© Manuel Villoria Mendieta, 2019

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Corrección: Marta Beltrán Bahón

Primera edición: marzo de 2019, Barcelona

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eISBN: 978-84-17690-67-0

Queda prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma.

Índice

Presentación.

Corrupción maldita y compleja
Cristina Monge y Jorge Urdánoz

Introducción: ¿de qué hablamos cuando hablamos de corrupción?

Midiendo la corrupción. Límites y posibilidades

Causas y consecuencias de la corrupción

Algunas ideas sobre cómo prevenir y luchar contra la corrupción

Conclusiones

Bibliografía

Presentación.
Corrupción maldita
y compleja

Cristina Monge y Jorge Urdánoz

De la corrupción puede afirmarse que es un mal político absoluto. La rechazan todas las tradiciones de pensamiento, todas las ideologías, todos los discursos. Su sola presencia provoca terremotos de indignación popular capaces de acabar con los gobiernos más asentados. Al igual que las peores dolencias del cuerpo, carece de cura conocida. Sus efectos pueden paliarse, pero el mal en sí no puede ser erradicado. No del todo. Podemos reducirla a su mínima expresión —en este libro se nos enseña cómo— pero parece fuera de nuestro alcance acabar con ella para siempre. Es una lacra consustancial a lo político, la némesis de lo público.

¿Significa eso que no podemos hacer nada? No, todo lo contrario. Significa que, para combatirla eficazmente, hemos de conocer en profundidad los perfiles que la configuran. Porque, más allá de lamentos y moralismos, el de la corrupción es un problema no sólo maldito, sino sobre todo enrevesado. Por eso este texto persigue, en sus propias palabras, «demostrar lo complejo que es el propio concepto de corrupción, sus evanescentes ramificaciones y sus múltiples tipologías». Estamos, por tanto, ante un libro optimista, un texto que ofrece un panorama global de la corrupción y de sus consecuencias y que nos enseña cómo hemos de afrontarla.

No hay duda, por lo demás, de que esa batalla constituye una de nuestras prioridades. En España y en Iberoamérica la corrupción ha marcado en buena medida la agenda política de las últimas décadas. Y nadie mejor que Manuel Villoria, Catedrático de Ciencia Política, anterior presidente de Más Democracia y, sobre todo, uno de los investigadores con mayor prestigio internacional en este terreno, para acercarnos al estado de la cuestión. El libro aborda, en primer lugar, la propia delimitación del concepto. Lo deslinda de otros fenómenos y, una vez definido de modo preciso, aborda tanto sus posibilidades de medición como sus causas. Tras ello, propone soluciones. Qué es la corrupción, cómo la medimos y cómo la combatimos: un itinerario que, como sociedad, necesitamos tener claro. Y nada mejor que este libro para desbrozar el camino.

Algunas de las revelaciones del trayecto sorprenden especialmente. Así, por ejemplo, cuando descubrimos que a partir de 1996 y hasta 2009 la corrupción desaparece prácticamente como preocupación de los españoles… precisamente cuando, como ahora sabemos, más corrupción hubo en España, engendrada al calor del boom urbanístico. Una cosa es, por tanto, la percepción de la corrupción y otra su verdadera presencia, y si no conocemos la diferencia entre ambas mal podremos combatir esta última. Sorprende igualmente averiguar que en ese mismo período la magnitud del despilfarro promovido por los poderes públicos alcanzó unos 14.500 millones de euros. Y que, si la corrupción en nuestro país descendiera a un nivel acorde al esperable de acuerdo a nuestra capacidad económica, nuestro PIB se incrementaría en algo más de un 20% adicional en 15 años.

No todos los descubrimientos, con todo, son negativos, y por ello queremos concluir este brevísimo prólogo con un pequeño destello de esperanza. Mientras en el resto de la Unión Europea existe cierta corrupción en el sistema de salud —cinco de cada cien encuestados afirman haber tenido que pagar algún «extra» ilegal para acceder a algún tipo de prestación—, en España, en ese terreno, logramos un deslumbrante éxito: ningún conciudadano —un excepcional y admirable 0% en la encuesta correspondiente— ha tenido que pagar una mordida, un soborno o una propinita para que nuestro sistema público le atienda conforme a lo que señalan sus derechos legalmente establecidos. Si como sociedad hemos sido capaces de lograr esa pequeña gran hazaña para nuestro sistema sanitario, nada nos impide, ni a España ni a ningún otro país del mundo, por descontado, extender el logro al resto de las administraciones públicas y conseguir, poco a poco, reducir la enfermedad de la corrupción a su mínima expresión. Por eso el libro que tienen ustedes en sus manos es magnífico: porque nos enseña cómo empezar a lograrlo.

Introducción:
¿de qué hablamos cuando
hablamos de corrupción?

Hablar de corrupción es como intentar atrapar una evanescente sombra amenazadora que, cuando creemos tenerla agarrada, siempre escapa por entre los intersticios de nuestras redes. El concepto de corrupción es de una enorme ambigüedad, y al mismo tiempo, muy expansivo. Máxime cuando usamos el adjetivo que se deriva del mismo. Corrupto/a es un calificativo que puede ser aplicado casi a cualquiera, incluso a personas de honestidad probada. Basta con ponerlo en relación con el concepto y llenar éste de todo tipo de difusos significados. A veces, la corrupción se conecta con la mentira, el abuso de poder o alguna falla de integridad. En otras ocasiones, sin embargo, se usa un término muy preciso y se considera tal sólo un abuso de poder que conlleva un beneficio o ganancia económica para el corrupto. Todo ello hace que el concepto sea muy poroso a la manipulación política. Desde esta perspectiva retórica corrupción es lo que hacen los otros partidos o, incluso, mis enemigos dentro del partido, jamás lo que hago yo.

Si pidiéramos a la ciudadanía que calificara un listado de actos como «corruptos o no corruptos» probablemente nos encontraríamos con algunos consensos (por ejemplo, frente a los sobornos), pero también con muchos disensos y contradicciones. Habría personas que considerarían corrupto incumplir una promesa electoral y otros que lo considerarían inmoral, pero no puramente corrupto; algunos considerarían el fraude fiscal de un ministro, antes de que fuera tal, como corrupto y otros probablemente lo consideraríamos simplemente como evasión fiscal. Y así sucesivamente. Por desgracia, cuando hacemos encuestas de percepción de corrupción sumamos todas las percepciones, sin saber qué tiene la gente en la cabeza cuando afirma que la corrupción está muy extendida; es decir, agregamos todas las respuestas que afirman que existe mucha corrupción conscientes de que lo que agregamos es una masa difusa de percepciones sobre fenómenos que pueden ser referencialmente diferentes.

Dicho esto, vamos a proponer un concepto que tal vez nos ayude a clarificar lo que «es» corrupción frente a fenómenos afines pero no equivalentes. La corrupción implica que: 1) alguien tiene una posición de poder en una organización, sea mucho o poco, con más o menos discrecionalidad, y que ese poder le ha sido concedido para que lo use en beneficio de la organización, de forma que ésta cumpla con sus fines, objetivos o misión. 2) Esta persona abusa de su poder, es decir, va más allá de lo que legal y moralmente tiene permitido en su organización (y más allá de lo que su organización tiene permitido legal o moralmente). 3) Además de ello, ese abuso tiene como fin su beneficio privado; no abusa de ese poder porque se extralimite en su celo y trate de conseguir para la organización beneficios o resultados extraordinarios, sino porque pone su interés privado por encima del de la organización y obtiene beneficios extraposicionales, beneficios que no son los que están pactados contractual o legalmente. 4) El beneficio privado puede ser directamente recogido o indirectamente allegado; es corrupto también robar para el partido político al que se pertenece, aunque no se hurte de la cantidad defraudada ni un céntimo para sí. El hecho de robar «honestamente» para otros se ha producido en alguna ocasión. Si sumamos todos estos componentes tenemos un concepto de corrupción que podríamos considerar «paradigmáticamente» validado.

Pero la cosa se complica si lo tratamos de usar para el sector privado sin adaptaciones. Imaginemos un vendedor de una empresa que paga un soborno a un responsable de compras de otra empresa para que compre sus productos. En principio, el abuso de poder es difícil que se dé, pues no tiene poder sobre el comprador; segundo, no incumple su obligación de vender lo máximo posible aunque los medios que usa no sean moralmente encomiables; además, el beneficio privado directo tampoco parece muy claro (podría hacerlo para alcanzar objetivos de ventas, pero le costaría demasiado), más bien lo hace por el bien de la organización. Si a ello añadimos que probablemente su jefe le autoriza a ello, ya no queda claro por qué deberíamos considerar corrupta su conducta. No abusa de su poder y cumple con su obligación de defender los intereses de su empresa. Otro caso que nos desbarata el concepto sería el siguiente: un empresario hace trabajar a sus empleados más horas de las contratadas, bajo la amenaza de despido, para beneficio propio. Hay abuso de poder para beneficio privado, pero es un caso de explotación laboral, no de corrupción realmente. Más aún, el propio concepto de beneficio privado es parte esencial de la actividad empresarial, y la clave del debate no es si existe o no tal beneficio, sino si ese beneficio es moralmente aceptable o no. De ahí que el concepto que hemos propuesto previamente sea útil para el sector público pero tenga serias debilidades para ser usado en el sector privado. La consecuencia de esta argumentación es que tenemos que reconocer que es prácticamente imposible generar una única definición de corrupción, y tal vez lo mejor sea tener definiciones diferentes en función de la variabilidad de situaciones y los tipos de corrupción, como nos recomiendan Andersson y Heywood.

En una reciente investigación, Jesús Palomo y yo mismo hemos desarrollado una definición de corrupción para el sector privado que se centra esencialmente en clarificar el bien a proteger, que entendemos que es la libre y justa competencia. Por ello, corrupción en el sector privado sería el uso de autoridad, o el abuso del poder que otorga una organización a cualquiera de sus miembros, para beneficio propio, directo o indirecto, individual o corporativo, cuando estas personas interactúan con otras personas de organizaciones públicas o privadas, y sus actos atentan contra la competencia leal y equitativa y, con ello, contra el bienestar de la comunidad. Con ella entendemos que recogemos no sólo la responsabilidad individual, sino también la corporativa y un abanico de acciones suficientemente amplio como para evitar impunidades inaceptables en este ámbito. Eso sí, dejamos fuera del concepto actuaciones no éticas hacia los empleados de la empresa o hacia los consumidores, que deberían caer en otros espacios conceptuales, tales como el fraude o la explotación laboral. En todo caso, este texto se centra en la corrupción en el ámbito público y de ello nos ocuparemos en las páginas que siguen.

Situados en el espacio de lo público, el debate más importante que desde el concepto antes generado surge es el de si debemos considerar corruptas sólo las actividades que incumplen las normas o si abrimos el paso a considerar corruptas también ciertas actividades que, aun cumpliendo plenamente la ley, atentan contra principios éticos socialmente asumidos sobre el comportamiento de los agentes públicos. En definitiva, si como señalan Underkuffler, Heywood, Rose y otros autores, la corrupción es esencialmente una enfermedad moral. La primera opción nos asegura un limitado campo de análisis y evita difuminar aún más las ya de por sí difusas acciones a categorizar como corruptas. Pero al tiempo nos sitúa ante un problema aún mayor. Muchas veces la tipificación de los delitos y faltas de corrupción es reducida y manipulada para facilitar la impunidad. Es posible usar la regulación de estas actividades con criterios partidistas y tratar de favorecer a los corruptos en el cargo evitando su posible persecución. Sobre todo, la complejidad de los procedimientos penales en los casos de corrupción de alto nivel genera muchas veces sentencias absolutorias aun cuando se tiene claro que han existido actividades de abuso y beneficio privado. Cuando llegó al poder, Berlusconi modificó las normas penales y procesales para evitar que conductas criminales que había cometido pudiesen ser sancionadas. En suma, la regulación y sanción de las actividades inmorales de los responsables públicos es altamente política y, por ello, susceptible de manipulación. Para entender esta afirmación les recomiendo que analicen qué se consideraba penalmente perseguible hace unos pocos años y qué se considera ahora como tal, o cómo actos que hace sólo veinte años quedaron impunes, en este momento, gracias a la mejora técnica en la actuación de policías y fiscales y al mejor conocimiento del fenómeno corrupto por parte de los jueces, probablemente serían sancionados. ¿Antes no eran corruptos y ahora sí?

Ser absuelto de un delito de corrupción por prescripción no implica que se deje de ser corrupto; pero ser condenado tampoco garantiza que haya existido corrupción. El caso más típico de este segundo supuesto es el de la prevaricación. Cuando un cargo público es acusado solamente de prevaricación puede ser que efectivamente haya incumplido normas a sabiendas de que lo hacía, pero en ocasiones lo ha podido realizar por exceso de celo en la defensa del interés general. Se pueden denegar licencias (indebidamente) porque se considera que así se protege mejor el medioambiente, se pueden cancelar contratos (sin cumplir todas las formalidades) porque se considera que el contratista está engañando al Ayuntamiento o se puede despedir a un/a gerente por inútil sin cumplir la legalidad en su plena rigurosidad, y todo ello puede dar lugar a que una alcaldesa o un alto funcionario sean investigados e, incluso, sancionados por prevaricación. Pero ¿es eso corrupción? Desde luego que no. Obviamente, ello no impedirá que la oposición correspondiente pida su dimisión inmediata desde que el juez o jueza correspondiente dicte el auto por el que le cita a declarar como investigado y que justifique tal petición por estar involucrado el político correspondiente en «un delito de corrupción»; malas prácticas de oposición que, sin duda, contribuyen a deslegitimar la actividad de representación pública.

Pero, por otra parte, considerar que son corruptas sin más todas aquellas actividades de los servidores públicos que la ciudadanía considera inmorales abre la vía a una indefinición que haría que todo pudiera ser corrupto y, por ello, que nada pudiera serlo también si se manipulan los datos adecuadamente. Ante este problema, la clave de la solución es conectar la corrupción al incumplimiento de reglas morales socialmente asumidas siempre que tras ello exista, además, abuso de poder y beneficio privado. Si un ministro evadió impuestos hace años, cuando era empresario o profesor, lo que cometió es un fraude; no abusó de ningún poder, simplemente incumplió una obligación legal como cualquier otro defraudador. Obviamente, ello puede generar dudas sobre su dignidad para continuar como ministro, pero si dimite no será por corrupción, sino por responsabilidad política, dado que su continuidad puede afectar a la imagen y legitimidad del gobierno correspondiente. Más dudas genera que un ministro tenga que dimitir por elusión fiscal, es decir, por utilizar instrumentos legales para pagar lo menos posible a Hacienda. En principio, cualquier persona tiene derecho a defender sus intereses económicos en el marco de la ley, y pretender que el nombramiento como ministro implique que se anula retroactivamente ese derecho para las personas que ocupan cargos públicos no deja de ser un exceso. Es lógico que podamos preferir personas que pagan todos sus impuestos de forma generosa y sin reticencias, pero tener en un alto cargo a alguien que trata de maximizar sus preferencias de ahorro fiscal en el marco de la ley no parece atentar contra principios o valores esenciales del buen gobierno. Sin embargo, en numerosas encuestas la ciudadanía considera que la elusión fiscal es una conducta no ética e, incluso, que podría ser corrupta. Aplicando el criterio antes enunciado, para que fuera corrupta entendemos que debería darse el supuesto de que el alto cargo usara información privilegiada o abusara de sus conexiones políticas para facilitarse tal elusión, si no, estaremos ante un acto éticamente dudoso, pero en absoluto corrupto.

La consideración de que la corrupción incluye actos ilegales y, también, actos inmorales en los que se abusa del poder para beneficio privado nos permite incorporar a la calificación de corruptas a actividades como la captura de políticas o decisiones, que son parte esencial de la denominada corrupción legal. Un ejemplo sería la elaboración de un proyecto de ley por un Gobierno en el que se conceden privilegios a algún lobby o sector económico como consecuencia de haber asumido los redactores los objetivos de las empresas que ellos regulan, eso sí, a cambio de la generosa financiación de sus campañas electorales (para más detalle, véanse estudios como los de Benink y Schmidt de 2004). De acuerdo con la clásica definición del Banco Mundial, la captura de las políticas consistiría en una modelación interesada de la formación de las reglas básicas del juego a través de pagos privados ilícitos y no transparentes a los responsables públicos. Sin embargo, hoy en día sabemos que la captura de políticas puede hacerse perfectamente con pagos lícitos e, incluso, sin pagos, simplemente con la promesa de un buen trato por los medios de comunicación controlados por los grupos correspondientes. Más aún, una eficaz estrategia de penetración por parte de lobbies en puestos clave del gobierno o en comisiones decisorias o influyentes (por ejemplo, las que redactan un anteproyecto de ley) puede permitir que se tomen decisiones sesgadas y contrarias al interés general sin ningún pago directo. Incluso puede que el éxito del grupo de interés consista simplemente en mantener el statu quo y evitar cambios que dañarían situaciones de privilegio e influencia indebida. Todo esto nos lleva a definir la captura como la ausencia de autonomía del Estado, una situación en la que ciertos grupos sociales son capaces de controlar a ciertos líderes políticos a través de diversos mecanismos y los líderes tienen poca capacidad o poco deseo de resistir tales influencias (véanse los estudios de Shafer al respecto). Una política capturada es una política que no se construye pensando en el interés general, sino en intereses parciales e insolidarios. Por el contrario, existe autonomía estatal cuando los líderes pueden aislarse razonablemente de las presiones sociales particularistas y son capaces de definir intereses nacionales de forma universalista y objetiva.

Otro ejemplo de corrupción legal o semilegal sería el clientelismo, pues donde dicha cultura política está instalada sus prácticas no son percibidas como fraude o como algo ilegítimo, sino como la manera normal de gestionar el poder, creándose para ello normas y reglas ambiguas, con zonas opacas donde se realizan los intercambios clientelares respetando la formalidad de las normas (véanse los estudios de Caciagli sobre el tema). Un ejemplo puede ser el uso de los interinajes para ingresar en la Administración de forma temporal pero que, siguiendo una estrategia política de ocupación, luego se consolida con exámenes ad hoc que favorecen al que ocupa ya el puesto; otro ejemplo sería la distribución de subvenciones o ayudas a sectores desprotegidos de la población usando la discrecionalidad ineludible para captar votantes o reforzar las redes de apoyo. En otras ocasiones la actividad clientelar es institucional, como cuando un ministro o un presidente de Diputación abusan de su cargo para favorecer con inversiones a la localidad o territorio de donde procede y donde tiene su feudo electoral. Finalmente, y sin ánimo exhaustivo, ciertas modalidades de despilfarro podrían perfectamente caer dentro de la definición de corrupción legal. En ocasiones, con el objetivo de vender obra pública antes de las elecciones, numerosos gobiernos se han embarcado en construir autovías, redes ferroviarias, museos, piscinas, bibliotecas, centros deportivos, «ciudades» de la ciencia, la cultura, los negocios o la justicia sin considerar cómo mantener después tales edificios o infraestructuras. Estaban abusando del poder que se les daba para un beneficio electoral inmediato, sin considerar el interés general. Cierto que a veces podrían estar creyendo que lo hacían por el bien de la ciudadanía, pero hay casos en los que los datos nos indican que sabían muy bien que estos fuegos de artificio desaparecerían del espacio público sin dejar nada a largo plazo para beneficiar al común.

Resumiendo lo dicho, la corrupción en el sector público puede definirse como cualquier abuso de poder por parte de servidores públicos (políticos o funcionarios) cuando se realiza para beneficio privado extraposicional, sea éste directo o indirecto, presente o futuro, con incumplimiento de las normas legales o de las normas éticas que rigen el buen comportamiento de los agentes públicos, en definitiva cuando con su actuación ponen por delante su interés privado sobre el interés de la comunidad. Pero toda esta reflexión sobre la corrupción que, siendo legalmente posible, es éticamente rechazable nos plantea un último interrogante. Los niveles de desarrollo moral son muy diferentes entre las personas y entre los países. Lo que ciertas personas consideran no ético puede convertirse en aceptable para otras. Y lo que en ciertos países se consideraría asumible en otros sería inadmisible. Podríamos dejar de lado el elemento individual y asumir que lo importante no es lo que cada persona considere o no moral desde la ética política o administrativa, sino lo que agregadamente se considera tal en cada país. Pero esta opción no nos soluciona el problema del relativismo cultural. Heidenheimer creó los conceptos de corrupción negra, gris y blanca. La corrupción negra se refiere a aquellos actos que son rechazados de forma clara y contundente en la comunidad y, muy probablemente, perseguidos penalmente. La corrupción gris se refiere a actos que son corruptos y como tales se consideran en la comunidad correspondiente pero hacia los que existe una cierta permisividad, dado que han estado insertos en las prácticas históricas de la misma. La corrupción blanca son actos que no son plenamente éticos pero que todo el mundo realiza pues están socializados en sus prácticas. Pues bien, lo que es corrupción negra en ciertos países puede ser blanca en otros. Frente a esta teoría, hoy en día se ha visto a través de las encuestas mundiales que la corrupción negra tiende a ser reconocida como tal en casi todos los países de forma muy semejante, de ahí la ratificación por prácticamente todos los Estados del mundo de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción (186 firmantes y ratificantes en junio de 2018). En consecuencia, las diferencias culturales podrían darse en niveles de corrupción gris o blanca, pero no en los actos claramente rechazables de corrupción negra (sobornos, cohechos y malversaciones, esencialmente).

Midiendo la corrupción.
Límites y posibilidades

Llegados a este punto ¿cómo sabemos si en nuestro país hay mucha o poca corrupción? ¿Si estamos situados en lo que se denomina corrupción sistémica o en una corrupción de casos aislados y controlables? Para ello es preciso medir la corrupción. La corrupción se mide de cuatro formas: con datos objetivos, por percepción, por victimización o usando los big data.

Métodos objetivos

En primer lugar, existen métodos que podríamos denominar objetivos. De estos métodos el más importante es la recogida de datos judiciales sobre delitos de corrupción. A éste se puede añadir la recogida de datos sobre ciertas sanciones administrativas por incumplimiento de normas de conflictos de interés, incompatibilidades o disciplinarias. En España, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), en colaboración con Transparencia Internacional, ha hecho en los últimos cinco años un gran esfuerzo por disponer de un repositorio de delitos vinculados a la corrupción. Es un repositorio muy amplio que incluye datos de todos los delitos contra la Administración, algunos contra la ordenación del territorio y el urbanismo y los de corrupción en transacciones comerciales internacionales. Posiblemente, algunos de los delitos incluidos no sean estrictamente de corrupción, siguiendo la definición previamente aportada, pero la inmensa mayoría sí lo son. Los datos de 2015 a 2018 nos indican lo siguiente (ver tabla 1).

Tabla 1. Datos objetivos de corrupción: repositorio judicial

Número de procedimientos

Número de acusados

Número de condenados

En prisión

300

1875

710

106

Fuente: CGPJ.

Con esos datos podríamos afirmar, tras compararlos con países de nuestro entorno, que la corrupción en España no parece ser muy elevada. En Italia la media de condenados sólo por delitos de soborno y cohecho es de unos 800 anualmente (en los últimos doce meses en España hubo 12). Y la media de procedimientos abiertos por delitos contra la Administración se acerca a los 3.000 por año. Es cierto que en Italia hay más habitantes y más funcionarios y políticos, pero en ningún caso nos multiplican por más de diez. Tampoco los datos de encuestas nos indican una diferencia tan radical entre la percepción en Italia y en España, más bien hay más percepción entre la ciudadanía en España que en Italia. Las comparaciones con Estados Unidos, Francia, Alemania o Polonia nuevamente nos indican que los datos judiciales de España son parecidos a los de países con corrupción baja aunque tal vez sean «demasiado» pocas las causas abiertas. Esto nos lleva a la pregunta obvia: ¿podría haber un problema de baja detección en nuestro país? ¿Existe tal vez demasiada impunidad?

Si consideramos lo que perciben nuestros empresarios, de acuerdo al último Eurobarómetro ad hoc sobre visión de la corrupción por los empresarios europeos (2017), tendremos que convenir que estos datos objetivos parecen demasiado bajos. Así, para el 54% de las empresas españolas la corrupción es un problema al hacer negocios (media europea 43%) y somos el país líder en Europa en la creencia por parte de nuestras empresas en la extensión de la corrupción en la contratación: 83% a nivel nacional y 90% a nivel regional y local (media europea 56 y 60% respectivamente). Es obvio que hay un problema ahí y que los datos objetivos de sentencias por corrupción no parecen estar a la altura. En cualquier caso, la mayoría de los empresarios que responden a la encuesta no contratan con la Administración, con lo que su opinión puede tener la misma validez que la de cualquier ciudadano al que se le pregunta por percepción de corrupción. Pero si realmente hubiera un problema de detección nuestros datos serían engañosamente bajos; por lo que se daría validez a la idea de que lo que las mediciones objetivas miden en realidad es la calidad del sistema institucional y no la corrupción en sí. Países con gran calidad de su estado de derecho pueden tener datos más elevados de condenados por corrupción que otros con baja calidad en su sistema legal-jurisdiccional. Países donde la impunidad es alta y la corrupción no se persigue darán datos de corrupción más bajos que otros donde se persigue y la corrupción es menor. En el ámbito de la Unión Europea hay proyectos para trabajar en este ámbito y conseguir datos homologables, pero las dificultades de ejecución son altas por la diversidad de calificación de los delitos y la diferencia enorme en la calidad de los datos.

Con respecto a los datos administrativos, es casi imposible separar casos de corrupción de meros incumplimientos disciplinarios o burocráticos. No presentar a tiempo la declaración de ingresos o de intereses no tiene por qué confundirse con corrupción, aunque aporte indicios de que el servidor público afectado no toma en serio sus obligaciones éticas y legales. En estudios previos intentamos ver cuántas sanciones por faltas muy graves se habían impuesto en la Administración General del Estado española y vimos que apenas hay 18 por año (excluidas las fuerzas de seguridad), para unos 200.000 empleados públicos. De estas 18 sólo una sanción cada año era de separación definitiva del servicio. En un reciente estudio de Civio, habla de 20 separaciones del servicio al año para todas las Administraciones españolas, con más de dos millones y medio de empleados públicos en conjunto. Con estos datos parece evidente que hablar de corrupción generalizada se hace imposible. Pero, nuevamente, ¿no reflejarán los datos una dejación de funciones de control? En suma, ¿no adoleceremos de una baja calidad de los sistemas de detección y castigo de las conductas no éticas en el servicio público? De acuerdo a cientos de entrevistas realizadas al respecto parece que sí, que existe una cierta dejación de obligaciones de control y sanción.

Otros métodos objetivos tienen el mismo problema, no sabemos si se mide la corrupción o la calidad institucional. Por ejemplo, en Italia se ha medido la diferencia entre presupuestos para infraestructuras e infraestructuras finalizadas adecuadamente por regiones. Las regiones del sur tienen datos de ineficiencia y baja ejecución muy claras con respecto a las del norte. Pero no se sabe cuánto de ello es debido a la corrupción y cuánto a la calidad institucional, orografía, calidad de las empresas, etc. Del mismo modo, para los hospitales argentinos se compararon precios de sus materiales e infraestructuras, con diferencias notables que podían indicar corrupción, pero también mera ineficiencia. Otras proxies usadas han sido los datos de transparencia fiscal o el control del IVA, pero nuevamente la capacidad institucional puede ser lo que realmente se mida. En Ucrania se midieron los ingresos medios de familias en las que todos sus integrantes trabajaban en el sector privado y se comparó con los ingresos medios de familias semejantes en las que todos trabajaban en el sector público. El resultado fue que las primeras ingresaban más que las segundas; después se vieron los gastos medios de ambos tipos de familias y se comprobó que las segundas (funcionarios) gastaban más que las primeras (controlado el ahorro). Obviamente, la explicación de estas diferencias estaba en la corrupción según los responsables de la investigación. En cualquier caso, estos estudios suelen ser nacionales y no permiten comparaciones rigurosas.

Métodos basados en la percepción

Otra forma de medir la corrupción es a través de encuestas de percepción. Estas encuestas se pueden hacer a expertos, los cuales normalmente tienen detrás datos que les permiten, se supone, hacer análisis objetivos. También son importantes las encuestas a empresarios y directivos de empresas. Y, finalmente, se hacen encuestas a la ciudadanía en general. Estas encuestas de percepción tienen como ventaja que expresan muy bien el estado de ánimo en relación al problema. Al fin y al cabo la gente actúa, en gran medida, en función de lo que percibe. Pero tienen muchos defectos metodológicos. Para empezar, como indicamos al comenzar el texto, no sabemos qué entiende cada encuestado por corrupción, con lo que se agregan probablemente percepciones de fenómenos diferentes. Hay también una influencia de las noticias periodísticas y televisivas, incluso de lo que sale masivamente en las redes sociales, de forma que cuando hay un gran escándalo se ve perfectamente cómo la percepción sube, aunque tal vez el escándalo surge por mejoras institucionales en la detección de casos y una buena investigación policial. Es lo que se llama el efecto «eco». También es muy posible que cuando salen casos y se empieza a detener a gente sea porque ha habido reformas que mejoran el combate contra esta lacra; sin embargo, estas mejoras se corresponden con mayor percepción, lo cual es injusto para las autoridades que están liderando el proceso de limpieza. Es lo que se llama el efecto «retardo». En todo caso, algunas de estas críticas han sido comprobadas empíricamente y no siempre son ciertas.

En general, la percepción de corrupción tiende a incrementarse cuando la economía del país va mal y se desacelera el crecimiento, pues puede entenderse, muchas veces con razón, que la causa del fracaso económico tiene que ver con corrupción y despilfarro. En gran medida esto ha pasado en España. La corrupción en esta etapa democrática sufrió un salto cualitativo a partir de mediados de la década de 1980, cuando la economía creció sustancialmente y el gasto público llegó casi al 40% del PIB. En esa etapa, la corrupción realizada por actores individuales fue sobrepasada en volumen y gravedad por un modelo de corrupción más institucionalizado. Los partidos políticos se convierten en máquinas devoradoras de presupuesto y, para ello, desarrollan intercambios opacos y deshonestos con empresarios políticos, es decir, con empresarios que optan por buscar rentas en la relación privilegiada con las cúpulas partidistas, a las cuales financian a cambio de regulaciones favorables o contratos y subvenciones otorgadas de forma privilegiada (Pradera, 2014: 55). Es el nacimiento de lo que Johnston denomina «élite cartel». Lo cierto es que ese modelo de corrupción genera un conjunto de escándalos que hacen que la popularidad del presidente Felipe González se vaya deteriorando y que en 1993 y 1994 se dispare la preocupación por la corrupción entre la ciudadanía española (en 1994 ya el 32% de los españoles consideraban la corrupción como uno de los tres problemas más importantes del país según el Centro de Investigaciones Sociológicas). Ahora bien, es necesario destacar que este ascenso correlaciona con la crisis económica que comienza a fines de 1992 y llega hasta inicios de 1994.

Interesante es también comprobar cómo a partir de 1996 y hasta 2009 la corrupción desaparece prácticamente como preocupación para la ciudadanía española. Precisamente cuando, como ahora sabemos, más corrupción hubo en España, esencialmente vinculada al boom urbanístico. Parece que el crecimiento económico y algunas medidas de impacto, como la creación de la Fiscalía Anticorrupción, adormecieron la conciencia colectiva y permitieron que se generase la impresión de que la corrupción, en el fondo, se toleraba si iba unida a crecimiento. Por ello, gracias entre otras cosas a ese estado de letargo ciudadano, el fenómeno de generación de redes corruptas entre empresarios y políticos a nivel nacional se exportó de forma incremental por todo el territorio; esta extensión genera que, más allá del conocido caso de Gil y Gil en Marbella, en 2009 empiecen a estallar escándalos que demuestran que la situación es más grave de lo pensado; en ese año, 252 personas son detenidas en operaciones contra la corrupción y surgen casos que luego se mantienen como referencia durante años (Caso Gürtel o caso Palma Arena). En 2010 ya sabemos que hay más de 700 ayuntamientos con escándalos de corrupción urbanística. Lo destacable es que a partir de 2009 la preocupación por la corrupción empieza a subir y en 2012 se sitúa como segundo problema para la ciudadanía, continuando así durante más de un lustro (véase gráfico 1). Este crecimiento de la preocupación por la corrupción (y por los políticos) correlaciona con la preocupación por la situación económica, de forma tal que cuando más del 70% de los españoles creen que la economía va mal o muy mal la corrupción se empieza a disparar como problema nacional.

Lo cierto es que la crisis económica, además, fue confrontada con políticas económicas basadas en la austeridad y los recortes de derechos, lo cual, unido a los constantes escándalos ampliamente aireados en los medios de comunicación, dio lugar a una sensación de inequidad e indignación muy elevada. Los efectos sobre la percepción de corrupción en las encuestas a la ciudadanía no se hicieron esperar. Para muestra, se puede ver cómo han reaccionado los españoles y españolas en las encuestas europeas específicas sobre corrupción a la oleada de escándalos (véase tabla 2, Eurobarómetros sobre corrupción).

Tabla 2. España en los Eurobarómetros sobre corrupción

País

2005 (muy o en extremo extendida)

2009 (muy o en extremo extendida)

2011 (muy o en extremo extendida)

2013 (muy o en extremo extendida)

2017 (muy o en extremo extendida)

¿Cómo de extendida está la corrupción en España?

73%

88%

88%

95%

94%

UE-27 media europea para la misma pregunta

72%

78%

74%

76%

68%

Fuente: UE, Special Eurobarometers on Corruption 245 (2005), 291 (2007), 325 (2009), 374 (2011), 397 (2013), 470 (2017).

La conclusión obvia es que los incrementos en preocupación y percepción de corrupción han estado muy vinculados a las crisis económicas. No obstante, en 2017, ya con la crisis en declive, España fue el país con la segunda percepción más alta de corrupción en la Unión Europea; el primero fue Grecia (96%). En 2005, la diferencia con la media europea era prácticamente inexistente (+ 1%); hoy es enorme (+ 26%). Estos resultados colocan a España en la liga de estados miembros de la UE con los niveles más altos de corrupción percibidos, junto con Lituania (93%), Hungría (94%), Grecia (96%) y Chipre (94%). Ese mismo año 2017, aún el 75% de los españoles creían que la corrupción era parte de la cultura de los negocios en el país (la media europea era del 62%), el 81% aún creían que el soborno y las conexiones eran la forma más sencilla de obtener servicios públicos (media europea 66%), y el 69% (en 2013 era el 67%) que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas (media europea 52%). Más todavía, sólo el 5% de los encuestados creía en 2017 que la corrupción había disminuido en España. Estos datos nos indican que la percepción de corrupción se ha instalado de forma resiliente. La interpretación negativa de los mismos nos lleva a temer que se genere una expectativa consolidada sobre la baja ética de nuestros representantes políticos, lo que afecta a la desafección y a la deslegitimación de lo público.

La lectura positiva, sin embargo, nos permite intuir que la mejora en la situación económica a partir de 2015 no ha implicado que la ciudadanía se olvide de la corrupción, pues sigue como el segundo problema más importante para los españoles. Esto puede interpretarse como un progreso en el conocimiento del fenómeno y en la conciencia de los peligros que genera. Otro dato que invita al optimismo es el nivel de rechazo que la corrupción genera hoy entre la ciudadanía española. Sobre un 21% de los europeos consideran aceptable dar un regalo o hacer un favor por la percepción de un servicio público o un acto de la administración que sea favorable. En España, sin embargo, la aceptación de regalos es de un 13% y de favores de sólo un 12%, y además el porcentaje de personas que consideran aceptables los favores ha disminuido desde 2013 en un 9%. En ambos tipos de tolerancia los españoles estamos entre los cuatro países que más rechazan ese tipo de conductas. Más interesante aún es el porcentaje de personas que aceptan la entrega de dinero a cambio de servicios públicos o resoluciones administrativas; en Europa la media es de un 14% (con picos como Hungría donde el 42% lo acepta), pero en España es sólo de un 3%, siendo el país de Europa más intolerante al soborno. En 2013 ya estábamos entre los tres con más intolerancia, pero en 2017 se ha incrementado aún más el rechazo a los sobornos. Todo ello hace que España, junto a Portugal y Finlandia lidere el índice de rechazo a la corrupción. En consecuencia, esperemos que estos índices de intolerancia se mantengan y, en el futuro, aunque la economía vaya bien, las personas no obvien que la corrupción dificulta que vaya mejor y, además, genera las bases para las futuras crisis.

Estas encuestas de percepción a veces se agregan para generar índices compuestos, como el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (CPI) o la calificación de control de la corrupción publicada por Daniel Kauffmann para el Banco Mundial (WB), que son considerados los instrumentos de medición más válidos existentes hasta ahora. Estos índices, en concreto, no mezclan normalmente encuestas directas a la gente con encuestas a expertos y a empresarios o directivos empresariales. El CPI, por ejemplo, distribuye en 100 puntos la corrupción percibida, con el criterio de que cuanto mayor es la puntuación menor es la corrupción. Además de ello hace un ranking de países (incluyendo a casi todos los países del mundo, por ejemplo, 180 en 2017 y 2018). El CPI usa datos de 13 fuentes distintas preparadas por 10 instituciones diferentes. Todas las fuentes miden el alcance general de la corrupción (frecuencia o magnitud de los sobornos) en el sector público y político y ofrecen una clasificación de países, es decir, incluyen una evaluación múltiple de muy diferentes países. El primer paso para calcular el IPC consiste en estandarizar los datos proporcionados por las fuentes individuales (es decir, traducirlos a una escala común). El segundo paso consiste en someter las puntuaciones estandarizadas a una transformación beta. Esto aumenta la desviación estándar entre todos los países incluidos en el IPC y permite distinguir de manera más precisa a los países que aparentemente presentan puntuaciones similares. Por último, para determinar las puntuaciones del IPC se promedian todos los valores estandarizados de cada país.1 Veamos en la tabla 3 cómo aparecemos globalmente los países de la comunidad iberoamericana y cómo se ha evolucionado en los últimos años.

Tabla 3. Índice de percepción de la corrupción de TI, datos de Iberoamérica

Ranking de países 2016 (sobre 176 países)

Países iberoamericanos

2016

Puntos

2014

Puntos

2012

Puntos

21

Uruguay

71

73

72

24

Chile

66

73

72

29

Portugal

62

63

63

41

España

58

60

65

41

Costa Rica

58

54

54

60

Cuba

47

46

48

79

Brasil

40

43

43

87

Panamá

38

37

38

90

Colombia

37

37

36

95

Argentina

36

34

35

95

El Salvador

36

39

38

101

Perú

35

38

38

113

Bolivia

33

35

34

120

Rep. Dominicana

31

32

32

120

Ecuador

31

33

32

123

Honduras

30

29

28

123

México

30

35

34

123

Paraguay

30

24

25

136

Guatemala

28

32

33

145

Nicaragua

26

28

29

166

Venezuela

17

19

19

Fuente: IPC de Transparency International.

El análisis de esta tabla nos permite comprobar que la mayoría de los países han perdido puntuación en estos últimos años. De hecho, España es uno de los países donde la pérdida de puntos y de puestos en el ranking de países menos corruptos es mayor. No obstante, como indicábamos antes, puede que exista un cierto efecto eco por los constantes escándalos y que no se esté teniendo en cuenta que España empieza a combatir la corrupción más seriamente que antes, lo cual genera más casos mediáticos y por ello la impresión de que la corrupción crece cuando probablemente está bajando. También podría ser que la puntuación que realmente nos merecemos es ésta y que lo que había antes era una sobrepuntuación y una imagen excesivamente optimista. En todo caso, una de las críticas más importantes que se hacen a estos índices compuestos es que son muy «pegajosos» y no permiten ver mejoras inmediatas en el ranking a pesar de que la lucha contra la corrupción esté mejorando; las mejoras se ven sólo a medio y largo plazo, con lo que países que hacen esfuerzos por salir del pozo de la corrupción siguen recibiendo calificaciones malas durante largos períodos de tiempo a pesar de las reformas. En parte esta queja está muy extendida en República Dominicana o Perú, por ejemplo.

Encuestas de victimización

La tercera forma de medición de corrupción es a través de las encuestas de victimización. Por ejemplo, acudiendo a la ciudadanía y preguntando si se ha sido víctima de un soborno en los últimos meses. Nuevamente, tenemos que reconocer que este tipo de medida tiene numerosos déficits. En primer lugar, el abono de un soborno es delito, de forma tal que muchas personas aunque lo hayan hecho no están dispuestas a reconocerlo. Segundo, aunque se asegure anonimidad en la encuesta, a veces se temen represalias, sobre todo en Estados no democráticos. Tercero, lo que se entiende por corrupto, o por cohecho, no es lo mismo en todas las culturas, incluso en coyunturas económicas o sociales diferentes dentro del mismo país. Cuarto, en ocasiones puede usarse para expresar un malestar contra al gobierno o la Administración, por un trato que se considera injusto, aunque en realidad no haya habido cohecho en sentido estricto. No obstante estas críticas, lo cierto es que los datos que arrojan estas encuestas son muy diferentes por países y son bastante consistentes en el tiempo, reflejando por ello una realidad que aunque no sea perfectamente recogida es bastante útil y fiable.

En el caso de España, frente a las encuestas de percepción, que dan resultados bastante negativos como hemos visto, las encuestas de victimización son bastante positivas. Los datos que una y otra vez se repiten nos indican que en España el pago de sobornos es muy bajo (véase tabla 4). Incluso cuando se pregunta a empresarios los datos de demandas de sobornos también están en torno al 2%, datos muy bajos comparativamente. Una conclusión obvia de estos datos es que en España la Administración pública es mayoritariamente honesta, o que, al menos, no demanda sobornos.

Tabla 4. Experiencia con el pago de sobornos (Eurobarómetros)

Año

2007

2013

2017

1. ¿Conoce a alguien que cobre o haya cobrado sobornos?

—

11% (media
UE: 12%)

10% (media UE: 12%)

2. ¿Le han pedido a usted un soborno en los últimos 12 meses?

2% (media UE: 8%)

2%
(media UE: 4%)

2%
(media UE: 7%)

3. ¿Tuvo que pagar algún extra por los servicios sanitarios?

—

0%
(media UE: 5%)

0%
(media UE: 4%)

Fuente: elaboración propia basada en Eurobarómetro 470 (2017).

Una pregunta surge tras analizar estos datos: ¿por qué hay tanta diferencia entre percepción y victimización en España? De hecho, España es el país de Europa con mayor diferencia entre los datos de victimización y de percepción, como se puede ver en la tabla 5.

Tabla 5. Porcentaje de personas que admiten haber pagado un soborno en los últimos 12 meses en España y otros países de la Unión Europea y correlación con las percepciones de corrupción

Países

EB 470. ¿Alguien en su país le pidió o esperaba que le diera un regalo, un favor o un dinero extra para acceder a un servicio público en los últimos 12 meses? % diciendo que sí

EB 470. ¿En qué medida cree que el problema de la corrupción está en su país? Totalmente extendido

Diferencia entre victimización y percepción (EB 470)

Austria

15

50

35

República Checa

13

84

71

Dinamarca

1

22

20

Finlandia

2

21

19

Francia

5

67

62

Alemania

4

51

47

Grecia

10

96

86

Hungría

25

86

61

Holanda

2

44

42

Italia

10

89

79

Polonia

14

58

44

Portugal

1

92

91

Rumanía

18

80

62

Reino Unido

2

55

53

España

2

94

92

UE 27

7

68

61

Fuente: Eurobarometer (EB) 470.

Esencialmente, la diferencia tiene que ver con que la victimización mide tan sólo la demanda de sobornos, mientras que la percepción incorpora un enorme conjunto de posibles actividades no éticas. Esencialmente, los datos nos indican que la ciudadanía, al expresar su percepción sobre la extensión de la corrupción, está juzgando también la calidad del sistema democrático y la calidad moral de nuestros gobernantes; dados los altos niveles de desafección existentes, la percepción comunica también, en gran medida, una descalificación colectiva de la clase política, a la que se atribuye el calificativo de «corrupta», aunque una parte de las actividades así juzgadas no sean en sentido estricto corrupción. En última instancia existe una condena sociotrópica de la corrupción. Una característica muy importante de esta condena es el hecho de que la corrupción legal se ha convertido en fuente importante de preocupación; ya no es sólo la corrupción como delito lo que preocupa, sino también la captura de políticas, el clientelismo institucional e, incluso, el despilfarro como forma de ineficiencia éticamente rechazable. Y es fácil entender por qué.

Por ejemplo, en relación al rescate financiero a la banca, de acuerdo al Banco de España, y frente a las declaraciones del Ministro de Economía de la época, el Estado perderá finalmente 60.600 millones de euros, el 80% de los 77.000 millones inyectados y que, de recuperarse, podrían aportar, por ejemplo, ayudas enormes para la investigación y la educación en España. Más aún, el 6 de noviembre de 2018, el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo modificó su criterio, conocido en octubre, de avalar el pago por parte de la banca del impuesto de actos jurídicos documentados vinculados a una hipoteca; de forma insólita, el pleno acordó, menos de un mes más tarde, que sea el cliente quien se siga haciendo cargo de este pago. Con ello ahorró casi 2.000 millones de euros a la banca. En suma, dos casos claros de políticas y decisiones aparentemente capturadas por el sector bancario. En el libro del colectivo Sansón Carrasco titulado El capitalismo clientelar se nos aportan otros muchos ejemplos demoledores. Así, las compañías eléctricas debían devolver entre 2.500 y 3.000 millones de euros por un mal cálculo de los denominados Costes de Transición a la Competencia, pero no se reclamaron a tiempo y la deuda prescribió. Qué decir de los continuos casos de clientelismo institucional, es decir, la sobreinversión en zonas de donde provienen los políticos más relevantes, en especial, los ministros de fomento, los presidentes de diputación o los consejeros de obras públicas… otra área donde la captura procede de forma evidente de las infraestructuras. El despilfarro en infraestructuras en España (véase Romero et al. 2018) ha sido, «en el período 1985-1995, de 15.217 millones de euros o cerca de un 5% del PIB del año 1995; pero en el período del llamado boom económico o la década dorada (1996-2007), la magnitud del despilfarro alcanzó ya un 20% del PIB de 2007 con 14.732 millones de euros despilfarrados, aunque sea imposible determinar con exactitud, el monto preciso de esta cantidad que es atribuible directamente a la corrupción» (2018: 11). Es posible que estas definiciones quedan fuera del alcance de las definiciones penales, por lo que no pueden ser sancionadas penalmente en un tribunal de justicia, pero la injusticia es palmaria. Además, también son difíciles de castigar en términos políticos, ya que cuando los detalles de estos acuerdos se divulgan al público los responsables ya no están en el cargo, y probablemente no volverán. Una razón de que no vuelvan está en las puertas giratorias. De acuerdo a la CNMV, hay unos 75 expolíticos en consejos de Administración de las empresas del IBEX 35, y casi todos en sectores altamente dependientes de decisiones gubernamentales, curiosamente. No es sorprendente por ello que, de acuerdo con el Barómetro global de la corrupción 2015-16, una gran mayoría de los españoles (≈95%) crea que las personas con mayor riqueza usan a menudo su influencia en los gobiernos para promover sus intereses y que reglas más estrictas para prevenir esta práctica deberían ponerse en práctica.

Medición con big data

Muy recientemente se ha empezado a introducir la medición de corrupción usando los big data, considerados como mediciones de última generación. Sus defensores consideran que esta medición puede ser más útil que los otros sistemas. Así, frente a la victimización, que sólo mide sobornos, este método mide todo tipo de escándalos de corrupción; frente a la percepción, que genera unos datos excesivamente estables y no refleja bien las mejoras y cambios novedosos, este método permite reflejar cambios recientes de forma válida y fiable; y frente a los datos objetivos, que realmente miden calidad institucional, este sistema permite medir también cambios en la calidad institucional de forma rápida y eficaz (véase el resumen de instrumentos de medición en la figura 1).

Un ejemplo de estos métodos últimos, y tal vez el más sofisticado hasta el momento, lo ofrece el Fondo Monetario Internacional: es el News Flow Index of Corruption.2 De acuerdo a sus autores, este método consiste en acudir a las noticias sobre corrupción y usarlas para analizar sus efectos. Primero, construyendo big data mediante índices de noticias de corrupción (NIC) y de anticorrupción (anti-NIC). Estos índices son los primeros de su tipo y se crean mediante la ejecución de algoritmos de búsqueda específicos para cada país en más de 665 millones de artículos de noticias internacionales. Esta medida ofrece varias mejoras metodológicas a las medidas existentes hasta ahora, incluido el uso de un enfoque más transparente y reproducible. En segundo lugar, explorando cómo las noticias relacionadas con la corrupción pueden generar cambios en los macroresultados económicos desde una perspectiva teórica, y si existe evidencia empírica para respaldar las hipótesis de cambio. Finalmente, destacando cómo el fortalecimiento institucional mediante el uso de la tecnología y el desarrollo de capacidades puede fortalecer las estrategias estándar contra la corrupción (WP 18/195, IMF, 2018: p. 4). Los autores creen que las noticias de corrupción, así como las de medidas anticorrupción, generan cambios en las conductas y creencias de la gente. Ello les lleva a ver cómo afectan a los datos económicos y sus impactos. Encuentran evidencia del impacto negativo de las noticias relacionadas con la corrupción en los costes de los préstamos, las tasas de cambio, los resultados del mercado, los flujos de capital, los saldos fiscales y el crecimiento. Los efectos, además, son persistentes: los choques NIC reducen el crecimiento real del PIB per cápita en aproximadamente tres puntos porcentuales, acumulativamente, durante un período de dos años. Por sí solos, los choques anti-NIC (medidas anticorrupción) no producen impactos estadísticamente significativos en el crecimiento. Sin embargo, cuando se combinan con esfuerzos de desarrollo de capacidad, el crecimiento real del PIB per cápita aumenta de manera significativa y acumulativa durante un período de tres años (WP 18/195, IMF, 2018: p. 5). Toda esta labor se hace con controles muy exhaustivos para asegurar que cada noticia afecta al país correcto, que los periódicos son creíbles, que las noticias son de corrupción o anticorrupción (al menos 99 palabras por noticia), etc. No obstante, este método no consigue explicar adecuadamente cómo se superan los límites a la libertad de expresión en países dictatoriales, si las posibles noticias sobre corrupción en esos países no son vetadas o moldeadas gubernamentalmente y si las noticias anticorrupción no tienen en ellos un peso anormalmente superior a países con libertad de expresión.

Notas:

1. Para más información: https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017.

2. Sandile Hlatshwayo, Anne Oeking, Manuk Ghazanchyan, David Corvino, Ananya Shukla y Lamin Leigh, «The Measurement and Macro-Relevance of Corruption: A Big Data Approach», WP 18/195, IMF, Washington DC, 2018.

Causas y consecuencias
de la corrupción

Hablar de causas y consecuencias de la corrupción es, en gran medida, hablar de lo mismo, dado que las consecuencias son a menudo causas y se generan círculos difíciles de evitar. En general, la corrupción tiene tres grandes tipos de causas: culturales, estructurales e institucionales. Cuando variables contenidas en las tres se unen suele producirse un círculo vicioso que da lugar a lo que llamamos corrupción sistémica: un tipo de corrupción expandido por todos los espacios políticos y económicos de la sociedad tremendamente difícil de reducir. Veamos brevemente estas causas y analicemos junto a ellas las consecuencias.

Causas culturales3

En estas causas se podrían incluir desde factores religiosos a creencias o expectativas profundamente insertas en la sociedad sobre el comportamiento ajeno. Hoy en día es difícil sostener empíricamente que alguna religión genere más corrupción que otras, aunque sí existe una cierta evidencia para distinguir, dentro del cristianismo, rasgos diferenciales entre los países protestantes por una parte, y los católicos y ortodoxos por otra. Algunos autores recogen la teoría weberiana y la actualizan. Recordemos que para Max Weber el origen y expansión del capitalismo estaba relacionado con el desarrollo de la ética calvinista, cuya motivación moral estaba en descubrir si se estaba predestinado al cielo o al infierno, siendo síntomas o muestras de lo primero el autocontrol, la capacidad de trabajar duramente y el éxito material; de ahí que trabajar duro, crear riqueza y llevar una vida ordenada fueran elementos clave de la profecía que se autocumplía. En consecuencia, en los países donde el protestantismo ha arraigado, el individualismo respetuoso del otro, el autocontrol y la vida austera, unida a las reglas sociales que se derivan de ello, como la transparencia y la cultura de la legalidad, han reducido las posibilidades de corrupción. Una explicación de la baja corrupción en países protestantes, derivada de la anterior, sería que el protestantismo se preocupó más por la educación de sus ciudadanos, lo cual generó también mayor riqueza, y a mayor riqueza mayor exigencia de buen gobierno (véase Dahlstrom y Lapuente, 2018: 128). Según Rothstein y Broms, pudiera ser también que la forma en que se recibían y administraban los fondos en las parroquias protestantes generase reglas de accountability y transparencia mayores que en otras religiones y que esas reglas institucionales para administrar fondos comunes se expandieran en determinadas sociedades. No obstante, en general, es difícil explicar empíricamente por qué religiones con mayor dimensión jerárquica, como el islam, el catolicismo o el cristianismo ortodoxo pueden ser más favorecedoras de conductas corruptas que otras, pues cuando se controlan variables las explicaciones causales no ofrecen soporte suficientemente robusto.

Por otra parte, como ya indicamos previamente, no existen hoy en día bases empíricas para sostener que existen países donde los sobornos son aceptados o tolerados sin más. Es cierto que en algunos países se pagan muchos sobornos, pero la razón es que las personas se sienten incapaces de luchar contra esta práctica y, dadas las asimetrías de poder y riqueza, su rebelión está condenada al fracaso. Millones de personas pagan sobornos cada día, pero los estudios de campo y las encuestas nos indican que el problema es más de acción colectiva que de asunción cultural. Son las expectativas sobre el comportamiento ajeno y, sobre todo, la conducta de las élites y los funcionarios las que llevan a seguir asumiendo esta práctica de explotación. Es la sensación de miedo y desamparo la que genera esta continua sangría, el miedo a que los familiares enfermos en los hospitales mueran sin cuidado, a que los hijos sean discriminados en los colegios, a que la policía abuse o a que no se obtengan certificados necesarios para poder acceder a bienes a los que se tiene derecho. Si todas las personas actuaran de acuerdo con sus intereses y deseos dejarían de pagar sobornos, pero ello exigiría o un movimiento colectivo y simultáneo de millones de seres humanos, que es casi imposible de conseguir, a menos que aparecieran unos emprendedores políticos dispuestos a sacrificios extra que arrastren al resto, como bien demostró Mancur Olson. En suma, las masas esperan que surjan los héroes para sumarse a la ola; pero la ola nunca surge porque nadie da el paso para ser héroe.

Y esta dificultad de acción colectiva se extrema aún más cuando a lo anterior se suman expectativas negativas sobre el comportamiento ajeno. De acuerdo con la teoría de los dilemas de acción colectiva de segundo orden de Elinor Ostrom, cuando la gente tiene la expectativa de que los demás pagan sobornos e incumplen las normas, cualquiera de ellos cree que quien rompa esa regla pagará cara la osadía y no obtendrá nada a cambio. Estas expectativas congeladas sobre el comportamiento ajeno, insertas en la sociedad, explican bien la esquizofrenia de rechazar la corrupción y seguir pagando sobornos. La investigación empírica demuestra de forma bastante robusta que la baja expectativa en la cooperación ajena se relaciona con la desconfianza y, con ello, con la menor asociatividad para la acción colectiva.

Cuestión distinta es la que tiene que ver con ciertas prácticas como la de la reciprocidad y la entrega de regalos a quien entiendes que te hace favores. O la obligación de intentar ayudar a familiares o amigos en determinadas circunstancias cuando se tiene poder suficiente como para decidir con discrecionalidad. Estos ejemplos de corrupción gris o blanca puede que se den en determinados países africanos o en ciertas regiones de Centro y Sudamérica, Asia y Europa, pero la urbanización creciente de nuestras sociedades va reduciendo la confusión y situando poco a poco prácticas de nepotismo y reciprocidad particularista en el espacio del soborno o malversación. Hoy en día casi nadie asume una visión cerradamente culturalista de la corrupción. En un mundo globalizado y crecientemente urbanizado las culturas poco a poco se transforman. Los pueblos no están condenados a la corrupción por su inmersión en una cultura determinada que la promueve. Pero sí es cierto que determinadas prácticas y concepciones de lo que está bien o mal, socialmente compartidas y reforzadas, pueden dar lugar a que en algunos países la corrupción «gris o blanca» esté inserta en la vida social y para salir de ella sea preciso generar o favorecer cambios en el desarrollo moral de las mayorías y en su sistema de expectativas.

Con esta afirmación nos situamos, como casi todos los estudiosos actuales de la corrupción, en el campo del universalismo moral y rechazamos el relativismo culturalista. En suma, defendemos que existen modelos culturales que permiten reducir la corrupción y modelos que dificultan salir de ella y, por ello, promovemos cambios culturales que nos acerquen a los primeros y nos alejen de los segundos. Más aún, creemos que existen elementos universales de motivación y desarrollo moral. Numerosos estudiosos de la motivación moral (entre otros, Staub, Eisenberg, Narvaez, Power o Hart) creen que existen mecanismos cognitivos generales y procesos emocionales compartidos que permitirían el desarrollo moral universalmente. Ello es compatible con el reconocimiento de que existen diferencias basadas en experiencias históricas y modelos de reforzamiento social diversos. Países que han pasado por guerras, dictaduras terribles, hambrunas o epidemias pueden haber generado un tipo de comportamiento altamente destructivo; países que han sufrido cambios económicos y sociales brutales en muy poco tiempo pueden no haber podido adaptar pausadamente sus valores a la nueva realidad y generan por ello adaptaciones reactivas y anómicas. Pero en general, creemos que es posible el desarrollo moral de las sociedades y, con ello, el rechazo cada vez mayor de la corrupción en sus diferentes variantes, negra, gris y blanca.

En esta línea de pensamiento, de acuerdo a diferentes estudios (véase entre otros Mungiu-Pippidi, 2015), una de las causas fundamentales de corrupción sería el desarrollo de una ética particularista en la sociedad y su traslación a la formulación y ejecución de las políticas públicas. El particularismo, siguiendo a Gewirth, establece que, cuando se trata de resolver dilemas regulatorios o distributivos, se debe dar consideración preferencial a los intereses de algunas personas frente a otras, incluido no sólo uno mismo, sino también aquellas personas con las que tenemos relaciones especiales, tales como nuestros familiares o amigos o, incluso, los miembros de nuestra comunidad, nación, etnia u otros grupos restringidos. Por el contrario, siguiendo una corriente deontológica kantiana, el universalismo ético implica que todas las personas deben ser tratadas en relación a sus respectivos bienes e intereses con consideración igual e imparcial. En suma, de acuerdo con Blau, el criterio específico de diferenciación entre una y otra orientación sería el siguiente: si los estándares reflejados en las orientaciones hacia los otros (por ejemplo, el mérito) son independientes de las relaciones de estatus o de conocimiento que existen entre los miembros del grupo, entonces esos estándares expresan unas orientaciones universalistas. Si por el contrario, los estándares con los que juzgamos al otro se basan en la pertenencia de ese otro a nuestro grupo (familiar, político o de amistad), entonces estaremos particularísticamente orientados. Podría ser que la persona que tiene más mérito sea parte de nuestro grupo, pero si es elegida por ser de los nuestros entonces actuaremos de forma particularista, dado que el estándar elegido no lo podemos aplicar al conjunto de los candidatos.

En general, para entender estos fenómenos tal vez sea de utilidad recordar la famosa teoría del desarrollo moral de Kohlberg. Según este psicólogo, el desarrollo del juicio y del razonamiento moral del ser humano atraviesa tres niveles, a los que llamó preconvencional, convencional y posconvencional. En el nivel preconvencional (con sus dos niveles) las personas no asumen reglas morales, buscan evitar el castigo y alcanzar placer inmediato; cumplen con las normas por miedo, pero no las asumen éticamente, de ahí que las incumplan tan pronto como pueden. En el nivel convencional los individuos se someten a las reglas, convenciones y expectativas de la sociedad y de la autoridad establecida, pero existen dos niveles diferentes. El nivel 3 de su escala correspondería plenamente a un particularista. El buen compañero es alguien que asume reglas por deber hacia los demás, pero sólo hacia aquellos con los que interacciona y con los que tiene lealtades asociativas; trata de conseguir la aprobación de los grupos sociales a los que pertenece (familia, amigos, asociaciones) y evitar el desprecio social. Pero no da el salto hacia la obligación más generalizada frente a la sociedad. El nivel 4 se refiere a ciudadanos respetuosos de las leyes y del orden establecido, que no se plantean la justicia última de éste y, si se la plantean, no siempre son capaces de actuar de forma coherente si su reflexión exige implicarse en el cambio, luchar por la transformación, enfrentarse al statu quo. Pero son personas que asumen la necesidad de un orden normativo y de la aplicación imparcial de las normas. Finalmente, en los niveles 5 y 6 se encuentra esa minoría que da el salto hacia la ética posconvencional. En el nivel 5 nos encontramos a las personas que asumen el contrato social y buscan actuar de forma coherente con lo que un observador imparcial demandaría en términos de bienestar general. Y en el nivel 6 se encuentran las personas que hacen de la integridad un componente esencial de su vida y que tratan de ser coherentes en su comportamiento con los principios éticos universalmente válidos, como el respeto a la dignidad de cada persona y a su autonomía, más allá de las consecuencias que pueda tener para su vida y bienestar particular. Muy probablemente, el universalismo ético estaría en los niveles 5 y 6, pero muy pocas personas llegan a ese nivel. Por eso, en gran medida, sociedades donde la inmensa mayoría de las personas están situadas en el nivel 4 podrían considerarse suficientemente universalistas como para evitar la corrupción legalmente perseguible. La conclusión sería que una sociedad tendrá menor corrupción cuanto mayor desarrollo moral tengan sus habitantes y este desarrollo moral está vinculado al mayor universalismo y al compromiso con las conductas que se derivan del mismo.

Un ejemplo de sociedades donde la mayoría de las personas estarían instaladas en el nivel 3 de Kohlberg serían aquellas dominadas por el familismo amoral. La teoría del familismo amoral de Banfield implica que ciertas sociedades están condenadas al subdesarrollo si no cambian su esquema de valores, pues sus individuos sólo son capaces de velar por sus intereses y por los de su familia/clan, y asumen, además, que esto es lo correcto; en consecuencia, cualquier cosa que hagan en beneficio propio o de los parientes próximos sería moralmente positiva, aunque incumplan valores de imparcialidad y objetividad. Estas reglas favorecen la corrupción, pues si un miembro de un clan cualquiera es elegido para un cargo público sentirá la obligación de favorecer a los suyos y los suyos (familia, amigos) presionarán para que actúe beneficiándolos por encima de la ley. Más aún, los miembros de este tipo de sociedad no reconocen la obligación de colaboración con las instituciones legalmente establecidas y cualquier cosa que hagan para aprovecharse de las instituciones públicas será prueba de astucia y reconocido positivamente. Como quiera que nadie se preocupa del interés general, y el egoísmo particularista domina las decisiones, los juegos de suma cero serán la regla general. En esta línea, más recientemente, algunos autores han mostrado empíricamente también que cuanto más confía la gente en la familia como proveedor de servicios o asegurador de recursos menor es su implicación cívica y participación política. Las preferencias asentadas por las relaciones familiares y de clan, unidas a normas interiorizadas que priorizan la lealtad a la familia y amigos sobre la lealtad a sistemas sociales más amplios, serían el complemento de la baja expectativa en la general cooperación ajena; preferencias y normas transmitidas por la propia familia en los momentos iniciales de la formación como ser social y que adquieren precedencia sobre normas posteriores transmitidas en procesos de socialización más tardíos explican bastante bien ciertas prácticas nepotistas y clientelares bien asentadas en algunas regiones del mundo (véanse Bigoni, Ventura y otros sociólogos italianos al respecto). ¿Quiere esto decir que valores como la compasión, la amistad o la devoción a la familia deben ser olvidados si queremos luchar contra la corrupción? No, pero las lealtades particularistas deben ser respetadas siempre que contribuyan a un mayor bien universal o sean expresión de los derechos humanos y consecuentemente los hagan reales con su concreción. No deben ser priorizadas cuando dañan al bien común.

El particularismo, así pues, correlaciona con bajo nivel de desarrollo moral, bajos niveles de civismo y reduce los costes psicológicos de embarcarse en actividades corruptas. Pero no podemos acabar sin una última reflexión sobre el universalismo. El verdadero universalismo implica imparcialidad no sólo en la aplicación y aceptación de la ley, sino también en su elaboración. La generación de normas verdaderamente imparciales exige unos niveles de igualdad política, participación social y espacio público deliberativo que prácticamente no se dan en ninguna democracia actualmente existente. El ideal podría ser que todas las perspectivas individuales a través de la deliberación confluyan en un mismo esquema —consenso por superposición—, en suma, que todos «lleguen juntos a principios regulativos que cada uno pueda afirmar por vivir de acuerdo con ellos, cada uno desde su propio punto de vista» (Rawls, 2005, 514). Dicho de otra forma, Habermas, en el marco de esta tradición kantiana, afirma que «sólo pueden exigir validez aquellas normas jurídicas que pueden encontrar el asentimiento de todos los miembros de la comunidad jurídica, en un proceso discursivo de creación del derecho que, a la vez, ha sido constituido legalmente» (1998: 132). En consecuencia, si tenemos una regulación jurídica que brota de la comunicación entre sujetos libres en un ámbito libre de coacciones, dotados de información y guiados por las argumentaciones más adecuadas (principios del discurso), tenemos un Derecho legitimado, un Derecho que se puede imponer coactivamente y ser moral, al tiempo. Con ello hemos conectado la esfera pública con el poder, en última instancia hemos conectado derechos humanos con soberanía. Pues bien, dicho esto podemos afirmar que prácticamente ninguna democracia actual reúne requisitos de imparcialidad tan exigentes. Algunas, como las democracias escandinavas, se acercan más, pero ni en ellas se puede decir que se haya alcanzado el universalismo ético en su estadio superior. Esto nos hace ser críticos con aquellos (como Rotberg) que explican la baja corrupción de ciertas sociedades anglosajonas o de Singapur en función del universalismo ético. Sociedades que, como la estadounidense, se caracterizan por el control masivo de las políticas y decisiones por una plutocracia perfectamente organizada, mediante efectivos lobbies, para capturar políticas y decisiones, no pueden ser un ejemplo de universalismo ético. Obviamente, una vez las normas, aunque a menudo generadas desde el particularismo, son aprobadas, en general sí se produce en los países anglosajones la aplicación imparcial de las mismas gracias a una Administración meritocrática y a un poder judicial independiente. Pero, en todo caso, debemos clarificar que este universalismo deja mucho que desear en la esfera de la elaboración normativa.

Causas estructurales

Tienen que ver esencialmente con la pobreza y la desigualdad. Como nos indica Piketty, cuando la tasa de rendimiento del capital supera la tasa de crecimiento de la producción y los ingresos, como lo hizo en el siglo XIX y parece que volverá a ocurrir en el siglo XXI, el capitalismo genera automáticamente desigualdades arbitrarias e insostenibles que socavan radicalmente los valores meritocráticos en el que se basan las sociedades democráticas (2014: 1). La igualdad política es enemiga de la captura de las políticas por grupos poderosos, pero, además, sólo puede funcionar si existe un nivel de igualdad social razonable. Actualmente, la tendencia a la desigualdad económica es cada vez mayor. Por ejemplo, en 2010, los ingresos del 10% más rico eran 9,5 veces los de los más pobres, cuando sólo 5 años antes eran 7 veces mayores. Esto afecta sobre todo a los países desarrollados. Así, el coeficiente GINI se ha incrementado desde 0,29 a 0,32 en los últimos 30 años en los países de la OECD (el valor uno es el máximo de desigualdad posible). La evolución de las ganancias del 1%/10%/20% superior es otra muestra de la desigualdad creciente. La igualdad política, como consecuencia, hoy está en abandono, sobre todo en países capturados por el poder de las oligarquías económicas, como Estados Unidos (véase Lessig, 2011).

A ello se suma una nueva revolución tecnológica que facilita el offshoring de empleos en el sector de las manufacturas, que permite eliminar parte de los empleos tradicionales y que promueve una bajada de salarios en sectores sometidos a fuerte competencia, lo que dificulta a numerosas familias vivir con dignidad. Como nos recuerda Acemoglu, en determinadas áreas de la economía un puñado de empresas —en sectores como los teléfonos móviles, los viajes aéreos, los hospitales— han incrementado sus porcentajes de mercado y beneficios de forma desproporcionada, a expensas de otras empresas y del consumidor. La captura de información sobre los consumidores por ciertas empresas les permite una superioridad en la competencia de mercado ciertamente escandalosa. Además, como ya indicamos previamente, la concentración de poder económico facilita la captura de la política por las grandes corporaciones. Actualmente, las empresas globales tienen muy fácil el reducir sus impuestos sobre ingresos corporativos hasta niveles casi despreciables. A ello se suma que la financiarización de la economía, basada en la especulación y la movilidad del capital, dificulta la recaudación justa de impuestos. La captura de exenciones y privilegios fiscales por los poderosos crea desincentivos para el pago de impuestos por la mayoría de la sociedad. Todo esto lleva a déficit crónico y a endeudamiento. Una economía pública basada en el endeudamiento hace imposible a los gobiernos trabajar con autonomía, son actores dominados por la deuda. Y quien se sale de las reglas sufre las consecuencias. En conjunto, este estado de cosas reduce el carácter redistributivo de los impuestos (cuando está demostrado que una adecuada redistribución favorece el crecimiento económico); como consecuencia, se reducen o congelan los presupuestos per cápita en salud, educación y servicios sociales y se expande la pobreza sobre los sectores excluidos de la población, que cada vez son más amplios.

Dicho todo esto, lo cierto es que la correlación entre desigualdad y corrupción es alta, como se puede ver en el gráfico 3.

La conexión causal es la siguiente. Para empezar, la desigualdad es productora de baja calidad en las relaciones sociales como demostraron en su momento Wilkinson y Pickett. Así, en los Estados más desiguales de Estados Unidos, entre el 35 y el 40% de la población reconoce que no confía en los otros, mientras que en los Estados más igualitarios se sitúa en torno al 10%. Cuanto mayor es la desigualdad y mayores diferencias de estatus existen, mayor es la inseguridad de estatus y la competitividad individualista. Esta competitividad está fundada en el terror a perder los ingresos que permiten estar en los niveles superiores de la sociedad, pues la pérdida de los mismos daría lugar a una caída de bienestar sin red social, lo que podría dar lugar a situarse en niveles de pobreza. Esta competitividad, además, no permite tiempo para las relaciones humanas y aísla socialmente. Todo ello genera infelicidad, estrés y mayores niveles de enfermedades psíquicas. A nuestros efectos, la clave es que dificulta la acción colectiva y favorece conductas no éticas. En definitiva, desincentiva la solidaridad y el altruismo y reduce los costes morales de la ruptura de reglas de imparcialidad como nos demuestran Rothstein y Uslaner.

Las sociedades con desigualdad elevada se caracterizan por una baja movilidad entre estamentos sociales y una alta estabilidad de las élites, circunstancia que crea redes verticales de clientelismo y densas redes horizontales entre élites en las que anida la corrupción. Estudios como los de Jong-Sung You nos permiten comprobar empíricamente cómo la llegada de la democracia a países altamente desiguales no reduce la corrupción, sino que incluso la exacerba. La razón está en que la desigualdad económica vertical, con amplias capas de la población en situación de pobreza, favorece un sistema clientelar en el que la compra de votos y el patronazgo son vitales para la victoria electoral; pero, además, la consolidación de élites extractivas asegura la captura de políticas, la financiación corrupta de campañas y el cobro de sobornos. En estas sociedades los mecanismos de control social e institucional están infradesarrollados y, por ello, las élites pueden aprovecharse del control propio sobre la justicia, los medios de comunicación y el conocimiento para asegurarse la impunidad.

Las sociedades desiguales reducen la capacidad de asociatividad. Como ya indicamos, la desconfianza intersubjetiva tiende a ser alta. Pero además, en sociedades altamente desiguales la mayoría de la población es pobre y es consciente de la diferencia de poder. La desigualdad psicológica, es decir, la aceptación de la dominación internalizada, enraizada en la cultura de la sociedad, es un factor impulsor de la corrupción; cuando las personas asumen que son inferiores con respecto a otros, incluso si se les proveyese de bienes primarios y derechos para defenderse podría darse el caso de que no los usaran y aceptaran la dominación arbitraria. La dimensión cultural de la desigualdad la expresan encuestas sobre la distancia de poder, basadas en la medición de patrones valorativos que legitiman y apoyan las relaciones de poder jerárquicas. Existen sociedades donde es elevada esta aceptación de que existen élites y que deben mandar. En cualquier caso, más allá de que se pueda aceptar cierta injusticia, la desigualdad genera una alta desconfianza en la imparcialidad de las instituciones públicas. Los más pobres no pueden creer que la justicia les tratará igual que a los poderosos o que la Administración les tratará con objetividad y respeto al derecho. En consecuencia, se suma la desconfianza intersubjetiva y la institucional. De ahí su tendencia a la procura individual de rentas en base a las relaciones privilegiadas con los agentes locales de los patrones políticos. Su afiliación a partidos y su sometimiento a redes clientelares les puede permitir alcanzar algunos bienes que las normas no les garantizan. Esto refuerza un tipo de partidos políticos prebendalistas, distribuidores de privilegios entre sus protegidos cuando alcanzan el poder. Pero para mantener viva la llama del entusiasmo, cuando no tienen el poder necesitan fondos suficientes para repartir bienes entre sus redes. Esto lleva a la continua relación de todos los partidos importantes con empresarios buscadores de rentas. Estos empresarios fomentan sus relaciones con las élites partidarias de cara a asegurarse regulaciones, contratos y decisiones favorables. A cambio, financian campañas y gastos de mantenimiento de redes. Una vez consolidado el sistema, la clave es asegurarse por las élites políticas y económicas una administración dócil y sumisa a sus intereses. Esto da lugar a un modelo de Administración pública en la que la entrada y salida de los puestos públicos depende de quien gana las elecciones (spoils system). Los empleados públicos son nombrados y hacen su carrera en sistemas de patronazgo, de forma que se asegure que dan los contratos a quienes se les dice, y que toman decisiones favoreciendo a la red clientelar, sin que criterios de tipo objetivo o valores como la imparcialidad y la legalidad dificulten su obediencia; quien no obedece es expulsado discrecionalmente del servicio público. Lo mismo sucede con el poder judicial, donde el acceso se politiza aún más. El resultado final es la impunidad y, con ello, mayor desigualdad y pobreza. ¿Cómo cambiar esto? La única respuesta es: con instituciones que poco a poco reduzcan esta desigualdad e introduzcan algo de universalismo en el sistema.

Ciertamente, para poder desarrollar instituciones de calidad que nos permitan combatir la corrupción es importante superar ciertas barreras al cambio derivadas de las asimetrías de poder. La primera de estas asimetrías es la exclusión y la siguiente el clientelismo. El problema es que para superar la exclusión se necesitan políticas públicas eficaces e inclusivas y ello exige no sólo voluntad política, sino también administraciones eficaces e imparciales a las que la corrupción les impide su crecimiento. Con ello, como se ve, las consecuencias de la corrupción se convierten en causas. No tenemos las claves de cómo romper el círculo vicioso. Algunos países lo consiguen, pero no existe ningún modelo a seguir para conseguirlo. Las investigaciones recientes (véase Mungiu-Pippidi y Johnston) nos indican que existen factores aleatorios que en algún momento permiten asentar el pie en alguna institución y desde ahí intentar el cambio. Desde luego que tener un líder positivamente transformador es clave, pero la experiencia nos dice que es difícil que ello se dé en países altamente corruptos y desiguales. La razón es que existe una selección adversa de élites: cuanto más corrupto y desigual es un país más difícil es que personas honestas se dediquen a la política y se jueguen la vida y el prestigio en la difícil tarea de regenerar el Estado. No obstante, a veces se produce el milagro. Mientras tanto, el camino son las reformas institucionales modestas y persistentes que, generando organizaciones y servidores públicos que creen en su labor, pongan alguna barrera a la corrupción y fomenten la inclusión universalista; y cuando los escándalos son excesivos, la indignación ciudadana y sus efectos sobre el voto será la clave.

Incidiendo sobre las asimetrías de poder y su relación con la corrupción, hoy podemos entender el clientelismo como una modalidad de política asimétrica y particularista. El clientelismo es una estrategia para adquirir, mantener y expandir el poder político por parte de los patrones y, al tiempo, una estrategia para proteger y promover sus intereses por parte de diferentes agentes y grupos clientelares. Su desarrollo está basado en diferentes sistemas de incentivos y desincentivos conectados a situaciones políticas, económicas y sociales en las que la asimetría de poder es la clave (véase Piatoni, Cagliaci et al.). El clientelismo tradicional se basa en asimetrías económicas, sociales y políticas muy fuertes y relaciones diádicas entre patrón y cliente. La extrema pobreza en estos casos es un factor explicativo clave. Hoy en día, en los países en desarrollo el sujeto receptor se pluraliza y forma grupos que negocian casi de tú a tú con el patrón, pero siempre para alcanzar bienes exclusivos y particulares y sin retar la asimetría básica de poder. En las democracias actuales hay una mezcla de decisiones universalistas y clientelares muy compleja, con constantes negociaciones y acuerdos de diverso tipo. Esto nos lleva a entender que existen al menos cuatro tipos de clientelismo que se mezclan de forma diversa en cada democracia, aunque en algunas sociedades privilegiadas el porcentaje de decisiones universalistas puede ser más amplio que el de decisiones clientelares. En primer lugar está el clientelismo tradicional, que aún puede darse en países con diferencias sociales muy altas, aunque está en fase de extinción por la capacidad de organización y movilización de las clases desposeídas, lo que equilibra las negociaciones. En segundo lugar estaría el clientelismo de grupo social, en el que sectores sociales desposeídos se organizan y negocian su voto a cambio de programas sociales que les favorezcan (a ellos particularmente). En tercer lugar estaría el clientelismo de constituency o de distrito electoral, en el que los votantes de un distrito exigen soluciones a sus problemas por parte de sus representantes, sin considerar externalidades o efectos logrolling. En cuarto lugar, y cada vez con más expansión, está el clientelismo de los sectores más ricos y mejor organizados/financiados de la sociedad, que demandan privilegios en la toma de decisiones que les permita enriquecerse más o no perder privilegios, lo que podríamos llamar capitalismo clientelar. La mezcla de tipos de clientelismo es propia de cada democracia y momento social o económico, pero lo que está claro es que el fundamento del clientelismo con su cascada de privilegios es la asimetría de poder que no se reta. En el caso del clientelismo de los privilegiados la asimetría de poder es compartida entre élites políticas y económicas y su efecto es la desigualdad cada vez mayor entre esas élites y el resto de la sociedad. Luchar contra el clientelismo es, en consecuencia, esencial para reducir los fundamentos estructurales de la corrupción, pero el clientelismo es precisamente uno de los efectos típicos de la estructura desigual de la sociedad fruto, entre otras cosas, de la corrupción. Luchar por la igualdad es la mejor forma de luchar contra el clientelismo, pero ello exige reducir sustancialmente la corrupción. Nuevo círculo vicioso.

Antes de entrar en las causas institucionales, sería bueno analizar cómo han afectado a España algunos cambios estructurales derivados de la Gran Recesión y de las tendencias globales a la desigualdad. Para empezar, es importante destacar que, aunque España ha avanzado enormemente en la consolidación de su estado democrático y social de derecho desde 1978, la reciente crisis económica ha golpeado de forma especialmente dura a los sectores más vulnerables de la sociedad. Los ingresos del 10% más pobre cayeron durante la crisis a un ritmo del 13% anual (véase OCDE 2015), lo cual hace que actualmente tengamos un coeficiente Gini de rentas de los más altos de Europa. De hecho, como indica Ayala, la diferencia entre el 20% más rico y el 20% más pobre es el más alto de Europa con la excepción de Rumanía. A ello se añaden problemas de inequidad en el sistema educativo. Por ejemplo, como nos indica Gortázar, en recientes estudios del Banco Mundial se comprueba que España ocupa internacionalmente un puesto más bien bajo en igualdad de oportunidades, habiendo aumentado en la última década el peso del origen social como factor explicativo del abandono escolar; más en concreto, la evolución del gasto en educación ha mermado la igualdad de oportunidades entre 2009 y 2013. Estos datos, y las políticas que están detrás de ellos, se han unido, como ya indicamos previamente, a continuos escándalos de corrupción. Los efectos sobre la confianza en las instituciones han sido demoledores, como se puede ver en la tabla 6.

Tabla 6. Efectos de la crisis en la confianza institucional

Países

Confianza en el Parlamento nacional

2017

(% de personas que declaran tener confianza)

Cambios en la confianza en el Parlamento desde 2005 a 2012

(% de cambio en 2012 sobre datos de 2005)

Confianza en el Gobierno nacional 2017 (% de personas que declaran tener confianza)

Cambios en la confianza en el Gobierno nacional desde 2005 a 2012 (% de cambio en 2012 sobre datos de 2005)

Confianza en los partidos políticos

2017 (% de personas que declaran tener confianza)

Cambios en la confianza en los partidos políticos

desde 2005 a 2012 (% de cambio en 2012 sobre datos de 2005)

Europa (media)

36%

-7%

37%

-3%

19%

-1%

España

18%

-26%

18%

-27%

7%

-17%

Fuente: European Commission. Public Opinion Series y elaboración propia.

Con estos datos en mente, pasemos ahora a analizar las causas (y remedios) institucionales de la corrupción.

Causas institucionales4

En relación al análisis y combate a la corrupción las ideas del institucionalismo económico han sido predominantes entre los expertos. La teoría neoinstitucionalista en economía (véanse entre otros North u Ostrom) vino a demostrar que el factor clave para explicar el éxito o fracaso de las naciones estaba en la calidad de sus instituciones más que en factores como las riquezas naturales. Basándose en ciertas premisas de la elección racional, la teoría viene a indicar que, si se diseñan adecuadas reglas del juego, se puede conseguir incentivar conductas cooperativas y desincentivar conductas depredadoras. Las instituciones son reglas formales, procedimientos operativos estandarizados y rutinas que surgen para reducir nuestra tendencia natural al egoísmo y con ello a generar situaciones no cooperativas o de suma cero (lo que yo obtengo se lo quito a otros o viceversa) o bloqueos a la acción colectiva (incapacidad de movilizarnos para resolver problemas colectivos); las instituciones nos aportan previsibilidad y, si se diseñan bien, son acumulativas en conocimiento histórico, legítimas, eficientes y equitativas. De acuerdo al Banco Mundial, las buenas instituciones han de cumplir con tres funciones esenciales. En primer lugar deben promocionar el compromiso; cuando los actores que interactúan en la arena política saben que existe un compromiso mutuo de promoción de unos valores, con sus políticas correspondientes, entonces se genera la confianza que permite la continuidad y la adecuada implementación de las decisiones. Segundo, deben promover la coordinación; aunque exista compromiso, si no existe coordinación los impactos positivos no llegan, pues los esfuerzos se duplican y las interacciones paralizan. Tercero, deben generar cooperación; los actores deben asumir la voluntad de trabajar por el bien común y evitar el free-riding.

Pero no todas las instituciones son igual de importantes, algunas son los fundamentos de utilidad de las demás. Así, los países que triunfan son aquellos que, a través de diseños institucionales adecuados, consiguen controlar al poder político-económico y evitar que élites extractivas dominen la sociedad e instauren dinámicas de malversación y abuso sistémico (Acemoglou y Robinson, 2013). Las instituciones de buena gobernanza son la clave del desarrollo. El Banco Mundial considera como tales las reglas formales e informales (con sus procedimientos y órganos correspondientes) que rigen el monitoreo, selección y reemplazo de los gobernantes, las que aseguran la calidad regulatoria, las que fomentan una Administración eficaz, transparente y que rinde cuentas, las que acreditan y sostienen el Estado de Derecho, las que previenen y combaten la corrupción. Si observamos los resultados de algunos de los índices más acreditados y rigurosos sobre bienestar o desarrollo económico hay una serie de países que repetidamente se encuentran en las posiciones superiores (véase tabla 7). Y lo que ha permitido a estos países tener esos resultados no ha sido la riqueza natural de sus tierras, sino la calidad de sus instituciones, esencialmente las de buena gobernanza, como múltiples estudios han demostrado. Estas instituciones les permiten disponer de crecimiento económico, seguridad integral, equidad, bienestar y muy baja corrupción. Por desgracia, España (véase también tabla 7) no alcanza en estos índices un resultado mínimamente satisfactorio considerando nuestro potencial histórico y económico, lo que previsiblemente demuestra que nuestras instituciones no están a la altura de lo requerido para poder estar satisfechos. Y como no están a la altura tenemos graves problemas de corrupción. Problemas de corrupción que, a su vez, crean asimetrías de poder que dificultan generar buenas instituciones.

No obstante, la solidez de la teoría y la claridad de los datos por sí misma no permite extraer instrucciones sobre cómo construir e implementar instituciones adecuadas en países que no disponen de ellas. Los países a menudo se hallan insertos en inercias históricas muy poderosas, inercias sostenidas en la retroalimentación y en los rendimientos crecientes para los poderosos, que dificultan los cambios radicales, como nos recuerdan los representantes del institucionalismo histórico. Para conseguir el cambio se necesitan ideas poderosas y bien vendidas y estrategias eficaces. Cambiar instituciones —y seguimos de nuevo al Banco Mundial— exige cambiar los equilibrios de poder, modificar las asimetrías existentes. No es sencillo que el cambio surja desde los que disfrutan del statu quo. Sobre todo, es verdaderamente complicado que surja el cambio cuando se consolidan, como vimos previamente, tres patologías de las asimetrías de poder. Primero, la exclusión: la exclusión de sectores importantes de la sociedad impide que las instituciones cumplan sus funciones y se alcancen los impactos deseados. Segundo, la captura: cuando grupos poderosos consiguen que las políticas les beneficien desproporcionadamente gracias a su indebida influencia, los resultados son negativos para la competitividad y la eficiente distribución de recursos; además de deslegitimar la democracia. Tercero, el clientelismo y la corrupción. Para hacer que las instituciones cumplan con sus funciones y superen esas asimetrías es necesario rediseñar la arena política y producir tres tipos de transformaciones. La primera es la generación de contestabilidad, es decir, cambiar las reglas para permitir la incorporación de actores diferentes que puedan enfrentarse al statu quo e influir en las decisiones a tomar. La segunda exige la capacidad de crear nuevos sistemas de incentivos y desincentivos que transformen la conducta de los actores y les hagan más flexibles frente al cambio. La tercera es el cambio de las creencias y preferencias de los actores, generando cambios en las ideas que guían su conducta y en sus valores. Obviamente, estos cambios no llegan por sí solos.

Tabla 7. Resultados de la calidad institucional

País

Global Competitiveness report

Easy of doing business

Global Innovation Index

Índice de Corrupción TI (de menor a mayor corrupción)

Índice de desarrollo humano

Rule of Law Index

UN World Happiness report

1. Dinamarca

12

3

8

1

4

1

1

2. Suecia

9

9

2

4

14

4

10

3. Noruega

11

6

22

6

1

2

4

4. Suiza

1

31

1

5

3

2

5. Nueva Zelanda

13

1

17

1

9

8

8

6. Singapur

2

2

6

7

11

9

22

7. Finlandia

10

13

5

3

24

3

5

8. Holanda

4

28

9

8

5

5

7

9. Alemania

5

17

10

10

6

6

16

España

32

32

28

41

26

24

37

Fuente: Elaboración propia.

Entonces ¿quién incentiva y lidera el cambio? En conjunto, podríamos decir que los cambios pueden venir de las negociaciones entre las élites, del compromiso ciudadano y su movilización y de la influencia internacional. Cambiar instituciones exige cambiar los equilibrios de poder, modificar las asimetrías existentes como ya indicamos previamente, por ello es muy difícil que el cambio venga de las élites que se benefician del statu quo. Sobre todo es difícil generar y cambiar instituciones de buena gobernanza, instituciones que controlan al poder. De ahí la importancia de la movilización social, la acción colectiva. Pero en muchos países las expectativas de comportamiento mutuo egoísta generan una trampa social para la ciudadanía (Rothstein, 2011). Cuando, como vimos, en la sociedad se expande la creencia de que la mayoría de miembros de la sociedad no cumple con las normas formales, o se sirven de la corrupción para obtener privilegios a los cuales no accede el resto, existen incentivos muy poderosos para que todos dejen de cumplir las normas que les perjudiquen si no se les sanciona, o para que usen mecanismos corruptos para acceder a bienes públicos, aunque sepan que eso está mal y que, colectivamente, ello daña a la comunidad donde viven. La suma de inercias históricas, egoísmos de las élites extractivas y trampas sociales se suman en muchos países para justificar teóricamente el pesimismo sobre la construcción de buenas instituciones y con ello la erradicación de la corrupción.

A pesar de ser conscientes de las dificultades, numerosos gobiernos están aprobando normas, generando procedimientos, creando órganos de buena gobernanza. El liderazgo, sobre todo cuando lo demás falla, viene entonces de los organismos internacionales o supranacionales (como la Unión Europea). Los organismos internacionales han conseguido recopilar una serie de instrumentos, procedimientos y órganos que si se adaptan a las circunstancias y se implantan adecuadamente en los países generarían buen gobierno y reducirían corrupción. En concreto, como ahora veremos, existen modelos de análisis e instrumentos muy sólidos para luchar contra la corrupción. En términos de la famosa teoría de las ventanas de oportunidad de Kingdon, para la formulación de políticas de integridad tenemos problemas claros y soluciones disponibles, lo que falta a menudo es voluntad política y capacidad de acción colectiva. Por ejemplo, tanto Susan Rose-Ackerman como Robert Klitgaard nos han aportado numerosas claves e instrumentos en la materia. Klitgaard nos indica que la corrupción es el efecto de tres variables (su famosa ecuación): M+D-C. Donde M es el monopolio en la toma de decisiones, D es la discrecionalidad y C es el control. Si, como ha sucedido en España, se da a los alcaldes el monopolio de la firma de convenios urbanísticos, de forma que un promotor avispado compra terreno rústico y posteriormente se reúne con el alcalde en un restaurante de lujo para ofertarle un proyecto fantástico de urbanización y «creación de riqueza para la localidad», a cambio de que aquel modifique el plan urbanístico. Si además, el alcalde tiene una relativa discrecionalidad para decir por dónde puede crecer la ciudad (aunque luego someta la modificación del plan a las autoridades pertinentes) y, para colmo, nadie controla sus cuentas y patrimonio, ni las del partido al que pertenece el alcalde… pues es evidente que de la inmensa riqueza que la firma del convenio aporta al promotor una parte recalará finalmente en el alcalde o el partido o en ambos. Por ello, retiremos el monopolio al alcalde, reduzcamos la discrecionalidad, controlemos rigurosamente los conflictos de interés del alcalde y veremos cómo se reduce la corrupción. Acabaremos el texto con algunos instrumentos y estrategias que se podrían usar para prevenir y luchar contra la corrupción.

No obstante, antes de pasar a la última sección, es importante que demos respuesta a una teoría que se puso de moda hace unos años y que viene a decir que la corrupción puede ser positiva para un país, sobre todo cuando tiene sistemas burocráticos muy rigurosos con funcionarios celosos del cumplimiento de las normas. En esos casos, la corrupción sería un poco de aceite en el sistema (véase Lee, o Huntington, 1989). En suma, se viene a decir que no introduzcamos medidas anticorrupción en ese tipo de países porque funcionarán peor. Hoy en día esas ideas han sido ampliamente rebatidas por la teoría y los estudios econométricos. La corrupción es un cáncer y nunca se detiene si no se le para. Numerosos estudios económicos demuestran que la corrupción afecta a las finanzas públicas, incentivando el fraude y la evasión fiscal, reduciendo la recolección de impuestos y tasas. También distorsiona el sistema de contratación pública, promoviendo compras más caras y de peor calidad. En conjunto, incrementa el gasto y reduce enormemente los ingresos, promoviendo déficit y endeudamiento (véanse, entre otros, Tanzi y Davoodi, Kaufmann, Achury…). También existen estudios que nos muestran cómo la corrupción impulsa la inflación, debilita las políticas de supervisión bancaria y las de regulación de los mercados (véanse, por ejemplo, Huang y Wei, Cavoli y Wilsom, o Detragiache). Reduce la inversión interna y externa e impone gastos innecesarios a las empresas al reducir la seguridad jurídica y la previsibilidad del sistema; afecta negativamente al crecimiento a través de diversos mecanismos, como el drenaje de capital humano debido a la emigración de los más preparados, la distorsión del gasto público hacia áreas donde los sobornos son mayores (por ejemplo, incrementando gastos en defensa y reduciéndolos en educación e investigación), estableciendo barreras de entrada a los mercados y expulsando empresas que no están dispuestas al pago de sobornos, etc. En suma, reduce la productividad de las empresas y con ello la competitividad de la economía (véanse Gupta, Mauro, Rajkumar y Swaroop, o Campos).

En un estudio muy interesante, Alcalá y Jiménez concluyen que el incremento en calidad institucional hasta los niveles que a España le corresponderían dada su productividad, permitiría incrementar el PIB en algo más de un 20% adicional. Es decir, crecimientos anuales adicionales en torno a 1,2-1,5 puntos en 12-15 años. Generar instituciones que reduzcan la corrupción, en definitiva, genera beneficios económicos enormes.

Notas:

3. En realidad, cultura es todo fenómeno humano que no es de origen genético. Por ello, todas las causas de la corrupción tendrían una base cultural. Aquí nos referimos a cultura como cultura cívica. La corrupción estaría vinculada a la ausencia o debilidad de una cultura cívica, valores y creencias que no permiten o dificultan el desarrollo de una democracia de calidad o una convivencia justa en libertad.

4. La corriente institucionalista predominante en los estudios sobre corrupción tiende a creer en seres humanos altamente racionales y egoístas cuyo comportamiento puede ser modificado con incentivos y desincentivos adecuados, aunque sus preferencias continúen siendo las mismas (poder, dinero, aceptación social…). Personalmente, creo que el poder de las ideas, creencias, inercias históricas, sesgos cognitivos es a veces más importante que el egoísmo y la racionalidad instrumental para explicar el comportamiento humano. En realidad, es la suma de creencias, intereses y oportunidades lo que mejor explica nuestra actuación (véase Hedström).

Algunas ideas sobre
cómo prevenir y luchar
contra la corrupción

De lo dicho hasta ahora se deduce que la mejor forma de prevenir y luchar contra la corrupción es mediante cambios culturales (más universalismo), estructurales (más igualdad) e institucionales (más imparcialidad e integridad). Los primeros exigen largo plazo para tener resultados, los segundos un plazo medio, pero los terceros pueden tener impactos más inmediatos. Vamos por ello a centrarnos brevemente en estos últimos, tratando de definir cómo debería ser una política de integridad. En palabras de la OCDE, «La integridad pública se refiere al constante alineamiento y apropiación de valores éticos, principios y normas compartidas para proteger y priorizar el interés público sobre los intereses privados en el sector público» (OCDE, 2016). Van Tankeren y Montfort (2012) afirman que la política de integridad se puede describir como el conjunto de intenciones, elecciones y acciones diseñadas para promover y proteger la integridad dentro de organizaciones. Ese conjunto puede involucrar una amplia gama de iniciativas e instrumentos, que idealmente será una combinación de software (cultura ética), hardware (reglas y procedimientos), y un sistema operativo (organización y coordinación de políticas de integridad). La política de integridad debe comenzarse en el nivel nacional, estableciendo las bases y fundamentos para que después cada organización desarrolle su propio sistema interno. Esta política, en el caso de España, podría ser la expresión sistemática del plan estratégico para la implantación de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción, además de conectarse a los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Como ya hemos dicho en otras ocasiones, un marco nacional de integridad incluye en el diseño, además de al ejecutivo, a los poderes legislativo y judicial, e incorpora un programa de desarrollo de la cultura cívica del país correspondiente. Cambiar la cultura cívica es importante, generar las adecuadas preferencias entre la ciudadanía, promover la confianza, construir capital social son actuaciones esenciales. También es importante considerar al sector privado, promoviendo el desarrollo de políticas de compliance y de responsabilidad social corporativa, implementando la responsabilidad criminal de las empresas, sancionando duramente al corruptor y no solamente al corrupto. Desde luego que los partidos y movimientos políticos son también parte esencial en la formulación de una política de integridad global. Y, cómo no, los medios de comunicación deben mantener una política de combate a la corrupción objetiva y basada en información veraz. En suma, para fomentar la integridad de los servidores públicos es muy importante crear marcos de integridad nacionales (véase, entre otros, Villoria, 2011), en los que normas, procesos adecuados y estructuras de gestión eficaces, distribuidos por todos los pilares del sistema político y social, contribuyan conjuntamente a prevenir la corrupción y fomentar la ética.

Los pilares de un buen sistema nacional de integridad (véase figura 3) son, siguiendo a Transparencia Internacional: la voluntad política en el ejecutivo de prevenir y combatir la corrupción; un sector público meritocrático, competente, objetivo e imparcial (para algunos, cuando se separa claramente de la política, es un factor esencial de prevención de la corrupción, véase Dahlstrom y Lapuente, 2018), con adecuados sistemas de contratación y distribución de subvenciones; la existencia de un Parlamento activo en la promoción de buena gobernanza y en el combate a la corrupción; un eficaz sistema de auditoría y control contable y financiero; partidos políticos comprometidos con la lucha anticorrupción y que se financian limpiamente; un poder judicial independiente e imparcial, además de competente en la lucha anticorrupción; una defensoría del pueblo o varios sistemas de defensa del ciudadano frente a abusos y mal funcionamiento del servicio público; un organismo central en la detección e investigación de la corrupción, así como en la promoción de medidas de prevención de la misma; unos medios de comunicación que se toman en serio la corrupción y la combaten con la investigación y la denuncia; una sociedad civil bien informada e implicada en la lucha contra los abusos de los poderes públicos y privados; y un sector empresarial honesto, capaz y responsable. Cada uno de los pilares puede ser evaluado teniendo en cuenta tres dimensiones: (1) la capacidad general de funcionamiento de la institución, (2) su propia gobernabilidad interna en términos de integridad, transparencia y rendición de cuentas, (3) su papel en la contribución a la integridad general del sistema de gobernanza nacional. La mayoría de los indicadores se deben dividir en dos aspectos: (a) la situación en cuanto al marco formal que rige a estas instituciones («normativa»), y (b) la situación en cuanto a la práctica y el comportamiento real de la institución («práctica»). Esto permite analizar las posibles brechas entre el marco formal y la práctica real.

Una vez que se tiene un plan nacional, con todo el conjunto de normas, organismos, procedimientos y prácticas, es el momento de que dentro de cada organización se configure un marco interno de integridad. Como indicamos previamente, las políticas de integridad incluyen un software, un hardware y un sistema operativo. Siguiendo a Huberts y Hoakstra (2016: 16), el software incluye medidas destinadas a influir positivamente en la cultura ética dentro de la organización. Están diseñadas para la internalización de los valores públicos. Contribuyen a una cultura marcada por la apertura, la seguridad, el respeto mutuo y la confianza. Los gerentes juegan un papel particularmente importante en esta dimensión de las políticas. Los ejemplos del software incluyen: cursos introductorios sobre ética, cursos de capacitación en la solución de dilemas morales y la generación de códigos de conducta. Pero la cultura y los valores dentro de la organización deben ser respaldados por un conjunto claro de reglas, procedimientos y pautas. Supervisión, control y la garantía de la aplicación forman el hardware de las políticas de integridad. Los departamentos financiero, legal, de auditoría y de recursos humanos desempeñan un papel importante en esta parte. Procedimientos para la adquisición y contratación de bienes y servicios, la regulación y control de los trabajos secundarios, así como los informes e investigaciones basados en procedimientos de control y sancionadores son ejemplos de controles duros. Finalmente, las políticas de integridad deben basarse en una visión compartida. Las medidas (ambas, las suaves y duras) deben ser coherentes y estar interconectadas con el fin de ser eficaces. Las políticas también deben ser institucionalizadas e integradas. Otros aspectos importantes del «sistema operativo» incluyen monitoreo, evaluación y análisis de riesgos. Además, los responsables oficiales de integridad juegan un papel importante organizando y coordinando la integridad dentro de las organizaciones. De ahí que definir sus puestos, la protección que necesitan y sus responsabilidades sea esencial.

Para gestionar adecuadamente la integridad es preciso realizar y encontrar la mejor respuesta a dos tipos de debates. El primero es el de si nos centramos en las manzanas podridas o en el barril en su conjunto. Obviamente, no podemos dejar de sancionar las conductas corruptas o antiéticas individuales, pero si no se analiza y estructura bien el sistema de incentivos y desincentivos a la integridad no se resolverá casi nada. Muy a menudo las conductas antiéticas surgen de fenómenos de normalización organizacional perversos, que incluyen tres tipos de procesos. En primer lugar, la institucionalización, en la que una decisión corrupta o no ética se adopta en un momento y queda inserta en las estructuras y procesos y a partir de ahí se rutiniza. Segundo, mediante la racionalización, en la que relatos e ideas al servicio de los corruptos se desarrollan para justificar, e incluso valorizar la corrupción. Tercero, mediante la socialización, a través de la cual se induce a ver la ausencia de integridad como normal, e incluso deseable, a los recién llegados.

Para evitar que se produzca este proceso de deslizamiento es importante introducir medidas que reduzcan riesgos en las organizaciones. De acuerdo con la literatura criminológica (véase, por ejemplo, Wikström), la toma de decisiones individual frente a los dilemas morales es el resultado de la interacción entre las características individuales, por una parte, y rasgos esenciales del espacio donde se toma la decisión por parte del sujeto. En cuanto a las características individuales, o factores internos clave, nos encontraríamos los valores morales de la persona, las emociones del momento, la impulsividad o la habilidad para diferir la gratificación. Es importante que las políticas de reclutamiento consideren estas variables individuales cuando se trata de seleccionar personal. Si ingresan manzanas podridas en la organización pueden pudrir el cesto si no se las saca cuanto antes. En cuanto al espacio, sería aquella parte del entorno (todo lo que es externo al individuo) a la que el individuo está expuesto directamente y frente a la que reacciona. El espacio difiere en función de hasta qué punto «crea oportunidad, causa fricción y proporciona control» en palabras de Wikström. Dicho todo esto, parece claro que una estrategia de integridad bien diseñada puede reducir oportunidades de toma de decisiones no éticas (por ejemplo, estableciendo la rotación de funciones en el área de contratación), también puede reducir fricciones dentro de la organización (por ejemplo, desarrollando políticas de personal equitativas y fomentando un liderazgo ejemplar por valores) y, finalmente, puede incrementar la posibilidad de que las conductas inapropiadas sean detectadas y sancionadas con los sistemas de control correspondientes. La suma de instrumentos, procesos y órganos que reducen oportunidades y fricciones y refuerzan los controles dará lugar a que las conductas no éticas se reduzcan en la organización. En todo caso, es muy importante no olvidar el papel extraordinariamente importante de la cultura. La cultura ética incluye elementos como el liderazgo ético, en el que los directivos dan ejemplo y no generan fricciones, el sistema de gratificaciones y premios, la percepción de equidad, la existencia de espacios de diálogo sobre dilemas éticos, las estructuras de autoridad y un enfoque organizativo que comunica atención al empleado y a la comunidad. Con todo ello se reduce la posibilidad de las manzanas podridas, se facilita su identificación cuanto antes y, aunque existan, muy posiblemente no encuentren oportunidades para actuar de forma deshonesta.

Ahora, pasamos al segundo debate. Existen dos posibles estrategias a la hora de definir políticas de integridad, una centrada en el control, el cumplimiento y la administración de consecuencias, y otra centrada en la generación de cultura moral y la promoción de valores éticos (Huberts y Hoekstra, 2006: 19 y sigs.). Al tiempo, una más formal y legalista y otra más informal y de gestión. Desde la perspectiva de la orientación, la característica de la primera estrategia es la imposición de arriba hacia debajo de reglas y regulaciones destinadas a prevenir el comportamiento no conforme. El comportamiento conforme a las normas se promueve ejerciendo supervisión y castigo a los infractores. Por esta razón la estrategia incorpora formalidad, es decir, instrumentos, normas, órganos, planes y estándares claramente definidos y estrictamente exigidos. Esta estrategia implícitamente asume que las personas no pueden ser nunca plenamente de confianza, pues tienden a guiarse por el egoísmo, y que necesitan reglas y supervisión para mantenerse en el camino correcto. La segunda estrategia se centra en la formulación conjunta (de abajo hacia arriba) y la internalización de valores organizacionales. La naturaleza del enfoque informal es implícita y es menos visible que la previa, sin procesos tangibles. No se concentra primaria o directamente en la ética, pero sin duda afecta al clima ético de la organización. Liderazgo, sistemas justos de remuneración, evaluación y promoción, confianza y satisfacción laboral a menudo se mencionan como portadores organizativos de ética e integridad. El comportamiento ético es promovido fortaleciendo la competencia moral de los empleados, enseñándoles a determinar qué decisiones son responsables y éticas, formándoles en valores y en la gestión de dilemas éticos. Parte de una consideración de los seres humanos como capaces de autoguiarse mediante valores y principios y de sentir la presión social de sus líderes y compañeros para que actúen éticamente.

Durante bastante tiempo se consideró que sólo el modelo de control, cumplimiento y sanción podía funcionar, pero desde hace un tiempo se ha puesto de moda el modelo centrado en valores y cambio cultural. El mejor ejemplo de este último ha sido Holanda. Sin embargo, investigaciones recientes vienen insistiendo en que una estrategia basada en el valor sin normas claras y sanciones no tiene verdadera eficacia. Es preciso dejar claro al empleado qué puede hacer y qué no, también es importante ayudar a los jueces con normas claras cuando se quiere perseguir la corrupción. Por todo ello, la evidencia existente sobre los instrumentos sugiere que un equilibrio de los enfoques basados en el cumplimiento y en los valores puede funcionar mejor. La OCDE también enfatiza que «el equilibrio debería mantenerse y se debería... ser consciente de los peligros que genera un cambio demasiado entusiasta y radical hacia el enfoque basado en valores» (OCDE, 2009: 13).

Finalmente, vamos a identificar los instrumentos esenciales de un sistema interno de integridad. Para comenzar, son imprescindibles los códigos éticos, las evaluaciones de riesgos de integridad, la formación en ética a los servidores públicos de la organización, el establecimiento de un sistema de consultas para problemas o dilemas éticos de los empleados (a través de comités de ética), sistemas de denuncias de casos de corrupción, fraude, abuso o ineficiencias (con sistemas de protección a los denunciantes), sistemas de gestión de los conflictos de interés e incompatibilidades, normas de transparencia, sistemas de detección e investigación de conductas antiproductivas, administración de encuestas de clima ético entre los empleados. Por otra parte, en el área de procesos es importante que todos los elementos del proceso de promoción de la integridad sean considerados y adecuadamente gestionados. Así, hay que determinar y definir integridad, para lo cual los códigos éticos cumplen una labor esencial. Pero también hay que guiar hacia la integridad, lo cual exige la presencia de programas de formación en ética y el establecimiento de sistemas de asesoramiento y apoyo para los empleados públicos. Tampoco puede obviarse la labor de control, que exige generar sistemas de detección e investigación de conductas presuntamente contrarias a los códigos éticos y a las normas de incompatibilidades y conflictos de interés, para abrir, en su caso, los procedimientos correspondientes. Todo ello nos lleva a la ineludible necesidad de sancionar e imponer medidas represivas contra los incumplimientos, de forma que se eviten impunidades y se marquen las líneas rojas que ningún servidor público debe traspasar. Ello exige que los propios códigos y normas de conflictos de interés establezcan los procedimientos y sanciones en caso de incumplimiento. Finalmente, es necesario evaluar el éxito o fracaso en las medidas adoptadas, para lo cual son necesarias, además de otros instrumentos propios de la evaluación, las encuestas de clima ético. Todos estos procesos requieren, para su seguimiento e implantación, de órganos competentes, suficientemente autónomos y protegidos de las decisiones partidistas. Pueden ser comités de ética, agentes responsables de la integridad, oficinas de ética… lo importante es que su personal sea seleccionado con criterios de mérito y competencia y que dispongan de medios suficientes para desarrollar su trabajo, además de gozar de una independencia suficiente para garantizar su imparcialidad.

Junto a los elementos esenciales, hay elementos complementarios que coadyuvan al éxito del marco de integridad, aunque sus finalidades exceden el mismo. Así, una política de recursos humanos adecuada es esencial para evitar oportunidades e incentivos a la corrupción. Por una parte, a través de políticas de atracción, selección, evaluación, carrera y disciplina adecuadas, que permitan evitar la llegada o permanencia en la Administración de personas con bajo nivel de desarrollo moral. Por otra, con políticas de liderazgo basado en el ejemplo y un riguroso control del comportamiento de los directivos públicos. También son importantes las normas de contratación pública, las normas de planificación y presupuestarias, los sistemas de control interno y externo, o los modelos de gestión de calidad con sus indicadores y controles propios. Todos ellos ayudan a que los instrumentos específicos de integridad funcionen adecuadamente. En todo caso, estos elementos complementarios deben ser evaluados para comprobar su impacto sobre la integridad y la prevención de corrupción, generando procesos de monitoreo que proporcionen inputs apropiados al sistema de integridad stricto sensu. Finalmente, sólo con los órganos adecuados estos instrumentos complementarios podrán cumplir su papel esencial y el complementario. Unos órganos de gestión de recursos humanos y de contratación técnicamente competentes y protegidos de las presiones políticas, o unas oficinas presupuestarias con el rigor y la capacidad adecuada son imprescindibles.

Conclusiones

En estos tiempos de populismo y emocionalidad política exacerbada a menudo se escuchan proclamas políticas en las que se promete acabar con la corrupción, meter en la cárcel a todos los corruptos y recuperar el dinero robado. Podría considerase un noble deseo si no fuera porque quienes lanzan estas promesas son a menudo los más corruptos o, al menos, lo más cínicos. Desde el fin de la Guerra Fría se han hecho enormes inversiones para reducir esta lacra en los países en desarrollo. Diversos organismos internacionales y ONG han generado un corpus de doctrina y una panoplia de métodos altamente sofisticados para aplicarse isomórficamente, pero los resultados no han sido muy exitosos a juzgar por las propias evaluaciones de los proyectos. Además, cuanto más sabemos más nos damos cuenta de que la corrupción también anida, con formas más sutiles, eso sí, en las democracias más avanzadas. Este texto ha pretendido demostrar lo complejo que es el propio concepto de corrupción, sus evanescentes ramificaciones y sus múltiples tipologías. Pero más aún, hemos comprobado cuántas limitaciones tiene la propia medición del fenómeno y cómo dependiendo del método las cifras cambian. Sobre todo, un análisis riguroso de sus causas y consecuencias nos muestra la circularidad del problema, y la profundidad multicausal del mismo. Ante todo ello, creemos que hay que ser cuidadoso con las promesas e invertir más en el conocimiento de las raíces del fenómeno y en la generación de las estrategias adecuadas para confrontarlo.

A pesar de esto, podemos decir con conocimiento de causa y bases empíricas suficientes que existen instrumentos, procesos y organizaciones que, si se diseñan adecuadamente y se implementan rigurosamente, reducen seriamente la corrupción. En suma, la clave de la mayoría de los fracasos ha sido casi siempre la falta de auténtica voluntad política para generar buenas instituciones o adaptar lo mejor de los instrumentos existentes a la realidad nacional, dándoles vida con medios, apoyo político y compromiso inquebrantable. Todo ello nos lleva a tener que hacer un llamamiento a la sociedad civil para que mantenga un rechazo firme de las prácticas corruptas y sancione políticamente a los políticos y empresarios implicados. Por mucho que apoyen los organismos y asociaciones internacionales al final quedará en manos de cada nación decidir cuánto de corrupción quieren aceptar y qué tipo de sociedad quieren dejar a sus hijos.

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