Jacint Jordana

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona y director del Institut Barcelona d’Estudis Internacionals (IBEI). Ha sido profesor visitante en la Universidad de Múnich, la Business School de Copenhague o la SciencesPo de París, entre otras. Ha publicado numerosos trabajos académicos sobre políticas de regulación, gobernanza multinivel, acción colectiva y políticas públicas en España.

Jacint Jordana

Barcelona, Madrid y el Estado

Ciudades globales y el pulso por la independencia en Cataluña

diseño de cubierta: pablo nanclares

© Jacint Jordana, 2019

© Los libros de la Catarata, 2019

Fuencarral, 70

28004 Madrid

Tel. 91 532 20 77

www.catarata.org

Barcelona, Madrid y el Estado. Ciudades globales y el pulso por la independencia en Cataluña

ISBN: 978-84-9097-634-0

E-ISBN: 978-84-9097-651-7

DEPÓSITO LEGAL: M-4.706-2019

IBIC: jpfn/idsej/jpqb

este libro ha sido editado para ser distribuido. La intención de los editores es que sea utilizado lo más ampliamente posible, que sean adquiridos originales para permitir la edición de otros nuevos y que, de reproducir partes, se haga constar el título y la autoría.

Prólogo

El primer paso hacia la solución de una crisis es comprenderla. Parece obvio que la crisis constitucional abierta en España por el pulso independentista desde Cataluña es en parte consecuencia de la incomprensión o, si se quiere, de la parcialidad con la que se examina, ya sea esa parcialidad consciente e intencionada o simplemente fruto de la ingenuidad o la ignorancia. Al hilo del conflicto catalán (y español), uno recuerda a menudo aquello que el malvado de César González-Ruano aplicaba a la complejísima familia Sánchez Mazas: “En esa casa todos hablan mal de todos y todos tienen razón”. Me permito alterar esa última palabra y multiplicarla: todos tienen “razones”. Por muy frívolas, equivocadas, interesadas o emocionales que a cada cual nos parezcan.

Hasta tal punto ha llegado el sectarismo en el análisis del llamado “problema catalán” que estoy seguro de que no pocos lectores ya habrán concluido, tras el anterior punto y aparte, que quien escribe esto es un “equidistante”. Porque también denota que hemos alcanzado altísimas cotas de intolerancia y soberbia el hecho mismo de haber distorsionado el sentido del término “equidistancia” cuando se trata de etiquetar a quien opina sobre la relación entre Cataluña y España. Desde siempre el “equidistante” no solo busca situarse en un punto intermedio entre dos posiciones enfrentadas, sino que lo hace con el objetivo claro de quedar bien con ambas partes. Si algo puede tener claro, desde hace ya mucho tiempo, pero muy especialmente desde septiembre de 2017, cualquiera que se atreva a criticar decisiones tomadas desde el independentismo y también otras tomadas por el Estado (en el ámbito judicial o político) es que tiene garantizada la rotunda descalificación desde ambos polos.

No conozco personalmente al profesor Jacint Jordana, ni tampoco le interrogué sobre sus posiciones personales acerca del conflicto catalán cuando amablemente me invitó a leer este ensayo y a escribir un prefacio al mismo. Y no lo hice porque prefería recorrer sus páginas sin contaminación alguna ni etiquetas que yo mismo sucumbiera a adjudicar al autor. Me interesan (humildemente creo que deberían interesarnos a todos) los argumentos, los datos, las reflexiones sustentadas en hechos y las propuestas que abran nuevos ángulos y perspectivas. Estamos pagando muy cara la ínfima calidad del debate público (no solo sobre Cataluña y el independentismo, sino en general), permanentemente ensuciado por el frentismo y los prejuicios sectarios.

Necesitamos escapar de los discursos únicos, de los relatos fijos e inalterables que se van instalando a la hora de explicar fenómenos complejos. Durante demasiado tiempo se ha contemplado mayoritariamente el auge del independentismo catalán con explicaciones tan parciales como esquemáticas, lo cual no quiere decir que no fueran, en parte, ciertas. Pero es tan erróneo adjudicar en exclusiva el origen del procés a la sentencia del Tribunal Constitucional que en 2010 terminó de “cepillar” el Estatuto de 2006 votado y refrendado como pensar que el único factor que ha condicionado la reacción desde el Estado es el evidente interés electoralista del PP fuera de Cataluña.

Negar que este conflicto tiene un componente nacionalista esencial sería absurdo. No lo niega el autor, pero se plantea y nos plantea a sus lectores el reto de bucear en otras claves menos manoseadas. Ya sabemos que la relación entre Cataluña y el resto de España está marcada por el enfrentamiento entre un nacionalismo catalán y un nacionalismo español empujados a menudo en sus acciones por sus sectores más radicales o excluyentes. En el último año hemos conocido análisis imprescindibles que han aportado luces nuevas a un relato que pecaba de excesivamente simple, sentimental, partidista u oxidado. Por citar algún ejemplo, conviene incorporar al debate los relatos que explican el pulso catalán como una “conjura de irresponsables” (Jordi Amat), como una “confusión nacional” (Ignacio Sánchez-Cuenca) o como un “naufragio” (Lola García). Todos huyen del maniqueísmo para contemplar el conflicto como lo que sin duda es: una crisis democrática, estructural, que no se resolverá con parches, ni con golpes de pecho, ni con 155 infinitos, ni con prisiones provisionales permanentes, ni con cortes de autopistas ni con mazazos judiciales que previsiblemente acabarán rechazados en Estrasburgo.

Jordana nos propone dar un paso más para incluir en el análisis un punto de vista hasta ahora poco o nada contemplado. Se trata de examinar esta crisis como el conflicto entre dos ciudades globales, Madrid y Barcelona, que comparten un mismo Estado en Europa. Un Estado, por cierto, que no ha logrado evitar el progresivo deterioro del engranaje entre los distintos niveles de gobierno. Sin desdeñar la visión de un pulso entre nacionalismos, lo que plantea el autor es examinar la escalada de tensión que se ha producido entre Madrid y Barcelona y sus áreas metropolitanas, y hacerlo además desde una perspectiva transnacional, para valorar la posibilidad de que esa competencia política, pero también económica, turística, cultural e industrial tenga un peso trascendente en el estallido del conflicto.

Madrid y Barcelona son, respectivamente, la tercera y la cuarta ciudad de Europa en población tras Londres y París. Entre ambas suman casi la cuarta parte de los habitantes de España, y sus áreas de influencia compiten para atraer el máximo de inversiones económicas, el mayor atractivo turístico, la más intensa actividad cultural… Sus elites no solo se miran de reojo, sino que buscan fuera, a escala global, para captar el grueso de toda apuesta importante que haga crecer la renta y la influencia de su ciudad. Y para lograrlo, necesitan el apoyo del Estado.

Hay estados que potencian en su seno a una sola ciudad global (como el Reino Unido hace con Londres o Francia con París) y hay otros que reparten su esfuerzo y su servicio entre varias (como Alemania e Italia hacen con Berlín y Bonn o con Roma y Milán). ¿Hasta qué punto el Estado español se ha volcado con Madrid como su “ciudad-Estado” y ha considerado de facto a Barcelona como un ente periférico y ajeno al propio Estado? Esa exclusión en ámbitos institucionales, administrativos o reguladores no conduce inexorablemente a que la capital catalana deje de ser global, pero sí contribuye a que en ella haya calado la convicción de que el paraguas del Estado no la protege en la misma medida que a su “adversaria” Madrid.

Si seguimos la sugerente senda analítica que Jordana propone, y aunque el autor no la desarrolle en detalle, nos encontraremos con una realidad difícil de rebatir, como es la progresiva pérdida de soberanía de los estados en beneficio de comunidades transnacionales y, al mismo tiempo, la resistencia estatal a ceder competencias y soberanía hacia abajo, en beneficio de los entes regionales, autonómicos y, sobre todo, locales. Si cruzamos esa realidad política, que en el caso de España obviamente hay que encajar en su pertenencia a la Unión Europea, con una globalización económica y financiera en la que multinacionales empresariales y bancarias dominan la toma de decisiones, tiene todo el sentido preguntarse por los efectos que estos procesos tienen sobre la democracia (lo que el profesor Sánchez-Cuenca definió como “impotencia democrática”).

En los espacios políticos y mediáticos debatimos a diario sobre el llamado “conflicto catalán” en el marco de la confrontación nacionalista o partidista, también en el ámbito económico, pero siempre bajo las premisas de relatos ya asentados y, en buena medida, bloqueados en sus argumentaciones. Apenas hemos abordado (hasta donde uno alcanza) el prisma desde el que Jordana coloca los focos. Vale la pena compartir preguntas y buscar datos que permitan responderlas. ¿Quizás las elites barcelonesas han llegado a pensar que lo que han interpretado como una apuesta discriminatoria del Estado por Madrid frente a Barcelona hacía pertinente el planteamiento de un Estado propio que amparase las ambiciones de la ciudad global catalana? Tengamos en cuenta el dato que cita Jordana en las últimas páginas: “Una de las dos grandes ciudades globales concentra la casi totalidad de los funcionarios del aparato central del Estado”.

Desde que se inició la megacrisis financiera de 2008 y se puso en marcha el recetario neoliberal de la austeridad, han sido precisamente los ayuntamientos los únicos que han cumplido los objetivos de déficit, mientras el Estado se permitía sus “colchones” y cerraba el grifo a los apoyos en políticas sociales, por no hablar de áreas clave en la competencia global como la inversión en I+D+I, solo posible en comunidades capaces de financiarla por sí mismas. El autor repasa las lagunas en políticas públicas concretas cuyo mal funcionamiento ha contribuido también al alejamiento entre Madrid y Barcelona, entre España y Cataluña. Cuando se habla de la “desesperanza” y “frustración” que han podido conducir al auge del independentismo unilateralista conviene aterrizar esos términos con datos que los expliquen, en lugar de permitir la simplificación que nos lleva a indagar en impulsos “emocionales” que hacen inviable un debate reposado y fructífero. Jordana se esfuerza en ese “aterrizaje” a través de ese ángulo de la competencia entre dos ciudades globales.

Escribo estas líneas en vísperas de la apertura del juicio oral en el Tribunal Supremo a los dirigentes independentistas encarcelados desde octubre de 2017. Un juicio que marcará la situación política de los próximos meses y quizás el futuro de España y de Cataluña por décadas. Es el resultado de la renuncia a la política y de la cesión a la vía penal de la responsabilidad democrática. Los árboles de la demagogia y del electoralismo no deben cegarnos la visión de un bosque mucho más complejo, en el que —entre otras malezas— crecen los posfascismos.

Jacint Jordana, sin hacer negacionismo de otros factores de peso, eleva una especie de dron sobre ese bosque y nos invita a acompañarle en el esfuerzo por buscar otras miradas que ayuden a entender esta crisis. Un paso imprescindible para encontrar soluciones.

Jesús Maraña

Periodista, director editorial de infoLibre y analista político

Introducción

La idea que inspira este libro es muy simple. Dos problemas de carácter territorial se han ido agravando con el tiempo, conduciendo finalmente a un enconado conflicto político, localizado en una de las zonas más dinámicas del país. El primero lo constituye el auge de sus dos grandes ciudades globales, Madrid y Barcelona, que han tomado un enorme protagonismo en el marco de la globalización y cuyo crecimiento en las últimas décadas ha tensionado, y mucho, las dinámicas políticas tradicionales. El segundo problema es el deterioro de las relaciones entre niveles de gobierno en España, que ha afectado gravemente a la formulación de las políticas públicas, generando una creciente frustración respecto al papel del Estado para articular espacios de colaboración y coordinación territorial.

Los determinantes del pulso por la independencia en Cataluña son múltiples, sin duda alguna, pero difícilmente se hubiera podido producir una situación tan tensa y compleja si hubiera existido un mayor reconocimiento del impacto de la globalización en España y la emergencia de dos grandes ciudades globales, con sus necesidades específicas, y si, al mismo tiempo, las relaciones intergubernamentales hubieran funcionado con suficiente dinamismo y eficacia, reduciendo el conflicto distributivo entre territorios y ciudades en España. Ambas cuestiones se encuentran interrelacionadas y este libro propone una reflexión sobre cómo estos dos problemas llevaron a la delicada situación actual, preguntándose cuáles fueron las dificultades que afrontó el Estado y que le impidieron responder suficientemente a tales retos e impulsar las trasformaciones necesarias.

Entender el Estado español no es una cuestión fácil. Por una parte, tenemos un Estado que se ha modernizado de forma acelerada desde los años ochenta, estimulado por el proceso de integración europea, en un contexto de un fuerte crecimiento económico; pero, por otra parte, la construcción del Estado español puede ser vista también como una suma de reformas inconclusas, fuertes limitaciones institucionales y debilidades organizativas en sus estructuras administrativas. En este sentido, incluso se podría plantear, como interpretación, una aproximación a la situación actual del Estado español a partir de la metáfora de un archipiélago de islas administrativas y políticas, algunas de ellas paralizadas en distintos momentos del tiempo histórico, mientras que muchas otras han conseguido alcanzar una modernidad suficiente para mantener su efectividad.

Más allá de su dimensión formal e institucional, cabe entender también el Estado como una compleja estructura político-administrativa, con su personal político, sus burocracias públicas y un conjunto de patrones culturales que establecen su relación con el conjunto de la sociedad. Además, el Estado también debe ser útil, debe dar respuesta a numerosísimos problemas, presentes o potenciales, que sufren sus ciudadanos y que pueden ser afrontados colectivamente. En este sentido, para entender el Estado no es suficiente observar su marco constitucional, ni tampoco identificar sus mecanismos de autorreproducción. Debemos preguntarnos qué políticas impulsa, conocer cómo lo hace, y de qué forma justifica su existencia en una sociedad democrática.

El reto catalán, especialmente a partir del año 2012, puso de manifiesto las dificultades para articular procesos de decisión entre niveles de gobierno en España, aunque estas existían desde hacía ya bastantes años. Sin mecanismos efectivos de coordinación ni claridad en la distribución de responsabilidades, las relaciones intergubernamentales se encontraban ya en retroceso cuando la sentencia del Tribunal Constitucional del año 2010 desmanteló el precario equilibrio que representaba el nuevo Estatuto catalán, revisado y aprobado por el Congreso de los Diputados y aceptado en un referéndum, con escasa participación, por la población catalana unos años antes. Luego, los indiscriminados ajustes fiscales durante la crisis, promovidos por el Gobierno central, acabaron de romper los escasos hilos de confianza institucional que aún persistían en muchos ámbitos de políticas públicas. En este sentido, la crisis catalana nos muestra cómo la ausencia de un complejo tejido institucional multinivel, capaz de producir políticas públicas eficaces, que abordará también el reto de las ciudades globales, acabó alimentando las expectativas de formar un nuevo Estado en una parte de su territorio.

Aunque el mundo político ha tenido en escasa consideración el impacto de los procesos de europeización y globalización en los equilibrios territoriales de España, no por ello estos son menos importantes. La emergencia de grandes ciudades globales, la aparición de nuevas interdependencias hacia el exterior, los enormes cambios en los flujos comerciales o el impacto de internet y las nuevas redes de comunicación, entre otras transformaciones, han planteado graves desafíos a muchas políticas públicas, que en pocos casos se han afrontado de forma decidida. Por el contrario, en los años más recientes se ha producido progresivamente una desconexión entre las necesidades derivadas de estos nuevos contextos y las rutinas de intervención gubernamental ya establecidas, lo que ha ocasionado graves dificultades o incluso fallos sistémicos en algunos ámbitos de políticas públicas, especialmente por lo que se refiere a su implementación territorial.

Lamentablemente, estas contrariedades raramente generaron respuestas audaces de los políticos que asumieron responsabilidades de gobierno en las últimas décadas en España. El impulso a un nuevo marco de relaciones intergubernamentales en España, capaz de abordar los nuevos desafíos, no cobró suficiente fuerza en la pasada década y las iniciativas más sólidas que se impulsaron, como la segunda generación de estatutos de autonomía, raramente contribuyeron a este propósito o incluso despertaron todo tipo de tensiones, sin impedir un fuerte proceso de recentralización de la mano del artículo 149 de la Constitución. Como una excepción a la falta de visión sobre la articulación territorial destaca el esfuerzo de Pasqual Maragall, primero como alcalde de Barcelona y luego como presidente de la Generalitat de Catalunya, para impulsar marcos institucionales más acordes con el nuevo contexto que estaba emergiendo en el mundo. Su impulso a la eurorregión del arco mediterráneo, por ejemplo, se produjo en paralelo a la reforma de la Carta Municipal de Barcelona, en los años noventa. Asimismo, la posterior elaboración del nuevo Estatuto puede ser entendida como la búsqueda de nuevos equilibrios entre el sistema urbano de Cataluña, su región metropolitana y el conjunto del Estado.

Este ensayo consta de dos partes, que desarrollan, en planos distintos, los argumentos mencionados hasta el momento. La primera parte se enfoca en el corto plazo, con una aproximación a las tensiones y los enfrentamientos ocurridos a raíz del pulso por la independencia de Cataluña y frente al cual reaccionaron diversos partidos e instituciones políticas de forma muy impulsiva. En esta parte no se pretende valorar las acciones llevadas a cabo por sus principales protagonistas, aunque sí se examinan algunos momentos clave de su enfrentamiento. De forma muy distinta a la mayoría de las interpretaciones existentes, se presenta una visión de este conflicto como una escalada de la tensión entre las dos principales ciudades globales de España y sus territorios de influencia, en un contexto en el que las grandes tendencias mundiales son cada vez más determinantes. Examinando algunos patrones clave del conflicto, no obstante, se observa una crisis más profunda, que va más allá de la pugna sobre identidades nacionales. Se trata de una crisis del Estado, de carácter más estructural, sobre deficiencias institucionales y falta de equilibrios territoriales en la toma de decisiones, que no solo afecta al caso catalán. Precisamente por ello, la segunda parte del libro analiza los problemas sufridos por una serie de políticas públicas en España. Se trata de políticas que han experimentado tensiones muy importantes durante las décadas recientes, con la emergencia de las ciudades globales, el impacto de la crisis y la intensa europeización de la economía española.

Frente al predominio de las interpretaciones inspiradas por percepciones nacionalistas en los debates sobre la situación política en Cataluña, tanto desde la perspectiva catalana como desde la española, en estas páginas se plantea una alternativa radicalmente distinta, que destaca la existencia de fuertes intereses materiales, junto con las múltiples ideas y estructuras institucionales que los enmarcan. Con esta interpretación se realza la diferencia entre analizar la capacidad de resolución de los problemas políticos y la habitual defensa de determinadas posiciones políticas, basada en mezclar componentes normativos y valorativos, que atacan o defienden una comunidad nacional y los imaginarios que la acompañan. En este sentido, muchas de las polémicas que han surgido en estos años entre intelectuales con sensibilidades nacionalistas se sitúan en las trincheras de este conflicto, de uno u otro lado, sin facilitar su mejor comprensión.

Sin embargo, hay que reconocer que el componente nacionalista es esencial para entender este conflicto territorial y que se encuentra presente con gran intensidad por todas partes, generando fuertes tensiones emocionales. Es algo que ya han destacado numerosos estudiosos y expertos en nacionalismos comparados, e incluso se ha convertido en la perspectiva más común adoptada por los medios de comunicación. Hasta parece obvio que en muchas ocasiones las dinámicas nacionalistas toman vida propia y se distancian de sus intereses materiales más directos. No obstante, este libro hace un esfuerzo consciente para no analizar con detalle la dimensión nacionalista. Sin rechazar su relevancia, el propósito es hacer visible y poder explorar con más atención otras dimensiones, que permanecen en la penumbra bajo múltiples capas de retórica, pero que también pueden tener una capacidad explicativa muy relevante. El desarrollo de las ciudades globales, en cuanto a las nuevas tensiones territoriales que generan y su creciente relevancia para las dinámicas tradicionales de los estados, es una de ellas, como se señala a continuación.

Los capítulos de la segunda parte muestran el juego que se desarrolla entre actores e instituciones para producir políticas públicas en distintos niveles de gobierno, identificando las dificultades derivadas de la complejidad territorial existente. No obstante, no se pretende comparar las acciones de los sucesivos gobiernos del Estado. Aunque existen diferencias muy significativas entre ellos a lo largo de las últimas décadas en lo que respecta a la cuestión territorial, el enfoque adoptado se centra más en destacar, para cada política, sus rasgos estructurales, así como las grandes transformaciones experimentadas. Los casos de política pública seleccionados son muy diversos, incluyendo algunos ejemplos de políticas sociales y políticas regulativas. En ciertos casos, originaron agrias discusiones en el pasado, pero la mayoría de ellos revelan escenarios estancados, situaciones irresolubles, en los que sus protagonistas ya agotaron las energías para seguir buscando una salida satisfactoria. De hecho, muchas de las políticas examinadas no muestran ni patrones cooperativos ni competitivos en su dinámica territorial, sino solo una lógica darwiniana sin demasiada intencionalidad. Por ello, cuando se van sumando casos y más casos de graves fallos de política pública, emerge progresivamente una vasta visión de la penetrante crisis estructural del Estado español, que no ha conseguido superar los problemas aplazados en los años de la transición, mostrando una capacidad de cambio institucional e innovación política extraordinariamente limitada.

A lo largo de la segunda parte, la discusión conduce también a una reflexión más amplia sobre por qué las políticas públicas en España sufren estos problemas y qué influencia tienen algunos factores clave, como la cultura administrativa subyacente, en los procesos de decisión y en su puesta en práctica. Hay que reconocer que la gobernanza de las políticas públicas en el caso español, con sus particulares características de acelerada modernización económica, rápida integración europea y cambios territoriales complejos, constituye todo un desafío y que alcanzar elevados niveles de eficiencia e innovación en la puesta en práctica de políticas públicas no representa en ningún caso una tarea fácil. Por ello, entender sus dificultades, así como los conflictos que se han derivado de ello, debería ser de gran ayuda para abordar el reto de construir un Estado plural, complejo y eficaz, en un contexto de intensa globalización y crecimiento de todo tipo de desigualdades.

La frustración de las políticas públicas del Estado español proviene de una crisis profunda, que pone de relieve la incapacidad estructural del Estado para vertebrar iniciativas realmente efectivas en muchos ámbitos sectoriales. Sin reformas profundas, existen importantes limitaciones para dar respuesta a las expectativas de los ciudadanos, o de los territorios y ciudades más dinámicas, así como para afrontar la competencia inherente a nuestro mundo globalizado. En cierto modo, tal como se argumenta a continuación, el pulso por la independencia de Cataluña puede ser también entendido como un intento de salida radical a esta situación de frustración y bloqueo, aspirando a crear un nuevo Estado en Europa, con su propia ciudad global.

PRIMERA PARTE

CATALUÑA, LA GLOBALIZACIÓN Y LOS ESTADOS

Capítulo 1

El pulso por la independencia en Cataluña y la emergencia de las ciudades globales

En España existen dos grandes áreas metropolitanas: Barcelona y Madrid. Mientras Madrid, con 6,3 millones de habitantes, se sitúa en el tercer lugar en Europa, después de Londres y París, Barcelona se encuentra en el cuarto lugar, con más de cinco millones1. Las dos son capitales globales y compiten, fundamentalmente, en una dimensión europea e internacional. Ambas forman parte de un grupo reducido de ciudades, no más de una docena en Europa, donde circulan recursos e información a gran velocidad, en un juego de dimensiones planetarias. Por esta razón, no tiene mucho sentido pensar exclusivamente en una competencia directa entre Madrid y Barcelona, sino que ambas ciudades compiten en la misma liga, cada una con sus fortalezas y debilidades. Por ejemplo, según el Global Cities Ranking de A. T. Kearney, en el año 2018, Barcelona se encontraba situada en la posición 23 del mundo, mientras Madrid ocupaba la posición número 132.

Aunque las dos metrópolis no compiten entre sí de forma exclusiva en el marco de la globalización e incluso existen muchas dinámicas de complementariedad, también es cierto que existe una competencia entre ellas por atraer recursos vinculados al crecimiento y al poder económico en España. De hecho, no se puede entender correctamente el pulso por la independencia de Cataluña sin comprender que, en el marco de la globalización, el nacionalismo no es el único motor de este enfrentamiento, sino una dimensión más de la disputa entre dos grandes áreas metropolitanas que comparten un mismo Estado. Por esta razón, una lectura más compleja del conflicto territorial en España necesita incorporar, como una dimensión adicional, la perspectiva de las ciudades, para evitar caer en una interpretación desactualizada del conflicto político.

Ciudades globales y estados

Para empezar, un aspecto que hay que entender es que, hoy en día, una gran área metropolitana constituye un nodo de primer nivel en el mundo globalizado, que extrae recursos de su entorno próximo, a la vez que los redistribuye internamente. Con este fin, cualquier gran área metropolitana en el mundo requiere de una articulación política suficientemente eficaz que, en muchos casos, se ha desarrollado adaptando los modelos estatales tradicionales surgidos a lo largo del siglo XIX a un mundo mucho más interconectado y dinámico. Para ello, con frecuencia se han producido transformaciones importantes de estos formatos estatales, como, por ejemplo, la incorporación de entidades autónomas, mucho mejor equipadas para participar en los procesos de gobernanza global, o la introducción de mecanismos de coordinación más flexibles para la toma de decisiones clave en numerosos ámbitos de las políticas públicas. Por lo menos en Europa, para configurarse como ciudad global, el desarrollo de cualquier área metropolitana ha disfrutado, en menor o mayor medida, del apoyo de un Estado que ha facilitado la concentración de recursos y su proyección internacional.

En este sentido, es interesante destacar el caso de Quebec, a partir del análisis que la urbanista Jane Jacobs elaboró en 1980 a raíz de los debates sobre el primer referéndum de independencia en la provincia3. Jacobs destacaba, como uno de los grandes focos del conflicto, la incomodidad de Montreal, por su progresiva transformación en el sistema de ciudades canadiense. De ser el centro económico de Canadá, estaba pasando a convertirse en una “ciudad regional”, con una creciente pérdida de centralidad y escasas expectativas de desarrollo, ya en los años setenta del siglo pasado. Por el contrario, desde los años cuarenta, Toronto fue tomando cuerpo como capital económica de Canadá, articulando un amplio sistema de ciudades satélite y desbancando a Montreal como capital económica del país. Jacobs señala que, para Quebec, disponer de alguna forma de soberanía estatal era clave para impulsar y favorecer el desarrollo de Montreal y su dimensión internacional, y que, sin ello, su única alternativa era aceptar un progresivo declive de la ciudad y su entorno territorial4.

Al margen de la competencia entre ciudades por el apoyo estatal, si este apoyo no se despliega de forma fluida, que permita apoyar la interconexión de las ciudades globales y facilite recursos para impulsar sus políticas públicas prioritarias, sin duda puede llegar a resentirse el desarrollo de un área metropolitana y su posición global. La participación de las elites políticas de las ciudades globales en la toma de decisiones, cuando comparten un mismo Estado, es un aspecto crucial. Las ciudades globales necesitan un cierto apoyo de los estados, a no ser que ellas mismas sean ya un Estado. De hecho, necesitan hacerlos suyos y articular todo tipo de complicidades, con el fin de disponer de los recursos y capacidades necesarias para competir globalmente y, si no lo consiguen, afrontan el riesgo de entrar en declive. Y los estados, en buena parte, también necesitan de forma creciente a las ciudades globales, para seguir siendo relevantes en todo tipo de redes y dinámicas internacionales.

Un Estado puede servir a un área metropolitana solamente, convertida en ciudad global, como muestran los casos de París o Londres, o a más de una, como en Italia o Alemania. Lógicamente, si se reparten los apoyos, la capacidad y proyección de las ciudades globales no alcanzan las mismas proporciones. Así lo muestran los casos de Milán y Roma, o Berlín, Múnich y Fráncfort; por cierto, ciudades pertenecientes a estados que se compusieron apenas en el siglo XIX. También, como lo ilustra el caso de Canadá, la tensión histórica entre ciudades globales en estados con contextos asimétricos y muchas diferencias culturales y de identidad puede llegar incluso a promover la demanda de un nuevo Estado.

Una competencia asimétrica

Sin entrar en revisiones históricas, cabe considerar las tensiones entre Barcelona y Madrid en las últimas décadas como una importante disputa sobre el papel efectivo del Estado en su apoyo a la promoción de ciudades globales y, más especialmente, a partir de la gran crisis económica iniciada el año 2008. Aunque las tensiones territoriales entre Barcelona y Madrid tienen un carácter secular, también es cierto que los ejes del conflicto y los intereses implicados se han ido transformando con el tiempo. No obstante, la participación de elites políticas catalanas en posiciones clave del Estado ha sido bastante escasa y poco constante, más allá de contadas excepciones. En las últimas décadas, esta participación incluso se ha reducido.

Pasqual Maragall, en un artículo publicado en 2001, mostraba claramente su insatisfacción sobre la estrategia del Gobierno español y el apoyo a su ciudad global favorita, criticando la falta de atención a la diversidad del país y su sistema de ciudades5. En paralelo, la percepción sobre el declive de Barcelona como ciudad global fue instalándose entre una parte importante de las elites económicas, culturales y sociales de la ciudad6. Estas percibían con preocupación la falta de apoyo del Estado, y a medida que la competencia entre ciudades globales se acrecentaba, observaban cómo Madrid concentraba muchos recursos y capacidades, mostrando que el modelo favorito del Estado era el de una única ciudad global7. 

Desde Madrid, muchas de sus elites administrativas tienden a considerar Barcelona como una realidad periférica. Mientras, con sus decisiones de política pública con impacto territorial, revelan una concepción jerárquica del territorio, donde el posicionamiento de otras ciudades debería estar, en cierto modo, supeditado al objetivo de consolidar su capital como la gran ciudad global de España. La estructura radial del AVE, por ejemplo, o el escaso apoyo al corredor mediterráneo durante muchos años son algunos ejemplos que muestran esta apuesta política continuada durante décadas8. A diferencia de Italia o Alemania, donde los equilibrios entre diversos territorios contrabalancean tales tentaciones, estas opciones sugieren que el Estado español ha apostado implícitamente por impulsar de forma prioritaria una ciudad global, o que ha fusionado sus intereses con los de su capital. La ausencia de contrapesos políticos suficientes y una larga tradición centralista del Estado facilitaron este objetivo, a medida que aumentaba el impacto de la globalización.

Desde Barcelona, esta percepción conduce a la preocupación sobre la ausencia de un Estado comprometido, capaz de apoyar y mantener su posición y su territorio de influencia como una ciudad global. Ello deriva a menudo en la formulación de discursos nacionalistas, aunque también, en algunos casos, coexiste con argumentos cosmopolitas, y se encuentra asimismo en los debates sobre inversiones o la distribución de recursos fiscales. No puede extrañar, por ello, que algunos sectores económicos y sociales de la ciudad global menos favorecida se sientan desamparados ni que hayan llegado a considerar la idea de construir un Estado propio. De hecho, en el pulso por la independencia subsiste una fuerte percepción sobre la falta de un Estado que impulse el atractivo de Barcelona como ciudad global. Durante mucho tiempo, el mercado peninsular ejercía de cemento unificador para los intereses de una y otra ciudad, lo que llevaba a las elites catalanas a descartar la opción de un Estado propio, a pesar de posibles asimetrías y conflictos políticos. No obstante, esta situación ha ido cambiando en las últimas décadas, dado que las interdependencias económicas existentes entre Cataluña y el resto de España se han reducido progresivamente, a medida que el mercado español era sustituido, como espacio económico efectivo, por los mercados europeos y globales9.

Esta competencia entre ciudades globales, no tanto de forma directa, sino en el sentido de su pugna por los favores del Estado, posiblemente tenga su origen en las particulares características del Estado español, que no ha sido capaz, a lo largo de las recientes décadas de democracia, de modernizarse y renovarse suficientemente en algunos ámbitos clave de actuación. No es necesario discutir a fondo la configuración actual del Estado para señalar, por ejemplo, la persistencia de sistemas de reclutamiento de personal bastante anacrónicos10. Muchas de sus estructuras administrativas siguen completamente desfasadas, con cuerpos de funcionarios fuertemente corporativos en constante lucha interna. Todo ello ha generado, en su conjunto, un Estado demasiado frágil para actuar eficazmente en un entorno globalizado y sus limitaciones se han agudizado durante los años de la crisis. Con grandes dificultades para ejercer un liderazgo en temas territoriales, el Estado se mantiene muy vinculado a Madrid, de donde proceden, o donde se han formado, gran parte de sus funcionarios. Así, se percibe muy poca capacidad de acción estatal autónoma, más allá de proteger su entorno más cercano. Además, la interpenetración entre unas grandes empresas multinacionales que surgieron como campeones nacionales —a los que el Estado ayudó, y mucho, en su expansión global— y el propio Estado, se ha ido consolidando progresivamente en el contexto de la globalización, contribuyendo a mantener y proyectar con fuerza a Madrid como ciudad global11.

¿Un Estado con diversas ciudades globales?

Es difícil pensar de qué modo puede revertirse esta configuración asimétrica entre las dos ciudades globales y cómo algunas de las elites dirigentes en España aceptarían realmente un modelo de Estado más neutral, que reparta su apoyo a diversas ciudades globales, pasando a un formato de mayor flexibilidad y autonomía territorial. Existen estados en Europa con múltiples ciudades globales, por no hablar de EE UU, pero las dificultades para impulsar tal transformación son muy elevadas, dados los condicionamientos históricos, político-constitucionales y sociales que han incidido en la construcción del Estado en España hasta nuestros días. De hecho, incluso podríamos interpretar las propuestas del nuevo Estatuto catalán de 2006 y las reclamaciones de un pacto fiscal en Cataluña a principios de los años 2010 como un esfuerzo de un sector importante de las elites políticas y económicas catalanas para establecer arreglos negociados con el Estado, esperando impulsar con mayor flexibilidad políticas clave para el desarrollo de Barcelona y su entorno territorial, cuyo diseño fuera compatible con el apoyo del Estado a Madrid como ciudad global y el mantenimiento del statu quo constitucional. 

Como ya han analizado con detalle muchos observadores políticos, percepciones con escasa sensibilidad territorial y una limitada visión de los cambios impulsados por la globalización en Europa impidieron culminar estos acuerdos, lo que contribuyó a que se disparara la búsqueda de otras alternativas, hasta entonces descartadas por su mayor riesgo12. Entre estas, fue tomando cuerpo en aquellos años la apuesta por la creación de un nuevo Estado independiente, que aspirase a ser uno más entre los miembros de la UE. El avance de la globalización y la profundización del mercado único en Europa, con las subsiguientes limitaciones a la soberanía de los estados europeos, también facilitaban considerar escenarios distintos a los tradicionales. Así, una buena parte de las elites catalanas empezaron a acariciar la posibilidad de esta nueva propuesta, abandonando cada vez más la esperanza de conseguir un Estado más neutral respecto a sus ciudades globales.

Algo más que hay que tener en cuenta…

Una ciudad global desamparada, que se percibe desfavorecida por el Estado al que pertenece, puede llegar a ser muy belicosa, pero ello no deja de ser una explicación limitada para entender el conflicto social y político generado entre España y Cataluña en los últimos años. Las elites que protagonizan el liderazgo de las ciudades globales tampoco configuran grandes mayorías, ni suelen asumir importantes riesgos políticos. En otras palabras, estas no se encuentran en las primeras filas de la lucha por la independencia. A pesar de ello, incluir la lógica de las ciudades globales para entender esta crisis territorial es necesario, ya que no es posible seguir pensando en el papel del Estado en el territorio como a principios del siglo XX, cuando este se ocupaba, fundamentalmente, de garantizar el orden público y regular los mercados. Actualmente, el peso y la capacidad estratégica de los estados obligan a que todos los colectivos sociales se posicionen, incluyendo especialmente los que proyectan espacios de poder de forma global en sus territorios. Por ello, al margen de las ciudades globales y sus intereses, hay que reconocer que existen muchos otros aspectos que considerar para entender la magnitud alcanzada por este conflicto territorial, la capacidad de movilización lograda y la intensidad de los sentimientos despertados.

Como punto de partida, cabe subrayar que la globalización no solo ha generado el fenómeno de las ciudades globales, sino que también ha implicado cambios profundos en la distribución de rentas entre distintos sectores sociales en los países ricos, aumentando la desigualdad y limitando el acceso a puestos de trabajo bien remunerados. Básicamente, siguiendo los estudios de Branko Milanovic y otros analistas, sabemos con seguridad que las clases medias tradicionales y los trabajadores semicualificados han sido los sectores más perjudicados por la globalización en los países desarrollados13. Estos cambios constituyen un enorme reto, ya que transforman muchos equilibrios electorales, hundiendo partidos tradicionales y abriendo opciones a nuevos liderazgos políticos. Solo aquellos países capaces de reaccionar estratégicamente, innovando en sus políticas públicas y adaptando sus sistemas de bienestar, han podido moderar, en cierto modo, el impacto de tales cambios en sus sociedades.

Los motivos del empobrecimiento relativo de importantes sectores de población en los países desarrollados están relacionados con la competencia global que permiten los acuerdos comerciales y la difusión de nuevas tecnologías, y sus consecuencias políticas empiezan a ser bastante evidentes en los últimos años. Así, los discursos orientados a frenar la globalización y volver a los modelos de mercados protegidos por los estados se perciben crecientemente como una opción política atractiva. Sucesos como la elección de Trump en EE UU o el resultado favorable al brexit en el referéndum de 2016 en el Reino Unido se encuentran relacionados con este proceso de empobrecimiento relativo de sectores sociales en los países desarrollados14. No obstante, en cada país tales actitudes de resistencia se concretan de forma distinta y, de hecho, se articulan políticamente en torno a preocupaciones diferentes.

En España, y en Cataluña, estos procesos de empobrecimiento relativo entre algunos sectores sociales y las nuevas sensibilidades políticas que se derivan se encuentran también presentes. En forma de movimientos de extrema derecha contrarios a la migración y al euro, como ocurre en países como Francia o Alemania, o más recientemente también en España, pero también de forma soterrada en numerosos comportamientos políticos, condicionando estrategias políticas o facilitando múltiples movilizaciones sociales. De hecho, el impacto de la crisis económica en los niveles salariales en España fue devastador. Al no poder realizar un ajuste vía devaluación, la reducción de los salarios reales se hizo en muchos casos a golpe de cincel.

Simplificando mucho, se pueden distinguir dos grandes grupos entre los afectados por las tendencias globalizadoras en España durante los últimos años. Por un lado, se encuentran diversas generaciones de trabajadores con carreras laborales relativamente estables, que mantienen una buena cobertura en el ámbito de paro y las pensiones, resistiendo en las trincheras del estado de bienestar clásico, y cuyas prestaciones se mantuvieron con escasos cambios durante los años de la crisis. Por otro lado, aquellos más perjudicados por la globalización, entre los que encontramos sectores de trabajadores autónomos, pequeñas empresas y también amplios colectivos de jóvenes que apenas disfrutan de las redes de protección del estado de bienestar y cuyas perspectivas de gozar de ellas en el futuro son inciertas. Ambos grupos, sin embargo, se benefician igualmente de políticas de educación y sanidad universales, que constituyen también elementos centrales del estado de bienestar. Gestionadas por las comunidades autónomas, estas políticas experimentaron fuertes recortes en aquellos años, lo que generó tensiones de todo tipo para sus responsables más directos.

Probablemente, los sectores sociales más afectados por los riesgos de la globalización en Cataluña son bastante similares a los del resto de España y, en este sentido, afrontaron fuertes tensiones durante la crisis. La aparición del movimiento independentista generó nuevas expectativas en algunos de estos colectivos: se trataría, en efecto, de optar por un Estado propio en Cataluña. Esta opción podría mejorar la relación de intercambio entre las elites globalizadas de su ámbito metropolitano y los sectores afectados por la globalización en el conjunto de su territorio más próximo, algo que, de hecho, era sugerido por las campañas electorales de los partidos independentistas.

Al margen de su plausibilidad como alternativa política, el pulso por la independencia en Cataluña activó expectativas sobre un nuevo contrato social, en un territorio más limitado, con mejores intercambios, en torno a una ciudad global con elevado potencial. En este sentido, tales percepciones orientaron fuertemente la movilización de algunos sectores perdedores —o potencialmente perdedores— de la globalización en Cataluña, que durante los años de la crisis económica experimentaron reducciones salariales, ausencia de oportunidades o estancamiento profesional, o tal vez incluso su exclusión del mercado de trabajo, todo ello con una menguante red de protección de riesgos. Entre los atractivos de la alternativa independentista se encontraban las aspiraciones a conseguir mejores prestaciones sociales, suponiendo que el nuevo Estado dispondría, previsiblemente, de una mayor capacidad de ingresos fiscales para orientar a políticas de empleo, redistribución y protección de riesgos sociales, dejando aparte la propia ampliación de su Administración pública15. De hecho, no se trataba necesariamente de un planteamiento de carácter populista o, en todo caso, no lo era más de lo que se planteaba a escala española, a través de muchos argumentos de inspiración nacionalista opuestos al independentismo. Simplemente, constituía un nuevo esquema de fidelidades, a una escala menor, que, a pesar de su riego potencial, podría ser especialmente atractivo para los sectores menos favorecidos por el modelo de estado de bienestar presente en España.

Una coalición singular

Como hemos visto, el movimiento a favor de la independencia de Cataluña ha cristalizado en una coalición singular, integrada por los beneficiarios de la globalización, pertenecientes a las elites cosmopolitas de una ciudad global, junto con sus afectados, provenientes de sectores populares que pierden oportunidades en relación con generaciones anteriores. Esta alianza, no tan visible en los encajes de la política diaria en Cataluña, pero muy efectiva, se mantiene cohesionada por tres condiciones muy importantes. En primer lugar, por la idea de que se trata de un juego en el que todos van a obtener beneficios si culmina su proyecto. En segundo lugar, por la existencia de una percepción compartida de una comunidad política, con un territorio bien definido al entorno de una ciudad global situada entre las más destacadas en Europa, con una serie de elementos de identidad cultural ampliamente reconocidos y, finalmente, por un equilibrio entre partidos políticos y movimientos sociales independentistas con distintas sensibilidades políticas, que comparten un mismo objetivo común.

Todo ello conduce a advertir que el independentismo en Cataluña no es exclusivamente un movimiento nacionalista, aunque mantiene un fuerte componente de nacionalismo cívico, ni un movimiento basado exclusivamente en componentes de identidad, que proponen la reivindicación de un pasado glorioso (si bien convive con algunos elementos en esta dirección). De hecho, el pulso por la independencia puede considerarse también como una respuesta política, con un fuerte componente estratégico de base territorial, a los desafíos que está generando la globalización, en particular, en su actual fase multipolar en el conjunto de países desarrollados16. Hay que añadir que confluye también en este pulso una respuesta a un problema de articulación estatal no resuelto históricamente, lo que hace mucho más probable su dinamización, tal como se argumenta más adelante. 

Obviamente, el movimiento independentista configura una coalición poderosa, que ha mostrado una fuerte cohesión y estabilidad, junto con una gran capacidad de movilización, que incluye diversos sectores con una fuerte identidad nacional catalana. No obstante, a pesar de su amplitud, esta coalición también ha encontrado claramente sus límites en distintas contiendas electorales en los últimos años, sin alcanzar el 50 por ciento de todos los votos emitidos. Ni todas las elites de la ciudad global ni todos los sectores perdedores de la globalización se sienten atraídos por sus planteamientos y, en algunos casos, han polarizado sus posiciones, con fuertes reacciones y movilizaciones contrarias. Como es bien sabido, tales resultados han mostrado que el movimiento independentista no ha conseguido atraer a otros segmentos de la población catalana, que siguen fieles al contrato social existente y a las posibilidades de ajustes incrementales en el marco político actual.

En todo caso, el pulso por la independencia de Cataluña, surgido en la segunda década de este siglo, muestra claramente que la lucha por la supervivencia y el bienestar de las comunidades políticas en el norte desarrollado no ha hecho más que empezar y, posiblemente, tensiones similares emergerán donde aparezcan otras coaliciones similares, aunque sea en contextos muy diversos, en particular, cuando existan contratos sociales en crisis. Seguramente, nuevas formas de colaboración entre ciudades globales y estados, por una parte, y la expansión de mecanismos de integración regional, por otra, serán determinantes para evitar tensiones y superar conflictos estancados, derivados de los problemas de adaptación de algunos de los estados europeos al nuevo contexto global. Establecidos hace ya siglos, los estados europeos, especialmente los más grandes, afrontan grandes retos para su supervivencia en el futuro como entidades políticas capaces de aportar valor público y, para superarlos, se requiere de una gran capacidad de innovación y transformación, trabajando conjuntamente con las ciudades globales.

Capítulo 2

Ciudades globales, ciudades periféricas

Con la expansión de la globalización, la emergencia de grandes nodos de interconexión a escala mundial ha propulsado el fenómeno de las ciudades globales. Si hace medio siglo existían solo unas pocas ciudades propiamente globales en el mundo, actualmente encontramos muchas más. Así, frente a la tradicional división entre el espacio urbano y el mundo rural, cada vez más irrelevante, actualmente en Europa y, cómo no, en España, emerge otro tipo de división muy pronunciada, entre ciudades globales y ciudades periféricas17. Como han identificado numerosos estudios recientes sobre urbanización y globalización, nuestras sociedades se fragmentan cada vez más entre los habitantes de ciudades altamente conectadas, convertidas en nodos, principales o secundarios, de las redes globales en las que circulan las nuevas tendencias, donde se elabora e intercambia información y se consume todo tipo de recursos y, por otra parte, habitantes de ciudades desconectadas, de pequeño o mediano tamaño, fuera de las redes de comunicación y transporte, que viven a otra velocidad el proceso de globalización, aunque no por ello sufren menos sus consecuencias18.

La expansión de las áreas metropolitanas

Existen numerosas áreas metropolitanas en España, con importantes conexiones locales e internacionales. Más allá de los límites administrativos de ciudades, provincias y regiones, la realidad de unas zonas intensamente pobladas, con densos centros urbanos bien definidos y unas fuertes interconexiones internas, es lo que configura las áreas metropolitanas. Algunas de ellas están fuertemente especializadas en actividades turísticas, mientras que otras muestran un perfil más generalista y combinan actividades de servicios, comerciales y también productivas. Un estudio del Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Instituto Federal de Investigación sobre Construcción, Ciudades y Desarrollo Espacial), vinculado al Gobierno federal alemán, nos muestra con claridad la diversidad de funciones que desarrollan las áreas metropolitanas en Europa, distinguiendo entre funciones políticas, económicas, científicas, culturales y de transportes19. Este estudio identifica claramente el peso de la cultura y la ciencia entre las características globales de Barcelona, mientras que en Madrid destacan los transportes y las actividades políticas. Las funciones económicas son igualmente intensas en ambas ciudades. Sin embargo, lo que más destaca es que tanto Madrid como Barcelona constituyen dos áreas metropolitanas de primera división europea, ambas con una fuerte diversidad de funciones, lo que no ocurre con ninguna otra área metropolitana en España20.

Aunque, formalmente, apenas existe una dimensión de Gobierno metropolitano en España, la realidad económica y social muestra la creciente articulación de grandes espacios metropolitanos alrededor de las ciudades de referencia, que supera todo tipo de límites administrativos y configura una dinámica viva, en continua transformación21. Por ejemplo, en Cataluña, el espacio metropolitano de Barcelona sobresale ya, en algunos puntos, de los límites de su provincia y casi enlaza, como un continuo, con el área metropolitana de Tarragona-Reus. En Madrid, los límites municipales se desbordaron hace ya mucho tiempo y, cada vez más, el Gobierno del área metropolitana lo configura la propia Comunidad Autónoma de Madrid. Ambos casos, como ya se ha señalado, constituyen las dos ciudades globales por excelencia en España y se están redefiniendo como ciudades región. Además, ambas se encuentran entre las zonas metropolitanas más pobladas de Europa, con todo tipo de conexiones globales para cada una de sus múltiples actividades y funciones.

No solo las dos ciudades globales más grandes y dinámicas muestran esta tendencia a articular grandes núcleos metropolitanos. Existen muchas otras áreas metropolitanas en España, aunque a una escala distinta, que también concentran amplios espacios de intensa actividad social y económica a su alrededor. Según las últimas estimaciones, las conurbaciones de Valencia, Sevilla, Bilbao y Málaga ya superan el millón de habitantes o bien se encuentran muy cerca de esta cifra22. Estas áreas metropolitanas constituyen también, aunque con menor intensidad, ciudades globales, con capacidad suficiente para formar parte de redes internacionales, proyectar sus atractivos globalmente y atraer recursos de numerosas partes de mundo. Sea por su capacidad para movilizar actividades productivas y ejercer de nodo comercial (Bilbao y Valencia) o por su concentración de servicios especializados y atractivos turísticos en su entorno metropolitano (Sevilla y Málaga), estas áreas urbanas forman parte también de los territorios ganadores, en el contexto español, del proceso de globalización y su impacto en Europa.

Más allá de las ciudades globales, de primer o segundo nivel europeo, es posible encontrar otro grupo de áreas metropolitanas de dimensiones más pequeñas, unas quince o veinte en toda España, según como se fijen sus límites de población, que se distribuyen por la mayor parte del territorio23. Son, a la vez, fuertes núcleos de atracción de su entorno regional, que concentran todo tipo de servicios especializados, y nodos importantes en las estructuras de transporte y comunicación para el conjunto español. Ciudades como Zaragoza, Murcia o Vigo, entre otras muchas, encajan bien en esta categoría. La distinción anterior también aplica en estos casos: mientras algunos de estos núcleos muestran una fuerte concentración en servicios especializados (turismo, formación, etc.), otros tienen un carácter más generalista en sus actividades. Aunque sea ya más difícil caracterizar estos núcleos urbanos como ciudades globales en su conjunto, es necesario reconocer que, en todos ellos, se encuentran algunas áreas de su actividad plenamente globalizadas, sea en el ámbito productivo o en algunos servicios concretos. Ejemplos como la especialización universitaria de Granada, el clúster de cerámica en Castellón, del turismo en Palma de Mallorca o el de las Palmas de Gran Canaria muestran dinámicas globales en ciudades que, al mismo tiempo, constituyen espacios de dinamización y articulación territorial para su entorno más próximo.

Ciudades globales y ciudades periféricas

Los espacios urbanos ganadores de la globalización en España, las ciudades globales o las zonas con fuertes dinámicas de inclusión en los procesos de globalización disponen de la capacidad de atraer recursos y capacidades de sus entornos más próximos, por su centralidad en las redes de comunicación en el territorio donde se encuentran ubicadas. Grosso modo, podemos señalar que la mitad de la población española habita en estos espacios urbanos. Sin embargo, la otra mitad, en su mayor parte, vive también en núcleos metropolitanos pero de menor densidad, en ciudades más aisladas de los principales nodos de comunicación o en poblaciones con actividades que se sitúan en posiciones muy subordinadas en las cadenas de valor de los mercados globalizados o, por lo menos, intensamente europeizados, y donde el valor añadido que consiguen retener es muy escaso. Estos son los núcleos a los que se puede llamar ciudades periféricas y que, en buena parte, se identifican como los perdedores de la globalización, en la medida que han perdido, por lo menos parcialmente, su rol articulador entre el espacio urbano y el ámbito rural que ejercían en sus zonas de influencia territorial —no solo por la globalización, sino también por la progresiva extinción del mundo rural, tal como lo conocíamos tradicionalmente—24.

Si en el capítulo anterior se ha identificado a los perdedores de la globalización en términos de sectores sociales con capacidades y habilidades con escaso valor de intercambio o que sufren de una gran competencia internacional, ahora cabe tener presente que la dimensión territorial también es importante para distinguir plenamente las transformaciones e impactos económicos que genera la globalización. Sin duda, existe una significativa superposición entre estas dos dimensiones por lo que se refiere al impacto de la globalización, aunque no deberíamos pensar que todos los habitantes de las ciudades globales se han beneficiado de los cambios en sus áreas metropolitanas. Las ciudades globales también producen sus propias periferias internas, también aglutinan a sus propios sectores sociales en crisis, con dificultades para adaptarse a los nuevos retos de la globalización.

Por ello, la creciente importancia de la fractura entre distintos espacios urbanos no puede ocultar otras fisuras del territorio, en este caso, las existentes dentro de cada área metropolitana. Así, se encuentra una fuerte división interna en las ciudades globales, entre sus espacios centrales y sus espacios periféricos. Mientras que los espacios centrales los configuran los territorios mejor comunicados y con una mejor calidad de vida, las periferias de las ciudades globales concentran sectores sociales que apenas se benefician de las ventajas que obtiene su ciudad global por su posicionamiento internacional. Este contraste se percibe de forma cada vez más intensa y contribuye a cambiar un mapa electoral que durante décadas se había basado en la estabilidad del voto de unas clases medias mayoritarias e integradas. Los espacios periféricos de las ciudades globales tienen su contrapunto en los espacios globales de las ciudades periféricas, que también existen, aunque mucho menos numerosos en términos de población, obviamente. Todo ello muestra la intensidad de las transformaciones recientes de los espacios urbanos, donde la sociedad modifica la forma en la que interacciona con el territorio, y cómo la creciente centralidad de la economía digital introduce una nueva aceleración a la fisura entre espacios globales y espacios periféricos.

La fractura entre ciudades globales y ciudades periféricas en España es una penetrante realidad, que requiere aún de mayor comprensión y que debería provocar una reflexión a fondo sobre las consecuencias políticas y sociales que se derivan para la gobernanza del territorio en España. Seguir aún hoy en día con la división provincial establecida por Javier de Burgos en 1833 para centralizar el control del territorio en España, a la manera francesa, constituye un anacronismo absurdo, que impide a las comunidades autónomas disponer de mayor flexibilidad para impulsar formas de gobierno del territorio más coherentes con la realidad actual y poder gestionar adecuadamente la metropolización de sus espacios urbanos. Por otra parte, aún es más grave seguir interpretando los conflictos políticos y sociales en España sin incorporar como una dimensión de análisis clave la realidad actual de las ciudades globales. Constituye una invitación a cosificar una visión anacrónica de los conflictos territoriales a partir de esquemas excesivamente desactualizados.

En los capítulos siguientes continúa la interpretación del conflicto político en Cataluña desde esta perspectiva. Sin discutir el peso de los elementos de identidad nacional, el argumento parte de la perspectiva de dos ciudades globales que pugnan por prevalecer en un entorno europeo y global, con sus respectivos espacios metropolitanos, sus satélites y también sus periferias, que sobreviven en los márgenes de la globalización. Se trata de una interpretación idealizada, pero también lo son las interpretaciones que solo consideran el conflicto entre identidades nacionales.

Capítulo 3

El Estado, la última frontera

Dejando, por el momento, las ciudades globales, este capítulo se centra en la figura del Estado. Es necesario clarificar de qué estamos hablando cuando hablamos de estados, especialmente en Europa y en las primeras décadas del siglo XXI. Por ejemplo, una de las múltiples lecturas que puede hacerse de la persistente conflictividad entre Cataluña y España tiene que ver con el papel de los estados en el mundo actual. Mientras unos defienden la creación de un nuevo Estado en Europa como forma de resolver el conflicto territorial en Cataluña, otros se oponen, considerando que no es necesario, que el Estado español puede y debe ser capaz de gestionar y solucionar este conflicto. Antes de entrar más a fondo en esta disputa, sin embargo, el capítulo plantea algunas preguntas más generales, centradas en el contexto europeo y en los procesos de creación de nuevos estados en las últimas décadas.

Los estados europeos en el contexto de la globalización

Un argumento muy habitual en contra de la creación de nuevos estados es preguntarse para qué son necesarios, si, en el marco de la globalización, lo que se necesita es eliminar fronteras, no crear otras nuevas. La apertura de los mercados y la facilidad para todo tipo de comunicaciones, junto con la creación de mayores espacios de integración o más facilidades de circulación, constituyen logros alcanzados gracias a la cooperación de los estados actuales y, sin duda, la aparición de nuevos estados no va a contribuir necesariamente a avanzar en esta dirección25. Además, tampoco tiene sentido crear nuevas réplicas del modelo de Estado nación surgido en el siglo XIX, que combinaba la provisión de bienes y servicios públicos con la regulación de mercados bastante cerrados, que, posteriormente, sirvió también para las políticas de redistribución y que entró en crisis hace ya algunas décadas. Por su parte, muchos partidarios de la independencia señalan a menudo que, precisamente por ello, tampoco están en contra de la integración, que también desean sumar esfuerzos para eliminar fronteras, pero quieren hacerlo desde la perspectiva de un Estado propio. De hecho, reconocen que en Europa los estados actuales ya no son tan importantes, que tienen menos funciones, y no les preocupa compartir gran parte de su soberanía en el espacio europeo26.

A grandes rasgos, ambas partes coinciden en el diagnóstico sobre los estados europeos y sus limitaciones y, realmente, tampoco mantienen posiciones muy opuestas: unos desean conservar el statu quo actual en Europa, con todos los equilibrios entre la UE y sus miembros, mientras que los otros tampoco se oponen directamente a este modelo, pero desean participar como un Estado más, alterando en lo más mínimo el resto del statu quo. Los argumentos en otras direcciones, como, por ejemplo, la salida forzada de la UE que sufriría el nuevo Estado, son una amenaza constante de los defensores de la situación actual, pero en ningún caso un objetivo de los independentistas. ¿Qué les ocurre a los estados europeos en el contexto de la globalización?

En primer lugar, se encuentra lo que podemos llamar el efecto “el fin de la historia”. Todo el mundo sabe perfectamente que las fronteras de los estados europeos actuales no son fruto de decisiones racionales, sino de múltiples acontecimientos históricos. A lo largo de la historia, el motor que impulsaba la expansión de los estados era obtener más territorio, para extraer más recursos y alcanzar mayores mercados. Algunos estados lo hicieron mediante la continuidad territorial y otros, a través de la expansión colonial. Por suerte, hace ya tiempo que este modelo de expansión territorial se ha descartado en casi toda Europa, y las nuevas vías de expansión para ampliar mercados y extraer recursos ya no requieren de ampliaciones territoriales, por lo que la historia de los cambios de fronteras en Europa, para muchos, ha llegado a su fin.

En segundo lugar, cabe destacar cómo la integración europea ha impulsado grandes cambios de escala en muchas políticas públicas que tradicionalmente estaban circunscritas al interior de cada Estado. Actualmente, las políticas de redistribución se encuentran sometidas a todo tipo de tensiones en Europa, debido a los límites presupuestarios establecidos por la propia UE y a los conflictos entre territorios, dentro y entre los estados, pero también se apuntan algunos mecanismos de dimensión europea, como la propuesta de un seguro de paro europeo27. Por lo que se refiere a las políticas reguladoras, cabe reconocer que los estados europeos apenas se dedican ya a regular los mercados de forma autónoma, dado que las directivas europeas establecen marcos regulatorios comunes para todos los países miembros28. Por otra parte, muchos servicios públicos no requieren demasiado tamaño para organizar su provisión, como bien lo muestra la explosión de procesos de descentralización en todo el mundo, sea mediante regiones o ciudades.

En todo caso, podemos observar cómo muchas políticas públicas de regulación, redistribución y servicios públicos, cuya gobernanza se había ido forjando con el paso del tiempo, con más o menos acierto, en cada país europeo, quedan ahora sin muchos de sus componentes sustanciales, especialmente desde el punto de vista del poder estatal clásico. Con la descentralización, la europeización y la globalización, los grandes estados europeos siguen manteniendo sus instrumentos de poder, pero se encuentran con que muchas de sus políticas públicas ya no están completamente en sus manos. Mantienen una gran influencia, sin duda, pero tienen que estar negociando continuamente, con otros estados miembros y con las instituciones europeas29. Tales cambios han generado nuevas problemáticas y también la necesidad de definir nuevos roles para los aparatos estatales, a riesgo de perder parte de su razón de ser. Algunas demandas surgidas en diversas regiones europeas muestran esta situación: si los mercados funcionan con una regulación definida, fundamentalmente, a escala europea, si las políticas de redistribución están disminuyendo, dados los ajustados márgenes fiscales, y si sus habitantes tienen preferencias de servicios públicos distintas a las de otros territorios en un mismo Estado, ¿qué necesidad tienen algunos territorios de compartir unas mismas estructuras estatales?

En tercer lugar, y en paralelo al avance de la globalización, es fácil constatar que durante las últimas décadas ha crecido el número de estados en Europa. En los últimos años ha aumentado bastante rápidamente (12 desde 1990), igual que en el resto del mundo (34 más desde 1990). La mayor parte de estos nuevos estados, sin embargo, deriva del hundimiento del mundo comunista o de reajustes étnico-territoriales en espacios poscoloniales30. En muchos casos son estados pequeños, bastante homogéneos, que raramente regulan sus mercados autónomamente, sino que adoptan marcos regulatorios de otros países o, más fácilmente, adaptan las propuestas normativas que realiza la UE y, en su defecto, múltiples organismos internacionales. Otra cosa es que muchos de los nuevos estados reinventen símbolos y retóricas tradicionales de la tecnología del Estado nación, algo que hacen con mucha frecuencia.

De hecho, es muy poco frecuente que surjan nuevos estados derivados de una fractura de un Estado nación con sus capacidades operativas intactas, como es el caso de casi todos los estados europeos. Esto es debido a que cualquier Estado es muy resistente a su fragmentación. Debemos pensar que en los tiempos actuales, y de forma general en Europa, las burocracias públicas son capaces de desarrollar todo tipo de estrategias reactivas para mantener el statu quo territorial existente y evitar así la formación de nuevos estados, para garantizar su propia dinámica organizativa. A pesar de los desequilibrios identificados anteriormente, estas burocracias siguen siendo muy activas en frenar riesgos y evitar que se produzca un colapso institucional. Si disponen de suficiente capacidad y flexibilidad, tienden a concentrar sus tareas en impulsar políticas públicas que tengan como objetivo mantener cohesionado su territorio, mediante todo tipo de instrumentos de promoción, compensación o distribución.

Las tres tendencias mencionadas apuntan a que, a pesar de que haya crecido el número de estados en Europa, no es seguro pronosticar que se producirá un continuado aumento del número de estos. Aunque la relevancia de las políticas comunitarias aumenta, la redistribución interna disminuye y los espacios de producción de servicios públicos se reconfiguran en unidades más pequeñas, la soberanía estatal se diluye muy lentamente, sin excesivas tensiones en la mayor parte de los casos31. Los estados del continente europeo afrontan dificultades, pero muchos de ellos también disponen de capacidades para articular nuevas estrategias, definiendo políticas publicas orientadas a dar respuesta a los retos de la globalización, matizando los riesgos que afrontan sus ciudadanos o también creando nuevos espacios de identidad y derechos colectivos. No existen automatismos de carácter determinista en la historia y difícilmente se pueden hacer predicciones en estos temas. Casi cualquier situación es posible, las derivas son múltiples y los ritmos de transición de las formas políticas pueden ser muy diferentes, incluyendo la propia transformación institucional de la UE. No obstante, mantener que dentro de 25 años habrá más estados independientes en Europa o que algunos estados unitarios se habrán federalizado no es una proposición quimérica, aunque adivinar cuáles pueden ser estos estados es algo más cercano a la intuición que a la ciencia.

¿Pueden surgir nuevas oleadas de difusión estatal en Europa?

Si pensamos en la creación de nuevos estados como procesos de cambio en forma de oleadas, donde unos países influyen a otros, ello puede ser identificado como un proceso de difusión, en este caso, de decisiones sobre la formación de nuevos estados. Los procesos de difusión, muy estudiados por las ciencias sociales, tienen en común la interdependencia entre las decisiones de sus protagonistas a lo largo del tiempo. En los casos de difusión de políticas públicas e instituciones políticas, se considera que lo que hace un sujeto (o una comunidad, un Estado..., tiene un impacto posterior en otros sujetos, en el sentido de que hacen aumentar la probabilidad de que estos lo reproduzcan32. En el ámbito de la creación de nuevos estados, algunos estudios sobre los procesos de descomposición de los imperios coloniales han mostrado claramente secuencias de difusión incrementales, donde la existencia de condiciones similares (compartir una misma lengua o instituciones análogas) acelera la probabilidad de que se formen nuevos estados33.

Así, cuanto más cercanos entre sí sean los casos potenciales, también las probabilidades de reproducir el fenómeno aumentarán de forma destacada, dada la facilidad con la que puede circular la información. En los estudios sobre difusión de políticas públicas, uno de los aspectos más discutidos es, precisamente, identificar qué factores condicionan las probabilidades de adopción de nuevas decisiones a lo largo del tiempo. Más allá de factores contextuales, se identifican también elementos intencionales que influyen en la actitud de los que toman decisiones. El aprendizaje a partir de la experiencia de los otros o la emulación de iniciativas y modelos externos son componentes habituales de la difusión de políticas públicas, que se utilizan también para analizar las probabilidades de aparición de nuevos estados.

En un proceso de difusión de innovaciones se observa una secuencia en tres fases. En primer lugar, encontramos un momento inicial, cuando aparecen algunos casos aislados, por ejemplo, innovaciones institucionales de gran envergadura. Si alguno muestra un cierto éxito inicial, ello puede dar pie a una segunda fase, que es cuando se produce la adopción simultánea de iniciativas similares por parte de numerosos seguidores, de forma relativamente concentrada en el tiempo. Finalmente, en la tercera fase de un proceso de difusión, todavía se continúan adoptando las mismas iniciativas, pero su ritmo de adopción ya es mucho más pausado temporalmente34. Esta secuencia constituye un patrón habitual de difusión de muchas innovaciones —y ha sido observada de forma reiterada en numerosos casos de adopción de políticas públicas y cambios institucionales—.

En una oleada de difusión, los primeros casos de creación de nuevos estados son siempre los más especiales, puesto que requieren fuertes elementos singulares para que sucedan y necesitan otro tipo de explicaciones, más singulares. No obstante, en relación con la segunda fase, la “oleada de difusión” propiamente dicha, sí se pueden apuntar algunas cosas. Primero, destaca la ausencia de una oleada de difusión en Europa en las últimas décadas. Las tensiones territoriales del caso ucraniano tienen una naturaleza muy distinta, que no puede asimilarse a los procesos analizados. Se encuentra también el caso de algunas repúblicas de los Balcanes constituidas a lo largo de la década pasada, pero constituyen casos tardíos de una oleada anterior, vinculada al hundimiento del espacio soviético. Tampoco los resultados del referéndum en Escocia en el año 2014 ayudaron a la emergencia de una nueva oleada de creación de nuevos estados en Europa.

En segundo lugar, hay que reconocer que sigue existiendo la posibilidad de que en algún momento futuro se produzca una nueva oleada de creación de estados derivados de la fragmentación de democracias existentes. Ello puede producirse con alguna probabilidad en Europa, donde varios estados muestran numerosas tensiones en la gobernanza del territorio desde hace décadas (Gran Bretaña, España, Italia, Bélgica, etc.) y el sistema institucional de la UE podría llegar a reducir, en gran manera, muchos de los costes económicos asociados a la secesión. A pesar de ello, también es cierto que muchas de las tensiones territoriales de los estados europeos se han ido gestionando en el marco de procesos de descentralización política adaptados a las características de cada caso y que, por lo tanto, la intensidad de los conflictos entre territorios dentro de estados democráticos no ha llegado a niveles de no retorno en sus relaciones intergubernamentales, aunque no es descartable que se pueda llegar a ellos en algún caso. De hecho, igual que hablamos de una posible difusión de procesos de creación de nuevos estados, también podría ser posible la difusión de nuevos diseños institucionales orientados a articular casos de relaciones difíciles entre territorios, dentro de un mismo Estado.

En tercer lugar, es importante observar la forma en que se configuran y se reconocen las comunidades políticas en Europa. Si en los próximos años se produce un fuerte aumento del nacionalismo en los países europeos, con un retorno a los ideales del Estado nación, podría aumentar la incomodidad de algunos territorios con identidades diferenciadas. Por ello, el juego de las identidades nacionales tiene mucho que ver con las probabilidades de difusión de nuevos estados en Europa. Si se configuran en Europa espacios de identidad múltiple, que vayan desde las identidades locales hasta una cierta idea de nación europea, es posible que las estructuras estatales actuales se mantengan, por los costes hundidos de cualquier cambio institucional de grandes dimensiones. Por el contrario, si se refuerzan en Europa las identidades nacionales fuertes, con contratos sociales excluyentes, obviamente, aquellos sectores sociales y económicos en territorios sin un Estado nación en el que se reconozcan, pero capaces de abrirse camino en un mundo globalizado, intentarán impulsar la creación de nuevos estados35.

Finalmente, cabe mencionar la paradoja de que el fuerte crecimiento de las redes transnacionales en muchos ámbitos sectoriales, así como la emergencia de entidades supranacionales, tiene su correlato en el aumento del número de estados en todo el mundo durante las últimas décadas. En cierta medida, podría argumentarse que la relativa pérdida de centralidad de los estados como formuladores de políticas públicas, en un mundo cada vez más interconectado y global, hace más probable la fragmentación y multiplicación de estos, ya que el tamaño pierde importancia. No obstante, ello no significa que los estados, como forma política tradicional, se encuentren actualmente en proceso de desaparición o transformación, ni tan solo en Europa. Por el contrario, precisamente por ello, existen demandas para crear nuevos estados. Los estados europeos siguen configurando espacios de soberanía, tal vez con muchas limitaciones, pero en ningún caso son irrelevantes, y siguen persistiendo sus elementos simbólicos, que articulan comunidades políticas, establecen derechos y formulan políticas acordes a las preferencias de sus ciudadanos, aunque solo sean en los ámbitos donde disponen de un cierto margen de actuación. Hay que señalar que, en plena globalización, muchos estados afrontan un nuevo escenario, diferente al dominante durante el siglo XX. La aparición de múltiples fuentes de legitimidad, más allá de los marcos territoriales, apunta a que sean las comunidades transnacionales y las estructuras supranacionales, como la propia UE, las que puedan reconocer los ajustes y cambios de soberanía territorial en ámbitos específicos, incluso con más fuerza que los propios estados individualmente36.

¿Por qué los estados europeos tienen pánico a los cambios de fronteras?

¿Por qué, con talantes muy diversos, los gobernantes actuales han mostrado tanto recelo a los cambios de fronteras dentro de la UE? Lo podemos observar en Gran Bretaña, España e Italia, entre otros países. De hecho, aunque puedan apuntarse muchos interrogantes, cambiar de fronteras dentro de la UE no debería ser un problema muy complicado técnicamente, sería lo que algunos expertos llaman una secesión interior37. Una buena parte de las normas legales ya deriva, de hecho, del marco europeo: la convergencia en las políticas públicas es enorme y la circulación de bienes y personas en todas direcciones dentro de Europa es muy intensa. Sin embargo, tales cambios no se han planteado como un problema técnico, sino que se han percibido como un problema de gran magnitud política, hasta el punto de que uno de los grandes argumentos de los estados actuales ha sido, precisamente, la amenaza de expulsión de la UE a los territorios que se quieran disgregar.

Para responder a esta pregunta, se podría intentar un argumento institucional: la aparición de nuevos estados dentro de la UE puede alterar los delicados equilibrios de poder dentro de las instituciones europeas. Ello, como es lógico, sería una molestia para todos, especialmente para los que pierdan peso, ya que implicaría también perder capacidad de influencia. A nadie le gusta, obviamente. Por otra parte, esta interpretación ofrece otra pista: los propietarios de la UE no son los ciudadanos, sino los estados miembros. Lo recuerdan a menudo y también lo demuestran con hechos y palabras. Tal vez en algunas décadas esta situación cambie, pero no hay que confundir el deseo con la realidad actual. Actualmente, como propietarios, los estados no tienen ningún interés en hacer espacio a otros estados, y menos sin beneficios para todos, o casi todos —como ocurre cuando hay una ampliación de nuevos miembros, que permite expandir el mercado único—.

Todo ello lleva al argumento de nuevo a la pregunta inicial: ¿de qué se está hablando cuando se habla de estados? Hay muchas teorías sobre el Estado y en estas páginas no se va a descubrir nada nuevo. Brevemente, una interpretación mínima, bastante aceptada, nos señala que un Estado es una organización encargada de producir bienes públicos para una comunidad, que dispone del monopolio de la violencia en el territorio en el que opera. Para que pueda funcionar, esta organización requiere de alguna forma de legitimidad y reglas que mantengan su cohesión interna (como el principio de jerarquía, mecanismos de coordinación, selección de representantes, procesos de legitimación, etc.). Un Estado democrático implica, además, unos mecanismos de dirección y decisión pública que respeten las preferencias mayoritarias de la población.

En fin, estamos hablando de unas estructuras administrativas muy complejas, singulares, que, afortunadamente, siguen un mandato democrático en muchos países, pero que, entre otras cosas, o tal vez más que otras cosas, se preocupan también de su supervivencia, estabilidad y, siempre que sea posible, su crecimiento organizativo. Una división o reducción de su territorio no está en su ADN. El Estado, visto como organización, tenderá a valorarlo como una pérdida tremenda y se opondrá con toda su fuerza, que es mucha, a cualquier cambio que puede limitar sus recursos, sus capacidades y, en último término, sus poderes.

Llegados aquí, se podría pensar que ya se encontró una respuesta y dejarlo así. Pero seguramente sería una respuesta incompleta, basada solo en aspectos organizativos e institucionales. Los estados, además de ser proveedores de bienes públicos, también se han especializado en gestionar identidades comunitarias. De hecho, la construcción de identidades nacionales a lo largo de los dos últimos siglos por parte de los estados ha sido tremenda, como pone de manifiesto un rápido repaso mental de la historia reciente. La ventaja que representaba disponer de una población identificada con un sentimiento colectivo de comunidad política, en términos de disciplina social, esfuerzo militar, homogeneización de identidades locales, etc., era enorme, y más en los casos donde el ideal de Estado nación se ejecutó con mayor perfección. Todo ello, por descontado, representó un proceso secular, difícil de percibir desde el ciclo vital humano. En el caso europeo, puede señalarse que, si en los siglos XVIII y XIX se definieron y construyeron los estados nación, más o menos articulados, en el siglo XX estos dieron un rico rendimiento a sus beneficiarios, las organizaciones estatales38. En el siglo XXI, muchos estados europeos sufren un lento proceso de agotamiento como comunidad política ideal, al estar bajo fuertes presiones globalizadoras, tanto culturales como económicas. No obstante, este sentimiento aún puede ser activado en situaciones de emergencia, como lo muestran los intentos, a veces muy oportunistas, de algunos actores políticos por recuperar el nacionalismo como estrategia electoral, frente a algunas tensiones importantes de origen externo.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que no todos los estados evolucionan simultáneamente. En otras partes del mundo hay estados que se encuentran en una situación relativamente emergente e incluso se crean nuevos estados que aspiran a reproducir el ideal de Estado nación. Sin embargo, los estados más antiguos, como los europeos, sufren particularmente esta crisis de madurez secular y afrontan la construcción de un Estado europeo multinivel con muchas incertidumbres. Hasta cierto punto, no obstante, la vinculación emocional con la idea de Estado nación sigue aún muy viva entre amplios sectores de la población europea y, cuando hay tensiones territoriales, se reproducen los símbolos y los misterios del poder soberano, aunque mucha gente ya no se case ni por lo civil, las aduanas se transformen en sistemas de gestión de riesgos y las grandes empresas dejen de pagar impuestos, entre muchos otros síntomas de esta descomposición estatal39. En momentos de crisis, renovar la comunión de la identidad nacional se convierte en la nueva religión compartida, cuya fe no se discute para no sembrar dudas sobre las creencias que sustentan el apoyo a los estados en tiempos inciertos. Por ello, la sensación de pánico también se explica porque el territorio es percibido como el núcleo de la soberanía de los estados y, en un contexto de incertidumbre, la última frontera.

Capítulo 4

La batalla de las ciudades globales: una disquisición

Este capítulo plantea un análisis del momento álgido de la crisis catalana como un conflicto entre dos ciudades globales y sus respectivos entornos territoriales, mediante una personalización idealizada de Madrid y Barcelona, refiriéndose a ellas como ciudad Estado y ciudad encanto, respectivamente. En el primer caso, debido a su estrecha relación con el Estado español y su desarrollo histórico, aunque no cabe ninguna duda de que Madrid es mucho más que un Estado. En el segundo caso, se realza la fuerte capacidad de atracción internacional de Barcelona, consolidada con los Juegos Olímpicos de 1992, a partir de la cual ha impulsado su crecimiento en los últimos años, aunque a veces a costa de una cierta saturación.

A pesar de que estas denominaciones sean una simplificación enorme de la realidad, para el propósito de este ensayo constituyen una forma concisa de reflejar algunos elementos esenciales de cada ciudad global que ya se han bosquejado anteriormente, en el marco de una creciente tensión por recursos de poder, espacios de influencia y visibilidad internacional. Con esta caracterización de las dos grandes ciudades globales y recomponiendo una visión estilizada de los principales elementos de tensión, se proporciona aquí una perspectiva distinta, para comprender mejor el complejo laberinto político generado por la crisis política catalana del otoño de 2017, que escaló hasta alcanzar una fuerte atención en toda Europa.

Estrategias y tácticas de la batalla

La batalla del otoño de 2017 fue tremenda, con muchos frentes abiertos simultáneamente y costes elevados por ambas partes. El frente económico fue especialmente tenso, con el inesperado cambio de sede social de muchas empresas radicadas en Cataluña40. El frente comunicativo, básico para la opinión pública y las expectativas electorales de los contendientes, fue sangriento, lo que aumentó la intensidad del conflicto y la incertidumbre sobre su resultado en los momentos más tensos. La desesperada búsqueda de mayorías electorales, desde ambos lados, emergió como un elemento clave que condicionó muchas estrategias41.

La huida de empresas constituyó un movimiento tectónico y una de las claves de la retirada final por parte de los que, en la ciudad encanto, deseaban avanzar para constituir su propio Estado. En este frente, la ciudad Estado utilizó todos sus instrumentos y actuó agresivamente, sorprendiendo completamente a la ciudad encanto42. Muchos no lo esperaban. No obstante, cabe preguntarse por qué obtuvo tanto éxito esta estrategia. Una posible respuesta sería la aversión al riesgo de las empresas frente a la incertidumbre del proceso independentista, a lo que se podría añadir, en algunos casos, un comportamiento oportunista: tal vez algunas de estas empresas ya estaban deseando trasladarse, desde hacía tiempo, por los mayores atractivos de la ciudad Estado —en particular, administrativos y regulatorios— y el conflicto abierto favoreció su decisión. Otra explicación sería señalar que ocurrió un proceso de difusión por emulación, donde muchas empresas siguieron a las primeras, por precaución o por imitación, sin demasiada reflexión propia. Sea una u otra explicación, fue evidente que la ciudad encanto no disponía de medios efectivos con los que defenderse.

La batalla entre las dos ciudades globales en este frente fue decisiva. Cuanto más se aceleraba el intento de crear un Estado propio por parte de la ciudad encanto, más se deterioraba su capacidad de retención de empresas. Todo ello producía una situación paradójica: hacía más evidente la utilidad de los instrumentos de una ciudad Estado para atraer empresas y, al mismo tiempo, mostraba la penalización que sufría la ciudad encanto por atreverse a reclamar un Estado propio. Algunos articulistas recordaron incluso el atrevimiento de Quebec unas décadas antes, reclamando un Estado propio, y el castigo que sufrió, al perder sus grupos financieros, que se trasladaron a otras ciudades. En este sentido, para muchos partidarios de un Estado propio en la ciudad encanto, la percepción de un aumento de los costes para su estrategia fue tomando cuerpo progresivamente.

En el plano internacional, la batalla no fue tan cruenta, pero sí igualmente intensa. La ciudad encanto buscaba algunos apoyos clave en el exterior, para afianzar su posición emergente. No obstante, sus iniciativas no obtuvieron demasiados resultados, a pesar de todo su atractivo. La diplomacia de las ciudades, basada en la capacidad de seducción, no consiguió franquear la muralla impuesta por la diplomacia de los estados. No obstante, la ciudad Estado tuvo que invertir grandes esfuerzos y también comprometer muchas ofertas y compensaciones para mantener el apoyo de otros estados, acaparando casi completamente su capacidad política exterior. Finalmente, consiguió mantener sus posiciones, sin apenas ningún retroceso, aparte del menoscabo de su propia reputación internacional, a medida que debía hacer este tipo de tratos de forma generalizada. No está claro hasta qué punto la estrategia de la ciudad encanto, basada en un estricto cumplimiento de los principios de la no violencia, causó una gran impresión en Europa, pero, en todo caso, no fue suficiente para contrarrestar los prejuicios que cualquier Estado realmente existente mantiene contra la posible secesión de una de sus partes.

Otro frente importante fue el de los apoyos interiores. Aquí, claramente, la ciudad encanto mostró su debilidad para encarar una estrategia de alto riesgo, como la que representa un intento de seducción para constituir un nuevo Estado. La coalición inicial, analizada en el primer capítulo, entre unas elites cosmopolitas y amplios sectores sociales amenazados por la globalización, que había propulsado las demandas secesionistas en los años anteriores, se fue resquebrajando a medida que aumentaban las tensiones, perdiendo algunos apoyos, no tanto electorales, sino, especialmente, entre segmentos de las elites catalanas temerosas de perder, irremediablemente, las posiciones que mantenían hasta entonces. Por el contrario, la ciudad Estado revalidó sus apoyos sociales con su compromiso de salvaguardar la estabilidad y el apoyo a los intercambios de fidelidad con sus periferias, muchas de ellas también perdedoras en la globalización, manteniendo los mecanismos de redistribución ya establecidos43. En este sentido, cabe destacar que la apelación al discurso nacionalista español fue en aumento a lo largo de la crisis, en cierto modo como forma de garantizar su propio contrato social, ofreciendo renovada protección frente a posibles incertidumbres.

En esta batalla, ambas ciudades emplearon las armas que tenían más fácilmente a su disposición. Por una parte, la ciudad Estado desplegó los instrumentos clásicos del Estado nación, utilizados muy ampliamente desde el siglo XIX para ejercer el control del territorio. Por otra parte, la ciudad encanto ensayó instrumentos más modernos, basados en demandas de derechos humanos y diversos criterios de legitimidad democrática, muy extendidos a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, a pesar de que sus mayorías no eran tan sólidas como para convencer a todo el mundo. No obstante, ambas partes cometieron numerosos errores tácticos. Por ejemplo, es difícil entender el uso masivo de la violencia policial durante la fecha del referéndum, que proyectó una fuerte imagen negativa en el ámbito internacional para los representantes de la ciudad Estado, mucho más costosa que su fuerte temor a que un referéndum en mejores condiciones hubiera podido obtener algunos apoyos externos. También es realmente sorprendente que los políticos de la ciudad encanto pusieran muchas de sus esperanzas en que la resolución del conflicto proviniera de las instituciones europeas, forzando una solución negociada entre las dos ciudades, cuando la UE, antes que nada, es un club de estados nacionales y se comporta como tal, especialmente en cuestiones nucleares sobre su identidad estatal.

Ciudades globales y soporte estatal

La secuencia del conflicto ya fue bastante analizada por muchos analistas, y en estas páginas no se pretende reproducirla en detalle44. Aquí se destaca básicamente una dimensión del conflicto, la lucha entre dos ciudades globales que comparten un mismo Estado: ¿sería posible argumentar que la opción de la ciudad encanto para establecer su propio Estado era una estrategia casi desesperada frente a la expansión de la ciudad Estado y su creciente absorción de recursos? ¿Necesitan las ciudades globales un perímetro cada vez más grande en su entorno para poder competir en una lucha de dimensiones planetarias? ¿Es esta, en último término, una de las razones clave para explicar la escalada de la tensión en los últimos años?

La relación entre ciudades globales en el seno de un mismo Estado puede configurar cruentas batallas; especialmente, cuando el Estado apuesta o se identifica fuertemente por una de ellas y deja a la otra en un segundo plano. De hecho, es habitual que la simbiosis entre Estado y ciudad global surja de la adaptación de los estados contemporáneos a las dinámicas de la globalización y que estos apoyen a una ciudad como su campeón nacional. Su capital, por lo general, coincide con ese campeón nacional. No obstante, a veces existe más de una ciudad con dimensiones y capacidades suficientes para ser considerada una ciudad global. En estos casos, la aparición de conflictos territoriales puede ser bastante probable, a no ser que, en estos países, el peso del Estado central sea escaso en relación con las políticas territoriales (como en EE UU o Alemania) o cuando existe una capital administrativa sin pretensiones globales (como en Brasil o Australia), donde el papel de Estado puede ser más neutral.

También hay que señalar que la competencia territorial para alcanzar posiciones punteras en la jerarquía de la globalización es creciente, dados los cada vez mayores recursos de todo tipo que una ciudad global necesita movilizar. Si hace más de un siglo, con unas pocas excepciones, las grandes ciudades mantenían un perímetro de influencia que, en muchos casos, no alcanzaba los 100 kilómetros a su alrededor y, por tanto, muchos estados nación no sufrían de una competencia excesiva entre sus ciudades, posiblemente en la época actual las ciudades globales necesiten espacios de influencia directa mucho más extensos; especialmente en algunos ámbitos, como el tráfico aéreo, ya que las redes que contribuyen a integrar son mucho mayores en el marco de la competencia global. En este sentido, no es tanto que Barcelona y Madrid compitan directamente entre sí en el marco de la globalización, sino que sus tensiones derivan, en buena parte, de las aspiraciones de sus elites cosmopolitas para mantener o aumentar su posición como ciudades globales, buscando los apoyos y recursos necesarios para propulsar su proyección global. De hecho, algunas visiones de futuro apuntan hacia la formación de una megalópolis, BarnaMad, donde se exploten con más intensidad todas las complementariedades posibles y se dibuje una colaboración más directa e intensa entre las dos ciudades globales, en paralelo o al margen de las estructuras estatales45.

La batalla de las ciudades globales ocurrida en España durante el otoño de 2017 mostró con mucha claridad la intensidad de su conflicto territorial, así como las proporciones de la asimetría de poder existente entre ambas. En este sentido, el poder de la ciudad Estado se manifestó mucho más fuerte que la capacidad de seducción de la ciudad encanto, incluyendo su énfasis en el mantenimiento de una estrategia no violenta. Al final, la concentración de recursos de poder tradicionales fue suficiente para que pudiera prevalecer la ciudad Estado frente a los embates recibidos, a pesar de sus dificultades para emerger como un Estado con capacidad de liderazgo e innovación y sus delicados apuros para generar un mensaje atractivo hacia el exterior del país. Por otra parte, la falta de una mayoría electoral indiscutible que apoyara a las elites independentistas y la emergencia de movilizaciones antiindependentistas en Cataluña fueron elementos clave que facilitaron el mantenimiento del statu quo, al plantear dudas sobre la coherencia del discurso independentista.

No obstante, una batalla perdida no constituye el final de una guerra. Ninguna de las dos ciudades se ha destruido, ni ha entrado en colapso. De hecho, los rankings más actuales sobre ciudades globales no muestran indicios que hagan pensar en un fuerte declive. A pesar de ello, las pérdidas en el corto plazo fueron relativamente importantes para ambas partes, en riesgo económico para la ciudad encanto o en pérdida de reputación para la ciudad Estado. Esta pérdida de reputación, no obstante, también tiene su otro lado, al mostrar su determinación de jugar duro, sea al coste que sea, para defender sus posiciones en este conflicto. Para la ciudad encanto, las previsiones de hundimiento económico que se plantearon en aquel momento en absoluto se confirmaron, sino que los indicadores económicos aparecidos meses más tarde mostraron que el crecimiento económico se había mantenido sólido durante el periodo, con un incremento del 3,3 por ciento del PIB catalán, algunas décimas por encima de la media estatal46.

Finalmente, como consecuencia de este conflicto, también quedó al descubierto que, a pesar de todo, las dos ciudades globales mantienen una cierta necesidad la una de la otra: para contribuir a la redistribución interna en el territorio, por una parte, o para mantener el fácil acceso a un mercado atractivo, por otra. Son necesidades relativas, sin duda, y tal vez menguantes, como se ha apuntado antes. Seguramente ambas podrían sobrevivir sin tales contraprestaciones, incluso en el corto plazo, aunque ello implicaría unos costes de ajuste muy importantes: un rápido aumento de la desigualdad en el territorio para la ciudad Estado y unos costes de transición muy elevados para la ciudad encanto, necesitada de acelerar la búsqueda de nuevos mercados. Habrá que ver si se produce una segunda, y posiblemente final, batalla entre ambas ciudades en un futuro cercano o si los costes producidos y las preferencias relevadas hasta el momento generan suficiente aprendizaje en ambas partes para encontrar un nuevo ajuste, donde la ciudad Estado aumente su encanto y capacidad de seducción y la ciudad encanto asuma progresivamente más capacidades estatales.

Capítulo 5

La disputa catalana: ¿una nueva crisis europea?

Durante el mes de octubre de 2017, la disputa entre el Gobierno de la Generalitat y el Gobierno del Estado español atrajo fuertemente la atención internacional. Se trataba del punto culminante de una disputa territorial extraordinaria, una guerra no violenta en Europa, que involucraba a dos ciudades globales que compartían el mismo Estado, donde una de ellas, la ciudad encanto, percibía una falta de apoyo estatal, mientras la otra, la ciudad Estado, apostaba por mantener el statu quo existente. En este capítulo se analiza en qué medida la disputa alcanzó una dimensión europea, con la participación de sus instituciones y otros estados miembros de la UE y, en tal caso, cuáles fueron las implicaciones de su europeización. Las instituciones europeas, con todas sus particularidades, afrontaron con estrés las tensiones en torno al pulso por la independencia de Cataluña y sus respuestas a la crisis mostraron, con bastante claridad, los límites, pero también los márgenes de tolerancia, del marco europeo.

El impacto del referéndum del 1-O

El referéndum no negociado sobre autodeterminación, celebrado en Cataluña el 1 de octubre (1-O), fue prohibido, perseguido y parcialmente bloqueado por el poder judicial y el poder ejecutivo español. El referéndum constituyó una noticia mundial, aunque, en buena parte, fue gracias a la represión policial y la violencia que se desató aquel día. Asimismo, y posiblemente de forma enlazada, la posibilidad de realizar una declaración unilateral de independencia por parte del Parlamento de Cataluña generó una intensa curiosidad internacional en las semanas siguientes. Aunque finalmente esta declaración no se proclamara de forma efectiva, su difusión fue seguida de una intervención gubernamental y judicial de gran intensidad. La perplejidad sobre la secuencia de sucesos, así como la discusión sobre los motivos de tal conflicto, poblaron difusamente la prensa europea aquellas semanas. En los meses siguientes, con el exilio de algunos de los principales líderes independentistas en diversos países, la europeización del conflicto siguió vigente y llamó la atención de numerosos medios de comunicación europeos.

¿Hasta qué punto este conflicto puede ser considerado como una crisis transfronteriza europea? En este sentido, si la respuesta fuera afirmativa, cabría argumentar que el nivel europeo tuvo un impacto relevante sobre la forma en que evolucionó la crisis. Para ello, primero deben establecerse las preferencias de los actores españoles y catalanes, en cuanto al papel de las instituciones europeas. Por un lado, parece claro que el Gobierno español enmarcó la disputa como una cuestión territorial interna, donde una “mala” conducta por parte de un Gobierno subnacional debía ser abordada de acuerdo con las herramientas constitucionales existentes. Por otro lado, desde el primer momento, el Ejecutivo catalán pretendió europeizar el conflicto, esperando que las instituciones de la UE actuasen como mediadoras en la disputa entre los dos gobiernos, ya que eran muy conscientes de su relación desigual.

No es difícil encontrar evidencias claras de la implicación de las instituciones europeas en esta crisis durante las semanas posteriores al referéndum. Por ejemplo, el Parlamento Europeo tuvo un debate sobre el referéndum catalán unos días después, el 4 de octubre. Por otra parte, algunos funcionarios de la Comisión Europea hicieron declaraciones sobre la importancia de respetar la Constitución, pero también pidieron el diálogo y la negociación entre ambas partes. Posiblemente, más significativa fue la intervención directa del presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk. El mismo día, el 10 de octubre, en el que se esperaba que el presidente catalán declarara la independencia de Cataluña, Tusk declaró en Twitter: “Apelo a @KRLS para que no anuncie una decisión que haría imposible el diálogo”47. Aparentemente, esta y tal vez otras intervenciones menos públicas disuadieron la declaración de independencia ese día. Por lo tanto, parece claro que diferentes instituciones de la UE estuvieron directamente involucradas durante las dos semanas posteriores al referéndum catalán, sin tomar partido explícitamente, pero insistiendo sobre dos cuestiones principales: la necesidad de aceptar las normas constitucionales españolas, respetando el Estado de derecho, y también la importancia de iniciar un diálogo entre las dos partes, dada la legitimidad democrática que ambas representaban.

Existían muchas razones para que las instituciones de la UE se involucrasen en esta crisis político-territorial que afectaba a dos de las ciudades globales más importantes de Europa, pero dos motivos eran muy evidentes. En primer lugar, había riesgos financieros a escala europea, que la crisis hubiera podido desencadenar, teniendo en cuenta el fuerte endeudamiento del Estado español y la debilidad estructural de la economía española. Una parálisis repentina en Cataluña podría tener efectos directos en muchas economías europeas. Las conexiones existentes y las interdependencias podían atraer a los tomadores de riesgo de todo el mundo, para apostar contra el tesoro español. En segundo lugar, una violación masiva de los derechos ciudadanos en Europa, si ocurriera, podría minar seriamente el poder blando europeo en todo el mundo. Este no era un problema menor, ya que este tipo de poder sigue siendo posiblemente el arma más poderosa que tienen los países europeos en la diplomacia internacional. Los ataques policiales contra los votantes, incluso para un referéndum no legal, no fueron fáciles de digerir y despertaron inquietudes sobre la capacidad de los países europeos para gestionar sus conflictos territoriales. Posteriormente, las sorprendentes actuaciones de los fiscales y jueces del Tribunal Supremo, forzando la interpretación de los sucesos ocurridos para que les permitiera encajar severas acusaciones, constituyeron aspectos difíciles de aceptar para la opinión pública de muchos países europeos. La percepción de una escasa neutralidad política de este tribunal podría llegar a afectar la propia reputación de otros tribunales europeos, también con efectos para la política exterior del conjunto de la UE.

Aunque, en un segundo plano, posiblemente la participación de la UE en el manejo de la crisis durante octubre de 2017 fue bastante efectiva. Las tensiones políticas fueron disminuyendo y, finalmente, no se declaró de forma efectiva la independencia en Cataluña. Sin embargo, durante la crisis, los gobiernos catalán y español no llegaron a establecer ninguna conversación directa entre ellos. El Gobierno español rechazó de plano una solicitud del Gobierno catalán para buscar un mediador de conflictos, ya fuera por parte de las instituciones de la UE o mediante un nombramiento conjunto. De hecho, el Ejecutivo español fue preparando la aplicación del artículo 155 de la Constitución española, cuya aprobación el 27 de octubre por parte del Senado le dio poderes para destituir al Gobierno catalán y dirigir temporalmente la Administración de la Generalitat desde Madrid. En cierto modo, el papel de la UE fue importante para apaciguar la tensión en un primer momento, pero, luego, una vez el Gobierno español empezó a poner en funcionamiento la maquinaria constitucional, las distintas instituciones de la UE fueron mostrando un apoyo más claro a las acciones del Gobierno español, aunque solo fuera evitando discutir el tema públicamente.

En la secuencia de hechos, hay que destacar especialmente el episodio del Consejo Europeo de los días 19 y 20 de octubre. Este fue un punto de inflexión en cuanto al papel de las instituciones de la UE en el tratamiento de esta crisis político-territorial. A pesar de varios intentos de funcionarios de la UE para incluir el caso catalán en la agenda del Consejo, el Gobierno español resistió con éxito, argumentando que se trataba de un asunto interno. Según algunos informes de prensa, se hizo un último intento durante la cena de trabajo del Consejo cuando Angela Merkel le preguntó a Mariano Rajoy si tenía algo que decir sobre el caso catalán. Rajoy no respondió48. Después de esa reunión, algunos políticos reconocieron los límites de las instituciones de la UE para desempeñar un papel importante en el conflicto cuando el Estado miembro en cuestión no está interesado. Tusk dijo en su momento: “Todos tenemos nuestras propias emociones, opiniones, evaluaciones, pero formalmente no hay espacio para una intervención de la UE”49. En todo caso, respaldado por la no discusión del caso catalán en el Consejo Europeo, el Gobierno de Rajoy reaccionó rápidamente para preparar su intervención sobre Cataluña, descartando cualquier tipo de mediación externa.

Estableciendo los principios

Este último episodio ilustra un desacuerdo más profundo sobre la naturaleza del conflicto: el Gobierno español no quería, en ningún caso, que el conflicto fuera considerado una crisis transeuropea ni que se produjera una mediación o intervención de la UE, ya que hubiera puesto en cuestión su arraigada percepción de la soberanía nacional y del control del territorio. Un factor fundamental en esta actitud del Gobierno español, así como otras estructuras institucionales del Estado, era que este adoptó, sin ningún margen de flexibilidad, una lógica jerárquica en su relación con Cataluña, defendiendo la naturaleza unitaria del Estado y sus mecanismos administrativos. Por el contrario, el Gobierno catalán aspiraba a establecer una relación horizontal con el Gobierno español, argumentando que la soberanía también emergía del Parlamento catalán y de los ciudadanos catalanes, como se expresó en el referéndum 1-O y las elecciones anteriores, que dieron mayoría de escaños a los independentistas. De hecho, las expectativas de que algunos países europeos y, en particular, las instituciones de la UE fueran sensibles a estos argumentos eran muy elevadas entre los políticos independentistas catalanes, lo que les generó una gran decepción al no confirmarse50. Esperaban que ello les ayudara a compensar la desigualdad institucional y abriera una oportunidad de desbloquear la situación, permitiendo algún tipo de negociación. Es difícil suponer que creyeran en las posibilidades reales de una declaración de independencia, aunque, posiblemente, había todo tipo de opiniones51. Por el contrario, con sus expectativas de negociación, es probable que algunos miembros del Gobierno catalán esperasen que, debido a los procedimientos poco claros del plebiscito, se planteara la posibilidad de convocar un nuevo referéndum de autodeterminación mutuamente aceptado. Sin embargo, el Gobierno español no se mostró abierto a considerar esta opción e insistió una y otra vez en el carácter subordinado de las instituciones catalanas a las españolas y en su negativa a cualquier tipo de referéndum sobre la independencia de Cataluña52.

A lo largo de todo el periodo de la crisis, las posiciones de los países europeos no fueron, en ningún caso, homogéneas. Mientras que países grandes y centralistas como Francia apoyaron claramente las posiciones del Gobierno español, algunos países pequeños con una historia de luchas de autodeterminación, o con estructuras altamente descentralizadas, mostraron una cierta simpatía con la posición catalana, aunque de forma muy matizada y, de hecho, sin ningún apoyo efectivo53. Al final, prevaleció una especie de realismo político y surgió un consenso informal en el sentido de que cualquier reacción contra el Gobierno de Madrid podría crear problemas para los futuros procesos de toma de decisiones de la UE, por lo que se optó por no tensar la relación con el Gobierno español54.

No obstante, a finales de octubre de 2017, la crisis catalana estaba aún lejos de resolverse o incluso de estabilizarse. Los más de dos millones de ciudadanos catalanes que participaron en el referéndum, a pesar de todas sus irregularidades, no podían ser ignorados por completo. En otras palabras, el elefante todavía estaba en la habitación. De hecho, las elecciones del 21 de diciembre de 2017, que dieron, de nuevo, la mayoría absoluta en el Parlamento de Cataluña a los partidos independentistas, confirmaron la persistencia del problema, sin apenas cambios en las correlaciones de fuerza. Se hizo también evidente que las instituciones de la UE ya habían retrocedido, y no alentaron ningún nuevo diálogo o mediación, respetando la estrategia del Gobierno español. Sin embargo, en los meses siguientes, la europeización de la crisis catalana continuó y se trasladó al ámbito judicial. Al haberse exiliado una parte del Gobierno catalán a Bélgica, los jueces españoles reclamaron su extradición, mediante la aplicación de la euroorden. Ello condujo a todo tipo de reacciones y, de hecho, volvió a poner sobre la mesa el caso catalán entre la opinión pública europea, con numerosos debates en diversos países sobre si se debía aceptar o no la orden de extradición y si era aceptable o no la forma en que el Estado español había gestionado este conflicto. Ya no eran las instituciones de la UE, sino las instituciones judiciales de varios países europeos las que se ocupaban del asunto, con la posibilidad de generar respuestas que no fueran del agrado de los jueces españoles, poniendo en evidencia su reacción desmedida y altamente emocional a un conflicto que no se había querido gestionar políticamente.

Por lo tanto, ¿hasta qué punto el conflicto catalán fue en realidad una crisis europea transfronteriza? A pesar de que no se llegó a producir una implicación formal de las instituciones de la UE, es evidente que se trató de una crisis que mostró unos riesgos potenciales, en términos de sus consecuencias económicas y políticas, para todos los países europeos. No es de extrañar, por tanto, que los medios europeos la analizaran intensamente y que la ciudadanía europea la llegara a conocer bastante bien. En los meses siguientes, la tensión bajó mucho de nivel, pero la judicialización del conflicto y la solicitud de diversas euroórdenes, de hecho, generaron una nueva perspectiva sobre esta cuestión, donde el debate no se centró tanto en la posible independencia de Cataluña, sino sobre lo que era legítimo, lo que era eficaz y lo que era abusivo en la gestión los conflictos territoriales en Europa; en particular, cuando estaban implicadas ciudades globales del continente, cuyos territorios tenían suficiente empuje para hacer demandas creíbles de autogobierno. La dispersión de los polémicos procesos judiciales a través de diversos países europeos (Reino Unido, Bélgica, Alemania y Suiza) contribuyó también, en los primeros meses de 2018, a europeizar el conflicto catalán, en una dimensión que ponía en cuestión algunos aspectos fundamentales sobre la gestión del conflicto político en un régimen democrático. En otras palabras, se trataba de una crisis que Europa realmente no podía evadir, ya que afectaba directamente a aspectos esenciales la gobernanza europea, aunque nunca se apreció más allá de la lógica intergubernamental.

A medida que las instituciones europeas asumen más responsabilidades, las crisis transfronterizas tienden a emerger con más frecuencia. Ese tipo de crisis deriva de las interdependencias en mercados integrados e integradores, así como de la emergencia de una ciudadanía europea más transversal. Lo que sea que esté creando una gran conmoción en un rincón de la UE puede tener consecuencias para toda la Unión, ya sea en términos de reputación, salud pública o bienestar material; de hecho, en muchos casos, ya se han creado equipos e instituciones para hacer frente a las crisis transfronterizas55. Sin embargo, Europa carece de mecanismos efectivos para hacer frente a las crisis políticas. Ya se trate de una amenaza a la división constitucional de poderes, la presencia de una disputa territorial sobresaliente o la restricción de los derechos constitucionales, tales dinámicas, a nivel de los estados miembros, se siguen tratando exclusivamente a través de procedimientos intergubernamentales, básicamente en el Consejo Europeo.

Los gobiernos de los estados miembros son, naturalmente, muy reacios a que otros estados miembros se entrometan en sus asuntos internos. Los procedimientos existentes son muy lentos, tienen un impacto muy modesto y, lo que es mucho peor, no proporcionan fórmulas concretas que mejoren la credibilidad de las instituciones democráticas o que contribuyan al respeto de compromisos políticos56. Los recientes casos de Polonia y Hungría, cada uno con sus propias especificidades, han mostrado estas dificultades claramente. El caso del conflicto territorial en España puede añadirse, por tanto, como otro ejemplo más de bloqueo institucional que la UE no tiene capacidad de resolver efectivamente o, por lo menos, en cuya resolución no es capaz de participar de forma activa. No obstante, también hay que recordar la fluidez con la que evolucionan las instituciones y los procesos de decisión en Europa; tal vez en el futuro se produzca una mayor implicación de la UE en los conflictos territoriales, dada la creciente interdependencia entre sus estados y, especialmente, entre sus ciudades y sus ciudadanos. Hoy por hoy, no obstante, esto es algo completamente impredecible.

Capítulo 6

La superficialidad del nacionalismo

Durante los años en que fue emergiendo el independentismo catalán como opción política con ambición mayoritaria, especialmente en los meses en que la tensión fue más intensa, a partir del verano de 2017, una de sus planos más intensos fue el debate de las ideas en torno a la identidad nacional y el concepto de nación en España. Ello puso de relieve la escasa densidad intelectual de los argumentos de inspiración nacionalista empleados por las dos partes implicadas en el conflicto. De hecho, el discurso nacionalista fue apareciendo por ambas partes de forma progresiva a medida que crecía la tensión, casi como un mecanismo de último recurso, en un conflicto que, fundamentalmente, enfrentaba a dos ciudades globales, sus elites cosmopolitas y amplios sectores que, entre el miedo y las expectativas, apoyaban o simpatizaban con una de las dos opciones.

La expresividad nacionalista española, como reacción a la movilización política y social ocurrida en Cataluña, intentaba articular una identidad nacional que ya había mostrado graves problemas de cristalización desde los años de la transición a la democracia. Como señala Xosé M. Núñez Seixas, el nacionalismo español estaba ahí, entremezclando varios discursos, y aunque algunos de ellos separaban tímidamente la nación política y la nación cultural, en otros se sobreponían ambos conceptos casi completamente57. Con la intensificación de la crisis catalana, no obstante, aparece, de forma muy visible, el problema de la pluralidad nacional en España, que, para algunos nacionalistas españoles, se plantea como un terrible obstáculo para culminar una idealizada homogeneidad cultural en el conjunto del Estado español. Este problema se percibe como el origen profundo del conflicto, que impide que España sea un país equiparable a otros países europeos en cuanto a la gestión de su identidad nacional. Este capítulo incursiona en esta temática, fundamentalmente, por una razón: intentar entender mejor, más allá de los intereses materiales y de la pugna entre ciudades globales, dónde se encuentran algunos de los bloqueos cognitivos sobre la idea de Estado, que impiden fluir vías de resolución de tensos conflictos territoriales como el que se analiza en estas páginas.

Nación cultural y nación política

Una buena parte de los discursos del nacionalismo español tienden a equiparar la nación política con la nación cultural sin ningún rubor y, en cambio, difícilmente elaboran reflexiones más complejas sobre los problemas de articular un Estado con diversas naciones culturales o sobre la necesidad de separación entre una nación política y unas pulsiones nacionalistas de distinta orientación58. Claramente, el gran perdedor de esta falta de sensibilidad es el propio Estado, que, al no poder construir un discurso legitimador suficientemente potente, acaba siendo utilizado como brazo ejecutor de las estrategias de la nación cultural predominante y perdiendo progresivamente legitimidad en los territorios donde esta no es hegemónica. El conflicto entre las dos ciudades globales es también visible en esta dimensión, ya que en cada ciudad una parte significativa de sus elites lidera una nación cultural distinta, que se extiende a sus áreas de influencia —sin duda, de dimensiones y fronteras muy distintas en cada caso—. No obstante, también cabe señalar que la falta de una articulación política suficientemente estable de esta realidad plural en España es la que abre la tentación a pulsiones nacionalistas, por ambas partes, que aspiran a hacer coincidir la nación cultural y la nación política tanto como sea posible59.

Es sintomático observar que, durante los momentos álgidos del conflicto, una buena parte de la prensa madrileña trataba a los partidarios de la independencia de Cataluña como enemigos, más que como adversarios. En ningún momento se planteaba entender cómo se había llegado a aquella situación ni se consideraba la posibilidad de que el Estado hubiera entrado en una crisis profunda, una vez agotados los precarios equilibrios preexistentes. Muchos medios enfocaban el conflicto como una rebelión que había que dominar y represaliar para evitar males mayores. Una parte significativa de los habitantes de un territorio suyo se había puesto en contra del Estado, reivindicando otra nación, y era necesario controlar la revuelta. Los revoltosos aparecían así tratados como enemigos deshumanizados, sin ninguna legitimidad política para sus demandas: ni formaban parte de su nación política ni se les reconocía constituir otra nación cultural. Los esfuerzos de comprensión solo se aplicaban hasta el límite de entender las estrategias del contrario, para poder formular las propias60. Entre los innumerables artículos publicados, era muy poco frecuente encontrar intentos de explicar el éxito del movimiento independentista, su transversalidad y su cohesión. La aparición de un movimiento que alcanzaba a casi la mitad de la población catalana, capaz de mostrar múltiples formas de movilización, debería inducir a una reflexión más profunda de intelectuales y analistas. No obstante, en muchos medios de comunicación de la capital del Estado solo aparecían argumentos tácticos e instrumentales, que sugerían prácticas de manipulación por parte de líderes obsesivos y egocéntricos, o bien argumentos antinacionalistas —que, muchas veces, reflejaban la perspectiva de otro nacionalismo en conflicto—. Sorprende la pobreza de los argumentos, muchas veces defensivos, evitando discutir sobre la raíz del conflicto y sus múltiples ramificaciones.

¿Por qué era tan difícil sumergirse en la cuestión y plantear hipótesis plausibles que pudieran ser contrastadas y debatidas? ¿Por qué era tan superficial el debate político sobre la crisis catalana en España? Una primera respuesta sería señalar que muchas reacciones tenían en común su carácter defensivo: las demandas independentistas para organizar un referéndum de autodeterminación se percibían como una agresión en toda regla, de la que había que defenderse y, en todo caso, identificar las fórmulas para que no volviera a repetirse. No obstante, no quedaba muy claro a quién agredían, supuestamente, los independentistas: ¿al Estado o la nación española? Tal vez se podría preguntar si realmente había dos sujetos que se sintiesen agredidos. Por una parte, un Estado con insuficiente músculo para transformarse, en un contexto donde sus funciones tradicionales están en declive y sus nuevos roles requieren más flexibilidad y una fuerte capacidad de innovación; y, por otra parte, una nación cultural imaginada pero nunca completada, cuyos defensores no pueden aceptar que sea puesta en cuestión, ya que de ello deducen que se pueda derivar una reconfiguración profunda de la nación política en España, incluyendo la posible emergencia de nuevas naciones políticas.

Profundizar en el problema planteado por el independentismo catalán implicaría reflexionar a fondo sobre la relación entre Estado y nación en España, así como sobre la relación entre nación cultural y nación política, y estar abiertos a aceptar reformulaciones profundas de las convenciones actuales, renunciando a las aspiraciones, nunca abandonadas —y a menudo proclamadas por intelectuales y periodistas desde la ciudad Estado—, sobre una convergencia entre Estado, nación y nacionalismo en España. Aceptar que existen diversas naciones culturales, que en alguna medida comparten territorios, y que construir una nación política compleja en España requiere de la voluntad de todas las naciones culturales presentes en el territorio es una idea difícil de digerir desde algunas mentalidades tradicionales de la ciudad Estado.

El dilema interno

Los sectores independentistas de la ciudad encanto, en su mayoría, tampoco elaboran visiones demasiado complejas sobre una España que tiende a verse, muy a menudo, en blanco y negro. No hay un gran esfuerzo por entender la diversidad y pluralidad existentes, los matices y los conflictos internos entre las diversas visiones del conflicto catalán dentro de la ciudad Estado. Para muchos sectores independentistas, todas las opciones que implicaban permanecer en el Estado español eran ya agua pasada y solo contemplaban un objetivo final. Consideraban que el fracaso del Estatuto catalán, especialmente después de la sentencia del Tribunal Constitucional, agotó las expectativas de una tercera vía, basada en una reforma en profundidad del pacto territorial. No obstante, también es sorprendente ver cómo apenas existen reflexiones, dentro del mundo independentista, sobre la diversidad interna existente en Cataluña, sobre la falta de una mayoría abrumadora a favor de la independencia, que pueda constituir el marco para legitimar una decisión arriesgada en este sentido. No se percibe que un futuro Estado independiente catalán tendría que asumir la existencia de dos naciones culturales entremezcladas pero diferentes, lo que obligaría a establecer una nación política suficientemente inclusiva y flexible y, si fuera necesario, paradójicamente, enfrentarse a los defensores de hacer equivalente su nación cultural con el nuevo Estado.

Dada la situación de empate “técnico” existente en Cataluña entre independentistas y no independentistas, tal vez sería sensato explorar otras estrategias, pero la absoluta falta de diálogo entre las dos ciudades globales en los últimos años, junto con los componentes emocionales generados por el pulso independentista, bloquearon cualquier reajuste de sus prioridades estratégicas. En este contexto, en los últimos años, la nación cultural catalana fue impulsando el nacionalismo como eje movilizador del conflicto, disminuyendo la preocupación sobre cómo construir una nación política propia que afrontara la complejidad de las identidades culturales y nacionales existentes en el entorno de la ciudad encanto. También es cierto que en el contexto de represión posterior a la fallida declaración de independencia de otoño de 2017, la movilización se reorientó hacia la salvaguarda de los derechos civiles, gravemente amenazados por la desproporcionada reacción de la ciudad Estado, y las demandas políticas de carácter independentista quedaron en un segundo plano. Son interesantes estas inflexiones, por cuanto muestran una cierta capacidad para separar nación política y nación cultural, aunque también siga presente la pulsión nacionalista.

La forma en que se fue desarrollando el pulso por la independencia trastornó seriamente al conjunto de la sociedad española, incluyendo la catalana. Tomando imprecisos prejuicios culturales contra Cataluña como elemento central de su estrategia de desgaste al PSOE, a mediados de los años 2000, el Partido Popular abrió irresponsablemente la caja de Pandora de la cohesión territorial en España. Descubrieron que estimular tales prejuicios era rentable electoralmente y siguieron con el ariete sin descanso: atacar al enemigo interior resultaba mejor, incluso, que inventar un enemigo exterior, como se había hecho en otros países. Ello obligó al PSOE a proteger este flanco, desequilibrando los pactos territoriales que se habían mantenido vigentes desde los años de la transición, a pesar de que no hubieran sido muy estables. Tales pactos se encontraban ya muy debilitados por el incumplimiento de acuerdos previos con el Gobierno central, así como por la dificultades de protección de las competencias autonómicas. Al cabo de unos pocos años, este nuevo eje del conflicto político había enrarecido la vida política, imposibilitando a corto plazo cualquier tipo de arreglo negociado para reformar la estructura del Estado en España.

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña, ya refrendado años antes, acabó de complicar las cosas. No solo esto, la construcción del enemigo interior llevó a una progresiva degradación de la cultura democrática en España, ya de por sí bastante débil, facilitando el ocultamiento de otros graves problemas políticos, como las tramas de corrupción política ampliamente extendidas en el Partido Popular y la consecuente pérdida de confianza en las instituciones públicas. También la forma en que se afrontó el caso del 3 por ciento en Cataluña es una muestra de este mismo proceder, al transformar un problema de corrupción en la persecución de un determinado partido político y, en cierto modo, estimulando la huida hacia adelante de sus líderes.

Si existiera alguna posibilidad de impulsar una reforma constitucional, junto con la eventualidad de una consulta posterior de autodeterminación, en el caso de que tal reforma fuera rechazada en Cataluña, tal vez podría abrirse una vía para encauzar el conflicto existente61. Sin duda, pueden aparecer también otras opciones sensatas para encauzar el problema. No obstante, también hay muchos sectores interesados en que este compromiso se dilate en el tiempo, sea por la persistencia de una vocación homogeneizadora del Estado nación en España, sea por los incentivos materiales y electorales asociados al estancamiento del conflicto actual que pueden obtener algunos actores políticos. Los componentes emocionales, basados en desenterrar retóricas nacionalistas de gran simplicidad, sirven para fidelizar votantes y enfervorizar voluntades, pero dificultan una reflexión más profunda sobre las tensiones territoriales en España. En todo caso, y llegados al extremo actual, surge como algo imprescindible generar un debate más rico en ideas y con menos pasiones, para dar legitimidad a cualquier decisión que aborde seriamente la posibilidad de reconstruir la nación política en España.

Capítulo 7

La batalla de las ciudades globales: el frente digital

En la batalla de las ciudades globales, el frente digital se fue extendiendo en distintas direcciones. Por una parte, redimensionó su prolongación internacional, en la medida en que en los meses siguientes el campo de batalla se extendió al ámbito europeo y cobró un peso muy destacado gracias a las amplias posibilidades de comunicación existentes actualmente. Las contiendas judiciales, a partir de la tramitación de diversas euroórdenes, dieron lugar a un renovado interés de la opinión pública europea sobre el tema y mostraron todo tipo de escaramuzas digitales. Por otra parte, la batalla se prolongó en las redes sociales, los nuevos escenarios vinculados a los avances tecnológicos en el ámbito de la comunicación mediática. Así, gracias a las tecnologías digitales, en estos nuevos escenarios, el conflicto entre las dos ciudades fue especialmente disruptivo, por cuanto los frentes de batalla se extendieron más allá de los límites territoriales del Estado, poniendo en cuestión su capacidad de control del espacio y sugiriendo la emergencia de nuevas reglas de juego en los conflictos territoriales de siglo XXI, por lo menos en Europa.

Ya durante todo el mes de octubre de 2017, cuando la tensión derivada del referéndum unilateral era máxima y sus impulsores dirimían sobre la conveniencia de proclamar la independencia, en un contexto de guerra institucional abierta, la dimensión virtual fue especialmente relevante en muchos episodios. Aunque la información existente es aún muy limitada, todo hace pensar que se produjo una soterrada batalla de enorme intensidad durante la realización del referéndum, en la que las unidades especializadas del Estado se vieron, en cierta medida, desbordadas por la profusión de innovaciones tecnológicas utilizadas por los promotores del referéndum, los cuales consiguieron mantener a flote el sistema informático necesario para su celebración, aprovechando la porosidad de las redes, a pesar de sufrir numerosas dificultades. No obstante, también es necesario señalar que los recursos y la capacidad del Estado para bloquear páginas de internet fueron creciendo en eficacia y rapidez, posiblemente gracias a una rápida mejora de la coordinación entre sus distintos servicios técnicos y operadores privados altamente regulados. La existencia de filtros de seguridad establecidos en el contexto de la lucha antiterrorista posiblemente ayudó a esta rápida reacción, aunque será necesario esperar a que algún día se aclaren, con más detalle, los recursos y capacidades utilizados efectivamente en el frente digital, en particular sobre las acusaciones de noticias falsas y la participación de actores externos.

En las semanas siguientes, el frente digital pasó de la circulación de información en las redes a los contenidos más sustantivos, al fragor de la batalla mediática para la construcción de relatos sobre la pulsión independentista y sus estrategias de internacionalización. Así, las opiniones fluían en todas direcciones, sin más barreras que las propias del conocimiento de lenguas y de sus contextos culturales. De hecho, se trató, fundamentalmente, de una batalla por influir en la opinión pública global, que alcanzó una escala mundial. Desde la perspectiva de las ciudades globales, el conflicto contribuyó a asociar Barcelona con su espacio territorial, Cataluña. Para el Estado, la percepción del conflicto entre ambas ciudades llevó a visualizar mucho mejor esta relación con el nombre de su capital. En todo caso, durante el mes de octubre, y con menor intensidad en los meses siguientes, la profusión de opiniones, informaciones, valoraciones y actitudes en el espacio digital fue un componente central de la batalla de las dos ciudades globales: los argumentos, reclamaciones y justificaciones circulaban con rapidez a través de los principales medios de comunicaciones internacionales, con el propósito de contribuir a fijar un relato de lo ocurrido que tuviera alguna capacidad de influir en las actitudes de gobiernos y empresas de todo el mundo, de cara a favorecer —o impedir, según el caso— un hipotético reconocimiento de las aspiraciones encaminadas a establecer un Estado propio.

En estas páginas no se pretende establecer un veredicto sobre cuál de las dos partes fue más efectiva. Se trató de una batalla desigual, dados los recursos y capacidades de los que disponía el Estado en relación con los sectores independentistas de la ciudad encanto; pero su fuerte activismo digital sorprendió por su acceso a grandes medios internacionales, que despertó una cierta simpatía frente a un oponente que mostraba dificultades para construir un discurso convincente sobre las razones para mantener en un solo Estado dos ciudades globales, más allá de su propio interés como ciudad Estado. En todo caso, puede concluirse que el Estado mostró claramente su presencia en este frente, aunque fuera solo de forma reactiva y viéndose obligado a utilizar instrumentos de mayor calado, que, en cierto modo, ponían en evidencia su propia debilidad.

Al margen del resultado de la batalla, es interesante destacar la dimensión global del frente digital, ya que, en este caso, el control del territorio por parte del Estado no constituía una ventaja especialmente decisiva, sino tan solo una mayor capacidad de recursos y credibilidad internacional. Así, la repercusión mediática del conflicto fue muy amplia y mostró la relativa facilidad de situar en la agenda global el enfrentamiento entre ambas ciudades, a pesar de los esfuerzos de una de las partes para mantener su debate como un problema territorial de carácter interno. La visibilidad mediática permaneció elevada diversas semanas, manteniendo vivas las expectativas sobre potenciales desenlaces del conflicto, aunque después de la aplicación del artículo 155 y la ausencia de resistencia fue diluyéndose progresivamente y solo se volvió a activar durante las semanas previas a las elecciones, durante el mes de diciembre de 2017. Posteriormente, la detención de Puigdemont en Alemania y la decisión de Tribunal de Schleswig-Holstein, en julio de 2018, de rechazar su extradición por el motivo de rebelión generaron nuevas oleadas en los medios europeos, que no ofrecieron una buena imagen de la actuación de la Justicia española62.

Aunque podría ser una nota a pie de página, es necesario señalar que la batalla en el ámbito digital tuvo también su segundo frente en las redes sociales, donde la veracidad de las fuentes, la intensidad de las acusaciones y las emociones de los participantes tienen escasos contrapesos. De hecho, las tensiones más fuertes ocurrieron en este segundo frente en el que no todos los participantes eran protagonistas directos, ya que, probablemente, también había numerosos asalariados a cuenta. Desde miembros de los servicios de seguridad en horas libres hasta ociosas agencias de inteligencia de países terceros, pasando por todo tipo de grupos organizados, hubo muchos implicados en la generación de rumores, especulaciones y debates que alimentaban expectativas y contribuían a generar identidades polarizadas63.

Los conflictos del hiperespacio digital muestran unas características propias, donde la dimensión territorial tiene su importancia, pero los estados no disponen tan fácilmente del monopolio de la fuerza. Aunque con suficiente tiempo y energía estos pueden acabar imponiéndose, hay una diversidad de fórmulas que permiten abrir espacios de comunicación por parte de actores no estatales. También cabe destacar que existe un hilo de continuidad entre la confrontación digital y la forma en que el presidente Puigdemont resolvió el previsible enfrentamiento después de la simbólica proclamación de independencia el 27 de octubre. Su inmediato traslado a Bruselas, incluso antes de las primeras reacciones judiciales, posiblemente partía del convencimiento de que su protagonismo en los debates posteriores iba ser igualmente destacado a través de medios digitales, mientras evitaba el riesgo de ser detenido y recluido en prisión permaneciendo en Barcelona. Su autoexilio en Bruselas permitió prolongar la internacionalización del conflicto en las semanas siguientes, mostrando las contradicciones de la persecución judicial. En estas circunstancias, el uso intensivo de tecnologías digitales dio a Carles Puigdemont la capacidad de estar presente activamente en la vida política catalana, de forma cotidiana en muchos casos, lo que condicionó los resultados electorales del 21 de diciembre de 2017, al conseguir ser la lista más votada entre las candidaturas independentistas.

Probablemente, el Gobierno español, más apegado a una concepción de la política extremadamente territorial, fue menos consciente de la importancia del frente digital cuando planteó su estrategia. No deja de sorprender cómo las tecnologías actuales del hiperespacio permiten activar una fuerte visibilidad al margen de la presencia física, lo que unido a las reglas sobre circulación de información en Europa reduce la relevancia del territorio como espacio exclusivo donde se dirime el conflicto existente. De todas formas, no se trataba de una transformación absoluta, como se puso de manifiesto en los meses siguientes a las elecciones catalanas del 21 de diciembre de 2017, cuando los partidos independentistas intentaron proponer una investidura a distancia de Puigdemont y se encontraron con todo tipo de obstáculos políticos y jurídicos.

No obstante, también hay que reconocer que ello generó un sobreesfuerzo de intervención para el Estado, que desveló el escaso respeto por la separación de poderes de sus responsables políticos, así como la politización de algunos jueces del Tribunal Supremo, que evidenciaron su fuerte implicación emocional en el conflicto. En este mismo sentido, la emisión de nuevas órdenes de extradición a parlamentarios y miembros del Gobierno catalán en el exilio, a finales de marzo de 2018, situados en cuatro países europeos distintos, contribuyó a una nueva oleada de europeización del tema catalán y activó su presencia en el mundo digital. Parecía que los jueces de estos países no eran tan “intergubernamentales” como esperaban los jueces y fiscales del Tribunal Supremo. Estos examinaron con detalle las peticiones de extradición, en medio de un gran interés mediático en sus respectivos países. De hecho, los supuestos con los que operaban los jueces españoles, así como una buena parte de los operativos desplegados por el Ejecutivo español, daban la impresión de basarse en una concepción del Estado en la que sus órganos supremos apenas se encontraran sometidos a ningún tipo de control externo ni, mucho menos, al examen de la opinión pública europea.

A medida que fue avanzando el conflicto, la europeización del conflicto catalán se mostró de forma persistente, no tanto a través de las estructuras intergubernamentales representadas por el Consejo Europeo (y la muy remota posibilidad de aplicar el artículo 7 del Tratado de la Unión Europa), sino a través de otros mecanismos, como la propia ciudadanía europea o la emergencia de un espacio propio de reflexión en torno a este tema en la opinión pública europea. Sin embargo, también se visualizó de forma clara el alcance de tal europeización. La singularidad de Europa como un experimento político de soberanías compartidas, un espacio informativo muy interconectado, especialmente en su dimensión digital, y poderosas ciudades globales con fuertes conexiones cosmopolitas mostró sus límites, frente a la persistencia de los instrumentos tradicionales de los estados. Aunque la crisis catalana descolocó en algunos casos a funcionarios de la ciudad Estado con una escasa percepción de las posibilidades de las tecnologías digitales y de la profundización de los procesos de globalización, estos se mantuvieron seguros en sus espacios de poder institucional y, desde ellos, ejercieron su capacidad de control del territorio.

Capítulo 8

Soberano es quien puede imponer el estado de excepción

Esta famosa frase de Carl Schmitt se podría aplicar, de forma muy precisa, a lo sucedido a finales de octubre de 2017 en Cataluña, mediante la aplicación extensa del artículo 155 de la Constitución española, cuando el Gobierno central tomó el control de las instituciones de autogobierno de Cataluña. Con la aprobación del Senado español, este optó por aplicar el artículo 155 de una forma extensiva, abarcando al conjunto de la actividad político-administrativa de la Generalitat, en lugar de utilizarlo para introducir algunas medidas puntuales, de carácter más preventivo que ejecutivo. Con esta intervención y su escenificación a lo largo de las semanas anteriores, las instituciones del Estado español, bajo el control del Partido Popular y con el apoyo tácito de otros grupos políticos, formularon una clara demostración de su soberanía sobre el territorio.

A pesar de la fragmentación de la soberanía existente en el contexto europeo actual, con una estructura de gobierno multinivel muy sofisticada, podríamos decir que el espíritu hobbesiano de Carl Schmitt se impuso finalmente64. De hecho, sería posible interpretar la opción que tomaron los dirigentes del Partido Popular como una evidente demostración de soberanía. Otras opciones hubieran podido limitar la aplicación del artículo 155 a la convocatoria de elecciones, a realizar destituciones de determinados cargos públicos o a intervenir, exclusivamente, sobre algunas temáticas en particular. Estas opciones hubieran seguido mostrando la existencia de un fuerte conflicto en las relaciones intergubernamentales y una abierta disputa sobre los espacios de soberanía. Sin duda, también hubieran sido una fuente de contestación y polémica, pero habría evidenciado el respeto a un espacio específico de soberanía en el ámbito catalán, un espacio propio que reflejara una concepción de España como un espacio político de soberanías compartidas, pero también fragmentadas, entre territorios y niveles de gobierno, incluyendo el nivel europeo.

Cabe preguntarse, por ello, sobre los motivos que llevaron al Gobierno a tomar esta opción tan radical para intervenir el conjunto de la Generalitat catalana, aunque fuera suavizada por la convocatoria inmediata de elecciones en Cataluña, que acompañó tal decisión. Posiblemente, existieron consideraciones tácticas o de oportunidad política, dadas las implicaciones para la competencia electoral entre los grandes partidos españoles, y tal vez la UE presionó para que se suavizara. Este fue un aspecto muy importante, pero este capítulo se concentra en un plano distinto, orientado a indagar sobre los principios que inspiraron la opción tomada, dado que no era la única viable. En este sentido, sería posible interpretar esta opción como una aplicación práctica del mencionado principio schmitteriano, para demostrar, de forma efectiva, dónde se encontraba realmente la soberanía en España, al margen de debates y reflexiones sobre su dilución o fragmentación en nuestro mundo globalizado65.

De hecho, las apelaciones constantes a la soberanía “nacional” del Estado español, que en los últimos años fue realizando el Gobierno y otros representantes políticos para justificar su oposición a las demandas de un referéndum sobre la independencia de Cataluña, señalaban la indivisibilidad del territorio, a partir del concepto de soberanía establecido por la Constitución. No obstante, esta argumentación no dejaba de ser un constructo jurídico, escasamente convincente en el marco europeo actual, donde la distribución de la soberanía entre diversos niveles de gobierno es una realidad muy visible66. Por el contrario, con la aplicación del artículo 155, y precisamente en la forma como se aplicó, podemos entrever el objetivo de construir una nueva realidad, donde se fundamentaba, con hechos, un ejercicio excepcional de la soberanía. Esta acción decisiva le permitía al Estado español ejercer su derecho sobre el conjunto del territorio, sin ninguna consideración a los habitantes de cada parte de territorio y sus instituciones propias de autogobierno. Para nada se consideraba en esta estrategia el largo conflicto político entre las dos ciudades globales, que había ido escalando desde hacía por lo menos una década, ni la incapacidad del Estado para encontrar otras formas de encauzar las tensiones existentes67. De esta manera, la aplicación del precepto constitucional y su convalidación por el Senado configuró una decisión política renovada, enmascarada en forma de aplicación lógica de un precepto legal. Una estrategia similar fue asumida en algunos ámbitos judiciales, de forma resolutoria, tal como se planteó la persecución judicial a los promotores del proceso de independencia en Cataluña, impulsada por la Fiscalía General en primer lugar y asumida de forma plena por el Tribunal Supremo. La conversión del proceso en una especie de Causa General al independentismo catalán, abultando sus acusaciones con el fin de crear una nueva realidad política, parecía tener como intención más destacada hacer visible que el riesgo de poner en cuestión la soberanía nacional tendría un coste abrumador para cualquiera que lo intentase.

Curiosamente, esta idea de impulsar decisiones políticas creando una nueva realidad jurídica la encontramos también en los episodios del 6 y 7 de septiembre de 2017, cuando el Parlamento catalán aprobó la Ley del Referéndum de Autodeterminación de Cataluña y, a continuación, la Ley de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la República. Sin entrar en el fondo de su contenido y, sin duda, bajo unos parámetros distintos, llama la atención que este proceso parlamentario se plantease también como un ejercicio excepcional de soberanía, que aspiraba a construir un nuevo marco jurídico. Sin considerar otras opciones que hubieran podido ser menos provocativas para plantear un referéndum de autodeterminación, los líderes independentistas optaron por una estrategia maximalista de afirmación legalista, tal vez con la esperanza de amplificar los efectos de una decisión jurídica con la que facilitar una nueva realidad política.

Volviendo a Carl Schmitt, es oportuno recordar su famoso concepto de “decisionismo”, como regla para el uso de la ley frente a circunstancias excepcionales y necesarias. En alguna medida, el concepto ayuda a entender la forma en que el Gobierno español afrontó la crisis catalana y su pulsión por la independencia, utilizando los márgenes de la interpretación legal y seleccionando sus opciones de aplicación para ejercer el dominio en términos políticos, aparentando seguir una lógica basada únicamente en principios jurídicos. En este sentido, posiblemente el “decisionismo” impregne una cierta cultura jurídica española para momentos excepcionales, más allá de opciones políticas concretas, ya que, como se ha señalado, también en el movimiento independentista existía una atracción similar por el uso de la ley como mecanismo de imposición política, en este caso, para que sirviera como fórmula de resolución de complejos problemas de articulación territorial.

Una vez identificado el mecanismo, queda sin embargo abierta la pregunta sobre las motivaciones que inspiraron la estrategia del Gobierno español en este conflicto y cómo sus responsables utilizaron las capacidades estatales disponibles. Aquí puede ser de utilidad otra idea fundamental de Schmitt, su distinción entre amigo y enemigo. Schmitt aplica esta idea para analizar las relaciones entre estados, pensando en sus lógicas de soberanía y su capacidad para iniciar una guerra. No obstante, el marco conceptual sobre las tensiones que pronostica Schmitt para las relaciones entre vecinos, que pueden tener disputas e intereses distintos, también es de utilidad para aplicar a otras situaciones sobre las relaciones entre territorios o, más en general, sobre distintas identidades, si se perfilan como conflictos de suma cero, donde lo que gana uno lo pierde el otro —como el control de un determinado espacio territorial—. En este sentido, es posible percibir en los planteamientos del Partido Popular una visión del conflicto catalán que parece inspirada en esta lógica schmittiana, donde no se percibe ninguna posibilidad de acuerdo, sino que se asume que lo que unos ganan (los catalanes) lo pierden los otros (supuestamente, el resto de la sociedad española). No es un argumento muy sofisticado, ni tampoco fue planteado de forma tan explícita, pero, aunque solo fuera una insinuación, produjo unos buenos réditos electorales para el Partido Popular —fuera de Cataluña, obviamente—. Esta visión también podría justificar el trasfondo de la estrategia sobre Cataluña seguida por este partido durante sus años de Gobierno, especialmente cuando pudo explicitar sus preferencias más claramente: durante los periodos de mayoría absoluta de Aznar (2000-2004) y de Rajoy (2011-2015).

Este vínculo entre la orientación estratégica del PP y las ideas de Schmitt es un supuesto totalmente especulativo, pero ciertamente sugerente. A falta de historiadores y teóricos políticos que examinen a fondo las ideas del Partido Popular sobre el conflicto territorial en España, cabe sugerir una hipotética conexión en este sentido. Así, no sería descabellado pensar que las ideas del teórico constitucionalista alemán influyeran en los planteamientos del fundador del Partido Popular, Manuel Fraga Iribarne, ministro de Franco en los años sesenta y catedrático de Derecho Político en la Universidad Complutense de Madrid, así como en otros intelectuales que tuvieron un contacto directo con él durante el franquismo68. En qué medida estas ideas también contribuyeron a forjar las ideas del Partido Popular sobre el conflicto territorial es algo difícil de esclarecer. No hay duda de que sería interesante conocer más a fondo los fundamentos conceptuales en que se basaron los dirigentes del Partido Popular implicados en la decisión de aplicar de forma rotunda el artículo 155, cuestión que queda ya fuera del alcance de este ensayo.

En todo caso, es posible recordar que en la discusión de la ponencia constitucional en el año 1978, Fraga Iribarne había mostrado especial sensibilidad a este artículo, proponiendo un texto alternativo sobre el tema de la intervención de las comunidades autónomas, mucho más extenso y detallado de la versión que finalmente se aprobó:

En casos graves, el Gobierno podrá acordar la intervención de una región autónoma, dando cuenta inmediata a las Cortes. Las medidas pueden comprender:

a) La suspensión de uno o más de sus órganos de gobierno.

b)La designación de un Gobernador general con poderes extraordinarios.

La intervención deberá acordarse por Decreto motivado y da lugar automáticamente a un debate sobre la cuestión de confianza en el Congreso.

El Decreto ha de especificar el plazo de intervención, conectándolo con una convocatoria electoral69.

Esta propuesta fue rechazada por una gran mayoría durante los debates constitucionales en 1978, dadas las prerrogativas que ofrecía al Gobierno, mediante el control a posteriori. A pesar de ello, no deja de sorprender que la propuesta de Fraga mantenga muchas similitudes con el modo en que se ejecutó, finalmente, el artículo 155 en octubre de 2017, casi cuarenta años más tarde.

Otra sorpresa, relativa, la constituyó la forma en que fue aprobada la aplicación del artículo 155 para al caso catalán por parte del Senado español, el día 27 de octubre de 2017. Esta aplicación fue aprobada por 214 votos a favor, 47 en contra y una abstención, con el voto favorable del PSOE, que había estado negociando diversos aspectos relativos a su despliegue durante los días anteriores. La sorpresa fueron los aplausos que despertó el discurso de Rajoy entre los senadores del Partido Popular, a pesar de la tensión existente en aquel momento70. Más allá de los detalles, la satisfacción de algunos senadores sugería la percepción de que, finalmente, habían conseguido doblegar una resistencia incómoda, que desencajaba de los principios jerárquicos que siempre habían inspirado su modelo de Estado. Era una cómoda victoria, seguramente muy esperada, también favorecida por la inmadurez política de los dirigentes independentistas, que, para algunos, ponía las bases para una futura transformación del Estado, hacía una mayor centralización territorial.

Sin embargo, a pesar de su gran impacto, la activación del artículo 155, más allá de mostrar el poder del Estado frente a las desafíos secesionistas, no resolvía viejos interrogantes. Quedaba abierta la pregunta sobre la naturaleza del Estado en la democracia española, sobre su capacidad para realizar políticas públicas innovadoras y eficaces y en ningún caso contribuía a legitimar su control del territorio, problemas que estaban ya en el origen del pulso por la independencia en Cataluña y la emergencia de las ciudades globales.

El perfil del Estado español que se hizo visible durante el periodo de mayor intensidad del conflicto no fue especialmente atractivo en muchos aspectos. Se activaron, de forma reactiva, diversos instrumentos de acción estatal muy tradicionales, que conllevaron costes elevados y evidenciaron la ausencia de mecanismos de intervención más sofisticados. El Estado reaccionó, desde luego, al pulso independentista, pero fue una reacción convulsa y primitiva, guiada por un Gobierno sin apenas capacidad estratégica, básicamente de carácter esencialista. Así, por ejemplo, la utilización de la política exterior para reducir el apoyo al movimiento independentista fue bastante efectiva, pero con un elevado coste económico y también de reputación internacional. Igualmente, el recurso a los instrumentos coercitivos, como la utilización indiscriminada de las fuerzas del orden, provocó un elevado coste político al Gobierno, mientras que la judicialización extrema de las respuestas políticas a las acciones de los independentistas generó graves dudas sobre la credibilidad de la división de poderes del Estado, así como sobre el grado de profesionalidad existente en algunos ámbitos de la justicia.

Todo ello mostró un Estado bastante primario en sus reacciones, que mantenía su capacidad de acción, pero dirigido por un Gobierno con escasa sensibilidad política, que tuvo que ir hasta el límite de sus instrumentos para afrontar la situación. De hecho, si el movimiento independentista hubiera calibrado mejor sus propias fuerzas en el pulso que planteó al Estado, y hubiera entendido mejor la naturaleza del Estado al que se enfrentaba, tal vez hubiera obtenido mejores resultados, dada la lógica política imperante en España y en Europa.

En la segunda parte de este libro se profundiza en las debilidades del Estado español, desde una perspectiva más dilatada en el tiempo. Así, se argumenta que la emergencia de las ciudades globales en España, durante las últimas décadas, junto a la persistencia de bloqueos y conflictos territoriales de todo tipo han tensionado muchos ámbitos de políticas públicas, sin que se haya producido una reforma en profundidad del Estado. En este sentido, se discute sobre la existencia de una crisis profunda del Estado, en particular sobre su incapacidad para dar respuesta a la articulación del conjunto del país en el contexto actual. Sin esta crisis larvada, se argumenta, difícilmente se hubiera llegado a producir el pulso por la independencia de Cataluña.

SEGUNDA PARTE

POLITICAS PÚBLICAS Y ESTADO EN ESPAÑA

Capítulo 9

Políticas públicas y relaciones intergubernamentales

¿Por qué se llegó a alcanzar un grado tan alto de tensión, con decisiones tan extremas como la aplicación del artículo 155? La segunda parte de este ensayo responde, en cierto modo, a esta pregunta. En la primera parte ya se identificaron algunas capacidades estatales, como el control de la legalidad, las estrategias de acción exterior o la coordinación horizontal entre los poderes del Estado; no obstante, las páginas siguientes tratan de los problemas de fondo en el funcionamiento del Estado, que impidieron prevenir la crisis catalana durante los años previos. En este sentido, cabe preguntarse por qué no se activaron fórmulas de otra naturaleza para prevenir la confrontación política e institucional producida en el otoño de 2017.

Esta parte analiza la adecuación entre la dinámica de las ciudades globales, la complejidad de los intereses territoriales y la forma en que se hacen las políticas públicas en España. Como se detalla en los capítulos siguientes, las configuraciones institucionales han impedido la innovación y la mejora en muchos ámbitos concretos de políticas públicas. La falta de respuesta, o bien respuestas inadecuadas, se argumenta, contribuyeron a la intensa crisis de otoño del 2017, dado que se fueron acumulando graves problemas en la formulación de las políticas públicas, sin vías de solución en muchos casos. Se analizan cinco casos, cada uno de ellos dedicado a un ámbito muy distinto, aunque en todos ellos pueden detectarse graves dificultades en sus relaciones intergubernamentales, la mayor parte de carácter territorial, así como tensiones derivadas del fuerte protagonismo adquirido por las ciudades globales en las últimas décadas.

Hay que señalar que el Estado no es solo la Administración General del Estado, o el complejo político-institucional establecido por la Constitución como los órganos centrales de este. En un sentido amplio, forman parte también del Estado las estructuras políticas y administrativas de las comunidades autónomas e, incluso, de forma aún más general, se podría incluir el conjunto del ámbito local, en la medida que la noción de Estado abarque todo el ámbito de acción pública en un territorio. Se puede discutir largamente sobre la conceptualización de lo que representa el Estado y polemizar acerca de hasta dónde abarca su presencia. Sin embargo, no es este el objetivo de estas páginas. Sencillamente, para facilitar la discusión, se propone, por una parte, entender el Estado en un sentido amplio, incluyendo los diversos niveles político-administrativos del país y, por otra parte, identificar el núcleo central del Estado, que incluye la Administración General del Estado y los distintos poderes institucionales vinculados a los ámbitos ejecutivo, legislativo y judicial.

Los casos de políticas públicas analizados en esta segunda parte contienen una concepción del Estado en un sentido amplio, y su examen lleva a identificar los distintos actores e instituciones implicados en algunos ámbitos específicos. Con ellos se muestran los problemas de desconexión territorial que se fueron produciendo en España durante las últimas décadas, en parte debido a las tendencias centralizadoras en la gestión política del Estado de las autonomías y en parte por la ausencia de ajustes institucionales que permitieran nuevos equilibrios frente a la emergencia de las ciudades globales y otras transformaciones territoriales. Así, los dos primeros capítulos tratan de ámbitos de políticas donde el impacto de la globalización ha sido muy relevante y en los que la existencia de ciudades globales requiere una profunda revisión de los planteamientos estratégicos para la gobernanza multinivel. Los dos capítulos siguientes se refieren a algunos ámbitos de políticas sociales, algo menos afectados por dinámicas globales, pero en los que sí se observan numerosos problemas de gobernanza multinivel. Finalmente, el quinto caso está dedicado al ámbito de la política lingüística.

El primer caso, dedicado a las políticas de ciencia e innovación, examina la falta de estrategias territoriales en este sector, junto con la reducción del apoyo público a la investigación científica y la innovación tecnológica, a pesar del contexto global cada vez más competitivo. El segundo caso, sobre las políticas de regulación en España, tiene el título de “Políticas inverosímiles”, porque la credibilidad de las agencias reguladoras se ha visto sometida a muchas tensiones, debido, en buena parte, a la tendencia a centralizar y concentrar las capacidades regulatorias, tanto territorialmente como funcionalmente, por parte de los órganos ejecutivos del Gobierno central. El tercer caso está dedicado a las relaciones económicas entre niveles de gobierno durante los años de la crisis, y en él se destaca la ausencia de un debate sobre las distintas opciones de ajuste presupuestario y la falta de confianza que se fue generando, especialmente en el Gobierno catalán, frente a las estrategias de ajuste del Gobierno central, escasamente cooperativas. El caso de las políticas de infancia muestra la emergencia de numerosas iniciativas en el ámbito local y regional durante las últimas décadas, fruto de muchas demandas sociales, mientras que las políticas del Gobierno central tomaban otros derroteros, sin ninguna pretensión de establecer un marco de coordinación territorial o una clara distribución de responsabilidades. El último caso trata de las políticas lingüísticas, activas en las autonomías bilingües, sin que el Estado reconozca la complejidad del plurilingüismo existente en una buena parte de su territorio, ni impulse políticas de ningún tipo. Este capítulo muestra un ámbito de política pública donde la ausencia de arreglos negociados ha conducido a una situación indefinida, con todo tipo de polémicas.

Mediante la discusión de estos casos de políticas públicas, se esbozan algunos de los graves problemas de la gobernanza multinivel que se han producido en España en las últimas décadas y que han afectado, de forma muy intensa, aunque no exclusivamente, las relaciones entre Cataluña y España, y también al dinamismo de las dos grandes ciudades globales. Junto a los conflictos territoriales existentes, destaca el reto de gestionar políticas multinivel de elevada complejidad, junto con la persistencia de una pulsión centralista en muchas estructuras estatales. Los numerosos recursos al Tribunal Constitucional, tanto por parte de Gobierno central como por parte de las autonomías, pueden ser entendidos como una expresión de tales conflictos, al igual que la escasa actividad de numerosos órganos formales de coordinación, establecidos para gestionar unas hipotéticas relaciones intergubernamentales, que no encajaban con las dinámicas de muchos procesos decisionales, a menudo más centralizados en la práctica.

En un país con dificultades para dar respuestas a las necesidades de la sociedad y la economía frente a los retos de la globalización y la competencia internacional, las tensiones territoriales irresueltas, en múltiples ámbitos sectoriales, se han ido acumulando con los años. En este sentido, no es del todo imposible que estos problemas escalen y contribuyan a provocar conflictos sistémicos que afecten al conjunto del régimen político, como en el caso del pulso por la independencia en Cataluña. Una de las consecuencias que se puede extraer de este conjunto de casos es la necesidad de impulsar serias transformaciones institucionales, que permitan un giro en las formas de gobernanza multinivel en España, y consoliden la calidad y la cultura democrática del país. Así, los dos últimos capítulos de la segunda parte se concentran en examinar las dificultades para una transformación de los aspectos institucionales de las políticas públicas, más transversales, y en este sentido, se discuten las posibilidades de una reforma profunda del Estado en España.

Capítulo 10

Políticas menguantes: el desconcierto de la ciencia y la innovación

Desde hace años, las políticas públicas de investigación y desarrollo se encuentran en un lamentable estado en España. No solo por el continuo descenso del gasto público en I+D a lo largo de la década actual, ya de por sí una gran tragedia, sino por un problema más profundo y persistente, la falta de un modelo articulado para la gobernanza multinivel del sector. Ello ha llevado a la configuración de un sector muy polarizado y fragmentado, con un escaso debate político sobre los problemas existentes. Como señala el Informe COTEC del año 2018, “un año más, por desgracia, los datos que recoge este Informe muestran que la I+D no está acompañando al crecimiento económico de nuestro país”, para concluir que es necesario revisarlo todo en estas políticas en España71.

El declive de la política

Lamentablemente, la I+D dista mucho de ser un ámbito estratégico de la acción política en España, sin considerar esta política, y su interrelación con las políticas educativas y económicas, como una prioridad nacional para sobrevivir en la era de Internet y la competencia global. De hecho, durante mucho tiempo, la política de I+D en España ha evolucionado por inercia, sin impulso político, a partir de capas institucionales y modelos de intervención que se encuentran congelados en el tiempo. Aunque es habitual la realización de todo tipo de planes estratégicos, programas de actuación estrella, y muchas otras grandes propuestas que alcanzan una cierta notoriedad, de hecho, apenas existe coherencia entre políticas sectoriales ni coordinación entre niveles de gobierno, ni tampoco encontramos una vinculación con la dinámica de las ciudades globales y sus áreas de influencia. El impulso estratégico en esta política ha sido escaso, puntual, más allá de la política europea de investigación y su impacto directo sobre la actividad científica en el país, y solo cabe destacar muy escasas excepciones, más localizadas en algunas comunidades autónomas, como Cataluña o el País Vasco, que en el Gobierno central.

Gráfico 1

Inversión en I+D en porcentaje del PIB

Fuente: OECD, Main Science and Technology Indicators (http://oe.cd/msti).

La expansión del gasto en investigación y desarrollo durante la segunda mitad de los años 2000 en España fue algo excepcional, dada la precariedad de la situación anterior y la despreocupación de los gobiernos posteriores en relación con este tema. En el gráfico 1 pueden observarse claramente estas tendencias, en términos de porcentaje de gasto total (público y privado) sobre el PIB. Si entre 2001 y 2008 el gasto creció más rápidamente que la media de los países de la UE (EU-28), a partir de 2009 esta tendencia se estanca y empieza a aumentar otra vez la distancia, hasta llegar al año 2016 con 0,75 puntos de diferencia, la misma que ya existía en el año 2001. En cierto modo, el aumento del interés gubernamental durante la primera década del siglo XXI no consiguió que el gasto público en I+D en España superara la media europea, pero contribuyó a impulsar la productividad científica, liberando energías y proyectos que permanecían en combustión lenta hasta entonces. Su paulatina reducción posterior, durante casi un decenio, mostró la ausencia de visión estratégica y condujo a una gran crisis generacional en el mundo de la ciencia, cuyas magnitudes son aún difíciles de valorar en su conjunto.

Aunque el gasto público en I+D alcanzó el 0,67 por ciento del PIB en el año 2009, este fue descendiendo hasta quedar en un 0,45 por ciento el año 2016. Solo gracias a un pequeño aumento del gasto privado la caída del conjunto del gasto en I+D no fue mayor. De hecho, fue gracias al impulso en los años inmediatamente anteriores que, durante el continuo descenso del gasto en I+D, a partir de 2010, no se percibió con claridad la tragedia que se estaba produciendo. Contrasta sobremanera la reducción del gasto total en I+D de España en relación con diversos países europeos en los últimos años: mientras el crecimiento medio de los 28 países de la UE fue de un 17,5 por ciento para el periodo 2009-2015, en España descendió un 12,6 por ciento en el mismo periodo.

No cabe duda de que la falta de visión estratégica sobre la centralidad de las políticas de I+D para transformar la estructura productiva de España fue un componente clave de esta situación. No obstante, también es necesario señalar que el país llevaba ya años, muchos años, sin una política pública de I+D bien definida para la gobernanza multinivel del sector. Solo existía una apariencia de continuidad en programas que se establecieron hace ya muchos años, algunos de ellos aún eficaces, otros tal vez más discutibles. Ello es debido a que, con frecuencia, la política I+D del Gobierno no se ha configurado como motor para alcanzar objetivos de crecimiento y modernización económica en el territorio; se ha percibido, más bien, como una política distributiva más, donde numerosos intereses pugnan entre sí para alcanzar algunos bocados más del presupuesto. La debilidad de los vínculos entre investigación y desarrollo es un aspecto que contribuye a agudizar este problema. Por otra parte, la realidad económica del país, con escasos sectores que hagan un uso intenso de tecnologías y conocimientos avanzados, hace que exista escasa demanda empresarial para impulsar la política de I+D y sean los propios científicos y tecnólogos, junto con los gestores de los programas, los únicos que defienden día a día la importancia de seguir apostando por estas políticas.

El desconcierto territorial

Junto a estos factores, en parte estructurales y en parte intencionales, hay otro elemento que es necesario examinar en detalle para comprender mejor el lamentable estado de las políticas de I+D en España, así como la ausencia de un debate político y la escasa preocupación social al respecto. Se trata de su dimensión territorial, donde se puede observar la ausencia de todo tipo de coordinación entre niveles de gobierno; en particular, entre el aparato central del Estado y las autonomías. El problema es antiguo, ya emergió en los años fundacionales del Estado de las autonomías en España y, de hecho, podemos añadir que solo ha ido a peor en las décadas siguientes.

Hay que remontarse a los tiempos de la transición política para entender el origen de este problema. Después de una discusión inicial sobre el nivel territorial responsable de las políticas de investigación e innovación durante la transición, en 1982 el nuevo Gobierno socialista orientó de forma centralizada esta política, no permitiendo que las autonomías tuvieran un papel relevante. Basándose en el artículo 149 de la Constitución, sobre “la promoción y coordinación general de la investigación científica y técnica”, interpretaron que era competencia exclusiva del Estado central, manteniendo todas las responsabilidades y recursos de forma centralizada. Esta estrategia se consolidó mediante la Ley de Ciencia de 1986, que desarrolló una serie de instrumentos de intervención, sin tener en cuenta el papel de las autonomías. La ley fue fuertemente rechazada por los partidos vascos y catalanes durante su discusión en el Parlamento español y, después de su aprobación, la Generalitat y el Parlamento catalán la recurrieron ante el Tribunal Constitucional, argumentando que estaba invadiendo las responsabilidades de las autonomías, como se había definido en varios estatutos aprobados los años anteriores. Finalmente, el Tribunal Constitucional falló en contra de la demanda catalana y validó la Ley de Ciencia. No obstante, el Tribunal aceptó que las regiones españolas podrían tener sus propias políticas de promoción de I+D, pero bajo la coordinación general del Gobierno central y, más significativamente, sin ningún apoyo financiero. Así, el Gobierno central podía implementar sus propios programas e instrumentos de I+D directamente en todo el territorio y las autonomías podían tener también su propia actividad, si aportaban sus propios recursos.

Una vez aprobada la Ley de Ciencia, el Gobierno empezó con sus planes nacionales plurianuales de I+D, invirtiendo recursos significativos para promover la investigación en todo el país. Estos planes nacionales, sin embargo, no integraron en sus planteamientos un marco de colaboración con las comunidades autónomas, ni tampoco adaptaron sus instrumentos al nivel de desarrollo de cada región ni a las características particulares de sus sectores productivos. Fueron diseñados como un conjunto compacto de instrumentos de política pública para todo el territorio español, cortados con un solo patrón. Por otra parte, su gobernanza multinivel nunca funcionó adecuadamente. A pesar de que la ley definía un Consejo General de Ciencia y Tecnología con la participación de las autonomías, este consejo casi nunca se llegó a reunir. Desde los sucesivos gobiernos españoles, no hubo ningún intento serio de promover los gobiernos de las comunidades autónomas como actores activos en las políticas españolas de I+D ni de afrontar la gran diversidad de situaciones existente. No se articularon planes enfocados ni acuerdos particulares adaptados a las características de cada región. En todo caso, cuando había dinero, el Gobierno central solía financiar o cofinanciar grandes infraestructuras científicas en diferentes regiones, bajo una lógica de negociación bilateral, a menudo obteniendo la aquiescencia de las regiones en compensación.

Dada esta situación, muchas autonomías desarrollaron su propia política de I+D, buscando una mayor adecuación a las necesidades de sus propios sistemas regionales de innovación. Primero, lanzaron programas e iniciativas específicos, que en muchos casos evolucionaron hacia planes estratégicos plurianuales orientados a promover la I+D en su territorio. Las comunidades autónomas, sin embargo, no recibieron recursos del Gobierno central para cubrir sus nuevas políticas en este ámbito. La Constitución les permitía hacerlas, pero debían usar sus propios recursos. Empezaron a surgir, por tanto, dos dinámicas paralelas de formulación de políticas de I+D: las autonómicas, más ajustadas a su entorno, pero sin apenas recursos, y las del Estado central, mejor dotadas, pero sin ninguna adecuación a los sistemas regionales de innovación.

Este marco de políticas duales se fue desarrollando a lo largo de más de dos décadas, hasta finales de los años 2000, sin apenas cambios institucionales. Solamente en el caso de Cataluña se intentó modificar el marco normativo mediante el nuevo Estatuto aprobado en 2006, delineando cuidadosamente sus responsabilidades en I+D, pero algunos de los cambios introducidos fueron rechazados por la famosa sentencia del Tribunal Constitucional (STC 31/2010). En el caso vasco, su estrategia fue distinta: en enero de 2009, gracias a una negociación bilateral, el País Vasco obtuvo la devolución de la política de I+D a su Gobierno regional, incluida la financiación adecuada72. Al margen de las estrategias de Cataluña y del País Vasco para alcanzar una situación que les permitiera mayor capacidad para formular políticas, el resto de autonomías fue adaptándose a la situación existente, sin plantear una pugna de carácter político. No obstante, sus estrategias se dividieron en dos grupos: aquellas regiones que seguían impulsando y financiado sus propias políticas y las que no se interesaron o, progresivamente, dejaron de interesarse en impulsar políticas regionales de I+D. Durante los años de la reciente crisis económica, esta división se puso en evidencia de forma muy clara. Así, el gasto de las comunidades autónomas en I+D se mantuvo elevado en cuatro de ellas, Andalucía, Galicia, Cataluña y País Vasco, mientras que en el resto, y de forma muy destacada en Madrid, su gasto I+D se redujo de forma importante. De hecho, puede decirse que el resto de autonomías abandonaron casi completamente sus políticas propias en este ámbito73.

El gráfico 2 ilustra claramente la mencionada situación. Con datos del año 2012, este gráfico muestra la distribución territorializada del gasto público en I+D, en porcentaje sobre los dos niveles de gasto: la Administración General del Estado y las administraciones de las comunidades autónomas. Así, el gasto de la Administración se concentra en la capital, Madrid, en un 25 por ciento del total, mientras que el Gobierno de la Comunidad de Madrid apenas realiza gasto directo, y también en Cataluña (un 20 por ciento), aunque en este caso el Gobierno de la Generalitat también realiza un esfuerzo importante. De forma similar, aunque a una escala más reducida, el Gobierno Vasco muestra un patrón de gasto bastante similar al catalán. Mención aparte merecen los casos de Andalucía y Galicia, donde sus gobiernos sí realizaron un esfuerzo de gasto importante con sus propios fondos, a pesar de que apenas recibían recursos del Estado, posiblemente dada su menor capacidad de obtener recursos en convocatorias competitivas. Para el resto de las autonomías, cabe señalar que, al margen del País Valenciano, el volumen de gasto público que realizan es muy reducido, sea cual sea el origen de su financiación.

Gráfico 2

Distribución territorial del gasto público en I+D, por niveles de gobierno

Fuente: MEC-FECYT, Memoria de Actividades de I+D+i, 2012.

Como colofón, cabe añadir que, en el verano de 2011, al final del Gobierno de Zapatero, se aprobó una nueva Ley de Ciencia (Ley 14/2011) en el Parlamento español. Esta nueva ley estableció el Consejo de Política Científica, para reforzar la coordinación entre el Gobierno central y las autonomías para la política de I+D, incluidas algunas responsabilidades adicionales. Sin embargo, este consejo apenas se reunió en los años posteriores (solo dos veces en seis años, de 2012 a 2017) y en ningún caso asumió el papel esperado cuando se negoció la ley. En estas circunstancias, es fácil darse cuenta de que la política de I+D en España, desde la década de 1980 hasta nuestros días, no se ha basado en un marco colaborativo entre diferentes niveles de gobierno, sino en estrategias y objetivos separados que, a menudo, crecían paralelamente bajo un marco de coordinación negativa en el mejor de los casos y bajo presiones competitivas en la mayoría de ellos.

Las dificultades de impulsar políticas públicas orientadas a establecer sistemas regionales de innovación o apoyar el desarrollo de las ciudades globales de forma integrada también muestran un panorama profundamente decepcionante. En apariencia, existen marcos de política regional, impulsados por la Comisión Europea, con este propósito. El Gobierno central transmite estos objetivos, pero persiste en ofrecer programas de carácter general, sin ninguna coordinación territorial, como también hace con las políticas científicas. Algunas autonomías intentan desarrollar sus políticas regionales de innovación con muy escasos recursos y encajan elementos de su política con los programas europeos, pero no siempre se adecúan a sus prioridades y objetivos y, a menudo, se articulan en paralelo, debido a dificultades de coordinación de sus políticas públicas74 y a la gestión intermediadora, desde el Gobierno central, para la gestión de tales programas75. Como resultado, la capacidad de innovación en España persiste en unos niveles muy reducidos, dejando aparte algunos casos particulares, como el País Vasco, que ha impulsado estrategias más coherentes para su inserción en las cadenas de valor europeas y globales. De hecho, destaca que incluso las dos ciudades globales, Madrid y Barcelona, no articulan políticas específicas de innovación, más allá de las iniciativas de sus propios gobiernos locales. Así, no sorprende que ambas muestren una pequeña reducción de su rendimiento innovador en los últimos años, según el Regional Innovation Scoreboard, un índice elaborado bianualmente por la Comisión Europea76. A pesar de que Madrid concentra una parte significativa de los recursos aportados por el Gobierno central en esta política (gráfico 2), ello tampoco contribuye a obtener unos resultados muy destacados, ya que los instrumentos y fondos utilizados no se orientan a impulsar programas específicos de innovación regional, sino que se centran en apoyar una gran concentración de instituciones científicas de interés general.

Capítulo 11

Políticas inverosímiles: la frustración del Estado regulador

El problema de política pública que presenta este capítulo es sobre la credibilidad de las instituciones encargadas de poner en práctica políticas de regulación. Aunque es un tema distinto al territorial, en el fondo es un problema que afecta también a la emergencia de las ciudades globales y a la gobernanza multinivel, por cuanto se ocupa de analizar la capacidad de acción independiente de nuevas institucionales públicas especializadas, como las agencias reguladoras, cuando tienen enfrente las estructuras administrativas clásicas del Gobierno, recelosas de perder capacidad de decisión y preeminencia jerárquica frente a unas instituciones que representan una concepción de la acción pública más horizontal y especializada.

El concepto de Estado regulador es mucho menos conocido y utilizado que el de estado de bienestar, incluso en el ámbito académico. Su historia intelectual no es del todo clara, aunque tiene su origen en el mundo anglosajón, especialmente en EE UU, siendo utilizado para caracterizar la intervención pública basada en normas detalladas y controles, con el fin de proteger a los ciudadanos de los abusos de los mercados y los riesgos sociales. Actualmente, sirve para identificar un conjunto de políticas públicas que en lugar de la provisión directa de bienes y servicios a los ciudadanos, se orienta a establecer y supervisar pautas de comportamiento de personas y organizaciones en ámbitos específicos del mundo económico y social77.

La definición de Estado regulador deriva, en buena parte, de los instrumentos de política y menos de los ámbitos sustantivos en los que se aplica. Esta lógica es distinta a la del estado de bienestar, pero no por ello se puede dejar de reconocer que algunos sectores de políticas públicas son especialmente relevantes para el Estado regulador y que su presencia se encuentra extendida en un gran número de países78. Entre estos sectores, podemos destacar en particular los servicios en red (telecomunicaciones, agua, electricidad, transportes, etc.), especialmente desde que se introdujeron mecanismos de competencia en muchos de ellos, a partir de finales de los años ochenta; también destacan los sectores donde es clave la prevención de riesgos (energía nuclear, medioambiente, alimentos, medicamentos, etc.). No debemos olvidar tampoco los distintos sectores financieros (bolsa, seguros, banca, etc.), cuya actividad requiere de una intensa regulación y supervisión, con el fin de evitar graves perjuicios para sus usuarios.

Regulación e innovación

La capacidad de los estados para intervenir en los sectores mencionados u otros similares mediante instrumentos de regulación constituye un reto importante. Se necesitan capacidades institucionales y políticas para poder afrontar las complejidades de los mercados o determinar y gestionar los riesgos sociales, con el fin de conseguir que su dinámica no impacte negativamente en el bienestar de los ciudadanos. En las últimas décadas, los instrumentos de regulación se han vuelto más reflexivos, sofisticados y complejos. Frente a los instrumentos tradicionales basados en el command and control, actualmente existe una gran variedad de fórmulas de intervención y supervisión, adaptadas a los variados problemas que las políticas de regulación pretenden afrontar y, en buena parte, derivadas del conocimiento científico existente sobre estas cuestiones79. El Estado regulador, así, no es sino una abstracción de un conjunto de formas de intervención del Estado sobre la economía y la sociedad, que pretende condicionar comportamientos a través de la introducción de reglas. Siendo una fórmula clásica de acción estatal, su desarrollo en múltiples ámbitos, durante las últimas décadas, así como su difusión global, ha mostrado nuevos patrones de expansión de la acción pública, más allá de los límites presupuestarios que afrontan otras políticas públicas.

La expansión del Estado regulador ha sido promovida por muchas organizaciones internacionales y, en Europa, la UE ha sido el agente fundamental en impulsar la dimensión reguladora de sus estados miembros. A lo largo de un proceso que se inicia en los años ochenta y tomando como impulso el establecimiento del mercado único, la UE fue promoviendo fórmulas de liberalización de mercados en muchos sectores, pero también impulsó mecanismos e iniciativas de coordinación y armonización regulatoria en otros sectores. En este sentido, la UE se ha convertido en el gran Estado regulador, como ya apuntaba Giandomenico Majone a principios de los años noventa80. Las directivas europeas se han sucedido de forma continua en estas últimas décadas, regulando múltiples ámbitos de la actividad económica y social. En este sentido, los estados miembros, una vez aprobadas las directivas en las instancias europeas, no han hecho otra cosa que aplicar tales directivas, transponiéndolas a sus legislaciones nacionales. Sin duda, ello ha reducido la autonomía regulatoria de los estados europeosy limitando sus espacios de decisión.

Hablar del Estado regulador no significa, en ningún caso, hablar del Estado neoliberal o del Estado privatizador. Esta es una confusión importante de esclarecer. De hecho, algunas pulsiones neoliberales apuntan hacia desmantelar el Estado regulador, ya que lo perciben con temor, como un freno a la libre acción de las iniciativas individuales que, finalmente, son las que pueden crear riqueza y valor para la sociedad. Un Estado regulador no establece un sistema de derechos negativos, que proteja la libertad individual en todas sus dimensiones, sino que limita, de forma precisa, la libertad en muchos aspectos, con el fin de proteger el bienestar colectivo, y también —y esta es una diferencia fundamental— promover, en la medida de los posible y de acuerdo con el conocimiento social existente, la mejora de este bienestar.

Hay que reconocer, no obstante, que en los años ochenta y noventa se produjo una cierta asociación entre el desarrollo del Estado regulador y la privatización de numerosos servicios públicos. En aquellos años, muchos países decidieron privatizar empresas públicas que ofrecían servicios como telecomunicaciones, transportes, electricidad, entre otros, habitualmente en régimen de monopolio, al mismo tiempo que se introducían mercados regulados en tales sectores y se establecía, progresivamente, la competencia empresarial. Claramente, en estos casos de gran visibilidad, se produjo una interacción entre el desarrollo del Estado regulador y las políticas de privatización. Si las privatizaciones atendían a un conjunto de razones no siempre fáciles de distinguir —desde el cambio tecnológico, muy visible en el caso de las telecomunicaciones, hasta motivos ideológicos relativos al papel de lo público, pasando por presiones e intereses empresariales—, la existencia de una variedad de fórmulas regulatorias de nueva generación, que pretendía “construir” mercados competitivos en sectores donde habitualmente no se habían podido establecer (por sus economías de escala, entre otras razones), constituyó una oportunidad para impulsar su rápida aplicación en muchos casos81.

Esta asociación entre privatizaciones, regulación y “construcción” de mercados en sectores de servicios en red generó muchos debates y, en cierto modo, polarizó el debate sobre el Estado regulador en muchos países en los años siguientes. Sin embargo, como ya hemos señalado, la expansión del Estado regulador no se limita en absoluto a estos sectores de servicios donde abundaron las privatizaciones. En los sectores financieros, la acción pública se orienta a supervisar los mercados, mientras que en otros sectores se orienta a proteger a los ciudadanos de potenciales riesgos —no necesariamente económicos— o a garantizar y regular derechos fundamentales (como el acceso a la información o los derechos electorales). Por tanto, debemos tomar el concepto de Estado regulador como una caracterización genérica de una forma de expansión estatal, basada en el uso primordial de reglas y controles, que nos permite comprender mejor una tendencia central en la transformación de los estados contemporáneos en la era de la globalización82.

La introducción de las políticas de regulación en España

Las estructuras políticas y administrativas en España también absorbieron muchas de las tendencias mencionadas y, en este sentido, su dimensión reguladora fue emergiendo progresivamente, como fruto de un conjunto muy diverso de cambios en sus políticas públicas, así como de significativas influencias externas, especialmente —pero no exclusivamente— de la UE. Sin pretender realizar un análisis detallado de las características del Estado regulador en España, sí cabe revisar algunos aspectos concretos de su desarrollo, especialmente en su dimensión institucional, para mostrar algunos de sus rasgos más destacados. En este sentido, es especialmente interesante examinar cómo fueron adoptadas estas tendencias internacionales durante los años de mayor difusión de las políticas de regulación y discutir si tales procesos fueron aprovechados para realizar reformas estructurales en profundidad. En otras palabras, la introducción de nuevas propuestas regulativas, muchas veces como consecuencia de la transposición de directivas europeas, contribuyó a configurar un Estado regulador en España, asumiendo también nuevas formas institucionales.

Las nuevas ideas reguladoras llegaron ya a España de forma amplia durante los años ochenta. A menudo, mediante diversos mecanismos de difusión internacional, pero con mucha más fuerza y continuidad a través de la transposición de normas europeas. En este sentido, la cuestión no es tanto si llegaron a España las nuevas ideas sobre regulación, sino cómo llegaron y en qué medida fueron una oportunidad para realizar cambios profundos en algunas políticas públicas. No obstante, los nuevos planteamientos de políticas reguladoras no encontraron un medio muy favorable para su desarrollo y asimilación, a pesar de que se produjeron intentos importantes para su incorporación. Con frecuencia, el impulso exterior no encontraba el entorno receptor suficiente para su enraizamiento en el contexto político y administrativo local, produciendo adaptaciones superficiales, sin capacidad de generar, de forma creativa, cambios sustantivos de políticas.

Una dimensión muy visible del desarrollo del Estado regulador la constituye el establecimiento de agencias reguladoras independientes, con capacidades de regulación y supervisión en sus ámbitos de intervención. Su diseño institucional incluye diversas protecciones para sus responsables —generalmente, los miembros de sus consejos con capacidad decisoria—, para que puedan decidir al margen de la influencia del Ejecutivo. La razón para esta peculiar característica busca promover la estabilidad de las políticas del sector, al margen de presiones y cambios a corto plazo. También representaba una oportunidad de situarse al margen de las tensiones entre niveles de gobierno, gracias su formato independiente del Ejecutivo. El tema de la independencia de las agencias reguladoras ha llevado a todo tipo de controversias y debates, tanto en Europa como en todo el mundo, dada su gran expansión en los últimos veinte años83. Cabe destacar que la UE ha sido una gran promotora de este tipo de agencias, instando a su introducción en los estados miembros para gestionar y supervisar las políticas reguladoras en numerosos sectores, para evitar su desencaje con la cultura administrativa existente o la defensa de intereses económicos muy concretos.

En España, la introducción de agencias reguladoras independientes siguió los patrones europeos en términos generales, pero con algunas particularidades relevantes. Tal vez un primer elemento destacable es que no existió un marco general que diera algunos elementos comunes a la introducción del Estado regulador y facilitara su adaptación al contexto local. Por el contrario, cada agencia cristalizó de forma particular, muy influida por su contexto sectorial y por las influencias externas que recibió. Por ejemplo, una de las primeras agencias reguladoras establecidas, el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), creado en el año 1980, se inspiró en gran parte en la Nuclear Regulatory Commission (NRC) establecida en EE UU años antes84. Sin embargo, los modelos norteamericanos dejaron de inspirar las creaciones posteriores y su lugar fue ocupado por diversos referentes europeos. Las nuevas agencias independientes creadas en los años noventa, como las de electricidad o telecomunicaciones, mostraban características organizativas distintas.

En todo caso, a lo largo de más de veinte años, y en el contexto esbozado, desde finales de los ochenta, se fueron creando agencias reguladoras en España, algunas de ellas con significativos niveles de independencia, otras solo con autonomía administrativa. Con responsabilidades no siempre claramente delineadas, en muchos casos compartían poderes regulatorios con los ministerios en sus ámbitos sectoriales. En la tabla 1 se encuentra una lista de ellas, con algunos datos sobre cada una, como el sistema de nombramiento o su número de consejeros. Las autoridades reguladoras fueron extendiéndose lentamente en España en un entorno administrativo bastante hostil, gracias a la participación de los partidos en el Parlamento, que proponían y acordaban candidatos con buenas capacidades profesionales y técnicas, pero también con vínculos políticos en muchas ocasiones —incluyendo a los partidos vascos y catalanes—. Estos reguladores mantenían sus identidades políticas junto a sus redes profesionales y contribuyeron a construir espacios diferenciados en la gobernanza de la regulación, generando un sistema de reglas informales que se mantuvo en vigor durante más de una década85. No obstante, no siempre se configuraban equilibrios estables y, ocasionalmente, estallaban fuertes tensiones, que alcanzan incluso una gran visibilidad pública. Finalmente, los procedimientos informales para elegir reguladores por amplias mayorías colapsaron a principios de la década actual, mediante una serie de reformas institucionales bastante oportunistas, tanto por parte de PSOE como por parte del Partido Popular86.

Tabla 1

La creación de agencias reguladoras en España

Agencia

Año de creación

Año de finalización

Miembros

comisión

Procedimiento

nombramiento

Mandato

Banco de España (BdE)

1921 (1994)

10

Gob

Fijo

Comisión Nacional de la Competencia (CNC)

1963 (2007)

2013

7

Gob-Leg

Fijo

Consejo de Seguridad Nuclear (CSN)

1980

5

Gob-Leg

Fijo

Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)

1988

7

Gob

Fijo

Agencia Española de Protección de Datos (AEPD)

1993

10

Gob-Rep

No fijo

Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (CMT)

1996

2013

9

Gob-Leg

Fijo

Comisión Nacional de Energía (CNE)

1994 (1998)

2013

8

Gob-Leg

Fijo

Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS)

1997

18

Gob-Rep

No fijo

Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN)

2001

16

Gob-Rep

No fijo

Agencia Estatal Antidoping (AEA)

2008

16

Gob-Rep

No fijo

Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA)

2008

12

Gob-Rep

No fijo

Comisión Nacional del Sector Postal (CNSP)

2007

2013

5

Gob-Leg

Fijo

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)

2013

10

Gob-Leg

Fijo

Fuente: Elaboración propia.

El establecimiento de la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en 2013, fusionando diversas agencias reguladoras, fue puesto en cuestión por la Comisión Europea, así como también por expertos y profesionales de todo tipo, lo que marcó un cambio decisivo en la configuración del Estado regulador en España, al desmantelar muchas de las instituciones reguladoras existentes en España y devolver significativas responsabilidades regulatorias a los ministerios87. De todos modos, la fusión de entes reguladores no era el problema. Muchos países disponen de reguladores multisectoriales, que integran sectores como las telecomunicaciones, la electricidad, el gas o el servicio postal, entre otros. Lo sorprendente fue integrar la Comisión Nacional de la Competencia en el nuevo organismo, lo que puso en duda su capacidad para supervisar y garantizar la competencia efectiva en los mercados.

Además, la reforma implicó devolver a las estructuras ministeriales diversas responsabilidades regulatorias, aumentando las que ya disponían, así como una reducción de la autonomía organizativa de las anteriores agencias. En este sentido, el problema no era tanto si la nueva macroagencia reguladora era más o menos independiente, sino la limitación de sus capacidades supervisoras, con el fin de que los ministerios pudieran participar en las políticas reguladoras. Este tipo de movimientos no fue único en el mundo. También se produjo una reforma similar en Corea de Sur, que devolvió poderes regulatorios a las estructuras ministeriales con control político directo. Asimismo, en países como Turquía se produjeron idénticos movimientos. ¿Qué tienen en común estos países con lo sucedido en España? En todos los casos, parece claro que el modelo de agencia reguladora independiente no cuajó adecuadamente. Ya nacieron limitadas por extensos contrapesos políticos, dadas las tradiciones estatales existentes en todos los casos. En cierto modo, en el caso español, podríamos señalar que, después de numerosas tensiones e intentos de adaptación, la reforma de 2013 debilitó el Estado regulador de matriz liberal, en un momento de grave crisis económica y dificultades empresariales.

En otro orden de cosas, es bastante sorprendente que no se produjera en España ninguna reforma institucional en el ámbito de la regulación financiera. Motivos los había suficientes. La incapacidad de prevenir la formación de la enorme burbuja inmobiliaria y la posterior crisis bancaria, los más destacados. Pero había otros, como episodios previos con fuertes tensiones políticas, o la propia fragmentación regulatoria existente, donde el Banco de España, la Comisión Nacional de Bolsa y Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones comparten poderes regulatorios sobre los mismos grupos financieros, además del propio Ministerio de Economía y Competitividad, también para materias distintas a los seguros. Por mucho menos se reformó en profundidad la Financial Services Authority en Gran Bretaña, acusada de no haber sabido prevenir la crisis bancaria de 2008.

En España, a finales de la década de los 2000, se planteó una fusión de los reguladores financieros en una sola entidad, con una estrecha relación con el Banco de España para la prevención de los riesgos macroprudenciales. Podría haber sido una fórmula que, sin inventar nada, diera una respuesta —simultáneamente política y técnica— a la pérdida de legitimidad y la falta de eficacia manifestada en los años anteriores. En todo caso, explicar la ausencia de reformas en la regulación financiera, más allá de los mínimos exigidos por la Comisión Europea en el marco del rescate bancario de 2012, dando más responsabilidades regulatorias al Banco de España, no es una tarea sencilla88. Una posible interpretación, al margen de teorías conspiratorias y argumentos sobre la captura de los reguladores, podría situarse en el plano de los cuerpos de funcionarios y sus distintos espacios de influencia. En los organismos reguladores financieros españoles intervienen, de hecho, cuatro grupos de funcionarios, no siempre con relaciones amistosas entre ellos. Cualquier cambio del statu quo implicaría profundas alteraciones en los equilibrios existentes, con nuevos ganadores y perdedores. No obstante, un nuevo intento de reforma se produjo en 2016, a partir del pacto de investidura entre el Partido Popular y Ciudadanos, aunque tampoco consiguió avanzar demasiado89.

Definitivamente, el Estado regulador en España no goza de buena salud. Su implantación inicial en los años noventa ya fue bastante fragmentada, sin una idea clara sobre cómo podría ser su encaje en el entorno administrativo español. Su desarrollo y expansión en los años 2000 mostró la existencia de numerosas tensiones internas, así como persistentes conflictos con los ministerios, especialmente por lo que se refiere a la definición de las responsabilidades regulatorias y a los mecanismos de coordinación. Si a ello añadimos la complejidad territorial del país y las demandas de mayor influencia o incluso de espacios regulatorios propios, fundamentalmente por parte de la ciudad global que se encuentra lejos del Estado y sus instituciones, puede percibirse que el reto de implantar un Estado regulador no fue abordado suficientemente. Se fueron produciendo algunos intentos de avanzar en su consolidación, en particular a finales de los años 2000, como la mejora de sus mecanismos de rendición de cuentas, la clarificación de las relaciones con el legislativo o algunas iniciativas de reorganización multisectorial. Sin embargo, la mayor parte de estas iniciativas para reforzar las agencias reguladoras no dispuso de suficiente tiempo para afianzarse, mientras que quedaron otras por impulsar.

En la España actual, la vuelta a un modelo administrativo centralizado y jerárquico resulta muy frustrante, especialmente si se pretende una presencia relevante en Europa. La persistencia de tales planteamientos nos permitiría dar cuenta, al mismo tiempo, de la ausencia de reformas institucionales en el ámbito de la regulación financiera y de la introducción de la nueva macroagencia reguladora de los servicios en red y la competencia. Cabe añadir que esta nueva tendencia centralizadora también tuvo su dimensión territorial en España. La absorción de la CMT, con sede en Barcelona, por parte de la CNMC implicó la desaparición de la única autoridad regulatoria sin sede central en Madrid, mientras que, por otra parte, los ministerios frenaban cualquier atisbo de iniciativa regulatoria proveniente de las autonomías, fuera cual fuera el sector donde se pretendiera aplicar, sobre todo si implicaba introducir, en alguna medida, elementos de innovación o experimentación regulatoria no contemplados por los poderes centrales90.

En todo caso, parece claro que el marco regulador europeo no fue suficientemente fuerte para evitar un alejamiento del estándar liberal en los años más recientes, no muy acentuado, pero, en algunos aspectos, inquietante. En lugar de aceptar un fuerte protagonismo de instituciones públicas independientes, encargadas de garantizar la competencia y el control de los riesgos que producen los mercados, se produjo una concentración de los poderes regulatorios, acompañada de una cierta idealización del modelo desarrollista de los años sesenta y setenta. Por desgracia, en estos años la reflexión sobre el papel regulador del Estado, su capacidad de innovación y de adaptación no fue algo que se encontrara demasiado presente en los debates sobre política económica en el país, polarizados entre los promotores de desmantelar tanto espacio público como pudieran y los defensores de mantener el statu quo para salvaguardar los referentes públicos frente a las numerosas amenazas existentes.

Tampoco desde Cataluña, o desde otras comunidades autónomas, se impulsó un frente regulatorio especialmente motivado y articulado, que pudiera favorecer un impulso interno adicional al desarrollo del Estado regulador en España. Dejando aparte determinadas iniciativas con una fuerte carga innovadora, que ya hemos destacado, apenas se articularon planteamientos alternativos sobre la configuración de un Estado regulador multinivel en España, a diferencia de algunos países como Bélgica o el Reino Unido, con ámbitos sectoriales en los espacios regionales. De forma creciente, el Gobierno central fue tomando conciencia de las posibilidades de recentralización que ofrecían los instrumentos regulatorios, y los fue utilizando activamente, a menudo apoyándose en el artículo 149.1 de la Constitución, para reconducir, en este plano, el modelo de Estado autonómico hacia fórmulas de mayor homogeneización territorial, tensionando aún más las débiles complicidades entre niveles de gobierno en España. En este sentido, aunque se haya producido un despliegue del Estado regulador, entre sus características no se encuentran en exceso la innovación regulatoria y la capacidad de reflexión, ni mucho menos su adaptación a la diversidad territorial y la presencia de dos grandes ciudades globales que comparten un mismo Estado. Por el contrario, se fueron consolidando los instrumentos más tradicionales, en muchos casos, de dudosa efectividad.

Capítulo 12

Políticas sin debate: austeridad multinivel durante la crisis

Entrando ahora en la articulación territorial de las políticas sociales, un ámbito donde la gestión y la financiación de las políticas se encuentran fuertemente descentralizadas, encontramos el problema de la falta de confianza entre actores con responsabilidades compartidas, algo que lleva, a menudo, a situaciones de fuerte tensión y a la imposición de decisiones sin debate. Así, por ejemplo, las tensiones derivadas de la gestión de la crisis entre el Gobierno central y la Generalitat, que tuvo lugar entre 2012 y 2016, muestran claramente tales dificultades. La situación evidenció, de nuevo, la primacía de la cultura jerárquica de la política española, donde se tomaban las decisiones sin ninguna voluntad de convencer ni argumentar a fondo sobre sus razones91.

Aunque en ocasiones las crisis económicas son vistas como una ventana de oportunidad para realizar grandes cambios de políticas, en la práctica esto raramente ocurre, sobre todo en el ámbito de las políticas sociales. En el contexto europeo, lo más frecuente es que el gasto social tienda a aumentar de forma automática, dado el crecimiento de todo tipo de necesidades, en especial por parte de aquellos más afectados por la crisis. Por otra parte, las reformas profundas, si las hay, suelen producirse en momentos de crecimiento. Frente a una crisis, muchos gobiernos tienden a reducir las provisiones y los programas existentes, para evitar una escalada del gasto público, pero suelen ser bastante conservadores, sin modificar los diseños de políticas. La situación suele ser demasiado urgente y las restricciones presupuestarias demasiado fuertes para abordar complejos procesos de reforma de las políticas sociales92. En España, durante la última gran crisis, ocurrió algo similar y el Gobierno solo realizó los ajustes que consideró mínimamente necesarios —en pensiones, paro, etc.—, sin mayores transformaciones de sus instrumentos de intervención, intentando controlar al máximo los aumentos de gasto coyunturales que se produjeron. Tampoco hizo mayores cambios una vez superada la crisis, a pesar de tener mayor margen de maniobra, aunque esto ya representa una discusión distinta.

Haciendo cuentas

Considerando los años de la crisis y analizando datos de la contabilidad nacional, se observan algunas dinámicas bien interesantes sobre cómo se realizaron los ajustes en España y cómo funcionó la estrategia centralizadora adoptada por el Gobierno central. En este sentido, lo ocurrido es bastante revelador respecto a las limitaciones para articular políticas multinivel en España, así como a la ausencia de marcos mentales que favorezcan la confianza interterritorial. Sin embargo, no por ello deja de sorprender, como muestra el gráfico 3, que los ajustes presupuestarios se concentraran de forma tan intensa en los sectores de la educación y la sanidad, cuya gestión se encuentra bajo la responsabilidad de las comunidades autónomas. El gráfico muestra, claramente, cómo estos ajustes fueron proporcionalmente muy superiores a los que realizó el Gobierno central en pensiones y otras prestaciones sociales que encontraban bajo su ámbito de responsabilidad directa93. En otras palabras, estas diferencias sugieren que, durante los años de mayores dificultades, el Gobierno tomó decisiones presupuestarias con el propósito de reducir al máximo los ajustes de la crisis sobre aquellas políticas que se encontraban bajo su responsabilidad directa, trasladando la necesidad de ajuste a aquellas políticas que se encontraban mayoritariamente bajo la responsabilidad de las autonomías94.

Así, el Gobierno no vaciló en apelar al artículo 149.1 de la Constitución para introducir en 2012 diversos paquetes normativos que facilitaban la reducción del gasto en sanidad y educación, un gesto centralizador que limitó aún más la capacidad de las comunidades autónomas para tomar decisiones sobre la mejor forma de realizar los ajustes presupuestarios necesarios95. El decreto establecía una serie de medidas orientadas a limitar el gasto sanitario, aumentado, por ejemplo, la aportación de los usuarios para las prestaciones farmacéuticas, excluyendo numerosos medicamentos de tales prestaciones o limitando el acceso a la tarjeta sanitaria a no residentes y a personas en situación irregular. En el ámbito de la educación, también se establecían medidas detalladas para reducir el gasto, limitando las sustituciones de profesores o aumentado ratios docentes. Al margen de la efectividad de tales regulaciones, el decreto mostró claramente la incoherencia de las políticas: el Gobierno central aprovechaba la crisis para expandir su actividad como regulador del sistema, también en el ámbito social, sin negociación alguna, a pesar de no tener responsabilidades de gestión y, por tanto, desconocer en gran medida cuáles podían ser las medidas más eficientes de reducción de gasto96. De hecho, fueron los recortes presupuestarios los que forzaron en gran medida la reducción de gasto y, con este decreto, las autonomías se quedaron sin apenas margen normativo para introducir las políticas de ajuste que más les convinieran —una situación que posiblemente aún produjo más dificultades e insatisfacciones entre la población afectada—.

Gráfico 3

Evolución del gasto social por niveles de gobierno (año base: 2007)

Fuente: INE, Contabilidad Nacional de España.

La evolución de los datos de la contabilidad nacional durante todo el periodo de la crisis permite confirmar la intensidad de los ajustes presupuestarios en España durante estos años. Como ya es sabido, los límites del déficit público —y también del aumento de la deuda— no se decidieron en el marco del sistema político español, pero sí había un cierto margen en el ámbito doméstico para decidir el contenido de los recortes. Durante todo el periodo, de forma muy estable, más del 90 por ciento del gasto en educación y en salud se mantuvo en el ámbito autonómico. Por otra parte, gran parte del gasto en protección social y pensiones siguió bajo la responsabilidad del Gobierno central, concentrando un 90 por ciento del total de estas partidas. De forma simplificada, en el gráfico 3 se puede ver la distribución de los ajustes entre niveles de gobierno en distintas políticas sociales, tanto sectorial como territorialmente, a lo largo de estos años. El gráfico muestra una reducción creciente del gasto en sanidad y educación que se hallaba a cargo de las autonomías, a partir del año 2010, mientras que aumentaba el gasto en seguridad social y otras protecciones sociales a cargo del Gobierno central.

La intensidad de los ajustes fue muy distinta según cada nivel de gobierno, como ya se ha señalado. La reducción del gasto autonómico se concentró especialmente en sanidad y educación, donde se encontraban las grandes partidas de su gasto, llegando en 2012, en términos reales, a un nivel que era el 20 por ciento inferior al existente del que había en 2007. Aún en el año 2016, aunque el gasto se había recuperado un poco, estos niveles seguían por debajo de los existentes diez años antes. Por otra parte, las pensiones y otras prestaciones sociales, bajo el control del Gobierno central, crecieron fuertemente entre los años 2007 y 2009 como respuesta a los primeros impactos de la crisis y luego mantuvieron un comportamiento bastante estable entre 2010 y 2012. A partir de 2013, incluso experimentaron aumentos importantes, a pesar de que se fueron reduciendo los gastos vinculados a los impactos directos de la crisis.

¿A qué se debieron estas diferencias? Durante los peores años de la crisis, los ingresos fiscales se redujeron de forma muy destacada en España y solo el recurso al crédito pudo compensar tal situación. Ello afectó a todos los niveles de gobierno de forma desigual y las autonomías sufrieron especialmente, en parte por sus dificultades, o incluso imposibilidad, de acceder a los mercados de crédito y en parte por la estrategia del Gobierno central, que se reservaba unos mayores márgenes de maniobra al redistribuir el porcentaje de déficit que obtenía en su negociación con la UE. De hecho, el acceso al crédito de muchas comunidades autónomas fue cada vez más limitado a partir de 2011, a medida que su situación financiera empeoraba. En este sentido, mientras que el Gobierno pudo mantener sus prestaciones sociales en los niveles establecidos solo con pequeños ajustes y al mismo tiempo hacer grandes contribuciones para rescatar la banca —algo que no hay que olvidar—, las autonomías no dispusieron de tal margen de maniobra, por lo que tuvieron que hacer ajustes mucho más intensos en sus ámbitos de responsabilidad. Todo ello se complicó aún más por el modelo fiscal existente en España, con una recaudación centralizada de los grandes impuestos y una distribución a las autonomías muy retardada en el tiempo, lo que generó todo tipo de problemas de financiación a corto plazo para estas.

Así, los ajustes en las políticas de educación y sanidad fueran muy intensos, claramente superiores a los del Gobierno central en otras prestaciones sociales —ya que, además, con sus menguados ingresos, las autonomías también tenían que cubrir los intereses de su creciente deuda—. La situación generó numerosas tensiones políticas en esos años, incluso en las comunidades autónomas gobernadas por el mismo partido que el Gobierno central, dada su crítica situación presupuestaria. Algunas se vieron forzadas a solicitar el rescate del Estado para evitar la quiebra, otras dispusieron de un margen de ajuste algo mayor, especialmente las que recibían una mayor contribución del Fondo de Compensación. En todo caso, ello conllevó unas enormes dificultades de gestión de la crisis para las comunidades autónomas, que aparecieron, a su pesar, como las principales responsables de los ajustes, lo que, a su vez, contribuyó a acrecentar las tensiones territoriales existentes entre niveles de gobierno.

Si no hubieran predominado unas prácticas centralistas en la forma de hacer política territorial en España en esos años, el problema de la distribución de los escasos recursos disponibles durante la crisis probablemente se hubiera convertido en uno de los debates públicos más importantes en España. Debatir qué políticas sociales deberían realizar mayores ajustes en los presupuestos, al margen del nivel de gobierno que se ocupara de su gestión, hubiera llevado a un proceso de deliberación sobre las preferencias públicas y las prioridades en política social, lo que, por desgracia, no ocurrió en ningún caso. Todo lo contrario. El oportunismo del Gobierno central, que aprovechó tanto como pudo las ventajas de su capacidad de intermediación con las instituciones europeas, dominó la escena política estos años, lo que agravó los problemas políticos y sociales ya existentes en el conjunto de la sociedad española97.

De esta forma, el Gobierno central imponía su autoridad y evitaba su desgaste político, pensando los costes electorales que hubieran podido derivarse de un mayor ajuste de las políticas bajo su responsabilidad directa. Mientras, trasladaba a las autonomías los costes de unos mayores recortes en sus políticas sociales, sin asumir ni reconocer que, en el fondo, eran una imposición suya. De esta forma, atrapadas por los automatismos del modelo de financiación autonómica y la falta de flexibilidad política del Gobierno central, las comunidades autónomas se enfrentaron a la necesidad de ajustes radicales, sin apenas ningún tipo de apoyo o corresponsabilidad por parte del Gobierno central; por el contrario, sufrían un constante aumento de la regulación estatal, lo que aún hacia más complicada su gestión de los ajustes. Así, el Gobierno aprovechó la oportunidad de una situación crítica generada por la crisis para impulsar la centralización de muchos aspectos normativos de las políticas sociales, imponiendo también las condiciones financieras a las autonomías con dificultades económicas, obligándolas a asumir la mayor parte de los costes políticos y electorales derivados de la crisis, sin margen de maniobra.

Más allá de la estrategia de evasión de responsabilidades puesta en práctica por el Gobierno en el caso de las políticas sociales para superar políticamente los años de la crisis, pero también para ensayar estrategias de recentralización, es importante introducir una reflexión más amplia sobre sus consecuencias para la sociedad española. En este sentido, la imposición de este intenso ajuste a las autonomías mostró una concepción profundamente jerárquica del Estado español y una escasa preocupación por mantener el diálogo con las comunidades autónomas. De hecho, la situación creada con la crisis permitió impulsar, de forma decidida, una visión más centralista del modelo autonómico, reformulando algunos de los equilibrios que se habían ido forjando entre niveles de gobierno en España durante las décadas anteriores. No hace falta añadir que, para la situación catalana, estos ajustes agravaron seriamente las tensiones presupuestarias ya existentes, contribuyeron a exacerbar el enfrentamiento político y debilitaron la esperanza de amplios sectores de las elites políticas y administrativas catalanas de alcanzar un entendimiento que permitiera una gestión compartida de la crisis económica entre las dos grandes ciudades globales del país.

Capítulo 13

Políticas sin política: la desatención de la infancia

Las políticas orientadas a ofrecer prestaciones para la infancia tienen una larga tradición en la mayoría de países europeos. Constituyen un componente central de su modelo de bienestar, con independencia de que se sirvan en especie o mediante el apoyo monetario, a través de la seguridad social o del sistema tributario. Si se observa su funcionamiento en Europa, encontramos que son políticas sociales muy estables, con un gran apoyo ciudadano y una escasa conflictividad política. De hecho, como señalan Esping-Andersen y Palier, la inversión en los niños es uno de los principales retos que afronta el estado de bienestar en el siglo XXI98. En España, sin embargo, las inversiones fueron insignificantes durante casi todo el periodo democrático y, actualmente, a pesar de que existen algunas iniciativas fiscales en activo por parte del Estado, buena parte del gasto lo asumen directamente autonomías y municipios, por su propia iniciativa. Ello muestra, nuevamente, la ausencia de gobernanza multinivel, en este caso en un sector social emergente, donde la desconexión llega a niveles muy significativos.

Todo el mundo recordará el famoso cheque-bebé introducido por Zapatero, que fue una de las primeras medidas en ser suprimidas como consecuencia de la crisis99. El Plan Educa 3, impulsado por el Gobierno socialista en el año 2008, diseñado para cofinanciar junto con las autonomías la educación infantil, rebajó fuertemente sus expectativas iniciales y, en el contexto de la crisis, fue diluyéndose durante los primeros años del gobierno popular. También es conocido el drama de las escuelas infantiles públicas impulsadas desde ayuntamientos y comunidades autónomas que sufrieron problemas muy graves de financiación durante los años de la crisis que persistieron en los años siguientes100. La baja tasa de natalidad existente en España (una de las más reducidas de toda Europa) ayudaba a minimizar el problema, aunque, precisamente, una abundante oferta pública de guarderías debería ser un incentivo a la natalidad, y no una restricción101. Por otra parte, las desgravaciones fiscales por hijos persisten en el impuesto sobre la renta, aunque su relevancia se ha ido reduciendo progresivamente, en comparación con su peso en los años ochenta y noventa. Siguiendo esta revisión de incentivos a la natalidad, encontramos que los permisos de maternidad y paternidad están fijados en gran parte en referencia a los mínimos establecidos por las directivas europeas, y las iniciativas para modificar y extender estos permisos han sido escasas y tímidas. Todo ello, por otra parte, junto con otras políticas conservadoras, orientadas a reforzar la división de roles en las carreras profesionales de las parejas según su género, condujo a un reforzamiento de los dilemas entre vida familiar y trabajo con un aumento de las tensiones para las mujeres, lo que contribuyó finalmente a generar fuertes desincentivos para la natalidad102.

Así, no sorprende la ausencia de otras prestaciones relevantes, dejando aparte las que se derivan de otras políticas públicas, como las políticas educativas o las políticas contra la pobreza. A pesar de que han existido intentos de definición y coordinación de las políticas de infancia, como el Plan Estratégico de Infancia y Adolescencia 2013-2016 (PENIA II), impulsado por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, su efectividad en producir cambios de política fue bastante escasa. El plan mostraba un notable esfuerzo de coordinación y definición de las políticas de infancia en el país y reconocía que el gasto social en protección familiar en España era uno de los menores de la UE. No obstante, no incluía ningún cambio presupuestario en este sentido. Cabe añadir que este plan no tuvo continuidad en los años siguientes; así, por ejemplo, a mediados de 2018 aún estaba pendiente la aprobación de PENIA III. Aunque a lo largo de estos años numerosas autonomías impulsaron planes de familia e infancia en sus ámbitos territoriales, no se articularon mecanismos de coordinación entre ellos ni se planteó la necesidad de apoyar las políticas autonómicas en este ámbito.

Las incipientes políticas de infancia introducidas en España desde principios de este siglo no eran un lujo. Eran una necesidad, como se puso en evidencia en diversos debates dentro y fuera del Congreso de los Diputados en aquellos años. De hecho, la conservadora herencia franquista en política familiar no se reformó durante la transición —como sí ocurrió en Portugal—, sino que se mantuvo agónicamente, sin apenas cambios, y acabó siendo completamente desmantelada a finales de los años ochenta. Solo se mantuvieron algunas medidas fiscales y una protección limitada a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Las autonomías y los municipios, por su cuenta, fueron realizando iniciativas puntuales, dada la existencia de una importante demanda social de apoyo a la infancia, aunque escasamente articulada y poco priorizada por los partidos políticos. Cabe destacar en este contexto el papel de ciudades como Barcelona, que en los años ochenta y noventa fueron absorbiendo las guarderías privadas o los centros creados por cooperativas de familias durante los años de la transición y que a partir de los años 2000 impulsaron una red pública de escuelas infantiles, que fue extendiéndose progresivamente en los años siguientes103.

Así, dejando al margen la iniciativa del cheque-bebé, por parte del Estado apenas se planteó la introducción de una política universal de apoyo a la infancia durante estos años, antes de la crisis104. Surgieron medidas y actuaciones diversas que, en ocasiones, parecían una competición entre distintos territorios, que fueron diseñando sus propios modelos de intervención. No obstante, hasta cierto punto, tal diversidad era justificable en una política emergente, que podría acomodar políticas con distintas orientaciones sin mayores dificultades, incluyendo un cierto grado de experimentación. De hecho, en estas políticas de infancia, el papel promotor de muchas grandes y medianas ciudades fue especialmente destacado: impulsaron la creación de escuelas infantiles y otros servicios a la infancia como respuesta a las demandas ciudadanas y solo después, en un marco de expansión y fuerte necesidad social, presionaron para que los niveles de gobierno superiores asumieran responsabilidades de financiación —algo que, por lo menos hasta el año 2018, solo consiguieron de forma muy limitada—.

Este caso no representa tanto un conflicto territorial sobre una política pública, sino un conflicto ideológico que se ha mantenido latente en la sociedad española desde los años de la transición, con algunas implicaciones territoriales provocativas. Las visiones contrapuestas sobre el modelo de sociedad que se aspiraba a imponer impidieron consensos claros sobre la prioridad de estas políticas en el seno de los diversos partidos políticos con responsabilidades de gobierno en distintos momentos105, lo que favoreció el desarrollo anárquico de las políticas a través de diversos niveles de gobierno, especialmente en las dos últimas décadas. La ausencia de un debate más pragmático sobre esta política ha sido una realidad persistente y, en este contexto, no ha emergido de forma espontánea hasta el momento una gobernanza multinivel en su desarrollo. La emergencia de muchas iniciativas derivadas de demandas ciudadanas en el ámbito local protagonizó el desarrollo de estas políticas, desde inicios de los años 2000, impulsadas desde las ciudades y en bastantes casos fueron asumidas mediante una cierta capacidad articuladora del ámbito autonómico, con fórmulas diversas. No obstante, la ausencia de mecanismos políticos e institucionales capaces de encauzar marcos de actuación, junto a una escasa priorización de las propuestas de política pública dificultó que surgieran políticas más ambiciosas en este sector durante las últimas décadas.

Capítulo 14

Política sin políticas: la confusión de las lenguas

Se ha convertido en una costumbre de la política española utilizar, con cierta frecuencia, la regulación de las lenguas como una herramienta de la competencia entre partidos, con el propósito de atraer votantes o provocar la pérdida de votos a los adversarios. Así, por ejemplo, destaca el episodio ocurrido en febrero de 2018, en el contexto de la aplicación del artículo 155. Las propuestas del Partido Popular para acabar con la inmersión lingüística en Cataluña106 o las de Ciudadanos, efectuadas una semana antes, para modificar algunos de los criterios que regulan el conocimiento del catalán en el ámbito de la Administración pública107 sacudieron la opinión pública de forma muy intensa y provocaron, una vez más, todo tipo de debates y confrontaciones. En este sentido, este capítulo ilustra un caso de política sin políticas, ya que, a lo largo de los años de democracia, no llegó a desarrollarse una política multilingüe de carácter estatal, a pesar de los continuos conflictos políticos que se producían en torno a este asunto.

Como muchos comentaristas ya destacaron, estas propuestas, iniciadas por Ciudadanos, no tenían otra explicación que poner en apuros al Partido Popular en un momento en que las encuestas señalaban su creciente debilidad en términos electorales. Ciudadanos esperaba así atraer más votantes en los territorios monolingües de la España actual, continuando su estrategia de desgaste, como una nueva opción de centro-derecha más dinámica y también más dura en sus planteamientos homogeneizadores. No obstante, con el propósito de mantener la fidelidad de sus votantes, el Partido Popular no tardó ni una semana en contraatacar con propuestas similares, también orientadas a modificar el statu quo lingüístico en Cataluña que neutralizaran a Ciudadanos. Todo ello llevó, en las semanas siguientes, a numerosas reacciones defensivas de los partidos políticos catalanes y también de diversos movimientos sociales en Cataluña, atemorizados por las intenciones manifestadas por el Partido Popular y Ciudadanos, en un momento de extrema debilidad de las instituciones catalanas. Finalmente, las propuestas no tuvieron continuidad y, al cabo de unas semanas, la discusión sobre estas cuestiones remitió completamente.

Aunque en esta ocasión el debate se situó en el plano nacional, después del pulso por la independencia de Cataluña ocurrido en el otoño anterior, el mecanismo para proponer cambios de las políticas lingüísticas de las comunidades autónomas con dos lenguas oficiales no tenía nada de nuevo. Durante las décadas anteriores, en plena democracia, ha sido habitual la aparición de conflictos causados por discrepancias en las políticas lingüísticas de territorios multilingües108. Las tensiones fueron muy variadas y afectaron a diversos ámbitos de la vida colectiva, pero, en casi todos los casos, el denominador común era su atractivo como reclamo electoral. Así, los partidos que promovían tales conflictos tenían la expectativa de que los sectores de población monolingües (o con usos lingüísticos mayoritariamente centrados en el castellano) vieran en tales demandas un fuerte apoyo a sus preferencias lingüísticas que evitara la aparición de sociedades plenamente bilingües. Sorprendía, incluso, la agresividad de algunos líderes políticos sobre este tema, a pesar del reconocimiento del statu quo por parte del poder judicial y el propio Tribunal Constitucional.

Hay muchos ejemplos de estos conflictos lingüísticos en España, algunos de ellos recurrentes a lo largo del tiempo, que han dado pie a todo tipo de desenlaces, aunque, en general, han alterado profundamente las configuraciones existentes. Muchos de ellos, no obstante, han mostrado un elevado nivel de tensión política y social, con una fuerte presencia en el espacio público que, sin duda, ha contribuido a paralizar la construcción de arreglos lingüísticos más ambiciosos en España. Como producto de estos conflictos, pueden encontrarse desde soluciones salomónicas impuestas por los tribunales hasta movilizaciones de afectados en uno u otro sentido por lo que consideraban sus derechos lingüísticos, pasando por numerosos conflictos de carácter normativo entre distintos niveles de gobierno. En muchos casos, parece existir un componente orientado a mantener la fidelidad de determinados grupos de votantes, insatisfechos con las políticas existentes, o a movilizar a nuevos sectores, potencialmente sensibles a los efectos de tales políticas.

Esta conflictividad recurrente impidió un debate político sobre el multilingüismo en el conjunto de España, que pudiera facilitar nuevas políticas lingüísticas de carácter multinivel. Hay que reconocer que no es un tema sencillo, pero apenas ha habido una reflexión serena entre los partidos de ámbito estatal sobre cómo abordar esta cuestión. La pluralidad de lenguas en España muestra una configuración compleja en términos territoriales109. No obstante, la situación parece bastante fácil de diagnosticar: aproximadamente un 40 por ciento de la población española es bilingüe, puesto que domina tanto el castellano como otra lengua peninsular, sea el catalán, el gallego, el euskera u otras; mientras que el resto de la población es monolingüe. De hecho, el porcentaje de hablantes nativos de otras lenguas peninsulares se sitúa en torno al 30 por ciento, dado que existe un porcentaje significativo de hablantes nativos de español que también son bilingües.

El multilingüismo español, a diferencia de otros países como Bélgica o Suiza, no es una suma de territorios monolingües, lo que los expertos denominan federalismo lingüístico, sino una serie de territorios relativamente bilingües que se contraponen a otros monolingües110. En este sentido, y en el marco democrático actual, la mayoría monolingüe puede tener la tentación de imponer su lengua al resto de la población, teniendo en cuenta su peso numérico y el conocimiento generalizado del castellano por el conjunto de la población. No obstante, frente a esta lógica mayoritaria, se encuentra la lógica del respeto a los derechos individuales y colectivos en el plano lingüístico111. Así, en el contexto de las democracias actuales, no solo las mayorías imponen reglas, sino que también son habituales los mecanismos institucionales que protegen a las minorías, principalmente en los casos en que decisiones mayoritarias pueden conculcar sus derechos fundamentales.

No hay duda de que la polémica está servida cuando empieza a discutirse hasta dónde llega la protección de derechos y hasta dónde llegan las decisiones mayoritarias y, en el caso de los derechos lingüísticos, se trata de un terreno especialmente dificultoso. La situación del conjunto español es mucho más compleja que en los casos de territorios monolingües que comparten un Estado, dado que, en este caso, encontramos situaciones muy diversas y fluidas, sobre todo en los territorios bilingües. Por este motivo, no pueden pretenderse soluciones simples para este tipo de problemas112. Aquellos que piensan que aún es posible alcanzar un monolingüismo completamente predominante, sea con el castellano en todo el Estado, sea con otra lengua en un territorio concreto, no hacen otra cosa que proyectar sus ideales, sin importarles que, con ello, se vulneren todo tipo de derechos individuales y colectivos. Mantener implícito un ideal de nación asociado a una lengua única —cosa muy distinta a compartir una lengua— constituye una noción de comunidad política que parece provenir, congelada en el tiempo, de antiguos debates sobre la formación de los estados nación.

Es una lástima que, durante las últimas décadas, no hayan surgido discursos más complejos sobre identidad y comunidad política en España. Tal vez la permeabilidad de las tradiciones autoritarias entre las nuevas generaciones haya impedido una mayor maduración de las actitudes políticas, fosilizando expectativas de predominio lingüístico por encima de la búsqueda de nuevos equilibrios que eviten la vulneración de derechos y aumenten la satisfacción de todos los grupos lingüísticos presentes en España. No obstante, reconocer y aceptar el pluralismo lingüístico de una sociedad constituye una aproximación mucho más flexible para acomodar las expectativas y las necesidades comunicativas de distintos grupos lingüísticos que comparten un mismo territorio. Desde esta perspectiva, los criterios de reciprocidad y respeto mutuos pueden inspirar políticas lingüísticas activas cuyos objetivos favorezcan también la cohesión social y la igualdad de oportunidades113.

Con la democracia y la descentralización, los territorios con amplios sectores de población bilingüe impulsaron políticas lingüísticas para consolidar y extender las lenguas propias de su territorio, dada la preeminencia del castellano en el ámbito público durante el franquismo. También había un componente de atractivo electoral, como es obvio, al satisfacer las preferencias de amplios sectores de votantes bilingües con lengua materna distinta al castellano. Múltiples factores históricos, bien conocidos, llevaron a esta situación, en parte, debido a las dificultades del Estado para universalizar el español en la península durante el siglo XIX —aunque en muchos casos se redujo su uso casi exclusivamente al ámbito privado—114. No obstante, sus iniciativas fueron muy diversas, dada la variedad de realidades a las que se enfrentaban, así como las configuraciones políticas existentes. Por ejemplo, el objetivo de una sociedad completamente bilingüe que inspiró las políticas lingüísticas en Cataluña no podía ser formulado de igual forma en el País Vasco, o en la Comunidad Valenciana, por distintas razones. No obstante, en todos los casos se formularon propuestas y se impulsaron políticas orientadas a respetar y satisfacer las preferencias lingüísticas de su población, considerando no solo el principio mayoritario, sino también los equilibrios entre derechos individuales y colectivos.

En resumidas cuentas, se trata de un problema que ha generado una intensa discusión política en estos años, pero una escasa concreción de políticas públicas a nivel estatal, si dejamos al margen las impulsadas por las autonomías bilingües. El Estado estaba ausente en la definición de un marco de política lingüística adaptado a la variedad de lenguas existente en España, concentrándose, en todo caso, en impulsar con intensidad la promoción del idioma español en el exterior115. Tanto las estructuras político-administrativas como los grandes partidos de ámbito estatal evitaron entrar en una reflexión madura sobre esta cuestión, que aceptara a todos los efectos la diversidad lingüística del país.

La gestión política de la diversidad lingüística no es fácil y el éxito de sus políticas depende de numerosos factores contextuales, que son difíciles de replicar y requieren de muchos esfuerzos y continuos experimentos. En estas últimas décadas se han producido numerosos éxitos de políticas lingüísticas en España, que han consolidado los derechos lingüísticos de los ciudadanos en muchos territorios bilingües, mediante la búsqueda de equilibrios y consensos políticos. No obstante, aún queda pendiente la emergencia de amplios consensos sobre el multilingüismo en España, no solo en los territorios bilingües, sino también en los territorios monolingües. Si llegan a producirse, los nuevos equilibrios implicarán la necesidad de abandonar las idealizaciones sobre lengua e identidad nacional, para desarrollar, en su lugar, nuevas orientaciones de pluralismo lingüístico, que incluyan también la explosión de diversidad lingüística que afrontan las ciudades globales. Por todo ello, si algún día llega a ser posible un nuevo equilibrio lingüístico en España, uno de los grandes temas será la asimilación del multilingüismo por parte del conjunto de las instituciones del Estado y de sus actores políticos, así como su aceptación de los mejores formatos del multilingüismo, con equilibrios específicos adaptados a las condiciones particulares de cada territorio, para gestionar su pluralidad de lenguas.

Capítulo 15

¿Por qué no interesa el federalismo?

Saber por qué no interesa el federalismo en España es una pregunta que a muchas personas les gustaría poder responder con certeza. Los problemas de políticas públicas analizados tal vez hubieran encontrado vías de solución si se hubieran producido en un panorama institucional más despejado, que dejara claros los marcos competenciales y los espacios de responsabilidad en cada territorio. No se trata tampoco de argumentar que un Estado federal eliminaría el conflicto territorial en España, ni mucho menos, o que hubiera frenado la pulsión centralizadora de las últimas décadas. No obstante, una estructura federal del Estado habría podido abrir más oportunidades para reconducir tensiones, facilitando, asimismo, el acomodo de las dos grandes ciudades globales en una estructura institucional más compleja y flexible.

¿Hacia un Estado federal?

Las ambigüedades sobre el modelo autonómico de la Constitución de 1978 no fueron bien resueltas en los años posteriores por los sucesivos desarrollos legislativos. Aunque el Tribunal Constitucional intentó establecer una doctrina capaz de gestionar la descentralización política que se produjo a lo largo de los años ochenta en España, no consiguió solucionar los problemas de fondo existentes. Había demasiados temas sin resolver que requerían una aproximación política, no jurídica. De hecho, el Tribunal Constitucional trataba, en cierto modo, de instaurar una versión sui generis del modelo de federalismo cooperativo existente en la República Federal Alemana, en el contexto de un Estado de raíz unitaria, pero con una fuerte descentralización política y administrativa, tal como lo instituyó la Constitución del 1978 y su desarrollo posterior: el Estado de las autonomías.

No obstante, la idea de “autonomismo cooperativo”, que inspiraba los esfuerzos y la doctrina del Tribunal Constitucional en aquellos años, no acabó de prosperar. A pesar de que, progresivamente, se introdujeron mecanismos formales para fomentar la cooperación interterritorial y de que el propio Tribunal intentaba guardar los equilibrios entre niveles de gobierno, la construcción de la nueva estructura territorial del Estado no avanzaba en su consolidación y surgían todo tipo de tensiones continuamente. Ya se produjeron algunos intentos tempranos de recentralización, como el que representó la LOAPA en el año 1982, que pretendía mantener una superioridad normativa para cualquier aspecto, incluyendo las competencias exclusivas de las comunidades autonómicas116. Aunque, en este caso, el Tribunal Constitucional frenó claramente tal intento, en las décadas siguientes la centralización normativa fue avanzando, mediante fórmulas diversas, incluyendo leyes orgánicas y, más recientemente, con los criterios de armonización. Lamentablemente, en muchos casos, el Tribunal Constitucional ya no ejerció con tanta claridad el papel de equilibrador de los pesos y contrapesos de la arquitectura territorial establecida con la Constitución del 1978.

Ya en los años noventa, se empezó a plantear la opción de transformar el llamado Estado de las autonomías en un modelo federal, mediante una reforma constitucional. Hubiera sido una fórmula clarificadora de algunas reglas de juego, que habría eliminado persistentes ambigüedades117. De hecho, se hicieron numerosas propuestas en este sentido, especialmente desde Cataluña, con el propósito de transformar el Estado de las autonomías en un modelo federal más homologable internacionalmente y más adecuado a las tensiones territoriales que históricamente ha sufrido España118. Sin embargo, tales propuestas despertaron poco interés entre los partidos políticos de ámbito estatal y generaron escasos debates y reflexiones, más allá de algunos círculos académicos. Cabe destacar, no obstante, que bastante a pesar de algunos de sus propios líderes, el PSOE finalmente presentó su propuesta federal en el año 2013, con lo que reconoció las limitaciones de la estructura institucional existente119. Fue una apuesta conceptualmente importante, a pesar de que en el contexto político de 2013 no tuvo mucho impacto, dada la mayoría absoluta del Partido Popular. Posteriormente, a finales del 2017, y en el contexto de la crisis catalana y la aplicación del artículo 155, el PSOE impulsó en el Congreso de los Diputados la constitución de una comisión para la reforma del Estado autonómico, con la esperanza puesta en una reforma constitucional. En cierto modo, parecía una forma de compensar el apoyo del PSOE a la estrategia de confrontación propiciada por el PP en la cuestión catalana, aunque la iniciativa no alcanzó mucha visibilidad ni generó debates demasiado relevantes. La ausencia de los grupos parlamentarios catalanes y vascos y el posterior abandono de Ciudadanos mostraron claramente la falta de oportunidad política de la iniciativa en aquellos momentos.

Tal vez, si no hubiera persistido el fenómeno del terrorismo en España después de la transición o si UCD hubiera sobrevivido como el partido mayoritario en el espacio de centro-derecha, se hubiera avanzado más hacia un modelo de Estado federal. De hecho, J. J. Linz discutía ya esta opción en 1999, señalando que un modelo federal tenía muchas más posibilidades de estabilizarse y sobrevivir después de unas décadas de experiencia democrática en una sociedad plurinacional que si se hubiera introducido en el momento de la transición a la democracia, dado que la confianza mutua entre territorios podía ser más sólida120. En todo caso, es imposible conocer qué hubiera pasado si se hubiera establecido un Estado federal en España en 1999, por señalar una fecha, y en qué medida las tensiones centrífugas y centrípetas ya presentes se hubieran relajado.

Por su propia lógica institucional y la ausencia de contrapesos territoriales efectivos, el modelo actual del Estado español sigue manteniendo su formato unitario, con una fuerte capacidad de control normativo en casi todos los ámbitos de las políticas públicas121. Mantener un modelo de Estado unitario, por otra parte, a pesar de introducir una fuerte descentralización, especialmente en las políticas sociales, tampoco representó una buena solución para afrontar la complejidad territorial en España, como se ha mostrado previamente en relación con el caso catalán. Tampoco es posible argumentar que el modelo del Estado de las autonomías haya derivado hacia una cuasifederalización, con una profundización de la descentralización política. Por el contrario, incluso dejando al margen las actitudes especialmente centralizadoras de los últimos años, ya desde mediados de los años noventa, fue posible observar numerosas tendencias a la concentración del poder administrativo y regulativo en el centro, sin que se llegase a desplegar un sistema de equilibrios territoriales con una efectiva dimensión política. La restructuración de responsabilidades y la delegación de soberanía en algunos ámbitos de políticas públicas hacia la UE fueron, posiblemente, elementos adicionales que influyeron en el comportamiento del Estado, sobre todo, en sus dinámicas organizativas.

Tres posibles hipótesis

Volviendo a nuestra pregunta inicial sobre el federalismo, es posible especular con algunas conjeturas para responderla. Se apuntan aquí tres posibles respuestas, centradas en la dinámica de las contiendas electorales y los temas de campaña, en la tradición centralista de la cultura administrativa en España y en las características organizativas de los partidos políticos en relación con su estructura territorial.

La primera respuesta, sobre la dimensión de competencia electoral, podría destacar que, en la lucha electoral entre los grandes partidos, en los últimos veinte años, emergió una creciente competencia en torno al sentimiento nacionalista español, especialmente cuando se debatían cuestiones territoriales. Sus argumentos consistían en un conjunto de apelaciones a un nacionalismo retórico, expansivo, algo modernizador y, sobre todo, homogeneizador. Aunque esta estrategia electoral fue iniciada por el Partido Popular en los años noventa, una vez instalada, el temor a perder votos para cualquier partido que mostrara alguna debilidad frente a demandas e identidades singulares también arrastró en cierto modo al PSOE en una espiral de competición nacionalista. Además, nuevos partidos, como Ciudadanos, se incorporaron posteriormente a la competición planteando aún más duramente sus posiciones, por no hablar ya de la reciente aparición de VOX. En todos los casos, finalmente, predomina la misma lógica argumental: realzando una identidad nacional española uniforme se deriva, como corolario, que a esta debe corresponder una mayor armonización de cualquier política pública y la necesaria concentración de poder.

A menudo, el discurso nacionalista era simple, casi banal, basado en vagas alusiones igualitarias y, fundamentalmente, en explotar algunos prejuicios recurrentes, como, por ejemplo, el supuesto carácter egoísta de los catalanes. Sin embargo, la progresiva efectividad de este discurso en la España de la década del 2000 contribuyó a frenar cualquier transformación federal o cuasifederal del modelo territorial, por el miedo a los costes electorales para el partido que los impulsara, que posiblemente hubiera sido acusado de “vender” el país a los intereses particulares de algún territorio. Todo lo contrario, por otra parte, de ensayar la construcción de un discurso plurinacional que facilitara la consolidación de una confianza mutua entre los distintos territorios.

Una segunda respuesta la podemos encontrar en la tradición centralista del Estado en España, fuertemente enraizada en su cultura administrativa. La fuerte influencia borbónica, junto con una capitalidad administrativa sin otra función que la propia gestión del aparato público en sus vertientes civil y militar —a diferencia de París, también capital económica—, impulsó una cultura política y burocrática con algunos caracteres “autistas” que han ido persistiendo a lo largo del tiempo en la política española, a pesar de todas las transformaciones sociales y económicas del país. La relación del Estado con su territorio es algo extraña. Por ejemplo, son bastante limitadas las múltiples redes de representación informal en el territorio que encontramos en Francia, su vínculo es mucho más unidireccional y abstracto.

Tal vez por ello, los cuerpos de elite de la Administración General del Estado tengan aprensión a un posible Estado federal y, como potencial consecuencia, a una dispersión de las instituciones políticas del Estado. Desde jueces a técnicos comerciales, pasando por abogados de Estado y diplomáticos, muchos altos funcionarios pueden percibir como una pérdida de poder la transformación federal del Estado, en la que sus redes de poder e influencia, concentradas actualmente en su capital, tendrían que afrontar cambios importantes en la distribución del poder territorial. De ser correcta esta respuesta, la amenaza de un Estado federal, con la transferencia de las competencias residuales a las regiones y una mayor claridad normativa, activaría la resistencia de los cuerpos de elite de funcionarios, por otra parte, muy bien posicionados dentro de los grandes partidos políticos, con una gran capacidad de influencia sobre sus posiciones en los temas territoriales. En este sentido, la cultura administrativa de los altos funcionarios ha impregnado cada vez más fuertemente las posiciones de los partidos políticos, lo que ha dificultado la emergencia de confianza y complicidades interterritoriales entre múltiples niveles políticos122.

Finalmente, una tercera respuesta se centra en los riesgos que un Estado federal podría plantear para la forma en que han operado los partidos políticos durante las últimas décadas. Acostumbrados a un fuerte centralismo democrático, pese a tener que conllevar algunas tensiones con los llamados barones territoriales, la introducción de un modelo federal podría ser vista por los órganos centrales de los partidos como un incentivo para fortalecer sus niveles regionales, lo que generaría equilibrios más complejos para su acción estratégica y, en cierto modo, facilitaría una mayor descentralización de estos. Así, se produce la paradoja de que es difícil esperar a que las direcciones de los partidos políticos actuales impulsen reformas que vayan en contra de consolidar su poder organizativo. Solo en el caso de que surgieran fuertes lazos de confianza entre territorios, de forma más horizontal, algo podría cambiar en el futuro. En otras palabras, los principales partidos españoles se encuentran demasiados centralizados para promover, espontáneamente, un modelo de Estado federal en España, y solamente en circunstancias excepcionales podrían llegar a aceptar cambios en el modelo de Estado.

Tampoco los partidos nacionalistas en Cataluña y en el País Vasco han apostado seriamente por una solución federal para España durante los años de democracia. Ni han buscado alianzas ni han propuesto modelos concretos. Se han sentido cómodos con las relaciones bilaterales que establecían con los gobiernos de turno, o ya más recientemente, algunos han apostado por la independencia. De hecho, tendían a percibir un Estado federal como una potencial estrategia homogeneizadora, que tal vez les podría limitar en el futuro su capacidad para alcanzar arreglos específicos. Por otra parte, tampoco tenían la fuerza suficiente para impulsar un modelo federal y al mismo tiempo los ajustes institucionales que permitieran establecer un federalismo asimétrico, por lo que se mantenían a la defensiva frente a las dinámicas de centralización regulatoria y armonizadora. Otra cuestión sería preguntarse en qué medida las expectativas de las ciudades globales podrían verse satisfechas con un modelo de Estado federal. Aunque posiblemente con fórmulas adecuadas, mediante el reconocimiento de su singularidad, se podría generar un encaje suficiente, ello requeriría una nueva manera de pensar la organización territorial, incluso más allá del establecimiento de una estructura federal.

Estas tres respuestas a la ausencia de federalismo en España son parciales, esquemáticas, con numerosos hilos que las interrelacionan y que han quedado sin explorar. También hay muchas otras respuestas posibles, alternativas o complementarias, para dar cuenta de la ausencia de iniciativas importantes para la reforma del Estado en España desde su propio centro político. Además, en el insólito caso de que aumentara la sensibilidad federal de algunos partidos políticos, las dificultades para el reconocimiento de las diferencias nacionales constituirían una barrera con tremendos costes electorales para cualquier partido que pretendiera impulsar un modelo de carácter asimétrico, que asumiera con normalidad la plurinacionalidad de la nueva federación. Hay estados federales más centralistas y menos centralistas (México frente a Brasil, por poner dos casos contrapuestos), y la tentación de transformar España en un Estado federal para seguir manteniendo sus tradiciones centralistas y homogeneizadoras sería muy intensa, a no ser que los contrapesos territoriales fueran determinantes para alterar tales tradiciones.

¿Dónde están las dificultades?

Para alcanzar una cierta estabilidad política, la conversión federal de España implicaría un nuevo consenso político que aceptara sus diferencias nacionales, con todas sus consecuencias en términos de distribución de poder y legitimidad, y una mayor madurez política sobre los derechos de mayorías y minorías en una democracia liberal123. Este consenso debería fortalecer un equilibrio entre mayorías y minorías, contribuyendo a una mayor estabilidad política. De hecho, si no fuera por su atractivo electoral entre la población española monolingüe, sería complicado entender por qué es tan difícil aceptar de una vez por todas la existencia de múltiples identidades nacionales y lingüísticas en España y reconocer que la pretensión de edificar un Estado basado en el nacionalismo identitario es un ideal que en Europa ya forma parte del pasado. El oportunismo electoral se conjura con imágenes decimonónicas del Estado para producir conflictos innecesarios, que socaban la confianza territorial.

La inercia borbónica, con un modelo de Estado homogeneizador y jerarquizado, se encuentra en el patrón de desarrollo político español desde el siglo XIX y reorientar esta tendencia secular no es nada fácil. Aunque el modelo de Estado surgido de la Constitución de 1978 se encuentra muy agotado, como muestra la crisis territorial y el desarrollo de las ciudades globales, múltiples intereses políticos e institucionales lo sostienen en el aire, aventado a menudo por fantasías populistas y el miedo de ciertas elites políticas y administrativas a los costes que puede representar su transformación. El patrón modernizador y descentralizador que experimentó el Estado español en los años ochenta se ha agotado completamente y solo una profunda sacudida política —como, por ejemplo, una transformación federal— podría volver a generar nuevas capacidades de innovación en las políticas públicas y de contención del conflicto territorial. Nada sería más útil para afrontar los retos de la gobernanza multinivel que desterrar los prejuicios territoriales y modernizar la gestión del Estado, abandonando las tradiciones centralistas y las pulsiones hacia la concentración del poder político y administrativo.

Capítulo 16

El corazón del Estado

A lo largo de los capítulos anteriores se han ido recopilando problemas, dificultades y, finalmente, frustraciones. ¿Sería posible, no obstante, identificar un núcleo esencial del Estado? ¿Dónde está situado su corazón? ¿Existen tal vez algunas funciones o capacidades básicas que reflejen una identidad nuclear y que justifiquen también su legitimidad para ejercer el monopolio de la violencia? En su libro España: la historia de una frustración, Josep María Colomer denomina el núcleo central del Estado español “Estado-burbuja”, refiriéndose a sus limitadas capacidades de acción autónoma124. Ello es debido al peso e influencia de las instituciones europeas en un amplio espectro de temáticas, que reducen el espacio de soberanía a unas esencias cada vez más difíciles de identificar, por una parte, y a la trasferencia de las capacidades de gestión de políticas públicas a los niveles locales y regionales de gobierno, por otra parte. También las reducidas capacidades financieras para impulsar iniciativas estratégicas (debido a la existencia de un gran número de obligaciones condicionadas —intereses de deuda, seguridad social, trasferencias, etc.—) constituyen una limitación importante. La situación es complicada para el aparato administrativo central del Estado, que puede ir perdiendo peso y relevancia, progresivamente, empezando por aquellos sectores que han sido incapaces de entender los cambios de unos procesos de producción de bienes públicos mucho más interconectados y globalizados y, en algunos casos, persisten como islas perdidas en el tiempo.

En todo caso, es necesario preguntarse de nuevo por el Estado español: dónde está su fuerza, sus apoyos, su capacidad de reproducción y de dar respuesta a múltiples necesidades e inquietudes, como las que plantean las ciudades globales. Si buscamos la esencia del Estado en los contenidos de las políticas públicas que se llevan a cabo en España, nos puede resultar bastante difícil encontrarlo efectivamente125. Más allá de una larga serie de dinámicas sectoriales, muy constreñidas por los contextos en los que operan, se percibe mucha fragmentación y descoordinación en la forma en la que se impulsan las políticas públicas. De hecho, parece plausible considerar que la identificación del núcleo del Estado, por la vía de la eficacia de las políticas, se circunscribe en España a un círculo bastante reducido, en parte ligado al ámbito del bienestar. Este círculo concentra las funciones del Estado liberal clásico: justicia, defensa, hacienda, etc., a las que se añaden las estructuras de redistribución intergeneracional e interterritorial de las políticas pasivas, de protección de riesgos (desempleo, jubilación, seguridad, etc.), pero es mucho menos visible en las políticas activas, vinculadas a la innovación y la promoción.

Junto a este conjunto básico, se añaden múltiples políticas distributivas que generan un laberinto político, donde intereses, tradiciones y expectativas se confunden para recompensar a clientelas muy diversas, aunque, en su mayor parte, con muy escasa capacidad transformadora y aún menos legitimadora. La fuerte concentración de intereses y grupos corporativos en torno a ministerios y todo tipo de instituciones públicas vinculadas al poder ejecutivo conlleva la aparición de múltiples espacios de intermediación sectoriales, sin que apenas exista ninguna capacidad de evaluación de sus políticas. La falta de análisis y diálogo transversal aumenta su aislamiento y, en total, produce una acción estatal bastante vacía, casi invisible para muchos ciudadanos, más allá del núcleo antes mencionado, sin estrategia ni capacidad de iniciativa en su conjunto. A falta de mayor conocimiento empírico, esta percepción es discutible, según el punto de observación, pero se encuentra muy extendida, especialmente desde la perspectiva territorial, y, muy posiblemente, tuvo su peso como fermento de la crisis examinada en la primera parte de este ensayo.

Por otra parte, también se puede buscar al Estado en las políticas públicas descentralizadas en el territorio, gestionadas por las autonomías. De hecho, la fuerte descentralización de las políticas de gasto en España en las últimas décadas fue una oportunidad para facilitar el desarrollo de unas relaciones más equilibradas, con mayor peso de las comunidades autónomas. No obstante, la falta de mecanismos efectivos de coordinación horizontal, como las conferencias de presidentes en Austria o la RFA, por una parte, y la indefinición en la distribución de responsabilidades sobre las competencias de las autonomías, por otra, condujo lo que hubiera podido ser un espacio de cohesión e interrelación entre políticas públicas a convertirse en una serie de campos de batalla desarticulados, donde, frecuentemente, los conflictos quedaban congelados en trincheras institucionales y el tiempo iba sepultando las expectativas de los actores implicados. Cabe añadir que la fuerte descentralización de las políticas sociales, que constituye la mayor parte del gasto autonómico, podría haber sido un componente legitimador del Estado, pero los fuertes recortes durante los años de la crisis también lo impidieron. En lugar de articular un sistema de protección de riesgos sociales entre los distintos niveles de gobierno, al que contribuyeran múltiples actores políticos y sociales, la asimetría con la que se estableció el sistema, unida a su instrumentalización como arma electoral, contribuyó a restringir la identidad del Estado en este ámbito.

Si buscamos el corazón del Estado desde una perspectiva distinta, una alternativa la podemos encontrar en las elites administrativas que ocupan posiciones clave en las distintas instituciones del Estado. De hecho, las capacidades administrativas están consideradas como uno de los elementos esenciales para resolver problemas de los estados contemporáneos en la actualidad, sea en sus capacidades de coordinación, regulación, análisis o implementación de las políticas públicas126. Desde esta perspectiva, cabría pensar que en el Estado español existe un núcleo de personal político-administrativo con suficiente capacidad para articular una cierta cohesión, que permita dar continuidad a la idea de Estado, pensando este como un sistema organizativo que dispone del control de los elementos necesarios para defender la paz civil sobre el conjunto de territorio127. No hay duda de que este núcleo de elites administrativas existe en España. Establecido, por lo menos, desde el siglo XIX, tomó fuerza durante las últimas décadas del franquismo y consiguió adaptarse al nuevo contexto democrático con cierto éxito, sin rupturas traumáticas. Aunque se encuentra bien instituido en el núcleo central del Estado antes mencionado, este colectivo sufrió, y sigue sufriendo, problemas muy importantes, que limitan en gran manera su capacidad para manejar un Estado sin turbulencias significativas.

Estas limitaciones pueden resumirse en dos aspectos. En primer lugar, cabe destacar los déficits de la función pública en España, que condiciona su capacidad técnica y su comprensión de las transformaciones políticas y sociales del mundo contemporáneo, y los pesados mecanismos de selección que, a menudo, alejan de esta a los profesionales más cualificados. Aunque el modelo de grandes cuerpos de la Administración central española está inspirado en la tradición francesa y mantiene sistemas de selección meritocráticos, no cuenta con su sistema de grandes escuelas, ni con sus mecanismos selectivos altamente competitivos. En el caso español, su capacidad de atracción es bastante más reducida y sus sistemas de selección son mucho más anacrónicos. Tampoco los cuerpos de elite de las comunidades autónomas han configurado una alternativa a este modelo, sino que han tendido a imitarlo, aún con menores garantías.

La escasa capacidad del Estado español para formar y seleccionar a sus elites administrativas ha conllevado una dinámica de carácter secular, pero acelerada en los tiempos de la democracia, de concentración y socialización de sus elites en torno a la capital del Estado y sus periferias. Dada la debilidad de los sistemas de formación y selección, no constituye ninguna sorpresa que hayan sido las redes locales de tales elites las que han generado patrones de inclusión y exclusión en los procesos de incorporación al ámbito público, facilitando que se consolidara la confusión entre su papel como “guardianes del Estado” con los intereses de su ciudad. En todo este proceso, además, cabe añadir que, si bien algunas redes secundarias en el territorio se integraron en este modelo, el proceso de renovación del Estado español en la democracia no consiguió revertir el sistema de cooptación de las elites administrativas y mantuvo muy desvinculada la otra ciudad global de la participación en los mecanismos de reproducción de las elites administrativas del Estado. Por el contrario, la distancia aumentó incluso con la incorporación a la UE y la aparición de nuevas alternativas en el ámbito público.

El segundo problema también es complicado. Ya se ha señalado la fuerte cultura jerárquica de las elites administrativas y su resistencia a posibles cambios institucionales, como el federalismo, que puedan suponer una amenaza a su control administrativo de las funciones clásicas del Estado liberal. Por otra parte, también cabe recordar el estrecho vínculo de buena parte de estas elites con los partidos políticos, ya mencionado, hasta el punto de llegar casi a los dos tercios de funcionarios en el último gabinete de Rajoy. Así, las carreras administrativas se ven condicionadas por las fidelidades políticas, mientras que las carreras políticas encuentran muchas facilidades cuando se dispone de la condición de funcionario. El problema es que este modelo de fuerte interrelación entre políticos y altos funcionarios, que se ha ido consolidando en España en las últimas décadas, configura una trama muy reacia a cualquier cambio institucional de calado o a la toma de decisiones políticas de cierto riesgo. De hecho, no es este un problema específico de la Administración General del Estado, sino que se puede encontrar en todos los niveles de gobierno. Como señalan Carl Dahlström y Víctor Lapuente, en su libro Organizing Leviathan, la integración de las carreras de políticos y burócratas facilita las actividades en favor de sus intereses privados, desde los casos de corrupción hasta los escenarios de tráfico de influencias o la parcialidad en la selección de personal. En buena parte, ello es debido, argumentan estos autores, a la disolución práctica de los controles mutuos entre unos y otros, y a la ausencia de canales separados de rendición de cuentas para cada colectivo128.

Una parte de lo analizado en las páginas anteriores, sobre la dificultad de la opción federal, podría incluso ser explicada como la activación de mecanismos de resistencia al cambio para mantener las estructuras estatales actuales sin afrontar transformaciones profundas. Así, los intentos de recentralización y reordenación administrativa, la obsesión por el control de los procesos económicos, el miedo a la innovación regulatoria y a la fragmentación de los núcleos de poder, entre otros aspectos, muestran los límites del entramado político-administrativo que ha dominado las instituciones españolas en las últimas décadas, en un contexto en el que la innovación política y el cambio institucional eran, posiblemente, las únicas recetas que podrían utilizarse para afrontar la crisis del modelo tradicional que inspiraba al Estado español. La lenta descomposición de este modelo muestra el carácter de movimientos de resistencia de muchas de las actuaciones y estrategias llevadas a cabo en los últimos años. Tampoco desde las propias autonomías encontramos una realidad muy distinta. A su propia escala, sus administraciones tendieron a reproducir patrones similares, o incluso más precarios, que afectan también a su capacidad de innovación respecto a las políticas públicas que se encuentran bajo su responsabilidad.

Así pues, desde el punto de vista de las elites administrativas, si buscamos un núcleo conformador del Estado en España, nos encontramos con una situación bastante debilitada y, además, desequilibrada, ya que una de las dos grandes ciudades globales concentra casi la totalidad de los funcionarios del aparato central del Estado, mientras que la otra vive al margen de estos. Esta situación produce una paradoja que merece alguna reflexión. Por una parte, nos encontramos con unas elites que se identifican con el Estado, pero cuya relación con el territorio parte de una perspectiva centrada básicamente en una de las dos ciudades globales, con la que tiene una relación mucho más directa. Desde la otra ciudad global, el alejamiento emocional con el Estado tiene también relación con la ausencia de estructuras administrativas centrales. Por otra parte, las capacidades técnicas y de gestión de estas elites funcionariales tampoco son suficientemente destacadas como para imponerse de una forma natural, sino que, muchas veces, entran en discordancia, de forma directa, con las de la otra ciudad global y su entorno profesional. Todo ello lleva a especular que el Estado que piensan las elites administrativas no encaja con la complejidad de la realidad política española ni con la bipolaridad de sus dos ciudades globales. Sin duda, existe un grave problema de desencaje político-administrativo, que acaba afectando gravemente a la efectividad y legitimidad del propio Estado que se proclama defender.

Si no encontramos plenamente al Estado ni en las políticas públicas ni tampoco en sus elites administrativas, podemos preguntarnos si este se halla en otros paraderos. Otra alternativa la podemos encontrar buscando la esencia del Estado en su capacidad para actuar como garante de derechos y libertades, tanto individuales como colectivos. En otras palabras, el Estado español podría ser percibido, fundamentalmente, como un sistema institucional que se legitima gracias a la protección de sus ciudadanos frente a todo tipo de incertidumbres y potenciales abusos. De hecho, esta visión del Estado, que entronca claramente con las concepciones clásicas de la democracia liberal, posiblemente haya sido durante décadas un elemento clave para la legitimidad del Estado español, dadas las dificultades mencionadas respecto a las otras formas de identificación estatal. No hace falta recordar que, hasta finales de la década de los 2000, el sistema de libertades y derechos se fue ampliando y consolidando en España, abriéndose a muy diversos aspectos de la vida colectiva, lo que contribuyó a consolidar un Estado que mostraba muchos desequilibrios y tensiones en otros ámbitos. Sin embargo, también en relación con este ámbito han surgido numerosas tensiones en los últimos años, en particular con la introducción de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (Ley 4/2015), conocida como “ley mordaza”, que ha generado indefensión e incertidumbre entre amplios sectores de la población sobre sus derechos, que algunos actores políticos intentan sustituir, oportunamente, con argumentos populistas de todo tipo. En este contexto, es necesario señalar también la exagerada respuesta que muchas instituciones del Estado, incluyendo órganos centrales del poder judicial, han realizado contra los responsables del pulso catalán, más animados por sus opiniones políticas y su concepción anacrónica del Estado que por apreciaciones sustancialmente ajustadas del conflicto político. Al margen del enorme coste de estos comportamientos, en términos de reputación sobre la calidad de la democracia en España, su principal perjuicio es que impiden, rotundamente, que el Estado español pueda ser reconocido como garante de libertades y derechos entre amplios sectores de la población que no comparten el nacionalismo cultural español.

Concluyendo, no es fácil encontrar el Estado en España. Existen muchas y variadas políticas públicas, grupos de elites administrativas muy activas, así como numerosos derechos formales; todo ello podría dar pie a identificar un Estado con una fuerte legitimidad y una clara capacidad de articular identidades y estrategias. No obstante, parece no ser así. La democracia española heredó un Estado muy centralizado y también capturado por numerosos actores internos y externos y, aunque se ensayaron múltiples iniciativas de modernización y reforma, en su conjunto no acabó de cuajar una nueva matriz capaz de dar una identidad común al conjunto de sus ciudadanos y, al mismo tiempo, generar una capacidad de dirección colectiva para impulsar políticas públicas que permitieran afrontar los retos de la globalización. La diversidad de conflictos y la complejidad del territorio, el surgimiento de dos grandes ciudades globales, la ausencia de mecanismos e instituciones adecuados para separar políticos de funcionarios o la primacía de las rutinas de la Administración frente a la decisión política son algunos de los grandes problemas que no fueron abordados adecuadamente en las décadas que sucedieron a la transición política y que contribuyeron a diluir la emergencia de un Estado plenamente renovado en España.

Conclusión

Ideales, idealizaciones y oportunidades

Las interrelaciones entre ciudades globales y estados soberanos parecen estar definiendo la dinámica de la globalización en las primeras décadas del siglo XXI. No se trata tanto de pensar en un enfrentamiento entre ciudades y estados, sino de encontrar fórmulas de articulación entre ambas que permitan explorar todas las sinergias posibles. Las ciudades necesitan a los estados en su carrera para convertirse en nodos clave de la globalización, mientras que los estados necesitan cada vez más a las ciudades para proyectarse globalmente. Aunque el número de ciudades Estado sigue creciendo, dado que es una fórmula simple de satisfacer ambas necesidades, no es este el único modelo institucional posible. Existen muchas otras fórmulas posibles y la experimentación continúa.

Sin pretender desmerecer la importancia del nacionalismo, la interpretación basada en el papel de las dos ciudades globales aporta una perspectiva distinta, con unos rasgos muy estilizados, que constituye un contrapunto a las visiones habituales sobre este conflicto. Se trataba, en cierto modo, de realizar un ejercicio orientado a mostrar que existían suficientes problemas y líneas de tensión en la organización territorial del Estado para provocar el conflicto catalán, al margen de los sentimientos nacionalistas que pudieran tener determinados sectores sociales y líderes políticos. La mera existencia de un conflicto entre identidades nacionales no es una explicación suficiente, y tal vez tampoco necesaria, para dar cuenta de los problemas surgidos en España en los últimos años. Por el contrario, cabría preguntarse hasta qué punto la emergencia y difusión de emociones nacionalistas es más un efecto que una causa de las tensiones territoriales que hemos analizado. Además, si en ambas partes existen algunos proyectos de construcción estatal inacabados, quiméricos o no, la tentación de culminarlos mediante un sobreesfuerzo de intensificación nacionalista es, peligrosamente, muy elevada.

Mediante la idealización de dos modelos de ciudad global —la ciudad cuyo desarrollo histórico se debe a ser la capital del Estado y la ciudad que ha aprovechado con éxito su tradición y su encanto—, se han recogido elementos de análisis sobre la lógica de funcionamiento de las ciudades globales, algo relativamente nuevo en el marco de la globalización, pero que, seguramente, va a tener réplicas en el futuro, derivadas de nuevos reajustes entre estados y ciudades globales. Así, la presentación del pulso por la independencia de Cataluña se ha caracterizado en estas páginas como la pugna entre dos ciudades globales, con sus intereses, potenciales apoyos y expectativas, necesitadas ambas de suficiente apoyo del Estado. Después de muchos intentos de conseguir un mayor apoyo, una parte significativa de las elites catalanas, con un amplio apoyo popular, descartó la posibilidad de llegar a obtener el apoyo que consideraban necesario y empezó a considerar la opción de establecer un Estado propio. El contexto europeo lo hizo aún más atractivo, dadas las expectativas de unos costes de transición reducidos y, desde su punto de vista, las necesidades de la ciudad y su entorno territorial lo hacían apremiante, para seguir compitiendo en los escenarios globales.

Hubiera sido posible explorar otros enfoques distintos en este ensayo, por ejemplo, sobre la naturaleza del Estado y las tensiones históricas entre las dos ciudades, o bien analizar con más detalle sus cambios económicos recientes y el impacto de la globalización. No obstante, la perspectiva escogida se concentró en examinar una serie de problemas de políticas públicas durante las últimas décadas en España, considerando qué papel desempeñaba el Estado. Implícitamente, esta opción recogía la convicción de que la tensión creciente entre las dos ciudades globales y sus periferias, hasta llegar al enfrentamiento final, derivaba de algo más sistémico, que se situaba más allá de la crisis económica y de su impacto territorial, o de las alteraciones que sufrió el Estatuto de autonomía catalán por la sentencia del Tribunal Constitucional.

En pocas palabras, el argumento se ha centrado en el deterioro —o, mejor dicho, la falta de articulación práctica— de muchas políticas públicas en España, especialmente en lo que afectaba a sus relaciones intergubernamentales, que se expresó también en una pérdida de peso institucional de las comunidades autónomas durante los años de la crisis. El convencimiento, desde amplios sectores de las elites catalanas, de que muchos problemas no tenían visos de solución, sino que, por el contrario, el Estado era incapaz de abordarlos, probablemente tuvo un impacto muy relevante en su creciente apoyo, explícito o implícito, a las opciones independentistas a lo largo de la presente década.

La crisis larvada del Estado de las autonomías, que se hizo ya muy visible en la década anterior, implicó también un abandono de las expectativas de establecer un sistema de relaciones intergubernamentales basado en algunas características del federalismo alemán. Al tratarse de una Constitución de inspiración unitaria, en el caso español, las relaciones de poder eran demasiado asimétricas para sostener este tipo de prácticas cooperativas. La crisis del modelo autonómico también estimuló numerosos intentos de recentralización del Estado, primero de carácter regulatorio y luego ya también de carácter económico y financiero. Todo ello ocurría, precisamente, durante unas décadas en las que la emergencia de las ciudades globales se aceleraba y la internacionalización de la economía española explosionaba, lo que hacía aún más necesario disponer de mecanismos de articulación territorial más flexibles y dinámicos. La segunda generación de estatutos de autonomía fue un intento, algo caótico, de afrontar esta situación sin apelar a una reforma constitucional. No obstante, la decepción del Estatuto de Cataluña mostró los límites de esta estrategia y evidenció también la ausencia de alternativas.

Durante estos años, la ausencia de mecanismos de coordinación interterritorial efectivos o de unas prácticas institucionales que reconocieran las peculiaridades existentes acabó desarmando las posibilidades y esperanzas sobre la gobernanza de políticas multinivel en muchos ámbitos, generando más y más espacios de frustración y desespero en la ciudad global que se sentía ajena al Estado. Por otra parte, tampoco se habían producido arreglos institucionales que facilitaran espacios de autonomía mejor definidos, como hubiera podido derivarse de una constitución de carácter federal, con una cámara de representación de las autonomías con poderes legislativos reales, entre otras novedades. Es este el contexto en el que habría que situar, realmente, el pulso por la independencia de Cataluña, entendiendo también que la consolidación de Barcelona y su entorno como una ciudad global de primer nivel internacional requería de unas capacidades de gobernanza singulares, a las que no pudo dar respuesta un Estado que se identificaba demasiado con la que consideraba su propia ciudad global, dada su capitalidad.

¿Qué consecuencias pueden derivarse de este Estado, con las limitaciones y frustraciones identificadas a lo largo del libro? Algunas de las soluciones proclamadas hasta el momento ignoran, en buena parte, la complejidad de mundo actual, así como las exigencias de un Estado moderno que aspira a mantener una identidad propia en la escena internacional, para replegarse hacia un mundo interior. Así, por ejemplo, encontramos en la capital del Estado sectores que sueñan con una gran recentralización del poder territorial y acarician la idea de un sistema mucho más homogéneo. Superar las resistencias territoriales, con sus políticas diferenciadas, podría llegar a ser visto por estas elites como algo necesario para imponer un cambio político de esta magnitud, que redujera la complejidad actual del Estado español hacia fórmulas institucionales más simples y manejables.

En parte recuerdo de un pasado autoritario, esta estrategia de simplificación es también el reconocimiento de un fracaso, el de un Estado que no ha conseguido tomar suficiente forma en un contexto de enormes cambios globales y muchas incapacidades locales. No obstante, si este modelo centralizador acaba imponiéndose, difícilmente conseguirá que la ciudadanía encuentre al Estado, finalmente, y mucho menos los ciudadanos que simpatizan con la idea de una Cataluña independiente. Más bien, pueden acelerarse los patrones de descomposición ya identificados, aumentando la desconfianza y el desamparo entre amplios sectores de la población española, en particular todos aquellos que pueden resultar perdedores de una mayor concentración del poder, entendido en todas sus dimensiones. Una ciudad global hegemónica, a la zaga de otras grandes ciudades globales europeas, puede tener un alto coste para toda la península.

No es este, no obstante, el único escenario posible. Existe una multitud de propuestas para reformar la Constitución o incluso para impulsar una nueva Constitución que podrían generar nuevos equilibrios territoriales. Es posible encontrar en múltiples debates públicos ideas sobre diseños institucionales que sugieren posibles soluciones a muchos de los problemas que se han analizado a lo largo de este libro. Romper con la espiral de inmovilismo y buscar fórmulas para impulsar procesos de cambio constitucional puede ser un componente central de la política española en los próximos años, si se reconducen algunos de los principales bloqueos existentes hoy en día. No obstante, el problema de fondo no es solo la necesidad de un nuevo marco de acción constitucional, o no lo es de forma exclusiva. También lo es encontrar una fórmula que permita combinar la existencia de dos ciudades globales en un mismo marco estatal de factura europea, con una reforma en profundidad de un Estado que debería reformular su identidad, a todas luces anacrónica, para afrontar los desafíos de la globalización y las complejas demandas de una sociedad cada vez más diversa. En otras palabras, es importante entender la interrelación existente entre ambos problemas: el pulso por la independencia de Cataluña y la emergencia de las ciudades globales, por una parte, y la reconfiguración de la gobernanza multinivel mediante cambios institucionales que modifiquen sustantivamente las reglas básicas de los equilibrios territoriales en España, por otra parte. Que desde hace años una amplia mayoría de los españoles se muestre insatisfecha con el funcionamiento de la democracia, como es obvio, no es algo ajeno a los problemas mencionados hasta el momento129.

En cualquier caso, y pensando en el futuro, lo más importante seguramente sea acertar en el diagnóstico. Como ya se ha señalado, las dos grandes ciudades globales muestran un enorme dinamismo, independientemente de la fuerte asimetría en el papel del Estado respecto a ellas. No obstante, la incomodidad es evidente y la búsqueda de alternativas, por parte de una de ellas, incluye la opción de establecer un Estado propio. No es simplemente una cuestión de apoyo estatal, más o menos constante, más o menos puntual, a la dinámica de las ciudades globales, sino también de recomposición de muchas políticas públicas muy deterioradas, fundamentalmente en su articulación territorial, que necesitan una nueva arquitectura institucional y cultural.

Actualmente, España, en su conjunto, comparte con el resto de miembros de la UE una serie de elementos comunes que los hace fuertemente interdependientes: mercado único, moneda única, fronteras comunes, etc. Se trata de un espacio de integración único en el mundo, con una cierta porosidad en sus espacios de frontera, que ejercen como cámaras de despresurización en relación con el núcleo de la Unión. La estructuración de sus unidades interiores admite mucha diversidad, dado que se ha construido a partir de tradiciones estatales y administrativas muy distintas y sigue adaptándose con facilidad a nuevas singularidades. Por ello, cualquier iniciativa para afrontar el conjunto de problemas planteados debería tomar como punto de partida el marco europeo actual e incorporar su flexibilidad institucional en los fundamentos de sus propuestas.

Acertar en el diagnóstico e incorporar el marco europeo son las dos condiciones básicas para empezar a pensar en una solución. Luego, apostar por lo posible, valorando cómo pueden articularse nuevas políticas públicas, efectivas y basadas en la confianza mutua, así como en una mejor delimitación de responsabilidades. También es importante pensar cómo pueden hacerse creíbles nuevos equilibrios territoriales, con cambios institucionales profundos o incluso con garantías europeas. Asimismo, es necesario identificar y valorar en qué casos es mejor reducir las expectativas de coordinación de las políticas públicas, garantizando los espacios de autogobierno, y cuándo es importante apostar por una mayor coordinación, con mecanismos que garanticen los equilibrios de poder entre niveles de gobierno. Avanzando en este tipo de estrategias, seguramente, no se llegará a ninguna solución milagrosa, pero se abrirán nuevos espacios de acción y reflexión, desde los que sea posible repensar, de nuevo, la relación entre Estado, territorios y ciudades globales en España.

Agradecimientos

Este ensayo incorpora y expande unas ideas presentadas originalmente en un artículo publicado en octubre de 2017, “El pulso por la independencia en Cataluña y la emergencia de las ciudades globales”, en la plataforma Democracia Abierta, la sección en español de Open Democracy; asimismo, e incluye también diversas reflexiones aparecidas como colaboraciones en Agenda Pública, El País, infoLibre y otros medios digitales en los últimos años.

El libro se ha beneficiado largamente de muchas conversaciones, de reflexiones y visiones en continua deliberación sobre preocupaciones comunes con colegas y amigos. Estoy especialmente en deuda con Víctor Lapuente y con Ignacio Sánchez-Cuenca por sus detallados comentarios y sugerencias, ya que, sin ellos, difícilmente este libro hubiera podido tomar suficiente cuerpo. Agradezco asimismo el estimulante prólogo de Jesús Maraña, así como el apoyo y la confianza de los editores. También he recibido comentarios, observaciones y críticas de colegas y amigos con opiniones muy distintas sobre los temas que trata este libro, y a todos agradezco su tiempo y dedicación: Andrea Bianculli, Albert Carreras, Laura Chaqués, Jordi Gracia, Adam Holesh, Alberto Jordana, Carles Ramió, Ferran Requejo, David Sancho y Juan Carlos Triviño. Estoy especialmente agradecido a todos aquellos que encontraron errores u omisiones a lo largo del texto. En todo caso, cualquier fallo que pueda encontrarse es solo mío. Sin duda, también soy responsable de todas las opiniones expresadas. Finalmente, quiero agradecer la ayuda y paciencia de Dunia Gras, mi compañera.

Notas

1 . Según estimaciones de EUROSTAT para el año 2012, siguiendo su definición de “área funcional urbana” (véase https://bit.ly/2T42Lkd).

2 . Según este índice, ambas ciudades han mejorado algo sus resultados en los últimos años: Barcelona se encontraba en la posición 27 el año 2010 y Madrid en la posición 14 (véase el informe detallado en https://www.atkearney.com). Otro índice, el Global City Power Index, elaborado por la Mory Memorial Foundation, mostraba unos resultados algo distintos, al situar, para el año 2017, a Madrid en la 27ª posición y a Barcelona en la 24ª (véase http://mori-m-foundation.or.jp). Pueden encontrarse muchos más rankings sobre ciudades globales —y el posicionamiento de Barcelona— en la página web de Barcelona Global: https://bit.ly/2TNmHrs

3 . Jane Jacobs, The Question of Separatism. Quebec and the Struggle over Sovereignty, Baraka Books, Montreal, 2011 (1ª ed., 1980).

4 . Ibídem, p. 26.

5 . “Madrid se va”, El País, 27 de febrero de 2001.

6 . Para un análisis de estas percepciones, aún antes de las tensiones políticas más recientes, véase Joan Ramon Resina, La vocació de modernitat de Barcelona. Auge i declivi d’una imatge urbana, Galàxia Gutenberg-Cercle de Lectors, Barcelona, 2008.

7 . Para un desarrollo de estos argumentos, véase, por ejemplo, Albert Carreras, Volem la independència?, Editorial Base, Barcelona, 2015.

8 . Una interpretación muy crítica sobre esta situación, especialmente desde la perspectiva de las infraestructuras de transporte, puede encontrase en el libro de Germà Bel, España, capital París, Destino, Barcelona, 2010.

9 . Por lo que se refiere a las exportaciones de mercancías, en 2017 Cataluña exportó por valor de más de 70.000 millones de euros, lo que representa un 31,7 por ciento de su PIB, el valor más elevado de la serie histórica (diez años antes era siete puntos inferior). Según las estimaciones de C-Intereg, las “exportaciones” de Cataluña al resto de España fueron en 2017 de cerca de 39.000 millones de euros, un 17,7 por ciento de su PIB (diez años antes era un 26 por ciento). En otras palabras, en 2017, el 35 por ciento de las exportaciones catalanas se dirigía al resto de España y el 65 por ciento al resto del mundo, mientras que diez años antes, las exportaciones al resto de España eran superiores al 50 por ciento. Por otra parte, en 2017, las exportaciones catalanas representaban el 25,6 por ciento del total de las exportaciones españolas (ICEX, Revista el Exportador, en cifras, 2018).

10 . Carles Ramió y Miquel Salvador, La nueva gestión del empleo público, Tibidado Ediciones, Barcelona, 2018. También, de Carles Ramió, “Una Administración pública obsoleta”, El País, 11 de julio de 2017.

11 . Sobre el concepto de campeones nacionales, véase el trabajo de Juan Delgado y Eva Ferraz, “Política de competencia, política industrial y campeones nacionales en tiempos de crisis”, El derecho de la competencia en tiempos de crisis, Fundación Rafael del Pino, Madrid, 2010.

12 . Por ejemplo, Guillem Martínez, La gran ilusión, Debate, Barcelona, 2016; o Jordi Amat, La confabulación de los irresponsables, Anagrama, Barcelona, 2017.

13 . Entre las obras de Branko Milanovic, destacan, entre otros, los libros Global inequality: A New Approach for the Age of Globalization, Harvard University Press, Cambridge, 2016, y Los que tienen y los que no tienen. Una breve y singular historia de la desigualdad global, Alianza Editorial, Madrid, 2012.

14 . Por ejemplo, el análisis de Ginger Hervey y Mark Scott, “Inequality and Brexit”, en el blog de Politico, 19 de diciembre de 2017 (disponible en https://politi.co/2BmcBJD).

15 . Albert Carreras, “La viabilitat econòmica de la independència: més ocupació”, Ara, 14 de enero de 2017 y 8 de febrero de 2017.

16 . Sobre la nueva centralidad política de las ciudades región en Europa, véase el libro de Michael Keating, Rescaling the European State: the Making of the Territory and the Rise of the Meso, Oxford University Press, Oxford, 2014; así como el trabajo de Igor Calzada, que compara Barcelona, Bilbao y Glasgow, “Metropolitan and city-regional politics in the urban age: why does “(smart) devolution” matter?”, Palgrave Communications, 3, 2017. El nacionalismo cívico, argumentan estos autores, se encuentra estrechamente relacionado con las dinámicas de las grandes áreas metropolitanas, que reivindican más espacios de decisión local y, al mismo tiempo, de intervención en la esfera de las políticas públicas globales.

17 . En referencia al caso francés, esta distinción puede encontrase en Christophe Guilluy, La France périphérique, Flamarion, París, 2014.

18 . Pierre Veltz, Mondialisation, villes et territoires: Une économie d’archipel, PUF, París, 2014 (1ª ed., 1996). También, incluyendo diversas perspectivas teóricas, destaca el libro editado por Allen J. Scott, Global city regions. Trends, Theory, Policy, Oxford University Press, Oxford, 2001.

19 . Metropolitan Areas in Europe, BBSR-Online-Publikation, Bonn, 2011, p. 97.

20 . Ibídem, p. 103. Los autores identifican una docena de grandes áreas con una gran variedad de funciones en Europa, incluyendo Londres, Bruselas y París, entre otras. Barcelona y Madrid, y no solo por su volumen de población, están incluidas en este selecto grupo de ciudades globales.

21 . Ministerio de Fomento, Áreas Urbanas en España 2017, Madrid, 2018.

22 . Véase una revisión anual del número y población de las aglomeraciones urbanas en todo el mundo en https://bit.ly/2CG4yoz

23 . Las características de estos núcleos, en particular, su grado de policentrismo, son analizadas por Josep Roca, Montserrat Moix y Blanca Arellano, en “El sistema urbano en España”, Scriptia Nova, 16 (396), 2012. Una visión actual sobre la relevancia política creciente de las grandes ciudades en España se encuentra en J. M. Martí Font, La España de las ciudades. El Estado frente a la sociedad urbana, ED Libros, Barcelona, 2017.

24 . Para el caso de Francia, Guilloy (op. cit., pp. 25-32, 2014) nos muestra una gran diferencia en términos de fragilidad social entre la Francia de las grandes metrópolis y la Francia periférica.

25 . Numerosos artículos y libros publicados en los últimos años defienden este argumento u otras interpretaciones similares. Entre los más conocidos, podemos destacar el libro colectivo de Josep Borrell, Francesc de Carreras, Juan-José López Burniol y Josep Piqué Escucha España, escucha Cataluña, Planeta, Barcelona, 2017.

26 . De forma muy extendida, muchas de las posiciones del independentismo catalán defienden la permanencia o la integración en la UE, de forma similar a lo que se denomina “secesión interna” en una federación, cuando se produce una división de un Estado miembro en dos o más estados. Buena parte de las discusiones entre partidarios y contrarios a la independencia de Cataluña, especialmente entre los años 2012 y 2016, se centraron en las posibilidades que tendría Cataluña de constituir un nuevo Estado de la UE, debatiendo sobre los obstáculos que debería superar.

27 . Xavier Vidal-Folch, “Hacia un seguro de paro europeo”, El País, 10 de octubre de 2018.

28 . Existe una extensa discusión académica sobre este tema, aunque una de las contribuciones seminales son los trabajos de Giandomenico Majone. Por ejemplo, su artículo “The Rise of Regulatory State in Europe”, West European Politics, 17 (3), 1994, pp. 77-101.

29 . Helen Wallace, Mark A. Pollack y Alasdair R. Young (eds.), Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2010 (6ª ed.).

30 . Una revisión de los casos más recientes puede encontrarse en A. Taylor, “The 9 newest countries in the world”, The Washington Post, 16 de septiembre de 2014.

31 . Así lo destacan los análisis sobre diversos ámbitos de políticas públicas, en Philipp Genschel y Markus Jachtenfuchs (eds.), Beyond the Regulatory Polity?: The European Integration of Core State Powers, Oxford University Press, Oxford, 2013.

32 . Sobre los estudios de difusión de políticas públicas, véase la revisión de Charles Shipan y Craig Volden, “Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, 72 (6), 2012, pp. 788-796.

33 . David Strang, “From Dependency to Sovereignty: An Event History Analysis of Decolonization 1870-1987”, American Sociological Review, 55 (6), 1990, pp. 846-860.

34 . Everett M. Roger, Diffusion of Innovations, Free Press, Nueva York, 2003 (5ª ed.).

35 . Sobre estas distintas opciones estratégicas en el ámbito europeo, puede encontrarse una discusión más detallada en Jacint Jordana, Adam Holesch, Michael Keating, Axel Marx y Jan Wouters, “Self-determination and the Reconfiguration of the Nation State in Europe”, en J. Jordana, M. Keating, A. Marx y J. Wouters (eds.), Changing Borders in Europe, Routledge, Londres, 2019.

36 . Por ejemplo, el capítulo de Jessica Almqvist, “EU and the Recognition of States”, en J. Jordana et al., op. cit., 2018.

37 . Veáse Ferran Requejo y Klaus-Juergen Nagel, “Democracy and Borders: External and Internal Secession in the EU”, en J. Jordana et al., op. cit., 2018.

38 . Una interpretación inspiradora puede encontrase en Charles Tilly (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton, 1975.

39 . Véase el ensayo de Jorge Cagiao, Micronacionalismos, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2018, sobre esta cuestión y el fuerte peso de las emociones en las identidades nacionales.

40 . Entre octubre de 2017 y julio de 2018, se calcula un volumen total de entre 3.700 y 3.900 empresas, según las fuentes (véase el informe de la Consejería de Economía de la Generalitat de Catalunya, de septiembre de 2018; y el estudio de Informa D+B, “Cambios de domicilio en Cataluña desde el 1 de octubre de 2017”, de octubre de 2018, disponible en https://bit.ly/2RFBW9g).

41 . Para una buena muestra de esta tensiones y percepciones, véase el detallado dossier realizado por Ara sobre los sucesos ocurridos entre el 25 y el 31 de octubre: “Set dies d’octubre: les 140 hores que van canviar Catalunya”, 29 de abril de 2018.

42 . Sobre esta cuestión, Ara elaboró otro dosier, un año después de la crisis: “Aixi va fer l’Estat la guerra econòmica contra Catalunya”, 6 de octubre de 2018.

43 . A finales de 2017, ocho autonomías, incluyendo toda la España interior excepto Madrid, aún no habían superado el PIB que tenían antes de la crisis, en el año 2008. Madrid, con un 7 por ciento, era la comunidad con un mayor crecimiento (cf. El País, 22 de diciembre de 2018).

44 . Desde diferentes perspectivas, se han realizado numerosas aproximaciones, escritas con un cierto carácter de urgencia, sobre los hecho ocurridos durante estos meses, por ejemplo, Arnau Gonzàlez i Vilalta, Enric Ucelay-Da Cal y Plàcid García-Planas, Tumulto. Meditacions sobre l’octubre català, Gregal, Barcelona, 2017; S. Vila, D’herois i traïdors, Portic, Barcelona, 2018; Oriol March, Los entresijos del procés, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2018, o Lola García, El naufragio. La deconstrucción del sueño independentista, Península, Barcelona, 2018, entre muchos otros.

45 . Miquel Molina, Alerta Barcelona. Adiós a la ciudad autocomplaciente, La Vanguardia Ediciones, Barcelona, 2018.

46 . Instituto Nacional de Estadística (véase http://www.ine.es/prensa/pib_prensa.htm).

47 . Véase https://bit.ly/2Dr5COE

48 . “Rajoy va rebutjar l’oferta de Merkel de parlar de Catalunya a la cimera”, La Vanguardia, 20 de octubre de 2017.

49 . “Tusk dice que ‘no hay espacio’ para una mediación de la UE sobre Cataluña”, Agencia EFE, 19 de octubre de 2017.

50 . Esta pérdida de confianza en las instituciones europeas pudo observarse claramente en la encuesta realizada por el CEO (Centre d’Estudis d’Opinió), cuando su valoración —entre los indepedentistas— pasó del 4,7 (junio del 2017) al 3,2 (octubre 2017). Cf. “L’independentisme perd la confiança en la Unió Europea”, Ara, 1 de noviembre de 2017.

51 . En este sentido, véanse por ejemplo las declaraciones de Clara Ponsatí, argumentando que la declaración de independencia del 27 de octubre era “un brindis al sol”, que el Gobierno de la Generalitat no estaba en condiciones de proclamar la república catalana, cf. Ara, 20 de octubre de 2018.

52 . De hecho, el único intento de negociación que se produjo, mediante algunos intermediarios, fue sobre la posibilidad de dar una salida al conflicto con la convocatoria de elecciones por parte del presidente de la Generalitat, durante la última semana de octubre, una vez ya descartada la mediación internacional. Entre las numerosas narraciones de este episodio, véase Lola García, El naufragio, op. cit., pp. 195-228. Sin entrar en los detalles, parece claro que entre los términos de la negociación, que finamente no se concretó, estaba la convocatoria de elecciones autonómicas por parte del presidente de la Generalitat, si este obtenía garantías de que no se iba a aplicar el artículo 155 de la Constitución. Todo ello ilustra, por otra parte, cómo fueron disminuyendo las expectativas iniciales sobre la internacionalización del conflicto a lo largo del mes de octubre.

53 . Incluso en el caso de algunos países que inicialmente mostraron algunas simpatías, como Letonia (su primer ministro reconocía sus simpatías a las demandas independentistas en el año 2013, “Letonia abre la puerta a reconocer una Catalunya independiente”, La Vanguardia, 13 de septiembre de 2013), la labor del Gobierno español en los años previos fue generando resultados efectivos, como explicó García Margallo en el Congreso en diciembre de 2017 (“España compró el silencio de Letonia sobre Catalunya con un ejército en la frontera rusa”, Público, 25 de diciembre de 2017).

54 . Las declaraciones de diversos líderes europeos en la reunión del Consejo Europeo del 19-20 de octubre de 2017 mostraron de forma muy evidente esta dirección. Véase “Merkel y Macron abogan por la unidad y el respeto a la Constitución en España”, La Vanguardia, 19 de octubre de 2017.

55 . Sobre las crisis transfronterizas en Europa, véanse las reflexiones y análisis efectuados en el marco del proyecto de investigación europeo TransCrisis (https://www.transcrisis.eu/).

56 . Sobre este tema, véanse las reflexiones de Nick Sitter en el blog del Center for Policy Studies-Central European University, “Backsliding in the European Union”, 2018 (disponible en https://bit.ly/2S8sgnq).

57 . “El nacionalismo español estaba ahí”, en el diario digital CTXT, 18 de abril de 2018.

58 . Ignacio Sánchez-Cuenca, La confusión nacional. La democracia española ante la crisis catalana, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2018. El libro dedica unas páginas a analizar el discurso dominante en este sentido, mostrando los argumentos que identifican el nacionalismo vasco y catalán como una amenaza a la propia definición de la nación española, imposibilitada de completar la asociación entre territorio, Estado y nación (pp. 79-89).

59 . Giol Delannoi, La nation contre le nationalisme, PUF, París, 2018. El autor destaca el peligro de considerar nación y e identidad nacional como una misma realidad, especialmente en el contexto actual de intensa globalización de mercados y culturas.

60 . Entre muchos otros ejemplos, véase este artículo de J. A. Zarzalejos, “Primavera independentista en el invierno político español”, publicado en El Periódico de Catalunya, 21 de abril de 2018, donde la argumentación surge de forma especialmente explícita.

61 . Tal como apunta, por ejemplo, Ignacio Sánchez-Cuenca en La confusión nacional…, op. cit., pp. 187-197. Véase también, con otras propuestas, Joaquim Nadal i Farreras, Catalunya, mirall trencat, Portic, Barcelona, 2018, pp. 107-109.

62 . “Medios alemanes ven la decisión del tribunal de Schleswig-Holstein como un revés a la justicia española”, La Vanguardia, 12 de julio de 2018.

63 . En abril de 2018, un informe publicado por el Parlamento británico descartó la tesis de que la inteligencia rusa hubiera actuado activamente para propagar las tesis independentistas, tal como había sido argumentado por diversos medios de comunicación a finales de septiembre de 2017, incluyendo El País (“La maquinaria de injerencias rusa penetra la crisis catalana”, 22 de septiembre de 2017). Por el contrario, el informe sugería que las actividades de difusión de fake news sobre la independencia de Cataluña se encontraban muy difundidas en la red, tanto en uno como en otro sentido (véase https://bit.ly/2RKBK8E). Cf. “Un informe para el Parlamento británico sobre fake news desmonta la injerencia rusa en el procés catalán”, Público, 20 de abril de 2018.

64 . Sobre el concepto de soberanía en la actualidad y sus derivaciones para la vida política, véase Dieter Grimm, Sovereignity. The Origen and Future of a Political and Legal Concept, Columbia University Press, Nueva York, 2009.

65 . En este sentido, la discusión sobre la soberanía y la apertura del Estado a los regímenes internacionales muestra la transformación de las visiones sobre este tema en el derecho constitucional (cf. Armin von Bogdandy y José María Serna de la Garza (coord.), Soberanía y Estado abierto en América Latina y Europa, UNAM, México, 2014).

66 . A este respecto, véase el post de Niko Krisch (7 de octubre de 2017) sobre la aplicación del concepto de soberanía en España: https://bit.ly/2S1CoxZ

67 . Una visión panorámica de este proceso puede encontrarse en el sucinto libro de Jordi Amat, La confabulación de los irresponsables, Anagrama, Barcelona, 2017.

68 . Miguel Saralagui, en su libro Carl Schmitt pensador español (Trotta, Madrid, 2016), analiza con detalle esta relación, así como muchos otros vínculos de amistad que Schmitt estableció en España a lo largo de sus largas estancias desde los años cuarenta. El propio Fraga Iribarne escribió sobre Carl Schmitt y su influencia en España, años más tarde (“Carl Schmitt en interpretación española”, en Dalmacio Negro Pavón (ed.), Estudios sobre Carl Schmitt, Madrid, 1996, pp. 137-160).

69 . Cf. “Cuando Fraga alertaba sobre el 155 en el debate constitucional”, ABC, 28 de noviembre de 2017.

70 . Cf. “Ovación, risas y aplausos en la bancada popular”, Diario16, 27 de octubre de 2017.

71 . Véase el Informe COTEC 2018, p. 4 (disponible en http://cotec.es/informe-cotec/).

72 . Real Decreto 3/2009, de 9 de enero, sobre traspaso de funciones de la Administración del Estado a la comunidad autónoma del País Vasco en materia de investigación y desarrollo científico y técnico, e innovación (BOE, 19 de enero de 2009).

73 . Véase un análisis de las estrategias regionales de innovación en estas autonomías, con una discusión de los problemas de coherencia de políticas que sufren, en Susana Borras y Jacint Jordana, “When regional innovation policies meet policy rationales and evidence: a plea for policy analysis”, European Planning Studies, 24 (12), 2016.

74 . La propia Comisión Europea, a través de Centro Común de Investigación, ha lanzado a mediados de 2018 un programa para apoyar a las regiones en coordinar internamente sus propias políticas de desarrollo y apoyo a la innovación. Cf. “La política de cohesión después de 2020. La Comisión ayuda a las regiones europeas a ser más innovadoras” (disponible en https://bit.ly/2AXqsDY).

75 . En Alemania, por ejemplo, o incluso en Italia, muchas de las autoridades responsables de la gestión de los programas europeos en temas de desarrollo regional son directamente los ministerios de los Länder, o regiones, lo que evita la interposición de un nivel de gobierno adicional. Por el contrario, en España son casi exclusivamente distintos ministerios del Gobierno central. Sobre el funcionamientos de las políticas de cohesión europea en España, véase Jacint Jordana, Andrea Noferini y Fabiola Mota, “The role of social capital with policy networks. Evidence from EU cohesion policy in Spain”, International Journal of Administrative Sciences, 78 (4).

76 . En el caso de Madrid, su regional innovation index (RII) era de 0,392 en 2011 y de 0,390 en 2017. Para Cataluña, el RII descendió de 0,406 a 0,402 entre estos años. Conviene señalar que en estos años se produjo asimismo un descenso de los valores de RII en los casos de País Vasco y Navarra, las dos autonomías con los índices más elevados —lo que en el caso de Navarra le llevó a perder su condición de strong innovator, siendo ahora esta condición mantenida solo por el País Vasco en España— (cf. “Regional Profiles in Spain, 2017”, disponible en https://bit.ly/2ef4WxN).

77 . Entre los intentos de conceptualizar la noción de Estado regulador, cabe destacar, entre otros, los artículos de Michael Moran, “Understanding the regulatory state”, British Journal of Political Science, 32 (2), 2002; David Levi-Faur, “The odyssey of the regulatory state: From a ‘thin’ monomorphic concept to a ‘thick’ and polymorphic concept”, Law & Policy 35 (1-2), 2013; o Giandomenico Majone, “From the positive to the regulatory state: causes and consequences of changes in the mode of governance”, Journal of Public Policy, 17 (2), 1997.

78 . Una muestra de ello son las agencias especializadas en implementar regulaciones sectoriales, que se ha extendido en las últimas décadas a través de todo el mundo, en muchos ámbitos distintos. Véase, en este sentido, la base de datos sobre agencias reguladoras presentada en Jacint Jordana, Xavier Fernández-i-Marín y Andrea C. Bianculli, “Agency proliferation and the globalization of the regulatory state: Introducing a data set on the institutional features of regulatory agencies”, Regulation & Governance, 12 (4), 2018.

79 . Una revision de estas tendencias puede encontrase en John Braithwaite, Regulatory Capitalism: How it Works, Ideas for Making it Work Better. Edward Elgar Publishing, 2008. Sobre distintos problemas de los instrumentos de regulación, incluyendo su supervisión, su ajuste a distintos ámbitos sectoriales, etc., véase Martin Lodge y Kai Wegrich, Managing Regulation. Regulatory Analysis, Politics and Policy, Palgrave, Londres, 2012.

80 . Véase, por ejemplo, su artículo “The rise of the regulatory state in Europe”, West European Politics, 17 (3), 1994, o su libro editado Regulating Europe, Routledge, Londres y Nueva York, 1996.

81 . Una síntesis de las principales ideas que se proponían a finales de los años ochenta en este sentido puede encontrarse en Daniel F. Spulber, Regulation and markets, MIT Press, Cambrdige, 1989.

82 . Para una exposición más elaborada de estas ideas, véase Jacint Jordana y David Levi-Faur, “The Politics of Regulation in the Age of Governance”, en J. Jordana y D. Levi-Faur (eds.), The Politics of Regulation, Edward Elgar, Cheltenham, 2004.

83 . Véase una revisión de las distintas perspectivas en el estudio de Fabrizio Gilardi, Delegation in the regulatory state: independent regulatory agencies in Western Europe, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2009.

84 . Sobre su desarrollo posterior y la construcción de un espacio propio de autonomía institucional, especialmente durante los años 2000, veáse Andrea Bianculli, Jacint Jordana y Ana G. Juanatey, “International Networks as Drivers of Agency Independence: The Case of the Spanish Nuclear Safety Council”, Administration and Society, 49 (9), 2017.

85 . Un examen cuantitativo de esta configuración puede encontrarse en Xavier Fernández-Marín, Andrea Bianculli y Jacint Jordana, “Are Regulatory Agencies Independent in Practice? Evidence from Board Members in Spain”, Regulation & Governance, 10 (3), 2016.

86 . Como un estudio de caso, véase el análisis sobre el regulador de las telecomunicaciones, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), entre 1996 y 2013. Ana García-Juanatey, Jacint Jordana y David Sancho (2017), “Administrative Innovations and Accountability Failures: The Termination of the Spanish Telecommunications Agency”, South European Society and Politics, 22 (3), 2017.

87 . Véase un detallado análisis jurídico de los cambios normativos, así como de las posiciones de la Comisión Europea, en Artemi Rallo Lombarte, “La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia: los reparos de las instituciones europeas sobre la independencia del regulador”, Teoría y Realidad Constitucional, 34, 2014, pp. 193-234.

88 . El acuerdo entre el Gobierno español y la Comisión Europea fue publicado en el BOE seis meses después de su firma, el 12 de diciembre de 2012. El punto 24 del acuerdo establecía el compromiso, como condición, del traspaso de facultades sancionadoras y de autorización del Ministerio de Economía al Banco de España.

89 . Como señalaba un periódico económico, en julio de 2018, el proyecto llevaba tiempo “durmiendo el sueño de los justos en el Congreso de los Diputados” y el nuevo Gobierno socialista se planteaba reformarlo (cf. Expansión, 10 de julio de 2018).

90 . Una descripción de la situación en 2016 fue destacada en “El Tribunal Constitucional acumula 32 recursos del Gobierno contra leyes catalanas”, El Periódico, 26 de abril de 2016.

91 . Aunque este capítulo se centra en la relación entre el Gobierno del Estado y las comunidades autónomas, no se puede dejar destacar que una situación análoga ocurrió con los gobiernos locales, sobre los que se extremaron todo tipo de controles y limitaciones con la Ley 23/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. A pesar de que la gran mayoría de las administraciones locales en España se encontraban en una situación relativamente saneada, estas afrontaron múltiples trabas para aumentar el gasto social durante la crisis, sin margen de endeudamiento. Todo ello, evidentemente, sin ningún tipo de dialogo ni reflexión conjunta entre niveles administrativos, imponiéndose la cultura jerárquica de la Administración.

92 . Un análisis comparativo de 13 países europeos puede encontrase en el artículo de Yves Steinbach, Christoph Knill y Jacint Jordana, “Austerity or Welfare State Transformation: Examining the Impact of Economy Crisis on Social Regulation in Europe”, Regulation and Governance. Una serie de estudios de caso detallados pueden encontrarse en Peter Starke, Alexandra Kaasch y Franca van Hooren, The Welfare State as Crisis Manager: Explaining the Diversity of Policy Responses to Economic Crisis, Palgrave MacMillan, Nueva York, 2013.

93 . El gráfico muestra, por una parte, la evolución del gasto en seguridad social y otras medidas de protección social por parte del Gobierno central y, por otra parte, en políticas sanitarias y de educación, en ambos casos descontando la inflación y tomando como año base el 2007.

94 . Véase un análisis de las estrategias del Partido Popular frente la crisis en Jacint Jordana en “Multiple Crisis and Policy Dismantling in Spain: Political Strategies and Distributive Implications”, Political Studies Review, 12 (2), 2014.

95 . Reales decretos 14/2012 y 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, y de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, respectivamente.

96 . De hecho, seis años más tarde, se reconoce que no existe ninguna evaluación de su efecto real, aparte del impacto negativo en la calidad de la sanidad pública y el declive de su percepción positiva entre la población española (cf. Emilio de Benito, “La sanidad empieza a recuperarse pero no llega al nivel de 2011”, El País, 25 de abril de 2018).

97 . En este sentido, es revelador el relato de los responsables del de Departamento de Economía de la Generalitat de Catalunya, entre los años 2010 y 2015, de sus relaciones con los ministerios económicos del Gobierno en España (Albert Carreras, Andreu Mas-Colell e Ivan Planas, Turbulències i Tribulacions. Els anys de les retallades, Edicions 62, Barcelona, 2018). La enorme desconfianza existente entre ambas partes, las fuertes tensiones existentes, la falta de transparencia en sus comunicaciones y el criterio político vinculado a las decisiones financieras dominaron las relaciones entre ellos, creando una situación muy difícil para la gestión de las políticas presupuestarias.

98 . Gøsta Esping-Andersen y Bruno Palier, Los tres grandes retos del Estado de bienestar, Ariel, Barcelona, 2010.

99 . Estuvo vigente entre el 1 de julio de 2007 y el 31 de diciembre de 2010, y consistía en un único pago, de carácter universal, de 2.500 euros para las madres de todos los bebés nacidos en España, si disponían de la nacionalidad española, o bien dos años de residencia en el país. Para las madres solteras, familias numerosas e hijos discapacitados, la ayuda aumentaba 1.000 euros más. Sobre sus efectos para la natalidad y sus implicaciones económicas, véase la investigación de Libertad González, “The effect of a universal child benefit on conceptions, abortions, and early maternal labor supply”, American Economic Journal: Economic Policy, 5 (3), 2013.

100 . Sofía Pérez, “Los recortes en Educación Infantil pasan inadvertidos, pero tienen consecuencias”, eldiario.es, 23 de marzo de 2017.

101 . Solo un 38 por ciento de los menores de 0 a 3 años estaban escolarizados el curso 2017-2018, aproximadamente la mitad en escuelas privadas, en su mayor parte no concertadas. Cf. Daniel Sánchez, “¿Van a ser gratis todas las escualas infantiles hasta los 3 años?”, eldiario.es, 15 de octubre de 2018.

102 . Olga Salido, “Female Employment and Policies for Balancing Work and Family Life in Spain”, Ana María Guillen y Marta León (eds.), The Spanish Welfare State in European Context, Ashgate, Farnham, 2011.

103 . Clara Blanchar, “La guardería municipal número 100”, El País, 27 de diciembre de 2018.

104 . Sobre las políticas de infancia en los primeras décadas de la democracia en España, véase Gerado Meil, ‘The Evolution of Family Policy in Spain’, Marriage & Family Review 3 (39), 2006, y Celia Valiente, “The Rejection of Authoritarian Policy Legacies: Family Policy in Spain 1975–1995”, South European Society & Politics, 1 (1), 1996.

105 . La falta de posiciones claras sobre políticas de infancia en el seno de los partidos impidió la formación políticas más coherentes y activas a lo largo de los años. Sobre este argumento, véase Andrea Bianculli y Jacint Jordana, “The unattainable politics of child benefits policy in Spain”, Journal of European Social Policy, 23 (5), 2013.

106 . “El Gobierno planea acabar con la inmersión lingüística en Cataluña”, El País, 15 de febrero de 2018.

107 . “Ciudadanos propone suprimir las lenguas cooficiales como requisito para la función pública”, La Vanguardia, 9 de febrero de 2018.

108 . Un análisis sobre la demandas lingüísticas y las reacciones políticas y sociales presentes en estos conflictos, a partir de una selección de casos en Galicia, Cataluña, Euskadi y Baleares, a lo largo de las últimas décadas, puede encontrase en el estudio elaborado por Andrea Bianculli, Jacint Jordana y Siresa López, “Linguistic policies and citizens’ claims in a multinational state: the case of Spain”, en Francís Chevenal y Mónica Ferrin (eds.), Citizenship in Segmented Societies: Lessons for the EU, Edward Elgar, Cheltenham, 2018.

109 . Véase un ilustrativo mapa de su distribución territorial en España en Wikipedia, https://bit.ly/2MljTiL

110 . Estas situaciones, en contraposición al “federalismo lingüístico”, han sido denominadas “autonomías lingüísticas”, donde encontramos un Estado que históricamente ha apostado por un proyecto de construcción nacional basado en el monolingüismo, mientras que algunas periferias territoriales muestran regímenes plurilingües. La tipología ha sido propuesta por Peter Kraus, A Union of Diversity. Language, Identity and Polity-Building in Europe, Cambridge University Press, Nueva York, 2008.

111 . Recientemente, ha emergido un interesante debate académico sobre el concepto de justicia lingüística, donde se teoriza sobre el contenido de estos derechos y su implicación para las políticas lingüísticas (véase Helder de Schutter, “Language policy political philosophy. On the emerging linguistic justice debate”, Language Problems and Language Planning, 31 (1), 2007.

112 . Sobre la complejidad de las políticas lingüísticas y discusiones normativas que inspiran sus orientaciones, véase, desde la perspectiva de la democracia liberal, el trabajo de Elvira Riera Gil, Why Languages Matter to People, IEA-Generalitat de Catalunya, Barcelona, 2016.

113 . Sobre el concepto de pluralismo lingüístico en sociedades ampliamente bilingües, véase Elvira Riera, Why Languages Matter… op. cit., cap. 5, que también incorpora un análisis empírico sobre sociedades diversas y bilingües, sumamente revelador.

114 . Véase, por ejemplo, el trabajo de Laia Balcells, “Mass Schooling and Catalan Nationalism”, en Nationalitism and Ethnic Politics, 19 (4), 2013, donde compara los tiempos distintos de la alfabetización masiva a ambos lados de los Pirineos. Balcells argumenta que la alfabetización de masas llegó más tarde en la Cataluña española que en Francia y ello coincidió ya con el resurgir nacionalista en Cataluña, durante las primeras décadas del siglo XIX.

115 . Una muestra de esta estrategia puede encontrarse en el estudio de José del Valle y Laura Villa, “Lenguas, naciones y multinacionales: Las políticas de promoción del español en Brasil”, Revista da ABRALIN, 4 (1/2), 2017.

116 . Es especialmente interesante el editorial de El País, de 16 de agosto de 1983, titulado “La resaca de la LOAPA”, en el que el periódico arremete contra el intento de los partidos mayoritaritos de hacer una relectura del título VIII de la Constitución orientada a concertar todo el poder normativo en el Congreso de los Diputados.

117 . Para una panorámica general, véase el artículo de Jorge Cagiao “La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal”, en Cahiers de Civilisation Espagnole Contemporaine, 15, 2015.

118 . Las iniciativas han sido muy numerosas, incluyendo múltiples sugerencias. Como ejemplo, podemos destacar las propuestas recientes del grupo encabezado por Santiago Muñoz Machado, “Ideas para una reforma de la Constitución” (véase https://bit.ly/2RIGN9Y), que circuló en noviembre de 2017, o los planteamientos de Julio González sobre una reforma federal (véase https://bit.ly/2S05Gxc). Ya del año 2012 se puede consultar documento impulsado por la Fundación Ciudadanía y Valores “Cinco propuestas para una reforma constitucional en clave federal”, elaborado también por un grupo de juristas (véase https://bit.ly/2S1eBhP). Entre los planteamientos realizados desde Cataluña, ya desde hace años y con distintas perspectivas, cabe señalar la propuesta de la Fundació Rafael Campalans, “Por una reforma constitucional federal”, Papers de la Fundació, 164, 2013; o los trabajos de Ferrán Requejo (entre ellos, Federalismo Plurinacional y Pluralismo de Valores. El caso español, CEPC, Madrid, 2007) y de Miquel Caminal (por ejemplo, El federalismo pluralista. Del federalismo nacional al federalismo plurinacional, Paidós, Barcelona, 2002).

119 . Este año, después de una delicada negociación interna con el PSC, el Consejo Territorial del PSOE realizó la llamada Declaración de Granada, expresada en el documento “Hacia una estructura federal del Estado” (véase https://bit.ly/2Wez4z5).

120 . J. J. Linz, “Democracia, multinacionalismo y federalismo”, Revista Española de Ciencia Política, 1, 2000.

121 . Sobre la lógica centralista y centralizadora de las instituciones políticas del Estado y, en particular, del Gobierno central y la Administración General del Estado, desmintiendo los argumentos a favor de una cierta federalización, véase la revisión de Alba Nogueira, “El mito de la España casi-federal”, Agenda Pública (disponible en https://bit.ly/2B3YXqT).

122 . La media de funcionarios públicos entre los ministros de los gobiernos de la democracia ha sido del 63 por ciento sobre el total, incluyendo académicos, según datos de Juan Rodríguez Teruel, en Los ministros de la España democrática: reclutamiento político y carrera ministerial de Suárez a Zapatero (1976-2010), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2011. Por otra parte, el mismo estudio muestra como el origen territorial de los ministros de los gobiernos de la democracia está muy concentrado en Madrid, tanto por nacimiento como por su origen profesional. Por ejemplo, el 42 por ciento de los ministros de la democracia nacieron en Madrid o Castilla-León. En los últimos gobiernos de Rajoy, desaparecen los profesores, pero el número de altos funcionarios aumenta hasta el 62 por ciento (El País, 3 de noviembre de 2016).

123 . Ignacio Sánchez-Cuenca, La confusión nacional…, op. cit., pp. 55-62.

124 . Josep M. Colomer, España: La historia de una frustración, Anagrama, Barcelona, 2018, pp. 122-133.

125 . La idea de encontrar al Estado en las políticas públicas no es nueva (por ejemplo, Fritz Scharpf, Governing in Europe: Efective and Democratic?, Oxford University Press, Oxford, 1999), pero ha sido reformulada recientemente por Karen Orren y Stephen Skowronek en su libro The Policy State (Harvard University Press, Cambridge, 2017). Los autores, que centran su discurso en EE UU, argumentan que las políticas públicas se han convertido en la raison d’être de los estados actuales, lo que genera nuevos problemas para la efectividad y legitimación de estos, especialmente en tiempos de cambio e inestabilidad política.

126 . Martin Lodge y Kai Wegrich, The Problem-solving Capacity of the Modern State, Oxford University Press, (eds.),Oxford, 2014.

127 . Sobre la idea del Estado como defensor de la paz civil, Pierre Birnbaum, Où va l’État? Essay sur les nouvelles élites du pouvoir, Seuil, París, 2018. En su estudio sobre las elites administrativas en Francia, Birnbaum destaca especialmente su capacidad de mantener un sistema meritocrático que respeta la dimensión universal del acceso al espacio público. A pesar de múltiples tensiones y amenazas (corrupción, globalización, valores privados, etc.), Birnbaum muestra cómo los altos funcionarios, en una proporción muy elevada, no se aprovechan del Estado, sino que ejercen una función de “guardianes del Estado”, sin ser incompatible con algunas experiencias profesionales en el mundo privado.

128 . Carl Dahlström y Víctor Lapuente, Organizing Leviathan. Politicians, Bureaucrats, and the Making of Good Government, Cambridge University Press, Cambridge, 2017. El libro, rico en ejemplos sobre el caso español, demuestra, a partir de una base de datos que incluye un gran número de países, la importancia del grado de separación de carreras entre políticos y funcionarios para la calidad del Gobierno, incluyendo la reducción de la corrupción o la mejora de los servicios públicos.

129 . Según el Eurobarómetro de septiembre de 2018, un 61 por ciento de los españoles se mostraba insatisfecho con el funcionamiento de la democracia (frente a un 39 por ciento del conjunto europeo), siendo uno de los países de la UE con resultados más bajos.