Para esta sección se usaron como referencias: Acharya y Mohan (2009), Kapila y Kapila (2002), Rothermund (2008), Panagirya (2008), Dreze y Sen (2002) y Kapila (2009).

[216] Herring (1999: 306). Herring titula su artículo “India’s Failed Development State”. Según este autor, las reformas de 1991, lejos de hacer más eficaces las políticas de desarrollo de la India, las hacía más “fracasadas”. Efectivamente, los resultados de las reformas no se hicieron sentir inmediatamente. Es posterior a la publicación de su artículo, ya en el nuevo milenio, cuando India resucita como un muy exitoso país “neodesarrollista”.

[217] En esta sección se utilizaron como referencias: Sweeney (1998), O'Hearn (2001), Clinch y Walsh (2001), Coulter y Coleman (2003), O'Hagan y Newman (2005) y Foster (2008).

[218] Foster (2008: 6).

[219] Sweeney (1998: 91).

[220] Ha habido diversos ensayos para diseñar una nueva estrategia de desarrollo nacional. Destaca el documento de Cordera Campos et al., (2009) del Colegio Nacional de Economistas. Véase texto de Suárez Dávila (2011: 8-18).

[221] Suárez Aranzolo (1977: 411).

[222] Mauricio de María y Campos ha realizado trabajos importantes en este campo.

[223] Galbraith (2012) y Stiglitz (2012).

[224] Suárez Dávila (1988: 343).

[225] Interamerican Development Bank (2011).

El Autor

Es licenciado en Derecho por la UNAM y maestro en Economía por la Universidad de Cambridge. Ha sido embajador de México ante la OCDE en París; subsecretario de Hacienda y Crédito Público; director financiero de Nacional Financiera; gerente general de Asuntos Internacionales del Banco de México, y secretario general de la Fundación Colosio. Fue dos veces Diputado Federal, ocasiones en las que se desempeñó como presidente y primer secretario de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, respectivamente. Como docente, ha impartido clases en la Universidad Iberoamericana, en el Colegio de México y en la UNAM, donde fue además miembro y presidente del Patronato Universitario. Es autor de los libros Convención en el Purgatorio sobre el futuro de México y La reprivatización bancaria fracasada. Tragicomedia nacional en 3 actos, y de diversos artículos en revistas especializadas. Es articulista del periódico El Universal. Actualmente, es embajador de México en Canadá.

Crecer o no crecer. Del estancamiento estabilizador al nuevo desarrollo,

D.R. © Francisco Suárez Dávila

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