Andrés Solimano

Capitalismo a la chilena

y la prosperidad de las élites

Traducido del inglés por
Pedro Solimano A.

Centro Internacional de Globalización y Desarrollo

Capitalismo a la chilena / Andrés Solimano
Santiago, Chile: Catalonia, 2018

ISBN: 978-956-324-142-6
ISBN Digital: 978-956-324-627-8

CH320
CIENCIA POLÍTICAS, Economía

Diseño de portada: Guarulo & Aloms
Edición de textos: Luis San Martín Arzola
Diseño y diagramación: Sebastián Valdebenito M.
Dirección editorial: Arturo Infante Reñasco

Titulo original: Chile and the Neoliberal Trap. The Post-Pinochet Era, Cambridge University
Press. 32 Avenue of the Americas, New York, NY 10032-2473, USA, 2012

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, en todo o en parte, ni registrada o transmitida por sistema alguno de recuperación de información, en ninguna forma o medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo, por escrito, de la editorial.

Primera edición: noviembre 2012

ISBN: 978-956-324-142-6
ISBN Digital: 978-956-324-627-8

© Andrés Solimano, 2018

© Catalonia Ltda., 2018
Santa Isabel 1235, Providencia
Santiago de Chile
www.catalonia.cl – @catalonialibros

Prefacio

Este libro fue escrito como un intento de establecer un grado de objetividad histórica y conceptual a lo que, a mi juicio, es una percepción excesivamente optimista y acrítica del “modelo chileno”, prevaleciente en círculos económicos y financieros tanto nacionales como internacionales. En este libro el modelo chileno, con sus logros y también fracasos, es entendido como un proyecto económico, social, político y cultural de organización de la economía y sociedad chilena en torno al mercado y la lógica del lucro monetario, en el contexto de una democracia elitista, de baja intensidad y limitada participación ciudadana. Este modelo a veces se muestra, internacionalmente, como una guía a seguir para alcanzar la prosperidad y la estabilidad en otros países sin prestar adecuada atención a las especificidades económicas, políticas e históricas, difícilmente replicables en otros contextos geográficos, en que se desarrollo el “modelo chileno”. Además sus efectos sobre la desigualdad, la concentración de poder económico en las élites y su relación con la democracia han recibido menor atención de la que merecen.

En el 2011 la clase política nacional y la comunidad internacional se sorprendieron con la irrupción masiva de un movimiento estudiantil y ecológico, pacifico y creativo, de protesta social en esferas como la educación y el medioambiente, pero también con alcances de crítica sistémica. Dicho movimiento encontró amplias simpatías en distintos sectores de la sociedad chilena, partiendo por los padres de los estudiantes, muchas veces agobiados por el alto costo de la educación de sus hijos, evidenciando que más de algo no andaba bien en el aparentemente monolítico y exitoso modelo chileno.

La escritura de este libro se inició a fines del 2008 y se completó el 2011. Deseo agradecer a distintas personas que cooperaron con comentarios, sugerencias, datos estadísticos, evidencia histórica y asistencia editorial. Comentarios a la versión en inglés de este libro, originalmente publicado por Cambridge University Press en Estados Unidos y el Reino Unido, fueron proporcionados por Alice Amsden, profesora del MIT, recientemente fallecida, Tony Addison, Josep Borrell, Jan Cademartori, Roberto Frenkel y Manuel Riesco. Agradezco también la efectiva asistencia de investigación de Luis Valenzuela, actualmente haciendo su doctorado en Oxford University, y la efectiva traducción del inglés al español realizada por Pedro Solimano. También deseo agradecer a Arturo Infante, Verónica Vergara y Luis San Martín, de Editorial Catalonia, por valioso apoyo para la edición y producción de este libro.

Esta obra está dedicada a mi familia: Bernardita, Gracia, Pedro, Paula, a mi padre Iván y a los ciudadanos de Chile y el mundo que buscan una sociedad mas justa, abierta y democrática, y no solo materialmente próspera.

Andrés Solimano

Capítulo 1
Introducción

El titulo de este libro parafrasea una hermosa película italiana llamada Divorcio a la italiana, de inicios de los años 60, en que se mostraban las contradicciones, apariencias, mitos y realidad de una institución tan central como el matrimonio y sus rupturas en la Italia de los años de posguerra. En este libro se busca analizar los logros, pero también los mitos y contradicciones, apariencias y realidades de lo que se ha mostrado al mundo como una ejemplar transición del autoritarismo a la democracia y del estatismo al libre mercado, cuyos resultados le permitieron a Chile ser admitido en un club de países ricos y desarrollados como la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico). El foco de este libro es analizar los principales rasgos del modelo económico y social chileno actual inserto en una particular democracia. Este modelo fue creado originalmente por un régimen militar autoritario inspirado en las ideas económicas liberales y neoliberales de Milton Friedman y Friedrich Hayek y continuado, con distintas modificaciones, por los gobiernos que dirigieron el país cuando se restauró la democracia en 1990.

En los últimos 25 años Chile aceleró su ritmo de crecimiento económico en relación a su desempeño histórico y el país empezó a liderar, junto con Argentina, la región latinoamericana, en términos de niveles de ingreso per cápita. Sin embargo, esta prosperidad se caracteriza también por altos niveles de inequidad y una creciente concentración de poder económico en manos de una pequeña élite, con desproporcionado poder económico e influencia política. Liderar una región en ingreso por habitante no es lo mismo que ser el país más desarrollado de dicha región. El proceso de desarrollo es multidimensional y difícilmente comparable entre realidades históricas y culturales muy distintas. En efecto, el desarrollo incluye dimensiones como la equidad social, sustentabilidad ambiental, descentralización administrativa, desarrollo cultural y calidad de vida. El desarrollo no es solo progreso en la esfera material de la sociedad, medido, imperfectamente, como el Producto Interno Bruto por habitante.

El reduccionismo para medir nuestro éxito económico y la desatención por décadas de estas dimensiones mencionadas pueden explicar una buena parte de los problemas que experimenta el país en la actualidad, y que se han expresado a través de distintas vías, como tensiones sociales, malestar ciudadano y el surgimiento de un movimiento estudiantil activo y crítico de la herencia que le están dejando sus padres y madres y quizás abuelos y abuelas.

El régimen militar que gobernó Chile entre septiembre de 1973 y febrero de 1990 surgió, como es bien sabido, tras derrocar por la fuerza al presidente de la época Salvador Allende, elegido en las urnas en septiembre de 1970. Este régimen, después de un breve interludio con medidas de políticas económicas eclécticas o de carácter nacionalista, adoptó una estrategia económica de libre mercado (¿contra?)revolucionarias para su época tanto en su intensidad como en su contenido, e incluyó políticas de shock para reducir la inflación, privatizó masivamente empresas del Estado, efectuó la apertura comercial y después financiera al resto del mundo. Una conspicua excepción en el afán liberalizador de los mercados fue la ausencia de políticas migratorias, que regulan la movilidad internacional de personas, de libre mercado. A inicios de la década de 1980 las políticas privatizadoras y de mercado se extendieron con gran fuerza a la educación, la salud, las pensiones y otras actividades, creándose un marco legal muy propicio, casi permisivo, para la actividad privada en estos sectores sociales. Entre las contradicciones más evidentes de la época estaba la coexistencia de la libertad económica, en términos de mínimas regulaciones para el emprendimiento financiero y productivo y la ausencia de libertades efectivas de expresión, de asociación, de publicación de periódicos y otras actividades. Estas políticas económicas acercaron al General Augusto Pinochet con el presidente de Estados Unidos Ronald Reagan y la Primer Ministro Británica Margaret Thatcher, como promotores del libre mercado en el mundo. Por supuesto, no pasaba desapercibido en la época el hecho que aunque Chile aparecía como un adelantado en adoptar reformas económicas libremercadistas su adopción, a diferencia de Estados Unidos y el Reino Unido, era emprendida por un régimen militar que gobernaba un país del tercer mundo que en ese momento operaba sin Parlamento, sin prensa independiente, con partidos políticos proscritos o suspendidos y sin sindicatos libres. En el Chile de la época no había, precisamente, los contrapesos y balances propios de una democracia representativa como la norteamericana y la inglesa.

La mitología aparente es que el modelo económico chileno, acompañado por el ejemplo de Reagan y Thatcher en el mundo desarrollado y potenciado por el agotamiento y posterior desaparición de la mayoría de los “socialismos reales” del este, aparecía como tan exitoso que debía ser considerado como un modelo a imitar por otras naciones del tercer mundo como camino para alcanzar la prosperidad y acercarse al desarrollo. Así, sigue el relato, en las décadas de 1980 y 1990 se promovieron revoluciones económicas neoliberales con el apoyo de las instituciones financieras internacionales de Washington DC (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) en diversos países y continentes. Regímenes de muy diversa persuasión ideológica y realidades que incluían países latinoamericanos, la Rusia postsoviética, el bloque de países exsocialistas de Europa Central y del Este, la China posterior a la muerte de su líder Mao Tse Tung, la India que se alejaba de las políticas de Gandhi y Nehru, y otras naciones, buscaban, con distintos matices, darle un rol preponderante al mercado y achicar (¿atrofiar?) el Estado como solución a sus variados desafíos sociales, económicos, culturales y geopolíticos. Estas nuevas políticas públicas —prometía la retórica de la época— dejarían detrás décadas de socialismo, estatismo y ahogo de la iniciativa privada. El camino del mercado abría las puertas de una nueva prosperidad, el progreso y estabilidad. La evaluación detallada de los efectos económicos y sociales de la “era neoliberal” está aún pendiente aunque sí es claro que donde se han aplicado estas políticas se ha producido un aumento en la desigualdad de los ingresos y una concentración de la riqueza en pequeñas élites económicas.

Esta tendencia ha sido notoria en Estados Unidos, el Reino Unido, Rusia, China y la India, entre otros. En contraste, es interesante notar que la desigualdad no aumentó o lo hizo solo modestamente en los países escandinavos, en Francia, los países bajos y Japón, que permanecieron relativamente inmunes a la revolución neoliberal. Otro rasgo del experimento neoliberal ha sido la alta frecuencia de crisis financieras a partir de la década de 1980 en economías emergentes y países en desarrollo. Chile sufrió una seria crisis financiera en los años 1982-83. También un número de crisis se dieron en América Latina, Asia y Europa en las décadas de 1980, 1990 y 2000. Recientemente, estas crisis financieras han adquirido especial importancia al afectar el corazón del mundo capitalista desarrollado con la crisis del sector inmobiliario y financiero (crisis subprime), que golpeó a Estados Unidos en el 2007-08, y sus repercusiones en Europa. Severas crisis de sobreendeudamiento han afectado a Grecia, Portugal, Irlanda y España en el período 2009-12. Actualmente, estos países están siendo afectados por los efectos de la recesión, el desempleo, el alto endeudamiento, la fragilidad financiera, el descontento social y la incertidumbre política. Por varios años esta nueva ola de crisis del capitalismo global aparentemente no afectaba a Chile, aunque sí en el 2009 el país experimentó el primer año de crecimiento negativo en una década. Si bien el Estado chileno es un acreedor externo en términos de activos netos y el país sigue creciendo a tasas respetables dado el contexto internacional, los talones de Aquiles del modelo son, entre otros, la persistente desigualdad, la alta concentración del poder económico, el alto costo de la educación y la salud y la naturaleza poco participativa y excluyente de su sistema político. En efecto, en el 2011 se ha producido un despertar de los movimientos sociales de estudiantes, ambientalistas, y de las nuevas y viejas clases medias y trabajadoras. Ha aparecido un nuevo cuestionamiento, con ribetes de cambio cultural, de las bases centrales del “capitalismo a la chilena” que en su aparente normalidad y banalidad promueven el mercado y el lucro no solo a sus tradicionales esferas de acción económica sino en la educación, la salud, las pensiones, las carreteras, los remedios, y un sinfín de actividades que antes eran provistos en forma gratis o a bajo costo a la población. Se ha empezado a cuestionar lo que hasta hace poco era considerado como “natural” en el modelo económico-social vigente. En la agenda de los emergentes movimientos sociales se pide tratar la educación como un derecho —más que como una mercancía de alto precio y dudosa calidad— y poner atajo a los abusos, ya casi rutinizados según las cifras de denuncias del consumidor y el trabajador por parte de bancos, farmacias, casas comerciales, Isapres y otros operadores de la plaza. Se pide un Estado más activo, regulador y que ataje irregularidades y arbitrariedades que antes eran implícitamente tolerados en aras de la santidad del sistema de mercado y la iniciativa privada.

La ruta de la OCDE

En Santiago, el 11 de enero de 2010, tras 20 años desde la restauración de la democracia, la presidenta Michelle Bachelet firmó un acuerdo para la membresía de Chile en la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), entrando Chile, así, en el club de 34 naciones consideradas como la élite económica del mundo1. El ingreso de Chile en la OCDE refleja la aspiración de las actuales élites dirigentes del país de acercarnos al mundo desarrollado, emulando a Estados Unidos, Europa y otros países de altos ingresos. Si nuestros indicadores económicos son tan satisfactorios y la transición a la democracia muy ejemplar, el país realmente merece ser parte, con plenitud de derechos de un club de países capitalistas ricos, desarrollados y maduros. Implícitamente las élites del nuevo Chile buscaban distanciarse de un vecindario latinoamericano siempre sospechoso de albergar los males del populismo, el estatismo, el antiimperialismo y el socialismo. Si aspiramos a ser un país “serio” es más seguro formar parte de un exclusivo club de países de alto ingreso que seguir atado a grupos de países en desarrollo, particularmente en Latinoamérica, siempre sospechosos de dudoso comportamiento económico. Sin embargo, como la realidad en muchas ocasiones desafía a los mitos, las crisis financieras, sazonadas también por su cuota de escándalos, también tocan hoy la puerta de Europa y Estados Unidos con singular fuerza. En una ironía de la historia, la crisis económica y financiera sugiere que “los serios de ayer” (países ricos de la OCDE) se empiezan a parecer a los países tradicionalmente “poco serios” de antes (en el tercer mundo).

Es evidente, para un observador objetivo e informado de la realidad chilena e internacional, que nuestra estructura económica, social, cultural, el tipo de políticas públicas en aplicación y ciertas características de la democracia chilena, para bien o para mal, distan mucho de aquellas que caracterizan a los países que conforman el club al que ingresamos.

Por otra parte, cabe reconocer también que el ingreso de Chile a la OCDE lleva al país a someterse a estándares internacionales de equidad económica y social, calidad de la educación, eficacia de la regulación y desarrollo institucional, que son bastante más exigentes que los estándares criollos. La admisión en este club refleja un cierto reconocimiento del desempeño económico y social de las ultimas dos décadas en Chile, el que, como veremos en este libro, tiene luces y sombras, y en varias dimensiones es bastante cuestionable. Claramente hubiera sido más difícil para el país ser aceptado en la OCDE si no pudiera exhibir credenciales de prudente manejo macroeconómico, bajos coeficientes de deuda externa y respetables —aunque disparejos— ritmos de crecimiento económico2.

Como se argumenta en este libro, y respaldado por los datos empíricos, a pesar de la restauración de la democracia en 1990 y del sostenido aumento en el ingreso per cápita, Chile es un país con niveles anormalmente altos de inequidad de ingreso y riqueza, con un patrón de desarrollo territorial concentrado, con un acceso muy condicionado por el ingreso de las familias a los servicios sociales, todas características que lo alejan de los estándares de países avanzados y maduros de la OCDE.

Una geografía económica, diversa y rica

Chile, una angosta faja de tierra en el borde occidental de Sudamérica, cuenta con una costa marítima de 4.000 kilómetros al Océano Pacífico, lo que constituye una ventaja geográfica para el comercio internacional, a pesar de su lejanía con los centros de la economía mundial. Limitado por Perú en el norte, Bolivia y Argentina por el Este, y el Cabo de Hornos en la punta sur del continente sudamericano, Chile es un país de una gran belleza topológica y con una diversidad de climas y geografías en su territorio. En su frontera oriental, Chile está separado de Argentina por la Cordillera de los Andes. A lo largo del rango más ancho de su costa, Chile se alarga a través de cinco regiones, cada una ofreciendo riquezas ecológicas distintivas —y, junto a esto, una amplitud de exportaciones de recursos naturales y una creciente industria turística—.

Su norte árido (Norte Grande) contiene el Desierto de Atacama, uno de los desiertos más secos del mundo, el cual está protegido por la Cordillera de los Andes, resguardándolo de vientos predominantes y, así, de lluvias provenientes del Oriente. Es aquí donde se encuentra la industria chilena de cobre más grande, la cual, junto a otros depósitos mineros, le otorga al desierto sus tonos ocres.

Entre los Andes y un rango de montañas costeras (Cordillera de la Costa) yace el seno de Chile —el Valle Central— cuya tierra fértil da lugar a la rica agricultura chilena, incluyendo sus extensas viñas, y donde la mayoría de sus grandes ciudades están situadas, incluyendo la capital, Santiago. La porción sureña del Valle Central chileno también contiene tierras agrícolas agotadas que han sido reforestadas para la madera, especialmente para las industrias de celulosa y papel. El sur del país, que contiene la Zona Sur y Austral, es hogar de prístinos lagos cristalinos que han formado cientos de ríos que descienden desde Los Andres (ideales para la pesca de varias especies de truchas y salmones), colinas (ideales para la cría de ganado y producción de leche, queso y mantequilla), bosques maduros (aumentando su industria productora de madera), y luego una costa continental que se caracteriza por la presencia de ensenadas, fiordos, miles de archipiélagos y montañas nevadas. Ambas zonas sureñas atraen un gran número de turistas cada año, contribuyendo a la industria emergente de servicios en Chile.

Santiago, la capital, localizada en el Valle Central, alberga al menos un 40% de la población chilena. De hecho, de acuerdo al último censo de población, el 87% de los ciudadanos de Chile residen en áreas urbanas. La mayor concentración de actividad económica se encuentra en la Región Metropolitana, donde se encuentra Santiago, lo cual es una clara demostración de la concentración económica y administrativa que caracteriza el país. El rápido crecimiento económico de las ultimas décadas ha exacerbado la congestión urbana, y sus problemas concomitantes como la polución ambiental, sobrepoblación, delincuencia y crimen, ruido, segmentación de clases (incluyendo grandes bolsones de pobreza relativa en los barrios periféricos), y una población que debe destinar un considerable gasto en tiempo para transportarse de sus lugares de residencia a los lugares de trabajo, están entre los problemas de calidad de vida de este país que busca incesantemente acelerar su ritmo de crecimiento económico. En la ciudad de Santiago, los barrios están estratificados crudamente por topología; la clase media-alta y las élites residen en el barrio alto (más cerca de la precordillera) y las clases medias-bajas y trabajadoras residen en los sectores más bajos de la ciudad, en donde también se encuentran generalmente las fábricas. Esta forma de distribuir la vivienda es solo un microcosmos de las inequidades que existen en el país.

Logros, contrastes y desafíos en el desarrollo económico chileno

Chile es considerado, principalmente por la prensa financiera internacional, como uno de los países más estables, democráticos y prósperos del continente latinoamericano. Se destaca su grado de estabilidad macroeconómica, un buen clima de negocios, baja percepción de corrupción gubernamental, competitividad y prosperidad. De acuerdo al Índice de Libertad Económica elaborado por la Heritage Foundation (de orientación conservadora) Chile se ubica 10 entre 183 países en áreas como el comercio, negocios, inversiones, el sector financiero, el sector público, política monetaria, derechos de propiedad y flexibilidad laboral. Estos índices deben ser examinados con cuidado.

Como mencionamos anteriormente, Chile tiene uno de los niveles de Producto Interno Bruto por habitante más altos en la región de Latinoamérica y el Caribe. Sin embargo, debemos estar conscientes que el PIB per cápita tiende a dar una versión exagerada de los estándares de vida de la mayoría de la población en un país como Chile, en que el ingreso está distribuido de forma muy desigual entre los ciudadanos. El PIB per capita asciende en la actualidad a 17 mil dólares anuales; no obstante, para la mayoría de la población el ingreso por habitante relevante para ellos realmente se ubica entre los 8 a 9 mil dólares por año. Por otra parte, el aumento del PIB no siempre indica que crecen actividades que reflejan un progreso material genuino. En nuestro país han aumentado muy fuertemente actividades que han surgido para hacer frente a los efectos no deseados del mismo estilo de desarrollo económico adoptado en las últimas tres a cuatro décadas en el país. Por nombrar algunos de estos efectos, podemos mencionar la inseguridad en los barrios y el aumento de la delincuencia, la precariedad laboral y las dificultades objetivas que enfrentan muchas familias chilenas para llevar adelante una vida digna y segura, que les abra posibilidades a sus hijos que crecen en una sociedad muy desigual. Para hacer frente a estos síntomas del “capitalismo a la chilena”, ha crecido mucho la industria de protección frente al robo, los asaltos y el crimen. En otro ámbito, y relacionado a los síntomas ya indicados, se nota una expansión en el consumo de medicamentos para hacer frente a enfermedades psicosomáticas relacionadas al estrés y la ansiedad, asociadas a una sociedad de altos grados de inseguridad económica. Todos estos rubros: industria de la protección a la delincuencia, gasto del Estado en policías y cárceles, industria farmacéutica contra la ansiedad y otros contribuyen a aumentar el PIB del país pero no son necesariamente reflejo de un desarrollo económico de buena calidad. Los contrastes del modelo de desarrollo chileno son evidentes. Citemos algunos ejemplos: el país exhibe cuentas fiscales ordenadas y en términos netos no es un deudor sino un acreedor. Este es un logro que sin duda hay que reconocer. Sin embargo, a pesar de no tener una deuda financiera neta, el Estado sí tiene una deuda social por las carencias en educación, salud, pensiones y rubros similares.

A pesar que la base exportadora del país ha tenido en décadas recientes un comportamiento dinámico y vigoroso, estas exportaciones están fuertemente basadas en la explotación de recursos naturales agotables. El valor agregado de nuestras exportaciones no es alto. Y surge la preocupación de por cuánto tiempo puede la estrategia exportadora chilena continuar descansando tan fuertemente en la explotación de los recursos naturales no renovables. En años recientes los recursos cupríferos han representado más del 50% de las exportaciones totales y los productos primarios más del 60% de las exportaciones, con los principales productos industriales de nuestra canasta exportadora siendo bienes procesados de celulosa, papel, madera, productos del mar y otros. Esta dependencia de recursos naturales de la canasta exportadora abre importantes consideraciones de sustentabilidad, ya sea en forma de agotamiento de los recursos o de consecuencias ambientales y ecológicas.

Como ya hemos indicado, la inequidad y la segmentación económica existentes del país, sociales y territoriales, son muy altas según diferentes indicadores. Esto es evidente además en la realidad cotidiana del país.

El país dispone de una de las industrias cupríferas más grande y lucrativa del mundo, y cuenta con una gran variedad de fértiles territorios agrícolas y una amplia costa que encierra abundantes recursos del mar (que aún no se han agotado a pesar de su sobreexplotación). Se han suscrito también tratados de libre comercio con un gran número de naciones —desde Estados Unidos hasta la Unión Europea, Japón, China, Australia y varios países de la región latinoamericana—.

En Chile las industrias extractivas producen altos retornos para compañías multinacionales que disfrutan de tasas impositivas muy favorables para la explotación de recursos naturales no renovables. En contraste, el Estado chileno recibe un porcentaje relativamente menguado de los beneficios del cobre y una alta proporción de las altas utilidades asociadas a la bonanza de precios del cobre son internalizadas, principalmente, por las compañías multinacionales y enviadas, silenciosa pero persistentemente, fuera de Chile. Actualmente, no más de un tercio de la industria cuprífera del país es estatal y está en manos de la Corporación del Cobre (CODELCO). Hace 20 años atrás este porcentaje ascendía a cerca de los dos tercios. Esta disminución en la importancia del Estado chileno en la propiedad de la gran minería del cobre constituye una realidad muy diferente a la que se visualizaba cuando la gran minería del cobre fue nacionalizada en 1971, con el apoyo unánime de la izquierda, el centro y la derecha en el Congreso Nacional de la época. El uso intensivo de capital por parte de la industria hace que esta, siendo una base importante de recursos para el Estado, no sea una industria capaz de generar una amplia cantidad de empleos directos, aunque los que genera son muy bien pagados comparado con otras industrias nacionales, a nivel de trabajadores, mandos medios y ejecutivos. Una característica de la industria del cobre en Chile es su bajo porcentaje de elaboración, manufacturación e intensidad de valor agregado, característica que no se ha revertido con la creciente privatización y desnacionalización del sector. El cobre es muy importante por su contribución a las finanzas públicas y la balanza de pagos.

Una de las innovaciones de política macroeconómica en que Chile destaca es la creación de Fondos de Estabilización Fiscal. En este esquema una parte de las bonanzas del cobre se ahorran para poder mantener el gasto público en períodos de “vacas flacas” cuando baja el precio del cobre. Estos Fondos de Estabilización le permitirían al Estado chileno financiar políticas fiscales “contracíclicas” en que el gasto público aumenta en la fase recesiva de un ciclo y baja en una fase expansiva de este. En el 2006, la ex presidenta Michelle Bachelet creó un Fondo de Estabilización Económica y Social para ahorrar los ingresos extraordinarios del cobre acumulados en períodos de altos precios del metal para usarlos durante crisis económicas y períodos de menores ingresos externos. Este mecanismo fue puesto a prueba durante la recesión del año 2009. Chile gastó, ese año, cerca de 9 mil millones de dólares del fondo de estabilización para políticas de demanda agregada contracíclicas y aun así el PIB se contrajo (crecimiento negativo) en 1.7% en dicho año, una caída del PIB no inferior a la experimentada, en promedio, por la región latinoamericana y del Caribe como un todo. Lo anterior indica que estos fondos no son una panacea, aunque sí pueden ayudar a una estabilización de las finanzas públicas.

A comienzos de la década de 1980 el régimen militar impulsó la privatización del sistema de pensiones cambiando el llamado sistema de reparto, en que los trabajadores activos financian con sus contribuciones las pensiones de los pasivos o retirados por un sistema basado en cuentas individuales de capitalización. Este sistema entregó a un pequeño grupo de compañías privadas, las Administradoras de Fondos de Pensiones, las AFP, la responsabilidad de administrar los fondos de millones de trabajadores chilenos, cobrando significativas comisiones por el manejo de sus fondos a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Estas deducciones (comisiones) reducirán, sin duda, el monto de las pensiones al momento de jubilación, que recibirán los adscritos al sistema. Curiosamente, a pesar de ser una reforma implementada por el régimen militar, los miembros de las Fuerzas Armadas prefirieron no acogerse al nuevo sistema privatizado manteniéndose en las antiguas cajas de previsión de la defensa nacional. El sistema de AFP no contempla que los adscritos al sistema: simples trabajadores, empleados, dueñas de casa, pequeños y medianos productores, y tantos más, tuvieran injerencia directa —voz y voto— en el destino de sus fondos o ahorros que ellos mismos generan y que se espera sean su sustento para la vejez cuando se hayan retirado de la vida laboral activa y remunerada. Esta facultad de decidir qué hacer con los fondos pensionales de millones de trabajadores la realizan bien remunerados expertos financieros, supervisados por gerentes que reportan a los directorios de las AFP donde no hay representantes de los trabajadores y otros contribuyentes al sistema. El sistema muestra además bajas tasas de rotación de afiliados entre AFPs. Como la práctica lo ha mostrado, los fondos de pensión son muy sensibles a los vaivenes del mercado accionario nacional e internacional, donde los fondos de pensiones están invertidos. Así, los usuarios se enteran por las “cartolas” (informes mensuales de desempeño) del monto acumulado en sus cuentas individuales y de cómo suben o bajan en valor siguiendo los vaivenes de los siempre volátiles mercados accionarios por muy diversificados que estén. Existe consenso en cuanto a que el sistema de pensiones privado chileno es relativamente rentable pero fluctuante; pagará pensiones modestas a la gran mayoría de los chilenos salvo a aquellos con una amplia capacidad económica de contribución. La reforma de pensiones del 2008, la primera en democracia, fue ampliamente publicitada como un gran avance hacia la protección social de la población, y efectivamente extendió los beneficios de pensiones mínimas, las que son financiadas por el Estado. En la actualidad, solamente seis compañías privadas de AFP manejan los ahorros pensionales de varios millones de chilenos, los que después de la reforma siguen sin voz ni participación en el uso de sus ahorros pensionales. Además, las reformas del sistema de pensiones del 2008 dejó intacta la prohibición sobre el Estado de crear su propio fondo de pensiones para ofrecerle a la población una alternativa pública del manejo de sus pensiones a bajo costo, como es el caso del sistema de Social Security en Estados Unidos. Esta posibilidad ha sido descartada, en democracia, por todos los gobiernos de turno, independiente de su color político.

Un logro muy publicitado de los últimos 20 años ha sido el avance logrado en la lucha contra la pobreza. Las estadísticas oficiales indican una disminución muy significativa de la pobreza desde 45.1% en 1987, hacia fines del régimen militar, a un 15.1% en el 2009. A su vez, la “extrema pobreza” disminuyó de 17.4 por ciento a 3.7% entre ambos años. Sin embargo, surgen interrogantes sobre el verdadero alcance de las reducciones de la pobreza, ya que las estadísticas oficiales están basadas solo en una vara de medición, el ingreso. Además, descansan en encuestas sobre los gastos del hogar que generalmente mide patrones de consumo muy distintos a los actuales. Este procedimiento de medición de pobreza, además de ser reduccionista, al mirar solo una variable —los ingresos de la gente— ha evitado ajustar “hacia arriba”, es decir, aumentar la línea de pobreza no solo para reflejar aumentos en el costo de la canasta básica por inflación, lo que sí se hace, sino por ponerla más acorde con los nuevos estándares de vida de un país con un PIB de 16 mil dólares (no obstante, ya sabemos que el PIB per cápita sobreestima el bienestar social de las mayorías). El procedimiento estadísticamente correcto, dentro de un enfoque muy reduccionista que solo usa ingreso para medir pobreza, sería el de ajustar las líneas pobreza acorde con el crecimiento económico del país, ya que los niveles de vida que se estiman como aceptables y dignos son más exigentes a medida que aumenta el ingreso per cápita de una nación. Un estudio muy concienzudo, que actualizó las líneas de la pobreza utilizando patrones de consumo más recientes, fue efectuado a mediados de la década del 2000 por el profesor de Economía de la Universidad Católica de Chile, Felipe Larraín, actualmente ministro de Hacienda del Gobierno del presidente Sebastián Piñera. Como resultado de esta actualización de las líneas de la pobreza, se muestra que las tasas de pobreza efectivas en Chile serían cerca del doble más altas que la que muestra la línea de pobreza oficial. El capítulo 5 de este libro analiza este tema en más detalle.

Como estos ejemplos anteriores lo muestran, la experiencia de desarrollo chilena es tan rica como controversial. Cada uno de los logros muy publicitados de las reformas tiene su calificación, matiz o cuestionamiento.

Chile está retrasado en comparación con otros países en varios indicadores ambientales, tecnológicos y sociales. Por ejemplo, a partir de 2005 el país ha sido clasificado en la categoría de “vulnerable” de acuerdo al Índice de Vulnerabilidad Ambiental preparado por el programa de Naciones Unidas de Protección del Medio Ambiente y la Comisión de Geociencias Aplicadas del Pacífico Sur (SOPAC/UNEP, por sus siglas en inglés). Tampoco Chile está bien situado en el Índice de Sustentabilidad Medioambiental de la Universidad de Yale y de la Universidad de Columbia en Estados Unidos. Por otra parte, en el Índice de Disponibilidad de Red del Foro Económico Mundial y en el Índice de Disponibilidad del e-Government de las Naciones Unidas, Chile está situado fuera de los “top 30”. En cuanto a esfuerzo de investigación y desarrollo, base importante de la innovación tecnológica y del conocimiento aplicado, el país gasta menos del uno % de su PIB en rubros que se incluyen en la categoría de “investigación y desarrollo”. Este porcentaje es muy inferior al promedio de la OCDE. En cuanto a indicadores de incorporación de la mujer a distintas esferas del quehacer publico y productivo de la nación, Chile está situado en el número 7 en Latinoamérica y el Caribe y 48 a nivel global (sobre un total de 134 países) en el Índice Global de la Brecha de Género en el Foro Económico Mundial (versión 2010).

El destino de una parte de los ingresos de nuestra principal empresa cuprífera estatal no deja de ser peculiar. En efecto, por años el 10% de los ingresos brutos de CODELCO va a las Fuerzas Armadas en una asignación que no es revisada, como otras partidas del presupuesto nacional, por el Parlamento, debido a la existencia de la Ley Reservada del Cobre. El Gobierno del presidente Piñera está reemplazando esta ley por otro mecanismo, más transparente, pero aparentemente también bastante generoso para las Fuerzas Armadas. De acuerdo al Swedish International Peacekeeping Research Institute, SIPRI, institución que presenta estadísticas de gasto militar comparables entre países, Chile destina un porcentaje de su Producto Interno Bruto a gasto militar que alcanza a un 3.5%. Este porcentaje es uno de los más altos de América Latina y el Caribe3.

Un área de tensiones de la actual estrategia de desarrollo, fuertemente favorable al sector privado, se refiere al conflicto entre el respeto al patrimonio ambiental y los intereses de las grandes empresas del sector privado nacional y extranjero. La forma de tratar a “puertas cerradas” y con una desproporcionada influencia de grandes compañías en la aprobación de grandes proyectos de inversión con alto impacto ambiental, tal como HidroAysén y otros, se ha hecho particularmente controversial y ha generado una reacción popular de rechazo por parte de grupos ambientalistas y de la población local de las áreas afectadas. Cabe constatar que las críticas a procedimientos de aprobación de proyectos ambientales que se visualizan como poco deliberativos y transparentes, han contado con la simpatía de la población en general.

Una reflexión más general es que Chile debe abandonar su enfoque reduccionista, y con un marcado tinte materialista, de qué constituye el desarrollo económico. Es esencial incluir en los objetivos nacionales otras dimensiones económicas, sociales, culturales y de sustentabilidad ambiental, que afectan decisivamente la calidad de vida de la población. Hay que buscar complementar el crecimiento del PIB con el fomento del empleo productivo, la creación de ciudades seguras y amigables, un interés activo en la protección y preservación del medioambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Hay que impulsar la necesidad de accesibilidad a tecnologías de información y aumentar el potencial mercado de pequeñas y medianas empresas que dan empleos a aproximadamente el 80% de la población trabajadora chilena.

La excesiva inequidad en la distribución de los ingresos, un rasgo histórico de la sociedad chilena, es uno de los legados que ha acentuado el actual modelo económico y social. Usando el coeficiente Gini, de amplia aplicación para medir la desigualdad desde 1987, este ha fluctuado entre 53 y 58%. Este nivel es más alto que cualquiera de sus contrapartes en Latinoamérica (exceptuando Brasil y Colombia), muy superior al promedio de la OCDE, que se muestra con un índice Gini de 38%. La desigualdad de los ingresos, además, se ve amplificada por una enorme concentración de la riqueza en un grupo pequeño de personas. Como se documenta en el capítulo 7 de este libro, Chile tiene su propia cuota de billonarios (personas o familias con un patrimonio neto superior a mil millones de dólares de Estados Unidos) compitiendo en los ranking de la revista Forbes con los súper ricos de las economías desarrolladas y mercados emergentes. Las élites económicas en Chile incluye un selecto grupo de individuos y clanes familiares con altísimos niveles de riqueza personal y que además son políticamente influyentes. Este proceso de concentración económica empezó en el período militar y se agudizó, contrario a lo esperado, en los gobiernos de la transición post-Pinochet

Características de la democracia postautoritaria

La economía no se desarrolla en un vacío político-institucional. Las tendencias económicas pueden acentuarse o corregirse dependiendo del sistema institucional vigente. El régimen político chileno establecido tras el término del régimen de Pinochet puede ser considerado como una democracia incompleta y de “baja intensidad” en cuanto a la limitada participación ciudadana en las decisiones que más afectan a la República. Las anomalías de la transición chilena son conocidas. Hasta el 2005, ya 15 años después de la partida de los militares del poder ejecutivo en 1990, casi un tercio del Congreso Nacional estaba aún compuesto por senadores designados y no elegidos directamente por votación popular. En la actualidad siguen existiendo los senadores designados, ahora escogidos por los partidos políticos —no por la ciudadanía— cuando un senador en ejercicio asume funciones en el Gobierno. Además, hasta el 2005 el presidente de la República no podía remover a los altos mandos de las Fuerzas Armadas. Quizás más importante ha sido el hecho que hasta ahora en el país sigue rigiendo una Constitución política del Estado aprobada en 1980 bajo el régimen militar en ausencia de registros electorales, con prensa controlada, con partidos políticos en receso y sin Parlamento, el que se encontraba clausurado desde el 11 de septiembre de 1973. El documento legal más importante de la República, que refleja su contrato social, fue redactado y aprobado en condiciones autoritarias, lo que cuestiona su legitimidad de origen. Esta Constitución ha sufrido, sin embargo, múltiples modificaciones en las ultimas dos décadas. La más importante de estas fue en el 2005. No obstante, dicha modificación no fue sometida a un referéndum o plebiscito ciudadano. A su vez, hay otros indicadores de la presencia de una democracia de baja intensidad y con elementos distorsionadores. La participación electoral de los jóvenes es baja, la propiedad de los medios de comunicación de masas, como los diarios y la televisión, está mayormente en mano de grandes conglomerados económicos, nacionales o internacionales, y el sistema de representación binominal penaliza a los pequeños partidos pequeños, movimientos regionales y agrupaciones que no forman parte de los dos principales bloques políticos del país que han dominado la política nacional en los últimos 22 años, la Concertación y la Alianza por el Cambio. Adicionalmente, al momento de escribir este libro, tras dos décadas de la restauración de la democracia, los chilenos residentes en el exterior no pueden votar fuera de Chile por sus representantes al Parlamento, municipalidades o en elecciones presidenciales. Los índices de membresía a sindicatos oscilan entre el 10 y 12% y los centros independientes de pensamiento, muy escasos por lo demás, prácticamente no reciben recursos del Estado chileno. Las universidades públicas deben, en lo fundamental, autofinanciarse mediante el cobro de altas matrículas y aranceles a sus estudiantes, y mediante la venta de servicios profesionales. Todo esto ha debilitado la capacidad de desarrollar pensamiento crítico e independiente en la sociedad chilena ante un Estado en gran medida indiferente y ausente.

El establishment político (de centroderecha y centroizquierda) ha asegurado un equilibrio político estable a través de la llamada “política de los consensos”, cuyos dos ejes centrales son la consolidación de una democracia de baja intensidad y la mantención del modelo económico. Los excluidos del consenso de la élite política y económica dominante son de variada naturaleza: movimientos sociales, grupos, partidos y movimientos progresistas, movimientos regionales, grupos medioambientalistas e intelectuales independientes. Como indicamos anteriormente, este equilibrio del statu quo se ha visto desafiado por los movimientos sociales que han irrumpido en el 2011 en torno a temas de la educación, régimen político, sistema tributario, medioambiente y otros. Este movimiento ha logrado perfilar una agenda sobre qué ha traído al tapete nuevos temas, como el lucro en la educación, la salud, las pensiones, el deterioro de la educación pública, prácticas comerciales de dudosa reputación del sector privado y el carácter excluyente de la democracia actual. Si bien no es claro cuánto éxito tenga esta agenda en términos de cambios concretos, su contenido es bastante radical en cuanto a las agendas de cambio económico y social que hemos conocido desde 1990, e incluye demandas por gratuidad de la educación pública, fin al abuso sistemático de los consumidores y los trabajadores, protección social efectiva, participación de la clase media y los pobres y marginados del sistema, recuperación de la propiedad pública de las principales riquezas naturales. Este movimiento, además, pide reformas políticas, fin del sistema binominal y Asamblea Constituyente para redactar una nueva Constitución.

Organización del libro

Este libro está estructurado en nueve capítulos, incluyendo esta introducción. El capítulo 2 provee una panorámica histórica de la evolución de la democracia chilena y de los distintos modelos de desarrollo aplicados principalmente en el siglo XX. Se destacan distintas crisis económicas y políticas, incluidos episodios de autoritarismo y violencia estatal y cambios en orientaciones de la estrategia de desarrollo, con más acento en las últimas cuatro a cinco décadas. Este capítulo revisa el mito de la democracia chilena ejemplar, que descansa en una supuesta estabilidad y continuidad del sistema político chileno, recordando problemas de legitimidad de origen de sus sucesivos contratos sociales plasmados en las constituciones de 1833, 1925 y 1980. Se destaca que los contenidos de estas tres constituciones políticas del Estado fueron generalmente definidos y manipulados por los gobiernos de turno, y no contaron con un proceso de redacción deliberativo y genuinamente democrático que les diera una legitimación de origen. El capítulo también subraya las distintas crisis económicas y políticas de los últimos 40 años, los intentos de reformas económicas y políticas con distintos grados de radicalidad adoptados, y muestra que tras la caída de Allende en 1973 la prioridad otorgada al crecimiento económico y el progreso material de la sociedad chilena (más bien de las élites) ha ido acompañada de diversos grados de autoritarismo y/o restricción democrática, abierta o encubierta, generalmente de carácter socialmente regresivo.

El capítulo 3 analiza los condicionantes culturales del modelo económico de libre mercado. Dicho modelo, presentado muchas veces como un conjunto de objetivos e instrumentos económicos cuya implementación estaría a cargo de una tecnocracia ilustrada, no fue solo una revolución económica casi inédita en el tercer mundo, sino además un intento de revolución cultural de la sociedad chilena en torno a una idealización del libre mercado, la promoción de una ética individualista y la legitimación del afán del lucro y la propiedad privada como valores dominantes extendidos a una amplia gama de nuevas actividades sociales y culturales. El capítulo destaca varias dimensiones de la revolución cultural neoliberal como cemento de la sociedad para hacer posible el funcionamiento del sistema económico y su correlato de instituciones políticas. Se destaca el rol jugado para la consolidación del modelo de la enseñanza de la economía neoclásica en las principales universidades chilenas y el rol del economista como el “intelectual” y tecnócrata dominante en la definición de las políticas públicas. También se menciona la falta de pluralismo de los medios de comunicación de masas y los intentos de un nuevo “sentido común” en torno a las virtudes del mercado, la lógica del cobro, el lucro y la tolerancia al creciente poder económico de las élites. El capítulo también discute el paso de una economía de mercado a una “sociedad de mercado” (utilizando la distinción del cientista social Karl Polanyi) y analiza, usando las teorías de Hirschman y Polanyi, el rol de los movimientos sociales como mecanismo de respuesta cultural al predominio sin contrapesos del mercado en las distintas esferas del quehacer nacional.

El capítulo 4 analiza la evolución del crecimiento económico y las políticas macroeconómicas en el último cuarto de siglo, en contrapunto con la evolución histórica de la tasa de crecimiento en Chile en las últimas siete décadas. Se documenta la aceleración del crecimiento del PIB per cápita desde mediados de la década de los 80, en relación a su desempeño histórico del período 1940-80, y documenta que el nivel del PIB per cápita se ha duplicado en las últimas décadas. Al mismo tiempo, se identifica una desaceleración en la tasa de crecimiento desde finales de los años 90 y la primera década del siglo XXI, cuando las políticas macroeconómicas adhirieron a la ortodoxia dominante en torno a una agenda de Bancos Centrales independientes, metas de inflación, eliminación de los impuestos a la entrada de capitales, tipos de cambio libres sin intervención en el mercado de divisas (con algunas excepciones) y el intento de conducir la política fiscal según reglas predefinidas.

El capítulo 5 analiza la evolución de pobreza e inequidad y su relación con el crecimiento económico de los últimos 25 años en Chile. El capítulo contrasta las estadísticas oficiales de pobreza con revisiones a estas que para ciertos años indican que los niveles efectivos de pobreza pueden ser, como ya indicamos, significativamente mayores a lo que muestran las estadísticas oficiales. Por otra parte, el capítulo muestra que la inequidad de los ingresos no se ha reducido automáticamente con el crecimiento económico. Lo anterior sugiere que políticas económicas orientadas al crecimiento, por sí solas, no aseguran sociedades más equitativas y socialmente justas si no van acompañadas de reformas sociales pro equidad. Además, el capítulo muestra que la restauración de la democracia y la elección de cuatro gobiernos de centroizquierda durante 20 años, que si bien dieron más énfasis a la reducción de la pobreza (con sus debidas calificaciones), no condujeron a implementar políticas públicas y reformas estructurales que redujeran la desigualdad estructural de los ingresos en Chile. De lo contrario, este marco de políticas públicas y la ausencia de regulación económica efectiva, favorecieron una concentración del poder económico con pocos precedentes recientes en Chile. El capítulo discute si el “olvido de la redistribución” corresponde a un cambio en las preferencias del electorado que repentinamente empezó a preferir más crecimiento y menos redistribución, o a políticas públicas que evitaban afectar a las élites económicas. Finalmente, el capítulo resume los distintos factores detrás de la persistente inequidad relacionada con la globalización, el cambio de normas de fijación de salarios, el sistema educacional segmentado, el poder económico de las élites y la debilidad de los sindicatos.

El capítulo 6 analiza la evolución de las políticas sociales y laborales en las décadas de 1990 y el 2000, y su considerable continuidad conceptual con las políticas sociales y laborales del régimen militar. Lo anterior es claro en cuanto a la focalización del gasto social, condicionamiento en la entrega de beneficios del Estado a las familias pobres, la mantención de la privatización y el lucro en la educación, la salud y las pensiones, el rol periférico asignado a la clase media y la ausencia de reformas laborales realmente efectivas que balancearan más las relaciones entre trabajo y capital en la sociedad chilena y protegieran los derechos laborales de las clases trabajadoras. El capítulo muestra también el intento de las administraciones democráticas desde principios de 1990 para revertir los principales déficits sociales heredados del período autoritario y el comienzo de la construcción de una red de protección social. Sin embargo, estos esfuerzos se vieron fuertemente limitados por la ausencia de un diseño institucional en democracia, con adecuado respaldo político y social, orientados a establecer un sistema educacional, de salud y de pensiones con mayor peso del Estado y otras formas de organización social de la entrega de servicios sociales que pudieran romper con la práctica del lucro y el cobro desmedido, e introdujeran una nueva ética de servicio social, calidad y promoción de la creación académica y científica en las universidades privadas. El capítulo documenta además las principales reformas sociales emprendidas por los presidentes Lagos y Bachelet, como el Plan AUGE (del sector salud), la reforma en pensiones de 2008, y el reemplazo de la Ley General de Educación, forzada esta ultima por la irrupción del movimiento de estudiantes secundarios del 2006, que empezó a cuestionar el sistema educacional existente. El alcance y las limitaciones de esas reformas son analizadas en el contexto de fuertes grupos de presión, con capacidad de lobby del sector privado para proteger sus nichos altamente rentables en educación, salud, pensiones y otras actividades sociales ante intentos del Estado para expandir el alcance de la protección social, regular a estos proveedores privados y democratizar el acceso a los servicios sociales. Finalmente, el capítulo documenta la continuidad con algunos cambios, en democracia, de las políticas laborales iniciadas en dictadura orientadas a facilitar las decisiones de despido y contratación de empleados por parte de las empresas privadas, la gradual eliminación de las plantas permanentes en el Estado, y a reducir el rol de los sindicatos en la negociación colectiva en aras de mantener una economía competitiva y flexible, asegurando la obtención de altas tasas de rentabilidad para el capital privado sin mayores interferencias del trabajo organizado.

El capítulo 7 se enfoca en el proceso de concentración económica de activos, mercados y estructuras productivas en Chile. Este capítulo documenta la existencia de una pequeña clase o élite de súper ricos que controlan una parte sustancial de la riqueza productiva nacional, en línea con tendencias similares surgidas en muchas economías emergentes y países desarrollados en la era del libre mercado y la globalización. Enseguida, el capítulo analiza el grado de concentración existente en la banca, la minería, la industria farmacéutica, las AFP y las Isapres. Para tal propósito, se calcula el Índice de Hirschman-Herfindahl que mide concentración económica en distintos mercados, y usando estándares de Estados Unidos destaca una alta concentración en Chile en varios sectores regulados por el Estado. El capítulo luego analiza la estructura productiva de la economía chilena y las significativas diferencias entre microempresas, pequeñas, medianas y grandes empresas de acuerdo a sus ventas, generación de empleo, acceso a mercados y orientación tecnológica y exportaciones.

El capítulo 8 discute varios rasgos de la democracia chilena en una perspectiva histórica y regional. Documenta la aparente estabilidad histórica de la democracia chilena (interrumpida por un régimen militar que duró 17 años) y presenta datos sobre frecuencia de las crisis presidenciales en los últimos 40 años, tanto en Chile como en otros países de Sudamérica. El capítulo también discute características centrales de la transición postautoritaria, con elementos de “democracia guiada”, bajo nivel de activismo de la sociedad civil y una escasa participación popular en la formulación de políticas públicas, el sistema binominal y el predominio de la Constitución autoritaria de 1980, entre otros elementos. Finalmente, el capítulo también documenta los progresos de gobernanza para el sector privado en dimensiones tales como el imperio de la ley, regulación, control de la corrupción y calidad de las instituciones macroeconómicas según índices internacionales (subjetivos) basados en la percepción de inversionistas privadas, y, hasta cierta medida, al público general.

Finalmente, el capítulo 9 cierra el libro con algunas reflexiones sobre este “capitalismo a la chilena” con dinamismo del PIB y las exportaciones, pero con alta desigualdad, concentración económica, centralismo, insuficiente diversificación productiva y precaria institucionalidad ambiental. Se destacan, además, desafíos para un desarrollo más igualitario, participativo y democrático para Chile en el futuro.

Capítulo 2
Una panorámica histórica: democracia, autoritarismo y crisis económicas en Chile

Introducción

El 18 de septiembre de 1810, los líderes criollos de Santiago (descendientes de españoles nacidos en la Colonia) declararon su independencia a España. Siete años más tarde, el 12 de febrero de 1817, Bernardo O´Higgins Riquelme, el “Padre de la Patria”, derrotó a los españoles y se convirtió en el Director Supremo de Chile (lo que hoy en día consideraríamos como equivalente a un presidente de la República). Tras la aprobación de la primera Constitución provisional chilena en agosto de 1818, conservadores y liberales se enfrascaron en una sangrienta guerra civil de 12 años, donde la Constitución chilena fue modificada cuatro veces de acuerdo a las preferencias del grupo que estaba en el poder. La oposición de los conservadores, junto con una resistencia aun más firme de los llamados “estanqueros” —un grupo de políticos liderados por Diego Portales y relacionados con el estanco del tabaco, el licor y el juego— llevaron finalmente a su estridente demanda por un Gobierno fuerte y un término al desorden social.

Luego de adoptar una nueva Constitución bajo un Gobierno conservador en 1833, Chile surgió como una de las naciones latinoamericanas que muchos historiadores consideran de las más estables, avanzadas políticamente y más educadas para los estándares de esa época. Sin embargo, no hay consensos absolutos en esta materia. La Constitución es el reflejo de un contrato social, concepto en la tradición de Jean Jacques Rousseau, John Locke y más contemporáneamente John Rawls, este último con su teoría de un contrato social justo, bajada en la Teoría de la Justicia y diseñado en el “velo de la ignorancia” para asegurar que los intereses de los diseñadores del contrato social no atenten contra un orden social e institucional justo. Como señala el Premio Nacional de Historia Gabriel Salazar (2009), los momentos fundacionales más cruciales del Estado moderno chileno —la aprobación de las nuevas constituciones de 1833, 1925 y 1980 (véase el anexo a este capítulo)— se vieron activamente influenciados por los militares chilenos en el proceso de redacción de las cartas fundamentales. Además de la influencia de los militares, hay consenso en que los gobiernos de la época (Portales, Alessandri Palma y Pinochet) dejaron sus fuertes marcas en el texto fundamental. Por lo tanto, estas constituciones no fueron el resultado de una toma de decisión democrática con participación popular por parte de una ciudadanía informada y deliberante4.

Desde 1833 hasta bien entrado 1880, Chile se embarcó en un proceso de construcción de la Nación, y fortalecimiento de la República. Pero este proceso no era lineal y ausente de conflictos, y a finales de 1889 se sembraban las semillas de la guerra civil, con una hostilidad abierta y creciente entre el presidente de la República, José Manuel Balmaceda, y los líderes del Congreso. En 1891, el presidente Balmaceda supuestamente excedió los límites legales al emitir un nuevo presupuesto oficial que el Congreso consideró más allá del poder de la presidencia, por lo que una mayoría de miembros del Parlamento firmaron un “Acta de Deposición” en contra del presidente Balmaceda; junto con esto los líderes del Congreso comenzaron a formar una resistencia organizada con el apoyo de la Armada. Con el Ejército todavía fiel al Poder Ejecutivo, los dos lados (el Presidente versus el Parlamento, y el Ejército contra la Armada) se involucraron en siete meses de sangrienta Guerra Civil, en donde, tras la muerte de unos 10.000 combatientes, los rebeldes resultaron victoriosos sobre el presidente Balmaceda, quien se suicidó. Sin embargo, aunque la Constitución de 1833 permaneció vigente, los líderes del Congreso —el bando victorioso de la Guerra Civil— decidieron interpretar esta en su favor, estableciendo un sistema parlamentario donde el Congreso Nacional controlaba indirectamente las riendas del Gobierno al promulgar las “leyes periódicas”. Estas leyes le quitaban poder al Ejecutivo al controlar las designaciones presidenciales, el nombramiento de miembros del gabinete y, quizás lo más importante, el presupuesto nacional. Por lo tanto, el presidente seguía como jefe de Estado, pero con poderes muy limitados.

Parlamentarismo y el ciclo del salitre

Las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX se caracterizan por ser una etapa de transición entre la sociedad tradicional y un Chile más moderno. En lo económico, Chile vive un ciclo expansivo centrado en el salitre. En lo social, surgen como nuevos actores las clases medias y los sectores populares, que cobran una relevancia que hasta entonces carecían. En el país, empieza además un incipiente proceso de urbanización. El ciclo del salitre dura aproximadamente 50 años (1883-1929) y constituyó el motor de la economía por medio siglo. El salitre (nitrato de sodio) era considerado como estratégico en los mercados internacionales, dada su importancia como abono en la agricultura y como materia prima en la elaboración de pólvora. El desierto de Atacama era uno de los pocos lugares en el mundo donde se podía obtener este mineral en forma abundante. Es interesante notar que Chile obtiene este valioso recurso económico tras apoderarse de los territorios de Antofagasta y Tarapacá, durante la Guerra del Pacífico. La propiedad del salitre estuvo en manos de privados, especialmente de los ingleses. Entre los empresarios prominentes de la época destaca John Thomas North, quien era dueño de una serie de compañías relacionadas con la explotación del salitre, como los ferrocarriles, compañías de aguas e insumos. Sin embargo, la riqueza del salitre no fue distribuida en forma equitativa entre la población. A pesar de que el boom del salitre le otorgaba recursos al Estado, subsistía una proporción importante de población que seguía viviendo en condiciones de pobreza crítica. Uno de los problemas sociales más serios era el déficit de vivienda, ya que las familias pobres vivían hacinadas en viviendas muy precarias e insalubres5. Las enfermedades más frecuentes en la época eran el cólera, la viruela y la tuberculosis, generando una alta tasa de mortalidad infantil. Además, el alcoholismo, la prostitución, el analfabetismo y la violencia intrafamiliar eran comunes en las clases populares.

A las precarias condiciones de vida de los sectores populares, hay que agregar las condiciones laborales de los obreros caracterizadas por la explotación, bajos salarios, extensas jornadas de trabajo, ausencia de descanso dominical, inseguridad laboral y económica, ausencia de cobertura en caso de accidentes o enfermedades y hacinamiento en los lugares de trabajo.

Esta situación social y laboral muy deficiente impulsó a grupos de obreros a organizarse y movilizarse por mejores condiciones laborales. Surgen las mancomunales, mutuales y organizaciones multigremiales como la FOCH (Federación Obrera de Chile). El movimiento anarquista organizó sociedades de resistencia que utilizaron las huelgas y el boicot a la producción como forma de lucha. Parte de este movimiento obrero fue fuertemente reprimido, y se produce la matanza de la escuela Santa María de Iquique en 1907. La llamada “Cuestión Social” comienza a ser parte de un intenso debate político y social en la época.

Tal momento social impactó a los partidos políticos. En el Partido Radical se imponen las ideas más progresistas de Valentín Letelier. El Partido Conservador también sufrirá una escisión, al gestarse una facción socialcristiana inspirada en los principios de la encíclica Rerum Novarum. Ambas posturas planteaban que la Cuestión Social era producto de la falta de un desarrollo económico equitativo, la explotación laboral y la ausencia de una red efectiva de ayuda estatal a los más pobres. En este contexto, se vio la necesidad de regular el sistema de libre mercado y aplicar una política de legislación social más avanzada. Luis Emilio Recabarren, una figura claves en este proceso, siendo uno de los principales dirigentes de la FOCH, diputado y creador del Partido Obrero Socialista, que luego se transformaría en el Partido Comunista. Todo este proceso político-social se desenvuelve en una era de parlamentarismo6.

El Estado se beneficiaba a través de impuestos a la exportación de salitre que constituyeron en algunos años más del 50% de los recursos fiscales. Gracias a ello los distintos gobiernos lograron financiar programas de obras públicas. Durante el Gobierno de Balmaceda se crea el Ministerio de Industrias y Obras Públicas.

Se realizaron obras como la Estación Central, el Viaducto del Malleco, la Estación Mapocho, el Museo de Bellas Artes, el Parque Forestal, y se avanzó en la pavimentación de calles, alcantarillados, caminos, puentes, escuelas, implementación de líneas de correos, tranvías, telégrafos, hospitales, cárceles, parques, paseos, entre muchas otras obras. La línea del ferrocarril se extendió desde Iquique a Puerto Montt y se formó una amplia red de ramales.

Además, se agrega la modernización del Estado, creándose Correos de Chile, Aduanas, Ferrocarriles del Estado y nuevos ministerios. El gasto en educación aumenta y se expande el número de colegios, profesores y alumnos. Aparece una industria incipiente, la que se organiza a través de entidades como la SOFOFA. Ya en 1914 habían cerca de 2400 industrias, especialmente de alimentos, textiles, maestranzas, fundiciones, mineras y de insumos para las obras públicas, el ferrocarril y la agricultura.

Alessandri Palma, la Constitución de 1925 y el fin del ciclo del salitre

Arturo Alessandri Palma llega al poder en 1920 con el apoyo de la Alianza Liberal. Su retórica era de defensa de los intereses de la clase trabajadora y abogaba por un restablecimiento del presidencialismo, bastante debilitado por la era parlamentaria. El 3 de septiembre de 1924, un grupo de militares interrumpen una sesión de Congreso pidiendo aumentos de salarios, una nueva ley laboral y un sistema de impuesto a la renta. Dicho incidente vino a ser conocido como “ruido de sables”. Ante esta delicada situación, Alessandri Palma7 renuncia a su cargo, lo que es denegado por el Congreso, que le concede un permiso constitucional de seis meses, en los cuales se establece en Italia. El 11 de septiembre de 1924 asume el poder la llamada Junta de Septiembre. Sin embargo, cuatro meses más tarde, la Junta de Septiembre fue derrocada por otro golpe militar, y se forma la Junta de Enero, para prevenir lo que ellos consideraban era un cambio hacia un poder conservador en el país. Tras este último golpe, Alessandri retornó al poder, prometiéndole a las masas que comenzaría a implementar una reforma social. Alessandri se mantuvo en el poder un tiempo suficiente (renunciando nueve meses tras asumir) para concebir la nueva Constitución de 1925, la cual le cedía mayores poderes al presidente de la República.

La Constitución de 1925 fue precedida por varios intentos fallidos de participación popular en su formulación. Se formó una “Asamblea Constitucional de Trabajadores e Intelectuales”, la llamada “Constituyente chica”. Esta asamblea empezó a sesionar con 1.250 delegados provenientes de provincias, organizaciones sociales y partidos políticos que representaban a sectores populares e intelectuales; de ahí se iban a sentar las bases de una Asamblea Constituyente más amplia. Vacilante y enfrentando la oposición de los militares a instancias más democráticas, Arturo Alessandri prefirió no llamar a una Asamblea Constituyente y designó una pequeña comisión que redactara la Constitución, la que fue sometida a un plebiscito para su ratificación, en la que votaron cerca de 135.000 personas para aprobarla8.

La nueva Constitución estableció un balance entre los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, que superara las limitaciones del sistema semipresidencial que surgió de la guerra civil de 1891. Esta Constitución estableció la separación de la Iglesia y del Estado, aumentó la duración del período presidencial de cinco a seis años y sentó las bases para la implementación de una moderna legislación social y la ampliación de derechos sociales. Con algunas modificaciones, la Constitución de 1925 estuvo en vigencia hasta el golpe militar de septiembre de 1973.

Anticipando la presencia de los Estados Unidos y su influencia económica y política sobre los chilenos, el Gobierno de Alessandri Palma decidió crear la Contraloría General de la República, bajo la influencia de un asesor norteamericano, Edwin Walter Kemmerer, el notable economista de la Universidad de Princeton, apodado el “doctor dinero” (the Money Doctor) por sus asesorías a varios gobiernos para promover la creación de Bancos Centrales, monedas fuertes y presupuestos fiscales equilibrados. En Chile, Kemmerer fue influyente en la creación del Banco Central, en el establecimiento de una Superintendencia de Bancos, y en poner a Chile en el patrón monetario del oro. Estas reformas ayudaron a atraer inversiones extranjeras desde los Estados Unidos y préstamos al Gobierno.

El período inicial posterior a la aprobación de la Constitución de 1925, el comienzo de la “República Presidencial” chilena, estuvo caracterizado por divisiones al interior del Gobierno y disputas políticas de variada naturaleza. El General Carlos Ibáñez del Campo, que había sido ministro de Guerra de Alessandri Palma, gobernó en forma autoritaria entre 1927 y 1931, y después traspasó el poder a Juan Esteban Montero. Ibáñez del Campo fundó Carabineros de Chile y firmó el tratado de Lima en 1929 que devolvió Tacna, capturada en la Guerra del Pacífico, al Perú.

La violencia del Estado

El sistema político chileno ha estado muchas veces afectado por serios episodios de violencia proveniente del Estado, como la Masacre de Marusia en marzo de 1925, en que cerca de 500 obreros y sus familiares fueron ametrallados por unidades del Ejército en la oficina salitrera de Marusia en la provincia de Antofagasta; la masacre de 477 trabajadores forestales en Ranquil, en el alto Bio Bio en 1934, cuando el Ejército fue encargado de reestablecer el orden; después tuvo lugar la masacre del Seguro Obrero en que 60 jóvenes del movimiento nacionalsocialista chileno fueron muertos tras el desalojo del edificio del seguro obrero, ubicado muy cerca del Palacio de la Moneda en el centro de Santiago. Como se ve, la violencia no ha estado en absoluto ausente en la historia chilena del siglo XX. Más violencia iba a venir después, en especial tras el golpe de Estado de 1973.

Crisis económica e inestabilidad política en la década de 1930

Sobrevino el crash bursátil mundial de 1929 y los efectos del agotamiento del ciclo del salitre, el cual permitió un auge económico manifestándose en la expansión del comercio, la industria, la agricultura, el aparato estatal y el surgimiento de un proletariado industrial y una incipiente clase media. Este proceso, de crecimiento y transformación, liderado por el salitre, llegó a su fin a fines de la década de 1920 e inicios de la década de 1930. El cierre de oficinas salitreras en el norte dio origen migraciones a Santiago y otras ciudades en busca de empleo. Por otra parte, la escasez de recursos fiscales que antes provenían del salitre afectó fuertemente la economía y sociedad chilena.

La severidad de la crisis económica llevó a la Liga de las Naciones en su World Economic Survey de 1931 a identificar a Chile como el país del mundo más afectado del mundo por la crisis de 1929, la que dio origen a una década de inestabilidad económica y política en el país.

Tras la caída de Ibáñez, asume como presidente Juan Esteban Montero (1931-1932), quien debió enfrentar, además de las secuelas de la crisis económica, a las sublevaciones de la Armada y otros episodios. Montero renuncia en junio de 1932. En su lugar asume una República Socialista, tras un golpe de Estado encabezado por Marmaduke Grove, estableciendo una junta formada por Álvaro Puga, Eugenio Matte y Carlos Dávila. Esta junta duró apenas 12 días (4 al 16 de junio) siendo desplazada por Dávila, tras un golpe de Estado. Carlos Dávila instaura una Segunda República Socialista, hasta el 8 de julio, estableciendo un gobierno autoritario, siendo derrocado por la sublevación del Ejército y la Armada. Asume luego una nueva junta, encabezada por Bartolomé Blanche, hasta octubre del mismo año, cuando se llama a elecciones. Este ciclo de inestabilidad se calma en forma relativa con el segundo Gobierno de Alessandri Palma (1932-38), quien busca reactivar la economía. Para ello su ministro de Hacienda, Gustavo Ross, aplica una serie de políticas de fomento industrial, tales como créditos y estímulos tributarios y de protección a la economía, y aranceles proteccionistas.

Otros episodios fueron el motín del Norte Grande del 25 de diciembre de 1931 (liderada por una milicia comunista contra un regimiento en Vallenar), el intento de golpe de Antofagasta del 27 de septiembre de 1932 contra Bartolomé Blanche y el ariostazo del 25 de agosto de 1939 contra el presidente Pedro Aguirre Cerda, liderado por Ariosto Herrera con apoyo del general Ibáñez del Campo. A pesar de los logros obtenidos por Alessandri, la represión contra la movilización obrera y los grupos opositores, destacando la matanza de campesinos en Ranquil (1934) y la ya aludida matanza del Seguro Obrero (1938) provocaron que el candidato de Gobierno, Gustavo Ross, no lograse obtener el triunfo en las elecciones presidenciales.

Los gobiernos radicales: 1938-1952

En línea con la formación de Frentes Populares en Europa, los radicales, socialistas, comunistas y otros grupos se fusionaron en el Frente Popular, logrando llevar al poder al candidato radical Pedro Aguirre Cerda (1938-1942), inaugurando un ciclo de gobiernos radicales que estuvieron en el poder desde 1938 a 1952. Estas administraciones se caracterizaron por adoptar políticas de industrialización del país, de desarrollo de la salud y ampliación de las políticas sociales. El Partido Radical, en este período, se abre a la negociación, consolidándose en el centro político e integrando a la derecha en el Gobierno. En este período la mujer logra el derecho a voto en las presidenciales (1949), Chile obtiene su primer Premio Nobel de Literatura en manos de Gabriela Mistral en 1947, y el padre Alberto Hurtado crea el Hogar de Cristo, iniciando una “cruzada” católica progresista en favor de los sectores pobres y postergados de la población.

El gobierno de Aguirre Cerda llevó a cabo un activo programa de desarrollo educacional bajo el lema “gobernar es educar”, construyendo escuelas y enfatizando la importancia de la educación para el desarrollo nacional. Tras el terremoto de Chillán (1939), y en el contexto de un programa de industrialización para el país, se crea la CORFO (Corporación de Fomento de la Producción), organismo que se orientó a la creación de empresas estatales en distintos ámbitos de la producción. El Gobierno de Aguirre Cerda fue seguido por la presidencia de Juan Antonio Ríos (1942-1945), quien se encargó de profundizar la obra industrializadora de Aguirre Cerda, creando una serie de industrias dependientes de la CORFO. Durante su Gobierno se descubre petróleo en Magallanes. En política exterior, Chile rompe relaciones con los países del Eje, durante la Segunda Guerra Mundial. Al igual que Aguirre Cerda, Juan Antonio Ríos no termina su mandato, falleciendo víctima de un cáncer.

El último de los gobernantes del Partido Radical fue Gabriel González Videla, quien ejerció como presidente desde 1946 a 1952, en lo que se puede considerar como un interludio de democracia parcial rodeado de un período de inestabilidad política, social y económica. En su Gobierno se vulneraron los derechos de los trabajadores, reprimiendo huelgas, movimientos sociales y manifestaciones de protesta. En 1948, bajo presión de Estados Unidos, promulga la Ley de Defensa de la Democracia, conocida como “Ley Maldita”, que declara ilegal al Partido Comunista, crea un sistema de campos de concentración y rompe relaciones con la URSS.

En su celo anticomunista González Videla persiguió al Senador Pablo Neruda, su jefe de propaganda durante la campaña presidencial, quien se vio obligado a esconderse y posteriormente exiliarse en Argentina. Posteriormente Neruda, en 1971, fue galardonado con el Premio Nobel de Literatura gracias a su contribución a la poesía mundial.

El fin de la era radical: Los gobiernos de Ibáñez, Alessandri y Frei Montalva

En general los gobiernos radicales dieron una cierta estabilidad política, con la excepción de los excesos antidemocráticos de González Videla. No obstante, también se generaron anticuerpos en la sociedad chilena por su forma de gobernar. Se estimaba que quienes lograban la mayoría de los beneficios del Estado fueron los sectores con mayor capacidad de presión y organización; quedando relegados amplios sectores poco organizados y pobres. Los problemas entre el presidente y el Partido Radical, la dictación de la “Ley Maldita”, la crítica ante la forma de hacer política de los radicales, basada en concesiones mutuas, arreglos de pasillo y permanentes transacciones, llevaron a que el término “ser radical” se convirtiera casi en sinónimo de oportunismo político y utilización del aparato estatal para pagar favores políticos. Por supuesto esta caricatura oscurece los logros económicos y sociales de varios gobiernos radicales, como lo hemos indicado. Por otra parte, a nivel económico y social se notó en las postrimerías de los gobiernos radicales un estancamiento de la agricultura, un aumento de la marginalidad urbana (proliferación de poblaciones “callampas”), y así estos factores terminaron agotando la era radical. Esto contribuyó a la elección del segundo Gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1952-1958), quien utilizando la metáfora de “la escoba” como símbolo de campaña, prometió barrer con la corrupción de los políticos. Apoyado por el pequeño Partido Agrario-Laborista, y obteniendo un amplio apoyo de votación femenina, Ibáñez logra llegar por segunda vez a la presidencia, esta vez a través de elecciones generales.

El Gobierno de Ibañez, sin embargo, no fue una gran solución a los problemas que incubaba la economía y sociedad chilena. Los síntomas de agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones fueron agravados por desequilibrios macroeconómicos como déficits fiscales e inflación. Durante su Gobierno se invita y se adoptan las recomendaciones de la misión norteamericana Klein-Sacks, de orientación monetarista, tendientes a reducir el gasto social, eliminar el reajuste automático de los sueldos del sector público, acompañando estas medidas con la creación de organismos como el Banco del Estado. Al final, la propuesta de reforma al comercio exterior de la misión no se logró y la inflación resultó más difícil de controlar que lo que se esperaba.

El Gobierno de Ibáñez debió enfrentar, además, la reacción de la Central Única de Trabajadores (CUT), la cual, encabezada por Clotario Blest, inició una serie de huelgas contra el Gobierno debido a las impopulares medidas económicas tomadas por este. Aun así, este Gobierno logró avances, como la creación de la cédula nacional de identidad, la boleta electoral única para combatir el cohecho y la derogación de la Ley de Defensa de la Democracia.

En las elecciones de 1958, el candidato de la derecha Jorge Alessandri Rodríguez se presentó como una figura apolítica e independiente, apoyado por liberales y conservadores. Alessandri planteó que su Gobierno debía ser una suerte de administración empresarial, nombrando un equipo de técnicos (abogados, ingenieros) en su Gabinete, el que denominó el “Gobierno de los gerentes”. Sin embargo, el terremoto de Valdivia en 1960, la caída electoral de la derecha en 1961, que lo obligó a pactar con los radicales, estableciendo un gabinete más político, la inflación que comenzó a descontrolarse, y la necesidad de ayuda por parte de Estados Unidos, lo obligaron a modificar su programa político. Los propios conservadores y liberales, ante la merma electoral, se ven obligados a fusionarse en un nuevo partido: el Partido Nacional.

Entre los logros del Gobierno de Alessandri podemos encontrar: la creación del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que permitió afrontar el desastre del terremoto de 1960, y la construcción de la Carretera Panamericana. Se crearon empresas estatales, a través de la CORFO, como Entel (Empresa Nacional de Telecomunicaciones), Enami (Empresa Nacional de Minería), Ladeco (Línea Aérea del Cobre) y Emporchi (Empresa Portuaria de Chile). Se organizó, además, el Mundial de Fútbol de 1962, que le dio un protagonismo deportivo a Chile, el que quedó en el imaginario nacional por muchos años.

Un hecho importante de esta época fue el fortalecimiento de la Democracia Cristiana como partido de centro, poco proclive a alianzas con la izquierda o la derecha. Este partido sí tenía una agenda más avanzada de reformas económicas, sociales y políticas para Chile. Su candidato, Eduardo Frei Montalva, electo presidente en 1964, basándose en las propuestas económicas de la CEPAL, llevó a cabo algunas reformas estructurales a fin de modernizar la economía. Entre estas medidas destacaron el impulso a la Reforma Agraria, orientada al traspaso de propiedades rurales a campesinos, y la reducción de latifundios, es decir, grandes extensiones subutilizadas de tierra que contribuían a una baja productividad en la agricultura, a la alta concentración de la propiedad de la tierra y las pésimas condiciones de vida de los campesinos9. Otra medida del Gobierno de Frei fue la “chilenización del cobre” (para ser distinguida de una nacionalización), que consistía en la compra del 51% de la propiedad de las compañías norteamericanas por parte del Estado. Además, en el Gobierno de Frei el Estado buscó llevar a cabo la segunda etapa del proceso de industrialización, por medio del desarrollo de industrias petroquímicas, electrónicas y automotrices.

El Gobierno de Frei Montalva además impulsó la promoción y participación popular: se crearon juntas de vecinos, centros de madres, sindicatos campesinos y clubes deportivos. También se llevó a cabo una reforma educacional a distintos niveles, incluyendo la universitaria. Durante esta época surgió, con participación de movimientos de izquierda y de la juventud del Partido Demócrata Cristiano, un activo movimiento estudiantil reformista con una agenda de democratización de las universidades, abriendo paso a la participación de estudiantes y académicos en las políticas universitarias, la ampliación de espacios político-sociales a los sectores populares, el mejoramiento académico y la vinculación de los centros de educación superior a la comunidad, en el marco de una Universidad con sentido social y comprometida con la realidad nacional.

Los indicadores económicos del período de Frei Montalva fueron mixtos. A pesar que el crecimiento económico entre 1960 y 1969 promedió una tasa bastante respetable de 4.9% anual (con un crecimiento del PIB per cápita de 2.5%), la inflación permanecía obstinadamente en torno a un 25% por año. La situación macroeconómica se complicaba también por la existencia de déficit crónicos en la balanza de pagos y el presupuesto fiscal, y por presiones a aumentos de salarios y del gasto público10. En la segunda mitad de los años 60, los impulsos de los movimientos sociales de principios del Gobierno de Frei Montalva fueron potenciados por los vientos de efervescencia social y política que circulaban por toda Latinoamérica, influida por la Revolución cubana y los movimientos sociales y de protesta de variada naturaleza que tenían lugar en París, Ciudad de México, Praga, Berkeley y otras ciudades, en particular en 1968. Las contradicciones del modelo de desarrollo económico prevaleciente, sus tendencias a incurrir en persistentes desequilibrios macro, la desigualdad crónica y la concentración de poder económico en las élites se hicieron características muy persistentes. Al mismo tiempo, el proceso acelerado de democratización, participación popular y redistribución económica estaba siendo resistido por los grupos de ingresos altos dentro de la sociedad chilena, lo cual terminó creando un ambiente de tensión social.

La elección de Allende y la resistencia de Estados Unidos y de las élites económicas locales

En 1970, Salvador Allende Gossens, el candidato de la Unidad Popular (UP, alianza de socialistas, comunistas, radicales y de escisiones del Partido Demócrata Cristiano, como fueron el Movimiento de Acción Popular Unitaria, MAPU, y la Izquierda Cristiana, IC) obtuvo la primera mayoría en las elecciones del 4 de septiembre de 1970, pero con solamente el 36.3% de los votos. El presidente Allende, después de firmar un “Estatuto de Garantías Constitucionales” con la Democracia Cristina, que le permitió su ratificación en el Congreso Nacional para asumir la Presidencia en noviembre de 1970, rápidamente comenzó a implementar políticas en torno a un programa llamado “La Vía Chilena al Socialismo”, que con dosis de originalidad y pragmatismo, planteaba un modelo distinto de socialismo al prevaleciente en la Unión Soviética y en Cuba. En este programa se buscaba realizar transformaciones estructurales dentro de los cauces legales y constitucionales vigentes. En un intento para romper con la concentración del poder económico de las élites que concentraban la propiedad de grandes bancos, la tierra y la industria, la plataforma electoral de Allende planteaba la creación de un “área social” compuesta por no más de 90 grandes empresas, que se consideraba proveían la base material del poder económico de las élites económicas dominantes. Las minas cupríferas explotadas por compañías extranjeras fueron nacionalizadas, como se indicó anteriormente, por una ley con voto unánime (tanto de izquierda, como de centro y de derecha, además de los votos independientes) del Parlamento. Por otra parte, la Reforma Agraria iniciada con Frei fue acelerada. Políticamente, el presidente Allende (quien fue anteriormente ministro de Salud en gobiernos radicales, senador por muchos años y que ejerció como presidente del Senado en los años 60) impulsó una agenda de reforma económica popular-socialista que se apoyaba en la clase trabajadora y las clases medias y que buscaba democratizar el sistema político chileno. La democracia representativa era considerada, sin embargo, elitista y desprovista de participación popular. Sin embargo, el programa de Allende no planteaba imponer en Chile la desprestigiada “dictadura del proletariado”. A pesar de intensos desacuerdos entre elementos radicalizados y moderados de la Unidad Popular sobre temas de estrategia política, elementos del programa económico, la plataforma oficial de la UP no era un programa socialista clásico de planificación central ni de autoritarismo político de izquierda.

El presidente Allende cometió algunos errores importantes en su política macroeconómica en 1971, los que fueron difíciles de revertir después. Siguió una política fiscal expansionaria y aumentó fuertemente los salarios para así estimular la demanda agregada. Estas medidas se combinaron con un congelamiento de los precios (también impuesto, aunque a medias en 1971 por el presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon). Como se mencionó anteriormente, el Gobierno de la UP estatizó las minas de cobre que estaban en control de empresas norteamericanas (al igual que el acero y carbón), la mayoría de los bancos privados. Más allá de lo que se había planificado originalmente, se intervinieron casi 500 empresas y compañías privadas, incluyendo la mayoría de las empresas textiles, al igual que el IT&T, de propiedad de capitales norteamericanos. Tras un rápido incremento en el PIB en el primer año de gobierno, 1971, como la generación de empleos, el resultado fue un abultado déficit fiscal (financiado con creación de dinero), una alta tasa de inflación y el acaparamiento de productos por familias acomodadas, en un mercado negro creciente. El manejo económico se complicó por la inestabilidad tanto en las zonas rurales (los campesinos ocupaban, fuera del programa de Reforma Agraria, fundos y tierras) como en las áreas urbanas con los trabajadores tratando de tomarse (ocupar) pequeñas y medianas empresas que no estaban incluidas en el programa oficial de la Unidad Popular. La nacionalización del cobre alienó a la administración republicana de Richard Nixon en Estados Unidos, que inició esfuerzos para embargar el comercio exterior de Chile. El Gobierno norteamericano de la época además se embarcó en una política secreta para socavar la democracia en Chile con la “bendición” del secretario de Estado, Henry Kissinger y el apoyo directo del presidente Nixon. En el frente económico, el Banco Mundial, entre los años 1971 y 1973, redujo severamente sus préstamos a Chile, hasta casi cero, por presión de Estados Unidos11. El resultado fue una fuerte restricción de recursos externos (divisas y préstamos), la fuga de capital extranjero, retiros de dineros de los bancos, industrias estresadas financieramente, alta inflación, agotamiento de las reservas internacionales y un déficit fiscal de casi un 25% del PIB. El camino al golpe de Estado, o quizás una guerra civil, se pavimentaba por una economía saboteada y con grandes desequilibrios, una Nación cada vez más dividida políticamente, con huelgas de trabajadores, una clase media desafectada que estaba sufriendo las consecuencias de las dificultades económicas, y una clase capitalista que resistía fuertemente a Allende, al que percibía como un presidente que impulsaba políticas que le iban a quitar eventualmente su poder económico y político.

Allende intentó aplacar a aquellos que estaban siendo afectados por las políticas adoptadas —incluyendo a los capitalistas más adinerados y al Ejército— y abrió un diálogo con la Democracia Cristiana apoyado por la jerarquía de la Iglesia católica. Un nombramiento que probaría ser fatal fue el del General Augusto Pinochet, a quien Allende designó como comandante en jefe de las Fuerzas Armadas chilenas en agosto de 1973. Pinochet, hasta esa fecha, era un general disciplinado, que según la evidencia disponible seguía las órdenes del presidente, mientras que otros mandos del Ejército y de la Armada expresaban su insatisfacción con el Gobierno de la Unidad Popular y conspiraban para dar un golpe de Estado. La Corte Suprema —tradicionalmente conservadora—, junto al Congreso, habían denunciado lo que ellos consideraban ilegalidades del Gobierno de Allende. Pinochet, hábilmente, testeaba donde el verdadero poder residía. Mientras, Allende seguía creyendo el día del golpe militar en la lealtad de Pinochet; y cuando supo por primera vez de la rebelión por parte de las Fuerzas Armadas en su contra, Pinochet se dio cuenta que estaba a solo un paso de controlar Chile.

Golpe de Estado, represión y libre mercado

El 11 de septiembre de 1973 una junta militar de cuatro generales, encabezada por Augusto Pinochet, tomó el poder, derrocando a Allende, quien murió (en un suicidio casi forzado) durante el asalto del Ejército y el bombardeo de la fuerza aérea al Palacio de La Moneda.

La fuerte represión de Pinochet hacia trabajadores, estudiantes, intelectuales y población civil en las primeras semanas después del golpe de Estado, una práctica mantenida por años durante su régimen, esta bien documentada por múltiples testimonios y registros históricos. De acuerdo a la mayoría de los testimonios, el número de ciudadanos que la policía secreta (DINA, Dirección de Inteligencia Nacional) creada en 1974 detuvo, encarceló, torturó y ejecutó (incluyendo a aquellos que “desaparecieron”) se extiende con casi toda seguridad más allá de las cifras que cita la Comisión Rettig, y es un indicador más reciente de la práctica de la violencia por parte del Estado chileno cuando el orden económico y social vigente es amenazado internamente12.

Recuadro 2.1
El General Augusto Pinochet y su rol en la interrupción de la democracia

El General Augusto Pinochet Ugarte fue nombrado comandante en jefe del Ejército chileno el 23 de agosto de 1973 por el Presidente Constitucional, Salvador Allende. 19 días más tarde, el 11 de septiembre de 1973, Pinochet lideró un golpe militar que derrocó al presidente Allende, su Gobierno, bombardeó el palacio presidencial, declaró ley marcial y estado de sitio, cerró el Congreso Nacional, clausuró radios y periódicos, aunque sí permitió la circulación de dos diarios: El Mercurio y La Tercera (aún, casi cuatro décadas después, los periódicos de mayor circulación en Chile). El nuevo régimen arrestó y deportó a miles de partidarios del Gobierno de Allende, incluyendo la ejecución de varios de ellos a manos de las Fuerzas Armadas. Originalmente, la Junta Militar que se hizo del poder el 11 de septiembre de 1973 iba a tener una presidencia rotatoria entre los cuatro comandantes en jefes de las distintas ramas de las Fuerzas Armadas (Ejército, Fuerza Aérea, Armada y los Carabineros). Sin embargo, Pinochet tempranamente consolidó su control sobre la Junta, reteniendo la presidencia única de la Junta Militar, luego autoproclamándose “Jefe Supremo de la Nación” (presidente provisional de facto) el 27 de junio de 1974. Pinochet cambió oficialmente su título a “Presidente” el 17 de diciembre de 1974. Bajo la Constitución de 1980, permaneció como presidente. A pesar de que no toleró oposición política durante la mayoría de su mandato, se vio obligado por la resistencia social a la continuación del régimen y por la demanda de algunos elementos de las Fuerzas Armadas, a cumplir con su obligación constitucional de realizar un plebiscito nacional en octubre de 1988, el cual rechazó que Pinochet sirviera un nuevo mandato de ocho años.

Tras un período transitorio entre el plebiscito de 1988 y la asunción de un nuevo Gobierno electo, la Junta y la oposición de la época negociaron una elección libre, en la que se acordaba la permanencia de Pinochet como jefe del Ejército, ciertamente una peculiaridad de la transición chilena. El 11 de marzo de 1990, Patricio Aylwin, apoyado por una coalición de centro-izquierda formada por demócrata cristianos, socialistas, del Partido por la Democracia y otros, asumió como presidente de la República de Chile.

Pinochet permaneció como comandante en jefe del Ejército hasta marzo de 1998. Luego, después de renunciar a su puesto, se convirtió en senador vitalicio —un privilegio concedido por la Constitución de 1980 para ex presidentes (los últimos dos presidentes constitucionalmente electos, Frei Montalva y Salvador Allende ya habían muerto)—, con al menos seis años de mandato. Su estatus de senador le concedía inmunidad a un enjuiciamiento legal en Chile.

El comienzo de la verdadera caída en desgracia de Pinochet fue una visita privada al Reino Unido en 1998, donde se reunió a tomar té y conversar con la ex primera ministra conservadora Margaret Thatcher. En su visita, Pinochet fue arrestado tras una petición de extradición realizada por el juez español Baltasar Garzón; la Interpol cursó la orden de detención autorizada judicialmente y Pinochet fue detenido en Londres bajo arresto domiciliario desde octubre de 1998 hasta marzo del 2000. El 3 de marzo del 2000 —un año y cinco meses después de estar detenido en Gran Bretaña— volvió a Chile tras prolongada presión por parte del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, quien desarrolló una ofensiva política y diplomática encabezada por su canciller Jose Miguel Insulza para el retorno del General a tierras donde, teóricamente, sería investigado y procesado judicialmente. En Chile, Pinochet enfrentó varios procesos judiciales por corrupción, evasión de impuestos, homicidio y terrorismo, entre otros, por lo que fue puesto temporalmente bajo arresto domiciliario, aunque jamás fue acusado o condenado por el sistema judicial chileno. Sin embargo, en 2004 un comité investigador del Senado norteamericano especializado en lavado de dinero, el cual estaba encabezado por los senadores Carl Levin (demócrata de Michigan) y Norm Coleman (republicano de Minnesota) descubrieron una red de 125 cuentas bancarias en el Banco Riggs y otras instituciones financieras norteamericanas, las que fueron utilizadas por Pinochet y sus asociados por 25 años para mover sigilosamente millones de dólares. Augusto Pinochet murió en la tranquilidad de su hogar en Santiago el 10 de diciembre de 2006.

El régimen militar, tras un coqueteo inicial con políticas económicas nacionalistas, anunció una nueva era económica para Chile —y se convirtió en un pionero de políticas neoliberales de libre mercado—. Para ayudar que el régimen de Pinochet pudiese implementar estas políticas, un grupo de expertos económicos —nacidos en Chile, pero entrenados en la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago en los Estados Unidos (y así tildados de Chicago Boys)— fueron reclutados por la Junta Militar para ejercer posiciones importantes en el área económica de la dictadura militar. La agenda de los Chicago Boys llamó a abolir el control sobre los precios, desregularizar los mercados, reducir las tarifas de importación, devaluar la moneda para impulsar las exportaciones, rebajar la tasa de inflación estableciendo una rígida disciplina macroeconómica (a través de un drástico programa de reajuste fiscal en 1975, donde casi 100.000 funcionarios públicos fueron separados del Estado en un año), restituir propiedades a sus antiguos dueños y asegurar créditos externos13. El profesor Milton Friedman, aclamado economista de la Escuela de Chicago y quien posteriormente ganaría el Premio Nobel de Economía en 1976, visitó Chile en marzo de 1975, dio una charla pública y se entrevistó con el General Pinochet. Friedman dio apoyo y guía conceptual a los economistas chilenos en el Gobierno, y así implementar el modelo neoliberal bajo su mirada atenta y la guía de colegas, mentores y graduados de la Escuela de Economía de la Universidad de Chicago; fue el profesor Friedman quien acuñó la frase “el milagro económico de Chile”, argumentando que el libre mercado traería una sociedad libre14. Luego, en 1981, otro Premio Nobel, el profesor Friedrich von Hayek (famoso por publicar el libro Camino a la servidumbre a inicio de la década de 1940) también visitó Chile y apoyó la revolución de libre mercado llevada a cabo por un represivo régimen militar. Ambos intelectuales, que habían escrito mucho sobre la importancia de la libertad individual, fueron criticados en distintos círculos al aparecer públicamente prestando apoyo moral e intelectual a un régimen que restringía las libertades personales.

Después de un costoso tratamiento de shock, Chile se convirtió tempranamente en una de las economías de más rápido crecimiento en Sudamérica; hacia 1978, la inflación se había rebajado en un 30% anual (nivel aún alto) y siguió bajando gracias a la combinación de ajuste fiscal con estabilización del tipo de cambio. La liberalización del comercio, privatización, ajuste fiscal y políticas de libre mercado dominaron la agenda económica en la segunda mitad de los años 70. En los dos años que precedieron 1981, hubo una apreciación real del tipo de cambio (fortalecimiento del peso chileno respecto al dólar norteamericano) frente a la paridad fija de $39 pesos por cada dólar americano y a los amplios flujos de capital extranjero. La inversión y el consumo aumentaron y los bancos comenzaron a prestar en gran medida a otros bancos y a conglomerados económicos aún débiles. A finales de los 70, la economía finalmente comenzó a arrojar cifras positivas: el PIB crecía a 8.1% por año entre el período 1977-1981, mientras que el PIB per cápita lo hizo al 6.5% anual. Las exportaciones crecieron en promedio 16% durante ese período. El presupuesto fiscal arrojó excedentes (superávit) consecutivos tras 15 años de déficit, y el Banco Central acumuló reservas internacionales, alcanzando en 1980 los US$4.000 millones. Asimismo, la inflación se redujo de 340% en 1975 (174% en 1976, 63.5% en 1977), a 9.5% en 1981.

Sin embargo, a pesar que el programa de estabilización basado en el tipo de cambio redujo la inflación entre 1978 y 1982, otros indicadores económicos, tales como el empleo y la solvencia del sector financiero, fueron afectados negativamente por la sobrevaluación del peso chileno, que condujo a una pérdida en la competitividad de la economía, junto con patrones distorsionados en la asignación de créditos. Ya hacia 1981, la economía estaba entrando a una severa crisis económica y financiera15. El déficit en la cuenta corriente había ascendido a 14% del PIB, un porcentaje récord, y el perfil de riesgo de los portafolios de préstamos de los bancos se incrementaron de cara a la insuficiente regulación bancaria por parte de las autoridades. El efecto combinado de la reducción de un déficit insostenible en la cuenta corriente de la balanza de pagos, el ajuste cambiario, el aumento en las tasas internacionales de interés16, la contracción del crédito interno por un sistema bancario muy frágil y sobreexpuesto y la reducción de salarios reales que siguieron la depreciación del peso, llevaron a una fuerte caída en la demanda privada para el consumo y la inversión durante 1982. El recorte en la demanda agregada y el desplome de la inversión llevaron a una severa reducción del PIB en 1982, la que se extendió a 1983. Entre el nivel peak del tercer cuarto de 1981 y el nivel más bajo del mismo período, pero de 1983, el ingreso per cápita estaba a un nivel inferior al de finales de 1960. La reducción acumulativa del PIB en los dos años había sido de -16% (variación negativa). La inflación había duplicado su nivel de 9.5% en los doce meses después de diciembre de 1981.

Además de la contracción del sector real de la economía, tuvo lugar una crisis en el sector bancario, con devaluaciones recurrentes de la moneda y serios problemas en los servicios de deuda externa. Muchas pequeñas y medianas empresas se ahogaron en deudas y simplemente quebraron, con una consiguiente destrucción de puestos de trabajo y capital organizativo. Con la caída de salarios reales y una escalada en el costo de la vida, la pobreza absoluta aumentó. Asimismo, el desempleo abierto se disparó hasta alcanzar cerca de un 20% de la fuerza laboral en 1982.

La adopción radical de políticas de libre mercado bajo Pinochet tuvo un costo humano considerable, lo que hizo que otros países de la región y quienes los gobernaran fuesen renuentes a aplicar similares políticas, al menos en los 70 y 80, ya que equiparaban libertad económica con autoritarismo político y costo social. Después el modelo económico chileno se transformaría, ya en democracia, en uno a “emular”

La crisis económica gatilló presiones inmediatas sobre el Gobierno militar para que este cambiara sus políticas. La reacción inicial del régimen, hacia 1981, cuando la crisis arreciaba, fue reiterar su compromiso con las políticas de libre mercado evitando intervenir en la economía —un camino que debió ser abandonado luego, cuando la gravedad de la situación ya se hizo muy clara—. El Gobierno decidió finalmente abandonar la política del tipo de cambio fijo de 39 pesos por dólar en junio de 1982, la cual había regido por los últimos tres años. Esta decisión implicaba una devaluación del peso chileno; en los tres meses posteriores, la moneda se depreciaría de 39 a 63 pesos chilenos por cada dólar americano. Se suponía que esta política iba a beneficiar a los sectores exportadores y sectores competitivos con importaciones. La devaluación del peso incrementó fuertemente el servicio de la deuda externa (en moneda local) y deterioró los balances de aquellas empresas que habían pedido préstamos en dólares (pero que sus ingresos estaban en pesos) creyendo probablemente que el sistema del tipo de cambio fijo implementado por el Gobierno duraría para siempre. Para controlar la crisis financiera, el Gobierno instituyó, primero, un programa de alivio de la deuda basado en un tipo de cambio preferencial para deudores en dólares, y, en segundo lugar, se hizo cargo de la gestión de varios bancos con una alta morosidad de deudores a dichas instituciones (véase recuadro 2.2). Estos programas de ayuda monetaria fueron financiados con la emisión de bonos, tanto de la Tesorería como del Banco Central, para ser puestos en manos de inversionistas nacionales, particularmente en los fondos de pensión privados que surgieron en 1981 a partir de la privatización del sistema de seguridad social. Estas políticas fueron apoyadas con préstamos del FMI, Banco Mundial y BID. Sin embargo, las consecuencias sociales de la crisis fueron muy serias17.

En el contexto de las angustias económicas y sociales asociadas a la crisis y su tardía respuesta a estas por las políticas del Gobierno de Pinochet, este retuvo su carácter represivo. Con miras a la proyección del régimen y su modelo económico en el tiempo, en 1980 tuvo lugar un plebiscito (efectuado, como indicamos anteriormente, sin las medidas usuales de transparencia de una democracia y sin garantías de imparcialidad) en que se aprobó una nueva Constitución que le dio a Pinochet amplias facultades ejecutivas hasta 199018. Sin embargo, en 1988, en parte como respuesta a la movilización social de los años anteriores, en especial aquella desarrollada entre 1983 y 1987, a la presión internacional pero también debido a la certeza del General, que se consideraba prácticamente invencible e intocable, optó por efectuar otro plebiscito en octubre de 1988 para extender su mandato por otros ocho años. Pero el surgimiento de una amplia coalición de centro-izquierda —que había llevado a cabo masivas protestas públicas y que confiaban en la difusión de información a la población electoral— logró la inscripción del 92% de la población, lo cual se tradujo en un dominante voto “NO” en contra de Pinochet. Era el comienzo del término del régimen autoritario.

Recuadro 2.2

Gobierno militar interviene en el sector bancario durante la crisis de 1982-1983

Entre 1981 y 1986, el Gobierno intervino en las operaciones de 21 instituciones financieras, ya sea vendiéndolos o apoyando una rehabilitación de las mismas. Luego, los bancos intervenidos fueron privatizados. Casi todas estas inversiones, que incluyeron tanto bancos como instituciones financieras, ocurrieron entre 1981 y 1983. Pequeños bancos e instituciones financieras fueron cerradas, y algunos bancos fueron vendidos a inversionistas extranjeros. Para los dos primeros grandes bancos chilenos que estaban programados para la intervención gubernamental en noviembre de 1981 (el Banco de Santiago y el Banco de Chile), su resolución fue facilitada por la adquisición de parte de sus activos y pasivos por bancos extranjeros, dejando pequeñas ramas operando en el país. La intervención de siete bancos y una financiera en enero de 1983 fue diferente de las intervenciones hechas en 1981 y 1982. La intención del Gobierno fue acelerar la resolución de aquella crisis al enviar una señal que tanto los dueños como los accionistas de las instituciones afectadas tendrían que incurrir en algunas pérdidas y reducir la renovación de préstamos que empujaban las tasas de interés a niveles muy altos.

En el caso de las tres instituciones que el Gobierno liquidó en 1983, sus acreedores nacionales sufrieron una pérdida igual al 30% de los créditos, mientras que los depositantes extranjeros eran compensados totalmente por el Gobierno. El costo fiscal de la crisis financiera de 1982-1983, se estima, pudo ascender a cerca de 40% del PIB.

Para marzo de 1986, el Banco de Chile y Banco Santiago necesitaban ser recapitalizados. Su reprivatización fue parte de un programa de “capitalismo popular”, en donde nuevas participaciones fueron vendidas a pequeños inversionistas. El intento del Gobierno no era maximizar utilidades, sino más bien expandir el número de nuevos accionistas para así desconcentrar su propiedad, ya que la concentración de poder en conglomerados, o grupos económicos, había sido una de las razones más importantes de la crisis. Como resultado de la venta de los dos bancos nuevamente viables, el 88% del capital total del Banco de Chile y alrededor del 95% del Banco Santiago fue reunido por los nuevos accionistas. Los nuevos dueños, o “capitalistas populares”, poseían acciones preferentes y tenían el derecho de recibir dividendos de hasta 30% de las ganancias del banco.

La transición post Pinochet:
consolidación con enmiendas del modelo económico neoliberal en el marco de una democracia limitada

El 14 de diciembre de 1989 el pueblo de Chile participó en su primera elección presidencial y parlamentaria libre y abierta en casi 20 años, eligiendo la mayoría de los nuevos miembros de un Parlamento bicameral, al igual que un nuevo presidente, el demócrata cristiano Patricio Aylwin, candidato de la Concertación, quien alcanzó el 55% de los votos. El presidente Aylwin ejerció su mandato de 1990 a 1994, la que sería considerada la fase de transición, aunque la noción de que Chile, en la primera década del siglo XX, sigue estando en “una transición casi permanente a la democracia” persiste en el actual debate político. La Concertación fue capaz de forjar un consenso para gobernar entre partidos del centro y de la izquierda (aunque sin la participación del Partido Comunista), que durante una parte del Gobierno de Allende hasta el golpe de Estado de 1973 habían estado en campos políticos contrarios. Después de variadas conversaciones entre el Gobierno de Pinochet y la oposición de esa época respecto a la transición del régimen militar a un Gobierno democrático, la Concertación fue capaz de asumir el poder19. Aunque no hay una documentación pública y fidedigna del contenido de dichos acuerdos entre la dictadura militar saliente y los personeros de la coalición entrante, se presume que el acuerdo logrado fue en torno a dos ejes principales: continuidad del modelo económico y abstenerse de la activa persecución judicial de aquellos responsables de las masivas violaciones a los derechos humanos que ocurrieron bajo el régimen militar (hay que recordar que, como garantía para los militares de estos acuerdos, la oposición accedió a que el General Pinochet permaneciera como comandante en jefe del Ejército en ejercicio activo).

Las posiciones de poder económico y comunicacional de diversos actores sociales y políticos herederos del régimen militar fueron determinantes en el carácter del modelo chileno en las décadas que siguieron. Por un lado, estaba un sector privado fuerte, vigoroso y bien organizado en asociaciones empresariales y que contaba con medios de comunicación y centros de estudios afines a sus posiciones económicas, ideológicas y políticas. Por otro lado, estaba un movimiento sindical debilitado y marginalizado que había sobrevivido la activa represión directa en su contra y los efectos de una legislación laboral orientada a reducir el poder de los sindicatos, conocida como el Plan Laboral. La sociedad civil era débil y el centro y la izquierda habían estado fuera del acceso a la televisión por 17 años, y sus centros de estudio subsistían en condiciones estrechas.

Los gobiernos de la Concertación que sucedieron al régimen militar escogieron, en la práctica, mantener debilitados a los sindicatos, y postergaron las demandas laborales de mayor sindicalización, ampliación efectiva del derecho a huelga y sindicalización por rama de actividad económica. Se hizo una “mini reforma laboral” a inicios del Gobierno de Aylwin, pero esta no llevó a un mejoramiento significativo del poder de negociación del sector trabajador frente a los empresarios.

La administración de Aylwin, consciente del cúmulo de demandas sociales acumuladas, logró un acuerdo parlamentario con la derecha para aumentar, moderadamente, los impuestos de modo de obtener los recursos necesarios para financiar programas sociales que intentaban revertir el deterioro social heredado del período militar. Se incrementaron así los subsidios monetarios a los pobres, además de proporcionar más dinero a los sistemas públicos de salud y educación crónicamente subfinanciados en el régimen militar. Se agregaron, además, recursos fiscales para renovar la infraestructura pública —puertos, carreteras y autopistas— que se habían deteriorado tras años de abandono de las inversiones públicas. Las políticas macroeconómicas de los años 90 buscaban financiar un mayor nivel de gasto social con más recaudación tributaria para no desbalancear las finanzas públicas. Se buscó también reducir la inflación y se establecieron impuestos de corto plazo a los flujos de capital, sumado a la toma de medidas para reducir la deuda pública externa.

En las elecciones presidenciales de diciembre de 1993, el demócrata cristiano Eduardo Frei Ruiz-Tagle, hijo del ex presidente Eduardo Frei Montalva, quien precedió a Allende, llevó a la Concertación a una segunda victoria con una clara mayoría de votos del 58%20. Durante su administración, el presidente Frei Ruiz-Tagle caminó una cuerda floja entre el apoyo a posiciones neoliberales combinada con otras más progresivas, en aspectos de su programa económico cuya conducción estaba encabezada por su ministro de Hacienda Eduardo Aninat. Se privatizó el sector del agua y se cerraron las minas de carbón de Lota, bastión histórico del movimiento obrero chileno. Se le dio un nuevo impulso a los acuerdos de integración externa y se coqueteó, siguiendo el ejemplo de México, con una eventual entrada de Chile al NAFTA, orientado a estrechar la relación con Estados Unidos y Canadá, esfuerzo que al final no prosperó. Frei firmó Tratados de Libre Comercio con Canadá, México y varios países centroamericanos, y durante su mandato Chile se convirtió en un miembro de MERCOSUR, la Organización Mundial de Comercio, y el grupo APEC (Cooperación Económica para Asia-Pacífico). Aun así, Frei mantuvo un ojo puesto en la situación social del país. Durante el régimen de Pinochet, Eduardo Frei Ruiz-Tagle había sido instrumental en establecer el Comité de Libres Elecciones, y jugó un rol importante en la campaña para el voto “NO” durante el plebiscito de 1988. Al competir por el sillón presidencial, Frei juró mitigar la pobreza e impulsar un mayor rol de las mujeres en puestos públicos. Para esto nombró tres mujeres en su Gabinete. Hay que destacar también que el presidente Frei fue relativamente generoso en la política de salario mínimo que adoptó su Gobierno, e intentó emprender políticas fiscales contracíclicas para proteger el empleo y hacer frente a las secuelas que dejó la crisis asiática en Chile durante los años 1998-1999. No obstante el rol jugado por el Banco Central y el Ministerio de Hacienda en el manejo de la crisis asiática y sus secuelas en Chile, fue una fuente de controversias por bastante tiempo, aún terminado su Gobierno.

En el 2000, el candidato socialista Ricardo Lagos fue electo presidente de Chile, constituyéndose como el primer presidente socialista después de Salvador Allende en llegar a la presidencia. Al contrario de Allende, Lagos cortejó activamente a los grandes empresarios y la banca y mantuvo a raya presiones para fortalecer a los sindicatos, además de diferir en cambios a la legislación laboral. Su lema fue hacer que las “instituciones funcionen”. También moderó las demandas ambientales de parte de grupos ecologistas. Si bien logró eliminar las cláusulas de senadores designados y fortaleció el rol del presidente para poder remover a los altos mandos de las Fuerzas Armadas, avanzando en la sujeción del poder militar al poder civil, en democracia evitó derogar la Constitución de 1980 aprobada por Pinochet. Esta era una reforma democrática crítica que había sido impulsada incluso por el presidente Frei Montalva en 1980 y otros líderes de la oposición a Pinochet a principios de la década de 1980. La elección de una nueva Asamblea Constitucional para redactar una nueva Constitución para Chile, la que se ratificaría a través de elección popular para adquirir la debida legitimidad popular, no estaba definitivamente en los planes del presidente Ricardo Lagos. Se anunció, sin embargo, que Chile “tenía una nueva Constitución” después de las reformas de 2005, pero esta nunca fue ratificada por plebiscito. El frente económico fue encabezado por el ministro de Hacienda Nicolás Eyzaguirre, posteriormente alto funcionario del Fondo Monetario Internacional. La administración de Lagos fue bastante ortodoxa en materias económicas, promovió políticas fiscales más bien conservadoras, adoptó una regla explícita para ejecutar un superávit fiscal estructural (véase el capítulo 4), suspendió los impuestos sobre los flujos de capital de corto plazo, y apoyó un régimen del tipo de cambio flotante con intervenciones mínimas por parte del Banco Central. En la parte social, Lagos introdujo una importante reforma a la salud pública, el Plan AUGE (véase capítulo 6) para extender su cobertura a varias enfermedades crónicas para las personas de clase media y trabajadora. Dedicó importantes esfuerzos a mejorar y modernizar la infraestructura física con fuerte participación del sector privado, a través de un sistema de pagos por el uso de carreteras y autopistas urbanas por parte de los usuarios.

En marzo de 2006, la candidata del Partido Socialista, Michelle Bachelet, asumió la presidencia como la primera mujer presidente de Chile y cuarta presidente de la Concertación. Bachelet, carismática y afable, fue encarcelada en los años 70 y luego exiliada por actividades contrarias al régimen de Pinochet. Inicialmente intentó gobernar bajo la bandera de un “gobierno del ciudadano” y un “gobierno de paridad (de géneros)”. Estos lemas buscaban asegurar: (i) independencia del Gobierno de los dictados de los partidos políticos que formaron la coalición que apoyó su Gobierno y (ii) representación igualitaria (paritaria) de hombres y mujeres en los nombramientos ministeriales. Sin embargo, estos dos propósitos fueron en gran medida abandonados a medida que avanzaba su mandato. En el frente económico, Bachelet nombró como ministro de Hacienda a Andrés Velasco, profesor de la Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard. Aparentemente Velasco fue empoderado por Bachelet —frente al resto del Gabinete y los partidos políticos que apoyaban a su Gobierno— con el doble objetivo de mantener las finanzas públicas en orden (ojalá en superávit) y para resistir posible presiones redistributivas y de cambios institucionales que alteraran la orientación del modelo económico vigente, que ya estaba siendo visualizado como muy favorable a las élites. Como muestras de lo anterior, el Gobierno de Bachelet se negó a iniciar cambios que otorgaran más poder de negociación a los trabajadores frente al poder empresarial. El Gobierno fue esquivo en cuanto a acceder a las demandas de la “deuda histórica” de los profesores y se opuso a la creación de una AFP estatal. El rechazo del ministro Velasco a posibles reformas en una dirección redistributiva e igualitaria creó severas tensiones al interior de la coalición y los partidos políticos del bloque gobernante. Esta brecha entre el perfilamiento fuertemente neoliberal de la conducción económica, y la ciudadanía, los movimientos sociales, grupos ecologistas, sindicatos y el mundo popular, estuvieron probablemente detrás de la pérdida del poder de la Concertación tras el Gobierno de Bachelet, a pesar de que la figura personal de la presidente tenia una alta popularidad en las encuestas. La principal reforma social de Bachelet fue del sistema de pensiones, que extendió las mismas, y derechos universales, a todos los ciudadanos elegibles. Sin embargo, como se analiza en el capítulo 6, estas reformas dejaron prácticamente intocable al lucrativo sistema privado de las AFP. En los primeros tres años de Bachelet, Chile disfrutó un espectacular auge en los precios del cobre, sin embargo, el crecimiento económico promedio entre 2006-2007 fue solo moderado21. Luego, Chile fue golpeado por los efectos de la crisis financiera de 2008 en Estados Unidos y Europa, conduciendo a una contracción en la actividad económica en 2009 y un incremento en el desempleo hasta cerca de un millón de trabajadores. Sin embargo, Chile evitó una crisis bancaria interna. El impacto de la recesión global sobre Chile fue principalmente a través del comercio, flujos de capital y el lado real de la economía. Los ahorros del Gobierno (puestos en activos financieros en Estados Unidos) durante los años de bonanza, permitieron al Gobierno de Bachelet implementar políticas fiscales contracíclicas sin tener que pedir préstamos en el extranjero.

En retrospectiva, es aparente que las cuatro administraciones democráticas de la Concertación que gobernaron entre marzo de 1990 y marzo de 2010 trataron de encontrar un equilibrio entre continuar el modelo económico neoliberal y mitigar los efectos sociales más visibles de las políticas de libre mercado. Las políticas sociales se enfocaron a la reducción de la pobreza y la protección social para los grupos más vulnerables. Sin embargo, las políticas de la Concertación evitaron abordar el complejo tema de la desigualdad estructural en la distribución de los ingresos; además, la coalición de centroizquierda permitió una gran concentración de riqueza en manos de una pequeña élite económica.

Comentarios finales

Esta compacta panorámica del siglo XIX y siglo XX indica los distintos ciclos que ha vivido la economía y sociedad chilena en este largo período. Una constante en lo económico ha sido la dependencia de un recurso natural como el salitre desde fines del siglo XIX hasta fines de la década de 1920, seguida después por una importante dependencia del cobre, la que perdura hasta la actualidad, a inicios del siglo XXI, en cuanto a contribución al presupuesto fiscal y recursos para la balanza de pagos. También ha habido ciclos de mayor apertura económica al exterior (hasta la crisis de 1929) y de desarrollo “hacia adentro” desde la década de 1930 a la década de 1970, seguido por una nueva y más radical internacionalización económica del comercio de bienes y de los movimientos de capitales a partir de mediados de la década de 1970. Los gobiernos que priorizaron más una agenda social fueron los de Pedro Aguirre Cerda, Frei Montalva y Allende, con los gobiernos de la Concertación en una línea intermedia entre neoliberalismo y equidad social. Otra constante de la sociedad chilena ha sido la importancia de las élites y la concentración de poder económico en estas, situación que ha sufrido cambios a través del tiempo pero que se acentuó en los últimos 30 a 40 años con la adopción y consolidación de políticas neoliberales. La irrupción de las clases medias y el progresivo aumento de derechos sociales, este último con altos y bajos, fue un fenómeno del siglo XX. La revisión histórica muestra que la democracia chilena ha tenido importantes peculiaridades que obligan a calificar el mito de la democracia ejemplar. Las tres principales constituciones de la República, aprobadas en 1833, 1925 y 1980, bases de cualquier contrato social, surgieron en coyunturas de interrupción autoritaria del orden democrático; su redacción fue hecha por comisiones ad hoc nombradas por los poderes ejecutivos de la época, más que por asambleas o convenciones constituyentes, y fueron aprobadas bajo muy limitadas condiciones de transparencia y participación ciudadana. También la historia de republicana de Chile se ha caracterizado por serios episodios de violencia liderada por el Estado, con represión a sectores populares y pobres, además de instancias de levantamientos y golpes de Estado, el más serio y perdurable en el tiempo, a saber, el régimen militar establecido en septiembre de 1973 y que gobernó hasta febrero de 1990. La democracia, que surgió del último ciclo autoritario, evitó un cuestionamiento del modelo económico implantado antes y reestableció el funcionamiento del Parlamento, los partidos políticos, la prensa, pero en un contexto excluyente en cuanto a mecanismos de representación política y poco participativa para la ciudadanía y sus organizaciones sociales.

ANEXO

CONSTITUCIONES EN CHILE

Desde sus primeros avances hacia la Independencia, Chile ha tenido un alto número de constituciones, aunque las de mayor duración en el tiempo han sido las de 1933, 1925 y 1980. Las primeras tres constituciones (1811, 1812 y 1814) fueron intentos para legitimar su independencia de España. Tras la expulsión de los “realistas” (el grupo que apoyó a la monarquía española), y durante el Gobierno de O´Higgins, dos constituciones más fueron escritas, en 1818 y 1833, ambas con un marcado espíritu nacionalista. Otra, en 1823, fue redactada por el conservador Juan Egaña, pero ha sido considerada una iniciativa tal vez extemporánea en una época de liberalismo en ascenso.

Tras un intento fallido en 1826 por establecer un régimen federal en Chile, una nueva Constitución fue redactada en 1828 por José Joaquín Mora, un español liberal. Hacia 1831, los conservadores y estanqueros habían alcanzado el poder, y en la primavera de ese año una “gran convención constituyente” fue convocada para purgar la Constitución de lo que consideraban disposiciones y lenguaje populista, antiaristocrático, y anticlerical.

La Constitución de 1833 dio preeminencia a un fuerte Poder Ejecutivo

La nueva Constitución que surgió en mayo de 1833 fue orientada a fortalecer la presidencia de la nación con ribetes autoritarios. El presidente de la República podía gobernar por dos mandatos consecutivos de cinco años, y el cargo retenía un poder extensivo al Gabinete, la administración —tanto pública como judicial—, además de las Fuerzas Armadas. La Constitución de 1833 fue marcadamente centralista, con la hegemonía política residiendo en la capital, Santiago, una característica que aún define el sistema político y administrativo chileno.

La Constitución más liberal de 1925

En 1924, el descontento social hacia las políticas del Gobierno de Alessan-dri Palma, y la negación continua de amplios derechos sociales por casi un siglo, llevó a oficiales jóvenes del Ejército a demandar cambios políticos a través, como vimos, de su movimiento de “ruido de sables”. Sus demandas por reformas políticas y las encrucijadas de la época llevaron a redactar una nueva Constitución.

La Constitución de 1925 estableció la separación oficial del Estado con la Iglesia; fue la culminación de un proceso de erosión del poder económico y político de la Iglesia católica romana. Esta Constitución dio reconocimiento legal a los derechos de los trabajadores para organizarse en sindicatos, intentó promover el bienestar social de todos los ciudadanos, le permitió al Estado restringir la propiedad privada en pos del bien común, y aumentó los poderes del presidente en relación al Congreso bicameral que existía, tras la derrota de la administración liberal del presidente José Manuel Balmaceda en la Guerra Civil de 1891. La nueva Constitución extendió el mandato presidencial de cinco a seis años, a pesar que no permitía períodos consecutivos. Se estableció un sistema de representación proporcional para los partidos con listas de candidatos para el Parlamento. El Gobierno fue dividido en cuatro ramas, en orden de poder descendiente: el presidente, la legislatura, el Poder Judicial y el contralor general. Este último tenía autorización para juzgar la constitucionalidad de distintas acciones del sector público, el uso correcto de la propiedad estatal y la transparencia en el manejo financiero del presupuesto fiscal.

La Constitución de Pinochet de 1980 y las restricciones a la democracia

La Constitución de 1925 fue una de las victimas del golpe militar del 11 de septiembre de 1973. Una nueva Constitución empezó a ser redactada por la Comisión Ortúzar, con posterioridad al golpe de 1973; este texto luego fue modificada por la Junta de Gobierno entre 1978 y 1980. En el séptimo aniversario del golpe militar, encabezado por Pinochet, se realizó un plebiscito donde la nueva Constitución fue aprobada por los electores chilenos, como indicamos anteriormente, en ausencia de los registros electorales, libertad de prensa y otras garantías constitucionales.

La Constitución de 1980 sancionó legalmente los inmensos poderes que ya habían sido adoptados por el General Pinochet, y promovió tres importantes principios del neoliberalismo: establecer un valor supremo sobre la propiedad privada, restringir severamente al Estado en su rol económico como productor (con la excepción de la industria del cobre, fuente principal de financiamiento para las Fuerzas Armadas), e imponer restricciones a los derechos laborales. La Constitución llamó a un período de transición de ocho años, donde el Gobierno militar —con Pinochet como presidente— y su Consejo de Seguridad Nacional daría paso a un Gobierno civil. La Junta Militar asumió como la rama legislativa. La Constitución incorporó la noción de una “democracia protegida” al hacer a las Fuerzas Armadas las “garantes del orden institucional”. Durante aquel período de 8 años, la Junta Militar, a través del Consejo de Seguridad, podía establecer “cláusulas temporales” para mantener la transición en forma ordenada, y era inmune al control democrático. La Constitución de 1980 estableció que cualquier presidente civil que deseara remover al comandante en jefe del Ejército, Armada o Fuerza Aérea, requería el consentimiento del Consejo de Seguridad Nacional. Además, la Cámara Alta del Congreso, el Senado, debía incluir a 11 miembros no electos (véase capítulo 8).

Las reformas del 2005 de la Constitución de 1980

Después de la derrota de Pinochet en el plebiscito en 1988, se promulgó la Ley 18.799 (Ley Orgánica Constitucional en Elecciones Populares y Conteo de Votos) y se introdujo en Chile el actual sistema electoral binominal. El sistema ha traído en general estabilidad política, aunque excluyente, en el marco de un pacto implícito de gobernabilidad entre la Concertación y la Alianza por Chile, que les ha permitido compartir los puestos de representación popular en el Parlamento y más tarde en el Ejecutivo; pero también ha restringido la representación popular de posiciones ciudadanas afuera de ambas coaliciones. Consecuentemente, durante los 20 años de transición, tras el término del régimen militar, la legislación aprobada en el Congreso era negociada solo por ambas coaliciones.

En 2005 más de 50 reformas constitucionales fueron aprobadas por el Congreso —pero no ratificadas por referéndum popular— para eliminar varias cláusulas no democráticas de la carta constitucional, terminando con la institución de los senadores designados y de por vida (de acuerdo a las condiciones establecidas por la Constitución de 1980). Se eliminó la prohibición de los presidentes de remover al comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, se redujo el período presidencial de seis a cuatro años y se disminuyeron las atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional. Las reformas llevaron al presidente Ricardo Lagos a realizar la controversial declaración que la transición a la democracia de Chile estaba completa y vivíamos nuevamente en una democracia plena.

Capítulo 3
Neoliberalismo, revolución cultural y movimientos sociales

Introducción

El modelo económico de libre mercado, implementado a partir de mediados de los años 70, no fue solo un programa económico de desregulación del mercado, privatización, estabilización macroeconómica y apertura hacia la economía global. También fue un intento para introducir un nuevo conjunto de valores y así cambiar la cultura de la sociedad chilena para hacerla funcional al nuevo modelo de sociedad que se estaba imponiendo. La nueva utopía de los Chicago Boys y los militares, este último un estamento que históricamente estaba más cercano al nacionalismo y al desarrollo impulsado por el Estado que al libre mercado, estaba envuelta en una idealización del mercado, promovía una ética individualista y la legitimación del afán del lucro, que se empezaba a extender a una amplia gama de nuevas actividades como la educación, la salud, las pensiones y otras actividades. La nueva visión de un mercado universal y soberano venía acompañada por una actitud distante y hostil hacia el Estado como agente productor, regulador y redistribuidor de ingresos.

Las revoluciones culturales que acompañan revoluciones sociales y económicas no son una novedad en la historia. En los años 60, el líder chino Mao Tse-Tung lanzó en su país una revolución cultural (la “Gran Revolución Cultural Proletaria”) orientada a subvertir, dentro del marco de la Revolución china, lo que él consideraba valores individualistas y tendencias contrarevolucionarias entre miembros del Partido Comunista, el Ejército popular y oficiales de Estado. Se intentaba remover las “actitudes capitalistas” que aún subsistían en la población. La revolución cultural de Mao estaba orientada, además de consolidar su propio poder personal, a crear la base cultural que serviría de apoyo a una sociedad comunista, de modestos ingresos y altamente igualitaria.

En el caso chileno, una nueva “hegemonía cultural” era requerida para aceptar las visiones de las nuevas élites económicas dominantes y la tecnocracia que impulsaba una versión radical de capitalismo, alejado del tipo de economía mixta prevaleciente antes de 1973, caracterizada por un Estado regulador y redistributivo, sujeto a los contrapesos provistos por las organizaciones sociales, los limites que imponía un cierto pluralismo y diversidad en los medios de comunicación, y el ámbito de la cultura. En el nuevo orden económico neoliberal, guiado por el lucro que irrumpía con gran fuerza en el Chile autoritario, había poco espacio para los contrapesos y balances provistos por los sindicatos de trabajadores, los movimientos sociales de diversa índole, por una intelectualidad crítica y autónoma, por medios de prensa pluralistas y por un Estado que resguardara los derechos económicos y sociales de la población. Era una revolución económica con el ímpetu y convencimiento de otras revoluciones en la historia, que se perfilaban con elementos institucionales y culturales que iban a perdurar después del restablecimiento de la democracia tras el término del régimen militar.

La tensión entre utopía y realidad en el ámbito del mercado se manifestó en al menos cuatro áreas: (i) la experiencia cognitiva diaria, con el funcionamiento real del sistema de mercado, su oferta de una amplia gama de bienes de consumo, junto a la proliferación del endeudamiento y la información asimétrica entre consumidores y oferentes, y entre trabajadores y empresas; (ii) la enseñanza de la economía desenfatizada de su contexto histórico y social, con una dominancia de enfoques neoclásicos y ausencia de otras corrientes de pensamiento en la mayoría de las universidades chilenas; (iii) los mensajes conformistas, consumistas y culturalmente empobrecidos de los medios de comunicación de masas, incluida la banalización de la TV abierta y la construcción de un nuevo “sentido común” orientado a legitimar las virtudes del mercado; y (iv) el estrechamiento de contenidos y visiones en el debate político y social en la sociedad chilena, en gran medida asociado con la reducción de la diversidad de ideas en los medios de prensa y las universidades.

Analicemos, en forma selectiva, algunos de estos elementos.

La enseñanza de economía en Chile

La enseñanza de economía en la mayoría de las universidades chilenas, tanto públicas como privadas, está dominada hoy en día —al igual que en muchas universidades alrededor del mundo—, en forma incontrarrestable, por la teoría económica neoclásica. Autores clásicos como Marx, Schumpeter, Polanyi y otros no son incluidos en los currículums de estudio con que se han formado jóvenes chilenos en las últimas tres a cuatro décadas. Esta enseñanza de economía se orienta a formar un estudiante apto para el mercado laboral. No es claro, sin embargo, si esta formación incluye una actitud crítica de la realidad y los conocimientos recibidos. Oleadas de profesores jóvenes entrenados, generalmente en Estados Unidos, en una economía formalista y crecientemente matematizada, forman la planta renovada de los Departamentos de Economía de las universidades chilenas. Una tendencia general de la enseñanza actual de economía es la ausencia de la enseñanza de historia económica, la historia de las ideas y de visiones integradas del sistema económico en relación con aspectos políticos, sociológicos, antropológicos y culturales de la sociedad. Así, muchas veces el estudiante egresa con una formación estrecha que no le da guías para entender la realidad.

La teoría neoclásica, enteramente dominante en las universidades chilenas, basa sus postulados en el utilitarismo o elección racional que conlleva una visión más bien estrecha de las motivaciones del comportamiento humano. Implícitamente, esta teoría asume que los individuos están dotados de singulares capacidades para procesar los costos y beneficios de las distintas elecciones disponibles ante ellos. Sin embargo, existe un consenso cada vez mayor: que este es, en gran medida, un enfoque reduccionista de la naturaleza humana. Las personas en el mundo real, además de enfrentar información incompleta y fragmentaria para poder decidir, tienen una amplia gama de motivaciones, aparte del interés material. Estos valores incluyen el altruismo, solidaridad, generosidad y conducta orientada al grupo. De hecho, las personas no son aquellos fríos procesadores de costos y beneficios, como se representa en la teoría neoclásica, sino que seres humanos en busca de interacciones sociales gratificantes, muchos con un grado de compromiso en la acción colectiva, y que se unen a movimientos sociales cuando las condiciones están aptas para aquello. Más aun, como lo advirtieron muchos pensadores (incluyendo Sigmund Freud y otros) la pasión e irracionalidad son parte inherente de la naturaleza y el comportamiento humano22. Por otra parte, como lo indicó Marx, la estructura de valores y apreciaciones subjetivas de las personas en la sociedad están bastante condicionadas por su estructura económica subyacente y el contexto histórico prevaleciente.

A nivel de concepciones y formulaciones de políticas públicas, se ha hecho una verdadera exaltación del neoliberalismo, entendido como una versión radical de la economía de mercado visualizada no solo como una teoría, sino también como un proyecto económico y social que debe ser impuesto sobre la sociedad23. En este contexto, generaciones de jóvenes han sido entrenados en la narrativa y análisis (con la ayuda de matemáticas y gráficos para darle más “seriedad”) de las virtudes del libre mercado y el individualismo24.

La metáfora de la “mano invisible” desarrollada por el economista y filósofo escocés Adam Smith —donde la búsqueda por cada persona de su propio interés individual (ganancia o utilidad) sería compatible con el bienestar armonioso de la sociedad en su totalidad y con la eficiencia global del mercado— ha sido influyente en la legitimización del libre mercado. Cómo cuadrar esta construcción hipotética de una aséptica y armoniosa economía de mercado con la evidencia diaria y tangible del capitalismo real “plagado de problemas de información asimétrica, aprovechamiento del consumidor, explotación del trabajador, alienación, consumo excesivo inducido por publicidad, prácticas monopolísticas”, es una pregunta abierta25.

Por otra parte, la ideología del libre mercado choca con la tradición cultural e histórica de Chile, fuertemente influenciada por las enseñanzas de la Iglesia católica26, la historia de movimientos sociales críticos al capitalismo, la influencia de organizaciones de la sociedad civil que se mantienen autónomas e independientes de las ideas dominantes, la acción de partidos políticos que han impulsado históricamente modelos de sociedad más solidarios alrededor de proyectos colectivos de transformación social.

La compleja relación entre cultura y capitalismo

El sociólogo norteamericano Daniel Bell, en su clásico libro Las contradicciones culturales del Capitalismo, destacó que este sistema económico era capaz de ofrecer un importante nivel de progreso material y oportunidades de ocio a la población con poder de compra para adquirir y gozar de estos bienes. Sin embargo, el sistema también tiende a incentivar un alto nivel de consumo para evitar crisis de demanda agregada y dar salida a la producción de las empresas. Bell observó que la promoción del consumo tenía el efecto de debilitar una cultura de ahorro y austeridad necesaria para que una economía capitalista pueda financiar la acumulación de capital y crecer y prosperar. Además, este autor también subrayó que el capitalismo, en su impulso por expandirse y “mercantilizar” distintas actividades, altera y disloca las relaciones sociales y familiares, debilitando las necesidades de estabilidad y seguridad que la gente desea para sí mismos y sus familias.

Bell enfatizó que la estructura de valores, normas sociales y cultura en la sociedad es muy importante para moderar el impacto negativo que el libre mercado y el capitalismo desregulado tiene sobre la cohesión social, la comunidad y el medioambiente27.

Diversos economistas y cientistas sociales han formulado distintas teorías acerca del origen de los valores y la cultura, y sus relaciones causales con la estructura material proporcionada por el sistema económico. Max Weber (1905 [2001]) destacó la importancia de la religión, especialmente la ética protestante, que premia el ahorro, el trabajo y la acumulación de riqueza para facilitar el desarrollo y expansión del capitalismo. En efecto, la transición de un sistema feudal y tradicionalista a un sistema capitalista, necesitaba una estructura valórica funcional a las necesidades de acumulación de capital, cambio tecnológico y acelerada movilidad social del capitalismo naciente, distinto del orden feudal basado en el origen divino de la autoridad y la tradición. En Max Weber, la causalidad va desde los valores (afectados por preferencias religiosas) al sistema económico. Sin embargo, esta no es la única línea de causalidad o interacción mutua entre valores y cultura, y la base material de la sociedad. Karl Marx (1848 [1979]), en un esfuerzo para contestar la filosofía idealista hegeliana prevaleciente a principios y mediados del siglo XIX, subrayó el rol de la estructura económica, los modos de producción y las relaciones sociales de apoyo a la formación de ideas, creencias, valores y una ideología en la sociedad28. Marx, anteriormente, había postulado una línea de causalidad distinta (aunque su análisis no era puesto en estos términos) a la de Max Weber. Marx destacó, en su estudio del capitalismo, la tendencia a la “mercantilización” o “comodificación” (commodification) del trabajo humano bajo condiciones de trabajo asalariado, y la creación de un mercado para los servicios del trabajo (labor power) donde el trabajador promedio tiene un mínimo control sobre el proceso de producción en el que está inserto. En contraste, en las formaciones económicas precapitalistas el oficio de un artesano o maestro sí tenía control sobre el proceso productivo de lo que producía. Karl Marx enfatizó la enajenación del trabajo como una característica importante del sistema de producción de la fábrica capitalista29.

Aunque Marx mantuvo una visión dialéctica del cambio histórico y apreció que el capitalismo era un sistema que revolucionaba permanentemente los modos de producción, y que la relación entre ideas y base material era compleja y cambiante, se creó un “determinismo económico” asociado a su nombre. Esta posición metodológica fue contestada por el pensador social y líder del Partido Comunista italiano de los años 1920, Antonio Gramsci, quien desarrolló el concepto de “hegemonía cultural”30. Este concepto se refiere a la prevalencia en la población de las creencias, valores e ideas de las clases sociales dominantes, que se convierten así en “sentido común” y ayudan a mantener la legitimidad de un sistema económico y social. Para Gramsci, las ideas y la cultura podrían ser incluso más importantes, para el mantenimiento y la consolidación de los órdenes económico-sociales, que las formas tradicionales de poder político basado en la coerción y la fuerza usada por el Estado.

Es interesante notar que desde los días del régimen militar uno puede observar en Chile un tipo de “determinismo económico” en la formulación de políticas públicas y en el orden constitucional, reflejado en la prioridad absoluta del mantenimiento y consolidación del modelo económico. Este es visto como el camino inexorable hacia el desarrollo, bienestar y autorrealización de los chilenos. La economía, así, mantiene una preeminencia por sobre otros objetivos, como por ejemplo la existencia de la democracia (bajo el régimen militar) y la profundización de la misma (durante los gobiernos de centroizquierda que lo sucedieron) con mayores grados de inclusión social. Una manifestación concreta de lo anterior es el rol extremadamente influyente jugado por los ministros de Hacienda, tanto durante el régimen militar como en los gobiernos de la Concertación.

De una economía de mercado a una sociedad de mercado

Existe una tradición, tanto en economía como en las ciencias sociales, que enfatiza los riesgos para la cohesión social y los valores de una sociedad que está basada excesivamente en la lógica del mercado. Aparte de Daniel Bell, un autor como Karl Polanyi también advirtió en sus escritos sobre los peligros de la expansión de una lógica de mercado a todas las actividades humanas, en la búsqueda de lo que él llamó una “sociedad de mercado”, más que solo una economía de mercado31.

En su clásico libro La gran transformación, publicado en 1944, Polanyi postuló su idea de un “doble movimiento”: por un lado, la extensión, muchas veces liderada por el Estado, de la lógica de mercado, y las ganancias a nuevos sectores que no estaban siendo alcanzados por este antes del advenimiento del capitalismo (Polanyi llamó al mercado laboral y el mercado de la tierra y los recursos naturales como mercados “ficticios”). Y un segundo (contra)movimiento, identificado por Polanyi, constituido por la reacción y resistencia a la extensión del mercado a nuevos campos previamente dominados por bienes públicos y arreglos comunitarios. Esta resistencia puede tener lugar en un nivel individual o a través de la acción colectiva llevada a cabo por los movimientos estudiantiles, sindicatos, grupos ambientalistas, organizaciones de la sociedad civil y grupos religiosos. Ejemplos históricos de este (contra)movimiento al avance irrestricto del mercado, fue la promulgación de leyes laborales y de protección social (salario mínimo, prohibición de trabajo infantil, pensiones, semanas de trabajo reguladas, etc.) en el siglo XIX y el siglo XX en diversos países. Más adelante, la creación del estado de bienestar puede ser interpretada como una estructura institucional orientada a moderar y compensar la acción desigualizadora del mercado desregulado.

En Chile, el primer movimiento “a la Polanyi” fue la imposición de una economía de mercado en los años 70. Este proceso fue de shock y autoritario, más que evolutivo y democrático. La introducción y liberalización de mercados estuvo acompañada de una variedad de medidas, como la eliminación del control de precios, la desregulación, estabilización y baja de la inflación, reducción de aranceles a las importaciones y la ampliación de ámbitos de negocios para la iniciativa privada. Como algunas de estas medidas llevaron a un aumento del desempleo y la restricción de derechos sociales y laborales, el “shock capitalista” fue acompañado con políticas represivas hacia los movimientos sociales y laborales, los partidos políticos y la restricción de la libertad de prensa y otras libertades civiles. Un rasgo distintivo de la sociedad de mercado en Chile — que ya hemos mencionado— es la extensión del alcance del mercado a esferas como las universidades y colegios, la provisión privada de los servicios de salud a través del sistema de Isapres, el sistema de pensiones privado (AFP) y un número de otras actividades (véase capítulo 6).

Este proceso coincidió además con la creación de una sociedad de consumo moldeada al estilo de la sociedad de consumo de Estados Unidos, como el modelo de aspiraciones, progreso y bienestar a imitar. Se expandieron las multitiendas, supermercados, shopping malls y barrios suburbanos, y empezó a proliferar una cultura de consumo superfluo. Para hacer viable, pero no necesariamente sostenible, el incremento del consumo en una economía con una alta desigualdad y salarios modestos, se produjo un aumento del endeudamiento de los consumidores proporcionado por los bancos, multitiendas no reguladas y otros prestamistas. Este proceso fue apoyado por una industria de publicidad orientada a crear nuevas necesidades y deseos en la población.

La entrada de proveedores privados de servicios sociales (examinado más en detalle en el capítulo 6) generó un alto grado de diferenciación social y exclusión en el acceso a educación de buena calidad y otros servicios sociales. La privatización de los servicios sociales y sus altos cobros fue recibida con resignación por el público a través de un largo tiempo, pero esa tolerancia ha dado lugar al malestar y también a las protestas sociales. La clase media ha debido enviar a sus hijos a universidades que cobran altos aranceles y cuya calidad, muchas veces, es dudosa. Nuevamente el expediente para viabilizar esto ha sido el endeudamiento. A las deudas universitarias, hay que agregarle la deuda hipotecaria para la adquisición de viviendas, de bienes de consumo durables y otros endeudamientos (automóviles, viajes). Esta proliferación de deudas constituye una fuente de ansiedad en las familias chilenas.

Movimientos sociales

Un actor importante para impulsar cambios en la sociedad son los movimientos sociales32. Para entender el proceso de dinámica de movimientos sociales es útil referirse al trabajo del cientista social Albert Hirschman. Este autor, a finales de los años 70, escribió un libro llamado Involucramientos cambiantes. Interés privado y acción colectiva (Shifting Involvements. Private Interests and Colective Action), que intentó entender por qué las personas, en ciertos períodos de sus vidas e historias de sus países, toman la decisión de dedicarse a actividades políticas y a la acción colectiva, mientras que durante otros períodos se dedicaron, principalmente, a actividades privadas (de mercado) acompañadas de un considerable grado de conformismo con el statu quo y aparente despolitización de la sociedad33. Para Hirschman las personas pasan por ciclos de participación pública (acción colectiva) seguido por una dedicación a actividades particulares alejadas de la participación en movimientos sociales, actividades políticas y de gobierno. Esta teoría parece ajustarse a la experiencia mundial histórica de los movimientos sociales y las acciones individuales de las últimas décadas.

Las décadas de los 60 y 70 registraron en el mundo importantes períodos de acción colectiva, movimientos sociales y políticos con un fuerte componente de transformación social, política y cultural. Ejemplos de lo anterior son la Revolución cubana, el movimiento del “mayo francés”, el “otoño caliente” de Italia, la “primavera de Praga”, buscando una humanización de los “socialismos reales”, el activismo estudiantil mexicano (y su posterior represión) previo a los Juegos Olímpicos, en 1968 el movimiento por la paz y en contra de la guerra de Vietnam, el movimiento hippie, el movimiento de igualdad de derechos para las mujeres y la población negra en Estados Unidos, el impulso a la reforma social y las transformaciones progresistas a inicios de la década de los 70 en países del Cono Sur de Latinoamérica, encabezados por los gobiernos de Allende en Chile, Campora y Perón en Argentina, Velasco Alvarado en Perú, entre otros. Estos movimientos pueden ser caracterizados por una mayor influencia, comparados con otras décadas, ya sea anterior o posteriormente, de la motivación de la acción colectiva en torno a proyectos de transformación social. Este proceso de transformaciones “societales” progresivo tuvo un gran retroceso posterior. Una contrareacción se desarrolló en el Cono Sur de América Latina, con la instauración de regímenes militares de carácter represivo en los años 70. Parte importante de esta agenda conservadora incluyó la implementación y consolidación de economías de libre mercado.

La era neoliberal y la globalización también se extendió a Europa Central y del Este, además de Rusia, con la caída del “socialismo real” a fines de la década de los 80 e inicios de los 90. No obstante, también se observó el surgimiento de nuevos movimientos sociales, como el movimiento antiglobalización, cuya expresión mayor fueron las protestas de Seattle durante la reunión de la Organización Mundial de Comercio en 1999. Más recientemente, en el 2011, ha surgido el “movimiento de los indignados” en España, el Occupy Wall Street en Nueva York y otras ciudades norteamericanas, las manifestaciones sociales y de estudiantes en Chile, Israel y varios otros países.

La dinámica de estos movimientos es difícil de predecir en su surgimiento, desarrollo y también posible agotamiento. En el caso chileno, podemos identificar algunos puntos de mayor actividad, como las protestas de 1983-1987 contra el régimen militar por una democratización del país y contra la crisis económica, seguido casi una década después, en 2006, con la irrupción del movimiento de estudiantes de secundarios (los llamados “pingüinos”), críticos del sistema educacional privatizado. Más recientemente, en el 2011, un poderoso y masivo movimiento estudiantil ha irrumpido en la escena nacional con planteamientos críticos al lucro en la educación, con una agenda de recuperación de la educación pública de calidad y la educación gratuita. Este movimiento también ha sido acompañado por la irrupción de los movimientos ambientalistas contrarios a la construcción de grandes centrales hidroeléctricas en la Patagonia34.

Los medios de comunicación y la reducción del debate público

Los medios de comunicación, fuertemente dependientes de la publicidad y guiados por el deseo de obtener ganancias, juegan un rol fundamental en la formación de hegemonías culturales. También estos medios muchas veces promueven actitudes conformistas. El famoso lingüista y filósofo norteamericano Noam Chomsky ha estudiado este tema en su libro Manufacturing Consent (“manufactura del consenso”) y destaca el sesgo editorial de los medios de comunicación dependientes de la publicidad a favor de las posiciones de las corporaciones o el Gobierno, que encargan el avisaje a los medios y que generalmente promueven culturas conformistas con el statu quo y de aceptación de ordenes sociales excluyentes. También esta relación desarrolla formas de autocensura por temor a perder avisadores. En el caso chileno, la Premio Nacional de Periodismo María Olivia Mönckeberg (Mönckeberg, 2009) desarrolla un minucioso análisis de la concentración de la propiedad y de la publicidad de los medios de comunicación en Chile y sus relaciones con los principales conglomerados económicos del país.

Son bien conocidas las múltiples restricciones que enfrentó la prensa chilena durante el régimen militar. Justo después del golpe militar en septiembre de 1973, todos los diarios que apoyaban a Allende fueron prohibidos de circulación y sus activos confiscados. Se desarrolló una estricta censura de la prensa (televisión, diarios y revistas) por parte de delegados de la Junta Militar. Sin embargo, El Mercurio circuló y floreció durante el período del régimen militar. Una situación similar ocurrió con el diario La Tercera. Como lo mencionamos anteriormente, en la democracia actual estos son los dos diarios de mayor circulación en Chile, quizás una muestra de lo poco que ha cambiado el país en las ultimas cuatro décadas en cuanto a la orientación de su prensa escrita. Contrario a las expectativas, sin embargo, la restauración de la democracia en 1990 no llevó al surgimiento de una prensa con mayor diversidad de opiniones y el desarrollo de un pensamiento crítico en los medios. De hecho, en 1990 los medios de comunicación independientes y críticos que habían nacido en la década de 1980, bajo el régimen de Pinochet, desaparecieron con el retorno a la democracia. Se ha reportado (Cárdenas, 2006) que el Gobierno de Aylwin hizo un esfuerzo activo para terminar con el apoyo financiero que provenía del exterior (principalmente de países escandinavos), y que permitía existir a una gama de publicaciones independientes que se habían desarrollado en los años 1980, revistas y medios tales como Revista APSI, Análisis, Revista Cauce y Fortín Mapocho, entre otros, que contenían visiones autónomas y críticas hacia el régimen militar. Probablemente el nuevo Gobierno temió que esos medios de prensa autónomos e independientes podrían ser fuente de un escrutinio crítico del proyecto de consolidación del modelo económico y de democracia limitada para manejar la transición. Se argumentó desde el Gobierno de Aylwin que la mejor política hacia los medios de comunicación era “no tener política”, para evitar un dirigismo estatal de la prensa. Claramente esta visión ignora el dirigismo del sector privado de los medios de comunicación más proclives a posiciones conservadoras, y subestimó el potencial concentrador de la propiedad de los medios por parte de los grupos económicos. En efecto, la reducción del apoyo financiero estatal y desde el exterior para los medios independientes y críticos probó ser letal para aquellas publicaciones35. En contraste, la mayoría de la publicidad del Estado durante los gobiernos de centroizquierda fue orientada a financiar, mediante publicidad, El Mercurio y La Tercera36. Adicionalmente, el diario pro-Concertación, La Época, también desapareció por falta de apoyo económico. La entrega de los medios de comunicación a criterios del mercado es muy patente en los canales de televisión abierta. Estos están dominados por una estricta lógica de mercado donde el rating de espectadores y la obtención de ganancias guían, sin contrapeso, el contenido de sus programas. En esta lógica se ha trivializado el contenido de los noticieros en su interminable cobertura de la crónica roja, farándula y fútbol. Los contenidos culturales se han minimizado y las noticias de actualidad internacional son, en general, muy reducidas. Una orientación de la televisión como medio para ayudar a la gente a un entendimiento autónomo y crítico de la realidad nacional e internacional se ve muy distante. El Estado chileno es dueño de un canal de televisión (Televisión Nacional de Chile, TVN), pero este está forzado a seguir una lógica de mercado y autofinanciarse con la venta de publicidad. En este esquema, no es muy claro en qué se distingue la televisión pública de la televisión comercial. En el año 2010 la estación televisiva que estaba en manos de la Universidad Católica de Chile, además de la Iglesia, fue vendida en un porcentaje mayoritario a un importante conglomerado económico (el grupo Luksic, con la mayor riqueza de Chile de acuerdo a la revista Forbes). Como autoridad máxima del canal, fue nominado un ex ministro de los gobiernos de Aylwin y Bachelet, el que posteriormente es reemplazado por un ex ministro del presidente Ricardo Lagos. También existió salida de las universidades de la televisión, como el canal de televisión que era propiedad de la Universidad de Chile, privatizado durante los años 90. Al momento de escribir este libro, la estación televisiva fue vendida a Time Warner, una multinacional de telecomunicaciones norteamericana.

Observaciones finales

La transformación económica hacia una economía de libre mercado, llevada a cabo en Chile en las décadas de 1970 y 1980, no fue solo una experiencia tecnocrática de alinear precios relativos, tasas de cambio, equilibrar el presupuesto fiscal y abrir la economía al exterior. Fue también una transformación cultural funcional a la creación de una sociedad de mercado en torno al afán del lucro y la consagración de la propiedad privada como valor máximo. Este capítulo exploró los intentos de legitimación cultural del libre mercado a través de varios mecanismos, como el predominio de la enseñanza universitaria de economía neoclásica y neoliberal, el control de la prensa escrita y la televisión por conglomerados económicos nacionales e internacionales, y el rol de los “intelectuales públicos”, principalmente formados por economistas orientados a la promoción de soluciones de mercado a todos los problemas nacionales. La privatización de la educación, la salud y las pensiones, poco común en otras partes del mundo, es un sello distintivo del capitalismo chileno actual, y se orienta a consolidar una “sociedad de mercado”, según la terminología de Karl Polanyi. Este capítulo examina también el rol de los movimientos sociales, cuales agentes críticos de una sociedad de mercado, quienes resienten la dominancia del fin de lucro en la educación y en otras actividades, y que proponen un nuevo rol del Estado como instrumento para la igualación efectiva de oportunidades en la sociedad chilena.

Capítulo 4
Crecimiento económico y ortodoxia macroeconómica en las décadas de 1990 y 2000

Introducción

Aunque las reformas de libre mercado comenzaron a aplicarse a mediados de la década de 1970, bajo el régimen de Pinochet, el crecimiento económico se empezó a estabilizar y aumentó más sostenidamente en la segunda mitad de los años 80, y siguió así durante la década de 1990, hasta que el país fue afectado por la crisis asiática y rusa. Este entorno externo y las políticas adoptadas llevaron a un crecimiento negativo en 1999 y a un ciclo de menor crecimiento que se extendió por más de una década. En efecto, la tasa promedio de crecimiento del PIB en el período 2000-09 fue de 3.7 anual, aproximadamente la mitad de la tasa de crecimiento del período 1986-1998, que ascendió a 7.3% por año en los llamados “años dorados” del crecimiento económico del último cuarto de siglo de la economía chilena.

En los años 90, la restauración de la democracia le había otorgado un grado de legitimidad internacional al modelo económico chileno, que no tenía, salvo en círculos financieros, en el período autoritario. Además, se pensó que un crecimiento rápido iba a legitimar la naciente democracia pese a sus evidentes limitaciones y carencias. Aparentemente, la conducción económica de la Concertación llegó a la conclusión que convenía continuar con el modelo económico heredado del régimen de Pinochet, sujeto a ciertos cambios, ya que este daba “buenos resultados”. Sin embargo, la desaceleración del crecimiento de la primera década del siglo XXI, junto con una desigualdad en ascenso, empezó a incubar signos de que la estrategia de desarrollo adoptada adolecía también de serias falencias estructurales.

El énfasis dominante se centró en maximizar el crecimiento económico, usando el PIB por habitante como la principal vara de medición de éxito de nuestra estrategia de desarrollo. Este enfoque tuvo el costo de desatender importantes desafíos en los temas sociales, en particular la desigualdad. Además, al adoptar un enfoque basado en ingresos, alejó la atención de lograr una reducción de la pobreza en una óptica multidimensional (véanse capítulos 5 y 6).

Este capítulo se concentra en examinar el crecimiento económico chileno y las principales políticas macroeconómicas adoptadas en las ultimas dos décadas (período 1990-2009).

El crecimiento económico y sus contrastes

En esta sección analizamos, en una perspectiva de más largo plazo, la evolución del crecimiento experimentado por la economía chilena en las ultimas siete décadas, empezando en 1940. Nos interesa examinar su tendencia y también la variabilidad de este crecimiento en el tiempo.

La aceleración del último cuarto de siglo: 1986-2009 versus 1940-1985

La trayectoria de crecimiento económico experimentó un punto de inflexión en la segunda mitad de la década de 1980, cuando la tasa de crecimiento se aceleró, marcadamente, en comparación con su récord histórico del período de 1940-85 (véanse gráfico 4.1 y cuadro 4.1). En efecto, el PIB creció entre 1986 y 2009 a un promedio de casi 5.4% anual, en contraste con un 3.1% registrado entre 1940 y 1985. El gráfico 4.1 muestra la evolución del nivel del PIB total y PIB per cápita en un período de siete décadas, que va desde 1940 hasta 2009. Varias características del proceso de crecimiento durante este largo período pueden ser destacadas:

a) Crecimiento relativamente estable pero no espectacular durante el período 1940-70.

b) Bajo el Gobierno de Allende (1970-1973), el crecimiento económico se aceleró inicialmente para luego declinar, aunque no de forma dramática.

c) Las políticas económicas iniciadas a mediados de los 70 fueron seguidas por un crecimiento muy volátil y fuertes ciclos de aceleración, desaceleración y recesión, como se muestra en el gráfico 4.2. En este período destacan dos grandes recesiones en 1975 y 1982-83, con un PIB que cayó 13% en 1975 y 16% en 1982-83. Entre esas dos recesiones hubo una recuperación relativamente fuerte del crecimiento entre 1976 y 1981, pero este ritmo no fue sostenible en el tiempo.

d) Las políticas de ajuste en 1983-84, apoyadas por generosos préstamos de instituciones financieras internacionales, ayudaron a retornar el crecimiento a partir de 198537. Como ya indicamos, este ciclo expansivo fue interrumpido por la recesión de 1999 y luego por la recesión de 2009, que siguió la crisis financiera internacional que irrumpió en el 2008-09. El crecimiento promedio fue de 7.6% por año en el período de 1986-97, el que luego se redujo a menos de la mitad (3.3 por ciento por año) entre 1998 y el 2009.

e) En los últimos 25 años, la volatilidad del crecimiento del PIB ha declinado, pero no ha desaparecido. De hecho, la desviación estándar de la tasa de crecimiento en 1940-85 fue de 6.1, reduciéndose a 2.4 en el período de alto crecimiento de 1986-97, y luego a 2.3 en la fase desaceleración de 1998-2009.

Gráfico 4.1
El PIB Total y per cápita de Chile , Índice 1985 = 100

Fuente: Elaboración propia basada en datos de Díaz, Lüders y Wagner (2007) y el Banco Central de Chile.

Gráfico 4.2
Los cambios de crecimiento en Chile entre 1974-2009

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Banco Central de Chile.

El crecimiento fue muy volátil en la primera fase de las reformas de libre mercado (1974-85), pero la volatilidad se reduce en 1986-2009

Desde una perspectiva de economía política, la aceleración en el crecimiento económico de las últimas dos décadas38 ha coincidido con dos elementos, ambos de naturaleza probablemente transitoria. Uno es el favorable efecto de la estabilidad política y social en la larga transición a la democracia. Esta tendencia se interrumpe con la activación de los movimientos sociales de 2011 que sugieren el paso a mayores niveles de conflictividad de la sociedad chilena. El otro es el efecto sobre el crecimiento de un marco de políticas públicas abiertamente favorables al “sector privado grande” (en relación a esto, las Pymes son otra historia) ayudada por una regulación económica débil y un sindicalismo debilitado que provee una fuerza laboral “bien comportada” para el sector productivo. La pregunta central es, por supuesto, ¿en qué medida un posible cambio en estas condiciones, en especial la aparición de un mayor grado de conflictividad por presiones distributivas y un mayor activismo de los grupos ambientalistas, puede afectar el “clima de inversión” y la tasa de crecimiento económico de mediano plazo del país?

En términos de balances de ahorro e inversión, se observó en las dos décadas mencionadas un aumento en la demanda por inversión, debido a las oportunidades de la apertura externa y liberalización del mercado interno en el último período, acompañada por un incremento en los ahorros nacionales producto del mismo crecimiento económico, la profundización de los mercados de capital y el aumento del ahorro del sector público. Estas dinámicas de crecimiento parecen ajustarse a lo que predicen modelos de crecimiento liderados por la inversión39. El contexto externo (términos de intercambio y demanda externa) experimentó varios ciclos durante este período, con fases de auge y también de contracción, asociadas a la crisis asiática y rusa de finales de la década de 1990 y la crisis financiera de 2008-2012 en Estados Unidos y Europa40.

En síntesis, podemos identificar los siguientes factores de oferta y demanda (ahorro, inversión, exportaciones y productividad) que influyeron en el crecimiento económico en Chile desde mediados a finales de los años 8041:

i. Un incremento de 7.6 puntos porcentuales del PIB en la formación bruta de capital fijo entre 1986 y 2009, comparado con el período histórico de 1940-1985.

ii. Un incremento de alrededor de 6 puntos porcentuales del PIB en ahorros nacionales en ambos períodos, con una contribución significativa de ahorro privado que vino principalmente del sector de empresas.

iii. Aceleración, con fluctuaciones, en el crecimiento de la productividad total de los factores (o la eficiencia con la cual los recursos productivos eran utilizados en la economía)42.

iv. Incremento sostenido de la proporción de exportaciones en el PIB, porcentaje que se duplicó en el período 1986-2009 comparado con el período de referencia histórico de 1940-85.

Aunque posteriormente en este capítulo hacemos una discusión más detallada del tema, los siguientes indicadores macroeconómicos han coincidido con el mayor crecimiento de los últimos 20 a 25 años:

• Una disminución sostenida de la inflación.

• El paso de una situación de déficit fiscal a una posición de equilibrio y posteriormente de superávit fiscal.

• Una menor dependencia en los ahorros externos y una reducción de los déficit de la cuenta corriente en la balanza de pagos.

Cuadro 4.1
El crecimiento económico y los factores que lo permiten: Una comparación entre 1940-85 y 1986-2009

Fuente: Díaz, Lüders y Wagner (2007), Banco Central de Chile, DIPRES, e INE. Algunos datos de la columna número 2 comienzan en 1960.

Como se mostró anteriormente, la tasa de crecimiento del PIB per cápita aumentó significativamente en el período 1986-2009, comparado con el período histórico anterior (4% de crecimiento anual contra 1.2% en 1940-85). Este incremento del crecimiento del ingreso per cápita mejoró los estándares de vida del “chileno promedio” (si es que dicho concepto realmente existe), aunque dada la desigualdad prevaleciente el aumento de bienestar económico fue comparativamente menor para la clase media y de los trabajadores43. Gran parte de los beneficios del crecimiento económico ha ido al decil más alto, además de facilitar la acumulación de riquezas en unas pocas familias de muy alto patrimonio (véase capítulo 7). Al mismo tiempo, y como veremos en el próximo capítulo, el rápido crecimiento económico (en conjunción con transferencias sociales focalizadas en los pobres) ha reducido la pobreza oficial en los últimos 20 años, desde más de 45% a finales de los años 80, hasta aproximadamente 15% en 200944.

Reducción del ritmo promedio de crecimiento económico en el período 1998-2009

Las dinámicas de crecimiento de los últimos 25 años, terminando en el 2009, no han sido uniformes. Se ha producido, como se ha indicado ya, una desaceleración significativa en el crecimiento del PIB total y del PIB per cápita a partir de finales de los años 90 (véase cuadro 4.1 arriba y gráfico 4.3 abajo). De hecho, el promedio del crecimiento del PIB en el subperíodo 1986-97 fue más del doble que aquel del período 1998-2009 (7.6% anual versus solamente 3.3%, o 3.7% si no se incluye la recesión de 2009). Cabe destacar que el promedio de la tasa de crecimiento total anual del PIB en 1998-2009 está más cerca a la tasa promedio registrada en el período de 1940-85 (3.3% y 3.1% respectivamente). Sin embargo, el crecimiento del PIB per cápita se acelera en 1% por año en el período de 1998-2009, comparado con los años de referencia históricos 1940-85. Esto sugiere que una parte importante del incremento del PIB per cápita, en el período posterior, se debe más bien a una menor tasa de crecimiento de la población que a una alza significativa del crecimiento del PIB total.

Gráfico 4.3
Crecimiento del PIB ha caído de sus marcas altas en el período 1986-1997

Fuente: Elaboración propia basada en datos de Díaz, Lüders y Wagner (2007), además del Banco Central de Chile.

El crecimiento chileno en una perspectiva internacional

Una comparación internacional entre el crecimiento económico registrado en Chile y el crecimiento de otros países en desarrollo muestra que el PIB chileno creció en promedio más rápido que en la región latinoamericana en el período de 1987-98 y en el promedio de las dos últimas décadas de los 90 y 2000 (cuadro 4.2). Sin embargo, en la primera década de los 2000, este liderazgo regional en el crecimiento comenzó a desaparecer. En efecto, países como Colombia, República Dominicana, y Perú lograron crecer más rápido que Chile (esta comparación también se puede hacer para el PIB per cápita) en la última década45. Esta baja de la posición de liderazgo en el crecimiento de Chile con respecto a la región latinoamericana que si mantuvo en los años 90, coincide con la propia desaceleración del crecimiento en Chile en los 2000, además de la aceleración en las tasas de crecimiento de varios de los países con que se compara. Por otra parte, si contrastamos el crecimiento de Chile respecto al de economías emergentes fuera de Latinoamérica y el Caribe, notamos que en el período 1990-2009 el crecimiento chileno ha sido inferior al de economías de rápido crecimiento como China, India, Malasia, Singapur, Corea del Sur, e Irlanda (véase cuadro 4.2).

Cuadro 4.2
Crecimiento económico en Chile y en economías emergentes, 1987-2009, tasa de cambio anual, porcentajes

*Datos desde 1996.
Fuente: WDI, Banco Mundial, EUROSTAT, Estadísticas Nacionales

Sustentabilidad del crecimiento chileno

Sir John Hicks, el famoso economista británico y Premio Nobel de Economía 1972, sostuvo que el ingreso real sostenible es aquel en el cual las futuras generaciones no están afectadas por las decisiones de ahorro e inversión que se hacen en el presente. Este concepto es relevante para evaluar la sostenibilidad del crecimiento chileno, particularmente dado su significativa dependencia de los recursos naturales (tanto renovables como no renovables), su uso intensivo de energía, su alta concentración geográfica y las implicancias ambientales de su base exportadora. Podemos enumerar las siguientes preguntas críticas respecto a la sustentabilidad del crecimiento futuro:

¿Puede el uso de recursos naturales continuar siendo una base sostenible para el sector exportador?

Se estima que alrededor del 70% de las exportaciones chilenas (más del 35% del PIB) depende de materias primas y recursos naturales en bruto o procesados, como cobre, fruta, harina de pescado, madera y otros. Para un país que busca crecer a una tasa promedio de 5 a 6% anual, en forma sostenida en el tiempo (para alcanzar el “desarrollo”), continuar con el actual patrón de uso de recursos y energía pondrá una presión bastante seria sobre la base de recursos naturales del país y su medioambiente46.

¿Puede ser sostenible un patrón de crecimiento económico tan intensivo en uso de la energía?

Ya a mediados de los 2000 una evaluación acerca de las consecuencias ambientales y energéticas del rápido crecimiento en Chile, realizada en conjunto por la OCDE y CEPAL (CEPAL-OCDE, 2005), advertía que está aumentando significativamente el consumo de energía en el país (este estudio encuentra una elasticidad del PIB respecto al uso de energía superior a la unidad). La mayoría de los expertos en temas ambientales y energéticos advierten sobre la necesidad de generar enormes suministros de energía si la economía chilena logra crecer entre 5 a 6% anual durante al menos una década, manteniendo su actual intensidad de uso de energía. Obviamente, la forma en que se genere la electricidad, una fuente clave de energía en Chile, es fundamental para el medioambiente y la calidad de vida de la población que vive en los sectores aledaños a las plantas de generación eléctrica. De acuerdo a la Comisión Nacional de Energía de Chile (véase cuadro 4.3 abajo), en el 2010 la principal fuente de energía eléctrica fue el carbón y el petróleo, seguido por fuentes hidroeléctricas. En contraste, en 2006, la principal fuente de generación de energía fue hidroeléctrica. La proporción de generación de energía eólica es muy baja, una característica sorprendente para un país como Chile, que tiene más de cuatro mil kilómetros de costa. El uso de energía solar también es muy bajo.

Cuadro 4.3
No se está haciendo suficiente progreso en Chile para contar con energía más limpia
(Fuentes de generación de energía, porcentajes, 2006-2010)

Fuente: Comisión Nacional de Energía, CNE.

Medioambiente y crecimiento económico

Las consecuencias del proceso de crecimiento rápido sobre el medioambiente son bastante serias, como se destacó en el informe conjunto de la OCDE y la CEPAL. La asignación de recursos destinados a la prevención y mitigación de las consecuencias ambientales del crecimiento económico siguen siendo muy limitada. El rápido crecimiento del PIB tiene una variedad de efectos directos sobre el medioambiente y otros ecosistemas, como es el incremento en emisiones de combustibles fósiles y otros contaminantes, el uso intensivo de energía para alcanzar la demanda de consumo, el sobreuso del agua, la tierra y los recursos forestales, la rápida extracción de mariscos y la agresiva extracción minera, además de la sobrecongestión en las áreas urbanas asociadas al fuerte incremento en el stock de autos y vehículos de transporte, que caracteriza a las ciudades chilenas tras décadas de falta de regulación urbana, libre importación y circulación de automóviles.

Ortodoxia macroeconómica y crecimiento

Durante los últimos 25 años, el consenso en Chile ha sido que el crecimiento económico depende crucialmente de la mantención de la estabilidad macroeconómica, entendida como el asegurar una tasa de inflación baja y estable, ausencia de déficits fiscales, desequilibrios persistentes de balanza de pagos, “equilibrio” en precios relativos claves, como el tipo de cambio y la tasa de interés. Esta relación entre equilibrios macroeconómicos y crecimiento aparece como razonable, pero no está exenta de dificultades. Por una parte no es claro que una macroeconomía estable sea una condición suficiente para asegurar el crecimiento económico estable y acelerado del país. Un cierto fundamentalismo macroeconómico llevo a descartar una política industrial moderna, descentralizada y no burocrática, de fomento de actividades productivas con crédito, apoyo tecnológico, capacitación de la fuerza de trabajo. Si bien algunas de estas políticas se implementaron por entes como la CORFO y el Banco del Estado, la visión dominante fue que el mercado iba a resolver los temas de desarrollo productivo. Por otra parte, la conducción macroeconómica enfrentó el problema obvio de no contar con definiciones operativas sobre qué es tener los precios relativos equilibrados, qué niveles de déficit o superávit en las cuentas fiscales, externas, y qué tasa de inflación son adecuados y sostenibles en el tiempo.

Aunque los gobiernos de la Concertación se alejaron en parte del Consenso de Washington, principalmente en la década de los años 90, al poner impuestos a los flujos de capital, llevar una política de tipos de cambio manejados, y en el gradualismo en la lucha contra la inflación, en los años 2000 bajo dos presidentes socialistas, Lagos y Bachelet, se siguió una ortodoxia de tipos de cambios libres, reglas fiscales y eliminación de impuestos a los flujos de capitales de corto plazo. Es justamente en la década del 2000 que notamos una substancial reducción de la tasa de crecimiento económico.

El mensaje de Washington, de asegurar la estabilidad macroeconómica, fue recibido en Chile dado que el país sufrió el trauma de las crisis inflacionarias en los años 70, seguida por la devaluación de la moneda, recesión y colapso financiero a principios de la década de 1980, como lo vimos en el capítulo 2. Los distintos gobiernos de la Concertación le dieron prioridad al manejo macroeconómico. Las consideraciones ambientales y de equidad social pasaron a un relativo segundo plano, aunque también se hicieron avances en estas áreas.

Por otra parte, Chile, en los últimos 25 años, anticipó la ortodoxia en política macroeconómica prevaleciente después. A finales de los años 80, cuando se terminaba el régimen de Pinochet, se estableció un Banco Central autónomo con la finalidad de que el instituto emisor no pudiera hacerle préstamos al fisco y se concentrara solo en el objetivo de asegurar una inflación baja y estable, además de la normalidad en los pagos internos y externos47. Las metas “keynesianas” de crecimiento del PIB, pleno empleo, y un tipo de cambio competitivo, no fueron incluidas como objetivos válidos del Banco Central de acuerdo a la nueva carta orgánica del mismo. Esto es distinto de los objetivos de los Bancos Centrales de varias economías más avanzadas, el más notorio, a saber, la Reserva Federal de los Estados Unidos, aunque, con el tiempo, la meta única de baja inflación fue adoptada por distintos Bancos Centrales, tanto en algunas economías avanzadas como emergentes y en desarrollo48.

Se consideró además que un Banco Central independiente, que fuera un guardián efectivo de la estabilidad monetaria, debía estar protegido de las presiones políticas (posibles presiones del sector financiero aparentemente no se vislumbraron como un problema)49. Para aislar el Banco Central de estas presiones, inevitables en democracia, se decidió que sus máximas autoridades (el presidente y miembros del Consejo) fueran designadas por el presidente de la República y ratificadas en el Congreso por un plazo 10 años. Estos puestos se transformaron en designaciones altamente apetecidas, al asegurar un empleo estable y bien remunerado a los escogidos, quienes se podían dedicar con absoluta tranquilidad a la conducción monetaria del país.

Las políticas macroeconómicas de los años 90 fueron gradualistas en el frente anti-inflacionario, el régimen cambiario era de una banda de tipo de cambio ajustable hasta 1999; la política fiscal fue prudente pero sin una regla fiscal explícita y se utilizaron impuestos a las entradas de capitales de corto plazo. En contraste, a finales de los años 90, se pasó a una política cambiaria de tipo de cambio flexible y se suspendieron los impuestos a las entradas de capitales de corto plazo. Los indicadores macroeconómicos del período se puede observar en el cuadro 4.4 (basado en el cuadro 4.1).

Cuadro 4.4
Indicadores macroeconómicos en Chile
(1945-2009)

Fuente: véase cuadro 4.1

En los años 2000 las políticas macroeconómicas buscaron reglas impersonales y no discrecionales. Este modo de conducir la política macroeconómica era nuevo en el contexto latinoamericano y estaba en línea con una recomendación de moda por parte de los académicos macroeconómicos del norte, que pregonaba “reglas y no discreción”.

El cuadro 4.5 proporciona un resumen de las políticas macroeconómicas adoptadas por los presidentes Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet.

Cuadro 4.5
Principales políticas macroeconómicas en Chile
(1990-2009)

Fuente: Elaboración propia; Solimano y Pollack (2006).

1) Política fiscal: la regla de superávit estructural

En 2000 la administración de Lagos, siguiendo el consejo de su Director de Presupuesto y de su ministro de Hacienda, formalizó una regla fiscal donde el Gobierno debía ejecutar un superávit fiscal estructural como un cierto porcentaje del PIB (la administración Lagos fijó la marca en un 1% del PIB potencial; posteriormente, la administración de Bachelet redujo el valor específico del superávit estructural al 0.5% del PIB)50. El propósito de esta regla era hacer la política fiscal más previsible y evitar presiones sobre el gasto público de parte de partidos políticos, parlamentarios y variados grupos de intereses. Esta regla reduciría el grado de discreción en el gasto fiscal para los incrementos del gasto público, el que debía estar en línea con alzas permanentes en el precio del cobre, el PIB potencial, y otras fuentes de ingreso. Se buscaba evitar, así, que las mejoras cíclicas en los términos de intercambio o incrementos transitorios de los ingresos fiscales dieran origen a aumentos del gasto público que después era muy difícil revertir, lo que era considerado como una de las principales fuentes de desequilibrios macroeconómicos en Latinoamérica51.

La regla permite hacer políticas fiscales contracíclicas, ya que el Gobierno puede incurrir en déficits en años de menor crecimiento o de recesión, en que el PIB está bajo su capacidad potencial, para ser financiado por los activos acumulados durante los años de superávit fiscal. En 2006, por ejemplo, el superávit fiscal fue de 7.7% del PIB; 8.2% en 2007; y 4.3% en 2008. En contraste, en el 2009 hubo un déficit fiscal de 4.5%del PIB. El grado de contraciclicidad de las políticas fiscales de la década de los 2000 no es muy evidente. En el período 2000-03 la política fiscal fue levemente contracíclica, a pesar de las condiciones favorables que permitían acelerar una recuperación del crecimiento y el empleo en un momento de baja inflación, capacidad productiva inutilizada en las empresas, y acceso a créditos extranjeros a un costo relativamente bajo. Por otra parte, el auge del precio del cobre desde 2006 no fue seguido por una aceleración en el crecimiento del PIB, si bien el fisco hizo ahorros y eso permitió el paquete contracíclico del 2009, sus resultados estuvieron lejos de ser espectaculares. La presidenta Bachelet lanzó un paquete de estímulo fiscal en 2009. Como resultado de la favorable posición fiscal de Chile, particularmente en dólares, el sector público chileno se convirtió en un acreedor neto en términos de dólares y ha sido capaz de mantener una moderada deuda pública interna. La deuda pública bruta bajó de 45% del PIB en 1990 a 6.2% en 2009. En cambio, la deuda neta del sector público fue del 20.4% del PIB en 2008 y declinó a 11.2% en 2009, cuando el Gobierno utilizó activos acumulados en el Fondo de Estabilización Económica para financiar el déficit fiscal de 2009 (véase cuadro 4.6).

Cuadro 4.6
Deuda Bruta y Neta del Gobierno central (% del PIB)

Fuente: Dirección de Presupuesto, DIPRES.

2) Política cambiaria y fluctuaciones del tipo de cambio

Desde septiembre de 1999, Chile ha operado bajo un sistema de tipo de cambio flotante que reemplazó el sistema anterior de la banda cambiaria. El régimen de una banda cambiaria ajustable probó ser complicado de administrar con las llegadas de capitales que ejercían presión a la apreciación del tipo de cambio, que se movía hacia el piso de la banda (véase gráfico 4.4). El Banco Central participó en costosas operaciones de esterilización para contrarrestar el efecto monetario de las masivas compras de divisas. En 1998-99, frente a shocks adversos de los términos de intercambio y una reducción en los flujos de capital, se decidió reducir la flexibilidad del tipo de cambio (se hizo más estrecha la banda cambiaria, reduciendo la distancia entre el piso y el techo de esta). La política adoptada fue un poco desconcertante, ya que en general, ante shocks externos adversos, que no pueden ser financiados completamente, se requiere más (no menos) flexibilidad del tipo de cambio para facilitar una depreciación del tipo de cambio real.

Gráfico 4.4
Tipo de cambio nominal bajo dos sistemas cambiarios, Chile
(1984-2010)

Fuente: Banco Central de Chile.

Desde el 2005, el tipo de cambio ha mostrado una tendencia a apreciarse (véase gráfico 4.4). El peso chileno se ha fortalecido, haciendo más caras nuestras exportaciones y abaratando el costo de las importaciones. La política del Banco Central ha sido, por lo general, de abstenerse de intervenir el mercado de divisas, a pesar de presiones de exportadores y sectores competidores de importaciones que visualizan esta tendencia a la apreciación cambiaria (“dólares baratos”) como afectando negativamente la competitividad de la industria y agricultura chilena. Sin embargo, en ciertas ocasiones, el Banco Central sí intervino en el mercado cambiario. A principios del 2008, el tipo de cambio nominal (peso/dólar) se apreció bruscamente en términos nominales, frente a altos precios del cobre, un dólar débil en los mercados de monedas internacionales, y un superávit en dólares del Gobierno. Frente a la fuerte apreciación del peso, el Banco Central decidió intervenir entre abril y diciembre de 2008. Sin embargo, desde septiembre de 2008 hubo una tendencia a la depreciación del tipo de cambio. Así, a finales de octubre de 2008 el tipo de cambio estaba a casi 670 pesos chilenos por dólar. En marzo de 2008, el tipo de cambio era de 440 pesos chilenos por dólar estadounidense52.

La experiencia de tipos de cambio flexibles sin intervención en el período 2000-2009 ha sido de considerables fluctuaciones en el tipo de cambio nominal. Como se muestra en el cuadro 4.7, la desviación estándar del tipo de cambio nominal casi se duplicó entre 2000-09 comparado con el período 1989-99 (ambos utilizando cambios mes a mes y año a año).

Cuadro 4.7
Volatilidad del tipo de cambio nominal, Chile
(1989-2010)

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Banco Central de Chile.

Gráfico 4.5
Tendencia a la baja en la inflación (1990-2009)

Tasa de inflación (fin de período, %)

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Banco Central de Chile.

Una pregunta abierta es si esta volatilidad del tipo de cambio recién mencionada se pudo haber reducido si el Banco Central hubiese tenido una postura más intervencionista en el mercado cambiario53, considerando la importancia del nivel y estabilidad del tipo de cambio real para la rentabilidad de las exportaciones y las industrias competidoras, con importaciones que crean empleo y son un motor para el crecimiento en Chile.

3) Política monetaria: El objetivo primordial del Banco Central es mantener la inflación bajo control

En las últimas dos décadas la inflación chilena ha tenido una tendencia a la baja, al igual que la inflación mundial. En 1990, la inflación (medida por IPC) fue de 27.3%. En contraste, en 2006 esta había caído a menos del 3%. En 2007, la inflación subió a 7.8% y en 2008 esta fue de 7.1%. En el 2009, un año de recesión, la inflación se tornó negativa en -1.4%, el primer año de deflación en más de siete décadas en Chile (véase gráfico 4.5). Existe controversia si la baja en la inflación se ha debido a autoridades monetarias con poca tolerancia para la inflación, siguiendo un mandato del Banco Central autónomo, o más bien a la reducción en las presiones inflacionarias a nivel global, asociado con la incorporación de un billón de nuevos trabajadores a la economía mundial —a través del comercio internacional— en China, India, la ex Unión Soviética y otros países. Esto ha moderado las presiones salariales, bajado los precios de los bienes manufacturados y reforzado las expectativas antinflacionarias. Por otra parte, algunas tendencias y shocks han contrarrestado estas tendencias antinflacionarias, como el aumento en precios del petróleo y los alimentos, que ocurrieron en 2008 y luego en 2010.

Desempeños macroeconómicos en los cuatro gobiernos de la Concertación

Un análisis de los indicadores macroeconómicos a través de las cuatro administraciones de la Concertación, desde 1990, parece mostrar que la propuesta ortodoxa de que la clave fundamental del crecimiento económico reside en la mantención de la estabilidad macroeconómica a través de reglas fiscales, ausencia de controles a los flujos de capitales y tipos de cambio libres, no es avalada por los hechos. En efecto, Chile creció más rápido en la década de 1990, sin regla fiscal, con controles a los ingresos de capitales e inflación más alta. En contraste, durante la década del 2000 el crecimiento fue sustancialmente menor con regla fiscal, ausencia de controles a los flujos de capitales y tipo de cambio libre.

En cuanto al crecimiento del PIB, este fue más alto durante el primer Gobierno concertacionista de Patricio Aylwin, promediando una tasa anual de 7.7% (1990-1994). El crecimiento durante la administración de Frei Ruiz-Tagle fue de 5.4% anual (1994-99), seguido por la administración de Lagos (promediando 4.3% entre 2000 y 2005). El Gobierno de la presidenta Bachelet fue el que registró la tasa más baja de crecimiento anual del PIB (2.8% en el período 2006-09), a pesar de precios extraordinariamente altos del precio del cobre, salvo el 2009.

El crecimiento del PIB per cápita, al igual que el crecimiento del PIB total, fue menor en las administraciones de Lagos y Bachelet en comparación con los gobiernos de Aylwin y Frei. Además, la tasa de desempleo fue más alta y los salarios reales crecieron a tasas más lentas durante las presidencias socialistas de Bachelet y Lagos, que en los gobiernos de Aylwin y Frei.

Los equipos económicos encabezados por Nicolás Eyzaguirre y Andrés Velasco, respectivamente, fueron muy proclives a seguir las ortodoxias macroeconómicas que venían del exterior. En contraste, Alejandro Foxley y Eduardo Aninat, ministros de hacienda de Aylwin y Frei respectivamente, fueron menos doctrinarios y más autónomos en sus políticas macro que las aplicadas por sus colegas de las administraciones de presidentes socialistas.

Cuadro 4.8
Crecimiento e indicadores macroeconómicos en los cuatro gobiernos de la Concertación

Fuente: Véase Cuadro 4.1

No deja de ser paradójico que el crecimiento de la década de los 2000 fuera inferior al crecimiento de los años 90, ya que la economía disfrutó, en promedio, de términos de intercambio favorables y menor inflación en los años 2000 en comparación con los 90.

En cuanto a la inflación, esta fue más alta durante la administración de Aylwin (promediando 17.7% anual). La inflación promedio con Lagos fue de 2.9% anual, con Frei 6.1% y con Bachelet 4%. En su conjunto, las políticas fiscales fueron relativamente austeras durante los cuatro gobiernos de la Concertación, en línea con las recomendaciones del Consenso de Washington para economías emergentes (las recomendaciones del FMI para Estados Unidos, Gran Bretaña y España, países con altos déficits fiscales y endeudamiento, parece que no fueron escuchados o se hicieron muy débilmente). El grado de austeridad fiscal fue particularmente intenso durante el Gobierno de Bachelet, cuando la bonanza de los precios del cobre fue en gran medida ahorrada hasta 2008, a pesar de las necesidades obvias para un mayor gasto fiscal en educación, salud, vivienda y pensiones. Esto dio a su Gobierno una connotación de ortodoxia económica con menos sensibilidad social que los gobiernos precedentes de Aylwin, Frei y Lagos. El Gobierno vindicó que la austeridad era la política correcta a seguir, ya que era un ahorro preventivo para posibles malos tiempos en el futuro. Estos arribaron en 2009, cuando el PIB se contrajo en un 1.7% a pesar de las políticas contracíclicas financiadas por los ahorros fiscales de períodos precedentes. En general, hay que constatar que las administraciones de la Concertación mantuvieron déficits de la cuenta corriente de la balanza de pagos moderados o bajos, las cuales se convirtieron en superávit durante los años de precios del cobre récord en 2006 hasta 2008.

En resumen, es evidente que los gobiernos de la Concertación fueron bastante prudentes en sus políticas macroeconómicas, con un sesgo claramente ortodoxo en las administraciones de Lagos y Bachelet. En el Gobierno de Lagos no se utilizaron activamente los espacios fiscales y de la balanza de pagos, además de una baja inflación para estimular la economía a principios de los años 2000, la que venía saliendo de un ciclo recesivo asociado a la crisis asiática y rusa. Por su parte, la presidenta Bachelet prefirió ahorrar los excedentes asociados a extraordinarios precios del cobre de 2006-08 posponiendo la satisfacción de necesidades sociales en educación, salud y otros sectores.

Observaciones finales

En este capítulo hemos documentado el momento de cambio de tendencia en la dinámica de crecimiento de la economía chilena, que tuvo lugar en la segunda mitad de los 80, cuando el país comenzó a acelerar su tasa histórica de crecimiento del PIB. Este proceso llevó, a través del tiempo, a un incremento sustancial del PIB per cápita a US$ 17.000 en la actualidad. Este desempeño del crecimiento, aparte de otras consideraciones, ayudó a Chile a conseguir su membresía en la OCDE y reclamar el estatus de un país que se acerca al umbral de ser “desarrollado”, medido por PIB per cápita. No obstante, las dinámicas de crecimiento han sido heterogéneas y han venido acompañadas de severos ciclos de auge y desaceleración —o recesión— en los últimos 35 años. Estos ciclos incluyeron las grandes recesiones de 1975 y 1982-83 y las recesiones más moderadas de 1999 y 2009. Estas experiencias de crecimiento negativo indican la propensión de la economía chilena a sufrir repentinos frenos (“sudden stops” en la jerga macroeconómica) en sus tasas de crecimiento, frente a shocks externos aún disponiendo de ahorros fiscales y haciendo políticas contracíclicas, como en el caso del 2009. La aceleración del crecimiento de la década de los 90 fue una historia de crecimiento liderado por las inversiones, que fue apoyado por ahorros nacionales más altos, una rápida expansión de las exportaciones, un ambiente de calma social, salarios moderados y un sector laboral con sindicatos debilitados.

En términos del manejo macroeconómico, los gobiernos concertacionistas de la década del 2000 adoptaron una ortodoxia macro de moda, principalmente en la Academia de Estados Unidos y en el FMI. Esta ortodoxia recomienda Bancos Centrales independientes, reglas fiscales, ausencia de impuestos a los flujos de capital, tipos de cambio flexibles (con intervención ocasional solamente en el mercado de divisas) y metas de inflación. La experiencia del crecimiento económico y su relación con las políticas macroeconómicas de los años 90 y 2000 desafían asociaciones simples entre baja inflación, déficits fiscales y crecimiento. De hecho, Chile creció más rápido en los años 90, cuando la inflación fue más alta, que en la década siguiente, pero con tendencia a la baja, y el país tenía bajos niveles de ahorro fiscal y no había reglas fiscales.

Capítulo 5
Pobreza y desigualdad en el período 1990-2009

Introducción

En el capítulo anterior analizamos los resultados macroeconómicos y de crecimiento en las décadas de los 90 y 2000 con los gobiernos de centroizquierda. A pesar de los logros macroeconómicos y de crecimiento obtenidos, el patrón de crecimiento fue desigual en el tiempo y descansó fuertemente en el uso de recursos naturales, se caracterizó por el intensivo consumo energético y ha tenido impactos medio ambientales cuya naturaleza se está aún por dilucidar. La economía política del período indica que los sindicatos y organizaciones sociales, incluidas las organizaciones de las Pymes, tuvieron una influencia muy limitada en la formulación de políticas públicas, en contraste con el acceso privilegiado que aparentemente se les concedió a las asociaciones empresariales y financieras por las tecnocracias económicas en el poder.

Un rasgo distintivo del modelo chileno es la persistente inequidad en la distribución de la riqueza y los ingresos después del retorno de la democracia. Al mismo tiempo el aumento del PIB por habitante ha proporcionado una base material más amplia para financiar las reformas sociales que el país requiere. El coeficiente de Gini de los ingresos, una medida de desigualdad, ha permanecido sobre 0.50 en los últimos 20 años. Una gran parte de la población ha mejorado sus niveles de vida en las últimas dos décadas pero aún vive acorde a estándares de vida relativamente austeros, permanece vulnerable a shocks tanto económicos como naturales, tiene bajos niveles de empoderamiento y su influencia en las políticas públicas es muy reducida. La clase media en aumento sigue estando muy vulnerable a la deuda, enfrenta inseguridad laboral y debe pagar muy caro por el acceso a servicios sociales de educación, salud y otros. Esta clase media tiene nuevas aspiraciones tras años de prosperidad donde perciben que los frutos de esta están largamente internalizados por las élites económicas dominantes. El llamado efecto “chorreo” del crecimiento económico ha sido débil.

La baja prioridad otorgada a políticas públicas orientadas a lograr una mejor distribución del ingreso y de la riqueza que ha prevalecido en Chile en los últimos 25 años, plantea interrogantes no resueltas sobre la relación entre democracia y equidad social en el contexto de la transición chilena. De hecho, la experiencia chilena nos muestra que salir del autoritarismo hacia la democracia no gatilla automáticamente un proceso de mayor igualdad en el terreno económico. Tendencias similares de democratizaciones que no llevan a menor desigualdad se observaron en las transiciones postapartheid en Sudáfrica y la transición post socialismo autoritario en Europa del Este y Rusia. Incluso en el antiguo mundo socialista la democracia vino acompañada por un significativo aumento de la desigualdad en varios de estos países. Como hemos mencionado anteriormente, las prioridades sociales de la centroizquierda chilena en el Gobierno fueron insuficientes para revertir la inequidad, incluso en el marco favorable de un país que gozó de razonables equilibrios macroeconómicos y una aceleración del ritmo de su crecimiento económico. La agenda tradicional de la izquierda chilena en torno a combinar democracia con igualdad social se desdibujó con los gobiernos concertacionistas54. Aparentemente, los líderes de la coalición gubernamental tenían fresco en sus memorias la turbulencia política y el conflicto social que se vivió a principios de los años 70 en Chile, cuando políticas redistributivas fueron implementadas por el Gobierno de Allende y enfrentaron una fuerte oposición por parte de las élites económicas internas (con ayuda desde el extranjero) y por parte de la clase media. Esta vez en el poder, estas dirigencias evitaron adoptar una agenda de Gobierno de carácter redistributivo, enfocándose en el objetivo menos conflictivo de reducir la pobreza. Reforzando el punto hecho anteriormente en los capítulos 2 y 3, esto fue posible también gracias a la reducida capacidad política de los grupos sociales tradicionalmente proredistribución como el movimiento sindical de trabajadores y otros movimientos sociales. Así los partidos políticos que históricamente tuvieron una agenda proredistribución aparentemente no lograron, o no quisieron, influir en la formulación de una agenda gubernamental que incluyera un cambio real en la distribución del ingreso y la riqueza.

Se buscó el mejoramiento de las condiciones sociales del país pero sin enfrentar, realmente, las raíces estructurales de la inequidad, asociadas a la concentración de la propiedad de la riqueza productiva, la formación de conglomerados económicos con altas cuotas de mercado, la existencia de un sistema educacional fuertemente segmentado por los niveles de ingreso de los estudiantes y sus familias, el débil poder de negociación de los sindicatos y otros factores que revisaremos en este capítulo.

El hecho de que un equilibrio económico-social de alta desigualdad, como el del período post-1990, se haya transformado en muy estable en el tiempo y estuviera sujeto solo a desafíos de cierta magnitud provenientes del movimiento estudiantil en el 2006 y el 2011, es indicativo de los débiles mecanismos del sistema democrático vigente, que surgió del régimen autoritario, para alterar el balance de poder económico en el país (véase capítulo 8).

La forma en que los distintos gobiernos democráticos intentaron abordar los problemas sociales de Chile fue cambiando a través de los distintos gobiernos de la Concertación. El foco antipobreza de las políticas sociales de los años 90, a través del incremento del gasto social focalizado en los más pobres y vulnerables, fue complementado en los 2000 con políticas de protección social apuntadas a alcanzar, al menos parcialmente, a la clase media en el marco de un enfoque de “derechos sociales”. Estas políticas estaban orientadas a extender el acceso a la salud y a la educación a los grupos sociales más amplios, como los trabajadores y productores independientes. En el área de la previsión social, las pensiones “universales” introducidas fueron financiadas por el Estado. Se creó además un sistema de seguro de desempleo (de cobertura limitada que alcanza solo a los trabajadores en el sector privado formal). Sin embargo, estas reformas sociales de los 2000 no afectaron en forma significativa al sistema de AFP e Isapres, ambos con fines de lucro. La tensión entre la educación y la salud como mercancías que hay que pagar por ellas, versus la aspiración de contar con ambos servicios como un derecho social, sin cobro, ha sido una constante de las políticas sociales en democracia.

Por otra parte, aunque más recursos se destinaron a educación, no se logró revertir el deterioro de la educación pública. Desde la década de los 80 se ha reducido el porcentaje de aporte estatal a las universidades públicas cuyo costo se trasladó a los estudiantes y sus familias. Los proveedores de servicios sociales privados, universidades privadas, Isapres y AFP, constituyen poderosos grupos de interés casi inmunes a la regulación efectiva y a una competencia por parte del Estado en retirada. Estos temas son tocados con mayor profundidad en el capítulo 6.

Disminución de la pobreza: Sí, ¿pero en qué magnitud?

Chile ha sido presentado a nivel internacional, en las últimas dos décadas, casi como un caso de libro de texto de políticas públicas exitosas de reducción de la pobreza en torno a una estrategia que combinaba crecimiento económico y políticas sociales focalizadas. Estábamos en presencia de un modelo económico y social digno de ser imitado por cualquier país en desarrollo y por qué no decirlo, incluso por economías avanzadas de alto ingreso en necesidad de reformas económicas.

Efectivamente las estadísticas oficiales muestran que un incremento en el ingreso per cápita asociado al rápido crecimiento llevaron a una baja en la pobreza de cerca de 30 puntos porcentuales en poco más de dos décadas (cuadro 5.1). Asimismo la pobreza extrema bajo en cerca de 14 puntos porcentuales en el mismo período. Sin embargo, como lo adelantamos en el capítulo 1, el nivel efectivo de la pobreza en Chile es cuestionado por la vara de medición que se usa, el ingreso, y además su magnitud empírica ha sido disputada55.

Cuadro 5.1
Chile: La pobreza oficial muestra una baja drástica (1987-2009)

Fuente: Encuesta CASEN (1987-2009)

El cuadro 5.2 presenta las diferencias entre la incidencia de la pobreza calculada por Larraín (2008) y la pobreza oficial para los años 2000, 2003 y 2006. Las diferencias en el nivel de pobreza son bastante significativas entre las cifras oficiales y este estudio: los niveles recalculados por Larraín están entre 15 y 18 puntos por sobre la tasa oficial para los tres años indicados. En particular, el estudio llega a una tasa de pobreza de 29% en el 2006 que es más del doble de la tasa de pobreza oficial, de 13.7% para dicho año. La pobreza crítica (extrema) es también más alta: 6.2% versus 3.2% según el cálculo oficial.

Cuadro 5.2
Chile: Pobreza oficial y recalculada para 2000, 2003, 2006 (porcentaje)

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la encuesta CASEN y Larraín (2008)

Metodológicamente, Larraín (2008) actualiza la línea de la pobreza y genera una nueva canasta de consumo, utilizando un estudio de consumo de hogares de 1996-1997, basado en un trabajo técnico conducido por la Fundación para la Superación de la Pobreza56. El costo de la canasta actualizada es 51% más alta que el costo de la línea de la pobreza oficial para el 2006.

Una de las críticas que se le han hecho a la línea de pobreza oficial es que está basada en patrones de consumo de la década de 1980, que ciertamente no reflejan cambios demográficos (fertilidad, tamaño de la familia, urbanización) ni cambios económicos (menores impuestos a derechos de importación, acceso al crédito más amplio, nuevos bienes, mayores servicios públicos y otros factores), ocurridos en las últimas décadas57.

Persistente desigualdad

Como ya mencionamos, el coeficiente de Gini de Chile es uno de los más altos, no solo en la región de Latinoamérica y el Caribe, sino del mundo (véase capítulo 7 para comparaciones internacionales de desigualdad). Aunque la baja de la pobreza, según la metodología de líneas de pobreza es, en gran medida, un subproducto de la aceleración del crecimiento, la desigualdad de ingresos permanece casi inalterada con el crecimiento económico.

A pesar de las recientes reducciones de la pobreza, la evidencia muestra que la vulnerabilidad a caer por debajo de la línea de pobreza sigue siendo un riesgo real. De hecho, se estima que casi 30% de la población tiene ingresos que se ubican dentro del 40% de la línea oficial de la pobreza (véase López y Miller, 2008), lo que significa que si ocurre un shock económico adverso que lleve a la gente a perder su empleo, o a verse reducidos sus salarios, además de riesgos de salud o de otro tipo, entonces un número significativo de personas podría caer nuevamente en la pobreza. Un ejemplo de esto es el aumento en algunos puntos porcentuales en la proporción de personas viviendo bajo la línea de la pobreza en 2009, un año de recesión. Otro shock importante fue el terremoto del 27 de febrero de 2010, que golpeó severamente varias provincias de Chile, particularmente en la zona centro-sur del país, lo cual condujo a la pérdida de vidas humanas, infraestructura física y viviendas58.

En Chile, la inequidad de los ingresos parece no haber sido afectada por el nivel más alto del PIB per cápita que ha alcanzado el país. Chile es hoy en día mucho más afluente que hace dos o tres décadas, aunque sus niveles de inequidad son similares, por no decir peores. En contraste con la evolución de la pobreza (a pesar de la controversia sobre sus niveles efectivos y forma de medición), el coeficiente de Gini ha permanecido tenazmente alto en las últimas décadas. De hecho, el coeficiente de Gini para el ingreso autónomo (es decir, el ingreso obtenido en el mercado antes de subsidios y transferencias por parte del Gobierno) permaneció virtualmente constante con un pequeña caída en el 2006 y luego un aumento relativamente menor en el 2009. A su vez, el coeficiente de Gini para el ingreso total —el concepto que incluye las transferencias y subsidios del Estado— es ligeramente más bajo que el Gini para ingreso autónomo. Estos valores del coeficiente de Gini, en ambos conceptos de ingresos, son altos incluso para los estándares de Latinoamérica, una región que se caracteriza por tener un elevado nivel de desigualdad a nivel mundial. Como se muestra en el cuadro 5.4, esos valores son mucho más altos que en los países escandinavos (países con un Gini entre 25%–27%), y son más altos que en Norteamérica, Asia y Europa. Los coeficiente de Gini chilenos están entre el 10% de los países con mayor inequidad del mundo, y estamos en un grupo que incluye países como Namibia, Sudáfrica, Paraguay, Zimbabwe y otros.

Cuadro 5.3

Chile: Indicadores de desigualdad (1987-2009)

Fuente: Encuestas CASEN (1987-2009)

Cuadro 5.4
Coeficiente de Gini: Países seleccionados (2000-2008)

Fuente: Informe de Desarrollo Mundial 2009, Banco Mundial

El coeficiente de Gini no es la única medida de las disparidades de ingresos en Chile. En el 2006, el año previo a la CASEN del 2009, un año recesivo, el 10% más rico de la población chilena capturó casi el 39% de los ingresos totales; y en 2009, este porcentaje aumentó ligeramente al 40%. En contraste, el 20% más pobre de la población obtuvo solo el 3.6% del ingreso en el 2009. Estas brechas de desigualdad de los ingresos son bastantes grandes y son posiblemente subestimadas dada la tradicional subdeclaración de las rentas altas en las encuestas de los hogares (véase gráfico 5.1, paneles A y B).

Es claro que la inequidad de los ingresos en Chile se debe principalmente a la concentración de los ingresos en lo más alto de la población (eso es, el uno % más rico o si se desea una medida más amplia, el 5% más rico), más que debido un nivel de pobreza extrema muy aguda en la parte baja de la distribución. Además, en los deciles 1 a 9, la distribución de ingresos es relativamente pareja, con bajas disparidades entre los deciles inferiores al 10% más rico.

De hecho, los valores de los coeficientes Gini para la distribución completa (de los deciles 1 a 10) son significativamente más altos que el Gini para los deciles 1 a 9 (Solimano y Torche, 2007). Si hacemos el ejercicio hipotético de sacar el decil más alto de la distribución total, los niveles de desigualdad resultantes no serían muy distintos que los niveles encontrados en países más igualitarios (se obtiene un Gini bajo 40%)59.

Gráfico 5.1
Chile: Deciles y ventiles en la distribución de ingresos

Panel A: Deciles
Ingreso autónomo en miles de pesos corrientes

Panel B: Ventiles
Ingreso autónomo en miles Ingreso autónomo en miles de pesos corrientes de pesos corrientes

Fuente: Elaboración basada en el Ministerio de Planificación (Encuesta CASEN 2009).

Crecimiento, pobreza e inequidad

La relación entre tres variables críticas: crecimiento económico, pobreza e inequidad en Chile para el período 1987-2009 se representa en el gráfico 5.2. Este gráfico muestra una clara relación inversa entre pobreza y el PIB (el crecimiento induce a una baja en pobreza). Al mismo tiempo el gráfico no muestra una relación clara e indesmentible entre el crecimiento y la desigualdad de los ingresos medida por el coeficiente de Gini. En síntesis, el crecimiento parece no llevar a una baja en inequidad, aunque sí contribuye a reducir la pobreza medida según ingresos.

Gráfico 5.2
Crecimiento, pobreza e inequidad de ingresos (1987–2009)

Fuente: Elaboración propia basada en datos de encuestas CASEN (1987-2009) y el Banco Central de Chile

La experiencia chilena de las últimas dos décadas ilustra las complejidades y matices de dos relaciones importantes: (a) la relación entre el crecimiento económico y desigualdad social, y (b) la relación entre democracia y desigualdad (esta última no se muestra en el gráfico 5.2).

Hecho 1: La desigualdad no se reduce automáticamente con el crecimiento económico

La experiencia chilena de las recientes décadas parece ir en sentido contrario a las teorías que predicen una relación negativa entre inequidad y crecimiento60. Según estas teorías una desigualdad más alta llevaría a un menor ritmo de crecimiento económico61. Un mecanismo identificado en esta literatura es el aumento en la polarización y el conflicto social asociados con la inequidad, lo que crea un clima poco propicio para la inversión y la innovación retrasando así el crecimiento económico de un país. En el caso de Chile, aparentemente, la inequidad en los 90 y 2000 no habría afectado el crecimiento de manera significativa, ya que no hubo un nivel de conflictividad social alto en este período. Sin embargo, este no es el único signo posible para la relación entre crecimiento e inequidad social. En el modelo de Nicholas Kaldor el crecimiento está determinado por el nivel de ahorro y los trabajadores tienen una propensión a ahorrar menor que los capitalistas. Por lo tanto se requeriría una cierta concentración de distribución de ingresos para fomentar el ahorro nacional y financiar la acumulación de capital y estimular el crecimiento. Esta teoría sugiere que existe una relación positiva entre inequidad y crecimiento, lo que era parte de la crítica de Kaldor sobre el carácter concentrador de ingresos del sistema capitalista. El puzzle empírico que se obtiene de la experiencia chilena es que ambas variables (desigualdad y crecimiento) se pueden comportar en forma independiente una de la otra62. Este es un resultado que sugiere que solo concentrarse en crecer no resuelve, por si solo, el tema de la desigualdad social.

Hecho 2: La inequidad no se redujo automáticamente con el restablecimiento de la democracia

¿Por qué el retorno a la democracia en Chile (a pesar de las limitaciones de este proceso) no ha llevado a una reducción en el grado de inequidad económica en el país? En principio, teóricamente, la democracia debiera ser igualadora a nivel político: cada persona equivale a un voto, por lo tanto uno pensaría que la democracia también debiera llevar a una mayor igualdad económica, ya que las personas podrían votar por políticas públicas que distribuyan los beneficios del desarrollo en forma equitativa en la población. Existen también varias teorías posibles sobre la relación entre democracia e inequidad. Un enfoque asociado con la teoría del votante medio, es que en Chile los votantes habrían tenido, tras la restauración de la democracia, una preferencia más fuerte por políticas públicas que favorecen el crecimiento que la redistribución de ingresos, y por lo tanto aceptaron la inequidad como el precio a pagar por tener un crecimiento económico más rápido y una mayor prosperidad. El apoyo electoral de la Concertación durante varias elecciones presidenciales ofrece interesantes paradojas sobre la teoría del votante medio: aunque inicialmente la retórica oficial de los gobiernos de centroizquierda era de “crecimiento con equidad” y en cierto sentido esto se dio con políticas sociales más progresivas que las del régimen militar a la larga el principal logro es quizás el mayor crecimiento económico, ya que el país mantuvo altos índices de desigualdad durante las cuatro administraciones de centroizquierda. Por ende, se puede argumentar, que los votantes chilenos prefieren políticas procrecimiento en vez de proredistribución. Es posible que por un lado los votantes creyeran el slogan de crecimiento con equidad y por lo tanto votaran por ambos objetivos. Por otra parte, esta teoría que asume una capacidad poco realista de las personas comunes (votantes) para entender una relación muy compleja como aquella entre la equidad, la democracia y el crecimiento para formar sus preferencias políticas.

Una interpretación alternativa es que el retorno a la democracia en Chile mantuvo inalterado e incluso incrementó la influencia de las élites económicas y el poder del capital que tuvieron amplios medios (representación en el Parlamento que permitía bloquear posibles intentos de redistribución del ingreso y regulación económica, control de la mayoría de los medios de comunicación, recursos para financiar las campañas de candidatos afines al Parlamento, acceso y control de las universidades privadas y otros mecanismos) para disuadir las administraciones de la Concertación de no adoptar políticas redistributivas que pudieran afectar su poder económico63. De hecho, es evidente que el control de los recursos económicos por parte de las élites les permite a estas ejercer mucho más influencia vía lobby y apoyo a candidatos que representan sus posiciones sobre las políticas públicas que otros grupos en la sociedad, con menor acceso a activos y débil poder, tal como los sindicatos, grupos ambientalistas, organizaciones estudiantiles y otros movimientos sociales que podrían haber jugado un rol a favor de cierta redistribución.

Además, como indicó el economista inglés John Maynard Keynes, no solo los intereses son importantes, sino también las ideas en la formulación de políticas gubernamentales. En este sentido, las ideas económicas dominantes de la coalición de centroizquierda que estuvo en el poder entre 1990 y 2009 fueron, por un lado, “purgadas” de la influencia del marxismo, la socialdemocracia clásica y el socialcristianismo, y se acercaron en lo grueso a las recomendaciones del “Consenso de Washington”, que no incluía en su agenda de reformas económicas la adopción de políticas en favor de una distribución más igualitaria del ingreso.

Síntesis de factores que inciden en la persistente inequidad en Chile

La experiencia chilena de la transición post-Pinochet muestra la permanencia de la desigualdad en el tiempo frente a la aceleración del crecimiento económico y al advenimiento de la democracia. Varios factores pueden dar cuenta de esta persistencia de la inequidad relacionados a un acceso desigual a las oportunidades que abre la globalización, el proceso de concentración de la propiedad de la riqueza productiva del país, la segmentación de calidad entre la educación pública y privada, la ausencia de un sistema impositivo más progresivo, la capacidad débil de negociación de los sindicatos y la ausencia de metas explícitas y verificables sobre reducción efectiva de la desigualdad en la formulación de políticas públicas. Examinemos brevemente estos factores:

• Acceso desigual a las oportunidades abiertas por la globalización y la liberalización económica. El modelo chileno está basado en la integración de la economía nacional a los mercados externos y el potencial que ofrece la globalización para la creación de riqueza y en la “libertad económica” interna. Sin embargo, en un país con una estructura social muy diferenciada en términos de niveles educacionales, talentos, origen y conexiones sociales, estas oportunidades suelen ser capturadas por individuos con niveles de educación terciaria, empuje emprendedor, capacidad de enfrentar los riesgos económicos y financieros inherentes al emprendimiento, acceso a créditos y otras condiciones. Estos atributos y capacidades de movilización productiva están muy desigualmente distribuidos en la población64.

• Propiedad concentrada en sectores claves de la economía chilena. Como fue mencionado anteriormente y se explora en más detalle en el capítulo 7, la economía chilena exhibe grados muy significativos de concentración en la propiedad del capital productivo y activos bancarios, mineros, manufactureros, comercio del retail, administradoras de fondos de pensión (AFP), proveedores privados de salud (Isapres), farmacias, y otros sectores con altas tasas de retorno por unidad de capital invertido. Los beneficios supernormales generados en estos sectores contribuyen a la inequidad de los ingresos totales.

• Educación segmentada y de desigual calidad. En Chile, el acceso a la educación es tal que los hijos de pobres y la clase media tienden a asistir a la educación pública, y los hijos de la clase media alta y estratos de altos ingresos, van a la educación privada y semiprivada. Sin embargo, los recursos por estudiante en el sistema educacional público son muy inferiores que los recursos a disposición del sistema privado (una proporción de aproximadamente de uno a cuatro, o cinco); esto indica que la educación está lejos de ser un mecanismo de igualación de oportunidades. Al contrario, la educación tiende a reproducir y reforzar otras inequidades, en particular respecto al ingreso y la riqueza existentes en la sociedad chilena.

• La falta de una estructura impositiva más progresiva. Otro factor que influye en los altos niveles de inequidad en Chile es el bajo nivel de tributación de ingresos personales directos como proporción del total de recaudación de impuestos del Estado: 4.5% comparado con un promedio de 25.2% en la OCDE. Cerca de la mitad de la recaudación total de impuestos (48%) en Chile viene del impuesto al valor agregado (véase cuadro A.2 en el Anexo de este capítulo). En cambio, las tasas de impuestos corporativas, que por largo tiempo estuvieron en 17%, con la actual propuesta de reforma tributaria estos suben al 20%, para las grandes empresas son bajos según estándares Latinoamericanos y de la OCDE (aunque similares a países tales como la República Checa, Polonia, Hungría y la República de Eslovenia que son economías más igualitarias que la economía chilena).

• Ganancias de productividad y limitado poder de negociación de la clase trabajadora. La economía chilena ha generado ganancias de productividad con el crecimiento económico y la apertura externa, pero estas se han distribuido asimétricamente entre capital y trabajo. La distribución funcional del ingreso entre capital y trabajo depende, crucialmente, de la capacidad relativa de apropiarse de las ganancias de productividad por parte de ambos factores productivos, trabajo y capital. Este punto fue subrayado por los economistas clásicos David Ricardo y Karl Marx cuando discutieron las determinantes de la distribución funcional de ingresos en una economía capitalista. Por lo tanto, en un contexto de sindicalismo debilitado, con trabajadores permanentemente amenazados por el desempleo y la subcontratación, su capacidad de lograr una proporción más alta de las ganancias de la productividad generadas por una economía en expansión han sido bastante limitadas.

En contraste, el alto poder de las élites y el gran capital, además de las exigencias competitivas de la globalización han “requerido” mercados laborales flexibles, con bajos costos de contratación y facilidades para el despido y disciplinamiento de la fuerza laboral.

• Baja prioridad del tema distributivo en las políticas públicas. Un elemento importante en la persistencia de la desigualdad ha sido la ausencia de metas de reducción de la desigualdad en los gobiernos de centro izquierda que sucedieron el régimen militar. Como hemos indicado las políticas sociales se centraron en la reducción de la pobreza y no en la disminución de la desigualdad. En ningún programa de Gobierno del período 1990-2009, por lo que es de conocimiento público, hubo metas explícitas que la ciudadanía y el Parlamento pudieran verificar de reducción del coeficiente de Gini o de la proporción de ingresos entre el 10% (o 5%) más rico y el 10% más pobre de la población.

ANEXO
IMPUESTOS EN CHILE

Cuadro A.1

Ingresos tributarios, porcentaje del PIB, 2000-2008

Cuadro A.2

El total de los ingresos y la estructura tributaria para determinados países de la OCDE (promedios del 2000 al 2008)

*Datos hasta 2007
Fuente: OCDE

Cuadro A.3

Tasas de impuestos corporativos, personales e IVA para varios países OCDE y no OCDE (años seleccionados)

* Impuestos están combinados para un país que tiene impuestos tanto nacionales como federales.

** Algunos de estos son anticuados debido a las reformas del Gobierno tras la crisis financiera de 2008-2009.

(1) Estados Unidos no tiene IVA, pero tiene impuesto a la venta que varía entre los estados.

Fuente: Elaboración propia basada en la base de datos de impuestos de la OCDE y Wikipedia.

Capítulo 6
Políticas sociales y laborales en autoritarismo y democracia

Introducción

Tras la restauración de la democracia en 1990, el Gobierno de Aylwin buscó revertir la difícil situación social heredada del régimen militar con niveles de pobreza sobre el 40% de la población, con salarios reales deprimidos, desempleo persistente y modestos beneficios sociales. Los nuevos gobiernos democráticos, por un lado intentaron mantener los pilares básicos heredados del modelo económico neoliberal (apertura externa, privatización, movilidad de capitales y mercados laborales precarizados y flexibles) y al mismo tiempo reducir la pobreza, reducir la vulnerabilidad de los pobres y las capas medias, y mejorar la “equidad social”. El espejismo de esta estrategia fue la creencia que un efectivo progreso social real y tangible sería posible solo mediante el crecimiento económico y las políticas sociales focalizadas sin necesidad, además, de atacar las raíces estructurales de la inequidad en Chile y relacionadas con un desbalance de poder económico entre las élites (el genérico 1%) y el resto de la población (el 99%).

Las políticas sociales evolucionan de acuerdo a las estrategias de desarrollo económico que adoptan los distintos países. Estas políticas son moldeadas por varios factores: las demandas concretas de los distintos grupos sociales por redistribución y protección social, los recursos fiscales disponibles para financiar la política social y la factibilidad política de lograr ciertos objetivos sociales. Bajo la estrategia de desarrollo de sustitución de importaciones —que rigió desde la década de 1930 hasta la década de 1970 en Chile, Latinoamérica y otros países en vías de desarrollo— las políticas sociales buscaban extender derechos sociales y los beneficios del progreso económico a sectores de trabajadores y capas medias, y acelerar la formación de recursos humanos que requería el proceso de industrialización y modernización. Los instrumentos fueron la expansión de la educación en varios niveles, incluyendo la educación superior (básicamente a través de universidades públicas generalmente gratuitas), políticas de vivienda para hacer frente a una creciente migración rural-urbana y el crecimiento de la población en las ciudades, la creación de sistemas públicos de salud de alcance nacional y la implementación de sistemas de seguridad social de reparto. Las políticas del mercado laboral incluían la legislación de salarios mínimos, indemnizaciones por despidos y el intento de construir relaciones laborales aceptablemente equilibradas entre empresas, trabajadores y empleados. En varios países se implementaron, además, procesos de reforma agraria orientados a corregir un patrón altamente concentrado de tenencia de tierras que caracterizaba a la mayoría de los países latinoamericanos. Las fuerzas sociales de apoyo a estas políticas desarrollistas estaban formadas por trabajadores urbanos, sindicatos en los sectores públicos y privados, trabajadores rurales y una clase media ascendente construida en torno al proceso de urbanización, el desarrollo del Estado, y el segmento de empresas de pequeño y mediano tamaño. Las políticas sociales, en general, estaban orientadas a favorecer los intereses de una amplia coalición de clases sociales que incluían desde la clase trabajadora organizada, tanto urbana como rural, y las nuevas clases medias.

Las políticas sociales aplicadas desde mediados de la década de 1970 en Chile, con diferencias entre el régimen autoritario y el período democrático, trataron, en lo grueso, de no interferir en el funcionamiento del libre mercado y ser funcionales a este, aunque corrigiendo algunos de sus impactos más negativos sobre la pobreza y la vulnerabilidad social. Además tuvieron un fuerte tinte privatizador, extendido a la educación, la salud y las pensiones. Los principales elementos conceptuales de estas políticas han sido los siguientes:

a) En contraste con las políticas sociales desarrollistas, el grupo objetivo de las políticas sociales de la era neoliberal era el “pobre y vulnerable” más que la clase trabajadora y la clase media. El pobre podía ser un individuo indigente urbano o rural, un niño, anciano, un desempleado, más que una clase o estrato social con intereses comunes y capacidad de organización como movimiento social. Este es claramente un enfoque individualista de la política social consonante con el enfoque individualista que guía la política económica.

b) Hay un cambio evidente de prioridades hacia la reducción de la pobreza con una menor prioridad, o ausencia, de los objetivos redistributivos del ingreso y la riqueza y una menor desigualdad. El concepto dominante para medir pobreza y decidir quién recibe los beneficios sociales del Estado ha sido el ingreso más que el acceso a servicios sociales a bajo costo. Tampoco ha habido un intento real de empoderamiento económico, social, cultural y político de las capas pobres y marginalizadas y de la clase media.

c) Las políticas sociales de la era neoliberal otorgan un rol central a la contribución del crecimiento económico del PIB a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. La receta para crecer es la implementación de políticas de liberalización de mercados, apertura externa, privatización y desarrollo del sector exportador.

d) Se fomentó la participación del sector privado, en la provisión de servicios sociales como la educación, la salud y la administración de fondos de pensiones. Las universidades privadas fueron sujetas a escasa o nula regulación y la matrícula y mensualidades aumentaron considerablemente. Empezó a prevalecer un modelo de universidades privadas estilo “fábricas de profesionales”, alejándolas del modelo anterior de universidades más cercanas y comprometidas con la realidad nacional, con prioridad a la investigación académica y a las actividades de extensión a la comunidad. Se pasó a un mundo donde la educación y la salud son entendidas como mercancías, en que su acceso era fuertemente dependiente de la capacidad de pago y/o endeudamiento del beneficiario65.

e) En línea con la privatización de los servicios sociales se diseñó un sistema de administradoras privadas de fondos de pensiones, que excluía al Estado como gestor y administrador de estos fondos y se establecía la inscripción obligatoria en las AFP. Asimismo se siguió una política de progresivo desfinanciamiento y debilitamiento de la educación pública.

Sintéticamente y recapitulando varios puntos mencionados, estas políticas sociales orientadas al mercado adolecen, a nuestro juicio, de varios problemas fundamentales: (i) la falta de una consideración adecuada a los temas de derechos sociales y económicos. En el modelo de política social para el mercado se reemplaza la lógica de los derechos sociales a educación gratuita o de bajo costo, salud y jubilación decente por una racionalidad de mercado donde el poder adquisitivo del usuario es la variable clave que define el acceso de la población a estos servicios, (ii) la ausencia de objetivos de disminución de la desigualdad de ingresos y riquezas como metas válidas y explícitas de las políticas sociales, (iii) la desatención, con cierta corrección en el tiempo, a la clase media como un beneficiario legítimo de políticas sociales fuertemente influida por una lógica de focalización y exclusión de beneficiaros, (iv) una subestimación de los problemas de información asimétrica y manipulada por los oferentes, agravada por la ausencia o insuficiente control de calidad y la regulación por parte del Estado, en la entrega privada de complejos servicios como la educación, la salud, la vivienda y las pensiones, (v) insuficiente atención a los temas de participación social, gobernanza y democracia económica. Por supuesto, la aplicación práctica de la política social fue diferente entre los gobiernos de centro izquierda y el régimen militar, pero en lo grueso la influencia de los principios de individualismo, focalización, reduccionismo a criterios solo de ingreso para monitorear la evolución de la pobreza y ausencia de metas de desigualdad han seguido siendo muy fuertes en la formulación e implementación de las políticas sociales en democracia en Chile.

El cuadro 6.1 presenta una “matriz social” que muestra el contenido y los principales resultados (cualitativos) de las políticas públicas y sociales llevadas a cabo por los gobiernos de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet en áreas tales como la reducción de pobreza, inequidad, focalización del gasto público, salarios mínimos y otros.

Como muestra el cuadro 6.1, hubo avances y progresos en algunas áreas tales como la reducción de la pobreza según ingresos, la creación de un seguro de desempleo, la expansión de los beneficiarios del sistema de salud público a través del programa AUGE, la reforma de pensiones y otros. Sin embargo, el alcance e impacto de estas políticas fueron muchas veces limitadas en su diseño y obstaculizadas en la práctica por varios factores, como: (a) las restricciones, en gran medida autoimpuestas, de los gobiernos concertacionistas en su deseo de no apartarse, de manera significativa, de las ortodoxias de las políticas sociales ya mencionadas y de las recomendaciones del Banco Mundial, y en cierto grado del BID, (b) el poder de presión y lobby de organizaciones de los proveedores privados de servicios sociales y pensiones (Asociación de Isapres, Asociación de AFPs y otras) que probablemente visualizaban como un peligro para sus nichos de mercado una eventual expansión del rol del Estado en la provisión directa de servicios sociales y (c) las limitaciones de recursos fiscales para financiar la política social dado los niveles de recaudación de recursos del Estado chileno (véase cuadro A.1 en el anexo del capítulo 5).

Cuadro 6.1
Matriz social por la administración gubernamental (1990-2009)

Fuente: Elaboración propia y Solimano y Pollack (2006)

Las políticas sociales de los años 90

Durante la década de 1990, los presidentes demócrata cristianos Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle, trataron de cubrir los urgentes déficits sociales heredados del período militar. El valor del salario mínimo se aumentó para tratar de recuperar su deprimido poder de compra. Se incrementaron también los subsidios monetarios a los pobres, junto a la provisión de mayores fondos a la salud pública, educación, vivienda y pensiones, sectores que estaban crónicamente desfinanciados. Para financiar el programa social, el Gobierno de Aylwin aumentó, en acuerdo con la oposición de derecha, el impuesto a las empresas de 10% (establecido en 1988) a 15% en 1990. Se buscaba mantener una sustentabilidad de los gastos sociales para evitar tener que poner un freno al gasto social en el caso que surgieran eventuales desequilibrios fiscales (un recurso utilizado durante el régimen militar).

Durante la administración de Aylwin se creó un Ministerio de Planificación Social (MIDEPLAN)66, se invirtió más en infraestructura pública tal como carreteras, autopistas y puertos, que se habían deteriorado tras años de desatención a la inversión pública. Luego, un ente regulador del medio ambiente fue creado para promover un desarrollo económico más sustentable y evaluar el impacto ambiental de los principales proyectos de inversión (se creó CONAMA, Corporación Nacional del Medio Ambiente).

La administración de Frei67 intentó mejorar el nivel y la calidad de educación a través del perfeccionamiento de la infraestructura pública del sistema educacional, introdujo cambios en el currículum escolar y aumentó la duración de la jornada que los estudiantes debían pasar en las escuelas y colegios. Además se hizo un esfuerzo para mejorar los niveles decaídos de salarios de profesores, aumentar sus beneficios y mejorar la protección laboral bajo el Estatuto Docente aprobado a principios de los años 90. Otras acciones tomadas por los nuevos gobiernos democráticos fueron dirigidas a reducir el déficit de viviendas. Durante los años 90, alrededor de 800.000 nuevos hogares fueron construidos, el doble que durante los 80.

Las políticas sociales de la década del 2000

A pesar que el espíritu general de las políticas económicas y sociales de los dos presidentes socialistas, Lagos y Bachelet, fue uno de continuidad de las políticas económicas de los años 90 (aunque sus políticas macroeconómicas se hicieron más ortodoxas como se analizó en el capítulo 4), hubo un cambio de énfasis de la política social hacia lo que empezó a llamarse “políticas de protección social” en pensiones, beneficios de desempleo, atención de preescolares, salud y otras. La administración de Bachelet cortejó la idea de crear en Chile una especie de “Estado social de derechos”, noción que aparecía como contradictoria con el marco privatizado de provisión de importantes servicios sociales. En todo caso, la idea era que los beneficios a la población se asegurarían a través de leyes para autonomizarlos de los ciclos políticos y económicos que podían afectar al país.

En esta perspectiva analizaremos las siguientes políticas de los 2000:

(a) Políticas antipobreza a través del programa Chile Solidario.

(b) Reformas en educación.

(c) Reformas en el sector de salud (el plan AUGE).

(d) Reforma de Pensiones del 2008.

(e) Leyes laborales y seguros de desempleo.

Los esfuerzos antipobreza

Un programa antipobreza, reformado, llamado Chile Solidario fue implementado durante la administración del presidente Lagos68. Este programa intentó ordenar y expandir algunos beneficios sociales ya existentes. Se trató de implementar un enfoque más comprensivo de lucha contra la pobreza. No obstante este programa estuvo muy imbuido por la lógica de exigir múltiples “condiciones previas” para la entrega de beneficios, condiciones que terminan siendo bastante costosas en tiempo y esfuerzo para los beneficiados69. El valor mensual de las transferencias de Chile Solidario ascendía a US$ 100 por familia participando, en el 2005, o cerca de un tercio del promedio de ingresos de un hogar pobre (CASEN 2006)70 71.

Las reformas en educación

Los gobiernos democráticos desde 1990 fueron reacios a abrir un debate sobre la LOCE (Ley Orgánica Constitucional de Educación) que venía del régimen militar. Probablemente se deseaba evitar un choque con las fuerzas conservadoras más cercanas al antiguo régimen militar y simpatizantes del sistema educacional existente. La LOCE le asignó a las municipalidades el mandato de manejar escuelas y nombrar directores de estas en el sistema de escuelas municipales y particular subvencionadas. Esta ley, con rango constitucional, estableció además condiciones muy generosas y sin mayor control y supervisión para establecer universidades privadas, las que quedaban virtualmente sin regulación del Estado en cuanto a la calidad de la educación que ofrecían, el nivel de aranceles cobrados a los estudiantes, el carácter de las carreras ofrecidas, su empleabilidad en el mercado laboral y sus prácticas financieras. Se estableció en 1981, según la LOCE, que las universidades privadas que se creaban debían ser corporaciones sin fines de lucro aunque el cumplimiento de esta ley prácticamente no se fiscalizó en las décadas siguientes. El nuevo sistema universitario chileno, que incluía a las universidades privadas, acogió un aumento enorme de estudiantes en las décadas de 1990 y 2000, aunque las tasas de deserción de los alumnos provenientes del primer y segundo quintil son significativas.

A partir de los años 80 se empezó a reducir fuertemente el financiamiento público para las universidades estatales. En efecto, la contribución directa del Estado a las universidades públicas en Chile es, en promedio, inferior al 20%. De acuerdo a un informe conjunto del OCDE y el Banco Mundial sobre la educación superior en Chile, alrededor del 80% de los costos universitarios los financian directamente los estudiantes a través de matrículas y mensualidades. Sorprendentemente para un país en vías de desarrollo la proporción del presupuesto que las familias chilenas le dedican al pago de matrículas y mensualidades de sus hijos e hijas es entre tres a cuatro veces superior que el que gastan las familias en Europa, un continente con un ingreso por habitante muy superior al chileno72.

Después de años de aplicación del “modelo chileno de educación”, empezaron a sentirse voces críticas a este peculiar sistema. Las principales federaciones de estudiantes universitarios —FECH (Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile), FEUC (Federación de Estudiantes de la Pontificia Universidad Católica de Chile), la FEUSACH (Federación de Estudiantes de la Universidad de Santiago de Chile), y otras organizaciones estudiantiles de universidades de provincia— además de las organizaciones de los estudiantes secundarios, el Colegio de Profesores y los rectores de las universidades estatales se tornaron bastante críticos de las “políticas de consenso y pragmatismo” en educación que generaba un sistema universitario caro, segmentado, de calidad no asegurada y desigual. Un punto especial merecía la falta de cumplimiento en distintos casos de la ley que establece, como dijimos, que las universidades privadas deben operar como entidades sin fines de lucro. Sin embargo, estudios realizados (Mönckeberg, 2007) indican que los dueños de universidades privadas logran obtener suculentas utilidades del negocio universitario a través de la creación de empresas paralelas (inmobiliarias u otras) que arriendan edificios e instalaciones a las universidades, además de altos gastos de promoción y publicidad (véase Meller, 2011). Otro tema altamente contencioso ha sido la sostenida disminución del financiamiento estatal a las universidades públicas73.

El sistema educacional en Chile está fuertemente orientado al sector privado. El número de colegios privados que reciben un subsidio estatal de acuerdo al esquema voucher está creciendo desde principios de los 2000 y el número de escuelas públicas y sus matriculados están disminuyendo sostenidamente74. Una tendencia similar se observa por el número de estudiantes de cada sistema con una fuerte caída en las inscripción en escuelas públicas (véase gráfico 1, paneles a) y b). Sus consecuencias para la equidad social y movilidad ascendente están por verse en una sociedad tan desigual como es la chilena. El resultado más probable para el sistema educacional actual es ser una fuerza de reproducción y aumento de las desigualdades existentes.

Gráfico 6.1
Chile: Evolución de escuelas públicas, privadas y privados-subvencionados (panel A) e inscripción escolar (panel B) (1990-2009)

Panel A
Tipo de institución escolar

Panel B
Número de estudiantes por tipo de escuela (en miles)

Fuente: Ministerio de Educación de Chile

Recuadro 6.1
Los cambios dramáticos en la educación chilena desde la década de 1960

A finales de los años 60, el Gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva había prácticamente universalizado la educación primaria al introducir dos turnos de horario, y un ciclo de educación básica comprendida en ocho años. Este Gobierno extendió simultáneamente la educación secundaria y superior, modernizó el currículum y mejoró el entrenamiento a los profesores. A comienzos de la década del 70, el Gobierno de Salvador Allende buscó ampliar las oportunidades educacionales tanto a trabajadores como a grupos marginalizados. Más tarde, el Gobierno de la Unidad Popular lanzó una reforma curricular e institucional en línea con las transformaciones económicas y sociales de la época llamada “ENU” (Escuela Nacional Unificada).

Estas reformas encontraron resistencia por parte de la Iglesia católica y la oposición política de esa época, y el Gobierno no fue capaz de implementar estas reformas antes de ser derrocado por el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. A su vez, la expansión y democratización de la educación también alcanzó la Universidad, surgiendo el movimiento de Universidad para Todos.

El fin del Gobierno de Allende y su reemplazo por el régimen militar llevaron a un retroceso en las tendencias hacia la democratización de la educación. El objetivo principal del régimen militar no fue continuar la democratización educativa sino la introducción de un sistema educacional orientado al sector privado. En 1980, el régimen lanzó una profunda reforma educacional en línea con su revolución de libre mercado en la economía. Se creó, como se ha indicado, un sistema altamente desregulado de universidades privadas, un esfuerzo que probó ser muy lucrativo para sus dueños. El régimen militar estaba muy consciente del rol del sistema educacional en la transmisión de valores e ideología a las futuras generaciones y del potencial de las movilizaciones estudiantiles para un cambio social. En su último día de mandato, a principios de 1990, la Junta Militar promulgó la LOCE (Ley Orgánica Constitucional de Educación) antes de que un Congreso electo entrara en funciones. La ley hizo que fuese difícil enmendar las reformas educacionales de 1980 y 1981, ya que una de sus cláusulas requería que cualquier cambio constitucional hecho por el nuevo Parlamento debía ser aprobado por una mayoría calificada. Así, a pesar del cambio en el régimen político en 1990, la estructura administrativa y organizacional del sistema educacional que existía desde el período militar permaneció en su lugar, negando el impulso para reformas en este sector crítico de la sociedad chilena.

El nuevo sistema establecido por la LOCE le cedió a las municipalidades, que por lo general no estaban preparadas para esto, la responsabilidad para operar colegios públicos, una función que estaba previamente bajo la tutela del Ministerio de Educación. Los recursos se asignaron en una base per cápita, y el sistema se esperaba iba a impulsar la competencia abierta entre las escuelas públicas y privadas en línea con el modelo de vouchers propuesto por Milton Friedman. Los subsidios gubernamentales (vouchers) fueron proporcionados a los colegios privados y públicos de acuerdo a cada alumno inscrito, para los colegios y los cursos hasta cuarto medio, cubriendo así el ciclo estudiantil completo. La municipalización de las escuelas a sus distintos niveles se completó en 1986. El efecto de esta ley fue que los subsidios-voucher, dividían el sistema chileno en tres tipos de colegios: municipales o públicos, escuelas municipales subvencionadas y colegios privados. Actualmente la proporción de recursos por estudiante es de uno a cinco entre colegios públicos (municipales) y escuelas privadas, creando un sistema educacional altamente segmentado por ingresos.

A pesar de la reticencia de los gobiernos de la Concertación para revisar el marco institucional del sector educacional heredado del régimen militar, la presidenta Bachelet fue forzada, por la presión del movimiento estudiantil, a comenzar un proceso para cambiar la ley LOCE. El detonante fue el creciente activismo, en el otoño e invierno del 2006, del movimiento de estudiantes secundarios que demandaba reformas radicales al sistema escolar con la esperanza de transitar a un sistema educativo más igualitario. Una de las demandas principales de los estudiantes, que ha sido consistente en el tiempo, es terminar con el lucro en el manejo del sistema educacional en Chile.

Recuadro 6.2
La revolución de estudiantes secundarios (Revolución pingüina) de 2006

El 24 de abril de 2006, surgió, en forma aparentemente espontánea, un movimiento social importante, altamente crítico del sistema educacional vigente. El movimiento fue llamado Revolución pingüina, por los uniformes parecidos a pingüinos que utilizan los estudiantes secundarios. Este movimiento comenzó como una reacción en contra de las tarifas de los buses escolares y las matrículas, pero luego se convirtió en un movimiento nacional que demandaba “educación de calidad para todos”. De abril a junio de 2006, los líderes estudiantiles organizaron una serie de demostraciones, protestas y tomas de escuelas. El apoyo hacia los estudiantes de colegios públicos creció, atrayendo la participación de estudiantes universitarios, profesores y padres, al igual que el apoyo de estudiantes de colegios privados. El movimiento alcanzó su peak con una protesta nacional el 30 de mayo, donde varios cientos de miles de estudiantes secundarios protestaron en todo Chile, junto a muchos estudiantes universitarios, y paralizaron la mayoría de los colegios y universidades del país. Cuando la policía ejerció fuerza excesiva en contra de los estudiantes protestando, la presidenta Bachelet tuvo que involucrarse directamente en la negociación con los líderes estudiantiles. Siguiendo una segunda huelga nacional, el Gobierno anunció una serie de nuevas medidas que buscaban satisfacer algunas de las demandas estudiantiles. La huelga estudiantil terminó, oficialmente, el 12 de junio, aunque manifestaciones y tomas menores continuaron por cierto tiempo más en el país.

Para contener y neutralizar las principales demandas democráticas del movimiento estudiantil espontáneo, el Gobierno de Bachelet elaboró un consenso con el establishment político y, con gran premura, propuso una ley para reemplazar la LOCE. Cabe notar que a pesar que la ley fue aprobada por el Congreso, esta no fue aceptada por la mayoría del movimiento estudiantil (la nueva ley fue menos “reformista” que la originalmente propuesta debido a las negociaciones políticas que llevó a cabo el Gobierno con la oposición de derecha). La nueva LGE (Ley General de Educación) buscó el mejoramiento de la “calidad” de la educación, el fortalecimiento de la regulación para escuelas mixtas (subsidiadas), creando nuevas entidades gubernamentales, estableció ciertas restricciones para que los colegios elijan sus alumnos —lo cual implicaba formas de discriminación—. Sin embargo, era aparente que las reformas no respondían a varias de las demandas críticas hechas por estudiantes, profesores y la comunidad educacional, ya que la ley final no cambiaba lo que ellos veían como los principales problemas del sistema educacional en vigencia: las escuelas privadas como organizaciones con fines de lucro, el rol subsidiario del Estado en educación y la dependencia de las escuelas públicas de las municipalidades. Con la perspectiva del tiempo es evidente que la nueva reforma de la LGE no logró reducir la gran brecha de recursos por estudiante existente entre el sistema escolar público y privado en Chile, que tiende a perpetuar la inequidad en los ingresos y la distribución de riqueza, ni a atender las múltiples demandas estudiantiles y de la comunidad educativa.

La LGE trató de impulsar un nuevo sistema educacional de aseguramiento de calidad, con dos agencias que eran responsables por la supervisión de los colegios: la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educación. Además, la administración de Bachelet introdujo un proyecto de ley separada para modificar el marco institucional de la educación pública y para proveer financiamiento adicional y apoyo técnico-pedagógico a las escuelas públicas. Un “subsidio preferencial” fue presentado en 2008 que consistía en proveer a los colegios públicos con un subsidio extra por cada estudiante que perteneciera al 40% de las familias más pobres del país. Este subsidio cubre el total de los años de escuela básica y preescolar, representando un aumento de cerca de 50% de los beneficios existentes al crearse el programa75.

Recuadro 6.3
El sistema universitario chileno

Hasta 1980, en Chile, el sistema universitario era relativamente simple y consolidado. Había dos principales universidades (Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile), seguidas por la Universidad de Santiago (que hasta 1973 se llamaba la Universidad Técnica del Estado). Estas universidades tenían al menos hasta 1973 campus en la mayoría de las provincias del país, pero tras el golpe militar fueron forzadas a operar solamente en Santiago, en un esfuerzo para romper su influencia nacional. Las universidades públicas fueron creadas por ley y financiadas principalmente por el Estado que proporcionaba el grueso de su presupuesto total. Bajo el régimen militar, el sistema se sometió a una transformación total, incluyendo nuevos arreglos de financiamiento como ya hemos mencionado. Las ramas provinciales de las universidades públicas se convirtieron en universidades regionales autónomas y sus nombres fueron cambiados. La nueva ley hizo posible el establecimiento de universidades e instituciones de educación superior privadas, siempre y cuando una de las universidades que ya existía (ya sea entre las ocho originales o alguna de las nuevas públicas y regionales) acordaba examinar a los estudiantes y así supervisar la calidad de la enseñanza. Al reducirse el financiamiento estatal para las universidades públicas, la matrícula y las mensualidades universitarias aumentaron fuertemente. El nuevo sistema se organizó en tres niveles: (a) universidades, que otorgan grados académicos y profesionales; (b) institutos profesionales, que podían ofrecer grados profesionales pero no académicos; y (c) centros de formación técnica, ofreciendo grados de dos años.

Desde 1980, el sistema ha crecido significativamente. En 2009, había 61 universidades (36 de ellas eran privadas), 45 institutos profesionales y 74 centros de entrenamiento técnico. Sin embargo el sistema está siendo cada vez más consolidado y reagrupado, ya que algunas de las universidades privadas o conglomerados internacionales están adquiriendo el control de otras instituciones, en una suerte de “mercado de universidades”.

En promedio las familias chilenas destinan el 28% del ingreso familiar per cápita a pagar las universidades cuando en los Estados Unidos y Gran Bretaña esto es de 11% y 5% respectivamente, según cifras de la OCDE y el Banco Mundial. Las universidades privadas en Chile están orientadas principalmente hacia la enseñanza y sus índices de producción científica han sido generalmente bajos cuando se compara con las universidades estatales tradicionales, aunque hay universidades privadas que han empezado a hacer un esfuerzo para desarrollar capacidades de investigación.

Recuadro 6.4
La evolución del sistema de salud chileno en décadas recientes

En 1952, Chile se convirtió en una de las primeras naciones latinoamericanas en establecer un sistema nacional de salud pública, con el objetivo de proporcionar a todos los ciudadanos un acceso igualitario a los servicios de salud, independiente del nivel de ingresos del beneficiario y extendiéndose tanto a áreas urbanas como rurales. Con la creación del Servicio Nacional de Salud, se alcanzó importantes reducciones en mortalidad infantil, mejoras en nutrición y una disminución en la incidencia de enfermedades contagiosas y crónicas. El sistema se mantuvo hasta 1979, cuando el régimen de Pinochet reformó el sistema de salud al llamar, al igual que en educación y pensiones, a una mayor participación del sector privado. En 1980, todos los servicios primarios de cuidado de salud —incluyendo su administración y las instalaciones usadas para proveer el servicio— fueron traspasadas a las municipalidades (en ese momento eran 340 municipalidades). Después de estos cambios privatizadores la proporción del PIB destinada a la salud pública se redujo fuertemente. Desde 1990, los nuevos gobiernos democráticos aumentaron sus gastos en salud, y mayores recursos fueron destinados a los hospitales públicos, los que por supuesto no se comparan en dotación de recursos con las principales clínicas privadas del país.

El sistema de salud creado por el régimen de Pinochet sigue básicamente en pie hasta hoy. El componente público del sistema está constituido por el Fondo Nacional de Salud (Fonasa), el cual está abierto a todos; y se financia por los ingresos generales del Estado y una contribución del 7% de la base impositiva de aquellos que están empleados. Para aquellos usuarios que no pueden pagar los servicios (ya sea porque están desempleados y/o porque provienen de los segmentos de bajo ingreso o indigente de la población), el cuidado de salud es gratis. Fonasa sirve a aproximadamente a tres cuartos de la población del país.

El segundo componente —privado— fue implementado en 1981 como un sistema de provisión de servicios de salud manejado por privados (Isapres) que sirven tanto a los aseguradores de salud como a los proveedores de los servicios. El nuevo mercado de la salud es uno donde el poder de adquisición de los beneficiarios es el principal determinante de la cantidad y calidad de los servicios de salud que recibe la población. Los participantes en Isapres instruyen a sus empleados a realizar una deducción en su salario para la salud, en una cuenta con uno de estos aseguradores-proveedores del monto escogido por el cliente dependiendo de la política de seguro que seleccionan, a pesar que existe siempre un piso del 7%. Hacia finales del 2009 la afiliación a las Isapres era cercana al 16% de la población.

Además de Fonasa y las Isapres en Chile hay sistemas de salud especiales para el Ejército, la policía y las otras ramas de las Fuerzas Armadas que cuentan con buenos hospitales institucionales. Finalmente, los individuos de altos ingresos simplemente no pertenecen a ningún sistema de salud de los existentes y contratan seguros de salud internacionales.

El sector salud

Una reforma de la década del 2000 en el sector de salud fue el plan AUGE, impulsado por el Gobierno de Ricardo Lagos que envió una serie de proyectos de ley en salud al Congreso entre 2003 y 2005 orientadas a ampliar la cobertura de enfermedades incluidas para tratamiento en el sistema público. Se consideraba además establecer ciertas regulaciones, ninguna muy profunda, del sistema de Isapres, que ha recibido permanentemente críticas de los usuarios por su falta de transparencia, complejidad y afán de lucro desde sus inicios, casi tres décadas atrás. El sistema AUGE provee una serie de garantías sancionadas legalmente para la cobertura de los servicios de salud, basadas en una lista priorizada de diagnósticos y tratamiento para 56 condiciones de salud. Otra reforma fue la creación de una Superintendencia de Salud independiente, que debe asegurar estándares de calidad del cuidado, además de proveer directrices para las operaciones financieras de las Isapres.

Estas reformas trataron de abordar algunas de las deficiencias más visibles que afectaban al sistema de salud chileno de Isapres y Fonasa (Fondo Nacional de Salud, el nivel público del sistema): la alta segmentación social en el acceso a los servicios de salud, una salud pública con menos dotaciones de recursos para los sectores populares y medios, y otro sistema privado, caro, pero con más recursos, para los sectores acomodados y ricos de la población (véase Solimano e Isaacs, 2000). Un modelo muy similar en sus características cualitativas al de modelo privado de educación.

Uno de los objetivos del plan AUGE fue reducir las largas listas de espera para atender pacientes, corregir la falta de énfasis en la prevención y en los altos costos financieros de algunas enfermedades (las llamadas “enfermedades catastróficas”, no solo en el sentido de salud, sino en gran medida por el impacto financiero que pueden ocasionar al paciente y su familia). Se le han hecho al menos dos críticas de peso, además de las mencionadas, al sistema de salud existente en Chile: (1) aquellos inscritos en el sistema de Isapres tienen acceso a cuidados secundarios y terciario con más recursos, más allá del cuidado primario proporcionado por el sistema de salud público y (2) las Isapres practican un sistema, ya rutinario y considerado normal, de selección y exclusión de pacientes con enfermedades y dolencias previas, personas de edad adulta, mujeres y grupos vulnerables que son considerados como “clientes” potencialmente caros y riesgosos y que las Isapres buscan evitar afiliar y atender, o si lo hacen, a primas más altas. Muchos de los pacientes que no pueden atenderse con las Isapres son canalizados hacia el sistema público (además los empleadores privados que escogen costear los planes de Isapres para sus empleados reciben un reducción de impuestos por parte del Gobierno). Nuevamente la lógica del lucro de las Isapres prevaleció por sobre consideraciones humanitarias básicas de dar salud a los que más la necesitan (que obviamente deben acudir a Fonasa). Cabe mencionar que varias de estas prácticas de las Isapres no fueron corregidas con las reformas de salud del plan AUGE. El plan AUGE buscó asegurar el derecho básico de acceso a los servicios de salud para cualquier chileno (el componente de garantía explícita). Por ley, aunque no necesariamente en la práctica, dado el período de espera y disponibilidad de hospitales, las enfermedades más relevantes y recurrentes deben ser atendidas a tiempo, ya sea por el sistema público o el sistema privado (en caso que el servicio médico requerido por el paciente no pudiera ser proporcionado por el sector público) bajo específicos estándares de calidad (solamente por instituciones acreditadas y doctores certificados), con una carga monetaria prefijada de acuerdo al ingreso, que no debe sobrepasar el 20% del total de los costos. La cobertura incluye a los individuos inscritos en los sistemas públicos y privados y aquellos que no están inscritos en ninguno. Las garantías de salud están aseguradas por un número mayor a las 50 enfermedades especificadas que aproximadamente representan cerca de dos tercios de las enfermedades de la población76.

El gráfico 6.2, (panel A) muestra que la mayoría de la población (73,5% en diciembre del 2009) se atiende en el sistema público de salud. Esta tendencia ha ido en alza durante la década del 2000, a consecuencia del incremento del costo de los planes ofrecidos por las Isapres. Para muchas familias de clase media, sin hablar de las más pobres, el sistema de Isapres simplemente está fuera de su alcance. Su orientación a los altos niveles de ingreso se muestra en el panel B del gráfico 6.2, que muestra que la afiliación a las Isapres sube fuertemente para los individuos con ingresos mensuales sobre US$ 1.800 (que según la encuesta CASEN corresponden a los deciles altos).

Como se desprende del análisis anterior es claro que el plan AUGE, a pesar de sus aspectos positivos, no fue acompañado también, en paralelo, por una reforma regulatoria efectiva del sistema de salud privado de Isapres, que fuera orientado a la reducción de los cargos pagados por los beneficiarios e incrementar la cobertura proporcionada por este sistema para los individuos de menor ingreso, más allá de los que es estrictamente lucrativo para los proveedores privados (aunque como se indicó anteriormente, los beneficiarios inscritos en el AUGE pueden recibir los servicios prestados por las Isapres y pagados por el Estado si este no era capaz de proveer los servicios de salud que se aseguraban en el sistema AUGE). Además, la financiación del sistema AUGE no se hizo a cargo de un mayor esfuerzo tributario de las personas de altos ingresos y de las empresas. De hecho, la reforma fue financiada por un alza del IVA, el cual no es precisamente un impuesto progresivo.

Gráfico 6.2
Chile: Distribución de la población entre los  sistemas de salud, período 1990-2009 (panel A), y la distribución  de la población entre los sistemas de salud dependiendo  del nivel de ingresos, 2008 (panel B)

Panel A
Porcentaje de población adscrita a tipo de sistema de salud

Panel B
Distribución de afiliados a Fonasa e Isapres por ingreso

Fuente: Elaboración propia basada en datos de la Superintendencia de Salud

Una evaluación completa del impacto del plan AUGE está aún pendiente77. Por el lado positivo, hay cierta evidencia que muestra que el acceso a la evaluación y el tratamiento de enfermedades como el cáncer y aflicciones cardíacas se han incrementado y se ha producido un mejoramiento de la detección temprana de estas enfermedades, lo que ha llevado, aparentemente, a una menor mortalidad por esta causa. Además, los costos para el tratamiento del beneficiario han bajado (menor copago y la protección financiera en caso de enfermedades de alto costo). Sin embargo, el sistema AUGE opera bajo un racionamiento implícito: persisten los significativos tiempos de espera del paciente que busca atención y operarse en hospitales públicos. Otro gran tema es el alto costos de los medicamentos en Chile y las prácticas de colusión de las pocas cadenas de farmacias que existen en el país.

La reforma parcial del 2008 al sistema de pensiones

En 1924, Chile se convirtió en el primer país del hemisferio occidental en introducir un sistema de pensiones estatales cuando estableció un fondo de retiro para los trabajadores manuales. Ese fondo fue el antecesor del Servicio de Seguro Social, establecido en 1952, el cual se iba a convertir en el principal sistema de jubilación para la mayoría de los trabajadores chilenos hasta 1981. Este era un sistema de reparto donde los beneficios de los jubilados eran pagados a través de las contribuciones de los trabajadores activos. A través del tiempo se crearon varios regímenes de pensiones diferentes, cada uno con distintos beneficios y con sus reglas propias en cuanto a nivel de contribución y edad de retiro para los diferentes grupos de trabajadores. Como se explica en el recuadro 6.8, se introdujo un sistema privado, mandatorio, de pensiones para toda la población, con excepción de las Fuerzas Armadas que, como se mencionó en el capítulo 1, prefirieron quedarse fuera del sistema de capitalización privado de AFPs78.

Tras más de 25 años de operación, se hizo evidente que el sistema de capitalización de pensiones AFP era capaz de entregar pensiones aceptables solo para trabajadores y empleados con un empleo estable, salarios altos y una cultura de contribuciones ininterrumpidas al sistema. En efecto, en el sistema de capitalización en su versión original, que perduró hasta el 2008, un trabajador necesitaba 20 años de contribuciones continuas para ser elegible a recibir una pensión mínima. Como mucha gente frecuentemente cambia de trabajo durante su vida laboral, y algunas veces no puede (o quiere) costear las contribuciones entre trabajos, una proporción relativamente baja de trabajadores eran elegibles para una pensión mínima. Para corregir algunas de estas deficiencias el Gobierno de la presidente Michelle Bachelet emprendió una reforma acotada del sistema de pensiones existente en el país.

Recuadro 6.5

La privatización de la seguridad social a principios de 1980(Sistema Privado de Capitalización)

El 4 de noviembre de 1980, el Gobierno militar, bajo su primacía legislativa (ya que no existía un Congreso electo en ese momento), aprobó una ley que estableció un nuevo sistema de pensiones en donde empresas de administración privadas (Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP) ofrecían cuentas de pensión individuales y manejaban las inversiones de esos fondos a cambio de una comisión pagaderas por los usuarios. Se excluyó al Estado el manejo de cuentas de pensiones de capitalización individual y ninguna AFP estatal fue permitida (una característica que permanece vigente hasta hoy en día). El sistema privado de capitalización sigue siendo obligatorio para todos los trabajadores dependientes que ingresaron a la fuerza laboral después del 1 de enero de 1983, estableciéndose una subscripción opcional para trabajadores independientes. Los trabajadores y empleados que ya estaban en la fuerza laboral antes de enero de 1983 tenían la opción de quedarse en el antiguo sistema de pensiones públicas o cambiarse al nuevo sistema. Los trabajadores que se trasladaron al nuevo sistema de pensiones recibieron bonos de reconocimiento de parte del Estado, quien reconoció la contribución que habían hecho al sistema antiguo; aquellos que se quedaron en el antiguo sistema de pensiones (el Instituto de Normalización Previsional, INP que luego se convirtió al Instituto de Previsión Social, IPS) tenían su derecho garantizado a una pensión.

Cada AFP opera como el equivalente de un fondo mutuo que invierte en acciones, bonos, en instrumentos de deuda pública. La AFP está separada administrativamente de su “fondo mutuo”. En este sentido se espera que en el evento de que una AFP llegara a quebrar, los activos del fondo mutuo —es decir, las inversiones de los trabajadores— no se verían, en principio, afectados. Las personas son libres de cambiarse de una AFP a otra, aunque en la práctica la proporción de afiliados que regularmente se cambian entre AFP es baja. Las AFP cobran una comisión por manejar los fondos pensionales. Estimaciones señalan que la tasa de retorno promedio del negocio de las AFP podría ser superior al 40% anual. La Superintendencia de las AFP es el cuerpo regulatorio que supervisa las actividades de las AFP individuales.

En marzo de 2008, el Gobierno de Bachelet promulgó una ley para asegurar un “sistema de pensiones solidarias”, que implicaba una pensión solidaria básica y una contribución adicional a la pensión. La pensión solidaria básica es elegible para cualquier chileno sobre los 65 años de edad. En línea con la filosofía de la focalización de los beneficios sociales, la pensión solidaria es elegible para el 60% más pobre de la población, que no recibe una pensión a través del sistema privado y que ha vivido en Chile por al menos 20 años. La pensión básica se estableció en $75.000 (o aproximadamente US$ 150) por mes, lo que representaba un aumento no menor en el valor de pensiones para personas de bajos recursos79. La contribución a las pensiones adicional, en cambio, es una transferencia monetaria a los beneficiarios con bajas contribuciones que pertenecen a grupos socioeconómicos focalizados, que satisfacen el criterio de la residencia.

La nueva ley también introdujo elementos de equidad de género entre los beneficiarios, y fomentó la participación de trabajos independientes, individuos autoempleados y de empresarios pequeños en el sistema de AFP. Esto trajo consigo nuevos contingentes que comenzaron a ser cubiertos por el sistema de AFP. Para las compañías administradoras de los fondos de pensión, esto representa un aumento en el número de clientes, y por ende, un incremento en el rango de operaciones lucrativas. En resumen, el nuevo sistema está basado en tres pilares, (1) un pilar solidario, donde trabajadores pueden contribuir para recibir dos beneficios: una pensión básica solidaria y un aporte solidario que consistía en un bono contribución para suplementar las pensiones de menor acumulación (sobre un cierto umbral, un individuo solo puede hacer una bono contribución mínima); (2) un pilar voluntario, cuyo propósito es facilitar y fomentar los ahorros voluntarios para personas con capacidad de ahorro que iría en beneficio de la tercera edad; y (3) un pilar contributivo, que consistía en las contribuciones individuales de capitalización, al cual algunos cambios se le han agregado para mejorar el grado de competencia entre las AFP y la transparencia del sistema privado.

La última reforma a las pensiones80 recién descrita, mantuvo la prohibición sobre el Estado chileno para establecer su propia compañía administradora de fondos de pensión que hubiera podido competir con las AFP privadas; así, el sistema de AFP consolidó su monopolio del ser el único sistema de pensiones disponible para escoger por parte de trabajadores y empleados. Como se indicó anteriormente, el sistema de AFP maneja los ahorros previsionales de más de cuatro millones de personas en Chile, quienes no tienen una mayor ingerencia y participación en las inversiones de sus ahorros para la vejez, más allá del cambio de un fondo a otro de acuerdo a su perfil de riesgo-retorno, según los Fondos A, B, C, D y E.

Es interesante notar que el mercado de las AFP se ha ido concentrando en el tiempo. Así, mientras en 1996 había 22 AFPs operando, para el 2011 había solo seis. A raíz de la reforma de las pensiones del 2008 se produjo la incorporación de una nueva AFP en el mercado, lo que se ha mostrado como prueba de que la reforma incrementó el grado de competencia del sistema.

Ley Laboral y Seguro de desempleo

El mercado laboral chileno está caracterizado por la precariedad de empleos para muchos trabajadores, por una frecuente rotación de trabajadores entre empleos (o al desempleo cuando los empleos escasean) en un contexto de bajos niveles de sindicalización (Riesco, 2008)81. Esta fragilidad y vulnerabilidad laboral afecta principalmente a las mujeres que están en la fuerza laboral y a los trabajadores con menores niveles de calificación y/o que no están sindicalizados. El mercado laboral está también altamente segmentado entre los sectores formales e informales. Una definición de sector formal desde la óptica del mercado laboral se refiere al acceso a empleos con contratos laborales y beneficios de previsión y salud para el trabajador (otras definiciones de sector formal ponen énfasis en la estructura corporativa-legal de la empresa y sus prácticas de pago de impuestos). Las condiciones laborales son generalmente inferiores en el sector informal que en el sector formal (horas de trabajo más largas, salarios más bajos, lugares de trabajo más inseguros y ausencia de beneficios). Las grandes empresas que forman el grueso de lo que se considera como “sector formal”, tienen mayores coeficientes de capital, utilizan mejores tecnologías y pagan salarios más altos que las pequeñas y medianas empresas, muchas de ellas pertenecientes al sector informal. De acuerdo a estimaciones de Infante (2001), la economía informal da cuenta de cerca del 40% del total de los empleos en la economía chilena. Asimismo, la informalidad de empleos afecta más a las mujeres (43.4%) que a los hombres (37%). Además, como se indicó, la informalidad tiene una mayor incidencia en micro, pequeñas y medianas empresas. De acuerdo a este estudio, en promedio los ingresos por trabajador ocupados en el sector formal serían cerca de 36% más alto que lo que obtiene, en promedio, un trabajador en el sector informal.

La Central Unitaria de Trabajadores (CUT), una confederación laboral que hasta 1973 era fuerte, ha propuesto nuevas reformas laborales para mejorar los derechos sindicales y darles más poder a los trabajadores organizados, pero sus propuestas no han tenido mayor respaldo por los gobiernos que sucedieron al régimen militar. No obstante, el Gobierno del presidente Patricio Aylwin a inicios de los 90 emprendió algunas reformas laborales eliminando algunas de las restricciones más severas, sobre los sindicatos, heredadas del período del régimen militar. En efecto, los líderes sindicales dejaron de ser encarcelados por activismo sindical, pero aún así, la negociación colectiva no está permitida a nivel de rama industrial y esta debe ser conducida a nivel de empresas individuales. El actual código laboral hace difícil que los sindicatos se organicen. Los sindicatos están prohibidos para empleados del sector público, y muchos empleados en otros sectores están cubiertos por contratos individuales que estipulan que no pueden participar en negociaciones colectivas. Se puede decir que los cuatro gobiernos concertacionistas, con distintos matices, evitaron hacer una reforma laboral genuinamente orientada a reequilibrar el poder de negociación entre trabajo y capital (como fue mencionado en el capítulo 4, un débil poder de negociación sindical es uno de los factores subyacentes de la distribución desigual de los ingresos en Chile, que favorece más a los grupos de mayor ingreso y capital).

Seguro de desempleo

Un mecanismo de seguro de desempleo fue introducido en 2002 y luego modificado en 2009 para extender su cobertura82. Como ya se mencionó, el nuevo seguro tiene una cobertura solo limitada a los trabajadores empleados con contratos del sector privado. El seguro no es una opción para trabajadores independientes, personas en el sector informal y empleados del sector público (este último tiene a más de la mitad de sus empleados con contratos temporales que no exceden un año). El seguro de desempleo buscaba complementar las indemnizaciones por despido. Su operación financiera implica una cuenta de ahorro personal (obligatoria), administrada por una AFP (otro negocio para el sector), y un Fondo Solidario de Desempleo que le permite al trabajador recibir un pago independiente de su contribución. El primer fondo está financiado por el empleador, y en caso de un contrato indefinido, debe ser financiado por el trabajador también. De 2003 a 2008, aproximadamente 75% de los beneficiarios del seguro de desempleo fueron trabajadores con un contrato de tiempo fijo y que han recibido un beneficio promedio del 41% de sus salarios83. Durante la crisis económica del 2009, cuando el desempleo en Chile sobrepasó el 11% de la fuerza laboral (casi un millón de personas), el seguro alcanzó a casi 180.000 beneficiarios (en junio de 2009), es decir menos del 20% de los desempleados, lo que mostró la cobertura limitada del esquema de seguro de desempleo que fue creado84.

Niveles de sindicalización

El grado de sindicalización del sector trabajador en Chile comenzó a caer durante el régimen militar, y esta tendencia no se revirtió en la nueva democracia iniciada en 1990. Antes del golpe militar de 1973, la tasa de sindicalización era de más de 20%; hacia 1990 este porcentaje había descendido a un 16%, y para el 2009 estaba cercano al 15%. Por otra parte, la cobertura de la negociación colectiva para el total de trabajadores es aún menor. En el 2006 esta alcanzaba a cerca del 9%, de acuerdo a Riesco (2008).

Cuadro 6.3

Densidad de sindicatos en Chile y países seleccionados (porcentaje)

1 Datos para 2005
Fuente: OCDE

El grado de afiliación a un sindicato en Chile puede ser puesto en una perspectiva internacional. Como se muestra en el cuadro 6.3, la “densidad sindical” (porcentaje de inscripción en un sindicato) es baja en comparación a la mayoría de los países de Europa, aunque más alto que en Estados Unidos, Francia y Turquía.

Recuadro 6.6

El código laboral vigente fue introducido por el régimen de Pinochet y sujeto a reformas parciales en democracia

Tras el golpe militar de septiembre de 1973, las nuevas autoridades pusieron en práctica una política hostil y represiva contra los sindicatos de trabajadores. Esta política estuvo orientada a debilitar el principal movimiento social sobre el cual históricamente los partidos de la izquierda chilena tenían influencia; en efecto, la CUT constituía la principal fuente de apoyo social del Gobierno de Allende. Por otra parte, para intentar controlar la alta tasa de inflación de 1973 y de los años siguientes, el Gobierno militar aplicó políticas en donde ajustes salariales se rezagaban respecto al aumento de precios y que llevaron a una fuerte caída de los salarios reales. Posteriormente, a mediados de 1979, el Gobierno adoptó una política de indexación del 100% de los salarios y también decidió legalizar la negociación colectiva y eliminar una serie de restricciones impuestas sobre la negociación laboral.

Con la reforma al Código del Trabajo de 1981, diseñado por el ministro de Trabajo José Piñera Echeñique se desalentó la afiliación sindical y el ámbito de la negociación colectiva fue restringido. La nueva legislación establecía que un sindicato podía ser formado dentro de una empresa con el consentimiento de al menos ocho trabajadores, solo si ese número representaba el 50% del total de trabajadores de la empresa. En empresas más grandes el proceso requeriría el consentimiento de 200 trabajadores, independiente de si estos representaran el 50% del total de trabajadores de dicha empresa. El código laboral permitió la afiliación sindical y la negociación salarial y de condiciones laborales solamente dentro de una empresa. Dicha negociación no podía ser conducida por una federación o confederación de sindicatos representando trabajadores del mismo sector productivo. Los sindicatos y la negociación colectiva fueron vistos, en general, con desconfianza y como una “interferencia en el ajuste normal de los mercados”, de acuerdo a una visión de tipo neoliberal. La visión económica de que Chile debía propender a tener mercados laborales descentralizados y atomísticos, calzó muy bien con el objetivo político del régimen militar, orientado a debilitar el otrora fuerte movimiento sindical que podría ofrecer resistencia a las políticas de privatización. Se buscó además fortalecer el control del proceso productivo y la capacidad de emprender decisiones estratégicas por los empleadores y dueños que preferían la menor injerencia posible en estas decisiones del estamento laboral.

Observaciones finales

Los gobiernos de centroizquierda del período 1990-2009 apuntaron en sus políticas sociales a la reducción de pobreza y a avanzar en mayores grados de protección social focalizada, pero se estimó que no era necesario alterar el marco vigente de las relaciones laborales y la provisión privada, con fines de lucro, de la educación, salud y administración de fondos de pensiones. Se privilegió el aumento del gasto social y del salario mínimo, el progresivo fortalecimiento de instituciones de gestión de la política social y la infraestructura física de provisión de servicios sociales fue ampliada, se intentó mejorar la infraestructura de los hospitales y escuelas públicas, las que sin embargo permanecieron por debajo de los estándares privados. En la década del 2000 los presidentes Lagos y Bachelet introdujeron reformas a los sistemas de salud y pensiones y se creó un seguro de desempleo. Estas políticas fueron orientadas a la ampliación de los derechos sociales de la población. Sin embargo, la práctica de administración de los servicios sociales siguió descansando en la entrega de beneficios sociales en forma condicionada a requisitos de elegibilidad. Manteniéndose el cobro, a niveles altos, a la Universidad pública y privada, y a las escuelas y a la salud privadas. A pesar de los méritos y buenas intenciones de algunas reformas sociales de la década de los 2000, esos intentos estuvieron generalmente limitados por el poder económico e influencia legislativa de los proveedores privados de educación, salud y administración de fondos de pensiones que podrían verse afectados si se hubieran adoptado reformas sociales que le entregaran al Estado un rol más activo y preponderante en educación, salud y pensiones. En años recientes, el lucro en los sectores sociales se ha tornado una práctica crecientemente sujeta a crítica y cuestionamiento social, lo que mina la legitimidad de este sistema.

El plan AUGE y la reforma de las pensiones del 2008 no afectaron, en aspectos significativos, el sistema de Isapres, ni tampoco redujeron la alta concentración del mercado en manos de las AFP u otorgaron un mayor poder de fiscalización, control social y participación ciudadana a los millones de pensionados en cómo se manejan sus ahorros para la vejez.

Se creó también un seguro de desempleo, que es solamente accesible para trabajadores del sector privado formal, dejando fuera a los empleados del sector público y a los trabajadores informales. Hay consenso además que este seguro está sujeto a múltiples condiciones previas en el acceso a los beneficios.

El mercado laboral permanece siendo un área de visiones contrastantes. El enfoque neoliberal enfatiza la necesidad de flexibilidad laboral, moderación de los salarios y beneficios sociales reducidos para impulsar la competitividad externa de la economía e incentivar la inversión, asegurando altas tasas de utilidades a las empresas. Los temas de protección de derechos laborales, incentivos a la productividad mediante una mayor participación e información al sector laboral en las decisiones de las empresas y el rebalanceo de las capacidades de negociación sobre salarios, ganancias de productividad y beneficios han estado bastante marginalizados de la agenda de las políticas laborales. El mercado laboral chileno, a pesar de la modernización de la estructura productiva asociada a la apertura externa, aún exhibe grados significativos de informalización, precarización, ausencia de contratos laborales y beneficios a un número importante de trabajadores, además de diferenciales en los salarios por género y entre grandes corporaciones y micro, pequeñas y medianas empresas.

CAPÍTULO 7
LA CONCENTRACIÓN DEL PODER ECONÓMICO EN LAS ÉLITES, LOS MERCADOS Y LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA

INTRODUCCIÓN

Como hemos mostrado en los capítulos previos, la revolución de libre mercado experimentada por la economía chilena en las últimas tres décadas cambió su estructura social y productiva en diversas direcciones y acentuó la desigual distribución del ingreso y la riqueza. La tendencia general ha sido hacia la concentración de la propiedad de los activos productivos y la exacerbación de la segmentación social y la polarización económica en una sociedad que ya históricamente fue desigual y concentrada. Estas tendencias se manifiestan en varias dimensiones entre las que podemos incluir el ingreso, la riqueza, las participaciones de mercado, la estructura productiva y la distribución geográfica de la actividad económica a lo largo del territorio nacional85. Este capítulo analiza tres dimensiones de la concentración económica en Chile: riqueza, participación de mercado de las empresas y conglomerados, y estructura productiva.

El patrón de crecimiento económico del país de las últimas tres décadas fortaleció la creación de una nueva élite económica asociada a la banca, el retail, la industria, los servicios, la salud, la educación, la minería, las pensiones y otras actividades muy lucrativas. Esta élite económica puede ser definida en términos amplios como formada por inversionistas, capitalistas, gerentes, financistas y la nueva estructura tecnocrática conformada principalmente por economistas, abogados e ingenieros que trabajan en el sector privado. La élite tiene acceso privilegiado al crédito, a nuevas tecnologías, a mercados extranjeros y conexiones sociales con la clase política dirigente. Esta élite económica tiene mucho más acceso a la información e influencia que el ciudadano promedio del país. En la literatura sociológica el concepto de élites fue desarrollado principalmente por la escuela italiana de Wilfredo Pareto (1848–1923), un economista y sociólogo, y el cientista político Gaetano Mosca (1858–1941). En Pareto y Mosca el concepto de élite era de tipo meritocrático. Estos autores destacaban que las élites tenían una capacidad organizativa, conocimientos, educación y visión superior al resto de la sociedad. Al otro lado del Atlántico, el sociólogo americano C. Wright-Mills, desarrolló el concepto de la “élite del poder”. El acceso a esta élite estaba asociado al origen familiar, conexiones sociales y políticas, y acceso a oportunidades de acumulación de riqueza y nuevos negocios generalmente cerradas para la mayoría de la población. En el libro La élite del poder (Wright-Mills, 1956 [2000]) se amplió el concepto de élite para incluir tres dimensiones: élite económica, élite política y élite militar en los Estados Unidos.

En Marx, el concepto equivalente al de élite sería el de una clase capitalista dominante que es dueña de los principales medios de producción (capital y activos productivos) de la sociedad, pero que además genera una estructura institucional y cultural funcional a sus intereses de clase dominante.

En la tradición de la economía neoclásica no hay prácticamente élites. Su visión es la de una economía libre, formada por mercados atomísticos en que el poder económico estaría disperso en muchos consumidores y productores, lo que combinado con un proceso político democrático de elección ciudadana de autoridades en el mercado electoral, daría como resultado una sociedad libre y competitiva. Un mundo de oligopolios y monopolios, de conglomerados en permanente expansión que desplazan productores pequeños y medianos, de élites económicas con un considerable acceso e influencia al poder político, era una realidad ignorada o reñida con el ideal de un óptimo competitivo86.

La reproducción de la concentración económica

En el caso chileno, la evidencia de concentración económica es amplia y se refleja en la esfera productiva, como hemos señalado anteriormente, en una diferenciación creciente entre las empresas de distinto tamaño en cuanto a volumen de producción, ventas y exportaciones, intensidad en el uso del capital, acceso a crédito y a la tecnología y niveles de sueldos y salarios. Está bien documentado87 que las empresas chilenas grandes son mucho más capital-intensivas, generan la mayor proporción del producto y las ventas en la economía, constituyen el grueso de las empresas exportadoras y pagan mayores salarios que las pequeñas y medianas empresas. Las grandes empresas tienen una capacidad muy superior para emprender grandes proyectos de inversión que empresas pequeñas y medianas. No obstante, el sector de empresas pequeñas y medianas es el que aporta cerca del 80% del empleo en la economía. Como se señala en el capítulo 3, la élite económica no solo tiene un control importante sobre los activos productivos sino que también sobre los medios de comunicación (televisión, diarios, y radio) y es dueña de las principales universidades privadas (véase Mönckeberg, 2009). Los medios de prensa escrita, la TV y el sistema universitario privado con sus contenidos conservadores y de legitimación del statu quo ayudan a “fabricar un consenso” (el manufacturing consent, de Chomsky) que busca extender y consolidar en la sociedad chilena la influencia y el poder cultural y económico de las élites y clases dominantes.

La concentración de riqueza y los súper ricos chilenos

El proceso de la concentración y polarización económica en Chile no es de manera alguna un fenómeno único en el mundo. Por el contrario, es parte de una tendencia más global que se ha desarrollado en las recientes décadas de globalización y neoliberalismo que ha producido una altísima concentración de riqueza en un grupo muy pequeño de individuos y familias en distintos países88.

Desde hace unos 25 años la revista Forbes comenzó a recoger estadísticas y confeccionar una lista de súper ricos, una pequeña élite que posee a nivel individual y familiar niveles de riqueza desproporcionadamente altos para la economía mundial. La revista Forbes comenzó enfocándose en los súper ricos de Estados Unidos para luego expandir su compilación a otros países en distintos continentes. De acuerdo a esta publicación, había 1.210 billonarios en el mundo en 2011, los cuales tenían una riqueza combinada de 4.5 trillones de dólares. El umbral utilizado por la revista Forbes para definir billonarios (o súper ricos) es un individuo o familia que posee una riqueza neta de un billón de dólares. En contraste con la riqueza concentrada en 1.210 billonarios, hay en el mundo más de dos billones de individuos que viven con menos de dos dólares al día. Esto provee una indicación de la disparidad abismante de riqueza de la economía mundial hoy en día. Los súper ricos han acumulado su riqueza en sectores tales como la industria de tecnología de la información y las comunicaciones, la banca y finanzas, los bienes raíces, la industria del entretenimiento y otros sectores. El valor neto de la riqueza de los súper ricos incluye activos físicos y financieros, bienes raíces y objetos de arte valiosos (el capital humano no está incluido como una medida de riqueza).

Cuadro 7.1
Cuatro individuos (familias) tienen una proporción abrumadora de la riqueza chilena (en US$ millones si no se cita)

¹ Andrónico Luksic padre falleció en agosto de 2005 y su fortuna fue heredada por su viuda, Sra. Iris Fontbona y familia.

² Anacleto Angelini falleció en agosto de 2007 y su fortuna fue heredada por su viuda, Sra. María Noseda Zambra.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la revista Forbes y el Banco Central de Chile.

La revista Forbes identifica cuatro individuos o familias chilenas (cinco incluyendo la familia Angelini hasta el 2007) que pertenecen al selecto grupo de los súper ricos del mundo (véase cuadro 7.1). Estas familias y/o individuos son: la Sra. Luksic y familia, con un valor neto de riqueza de 19.2 billones de dólares (con intereses en la minería, el sector financiero e industrial), Horst Paulmann (retail) con 10.5 billones de dólares, Eliodoro Matte y familia con 10.4 billones de dólares (silvicultura y energía) y Sebastián Piñera (fideicomiso ciego) con 2.4 billones de dólares. La riqueza combinada de estos cuatro individuos (en un país con una población cercana a los 17 millones de personas) es de aproximadamente 42.5 billones de dólares, lo que representa alrededor del 21% del PIB en 201089.

Es interesante notar del cuadro 7.1 que entre 2009 (año de recesión) y el 2010, el valor neto de la riqueza de dos de las familias más ricas de Chile: la familia Luksic y la familia Paulmann, casi se duplicó. De hecho, la familia Luksic vio que entre esos dos años su riqueza saltó de 11 billones de dólares a cerca de 20 billones de dólares, y la familia Paulmann aumentó su riqueza de 5 billones de dólares a 10.5 billones de dólares durante el mismo período. Esta alta polarización y concentración de la riqueza en Chile no tiene precedentes en las últimas décadas90 91.

La aparición de esta élite de súper ricos en Chile y a través del mundo plantea la pregunta básica de si ¿son estas enormes riquezas y fortunas el premio a la capacidad de emprendimiento, talento, un alto nivel de educación e inventiva en los negocios, o la historia es más compleja y envuelve origen social, contactos políticos, acceso a oportunidades especiales y otros elementos de formación de élites del poder mencionadas anteriormente? Sin entrar a discutir los detalles de cómo estas grandes riquezas se formaron en Chile o en el mundo, es claro que a varios individuos prominentes de la lista de Forbes se les concedió licencias especiales para manejar monopolios empresariales (Slim en Mexico), tenían acceso a subsidios especiales, protección arancelaria y créditos subsidiados, o tuvieron acceso privilegiado a la privatización de activos del Estado, lo que sirvió como base para después construir imperios económicos (una esclarecedora discusión de estas dinámicas privatizadoras en Chile aparece en Mönckeberg, 2001).

Concentración de mercados

Una forma importante de concentración económica se refleja en las cuotas (ventas o producción) que tienen conglomerados económicos y empresas en un determinado mercado. Un alto grado de concentración del mercado por unas pocas compañías ofrece la posibilidad de generar utilidades sobre lo normal y de acumular la riqueza que le permite al capital ser reproducido y expandido. Recordemos que este es un rasgo distintivo del sistema capitalista para dar origen a grandes excedentes económicos. En contraste, cuando hay falta de ventas y subocupación del capital y el trabajo, se producen crisis de sobreproducción y de desvalorización del capital92. Además, los mercados dominados por unas pocas empresas llevan a precios superiores al equilibrio competitivo, generando una transferencia del excedente del consumidor a los operadores del mercado, además de generar un nivel de producción que está generalmente bajo el óptimo e inferior al del equilibrio competitivo, con la correspondiente pérdida de eficiencia productiva93. Para tener una aproximación empírica del grado de la concentración de mercado en industrias claves en Chile, presentamos el Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI por su sigla en inglés). El HHI puede tomar valores entre 0 y 1. Cuando el valor del HHI está más cercano a uno, el grado de concentración del mercado es alto; en contraste, si este está más cerca a cero, entonces el mercado es muy competitivo. Este índice está basado en modelos teóricos de oligopolio y se calibra empíricamente usando información de empresas que participan en el mercado. El índice, por construcción, le da mayor peso a la participación en el mercado de empresas más grandes.

Calculamos el HHI para seis sectores de actividad económica: silvicultura, farmacias, banca, administración de fondos de pensiones, minería e Isapres. La definición de concentración de mercado que se utiliza es aquella usada en los Estados Unidos para evaluar si la fusión de empresas puede llevar a un aumento del grado de concentración de mercado: un sector es calificado como “no concentrado” si el HHI es menos de 0.1, es “moderadamente concentrado” si el HHI está entre 0.1 y 0.18, y es “altamente concentrado” si el índice HHI es mayor que 0.18. Calculando el HHI con datos del año 2008, para Chile encontramos que los seis sectores analizados se encuentran en las categorías moderada y altamente concentrados: ningún sector de los seis elegidos puede ser clasificado como “no concentrado” de acuerdo a la definición adoptada. Los resultados específicos son los siguientes (el valor del HHI está en paréntesis):

(a) Sectores altamente concentrados: Farmacias (0.33) y Empresas de Administración de Fondos de Pensiones (0.22).

(b) Sectores moderadamente concentrados (HHI): Instituciones de Seguro de Salud (0.18), Minería (0.15), Banca (0.13) y Silvicultura (0.13).

Los sectores más concentrados son las farmacias (con tres cadenas principales dominando el mercado)94 y las AFP. No debe escapar de nuestra atención que estos dos sectores concentrados operan en actividades críticas para el bienestar humano y la seguridad económica: los primeros son proveedores de medicinas importantes para la salud de la población y las segundas son empresas privadas que manejan los fondos de pensión de millones de chilenos95. Asimismo, las Isapres tienen un grado de concentración (HHI=0.177) que está cercano al nivel que es considerado como “altamente concentrado”. La evolución a través del tiempo de los grados de concentración medios por el HHI aparece en el gráfico 7.1 en los paneles A a F.

Gráfico 7.1
Índice HHI para seis industrias distintas en años seleccionados

Fuente: Elaboración propia basada en información de asociaciones de industrias privadas y superintendencias vía páginas web.

Cabe notar que las farmacias, silvicultura, Isapres y AFP han aumentado sus niveles de concentración de mercado durante la primera década del siglo XXI de acuerdo al índice HHI. En cambio, durante este período, el grado de concentración ha permanecido más o menos constante en minería y banca. Es interesante notar que el significativo grado de concentración de mercado en sectores que son regulados por el Estado a través de sus respectivas superintendencias (de AFP, Isapres y de bancos e instituciones financieras). Lo anterior es indicativo de las dificultades para regular efectivamente los sectores que detentan alto poder económico e influencia política.

Concentración y heterogeneidad de la estructura productiva

Otro indicador de la estructura económica altamente diferenciada en Chile es la heterogeneidad de su estructura productiva. Esta heterogeneidad es reflejada en las significativas diferencias en la intensidad de capital, generación de empleos, desarrollo tecnológico, capacidad exportadora e innovación entre grandes, pequeñas y medianas (Pymes) y micro empresas. Como se indicó anteriormente, las grandes empresas tienen participaciones de mercado muy superiores en producción, ventas, exportaciones y gastos en innovación y desarrollo96. Una característica estructural de las Pymes es la de ser un sector más intensivo en el uso del trabajo. Las micro, pequeñas y medianas empresas son importantes fuentes de empleo e ingresos para la clase media y trabajadora, lo que puede mejorar la distribución de ingresos y reducir la concentración de riqueza y las cuotas de mercado de las grandes empresas97.

El sector PYME, sin embargo, opera en condiciones muy desfavorables cuando es comparado con el sector de empresas grandes: tienen un limitado acceso a crédito y capital de trabajo, el que además es caro, muchas veces son víctimas de políticas desventajosas de pago de sus clientes y proveedores (ya sea el Estado o el sector privado), se enfrentan a desventajas en el acceso a cuotas de mercado dominadas por empresas grandes, sus plataformas tecnológicas son menos avanzadas y sus sistemas de información contables-financieros pueden ser precarios, solo por nombrar las desventajas más significativas98. En varios países, incluyendo los Estados Unidos, el Estado es un importante comprador de productos del sector PYME y la promoción de este sector es llevado a cabo a través de una agencia llamada Small Business Administration99. En contraste, en Chile aparentemente no es prioridad del Estado orientar sus compras, en forma significativa, hacia el sector PYME.

Evidencia empírica sobre heterogeneidad de la estructura productiva Chilena

La evidencia empírica proporcionada más abajo confirma la presunción de que Chile tiene una estructura productiva muy heterogénea en cuanto a tamaño de la empresa, acceso a crédito, participación en mercados internacionales e intensidad de capital100. Esta heterogeneidad y concentración de la estructura productiva tiende a replicar la concentración en la distribución de ingresos que ha sido documentada en este libro. Existen dos fuentes principales de datos respecto al tamaño de las empresas. Uno es la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional de los Hogares, CASEN, que clasifica el tamaño de empresas de acuerdo al nivel de empleo; y una segunda fuente es el Servicio de Impuestos de Chile (SII), que clasifica el tamaño de una empresa de acuerdo a su nivel de ventas.

La clasificación del tamaño de las empresas por la encuesta CASEN es la siguiente:

• Micro empresas: entre 1 y 9 empleados.

• Pequeñas empresas: entre 10 y 49 empleados.

• Mediana empresa: entre 50 y 199 empleados.

• Empresa grande: más de 200 empleados.

El SII Chile (Servicio de Impuestos Internos) utiliza el nivel de “venta anual neta del impuesto de valor agregado (IVA), definido en un valor constante de unidad monetaria (UF)”101:

• Micro empresa: unidades de producción con ventas hasta 2.400 UF.

• Pequeña empresa: unidades de producción con ventas entre 2.401 UF y 25.000 UF.

• Mediana empresa: unidades de producción con ventas entre 25.001 y 100.000 UF.

• Empresa grande: unidades de producción con ventas mayores a 100.000 UF.

Cabe notar que la encuesta CASEN contiene más empresas que aquellas incluidas en el registro del SII en la categoría de micro empresas, ya que la encuesta CASEN incluye unidades de producción informales, que pueden no estar legalmente registradas y que no pagan impuestos de primera categoría (y por lo tanto son excluidas del registro del SII)102.

Cuadro 7.2
Chile: Empleo, número de empresas y ventas por tamaño de empresas (2006-2007)

(a): Valores del 2005

Fuente: Encuesta CASEN y SII (Aduana Chilena y el Servicio de Impuestos Internos)

El cuadro 7.2 muestra que las empresas pequeñas y medianas son empleo-intensivas (encuesta CASEN), representante casi el 64% del total de empleos. Sin embargo, la contribución del segmento de pequeñas y medianas empresas al total de venta es mucho menor, alcanzando solamente el 10.5% (definición del SII).

El segmento de medianas y grandes empresas genera el 36% del total de empleos y el 89.5% del total de ventas. Utilizando el criterio de ventas (SII), mientras el segmento representa solamente el 4% del número de empresas, ellos generan el 89.5% de ventas. Estas estadísticas ratifican la presunción que aunque las medianas y grandes empresas son menores en número de unidades productivas, siguen teniendo una gran contribución a ventas y relativamente modesta contribución al empleo total. Esto genera una especie de estructura productiva dual con importantes diferencias en la productividad de trabajo y salarios entre las empresas de distinto tamaño. Las empresas pequeñas y medianas están principalmente concentradas en el sector de negocios (retail y venta al por mayor), servicios, agricultura y transporte. En contraste, las empresas medianas y grandes son relativamente importantes en la industria, sector financiero, construcción y en minería (véase cuadro 7.3).

Cuadro 7.3

Distribución por sector y tamaño del número de empresas formales en porcentajes (2003, criterio del SII)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de “La Situación de la Micro y Pequeña Empresa en Chile”, Chile Emprende, Gobierno de Chile, 2005.

Una fuente importante del crecimiento económico en Chile es el sector exportador como parte de la estrategia de desarrollo orientado hacia afuera. ¿Qué tipos de empresas dominan el negocio de la exportación? De acuerdo a la información proporcionada en el cuadro 7.4, la proporción de empresas micro, pequeñas y medianas que realizan ventas directas en el mercado de exportación es muy pequeña, entre un 4% y 5%. En contraste, cerca del 95% de las exportaciones totales fueron realizadas por grandes empresas entre los años 1999 y 2003. Estos números, sin embargo, pueden de alguna manera subrepresentar la importancia indirecta de pequeñas y medianas empresas en el sector exportador al nivel que las Pymes, son también proveedores de bienes, servicios, partes intermedias e inputs a las grandes empresas que tienen la capacidad para servir a mercados extranjeros a través de sus exportaciones.

Cuadro 7.4

Porcentaje de exportaciones por tamaño de la empresa (1999-2003)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Aduana Chilena y el SII, 2003.

Finalmente, la evidencia muestra que existe una concentración territorial de las medianas y grandes empresas en la Región Metropolitana, en comparación a las empresas micro y pequeñas que tienen una distribución relativamente más pareja en relación a las regiones (ligeramente menor en la Región Metropolitana y mayor en la Región del Maule (VII Región), como muestra el gráfico 7.2, paneles A y B).

Gráfico 7.2

Distribución regional del número de empresas formales en relación a su tamaño (2003, criterio del SII)

Panel A

Panel B

Fuente: Elaboración propia en base a datos de “La Situación de la Micro y Pequeña Empresa en Chile”, Chile Emprende, Gobierno de Chile, 2005.

En resumen, la información proporcionada destaca el hecho que las empresas micro y pequeñas son importantes fuentes de generación de empleo, pero su contribución al valor agregado total y a las exportaciones es bastante baja. En contraste, las empresas medianas y grandes tienen una relativamente baja contribución al total de empleo, pero su contribución a las exportaciones y al valor agregado total es alta. Las unidades productivas pequeñas y medianas están mucho más orientadas al mercado interno que las empresas grandes, y están distribuidas más equitativamente a lo largo del territorio nacional, contrario a las grandes empresas que están concentradas en la Región Metropolitana. Por lo tanto, una estrategia de desarrollo que promueve una distribución del ingreso geográficamente menos concentrada que la actual debe favorecer más a las Pymes, al ser estas fuentes importantes de ingreso y empleo para la clase media y sectores populares.

Consideraciones finales

En este capítulo hemos analizado distintos indicadores de concentración económica y desarrollo desigual que caracteriza a la economía chilena en tres dimensiones: (a) alta concentración de riqueza y el surgimiento de una pequeña minoría de súper ricos que controla una proporción desproporcionadamente alta de la riqueza nacional, (b) una significativa concentración que ha aumentado en el tiempo, de la participación del mercado en la banca, farmacéuticas, seguro de salud, administración de fondos de pensión y otros, por relativamente pocas empresas y conglomerados que disfrutan de altas cuotas de mercado, y (c) la existencia de una estructura productiva en donde el segmento de micro, pequeñas y medianas empresas generan la mayoría de los empleos, pero su contribución al valor agregado total es bajo debido a su relativa baja productividad comparada con las grandes empresas. Adicionalmente la oferta exportadora está fuertemente concentrada en las grandes empresas. Una nueva estrategia de desarrollo, socialmente inclusiva, debe estimular también el sector de pequeñas y medianas empresas que son intensivas en empleo y que proveen la principal fuente de ingreso para la clase trabajadora y media. Esta nueva estrategia de desarrollo debería incorporar además la dimensión territorial y buscar una distribución geográfica de la actividad económica más balanceada entre las diversas regiones del país. Chile es un país altamente centralizado en donde la mayoría de su actividad económica y su población están concentradas en Santiago y la Región Metropolitana, en detrimento de las otras regiones que constituyen el país y que tienen una voz muy reducida en las decisiones que se toman a nivel nacional y que afectan su propia región y al país en su totalidad.

CAPÍTULO 8
DEMOCRACIA POLÍTICA Y GOBERNABILIDAD ECONÓMICA

INTRODUCCIÓN

Comparado con otros países latinoamericanos, Chile es a menudo considerado un caso de continuidad democrática, si la medimos como baja frecuencia de crisis presidenciales y de crisis de la democracia durante la mayor parte del siglo XX. En los últimos 50 años, la “única” interrupción extraconstitucional fue el golpe militar de septiembre de 1973, cuyo régimen duró hasta 1990. Como lo indicamos en los capítulos 1 y 2, el mito de una “democracia ejemplar” se empieza a dimensionar en su justa proporción cuando reconocemos que instancias claves, que dan origen al contrato social, como fueron las constituciones de 1833, 1925 y 1980 no surgieron (problema de legitimidad de origen) de condiciones deliberativas democráticas en cuanto a formulación y ratificación ciudadana, aunque la Constitución de 1925 sí fue adquiriendo una legitimación de ejercicio que no ha contado la Constitución de 1980. Como se mencionó anteriormente, y en contraste con otros países del mundo, en sus procesos constitucionales ninguna de estas tres constituciones chilenas fue acompañada en su formulación por asambleas constituyentes democráticamente electas. Estas constituciones fueron redactadas por comisiones especiales nombradas por el poder ejecutivo del momento y las Fuerzas Armadas tuvieron una influencia decisiva en el proceso constitucional103.

La historia política de Chile se ha caracterizado por recurrentes procesos y episodios de violencia provenientes del Estado, el más reciente y de mayor intensidad fue, naturalmente, el régimen militar de 1973-1990. La restauración de la democracia tras el fin del régimen de Pinochet dio paso a una democracia distinta a la existente antes del golpe de 1973. La oposición de la época hacia fines del régimen militar centró sus esfuerzos en hacer posible la salida del período autoritario y la realización de elecciones democráticas más que de buscar el reemplazo de la Constitución de 1980 por una nueva Constitución democráticamente generada; se prefirió mantenerla con ciertas reformas104.

Es claro que la continuación y consolidación del modelo económico de libre mercado fue una alta prioridad para el régimen militar, prioridad que continuó con las posteriores administraciones democráticas, las que intentaron darle un mayor contenido social a este modelo, en el marco de una democracia de baja intensidad.

Además del restablecimiento de las libertadas básicas y el funcionamiento del Estado de derecho, el principal foco de las autoridades posteriores a 1990 fue asegurar una buena gestión macroeconómica y financiera, reducir la pobreza y aumentar los grados de protección social en el marco de una economía en crecimiento.

Características de la democracia chilena tras el régimen de Pinochet

Hemos indicado que la democracia chilena de los años 90 y 2000 se ha caracterizado por una baja participación de la sociedad civil en la toma de decisiones públicas. Los jóvenes, en contraste con décadas anteriores, fueron indiferentes y reacios a participar en partidos políticos que se visualizaban como vehículos para acceder a cargos en el aparato del Estado más que como entes de transformación social alrededor de utopías atractivas y movilizadoras. La juventud, además, tuvo relativamente bajos grados de participación en las elecciones nacionales, las que se veían como eventos democráticos de poco impacto para alterar un modelo económico y político ya consensuado entre las cúpulas partidarias de centroderecha y de centroizquierda. Otra indicación del carácter limitado de la democracia postautoritaria fue la mantención de la imposibilidad del voto en el extranjero a los chilenos que viven fuera del país, ya sea porque dejaron el país en el exilio durante el régimen de Pinochet o porque lo hacen por razones personales, económicas, profesionales o de otra índole. La democracia postautoritaria ha tenido varios rasgos y anomalías importantes que procedemos a enumerar:

(a) La Constitución de 1980 parcialmente reformada sigue rigiendo

La Constitución de 1980 reemplazó la Constitución de 1925, que rigió hasta 1973. La Constitución de 1980 concedió primacía a la propiedad privada sobre la propiedad pública, y luego a través del sistema binominal aseguró la exclusión de partidos políticos que no pertenecían a las dos coaliciones dominantes y a movimientos políticos y regionales independientes. La nueva Constitución reafirmó legalmente el rol de las Fuerzas Armadas en el sistema político chileno. La Constitución vigente hace que sea muy difícil para el Estado crear empresas y no deja virtualmente ningún espacio para llamar a plebiscito en materias de primordial importancia para el país (ej., ausencia de referéndum). Las reformas constitucionales del 2005 incluyeron algunas modificaciones democratizantes como fue la eliminación de los senadores designados y redujo los poderes del Consejo Nacional de Seguridad pero no reemplazó la Constitución autoritaria de 1980 por una carta constitucional nueva.

(b) Una democracia protegida (1990-2005)

La Constitución de 1980 consignó la noción de una democracia protegida al instruir a las Fuerzas Armadas como los “garantes del orden institucional” concediéndoles un rol constitucional a través del Consejo Nacional de Seguridad. Los presidentes civiles no podían remover el comandante en jefe del Ejército sin el consentimiento del Consejo de Seguridad Nacional, una cláusula eliminada en las reformas del 2005, que permitieron la destitución de comandantes solamente tras informar al Congreso. Como testigo del poder e influencia de las Fuerzas Armadas sobre la sociedad chilena, el general Pinochet continuó como comandante en jefe del ejército chileno a partir de 1990. Además, hasta el 2005, una proporción significativa del Senado no era electo por voto popular (sistema de senadores designados) y el Consejo de Seguridad Nacional tenía poderes importantes. Como hemos indicado, los privilegios de las Fuerzas Armadas en la nueva democracia se consolidan por su base material de recursos asociada a la Ley Reservada del Cobre y a su autonomía en materia de pensiones y sistema de salud105.

(c) El sistema electoral binominal

El sistema electoral binominal en Chile fue introducido tras la derrota de Pinochet en el plebiscito de octubre de 1988, cuando la Junta Militar aprobó, la Ley 18.799 (la Ley Orgánica Constitucional sobre Elecciones Populares y Conteo de Votos).

El procedimiento para asignar escaños en el Congreso tras votaciones es el siguiente. Para que un partido, o coalición, gane ambos escaños en un distrito, este debe doblar el voto de su competidor más cercano. Un partido necesita recolectar solo el 33.4% de los votos para obtener un puesto, mientras que debe recibir el 66.6% de los votos para ganar los dos escaños. Por lo tanto, si la coalición o el partido de más alta votación obtienen el 66.6% de los votos y su competidor más cercano recibe el 33.4%, cada uno gana un escaño, o el 50% de los escaños a repartir en el distrito. El sistema electoral recién descrito tenía la intención de hacer muy difícil la representación en el Parlamento para los partidos y movimientos políticos que no pertenecen a las dos principales coaliciones políticas. Bajo el sistema binominal, entre 1990 y 2010, los siguientes partidos que no pertenecían a las dos principales coaliciones no tenían representación en el Senado ni a la Cámara de Diputados: el Partido Comunista (en las elecciones parlamentarias de marzo de 1973 alcanzó a obtener una votación para sus candidatos cercana al 15% de los electores), el Partido Humanista, la Izquierda Cristiana, y el Partido Verde. Sin embargo, en el 2010, el Partido Comunista regresó al Parlamento al conseguir elegir tres representantes a la Cámara de Diputados, tras realizar un pacto electoral con la Concertación. Una consecuencia importante del sistema binominal, aparte de hacer más estrecho el abanico de las posiciones sobre políticas públicas en el Parlamento, es que las leyes propuestas por los gobiernos de centroizquierda, por dos décadas (la de los 90 y 2000), tuvieron que ser negociadas en el Parlamento solamente con los partidos de centroderecha, ya que ningún representante de los movimientos (no Concertación) de izquierda, ecologistas y regionalistas tenían representación en el Congreso, una característica que ha inclinado las leyes hacia posturas más conservadoras.

(d) Senadores designados

Otra característica muy peculiar de la transición en Chile, integrada a la Constitución de 1980, fue la presencia de un grupo de senadores designados. Esta práctica se realizó, en su primera versión, desde 1990 (cuando el Congreso Nacional fue reabierto) hasta el 2005, cuando la aprobación de las reformas constitucionales eliminó esta cláusula de la transición chilena. Entre 1990 y 2005, el Senado estaba compuesto por 38 senadores electos, nueve senadores designados y dos “senadores de por vida” (uno de ellos el general Pinochet), totalizando 49 senadores.

El presidente de la República nombraba dos senadores no electos, uno tenía que tener el requisito de haber sido el rector una universidad y el segundo debía haber sido ministro de Estado. La Corte Suprema nombraba a tres senadores no electos. El Consejo Nacional de Seguridad designaba cuatro senadores, cada uno tenía que haber sido un antiguo comandante en jefe del Ejército, policía nacional (Carabineros), Armada y Fuerza Aérea, y esa persona tenía que haberse mantenido en el puesto por al menos dos años. Un senador debe ser elegido por cada uno de los cuatro servicios.

La razón esgrimida para designar estos senadores no electos era que ellos no estarían atados a ningún distrito electoral ni tampoco debían enfrentar la reelección, por lo que serían capaces de poner “los intereses de la nación por sobre los intereses de algún sector político en particular”. Es evidente que este procedimiento buscaba asegurar un determinado respaldo para legislación de interés para el Gobierno de centroizquierda o para la oposición de centroderecha. El sistema fue prescindido en la reforma constitucional de 2005, eliminando las restricciones del presidente civil a nombrar y remover el comandante en jefe del Ejército. Sin embargo, como se explicó en el capítulo 2, los senadores no electos no desaparecieron realmente. En efecto, a partir del 2006, los partidos políticos podían nombrar, sin tener que recurrir al voto popular, senadores o representantes de la cámara de diputados en caso que un senador o diputado renuncie para asumir un puesto como ministro de Estado u otra posición en la rama ejecutiva del Estado (Gobierno).

Otros rasgos que hacen peculiar la democracia chilena posrégimen militar ya han sido mencionadas: una evidente falta de pluralidad en la prensa escrita, dominada por dos diarios pertenecientes a personas de la élite económica del país con claras posiciones conservadoras, la transformación de facto de la televisión pública en una empresa cuasicomercial al deber autofinanciarse con patrocinios y publicidad, reduciendo su autonomía del sector privado, la ausencia de mecanismos de apoyo estatal a centros independientes de pensamiento y el debilitamiento de la educación pública, fuente tradicional de formación de personas con autonomía de ideas y pluralismo ideológico.

Democracia, ciclos autoritarios y crisis presidenciales en Chile y otros países latinoamericanos

Revisaremos ahora la evidencia comparativa empírica para verificar la hipótesis de la estabilidad histórica de la democracia chilena al compararla con otros países latinoamericanos.

Los últimos 40 a 50 años fueron caracterizados por ciclos de autoritarismo y democracia en distintos países de Latinoamérica. La última ola de regímenes autoritarios afectó varias naciones del Cono Sur de América Latina en los años 60, 70 y 80. Durante esos años, los regímenes militares en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile buscaron reducir y controlar la oposición a sus proyectos refundacionales en esferas como las universidades, sindicatos y partidos políticos, mediante la supresión de las libertades civiles y la restricción de la libertad ciudadana. En varios casos estos regímenes además hicieron retroceder a esos países económicamente o crearon sistemas con fuertes rasgos de inequidad social. El cuadro 8.1 mide la incidencia de los regímenes militares y semidemocráticos en varios países latinoamericanos. El porcentaje más alto de tiempo en que los países estaban gobernados por regímenes semidemocráticos y autoritarios en el período 1960-2006 estuvo concentrado en Argentina, Chile y Ecuador. Más aún, se estima que la ruptura de los gobiernos constitucionales fue particularmente severa en Argentina y Chile, cuando los derechos civiles y las garantías constitucionales de la población fueron suspendidas, aumentando la vulnerabilidad de individuos frente a abusos de poder por parte del Estado, motivando así, entre otras cosas, el exilio y una mayor emigración a otros países106. Argentina tuvo frecuentes ciclos de regímenes democráticos, semidemocráticos y autoritarios desde 1930 hasta 1983 (el último y más represivo fue aquel de las juntas militares que gobernaron dicho país entre 1976 y 1983). Estos regímenes fueron buscaron revertir, por medios dictatoriales, una situación social y política inestable y conflictiva asociada con el último Gobierno del general Perón y luego su viuda Estela Martínez. Tanto la Junta Militar chilena como las argentinas fueron altamente represivas y anticomunistas, en un contexto de Guerra Fría. En contraste, los regímenes militar nacionalistas de Ecuador y Perú de finales de los 60 y 70, fueron mucho menos represivos y anticomunistas que los regímenes militares de Argentina y Chile.

Cuadro 8.1

Evolución de los regímenes políticos en países latinoamericanos seleccionados* (1960-2006)

Notas:

* Cuenta el número de presidentes que ocuparon su cargo en cada década.

** Bajo “democracia”, las autoridades son electas por voto universal y las libertades civiles, además de los derechos políticos, son respetados. En un régimen “no democrático”, las autoridades políticas se toman el poder a través de medios extraconstitucionales. En regímenes “semidemocráticos”, el funcionamiento normal de la democracia se ve interrumpido; siguiendo por ejemplo, un “autogolpe”, y llevan a la disolución del Congreso, a restricciones de la libertad de prensa y otras libertades civiles, proscripción de ciertos partidos políticos y otras restricciones.

Fuente: Solimano, 2010

Una medida de la frecuencia de crisis políticas y presidenciales es presentada en el cuadro 8.2 (por “crisis presidencial” entendemos una situación en que un presidente no termina su mandato constitucional debido a un golpe militar, un levantamiento civil u otras causas de tipo político, véase nota al cuadro 8.2. Esta tabla muestra una alta frecuencia de crisis presidenciales —un indicador de la fragilidad del sistema político— en el período 1950-1980 en Argentina y Bolivia, y una menor frecuencia pero de muy alta intensidad en Chile. El cuadro muestra que mientras Argentina tuvo, en el período considerado, siete crisis presidenciales y Bolivia 19, Chile solamente tuvo una crisis presidencial, pero muy severa y con consecuencias de largo plazo para la democracia chilena (la crisis presidencial de 1973)107.

Cuadro 8.2

Crisis presidenciales en Argentina, Bolivia y Chile

Notas:

a/ Se refiere a los 14 partidos políticos actuales, una coalición política y dos asociaciones civiles: a todas ellas se les permite presentar candidatos.

b/ Una crisis presidencial es aquella en que un presidente no termina su período constitucional por un golpe de Estado, alzamiento civil o otras razones de índole política. c/ La suma de las elecciones democráticas y no democráticas no es necesariamente la misma que el número de presidentes ya que hay algunos presidentes que se mantienen en el poder por más que un mandato.

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Estos resultados sugieren que Chile tiene una tendencia hacia la estabilidad en sus regímenes políticos, ya sean democráticos o autoritarios. Su democracia, a pesar de sus limitaciones y peculiaridades, tiende a ser un régimen estable, salvo cuando es afectada por demandas sociales y proyectos de redistribución del ingreso y el poder e intentos de transformación política importantes. Asimismo, cuando el país estuvo bajo un Gobierno autoritario, ese régimen también fue bastante “estable” en comparación con otros regímenes militares de Latinoamérica.

Índices de gobernabilidad

En las secciones anteriores, hemos seguido un enfoque de economía política para evaluar la naturaleza democrática (y no democrática) del sistema político chileno, incluyendo su grado de estabilidad y también la frecuencia de crisis políticas y del sistema democrático. Un enfoque distinto, de moda en los últimos años en la literatura de las escuelas de negocios e instituciones financieras internacionales, ha puesto atención en la capacidad que tienen las instituciones públicas y el sistema legal para fomentar (u obstaculizar) el desarrollo del sector privado considerado como el motor del crecimiento económico en un sistema neoliberal108. Este nuevo enfoque, cambia el foco de la discusión desde temas de democracia, ciudadanía, respeto por los derechos humanos y laborales, grado de participación social en las políticas públicas y la democracia al respeto de la propiedad privada, los contratos, la estabilidad macroeconómica, el clima de inversión y los costos de hacer negocios. La gobernabilidad de un país se identifica con las condiciones para que la inversión privada florezca en condiciones de seguridad jurídica y económica. Durante varios años, el Banco Mundial ha preparado un índice de gobernanza basado en las opiniones de ejecutivos, empresarios, inversionistas extranjeros y el público general (véase cuadro 8.3) sobre las condiciones de gobernanza de los países. Este índice cualitativo (subjetivo) mide seis dimensiones de la “calidad de las instituciones y las condiciones de gobernanza” de un país: (i) voz y rendición de cuentas (accountability), (ii) estabilidad política y ausencia de violencia, (iii) eficacia gubernamental, (iv) calidad regulativa, (v) imperio de la ley y (vi) control de la corrupción109.

Cuadro 8.3

Índices de gobernabilidad para Chile, países latinoamericanos y OCDE (2009)

Nota: Los indicadores de gobernanza presentados aquí reflejan las respuestas a encuestas sobre la calidad de la gobernanza, de encuestados empresariales, inversionistas y otros ciudadanos en países industriales y en vías de desarrollo. 

1. Voz y Rendición de Cuentas (Accountability): mide la percepción de la participación ciudadana en elecciones, libertad de expresión, reunión, y libertad de prensa.

2. Estabilidad Política y Ausencia de Violencia: mide la percepción de que un Gobierno pueda ser desestabilizado o derrocado por medios inconstitucionales o violentos, incluyendo violencia motivada por motivos políticos y terrorismo. 

3. Eficacia Gubernamental: mide la percepción de la calidad de los servicios públicos, del servicio civil, y su grado de independencia respecto de presiones políticas, la calidad de la formulación e implementación de políticas públicas, y la credibilidad del Gobierno. 

4. Calidad Regulativa: mide la percepción sobre la habilidad del Gobierno para formular e implementar políticas fuertes y regulaciones que permitan y promuevan el desarrollo del sector privado. 

5. Imperio de la Ley: mide la percepción del grado de respeto de la ley, contratos, derechos de propiedad, control del crimen y violencia. 

6. Control de la Corrupción: mide la percepción de prácticas de corrupción y “captura” del Estado por la élite e intereses privados. 

Fuente: Kaufmann, et al. (2010), Banco Mundial.

Los resultados del cuadro 8.3 muestran que Chile obtiene mejores puntajes respecto a distintas variables del índice de gobernanza que las obtenidas por Argentina, Bolivia, Brasil y el promedio de Latinoamérica. Sin embargo, en dimensiones tales como voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia de violencia, Chile aparece similar a Costa Rica y está por debajo que Uruguay. Los puntajes de Chile son inferiores, pero no por mucho, que el promedio de la OCDE en cinco dimensiones, y estaría en una mejor posición, de acuerdo a este índice, en cuanto a calidad regulatoria (véase capítulo 7 para comentarios sobre el desempeño regulatorio del Estado chileno en algunos mercados competitivos).

El clima de negocios e inversión

Un índice de clima de inversión y de negocios, basado también en las percepciones de ejecutivos de empresas nacionales, inversionistas, corporaciones transnacionales y otros encuestados es preparado por el Foro Económico Mundial. El índice busca identificar los “factores problemáticos” de índole económico y de gobernanza que afectan el clima de negocios e inversión de países que compiten para recibir inversiones extranjeras. Al igual que el índice del Banco Mundial, el índice del Foro Económico Mundial es subjetivo y está orientado al sector privado (a menudo para empresas privadas nacionales grandes y empresas multinacionales). En este sentido, estos factores intentan ser una guía implícita para decidir dónde (en qué países) hay mejores (o peores) condiciones para invertir. El cuadro 8.4 presenta los resultados para Argentina, Bolivia y Chile en el 2008.

Es interesante notar que en Argentina, al igual que en Bolivia, la inestabilidad de las políticas públicas es identificada, por los encuestados, como el primer obstáculo para la inversión. El segundo factor más problemático identificado para estos dos países es la inflación. La falta de financiamiento (crédito), la corrupción y las restricciones al trabajo son indicadas como otros factores que inhiben la inversión en Argentina. En Bolivia, la inestabilidad política (incluyendo los golpes militares), la burocracia gubernamental y la corrupción aparecen como factores problemáticos también. En Chile la inestabilidad de las políticas públicas no aparece entre los cinco obstáculos más importantes para la inversión y los negocios. El factor más problemático para la inversión privada, identificada por los encuestados, son las regulaciones restrictivas del empleo, seguido por la “burocracia gubernamental”. Es interesante que este último resultado aparezca como contradictorio con el índice relativamente alto de eficacia del Gobierno, que detecta el índice del Banco Mundial. Otros factores que los ejecutivos votaron a través del Foro Económico Mundial como elementos problemáticos para la inversión en Chile son: una fuerza laboral con niveles de educación insuficientes, la existencia de corrupción y una falta de ética laboral. Este estudio (encuesta) revela la importancia que inversionistas le otorgan al clima de la inversión, una variable importante al momento de determinar la capacidad de un país para crecer económicamente.

Cuadro 8.4

Clima de inversión y negocios

(Argentina, Bolivia y Chile, FEM, 2008)

Nota: La información proviene de la encuesta del Foro Económico aplicada a ejecutivos financieros de 134 países en el 2008. De una lista de 15 factores, los ejecutivos debían elegir los 5 más problemáticos de su país, ordenándolos de 1 (más problemático) a 5 (menos problemático). Los puntajes finales fueron tabulados y ordenados de acuerdo a las respuestas, obteniendo los puntajes mostrados en el cuadro 8.4. Un puntaje más alto significa que el factor es más problemático.

Fuente: Blanke et al. (2008-2009), Foro Económico Mundial

Consideraciones finales

Este capítulo ha destacado los contrastes y contradicciones de la democracia chilena que ha surgido tras el régimen militar, junto con algunas características positivas, pero parciales, de la gobernanza económica en el país, en particular referida a estabilidad macroeconómica y respeto de los derechos de propiedad, según como es percibido por el sector privado, tanto nacional como internacional. La larga transición de la democracia iniciada a principios de los 90 fue rodeada por una serie de instituciones que pueden ser consideradas como anómalas en una democracia normal. Estas instituciones fueron la vigencia de la Constitución de 1980 (parcialmente reformada), la existencia de una proporción del Senado designada y no elegida por la ciudadanía, la influencia de las Fuerzas Armadas en la sociedad chilena, la falta de derechos políticos de la comunidad chilena inmigrante en otras naciones y de la población indígena, y la alta concentración de la propiedad de los medios de comunicación, entre los factores más importantes. Otras características de la democracia chilena dice relación con la escasa diversidad de puntos de vista de los medios de prensa escrita, la trivialización de contenidos en la televisión abierta, la falta de apoyo estatal a centros de pensamiento independiente y la intolerancia a las manifestaciones públicas y su frecuente represión.

En contraste con estas realidades de su sistema democrático, Chile aparece en lugares bastante razonables de acuerdo a los índices de gobernabilidad basados en las percepciones del sector privado nacional e internacional respecto a la calidad de las instituciones macroeconómicas, eficacia de los cuerpos regulatorios, el imperio de la ley y el control de corrupción cuando es comparado con otros países latinoamericanos e incluso cuando es comparado a la OCDE. Sin embargo, hay que considerar que estos resultados provienen de encuestas de opinión basadas en muestras de empresarios, hombres de negocios, con baja representatividad de personas de estrato socioeconómico medio y bajo y de perfiles ocupacionales más relacionados al trabajo que a los negocios. Estas encuestas en general no incluyen aspectos como respeto a los derechos del consumidor ni por los derechos de los trabajadores y empleados.

CAPÍTULO 9
REFLEXIONES FINALES

INTRODUCCIÓN

Chile implementó una revolución económica de libre mercado en las últimas tres décadas. Esta revolución económica liberó energías empresariales y una capacidad para crear riqueza que aceleró el ritmo de crecimiento económico de Chile por sobre su norma histórica. Sin embargo, como enfatiza este libro, este ha sido un crecimiento concentrador en que una proporción importante de la riqueza creada tiende a ir a las manos de la élite económica con un débil efecto de “chorreo” al resto de la población. Esta desigualdad, ya estructural, en la distribución de ingreso y riquezas es un rasgo principal que caracteriza al Chile actual. La clase media y los sectores populares han mejorado su situación material, aunque en torno a niveles relativamente austeros si se compara con los niveles de alto ingreso de la sociedad chilena y siguen siendo muy vulnerables al endeudamiento, el desempleo y la fragilidad de estos. Los gobiernos que gobernaron entre 1990-2009, a pesar de sus logros en estabilidad macroeconómica, crecimiento y consolidación de la democracia dentro de los límites heredados del período autoritario, no lograron transformar el potencial de crecimiento económico en una estrategia de desarrollo socialmente equitativa, participativa, menos elitista y territorialmente autónoma y descentralizada. Hoy Chile destaca por sus contrastes y contradicciones en el plano económico-social. Por un lado está a la cabeza de América Latina en cuanto al ingreso nacional por habitante, pero al mismo tiempo es uno de los países más desiguales y centralizados administrativa y territorialmente de la región. Además su democracia presenta rasgos sui generis en cuanto a mecanismos de representatividad política, exclusión de derechos a sus ciudadanos en el exterior, trato a la población mapuche y excesiva influencia de las élites económicas en las políticas públicas y las ideas dominantes en la sociedad. Los gobiernos de la Concertación priorizaron la reducción de la pobreza, medida a través de ingresos y buscaron dar una mayor protección social para la población. Sin embargo, en lo grueso, las orientaciones de política social no se apartaron de criterios de focalización del gasto social, ausencia de metas redistributivas para reducir la desigualdad, consolidación de la privatización de la educación, la salud y las pensiones, un apoyo solo relativo a la clase media y mantención de la precariedad del mundo sindical. En la década del 2000, los presidentes Lagos y Bachelet trataron de cambiar el énfasis de las políticas sociales hacia una mayor protección social y enfatizaron el tema de los derechos sociales. Se hicieron reformas al sistema de salud y pensiones pero sin afectar el predominio del sistema de las AFP y las Isapres. La Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE) que venía de los tiempos de Pinochet fue modificada en algunos aspectos, pero no en lo sustantivo, bajo presiones del movimiento estudiantil secundario de la Revolución pingüina del 2006. A pesar de las reformas sociales de los 2000, Chile lleva la delantera internacionalmente en altos aranceles para las universidades y en la dominación del afán de lucro en educación, salud y pensiones. La posibilidad de de una AFP estatal que introdujera más competencia al sistema de las AFP privadas fue rechazada en las reformas del sistema de pensiones adoptadas el 2008.

En el marco de las políticas de los consensos, y en contraste con su tradición histórica del siglo XX, los gobiernos de centroizquierda de postdictadura prefirieron abstenerse de emprender reformas sociales y laborales que podían perturbar el equilibrio económico-social-cultural pro élites existente. Los movimientos sociales del 2011 han iniciado un cuestionamiento de las bases del sistema económico y social prevalecientes en temas de gratuidad de la educación, respeto al medio ambiente y democratización, cuyas consecuencias aún están por verse.

Instituciones económicas y desarrollo

Hemos destacado en este libro que Chile es una economía OCDE atípica en sus niveles de inequidad social, centralismo territorial, prevalencia del afán del lucro en la entrega de servicios sociales, regulación limitada de oligopolios y la significativa concentración de poder económico en pequeñas élites.

Chile ha mantenido políticas macroeconómicas prudentes en las últimas dos décadas y el país tiene equilibrios financieros y una posición del Estado como acreedor neto con el exterior. No obstante hay una deuda social evidente y servir esta será un desafío para la capacidad financiera de Estado chileno dentro de los actuales parámetros tributarios. En la década de los 2000 se impuso una ortodoxia macroeconómica de reglas fiscales, tipos de cambio flexibles con mínima intervención del Banco Central, metas de inflación y políticas fiscales moderadamente contracíclicas. La matriz institucional que guía la política económica y social se caracteriza por un Banco Central y un Ministerio de Hacienda muy influyentes en la definición de prioridades y políticas de desarrollo. En contraste, los ministerios y agencias que están a cargo del desarrollo productivo, la política social, el desarrollo cultural y la protección del medioambiente pesan mucho menos en la definición de las políticas públicas. Un déficit institucional evidente es la falta de capacidad regulatoria efectiva en la banca, las AFP, las Isapres, las farmacias y otros sectores afectados por significativos índices de concentración económica. El consumidor debe ser protegido en una compleja economía de mercado afectada por asimetrías de información y la implacable búsqueda del lucro por casas comerciales, bancos, proveedores de servicios de salud y educativos que casi no conocen de límites éticos a la hora de maximizar sus ganancias.

El crecimiento económico

La aceleración del crecimiento se concentró principalmente en el período de 12 años que va desde 1986 a 1997. En dicho período la economía chilena creció en un promedio de 7.5% anual. Sin embargo, en los 2000, este promedio de crecimiento del PIB se reduce a menos de la mitad a pesar de haber tenido precios del cobre muy favorables, amplios recursos fiscales, un bajo riesgo de país, y un confortable nivel de reservas internacionales. Esta tendencia de desaceleración del crecimiento de la década del 2000 podría ser quizás un signo de cierto agotamiento del modelo chileno productivamente muy concentrado y con una deuda social acumulada que es fuente de crecientes tensiones sociales y conflictos distributivos.

Chile se enfrentará a varios desafíos respecto a su estrategia de desarrollo en los próximos años: la necesidad de ser más diverso geográficamente, reduciendo la alta dependencia administrativa de Santiago y otorgando más autonomía y recursos a las regiones del país, reducir su alta dependencia de los recursos naturales y hacerse más eficiente en el uso de energía.

Otro dilema es cómo crecer basado en el sector de bienes transables en un escenario de crecimiento lento en las economías capitalistas desarrolladas de Europa y Estados Unidos, y tener que depender mucho de la capacidad de China de mantener una alta demanda de cobre y otros productos básicos. Chile ha desarrollado una amplia dependencia del cobre y su sector industrial se ha visto afectado por un tipo de cambio real volátil y con tendencias a la apreciación que castiga la rentabilidad del sector agroindustrial. Una mayor igualdad le daría poder de compra genuino a las clases medias y sectores populares, reduciendo su dependencia del endeudamiento estimulando así un crecimiento más orientado al mercado interno y menos sensible a los ciclos de la economía internacional.

Democracia y gobernabilidad

Chile goza de estabilidad social pero se constata también una creciente conflictividad originada, en gran medida, por la desigualdad económica y por una democracia que no abre cauces a una genuina participación ciudadana. La democracia chilena que surgió tras el régimen militar ha sido limitada por enclaves constitucionales y restricciones orientadas a asegurar la consolidación del modelo económico. El sistema político chileno ha tenido una notoria tendencia a proteger la hegemonía de las coaliciones políticas dominantes frente a una ciudadanía potencialmente empoderada con movimientos sociales que han despertado con fuerza, pero que al final son orgánicamente débiles si se les compara con el enorme poder económico y comunicacional de la clase política y de las élites económicas. En este contexto, se hace difícil una reforma política real y efectiva dado que es una cancha muy desnivelada. La Constitución política del Estado no fue hecha para autoreformarse y transformar el sistema político y económico vigente. Al contrario, fue diseñada para consolidar el statu quo y prolongarlo en el tiempo. En Chile es muy difícil, desde un punto de vista legal, realizar plebiscitos o referéndums, a pesar de que la soberanía y legitimidad de cualquier sistema político reside en la ciudadanía. La Constitución otorga absoluta prioridad a la propiedad privada y a los mercados por sobre la propiedad pública o el avance de los derechos económicos, sociales, culturales y políticos de la población.

La actual matriz de instituciones políticas y económicas que definen la gobernabilidad de un país encierra diversas tensiones y contradicciones. Chile obtiene buenas notas de acuerdo a los índices de gobernabilidad basados en opiniones del sector privado sobre clima de inversión, estabilidad macroeconómica, imperio de la ley y el control de la corrupción. Sin embargo estos mismos índices aluden a las carencias en cuanto a la capacitación de la fuerza de trabajo y sus niveles educativos en comparación con otros países latinoamericanos y la OCDE. Sin embargo, como hemos analizado ya profusamente, su democracia muestra limitaciones evidentes.

Hacia un nuevo contrato social

Para superar las contradicciones y contrastes de su estrategia de desarrollo y de su democracia, Chile necesita un nuevo contrato social. Idealmente este nuevo contrato social debiera compatibilizar la estabilidad macrofinanciera con el crecimiento económico, definiendo nuevos parámetros de equidad social, seguridad económica y una efectiva profundización de la democracia. Históricamente las élites económicas dominantes chilenas prefirieron mantener y consolidar su control del poder político y económico a la democratización efectiva de la nación. Actualmente estas élites dominantes no solo controlan la mayoría de los activos productivos del país, sino también promueven una cultura conformista, consumista, y en muchos aspectos, trivializada a través de su control sobre los medios de comunicación como la televisión. Estas tendencias se refuerzan por el debilitamiento de la educación pública y el estrechamiento del discurso económico y cultural. Un nuevo contrato social para Chile, que le dé viabilidad y estabilidad a su modelo de desarrollo debería reducir las grandes brechas en ingreso, riqueza, oportunidades, acceso a los servicios sociales y participación política que caracterizan el actual contrato social. Esto requiere una transferencia de poder desde las élites hacia la clase media y trabajadora a través de un fortalecimiento de la sociedad civil, una mayor autonomía y pluralismo de los medios de comunicación, una profundización de la democracia y un fortalecimiento del Estado. El comportamiento positivo de la macroeconomía y el crecimiento, los ahorros acumulados del sector público y la enorme capacidad de superávit económico (beneficios) generados en la minería en un tiempo de precios cupríferos récord, junto con altas utilidades en la banca, retail, empresas de servicios públicos; hoy internalizados en gran medida por propietarios privados y en menor medida por el Estado proveen una base material significativa para efectivas reformas sociales. La extensión del lucro en ámbitos como la educación, la salud y las pensiones es fuente de grandes tensiones y deslegitima el modelo chileno. La creencia que los mercados son una cura mágica para todos los desafíos sociales y ambientales de la sociedad chilena puede ser muy nociva. Los vientos de cambio que soplan en el mundo, en el ámbito de las ideas sobre la economía, la política pública y el surgimiento de amplios movimientos sociales demandando un sistema económico más justo y democrático a nivel global, sin duda también están alcanzando a Chile.

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Notas

1. Chile ratificó el acuerdo el 10 de mayo de 2010. Originalmente 20 países firmaron el Convenio para la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico el 14 de diciembre de 1960. Desde entonces, 11 naciones se han convertido en miembros de la Organización.

2. México y Turquía son otros dos países en desarrollo que han elegido ingresar a la OCDE. 

3. El gasto militar en Argentina es del 1% del PIB, en Brasil es el 1.6%, en Bolivia gastan 2%, en Venezuela alcanza 1.3%, y en los Estados Unidos el gasto militar asciende al 4,7% (véase SIPRI, 2011). Sin embargo, y de acuerdo a la Oficina Chilena de Presupuesto (DIPRES), el gasto en defensa del Gobierno Central en 2009 es del 1.2% del PIB. Para definiciones de gasto militar y su comparación internacional véase: http://www.sipri.org/research/armaments/milex/resultoutput/sources_methods/definitions.

4. Véase Benítez y Rosas (2009).

5. La vivienda obrera más común era el llamado conventillo, constituida por una casa modificada para albergar varias familias en precarias piezas.

6. La Cuestión Social también originó la promulgación de una serie de leyes sociales por parte del Congreso: en cuanto a 1896, Consejo superior de higiene pública, 1906 (habitaciones obreras), 1907 (descanso dominical), 1914 (Ley de la silla), 1917 (salas cunas).

7. Padre de Jorge Alessandri Rodríguez, quien fue presidente de Chile entre 1958 y 1964.

8. See Grez (2009).

9. La ley de Reforma Agraria establecía que el tamaño máximo de la propiedad debía ser de 80 hectáreas, y el resto expropiado y redistribuido entre la población campesina. Además, podían ser expropiadas las tierras pertenecientes a sociedades que tuviesen baja productividad.

10. Ffrench-Davis (1973) provee una completa referencia a las políticas económicas del período entre 1950-70. Meller (1997) proporciona una visión a largo plazo de la economía chilena. Bitar (1979), Larraín y Meller (1990), y Maldonado (1993), proveen un análisis de la experiencia de Allende 1970-73.

11. Bowen (2006).

12. La Comisión Rettig era una comisión de “de verdad y reconciliación ” sin juicios legales, establecida por el primer presidente electo democráticamente tras el régimen de Pinochet, Patricio Aylwin, para investigar las violaciones a los derechos humanos ocurridas bajo el régimen militar, y específicamente las “desapariciones tras arrestos, ejecuciones, y torturas conduciendo a la muerte cometidas por agentes del gobierno o personas bajo su mandato, al igual que el secuestro e intentos de asesinato sobre la vida de las personas llevadas a cabo por ciudadanos privados por razones políticas” (citado en Hayner, 2001). Algunos creen, sin embargo, que el número de personas citadas como “desaparecidas” en el informe (aproximadamente 3.000) estaría de alguna manera sobreestimado (BBC News Report, Martes, 30 de diciembre, 2008, www.bbc.co.uk), y el informe permanece controversial para ambos lados. Otros testimonios, sin embargo, consideran que este número subestima el verdadero número de muertes y “desaparecidos” durante el régimen militar.

13. Irónicamente Pinochet no le devolvió las industrias del cobre y otros recursos minerales importantes a dueños extranjeros y creó la compañía estatal CODELCO, en 1976. 

14. Un libro escrito por Kornbluh (2004) presenta pruebas textuales y de audio, previamente clasificadas, del involucramiento de los Estados Unidos en los esfuerzos por derrocar a Allende y apoyar a Pinochet, con participación de la CIA, Kissinger, y el presidente Nixon. 

15. Las referencias de ese período son Ffrench-Davis (2002), Edwards y Edwards (1987), Solimano (1993, 1999), Foxley (1983), Corbo y Solimano (1991), Meller (1997), y Solimano y Pollack (2007).

16. La recesión en Chile coincidió también con la recesión latinoamericana de 1982-1983, la cual fue forzada por un rápido incremento en las tasas de interés de Estados Unidos, tipos de cambio sobrevaluados, y un fuerte corte en préstamos extranjeros, lo que fue seguido por la década conocida como “la década perdida”, que incluyó la cuarta mayor crisis económica tras la Gran Depresión. 

17. Solimano, Aninat y Birdsall (2000) discuten la gama de consecuencias sociales que surgieron gracias a las políticas para enfrentar la crisis de principios de los años 80. 

18. Como está mencionado en el anexo, la Constitución también creó el Consejo de Seguridad Nacional, cuyo rol era asesorar al presidente en materias relacionadas con la seguridad nacional. El Consejo de Seguridad Nacional está presidido por el presidente de la República y tiene como miembros a los presidentes tanto del Senado como de la Corte Suprema, los comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, y el Director General de Carabineros (Policía Nacional). Más aun, ministros del Interior, Relaciones Internacionales, Defensa, Economía y Hacienda también pueden participar en el Consejo, pero no tienen derecho a voto. Desde la reforma constitucional de 2005 el Consejo solo puede ser convocado por el presidente de la República.

19. Otra coyuntura crítica orientada a terminar con el régimen de Pinochet fue realizada en 1986, y difirió, marcadamente, de la tabla negociada recién mencionada. En ese año, una rama armada afiliada al Partido Comunista Chileno, el Frente Patriótico Manuel Rodríguez, intentó una masiva importación de armas pequeñas y grandes que arribaron en la zona costera del norte llamada Carrizal Bajo, para entrenar y armar un ejército paralelo al oficial, en búsqueda del derrocamiento del Gobierno militar. Eventualmente ese plan falló cuando el ejército oficial incautó el envío y confiscó las armas. Como último intento de la estrategia armamentista, el FPMR llevó a cabo el 8 de septiembre de 1986 un intento fallido de asesinato al general Pinochet, en una emboscada que se realizó en el Cajón del Maipo, un valle montañoso en la base de Los Andes, cerca de Santiago.

20. La administración de Frei Montalva fue responsable de iniciar muchas reformas en la sociedad chilena, incluyendo la “Promoción Popular”, “Reforma Agraria”, “Reforma Educacional” y “Juntas de Vecinos”, entre los principales proyectos. Luego Frei Montalva realizó una activa oposición a Allende y después de mantener una posición inicial de cierto apoyo a la Junta Militar después del golpe de Estado, con los años se convirtió en una parte activa de la oposición al Gobierno militar de Augusto Pinochet; pero en 1982, Frei murió en Santiago, supuestamente de una infección postoperatoria producto de una cirugía estomacal. Su muerte, sin embargo, ha sido materia de controversia, con denuncias referentes a que fue en realidad envenenado por el régimen de Pinochet. La familia del ex presidente presentó una demanda judicial, aún pendiente de resolución.

21. Esta anomalía puede ser explicada, en parte, por una política fiscal orientada a ahorrar la mayoría de la bonanza de los términos de comercio en depósitos en el exterior (principalmente en bancos de Estados Unidos), como parte del Fondo de Estabilización Económica y Social chileno, establecido por la presidenta Bachelet en 2006 (véase más información sobre este fondo en el capítulo 4). De hecho, a finales de 2008, Chile tenía más de $20 billones en el Fondo —esto además de los casi $23 billones que poseía el Banco Central—. 

22. Para mayor discusión acerca de estas motivaciones, véase Marglin (2008), Quiggin (2010), Sen (2009), Jackson (2009).

23. La crisis financiera de 2008-2010 llevó a un cuestionamiento de este paradigma. La teoría neoclásica, originada en los trabajos hechos por Jevons, Bentham, Mill, Alfred Marshall y Wilfredo Pareto, asume que las personas actúan de una manera individualista buscando maximizar su nivel de utilidad y satisfacción.

24. Véase Kaletsky (2010) y Harvey (2010).

25. Como bien se sabe, Adam Smith fue un profesor de Filosofía Moral en la Universidad de Glasgow en el siglo XVIII, que escribió sobre temas morales y éticos y su influencia en el comportamiento humano. Véase Adam Smith (1759 [2007]). Es aparente que la visión real de Adam Smith fue más matizada y compleja que lo sugerido por su popularidad tardía (algo similar a lo que pasó, desde otra perspectiva, con Karl Marx).

26. El tema de la base moral del capitalismo ha estado siempre presente en el pensamiento social de la Iglesia católica, y está reflejado más recientemente en los escritos de los papas Juan Pablo II y Benedicto XVI. Incluso el papa Benedicto XVI ha citado el concepto de alienación de Marx. El Vaticano ha sido tradicionalmente sospechoso de las consecuencias morales del capitalismo (y comunismo) gracias a los efectos destructivos sobre los valores y la familia, en los sistemas económicos basados en la búsqueda de ganancias, individualismo y la autorealización por medio del consumo material.

27. La cultura y la ideología son importantes elementos de soporte y refuerzo de cualquier tipo de orden social, tal como enfatizaron Marx y Gramsci entre otros. 

28. Para un tratamiento de orientación filosófica del tema, véase Wolff (2003). Una perspectiva económica es proporcionada en Foley (2006).

29. Véase Hobsbawm (2011).

30. Véase Forgacs (1988).

31. Véase Polanyi (1944) y Bell (1976).

32. Teóricos de estos movimientos incluyen a Alain Touraine, Jürgen Habermas, Claus Offe, Albert Hirschman y otros.

33. El argumento que utiliza Hirschman es una variación de un tema que viene de Aristóteles, que es recogido por la filósofa Hannah Arendt en su libro La condición humana. En este libro, la autora elabora la distinción entre una “vida activa” y una “vida contemplativa”. La primera —la vida activa— podría ser la dedicación a los asuntos públicos, el comercio y la industria. La vida contemplativa, a la cual los griegos le daban un valor superior, era aquella dedicada al cultivo de la ciencia, el arte y el conocimiento.

34. Los gobiernos democráticos posteriores al régimen militar fueron cautos y temerosos de los movimientos sociales y los sindicatos que, en los años 80, contribuyeron decisivamente al término del régimen autoritario. Los gobiernos concertacionistas prefirieron políticas de consenso con los partidos políticos de centro-derecha en vez de buscar alianzas con sindicatos, movimientos estudiantiles y una plétora de otras organizaciones de la sociedad civil que se habían tornado más fuertes con el fin del régimen autoritario. Una vez desactivados los movimientos sociales vino un largo período, el que puede ser caracterizado de desmovilización social, conformismo y políticas públicas en las élites, poseedoras de una alta influencia.

35. En el nuevo contexto político de la nueva democracia, aparentes suscripciones por parte del público no fueron suficientes para mantener a este medio vivo.

36. Véase Mönckeberg (2009).

37. En contraste con el tratamiento recibido por el Gobierno de Allende, el régimen militar de Pinochet gozó de un apoyo de préstamos sostenido durante su mandato por parte de las instituciones financieras de Washington DC, como el FMI y el Banco Mundial. 

38. Proporcionan un detallado análisis del camino de crecimiento chileno: Fuentes et al. (2006), De Gregorio (2004) y Solimano (2006). 

39. Véase Solimano y Gutiérrez (2009).

40. En la recesión de 2009, las exportaciones chilenas cayeron en un 19% aproximadamente, con las mayores bajas en las exportaciones industriales y de agricultura. 

41. En la segunda mitad de los años 80 la economía chilena todavía tenía “excesos de capacidad”, es decir, capacidades productivas de capital fisco y trabajo muy subutilizadas, situación que se arrastraba de la contracción económica que se vivió anteriormente en la década en 1982 y 1983. Después de la crisis en Asia y Rusia, el crecimiento se mantuvo lento por casi cinco años después del comienzo de 1999 (asimismo, el crecimiento de la administración de Lagos para el período 2000-2006 no fue espectacular). El crecimiento económico se aceleró nuevamente en 2004-2008, pero no en proporción al fuerte incremento de los precios del cobre. Como ya se mencionó en el capítulo 2, Chile es un caso especial, donde los fuertes términos de intercambio del boom del período premundial de la crisis económica no se tradujo en crecimiento económico más rápido —una anomalía que puede deberse en parte a una política fiscal dedicada a ahorrar la mayoría de la bonanza de los términos de comercio (casi 20 billones de dólares hacia 2008, depositados mayormente en bancos norteamericanos como parte del Fondo de Estabilización. Además, cerca de 23 billones de dólares fueron retenidos por el Banco Central en reservas internacionales durante el mismo período)—. La política fiscal siguió una regla en que el Gobierno debía mantener un superávit fiscal estructural como porcentaje del PIB potencial. De hecho, el Gobierno tuvo un superávit fiscal (efectivo l) del 7.7% del PIB en 2006 y 8.2% del PIB en 2007 y, consecuentemente, se puso en una posición fiscal muy favorable, particularmente en dólares estadounidenses. El sector público chileno se convirtió luego en un acreedor neto en dólares y mantuvo una pequeña deuda pública interna (la deuda bruta del Gobierno central pasó de 45% del PIB en 1990 a 6.1% del PIB en 2009). 

42. Fuentes, Larraín y Schmidt-Hebbel (2006) proporcionan un análisis de la evolución del crecimiento total de la productividad de factores.

43. Véase Solimano (2009) para un análisis de determinantes del tamaño de la clase media para una muestra de 130 países. 

44. Como ya mencionamos en el capítulo 1, de acuerdo a Larraín (2008) esta baja en pobreza está sobreestimada por las estadísticas oficiales de 2000, 2003 y 2006 (también véase capítulo 5). 

45. No obstante, Chile creció durante este período a un ritmo más rápido que los grandes países de Latinoamérica, como Argentina, Brasil y México.

46. Sunkel (1994) provee un temprano análisis de la presión del crecimiento rápido sobre recursos del agua, energía, silvicultura y el medioambiente en Chile.

47. Véase Blanchard et al. (2010) y Solimano (2010); estos hacen reevaluaciones para la ortodoxia macroeconómica de los años 90 y 2000 según la política del Banco Central, y la política fiscal en luz de la crisis financiera de 2007-09 en economías más avanzadas.

48. Obviamente, las autoridades monetarias no pueden ser totalmente ajenas a los verdaderos ciclos de la economía, ni a los efectos de sus propias políticas sobre la intensidad y ritmo de estos ciclos. En Chile, las autoridades del Banco Central deben rendir cuenta regularmente al Congreso cada año sobre el estado de la economía.

49. Aparentemente no se veía necesidad de aislar al Banco Central de la influencia que viene de la comunidad bancaria poderosa y otros operadores financieros, que son afectados por la tasa de interés y las decisiones del tipo de cambio hecho por las autoridades monetarias.

50. El presupuesto estructural, que es calculado en base a proyecciones de mediano plazo de las principales fuentes de ingresos fiscales, tal como precios del cobre y la tasa de crecimiento del PIB, calculada por un comité de expertos nominados por el Gobierno que intentan, con alguna pretensión científica, determinar el precio de mediano plazo del cobre y el PIB potencial, dos parámetros no fáciles de determinar

51. En agosto de 2006 una Ley de Responsabilidad Fiscal fue aprobada, la cual proporciona un marco legal para la política de equilibrios fiscales estructurales. La ley autoriza la creación de fondos de riqueza soberana y permite la recapitalización del Banco Central. Véase www.dipres.cl/572/articles-41380_doc_pdf.pdf. 

52. El Banco Central intervino en el 2001 debido a la inestabilidad creada por los ataques terroristas del 11 de septiembre de ese año en Estados Unidos y la crisis de la moneda argentina, como con la turbulencia relacionada con las elecciones brasileñas de 2002. En cambio, abrió un programa de compra de dólares estadounidenses para evitar una fuerte apreciación del peso en 2008, antes del comienzo de la crisis financiera global en los meses previos a la crisis financiera de Estados Unidos en septiembre de 2008. La última intervención ocurrió a comienzos de 2011 (con compras diarias de US$ 50 millones) ante un fuerte crecimiento económico chileno, precios del cobre récord, y una depreciación mundial del dólar americano.

53. El concepto del “equilibrio del tipo de cambio” en sí mismo es difícil, pero como aproximación razonable sus determinantes incluyen los términos de intercambio, flujos de capital, crecimiento de productividad y otras variables. 

54. Parte de la “izquierda tradicional” en Chile —es decir, el Partido Comunista Chileno— no ha participado en ninguno de los cuatro gobiernos democráticos que han habido desde 1990.

55. A comienzos de 2010 Larraín se convirtió en el ministro de Hacienda del Gobierno del presidente Sebastián Piñera.

56. El estudio de Larraín hace varios ajustes a la composición de la canasta, utilizando patrones nutricionales actualizados y otros ajustes que arribaron a un nuevo coeficiente de Engel (2.26 para urbana, 1.75 para rural). La nueva canasta solo considera Santiago debido a la falta de datos buenos para el resto del país.

57. Más aún, hubo un cambio en las recomendaciones nutricionales para Chile hecho por la FAO/WHO/ONU, por tanto se cambiaron los requerimientos de comida mínimos. Todas estas recomendaciones significarían nuevos hábitos de consumo y cambios en la proporción de los gastos en alimentos para el total de gastos (el coeficiente Engel).

58. Más aún, el número exacto de personas que salen de la pobreza es sensible a la definición de la línea de la pobreza; en Chile, las líneas de la pobreza se basan en la proporción de consumo en las encuestas de vivienda de los años 80. Observadores argumentan que esta es una línea de pobreza baja (disminuyendo la medida de pobreza). 

59. Véase Solimano y Torche (2007). Una nota matemática es relativa aquí: debido a la fórmula del Gini que incluye varios términos de interacción, el coeficiente de Gini total (o promedio) para la distribución completa no es el promedio del Gini para los subcomponentes individuales. 

60. Véase Alesina y Rodrik (1994).

61. Véase Solimano (1998) para una revisión y evaluación crítica de varias teorías de crecimiento e inequidad.

62. Solimano y Torche (2007) investigan este tema para Chile y notan un grado de independencia entre ambas variables. Véase también Solimano (2009).

63. Autores tal como Kaletsky (2010), Marglin (2008) y Harvey (2010) elaboran sobre el poder del capital en la época neoliberal, prevaleciente desde los años 80. 

64. Un creciente cuerpo de literatura económica indica que la inequidad de los ingresos y la riqueza está relacionada de cerca con la inequidad de oportunidades. Esta literatura también señala que la inequidad puede dañar el crecimiento al crear polarización social e inestabilidad política, o alternativamente, puede pedir mayores impuestos que son perjudiciales a la inversión. Además, las sociedades muy desiguales sufren pérdidas económicas “escondidas”(hidden costs) ya que muchos individuos que pertenecen a los grupos sociales marginados —o menos favorecidos— sin acceso a crédito, con limitada información y pocas oportunidades, con falta de contactos sociales y acceso restringido al poder político, no son capaces de realizar su potencial productivo. Véase Solimano, Aninat y Birdsall (2000).

65. Véase Mönckeberg (2009) para un documentado análisis de la Universidad como negocio en Chile. 

66. Este correspondió a un cambio de estatus del actual Odeplan (Oficina de Planificación Nacional) creado a finales de los años 60. En el régimen militar, Odeplan jugó un importante papel en la elaboración de reformas de libre mercado en educación y salud, además del diseño de programas antipobreza. 

67. El presidente Frei enfatizó mayor integración a la economía mundial y firmó tratados de libre comercio con varios países como Canadá y México, se convirtió en miembro del APEC, WTO y Mercosur. Esta tendencia fue luego continuada por el presidente Ricardo Lagos, con el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la Unión Europea y China. 

68. Una referencia bastante completa de las reformas sociales de los 2000 en Chile es Larrañaga y Contreras (2010). 

69. Chile Solidario operó en base a un enlace directo entre la familia beneficiaria y el profesional del programa, quien trabajaba personalmente con la familia beneficiaria por aproximadamente dos años hasta su “graduación”. Para obtener la “graduación” del programa se requería cumplir con alrededor de 53 “condiciones mínimas”.

70. Hacia mediados del 2008 cerca de 310.000 hogares se habían inscrito en el programa, y cerca de 40% de las viviendas beneficiarias correspondían a las familias donde el jefe de hogar es mujer. De acuerdo a Larrañaga, et al., 99% de los beneficiarios eran del ventil más bajo en 2008). Esto implicaba un grado más alto de consecución de objetivos que programas similares en otros países de Latinoamérica, como oportunidades en México y Bolsa Familia en Brasil.

71. La administración de Lagos aumentó el IVA (Impuesto al Valor Agregado) de 18% a 19% en 2003. Hubo también un incremento en la tasa de impuesto a las corporaciones de 15% a 17%, una tasa de impuestos bastante menor que en otros países de Latinoamérica. De paso, la administración de Piñera aumentó los impuestos a las sociedades en 2010 al 20% para ayudar financieramente a la reconstrucción del terremoto del 27 de febrero de 2010 (véase anexo en el capítulo 5).

72. Véase Reviews of National Policies for Education: Tertiary Education in Chile, OECD-World Bank, 2009.

73. Los gobiernos de la Concertación aumentaron los recursos destinados a escuelas públicas, incrementaron los salarios de los profesores (severamente deteriorados durante el período militar) e invirtieron en la renovación y construcción de escuelas. Sin embargo, este aumento en los recursos ha sido incapaz de reducir la brecha creciente entre los colegios públicos y privados en cuanto a recursos y calidad de educación. 

74. La administración de Lagos extendió la educación obligatoria hasta los 12 años para conseguir un trabajo, impulsando así que los estudiantes completen su escolaridad. 

75. Otro programa orientado al sector educacional es Chile Crece Contigo. Este programa está basado en un diagnóstico de las brechas de desarrollo psicosocial que ya existen a comienzos de la educación formal y que tienden a ser reproducidas más adelante en el ciclo de formación. Este programa busca la igualdad de las condiciones de partida para niños de 0 a 4 (años preescolares). La iniciativa impulsa el cuidado y desarrollo de los niños de las familias más pobres, dado que los beneficiarios pertenecen a otros programas sociales focalizados.

76. Un elemento de esta reforma es que cuando la oferta pública no es suficiente para proveer el acceso a salud a tiempo para el beneficiario, el sector privado se hará cargo del paciente cuyo costo será financiado por el sector público. En principio, esto implica incentivos para que el sector público mejore su eficiencia y asignación de recursos para así evitar los altos costos del sector privado.

77. Una descripción y análisis útil del plan AUGE en términos de diseño, aplicación, resultados y problemas pendientes aparece en Infante y Paraje (2010). 

78. En 1978, el Gobierno militar dentro del sistema de reparto hizo estandarizar la edad de jubilación en 65 años para los hombres y 60 para las mujeres, eliminando los regímenes especiales que precedieron la implementación del nuevo sistema privatizado en 1981.

79. Previo a la reforma ya existía una pensión básica para las personas jubiladas y discapacitadas. Los beneficios aumentaron en un 40%–50% y la pensión se extendió a segmentos de la población que no eran elegibles previamente. 

80. Una comisión nombrada por el Gobierno de la presidenta Bachelet tuvo a cargo la presentación del proyecto de ley de reforma de las pensiones. Es reconocido el hecho de que dicha comisión prefirió no invitar como miembros a expertos que tenían punto de vista críticos al sistema previsional existente. 

81. El nexo entre las condiciones sociales de la población chilena y como su mercado laboral opera ha sido estudiado por Riesco (2008), Solimano y Pollack (2007) e Infante y Sunkel (2004). 

82. Véase Ramos y Acero (2010).

83. El resto de los beneficiarios corresponden a trabajadores con contrato indefinido. Aquellos que solo utilizan sus cuentas individuales han recibido el 50% de sus salarios previos, mientras que aquellos que han usado el Fondo Solidario también han percibido alrededor del 86% de sus salarios previos. Con respecto a la sustentabilidad, de acuerdo a informes del cuerpo regulatorio, el sistema sería capaz de sostener un importante aumento del desempleo. 

84. El seguro de desempleo fue reformado en 2009, introduciendo principalmente más protección, mayores beneficios y agregando flexibilidad a la administración de fondos para así promover la rentabilidad de esos fondos, etc. Aún hay muchos temas pendientes para mejorar en el sistema, por ejemplo, cómo proteger al 40% de los trabajadores que trabajan independientemente o en el sector informal y que se diferencian de acuerdo al tamaño de la familia.

85. Véase Solimano y Torche (2008) y Solimano (2010).

86. Hay una larga tradición de pensamiento que promueve formas alternativas de organización económica, alternativas al capitalismo monopólico y al socialismo burocrático y centralizado, como el cooperativismo, el socialismo democrático y otros sistemas. Este pensamiento incluye los escritos de G.K. Chesterton y H. Belloc sobre “distributismo”, en donde los activos y la propiedad son ampliamente distribuidos entre las personas en vez del Estado (como en el socialismo burocrático) o en una pequeña élite económica (como en el capitalismo altamente concentrado). Esta doctrina es coincidente con las visiones económicas de la Iglesia católica como se expresó en la Rerum Novarum del Papa León XII. Otra tradición de democracia social y socialismo democrático es el movimiento corporativo que incluía el movimiento kibbutzim en Israel, las empresas autogestionadas de la Yugoslavia socialista, la cooperativa Mondragón en España y la participación de trabajadores en las mesas directivas de las empresas en los países nórdicos y en Sudáfrica postapartheid con una variante racial. Una versión más moderna de alguna de estas ideas se asoció con la “tercera vía” del primer ministro británico Tony Blair, que inicialmente generó esperanzas para una renovación económica y social, pero que se desacreditó por su adopción de las políticas económicas de la ex primer ministra Margaret Thatcher, y quizás más decisivamente por su apoyo irrestricto a las aventuras bélicas de George W. Bush en Afganistán, Irak y en otros países. 

87. Sunkel e Infante (2009), Solimano, et. al. (2007).

88. Véase Krugman (2011). 

89. Como punto de referencia, en 2007, los Estados Unidos tenían 406 billonarios en una población de 300 millones de personas, cuya riqueza combinada está alrededor del 10% del PIB norteamericano. La riqueza está mucho más concentrada en Chile que en los Estados Unidos. 

90. Solamente como una comparación, el salario promedio en Chile aumentó un 1.7% en términos reales en 2010 (Diciembre/Diciembre). 

91. En la escala global de 2010, el selecto grupo de los súper ricos está encabezado por Carlos Slim de México con US$ 74 billones, seguido por Bill Gates (US$ 56 billones), Warren Buffet (US$ 50 billones) y otros de la antigua Rusia comunista (101 billonarios), China (115 billonarios), India (55 billonarios) y algunas otras naciones. 

92. Véase Harvey (2010).

93. De acuerdo a la teoría de mercados competitivos, el nivel de concentración de un mercado no siempre refleja condiciones de mercado no competitivas. De hecho, los autores Baumol, Panzar y Willig (1998) probaron, en un modelo teórico, que en la ausencia de costos de entrada y salida el mercado es “contestable” y funciona en una forma competitiva, independiente de su grado de concentración. La intuición es que si una compañía existente (titular) aumenta su precio sobre los costos marginales y gana utilidades supranormales sin ningún costo de entrada o salida, las nuevas entradas intentarán poseer estos beneficios, al cual la respuesta de la empresa será de bajar sus precios a niveles competitivos, con el fin de prevenir la entrada de nuevos competidores. Por lo tanto, un mercado muy concentrado podría operar, teóricamente, como un mercado competitivo. Sin embargo, en realidad, las condiciones para que un mercado sea “contestable” son muy estrictas y el nivel de concentración de mercado sigue siendo una consideración importante de acuerdo a políticas competitivas. De hecho, cada vez más, las fusiones de empresas son consideradas como reductores potenciales de la competencia en mercados que ya están concentrados (Véase Agostini, 2008).

94. Un caso probado de colusión de precios entre las cadenas farmacéuticas y los proveedores fue sancionada por la justicia en Chile el año 2010. 

95. Más de cuatro millones de chilenos hacen contribuciones activas al sistema de AFP (más de 8 millones pertenecen al sistema) y alrededor de 800.000 reciben pensiones.

96. Una importante diferencia entre las pequeñas y grandes empresas son su acceso a créditos y otras fuentes de financiamiento. Los mercados financieros generalmente operan con información asimétrica entre oferentes y demandantes de créditos. Los proveedores de créditos generalmente tienen menor información sobre la capacidad de pago de préstamos y la viabilidad económica real de las empresas que aquellos que solicitan un crédito. Los economistas Stiglitz y Weiss (1981) mostraron que aumentar los costos de créditos (alza en la tasa de interés) podría ser un mecanismo ineficiente para distinguir entre buenos y malos deudores. Es importante destacar que las asimetrías de información tienen un efecto más grande en las empresas pequeñas, donde sus balances e informaciones, en general, son menos desarrollados y sistematizados que en las empresas más grandes. Otro factor que inhibe los préstamos a pequeñas empresas, alentando a los bancos a concentrarse en un portafolio de empresas grandes, es el tamaño de las operaciones de crédito. Si los bancos quieren servir a empresas pequeñas y medianas, ellos deben reducir el tamaño de sus créditos, lo que lleva a dividir los costos fijos de recolectar información y analizar los clientes entre un número menor de operaciones pequeñas. Esto hace que sea menos rentable para la banca, desde un punto de vista privado, darle créditos a las pequeñas empresas. 

97. El aumento de la relativa participación de pequeñas y medianas empresas parece ser una regularidad empírica a medida que aumente el nivel de desarrollo de los distintos países. El estudio Ayyagari, et al. (2005), que utilizó una muestra de 76 economías de distintos niveles de ingreso, descubrió que la participación de pequeñas y medianas empresas en las áreas de producción y empleo del sector manufacturero aumenta a medida que el nivel de ingreso per cápita se incrementan en dicho país. También, la participación del sector informal en las áreas de empleo y producción decrece a medida que los niveles de ingreso per cápita aumentan. 

98. Evidencia histórica e internacional señala que hay importantes diferencias en el acceso al financiamiento bancario entre las Pymes y las grandes empresas. En general, el financiamiento interno (beneficios no distribuidos) a la empresa y las fuentes informales de crédito son mecanismos financieros más importantes en pequeñas y medianas empresas que en las más grandes. El Banco Mundial hizo un estudio en la fuente de financiamiento empresarial para 38 países en Latinoamérica, África, Asia y Europa (llevado a cabo con datos del bienio 2002-2003). El estudio descubrió que las empresas más pequeñas basan su financiamiento en dos sectores: (i) recursos internos, tal como beneficios no distribuidos y (ii) fuentes de familias, amigos y prestamistas informales. La importancia del crédito bancario (financiamiento externo) como una fuente de financiamiento para pequeñas y medianas empresas es significativamente menor que las fuentes internas, aunque han detectado algunas diferencias significativas entre las empresas que se han estudiado. El uso de crédito comercial de proveedores, tarjetas de créditos y arrendamiento financiero es relativamente bajo, pero es de cierta importancia para aquellos países. Finalmente, este estudio ha descubierto que el acceso a fuentes externas de financiamiento está relacionado al nivel de desarrollo de los mercados financieros y al nivel de desarrollo económico de aquellos países. Por lo tanto, es más importante que pequeñas y medianas empresas en países con ingresos medios a altos y países desarrollados tengan más acceso a créditos que los países con ingresos medios-bajos. La dimensión territorial de las fuentes de financiamiento fue (y sigue siendo) importante en estos países. 

99. Véase Solimano, Pollack, Weiner y Wurgaft (2007) para una discusión de las políticas de promoción de Pymes en Estados Unidos y otros países, y su relevancia para Chile. 

100. Véase Infante y Sunkel (2009) para un análisis heterogéneo utilizando la matriz input-output para Chile.

101. UF: simboliza Unidad de Fomento, una unidad de denominación de moneda que se ajusta diariamente a una tasa de cambio del Índice de Precios al Consumidor. En enero de 2011, una UF vale US$ 40.

102. Puede ser posible que el número de “micro empresas”, de acuerdo a la encuesta CASEN, puedan ser clasificadas como “pequeñas empresas” de acuerdo a los criterios del nivel de ventas del SII.

103. Véase Salazar (2009) y Gómez-Leyton (2010).

104. Como parte de esa negociación, el Ejército exigió la permanencia del general Pinochet como comandante en jefe una vez hubiese dejado de ser presidente. Además, se evitaría la investigación formal de las masivas violaciones de los derechos humanos ocurridos durante el período autoritario (excepto en algunos casos de especial notoriedad). Como mencionamos en el capítulo 2, una comisión de verdad y reconciliación, pero que no incluía juicios legales, fue establecida por el presidente Aylwin para clarificar el alcance y las condiciones de las violaciones de los derechos humanos ocurridos durante el régimen militar. 

105. El personal de las Fuerzas Armadas mantuvo su propio sistema de pensiones (Capredena, Caja de Previsión de la Defensa Nacional). Oficiales del Ejército y sus familiares no tienen que inscribirse en las AFP, como el resto de la población civil.

106. Véase Solimano (2010) para un análisis de como los regímenes autoritarios y conflictos internos y externos estimulan la emigración de principalmente de individuos con alto capital humano. 

107. A pesar de mostrar un alto grado de inestabilidad política, Bolivia también tiene altos niveles de inequidad de ingreso y riqueza. La alta inequidad también se observa en Chile pero con un sistema político más estable. Argentina tiene menores niveles de inequidad que Bolivia, pero tiene menor estabilidad política (aproximada por la frecuencia de crisis presidenciales) que Chile.

108. La teoría política sobre los costos de transacción (North, 1991 y Dixit 1996) provee el marco analítico de este enfoque, combinado con un énfasis del desarrollo del sector privado. Un enfoque alternativo de las instituciones se encuentra en Acemoglu y Robinson (2006) quienes presionan que las instituciones son útiles también para mantener el poder de la influencia de la élite poderosa, al igual que el mantenimiento del estatus quo económico y político. Esta idea pide prestado, aunque sin mencionarlo, la noción de Marx que las instituciones son instrumentales al mantenimiento y consolidación del poder de las clases económicas dominantes poseedoras del capital.

109. Los seis indicadores de gobernanza son medidas en unidades que van del -2.5 a 2.5. Los valores más altos (cercanos a 2.5) corresponden a mejores resultados de Gobierno y los valores menores (más cerca a 2.5) significan mala gobernanza, medida por los seis indicadores subjetivos.