ATADO Y MAL ATADO

Franco quiso que el régimen quedara ?atado y bien atado? tras su muerte. Pero un año después de su desaparición, el propio régimen desató el nudo sin demasiadas dificultades. La transición a la democracia se produjo mediante la aprobación en las Cortes, el 18 de noviembre de 1976, de la octava Ley fundamental del franquismo, la Ley para la Reforma Política. Los procuradores de las Cortes franquistas votaron a favor de una ley que acababa con el régimen y daba paso a unas elecciones democráticas y un periodo constituyente. En la época, fue corriente hablar del ?harakiri? o del ?suicidio? del franquismo. ¿Por qué los procuradores aceptaron ?suicidarse? políticamente? Esta pregunta no ha recibido una respuesta satisfactoria hasta el momento. En este libro se reconstruye la situación política del año 1976, analizando la correlación de fuerzas entre la oposición y el régimen, así como las reformas llevadas a cabo primero por el Gobierno de Carlos Arias Navarro y luego por el de Adolfo Suárez, y se propone una explicación del comportamiento paradójico de los procuradores.

©2014, Sánchez-Cuenca, Ignacio

©2014, Alianza

ISBN: 9788420684710

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Generado por: Ramón Hortelano, 14/02/2017

INTRODUCCIÓN

AN individual can bind himself to certain actions, or at least make deviations from them more costly and hence less likely, by having recourse to a legal framework that is external to and independent of himself. But nothing is external to society. With the exception of a few special cases, like the abdication of powers to the International Monetary Fund, societies cannot deposit their will in structures outside their control: they can always undo their ties should they want to.

Jon Elster, Solomonic Judgements

1.

El 30 de diciembre de 1969, en su discurso televisado de fin de año, Francisco Franco pronunció estas palabras: «todo ha quedado atado y bien atado, con mi propuesta y la aprobación por las Cortes de la designación como sucesor a título de Rey del Príncipe Don Juan Carlos de Borbón»1. Franco ya había utilizado la metáfora del nudo y la atadura en otras ocasiones. El 27 de mayo de 1962 dijo ante un nutrido grupo de seguidores: «detrás de mí todo quedará bien atado y garantizado por la voluntad de la gran mayoría de los españoles, de los que, con el Movimiento, constituís nervio y esencia, y por la guardia fiel e insuperable de nuestros ejércitos»2. Franco y los suyos creían que la institucionalización del régimen, culminada con la Ley Orgánica del Estado de 1967, más la vigilancia ejercida por los militares, permitirían que el régimen sobreviviese con Juan Carlos de Borbón como Rey sucesor.

El franquismo, como toda dictadura duradera, trató de perpetuarse mediante su institucionalización3. La fórmula que el régimen utilizaba para conjurar la incertidumbre que acompañaría al «hecho biológico» (la muerte de Franco) era «después de Franco, las instituciones». Las instituciones se caracterizan por funcionar al margen de la personalidad e intereses de aquellos que operan según sus reglas: de ahí que puedan sobrevivir a las personas. Si bien la institucionalización completa de un sistema político es más complicada en un régimen autoritario, pues no hay instancias de control que velen por el cumplimiento de las reglas, habiendo siempre una posición última de poder que es personal, las dictaduras no han dejado de intentarlo. La evolución política del régimen del 18 de julio puede entenderse como un intento (fallido) de conseguir una institucionalización que hiciera posible la perduración de un franquismo sin Franco. Ya en el preámbulo de la Ley del 17 de julio de 1942 de creación de las Cortes, la existencia de un cuerpo legislativo frente al poder omnímodo del dictador se justificaba en estos términos:

Continuando en la Jefatura del Estado la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general en los términos de las Leyes de 30 de enero de 1938 y 8 de agosto de 1939, el órgano que se crea significará, a la vez que eficaz instrumento de colaboración en aquella función, principio de autolimitación para una institución más sistemática del Poder.

Dentro del régimen, la preocupación por el futuro más allá de Franco estuvo muy presente especialmente entre los falangistas, quizá porque eran ellos quienes tenían más sólidos principios ideológicos. El intento más ambicioso de «blindar» el régimen frente a los azares de la sucesión del jefe del Estado fue el proyecto constitucional de José Luis de Arrese de 1956, en el que se propugnaba que la soberanía política se hiciera residir en el Movimiento Nacional. Si el Movimiento se convertía en depositario de las esencias del régimen, la personalidad e ideología del dictador pasaba a un segundo plano. Para ello, era necesario separar las tres jefaturas que se encontraban en manos de Franco, la del Estado, la del Gobierno y la del Movimiento, creando así un sistema de control interno que permitiera expulsar del poder al Rey sucesor si este no cumplía con los principios fundamentales del régimen. En palabras del propio Arrese, «en caso de fricción entre el Rey y la doctrina, yo estaría siempre de parte de la doctrina. (…) A mi juicio, esto se conseguiría poniendo el poder político en el Movimiento»4. Con ello el sistema quedaría clausurado, cerrado a toda posibilidad de cambio profundo.

El proyecto constitucional de Arrese fracasó. La Iglesia se oponía a los planes de los azules y Franco, además, no veía con buenos ojos que sus poderes fueran recortados. En 1957 realizó un cambio de Gobierno que supuso el definitivo arrumbamiento de las esperanzas falangistas. No es de extrañar que el principal inspirador de las reformas de Arrese, Emilio Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, escribiera en sus memorias que «fue en ese momento cuando el franquismo se jugó y perdió la continuidad sin Franco»5.

El régimen, no obstante, mantuvo, mediante la Ley de Principios del Movimiento Nacional (de 17 de mayo de 1958) y, sobre todo, mediante la Ley Orgánica del Estado (de 10 de enero de 1967), su proceso de institucionalización. Pero dicho proceso no consiguió garantizar la continuidad, como se vio tan sólo un año después de la muerte del dictador, el 18 de noviembre de 1976, cuando las Cortes orgánicas del régimen desataron las cuerdas del sistema al aprobar la Ley para la reforma política (LRP). Fue, sin duda, el episodio más importante de la transición española a la democracia. La LRP sirvió como el instrumento jurídico-político en virtud del cual se daba paso a un sistema bicameral con poderes constituyentes cuyos miembros serían elegidos mediante sufragio universal. Asimismo, la LRP garantizó el continuismo legal entre el régimen franquista y el nuevo régimen democrático. La LRP era la octava y última Ley Fundamental del sistema constitucional del 18 de julio: el tránsito de la dictadura a la democracia se realizaba, pues, según los procedimientos institucionales del ordenamiento jurídico de la dictadura y lo realizaban las élites políticas de la dictadura. En lugar de cortarlas, se desataban las costuras del sistema, conforme a las reglas de uso de dicho sistema.

La LRP significó el suicidio del régimen. Las Cortes sancionaron una Ley que hacía posible la desaparición del sistema político del franquismo. Frente a las Cortes de 1943 basadas en la representación orgánica de las tres entidades naturales de la vida nacional (familia, municipio y sindicato), se pasaba a unas Cortes de representación liberal (ideológica y partidista). Los procuradores en Cortes que votaron a favor de la LRP acabaron con las reglas mediante las cuales ellos mismos ejercían el poder legislativo. Dejaba de haber procuradores designados, sin legitimación democrática, y pasaban a ser sustituidos por diputados y senadores elegidos en listas de partidos políticos por sufragio universal6.

A todos los efectos, el cambio fue drástico y profundo. Por eso, puede decirse que la LRP supuso una suerte de suicidio institucional. Por supuesto, los procuradores podían pensar en reciclarse dentro del nuevo sistema democrático en diputados o senadores, en directivos de empresas públicas o en los puestos más altos del escalafón administrativo; no en vano, la élite franquista se propuso dirigir y mantener el control sobre el proceso de cambio político. Pero esas trayectorias políticas en la etapa democrática, basadas en ambiciones satisfechas en grado muy variable y difícil de cuantificar, son compatibles con que, desde el punto de vista institucional, concluyamos que la LRP supuso el fin de un régimen y el comienzo de otro. Fue, digámoslo así, una voladura controlada.

Que el régimen se suicidó no es solamente una interpretación retrospectiva de los hechos. Políticos y periodistas hablaron entonces de suicidio. Por esos modismos que se imponen caprichosamente en cada época, muchos se refirieron a la votación de la LRP como un «harakiri»; así puede leerse en los editoriales de periódicos españoles y extranjeros al día siguiente de la aprobación de la Ley7. En realidad, ya se había empezado a utilizar el término unos meses antes, a propósito del proyecto de reforma constitucional del Gobierno de Carlos Arias Navarro en el que desaparecía el Consejo Nacional del Movimiento8. El democristiano José María Gil-Robles escribió en mayo de 1976, justo antes de que se iniciaran las votaciones sobre las reformas de Arias: «Me parece el colmo de la ingenuidad pedir a la mayoría de las Cortes, del Consejo del Reino y del Consejo Nacional del Movimiento que practiquen una especie de harakiri político y hasta económico»9. Cuando el proyecto llegó en junio de 1976 al propio Consejo, fueron varios los consejeros que, con palabras grandilocuentes, se quejaron de que se les estaba incitando al suicidio político. Un inmovilista recalcitrante como Joaquín Gías Bové habló de «harakiri». No fue el único, como muestro en el capítulo 2.

El continuismo legal en la transición («de la ley a la ley») significaba que el nuevo régimen tenía que nacer del viejo y eso sólo era posible si las élites franquistas aceptaban un cambio de reglas en razón del cual perdían sus posiciones institucionales de autoridad. El suicidio político fue, desde este punto de vista, una forma de abdicación colectiva10.

2.

¿Por qué los procuradores franquistas aceptaron «suicidarse» políticamente? ¿Acaso no tenía razón Gil-Robles cuando defendía que no tenía sentido esperar que los políticos del régimen votaran a favor del suicidio institucional? A mi juicio, esta es la cuestión fundamental de la transición española. Creo que hasta el momento no se ha ofrecido una respuesta rigurosa en la abundante literatura sobre el tema. No hay estudio que no señale la importancia decisiva de la LRP en el proceso de democratización, pero a la hora de ofrecer una explicación del comportamiento sorprendente de los procuradores, se resuelve el problema con alusiones a la tradicional sumisión de los legisladores franquistas a los designios del Ejecutivo, a la altura de miras de los procuradores, que habrían antepuesto los intereses generales del país a sus intereses personales, o a las presiones que ejerció el Ejecutivo sobre los procuradores para conseguir votos a favor de la LRP en las Cortes.

En este libro pretendo ofrecer una explicación del cambio político en la primera fase de la transición, la que cubre el periodo que va entre la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 y la celebración de las primeras elecciones generales el 15 de junio de 1977, entendiendo que el momento crucial del cambio fue la votación del 18 de noviembre de 1976. Hay una segunda fase de la transición que se inicia tras las elecciones, en la que se elabora la Constitución, se aprueba la Ley de amnistía y se llega a un acuerdo amplio de carácter económico y social (Pactos de la Moncloa). Esta segunda fase, que muchos alargan hasta el golpe fallido del 23-F, o incluso hasta la victoria del PSOE en las elecciones del 28 de octubre de 1982, queda caracterizada por el consenso y los pactos a los que llegaron las fuerzas políticas con representación parlamentaria y es la que ha impreso un sello específico al modelo español de democratización. Sin embargo, si entendemos, en un sentido estricto, que la democratización consiste en que un régimen dictatorial acabe (pacífica o violentamente) y se inaugure una democracia con unas elecciones, la clave está en el año 1976 y en la primera mitad de 1977. No quiero decir con ello que la transición finalizó el 15 de junio de 1977. Todo podría haber descarrilado tras las primeras elecciones, sin que la democracia llegara a asentarse, como ha ocurrido en muchos otros países. No obstante, el paso de un poder político dictatorial a otro democrático se materializó, con sus limitaciones, en las primeras elecciones generales11.

En los libros más superficiales y propagandísticos sobre la transición, tiende a proyectarse lo que sucedió en la segunda fase sobre la primera. De este modo, la transición española se caracterizaría sobre todo por pactos incluyentes entre las élites del régimen y de la oposición. No es esto, sin embargo, lo que sucedió en la primera fase. Entre la muerte de Franco y las elecciones no hubo concordia, ni pacto, ni consenso; hubo unas breves y estériles negociaciones entre las fuerzas políticas, pero no llegaron a ninguna parte. El cambio político se produjo desde arriba, desde las instancias de poder del Estado, unilateralmente, sin el concurso de los partidos opositores. En el primer intento de cambio, el de Arias Navarro, el presidente se negó en rotundo a entrevistarse con ningún miembro de la oposición. En el segundo intento, el que acabó teniendo éxito, el de Adolfo Suárez, se celebraron múltiples encuentros por separado con líderes de los partidos clandestinos (muchos de estos encuentros fueron secretos o «discretos»), pero no llegó a haber unas auténticas negociaciones ni se alcanzaron pactos relevantes entre el régimen y la oposición. La oposición, desde la calle y la fábrica, presionó todo lo que pudo para que hubiese una ruptura con el régimen franquista, aunque no lo consiguió. El esfuerzo, con todo, no fue baldío, pues la presión popular obligó a acelerar y profundizar los planes de reforma: sin la presión desde abajo, no habrían llegado tan lejos las reformas desde arriba12. El Gobierno de Arias se vio sobrepasado por las presiones populares y reaccionó con excesos represivos que agotaron su crédito político e hicieron inviable su supervivencia. Reemplazado Arias por Suárez, este dio un impulso más decidido a la reforma y tomó la iniciativa ante la oposición. El movimiento opositor terminó adaptándose a los planes de cambio de Suárez, es decir, aceptó que las elecciones las convocara un Gobierno franquista y se celebraran en las condiciones que estableció dicho Gobierno.

Pues bien, para poder responder a la pregunta de por qué el franquismo aceptó el suicidio, es preciso analizar no sólo la reforma de Suárez, sino también la experiencia reformista anterior de Arias Navarro; y comparar ambas. Ese ejercicio rara vez se ha hecho en los estudios sobre la transición, ya que apenas se ha prestado atención a la reforma de Arias, juzgando retrospectivamente que estaba condenada a fracasar desde el momento en que fue concebida. Sin embargo, si se procede, como sugiero, a hacer la comparación, surge un interrogante que muy pocos han examinado sistemáticamente13. La reforma de Arias era una liberalización del sistema: se introducían parcelas de libertad, con partidos políticos pero excluyendo al Partido Comunista, y se creaba un sistema bicameral en el que la Cámara baja sería elegida por sufragio universal, mientras que la Cámara alta seguiría careciendo de legitimación popular y tendría poder de veto. La reforma de Suárez, en cambio, era una democratización: se basaba también en un sistema bicameral, sólo que esta vez elegido todo él mediante sufragio universal y con poderes constituyentes. Lo extraño es que tanto el Consejo Nacional como las Cortes mostraron mayor hostilidad y resistencia ante la liberalización de Arias que ante la democratización de Suárez. En principio, la reforma de Arias era menos radical, y, por tanto, más aceptable para las élites franquistas, que la de Suárez. La crítica de consejeros y procuradores al proyecto de Arias no surgió porque este les pareciera demasiado moderado, sino porque a su juicio iba demasiado lejos en el desmontaje del régimen. ¿Pero entonces cómo es posible que muchos de ellos aceptaran el proyecto de Suárez, que suponía un desguace casi total?

La explicación que se ofrezca sobre el suicidio institucional del 18 de noviembre debe poder hacerse cargo de este comportamiento tan sorprendente de las élites franquistas, más críticas con la reforma moderada que con la radical. En esa diferente reacción de los procuradores se encuentra la clave para entender el proceso de cambio político a lo largo de 1976.

3.

Cuando se analiza un proceso de cambio político con el microscopio, vemos a distintos actores interactuando unos con otros. Tratamos de reconstruir sus estrategias políticas, sus objetivos, sus creencias sobre la situación en la que se encuentran, sus expectativas sobre lo que puede suceder, así como los apoyos con los que cuentan. A partir de esa malla de interacciones, vamos reconstruyendo cómo el cambio tuvo lugar. Cuando analizamos, ahora en plural, procesos de cambio político con el telescopio, los actores no son más que unos puntos, indistinguibles unos de otros; por lo tanto, nos vemos obligados a pasar por alto los detalles y nos centramos en las condiciones generales en las que se produce el cambio (niveles de desarrollo económico de los países, niveles de desigualdad, niveles educativos, flujos comerciales con otros países, experiencias anteriores de inestabilidad política, etc.).

Este libro está escrito sobre todo con el microscopio. Para poder ofrecer una respuesta convincente a la cuestión que he planteado, es preciso aclarar primero si el proceso de cambio que estudio estaba predeterminado por condiciones estructurales a nivel macro o fue más bien contingente, resultado de las elecciones a nivel micro que tomaron múltiples actores por motivos que no eran enteramente predecibles. En realidad, la dificultad de cómo conjugar la influencia simultánea de condiciones estructurales y decisiones de personas en posiciones de poder es más teórica que práctica. Cabe afirmar simultáneamente que en la transición española fue fundamental tanto el nivel de desarrollo que había alcanzado el país como la estrategia que siguió Suárez para obtener el apoyo de las Cortes franquistas a la reforma. De lo que se trata es de delimitar el ámbito de influencia causal en cada caso. Los distintos factores operaron en planos diferentes de la realidad.

Las condiciones estructurales de España hacían muy probable que tras la muerte de Franco España se convirtiera en una democracia. Hay múltiples estudios que muestran una asociación muy sólida entre desarrollo económico y democracia; es este uno de los hallazgos mejor documentados empíricamente en las ciencias sociales. Cuanto más elevado es el nivel de renta per cápita de un país, más probable resulta que sea una democracia14. En lo que no hay acuerdo es en cómo interpretar esta asociación: algunos mantienen que el propio desarrollo económico crea las condiciones para que surjan democracias; otros, en cambio, defienden que las democracias surgen por motivos más bien azarosos en cualquier nivel de desarrollo, pero tienden a consolidarse y a sobrevivir sólo en países de renta alta. Pues bien, la probabilidad de que España fuera una democracia en 1977 dado su nivel de renta per cápita era del 85% (frente al 57% en Portugal en 1975)15. El desarrollo económico, además, no sólo es relevante para el tipo de régimen político, sino también para la ocurrencia de conflictos civiles violentos16. La probabilidad de que un país con la renta per cápita de España en 1977 sufriera una guerra civil no era nula, pero sí extremadamente baja17.

A estas condiciones iniciales tan favorables, hay que añadir que Portugal y Grecia ya eran democracias cuando muere Franco. Portugal había celebrado las elecciones a la asamblea constituyente en el primer aniversario de la Revolución de los claveles, el 25 de abril de 1975, y Grecia lo había hecho unos meses antes, el 17 de noviembre de 1974. Por tanto, tras la desaparición del dictador, España aparecía como el único país de Europa occidental que no era democrático. Esta anomalía no podía durar mucho tiempo.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la primera crisis del petróleo en 1973 golpeó duramente al régimen y acabó con uno de los pilares de su supervivencia, la prosperidad que el crecimiento económico generaba desde los años sesenta, tras el abandono de la política de la autarquía. Durante 1974, pero más todavía en 1975, se produjo un aumento importante de la conflictividad laboral que podía interpretarse como indicador de una insatisfacción muy generalizada con el régimen.

Estos tres factores (alto desarrollo económico, transiciones en Grecia y Portugal y crisis del petróleo) empujaban hacia una salida democrática. Todo indica que después de la muerte de Franco, España tenía que convertirse en una democracia.

Ahora bien, la ruta mediante la cual España se democratizara no estaba escrita en ninguna parte. Cuando empezamos a descender a los detalles, colocando el ojo sobre el microscopio, la contingencia va cobrando mayor peso y aparecen posibilidades nunca realizadas que hacen pensar en vías alternativas de desarrollo de la transición. Con otras palabras, las condiciones estructurales predeterminaban un resultado final en el medio plazo, una democracia liberal como las del resto de Europa. No obstante, para llegar a ese estadio los caminos que podían transitarse eran múltiples. Creo que las élites políticas tuvieron una gran responsabilidad en la forma en que se introdujo la democracia en España, pero no en que esta llegara finalmente, por más que esto pueda parecer paradójico a primera vista. La democracia se impuso porque las circunstancias del país eran ciertamente propicias para ello, pero había varias vías para la democratización. La elección de una u otra fue en buena medida contingente, en el sentido de que dependía de las estrategias políticas de las élites y de la capacidad de acción colectiva de las fuerzas opositoras. He procurado dar gran importancia a las posibilidades no realizadas, lo que técnicamente se llaman «contrafácticos». España podría haber llegado más rápidamente a la democracia si la ofensiva lanzada por la oposición en los tres primeros meses de 1976 hubiera tenido éxito. Habría sido en tal caso una transición por ruptura, parecida a la portuguesa. En algunas ciudades hubo situaciones prácticamente insurreccionales que ejemplificaban lo que la oposición llamaba «ruptura democrática»: en el capítulo 1 examino los casos excepcionales de Vitoria, Sabadell y Getafe. Si estas movilizaciones se hubieran extendido por el resto del país, es probable que la transición hubiese evolucionado por una vía muy diferente.

Había otras alternativas en las que es imaginable que la ruptura se hubiese materializado. Si, por ejemplo, el Rey no hubiera cesado a Arias en julio de 1976 y este hubiese continuado en el poder, liberalizando el régimen pero no democratizándolo, excluyendo a los comunistas pero invitando a los socialistas y a fuerzas opositoras moderadas a participar en las elecciones a la Cámara baja, no cabe descartar que la situación hubiese explotado y que lo que la oposición no consiguió en los primeros meses del año, lo hubiera conseguido más tarde ante la constatación de inmovilismo del régimen. Pero esto mismo podría haber sucedido también si Suárez hubiera fracasado con la LRP y no hubiese obtenido la mayoría de dos tercios que necesitaba en las Cortes. ¿Qué habría sucedido entonces? Ante un fracaso de la reforma, la oposición podría haber conseguido suficiente apoyo popular como para exigir un Gobierno provisional con representación de todas las fuerzas políticas y convocatoria de elecciones a una asamblea constituyente con plenos poderes.

Las preguntas sobre contrafácticos pueden ir encadenándose a propósito de asuntos cada vez más concretos. El Rey, en julio de 1976, después de muchos titubeos, se decidió a cesar a Arias, con la idea de reemplazarlo por Adolfo Suárez. Pero ¿qué habría pasado si el presidente de las Cortes y del Consejo del Reino, Torcuato Fernández-Miranda, encargado de elaborar una terna de la que el Rey elegiría un nombre para la presidencia del Gobierno, no hubiese sido capaz de incluir en la misma a Adolfo Suárez, que hasta entonces era un personaje secundario en el franquismo en comparación con los Manuel Fraga, José María de Areilza, Federico Silva Muñoz, Gregorio López Bravo, Laureano López Rodó y tantos otros? Y si la votación en Cortes de la LRP no hubiese sido nominal, sino secreta, ¿habría obtenido el Gobierno igualmente resultados tan positivos? Muchos procuradores votaron a favor de la LRP porque entendieron que esa era la opinión mayoritaria en la Cámara y no querían quedarse al margen. Ahora bien, si el voto hubiese sido en conciencia, no es absurdo imaginar que muchos de quienes votaron públicamente a favor lo hubiesen hecho privadamente en contra.

Todas estas situaciones contrafácticas no son un mero pasatiempo intelectual. Es más bien al contrario: sólo teniendo en cuenta cuáles eran las alternativas que no terminaron realizándose podemos llegar a entender el comportamiento de los sujetos que estamos estudiando. Un cierto curso de acción se explica tanto por las razones que tenía la persona para adoptarlo como por las razones que tenía para descartar otros cursos alternativos18. Más en general, el examen de los contrafácticos de la transición nos pone sobre la pista del grado de contingencia que hubo en los cambios políticos y nos permite descartar ciertas interpretaciones que establecen que la transición se desenvolvió de acuerdo con un plan previamente establecido, ya fuera del Rey, de Torcuato Fernández-Miranda o de cualquier otra figura protagonista de la época19. Que los pronósticos de algunos fueran más acertados que los de otros no quiere decir que el proceso transitorio estuviese predeterminado.

4.

La democracia, pues, constituía el punto de llegada casi con certeza, aunque no lo percibieran así los actores de la época. No obstante, según acabo de indicar, los itinerarios para llegar hasta ella eran múltiples. Lo que me propongo en este libro es explicar las razones por las cuales el itinerario finalmente seguido fue uno y no otro. Esto exige determinar en primer lugar por qué la ruptura anhelada por la oposición no fue posible. En el capítulo 1 me ocupo de esta cuestión. Gracias a un nuevo cálculo de la serie mensual del volumen de huelga y a una base de datos con 2.073 manifestaciones en el periodo 1975-1981, elaborada por Paloma Aguilar y el autor, he podido reconstruir la evolución de las presiones que venían de abajo con mayor detalle y precisión de lo que se había hecho hasta el momento en los estudios sobre la transición. Los datos revelan que después de marzo de 1976 se produce una fuerte caída en las movilizaciones. Es entonces cuando la oposición abandonó el objetivo de la ruptura y se contentó con una «ruptura pactada», que por lo demás tampoco llegó a realizarse, ya que nada verdaderamente relevante se pactó antes de las elecciones de 1977. Según expongo, las razones últimas del fracaso de la estrategia rupturista fueron tres: el predominio de las motivaciones economicistas sobre las políticas en los conflictos laborales de la época, la moderación de la opinión pública y la capacidad represiva del Estado.

A pesar de que los activistas en la vanguardia de las luchas tuvieran un alto grado de conciencia política, el grueso de los trabajadores que participaban en las huelgas se movía por consideraciones económicas, que sólo se convertían en políticas como consecuencia de los excesos represivos de las fuerzas de seguridad y de los despidos arbitrarios en muchas empresas. En general, no había una base de apoyo suficiente en el conjunto de la clase trabajadora española a la estrategia rupturista. Los trabajadores querían mejores condiciones laborales, así como libertades sindicales y políticas, pero las protestas eran localizadas, relativamente breves y no llegaban a sumarse unas a otras constituyendo un desafío político al orden establecido. En el País Vasco, en la comarca del Baix Llobregat y en el cinturón industrial de Madrid los conflictos fueron más profundos, pero no llegaron a arrastrar al resto de la clase trabajadora en otras partes de España. Algo similar sucedió con las manifestaciones, que en la primera fase de la transición estuvieron muy ligadas a la campaña por la amnistía. Dicha campaña fue especialmente intensa en el País Vasco. La situación de esta región era especial, con niveles de movilización muy superiores a la media del resto del país. Si en toda España la protesta hubiese sido tan intensa como en el País Vasco, es bastante probable que la oposición hubiese podido imponer la opción rupturista.

En el conjunto de España la moderación fue la actitud dominante. Si vamos más allá de huelgas y manifestaciones y examinamos los datos escasos y heterogéneos sobre opinión pública en la época, cabe concluir que el apoyo a la democracia estaba muy extendido, pero el apoyo específico a la ruptura no pasaba del 20% de la población. La posición mayoritaria en la sociedad eran la cautela, la prudencia y el deseo de un cambio gradual más que un cambio brusco. Las tasas de no respuesta e indiferencia política eran muy elevadas en las encuestas de la época. El Gobierno tenía un acceso privilegiado a los datos de opinión pública y sabía que la ruptura no tenía suficiente predicamento en la sociedad para ser una amenaza seria.

Finalmente, en España el Estado fue capaz de mantener el orden. Su capacidad represiva era alta. Las autoridades eran conscientes de que debían conservar el control de la situación en todo momento. En cierto modo, puede decirse que el equivalente al continuismo legal del régimen en el plano político era la prevención de cualquier vacío de poder. Para ello, había que impedir a toda costa que la oposición pudiera hacerse fuerte en la calle. La detención de sindicalistas durante las huelgas y la represión extremadamente violenta de los manifestantes en el País Vasco y en otros lugares de España consiguieron, a un coste de popularidad muy elevado para el Gobierno, el objetivo de mantener la oposición a raya. Aunque resulta muy difícil de demostrar empíricamente, es razonable pensar que los sucesos de Vitoria del 3 de marzo de 1976, en los que las fuerzas de seguridad mataron a cinco ciudadanos, ejercieron una influencia determinante en la caída de las movilizaciones que se observa en los meses siguientes.

Hacia la primavera de 1976 la opinión dominante en el Gobierno de Arias Navarro era que la oposición no estaba preparada para producir una situación de ruptura en el país. Esto no significa que las movilizaciones fueran inútiles, puesto que sin ellas el régimen no habría tenido demasiados incentivos para embarcarse en reforma alguna20. Sin las presiones desde abajo, las élites no se habrían convencido de la necesidad de iniciar la reforma; podrían haber adoptado alguna medida cosmética de liberalización, pero no habrían ido mucho más allá. Por otro lado, la represión de las protestas organizadas por la oposición supuso un desgaste importante en el primer Gobierno de la monarquía y, en última instancia, hizo fracasar el intento de liberalizar el régimen. Las movilizaciones, por tanto, tuvieron una importancia capital en la transición, a pesar de que no consiguieran su principal objetivo.

En el capítulo 2 analizo la reforma liberalizadora de Arias. Su principal impulsor fue el vicepresidente segundo y ministro de la Gobernación, Manuel Fraga, quien, muy influido por su experiencia anglosajona como embajador en Londres en los años 1973-1975, regresó a España tras la muerte de Franco convencido de algunas de las bondades del sistema político británico. La principal lección que extrajo fue que los cambios de reglas e instituciones debían ser graduales, sin poner en cuestión los pilares básicos del régimen. Así, su propuesta consistía en desarrollar el precedente de la representación familiar en las Cortes franquistas creando un sistema bicameral en el que la Cámara baja fuera únicamente «familiar», elegida por sufragio universal mediante un sistema electoral mayoritario de circunscripciones uninominales, y la Cámara alta sirviera de refugio para los intereses orgánicos del régimen y tuviese poder de veto sobre los proyectos legislativos de la Cámara baja. En las elecciones «familiares» habría cierto pluralismo político, incluyendo a los socialistas pero excluyendo a los comunistas.

Se trataba de una reforma muy moderada, que liberalizaba el régimen pero no lo democratizaba, puesto que no se introducía el principio de soberanía popular. El Gobierno, de hecho, no tenía un mandato democrático, siendo elegido por el Rey y no por el Parlamento. El régimen, de esta manera, admitía cierta apertura política y abría nuevos cauces de participación, pero quedaba lejos de las democracias occidentales. El presidente Arias llegó a hablar de una «democracia española», o a la española, que combinara lo mejor de la democracia representativa y de la «democracia orgánica». Cómo podía surgir una constitución política coherente a partir de esa mezcla de elementos tan heterogéneos nunca lo aclararon los reformistas del primer Gobierno de la monarquía.

La puesta en práctica de este confuso plan consistió en varios proyectos de ley que se sometieron a las Cortes y, cuando tuvieron trascendencia constitucional, por afectar a Leyes Fundamentales, también y de forma previa al Consejo Nacional, cuyos dictámenes eran preceptivos pero no vinculantes. Hubo una Ley de reunión, que regulaba la celebración de manifestaciones, una Ley de asociaciones políticas (el eufemismo que se utilizó para hablar de partidos), una reforma de aquellos artículos del Código Penal que regulaban los delitos políticos, una Ley de sucesión y una Ley de Cortes. Estas dos últimas tenían alcance constitucional y fueron enviadas en primera instancia al Consejo Nacional.

Lo que ocurrió a continuación no deja de resultar sorprendente. No obstante lo moderado de las reformas, los procuradores mostraron una oposición considerable a la Ley de asociaciones y sobre todo a la reforma del Código Penal, temerosos de que pudiera abrirse algún resquicio legal a través del cual acabara colándose en el sistema el Partido Comunista. Y en el Consejo Nacional, la Ley de Cortes, que contenía la parte más sustancial de la reforma política, fue recibida de muy malos modos, pues aunque no establecía explícitamente la desaparición del Consejo, su existencia no se mencionaba en la reforma, lo que venía a ser lo mismo.

Arias no tuvo tiempo de sortear las dificultades que surgieron en las Cortes y en el Consejo Nacional. El Rey decidió cesarlo el 1 de julio. Se ha escrito en innumerables ocasiones que la reforma de Arias fracasó y que la principal causa de su fracaso fue su lentitud. Ambas afirmaciones, según expongo en el capítulo 2, son incorrectas. La reforma no llegó a fracasar, simplemente se encontró con resistencias que eran fácilmente superables. Y la reforma no fue más lenta que la de Suárez: Arias dimitió menos de siete meses después de formar Gobierno y para entonces la reforma había avanzado notablemente; Suárez necesitó un año desde su llegada a la presidencia hasta la celebración de elecciones y eso que parte del trabajo jurídico ya había sido desbrozado por el Gobierno anterior. Los problemas que precipitaron el cese fueron otros: el Rey mantenía una relación muy tirante con Arias, quien no consultaba con el monarca muchas de sus decisiones; Arias había nombrado un Ejecutivo incongruente, con una mezcla explosiva de reformistas e inmovilistas; y el Gobierno había perdido buena parte de su crédito debido a los episodios represivos a los que antes he hecho referencia.

Suárez emprendió una vía reformista muy distinta a la de Fraga. Frente al cambio gradual, Suárez, muy influido por Torcuato Fernández-Miranda, quien había sido nombrado por el Rey presidente de las Cortes y del Consejo del Reino, decidió jugárselo todo a una carta. Se trataba de someter a las Cortes una nueva Ley Fundamental, breve y clara, que sirviera de gozne jurídico para iniciar una reforma profunda del sistema: se creaban unas nuevas Cortes bicamerales elegidas por sufragio universal y con poderes constituyentes. La LRP establecía un sistema proporcional corregido y relajaba los requisitos de la reforma constitucional, para facilitar así la tarea futura de las nuevas Cortes. En el capítulo 3 analizo la génesis y las vicisitudes de la LRP.

La LRP pasó primero por el Consejo Nacional. Aunque iba mucho más lejos que el proyecto de reforma constitucional de Fraga, aquella no despertó tanta controversia como este. Con todo, debe mencionarse que el Consejo elaboró un dictamen en el que, sin rechazar la Ley, se propugnaban numerosos cambios que rebajaban notablemente el potencial democratizador de la LRP. Mientras que la reacción negativa del Consejo al proyecto de Arias se entendió en su momento como una desautorización del Gobierno que ponía en duda la posibilidad de la reforma, el dictamen del Consejo sobre la LRP no mereció excesiva atención y el gabinete de Suárez hizo oídos sordos a las objeciones. Al fin y al cabo, el dictamen no era vinculante y la decisión correspondía en última instancia a las Cortes, no al Consejo. A diferencia de Arias, Suárez pudo desentenderse del Consejo, en buena medida porque había sido capaz de transmitir su determinación de aprobar la LRP a toda costa. Para ello, tenía el apoyo explícito del Rey y del Ejército, con cuyos mandos superiores se reunió el 8 de septiembre.

El debate en las Cortes duró tres días. El punto máximo de tensión se alcanzó cuando el líder de los procuradores que estaban próximos a Alianza Popular, Cruz Martínez Esteruelas, amenazó con la abstención si no se atendían sus demandas sobre el sistema electoral. La abstención habría puesto en peligro la mayoría de dos tercios que se requería para la reforma de las Leyes Fundamentales. Los procuradores de AP querían un sistema mayoritario, pues estaban convencidos de que este les permitiría alcanzar cómodamente una mayoría absoluta en las elecciones. El Gobierno, sin embargo, se había comprometido con el sistema proporcional por diversos motivos que analizo en los capítulos 3 y 5. En negociaciones de última hora se llegó a un compromiso por el cual se mantenía la proporcionalidad, pero se introducían mecanismos correctores a causa de los cuales todavía hoy España tiene un sistema proporcional con un fuerte sesgo mayoritario a favor de los grandes partidos nacionales. Una vez resuelto este escollo, la votación arrojó resultados muy positivos para el Gobierno: en una Cámara con 531 procuradores, estaban presentes aquel día 497. De estos, 425 votaron a favor (el 85,5% de los presentes), registrándose tan sólo 59 votos en contra y 13 abstenciones. La LRP, por tanto, pasó muy holgadamente el filtro del 66,7% de la reforma constitucional.

En el capítulo 4, el más extenso del libro, examino desde múltiples puntos de vista las razones por las cuales la LRP pudo obtener mayores apoyos que los proyectos de Arias-Fraga. Nótese que esto equivale a estudiar por qué cambiaron de voto ciertos procuradores entre las dos reformas. El hecho de que la oposición en las Cortes fuera mayor con la propuesta moderada de Arias que con la propuesta radical de Suárez permite descartar algunas explicaciones posibles. No pudo ser un asunto de ideología, pues los procuradores estaban mayoritariamente más próximos a la primera reforma que a la segunda. Tampoco pudo ser una cuestión de ambición política: si los procuradores querían preservar sus carreras públicas, corrían menor riesgo con una reforma liberalizadora parcial que con una reforma democratizadora completa. Dado que el patrón de voto (mayor apoyo a Suárez que a Arias) es el contrario del que cabría esperar, hay que pensar en otro tipo de consideraciones.

Partiendo del estudio de Ivan Ermakoff sobre el suicidio del Legislativo en Weimar y Vichy, defiendo la tesis de que en realidad las votaciones estuvieron determinadas por el objetivo de los procuradores de no quedar descolgados de la posición mayoritaria en las Cortes. Excepto en el caso de aquellos que tenían unos principios ideológicos muy sólidos que les llevaban o bien a apoyar las dos reformas (porque para ellos lo mejor era una reforma democrática) o bien a rechazarlas (porque para ellos lo mejor era conservar el franquismo sin cambios), los demás estaban dudosos y preferían actuar según el sentir dominante. Su razonamiento, esquemáticamente, era este: si apoyaban la reforma pero esta no salía, quedaban como traidores al régimen; pero si se oponían a la reforma y esta se aprobaba, quedarían marginados en el nuevo sistema. Por tanto, lo mejor que podían hacer era seguir la tendencia mayoritaria.

A partir de una base de datos que he creado con las votaciones de los procuradores y con múltiples características de estos (edad, antigüedad, tipo de representación en las Cortes, trayectoria profesional, pasado falangista y otras similares) he podido determinar quiénes cambiaron de voto y por qué lo hicieron. El análisis de los datos ofrece resultados sobre lo que sucedió en la transición que hasta el momento no se conocían adecuadamente.

A mi juicio, hubo tres factores que facilitaron la coordinación de los procuradores a favor de la reforma en el caso de la LRP. En primer lugar, había una diferencia de técnica jurídica importante entre las reformas de Arias y Suárez. Mientras que la primera tenía varias ramificaciones, que se traducían en los varios proyectos legislativos, la segunda era muy simple, se basaba en una única Ley, que funcionó como si fuera un ultimátum. Así, con los proyectos de Arias era más difícil adivinar qué iban a hacer los demás, por lo que no es tan extraño que a medida que se sucedieron las votaciones, fuera aumentando la oposición al cambio. En cambio, con la LRP tan sólo había que coordinarse en torno a una única decisión.

En segundo lugar, los apoyos extraparlamentarios recabados para la reforma fueron diferentes en cada caso. Arias daba por supuesto el apoyo de las Cortes. Sus reformas se movían dentro del marco constitucional del régimen y por tanto no eran precisas ayudas externas de ningún tipo, el «sí» de los procuradores se daba por garantizado. Suárez, sin embargo, había aprendido la lección de lo ocurrido con Arias y trató de hacer entender a todo el mundo que estaba en juego un cambio de régimen: la votación de la LRP constituía el momento crucial en el que se decidía si el cambio se hacía efectivo o no. A fin de crear un clima en el que fuera más fácil para los procuradores imaginarse un triunfo de la reforma que les indujera a votar a favor de la misma, Suárez contó con el apoyo especial del Rey (que se había comprometido con su presidente al elegirlo en la terna por encima de franquistas de mayor peso político) y recabó a su vez el apoyo de los militares en la reunión del 8 de septiembre a la que antes me referí. Esos apoyos contribuyeron sin duda a despejar el camino.

Por último, fue crucial el surgimiento de Alianza Popular (AP) en octubre de 1976. Con ocasión de la segunda reforma, los franquistas se organizaron políticamente en una amplia coalición (capitaneada por lo que en la época se llamó «los siete magníficos») que facilitó la coordinación, estableciendo desde la cúpula de la organización un criterio sobre la LRP que muchos procuradores (cerca de 150) siguieron como guía. Si AP apoyaba la LRP, esta saldría aprobada; en caso contrario, era muy probable que fracasase. Alianza Popular optó por apoyar la reforma a cambio de concesiones en el sistema electoral que rebajaban la proporcionalidad. En la etapa de Arias la coordinación había sido más difícil toda vez que el franquismo no estaba políticamente organizado. El surgimiento de AP en la etapa de Suárez resultó funcional para que los procuradores se coordinasen.

La lección que cabe extraer del análisis que presento en el capítulo 4 es que el proceso de desarrollo del cambio político estuvo en buena parte regido por cuestiones estratégicas, que tienen que ver con la capacidad de los procuradores para anticipar cuál iba a ser la postura triunfante y poder así sumarse a ella. En cuanto que las condiciones que favorecen o perjudican la coordinación de las acciones son volubles y difíciles de determinar, no queda más remedio que atribuir un gran peso a la contingencia en la forma en que la democracia surgió en España.

Tras la aprobación de la LRP, primero en las Cortes el 18 de noviembre y luego en un referéndum popular el 15 de diciembre, Suárez se centró en la preparación de las elecciones. El Gobierno impulsó diversas reformas (aprobación de la Ley electoral, legalización de los partidos, ampliación de la amnistía, supresión del Movimiento y del Tribunal de Orden Público, libertad sindical) necesarias para que los comicios pudiesen realizarse en libertad y fuesen homologables a los de las democracias consolidadas. La oposición, que había rechazado la LRP por no haber sido negociada, cosechó un revés político importante propugnando la abstención en el referéndum: el «sí» a la reforma fue abrumador.

A pesar de su debilidad, el movimiento opositor intentó negociar con el Gobierno. Suárez, sin embargo, trató de minimizar el papel de la oposición, alegando que no cabía negociar nada hasta que no se constatara en las urnas cuál era el grado real de apoyo que tenían los partidos clandestinos. Se produjeron algunas reuniones entre Suárez y representantes de la oposición, pero nada sustantivo salió de ellas. En el capítulo 5 intento corregir la visión de que en los seis primeros meses de 1977 la oposición comenzó a desempeñar un papel activo, consensuando con el Gobierno las reformas necesarias para las elecciones. En realidad, la oposición fue adaptándose a las iniciativas del Ejecutivo, pero no tuvo capacidad para negociarlas, salvo en aspectos menores. Creo que parte de la confusión que existe al respecto deriva de los incentivos que tuvieron tanto el Gobierno como el movimiento opositor para hacer pasar como resultado de acuerdos lo que no eran sino los planes de una de las partes, la más poderosa, el Ejecutivo. Al Gobierno le convenía hacer creer que se habían alcanzado acuerdos, pues así reforzaba su imagen liberal y aperturista; y la oposición necesitaba desesperadamente algún logro visible con el que presentarse ante la ciudadanía como responsable de la democratización. Dadas las razones que tenían los actores para deformar lo que verdaderamente sucedió, es necesario cuestionar muchas de las cosas que los protagonistas han dicho sobre aquella etapa. El examen detallado de las relaciones entre Gobierno y oposición a lo largo de 1976 y primera mitad de 1977 muestra que el pacto, la negociación y el consenso apenas si existieron antes de las elecciones. Sólo en la segunda fase de la transición, cuando los partidos de izquierda obtuvieron un apoyo de proporción similar a los de la derecha, comenzó la práctica de los acuerdos consensuados.

5.

Para escribir este libro, he decidido no respetar las barreras disciplinares que separan a la historia de la ciencia política. Me parece que esas barreras son más bien artificiales y, sobre todo, empobrecedoras. Mi enfoque es enteramente pragmático: he cogido de la historia y las ciencias sociales todas aquellas herramientas analíticas y metodológicas que pudieran ser útiles para ofrecer una respuesta rigurosa a las preguntas sobre el tránsito de la dictadura a la democracia que he planteado al comienzo de esta Introducción. Lo que servía para los propósitos de la investigación lo he aprovechado, con independencia del lado de la frontera disciplinar en el que cayera. Así, he consultado prensa de la época, he leído las memorias de los protagonistas y he buscado materiales históricos en diversos archivos, pero a la vez he construido bases de datos, la más importante sobre el comportamiento legislativo de los procuradores franquistas a lo largo de 1976, y he realizado análisis estadísticos con esos datos21.

El resultado final es un híbrido y, como tal, desagradará por igual a los puristas de ambas disciplinas. Para los unos, no habré profundizado lo suficiente en las fuentes, ni habré sido suficientemente exhaustivo en la consulta de archivos; para los otros, me habré perdido en detalles y en historias políticas que no dejan ver los factores subyacentes que estaban operando. Creo, sin embargo, que la investigación debe ser juzgada no desde los parámetros de una disciplina, sino en función de si la reconstrucción del periodo tiene una base empírica sólida y de si las hipótesis que ofrezco son verosímiles y quedan o no confirmadas por los hechos.

Sobre la transición se ha escrito muchísimo y hay excelentes trabajos al respecto. Es verdad, no obstante, que la primera fase de la transición se ha estudiado algo menos y, sobre todo, que no se han ofrecido respuestas satisfactorias acerca de la diferente evolución de las dos reformas, la de Arias y la de Suárez. A mi juicio, esto se debe a que, así como hay un marco analítico bien desarrollado para lo que sucedió en la segunda fase (grandes acuerdos sobre las reglas de juego y sobre las reformas económicas y sociales, decisiones alcanzadas mediante consenso), no sucede lo mismo con la primera fase. Contamos con buenas narraciones historiográficas sobre lo que sucedió entre la muerte de Franco y las elecciones22, pero creo que todavía no se ha profundizado lo suficiente en las razones por las cuales el franquismo cometió el suicidio institucional de la LRP.

Dada la abundancia de publicaciones sobre el tema, no he intentado hacer una historia general de esos casi 20 meses. Sería redundante. Más bien, he procurado ser selectivo e incluir en la narración sólo aquellos elementos que son relevantes para el argumento general que intento desarrollar. El lector que ya conoce bien la transición encontrará, por tanto, muchas ausencias que otros libros, con pretensiones más generalistas quizá, no sufren. Por ejemplo, no me he detenido apenas en hablar sobre los partidos políticos y sus transformaciones durante aquel tiempo. Tampoco me he adentrado en los linajes políticos de muchos de los ministros y altos cargos del franquismo, ni en las relaciones entre ellos. Apenas he incluido las anécdotas políticas que dan colorido a la narración y que se repiten de libro en libro. Asimismo, he pasado por alto episodios que fueron sin ninguna duda muy relevantes, pero que no añadían mucho, ni a favor ni en contra, al argumento que trato de presentar. El lector comprobará que apenas si presto atención a sucesos como la matanza de los abogados laboralistas de la calle Atocha por parte de la ultraderecha o los secuestros de José María de Oriol y el general Villaescusa por los GRAPO. Por último, me gustaría añadir que no he entrado en cuatro asuntos importantes: la crisis económica y las políticas que se llevaron a cabo para combatirla; el conflicto territorial, sobre todo las negociaciones con Cataluña; el papel cambiante de la Iglesia; y la dimensión exterior de la transición. Aun siendo relevantes todas estas cuestiones, he considerado que no afectaban directamente a la cuestión del cambio político y el suicidio institucional. A cambio de todas estas renuncias, he profundizado en la medida de lo posible en el asunto nuclear del cambio político, he producido nuevos datos y he planteado hipótesis que suelen estar ausentes en las investigaciones sobre este periodo.

En los últimos tiempos, el asunto de la transición se ha convertido en objeto de debate político e ideológico. Con la llegada de la crisis económica y el consiguiente desgaste de las instituciones políticas, son muchos quienes atribuyen parte de nuestras dificultades actuales a la manera en que se estableció la democracia en España. Asimismo, la polémica sobre la «memoria histórica» salpica inevitablemente a las interpretaciones sobre la transición. Estos debates resultan saludables y han contribuido a ampliar el abanico de enfoques y perspectivas. Hay ya bastantes trabajos que con cierto ánimo revisionista denuncian el supuesto carácter modélico de la transición23. Y se ha escrito recientemente sobre el lado «oscuro» del proceso, es decir, sobre los altos niveles de violencia política y represión estatal que estuvieron presentes a lo largo de todo el periodo, demostrando así que la transición no fue «pacífica», adjetivo que aparece en casi todos los libros y que sólo tiene sentido si el punto de comparación se sitúa en la Guerra Civil24. Hoy sabemos que la transición española ha sido una de las más violentas de la tercera oleada de democratización a la que se refirió Samuel Huntington en su famoso libro La tercera ola25.

En un sentido más general, se ha insistido en que la literatura existente tiene un sesgo a favor de los análisis sobre lo que ocurrió entre las élites políticas, dejando de lado los elementos de conflicto (huelgas, manifestaciones, enfrentamientos) y los movimientos sociales26. Quienes escriben sobre la transición «desde abajo» estarían por tanto corrigiendo las interpretaciones de los autores liberales y conservadores que escriben exclusivamente sobre lo que ocurrió «desde arriba». A lo largo del libro he intentado evitar esta contraposición de enfoques, pues, según lo entiendo, no puede resolverse mediante pronunciamientos ideológicos, sino mediante investigación histórica, y me parece tan incompleto un trabajo que pase por alto la dinámica del cambio en el seno de la élite franquista como otro que sólo se centre en dicha dinámica. Si bien el grueso de este libro se centra en el suicidio institucional del régimen franquista, se abre y se cierra en los capítulos 1 y 5 con la oposición: en el capítulo 1 he intentado hacer uso de los mejores datos disponibles para entender por qué la ruptura no fue posible y en el 5 he analizado las reacciones de la oposición a la aprobación de la LRP y los intentos por cobrar protagonismo ante un proceso de democratización dirigido por las élites franquistas, las cuales, por mucho que se vieran empujadas desde abajo, no perdieron en ningún momento el control de la situación y establecieron el modo peculiar de transición que representa el caso español, un suicido institucional que hizo posible el continuismo legal y el mantenimiento en el poder de dichas élites.

6.

Concluyo esta Introducción con algunos agradecimientos. Diversas personas me han ayudado en la búsqueda de datos y fuentes: debo mencionar en primer lugar a Paloma Aguilar, con quien elaboré las bases de datos sobre huelgas, manifestaciones y violencia política; a la directora de la antigua Biblioteca del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, Paz Fernández, que me facilitó enormemente el trabajo; a Leopoldo Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, que me proporcionó valiosos contactos; a Jorge Trías Sagnier, que me dio acceso a su archivo, en el que conserva los papeles de Eduardo Navarro; y al personal de los otros archivos y bibliotecas que he consultado. Algunas personas más prestaron una ayuda importante en la búsqueda de documentos y en la preparación de los datos: debo mencionar sobre todo a Inmaculada Serrano, Maider Guridi y Tatiana Llaguno-Nieves.

He presentado materiales de este libro en diversos foros y congresos, obteniendo en todos los casos comentarios y sugerencias de gran utilidad. Quiero mostrar mi agradecimiento a los participantes en el Seminario de Historia de la Fundación Ortega y Gasset, a los del seminario del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a los asistentes a la ponencia en el congreso de 2012 de la European Political Science Association, a los participantes en el homenaje a José María Maravall celebrado en el Instituto Juan March y a mis colegas y amigos del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March (hoy convertido en Instituto Carlos III-Juan March de Ciencias Sociales en la Universidad Carlos III).

Por último, me queda expresar mi agradecimiento a las personas que leyeron partes y versiones de este libro: Paloma Aguilar, Belén Barreiro, Ferrán Martínez, José María Maravall y Adam Przeworski. Javier Pradera falleció cuando estaba a punto de entregarle varios capítulos. Estoy seguro de que, si hubiera recibido sus comentarios críticos, este libro habría sido mucho mejor.

1 El discurso íntegro se reproduce en ABC, 31/12/1969, pp. 19-21.

2 Citado en Preston (1994: 759).

3 Sobre la lógica política de las dictaduras, véase el estudio de Svolik (2012).

4 Arrese (1982: 60).

5 Citado en De Diego González (2010: 461).

6 Como explico en el capítulo 4, hay una excepción parcial, pues los procuradores familiares se eligieron popularmente en 1967 y 1971. Aquellas elecciones fueron libres, aunque no así la selección de los candidatos.

7 ABC, 19/11/1976, p. 3; Diario 16, 19/11/1976, p. 4. Le Monde también utilizó el término en su editorial de ese mismo día (véase ABC, 20/11/1976, p. 10). Unos días más tarde, también en El Alcázar, 24/11/1976.

8 El uso estaba muy extendido a lo largo de todo el espectro ideológico. En los extremos podemos encontrar a Antonio Izquierdo, escribiendo en El Alcázar un artículo titulado «Más bien autodestrucción», en el que habla de «suicidio» o de «holocausto» para referirse a la reforma de Arias (El Alcázar, 7/6/1976, p. 3) y a Eduardo Haro Tecglen, quien desde las páginas de Triunfo decía que lo que «el Gobierno propone y estos organismos han de sancionar es su propia desaparición, su suicidio» (Triunfo, 716, 16/10/1976, p. 6). Véase también el uso del término «harakiri» en Informaciones, 12/6/1976, p. 2; 11/9/1976, p. 4; La Vanguardia, 21/10/1976, p. 12.

9 Gil-Robles (1977: 157). La cita procede de un artículo publicado con fecha 16/5/1976.

10 Sobre esta cuestión, véase el trabajo de Ermakoff (2008) acerca del suicidio de los legislativos alemán y francés en 1933 y 1940.

11 La principal limitación fue que las Cortes de 1977 no eligieron al Gobierno, que seguía sin tener responsabilidad parlamentaria. El Gobierno de Suárez de junio de 1977 lo nombró el Rey y no pasó por una votación de investidura.

12 Esta es la dinámica de la transición que analizó Maravall (1984).

13 Una excepción es Colomer (1998: cap. 4).

14 De ahí que no tenga demasiado sentido la comparación que realiza Álvarez Tardío (2005) entre la democracia exitosa de la etapa de Juan Carlos I y la democracia fallida de la Segunda República a partir de diferencias constitucionales, sin tener en cuenta los niveles tan dispares de desarrollo económico.

15 Przeworski et al. (2000: 96).

16 La referencia clásica es Fearon y Laitin (2003).

17 Esto, por supuesto, no lo sabían entonces las élites políticas, por lo que no niego que hubiera una percepción de riesgo de repetición de la guerra civil, aun cuando no tuviera fundamento.

18 Esta cuestión se analiza en detalle en Weingast (1996).

19 Por ejemplo, Preston (2003: 306) da por bueno que a finales de 1972 Juan Carlos ya sabía que tendría que contar con Carrero Blanco como presidente del Gobierno (debido a su asesinato, no fue Carrero, sino Arias), que su mandato sería breve (entre 6 y 24 meses) porque se quemaría políticamente, y que a continuación nombraría a un nuevo Gobierno formado por gente más joven y afín a sus ideas. Se ha hablado mucho también de los papeles que Suárez entregó al Rey años antes de que muriera Franco en los que adelantaba cuál sería el desarrollo de la transición (Saiz 2012: 48-9). Y ahí está la «pizarra de Suresnes» en la que Alfonso Guerra habría anticipado el devenir político de los siguientes diez años, según declaró en 1988. Sobre este asunto, véase el artículo de prensa de Miguel Ángel Aguilar, «La pizarra de Torcuato», El País, 10/10/1995.

20 Esta tesis se desarrolla extensamente en Gallego (2008).

21 No he realizado entrevistas personales porque creo que ha pasado demasiado tiempo y se ha escrito demasiado sobre los sucesos de entonces; el peligro de que el entrevistado mezcle su recuerdo personal con las narraciones posteriores es muy alto. De hecho, casi todos los protagonistas han sido entrevistados ya en numerosas ocasiones y es evidente no sólo que las versiones van cambiando, sino que además la memoria falla con frecuencia.

22 Entre otros, véanse Gallego (2008), Míguez González (1990), Molinero e Ysàs (2008: caps. 4-5), Powell (1989), Sartorius y Sabio (2007) y Tusell y Queipo de Llano (2003).

23 Véanse, por ejemplo, Díez (2011: caps. 1-2), Domènech (2004), Grimaldos (2004) y Ruiz-Huerta Carbonell (2009). El precedente es Morán (1991).

24 Sánchez Soler (2010), Sánchez-Cuenca (2011; 2012), Sánchez-Cuenca y Aguilar (2009).

25 Huntington (1991).

26 Como señala Juliá (2010), esta acusación es especialmente extraña, pues además de trabajos más antiguos como los de Durán (2000), Fishman (1996), Forewaker (1990) y Maravall (1984), en los últimos tiempos se han publicado numerosos trabajos que van en esta línea, entre otros Domènech (2012: cap. 5), Gómez Bravo (2009), Quirosa-Cheyrouze (2011), Radcliff (2011) y Threlfall (2008).

CAPÍTULO 1

LA DEMANDA DE CAMBIO

Introducción

SI no hubiese habido una demanda de cambio entre amplias capas de la población, los jerarcas del régimen no se habrían movido tras la muerte del dictador. La sucesión de Franco por el rey Juan Carlos podría haber garantizado la permanencia de los rasgos esenciales que constituyeron la fase final del franquismo. La muerte del dictador, sin embargo, coincidió en el tiempo con la crisis del petróleo y el fin de la larga etapa de crecimiento y prosperidad que había caracterizado el tardofranquismo. De esta manera, se quebró uno de los dos elementos (desarrollo económico y represión estatal) que garantizaban la relativa «paz» social que había en el país bajo la dictadura. Con la llegada de la crisis, el desarrollo se desvaneció y un número considerable de trabajadores dio el paso de plantar cara al régimen. Surgió así un desafío importante en las fábricas, que puede medirse a través de diversos indicadores de actividad huelguística, y en las calles, en manifestaciones, aspecto este último que apenas se ha estudiado en los trabajos sobre la transición simplemente por ausencia de datos fiables. Por supuesto, se habían producido huelgas y manifestaciones en vida de Franco, pero la explosión de la protesta en los meses inmediatamente posteriores a noviembre de 1975 no tenía precedente alguno.

Los grupos clandestinos de izquierda que formaban el movimiento opositor esperaron a la muerte de Franco para lanzar su estrategia de ruptura democrática con el régimen. La democracia, para estos grupos, tenía que llegar a través de un momento constituyente que rompiera amarras con las inercias institucionales del franquismo y con sus élites políticas y económicas. Los grupos opositores, que lideraban las acciones populares en la fábrica y en la calle, trataron, en la medida de sus posibilidades, de dotar a la protesta de una dimensión política que fuera más allá de las inmediatas reivindicaciones económicas y laborales.

Uno de los propósitos de este capítulo consiste en realizar una estimación de la magnitud del desafío opositor. En la mayoría de las investigaciones no se ofrecen datos al respecto. En su lugar, se proponen descripciones parciales y no demasiado sistemáticas de ciertos episodios especialmente relevantes del periodo de estudio (por ejemplo, las huelgas de Madrid en enero de 1976 o los sucesos de Vitoria de marzo de ese año); algunos estudios sí proporcionan datos, pero estos tienden a ser demasiado generales (por ejemplo, los datos anuales de huelga no sirven para examinar la dinámica de la protesta a lo largo del año crucial de 1976). Para remediar este estado de cosas, presento una serie mensual de actividad huelguística que homogeneiza algunas de las fuentes existentes, así como una base de datos muy detallada sobre manifestaciones, elaborada por Paloma Aguilar y el autor, que arranca en noviembre de 1975 y permite, por primera vez, realizar estimaciones de los niveles de movilización a lo largo de la transición, de su distribución geográfica y de los asuntos que motivaron la protesta.

La información cuantitativa se complementa con un análisis histórico detallado de algunos conflictos claves de la época. En conjunto, parece fuera de duda que hubo un incremento muy fuerte tanto de las huelgas como de las manifestaciones en los meses de enero-marzo de 1976, detectándose una caída generalizada a partir de abril que sólo se revierte en parte en el otoño de aquel año y vuelve a cobrar fuerza a principios de 1977. En la primera parte de este capítulo reconstruyo, mediante la combinación de datos estadísticos y estudio histórico, el ciclo de la protesta en 1976.

¿Por qué aquellas movilizaciones del primer trimestre de 1976 no produjeron la ruptura que buscaba la oposición? En la segunda parte del capítulo intento proporcionar una respuesta. El tipo de acción colectiva que encarnaba la estrategia rupturista fue excepcional. Se materializó en algunos lugares como Getafe, Sabadell y Vitoria, tres núcleos urbanos en los que la población logró paralizar completamente empresas, comercios y bares y en los que se celebraron asambleas masivas con gran radicalismo político. En el resto del país, incluso en las zonas más conflictivas, no hubo nada parecido (con excepción del País Vasco). Las luchas tenían una motivación fundamentalmente económica y su extensión no daba lugar a un frente unido políticamente.

A mi juicio, hay tres factores que explican por qué la ruptura no fue posible. Por una parte, dominaba la moderación en la mayoría de los trabajadores, quienes estaban más interesados en obtener mejoras laborales que en derribar el régimen. Tanto la información cualitativa sobre las huelgas como algunos datos de encuestas realizadas a sindicalistas y trabajadores ponen de manifiesto la ausencia de una conciencia mayoritaria a favor de la ruptura. Por otra parte, el análisis de los datos de opinión pública de la época muestra que el valor político dominante en la sociedad era la indiferencia y la moderación. El apoyo a la democracia al final del franquismo puede cifrarse en torno a un tercio de la población y, más específicamente, el apoyo a la vía rupturista en torno a un quinto. Había asimismo un grupo muy amplio de apoyo difuso a la dictadura y una masa de gente indiferente que no expresaba sus preferencias políticas o sencillamente no las había desarrollado. Con una distribución de preferencias políticas de esta naturaleza, la oposición no tenía grandes posibilidades de lograr la ruptura.

Por último, el Estado franquista, que tenía una fuerte implantación en todo el territorio a través de las estructuras de los Sindicatos Verticales y del Movimiento, mantuvo intacta su potencia represiva y la aplicó contundentemente para frenar el desafío de la oposición. Las fuerzas de seguridad consiguieron tener la calle controlada casi todo el tiempo, cargando contra los manifestantes, especialmente contra aquellos que pedían la amnistía. Gracias a la base de datos antes referida, es posible reconstruir la evolución de los patrones de represión. En ocasiones, los cuerpos policiales llegaron a matar ciudadanos en manifestaciones, en controles de carretera y en altercados de diverso tipo. A partir de una base de datos sobre violencia política y represión estatal, realizada también por Paloma Aguilar y el autor, muestro cómo hubo mayor número de víctimas mortales en la represión de la protesta mientras la ruptura fue una amenaza para el régimen.

En esas condiciones (apoyo popular no demasiado masivo a la ruptura y fuerte capacidad represiva del Estado), el movimiento opositor, a partir de marzo de 1976, comenzó a revisar sus expectativas a la baja, sustituyendo el objetivo de la «ruptura democrática» por lo que vino a llamarse «ruptura pactada» o «ruptura negociada». Como se verá en el capítulo 5, en realidad poco se pactó o negoció antes de las elecciones. La oposición tuvo que conformarse con presionar desde fuera, sin participar apenas en las decisiones que determinaron el curso de la reforma política. Con todo, las movilizaciones populares fueron cruciales para debilitar a los inmovilistas del régimen y fortalecer a los reformistas. Sin las presiones de las huelgas y las manifestaciones, el aparato franquista no habría considerado necesaria la reforma.

Las condiciones de la protesta

AL morir Franco, el movimiento opositor se encontraba dividido en dos bloques. El más poderoso estaba nucleado en torno a la Junta Democrática de España, organismo creado el 29 de julio de 1974 y en el que confluían el Partido Comunista de España (PCE), Comisiones Obreras (CCOO), el Partido Socialista Popular (PSP) creado por Enrique Tierno Galván, asociaciones y grupos no partidistas más algunas personalidades independientes como Rafael Calvo Serer, Antonio García-Trevijano y José Vidal-Beneyto, quienes tendrían un cierto protagonismo antes de las elecciones de 1977 (es decir, antes de que los partidos políticos cobraran todo el protagonismo de la transición). La Junta reclamaba la formación de un gobierno provisional que instaurara un régimen democrático con libertades plenas, partidos políticos y sindicatos, más una amnistía, un referéndum sobre la forma de Estado, el reconocimiento especial de Cataluña, Galicia y País Vasco y la integración en la Comunidad Económica Europea1.

Un año después, el 11 de julio de 1975, se creó la Plataforma de Convergencia Democrática, cuyo principal grupo era el PSOE, entonces mucho más débil organizativamente que el PCE; se sumaron también grupos democristianos y socialdemócratas, así como algunos partidos pequeños a la izquierda del PCE. El programa de reivindicaciones era prácticamente idéntico al de la Junta. Al igual que esta, hacía además una llamada a la unidad de todas las fuerzas opositoras y reclamaba el impulso de las movilizaciones populares. La principal diferencia entre la Junta y la Plataforma es que esta última no incluía la exigencia de un gobierno provisional sin ataduras con el franquismo, encargado de convocar unas elecciones libres y en el que estuvieran representadas las principales fuerzas políticas2.

El objetivo último de la Junta y la Plataforma consistía en conseguir la «ruptura democrática» con el franquismo. De ahí que, tras la muerte de Franco, las fuerzas de oposición, sobre todo el PCE y Comisiones Obreras, trataran por todos los medios de extender la protesta laboral a lo largo y ancho del país, a fin de crear una crisis de gobernabilidad que provocara la caída del régimen. Así, por ejemplo, el 4 de diciembre de 1975, apenas dos semanas después de la muerte de Franco, la Junta, más algunos partidos que se sumaron a la iniciativa, hacía un llamamiento:

a todos los pueblos de España, a la clase trabajadora y a la burguesía, y en especial a todas las organizaciones políticas democráticas interesadas en consolidar la unidad de la oposición democrática, para que participen de un modo activo y pacífico, desde ahora mismo, en el proceso de movilización ciudadana que se inicia con este llamamiento y que conducirá en su día a una acción democrática nacional que realice la ruptura democrática de las leyes políticas de la dictadura, e imponga la apertura del proceso constituyente del Estado democrático garantizado por un Gobierno Provisional de amplia coalición sin exclusiones ni obligatoriedades3.

Esta «acción democrática nacional» era el eufemismo que entonces se empleaba para referirse a una huelga general que obligara al Gobierno a dimitir. En la práctica, sin embargo, la oposición no intentó convocar una o varias jornadas de huelga general en las que la clase trabajadora entablase un pulso definitivo con el régimen franquista. Más bien, optó por ir extendiendo los conflictos laborales, muchos de los cuales tenían una motivación estrictamente económica, con el propósito de que la oleada de protestas fuera cobrando un creciente significado político. Si el movimiento se expandía lo suficiente y los trabajadores aceptaban mezclar las reivindicaciones laborales con otras más políticas (libertades, amnistía), quizá la gobernación del país acabara haciéndose inviable y la ruptura la única solución.

Las condiciones económicas eran ciertamente favorables para la protesta. El ciclo expansivo de la economía española había llegado a su fin como consecuencia de la crisis de oferta del petróleo4. En 1972, la tasa de crecimiento económico era del 8,1%. En 1973 se mantuvo en el 7,8%, pero en los dos años siguientes la caída fue tremenda: en 1974 bajó al 5,7%, y en 1975, al 1,1%. En muy poco tiempo se pasó de una expansión sostenida a una situación de estancamiento con inflación; la inflación subió del 8,5% en 1972 al 15,6% en 1975. El paro, no obstante, se mantuvo en niveles bajos y todavía en 1976 era inferior al 5%.

El Gobierno franquista no quiso reaccionar ante la crisis del petróleo. En lugar de permitir que subiera el precio del crudo, como en el resto de Europa, optó por cubrir con gasto público su encarecimiento. Una medida tan desafortunada desde el punto de vista económico sólo se explica por la debilidad del régimen, que tenía como máxima prioridad evitar el conflicto social. Evidentemente, esta política tuvo un impacto muy negativo sobre la inflación. En lugar de realizar ajustes como los que se llevaron a cabo en el resto de países europeos, España dejó que la situación fuera deteriorándose; solamente tras la celebración de las elecciones de 1977, el Gobierno de Suárez se atrevió a corregir el rumbo con la firma de los Pactos de la Moncloa.

Los esfuerzos del franquismo por evitar el conflicto social sirvieron de poco ante la muerte del dictador. Si bien la protesta había aumentado a partir de 1973, la verdadera explosión, como a continuación se verá con detalle, se produjo a raíz de la desaparición de Franco5. En cualquier caso, dicha explosión sólo fue posible gracias a una larga historia de luchas obreras que se remontan a finales de los años cincuenta6. El abandono de la autarquía y el inicio del desarrollo económico, estimulado por el plan de estabilización de 1959, generaron, como ha mostrado José María Maravall, contradicciones internas en el sistema franquista que dieron pie, de forma no prevista, al surgimiento de la protesta obrera7. En concreto, la introducción tanto de los jurados de empresa en 1953 (que estaban previstos en la ley desde 1947) como de la negociación colectiva en 1958 se realizó con la intención de mejorar la productividad de las empresas, pero en la práctica dio lugar a tensiones entre empresarios y obreros cuando la economía empezó a crecer y hubo que negociar acuerdos salariales8.

Es entonces, a principios de los sesenta, cuando los obreros comenzaron a organizarse en comisiones, formadas de manera más o menos espontánea, que negociaban con los patronos9. El régimen toleró este tipo de negociaciones, que veía funcionales, siempre y cuando se cumplieran los procedimientos definidos en la compleja estructura del sindicalismo vertical. Surgieron así las primeras Comisiones Obreras en Asturias, Cádiz y Madrid. A partir de 1963, los líderes de estas Comisiones adoptaron la estrategia de infiltrarse en el Sindicato Vertical mediante las elecciones de jurados. UGT, entonces muy débil, había decretado en cambio el boicot institucional total. La coordinación entre las diferentes Comisiones Obreras dio lugar a unas formas embrionarias de organización que terminarían desembocando en la constitución de CCOO como sindicato. La primera asamblea nacional tuvo lugar en 1967.

En las elecciones sindicales de 1966, las Comisiones obtuvieron un gran éxito. Las alarmas del régimen se activaron. Ante el aumento de la conflictividad laboral y del poder sindical de los trabajadores, el franquismo optó por medidas represivas. En 1967, el Tribunal Supremo declaró ilegal a CCOO por su naturaleza «subversiva» (derivada de su subordinación al PCE). La organización, por tanto, tuvo que pasar a la clandestinidad, lo cual mermó considerablemente su capacidad de influencia. Hubo, además, centenares de detenciones. En 1972 fue detenida en Madrid la cúpula de la organización (entre otros, Marcelino Camacho y Nicolás Sartorius). El Tribunal de Orden Público los condenó en diciembre de 1973, unos días después de la bomba de ETA que acabó con la vida de Carrero Blanco y sus escoltas, a penas de más de quince años de prisión en el famoso proceso 1.00110. La sentencia tuvo un efecto contraproducente para el régimen, pues galvanizó al movimiento obrero y Comisiones recuperó su fuerza, de forma parecida a lo que sucedió con ETA tras el juicio de Burgos de 1970.

Si los conflictos de la transición alcanzaron un nivel de intensidad tan alto, fue porque en la segunda mitad del franquismo se había ido tejiendo una red tupida de núcleos obreros combativos. Las experiencias acumuladas de lucha obrera de los años sesenta y primeros setenta sirvieron de base para las movilizaciones posteriores a la muerte de Franco.

Más allá de las condiciones generales de crisis económica e incertidumbre política, se conjuraron otros factores que favorecieron la movilización obrera a finales de 1975. Por un lado, dos tercios de los convenios salariales (unos 2.000) debían renovarse en los primeros meses de 197611. Por otro, el 18 de noviembre de 1975 el Gobierno había aprobado extender hasta el final de 1976 el decreto 696/1975, de 8 de abril, que establecía un tope a las subidas salariales (la inflación más tres puntos) y que en principio estaba pensado que tuviera validez sólo hasta el 31 de diciembre de 197512. Se daban, pues, los elementos necesarios para una explosión de la conflictividad laboral: crisis económica de fondo (bajo crecimiento y fuerte inflación), negociaciones de convenios y un decreto de congelación salarial. Los sindicatos de clase, todavía clandestinos, hicieron lo posible para aprovechar la situación y salir a la superficie organizando y liderando el movimiento de protesta.

Los efectos de la movilización fueron muy visibles, como puede verse en el gráfico 1.1, que contiene datos mensuales del volumen de huelga para el periodo comprendido entre enero de 1974 y junio de 1977, fecha de la celebración de las primeras elecciones democráticas. El volumen de huelga, que es la medida más comúnmente utilizada en la literatura comparada sobre conflicto laboral, se define como el número de jornadas perdidas por cada mil trabajadores. Refleja la intensidad de la protesta13. Podría pensarse que en realidad importa más, para el tipo de argumentación que se presenta aquí, no tanto la intensidad del movimiento huelguístico como el número de trabajadores movilizados, que puede medirse a partir del número de huelguistas por mil trabajadores. La correlación entre ambos indicadores, volumen de huelga y número de movilizados, es bastante alta, aunque no perfecta, 0,69, suficiente en cualquier caso para garantizar que la tendencia general es parecida en ambos casos14.

Gráfico 1.1.Volumen de huelga (jornadas perdidas por 1.000 trabajadores)

La serie se inicia en 1974, de modo que puede apreciarse el cambio brusco que se produce tras la muerte de Franco. En los trabajos sobre la conflictividad en la transición, los datos de huelga que se ofrecen son siempre anuales, con la excepción del libro de José María Maravall, que contiene datos mensuales para el periodo 1976-197815. En el apéndice 1 se explica con mayor detalle el origen de los datos, así como los procedimientos que se han seguido para su homogeneización.

Pues bien, el examen del gráfico 1.1 muestra con claridad meridiana el aumento del conflicto laboral en los meses de enero-febrero de 1976, manteniéndose en niveles elevados todavía en marzo y cayendo después a niveles mucho más bajos, en los que se mantiene hasta la entrada de 1977, cuando se produce una nueva subida del volumen de huelga. Este patrón, en cierto modo, revela que la ofensiva inicial del movimiento opositor destinada a provocar una parálisis del régimen y su eventual colapso no pudo sostenerse mucho tiempo. No obstante, fue lo suficientemente intensa como para que el Gobierno sólo pudiera mantener el control de la situación mediante fuertes medidas represivas que terminaron volviéndose en su contra. En buena medida, el Gobierno quedó sobrepasado por los acontecimientos: sus declaraciones reformistas perdieron credibilidad ante el contraste entre las mismas y la actuación brutal de las fuerzas de seguridad. El empeño en impedir a toda costa el desorden social reveló las limitaciones de la élite franquista para establecer libertades democráticas en el país.

A fin de entender correctamente la dinámica de la reforma política, es importante aclarar las razones por las que el movimiento opositor no consiguió que la movilización provocase una crisis política que diera paso a un gobierno provisional con participación de todas las fuerzas políticas. Para ello, hay que examinar huelgas y manifestaciones en profundidad e identificar los factores que impidieron que la protesta adquiriera la fuerza necesaria para producir la ruptura.

La primera oleada de huelgas

EN los primeros momentos, hasta finales de enero de 1976, el foco principal de la actividad contestataria estuvo en Madrid16. Las protestas comenzaron a principios de diciembre, a raíz del decreto de extensión de los topes salariales. Tenían, por tanto, un claro contenido económico. Se convocaron unas «jornadas de lucha» a nivel nacional que tendrían lugar los días 11-15 de diciembre en todas las regiones de España. Aunque era una llamada demasiado prematura, sin apenas preparación, la incidencia fue especialmente fuerte en Madrid17. A partir del día 10 se iniciaron diversas huelgas, con especial seguimiento en el sector del metal, que hasta el día 18 movilizaron a unos 100.000 trabajadores en conjunto18. Tuvo especial visibilidad la huelga total de taxistas entre los días 17 y 19. Estas primeras huelgas, que se vieron truncadas por la llegada del periodo navideño, pueden entenderse como un ensayo de la oleada de conflictos que se vivió en enero.

En el conflicto madrileño, hubo una localidad que destacó desde el primer momento por la naturaleza más combativa de la protesta: Getafe. Se mezclaron las reivindicaciones laborales con las de libertades y amnistía; el protagonismo correspondió no sólo a los trabajadores, sino también a vecinos, amas de casa y estudiantes. Aunque sólo sea una anécdota, no deja de resultar ilustrativo del ambiente de la época el hecho de que el 12 de enero los alumnos de 8º de EGB del colegio San José de Calasanz de Getafe lanzaran un comunicado en el que anunciaban la decisión de dedicar las 3.100 pesetas que habían reunido para una excursión de fin de curso a los obreros de la ciudad «en la lucha constante para conseguir una España más “unida, libre y democrática”»19. En Getafe, a lo largo de los meses de diciembre y enero, cerraron tanto la industria como los comercios, la población salió masivamente a la calle a manifestarse y hubo asimismo una participación muy elevada en las asambleas20. La experiencia de Getafe fue una de las más radicales en este periodo inicial, con un nivel muy elevado de conciencia política. La ciudad estuvo situada en la vanguardia de la lucha. Una de las figuras más influyentes del franquismo, Laureano López Rodó, recuerda en sus memorias una conversación con el entonces vicepresidente para la Defensa, el general Fernando de Santiago, a propósito del carácter «pre-revolucionario» de lo que estaba sucediendo en algunas poblaciones del cinturón industrial de Madrid, entre las que sobresalía Getafe21. El general le respondió lacónicamente: «El Ejército no consentirá que se quiebre el orden institucional». Si ese mismo nivel de movilización y conciencia política se hubiera extendido a la ciudad de Madrid y luego al resto de España, la ruptura habría sido un resultado probable de la transición. Pero el desarrollo de la protesta a lo largo de enero tuvo características algo distintas.

Tras la pausa navideña, las huelgas se reanudaron en Madrid, esta vez con mayor intensidad. El 5 de enero se reunió la asamblea del Metro y decidió ir a la huelga a partir del día siguiente. Había reivindicaciones económicas, que se remontaban a agosto del año anterior, cuando se aprobó una subida de tarifas de la que no se habían beneficiado los trabajadores. Había también una reivindicación de derechos sindicales. Martín Villa recuerda que el convenio del Metro estaba vigente hasta junio de 1976 y atribuye la huelga a motivaciones políticas22. El Gobierno reaccionó ante esta huelga imprevista sustituyendo a los conductores por personal militar del batallón de telecomunicaciones y suspendiendo la actividad escolar para aliviar el tráfico rodado en la ciudad23. Los líderes de la huelga, que eran mayoritariamente de Comisiones, aceptaron reanudar el servicio el día 10 a cambio de que no hubiera despidos y de que se iniciaran negociaciones salariales con el Gobierno.

El impacto social del conflicto del Metro fue muy grande y sirvió de estímulo y ejemplo a los trabajadores en otros sectores. Se produjo una especie de efecto de bola de nieve que acabó arrastrando a unos 350.000 trabajadores madrileños a la huelga. El día 7 comenzó la huelga del metal. Dos días más tarde se sumaron los sectores de la construcción, la banca y Correos. Y después se unieron los trabajadores de Telefónica y los de RENFE. Es en la semana del 12 al 18 de enero cuando se produce el mayor nivel de huelga. El día 10 se había hecho público un comunicado conjunto de la Junta y la Plataforma llamando a los trabajadores a la acción, aunque en términos prudentes, pues no se mencionaban algunos de los objetivos claves de lo que se suponía que debía ser la ruptura democrática24.

Para hacerse una idea del alcance de la protesta, vale la pena repasar la sección laboral del diario ABC de un día cualquiera del periodo, por ejemplo el 11 de enero. Se informa de una manifestación de unos 7.000 trabajadores de la empresa Chrysler en Villaverde, de un paro total entre las once y las dos de la tarde en la fábrica de Marconi, de una manifestación de 3.000 trabajadores industriales de varias empresas, de paros y asambleas en diversos bancos de Madrid, de un paro en la empresa Lever de Aranjuez, de una manifestación de obreros industriales en la Gran Vía de Madrid, de la paralización de la actividad laboral en Getafe, de una manifestación en esta localidad disuelta por la Guardia Civil y de un encierro de carteros en una iglesia de Vallecas.

En principio, la mayor parte de las huelgas tenía una motivación laboral y económica. En el sector del metal, posiblemente el más combativo durante aquellas semanas, los trabajadores de una de las principales empresas, Standard ITT, decían luchar «por un salario digno, por una jubilación decente, por la readmisión de nuestros despedidos, contra el Decreto de congelación salarial»25. No obstante, fue muy habitual que las huelgas adquirieran una dimensión más política26. Había diversos factores que hacían prácticamente inevitable la politización. En primer lugar, la ausencia de canales institucionales que permitieran encauzar la protesta. Aunque se mantenía sobre el papel la legislación del sindicalismo vertical, en la práctica esta había dejado de ser operativa. De ahí que, en segundo lugar, los trabajadores se organizaran en asambleas, algunas con participación de miles de personas, en las que era fácil que surgieran debates políticos, espoleados sobre todo por los miembros más radicalizados del movimiento obrero y sindical. En tercer lugar, las propias acciones represivas del Estado favorecían reacciones de solidaridad con los trabajadores afectados y de rechazo al régimen. En este sentido, las huelgas fueron una escuela política para decenas de miles de trabajadores.

En la semana del 12 al 18 de enero, pues, se produjo una profunda confrontación entre el Gobierno de la monarquía, todavía franquista, y una facción muy importante de la clase trabajadora madrileña. Si la huelga se hubiera radicalizado y extendido a otras regiones de España, el Gobierno se habría visto en un grave aprieto para mantener el orden público y la actividad productiva del país. La ruptura democrática por la que luchaba la oposición de izquierdas habría sido una opción factible. Sin embargo, el movimiento huelguístico fue decayendo en los días siguientes y se fue restableciendo lentamente la normalidad.

Para explicar esta evolución, hay que tener en cuenta ante todo la reacción del Gobierno. El conflicto del Metro se había resuelto enviando a militares a hacerse cargo de los trenes. Cuando la huelga alcanzó a servicios públicos de ámbito nacional, como Correos y RENFE, la respuesta fue más contundente: el 14 de enero se publica en el BOE un decreto de militarización de Correos y el día 19 otro que afecta a RENFE, lo que obliga a los trabajadores a volver a sus centros de trabajo si no quieren afrontar la justicia militar.

Además, la policía hizo detenciones selectivas de los sindicalistas más combativos para evitar la radicalización de la protesta. Tuvo especial repercusión el episodio de la madrugada del 9 al 10 de enero, cuando la policía entró en los domicilios de 19 sindicalistas del metal de Madrid, tratando de desarticular la representación de los trabajadores27. Pero la auténtica purga de los sindicalistas más conflictivos se produjo no mediante este tipo de detenciones, sino a causa de los cierres patronales y el despido selectivo por parte de los empresarios de aquellos trabajadores y sindicalistas que se ponían al frente de la huelga. Los estudios existentes hablan de un intervalo entre 40.000 y 50.000 trabajadores despedidos o sancionados por los empresarios28.

Finalmente, debe notarse que las organizaciones sindicales y políticas no consiguieron formar un organismo unitario que dirigiera la estrategia general de la huelga29. En realidad, lo que hubo fue una coincidencia en el tiempo y en el espacio de múltiples conflictos laborales que no estaban integrados entre sí y que no respondían a un liderazgo común. No está claro si los líderes podrían haber hecho otra cosa30. Sería una simpleza considerar que la razón por la que el movimiento no llegó más lejos fue la falta de voluntad o la estrechez de miras de los líderes obreros. Como luego argumentaré con más calma, no hay base para considerar que el grueso de la clase trabajadora estuviera dispuesta a ir más lejos, siendo la desunión de sus representantes lo que frustró el pulso entre los huelguistas y el Gobierno. En realidad, cabe pensar que si no llegó a cuajar una dirección unitaria de la huelga fue precisamente porque los trabajadores estaban más interesados en obtener mejoras laborales que en provocar la ruptura democrática. La dimensión política de la protesta no era impostada, pero no llegó a tener la importancia suficiente como para imponerse a los objetivos económicos.

Los líderes sindicales de CCOO, USO, UGT y otros grupos menores optaron por negociar con las autoridades en lugar de avivar la tensión y el enfrentamiento. Entendieron que no resultaba posible ir mucho más lejos dados los cierres patronales, la represión del Gobierno (militarización incluida de algunos servicios públicos) y el sacrificio que suponía la huelga para los trabajadores. A partir del día 18 la situación comenzó a reconducirse y se fueron desactivando los conflictos.

Por descontado, durante el mes de enero hubo huelgas en muchos otros lugares de España, aunque no alcanzaron la intensidad de Madrid31. El patrón era parecido en casi todos los casos: conflictos laborales que se radicalizaban por la cerrazón del régimen o por la intervención represiva de la policía, pero que terminaban apagándose sin llegar a formar un frente unido y cohesionado de una lucha de más largo alcance. Las presiones desde abajo, desde la sociedad, fueron constantes en estos primeros meses de 1976: había una demanda sostenida de libertades políticas y sindicales que complicaban el mantenimiento del statu quo; con todo, no lograban romper, salvo excepcionalmente, el control de la situación por parte del Estado.

En paralelo a la experiencia de Madrid en enero, la protesta adquiere especial fuerza en Barcelona y la comarca del Baix Llobregat, fuertemente industrializada32. Entre el 19 y el 29 de enero se paralizó la actividad económica en la mayor parte de los municipios de la zona. Las movilizaciones continuaron en febrero en Vic, Badalona, Tarrasa, Sabadell y en la ciudad de Barcelona. Las protestas estaban organizadas en casi todos los casos por Comisiones Obreras, que tenía una posición hegemónica en la provincia.

El origen de la huelga se encuentra en el conflicto de una empresa siderúrgica, Laforsa, en el municipio de Cornellà, con una plantilla relativamente pequeña, de unos 230 trabajadores. La historia de este conflicto resulta muy reveladora sobre las relaciones laborales de la época, así como sobre las formas de lucha que se pusieron en práctica33. El día 11 de noviembre de 1975, un obrero de la fábrica fue despedido por haber contestado a un ingeniero de la empresa cuando este le soltó una reprimenda por un atasco producido en la cadena de producción. En concreto, el trabajador se excusó diciendo que no tenía «cuatro ojos» y eso fue suficiente para que la empresa le despidiera de modo fulminante34. Sus compañeros se solidarizaron rápidamente y organizaron ese mismo día un paro que se extendería durante 106 jornadas, hasta el 22 de febrero de 1976. Al día siguiente del incidente, el 12 de noviembre, los obreros reunidos en asamblea exigieron la readmisión del compañero despedido y lanzaron el eslogan que marcaría la huelga: «O todos o ninguno». Los representantes de los trabajadores intentaron negociar con la empresa, sin éxito. El día 13 Laforsa despidió a 22 trabajadores. El día 15 suspendió de empleo y sueldo a los enlaces y jurados sindicales. El día 17 despidió a otros 26 trabajadores. Y el día 19 a 91 más. Esto supuso echar a prácticamente todos los obreros de la fábrica.

Tras la muerte de Franco el día 20, la solidaridad con los trabajadores de Laforsa se extiende por toda la comarca. Los trabajadores despedidos, vestidos con sus monos, realizan marchas por la ciudad en columnas de a dos para evitar constituir una manifestación. Las mujeres de los afectados se organizan asimismo y el movimiento encuentra el apoyo de asociaciones vecinales, de comunidades católicas de base y sobre todo de otros obreros industriales. Llegan numerosas aportaciones económicas que permiten que la protesta siga adelante.

Después de las Navidades, los trabajadores trataron de aumentar el impacto social de la huelga organizando un encierro en una iglesia de Cornellá. Sirvió para movilizar a la gente, de la misma manera que la participación de los huelguistas en la cabalgata de Reyes, vestidos de trabajo, había despertado considerable entusiasmo entre la población. Hubo en esos días manifestaciones, concentraciones e intervenciones violentas de la policía. El 15 de enero se produjo un incidente que desbordó los ánimos y funcionó como catalizador en la extensión de la protesta. Un obrero que participaba en una manifestación en la localidad de Sant Joan Despí quedó herido al ser atropellado por un coche de la policía municipal. Los compañeros del trabajador se declararon en huelga y se encerraron en la fábrica. La huelga se extendió rápidamente a otras empresas (Siemens, Fergat, Elsa). Ante la efervescencia del conflicto, las Comisiones Obreras decidieron dar el paso crucial, la convocatoria de una huelga general en toda la comarca del Baix Llobregat. El lunes 19 de enero comenzó la huelga, con seguimiento masivo en las principales empresas de la zona. En los días siguientes la huelga continuó creciendo, afectando ya al pequeño comercio y los bares. Se celebraron multitud de asambleas, encierros y marchas, algunas con fuertes cargas policiales. La más importante fue la marcha al Gobierno Civil de Barcelona, el 22 de enero, formada por la confluencia de las «columnas» de los diversos municipios de la zona35.

La huelga general en la comarca duró hasta la primera semana de febrero, aunque continuó en Laforsa todavía unas semanas más. Si se encontró una solución en Laforsa fue porque el gobernador civil de Barcelona, Salvador Sánchez-Terán, presionó a la empresa para que aceptara la readmisión de todos los despedidos. El día 24 de febrero los trabajadores reanudaron la actividad. Fue el conflicto laboral más largo en Cataluña de toda la época franquista y activó una huelga general en toda la comarca.

Al igual que sucedió en Madrid, la extensión masiva de la huelga en el Baix Llobregat se cerró por la decisión de los líderes sindicales, que creyeron que el movimiento no era sostenible con un nivel de participación tan alto. Los paralelismos no acaban aquí. En el caso catalán, el conflicto también fue mucho más intenso en el cinturón industrial que en la propia capital. Y hubo, asimismo, una localidad obrera, Sabadell, que, como Getafe en Madrid, fue mucho más allá que el resto, materializando la estrategia de la ruptura36.

En Sabadell, el origen de las movilizaciones fue político. El 13 de febrero se realizó una manifestación del colectivo de maestros que formaba parte de una campaña más amplia en toda Cataluña en defensa del sector de la enseñanza. Acudieron padres con sus hijos. La policía reprimió violentamente a los manifestantes, hiriendo a varios niños. En protesta por los hechos ocurridos, se convocó otra manifestación para el día 19 de febrero, exigiendo además la dimisión del alcalde y el equipo municipal, formado por un grupo de falangistas intransigentes especialmente impopulares en la ciudad por incidentes que se remontaban al año anterior37. Esta segunda manifestación no pudo realizarse por la intervención de las fuerzas policiales, registrándose, de nuevo, varios heridos, alguno muy grave38. Los ánimos de los ciudadanos se encresparon más y al día siguiente se decidió en asamblea convocar una huelga general a partir del lunes 23 de febrero. Debe tenerse en cuenta que en los días anteriores se habían iniciado varias huelgas: el 16, la de estudiantes de secundaria; el 17, la de la construcción; y el 19, la del textil.

En la huelga del 23 confluían por tanto diversas corrientes de protesta, tanto la política, motivada por los actos de represión, como la económica. El primer día no se paraliza completamente la ciudad, pues funciona el transporte público y los comercios más céntricos; algunos bares abren. Pero en jornadas sucesivas se consigue el paro completo de la ciudad y la celebración de diversas asambleas multitudinarias. Durante toda la semana laboral la ciudad permanece totalmente inactiva. El día 24 se producen las principales detenciones. El jueves 26 se reúnen cerca de 30.000 personas en asamblea y se decide continuar el paro hasta que no se libere a los detenidos. El gobernador civil de la provincia, Sánchez-Terán, presionado por el propio alcalde de la ciudad y por los empresarios, hizo lo posible para desactivar el conflicto sin emplear la fuerza bruta, aceptando la liberación de los trabajadores detenidos en contra del criterio del ministro de la Gobernación, Manuel Fraga, partidario de la represión policial. El 27 la huelga se desconvoca pacíficamente, evitándose así lo que podría haber finalizado en un baño de sangre.

En palabras de Sánchez-Terán, aquel fue el conflicto más grave de la transición en Cataluña y lo describe no como «un ejemplo de democracia, sino un ensayo de toma revolucionaria de una población»39. Durante los días de la huelga, la ciudad estuvo en manos de los huelguistas. La huelga no tenía ninguna reivindicación concreta. Era más bien la escenificación de la ruptura política a todos los niveles con el Estado franquista, ruptura local, circunscrita al casco urbano de la ciudad, pero ruptura al fin y al cabo. En una de las asambleas realizadas durante la semana de la huelga, en concreto el día 24 de febrero, un obrero textil se dirigía a sus compañeros en estos términos:

No estamos aquí para elaborar ninguna plataforma reivindicativa de carácter económico. (…) Nuestro objetivo en esta jornada de lucha es demostrar que en el mundo del trabajo existe un alto grado de conciencia de clase, y que nuestras movilizaciones no tienen siempre un carácter económico. (…) Nuestra huelga está caracterizada fundamentalmente como un acto de ciudadanía. Y se centra, como repulsa, en la acción de las «Brigadas Antidisturbios». Aquí reside la originalidad de nuestra huelga, comparándola a otras movilizaciones anteriores40.

Hubo un tercer caso, sin duda el más importante en el desarrollo de la transición, en el que las movilizaciones alcanzaron un nivel prácticamente revolucionario: Vitoria. Puesto que hay una detallada bibliografía sobre este conflicto y su desenlace sangriento, no entraré en demasiados detalles41. El 9 de enero comenzó un paro en Forjas Alavesas que rápidamente se extendió a otras grandes empresas industriales hasta constituirse, en unas pocas semanas, un núcleo duro de unos 6.000 obreros en huelga altamente concienciados. La principal diferencia con respecto a las huelgas de Madrid y de Cataluña consiste en que el movimiento que se formó no estaba controlado por los sindicatos de clase, siendo de naturaleza puramente asamblearia. Esta estructura en red, casi sin jerarquía (el sueño de los movimientos autónomos de la época), favoreció la radicalización de las posturas. Los trabajadores se organizaron mediante la Coordinadora de Comisiones Representativas, que servía de enlace entre las comisiones de las diversas empresas. La huelga estuvo acompañada por la celebración de multitud de asambleas (más de 200) y manifestaciones.

Aunque las reivindicaciones principales eran de carácter económico y laboral, el radicalismo de buena parte de los trabajadores y sus representantes condujo al ensayo de estrategias insurreccionales y de resistencia frontal al sistema. Se trataba de aunar la lucha de los trabajadores con los movimientos vecinal y estudiantil hasta conseguir un enfrentamiento global con el poder político. Por supuesto, hubo numerosos despidos y detenciones, y algunas de las asambleas y manifestaciones fueron duramente reprimidas. En el mes de febrero se extendió la protesta y se convocaron dos huelgas generales. La primera tuvo lugar el 16 de febrero: se pedía la readmisión de los despedidos y la negociación con la Coordinadora. La segunda fue el 23 de febrero; su seguimiento fue considerablemente menor. Pero a pesar de ello, los trabajadores decidieron seguir adelante y llamaron a una tercera jornada de huelga general el 3 de marzo. Para sorpresa de los propios organizadores, aquel día la ciudad quedó completamente paralizada, con barricadas por todos lados que bloqueaban el tráfico. El plan aquel día consistía en celebrar múltiples asambleas locales en diversos puntos de la ciudad para luego formar marchas que confluyeran en el centro de la ciudad. La gran asamblea se realizó por la tarde, a las cinco, en la iglesia de San Francisco, en la que se dieron cita varios miles de trabajadores.

La iglesia estaba llena de gente y fuera de la misma había miles de trabajadores más que no habían podido entrar. En total, probablemente, estamos hablando de una concentración en torno a las 8.000 personas. La iglesia estaba rodeada de policías, quienes recibieron la orden de desalojar el templo. Las conversaciones entre los policías quedaron grabadas y su transcripción se ha publicado en varios libros. Muestran el nerviosismo de los agentes, su falta de preparación para hacer frente a una situación de esta naturaleza, pero también las ganas de emplearse a fondo contra los manifestantes. Un autor con excelente conocimiento del mundo policial cifra en sólo 180 efectivos aquel día, cuando a su juicio deberían haber sido más de un millar para controlar la situación42. Las fuerzas antidisturbios arrojaron bombas de gas lacrimógeno en el interior de la iglesia. La multitud salió despavorida y enfurecida. Los policías se sintieron acorralados, pues delante tenían a la gente que huía de la iglesia y detrás al resto de trabajadores que no había podido entrar. Abrieron fuego, matando a cinco ciudadanos e hiriendo a muchos más: 47 personas tuvieron que ser ingresadas en hospitales43. Hubo además 28 policías heridos.

La percepción del régimen, en boca del vicepresidente segundo del Gobierno y ministro de la Gobernación, Manuel Fraga, fue la siguiente: «un grupo oscuro de líderes desacreditados» intentó crear una situación pre-revolucionaria inspirada «entre los sóviets de 1917 y el 68 parisino»44. Este fue, con gran diferencia, el episodio más grave de represión policial de todo el periodo de la transición. Las consecuencias no se hicieron esperar. El 8 de marzo se llevó a cabo una huelga general en todo el País Vasco en solidaridad con las víctimas de Vitoria y en protesta por la actuación de la policía. La huelga tuvo un seguimiento masivo, se habla de un intervalo entre 400.000 y 500.000 trabajadores en paro en todo el País Vasco. Hubo además muchas manifestaciones. En una de ellas, en la localidad vizcaína de Basauri, la Guardia Civil mató con arma de fuego a un manifestante, Vicente Antón Ferrero.

Al día siguiente, un juez declaraba nulos los despidos de los trabajadores de Forjas Alavesas, rebajando el alcance del conflicto en Vitoria45. Por lo demás, la policía se hizo con el control efectivo de la ciudad, impidiendo la celebración de asambleas y deteniendo a algunos líderes de la huelga. Si se añade el miedo y el desánimo provocados entre los trabajadores por la represión, no resulta sorprendente que se decidiera la vuelta al puesto de trabajo, dando fin a una protesta que había durado casi tres meses.

La experiencia de Vitoria marcó un antes y un después en el desarrollo de la protesta. Como puede verse en el gráfico 1.1, acabado marzo se observa una caída pronunciada del volumen de huelga. La oleada de movilizaciones que se había iniciado a mediados de diciembre de 1975 y que se extendió durante los meses de enero y febrero de 1976 llegó a su fin. En buena parte, se debió a que los trabajadores obtuvieron sus objetivos salariales y volvieron a la actividad laboral. Pero, como expongo más adelante, no sólo bajó el nivel de huelga; también ocurrió así con las manifestaciones políticas en la calle. A mi juicio, el hecho de que tanto huelgas como manifestaciones cayeran a partir de abril es un indicador poderoso del impacto que pudo tener la represión de Vitoria46.

Resumiendo: durante los tres primeros meses de 1976 se produjo una oleada de huelgas sin precedentes en la historia anterior del franquismo. El nivel de movilización tras la muerte de Franco fue muy superior al de años anteriores. En la mayor parte de los conflictos laborales la principal motivación era económica, por más que a lo largo de su desarrollo las huelgas se politizaran. Cuando la huelga alcanzó a grandes segmentos de la población, como ocurrió en Madrid o en el Baix Llobregat, los líderes sindicales entendieron que el movimiento no tenía la suficiente unidad política y organizativa para transformarse en un desafío directo al poder establecido y llamaron a la desactivación del conflicto. Las movilizaciones que podían encarnar la idea de la ruptura democrática pretendida por la oposición, como las registradas en Getafe, Sabadell y Vitoria, fueron, en este sentido, excepcionales. No obstante, pese a que el conflicto no bastó para provocar la ruptura, sí hizo patente el descontento de un sector muy amplio de la clase trabajadora, así como su nivel de combatividad.

La protesta en la calle

SI bien durante el periodo comprendido entre la muerte de Franco y las primeras elecciones democráticas la forma principal de protesta fue la huelga, hubo también una importante actividad en la calle. Como he explicado en la sección anterior, una parte significativa de las manifestaciones estaba asociada al conflicto laboral: era muy frecuente que las huelgas se complementaran con marchas reivindicativas hacia las sedes del Sindicato Vertical o de otras instituciones estatales. No obstante, se registraron también muchas otras manifestaciones de contenido político, relacionadas con la petición de amnistía, el reclamo de las libertades o la protesta por la represión policial.

Aunque la participación en este tipo de formas de acción colectiva constituía una actividad de cierto riesgo, pues casi siempre eran protestas ilegales en las que la policía podía cargar violentamente o realizar detenciones, se observa un claro aumento de las manifestaciones en los meses posteriores a la desaparición del dictador. Se trata del inicio de lo que Guillermo O’Donnell y Philippe Schmitter llamaron «la resurrección de la sociedad civil»47. A su entender, la liberalización del sistema anima a las personas más comprometidas a salir a la calle a expresar sus opiniones y demandas, lo que genera un movimiento de arrastre en virtud del cual se van sumando muchos otros ciudadanos que encuentran seguridad en el elevado número de personas movilizadas. Este proceso alcanza un máximo con la llegada de la democracia y posteriormente llega una fase de desmovilización motivada por el «desencanto» (el desajuste entre las expectativas que muchos se forman sobre lo que significa la democracia y la realidad política, que suele quedar por debajo de esas expectativas). En suma, la etapa de democratización debería venir acompañada por un ciclo de movilización popular con forma de U-invertida.

Puesto que en este libro me detengo en las elecciones de junio de 1977, no voy a analizar el ciclo entero de movilización. Como he mostrado en otro lugar, en general es verdad que los procesos de democratización en el sur de Europa coincidieron con aumentos muy fuertes de acción colectiva de protesta; en el caso español específicamente, se confirma con claridad la hipótesis de la U-invertida de Schmitter y O’Donnell48. Para el análisis de las manifestaciones en la primera parte de la transición, examino aquí una base de datos que he construido con Paloma Aguilar que cubre el periodo noviembre 1975-diciembre 1981. A partir de información de prensa (ABC hasta mayo de 1976, El País posteriormente) hemos codificado 2.073 manifestaciones, tratando de obtener información lo más detallada posible sobre el número de asistentes, el motivo de la protesta, la organización convocante, el carácter legal o no de la convocatoria, la intervención policial (si la hubo) y otras características similares. En el apéndice 1 se ofrece una explicación más completa de la base de datos y de los procedimientos que hemos seguido para presentar la información.

La existencia de esta información numérica hace posible, por primera vez, un análisis detallado del alcance y contenido de las manifestaciones. En concreto, hemos contabilizado 820 manifestaciones entre noviembre de 1975 y las elecciones. La información que verdaderamente importa, sin embargo, no es tanto el número de manifestaciones cuanto el número de participantes en las mismas49. De acuerdo con nuestros cálculos, en el periodo indicado salieron a la calle alrededor de tres millones y medio de ciudadanos.

Como puede verse en la tabla 1.1, se ha dividido la protesta en nueve categorías. No siempre es sencillo clasificar las manifestaciones, pues pueden organizarse por varios motivos a la vez. El criterio de codificación ha consistido en seleccionar el motivo principal a la luz de la información de prensa. La tabla 1.1 indica que el motivo más frecuente, tanto en número de manifestaciones como de manifestantes, fue el laboral. La mayor parte de las veces, las manifestaciones consistían en marchas de trabajadores en huelga.

La reivindicación territorial de autonomía, descentralización o independencia desempeñó un papel menor en los primeros momentos de la transición. Sólo hubo 30 manifestaciones por este motivo, aunque fueron las más numerosas por término medio (casi 10.000 participantes de media). En cambio, tras las elecciones de 1977 la cuestión autonómica fue, con gran diferencia, el asunto que más ciudadanos movilizó.

En este periodo inicial, la lucha a favor de la democratización del país tuvo bastante mayor importancia que la reivindicación territorial. Incluyo en democratización tres de las categorías originales: la amnistía, las libertades y la protesta por la represión policial. Si se las une, reúnen el 40% del total de manifestantes. Como es lógico, estas reivindicaciones fueron perdiendo fuerza tras las elecciones, a medida que se consolidaron las libertades y especialmente una vez que se hubo aprobado la Ley definitiva de amnistía en octubre de 1977.

La reclamación de amnistía para los presos políticos del franquismo fue una exigencia irrenunciable del movimiento opositor antes de junio de 197750. La petición de libertad para los presos políticos tenía una carga emocional muy alta que propiciaba la protesta en la calle de los ciudadanos con mayor conciencia política. En el País Vasco, la campaña por la amnistía tenía un significado especial, pues había numerosos miembros de ETA que estaban en prisión. El 56% de las manifestaciones pro-amnistía antes de las elecciones se llevaron a cabo en el País Vasco y Navarra.

También tuvo especial relevancia en los primeros tiempos de la transición la protesta vecinal. Según nuestros datos, algo más del 8% de los manifestantes participó en este tipo de protesta. Probablemente se trate de una infraestimación, pues estas protestas, por su naturaleza local, rara vez se hacían hueco en los periódicos de distribución nacional, que son los que hemos utilizado para recabar la información51.

Aunque es un aspecto relativamente poco estudiado, las asociaciones vecinales tuvieron un gran protagonismo en la resistencia al franquismo y en la creación de redes de apoyo y recursos organizativos que servían de base a las huelgas y las manifestaciones políticas52. Fueron clave en la revitalización de la sociedad civil. Debido al éxodo rural hacia la ciudad, en las grandes urbes fueron creciendo de forma caótica barrios y poblaciones obreras sin apenas infraestructuras públicas; muchas veces se trataba de meras concentraciones de chabolas. Los vecinos tuvieron que organizarse para reclamar la provisión de servicios de alcantarillado, luz y basuras, la mejora de la calidad de las viviendas, la creación de escuelas y otras prestaciones básicas, como transporte urbano, espacios públicos, etc. En su estudio sobre el movimiento vecinal en Madrid, Manuel Castells calcula que en los años 1977-1979 había en la capital 110 asociaciones, con unos 60.000 miembros y un núcleo duro de activistas de 5.000 personas53. El movimiento vecinal se extendió por toda España, siendo especialmente fuerte en Barcelona y Madrid. Las manifestaciones vecinales fueron frecuentes desde los primeros años setenta, aunque las protestas adquirieron mayor intensidad a partir de 1974, constituyendo un desafío directo al régimen y funcionando como una escuela de formación política y democrática a nivel local. En términos relativos, estas manifestaciones fueron más numerosas en 1976-1977 que en los años posteriores.

Las manifestaciones antinucleares no tuvieron gran repercusión en esta primera fase de la transición. Los participantes en este tipo de protesta son, según la tabla 1.1, menos del 2% del total. El foco más importante del conflicto estuvo, como es bien sabido, en Lemóniz. La primera manifestación importante tuvo lugar en agosto de 197654. A partir de ese momento el movimiento antinuclear irá cogiendo mayor fuerza. En el periodo de estudio, el 70% de este tipo de protesta estuvo concentrado en el País Vasco.

Por último, debe notarse la baja movilización a favor de Franco y de la dictadura. En la fase previa a las elecciones, la derecha salió muy poco a la calle (menos de 100.000 personas en total). Esto se debe en buena medida al hecho de que el régimen siguiera controlando la situación y dosificando el cambio institucional. Era demasiado pronto para echar de menos el franquismo, pues el desmontaje del sistema sólo comenzó tras la aprobación de la Ley para la reforma política en noviembre de 1976. De hecho, la primera celebración nostálgica importante en memoria de Franco no se produjo hasta el 20 de noviembre de 1977, con más de cien mil personas concentradas en la Plaza de Oriente de Madrid.

La distribución geográfica de las manifestaciones es muy desigual. En el gráfico 1.2 se reproduce el total de manifestantes del periodo de estudio por cada mil habitantes en las CCAA españolas. Como puede verse, la tasa de manifestantes es muy baja en casi toda España, con una alta participación en unas pocas regiones. El País Vasco (y Navarra, cuya actividad de protesta en la época estuvo muy ligada a la del País Vasco) constituye un caso extremo, muy desviado con respecto al resto del país, indicativo de la peculiaridad de la transición en aquella región: 535 personas de cada mil salieron a la calle. Debe tenerse en cuenta que se trata de una tasa acumulada a lo largo del periodo (20 meses), por lo que cada habitante puede participar en manifestaciones varias veces. Fuera del País Vasco/Navarra, el territorio que registra mayor conflicto es Madrid, seguido por Asturias, Cataluña y Castilla y León. En las otras regiones la movilización fue muy baja y el proceso de democratización, por tanto, mucho más pacífico. A grandes rasgos, estos datos concuerdan bastante bien con el estudio de Carme Molinero y Pere Ysàs sobre conflictividad en el franquismo: ellos encuentran, con respecto a las huelgas en el periodo 1963-1976, que la mayor parte de la protesta se concentra en Asturias, Barcelona, Madrid, Guipúzcoa y Vizcaya. En concreto, estas cinco provincias reúnen el 72% de las huelgas, el 66% de los huelguistas y el 66% de las horas perdidas55.

Nota: los datos de población utilizados son la estimación intercensal del INE a fecha 1 de enero de 1976 (www.ine.es).

Gráfico 1.2. Manifestantes por 1.000 habitantes (noviembre 1975- junio 1977)

La tabla 1.2 ofrece información complementaria y más detallada: he calculado cómo se distribuyen distintos tipos de protesta en las regiones, de modo que se pueda determinar en qué territorios había mayor concentración de cada tipo. El País Vasco, que en 1976 suponía algo menos del 6% de la población española, reúne el 31% del total de los participantes en manifestaciones. Los porcentajes más elevados del País Vasco corresponden a las manifestaciones por la amnistía (44%) y en protesta por los excesos represivos (60%). Incluso en el ámbito de las manifestaciones laborales, prácticamente uno de cada cuatro manifestantes (24%) residía en el País Vasco.

Madrid también tiene más manifestantes de lo que le corresponde por peso poblacional (25% del total frente a un 12% de la población española). Destaca sobre todo por las manifestaciones a favor de las libertades (el 61% de los manifestantes de esta categoría se manifestaron en Madrid), en contra de la represión (19%) y por motivos laborales (13%).

En cuanto a las regiones con menor participación, cabe notar que en la mayoría de los casos la protesta era de índole laboral. En Asturias, por ejemplo, que aparece en el gráfico 1.2 como la cuarta región del país con mayor nivel de protesta, prácticamente todas las personas que participaron en manifestaciones lo hicieron por motivos laborales. Asturias fue, durante el franquismo, una de las regiones con mayor actividad huelguística.

La evolución temporal de la participación en manifestaciones no es tan clara como la del volumen de huelga. Teniendo en cuenta que lo que nos interesa es la protesta y no el apoyo al régimen, en el gráfico 1.3 se representa la evolución del número de manifestantes entre noviembre de 1975 y junio de 1977 eliminando a quienes se manifestaron en apoyo del sistema. Puede verse que hay una primera fase de movilización en los meses de enero-marzo de 1976. Corresponde a la oleada de huelgas que he analizado en la sección anterior. Sin embargo, no se explica únicamente a partir de dicha oleada. Aunque en enero casi todas las manifestaciones son laborales, en febrero y en marzo estas caen de forma muy acusada. Lo que sucede es que en febrero y en marzo hay un aumento notable de manifestaciones pro-democracia (amnistía, libertades y en protesta por la represión). En Barcelona hubo una manifestación importante pro-amnistía el 1 de febrero; había sido convocada por la llamada Comisión de los 150 (representantes de la gran mayoría de asociaciones políticas, sindicales, profesionales y vecinales de Cataluña), aunque no logró la autorización legal56. De acuerdo con la base de datos, ese día hubo unos 25.000 manifestantes y graves disturbios57. Se trataba de la manifestación opositora más numerosa realizada en la larga historia del franquismo. En el apartado sobre represión, más adelante en este capítulo, se analiza con más detalle el desarrollo de esta manifestación y la importancia que tuvo en el aprendizaje del régimen sobre el control del orden público. La petición de amnistía se extendió por muchos otros lugares de España y fue adquiriendo mayor visibilidad. El impulso principal, no obstante, provino del País Vasco, sobre todo a raíz de los sucesos de Vitoria. Tras la brutal represión, hubo huelga general en el País Vasco y manifestaciones en muchas localidades de esta región. Sólo en el entierro de las víctimas de Vitoria hubo más de 70.000 manifestantes.

Gráfico 1.3.Evolución de la participación en manifestaciones (excluidas las manifestaciones pro-régimen)

Una vez finalizadas las protestas en solidaridad con los muertos de Vitoria, se pasó a una etapa de calma durante los meses de abril-junio en los que apenas hubo acción colectiva digna de mención. La campaña por la amnistía no cobró nuevo impulso hasta el mes de julio. Durante ese mes hubo manifestaciones nutridas en ciudades muy diversas (Sevilla, Valencia, Las Palmas, Madrid, Barcelona, Pamplona). No obstante, el gráfico 1.3 revela que se trata de un pico de protesta aislado, que no tiene continuidad.

Si se tiene en cuenta que también la actividad huelguística sufrió un parón grande después de marzo, resulta lógico pensar que el movimiento opositor decidió bajar la presión a favor de la ruptura en todos los frentes, tanto en el laboral como en el político. Había quedado patente que las huelgas no consiguieron alcanzar el nivel que hacía factible la ruptura y el Estado, además, había demostrado a qué precio estaba dispuesto a mantener el orden público. Para muchos ciudadanos disconformes con el régimen, los sucesos de Vitoria les llevaron a replantearse los riesgos que la protesta política entrañaba.

No es casual, como luego comentaré con mayor detalle, que fuera justo en estas semanas de marzo-abril cuando los organismos opositores, la Junta y la Plataforma, comienzan a reelaborar el discurso inicial, diluyendo el objetivo de la «ruptura democrática» en lo que vino a llamarse a partir de entonces la «ruptura pactada», en virtud de la cual la oposición accedía a negociar con el régimen el proceso de transformación institucional. La propuesta de la «ruptura pactada» implicaba el reconocimiento tácito de que la oposición no tenía fuerza para imponer unilateralmente su proyecto democrático.

Hay dos factores que ayudan a explicar por qué la oposición no logró imponer la ruptura mediante la movilización popular. Por un lado, la moderación de la sociedad española. Como consecuencia de la larga experiencia dictatorial y del crecimiento económico de los últimos quince años del régimen, amplias capas de la población tenían una conciencia política muy tenue y, en todo caso, su actitud hacia el sistema franquista era de indiferencia. Por otro lado, la fortaleza del Estado. El franquismo adquirió un grado de institucionalización bastante sólido, con presencia en todos los rincones del territorio mediante el sindicalismo vertical y el Movimiento; asimismo, tenía una acreditada habilidad en el terreno represivo que le permitió afrontar el desafío opositor tras la muerte del tirano.

Preferencias moderadas

EL estudioso de la protesta durante el tardofranquismo corre el riesgo de formarse una imagen algo deformada de lo que era España en aquellos años. Más todavía si se analiza, como he hecho en las secciones previas de este capítulo, los conflictos registrados durante los cuatros primeros meses posteriores al fallecimiento del dictador, cuando la acción colectiva, según hemos visto, alcanzó cotas altísimas y desconocidas en toda la etapa franquista anterior. El examen de huelgas y manifestaciones por sí mismo puede provocar la impresión de que la demanda de ruptura era abrumadora en España. Para calibrar correctamente el alcance de la protesta, es preciso situarla en el conjunto de la sociedad española, determinando hasta qué punto el grueso de la población compartía los objetivos de quienes se movilizaban por mejoras laborales o por la falta de libertades.

Conviene comenzar recordando que la mayoría de las huelgas se localizó en unas pocas provincias. Lo mismo sucedió con las manifestaciones tras la muerte de Franco, distribuidas fundamentalmente en cuatro regiones: País Vasco/Navarra, Madrid, Cataluña y Asturias. En buena parte del territorio español el conflicto, por tanto, fue mínimo y el proceso de democratización se vivió de forma mucho más pasiva.

No hace falta, sin embargo, que la protesta se extienda por todo el territorio de un país para que acabe provocando la caída de un gobierno o un régimen. Si cobra suficiente intensidad en algunos lugares de importancia estratégica, puede tener el efecto buscado. El problema no es tanto que apenas se registraran demandas económicas o democratizadoras en regiones como Extremadura y Galicia, pues quizá habría bastado, para que la ruptura se hubiese consumado, que las experiencias radicales de Getafe, Sabadell y Vitoria se hubieran extendido por Madrid, Cataluña y País Vasco respectivamente, tres regiones sin duda clave en la economía y la gobernación de España. El problema, en realidad, es que salvo en el País Vasco, donde sí hubo un nivel de lucha obrera y política elevado y sostenido en el tiempo, en el resto de las regiones ni los sindicatos ni las fuerzas opositoras consideraron que se pudiera ir mucho más lejos de lo que se fue. Cuando la protesta se extendió a grandes capas de la clase trabajadora en Madrid o en el Baix Llobregat, se buscaron acuerdos que permitieran la vuelta a la normalidad. ¿Podrían los líderes sindicales haber seguido otro curso de acción, tratando de radicalizar la protesta para forzar la ruptura?

En la época, fue habitual, por parte de grupos radicales o de vanguardia, la acusación de traición a los sindicatos y partidos grandes. De acuerdo con esta tesis, las fuerzas opositoras mayoritarias (especialmente el PCE y Comisiones Obreras) se asustaron ante un peligro de desbordamiento de la protesta y prefirieron pactar con los empresarios y desmovilizar a los trabajadores58. Por ejemplo, uno de los líderes en el conflicto de Vitoria llegaba a esta conclusión:

La lucha de Vitoria cuestionó radicalmente el argumento de que la clase obrera no tenía fuerza para imponer ella sola las libertades democráticas, puso en evidencia el proceso de abandono progresivo de posiciones políticas rupturistas por parte del PSOE y del PCE, y marginó totalmente la estrategia de PCE y CCOO de utilización del Sindicato Vertical59.

Evidentemente, este diagnóstico sólo tiene validez en la medida en que la experiencia de Vitoria fuera reproducible a nivel nacional. Pero, como hemos visto, en la mayoría de las ocasiones los trabajadores iban a la huelga por motivos fundamentalmente laborales, siendo la politización de la protesta una consecuencia derivada de la ausencia de canales institucionales adecuados, de los excesos represivos de las fuerzas de seguridad o de la respuesta autoritaria de los patronos. Si, por ejemplo, en Madrid los líderes sindicales optaron en enero de 1976 por no convocar una huelga general, fue por «la falta de conciencia por parte de la base de los objetivos políticos de la huelga»60. Resulta reveladora la reflexión retrospectiva de un dirigente del Partido del Trabajo de España (PTE), Manuel Gracia Luño, acerca de la tesis que esta formación maoísta defendía en la época, según la cual fueron las fuerzas «revisionistas» (el PCE sobre todo) las que impidieron que la ruptura tuviera éxito61. En 2010 decía de forma autocrítica: «se sobrestimaba el nivel de conciencia y de su voluntad de lucha. Los deseos de ruptura democrática de la cúspide del partido no coincidían con la correlación de fuerzas y la predisposición de lucha de las masas»62.

Robert Fishman, en su investigación sobre los sindicatos en la transición española, ha profundizado en esta cuestión de forma más sistemática. Fishman realizó en 1981 una encuesta muy detallada a 324 dirigentes sindicales de empresa de Madrid y Barcelona en la que preguntaba a los entrevistados, entre otras cosas, por su actitud hacia la reforma y la ruptura. En concreto, se ofrecían dos opciones de respuesta:

(A)La correlación de fuerzas en el momento de la transición política no permitía el paso a la democracia por ruptura y los líderes de la izquierda hicieron bien en cambiar de estrategia para facilitar la reforma que conducía a la democracia.

(B)Dada la falta de decisión y los errores de muchos líderes de la oposición se perdió una oportunidad histórica para crear una democracia más avanzada basada en las movilizaciones populares y una ruptura política.

Según Fishman, los dirigentes de empresa son el actor clave para dilucidar esta cuestión, pues están más próximos a los trabajadores que la cúpula sindical y por tanto tienen un conocimiento más exacto de las posibilidades de movilización obrera63. Pues bien, el 57% de los dirigentes respondió en 1981 que la correlación de fuerzas no era favorable a la ruptura, frente al 39% que opinó lo contrario64. No obstante, entre los dirigentes sindicales de CCOO, y sobre todo entre los dirigentes de CCOO en Barcelona, la opinión mayoritaria era la de que se perdió una oportunidad histórica de realizar la ruptura política65. Mediante el análisis de otros indicadores, Fishman llega a la conclusión de que la moderación sindical se debió fundamentalmente a la falta de radicalismo de los propios trabajadores. Por ejemplo, el 48% de los dirigentes consideraba que en su empresa no se hicieron todas las huelgas necesarias, siendo la explicación más lógica que dichas huelgas no se llevaron a cabo por la baja disposición de los trabajadores a participar en las mismas66.

En esta misma línea, Víctor Pérez Díaz realizó una encuesta en una muestra de trabajadores industriales en 1978. Ciertamente, se trata de un momento tardío en el proceso de la transición, cuando las libertades ya estaban consolidadas, los partidos y sindicatos configurados y los Pactos de la Moncloa aprobados. Con todo, resulta instructivo que el hallazgo principal sea el de moderación de la clase obrera. Así, el 54% de los entrevistados decía preferir un modelo de sindicalismo «dedicado exclusivamente a la defensa de los intereses de los trabajadores» frente a un 44% que apoyaba un modelo que «participe también activamente en la política, la economía y los problemas sociales del país»67.

Este tipo de resultados encaja bien con las descripciones cualitativas a las que me he referido en páginas anteriores sobre el alcance limitado de los conflictos en los primeros meses de 1976, con las excepciones ya señaladas de lugares como Getafe, Sabadell o Vitoria en los que se radicalizó la lucha. Si no hubo ruptura no fue porque los líderes de la protesta desmovilizaran a los obreros, sino más bien porque la ruptura no era una demanda prioritaria para la mayoría de la clase trabajadora, aunque sí lo fuese para una minoría importante y muy activa. Martín Villa lo expresó en estos términos:

Lo que resulta a todas luces evidente es que ese movimiento careció de la profundidad, extensión y convicción necesarias para provocar una ruptura. Ello puede atribuirse a un instintivo cálculo de «resistencia de materiales» practicado por la sabiduría del pueblo español, que, si deseaba forzar un cambio, no quería, sin embargo, dar un salto en el vacío68.

Más allá de la explicación que propone Martín Villa (quizá la causa del fracaso de la ruptura no fuera la «sabiduría» del pueblo, sino más bien el hecho de que hubiera durante casi cuatro décadas un régimen dictatorial y represivo que impidió la organización de la clase trabajadora), parece cierto que la ruptura no tuvo el apoyo necesario para triunfar69.

Otra forma de abordar esta cuestión consiste en acudir a los estudios sobre opinión pública y cultura política del tardofranquismo. Por desgracia, los datos existentes son fragmentarios y poco consistentes, debido en parte a las deficientes técnicas de análisis utilizadas entonces y en parte también a los problemas intrínsecos sobre la naturaleza de las preferencias políticas en un régimen dictatorial con libertades y derechos muy limitados y sin una esfera pública que permita la expresión de opiniones políticas contrapuestas70.

Los trabajos sobre los años sesenta y primeros setenta muestran un elevado grado de indiferencia e ignorancia políticas en la ciudadanía, con tasas de no respuesta muy altas en las encuestas, a veces incluso superiores al 50%. La no respuesta puede ser consecuencia tanto del miedo como del apoliticismo. Antonio López Pina y Eduardo López Aranguren calculan un apoyo al régimen en un intervalo entre el 40 y el 50% de la población71. A la hora de caracterizar las diversas culturas políticas de los españoles en los años sesenta, distinguen tres grupos: uno de identificación con el régimen, de contenido autoritario; otro de alienación, de impronta democrática; y, por último, un grupo residual marcado por la indiferencia. El grupo de identificados constituiría entre el 35 y el 45% de la población (siendo el núcleo duro del franquismo entre el 15 y el 25 de la población); los alienados sumarían entre un 25 y un 35%; y el resto correspondía a los indiferentes72. Había, por tanto, un porcentaje importante de españoles que se oponían al régimen y apostaban por un sistema democrático, pero representaba, en el mejor de los casos, un tercio de la población.

Los datos del IV Informe FOESSA, dirigido por Juan Linz, muestran que, todavía en 1979, los partidarios del régimen franquista eran un porcentaje importante de la población: un 30% aprobaba totalmente o en conjunto la actuación de Franco73. Este resultado no debería resultar demasiado sorprendente. En general, se detecta un conservadurismo muy extendido desde los años sesenta, con una clara aprehensión hacia cambios políticos bruscos y con temor ante la posibilidad de que peligre lo que representa el principal objetivo para los españoles, la paz. En las encuestas de esa época la paz figura, a gran distancia, como el valor más importante, seguido por la justicia (ambas suman más del 60% de las respuestas en las mediciones realizadas entre 1966 y 1976). La libertad y la democracia obtienen porcentajes de respuesta muy bajos, por debajo del 10% cada una74.

En general, como ya mostró Maravall, la opinión pública durante el periodo inicial de la transición fue llamativamente moderada, con un dominio claro de las posiciones centristas75. Para poder determinar hasta qué punto la sociedad española era más conservadora en 1976-1977 que en la posterior etapa democrática, necesitamos datos sobre la escala ideológica. Antes de 1983, el Instituto de Opinión Pública (creado en 1963 y convertido en Centro de Investigaciones Sociológicas en 1977) empleaba siempre una escala 1-7 en la que el valor 1 significaba la extrema izquierda, el 7 la extrema derecha y el 4 el centro político76. Puesto que, tras la llegada del PSOE al poder, el CIS cambió a la escala 1-10 (siendo 1 la extrema izquierda y 10 la extrema derecha), sin un valor mediano que se corresponda estrictamente con el centro, resulta difícil la comparación de los datos de ideología a lo largo del tiempo77. Afortunadamente, el CIS conserva en su banco de datos una encuesta de septiembre de 1976 realizada por la empresa DATA a una muestra grande (6.340 entrevistados) en la que se pregunta la ideología en la escala 1-10. He comparado los datos de septiembre de 1976 con los de dos momentos clave de la historia democrática: la victoria arrolladora del PSOE en 1982 y el triunfo por mayoría absoluta del PP en 2000. Cabe pensar que los éxitos del PSOE y del PP se corresponden con los momentos de máximo izquierdismo y derechismo respectivamente de la democracia. Así, he seleccionado el primer barómetro posterior a la victoria del PSOE en el que se emplea la escala 1-10 (junio de 1983) y el barómetro de abril de 2000, que tiene la media más derechista del periodo 1983-2011.

Los resultados aparecen en la tabla 1.3. La media ideológica en 1976 era 5,4, en el centro de la escala78. Siete años después, se observa un corrimiento de casi un punto a la izquierda (un cambio muy profundo en términos relativos dada la estabilidad de este indicador), llegando la media a 4,5. En 2000, cuando la opinión pública se desplazó significativamente a la derecha, propiciando la mayoría absoluta del PP, la media subió hasta el 5,0. Es decir, antes de las elecciones de 1977, la distribución ideológica de la sociedad estaba notablemente más escorada a la derecha que en el momento en el que hubo un vuelco del voto a favor del Partido Popular en 2000.

Llama la atención en la tabla 1.3 que las categorías 3-4, correspondientes a los valores nucleares de la izquierda, fueran tan sólo un 18% en 1976. En 1983 esas categorías subieron hasta el 45% y seguían estando por encima del 30% en 2000. El dato de 1976 es un síntoma bastante claro de cierta debilidad de la oposición de izquierdas, cuyos partidos y sindicatos seguían actuando en la clandestinidad y no habían tenido la oportunidad de presentarse abiertamente ante la sociedad. Asimismo, debe resaltarse la fortaleza de las posiciones de extrema derecha en 1976, cercanas al 10% de las respuestas. Si se añade el 15% en las posiciones 7-8 de la escala, parece razonable hablar de un 25% de franquismo manifiesto, pues cuesta pensar que en aquella época alguien que se situara en el 7 o por encima de dicho valor tuviera posiciones democráticas.

El apoyo a la oposición de izquierdas, por tanto, era importante, pero no decisivo. La gran mayoría de la población se situaba en posiciones moderadas y seguía habiendo un grupo numeroso de ciudadanos muy escorados a la derecha. Los pocos datos con los que contamos sobre el favor popular de la reforma y la ruptura apuntan en esta misma dirección. Durante los días 15-16 de diciembre de 1975, justo tras la declaración de intenciones del nuevo Gobierno de Arias Navarro, el Instituto de Opinión Pública realizó una encuesta en la que el 29% apostaba por la puesta en marcha inmediata de un sistema democrático como el de los países de Europa, un 30% prefería una evolución lenta hacia un sistema «más democrático» y un 18% quería que nada cambiase (el 23% no respondió a la pregunta)79. En una encuesta realizada por la empresa Metraseis entre la tercera semana de enero y las tres primeras de febrero de 1976 (justo antes, por tanto, de los incidentes de Vitoria), un 58% de los entrevistados se declaraban satisfecho o muy satisfecho con la actuación del Gobierno continuista de Arias Navarro80. No obstante, el 42% consideraba que el ritmo de democratización del país era más lento de lo que deseaba (frente a un 27% que juzgaba que el ritmo era el adecuado). Estos resultados son, por tanto, algo ambiguos.

Afortunadamente, contamos con una encuesta muy breve realizada por el Instituto de Opinión Pública en junio de 1976 en la que se pregunta explícitamente por la reforma y la ruptura. La fecha corresponde, por tanto, a las últimas semanas del Gobierno Arias. La formulación de la pregunta es un tanto enrevesada:

El Gobierno está realizando una política de reforma del pasado para democratizar el país81. Ciertos grupos políticos de oposición aspiran a la democratización por una política de ruptura con el pasado. ¿Cómo cree que es más posible [sic] llegar a una democracia82?

Nótese que no se pregunta qué es lo que desea el entrevistado, sino qué vía cree que es más probable que consiga la implantación de la democracia. Por tanto, algunas personas podrían pensar que la ruptura no es muy eficaz porque hay poca gente que la apoye o porque podría encontrarse con la resistencia del Ejército. Como cabía esperar por la formulación compleja de la pregunta, la no respuesta (No sabe / no contesta) es muy alta, el 42%. Entre quienes contestan, el principal resultado es el siguiente: el 33% de los entrevistados responde que la vía más probable para la democracia es la reforma del Gobierno, frente al 17% que elige la ruptura de la oposición. Hay, pues, casi el doble de apoyo a la reforma que a la ruptura.

Las respuestas sobre reforma y ruptura están fuertemente influidas por la educación del entrevistado, según puede apreciarse en la tabla 1.4. Entre quienes tienen estudios primarios o no tienen estudios, la no respuesta alcanza el 58%. Esta disminuye conforme aumenta la educación, hasta el punto de que entre los universitarios sólo el 7% no proporciona respuesta. El apoyo a la ruptura es muy fuerte entre las personas con titulación universitaria: el 46% opta por la ruptura frente a una 33% por la reforma. En el resto de categorías, sin embargo, la reforma es dominante.

La fiabilidad de estos datos queda demostrada por una encuesta sobre cultura política realizada por el CIS en julio de 1980, cuatro años después de la anterior. El CIS pide a los entrevistados que se retrotraigan a la muerte de Franco y reproduzcan sus preferencias sobre el cambio de entonces. Un 11% deseaba que todo siguiera igual. Un 49% que las cosas cambiaran poco a poco y un 17% «que las cosas cambiasen rápida y radicalmente», es decir, la ruptura: se trata exactamente del mismo porcentaje a favor de la ruptura de la encuesta de junio de 197683. Aunque la coincidencia exacta de los porcentajes no tenga mayor importancia, el hecho de que salgan resultados tan parecidos en 1976 y 1980 indica que, a pesar de todas las dificultades y salvedades antes indicadas, las encuestas parecen recoger la distribución de preferencias que había en la sociedad. Si nos tomamos en serio las cifras, es razonable concluir que el apoyo a la ruptura no pasaba del 20% de la población. Con ese grado de apoyo, es lógico que el Gobierno intentara neutralizar, mediante la represión, la demanda de ruptura por parte de la izquierda. En última instancia, el Gobierno entendía que las huelgas y manifestaciones no gozaban de suficiente aceptación popular como para hacer peligrar el proyecto de las élites franquistas de reformar el régimen desde dentro.

Represión

COMO ha señalado Rafael Durán, una de las diferencias esenciales entre la transición portuguesa y la española consiste en que en España el régimen nunca perdió el control del orden público y fue capaz de reprimir eficazmente los brotes de oposición en la fábrica y en la calle84. No hubo vacío de poder en ningún momento. El Estado mantuvo intacto su poder represivo a lo largo de todo el periodo y lo empleó a fondo. El riesgo de participar en la protesta económica y política era, por tanto, elevado. El mero hecho de que la asistencia a manifestaciones aumentara enormemente tras la celebración de las primeras elecciones democráticas, una vez que partidos y sindicatos habían sido legalizados, es un dato revelador del efecto disuasorio que la represión y la falta de libertades tenían sobre la sociedad civil antes de la llegada de la democracia.

Para el régimen, el mantenimiento del orden público era una cuestión vital. El continuismo jurídico de la reforma impulsada desde el Estado dependía justamente de que el movimiento opositor no pudiera provocar una situación constituyente. De ahí que, desde el punto de vista del Gobierno, fuera esencial que los grupos opositores permanecieran en la clandestinidad hasta que estuviera encarrilada la reforma. El régimen entendía que mientras estos grupos fueran ilegales, su capacidad de movilización sería baja y no podrían apenas influir sobre el contenido y alcance de la reforma diseñada desde la cúpula del poder.

El único ámbito en el que el Estado llegó a la transición con la partida perdida de antemano fue el universitario. Las protestas estudiantiles, de hecho, tuvieron mayor impacto antes de la muerte de Franco que después. En los gobiernos franquistas había una conciencia clara de que era imposible corregir la situación85. Ya en 1962, Martín Villa, en su condición de consejero del Movimiento, había escrito en un extenso informe sobre la Universidad que «la juventud se nos ha ido»86. Durante los años sesenta y primeros setenta la conflictividad fue en aumento. Asimismo, los partidos opositores, sobre todo los más radicales, aquellos situados a la izquierda del PCE, consiguieron ir teniendo una implantación cada vez mayor entre los estudiantes. Cuando los desórdenes eran graves, las autoridades académicas reclamaban la presencia de la policía en los campus universitarios y se llevaban a cabo numerosas detenciones. En ocasiones, se decretaban cierres temporales de algunas Facultades especialmente conflictivas.

A partir del curso 1974-1975, muchas universidades entraron en una fase que cabría calificar de caótica, en la que la actividad subversiva impedía el desarrollo normal de la vida académica. Contamos con un estudio micro de las protestas en la Universidad de Sevilla, casi una etnografía, en el que se describe con sumo detalle las asambleas, marchas, manifestaciones, jornadas de lucha, actos de solidaridad con la clase trabajadora, escritos, pintadas, reparto de propaganda y encierros que eran frecuentes en la época87. Los sucesos más graves se produjeron, como es bien sabido, en la Universidad de Valladolid88. En enero de 1975 se cerró la universidad tras el desalojo policial de una asamblea. El régimen estaba avisado de las movilizaciones que se producirían a finales de mes a causa del juicio a un estudiante radical; hubo, como se temía, encierros, protestas e incluso la agresión a un catedrático. El rector, incapaz de controlar la situación, solicitó al Gobierno medidas drásticas. El Consejo de Ministros acordó el 8 de febrero la clausura de la Universidad hasta el comienzo del curso siguiente en octubre.

La protesta universitaria, con todo, no alteraba el orden público de la misma manera en que lo hacían las huelgas y las manifestaciones. Al fin y al cabo, el mundo universitario está relativamente aislado de la sociedad, confinado en los campus, de manera que su capacidad para alterar la marcha de la sociedad y la política es limitada. Por eso, la preocupación mayor del Gobierno se centró en los desafíos al orden público que provenían de la protesta laboral y de la protesta política en la calle. Los Gobiernos de Arias y Suárez hicieron todo lo posible por neutralizar las iniciativas de la oposición, con el objetivo de impedir que la acción colectiva popular pudiera poner en peligro el continuismo de la transición. Las fuerzas de seguridad, la Guardia Civil y la policía armada se emplearon a fondo en su tarea represiva, sin que quepa detectar un cambio significativo a este respecto entre los periodos inmediatamente anteriores y posteriores a la muerte de Franco. Las detenciones arbitrarias, el uso de la fuerza en las manifestaciones, a veces incluso con armas de fuego, y las torturas sistemáticas en comisaría constituían el repertorio típico de actuaciones represivas en la época.

Un caso bien documentado de torturas que tuvo cierta resonancia en Barcelona fue el de José Luis Téllez, trabajador de izquierdas que fue detenido el 11 de diciembre de 1975 por participar en la jornada de lucha que habían convocado la Junta y la Plataforma89. Tras ser brutalmente torturado durante tres días, en los que permaneció incomunicado, tuvo que ser hospitalizado por correr su vida serio peligro. Como es lógico, resulta muy difícil reunir datos sistemáticos sobre este tipo de represión «oculta» o secreta del Estado. Sí podemos, empero, contabilizar las víctimas mortales de la represión, que, a pesar de ser un indicador imperfecto y tosco, resulta útil para estimar la actividad represiva. En este sentido, Paloma Aguilar y el autor hemos creado una base de datos sobre víctimas mortales de violencia política (incluyendo la represión estatal) entre los años 1975 y 1982. De esta manera, podemos contabilizar cuántos ciudadanos perdieron la vida como consecuencia de la actuación de las fuerzas de seguridad. En el apéndice 1 puede encontrarse información adicional sobre esta base de datos.

Según nuestros cálculos, entre el 1 de diciembre de 1975 y el 31 de diciembre de 1982 murieron 174 personas como consecuencia de la actividad represiva del Estado. En esta cifra se incluyen tanto delincuentes comunes que murieron en enfrentamientos con la policía como miembros de organizaciones terroristas (ETA y sus diversas ramificaciones más GRAPO)90. En concreto, las fuerzas de seguridad mataron a 53 delincuentes comunes (30,5%)91, 24 miembros de ETA (14%), 13 del GRAPO (7,5%) y 84 ciudadanos (48%) que participaban en protestas políticas o que se vieron envueltos en altercados con la policía o la Guardia Civil.

Gráfico 1.4. Víctimas mortales de la represión estatal, 1976-1982

La distribución temporal de las víctimas de la represión, que se representa en el gráfico 1.4, muestra un patrón bastante uniforme, con pequeñas desviaciones en torno a una media de 20 víctimas anuales. Tan sólo en 1979 se produce un aumento considerable. Esto, en principio, parecería indicar que la represión fue relativamente constante a lo largo del periodo.

Sin embargo, es necesario desagregar los datos, pues por debajo de la uniformidad señalada podrían esconderse variaciones relevantes en los patrones de represión. En concreto, hay que averiguar si la represión contra ciudadanos que no estaban involucrados ni en actos terroristas ni en delincuencia común también fue constante a lo largo del tiempo. En la tabla 1.5 se muestran los datos de víctimas en dos periodos: el primero va del 1 de diciembre de 1975 (muerte de Franco) al 30 de junio de 1977 (mes de las primeras elecciones generales); el segundo, del 1 de julio de 1977 al 31 de diciembre de 1982 (tras la victoria del PSOE en las elecciones de octubre de 1982). Evidentemente, son dos periodos de duración muy desigual, el primero cubre 19 meses, el segundo 66. En el primer periodo, la media mensual de víctimas es 2,0 y en el segundo 2,1, confirmándose así la alta estabilidad en la cifra agregada de víctimas mortales a lo largo del tiempo. Con todo, hay variación importante en la categoría general de «ciudadanos» (con exclusión de delincuentes comunes y terroristas). Con respecto a dicha categoría, la media mensual es 1,42 en el primer periodo y sólo 0,86 en el segundo. Parece, por tanto, que la actividad represiva destinada a mantener el orden público fue especialmente intensa antes de junio de 1977, cuando todavía estaba en juego el continuismo legal de la transición.

En el periodo anterior a las elecciones murieron, como consecuencia de la represión, 27 ciudadanos que no eran ni delincuentes comunes ni terroristas. 15 de ellos perdieron la vida en manifestaciones92. Se trata de una cifra muy elevada teniendo en cuenta que se trata de un lapso de tiempo de tan sólo 19 meses93. En el segundo periodo, de 66 meses, sólo murieron 13 personas en manifestaciones94. Claramente, la represión de la protesta callejera fue mucho más dura en la fase de democratización que en la fase democrática, lo que confirma de nuevo el interés de los poderes del Estado en mantener a toda costa el control de la calle.

Es también muy notable la concentración geográfica de las muertes en manifestaciones. De las 15 víctimas del periodo anterior a las elecciones, 11 murieron en el País Vasco. En cambio, de las 13 víctimas en el periodo posterior, sólo 2 fallecieron en el País Vasco. Se confirma así la situación excepcional que se vivió en el País Vasco, donde el nivel de movilización, según hemos visto, fue mucho más elevado que en el resto de España y la estrategia rupturista constituyó una amenaza ciertamente más seria. El Estado respondió con extrema dureza, lo que incrementó el riesgo de muerte en manifestación.

Con todo, la muerte de un ciudadano en una manifestación es un fenómeno más bien extraordinario, incluso en los tiempos convulsos de la transición, que quizá no refleje lo que de verdad sucedía entonces con respecto a las movilizaciones y la represión. Por eso, puede resultar conveniente examinar, como complemento a los datos anteriores, un fenómeno más sistemático como es la existencia de cargas policiales en las manifestaciones. De acuerdo con la base de datos de manifestaciones que utilicé antes, en el periodo anterior a las elecciones hubo cargas policiales en el 38,5% de las manifestaciones, frente al 20% en el periodo posterior. Esta diferencia, hasta cierto punto, es previsible, pues tras las elecciones, y especialmente tras la aprobación de la Constitución, la gran mayoría de las manifestaciones eran autorizadas y los convocantes y asistentes no buscaban problemas con la policía. Lo verdaderamente interesante es mostrar la variación en las cargas policiales en el periodo previo a las elecciones entre tipos de manifestación y localización geográfica.

A fin de simplificar al máximo el análisis, me he limitado a dividir las manifestaciones en dos tipos, aquellas relacionadas con la democratización (en las que se reclamaba libertades o amnistía o en las que se protestaba contra la represión policial) y el resto (laborales, vecinales, etc.). Si nos centramos en el periodo inicial, anterior a junio de 1977, el 49% de las manifestaciones a favor de la democratización acabaron con cargas policiales, frente a sólo el 29% en el resto de manifestaciones. Podría pensarse que esta diferencia se debe a que la mayoría de las manifestaciones pro-amnistía sucedieron en el País Vasco, donde la represión era en general mayor, pero incluso cuando se tiene en cuenta si la manifestación tuvo lugar en el País Vasco o en el resto de España, la diferencia se mantiene prácticamente igual. Es decir, tanto dentro como fuera del País Vasco sigue siendo cierto que las manifestaciones en defensa de la democracia fueron más duramente reprimidas que las otras.

Desde un punto de vista histórico, es preciso detenerse en algunos momentos clave en los que el régimen actuó con contundencia para evitar que se extendiera la protesta y se reforzara la estrategia rupturista de la oposición. En el contexto de la oleada de huelgas de enero de 1976 en Madrid, la Junta y la Plataforma convocaron una manifestación para el día 20 de dicho mes en el centro de Madrid, en la plaza de Colón, muy cerca de la Presidencia de Gobierno, que en aquella época se encontraba en el paseo de la Castellana. Pedían la liberación inmediata de los trabajadores y sindicalistas que permanecían detenidos, así como libertades políticas. La manifestación fue declarada ilegal por la Dirección General de Seguridad, por considerar que se dirigía contra la sede de la Presidencia. Según el ABC, se produjo un «extraordinario despliegue policial» que impidió que la manifestación tuviera lugar; además, se cortaron dos líneas de metro para que la gente no pudiera acercarse a la zona y se cerraron los bares y comercios de los alrededores95. Varios miles de personas salieron a la calle, pero no pudieron constituir la manifestación. De esta manera, se abortó la deriva política de las protestas laborales.

Pocos días después, sin embargo, el Gobierno fue sorprendido por la enorme manifestación realizada en Barcelona el 1 de febrero a favor de la amnistía (el eslogan que entonces más se coreaba era «llibertat, amnistía i estatut de autonomía»). Como ya mencioné anteriormente, aquella fue la manifestación más numerosa de toda la historia del franquismo96. Formalmente, convocaba la Federació d’Associacions de Veïns de Barcelona, en nombre de la Comisión de los 150, un extenso grupo de organizaciones políticas, sindicales, profesionales y culturales. El Gobierno Civil denegó el permiso de manifestación por considerar que no se podía garantizar el orden público durante la marcha. A pesar de la prohibición, decenas de miles de personas salieron a la calle el 1 de febrero desde diversos puntos de la ciudad, con la intención de que los grupos confluyeran en el centro. La plaza de Cataluña, sin embargo, estaba tomada por la policía. Esta cargó durante horas contra los manifestantes en varias partes de la ciudad. No estaba preparada para un desafío de esas dimensiones, así que trató de compensar su falta de efectivos con gran violencia. En el propio informe policial, se reconoce el uso de balas de goma, gases lacrimógenos y disparos al aire. Y en el informe de la Jefatura Superior de Policía se dice que «nunca la oposición hizo un alarde de fuerza tal como el desplegado en el día de ayer»97. Hubo numerosos heridos y algunos detenidos; uno de ellos, Josep Rizo, militante del PTE, fue sometido a torturas y permaneció tres días incomunicado en comisaría.

El gobernador civil, Sánchez-Terán, aprendió de la experiencia del 1 de febrero98. Por eso, cuando se convocó una segunda manifestación pro-amnistía para el día 8, ordenó un despliegue policial mucho mayor en el que intervinieron cerca de 8.000 agentes. Según la prensa, nunca antes se había visto tamaña presencia policial en Barcelona99. Gracias a la actuación de la policía, en ocasiones extremadamente violenta, los manifestantes no pudieron repetir la protesta de la semana anterior. No llegaron a formarse grupos organizados, tal como había sucedido en Madrid con el conato de manifestación del 20 de enero. La participación, por tanto, fue notablemente menor. Hubo cerca de 30 detenidos.

Mediante este tipo de aprendizaje, el régimen consiguió contener la protesta en la calle. Según he tenido ocasión de mostrar anteriormente, fue crucial el episodio de Vitoria. Aunque el resultado de cinco muertos y más de cuarenta heridos no obedeciera a un plan represivo anterior, sino que más bien fue consecuencia de una deficiente organización de los cuerpos policiales, el régimen utilizó aquellos hechos para lanzar una advertencia a la ciudadanía sobre los costes de la protesta y los límites que imponía el Estado. Unos días después de la tragedia de Vitoria, Fraga hizo unas declaraciones brutales en una rueda de prensa: «El que no haya aprendido la lección de Vitoria, él verá lo que hace»100. Daba así a entender que el Estado no iba a permitir bajo ningún concepto situaciones de protesta global y masiva en las que pudiera materializarse la estrategia de ruptura. Lo que esperaba a los trabajadores que quisieran perseverar en la estrategia de enfrentamiento con el sistema era otra «Vitoria». Adolfo Suárez, ministro secretario general del Movimiento, en un discurso pronunciado el 23 de marzo, se expresó en términos parecidos: afirmó que «el Gobierno del Rey no está dispuesto a que las minorías del desorden consigan sus propósitos»101.

El Estado, por tanto, fue capaz de prevenir la extensión de la protesta y no dudó en recurrir a la represión más dura para dejar claro que no iba a consentir «excesos» que pudieran hacer visible a la ciudadanía el significado de una estrategia de ruptura. A pesar de que Vitoria significara un antes y un después, el régimen no bajó la guardia después de los cinco muertos en la capital alavesa. Pasada la oleada de movilización de enero-marzo, el entonces ministro de la Gobernación, Manuel Fraga, puso todo su empeño en evitar que resurgiera la protesta con ocasión de las celebraciones del 1 de Mayo. En sus memorias se expresa en estos términos: «La presión de la izquierda extrema para frustrar la reforma es excepcional; quieren hacer una suprema prueba de fuerza con motivo del 1 de Mayo»102. Anticipándose a los acontecimientos, tomó una medida especialmente polémica, que le granjeó numerosas críticas incluso en el seno del Gobierno: ordenó detener a varios miembros de la oposición, entre los cuales se encontraba Marcelino Camacho103. Según relata Alfonso Osorio, en el Consejo de Ministros del 2 de abril, Fraga dijo con respecto a los cuatro encarcelados: «Son comunistas y pienso mantenerlos detenidos al menos hasta que pase el 1 de Mayo»104. Dos días después, el 4 de abril, algunos miembros del PCE decidieron salir a la calle en una manifestación pro-amnistía en Madrid a pesar de la prohibición de Fraga: la policía detuvo, entre otros, a Ramón Tamames y a Juan Antonio Bardem, quienes también permanecieron en prisión hasta después del 1 de Mayo.

Sánchez-Terán ha escrito sobre el empeño de Fraga por impedir las movilizaciones del día del trabajo. El gobernador civil recibió instrucciones precisas para negar autorización a cualquier manifestación durante el mes de abril; también se le pidió que intercediera para cerrar los convenios más conflictivos. En sus palabras, «nunca, en toda la transición, se hizo un despliegue tan amplio y tan estudiado de las Fuerzas de Seguridad como aquel día» (por el 1 de Mayo)105. Se llegó a cortar el tráfico rodado por todo el centro de la ciudad106. La lección que extrae Fraga de lo sucedido el 1 de Mayo es elocuente: «La ofensiva marxista fracasó completamente. Quedó claro para todos que no se podría forzar la mano del Gobierno para crear una situación de poder en la calle. Desde entonces, ese era un hecho adquirido e inamovible»107. Y volvió sobre este asunto en una entrevista realizada en 1995: «cuando aquel Primero de Mayo me pasé el día en el ministerio, y cuando dije “plieguen”, me voy para casa, yo ya sabía que no habría una transición de ruptura»108.

La confirmación definitiva de que la ruptura no era una estrategia factible para la transición de la dictadura a la democracia tuvo lugar en noviembre de 1976, cuando el movimiento opositor trató de boicotear la aprobación en las Cortes franquistas de la Ley para la Reforma Política (LRP) mediante la convocatoria de una huelga general. La huelga, en principio, venía motivada por asuntos exclusivamente económicos, como reacción a varias medidas que el Gobierno había adoptado en octubre109. Aunque en ningún documento de los sindicatos se aludía a la ruptura, la fecha elegida, el 12 de noviembre, tan sólo cuatro días antes del inicio del debate en las Cortes de la LRP, hizo que todo el mundo, tanto en la oposición como en el régimen, entendiera que la movilización constituía, en última instancia, un desafío a una reforma política en la que los grupos opositores no habían tenido participación alguna110.

La huelga supuso la mayor movilización de la clase trabajadora de todo el periodo franquista, pero no consiguió paralizar el país. Las cifras que se dieron sobre seguimiento fueron muy dispares, yendo del medio millón (Gobierno) a los dos millones de trabajadores afectados (sindicatos)111. El Gobierno, que para entonces contaba ya con cierta experiencia en estos asuntos, se tomó muy en serio el conflicto, poniendo todos los medios necesarios para la neutralización de la huelga. El ministro de Relaciones Sindicales, Rodolfo Martín Villa, formó un grupo, bajo la dirección de José Miguel Ortí Bordás, subsecretario del Ministerio, «dedicado a analizar la información, contrarrestar la propaganda, planificar las acciones que había que desarrollar, coordinar la actuación de las fuerzas de seguridad y de los servicios de la administración, elaborar directrices operativas y dar instrucciones a los gobernadores civiles»112. El propio Ortí Bordás ha escrito en sus memorias: «pensamos que era preciso hacerla fracasar [la huelga], aunque para ello tuviéramos que emplear todos los medios a nuestra disposición y realizar grandes esfuerzos»113. Uno de los retos principales consistía en que, al menos en Madrid, funcionasen los transportes públicos, como acabó sucediendo. El Gobierno pudo así garantizar que muchos trabajadores llegaran a sus empresas. Fue, sin duda, una movilización importante, pero el Gobierno consiguió contener su alcance y quedó lejos de una huelga general con éxito que habría puesto en un aprieto serio a la operación de reforma política. A partir de noviembre de 1976 la expectativa de una ruptura con el régimen quedó finalmente arrumbada.

De la ruptura democrática a la ruptura pactada

A la vista de la moderación política dominante en la sociedad y de la resistencia efectiva del Estado, la oposición ajustó sus expectativas iniciales abandonando paulatinamente el objetivo de la «ruptura democrática» y, más específicamente, de la «acción democrática nacional». A partir de marzo de 1976 se sucedieron declaraciones de líderes de la oposición de izquierdas en las que se asumía la imposibilidad de que el franquismo colapsara como consecuencia de las movilizaciones populares. Como explicó el líder del PSUC, Gregorio López Raimundo, en marzo de 1976, el problema estribaba en que los conflictos no tenían suficiente continuidad:

La cuestión que se nos plantea ahora en todas partes con gran fuerza es la de entender que las reivindicaciones parciales que se presentan en uno u otro caso, que las luchas parciales que se dan en uno y otro sitio, no podemos llevarlas hasta el fin, que llevarlas hasta el fin requeriría la ruptura114.

Se produjo entonces un desplazamiento semántico, mil veces relatado, en virtud del cual comenzaron a utilizarse expresiones que transmitían la impresión de que había una solución intermedia entre la ruptura propugnada por la oposición y la reforma que defendían los moderados del régimen. Se pasó así de la «ruptura democrática» a la «ruptura pactada» o «ruptura negociada». Santiago Carrillo afirma que él utilizó por primera vez esa fórmula el 1 de marzo de 1976 en una reunión en Roma115. El 20 de marzo ya se empleó oficialmente la expresión en una reunión del Comité Ejecutivo del PCE116.

Los dos organismos opositores, la Junta y la Plataforma, se unificaron días después, el 26 de marzo, en una única organización llamada Coordinación Democrática, a la que era corriente referirse en la época como «Platajunta». Coordinación Democrática constituía un organismo cuyas partes integrantes eran solamente partidos políticos; quedaron fuera, por tanto, asociaciones locales y profesionales, así como los independientes. Una de las condiciones que pusieron los partidos más moderados de la Plataforma fue renunciar a la exigencia de un gobierno provisional en el que estuvieran representadas todas las fuerzas políticas. El PSOE, por ejemplo, había dejado claro en diciembre de 1975 que se oponía a la formación de dicho gobierno, estableciendo como objetivo último el restablecimiento de las libertades democráticas (aunque estas vinieran otorgadas por el régimen)117. Para los principales partidos de la Plataforma, el objetivo fundamental consistía en que se celebraran unas elecciones generales, aunque las convocara el régimen desde una posición de dominio. De esta manera, la «ruptura», que podía pactarse con el régimen, se reducía a que en última instancia el Gobierno garantizase la celebración de unas elecciones libres. En el documento constitutivo de Coordinación Democrática ya no figuraba, pues, referencia alguna al gobierno provisional118.

La Platajunta comenzó a incorporar el lenguaje de la ruptura pactada a partir de junio. En un documento de ese mes se reconocía «la necesidad de negociar la ruptura». Y en agosto se hablaba abiertamente de que «la ruptura negociada implica la apertura de un proceso constituyente conducido por un Gobierno de amplio consenso democrático constituido para este fin»119. Los dos principales partidos que articulaban la Platajunta, el PCE y el PSOE, evolucionaron rápidamente hacia posiciones moderadas y posibilistas y adoptaron sin mayores traumas el vocabulario de la ruptura pactada120.

A partir de marzo, el PCE dejó de lado el lenguaje maximalista que había empleado hasta entonces. Carrillo publicó a finales de 1976 un librito en la Biblioteca de Divulgación Política de La Gaya Ciencia sobre la «ruptura democrática». Aunque mantenía todavía la expresión original, sin hablar de «ruptura pactada», los contenidos son claramente más moderados que a comienzos del año. Así, el autor insiste en que la ruptura no supone plantear un conflicto entre democracia y religión (p. 46), ni exigir responsabilidades a la dictadura (p. 47), ni rechazar de plano la forma de Estado monárquica (p. 72), ni emplear la violencia (p. 40). En síntesis, «la ruptura democrática significa exclusivamente que, en un momento dado, hay que suprimir las instituciones y leyes fundamentales de la dictadura para reemplazarlas por leyes e instituciones democráticas»121. Esta definición, escrita tras la aprobación de la LRP, era lo suficientemente ambigua como para poder querer decir que la izquierda no tenía más remedio que sancionar la nueva perspectiva abierta por la reforma y la consiguiente convocatoria de elecciones generales. Al fin y al cabo, la fecha de la celebración de las elecciones generales era la fecha de caducidad del régimen.

En cuanto al PSOE, a finales de mayo de 1976, El País recogía unas declaraciones de Felipe González realizadas en Palma de Mallorca en las que recurriendo a la siempre socorrida «dialéctica» se justificaba de forma muy elocuente el paso de la ruptura democrática a la ruptura pactada:

Existe una crisis de Gobierno difícilmente recuperable, por lo que creo que la ruptura es inevitable. Ahora bien, el concepto de ruptura me parece dialéctico. No se puede creer en una ruptura violenta, partir de cero para la construcción de todo un edificio democrático. No creo que la situación española actual sea comparable a la de Alemania e Italia al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Es preciso ir a la negociación con las fuerzas capitalistas de derechas que creen en la necesidad de una auténtica democracia122.

Resulta instructivo reconstruir el cambio de postura del PSOE. Todavía en febrero de 1975 podía leerse en un editorial de El Socialista que la reforma era imposible: «el Régimen no puede evolucionar hasta tomar un carácter democrático formal, porque la naturaleza de sus propias instituciones fascistas se lo impide, aun cuando la voluntad aperturista llegase a tales extremos»123. En abril de ese mismo año se vuelve sobre la cuestión, añadiendo que una verdadera reforma produciría «el “suicidio político” del régimen, y no hay un solo ejemplo en la historia de un poder político que se haya suicidado»124. No puede decirse que fuese un texto visionario precisamente. Tras la muerte de Franco, el partido anuncia un «Programa para la ruptura» en el que rechaza cualquier forma de continuidad de las instituciones franquistas. En abril de 1976, sin embargo, ya constituida la Platajunta, el lenguaje cambia considerablemente. Se habla genéricamente de conseguir una «situación democrática», sin especificar por qué vías o mediante qué medios se llegue a ella. Y se abandona la «ruptura democrática» utilizando esta alambicada frase: «La oposición propicia una ruptura dialéctica negociada, que estabilice una situación democrática»125: es decir, que la oposición aceptará los resultados de unas elecciones aunque estas sean consecuencia de una decisión del régimen.

Es interesante analizar la justificación de la ruptura pactada o negociada. Según varios editoriales de El Socialista de mayo de 1976, la democracia, en teoría, podía llegar tanto por la vía del reformismo del régimen o por la ruptura democrática de la oposición. Como ni el régimen ni la oposición tenían poder suficiente para imponer una solución unilateral, era preciso negociar un acuerdo entre régimen y oposición126. Dicho acuerdo no llegó nunca a materializarse y por eso la expresión «ruptura pactada» resulta algo engañosa si se emplea para caracterizar el proceso de transición en España. El Gobierno fue capaz de administrar la reforma según le convino. En este sentido, no hay base para la afirmación, tantas veces repetida en estudios, declaraciones, conmemoraciones, memorias, etc., de que la principal diferencia entre el periodo de Arias y el de Suárez es que el primero pacta con los elementos más intransigentes del régimen y el segundo con los demócratas de la oposición. Como se verá en el capítulo 5, la oposición no tuvo oportunidad de pactar acuerdos importantes con el Gobierno, si bien este acabó convocando unas elecciones generales que dieron paso a una situación constituyente (con fuertes limitaciones impuestas por el continuismo jurídico y político que Adolfo Suárez consiguió preservar).

Con todo, la oposición fue crucial a lo largo de todo el periodo previo a las elecciones, pues si la protesta no fue suficiente al comienzo para provocar la ansiada ruptura, sí hizo inviable al menos el inmovilismo127. La demanda de cambio en la fábrica y en la calle obligó a las élites del régimen a moverse. Cristalizó de esta manera una corriente reformista que terminaría haciéndose con el control del proceso de democratización. Dirigiéndose a los procuradores franquistas, Fraga expresó paradigmáticamente esta tesis en mayo de 1976:

Frente al inmovilismo frustrador, basado en la desconfianza hacia nuestro magnífico pueblo y en egoísmos impresentables; y frente a las posiciones utópicas, aventureras o resentidas de este o aquel grupo de rupturistas o revolucionarios, os cabe, señores Procuradores, orientar el cambio social y enderezar el rumbo legislativo por la vía de la reforma128.

El argumento último de los moderados del régimen ante los inmovilistas era que si no se procedía a la reforma, se podía entrar en una crisis institucional y política que diera la oportunidad a la oposición de conseguir sus objetivos rupturistas. Así puede comprobarse, entre innumerables ejemplos posibles, en el discurso que pronunció Adolfo Suárez en las Cortes con motivo de la defensa de la Ley de asociaciones políticas el 8 de junio de 1976. Según Suárez, la justificación última de la reforma radicaba en evitar una confrontación directa y no institucional con las fuerzas opositoras. Advertía entonces de que:

la falta de la norma que hoy se somete a votación nos condene a entablar una pugna —y gracias a Dios, si no es una batalla— entre legalidad e ilegalidad. Y, Señorías, permitidme la mínima sinceridad de suponer en alta voz que esa pugna es la que nos disponemos a librar si el derecho de asociación política no es reconocido, no es amparado y no es propiciado desde la incuestionable legalidad que vosotros representáis129.

El reformismo ocupaba, por tanto, el centro político como término medio entre la ruptura propugnada por la oposición y el inmovilismo nostálgico y esencialista del núcleo duro del franquismo. Suárez fue el dirigente más hábil a la hora de explotar políticamente esta identidad entre reformismo y centrismo. Se trataba, en última instancia, de cambiar sin perder el control de la situación, lo que requería, ante todo, el continuismo legal, el respeto escrupuloso del principio «de la ley a la ley».

1 La primera declaración de la Junta, con su programa político, se reproduce en Equipo de Documentación Política (1976: 16-24).

2 El Manifiesto de la Plataforma de Convergencia Democrática se reproduce en PSOE (1976: 97-8).

3 Reproducido en Equipo de Documentación Política (1976: 80).

4 Los datos que se reproducen a continuación proceden de Serrano Sanz (1994: cuadro 1).

5 Para una descripción un tanto «impresionista» de los conflictos laborales previos a la muerte de Franco, véase Sartorius y Sabio (2007: 51-73).

6 Véase Molinero e Ysàs (1998). Un estudio más específico sobre el caso de Madrid es Babiano (1995).

7 Maravall (1978: 54-8, 125). Un análisis más matizado de esta tesis puede encontrarse en Fishman (1996: 104-09).

8 Los jurados de empresa tenían encomendada la función de proponer medidas que mejoraran la convivencia en el seno de la empresa y aumentaran el nivel de producción. A partir de 1958 formaron parte del sistema de negociación colectiva.

9 Sobre el surgimiento de Comisiones Obreras, véase, por ejemplo, Forewaker (1990: cap. 6).

10 El juez que dictó la sentencia, Francisco Mateu Canoves, fue asesinado por ETA años después, el 16 de noviembre de 1978.

11 Martín Villa (1984: 16).

12 ABC, 19/11/1975, p. 15.

13 El volumen de huelga es una medida cúbica que resulta de multiplicar tres indicadores de conflicto laboral: el tamaño, la duración y la frecuencia de las huelgas. La referencia fundamental sobre este tema continúa siendo Hibbs (1978). En algunos trabajos sobre la transición (Soto, 1996) se mide incorrectamente el volumen de huelga.

14 La diferencia puede encontrarse en el impacto de eventos breves en el que intervienen muchos trabajadores, como una huelga general. Este tipo de eventos afectan poco al volumen de huelga y mucho al número de trabajadores movilizados.

15 Maravall (1984: 29). Los datos de Maravall son sobre obreros movilizados, no sobre volumen de huelga.

16 Hay al menos tres monografías de la época sobre las huelgas de Madrid: Díaz Cardiel, Pla, Tejero y Triana (1976), Equipos de Estudio (1976) y Santos, Arija y Crespo (1976). Marín Arce (2003) proporciona un relato muy detallado y bien documentado.

17 Santos et al. (1976: 18).

18 Marín Arce (2003: 452).

19 El comunicado se reproduce en Díaz Cardiel et al. (1976: 196).

20 Díaz Cardiel et al. (1976: 162-ss).

21 López Rodó (1993: 211).

22 Martín Villa (1984: 18).

23 Equipos de Estudio (1976: 136).

24 Equipos de Estudio (1976: 140).

25 Hoja Informativa del Jurado Central de Standard Eléctrica, reproducida en Díez Cardiel et al. (1976: 211). Un enlace sindical de Standard decía en este mismo sentido: «En mi opinión la primera causa del conflicto han sido las motivaciones económicas, los bajos salarios, aunque también haya habido causas político-laborales». En Santos et al. (1976: 113).

26 Véase Babiano (1995: 316-19).

27 Díaz Cardiel et al. (1976: 158-9).

28 Marín Arce (2003: 454); Equipos de Estudio (1976: 137).

29 Marín Arce (2003: 455); Equipos de Estudio (1976: 137-8).

30 El 15 de enero se reunieron los líderes de las diferentes organizaciones sindicales para intentar constituir una plataforma unitaria y establecer unas condiciones mínimas para la negociación. Sin embargo, al segundo día, la policía rodeó el edificio de la reunión y detuvo a los 120 participantes. Véase Santos et al. (1976: 39-40).

31 Para un repaso global de los conflictos en distintas regiones de España, véanse Marín Arce (2003: 457-60) y Sartorius y Sabio (2007: 81-95). En los estudios locales sobre la transición o sobre conflicto laboral se pueden encontrar datos sobre las huelgas a lo largo de 1976. Véanse, entre otros muchos, Fiera (2008: 115-18); Garí (2010: cap. 3); Ibarra Güell (1987: caps. IX-X); Morales (1996); Ortiz Heras (2008); etcétera.

32 Véanse Marín Arce (2003: 455-6); Sánchez-Terán (1988: 34-8). Para un análisis minucioso desde la perspectiva de CCOO, es fundamental Ruiz Acevedo, García Sánchez y Lizano Berges (2003).

33 Algunos de sus protagonistas han publicado un libro que documenta con gran detalle la huelga: Cerdán, González y Ródenas (2010).

34 La empresa alegó que el trabajador faltó gravemente el respeto al mando y que cuestionó el principio de autoridad.

35 Ruiz Acevedo et al. (2003: 226-7).

36 Véanse Giménez Plaza (1976); Domènech Sampere (2002: cap. 5). También Balfour (1994: 238-42).

37 Sobre la actuación del equipo municipal, véase Giménez Plaza (1976: 15-32).

38 En sus memorias, el gobernador civil, Sánchez-Terán (1988: 38), niega taxativamente que hubiera heridos graves; sin embargo, tanto Giménez Plaza (1976: 34) como Domènech Sampere (2002: 274) proporcionan los nombres de los heridos ese día.

39 Sánchez-Terán (1988: 39).

40 El discurso se reproduce íntegramente en Giménez Plaza (1976: 37-39).

41 El análisis más completo es el de Carnicero Herreros (2009); una crónica interesante escrita poco después de los incidentes es la de Guindal y Giménez (1976); la perspectiva de uno de los protagonistas de la huelga puede encontrarse en Val del Olmo (2004); sobre la perspectiva de los empresarios, véase González Incháurraga (2008).

42 Delgado (2005: 319).

43 Carnicero (2009: 13). Las víctimas mortales fueron Pedro María Martínez Orozco (trabajador de Forjas Alavesas, 27 años), Francisco Aznar Clemente (panadero y estudiante, 17 años), Romualdo Barroso Chaparro (trabajador de Agrator, 19 años), José Castillo García (trabajador de Basa, 32 años) y Bienvenido Pereda (trabajador de Grupos Diferenciales, 30 años). Castillo murió el 8 de marzo y Pereda el 5 de mayo: ambos fueron heridos graves el 3 de marzo.

44 Fraga (1987: 38).

45 Carnicero (2009: 92-ss).

46 Hay otros factores posibles para explicar la desmovilización aparte de la firma de los convenios y los sucesos de Vitoria: Vidal-Beneyto (2007: 165-6) considera que los partidos decretaron el fin de la protesta una vez que se fundieron la Junta y la Plataforma en marzo de 1976.

47 O’Donnell y Schmitter (1986: 48-56).

48 Sánchez-Cuenca (2012).

49 De ahí los parcos resultados que obtiene Sastre (1997), que se limita a analizar la evolución del número de protestas sin ponderarlas por su tamaño. La investigación de Sastre sólo se basa en El País y por tanto comienza en mayo de 1976.

50 Véase Aguilar (1997). Dentro de la izquierda había, sin embargo, alguna voz contraria a la amnistía por considerar que esta sancionaría la impunidad del régimen. Véase, por ejemplo, el texto original de 1975 de Martínez Alier en Díez (2011: 158-61).

51 De hecho, en la base de datos el 52% de todas las manifestaciones vecinales se registran en Madrid (tanto ABC como El País son periódicos madrileños), lo que claramente constituye una exageración.

52 Sobre este tema la referencia fundamental es Castells (1978 y 1986: parte 5). También Molinero e Ysàs (2010); Pérez Quintana y Sánchez León (2008). Sobre la evolución del movimiento, Hipsher (1996).

53 Castells (1986: 317).

54 Para una historia de las movilizaciones en torno a la central nuclear de Lemóniz, véase Olaran Sustatxa (2010: 64-130).

55 Molinero e Ysàs (1998: 110-19).

56 Sánchez-Terán (1988: 30-3).

57 Marín Arce (2003: 465) habla de 70.000 asistentes. Aquí me he guiado por la información de la base de datos referida, que antes de mayo de 1976 procede del diario ABC.

58 Esta es la tesis que se defendía, por ejemplo, desde Cuadernos de Ruedo Ibérico. En 1976 escribía este editorial de la revista Joan Martínez Alier: la oposición política «está más interesada, por lo general, en encuadrar, controlar y a veces frenar la movilización del pueblo trabajador que en plantear una verdadera ruptura» (en Díez, 2011: 282). Véase, en una línea similar, Colectivo de Estudios por la autonomía obrera (1977).

59 Val del Olmo (2004: 144). En el mismo sentido, véase el fragmento de la entrevista a otro líder obrero de Vitoria, Agustín Plaza, en Carnicero (2009: 80). Entre otras cosas, Plaza declara: «Para mí una de las claves que hay que destacar es que los dirigentes políticos del PSOE y el Partido Comunista fueron responsables de que en España no se hubiera hecho una revolución socialista, porque había condiciones objetivas, había ambiente y había ganas, y éstos frenaron la lucha…».

60 Equipos de Estudio (1976: 149).

61 Esta tesis todavía la defiende en la actualidad una dirigente histórica del PTE, quien achaca el fracaso de la ruptura al hecho de que «el partido con más peso en la clase obrera, el PCE-PSUC, estaba más preocupado en dotarse de carácter “cívico” ante los poderes fácticos y la burguesía democrática que en la extensión de las luchas, única manera de convertirlas en una Huelga General Política y Acción Democrática Nacional» (Campoy, 2011: 205).

62 Gracia Luño (2010: 90).

63 A este respecto, es interesante consultar el debate entre diez obreros sindicalistas sobre si la vanguardia de la lucha debería haber continuado las huelgas de enero de 1976 en Madrid o hizo bien llamando a su fin, tal como se reproduce en Santos et al. (1976: 109-160, especialmente 147-ss).

64 Fishman (1996: cuadro 5.1).

65 Fishman (1996: 172-3) atribuye esa diferencia a la existencia de un factor nacionalista en Cataluña que lleva a cuestionar las decisiones políticas que se toman en Madrid y a la mayor unidad de las fuerzas opositoras catalanas, que pudo crear la impresión (falsa) de que la clase obrera estaba dispuesta a protagonizar una movilización política decisiva.

66 Fishman (1996: 269-71).

67 Pérez Díaz (1980: 42).

68 Martín Villa (1984: 17).

69 Molinero e Ysàs (1998: 235) reproducen un texto de gran interés y menos complaciente que el de Martín Villa de la Delegación Provincial de Sindicatos de Barcelona en el que se dice: «la anunciada huelga general (…) no tiene lugar, al constatar dichas fuerzas la escasez de sus efectivos y la falta de eco de sus llamamientos entre el pueblo. Pero en lugar de la huelga general revolucionaria de carácter político, surgen un sinfín de conflictos laborales (…) pero que se generalizan en formas alarmantes por ramas de la producción y con carácter casi general en determinadas áreas territoriales».

70 Es lógico suponer que en las dictaduras se produzca una falsificación generalizada de las preferencias. Para el caso de las dictaduras del Este de Europa, véase Kuran (1991).

71 López Pina y López Aranguren (1976: 75-6). Los datos, con todo, tienen una fiabilidad limitada: en una misma encuesta puede registrarse un 57% de apoyo al deseo de que el régimen dure treinta años más y un 56% que considera que a España le iría mejor siendo democracia (1976: 93).

72 López Pina y López Aranguren (1976: 140-48).

73 Linz et al. (1981: 605).

74 López Pintor (1982: 85). Sobre este extremo, véase también Aguilar (1996: 348-54).

75 Maravall (1984: cap. 2).

76 Véase Alvira, Espinosa, Horter y Peña (1977).

77 Se realizaron tres encuestas en España en 1978, 1980 y 1984, en las que se medía la ideología en la escala 1-10, pero las medias ideológicas no están disponibles. Dichas encuestas se utilizan en McDonough, Barnes y López Pina (1989).

78 Maravall (1984: 34) se refiere a un trabajo de Linz de 1978 en el que se exponen datos de otra encuesta de DATA, realizada en enero-febrero de 1977, con la escala 1-10: la media, 5,47, es prácticamente idéntica a la de 1976.

79 Centro de Investigaciones Sociológicas, Estudio 1089.

80 Véase el informe de ABC, 28/3/1976, pp. 43-46.

81 El pasado, obviamente, no puede reformarse. Lo que puede reformarse en todo caso es el presente.

82 Estudio CIS 1103 (n=1.449), junio 1976.

83 CIS, Estudio 1237, julio 1980 (n=3.547).

84 Durán (2000: 69-70).

85 Ysàs (2004: 39).

86 El documento se reproduce íntegramente en el apéndice documental de Ysàs (2004: 5-8 y 220).

87 Carrillo-Linares (2008).

88 Hernández, Ruiz y Baldó (2007: 395-7).

89 Véase Gallardo et al. (2004).

90 No deja de resultar significativo que la policía no matara en todo el periodo a ningún miembro de los grupos terroristas de la ultraderecha.

91 A diferencia del resto de categorías, la de delincuentes comunes es la menos relevante para el objeto de este análisis. Las búsquedas sobre delincuentes han sido menos sistemáticas que en el resto de categorías. Olarieta (1990), un autor filo-GRAPO, ofrece cifras mucho más elevadas.

92 Los otros doce murieron en las siguientes circunstancias: cinco personas en controles policiales, otras cinco en altercados diversos con las fuerzas de seguridad, y dos en operaciones contra la delincuencia.

93 Las cifras son mucho más bajas en el caso de Portugal, véase Palacios (2010: tabla 2). Sobre las cifras que Palacios da para España (procedentes de Ramón Adell), véase la nota siguiente.

94 Esto supone un total de 28 víctimas mortales en manifestaciones en el periodo 1976-1982. Esta cifra queda muy alejada de las 80 víctimas mortales en el periodo 1970-1981 que contabiliza Adell (2005). En la p. 185 del trabajo de Adell se reproduce en nota los nombres de las 80 víctimas. La diferencia se debe, en parte, a que Adell no distingue víctimas del Estado y víctimas de la ultraderecha; y, en parte también, a que él inicia la contabilidad en 1970 (antes de la muerte de Franco incluye 19 víctimas). Aquí sólo me refiero a víctimas de la represión estatal posteriores a la muerte de Franco.

95 ABC, 21/1/1976, p. 80.

96 La información que expongo a continuación procede, salvo que indique lo contrario, del estudio exhaustivo de Ballester y Risques (2001).

97 Reproducido en Sánchez-Terán (1988: 32).

98 Sánchez-Terán (1988: 33) habla con claridad de las lecciones extraídas: «Toda esta experiencia de la manifestación fue de gran utilidad para el eficaz desarrollo del orden público en el año y medio posterior. La correcta evaluación de asistentes, la proporcional asignación de fuerzas de seguridad, la adecuada utilización de los medios, el ganar la batalla de la información, el control implacable de los grupos de extrema izquierda…, son elementos claves para garantizar el orden público».

99 Ballester y Risques (2001: 90).

100 Carnicero Herreros (2009: 89).

101 El discurso se reproduce en Informaciones, 23/3/1976, p. 2.

102 Fraga (1987: 42).

103 Véase el testimonio del protagonista en Camacho (1990: 394-98). Se detuvo a seis personas, dos de ellas socialistas (Luis Solana y Raúl Morodo); con los socialistas se tuvo un trato deferente y se les dejó en libertad, permaneciendo los otros cuatro en prisión. Véase Prego (1995: 426-7).

104 Osorio (1980: 94).

105 Sánchez-Terán (2005: 98).

106 Ballester y Risques (2001: 131).

107 Fraga (1987: 46).

108 Entrevista de Rosa Montero a Manuel Fraga, en Juliá, Pradera y Prieto (1996: 132).

109 Véase Marín Arce (1997: 45-7).

110 Martín Villa (1984: 54).

111 Véase el cuadro comparativo de las estimaciones sindicales y del Gobierno en La Actualidad Española (nº 1298), 15-21 de noviembre de 1976, p. 41.

112 Martín Villa (1984: 56).

113 Ortí Bordás (2009: 279).

114 Citado en Domènech (2002: 291).

115 Carrillo (1987: 28). Vidal-Beneyto (1977: 111; 2007: 118) relata que Carrillo inventó la expresión en una entrevista con el Corriere della Sera publicada el 5 de marzo. Morán (1986: 513) afirma que Carrillo y Sánchez Montero tomaron la expresión prestada de Raúl Morodo.

116 Claudín (1983: 233). En la primera quincena de marzo, López Raimundo (2008: 190-1) intervino en una asamblea del PSUC hablando de «ruptura pactada», aunque sin renunciar todavía a la «Acción Democrática Nacional».

117 PSOE (1976: 168-9).

118 Dicho documento se reproduce en Equipo de Documentación Política (1976: 92-95).

119 Equipo de Documentación Política (1976: 137 y 139). Sobre esta misma cuestión, véase también Preston (1986: 85, 88, 95).

120 Sobre la moderación de los dos partidos, véase Andrade Blanco (2012).

121 Carrillo (1976: 36).

122 El País, 29/5/1976.

123 PSOE (1976: 48).

124 PSOE (1976: 61).

125 PSOE (1976: 216).

126 PSOE (1976: 221).

127 Véase Andrade Blanco (2012: 68).

128 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 26, 25 de mayo de 1976, p. 39.

129 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 27, 8-9 de junio de 1976, pp. 106-107.

CAPÍTULO 2

LA PRIMERA REFORMA: LA LIBERALIZACIÓN DE ARIAS

La sucesión de Franco: continuismo legal

TRAS la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975, las élites del franquismo podían dividirse en dos grupos: los reformistas y los inmovilistas. Por supuesto, era un asunto de gradación, pudiéndose encontrar toda clase de matices y variaciones1. Con todo, tiene sentido trazar una diferencia entre los inmovilistas, aquellos que, como mucho, estaban dispuestos a aceptar una cierta liberalización del régimen, consistente en abrir «cauces de participación», expresión habitual en la época entre la élite franquista, siempre y cuando se conservara poder de veto sobre las decisiones que pudieran tomar nuevas instituciones representativas, y los reformistas, aquellos que apostaban por una democratización del régimen, parcial y limitada, pero democratización al fin y al cabo. Las fronteras, con todo, eran porosas y algunos políticos que empezaron como inmovilistas acabaron como reformistas y al revés. Al conjunto de los inmovilistas solía llamársele «el búnker», término que emplearé en estas páginas con cierta frecuencia.

Había algo, sin embargo, que a todos los franquistas unía: el afán de mantener, por muy profundos que pudieran ser los cambios, la continuidad institucional y legal del régimen. En la famosa expresión de Torcuato Fernández-Miranda, se trataba de aplicar el principio «de la ley a la ley», o como también se decía entonces entre los franquistas, «después de Franco, las instituciones»: las reformas debían llevarse a cabo jurídicamente, sin quiebra del sistema legal, de manera que la democracia, si llegara a surgir, lo hiciese en todo caso como consecuencia de modificaciones legales de las instituciones del franquismo. Tanto inmovilistas como reformistas presentaban sus proyectos como un «perfeccionamiento» del régimen.

En el propio Movimiento Nacional se había coqueteado con la idea de que una evolución interna del régimen pudiera conducir a un régimen democrático. No deja de ser significativo que en 1968 las Ediciones del Movimiento publicaran el libro del procurador Carlos Iglesias Selgas, La vía española a la democracia, ensayo político en el que, además de citar en un par de ocasiones a Fernando Claudín, se reclamaba una continuidad entre el constitucionalismo de 1812 y el régimen de Franco, y se auguraba una transformación democrática interna:

Con las nuevas leyes [Ley Orgánica del Estado y Leyes complementarias], España ha entrado, de modo decidido, en una vía que conduce a una democracia que sea expresión nacional de los principios políticos cristianos. Todo hace esperar que su despliegue político tenga lugar exclusivamente en función de consideraciones internas y como manifestación de la madurez alcanzada por el Régimen2.

Otros autores habían reflexionado también sobre una mutación democrática del régimen3. Miguel Herrero de Miñón publicó un libro en 1972 en el que, a partir de la soberanía del Rey, se entresacaba la posibilidad de que el monarca pudiera convocar un referéndum de alcance constitucional que permitiría, según sus propias palabras, y entre otras cosas, transferir «las competencias de las Cortes al pueblo»4. Por su parte, Jorge de Esteban y sus colaboradores hicieron una interpretación del sistema constitucional franquista en virtud de la cual el cambio político podía tener lugar mediante un cambio constitucional previo, de modo que el franquismo evolucionara hacia la democracia: se trataba de aprovechar el «potencial democrático» del régimen limitando el poder del jefe del Estado, desarrollando el control del Legislativo sobre el Ejecutivo y transformando la representación orgánica en una representación de corte liberal5.

La posibilidad de una transición desde dentro del régimen no era, por tanto, una novedad en 1975. Había al menos dos razones por las que la continuidad jurídica era una exigencia irrenunciable para los franquistas.

Por un lado, el régimen quería evitar como fuera el contraejemplo portugués, en el que el colapso del Estado y el consiguiente vacío de poder habían dado lugar a importantes desórdenes públicos (ocupaciones de tierras y fábricas, ataques a empresarios) y a una sustitución rápida de las élites políticas. En España, la mayor preocupación de los hombres del régimen consistía en que pudiera llegar a cuestionarse la monarquía y la estructura institucional del Estado. Se trataba, en suma, de abortar los planes rupturistas de la oposición que, según los franquistas, producirían inestabilidad y conflicto6.

Por otro lado, el régimen suponía que el continuismo legal conseguiría mantener a raya a la oposición. Mientras que la oposición pretendía provocar una situación constituyente con un Gobierno provisional en el que estuvieran representadas todas las fuerzas políticas, las élites franquistas preferían dirigir el proceso de cambio y apertura. «De la ley a la ley» significaba también que los franquistas mantendrían el control de la situación y que podrían ir modulando el ritmo y alcance de la reforma según les conviniera. En consecuencia, los franquistas continuarían ocupando los puestos en la administración del Estado, maximizando así las oportunidades de mantenerse en el poder a pesar de los cambios que hubiera que realizar. Basten las dos ilustraciones siguientes. Manuel Fraga, en una conferencia impartida en el Club Siglo XXI en febrero de 1976, ya dijo que el objetivo consistía en avanzar mediante una «transición controlada»7. En la misma línea, José Miguel Ortí Bordás, más de treinta años después de que Fraga pronunciara aquellas palabras, afirma en sus memorias: «Nosotros queríamos un cambio político controlado, que en ningún momento pudiera escapársenos de las manos»8. En el principio «de la ley a la ley» latía el objetivo de preservación de la clase política y funcionarial del franquismo.

El continuismo legal en una dictadura, sobre todo si esta es personalista, como lo era el régimen de Franco, es problemático debido a las dificultades de institucionalizar la sucesión del dictador. Por ello, el régimen aprobó en junio de 1947 la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, que por su importancia fue sometida a un referéndum (claramente fraudulento) ese mismo año9. La Ley definía a España como un Estado católico, social y representativo constituido en Reino (art. 1). En dicho Reino, Franco era el Jefe del Estado (art. 2). En caso de que Franco faltase, se contemplaba la formación de un Consejo de Regencia (art. 3). El Jefe del Estado se reservaba la competencia de nombrar un Rey sucesor (art. 6). El Rey tenía que ser un varón español, católico, de más de treinta años, que hubiese jurado las Leyes Fundamentales y los principios del Movimiento Nacional (art. 9).

En julio de 1969, Franco hizo uso de sus facultades legales y nombró a Juan Carlos de Borbón sucesor a título de Rey, propuesta que fue ratificada por las Cortes. El príncipe Juan Carlos, de acuerdo con las obligaciones legales, juró fidelidad al régimen10. Durante la larga enfermedad de Franco, el príncipe asumió interinamente la Jefatura del Estado en dos ocasiones. La primera vez, el 19 de julio de 1974, hasta el 1 de septiembre de ese año. Volvió a estar en la misma situación el 30 de octubre de 1975, cuando Franco se encontraba ya en un proceso agónico. El mismo 20 de noviembre, con el dictador muerto, se iniciaron los procedimientos previstos en la ley, activándose el Consejo de Regencia. Dos días después, en su ceremonia de coronación, el nuevo Rey juró, como ya había hecho en 1969, los viejos principios franquistas. Utilizó esta fórmula: «Juro por Dios y sobre los santos evangelios cumplir y hacer cumplir las Leyes Fundamentales del Reino y guardar lealtad a los principios que informan el Movimiento Nacional».

El juramento tuvo más importancia de la que cabría suponer en un principio. En cierto modo, ataba las manos del Rey ante la reforma. No me refiero tanto a la presión psicológica que para él pudiera tener una declaración pública tan solemne de lealtad al proyecto franquista, cuanto a las expectativas que ese juramento podía producir en los franquistas más recalcitrantes, entre los cuales incluyo a la gran mayoría de los altos mandos militares, quienes podían utilizar cualquier indicio de quiebra del compromiso asumido para romper sus lazos de obediencia con el monarca. El juramento contribuía así a afianzar el continuismo legal de la transición11.

El Rey heredó los poderes casi omnímodos que tenía Franco12. Con esos poderes, optó por ratificar a Carlos Arias Navarro como presidente del Gobierno. Arias venía desempeñando el puesto desde el asesinato de Carrero Blanco en diciembre de 1973. Fue responsable del aumento de la represión en la fase final del franquismo. En el régimen se veía con inquietud tanto el aumento de la protesta interna, sobre todo en el País Vasco, como el desarrollo de la transición portuguesa. Los últimos meses antes de morir Franco fueron especialmente dramáticos13. Ante el aumento de la actividad terrorista de ETA en 197514, el 25 de abril se declaró, por tres meses, el Estado de excepción en Guipúzcoa y Vizcaya. Durante ese tiempo se produjeron detenciones masivas. A su vez, el 26 de agosto de 1975 se aprobó un Decreto-Ley de medidas antiterroristas que ampliaba los supuestos de pena de muerte, elevaba el periodo de detención a 72 horas y aceleraba el proceso judicial, siendo de urgencia por el procedimiento penal y sumarísimo para el caso de consejo de guerra. El 28 de ese mismo mes, tan sólo dos días después, dio comienzo el consejo de guerra en el que se condenó a muerte a dos miembros de ETApm, Ángel Otaegui y José Antonio Garmendia. En otros dos consejos de guerra, se condenó también a la pena capital al etarra Juan Paredes (Txiki) y a ocho miembros del FRAP. La presión internacional para que no se llevaran a término las sentencias fue enorme. Hubo hasta una intervención del Papa en el último momento que no dio resultado. El Gobierno indultó el 26 de septiembre a seis de los condenados y siguió adelante con los otros cinco, que fueron fusilados al día siguiente en Barcelona, Burgos y Hoyo de Manzanares (Madrid)15. Estos fusilamientos se sumaban a las dos personas ejecutadas por garrote vil el 2 de marzo de 1974, Salvador Puig Antich, un anarquista miembro del MIL (Movimiento Ibérico de Liberación) y el alemán Heinz Chez (su verdadero nombre era George Michael Welzel), condenados por el asesinato de un policía y un guardia civil respectivamente.

Es probable que Juan Carlos, una vez coronado, hubiera deseado reemplazar a Arias de la presidencia del Gobierno, cuyo mandato no finalizaba hasta enero de 1979. El Rey, seguramente, creía que Arias no podía ser la persona que liderara la reforma. Tras su nombramiento como presidente en enero de 1974, se crearon ciertas expectativas de que pudiera llevar a cabo una apertura parcial del régimen. El 12 de febrero de 1974, en un discurso muy comentado en la época, Arias prometió una tímida apertura, una cierta adaptación de las instituciones y normas del régimen a los nuevos tiempos, a fin de evitar, en sus propias palabras, «el reproche de “inmovilismo”»16. Aquellos propósitos, no obstante, quedaron en nada. El proyecto estrella, el decreto sobre asociaciones de diciembre de ese año, no sirvió en absoluto para hacer posible la pluralidad política. Baste decir que exigía que el ejercicio del asociacionismo se llevara a cabo «en el ámbito de la comunidad del Movimiento Nacional», dejando además al Gobierno un margen amplio de discrecionalidad a la hora de decidir sobre el destino de estas asociaciones17.

Parece que un incidente ocurrido pocos días antes de morir Franco frustró los planes de Juan Carlos de relevar a Arias. El presidente del Gobierno se enteró de que el príncipe, sin consultarle, había convocado a los ministros militares. Juan Carlos quería obtener su consentimiento antes de enviar un mensaje a su padre, Juan de Borbón, rogándole que no realizara operación alguna para recuperar la corona y anunciándole que el Ejército estaba de acuerdo en que se produjera un salto en la línea dinástica. La reacción de Arias fue iracunda: dimitió con gruesas palabras, diciéndole a Juan Carlos que aquello había sido una «borbonada»18. Puesto que el príncipe no podía permitirse un vacío de poder en una situación tan crítica, hubo de humillarse y pedirle a Arias que continuara. Arias aceptó, sabiendo que quedaba en una posición de superioridad. Una vez coronado, el nuevo Rey no tuvo más remedio que resignarse y aguantar la continuidad del presidente del Gobierno19.

A cambio, Arias ayudó al Rey de dos maneras. Por un lado, con la renovación del presidente del Consejo del Reino y de las Cortes. Fue fruto de la casualidad que Franco muriera unos días antes del final del mandato del presidente del Consejo del Reino y de las Cortes, Alejandro Rodríguez Valcárcel, el 26 de noviembre20. Si no aprovechaba el Rey aquel momento para poner a alguien de su confianza, podía quedar atrapado en las redes de los franquistas más inmovilistas, con el Gobierno, las Cortes y el Consejo del Reino bloqueados. Arias accedió a presionar a los miembros del Consejo para que incluyeran a Torcuato Fernández-Miranda, el candidato preferido del Rey, en la terna de candidatos. Entre influyentes camarillas del franquismo había un rechazo fuerte a Fernández-Miranda, quien ya en 1973, siendo vicepresidente, vio arruinadas sus esperanzas de sustituir a Carrero Blanco al frente del Gobierno. Ahora se repetía esa presión en contra suya. Provocaba resistencia por motivos personales más que ideológicos. No obstante, Arias dio su apoyo para que figurara en la terna. Así, el día 28 el Rey comunicó a Rodríguez Valcárcel que no sería renovado por otros seis años. Curiosamente, en la reunión del Consejo del Reino del 1 de diciembre, Fernández-Miranda salió elegido gracias al apoyo del falangista José Antonio Girón de Velasco, uno de los hombres más duros del régimen: al parecer, Girón calculaba que si el deseo del Rey era satisfecho, la continuidad de Arias quedaba asegurada21.

Por otro lado, Arias accedió a un cambio profundo de Gobierno. El 6 de diciembre presentaron su dimisión los ministros y el día 12 se constituyó el nuevo Ejecutivo, en el que entraron varios nombres a petición del Rey, como José María de Areilza (ministro de Asuntos Exteriores), Manuel Fraga (vicepresidente para el Interior y ministro de la Gobernación), Antonio Garrigues (ministro de Justicia) y Alfonso Osorio (ministro de la Presidencia). En este primer Gobierno de la monarquía, Adolfo Suárez, quien mantenía buenas relaciones tanto con Fernández-Miranda como con el Rey, ocupó el puesto de ministro secretario general del Movimiento. Este Gobierno tenía encomendada la tarea de garantizar la continuidad del franquismo a través de una liberalización del régimen.

La reforma Arias-Fraga

LAS primeras palabras que salieron del Gobierno anunciaban planes minimalistas de cambio. Quizá lo más chocante fuese el intento de crear un concepto nuevo, el de «democracia española», como una amalgama incongruente entre el franquismo y el sistema democrático occidental. La expresión, al parecer acuñada por Fraga, se utilizó en la primera declaración pública del Gobierno y la empleaba poco después Arias en una entrevista en Newsweek para hablar de unas elecciones que podrían celebrarse con cuatro o cinco partidos22. Vuelve a aparecer en el discurso de Arias ante las Cortes el 28 de enero de 1976. En esa ocasión el presidente se explaya:

El Gobierno habló, en su declaración de intenciones, de una «democracia española». (…) Democracia, sin paliativos ni restricciones, pero española, no copiada, desarrollada por nosotros mismos, a partir de nuestras propias necesidades, de nuestras experiencias y de nuestro modo de ser. (…) Democracia representativa, combinando todas las formas de representación, la territorial y las de carácter corporativo, para lograr la ordenación más perfecta de nuestra varia y rica vida social23.

Se trataba de un punto de partida doctrinal un tanto peculiar, que no auguraba precisamente voluntad de homologación con las democracias liberales europeas. Curiosamente, en su intervención ante el pleno del Consejo Nacional del Movimiento del 19 de enero, unos días antes, Arias había apoyado la democracia con mayor claridad. Resulta interesante entresacar algunas frases de dicho discurso:

De un sistema de adhesión personal incondicional tenemos que pasar a un sistema de participación institucional. Y en las modernas democracias la participación se logra a través de la representación. (…) Sólo así puede entenderse la democracia como sistema político capaz de instaurar la efectiva incorporación de los ciudadanos a los mecanismos de control de las decisiones y la participación real de los mismos en las resoluciones que directamente les afectan24.

Como luego tendré ocasión de argumentar con mayor detalle, uno de los factores clave que explica la falta de apoyo del búnker a los proyectos reformistas del Gobierno Arias fue su ambigüedad. En un contexto marcado por altas dosis de incertidumbre, la ausencia de una señal clara de cambio por parte del Gobierno impidió que se pusiera en marcha un proceso de coordinación y alineamiento a favor de la reforma que arrastrara a parte de los inmovilistas del régimen. El búnker aprovechó la indefinición para torpedear los cambios que el Gobierno proponía.

Manuel Fraga fue el primer impulsor de la reforma. A él se debe lo esencial de los proyectos de cambio institucional del gobierno Arias. El primer documento del que se tiene noticia comenzó a distribuirse el 2 de enero de 1976 y se repartió en el Consejo de Ministros dos días después25. La idea principal consistía en abrir el régimen mediante la transformación de las Cortes en un legislativo bicameral, en el que la cámara baja sería un desarrollo de la representación familiar y permitiría la elección de diputados mediante sufragio universal, mientras que la cámara alta quedaría en manos de los intereses corporativos del franquismo y tendría poder de veto (por ser colegisladora) sobre las decisiones que pudieran tomar los diputados26. El funcionamiento de este sistema requería diversos cambios legales, entre otros el establecimiento de unos derechos políticos mínimos (de reunión, asociación, etcétera).

Para tramitar la reforma, se decidió, a iniciativa del ministro secretario general del Movimiento, Adolfo Suárez, crear una comisión mixta Gobierno-Consejo Nacional del Movimiento. Había un precedente: en diciembre de 1972 se había constituido una comisión mixta similar, cuyos trabajos sobre cambios en el interior del régimen se vieron interrumpidos por el asesinato de Carrero un año después27.

El Consejo Nacional era la representación colegiada del Movimiento y, según la Ley Orgánica del Estado de 1967, sus funciones consistían, entre otras especificadas en el art. 21, en «defender la integridad de los Principios del Movimiento Nacional», «velar por el desarrollo y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por las Leyes Fundamentales» y «encauzar, dentro de los Principios del Movimiento Nacional, el contraste de pareceres sobre la acción política». Estaba formado por consejeros provinciales (uno por provincia), cuarenta consejeros permanentes designados directamente por Franco (los llamados «40 de Ayete»28), doce consejeros orgánicos (procuradores por los tercios familiar, municipal y sindical) y seis más designados por el presidente por servicios especialmente relevantes. Lo presidía el presidente del Gobierno. Todos los consejeros eran además procuradores en Cortes.

Arias quedó persuadido por Suárez de que para vencer la previsible resistencia de los inmovilistas, era necesario involucrar al Movimiento desde el comienzo y conseguir su apoyo. Por supuesto, esta estrategia podía tener también las consecuencias opuestas, dándole al Consejo Nacional un poder de veto que podía usar contra la reforma. La comisión quedó constituida el 11 de febrero, bajo la presidencia de Arias y la vicepresidencia de Suárez29. Como más adelante tendré ocasión de comentar, no cabe descartar la posibilidad de que en realidad Suárez propusiese este formato para tener mayor protagonismo y control en el proceso de reforma e, incluso, para poder sabotearla por no convenir a sus ambiciones políticas30. El plan de la reforma requería la aprobación de un paquete de proyectos legislativos que Arias anunció en su discurso en las Cortes del 28 de enero. En aquella ocasión se refirió a la promulgación o modificación de la Ley de reunión, la Ley de asociaciones, la Ley electoral, la Ley de sucesión, una nueva Ley sindical y la Ley de Cortes. La más importante de ellas desde el punto de vista constitucional era la Ley de Cortes, pues en principio sería en dicha Ley en la que se decidiría si se avanzaba hacia el sufragio universal.

El proceso político se complicó mucho desde el principio, tanto por el enfoque mismo de la reforma como por el procedimiento elegido. En cuanto al enfoque, el problema radicaba en el gradualismo: cambios menores y múltiples llevados a cabo para calafatear el régimen. Este planteamiento obedecía a la fascinación de Fraga por el modelo político británico, basado en una evolución lenta, continua y sin sobresaltos de las instituciones. Así lo reconoce él mismo en sus memorias, en las que explica que la sucesión de textos constitucionales fracasados en la historia de España le había convencido de la necesidad de «tomar los asuntos uno a uno»31. En una entrevista concedida en octubre de 1976, explicaba así su filosofía: «yo no he sido partidario de una Constitución unificada, sino de proceder por reformas parciales, escalonadas a lo largo de un par de años, que luego se pudieran codificar»32. Con este planteamiento se abrían frentes en ámbitos diversos, produciéndose debates, enmiendas y votaciones separadas. Esta proliferación de iniciativas legislativas causó desconcierto entre las élites del régimen, especialmente en un contexto de gran incertidumbre como el que se produjo tras la muerte de Franco. No estaba claro cuánto había en juego en cada uno de los asuntos que configuraban la reforma, ni qué alcance tenían cada uno de ellos o tomados conjuntamente. La convergencia de expectativas entre los legisladores quedaba cortocircuitada por la fragmentación de las decisiones. Como intentaré demostrar en este y los siguientes capítulos, el gradualismo dificultó enormemente la reforma del primer Gobierno de la monarquía.

En cuanto al procedimiento, hubo once reuniones de la comisión mixta entre el 11 de febrero y el 21 de abril. El Gobierno aplicó la Ley de secretos oficiales para declarar reservados los trabajos. No obstante, los testimonios que han dejado varios de los participantes (Areilza, Fraga, Martín Villa, Ortí Bordás, Osorio), así como la información que los ministros fueron suministrando a la prensa, permiten reconstruir lo allí tratado33. Todos los relatos coinciden en que la comisión no funcionó de forma expeditiva, perdiéndose muchas energías en debates doctrinales y esencialistas que no conducían a ninguna parte.

En la primera reunión (11 de febrero), Arias hizo un discurso que cayó muy mal entre los reformistas. Respondiendo a los reproches que había recibido por la falta de determinación renovadora en su discurso en las Cortes del 28 de enero, se sinceró y afirmó: «Pues bien; sí. Es cierto. Yo lo que deseo es continuar el franquismo. Y mientras esté aquí o actúe en la vida pública no seré sino un estricto continuador del franquismo y lucharé contra los enemigos de España que han empezado a asomar su cabeza y son una minoría agazapada y clandestina en el país»34. Estas palabras no auguraban un propósito firme de aprobar la reforma, lo que sin duda reforzaba a los más inmovilistas y hacía cundir las dudas entre todos aquellos miembros del régimen que, en un periodo de indefinición, no estaban seguros de si debían ponerse de parte del inmovilismo o de la reforma.

Las discusiones comenzaron atacando la cuestión de si los Principios del Movimiento eran inalterables o no. El artículo 1 de la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958 establecía que:

Los principales contenidos en la presente Promulgación, síntesis de los que inspiran las Leyes Fundamentales refrendadas por la Nación en seis de julio de mil novecientos cuarenta y siete, son, por su propia naturaleza, permanentes e inalterables.

Esta Ley que declaraba la naturaleza «permanente e inalterable» de los principios del Movimiento era ella misma una Ley Fundamental. La modificación de las Leyes Fundamentales se contemplaba en la Ley de sucesión de 1947, en virtud de la cual Franco, como se ha visto anteriormente, pudo años después elegir a Juan Carlos sucesor a título de Rey. Pues bien, en la Ley de sucesión (también Ley Fundamental) se establecía en su artículo 10 que las Leyes Fundamentales pueden modificarse mediante acuerdo de las Cortes y referéndum nacional, especificándose en el artículo 15 que la mayoría en las Cortes debería ser cualificada, de dos tercios. La tesis de Fernández-Miranda consistía en declarar modificables los Principios del Movimiento por ser parte de una Ley Fundamental que, como tal, era enmendable de acuerdo con el procedimiento establecido al efecto35. Esta interpretación era clave para poder aprobar una reforma de acuerdo con el requisito de avanzar siempre «de la ley a la ley»36. Esta tesis contó además con el apoyo de Fraga frente a los franquistas más intransigentes de la comisión. Fue esta interpretación de la legalidad la que permitió plantear los cambios tanto de la primera reforma Arias-Fraga como de la segunda, protagonizada por Fernández-Miranda y Suárez.

Por debajo de estos debates un tanto abstrusos, latían intereses más prosaicos. Según las notas de Areilza, la ambición fundamental que dominaba en la comisión era el mantenimiento del poder. Se trataba de aprobar reformas que mantuvieran a la izquierda opositora fuera del Gobierno: «Todo es calcular cómo impedir que la derecha pierda nunca el poder»37. Resulta llamativo, en este sentido, que desde el primer momento los miembros de la comisión dedicaran gran atención a los métodos de elección de representantes, asunto que analizaré con detalle posteriormente.

El 28 de abril, tras la conclusión de los trabajos de la comisión mixta, Arias pronunció un discurso televisado en el que presentó el estado de la reforma, repasando los proyectos que el Gobierno esperaba que terminaran siendo aprobados por las Cortes38. La parte central del discurso consistía en una exposición prolija sobre leyes que debió de resultar de muy difícil comprensión a los espectadores y que seguramente no consiguió convencerles de que el régimen fuera a abrirse de forma irreversible. Las palabras de Arias reflejaron con exactitud la maraña legislativa en la que se había metido el Gobierno, que si bien tenía sentido desde un punto de vista jurídico, resultaba difícil de digerir políticamente. Arias estableció algunos compromisos con el calendario, anunciando que todos los proyectos legales estarían listos antes del 15 de mayo, salvo la Ley electoral, que el Gobierno presentaría antes del 15 de junio. Asimismo, dio su palabra de que se celebrarían unas elecciones generales en los primeros meses de 1977.

Algunos miembros del Gobierno entendieron que había formas más eficaces de abordar la reforma política, pero se toparon con la cerrazón de Arias. Por una parte, el ministro de Justicia, Antonio Garrigues, propuso en el mes de abril la realización de un referéndum, antes del 15 de julio, en el que el pueblo español se pronunciara sobre unas bases constitucionales fundamentales que permitieran la reforma profunda del régimen39. Se trataba de que el Rey y el Gobierno fueran autorizados popularmente para llevar adelante la reforma, lo que, a juicio del ministro, habría despejado los obstáculos y resistencias al cambio. Por otra parte, el ministro de la Presidencia, Alfonso Osorio, estaba convencido de que la reforma, para tener éxito, tenía que ser mucho más simple en su planteamiento que la de Arias-Fraga. El 29 de abril le entregó al presidente un proyecto basado en una pequeña modificación de la Ley de Cortes, en virtud de la cual estas pasarían a tener 350 procuradores elegidos por sufragio universal40. Las nuevas Cortes democráticas estarían en disposición de abordar una reforma constitucional más profunda. Al igual que en el caso de Garrigues, se trataba de una reforma muy sencilla que daba lugar a un cambio claro en el sistema sin ruptura alguna. Las dos propuestas, pues, se caracterizaban por una modificación quirúrgica que allanara la transformación del régimen. En este sentido, compartían el espíritu que unos pocos meses más tarde encarnaría la Ley para la reforma política de Suárez.

Arias, sin embargo, decidió seguir adelante e hizo caso omiso de las sugerencias de sus dos ministros. Se trató de una reacción comprensible, toda vez que en el mes de abril no era todavía evidente que las posiciones de los críticos fueran las acertadas. Además, Arias no podía, sin provocar una crisis institucional, alterar los planes en medio del proceso, echando por tierra el plan que había anunciado en enero. En consecuencia, el presidente siguió la ruta marcada enviando al Legislativo los proyectos de ley.

Los elementos principales de la reforma eran los siguientes: i) la Ley de reunión, ii) la Ley de asociaciones políticas, iii) la Ley de reforma constitucional, iv) la Ley de sucesión, v) la Ley electoral y vi) la Ley sindical. Es importante recordar que tanto la Ley de reforma constitucional como la Ley de sucesión, por afectar a las Leyes Fundamentales, estaban sujetas a un procedimiento más exigente que el resto: se requería un informe (no vinculante) del Consejo Nacional previo a la remisión del texto legal a las Cortes, una mayoría de dos tercios en las Cortes y la aprobación final en un referéndum.

Durante los meses de febrero, marzo y abril la comisión mixta fue avanzando en la preparación de los diferentes proyectos legislativos, repartiéndose entre los principales miembros de la misma la tarea de dar forma a cada uno de ellos (Fernández-Miranda se encargó de la Ley de sucesión, Fraga de la de Cortes, etcétera)41. Algunos proyectos, como el de la Ley de reunión, estaban listos incluso antes de que la comisión iniciara sus tareas (se aprobó en Consejo de Ministros el 6 de febrero, a la vez que se derogaban los aspectos más represivos del Decreto-Ley antiterrorista del 26 de agosto de 1975). Otros, sin embargo, no llegaron a arrancar. Fue el caso de la Ley electoral: aunque circuló en altas instancias del Gobierno un borrador detallado del proyecto, no llegó a pasar por los trámites institucionales previstos. Arias, en su discurso televisado del 28 de abril, se comprometió a enviar el texto de la Ley electoral a las Cortes antes del 15 de julio, contando con que previamente se aprobaría la propia reforma constitucional. El cálculo tenía sentido, pues la Ley electoral debía entenderse como un desarrollo de esta reforma constitucional. El caso es que el Consejo de Ministros del Gobierno Arias no llegó a discutir formalmente las reglas electorales.

Tampoco tuvo fortuna la Ley de reforma sindical, por fuertes que fueran las demandas del ministro responsable, Rodolfo Martín Villa, quien pretendía restaurar las libertades de empresarios y trabajadores, de forma que pudieran estos y aquellos constituir sus propias organizaciones de intereses al margen de la Organización Sindical, en la que se mezclaban funciones administrativas propias del Estado con funciones sindicales42. Para cubrir las funciones administrativas, se contemplaba la formación de un Consejo Económico y Social. La idea principal consistía en que fuera la propia Organización Sindical la que realizara la reforma internamente, sin necesidad de una intervención del Gobierno. El desmantelamiento de la Organización Sindical no despertó suficientes apoyos en el Gobierno, entre otras razones, apunta Martín Villa, porque las huelgas y conflictos laborales habían descendido significativamente después de los tres primeros y tormentosos meses del año, con lo cual la presión de la oposición no era tan fuerte43. El ministro de Trabajo, José Solís, se opuso a los planes de Martín Villa, quien, no obstante, con el apoyo de Suárez y Osorio, consiguió que se incluyera en la Ley de Cortes algunas cláusulas que daban paso a una libertad sindical plena. En la medida en que esta Ley encalló en el Consejo Nacional, la reforma sindical quedó también varada.

Es importante señalar que el presidente de las Cortes, Torcuato Fernández-Miranda, facilitó considerablemente el trámite legislativo de la reforma mediante la aprobación de un procedimiento de urgencia en las Cortes el 21 de abril de 197644. De acuerdo con este procedimiento, el Gobierno podía declarar urgente un proyecto de ley, lo que suponía:

•Nombramiento de una ponencia por parte de la comisión correspondiente de las Cortes.

•Apertura de un plazo de diez días hábiles para que los procuradores puedan presentar observaciones y enmiendas (siempre que vengan apoyadas por al menos diez procuradores).

•La ponencia preparará su informe en los diez días hábiles siguientes a la finalización del plazo anterior de sugerencias.

•Convocatoria del pleno de las Cortes, siendo prerrogativa del presidente de las mismas establecer la duración de las intervenciones. El debate lo inicia un miembro de la ponencia; posteriormente intervienen los procuradores que hayan presentado observaciones o enmiendas, siendo respondidos por la ponencia. El presidente puede conceder turnos de réplica. Los miembros del Gobierno pueden intervenir en cualquier momento.

•Al final del debate, el Gobierno puede decidir si se somete a votación el proyecto en su totalidad o aspectos parciales del mismo.

El procedimiento de urgencia ideado por Fernández-Miranda era crucial para evitar que los proyectos de ley del Gobierno pudieran quedar bloqueados en la comisión de Leyes Fundamentales y Presidencia del Gobierno, compuesta por 54 procuradores y presidida por Gregorio López Bravo45. Esta comisión concentraba a buena parte del búnker y su nivel de oposición a la reforma (ya fuera a la de Arias o a la de Suárez) fue muy superior a la del resto de procuradores. Para demostrarlo, he registrado el comportamiento de los miembros de la comisión en comparación con el resto de la cámara. Así, por ejemplo, en la votación sobre la reforma del Código Penal que despenalizaba la pertenencia a asociaciones políticas, el 57% de los miembros de la comisión votó en contra, frente al 41% en el resto de la cámara. Igualmente, en la votación de la Ley para la reforma política, la oposición entre los miembros de la comisión fue del 27%, comparada con sólo un 12% en el resto de la cámara. Como se ve, Fernández-Miranda tenía buenas razones para tratar de evitar el posible bloqueo de los proyectos del Gobierno en la comisión.

Entre los procuradores inmovilistas hubo frecuentes protestas por el procedimiento de urgencia46. Fue una queja recurrente en la mayoría de los debates. Con todo, este procedimiento resultó esencial para que prosperaran algunas de las iniciativas de la reforma.

La tabla 2.1 ofrece un esquema de la evolución de la reforma y de las dificultades que fue encontrándose a lo largo de su desarrollo. A continuación analizo sus diversos elementos en orden cronológico.

La Ley de reunión

EL primer proyecto reformista que se aprobó en las Cortes, el 25 de mayo, fue el correspondiente a la Ley de reunión. El debate resultó bastante calmo, sin que se plantearan objeciones de principio a la Ley. Como dijo el ponente de las Cortes, Alfonso García Valdecasas, se trataba del proyecto menos conflictivo de todos los que había remitido el Gobierno47, quizá porque fuera tan restrictivo que no planteaba una amenaza seria al statu quo. Según la Ley, la solicitud de una reunión en lugar abierto debía elevarse al gobernador civil de la provincia con una antelación mínima de diez días, pudiendo la autoridad prohibir el acto «cuando se trate de reuniones para fines ilícitos o indeterminados» o «cuando existan fundados motivos para estimar que, de celebrarse, la reunión podría dar lugar a la comisión de actos tipificados como delitos en las leyes penales» (art. 6). El Gobierno mantenía así un enorme grado de discrecionalidad en cuanto a qué protestas podían autorizarse y cuáles no. La tabla 2.2A muestra los efectos de la Ley con información extraída de la base de datos sobre manifestaciones en la transición creada por el autor y Paloma Aguilar que presenté en el capítulo anterior. He definido tres periodos: el primero va de la muerte de Franco a la aprobación en mayo de 1976 de la Ley; el segundo comprende desde junio de 1976 hasta junio de 1977, fecha de las elecciones; y el tercero corresponde al periodo propiamente democrático, posterior a las elecciones (hasta finales de 1980). El porcentaje de manifestaciones autorizadas aumentó en el segundo periodo con respecto al periodo previo a la aprobación de la Ley, pasando del 20,4% al 43,4%. No obstante, la cifra queda muy lejos todavía de la correspondiente a la etapa de pleno funcionamiento de la democracia, 60,9%. Estos datos muestran que el Gobierno conservó un margen amplio para controlar la protesta: más de la mitad de las manifestaciones de este segundo periodo no fueron autorizadas.

Más reveladora resulta la tabla 2.2B, en la que se analizan para los mismos periodos la incidencia de cargas policiales en las manifestaciones48. Como salta a la vista, el porcentaje de cargas policiales es idéntico en los dos primeros periodos, antes de las elecciones generales, con un 38,5%, mientras que baja al 19,6% tras las elecciones. No parece, por tanto, que la Ley tuviera efecto alguno en la suavización de la actividad represiva del Estado con respecto a la protesta callejera.

El presidente decidió que la votación fuera ordinaria, no nominal, por lo que no se conserva registro oficial sobre la decisión de cada uno de los procuradores (si bien la prensa publicó los nombres de quienes no votaron a favor). La Ley se aprobó con cuatro votos en contra (correspondientes a cuatro procuradores que votaron también en contra de la LRP meses después) y 25 abstenciones. Fue el proyecto de reforma que concitó un mayor acuerdo a lo largo de todo el proceso.

La Ley de asociaciones políticas y la reforma del Código Penal

EL procedimiento de urgencia se aplicó igualmente a la Ley de asociaciones políticas y al proyecto de reforma del Código Penal. Ambos iban unidos, pues si por un lado era necesario regular el derecho de asociación para poder asegurar el pluralismo político, por otro era necesario despenalizar las organizaciones políticas ajenas al Movimiento. La cuestión era considerablemente más controvertida que la del derecho de reunión al menos por dos razones. La primera era que la aceptación de los partidos iba en contra de los principios más básicos del franquismo. La segunda estaba relacionada con la posibilidad de que la reforma abriera la puerta del sistema al Partido Comunista, un límite infranqueable para la inmensa mayoría de los procuradores.

La Ley de asociaciones sólo nombraba la palabra «partidos» en el preámbulo, sin que apareciera una sola vez en el articulado. En su artículo 1 se especificaba que «las asociaciones conformarán su actuación a las Leyes Fundamentales del Reino», quedando la tipificación de las asociaciones ilícitas reservada al Código Penal. La única restricción sustantiva que imponía la Ley era la prohibición de que los partidos recibiesen fondos procedentes del extranjero (art. 4). Las asociaciones habían de pasar por el Registro de Asociaciones Políticas y el Gobierno tenía un plazo de dos meses para resolver su inscripción. Una Sala del Tribunal Supremo se encargaría de resolver los conflictos que pudieran surgir.

Para calibrar la novedad de esta Ley es necesario compararla con el Estatuto de asociaciones políticas que aprobó el Gobierno de Arias en diciembre de 197449. En dicho Estatuto el ejercicio del derecho de asociación se contemplaba «en el ámbito de la comunidad del Movimiento Nacional» (art. 1) y la actividad de las asociaciones «se ajustará a los Principios del Movimiento y demás Leyes Fundamentales del Reino» (art. 2). Más explícitamente todavía, se añadía una condición adicional según la cual las organizaciones políticas no podían escapar del «carácter orgánico de la representación política» (art. 3). Las asociaciones, para su constitución, debían además obtener la autorización del Consejo Nacional. Al amparo de este Estatuto, se constituyeron algunas asociaciones, como la Unión del Pueblo Español (UDPE) y la Unión Democrática Española (UDE). La primera agrupaba a gente de la Falange, con nombres destacados como Jesús Fueyo, José Solís, Emilio Romero, Adolfo Suárez y al protector político de este, Fernando Herrero Tejedor. La segunda, conservadora y católica, la creó Alfonso Osorio, aunque la acabó liderando Federico Silva Muñoz50. Estas asociaciones, según se expone en el capítulo 4, se constituyeron a lo largo de 1976 en grupos parlamentarios.

El Estatuto de 1974 no consiguió el propósito de abrir el régimen y reflejar cierto pluralismo, según el propio Arias reconoció en su discurso ante las Cortes en enero de 1976. La gran novedad de la Ley de junio de 1976 consistía en que las asociaciones políticas pasaban a estar desvinculadas del Movimiento y, por tanto, se convertían, a todos los efectos, en partidos políticos, como de hecho se daba a entender en el preámbulo de la ley.

Para los franquistas más intransigentes, la admisión de los partidos significaba el resquebrajamiento del régimen del 18 de julio: se rompía el monopolio político del Movimiento y se cuestionaba el principio de la representación orgánica, en virtud del cual no hay lugar para la organización partidista de intereses. En el debate en las Cortes del 8 de junio, tras la presentación del informe de la ponencia por parte de Pío Cabanillas, las tres intervenciones iniciales de destacadas figuras del búnker, Raimundo Fernández-Cuesta, Joaquín Gías Jové y José María Fernández de la Vega, quienes habían presentado enmiendas a la totalidad, fueron abiertamente críticas con el proyecto legislativo, acusando a los partidarios del mismo de traición a Franco y su legado51. Fernández-Cuesta señaló abiertamente la contradicción entre la existencia de partidos políticos y el mantenimiento de la representación orgánica, contradicción que interpretaba como preámbulo a una «ruptura revolucionaria» (p. 12) con los principios del Movimiento que constituían la base del régimen. Por su parte, Gías Jové planteó el debate como una cuestión existencial, en la que estaba en juego el sistema político del franquismo: «si aprobamos este proyecto de ley, deberemos asimismo aceptar esa su obligada consecuencia de que, más tarde o más temprano —y yo diría más temprano que tarde— nuestra nación será reconducida a un disolvente sistema partitocrático» (p. 16). Siguió en la misma línea Fernández de la Vega, insistiendo en que los partidos implicaban la «abolición ideológica del Régimen del 18 de julio» (p. 20). Con un tono truculento, afirmó que la reintroducción de los partidos en España significaba dejar:

la patria a merced de las sociedades secretas, de la masonería, de los intereses extranjeros, (…) convirtiendo de nuevo a nuestro entrañable solar en el estéril baldío de los enfrentamientos partidistas donde vengan a medir sus fuerzas los dos grandes materialismos de la Historia: la dictadura marxista de la Plaza Roja de Moscú o el tenebroso poder del capitalismo multinacional que se controla desde Wall Street (aplausos) (pp. 25-6).

En su intervención, Fernández de la Vega atacó al presidente de las Cortes, subrayando la contradicción entre lo que defendía Fernández-Miranda con Franco en vida, a saber, que las asociaciones políticas tenían sentido (frente a los partidos) por mantenerse dentro de los límites establecidos por los Principios del Movimiento, y lo que estaba defendiendo en junio de 1976, que eran los partidos políticos52. Intervino entonces por la ponencia José Luis Meilán, tratando de defender una lectura flexible de la constitución franquista en la que encajaran las asociaciones políticas.

Por la tarde, Emilio Lamo de Espinosa abrió un nuevo flanco de ataque, argumentando que la Ley de asociaciones sólo tenía sentido una vez se hubiera aprobado la reforma constitucional en marcha (tesis que también defendieron Mónica Plaza de Prado, Marcelo Fernández Nieto y Cruz Martínez Esteruelas en sus intervenciones posteriores53). La crítica de Lamo de Espinosa venía a cuestionar el enfoque gradualista del Gobierno. A su juicio, sólo había dos opciones (p. 42): o bien introducir pequeñas modificaciones en el sistema de acuerdo con las posibilidades contenidas en los principios constitutivos del régimen, o bien proceder a una reforma constitucional en profundidad. La vía intermedia de la reforma Arias-Fraga resultaba incoherente, pues producía transformaciones del sistema que no eran compatibles con los principios fundacionales. De ahí que propusiese a la cámara la suspensión del proyecto de ley hasta que se hubiera dado curso a la reforma constitucional. Creo que Lamo de Espinosa acertaba al realizar este diagnóstico:

La ambigüedad con que se está llevando a cabo la reforma política, la confusión que se está produciendo a través de declaraciones oficiales unas, oficiosas otras, induce a pensar que se huye de un planteamiento frontal claro y se acude a dosificar tanto la propia reforma como la información que se facilite sobre los aspectos concretos de la misma (p. 43)54.

Como he sugerido antes con otras palabras, fue la ausencia de ese «planteamiento frontal claro» al que alude Lamo de Espinosa lo que acabó arruinando la primera reforma, no tanto por motivos jurídico-constitucionales cuanto por las dificultades que producía a la hora de activar un proceso de coordinación de las expectativas en el que los procuradores se pusieran del lado de la reforma porque entendiesen que no había vuelta atrás y que la corriente a favor del cambio era imparable.

Frente a las numerosas intervenciones críticas, hubo al final de la tarde un discurso radicalmente opuesto a los anteriores, a cargo de Ramiro Cercós, quien dijo hablar respaldado por otros ocho procuradores no integrados en grupo alguno en las Cortes. Cercós apostó por una democracia liberal plena basada en partidos políticos, para escándalo de muchos de sus compañeros, algunos de los cuales se ausentaron de la cámara y otros protestaron enérgicamente; desde este planteamiento, consideraba que el proyecto de ley del Gobierno era demasiado tímido y criticó, en la misma línea que Lamo de Espinosa, aunque por razones opuestas, que la legalización de los partidos llegara antes de la reforma constitucional, pues a su entender la libertad de partidos debería ser más amplia.

Durante la mañana del 9 de junio continuaron las intervenciones, aunque con menor carga ideológica y más centradas en aspectos técnicos de la Ley. En general, el tono de los discursos fue favorable a la reforma. La defensa de la Ley en representación del Gobierno recayó en Adolfo Suárez. Su discurso dio mucho que hablar y lo catapultó a la primera línea de la política. Combinaba de forma muy astuta elementos modernizadores, inequívocamente democráticos, con guiños y proclamaciones retóricas de fidelidad al franquismo55. En su intervención se puede encontrar tanto una aceptación de que «el punto de partida está en el reconocimiento del pluralismo de nuestra sociedad» como una loa a «la gigantesca obra de ese español irrepetible al que siempre deberemos homenaje de gratitud y que se llamaba Francisco Franco». La argumentación es especialmente habilidosa: presenta la reforma como la puesta al día de un sistema político que debe adaptarse a los éxitos que ha producido en forma de prosperidad económica y modernización: el pueblo que «pedía simplemente pan, pide hoy calidad en el consumo»; igualmente, la demanda de orden se ha visto superada por la de libertad56. La reforma, desde este punto de vista, podía entenderse como el reflejo político de los grandes éxitos del franquismo, de manera que votar en contra de la misma equivalía a negar los avances que el propio régimen había generado. Suárez, de manera provocativa, terminó su alocución con unos versos de Antonio Machado, aunque sin citar al autor57.

En la votación nominal del 9 de junio se contabilizaron 337 votos a favor, 92 en contra, 25 abstenciones y 77 ausencias en una cámara de 531 procuradores. La oposición a la reforma, pues, fue muy superior a la que se registró en el caso de la Ley de reunión. Si sumamos votos en contra y abstención, equivale al 25% de los presentes ese día en la cámara.

A diferencia de la Ley de reunión, la de asociaciones ya suponía un resquebrajamiento de las bases del régimen. La existencia de partidos («asociaciones») cuestionaba tanto el Movimiento como la representación orgánica. De ahí que muchos inmovilistas quisieran dejar constancia de su malestar y su falta de apoyo a los planes liberalizadores de Arias. En la historia del franquismo, fue la mayor muestra de oposición de las Cortes orgánicas a una propuesta del Gobierno hasta ese momento. La votación sirvió para que cristalizara un movimiento de resistencia a la reforma, cobrando conciencia muchos procuradores de que tenían que romper la tradicional deferencia del legislativo al ejecutivo si querían conservar los elementos esenciales y constitutivos del régimen.

Es de gran interés analizar lo que sucedió ese mismo día 9 por la tarde. Tras la pausa del mediodía, se inició el debate sobre la modificación de los artículos del Código Penal que establecían la prohibición de los partidos. Era un asunto muy delicado. Sobrevolaba en las Cortes el fantasma del comunismo. Los procuradores tenían grandes recelos acerca de las consecuencias que podría tener la despenalización de los partidos. El Gobierno, por su parte, no quería atarse las manos haciendo una mención explícita al comunismo, transmitiendo una imagen excesivamente reaccionaria ante el exterior. En el proyecto original del Gobierno, se hablaba de excluir a las asociaciones que defendieran para España un régimen totalitario, cláusula confusa pero que, si era necesario, podía utilizarse en contra del PCE. La ponencia de las Cortes, sin embargo, suprimió esa referencia por las críticas que había recibido a cuenta de su ambigüedad jurídica, lo que terminó de enfurecer a los procuradores más derechistas58. Hubo una intervención única en contra, especialmente dura, a cargo de Rafael Díaz-Llanos, en la que exigía que figurara la prohibición explícita del comunismo. Al final de su discurso, estableció con claridad su posición: «Ni yo ni el grupo al que pertenezco [Acción Institucional] va a votar contra el Gobierno. Nos limitaremos a votar contra el proyecto redactado por la Ponencia» (p. 132). Su propuesta era que se devolviera el proyecto a la comisión de Justicia y, si no se hacía así, que se aprobara el proyecto original del Gobierno, en el que figuraba como ilícita la ideología totalitaria. Para Díaz-Llanos, la supresión de la referencia al totalitarismo hacía al régimen vulnerable ante la posible entrada de los comunistas.

El ambiente entre los procuradores estaba especialmente caldeado porque aquella misma tarde llegó la noticia de que ETA había asesinado en Basauri a Luis Carlos Albo, jefe local del Movimiento e hijo de quien fuera alcalde de la localidad durante 19 años. En un clima dominado por la indignación y la sensación de ultraje, el proceso de coordinación o decantación de voluntades en contra de la reforma se aceleró peligrosamente para los intereses del Gobierno. Este, asustado ante la posibilidad de perder la votación, terminó forzando un aplazamiento de la misma, aunque con división de opiniones en el seno del Ejecutivo. El Gobierno pidió una pausa para poder reaccionar. La sesión de las Cortes estuvo detenida entre las 8:40 y las 9:45 de la tarde, tiempo durante el cual estuvo reunido el Gobierno con miembros de la ponencia59. Fraga era partidario de proseguir con el plan previsto para no transmitir sensación de debilidad; creía además que si se forzaba la votación, acabaría ganando el sí. Alfonso Osorio, sin embargo, pensaba que una derrota en las Cortes era un riesgo inasumible, por lo que más valía esperar a que se calmaran los ánimos60. Prevaleció el criterio de este último. Desde un punto de vista procesal, esto significaba que la ponencia proponía, con el acuerdo del Gobierno, unas bases o principios generales para la reforma del Código Penal que remitía a la comisión correspondiente, en este caso la de Justicia, presidida por Licinio de la Fuente, que tenía que preparar un nuevo informe61. En esas bases figuraba una fórmula ideada por Osorio como compromiso entre las posturas enfrentadas de la ponencia y los inmovilistas. De acuerdo con esta fórmula, serían ilícitas las asociaciones que «sometidas a una disciplina internacional, se propongan implantar un régimen totalitario»62. Como explica Osorio, la mención a la disciplina internacional obedecía a un doble motivo: la Constitución alemana contemplaba un principio análogo y la propia Falange quedaba a salvo de la posible aplicación del Código Penal en su contra, frente a quienes reclamaban que se volviera a la cláusula que prohibía los partidos totalitarios, cláusula que la oposición podría eventualmente utilizar contra Falange63. No deja de resultar significativo que esta propuesta, realmente muy alejada de cualquier veleidad de legalización de los comunistas, reuniera 64 votos en contra y ocho abstenciones64. Claramente, se había desencadenado un proceso de oposición creciente a la reforma. El Gobierno, forzado a aplazar la votación de la propuesta original, incapaz de imponer su criterio a unas Cortes que se habían caracterizado desde su creación por la sumisión al poder ejecutivo, quedó en una posición muy comprometida. Parecía como si no fuera capaz de controlar el proceso, permitiendo que el búnker ganara posiciones en contra de la reforma.

Desde una perspectiva legal, la situación resultante era absurda: se había aprobado la Ley de asociaciones, pero no se habían despenalizado los partidos políticos. La reforma, por tanto, quedaba temporalmente varada en las Cortes. El desaguisado no se arregló hasta el 13 de julio, formado ya el nuevo Gobierno de Suárez. En esta segunda ocasión, se aprobó por fin la modificación del Código Penal, con la inclusión de la cláusula sobre la disciplina internacional y el régimen totalitario, pero se registró un nivel alarmante de disenso: hubo 248 votos a favor, 174 en contra y 57 abstenciones (véase el capítulo 3): si se suma el voto en contra y la abstención, el nivel de oposición llegó al 43% de los presentes en la cámara. Si esta distribución del voto se hubiese repetido en noviembre, en la votación de la Ley para la reforma política, en la que se requería una mayoría de dos tercios (354 votos a favor), la reforma de Suárez habría fracasado estrepitosamente.

Como a continuación se verá, la situación empeoró dos días después del aplazamiento de la votación en las Cortes el 9 de junio: la reforma constitucional no pasó el filtro del Consejo Nacional. Es este un episodio clave para entender los problemas de la reforma Arias-Fraga, así que voy a analizarlo con detalle, a partir de la transcripción taquigráfica de las sesiones del Consejo65. Según lo veo, este episodio puede examinarse como si se tratara de un laboratorio en miniatura en el que se estuviera llevando a cabo un experimento sobre coordinación política.

La reforma constitucional

EL principal elemento de la reforma era el «Proyecto de Ley de reforma de la Ley constitutiva de las Cortes y otras Leyes Fundamentales»66. Ahí se decidía el grado de apertura del régimen y el nivel de democracia que el régimen estaba dispuesto a tolerar. Dicha modificación afectaba a Leyes Fundamentales y por tanto tenía una tramitación legal diferente a la de las Leyes de reunión y asociación (y al cambio en el Código Penal)67. Las leyes con trascendencia constitucional debían pasar, antes de llegar a las Cortes, por el Consejo Nacional, que había de remitir un informe consultivo. A pesar de que dicho informe no fuera vinculante, lo cierto es que una opinión negativa podía tener una influencia determinante sobre los procuradores en Cortes. En la medida en que el Consejo representaba el núcleo duro del régimen, la opinión de los consejeros (ellos mismos procuradores) podía generar un efecto de arrastre en las Cortes.

El proyecto del Gobierno se aprobó en el Consejo de Ministros del 30 de abril, siguiendo las grandes líneas trazadas por Fraga. Se trataba de instaurar un sistema bicameral. La cámara baja, el Congreso, tendría 300 representantes elegidos por sufragio universal. A fin de suavizar al máximo la ruptura con los esquemas orgánicos del franquismo, el Gobierno proponía que los 300 diputados fueran «representantes de la familia». Puesto que en 1967 y 1971 se habían celebrado elecciones a procuradores por el tercio familiar, en las que podían votar cabezas de familia y mujeres casadas, el mantenimiento de la representación familiar permitía conectar las nuevas elecciones al Congreso con los antecedentes mencionados, de manera que la reforma pareciese menos traumática a los procuradores.

El lenguaje «orgánico» se aplicaba con mayor literalidad al Senado, cámara reservada para la representación provincial y sindical. La composición del Senado era bastante compleja:

—cuatro senadores por provincia, elegidos por sufragio universal, dos de los cuales serían elegidos entre los candidatos propuestos por diputaciones, cabildos y ayuntamientos, y los otros dos entre los candidatos propuestos por los dirigentes sindicales;

—cuarenta senadores permanentes elegidos por el Rey, continuadores de los cuarenta consejeros nacionales designados por Franco (los 40 de Ayete)68;

—hasta 25 senadores designados por el Rey en cada legislatura;

—veinte senadores elegidos por las corporaciones profesionales e instituciones de derecho público (universidades, reales academias, colegios profesionales, etc.)

En total, 285 senadores elegidos por un periodo de seis años, frente al mandato de cuatro años de los diputados. El proyecto establecía asimismo que las dos cámaras tuviesen iguales poderes legislativos. Puesto que la cámara alta no era verdaderamente una institución representativa de la voluntad popular, sino que más bien constituía una trinchera de los intereses franquistas frente a los diputados «familiares» elegidos mediante sufragio universal, no cabe sino concluir que la reforma dejaba un margen muy pequeño para el ejercicio del principio democrático. A todo esto hay que añadir que no se contemplaba que el Gobierno fuera responsable ante el legislativo. Seguía dependiendo únicamente del jefe del Estado.

Una de las modificaciones más sensibles era la que afectaba al Movimiento. La disposición final tercera del proyecto de ley derogaba el título IV de la Ley Orgánica del Estado de 1967 que definía las funciones del Consejo Nacional del Movimiento, lo que en la práctica implicaba su desaparición. Por lo demás, el proyecto redefinía la figura del presidente del Gobierno, quien dejaba de ejercer la Jefatura Nacional del Movimiento. Según el art. 14 de la Ley orgánica del Estado: «El Presidente del Gobierno, en nombre del Jefe del Estado, ejerce la Jefatura Nacional del Movimiento, asistido del Consejo Nacional y del Secretario General». En la reforma del Gobierno se proponía modificar esta disposición del siguiente modo: el presidente del Gobierno, con respecto al Movimiento, «actuará por delegación del Rey y tendrá bajo su dirección al secretario general, que, como ministro, ejercerá además la Secretaría General del Gobierno». La eliminación del Consejo Nacional del articulado suponía por tanto su desaparición (los consejeros, previsiblemente, se integrarían en el Senado); por su parte, la integración de la Secretaría General en el Gobierno suponía a su vez la desaparición del Movimiento como organización constitutiva del sistema político.

El proyecto incluía además otras medidas, como la creación de un Tribunal de Garantías Constitucionales, un remedo de tribunal constitucional que en la práctica no pasaba de ser una nueva sala del Tribunal Supremo, y de un Consejo Económico y Social. Según indiqué anteriormente, este último organismo encontró acomodo en el proyecto de reforma constitucional con el fin de rescatar en lo posible la reforma sindical que había impulsado sin éxito Martín Villa; fue clave la inclusión del artículo 31 que establecía que «los trabajadores y los empresarios tienen el derecho a constituir asociaciones y organizaciones y el de afiliarse a las mismas».

Las reglas electorales no figuraban en este proyecto, pues el Gobierno consideraba que no formaban parte de las Leyes Fundamentales y que por tanto debían ir en una ley aparte. A pesar de que el Gobierno Arias no llegó a iniciar el proceso legislativo en este tema, circuló en la prensa un borrador que nos permite hacernos una idea del sistema que se estuvo barajando69. Era un sistema mayoritario con distritos uninominales. Las provincias elegirían un mínimo de dos diputados y a partir de ahí se adjudicarían diputados adicionales por cada 175.000 habitantes. Esto exigía dividir las provincias en tantos distritos electorales como diputados tuviera que elegir. El mínimo de dos diputados provinciales premiaba a las provincias más pequeñas, que eran también las más rurales. El Gobierno, y el vicepresidente Fraga en particular, creía que un sistema mayoritario con sobrerrepresentación de las provincias rurales garantizaría cómodas victorias de la derecha. Areilza recuerda de esta forma las deliberaciones del Gobierno sobre la ley electoral: «Fraga da una larga explicación para convencer —¿a quién?— de que, por muchas vueltas que se den, no habrá nunca riesgo de que las izquierdas manden en España con esta reforma»70.

El Consejo Nacional recibió el proyecto de reforma constitucional el 14 de mayo. De acuerdo con el reglamento de esta institución, los proyectos legislativos que afectaran a Leyes Fundamentales debían dirigirse a la sección de Principios Fundamentales y Desarrollo Político, que en aquel momento estaba presidida por uno de los principales ideólogos del franquismo, Jesús Fueyo71. Suárez, en su condición de ministro secretario general del Movimiento, constituyó la ponencia correspondiente, integrada por siete miembros, entre los cuales había varios consejeros jóvenes muy próximos a él72.

Antes de iniciar la ponencia sus trabajos, se abría un turno para recabar las sugerencias que tuvieran a bien realizar los consejeros. En esta ocasión la ponencia recibió 36 escritos, de los cuales al menos 11 (el 30%) eran muy críticos con el proyecto del Gobierno73. Había quejas, sobre todo, acerca de la desaparición del Movimiento, del Consejo Nacional y de los 40 de Ayete, así como sobre el procedimiento de urgencia, que impedía una reflexión pausada sobre los cambios que propugnaba el Gobierno. Blas Piñar, por ejemplo, pidió que se considerase nulo el proyecto en su totalidad y señaló la incongruencia de mantener la representación orgánica del Congreso cuando claramente aquella cámara estaba diseñada para hacer efectiva la representación inorgánica de corte liberal.

Resulta curioso que uno de los asuntos más mencionados en las sugerencias fuera el de la fórmula electoral. De hecho, 14 de los 36 escritos abordaban esta cuestión. Los consejeros anticipaban una apertura del régimen y pedían garantías de que la izquierda no tuviera posibilidad de ganar unas elecciones o, visto desde el ángulo inverso, que las fuerzas del régimen se alzaran fácilmente con la victoria en las urnas. Muchos consejeros pensaban que el sistema bosquejado en el proyecto de ley, basado en distritos uninominales con un mínimo de dos diputados por provincia y un diputado adicional por cada 175.000 habitantes, no favorecía suficientemente a las provincias pequeñas, rurales y conservadoras frente a las grandes, urbanas y progresistas. Buscaban fórmulas que penalizaran las provincias grandes en nombre de la cohesión territorial; era necesario dar voz adecuada a los intereses de los territorios más despoblados. De ahí que en esas 14 sugerencias a las que he aludido se propusiera elevar el mínimo de diputados provinciales a tres o incluso a cuatro. Cuatro era la opción más extrema, defendida por consejeros como Laureano López Rodó, Santiago de Cruylles de Peratallada, Pilar Primo de Rivera, Teresa Loring, Alejandro Fernández Sordo y Antonio García Rodríguez-Acosta: teniendo en cuenta que el tamaño previsto para el Congreso era de 300 escaños, esto significaba que habría un reparto uniforme de 200 escaños entre las cincuenta provincias, repartiéndose sólo un tercio de los escaños (100) por criterios de población74. Mónica Plaza de Prado llegó incluso a proponer un mecanismo más expeditivo, según el cual «el número máximo de diputados de una provincia no podrá ser nunca superior al doble de lo que tenga la provincia de menor número de dichos representantes».

A pesar de que las sugerencias de los consejeros indicaban una reacción fría, cuando no hostil, al proyecto del Gobierno, la ponencia, sorprendentemente, decidió ir más allá del proyecto original, introduciendo cambios en la dirección de una mayor liberalización del régimen. En sus propias palabras, «la Ponencia se ha inclinado a informar favorablemente cambios constitucionales de indudable alcance que están reflejados en el Proyecto y en algunos aspectos, estimulada por las sugerencias de los señores Consejeros, ha desarrollado la lógica de aquéllos y ha introducido modificaciones importantes a fin de conseguir la coherencia y la funcionalidad de las nuevas instituciones»75. Los principales desarrollos que introducía eran los que a continuación se señalan y que aparecen esquemáticamente resumidos en la tabla 2.3.

En primer lugar, la ponencia rechazaba por innecesaria la referencia al carácter «familiar» de la representación de los diputados: todos los españoles mayores de 21 años estaban llamados a votar, de modo que lo que el Congreso representaría sería la nación y no la familia. Esto suponía romper definitivamente el vínculo entre la cámara baja y la representación orgánica.

En segundo lugar, la ponencia se hacía eco de las sugerencias previas de los consejeros y proponía elevar a tres el número mínimo de diputados elegidos por provincia, aunque eliminaba al mismo tiempo un tamaño fijo del Congreso, siendo el número total de diputados determinado por las reglas electorales.

En tercer lugar, la ponencia consideraba que la derogación de los artículos de la Ley Orgánica del Estado sobre el Consejo Nacional hacía conveniente que el Senado se creara como una cámara completamente nueva, sin continuidad con respecto al Consejo Nacional, lo que entre otras cosas implicaba renunciar a los 40 de Ayete. En el lenguaje alambicado de la ponencia, la propuesta se expresaba en estos términos: «la acusada dinámica de la vida política y el carácter electivo que en las Cámaras quiere acentuarse, pudieran pugnar con la existencia en ellas de miembros permanentes». Para compensar, proponía la ponencia que se aumentase el número de senadores designados por el Rey (25 en el proyecto de ley).

En cuarto lugar, la ponencia sugería que se eliminara el artículo que establecía la igualdad de poderes de las dos cámaras. Esto suponía eliminar el poder de veto de la cámara alta sobre la cámara baja, que era la verdaderamente representativa.

En quinto lugar, la ponencia recomendaba que el Tribunal de Garantías Constitucionales no fuera una sala del Tribunal Supremo, sino que se constituyese como órgano específico.

Por último, la ponencia llamaba la atención sobre la ausencia en el proyecto de ley de referencias a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes. Como antes he señalado, esta ausencia era un indicio bastante concluyente de que Arias y Fraga no estaban dispuestos a avanzar hacia un régimen parlamentario.

Aunque había otras muchas recomendaciones, muchas de ellas técnicas, su importancia política era menor, por lo que no las mencionaré en estas páginas. En general, la ponencia iba notablemente más lejos que el Gobierno. Según cuenta en sus memorias uno de los miembros de la misma, José Miguel Ortí Bordás, Adolfo Suárez se irritó profundamente por la osadía de la ponencia, en cuya constitución él había tenido la principal responsabilidad76. Otro de los miembros, Eduardo Navarro, recuerda que informó en mayo a Suárez de los cambios introducidos y que este en general se mostró conforme salvo en la cuestión de la desaparición de los 40 de Ayete, argumentando que iba a despertar las iras de los inmovilistas y haría fracasar en último término la reforma. Según el testimonio de Navarro, el 2 de junio Suárez se reunió con la ponencia y expuso sus objeciones, especialmente a propósito de los 40 de Ayete, pero no tuvo éxito en su intento de hacer cambiar de opinión a sus colaboradores77.

El debate en la sección del Consejo Nacional se produjo a lo largo de toda la jornada del 11 de junio y confirmó los peores augurios de Suárez78. La sesión comenzó abordando el informe de la ponencia acerca de la Ley de sucesión, asunto que no despertó especial controversia. A continuación se pasó a discutir el proyecto de ley de reforma de las Cortes. El debate tuvo una dinámica especialmente interesante, según mostraré a continuación. Participaron en el mismo los consejeros de la sección de Principios Fundamentales y Desarrollo Político (quienes tenían derecho de voto), así como otros consejeros que asistieron a la sesión por el interés de la misma (que tenían voz, pero no voto). Hubo una primera ronda de 34 intervenciones que fueron seguidas por una primera respuesta de Fernando Benzo Mestre en nombre de la ponencia. Estas 34 intervenciones consumieron lo que quedaba de la sesión de la mañana más buena parte de la sesión vespertina. Tras la respuesta de Benzo Mestre hubo una segunda ronda, más breve, con cinco intervenciones adicionales, antes de que cerrara la sesión el presidente de la ponencia, Licinio de la Fuente, y se diera paso a la votación final.

Las primeras intervenciones fueron todas extremadamente críticas. En ellas se planteó abiertamente la cuestión del suicidio institucional. Se estaba pidiendo al Consejo Nacional que informara positivamente sobre su propia desaparición. En la primera intervención, Joaquín Gías Jové dijo:

Hay dos formas de suicidarse: hay la forma triste y oscura de abrir la espita de gas de una cocina cualquiera, y la otra, más elegante, más noble y más digna, como hacerse el harakiri. Esta es la segunda postura que tenemos en este Consejo.

Antonio Pedrosa Latas añadió que «todo el ser de esta reforma conduce al entierro de muchas cosas muy serias. Es, en efecto, funeraria». La intervención más melodramática correspondió a Miguel Primo de Rivera, quien confesó «una ira interna que me es muy difícil dominar» ante la propuesta de suprimir los 40 de Ayete. Y exclamó: «¡Pero, Dios mío, que el propio Consejo Nacional sea el que suprima! Yo entiendo que es que queremos morir matándonos». Y para concluir: «Si me quieren echar, que me echen. No omitiré que lucharé con todas mis fuerzas hasta la última gota de mi sangre, que es lo más preciado que puedo entregar por quien en mí depositó su confianza [refiriéndose a Francisco Franco]». Este tipo de referencias al suicidio fueron comunes durante todo el debate. Ya hacia el final, Mónica Plaza de Prado se dirigió a sus colegas en estos términos: «yo quiero decir a los Señores Consejeros que no pretendo de ninguna manera ni matarme ni hacerme el harakiri».

A lo largo del día fueron escuchándose discursos cargados de nostalgia, con apelaciones emotivas de lealtad al régimen del 18 de julio, en los que se rechazaba airadamente el informe de la ponencia y se protestaba por la urgencia del procedimiento cuando lo que estaba en juego era, como dijo Adán García, «la suplantación de un Estado Nacional por un Estado liberal». En un registro parecido, Antonio María Oriol y Urquijo denunció que el documento sometido a consideración era una ruptura y no una reforma y Cruz Martínez Esteruelas llegó a afirmar que «si la reforma política se produce de forma rápida, puede dejar de ser reforma para convertirse en revolución».

La retórica alcanzó niveles estratosféricos. Vale la pena reproducir las palabras encendidas de Alejandro Rodríguez de Valcárcel, el anterior presidente de las Cortes que había sido desplazado por el rey Juan Carlos en beneficio de Torcuato Fernández-Miranda:

Por lealtad a mis orígenes, por lealtad a mí mismo, por lealtad a las miles de personas con las que he sufrido a lo largo de 27 años de servicio al Régimen y al Movimiento, necesito que una voz cualificada y autorizada nos diga a nosotros, Consejeros del Movimiento, órgano colegiado del Movimiento, qué va a ser del Movimiento comunión, qué va a ser del Movimiento organización, qué va a ser de los hombres que, a lo largo de tantas singladuras, han prestado su calor y su servicio a esta Institución, que ha sido apoyo y soporte del Régimen durante tanto años.

No es de extrañar que esta sucesión de intervenciones por parte de figuras bien conocidas y con gran prestigio en el núcleo duro de la élite franquista desencadenara una reacción masiva de adhesión al Movimiento y al Consejo Nacional frente al ataque del Gobierno y de la ponencia. Se produjo entonces un fenómeno típico de cascada, de decantamiento de las opiniones en contra de la reforma (véase el capítulo 4). Lo que muchos consejeros entendieron como una provocación de la ponencia encendió una mecha que disparó el victimismo y el cierre de filas.

El efecto de arrastre o bola de nieve es apreciable a partir de la intervención decimocuarta. Francisco Abella Martín pidió la palabra e hizo una intervención muy breve:

Creo que la tarde de hoy no es día para la elocuencia, pero tampoco es día para el silencio. Me adhiero a cuanto se ha dicho por los Sres. Consejeros que me han precedido.

Había dos elementos distintos en estas palabras: por un lado, que dado el tono de las intervenciones anteriores, quedarse callado equivalía a no salir en defensa del Movimiento y del régimen; por otro, que era necesario mostrar adhesión a los compañeros que habían alzado su voz para oponerse a una reforma que amenazaba con desintegrar los principios del 18 de julio. Se produjo a continuación un verdadero aluvión de intervenciones breves que siguieron el ejemplo de Abella Martín. Por ejemplo, Vitorino Anguera afirmó: «Quiero adherirme a las palabras aquí pronunciadas por los Sres. Martínez Esteruelas y Rodríguez de Valcárcel. (…) En este caso, mi silencio sería un error y, al mismo tiempo, poco consecuente con la representación que ostento amén de una falta de responsabilidad como consejero». Fueron varios los consejeros que iniciaron su turno diciendo que no tenían intención de hablar, pero que las circunstancias eran tan excepcionales que se veían obligados a expresar su opinión.

Se trata de un caso bastante puro de coordinación de opiniones inducido por la propia dinámica de los discursos pronunciados. Para mostrar el efecto cascada al que me acabo de referir, he clasificado las 34 intervenciones de la primera ronda en tres grupos: intervenciones críticas con el informe de la ponencia, intervenciones de adhesión a las intervenciones críticas y otro tipo de intervenciones (a favor de la ponencia, neutras o técnicas). De las 34 intervenciones, 13 son críticas, 15 son de adhesión y 6 corresponden al tercer tipo. Lo verdaderamente interesante es observar la distribución acumulada de los dos primeros tipos a lo largo del tiempo. El gráfico 2.1 permite observar cómo la sesión se desarrolla mediante la acumulación inicial de 12 intervenciones críticas que dan lugar a partir de la intervención 14 a un aumento sostenido de las intervenciones de adhesión. Claramente, la amenaza de desaparición del Consejo Nacional y de los 40 de Ayete, expuesta con la retórica de la lealtad a los principios, generó un proceso imparable de alineamiento con la postura de oposición a la reforma. Fue un proceso de coordinación espontánea en el contexto cerrado de una reunión en la que participaban alrededor de cuarenta personas. Hubo muy pocas voces discordantes que quedaran fuera del clima dominante. La más notoria fue la de Tomás Garicano, quien se atrevió a decir, después de ocho intervenciones anteriores muy críticas, que la ponencia había mejorado el proyecto de ley del Gobierno.

Gráfico 2.1. Distribución de 34 intervenciones (críticas y de adhesión) en la primera parte del debate sobre el informe de la ponencia (acerca de la reforma constitucional) en la sección de Principios Fundamentales y Desarrollo Político del Consejo Nacional, 11 de junio de 1976

Probablemente, si la ponencia no hubiera ido tan lejos con sus recomendaciones, sobre todo con la eliminación de los 40 de Ayete, los consejeros no se habrían sentido tan provocados y no se habría generado un clima tan poco propicio a la reforma. En este sentido, tuvo razón Suárez cuando abroncó a los colaboradores suyos que participaban en la ponencia por haberse extralimitado. El origen del problema, curiosamente, fue el mismo que el de la reforma del Código Penal, que, recuérdese, consistió en que la ponencia facilitó mucho la creación de una corriente en contra de la reforma al rebajar el alcance de la cláusula que prevenía la legalización del PCE. De la misma manera, la ponencia del Consejo Nacional, al llevar demasiado lejos el proyecto del Gobierno, dio pie a que los consejeros más intransigentes aprovecharan la situación para liderar una reacción contraria a la liberalización del régimen. En ambos casos, pues, la ponencia no calculó adecuadamente las consecuencias políticas de sus recomendaciones.

En el debate del 11 de junio, Benzo Mestre, en nombre de la ponencia, trató de defender su postura, aunque algunas de sus frases no debieron resultar demasiado tranquilizadoras a los consejeros, como cuando afirmó que «la reforma tiene como finalidad esencial un decidido intento de perfeccionamiento de la convivencia española dentro de un marco democrático». Además, intentó convencer a sus colegas de que la desaparición del Consejo Nacional no implicaba necesariamente la desaparición del Movimiento, que podía subsistir a pesar de su eliminación como órgano del Estado, pero un argumento así debió de sonar a muchos como una burda maniobra. De hecho, las palabras de Benzo Mestre no impidieron que en la segunda ronda, más limitada en el tiempo y en el número de intervenciones, el tono crítico de los consejeros continuara siendo bastante duro.

Cerró el debate el presidente de la ponencia, Licinio de la Fuente, quien a esas alturas ya era consciente de que iba a resultar muy difícil sacar el informe adelante. Por eso, se limitó a recordar cuáles eran las opciones que tenían los consejeros. La primera consistía en decir no a la reforma, en cuyo caso daba igual el contenido de la ponencia. Según De la Fuente, esa opción quedaba descartada, puesto que la mayoría de los consejeros se había mostrado favorable a algún tipo de reforma. Dando por supuesto el sí a la reforma, la segunda opción era decir no al informe de la ponencia, lo que supondría constituir una nueva ponencia que elaborara un nuevo informe. Y la tercera era decir sí a la filosofía del informe y proceder a continuación a enmendarlo en función de las sugerencias y recomendaciones de los procuradores. El presidente daba por descontado que no había apoyo suficiente para que el informe preparado por la ponencia fuera aprobado sin más.

Lo que a continuación sucedió con la votación viene a confirmar el efecto cascada en el alineamiento de los consejeros en contra de la reforma. El presidente de la sección, Jesús Fueyo, sometió a votación la propuesta de que el informe fuera tomado como «base de discusión». De los 31 miembros de la sección con derecho a voto, incluyendo los siete miembros de la ponencia y los tres de la mesa, estaban presentes en la sala 25 de ellos79. En la primera ronda, votaban los miembros de la sección que no eran parte de la ponencia ni de la mesa (15 consejeros). Fueyo, en lugar de pedir primero que se levantaran aquellos que estaban a favor de tomar el informe como «base de discusión», comenzó por pedir el no. Se levantaron 11 consejeros, entre quienes se contaban muchos pesos pesados del Consejo (García Ramal, Hernández Gil, López Bravo, Martínez Esteruelas, Pinilla Turiño, Rodríguez de Valcárcel, Salas Pombo, Ruiz Jarabo, Tello y Fernández Caballero, Utrera Molina y Valdés Larrañaga). A continuación preguntó por los votos afirmativos. Solamente se levantaron dos consejeros (Pedrosa Latas y Sánchez-Cortés). Finalmente, cuando el presidente ofreció la abstención, otros dos consejeros se levantaron (García-Hernández y Pardo Canalís). Seguidamente, era el turno de votación para los tres miembros de la mesa y los siete de la ponencia. Ortí Bordás, miembro de la ponencia, cuenta así en sus memorias lo que sucedió80: Licinio de la Fuente «sorpresivamente permaneció sentado y dijo que se abstenía. El resto de ponentes quedamos desconcertados, dudamos unos segundos e irreflexivamente seguimos su ejemplo y nos abstuvimos de igual modo»81. En realidad, según la transcripción de la sesión, no llegaron a expresar su deseo de abstenerse, simplemente no votaron. En el acta de la jornada consta esta frase: «La Mesa y los miembros de la Ponencia se abstuvieron de votar»82. En consecuencia, el informe quedaba desestimado (11 votos en contra, 2 a favor y 2 abstenciones) y se procedía a nombrar una nueva ponencia.

La decisión de Licinio de la Fuente debe entenderse a partir de lo sucedido en el debate anterior. De la Fuente era un hombre del régimen, ministro de Trabajo entre 1969 y 1975. Su voto era clave, pues arrastraba, como acabamos de ver, a los otros miembros de la ponencia. Si la ponencia, según cabía esperar, hubiese votado en bloque a favor de su propio informe, se habrían registrado siete votos positivos más. Por su parte, si la mesa de la sección, presidida por Fueyo, hubiera votado también a favor, el informe de la ponencia habría sido adoptado por 12 votos frente a 11 y la reforma habría seguido su curso. Habría sido importante, además, un orden inverso de votación, comenzando por pedir los votos a favor, como es lo lógico, en lugar de los «noes». De la Fuente, sin embargo, no se atrevió a votar a favor de su propio informe. Hacerlo suponía enfrentarse a sus compañeros, a los consejeros nacionales que defendían las esencias del régimen y que acababan de pronunciarse en contra de la ponencia. Una vez que se sucedieron las intervenciones en las que se presentaba el informe de la ponencia como una traición al legado de Franco, De la Fuente no podía convertirse en el principal responsable de dicha traición. Sus lazos ideológicos y personales con la mayoría de los consejeros le impedían dar ese paso. De ahí que él también sucumbiera al clima general de rechazo de la reforma83. Cuando Suárez se enteró del resultado de la votación por Eduardo Navarro, se enfureció, diciendo: «No sabéis lo que habéis hecho y ellos, los que os han derrotado, están locos»84.

El resultado final de la votación no se explica por la distribución numérica de inmovilistas y reformistas, sino más bien por la capacidad que tuvieron los inmovilistas de marcar una pauta de la que era políticamente costoso desviarse. La mejor forma de demostrar que el resultado no se debe a una cuestión de principios ideológicos consiste en comparar la votación de los consejeros sobre el informe de la ponencia del 11 de junio con la votación de la Ley para la reforma política en las Cortes del 18 de noviembre. La tabla 2.4 presenta la información con respecto a los 31 consejeros de la sección. Por desgracia, sólo hay datos de ambas votaciones en el caso de 23 consejeros, debido a las ausencias de algunos de ellos en una u otra de las sesiones. Puede observarse que algunos procuradores cambiaron radicalmente de postura, pasando de votar en contra del informe de la ponencia sobre la reforma constitucional de Arias-Fraga a votar a favor de la Ley para la reforma política.

En la tabla 2.5 aparece la misma información pero en forma compacta. De los 21 consejeros que votaron en contra del informe de la ponencia o se abstuvieron, 12 acabaron votando a favor de la LRP85. En la medida en que la Ley para la reforma política era notablemente más radical en sus planteamientos políticos que el informe de la ponencia, no tiene demasiado sentido que un inmovilista se opusiera a esta y votara a favor de aquella. Es decir, si el voto se decidía por motivos ideológicos, lo lógico es que los inmovilistas que se opusieron al informe de la ponencia por ir demasiado lejos en la reforma se hubieran opuesto con más razón todavía a la LRP, que abría una situación constituyente en España. De ahí que resulte tan chocante el cambio de criterio de los consejeros, salvo que entendamos que en realidad las decisiones de los consejeros se tomaron no en función de lealtades ideológicas, sino de un proceso de alineamiento colectivo en cada caso. En la votación del Consejo Nacional se generó una dinámica favorable al mantenimiento del statu quo, que arrastró a la mayoría de los consejeros con tendencias reformistas, mientras que en la votación de las Cortes el alineamiento tuvo lugar en torno a la aprobación de la LRP, arrastrando a buena parte de los inmovilistas que rechazaban la democracia.

¿Qué habría pasado con la reforma si Arias no hubiese sido cesado?

LAS propuestas de la reforma Arias-Fraga no consiguieron generar una corriente a favor de la reforma entre los procuradores franquistas. Más bien sucedió lo contrario: la oposición fue en aumento. Recuérdese el proceso: la aprobación de la Ley de reunión resultó prácticamente unánime; a continuación la Ley de asociaciones se enfrentó a una importante resistencia de las Cortes; y la reforma del Código Penal hubo de aplazarse porque había un riesgo muy elevado de que la propuesta del Gobierno saliera derrotada. Cuando, un mes después, se produjo la votación, se registró un nivel de disenso muy alto. Además, lo que debía ser el elemento fundamental de la reforma, la reforma constitucional, se enfrentó al rechazo de la sección del Consejo Nacional encargada de estos asuntos.

A mediados de junio la situación era preocupante. La modificación del Código Penal se había retrasado y el Consejo Nacional mostraba su resistencia al cambio. En ambos casos, como he señalado antes, el conflicto había surgido porque la ponencia correspondiente había ido más lejos que el Gobierno. Resulta curioso que el presidente de ambas ponencias fuera Licinio de la Fuente, quien no era precisamente un demócrata. Con todo, sería incorrecto concluir a partir de aquí que la reforma Arias-Fraga fracasó sin más. El Código Penal se cambió un mes después, ya con Suárez al frente del Gobierno, y el informe del Consejo Nacional debe recordarse que no era vinculante para el Ejecutivo.

De hecho, el proceso siguió su curso en el Consejo. Así, se constituyó una segunda ponencia, con una nueva composición, que preparó un nuevo informe86. Este nuevo informe era muy distinto del anterior en forma y fondo. En lugar de ofrecer recomendaciones concretas sobre el articulado del proyecto de ley, se limitaba a realizar unas consideraciones políticas generales, sin demasiada sustancia. A la hora de tratar la espinosa cuestión de la supervivencia del Consejo Nacional, la ponencia evitaba el conflicto mediante el recurso a la palabrería:

Considerando que, a nivel constitucional, no puede tratarse el indudable y necesario proceso de transformación de las estructuras del Movimiento, el Consejo Nacional entiende debe mostrar su preocupación ante el Gobierno, sobre la conveniencia de asegurar los fines de carácter social y comunitario, integrados en la estructura actual, para que puedan seguir siendo prestados a la comunidad de forma eficaz y continuada, adecuando sus organizaciones y servicios a la nueva ordenación socio-política.

Como puede verse en la tabla 2.3, la segunda ponencia adoptó algunas recomendaciones menores de la primera (no fijar el tamaño del Congreso, elevar el número mínimo de diputados por provincia, escindir el Tribunal de Garantías Constitucionales del Tribunal Supremo), pero se alineaba con el Gobierno en torno al carácter familiar de la representación de los diputados, el mantenimiento de los 40 de Ayete en el nuevo Senado, así como el papel colegislador del Senado en pie de igualdad con el Congreso.

El debate en la sección del Consejo Nacional sobre el informe se inició en la mañana del 30 de junio87. Las primeras intervenciones, sobre el informe en su conjunto, tuvieron mucha menos carga emocional y fueron menos retóricas que con respecto a la ponencia primera. También fueron menores en número. Frente a las 34 intervenciones iniciales de la sesión anterior, en esta ocasión sólo hubo ocho, de tono bastante sosegado, varias de ellas favorables al informe. Defendió el informe de la ponencia José García Hernández y, tras unas breves réplicas, Fueyo sometió a votación si se tomaba como «base de discusión» el informe; la moción quedó aprobada con 20 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones. Un resultado radicalmente diferente al de la sesión del 11 de junio. A continuación se fueron votando las distintas partes del informe y casi todas ellas se aprobaron por unanimidad, registrándose en ciertos casos algún voto aislado en contra o alguna abstención puntual. Curiosamente, la ponencia admitió (y así fue ratificado por la sección) que se eliminara la referencia a la representación familiar en la cámara baja, admitiéndose que los diputados representaban la «comunidad nacional». Varios consejeros pidieron que constara explícitamente en el informe un número mínimo de cuatro diputados por provincia, si bien finalmente se optó por no especificar la cantidad. El debate se prolongó durante varios días. El único incidente se produjo cuando Antonio Pedrosa-Latas, partidario de una reforma más radical de la que propugnaba el Gobierno, pidió que se sometiera a votación la desaparición de los 40 senadores permanentes: la propuesta fue aplastada, cosechando sólo 2 votos a favor, 11 en contra y 1 abstención (sorprendentemente, la misma distribución de votos que la del debate del 11 de junio). Al final de la mañana del 2 de julio, habiéndose conocido ya la dimisión de Arias Navarro, la presidencia decidió hacer constar su consideración y gratitud a Arias, lo que despertó un «asentimiento unánime» de los consejeros. La sesión continuó por la tarde. Estando prácticamente ultimado el debate sobre la ponencia, se convocó una nueva sesión para el lunes 5 de julio, en la que se culminaría el trabajo y se trasladaría el informe modificado al pleno. Sin embargo, el relevo de Arias desbarató los planes y nunca llegó a celebrarse esa reunión final. La crisis de Gobierno, por tanto, cortó los trabajos del Consejo Nacional cuando estos se encontraban en una fase muy avanzada de desarrollo. Dada la evolución del debate, no hay duda de que el Consejo habría acabado aprobando el informe y, en consecuencia, haciendo suyo el proyecto de ley del Gobierno con algunos pequeños cambios que no eran, insisto, de obligado cumplimiento para el Ejecutivo. De este modo, la reforma habría seguido adelante y el Gobierno habría enviado su proyecto legislativo a las Cortes.

No hubo, por tanto, tiempo material para comprobar si, como tantas veces se ha dicho, el proyecto de Arias estaba condenado al fracaso, aunque siempre cabe argumentar que si el Rey cesó a Arias fue porque no confiaba en que este tuviera la capacidad de llevar la reforma hasta el final.

A la hora de imaginar situaciones contrafácticas sobre lo que habría sucedido de haber continuado Arias, es preciso distinguir dos posibilidades diferentes. La primera se refiere a la reforma del Código Penal y al escollo del Consejo Nacional. En función de lo explicado hasta el momento, creo que es razonable defender la tesis de que estas dos dificultades se habrían resuelto con un poco de tiempo. La segunda posibilidad es más complicada: ¿qué habría pasado con la reforma constitucional si el Gobierno la hubiera terminado llevando a las Cortes? ¿Habría conseguido la aprobación de los dos tercios necesarios? Y en caso de que los hubiera obtenido, ¿se habría contentado la oposición con una mera liberalización del régimen o habría reunido fuerzas suficientes para imponer la ruptura? Estos últimos interrogantes están más lejos de los hechos históricos, de ahí que cueste mucho más ofrecer una respuesta convincente.

No hay base empírica suficiente para concluir que la reforma de Arias-Fraga fracasó88. Sin embargo, los historiadores, y en general quienes han escrito sobre el periodo de la transición, suelen ofrecer juicios tajantes y sumarios sobre la primera reforma. La mayor parte de esos juicios parecen contaminados por la decisión del Rey de pedirle la dimisión a Arias. De forma retrospectiva se concluye que la reforma fue inviable desde su origen a causa de un planteamiento equivocado y de la falta de voluntad política del presidente Arias. Son legión los libros en los que se despacha la primera reforma con unos comentarios superficiales orientados a establecer el máximo contraste posible entre los dos primeros gobiernos de la monarquía, el de Arias y el de Suárez. Victoria Prego, en su influyente libro sobre la transición, escribe:

Desesperados, los ministros aperturistas ya no saben qué hacer ni cómo seguir las interminables sesiones de la Comisión Mixta Gobierno-Consejo Nacional del Movimiento, donde los proyectos de reforma encallan una y otra vez… (1995: 441).

Según hemos visto, en la comisión mixta no encalló ningún proyecto y, teniendo en cuenta lo que había en juego, no parece que once sesiones fueran tantas por más que algunos de sus miembros se aburrieran mortalmente. En una línea parecida a la de Prego, Silvia Alonso-Castrillo dice con respecto a la primera reforma:

En realidad, prácticamente ninguna de aquellas reformas [las de Arias-Fraga] se puso en marcha. (…) En la primavera de 1976, el gobierno está a la deriva (…) Frente a la paralización del proceso reformador, es la oposición la que va a tomar la iniciativa, y lo va a hacer en la calle (1996: 86-88).

Carlos Abella, en su biografía de Suárez, afirma:

En el mes de febrero [Arias] ya es un hombre que no sabe lo que hacen sus ministros, que no cree en la reforma o que al menos no tiene el coraje para llevarla a la práctica (1997: 66).

Se trata de exageraciones sin fundamento. Similares juicios pueden encontrarse en otros muchos trabajos89. Con todo, la acusación más repetida es la de lentitud, lo que vendría a demostrar la falta de determinación de Arias90. Valga como ejemplo típico este:

Poco a poco las cosas iban cambiando. Pero costaba un trabajo excesivo para resultados tan parcos. Y, en definitiva, se iba con lentitud extrema. A ese paso, la democracia deseada por el Rey iba a tardar años y años en verse realizada, si es que no se abortaba antes (Bardavío, 1978: 129).

Charles Powell es el autor que quizá va más lejos cuando dice: «Ya desde finales de febrero, don Juan Carlos había comenzado a inquietarse por el escaso ritmo y alcance de la actividad gubernamental» (1991: 161). Resulta algo aventurado atribuir al Rey alarma por la lentitud del cambio a los dos meses de formado el Gobierno, cuando Arias y sus ministros estaban todavía dando sus primeros pasos.

Si situamos en enero de 1976 el inicio de los trabajos del Gobierno, lo que hemos visto a lo largo de las páginas anteriores es que en junio de ese año el proceso había avanzado notablemente, registrándose un retraso llamativo tan sólo en el reglamento electoral, que no llegó a ser aprobado en Consejo de Ministros. Por lo demás, el Gobierno había dado salida a la Ley de reunión, a la Ley de asociaciones, a la reforma del Código Penal, a la Ley de sucesión y a la Ley de reforma de las Cortes, que incluía entre sus cláusulas la reforma sindical.

Para dejar convenientemente aclarado el asunto, es instructivo comparar los tiempos de Arias con los tiempos de Suárez. Este último necesitó cinco meses desde su elección presidencial para conseguir que las Cortes aprobaran la Ley para la Reforma Política y casi un año hasta la celebración de las elecciones, en junio de 1977. Además, debe tenerse en cuenta que Suárez se encontró con parte del terreno allanado, pues, por ejemplo, la cuestión de los partidos había quedado en buena medida resuelta por el Gobierno anterior. Partiendo de una situación más ventajosa que Arias, no obstante son prácticamente doce meses lo que necesita Suárez para poder culminar su reforma. La fecha no se desvía tanto de lo que habían sido las proyecciones originales del Gobierno Arias: Fraga, en febrero de 1976, había anunciado a la prensa extranjera que las elecciones tendrían lugar en la primavera de 197791 y Arias se ratificó en este compromiso en su discurso del 28 de abril. En suma, no hubo tanta diferencia en los tiempos: el juicio sobre la lentitud de la primera reforma debe ser cuestionado.

Sí es verdad, con todo, que Arias no fue capaz de imprimir una dirección clara a su proyecto, que, por seguir el incrementalismo de Fraga, resultaba demasiado fragmentario, lo que facilitó el surgimiento y desarrollo de una corriente opositora entre los inmovilistas que alarmó a los reformistas, entre ellos al Rey. Pero la resistencia del búnker no se debió a motivos ideológicos, pues de haber sido así los inmovilistas habrían votado en contra de la LRP del Gobierno Suárez, cosa que muchos de ellos no hicieron. Más bien, dicha resistencia debe entenderse como consecuencia de fallos en el proceso de alineamiento a favor de la reforma. En los dos próximos capítulos analizo la reforma de Suárez como un caso exitoso de alineamiento e intento explicar la diferencia con respecto a Arias.

1 Véase, por ejemplo, Palomares (2006).

2 Iglesias Selgas (1968: 314).

3 Fraga no había llegado tan lejos, limitándose a poner sobre la mesa el concepto de «desarrollo político», que aplicado al franquismo significaba una cierta liberalización del régimen (apertura de cauces de participación popular, integración en el sistema de la oposición más moderada): a su juicio, se trataba de poner al día las instituciones, que habían quedado anticuadas frente al desarrollo económico del país (Fraga 1975 [1971]: cap. 1).

4 Herrero de Miñón (1972: 119).

5 Esteban et al. (1973).

6 Como explica Sánchez Cervello (1995: 309), el intento de evitar la deriva portuguesa consistió en que «las clases dirigentes fuesen los árbitros del proceso». Cita en esa misma página unas palabras de Kissinger de 1976 en este mismo sentido: «el cambio se ha de producir de forma gradual, sin fustigar la fortaleza de las instituciones, que pueden llevar a otro Portugal». O, en palabras de Manuel Fraga (1975: 64-5): «La lección del país hermano y vecino, donde se intentó detener el tiempo, es terminante. Por no aceptar ningún cambio, por rechazar toda reforma, al final hubo que cambiarlo todo».

7 Fraga (1976: 318).

8 Ortí Bordás (2009: 299).

9 Los resultados del referéndum pueden encontrarse en Linz, Montero y Ruiz (2005: cuadro 14.25, 1112). Izquierdo (1984) ha puesto de manifiesto, con una muestra formada por los municipios de Albacete, la correlación bajísima entre la abstención en el referéndum de 1947 y la de las últimas elecciones generales de 1936. Se trata de un indicador poderoso de fraude, puesto que la tasa de abstención, medida a nivel municipal, es bastante estable.

10 Antes de realizar el juramento, se aseguró con Torcuato Fernández-Miranda acerca del margen que le quedaba para poder cambiar el sistema. Fernández-Miranda ya le garantizó entonces, como volvería a hacer años después, tras la muerte de Franco, que el régimen constitucional del franquismo podía reformarse desde dentro (Fernández- Miranda y Fernández-Miranda, 1995: 52; Bardavío, 1978: 66).

11 El Rey confiesa la incomodidad causada por el juramento en Villalonga (1993: 98). Sobre la importancia que tenía el juramento para los franquistas, véase, por ejemplo, el testimonio de Licinio de la Fuente (1998: 258-9).

12 Para una descripción detallada, véase Calvo Hernando (1976: 47-8) y Bernecker (1998: 71-2).

13 Véase Muñoz Alonso (1982: 40-2).

14 Aunque el número de víctimas mortales en 1974 (19) fue más elevado que en 1975 (15), hay que tener en cuenta que 13 de las víctimas mortales de 1974 corresponden a un único atentado, el de la bomba de la calle Correo el 13 de septiembre. En términos de atentados mortales, 1975 fue un año peor que el anterior.

15 Los ejecutados fueron Txiki y Otaegui (miembros de ETA), así como Francisco Baena, Ramón García y José Luis Sánchez-Bravo (miembros del FRAP).

16 El discurso se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 108-17).

17 En la sección siguiente, cuando hable sobre la Ley de asociaciones, analizo más extensamente dicho decreto.

18 Véase el texto de Arias Navarro que se reproduce en Tusell y Queipo de Llano (2003: 242-3). También Prego (1995: 313-17).

19 Arias se resistió a poner su cargo a disposición del Rey, insistiendo en que tenía un mandato de cinco años. No se fiaba de que si presentaba la dimisión, el Rey cumpliera su compromiso de confirmarle en el puesto. Véase Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: 114-19).

20 Dada la incertidumbre que se vivió en la última fase del franquismo, en julio de 1975 se prorrogó la legislatura (la décima) hasta el 16 de marzo de 1976. Esta prórroga se extendió después hasta el 16 de junio de 1977.

21 Véase Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: 111-2).

22 La declaración del Gobierno se reproduce en ABC, 16/12/1975, pp. 5-6; véase también Tusell y Queipo de Llano (2003: 259-60).

23 El discurso se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 196-207).

24 Archivo General de la Administración, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, Libro de sesiones, 948.

25 Véanse Otero Novas (1986: 20), Palacio Attard (1989: 83-4) y Tusell y Queipo de Llano (2003: 302-3).

26 La idea de transformar las Cortes en un sistema bicameral en el que la cámara baja se reservara para la representación familiar por sufragio universal aparece ya en Esteban et al. (1973: 574-5).

27 Véase Molinero e Ysàs (2008: 171 y 180).

28 Aunque eran permanentes, el mandato finalizaba al cumplir el consejero los setenta y cinco años.

29 Sus 18 componentes, además de Arias y Suárez, eran, por parte del Gobierno: Fernando de Santiago, Manuel Fraga, Juan Miguel Villar Mir, José María de Areilza, Antonio Garrigues, José Solís, Rodolfo Martín Villa y Alfonso Osorio; por parte del Consejo: Torcuato Fernández-Miranda, Jesús Fueyo, José Antonio Girón, Gregorio López Bravo, José García Hernández, Miguel Primo de Rivera, José Miguel Ortí Bordás y Enrique Sánchez de León. Además, había tres secretarios: Baldomero Palomares, Carlos Álvarez Romero y Eduardo Navarro.

30 En el capítulo siguiente analizo la evolución de Suárez, quien pasó de comportarse como un inmovilista antes del verano de 1976 a hacerlo como un reformista tras el mismo.

31 Fraga (1987: 55).

32 En ABC, 8/10/1976, p. 110.

33 Las memorias de Osorio (1980) son, con diferencia, las más detalladas. En cuanto a estudios sobre la transición, los que mejor reconstruyen el proceso son Calvo Hernando (1976), Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995), Powell (1989) y Tusell y Queipo de Llano (2003).

34 Son las palabras que le atribuye Areilza (1977: 84). En la misma línea, Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: 154).

35 Bardavío (1978: 68) reproduce parte de una entrevista a Fernández-Miranda publicada en la revista Gentleman en julio de 1974 en la que este afirma: «Tanto desde el punto de vista político como del jurídico, un Principio jurídicamente definido es inalterable hasta que deja de serlo. Si las Leyes Fundamentales se pueden modificar y derogar, es que todo lo que contienen es modificable y derogable. El artículo diez de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado señala un mecanismo muy concreto para modificar o derogar una Ley Fundamental: el referéndum de la nación, además del acuerdo de las Cortes».

36 Este tipo de salidas jurídicas no son raras en el derecho constitucional. Por ejemplo, el artículo 290 de la Constitución portuguesa de 1976 blindaba ciertos principios, incluyendo la colectivización de los medios de producción que se recogía en el art. 83. Sin embargo, el propio art. 290 se podía enmendar de acuerdo con el procedimiento previsto en la Constitución. En la reforma de 1982 se quiso modificar el art. 83. Para ello, hubo que cancelar antes el art. 290 que impedía la enmienda del art. 83. Desde un punto de vista más teórico, nos enfrentamos aquí a la paradoja de Ross sobre si la norma constitucional que establece el procedimiento de enmienda es ella misma enmendable según dicho procedimiento. La referencia clásica sobre esta cuestión es Ross (1969).

37 Areilza (1977: 151); también Tusell y Queipo de Llano (2003: 303).

38 Se reproduce íntegro en ABC, 29/4/1976, pp. 1-5. Salió publicado en las Ediciones del Movimiento, con el título de La vía española de la democracia (Arias Navarro, 1976). Dicho título parece traslucir el abandono del concepto de «democracia española» que habían acuñado Arias y Fraga en enero, frente al más razonable de una «vía española».

39 Véase Tusell y Queipo de Llano (2003: 299-301). En sus memorias, Garrigues (1978: 164-5) sólo alude de pasada a su propuesta. Herrero de Miñón (1993: 67-69) cuenta que Garrigues le había pedido asesoramiento sobre la cuestión y da ciertos detalles sobre la propuesta que hizo.

40 Osorio (1980: 122-3).

41 Palacio Atard (1989: 87).

42 Martín Villa (1984: 23-6).

43 Martín Villa (1984: 31).

44 Boletín Oficial de las Cortes Españolas, núm. 1.499, 23/4/1976.

45 Fernández-Miranda y Fernández Miranda (1995: 136).

46 Sirva de ejemplo la intervención de Rafael Díaz-Llanos, claramente encuadrable en el grupo de los inmovilistas, en las Cortes el 9 de junio, durante el debate sobre la modificación del Código Penal: «un procedimiento de urgencia con el que parte de los Procuradores, con todo respeto, no estamos de acuerdo, y que obligará a muchos a votar en contra del proyecto…». Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 27, 1976, p. 127.

47 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 26, 1976, p. 3.

48 El número de observaciones es mayor en la tabla 2.2B que en la 2.2A porque hay algunas manifestaciones en las que ha sido imposible determinar si eran legales o no.

49 Sobre la historia del asociacionismo bajo el franquismo, véase Conte Barrera (1976).

50 Cabellos (1984a: tomo I, 117-9).

51 Las citas del debate proceden del Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 27, 1976.

52 También Mónica Plaza de Prado sacó a colación en su discurso de la tarde del día 8 palabras pasadas de Fernández-Miranda que no avalaban precisamente el espíritu de la nueva Ley de asociaciones.

53 También, en cierto sentido, Laureano López Rodó en su intervención durante la mañana del 9 de junio, cuando argumentó que no podían legalizarse los partidos si no se establecía a la vez una ley electoral.

54 En su turno de réplica, Lamo de Espinosa vuelve sobre esta cuestión (p. 66).

55 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 27, 1976, pp. 102-111.

56 Fraga había utilizado el mismo argumento en sus artículos de ABC publicados en octubre de 1975. Véase Fraga (1975: 186).

57 «Esté el hoy abierto al mañana. / Mañana, al infinito. / Hombres de España. Ni el pasado ha muerto, / ni está el mañana, ni el ayer escrito».

58 La ponencia estaba presidida por Licinio de la Fuente y formaban parte de ella Fernando Dancausa, Francisco Escrivá de Romaní, Marcelo Fernández Nieto, Carlos Iglesias Selgas y Manuel Madrid del Cacho.

59 ABC (edición de Sevilla), 10/6/1976, p. 6.

60 Fraga (1987: 49), Osorio (1980: 82-4); también Areilza (1977: 200).

61 De la Fuente, sin embargo, declaró que no se cambiaría a los miembros de la ponencia; anunció asimismo que esta reanudaría sus trabajos el 20 de junio: ABC, 11/6/1976, p. 9.

62 Osorio (1980: 84).

63 De acuerdo con la doctrina del papa Pío XI, tanto el comunismo como el nacionalsocialismo eran doctrinas totalitarias.

64 La votación fue ordinaria, no fue una votación nominal como la de la Ley de asociaciones políticas o la de la propia Ley para la reforma política. En el momento de la votación se produjo una notable confusión en la cámara. El presidente de las Cortes pidió primero el voto negativo y luego la abstención; a continuación, suspendió la sesión entre protestas de algunos procuradores que pensaban que acto seguido se iba a someter a votación la propuesta original del Gobierno (tal como había solicitado Díaz-Llanos) y cuyo silencio en la votación fue tomado como apoyo a las bases generales del proyecto de ley que se remitía de nuevo a la comisión de Justicia.

65 El único análisis detallado que conozco sobre el Consejo Nacional y la reforma Arias-Fraga es el de Molinero e Ysàs (2008: cap. 5).

66 Archivo General de la Administración (AGA), Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51-10020. El texto del proyecto de ley, sin el preámbulo, se publicó en ABC, 15/5/1976, pp. 5-7.

67 También era una reforma de las Leyes Fundamentales la nueva Ley de sucesión. Por su menor importancia política, no la incluyo en el presente análisis. Dicha Ley regulaba la edad para acceder a la Monarquía, el papel del consorte en caso de fallecimiento del Monarca, la regencia, la fórmula de juramento y otras medidas del mismo tenor. Véase Míguez González (1990: 193).

68 La disposición transitoria tercera establecía sin ambages la continuidad de los 40 de Ayete: los puestos de los 40 senadores se cubrirían con los 40 consejeros nacionales permanentes que definía la Ley orgánica del Estado.

69 Véase el ABC de los días 23 y 25 de mayo de 1976.

70 Areilza (1977: 137).

71 Sobre la figura de Fueyo, véase Sesma (2011).

72 Sus componentes fueron: Licinio de la Fuente (presidente), Fernando Benzo Mestre, José Miguel Ortí Bordás, Emilio Romero Gómez, Bernardo Palomares Díaz, Eduardo Navarro Álvarez y Melitino García Carrero.

73 Las sugerencias se encuentran en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 52/2079. Clasifico como muy críticos los escritos de los siguientes consejeros: Blas Piñar, Montserrat Tey Planas, Luis Soriano Rodríguez, José Utrera Molina, Joaquín Gías Bové, Mónica Plaza de Prado, José María Adán García, Pilar Primo de Rivera, Teresa Loring, Gonzalo Fernández de la Mora y Diego Salas Pombo. Muchos de estos nombres ya habían aparecido en el bando opositor a la Ley de asociaciones políticas.

74 En realidad, la cifra a repartir era sólo de 96, pues a Ceuta y Melilla les correspondían dos escaños en cada caso.

75 El informe de la ponencia se encuentra en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51-1033. La edición de Sevilla del ABC, 9/6/1976, pp. 7-8, lo reproduce casi en su integridad.

76 Ortí Bordás (2009: 228).

77 Archivo de Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, pp. 47-50. Manuel Ortiz, que participó en la segunda ponencia y que fue fiel colaborador de Suárez, se refiere así a los miembros de la ponencia: «Por supuesto, la Ponencia agrupaba a los consejeros más aperturistas que, en algunos casos, eran también los más traviesos» (Ortiz, 2006: 78).

78 La transcripción de la sesión se encuentra en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51-10034.

79 Véase la lista de asistentes en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/10035.

80 Algunos otros miembros de la sección que han escrito sus memorias, como Miguel Primo de Rivera o Emilio Romero, pasan por alto esta sesión del Consejo.

81 Ortí Bordás (2009: 228-9). En sus memorias, Licinio de la Fuente (1998: 264) habla de su papel en el Consejo, pero evita referirse a este episodio concreto.

82 Uno de los dos consejeros que votó a favor, Antonio Pedrosa Latas, hizo unas declaraciones a la periodista Pilar Urbano en las que responsabilizaba a Fueyo del resultado negativo final. Fueyo se defendió con una carta, publicada en ABC (17/6/1976, p. 4), en la que aducía que su responsabilidad institucional como Presidente de la Sección recomendaba la abstención. Eduardo Navarro se confunde en este punto, diciendo que Fueyo fue el único en votar a favor de la ponencia. Véase Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 54.

83 A la hora de explicar el comportamiento de los miembros de la ponencia, Navarro alude, por ejemplo, a «la sorpresa que sufrimos ante los ataques de la Sección, en un momento de desorientación que Jesús Fueyo debió remediar». En Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 54.

84 En Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 54. Al día siguiente, Suárez se reunió con el Rey. A la salida de la reunión, le dijo a Navarro que las cosas se arreglarían cuando la reforma se dirigiera «por un camino distinto». Parece, por tanto, que Juan Carlos había dejado de confiar en que la reforma de Arias pudiera salir adelante.

85 Desde el punto de vista estadístico, la prueba de χ2 no permite rechazar la hipótesis nula de que las votaciones son independientes entre sí (la probabilidad de que la hipótesis nula sea cierta es 0,2).

86 Formaron parte de la misma Ignacio García López (presidente), Manuel Conde Bandrés, José García Hernández, Julio Gutiérrez Rubio y Manuel Ortiz Sánchez. El informe puede encontrarse en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51-10025.

87 La transcripción completa del debate se encuentra en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/10034.

88 El propio Fraga lo explicaba así unos meses después: «Que yo sepa, el proyecto Arias no fracasó. Lo que hubo fue una crisis de Gobierno, insuficientemente explicada, y un nuevo Gobierno que ha retirado los proyectos de entonces». Entrevista en ABC, 8/10/1976, p. 105.

89 Álvarez Tardío (2005: 92); Herrero de Miñón (1993: 66); Seco Serrano (1991: 290); Share (1986: 82); etc.

90 La acusación ya fue frecuente en la época de Arias. De ahí que este, en su discurso del 28 de abril, dijera: «Entiendo que quien quiera que haya estado atento a esta exposición no puede lícitamente argüir de lentitud a la tarea reformista del Gobierno, constituido hace cuatro meses» (Arias, 1976: 18).

91 Calvo Hernando (1976: 85).

CAPÍTULO 3

LA SEGUNDA REFORMA: LA DEMOCRATIZACIÓN DE SUÁREZ

La elección de Suárez

COMO vimos en el capítulo anterior, Arias no había sido la primera preferencia del rey Juan Carlos al frente de la presidencia del Gobierno. A lo largo de los seis primeros meses de 1976, las tensiones entre el monarca y el presidente fueron en aumento. El Rey, sin embargo, vaciló durante semanas antes de provocar la crisis de Gobierno. Las razones para el distanciamiento eran varias, desde generacionales hasta ideológicas. Arias dejó claro en todo momento que su lealtad máxima seguía siendo la que le debía a Franco1. En ocasiones, su distanciamiento del Rey le llevó a ocultar a este sus planes; por ejemplo, no permitió al monarca ver con antelación el discurso que pronunció en su importante alocución televisada del 28 de abril, en la que presentó ante la sociedad su plan de reformas2.

En ese clima de desconfianza mutua, la insatisfacción del Rey se hizo pública en un artículo publicado en la revista Newsweek de la semana del 19-26 de abril, firmado por el periodista belga Arnaud de Borchgrave, en el que podía leerse que «el Rey opina que Arias es un desastre sin paliativos»3. Lo más importante, con todo, no era esta descalificación integral del presidente, sino las diferencias que se establecían sobre el alcance de la reforma:

El nuevo líder español está gravemente preocupado con la resistencia de la derecha al cambio político. Cree que ya ha llegado la hora de la reforma, pero el presidente del Gobierno, Carlos Arias Navarro, un residuo de los días de Franco, ha demostrado más inmovilismo que movilidad.

En realidad, en aquellos momentos la reforma estaba en marcha y era difícil saber hasta dónde llegaría siguiendo los cauces institucionales. Pero el Rey aprovechaba el escepticismo hacia la reforma que se había instalado en amplios sectores de la población para arremeter contra Arias. Ese escepticismo quedaba bien reflejado, por ejemplo, en el editorial inaugural de El País, del 4 de mayo:

La reforma que el Gobierno quiere vender hoy a la opinión viene sólo a defender privilegios e intereses de grupos que nos hablan de la continuidad de un pasado sin horizontes. Quizá todavía sería hoy posible una estrategia de reforma, a condición de que fuera otro gobierno el que la emprendiera y tuviera credibilidad entre los ciudadanos.

Debe recordarse, según puse de manifiesto en el capítulo 1, que Arias y su Gobierno pagaron un elevado precio por mantener la oposición a raya. El control del orden público se consiguió mediante un nivel de represión muy elevado que puso en cuestión, a ojos de la mayoría, las credenciales reformistas del Ejecutivo. ¿Acaso podían los responsables últimos de la matanza de Vitoria convencer a la sociedad de que verdaderamente iban a abrir el régimen?

Uno de los problemas que aquejaba al Gobierno, y que contribuía a la pérdida de credibilidad de la que hablaba el primer editorial de El País, era la falta de autoridad de Arias sobre sus ministros. No toda la culpa era del presidente, pues este no había formado el Gobierno a su gusto, sino adaptándose a las demandas del Rey. El Gobierno no era capaz de transmitir una imagen de equipo cohesionado en busca de un objetivo definido. Un episodio especialmente revelador fue el que protagonizó Fraga con sus declaraciones al periodista del New York Times, Cyrus Sulzberger, el 19 de junio, afirmando que en algún momento sería necesario legalizar el PCE. Se armó un gran revuelo mediático y político; Arias, muy presionado por el búnker, pidió a su vicepresidente que rectificara, pero sin éxito, pues Fraga se mantuvo firme en su posición4.

Arias estaba aislado, recelaba de sus propios colaboradores y se negaba a recibir o mantener contacto con representantes de la oposición, por moderados que fuesen. Osorio le sugirió en mayo que estableciera un encuentro con José María Gil-Robles y la respuesta del presidente fue expeditiva: «¿Recibiría Franco a José María Gil-Robles? No, ¿verdad? Pues yo tampoco»5. Por entonces, el Rey ya había recibido a Fernando Álvarez de Miranda y a Íñigo Cavero y el 6 de junio mantuvo una entrevista con el referido Gil-Robles6. El contraste de actitudes, aunque se produjera con respecto a personas políticamente «inofensivas», procedentes de la oposición democristiana, era llamativo.

Esta combinación de factores (falta de credibilidad de Arias, divisiones internas en el Gobierno, diferencias insalvables entre el monarca y el presidente) tuvo la gravedad suficiente para que el Rey planeara una operación destinada a sustituir a Arias. Dicha operación la urdieron el Rey y el presidente de las Cortes y del Consejo del Reino. Ambos estaban de acuerdo en que el mayor peligro era generar una situación de vacío de poder o de interinidad que pudieran aprovechar para oscuras maniobras los miembros del búnker que todavía controlaban el Consejo del Reino, la institución de la que debía salir la terna de candidatos que se le entregara al Rey. Examinando las fechas, Juan Carlos optó por pedirle la dimisión a Arias el 1 de julio. Ese mismo día se reunía el Consejo del Reino bajo la dirección de Fernández-Miranda. Tras hacerse pública la dimisión, los consejeros dedicaron los dos días siguientes a elaborar la terna.

Fernández-Miranda hubo de emplearse a fondo para idear un sistema de propuestas y eliminación de nombres que permitiera incluir a Suárez en la terna final, compitiendo este con candidatos de mayor peso político. Puesto que se ha analizado este episodio en profundidad, remito al lector a los trabajos que ya existen7. Lo que interesa es el resultado final: el presidente del Consejo del Reino salió de la reunión el 3 de julio con una de aquellas expresiones un tanto crípticas que gustaba emplear: «Estoy en condiciones de ofrecer al Rey lo que me ha pedido», que podía interpretarse en términos meramente formales (Fernández-Miranda había cumplido con su obligación institucional como presidente del Consejo produciendo una terna) o en términos sustantivos (había conseguido incluir al candidato que el Rey deseaba). En la terna figuraban Federico Silva Muñoz, Gregorio López Bravo y Adolfo Suárez. De los 16 votos posibles, Silva consiguió 15, López-Bravo, 13 y Suárez, 12. A última hora de la tarde se hacía público el nombramiento de Suárez.

La elección causó sorpresa en unos y estupor en otros8. Suárez no era un desconocido, pero sí un «segundón» de la política hasta aquel momento. Su trayectoria no era precisamente la de un reformista comprometido con la democratización del régimen, ni siquiera con su liberalización. Su actuación durante los primeros seis meses de 1976 sigue resultando un tanto enigmática, pues quien luego encabezó una reforma que conduciría a unas Cortes constituyentes puso antes toda clase de reparos a la reforma moderada de Arias. Sus biógrafos apenas han profundizado en esta etapa crucial9. La información fragmentaria que he podido reunir muestra que Suárez cambió radicalmente tras llegar a la presidencia del Gobierno. Como ministro secretario general del Movimiento maniobró para que la reforma Arias no saliera adelante. Según comenté en el capítulo anterior, la propuesta de procesar la reforma a través de una comisión mixta Gobierno-Consejo Nacional correspondió a Suárez. En principio, podría interpretarse que dicha comisión, en la medida en que integraba al Consejo en la reforma, desactivaría la resistencia del búnker, pero es evidente que cabe una explicación alternativa, según la cual la comisión mixta permitía al búnker poner zancadillas a la reforma10. La tarea obstruccionista de Suárez dejó algunas huellas a lo largo de los primeros meses de 1976. En primer lugar, encargó a la Secretaría General del Movimiento un informe muy crítico con el plan reformista de Arias en el que se rechazaban los cambios que entrañaban un mayor potencial democrático11. En segundo lugar, entre los papeles de Arias se conservan las duras críticas de Suárez a la reforma que propuso Antonio Garrigues sin éxito y que tanto se parecía a lo que luego acabó siendo la Ley para la Reforma Política12. En tercer lugar, Miguel Herrero de Miñón, en sus memorias, confirma el rechazo de Suárez a la posibilidad de un referéndum de iniciativa real que sirviera para hacer posible la reforma constitucional13. Además, sabemos que en aquellos primeros meses de 1976 Suárez mantenía cierto contacto con el periodista de El Alcázar y ex director del diario Arriba, Antonio Izquierdo, quien estaba al tanto de la oposición del responsable principal del Movimiento a la reforma; según añade Javier Figuero, Izquierdo ayudó a Suárez en la preparación de argumentos críticos a los planes de Fraga14. Por último, el SECED (Servicio Central de Documentación) se entrevistó con Suárez el 5 de febrero, elaborando un informe en el que se describía al ministro como un aperturista, no como un demócrata15.

Por si todos estos indicios no fueran suficientes, debe recordarse que Suárez no sólo se opuso a la desaparición de los 40 de Ayete, sino que él mismo luchó para ser cooptado en este selecto club frente a Cristóbal Martínez Bordiú y Carlos Pinilla Turiño en fecha tan tardía como el 25 de mayo de 1976, es decir, unas pocas semanas antes de que llegara a la presidencia del Gobierno. ¿Qué interés podía tener, quien unos meses después iba a desmantelar el Movimiento, en ingresar en el núcleo más duro del franquismo16?

No es de extrañar, por tanto, que las primeras reacciones ante la elección de Suárez fueran de extrañeza. Entre quienes conocían al político, muchos pensaron que su nombramiento obedecía al deseo del Rey de retrasar o diluir la reforma. Así sucedió con tres miembros del Gobierno como Garrigues, Areilza y Fraga17. Resulta significativo un comentario de Osorio sobre la reputación que todavía en la primavera de 1976 tenía Suárez. Cuenta que en una cena celebrada el 4 de mayo con representantes selectos del mundo financiero, el futuro presidente del Gobierno se expresó en estos términos: «Soy partidario, por supuesto, de la reforma, porque soy miembro de este Gobierno que la propugna, pero naturalmente también lo soy de que se mantengan todas aquellas esencias que políticamente hemos venido defendiendo a lo largo de este tiempo». Uno de los presentes se hizo eco de la buena impresión causada por Suárez, aunque «quizá es un poco conservador en sus ideas políticas»18. El diario El Alcázar recibió con cierto entusiasmo la noticia de su nombramiento y llegó a hablar de «gran esperanza», señalando su pasado falangista19.

Caben varias interpretaciones del comportamiento de Suárez en los meses previos a su llegada a la presidencia. Algunos políticos han apuntado, por ejemplo, que hubo una operación concertada entre Torcuato Fernández-Miranda y Suárez para hacer fracasar la reforma de Arias-Fraga. Dicho sin rodeos ni matices, el plan consistía en torpedear las iniciativas del Gobierno para que el Rey no tuviera más remedio que provocar una crisis y prescindir de Arias. Así lo sugieren Ortí Bordás y Manuel Fraga, desde posiciones distantes20. El principal problema de esta tesis, de aire algo conspirativo, es que Fernández-Miranda dio pasos cruciales, por iniciativa propia, para que la reforma saliera adelante21. Baste consignar aquí su empeño en aprobar el procedimiento de urgencia en las Cortes, clave para que los proyectos legislativos no quedaran empantanados en las comisiones. Asimismo, como he podido explicar en el capítulo anterior, quienes participaron en la comisión mixta han dado testimonio de la colaboración y entendimiento tácito entre Fraga y Fernández-Miranda frente a los inmovilistas, sobre todo a propósito de la mutabilidad de las Leyes Fundamentales22.

Resulta más razonable, para entender la conducta de Suárez, apelar a su pragmatismo y ambición política. Es probable que desde tiempo atrás Suárez albergara ilusiones de llegar a presidente del Gobierno. Por eso, mientras Arias continuase al frente del Ejecutivo, prescindir del Movimiento, que él dirigía desde su cartera de ministro secretario general, era un contrasentido23. El Movimiento tenía presencia en todo el territorio español; sus estructuras y redes podían ser utilizadas para conseguir votos cuando llegara el momento electoral. Al fin y al cabo, ¿qué otra herramienta de «movilización» tenía el régimen si no era el propio Movimiento? Areilza anota en su diario que en las discusiones del Consejo de Ministros del 30 de abril sobre la reforma, Suárez se opuso a la desaparición del Movimiento por la utilidad electoral que podía tener esta institución cuando llegara el momento de las elecciones24. No era el único que defendía esta opinión. En el debate del Consejo Nacional del 11 de junio sobre el proyecto de reforma constitucional, José María Adán expresaba esta duda: «con este sistema, donde se elimina al Movimiento Nacional, ya veremos cómo se gana un referéndum y unas elecciones a nivel de cada pueblo, de cada aldea»25. Probablemente, por tanto, la oposición de Suárez a la eliminación del Movimiento se explique por su responsabilidad al frente de la institución y por el poder electoral que atribuía a esta26. Una vez que fue nombrado presidente, convencido de que podía liderar el proceso y crear una nueva organización política en torno a su figura, sus ideas sobre la necesidad de mantener el Movimiento cambiaron rápidamente.

Por último, debe contemplarse la posibilidad de que quizá Suárez pensara que la mejor forma que tenía para superar las resistencias a la reforma que pudieran surgir desde dentro del régimen consistía en presentarse como un insider, de manera que no se despertaran graves temores sobre un cambio profundo del sistema. Tenía mayores posibilidades de evitar las zancadillas de los franquistas alguien que los conociera bien y que tuviera un pedigrí por encima de toda sospecha que algún aperturista poco familiarizado con el funcionamiento del aparato político del régimen.

Resulta posible, por tanto, dar cuenta del llamativo viraje de Suárez sin necesidad de atribuirle planes especialmente retorcidos. Fue su mezcla de ambición y pragmatismo ideológico lo que le llevó a comportarse como un inmovilista mientras estuvo al frente del Movimiento y como un reformista cuando accedió a la presidencia. El Rey conocía bien a Suárez y sabía, por decirlo así, de su «plasticidad» política.

Creo que no se ha insistido lo suficiente en la importancia que tuvo el hecho de que el Rey eligiera precisamente al menos probable de los candidatos de la terna propuesta por el Consejo del Reino27. Al optar por el menos conocido, transmitía a toda la sociedad su apuesta personal. En este caso, no había componendas con los pesos pesados del régimen. De ahí que la señal fuera clara. Hasta cierto punto, las figuras del Rey y del nuevo presidente quedaban ligadas, para lo bueno y para lo malo. En adelante, lo que hiciera Suárez, ya fuera frenar la reforma o acelerarla, podría interpretarse como reflejo de los designios del jefe del Estado. En la medida en que Suárez apostó por la reforma democrática, todo el mundo entendió que aquella reforma era la que el Rey apoyaba.

Téngase en cuenta que, tras la muerte de Franco, el Rey no había elegido al presidente del Gobierno. Simplemente, había confirmado en el cargo a la persona nombrada por Franco para sustituir a Carrero. La política de Arias, de este modo, no podía identificarse automáticamente con la política del Rey. De ahí que cuando surgieron resistencias a las reformas de Arias, los procuradores y consejeros no entendieran que estaban oponiéndose a los designios del Rey. Por otro lado, debe recordarse que hasta el 3 de julio, Juan Carlos no había mandado ninguna señal explícita a la sociedad española sobre su compromiso con la reforma democrática.

Las personas más próximas al monarca y, en general, quienes estaban más metidos en la política y tenían acceso a la información privilegiada que circulaba en los aledaños del poder, podían conocer mejor las intenciones últimas del Rey. Pero para la inmensa mayoría de la sociedad, el monarca seguía siendo una gran incógnita. Por ejemplo, en su discurso del 15 de diciembre de 1975, ante la constitución del nuevo Gobierno Arias, el Rey ni siquiera hizo mención a la democracia o el cambio político, centrándose exclusivamente en los problemas económicos28. Es cierto, por lo demás, que en los viajes que realizó por diversos lugares de la geografía española (Cataluña, Andalucía, Asturias) fue recibido con entusiasmo29, pero sus discursos no tenían la concreción necesaria para que la gente entendiera que en su horizonte figuraba una democracia real. De hecho, antes del cese de Arias, el mensaje más contundente lo hizo no en España, sino en el Congreso de los Estados Unidos el día 2 de junio. Allí dijo estas palabras clave:

La Monarquía hará que, bajo los principios de la democracia, se mantengan en España la paz social y la estabilidad política, a la vez que se asegure el acceso ordenado al poder de las distintas alternativas de gobierno, según los deseos del pueblo libremente expresados30.

Al pedir la dimisión a Arias y nombrar a Suárez, Juan Carlos tuvo la oportunidad de asociar su figura a la del nuevo presidente. El respaldo del Rey a Suárez tuvo un efecto decisivo sobre el búnker. Es uno de los factores que, como luego veremos, contribuye a explicar por qué los inmovilistas se resistieron a la reforma timorata de Arias y, en cambio, no bloquearon la reforma más ambiciosa de Suárez. Oponerse a Suárez era oponerse también al Rey. Franco, en su testamento, había exigido lealtad a Juan Carlos31. Y Juan Carlos, además, era la máxima autoridad militar. El nuevo presidente, por tanto, partía con una ventaja decisiva sobre su predecesor al contar con el apoyo explícito del jefe del Estado.

Los primeros pasos del Gobierno

SUÁREZ no tuvo fácil la formación de un nuevo Gobierno. Las figuras más sobresalientes del anterior, como Areilza y Fraga, se negaron a permanecer en sus puestos. Con la ayuda crucial de Alfonso Osorio, quien fue nombrado ministro de la Presidencia y vicepresidente segundo, Suárez configuró un Gobierno con fuerte presencia de los llamados «Tácitos», el grupo de reformistas democristianos del régimen. Según Osorio, estas fueron las palabras que Suárez intercambió con él:

Estos son mis amigos políticos —y me enseñó una lista de jóvenes neofalangistas como Noel Zapico, Enrique Sánchez de León, José Miguel Ortí Bordás, Jesús Sancho Rof, Eduardo Navarro—, pero ninguno, salvo Fernando Abril, va a ser ministro. No tienen, desgraciadamente, imagen para este momento; sí la tienen, por el contrario, los tuyos. Veamos los nombres que consideras ministrables, Ministerio por Ministerio32.

Osorio añade que le puso como condición a Suárez un compromiso firme por parte de este de liderar un gran partido de derechas y cristiano. Suárez, a cuestas con su pasado falangista y sus coqueteos con el Opus y los tecnócratas en los años sesenta, no tuvo empacho en contestar que estaba encantado de aceptar aquel compromiso porque «en el fondo soy un democristiano»33.

Un día después de formado el Gobierno, el 6 de julio, Suárez se dirigió a la ciudadanía por televisión con una intervención breve. Pronunció unas palabras muy parecidas a las que había empleado el Rey en su discurso ante el Congreso norteamericano. Dijo que la meta última de su mandato era que «los Gobiernos del futuro sean resultado de la libre voluntad de la mayoría de los españoles». Y repitió una frase horrorosa que ya había utilizado en su intervención en las Cortes en defensa de la Ley de asociaciones y que volvería a usar con orgullo en otras ocasiones: «tenemos que elevar a la categoría política de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal»34.

Fue más contundente y explícita la declaración programática del Gobierno hecha pública diez días después, el 16 de julio:

El Gobierno expresa claramente su convicción de que la soberanía reside en el pueblo y proclama su propósito de trabajar colegiadamente en la instauración de un sistema político democrático, basado en la garantía de los derechos y libertades cívicas, en la igualdad de oportunidades políticas para todos los grupos democráticos y en la aceptación del pluralismo real35.

En esa misma declaración, el Gobierno se comprometía a celebrar elecciones generales antes del 30 de junio de 197736, a dar pasos en el reconocimiento de la pluralidad política (si bien el lenguaje era aquí mucho más ambiguo, por el problema que planteaba la legalización del PCE) y a solicitar al Rey una amnistía de los delitos políticos relacionados con la pertenencia a partidos o grupos prohibidos, siempre y cuando no «se extienda a quienes hayan lesionado o puesto en riesgo la vida o integridad física de las personas».

La amnistía había sido (y lo continuaría siendo hasta octubre de 1977) una de las reivindicaciones más insistentes de la izquierda y de los grupos nacionalistas y una de las causas más frecuentes de movilización (véase el capítulo 1). Para que la amnistía fuera posible, era necesario que antes se resolviera el embrollo creado con la reforma del Código Penal. No tenía mucho sentido amnistiar a los presos políticos si los partidos continuaban siendo ilegales.

La Comisión de Justicia de las Cortes, presidida por Licinio de la Fuente y encargada de elaborar un dictamen sobre los cambios que era preciso introducir en el Código Penal para hacer efectiva la Ley de asociaciones políticas, se reunió los días 21-23 de junio37. La clave estaba en el artículo 172, el cual enumeraba las causas de ilicitud de las asociaciones y, más concretamente, en el punto 5º, que, de acuerdo con la redacción realizada por Osorio durante la sesión de Cortes de los días 8 y 9 de junio, excluía de la legalidad a «las [asociaciones ] que sometidas a una disciplina internacional se propongan implantar un sistema totalitario». Como se recordará, la cuestión estribaba en legalizar los partidos dejando al PCE fuera. La Comisión, en sus trabajos, decidió no obstante modificar ese punto, sugiriendo esta otra alternativa a la fórmula de Osorio:

Las que por su objeto, programa, actuación o circunstancias atenten a la dignidad o a la libertad humanas o sean contrarias al pluralismo asociativo como medio para la participación política38.

Francisco Escrivá de Romaní, en nombre de la comisión, defendió esta cláusula en el debate del pleno de las Cortes del 13 de julio. A su juicio, la prohibición de los comunistas ya quedaba asegurada en el punto 3º del art. 173 («las que tengan por objeto la subversión violenta o la destrucción del orden jurídico, político, social o económico, o el ataque, por cualquier medio, a la soberanía, a la unidad o independencia de la Patria, a la integridad de su territorio o a la seguridad nacional»), pues los comunistas propugnaban la destrucción del orden establecido; y, además, los comunistas renegaban del pluralismo asociativo, por lo que la fórmula alternativa propuesta también los excluía. Por otro lado, razonaba el ponente, hablar de totalitarismo era confuso desde un punto de vista jurídico e incluir una mención explícita en la ley a los comunistas resultaba ineficaz (pues siempre podían cambiar de nombre) y contrario a un sistema jurídico en el que se definen tipos penales generales, sin especificar personas o asociaciones concretas.

En nombre del Gobierno intervino el nuevo ministro de Justicia, Landelino Lavilla, quien pronunció un discurso gaseoso sin apenas concreción. El Gobierno Suárez no había tenido participación en la elaboración de la propuesta legislativa y no quiso definirse sobre la fórmula alternativa del art. 172, en parte por la oposición del vicepresidente primero, el general Fernando de Santiago y Díaz de Mendívil, al nuevo texto, que le parecía que dejaba una puerta abierta al PCE39.

Según el procedimiento de urgencia, si el pleno de las Cortes decidía, como había hecho en junio, pasar el asunto a la comisión correspondiente, el informe posterior de la comisión no se sometía a debate en el pleno, salvo que la comisión lo autorizara. Como no fue así, no hubo debate parlamentario. Tan sólo intervino el ponente y el ministro. A continuación, el presidente de las Cortes sometió a votación si el pleno aceptaba considerar la propuesta alternativa de la comisión. Se registraron entonces 227 votos a favor, 203 en contra y 57 abstenciones, entre ellas las del Gobierno. La decisión del Ejecutivo de abstenerse desconcertó a muchos procuradores que optaron a continuación o bien por la abstención o por el voto en contra. La abstención gubernamental era un mal indicio sobre las verdaderas intenciones reformistas del Gobierno. No es de extrañar entonces que, cuando se sometió a votación la propuesta alternativa de la Comisión, esta fuera rechazada por 240 votos negativos frente a 200 positivos (y 49 abstenciones). Esta derrota significaba que prevalecía la fórmula primera sobre la disciplina internacional y el totalitarismo del punto 5º del artículo 172 del Código Penal.

A continuación se produjo la votación final de la totalidad del proyecto. Fue aprobado con 248 votos a favor, 174 en contra y 57 abstenciones. En esta última votación el Gobierno sí votó a favor. En cualquier caso, se había registrado un rechazo muy alto a la reforma.

Superado el trámite legislativo, se procedió el 30 de julio a aprobar el Real Decreto-Ley de amnistía, que, aun siendo juzgado insuficiente por las fuerzas de oposición, sobre todo en el País Vasco (región en la que casi la mitad de los presos políticos tenían delitos de sangre40), mostraba, no obstante, la diferencia entre los Gobiernos Arias y Suárez. En sus cuatro primeras semanas, el nuevo Gobierno había empleado un lenguaje más directo, hablando claramente de democracia y soberanía popular, lo que, sumado a la amnistía, suponía un cambio sustancial con respecto a la etapa anterior.

El proceso político-jurídico de la reforma

DURANTE los meses de julio y agosto fue concretándose el plan de reforma del Gobierno. En su génesis no desempeñó papel alguno el movimiento opositor. La reforma no se pactó ni se negoció con la oposición. Es verdad que Suárez, a diferencia de Arias, fue tendiendo puentes con líderes opositores, entrevistándose con varios de ellos. Pero esos contactos no deben confundirse en absoluto con una negociación sobre el contenido de la reforma. De los contactos mantenidos por Suárez, así como de sus consecuencias, me ocupo en el capítulo 5.

Hay cierta controversia sobre el origen y la autoría del proyecto de reforma que acabó aprobando el Gobierno41. Los datos disponibles indican que desde julio de 1976 se estaban considerando varias alternativas. Al parecer, Suárez encargó tres proyectos en el seno del Gobierno: al Ministerio de Justicia, al Ministerio de la Presidencia y a la Secretaría General del Movimiento; además, pidió también un cuarto proyecto externo, al constitucionalista Carlos Ollero42.

Comencemos por los proyectos del Gobierno. En el Ministerio de Justicia, fue Herrero de Miñón, en su condición de secretario general, el encargado de elaborar el proyecto. Según su testimonio, la clave de su plan consistía en lo que el autor llama un referéndum «praeter constitucional», o, con menos tecnicismos, una consulta del Rey al pueblo que permitiera poner en marcha la preparación de un texto constitucional a cargo de una Comisión Regia en la que estarían integrados miembros del régimen y de la oposición, incluyendo a los comunistas43. La principal ventaja de este procedimiento es que saltaba por encima del Consejo Nacional y de las propias Cortes, en virtud de una interpretación expansiva o «cesarista» del principio monárquico, según la cual el Rey, en cuanto soberano, puede apelar directamente a la nación44. El mayor inconveniente de este plan, sin embargo, era que la constitución sería elaborada por políticos sin el respaldo popular de las urnas.

En el Ministerio de la Presidencia, Alfonso Osorio pidió a José Manuel Otero Novas, entonces al frente de la Subsecretaría Técnica de Presidencia, que preparara un proyecto relacionado con las propuestas que desde meses antes venía defendiendo Osorio. En el capítulo anterior mencioné que el ministro insistía desde abril en que la reforma, para tener éxito, había de ser mucho más simple en su planteamiento que el plan de Arias-Fraga. Dicha reforma debía consistir únicamente en una modificación legal que permitiera la elección de unas Cortes por sufragio universal. Las nuevas Cortes democráticas estarían en disposición de abordar una reforma constitucional más profunda. Esta propuesta fue la que tomó Otero Novas como base para su propio proyecto45.

Del proyecto de la Secretaría General del Movimiento tenemos solamente unos apuntes que dejó Eduardo Navarro al respecto. Sus recuerdos son un tanto extraños, pues escribe que el encargo que recibió en su condición de vicesecretario general de Movimiento fue el de elaborar un borrador de ley breve, con cuatro o cinco artículos, en el que se incluyeran los derechos humanos, la monarquía y un sistema bicameral elegido por sufragio universal, con la salvedad de 30 o 40 senadores de designación real46. Si el encargo fue tan preciso, eso indicaría que Suárez ya tenía una idea muy precisa sobre el tipo de Ley que quería aprobar.

Por último, Suárez le pidió a Osorio que encargara a Carlos Ollero un proyecto adicional47. Ollero no concretó, dedicando sesudos razonamientos a las diferencias entre la «consulta-plebiscito», en la que el pueblo ejerce como poder constituyente, y la «consulta-referéndum», en la que el pueblo es un legislador extraordinario, así como a otras logomaquias semejantes. Aunque resulta texto de difícil resumen, lo que parecía defender Ollero era una ley de reforma que evitase cualquier vacío de poder y que fuera sometida a referéndum, dando paso a un proceso constituyente parcial, limitado por la propia ley de reforma.

Suárez se encontró con todos estos proyectos a mediados de agosto. Todos ellos tenían un elemento en común: frente a la compleja reforma Arias-Fraga, basada en cambios múltiples y graduales, las propuestas nuevas se basaban en un procedimiento expeditivo que, aprovechando algún resquicio legal del régimen, permitiera iniciar una fase constituyente. Había cierto consenso, al menos tácito, en que la prolijidad de la reforma Arias-Fraga era una de las causas de su fracaso. Esta percepción no se daba sólo entre los moderados reformistas del régimen. En el capítulo anterior he mostrado diversas intervenciones de procuradores inmovilistas en el debate sobre la Ley de asociaciones en las que se criticaba con dureza la fragmentación de las reformas y la incoherencia de irlas aprobando secuencialmente.

Suárez, insatisfecho, inseguro o indeciso, no es posible saber cuál fue su motivación última, optó por solicitar un nuevo proyecto a Fernández-Miranda, quien se lo entregó el 23 de agosto48. Al día siguiente, Suárez lo presentó en el Consejo de Ministros y se acordó declarar todos los trabajos y documentos relacionados con la reforma materia reservada. Asimismo, se nombró una comisión para analizar y mejorar el texto del presidente de las Cortes.

El proyecto de Fernández-Miranda cumplía con los requisitos de brevedad y sencillez que Suárez había impuesto. El principio rector de dicho proyecto consistía en aprovechar el hueco que abría el art. 10 de la Ley de sucesión de 1947 para reformar el sistema constitucional desde dentro49. Como expuse en el capítulo anterior, el art. 10 establecía que las Leyes Fundamentales pueden ser modificadas mediante una mayoría de dos tercios en las Cortes y referéndum popular. Se trataba entonces de aprobar una nueva Ley Fundamental que, modificando las anteriores, hiciera posible una reforma democrática del sistema.

El borrador de lo que entonces se llamó Ley de reforma política contenía un preámbulo, cuatro artículos y una disposición transitoria50. El texto abordaba tres elementos constitucionales básicos: los órganos de representación, el sistema electoral y los procedimientos de reforma legal.

El artículo 1 establecía la democracia como la organización política del Estado español y definía a ésta, de forma un tanto peculiar, comprensible en todo caso en el contexto del continuismo legal propugnado por Fernández-Miranda, como supremacía de la ley, añadiendo que la ley es la expresión de la voluntad del pueblo. Asimismo, dicho artículo contemplaba un sistema bicameral.

El Congreso de los Diputados tendría, según el art. 2, 350 representantes elegidos por sufragio universal por un periodo de tres años. El Senado tendría 250 senadores nombrados por mandatos de cuatro años, con un sistema mixto de elección, incluyendo 102 elegidos popularmente, 40 de designación real, 50 designados por diversas corporaciones profesionales y 18 por el Gobierno. El Senado, pues, seguía manteniendo, al igual que en la reforma Arias-Fraga, elementos orgánicos que entroncaban con la tradición franquista.

El procedimiento de reforma se recogía en el art. 3. En términos sustantivos, era quizá el asunto más importante. Si bien en el sistema político del franquismo se requería para el cambio constitucional una mayoría de dos tercios en las Cortes más aprobación popular mediante referéndum, Fernández-Miranda concibió un procedimiento menos exigente que facilitara la naturaleza constituyente de las nuevas Cortes. En concreto, la reforma constitucional sólo necesitaría una mayoría absoluta en ambas cámaras o, en caso de no obtenerse esta mayoría en el Senado, una mayoría de dos tercios del Congreso de los Diputados, sin necesidad de un referéndum, que podía no obstante ser convocado discrecionalmente por el Rey.

Por tanto, la reforma constitucional había de seguir un procedimiento menos severo que el de la propia aprobación de la Ley de reforma política. La Constitución de 1978 se aprobó, de hecho, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de reforma. Luego, las propias Cortes constituyentes de 1977, al elaborar la Constitución, volvieron a endurecer los requisitos de la reforma. Así, a partir de la aprobación de la Constitución, la reforma constitucional se vuelve mucho más costosa, exigiéndose, en el procedimiento agravado, una mayoría de dos tercios en ambas cámaras, disolución de las Cortes, ratificación posterior por mayoría de dos tercios de las nuevas Cortes, más un referéndum popular. Entre la legalidad del franquismo y la legalidad democrática hubo, por tanto, un breve paréntesis, que va de la aprobación de la LRP a la aprobación de la Constitución (noviembre 1976-diciembre 1978), en el que los cambios de alcance constitucional fueron menos costosos, favoreciéndose así la tarea constituyente de las primeras Cortes democráticas.

El art. 4 continuaba con la reforma constitucional especificando el poder de iniciativa, que correspondía al Gobierno, a las Cortes y al Rey. En caso de que lo ejerciera el Rey y obtuviese la aprobación popular en referéndum, el Rey podía disolver las Cortes si estas se resistían a aprobar el cambio legislativo.

Por último, la disposición transitoria reservaba al Gobierno la regulación de las elecciones y especificaba que la ley electoral sería proporcional para la elección del Congreso.

El plan de Fernández-Miranda respetaba escrupulosamente el procedimiento legal de reforma constitucional del franquismo. La Ley de reforma política sería la bisagra legal que hiciese posible un periodo constituyente sometido a las limitaciones que la propia ley de reforma imponía (sistema bicameral, sufragio universal en la cámara baja, elección proporcional).

Durante los primeros días de septiembre se reunió la comisión gubernamental para perfeccionar el proyecto de ley51. A continuación se especifican los principales cambios que introdujo la comisión y que aparecen de forma más sintética en la tabla 3.1:

1)Denominación: la Ley pasó a llamarse, en lugar de Ley de reforma política, Ley para la reforma política, siguiendo el criterio defendido en su momento por Carlos Ollero. De esta forma, se daba a entender que la LRP era solamente el instrumento para conseguir una transformación más profunda de naturaleza constituyente.

2)Se reforzaba la definición de democracia, indicando que la voluntad popular era «soberana».

3)Se eliminaba todo resto de representación orgánica en el Senado, siendo los senadores representantes de entidades territoriales (si bien se reservaba un cupo de un quinto para senadores de designación real).

4)Se igualaban en cuatro años los mandatos de senadores y diputados.

5)Se modificaba ligeramente el procedimiento de reforma constitucional, exigiéndose la mayoría absoluta de cada cámara y, en caso de que no se obtuviese dicha mayoría en el Senado, entonces una mayoría absoluta de las dos cámaras reunidas conjuntamente, lo que facilitaba aún más la tarea constituyente de las nuevas Cortas elegidas democráticamente.

6)En un nuevo art. 5 se desarrollaba la regulación sobre un referéndum de iniciativa real.

El proyecto de ley del Gobierno incluía una disposición final en la que se declaraba explícitamente que la ley tenía rango de Ley Fundamental. Concretamente, se trataba de la octava Ley Fundamental del franquismo. De este modo, quedaba fuera de toda duda la continuidad legal de la transición.

Ni el proyecto primero de Fernández-Miranda ni el posterior del Gobierno incluían referencia alguna al papel del Ejecutivo52. En este sentido, el nuevo proyecto de reforma era continuista con respecto al de Arias, que tampoco abordaba este asunto53. El Gobierno, por tanto, seguía siendo nombrado por el jefe del Estado y no era responsable ante el Parlamento. En sentido estricto, el Ejecutivo de Suárez constituido tras las elecciones de 1977 no fue todavía un Gobierno parlamentario. Se daba, por tanto, la extraña convivencia entre un Gobierno elegido por el Rey (a partir de los resultados electorales) y unas Cortes constituyentes elegidas mediante sufragio universal.

Antes de enviar la LRP modificada al Consejo de Ministros, Suárez quiso granjearse el apoyo del Ejército. Así, el 8 de septiembre celebró una reunión con la cúpula militar para explicar el contenido de la reforma y sus consecuencias54. En general, los militares estuvieron conformes con el plan que allí se les presentaba. Tan sólo pidieron garantías sobre el mantenimiento de la unidad de España. La cuestión más espinosa, como se verá más adelante en detalle, fue la legalización del PCE, asunto sobre el cual Suárez fue deliberadamente confuso. El espaldarazo de la cúpula militar a la LRP resultó de extraordinaria importancia para rebajar la resistencia de las Cortes.

A pesar de todo el trabajo preparatorio para allanar el terreno, los planes de Suárez no dejaron de producir cierta marejada política. El vicepresidente primero, el teniente general Fernando de Santiago y Díaz de Mendívil, dimitió el 22 de septiembre, dos semanas después de la reunión con los militares, por considerar que se estaba yendo demasiado lejos en la reforma. El pretexto fue un decreto que estudiaba el Gobierno para acabar con el sindicalismo vertical, pero como reconoció el interesado en una entrevista realizada en 1989 por el periodista Jesús Palacios, «era muy crítico con el proyecto de reforma constitucional por lo que suponía de hecho una ruptura con el régimen y la vuelta a un círculo vicioso muy peligroso de reacciones y revoluciones»55. Otro militar, el teniente general Iniesta Cano, se solidarizó con De Santiago desde las páginas de El Alcázar. Ambos fueron enviados a la reserva por el Gobierno. Fue el primer incidente serio protagonizado por militares56. La crisis de Gobierno se resolvió nombrando vicepresidente primero a Manuel Gutiérrez Mellado, un militar más favorable a la reforma.

Dos días después de la reunión con los jefes del Ejército, el 10 de septiembre, el Gobierno aprobó en Consejo de Ministros la LRP. En dicho Consejo se tomó otra decisión igualmente relevante, retirar por fin el proyecto de reforma constitucional de Arias-Fraga que seguía pendiente del informe no vinculante del Consejo Nacional. Suárez no quiso hacerlo antes hasta no estar seguro de tener el instrumento legal que permitiera avanzar hacia unas elecciones generales democráticas. Esa fecha, pues, marca, al menos formalmente, el final definitivo de la reforma Arias-Fraga.

En la noche del día 10, antes de hacerse público el texto de la LRP, Suárez se dirigió a todo el país por televisión. Repitió, otra vez más, lo de «elevar a la categoría política de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal»57. El elemento más relevante fue su compromiso firme con la creación de unas Cortes bicamerales elegidas mediante sufragio universal. Suárez insistió además en la importancia de no romper el sistema legal en ningún momento.

Si bien el contenido de la LRP fue recogido en términos esperanzados por la oposición, en la medida en que abría un horizonte constituyente, todos los grupos, desde la Izquierda Democrática de Ruiz-Jiménez hasta el PCE y más allá, protestaron por el carácter unilateral del proyecto, que se había realizado sin negociar con el movimiento opositor58. Aunque esta cuestión la trato con mayor profundidad en el capítulo 5, resulta interesante traer a colación dos citas que transmiten muy bien el espíritu de la reacción de la oposición: Manuel Azcárate, en nombre del PCE, declaró: «el Gobierno Suárez, sin consultar y menos negociar con la oposición, hace público su proyecto de reforma. Esta actitud desmiente las afirmaciones de un propósito negociador por parte del Gobierno»; por su parte, la Comisión Ejecutiva del PSOE añadía: «El Gobierno trata de confundir a la opinión aparentando que su proyecto ha sido discutido con la oposición; es preciso dejar bien claro que el Gobierno no ha iniciado negociación alguna con la oposición, pese a la retórica oficialista»59.

En un artículo aparecido en El País pocos días después de hacerse público el texto de la LRP, Raúl Morodo, quien parecía arrogarse la representación conjunta del movimiento opositor, explicaba que el programa mínimo consistía en negociar con el Gobierno la Ley electoral, la no manipulación de la televisión por parte del Gobierno y la formación de un Gobierno de concentración nacional tras el referéndum60. El texto resultaba interesante, pues, por una parte, mostraba una aceptación resignada de los planes que el Gobierno había establecido unilateralmente, sin buscar el consenso con la oposición, y por otro reflejaba tres aspiraciones básicas, ninguna de las cuales llegó a ser realmente satisfecha a lo largo del periodo de la transición: no hubo una verdadera negociación sobre la Ley electoral, el Gobierno no compartió la televisión con la oposición y nunca hubo un Gobierno de concentración.

Desde el punto de vista institucional, el siguiente trámite que debía cumplir la LRP consistía en su paso por el Consejo Nacional, tal como había sucedido con la reforma Arias-Fraga. El día 11 de septiembre, el ministro secretario general del Movimiento, Ignacio García López, se reunió con la Comisión Permanente del Consejo Nacional para dar a conocer el contenido de la reforma61. Se trataba de un gesto de buena voluntad del Gobierno hacia el Consejo. Oficialmente, el Consejo no recibió el proyecto de Ley hasta el día 14. Como ya había sucedido en la primavera, los trabajos iniciales correspondieron a la Sección Primera del Consejo, de Principios Fundamentales y Desarrollo Político, presidida por Jesús Fueyo, quien nombró a los miembros de la ponencia encargada de elaborar el dictamen. Formaron parte de la misma Francisco Abella Martín, Julio Gutiérrez Rubio, Eduardo Navarro Álvarez, José Miguel Ortí Bordas y Baldomero Palomares Díaz, presididos por el propio Fueyo. Tres de ellos ya habían formado parte de la primera ponencia sobre la reforma Arias-Fraga y los tres se habían abstenido entonces siguiendo el ejemplo del presidente de la misma, Licinio de la Fuente.

La ponencia recibió 29 sugerencias de los consejeros presentadas a lo largo de la segunda mitad de septiembre. Muchos de los asuntos que se plantearon eran muy parecidos a los que ya aparecían en las sugerencias iniciales al proyecto de reforma constitucional de Arias. También coincidían muchos de los nombres de quienes presentaban estas sugerencias. La ponencia preparó un informe que se distribuyó a los consejeros de la Sección el 25 de septiembre62. El informe era, en lo esencial, favorable al proyecto del Gobierno. Su tono era muy abstracto y el estilo farragoso e incluso ininteligible en algún punto. A diferencia de lo que había sucedido con la primera ponencia de la reforma constitucional de Arias, el informe contenía elementos moderadores que tranquilizaron a los consejeros, por lo que no debe sorprender que hubiera un asentimiento generalizado a la hora de adoptarlo como base de discusión para elaborar el texto final.

Las principales recomendaciones del informe pertenecían al ámbito simbólico. Así, la ponencia pedía que la LRP se considerase como un paso adicional en:

un proceso de desarrollo político que iniciado el 18 de julio, va institucionalizando el poder político, creando un Estado de Derecho que el pueblo refrenda en varios momentos, con la aprobación sucesiva de lo que han de pasar a ser sus Leyes Fundamentales, textos vigentes de su constitución política.

Precisamente porque la LRP debía encuadrarse en la legalidad franquista, la ponencia insistía en que la introducción de elementos democráticos no desvirtuaba del todo el «Estado del 18 de julio», siempre y cuando se entendiera que la democracia era un medio, un método de toma de decisiones, y no un fin, de manera que si las circunstancias así lo recomendaban, se pudiera optar por otros métodos. Para rebajar en lo posible el alcance del principio democrático, se proponía sustituir la definición de democracia del artículo 1 («La democracia en la organización política del Estado español, se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo») por esta otra: «En el orden político del Estado español, la democracia se basa en la supremacía de la Ley, expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo». Desaparecía, por tanto, la referencia a la soberanía popular.

El informe no ponía objeciones de fondo al sistema bicameral. No obstante, pedía que el mandato de senadores y diputados no fuera el mismo (algo previsto en el primer borrador de la LRP elaborado por Fernández-Miranda). El informe no rechazaba la adopción del sistema proporcional para el Congreso siempre que «se matice convenientemente». Solicitaba además que la aprobación de Leyes Fundamentales requiriese un referéndum y que se añadiera una disposición derogatoria que aclarase qué parte de las Leyes Fundamentales quedaba en vigor tras la LRP.

Como puede verse, no había grandes reproches doctrinales. El debate del Consejo se inició el 29 de septiembre y se prolongó durante cuatro días63. En esta ocasión, abrió la sesión el ministro secretario general del Movimiento, Ignacio García López, quien, en su intervención, trató de dejar claro a los consejeros que el Gobierno tenía la firme determinación de llevar adelante una reforma que era «sencillamente necesaria». Esta reafirmación de las intenciones reformistas del Gobierno se observa también en el discurso que pronunció Suárez ante el pleno del Consejo Nacional una semana después. Se trataba de dejar clara la voluntad del Gobierno de ir adelante con los planes de cambio. Las palabras de García López no cosecharon aplauso alguno, lo que daba a entender cierta hostilidad del Consejo al proyecto gubernamental64. A continuación habló en nombre de la ponencia Francisco Abella y se dio paso a una primera ronda de intervenciones en la que los consejeros podían expresar sus impresiones generales sobre el informe. Hubo, sin duda, palabras exaltadas y nostálgicas, así como protestas por la desaparición del Consejo Nacional. José Utrera Molina afirmó que se sentía «radicalmente fiel a los Principios que establecieron el Estado del 18 de julio» y, en la misma línea, Julio García Ibáñez anunció que «los hombres del 18 de julio queremos una fidelidad a unos Principios y seguiremos defendiéndola, aunque para ello pongamos en riesgo nuestras propias vidas». No obstante, la lectura de las distintas intervenciones revela una actitud menos crítica y, sobre todo, menos combativa que la del mes de junio, cuando se debatió la reforma Arias. El proceso de arrastre de opiniones que tuvo lugar en junio estuvo ausente en esta ocasión, en buena medida porque el informe de la ponencia no fue percibido como una provocación y nadie se vio impelido a salir al paso del «ultraje». Eduardo Navarro, miembro de la ponencia, describió el debate como «enconado si bien desde el pesimismo de lo irremediable»65.

Finalizado el turno inicial de intervenciones, el presidente de la Sección planteó la pregunta de si se tomaba como base de discusión el informe de la ponencia, ante lo cual hubo un asentimiento generalizado. A continuación se inició el debate pormenorizado de cada uno de los apartados del informe. El celo semántico de los consejeros hizo que los trabajos se alargaran durante varias jornadas con sugerencias sobre tiempos verbales, signos de puntuación y matices lingüísticos cuya relevancia política es difícil de determinar. El informe resultante del debate es prácticamente idéntico al informe original de la ponencia. Al margen de cambios estilísticos, la principal novedad consistió en el endurecimiento de la cuestión electoral: se pedía que la Ley electoral fuera elaborada por las Cortes y no por el Gobierno y se recomendaba la adopción de un sistema mayoritario en ambas cámaras para evitar un número excesivo de partidos y la inestabilidad política que estos pudieran producir, aunque cabe sospechar sin excesiva malicia que la motivación de fondo era más bien interesada: los consejeros creían que el sistema mayoritario les beneficiaba electoralmente. Tanto en la reforma de Arias como en la de Suárez, la cuestión electoral tuvo gran importancia, posiblemente porque los consejeros comprendieron que algún tipo de reforma era inevitable y trataron de asegurar al máximo sus carreras políticas.

En resumen, el informe finalmente aprobado por la Sección contenía las siguientes recomendaciones, todas ellas restrictivas, destinadas a limitar en lo posible el cambio (véase también la tabla 3.1):

1)Incorporar una referencia a la continuidad de la LRP con el proyecto político iniciado el 18 de julio.

2)Eliminar el carácter «soberano» de la voluntad popular.

3)Especificar el ámbito territorial para la elección de diputados al Congreso.

4)Definir las unidades territoriales que serán la base del Senado.

5)Incluir mandatos de diferente duración para el Congreso y el Senado.

6)Hacer obligatorio el referéndum para la reforma constitucional.

7)Dejar fuera del alcance de cualquier reforma constitucional la Monarquía, la unidad de España y otros valores supremos.

8)Hacer recaer en las Cortes, y no en el Gobierno, la elaboración de la Ley electoral.

9)Elegir el sistema mayoritario tanto para el Congreso como para el Senado.

Tras la aprobación en la Sección, el informe pasó al pleno del Consejo Nacional, que se reunió el 8 de octubre. Hay un paralelismo interesante entre dicha reunión y las sesiones de las Cortes del 9 de junio (debate sobre la reforma del Código Penal) y del Consejo Nacional de 11 de junio. Tanto en junio como en octubre el debate político quedó enrarecido por atentados terroristas de ETA. Si en junio fue el asesinato de Luis Carlos Albo, líder local del movimiento, en la reunión del pleno del 8 de octubre planeó todo el tiempo el atentado del día 4 que acabó con la vida del presidente de la Diputación de Guipúzcoa y procurador, José María Araluce, su chófer y tres escoltas. Abrió la sesión el presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, quien subrayó, una vez más, el continuismo legal de la reforma y, en la misma línea de su discurso en las Cortes en defensa de la Ley de asociaciones, presentó el proyecto como una necesidad de poner al día el sistema institucional del franquismo: dados los cambios sufridos por el país a lo largo de los últimos cuarenta años, era preciso «acomodar nuestras instituciones políticas a las necesidades de nuestra moderna sociedad y a los profundos deseos que laten en el ser mismo del pueblo español»66. Como había hecho unos días antes el ministro secretario general del Movimiento al dirigirse a la Sección primera del Consejo Nacional, Suárez dejó clara su determinación de continuar con la reforma, haciendo valer su apoyo popular: «el Gobierno está firmemente decidido a proseguir su gestión, consciente de que le respalda la inmensa mayoría de los españoles que piden moderación y no extremismo, orden y no anarquía, libertad y justicia y no violencia. Y a ello dedicará el Gobierno su máximo esfuerzo». En última instancia, el Gobierno pretendía dejar claro que una actitud obstruccionista por parte del Consejo no serviría para frenar la reforma y, de esta manera, inducir a los consejeros a no caer en actitudes testimoniales y dogmáticas. Arias nunca se dirigió en términos tan tajantes al Consejo, entre otras razones porque nunca esperó que fuera a encontrar resistencia a un proyecto de reforma tan timorato como el que él propugnaba.

El discurso de Suárez fue recibido con frialdad por los consejeros, quienes se limitaron a un breve aplauso protocolario, como se encargó de subrayar la prensa al día siguiente67. Tras finalizar su intervención, Suárez y los ministros del Gobierno abandonaron la sala para acudir a la reunión del Consejo de Ministros (si bien, en representación del Ejecutivo, quedaron los ministros que eran consejeros nacionales, Pita da Veiga, Oreja y Martín Villa, más el ministro secretario general del Movimiento, García López, que pasó a presidir la reunión). Algunos consejeros, como Gonzalo Fernández de la Mora, expresaron su malestar por el hecho de que se hubiera fijado el pleno del Consejo Nacional (que muchos presentían, con buenos motivos, que sería el último de su historia) un viernes, coincidiendo con el Consejo de Ministros; lo entendieron como un gesto de desdén del Gobierno hacia el Movimiento.

En el pleno apenas hubo debate. Después del discurso de apertura de Suárez, intervino, en defensa del informe que había aprobado la sección, Francisco Abella, miembro de la ponencia. Sólo habían pedido la palabra tres consejeros, Gonzalo Fernández de la Mora, José Luis Zamanillo y José Martínez Emperador. Choca que sólo fueran tres después de los vivos debates que había tenido lugar en la Sección. Esta abulia de los consejeros podría haberse debido a la resignación general ante la voluntad del Gobierno de aprobar la reforma a toda costa68, pero también al consenso alcanzado en torno al informe aprobado en la Sección. El único consejero que se animó a hacer una intervención abiertamente crítica fue Fernández de la Mora, quien defendió, frente a la reforma de Suárez, la vía del «continuismo perfectivo». Afirmó que el proyecto de reforma de la LRP era inferior «tanto desde el punto de vista formal como sustantivo» al anterior de Arias. Dado que su preferencia era la del continuismo, el proyecto de Arias resultaba sin duda menos radical que el de Suárez. A la hora de concretar, propuso varias enmiendas sobre el Consejo del Reino, el referéndum de iniciativa real, el bicameralismo y la representación orgánica del Senado. Las más importantes eran estas dos últimas. Por un lado, pretendía que las dos cámaras, Congreso y Senado, tuvieran iguales poderes legislativos, de forma que la cámara alta, parapeto del franquismo, pudiera detener las iniciativas de la cámara baja. Por otro, apostaba por mantener los 40 de Ayete bajo la forma de senadores vitalicios, así como que el Senado conservara la representación orgánica.

Ante el duro ataque de Fernández de la Mora, Martínez Emperador, que tenía la intención de proponer algunos cambios menores, modificó sobre la marcha su discurso para apoyar el informe y rechazar las sugerencias de su colega. El único punto en común entre los dos consejeros era que ambos utilizaron el adjetivo «irreversible» para hablar de la reforma. Mientras que Martínez Emperador defendía que no había que perder más tiempo y aprobar ya el informe, Fernández de la Mora pensaba que, puesto que no había marcha atrás, era preciso retener cuanto se pudiera del régimen.

Se produjo un intercambio muy intenso entre Fernández de la Mora y Julio Gutiérrez Rubio, miembro de la ponencia. El primero aprovechó para ofrecer una defensa cerrada de la representación orgánica que despertó grandes aplausos entre los consejeros. La ponencia accedió finalmente a modificar algunos aspectos menores en lo relativo a la composición del Consejo del Reino; en cuanto a la relación entre las cámaras, se aceptó introducir la fórmula de que fueran «igualmente colegisladoras», sin especificar si eso suponía que estaban en pie de igualdad o no. En cambio, la ponencia no cedió en materia de representación orgánica.

Fernández de la Mora optó entonces por solicitar que se sometiera a votación si en el Senado encontrarían «la debida representación los intereses económicos, sociales y profesionales». Siguiendo el reglamento, el presidente de la sesión primero solicitó el voto sobre el informe de la ponencia en su integridad, sin la enmienda de Fernández de la Mora, dejando esta para una segunda votación.

El informe aprobado por la Sección recibió en el pleno 80 votos a favor, 13 en contra y 6 abstenciones. Entre los abstencionistas estaban los tres ministros del Gobierno. En principio podría pensarse que los votos negativos expresaban la insatisfacción de los reformistas ante un informe tan restrictivo. Sin embargo, la interpretación debe ser justo la contraria, como se muestra en la tabla 3.2. Entre quienes apoyaron el informe restrictivo, el 77% acabó votando a favor de la LRP; en cambio, entre quienes se opusieron al informe, el 82% votó en contra de la LRP. En el «no», por tanto, se congregaron los más inmovilistas. La gran mayoría de los consejeros tenía reservas con la LRP, pero no lo suficientemente fuertes como para votar en contra de dicha ley si se votaba en las Cortes.

Curiosamente, la enmienda de Fernández de la Mora salió aprobada por amplia mayoría, recabando 63 votos a favor, 18 en contra y 18 abstenciones. Por desgracia, no se registraron en este caso los nombres de los consejeros que votaron en contra o se abstuvieron, aunque es lógico suponer un elevado grado de solapamiento con la votación anterior. Esto significa que los consejeros estaban dispuestos a seguir endureciendo el informe, aunque el hecho de que acabaran votando mayoritariamente a favor de la LRP en las Cortes indica que tampoco era tan importante para ellos aquellos asuntos doctrinales (con la salvedad del mecanismo electoral, que sí era decisivo para sus intereses políticos).

Del Consejo Nacional, pues, salió un informe que cercenaba los elementos más reformistas de la LRP69. La reacción política a este informe fue muy distinta a la que tuvo lugar cuando la Sección rechazó el informe de la ponencia sobre la reforma constitucional de Arias. Mientras que se responsabilizó a Arias por la resistencia del «búnker» y se consideró que dicha resistencia era un fracaso de la reforma, el informe crítico del Consejo con ocasión de la LRP no fue motivo de especial preocupación ni en la prensa ni en el Gobierno. Recuérdese que el tropiezo de la primera reforma en el Consejo fue uno de los motivos que precipitó el cese del presidente. Para muchos aquel episodio constituyó una prueba irrefutable de que Arias no era capaz de llevar su proyecto a buen puerto. En cambio, cuando el Consejo puso serios reparos a la LRP, se subrayó que se trataba de un informe consultivo, no vinculante, y nadie pareció sorprenderse por el contenido del informe, que era más o menos el que se esperaba de una institución como el Consejo. En octubre ya no produjo escándalo que el Consejo intentara frenar los planes del Gobierno. Y no se despertaron temores de que los procuradores en Cortes, a la hora de votar, pudieran verse condicionados por el informe restrictivo del Consejo.

Las razones de esta diferencia tan notable en las reacciones, que apenas se ha tratado en la literatura sobre la transición, serán analizadas en el capítulo siguiente. Lo que interesa señalar ahora es que el Gobierno no prestó apenas atención al Consejo. Suárez, con el pleno apoyo del Rey, más el visto bueno de los militares obtenido en la reunión del 8 de septiembre, decidió seguir adelante con el proceso, enviando el 15 de octubre el proyecto original (el aprobado en Consejo de Ministros el 10 de septiembre) a las Cortes, añadiendo el informe del Consejo. El único cambio consistió en que, ante las críticas expresadas por los consejeros sobre el preámbulo del proyecto de Ley, en el que se abordaban diversas cuestiones generales sobre la naturaleza de un sistema democrático que habían desagradado enormemente a los más inmovilistas, el Gobierno decidió suprimir dicho preámbulo. Asimismo, se constituyó la ponencia en las Cortes y se reformó el procedimiento de urgencia que se emplearía para el debate y votación de la LRP70.

La ponencia, nombrada por Fernández-Miranda, estaba formada por Fernando Suárez, Miguel Primo de Rivera, Noel Zapico, Belén Landáburu y Lorenzo Olarte. Sus miembros eran todos reformistas y sus variadas trayectorias en el régimen les permitían conectar con las diversas familias del franquismo. Especialmente emotiva resultaba para muchos la presencia de Miguel Primo de Rivera, sobrino de José Antonio. Tan sólo unos meses antes, Primo de Rivera había sido uno de los consejeros que se había quejado hiperbólicamente de la reforma Arias-Fraga, afirmando que con aquella iniciativa se enviaba a los consejeros «a la cámara de gas» (véase el capítulo anterior). Ahora, en cambio, se situaba decididamente a favor del Gobierno y la LRP.

El 20 de octubre, Fernández-Miranda anunció en rueda de prensa que la votación sería nominal y no secreta. Es evidente que en la medida en que hubiera una presión en el ambiente a favor de la reforma, el voto nominal elevaba el coste político de un pronunciamiento negativo. La razón que alegó el presidente de las Cortes fue que en una cámara representativa «el pueblo debe saber cuál es la actitud de sus representantes»71. Asimismo, Fernández-Miranda flexibilizó algo el procedimiento de urgencia que se había utilizado anteriormente. En concreto, fijó las condiciones para intervenir en el pleno, se reservó la potestad de declarar cerrado el debate a cambio de no establecer un límite de tiempo y permitió intervenciones adicionales en caso de que la ponencia introdujera cambios en su texto.

En esa misma rueda de prensa, Fernández-Miranda lanzó un aviso importante que despertó cierta polémica: si bien las Cortes no podían disolverse, sí podía suspenderse la prórroga de la que disfrutaban. No explicó qué sucedería en tal caso, pero resultaba fácil entender que constituía una amenaza de las medidas que podía tomar el Gobierno en el supuesto de que las Cortes rechazaran el proyecto de ley.

El 31 de octubre era la fecha límite para la presentación de enmiendas. Aunque se registraron 83, sólo se admitieron como válidas 19 de ellas (las que venían avaladas por al menos diez procuradores)72. Siete de las 19 enmiendas correspondían a representantes del tercio sindical73. Como se verá con más detalle en el capítulo siguiente, este era uno de los grupos más reacios a cualquier tipo de reforma. Tres de las enmiendas lo eran a la totalidad, las de Blas Piñar, José María Fernández de la Vega y Manuel Escudero Rueda.

El 11 de noviembre se publicó en el Boletín de las Cortes el informe de la ponencia en el que se rechazaban las tres enmiendas a la totalidad y se proponían cambios menores con respecto al proyecto del Gobierno. La ponencia realizaba las siguientes sugerencias:

•completar la definición de democracia del art. 1 con una cláusula adicional que rezaba: «Los derechos fundamentales son inviolables y vinculan a todos los órganos del Estado»;

•aceptar la recomendación del Consejo Nacional de que la reforma constitucional requiriese obligatoriamente la aprobación en referéndum (en borradores anteriores era optativo) (art. 3);

•rebajar la aplicación de la proporcionalidad en la disposición transitoria primera, indicándose que se aplicarían «dispositivos correctores para evitar la excesiva fragmentación de la Cámara».

Al admitir los «dispositivos correctores», la ponencia hacía una concesión a las posiciones más conservadoras (recuérdese que el informe del Consejo Nacional apostaba por un sistema mayoritario en ambas cámaras). Esta era sin duda la cuestión más espinosa de todas, pues, de hecho, la mayoría de las enmiendas presentadas por los procuradores giraban en torno a la fórmula electoral. Semejante preocupación por los procedimientos electorales no deja de ser reveladora: translucía las expectativas de muchos procuradores, que daban por hecho que la LRP sería aprobada y, consecuentemente, se interesaban sobre todo por su suerte ante las próximas Cortes constituyentes. La Ley electoral era clave para lo que sucediera una vez en vigor la LRP.

Más concretamente, el apoyo a la LRP dependía crucialmente de que los procuradores agrupados en torno a Alianza Popular aceptasen la fórmula electoral. Este partido se creó en el otoño de 1976, en medio del proceso de reforma. Fraga, despechado por la elección de Suárez como presidente del Gobierno y humillado por el propio Suárez, quien a principios de septiembre le ofreció un cargo menor (la presidencia del Tribunal de la Competencia)74, se afanó en la creación de un gran grupo político conservador. Para ello, tentó en primera instancia a José María de Areilza y Pío Cabanillas, a los que ofreció la posibilidad de unirse con notables del régimen como Federico Silva, Cruz Martínez Esteruelas, Laureano López Rodó y Gonzalo Fernández de la Mora, cubriendo de este modo un amplio espectro que iba del reformismo al continuismo y que podía plantar cara a los planes políticos del Gobierno y de Suárez75. Tanto Areilza como Cabanillas declinaron la oferta, por considerar que aquel proyecto estaba demasiado escorado a la derecha. La autoexclusión de personalidades de acreditado reformismo causó un daño importante al proyecto de Fraga, quien no tuvo más remedio que establecer su coalición con franquistas que le alejaban de sus propias teorizaciones anteriores sobre el centro político. El propósito parecía ser el de integrar a los franquistas en la reforma en curso y, eventualmente, servirse de la misma para alcanzar el Gobierno.

El 9 de octubre, los llamados por la prensa «Siete magníficos» (Gonzalo Fernández de la Mora, Manuel Fraga Iribarne, Licinio de la Fuente, Laureano López Rodó, Cruz Martínez Esteruelas, Federico Silva Muñoz y Enrique Thomas de Carranza) firmaron el manifiesto que creaba Alianza Popular. El día 21 del mismo mes se produjo la presentación en sociedad de la coalición.

Fraga estaba convencido de que la coalición de los diversos grupos y grupúsculos de la derecha podría conseguir una mayoría absoluta en las elecciones que el Gobierno había prometido realizar. Las pocas encuestas disponibles en esas fechas, cuando todavía no se hablaba de UCD, daban un nivel de apoyo amplísimo a una alianza de derechas76. Para asegurarse la victoria, Fraga y su coalición creían que era imprescindible un sistema mayoritario que debilitara el voto urbano de izquierdas.

AP condicionó su apoyo en Cortes al proyecto de ley a la cuestión electoral. La fórmula final, proporcional o mayoritaria, se transformó así en el principal motivo de enfrentamiento en el debate de la LRP.

Debate y aprobación de la LRP

EL debate parlamentario tuvo lugar durante los días 16, 17 y 18 de noviembre77. Abrió la sesión, en nombre de la ponencia, Miguel Primo de Rivera, monárquico de pro y persona vinculada familiar e ideológicamente al espíritu del 18 de julio. En su intervención subrayó el continuismo legal («lo que se pretende es hacer una nueva Constitución basada en la legalidad de la Constitución vigente», p. 6) como término medio entre el inmovilismo y la ruptura; asimismo, para evitar suspicacias de los más intransigentes, afirmó que la democracia no era el fin político de la LRP, sino tan sólo un medio para conocer la voluntad del pueblo español (p. 7), cuyos representantes, elegidos mediante sufragio universal, se encargarían luego de traducir esa voluntad a una reforma política. La misma observación realizó en su intervención Fernando Suárez: «con esta ley no estamos prejuzgando ningún resultado, sino transfiriendo a los españoles la responsabilidad de decidir su futuro» (p. 31).

A continuación, el presidente de las Cortes dio la palabra a los procuradores que habían presentado enmiendas a la totalidad. Al situar las objeciones mayores al comienzo del debate, la fuerza retórica de estas fue disminuyendo conforme la sesión avanzaba y evolucionaba hacia cuestiones técnicas y de detalle. Las intervenciones de Blas Piñar y, sobre todo, de José María Fernández de la Vega fueron de gran dureza. Piñar impugnó el procedimiento de reforma diseñado por Fernández-Miranda, insistiendo una y otra vez en que el mecanismo de enmienda contemplado en la Ley de sucesión de 1947 no podía aplicarse a la Ley de principios del Movimiento Nacional de 1958, que a su entender era más básica, por motivos tanto materiales como formales, que el resto de Leyes Fundamentales (pp. 13-15). De ahí que, a su juicio, la LRP fuera una ruptura de facto con el régimen franquista (p. 13), acusación que repitió Fernández de la Vega en una intervención menos jurídica y más política (p. 19). Si los contenidos de la Ley de principios son «por su propia naturaleza, permanentes e inalterables» y representan, en palabras de Piñar, «una síntesis extraída de las Leyes fundamentales, obtenida por destilación meticulosa de estas» (p. 15), no pueden ser modificados siguiendo lo establecido en la Ley de sucesión. Esta no era una tesis heterodoxa en el contexto del franquismo. Sin ir más lejos, el padrino político de Adolfo Suárez, Fernando Herrero Tejedor, había defendido de forma convincente que «el valor de estos principios [los del Movimiento Nacional] es superior en rango al de las propias Leyes Fundamentales restantes»78. Fernando Suárez, en su primer turno de palabra, negó con argumentos, más formales que sustantivos, basados en la literalidad de las leyes, que la Ley de principios tuviera un estatuto constitucional privilegiado en el sistema jurídico del franquismo y defendió con brillantez el procedimiento de reforma que se contenía en la LRP (pp. 27-8)79.

Fernández de la Vega arremetió con gran despliegue dialéctico contra lo que entendía que era la ruptura emboscada de la LRP, atribuyendo la implosión del franquismo no a una oposición impotente, sino a las élites del régimen que, pecando de deslealtad y traicionando su juramento de fidelidad a los Principios del Movimiento, estaban dispuestas a desmantelar el franquismo. Vale la pena reproducir sus palabras:

Todo estaba atado y bien atado. Atado con nudo insalvable para esa misérrima oposición que, con su resentimiento a cuestas, ha recorrido durante cuarenta años el camino de las cancillerías europeas denunciando el pecado de la paz y del progreso de España (…) Pero no estaba atado, ni podía estarlo, para los de dentro, para los de casa, para los de los juramentos y los compromisos, y estos (¡ellos sabrán con qué legitimidad!), simplemente, impunemente, han desatado el nudo (p. 21).

Algún procurador, acaso inadvertidamente, vino a dar la razón a Fernández de la Vega. Carlos Iglesias Selgas, durante su intervención el día 17, confirmó que eran los propios franquistas quienes desataban el nudo:

Por una curiosa paradoja, vamos a ser los hombres de origen franquista, los que nos sentimos orgullosos de nuestro pasado, los que vamos a dar el paso más importante para que se instaure la democracia en España (p. 44).

Fernando Suárez marcó una diferencia clara con Fernández de la Vega a propósito de la oposición, recibiendo grandes aplausos de la cámara al referirse a la necesidad de construir una nueva concordia nacional «en la que no sea posible que un español llame misérrima oposición a quienes no piensan como él porque habremos sido capaces de rebajar el concepto de enemigo irreconciliable al más civilizado y cristiano concepto de adversario político pacífico» (p. 31).

El debate jurídico-político sobre las enmiendas a la totalidad consumió la tarde entera de la primera jornada, la del martes 16 de noviembre. El tono del enfrentamiento bajó sustancialmente al día siguiente. Durante la jornada del 17, intervinieron todos los demás procuradores que habían presentado enmiendas al proyecto. Se trataron múltiples asuntos, desde la representación orgánica, sobre todo del sindicato, hasta los requisitos de la reforma constitucional, si bien la cuestión central fue el sistema electoral, incluyendo cuestiones como la representación especial que debían tener las Islas Canarias. En este sentido, el discurso más importante fue el de Cruz Martínez Esteruelas, que habló en nombre de AP. Presentó cuatro demandas, cabe sospechar que con ánimo estratégico, pues lo que verdaderamente le interesaba a él y a su grupo era sobre todo una de ellas, conseguir una fórmula mayoritaria para la elección de los diputados.

La primera demanda se refería al orden de las votaciones. Martínez Esteruelas solicitaba que se votaran separadamente algunas enmiendas de especial importancia, pues así creía que sería más fácil reunir los apoyos necesarios para la fórmula mayoritaria que proponía. El Gobierno y el presidente de las Cortes eran contrarios a esta propuesta; aunque habían dejado claro que la LRP tenía que votarse en bloque y no artículo por artículo, temían no obstante que la votación separada de enmiendas pudiera producir una alteración profunda, e imprevisible en cuanto a su contenido, del proyecto original. Era una preocupación lógica, puesto que el Gobierno había hilado muy fino tratando de conseguir una ley que resultara aceptable tanto para los procuradores como para los líderes de la oposición. Martínez Esteruelas, con todo, fue bastante taxativo en el planteamiento de esta primera demanda:

Anunciamos, en un esfuerzo de claridad, que si se sometiere el proyecto de ley a votación sin que previamente hubiesen sido votadas las enmiendas para las que pidamos especial pronunciamiento del Pleno, mi postura y la de otros Procuradores sería, con harto sentimiento nuestro, la abstención (p. 88).

La abstención de los procuradores alineados con AP hubiese supuesto el fracaso de la LRP.

La segunda demanda no tenía demasiado recorrido: pedía que el referéndum fuese obligatorio en la reforma constitucional, pero esta petición, que ya había formulado el Consejo Nacional, había sido aceptada por la ponencia, como explicó el primer día Primo de Rivera en su intervención inicial.

La tercera demanda reclamaba una fórmula mayoritaria para la elección de los 350 diputados del nuevo Congreso. Un sistema mayoritario, según expuso Martínez Esteruelas, facilitaría la formación de gobiernos fuertes y estables y, aunque no sonara demasiado creíble en boca de un ex ministro de Franco fundador de AP, fortalecería la democracia, pues serían «los electores quienes elijan verdaderamente a la mayoría gubernamental y que esta no dependa de las combinaciones decididas por los comités de los partidos, al margen de todo control electoral» (p. 91).

Por último, Martínez Esteruelas pedía que la regulación de las primeras elecciones democráticas recayera en las Cortes y no en el Gobierno.

El discurso despertó bastantes adhesiones entre los procuradores, lo que, lógicamente, alarmó al Gobierno. Este, sin embargo, tenía poco margen de maniobra, ya que, como recuerda Osorio, la oposición podía decidir no participar en las elecciones si se cedía en la cuestión de la proporcionalidad, que era irrenunciable para los partidos situados todavía fuera del sistema80. En la mañana del 18 de noviembre, suspendida temporalmente la sesión, se reunió el Gobierno con los miembros de la ponencia y acordaron ir más allá de lo que se decía en la disposición transitoria primera, añadiendo a la referencia genérica a los «dispositivos correctores» del sistema proporcional una mención explícita a la provincia como circunscripción electoral y a un número mínimo de diputados por provincia, todo lo cual introduciría un sesgo mayoritario en el sistema sin abandonar nominalmente la fórmula proporcional. Osorio, siguiendo instrucciones de Adolfo Suárez, realizó algunas gestiones discretas con Carlos Ollero para averiguar si la oposición admitiría estos cambios. Ollero, tras hacer las consultas oportunas, contestó que los partidos opositores consideraban aceptable la transacción con AP81.

Alcanzado un acuerdo con los procuradores de AP, que en la práctica suponía asegurar la aprobación de la LRP, intervinieron todos los miembros de la ponencia, defendiendo cada uno de ellos diversas partes del articulado, con las pequeñas modificaciones que se aceptaron en algún caso (como hacer obligatorio el referéndum en la reforma constitucional). El discurso más complicado fue el de defensa de la disposición transitoria primera, relativa al sistema electoral, que correspondió a Lorenzo Olarte. Este sostuvo, en primer lugar, que la complejidad técnica de la ley electoral aconsejaba encargar su elaboración al Gobierno y no a las Cortes. Ante las protestas de muchos procuradores, Olarte recordó que las propias Cortes no habían vacilado a la hora de delegar en el Gobierno la cuestión de la descolonización del Sahara, que afectaba a la soberanía nacional. En cuanto a la sustancia, el miembro de la ponencia insistió en que lo que estaba en juego era la proporcionalidad sólo en la Cámara baja, puesto que en el Senado ya se contemplaba la fórmula mayoritaria; y que además la proporcionalidad figuraba ya en el proyecto sometida a dispositivos correctores. Olarte justificó la proporcionalidad como sistema de protección de minorías, lo que era especialmente importante ante unas nuevas Cortes que iban a ser constituyentes y en las que todas las posiciones deberían encontrar representación. De hecho, para enfatizar este extremo, subrayó que, de acuerdo con la LRP, el Gobierno seguía sin ser responsable ante el Legislativo, de manera que el pluripartidismo derivado del sistema proporcional no podría afectar a la estabilidad gubernamental (p. 159).

Terminada esta ronda de intervenciones a cargo de miembros de la ponencia, el Presidente dio la palabra a diversos procuradores que habían solicitado el derecho de réplica, entre los cuales se encontraba Martínez Esteruelas. En su segunda intervención, fue más preciso, planteando explícitamente que a cambio de aceptar su grupo el sistema proporcional, el Gobierno reconociera la provincia como circunscripción electoral con un número mínimo de representantes y que hubiese un umbral de entrada para conseguir representación parlamentaria (pp. 172-3)82.

Respondió a Martínez Esteruelas Fernando Suárez en una intervención final de la ponencia en la que se resumían los cambios propuestos. Estos eran: i) introducir la expresión «derechos fundamentales de la persona» en el art. 1; ii) en la disposición transitoria primera pasar de 204 a 207 senadores («a razón de cuatro por provincia más uno por cada provincia insular»); y iii) también en la disposición transitoria primera, incluir este párrafo:

Las elecciones al Congreso se inspirarán en criterios de representación proporcional conforme a las siguientes bases:

1)Se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso.

2)La circunscripción electoral será la provincia, fijándose un número mínimo inicial de diputados para cada una de ellas.

La sesión se cerró con el discurso del ministro de Justicia Landelino Lavilla, en el que, previsiblemente, su autor se centró en el continuismo legal de la reforma emprendida. La LRP no era «una derogación del ordenamiento constitucional existente, sino una nueva pieza que se inserta en el conjunto de las siete Leyes Fundamentales anteriores» (p. 194). En qué medida ese continuismo legal era compatible con el sentido último de la LRP, encarnado en la frase «que nadie hable en nombre de un pueblo que no ha hablado, que nadie se arrogue representaciones si no las ha recibido; que termine la confusión y que sea el pueblo español el que arbitre y haga la luz» (p. 198), es algo que ni Lavilla ni ningún otro miembro del Gobierno o de la ponencia consiguió aclarar suficientemente en aquellos días.

Consumidos todos los turnos de palabra, el presidente se dirigió a la cámara y anunció que se procedería a realizar dos votaciones, la primera sobre la enmienda de Martínez Esteruelas y la segunda sobre el proyecto de ley con el texto de la enmienda incorporado, en caso de ser esta aprobada. Mientras que la primera votación sólo requería una mayoría simple, la segunda necesitaba una mayoría de dos tercios de los presentes (que había de corresponder al menos a la mayoría absoluta de la Cámara).

La primera votación no fue nominal, registrándose dos votos en contra y 57 abstenciones. La segunda votación sí lo fue. En unas Cortes formadas por 531 procuradores, con 497 presentes en la Cámara, se contabilizaron 425 votos a favor, 59 en contra y 13 abstenciones. Los dos tercios de los procuradores presentes eran 330 (y la mayoría absoluta 267). La LRP, por tanto, pasó el filtro legal de las Cortes franquistas, las cuales transigían así con la formación de una nuevas Cortes democráticas que, si bien no partirían de cero, pues tenían que aceptar los principios generales de la LRP, sí tendrían amplios poderes constituyentes.

El trámite de las Cortes no fue el último: según lo dispuesto en la Ley de sucesión de 1947, faltaba todavía la aprobación en referéndum popular. Este se celebró el 15 de diciembre. Los principales partidos opositores pidieron la abstención, ya que, como antes se vio, se sentían excluidos del proceso de reforma iniciado por el Gobierno. A pesar de ello, el referéndum fue un éxito rotundo para Suárez. El 94,2% de los votos fueron positivos. Y la participación alcanzó el 77,4% del censo. La única región en la que se produjo una desviación importante fue el País Vasco, donde la participación se situó en el 53,9%, es decir, 23,5 puntos por debajo de la del total español. Esta diferencia revela la especificidad del caso vasco: no sólo hubo un grado de rechazo a la reforma mucho más alto que en el resto de España, sino que, como se ha visto en el capítulo 1, el nivel de acción colectiva fue también muy superior. Curiosamente, la diferencia de 23,5 puntos de participación entre el País Vasco y España en el referéndum de diciembre de 1976 es incluso algo superior a la que se produjo dos años después en el referéndum constitucional del 6 de diciembre de 1978 (21,6 puntos porcentuales). La desafección vasca no procede por tanto del periodo constituyente posterior a las elecciones de junio de 1977, sino que resulta ya evidente mucho antes, en la primera etapa de la transición.

Apenas tenemos datos sobre los determinantes de la participación y del voto en el referéndum de 1976. La encuesta post-referéndum del Instituto de Opinión Pública no contiene información sobre la posición ideológica de los entrevistados. En términos de educación y edad, la mayor tasa de abstención se produjo entre los estudiantes (46% de abstención declarada frente al 12% en el conjunto de la muestra) y entre personas con estudios superiores (28% de abstención declarada)83. Parece, por tanto, que la llamada de la izquierda a la no participación sólo tuvo cierto eco entre las capas más cultivadas del país84.

Con la aprobación en referéndum finalizaba el proceso legal de la LRP. Una vez que las Cortes franquistas dejaron de ser un obstáculo, Suárez tenía las manos libres para organizar las elecciones generales. La práctica totalidad de los estudios sobre la transición consideran que la votación en Cortes de la LRP fue un hito excepcional, pues fueron los propios representantes del franquismo quienes dieron paso a un sistema democrático. Se habla de «harakiri» de las Cortes, de suicidio colectivo. No obstante, apenas se ha estudiado seriamente las razones que inclinaron a los procuradores a votar a favor de la reforma. Como muestra la experiencia anterior del Gobierno Arias, los procuradores podrían haber intentado bloquear los cambios. No estaba escrito en ninguna parte que los procuradores tuvieran que votar a favor. Los vientos de la historia podían soplar en una cierta dirección, pero no tenían la fuerza suficiente para arrastrar a los franquistas que quisieran oponer resistencia. En el siguiente capítulo ofrezco una respuesta a esta cuestión capital de la transición.

1 Torcuato Fernández-Miranda escribió en sus notas esta «confesión» del Rey: «No sé cómo tratar a Arias. (…) No oye y en realidad no me deja hablar, no quiere o no sabe escuchar (…) Creo que a veces llega a creer que es más fuerte que yo y que en el fondo no me acepta como Rey» (Fernández-Miranda y Fernández-Miranda, 1995: 176).

2 Areilza (1977: 164).

3 El artículo se reproduce en Sinova (1984: vol. I, 288).

4 Fraga (1987: 50). Curiosamente, las palabras de Fraga, que tanto escándalo causaron, son muy parecidas a las incluidas en el artículo de Borchgrave en Newsweek: «Juan Carlos no se opone a la legalización del Partido Comunista una vez que su nación haya construido una firme estructura democrática». En el resumen que hizo ABC (20/4/1976, p. 19) del artículo de Borchgrave no se incluía la crítica a Arias y sobre el PCE se hacía decir al Rey, en un ejercicio pueril de manipulación, algo totalmente distinto: «Juan Carlos no confía en que los comunistas participen en el juego de la política respetando el reglamento democrático». La Casa Real no confirmó ni desmintió la veracidad de la información publicada en Newsweek.

5 Osorio (1980: 123).

6 Calvo Hernando (1976: 186-7).

7 Véanse Colomer (1990: cap. 3) y Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: 202-12).

8 Sobre las reacciones, véase un resumen de las mismas en Sánchez Navarro (1998: 277-87); también Sáiz (2012: 53-4).

9 Abella (2006) no proporciona ninguna información. Fuentes (2011: 144) y Morán (1979: 49) hablan de pasada sobre la relación de Suárez con la reforma Arias, sin entrar en mucho detalle. Sáiz (2012) comienza su relato pormenorizado sobre Suárez en julio de 1976, cuando es elegido presidente.

10 «Suárez no duda, pues, en enfrentarse a Fraga. Su meta aparente y confesada es la participación del Movimiento en el proceso reformador. En realidad, quiere evitar que el proyecto de Fraga sea el único en prosperar» (Alonso-Castrillo, 1996: 92).

11 Ortega y Díaz Ambrona (1984: 234-5).

12 Tusell y Queipo de Llano (2003: 302).

13 Herrero de Miñón (1993: 68-9).

14 Izquierdo (1981: 41-2); Figuero (1981: 210).

15 Fuentes (2011: 132).

16 A la luz de estos datos, no parece que pueda darse por buena la información que el propio Suárez proporcionó años después a Charles Powell (1991: 136), según la cual ya en diciembre de 1975 proyectaba desmantelar el Movimiento. Se trata, a mi juicio, de un caso palmario de racionalización retrospectiva. Incluso en un libro muy favorable a Suárez como el de Luis Herrero, este relata que todavía en marzo de 1976 Suárez no contemplaba la desaparición de la representación orgánica, hablando en todo caso de que pudiera ser complementada con los cauces de la representación de partidos (Herrero, 2007: 120).

17 Véase el testimonio de Garrigues (1978: 172) sobre su reacción y la de sus dos compañeros de gabinete.

18 Osorio (1980: 110).

19 El Alcázar, 5/7/1976, p. 5.

20 Ortí Bordás (2009: 221). Sobre Fraga, véase la entrevista que le realiza Rosa Montero en Juliá, Pradera y Prieto (1996: 131). Montero le pregunta por los ministros que en el Gobierno de Arias estaban «agazapados», «que se dedicaban a un juego más sutil, que aplazaban las reformas con pretextos para que fuera otro Gobierno quien las llevara a cabo», a lo que Fraga responde: «Algo de eso hubo, sí, algo de eso hubo. Y naturalmente creo que en ese juego también estaba Torcuato Fernández-Miranda».

21 Carlos Abella es uno de los autores que presenta interpretaciones más atrevidas sobre el papel de Fernández-Miranda. En uno de esos textos orientados a sugerir que la transición obedecía a un plan minuciosamente trazado por el Rey, dice: «Suárez propuso la recuperación de la llamada Comisión Mixta Gobierno-Consejo Nacional, alternativa que no encontró la oposición de Fernández-Miranda porque entendía le permitía ganar tiempo para que el Rey pudiera ir madurando el cese de Carlos Arias» (Abella, 2006: 64).

22 Bardavío (1978: 129).

23 Véase Izquierdo (1981: 42).

24 «Adolfo Suárez dice que, si se quita eso, los miles de hombres del Movimiento que hay en cada pueblo y lugar de España (y que son los caciques desde hace 40 años) se sentirán defraudados y abandonarán la lucha. Y entonces, ¿cómo se iba a ganar más tarde el referéndum y las elecciones?» (Areilza, 1977: 165).

25 AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51-20034.

26 Eduardo Navarro interpreta el comportamiento de Suárez en la primera mitad de 1976 en estos términos: «[Suárez] Tenía la intuición de que todo lo que políticamente debía hacerse debía pasar ineludiblemente por la vieja estructura del Movimiento, aunque fuese solo para cubrir apariencias». En Archivo Jorge Trías Sagnier, Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 35.

27 Una excepción es Preston (2003: 395).

28 El discurso se reproduce en ABC, 16/12/1975.

29 Véase Cabellos (1984b: 274-9).

30 Parte del discurso se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 274-5).

31 «Por el amor que siento por nuestra Patria, os pido que perseveréis en la unidad y en la paz y que rodeéis al futuro Rey de España, don Juan Carlos de Borbón, del mismo afecto y lealtad que a mí me habéis brindado y le prestéis, en todo momento, el mismo apoyo de colaboración que de vosotros he tenido». El testamento se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 139-40).

32 Osorio (1980: 132).

33 Con el tiempo, también se definiría como socialdemócrata y como liberal (Herrero, 2007: 152).

34 El discurso se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 287-89).

35 El texto se reproduce en El País, 17/7/1976.

36 Como se señaló en el capítulo anterior, las Cortes franquistas estaban prorrogadas hasta el 16 de junio de 1977: la fecha de las elecciones, por tanto, venía determinada por la legalidad franquista.

37 De la Fuente (1998: 267-8).

38 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 28, 14/7/1976. Esta propuesta recibió en la Comisión de Justicia 27 votos a favor, 7 en contra y 3 abstenciones.

39 Osorio (1980: 144-45).

40 Aguilar (2009: 288-89).

41 Véase la polémica de Osorio con Pilar y Alfonso Fernández-Miranda (autores de Lo que el Rey me ha pedido), en la segunda edición de sus memorias (Osorio, 2000: 179-ss.).

42 Ortiz (2006: 109) dice que Suárez encargó tres propuestas: una a Landelino Lavilla (Justicia), otra a Eduardo Navarro (Movimiento) y otra al propio Manuel Ortiz (Presidencia).

43 Herrero de Miñón (1993: 79-83).

44 La doctrina se expone en Herrero de Miñón (1972: 107-ss.).

45 Véase Otero Novas (1986: 23-4 y 1987: 28).

46 Archivo de Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios sobre Adolfo Suárez, manuscrito, p. 66.

47 El documento de Ollero se reproduce en Osorio (1980: Apéndice 2).

48 Los Fernández-Miranda (1995: 222-4) se refieren sobre todo a las divisiones internas en el Ejecutivo, que habrían llevado a Suárez a buscar consejo fuera del mismo.

49 Esta posibilidad se exploraba, por ejemplo, en Esteban et al. (1973: 555).

50 Reproducido en Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: Apéndice).

51 Véanse Osorio (2000: 187-8) y Herrero (1993: 83-89).

52 Sobre las ambigüedades que esta omisión creaba, véase González Navarro (1977: 317-25). En su intervención del 29 de septiembre en el Consejo Nacional, Licinio de la Fuente hizo notar esta laguna de forma crítica: véase AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/10061.

53 Así lo había denunciado la oposición. Véase, por ejemplo, el editorial de El Socialista de mayo de 1976, en el que se pregunta «¿Qué se pretende con una cámara baja elegida por sufragio universal que, sin embargo, no tiene atribuciones para nombrar el gobierno?» (PSOE, 1976: 223).

54 Sobre la reunión, véanse Fernández López (1998: 91-2); Agüero (1995: 137-8); Sáiz (2012: 103-7).

55 Citado en Palacios (2010: 91). La carta original del general explicando sus razones se reproduce en Prego (1995: 547).

56 Tusell y Queipo de Llano (2003: 279-80) encuentran en los archivos de Arias referencias a movimientos militares ya en marzo de 1976 que, a juicio de los autores, constituyen un «precedente claro» del 23-F. Sin embargo, a la luz de la información que proporcionan, parece que más que una intentona golpista se trató de presiones sobre el Rey.

57 El discurso se reproduce en Sánchez Navarro (1998: 307-14).

58 Véase Calvo Hernando (1976: 276-80). Por no contar con la oposición, Lucas Verdú (1976: 71) decía de la LRP que constituía un caso único de «autorruptura» en el que el régimen se modifica a sí mismo sin concurso del pueblo o de las fuerzas políticas que se sitúan fuera de sus márgenes.

59 Ambas declaraciones, junto con otras muchas relativas al discurso de Suárez, aparecen reproducidas en El País, 11/9/1976, p. 8.

60 Raúl Morodo, «La respuesta de la oposición», El País, 15/9/1976.

61 ABC, 12/9/1976, p. 9.

62 Las sugerencias y el informe de la ponencia se encuentran en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/10060.

63 La transcripción del debate puede encontrarse en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/10061.

64 ABC, 30/9/1976 (edición Sevilla), p. 3.

65 En Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 74.

66 El texto taquigráfico de la sesión del 8 de octubre se encuentra en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/9967.

67 Véase, por ejemplo, la crónica de Pilar Urbano en ABC, 9/10/1976, p. 12.

68 Así lo sugieren Molinero e Ysàs (2008: 253-4).

69 El informe final puede encontrarse en AGA, Presidencia, Consejo Nacional del Movimiento, caja 51/9967. Se reproduce en el Boletín Oficial de las Cortes Españolas, núm. 1.532, 21/10/1976. También se reproduce en Baena del Alcázar y García Madaria (1982: 19-24).

70 Véanse los cambios en el Boletín Oficial de las Cortes Españolas, núm. 1.532, 21/10/1976.

71 ABC, 21/10/1976, p. 7.

72 ABC, 5/11/1976, p. 9.

73 Suman el 37%, cuando el tercio sindical reunía solamente al 27% del total de procuradores.

74 Baón (2001: 123).

75 Véase Areilza (1983: 43).

76 Palomares (2006: 282). En un artículo de Joaquín Prieto en El País (25/9/1976) se hablaba de que los diversos grupos que estaban en conversaciones para crear una gran formación de derechas calculaban que podrían obtener hasta el 70% de los apoyos populares.

77 Todos los entrecomillados de esta sección, salvo que se indique lo contrario, proceden del Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29, 16-18 de noviembre de 1976, pp. 1-207.

78 Herrero Tejedor (1967: 178).

79 Para una argumentación jurídica de la reformabilidad de las Leyes Fundamentales, incluyendo los Principios del Movimiento Nacional, véase Herrero de Miñón (1972: 94-107).

80 Osorio (1980: 241-44).

81 Según Eduardo Navarro, no fueron realmente concesiones, sino más bien «bazas negociadoras», en el sentido de que el Gobierno estaba de acuerdo desde el comienzo con la necesidad de introducir esos mecanismos correctores: Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 80.

82 También exigió que en lugar de «fragmentaciones excesivas» se hablara en la ley de «fragmentaciones inconvenientes».

83 Los datos se reproducen en Rodríguez Osuna (1977: 70).

84 En el análisis de Linz y sus colaboradores se realiza una regresión múltiple con las provincias como unidad de observación, mezclando los resultados del referéndum con datos de encuesta. El principal determinante de la abstención es la fuerza de la izquierda (salvo en el País Vasco, donde es necesario introducir las preferencias nacionalistas) (Linz, 1981: 63).

CAPÍTULO 4

ANÁLISIS DEL «HARAKIRI» DE LAS CORTES FRANQUISTAS

¿Por qué la segunda reforma se enfrentó a menos oposición que la primera?

SEGÚN la secuencia histórica que se ha reconstruido en los dos capítulos anteriores, la primera reforma, la de Arias-Fraga, se encontró con mayores resistencias en el seno del régimen que la segunda, la de Suárez-Fernández-Miranda. No cabe afirmar, en propiedad, que la primera reforma fracasase, pues, antes de que finalizara su desarrollo político y legislativo, Arias fue relevado de la presidencia del Gobierno. De hecho, como he intentado sugerir al final del capítulo 2, parece razonable suponer que, de haber dispuesto de más tiempo, el primer Gobierno de la monarquía podría haber llevado a término su proyecto de cambio, lo que implicaba, entre otras cosas, celebrar unos comicios para la elección de diputados en el nuevo Congreso o cámara baja.

Parto de la base, pues, de que Arias no llegó a fracasar: sencillamente, no tuvo tiempo para ello. Ahora bien, aunque no fracasó, sí se tuvo que enfrentar a mayores resistencias por parte de las instituciones del régimen (el Consejo Nacional, las Cortes) que Suárez. Los consejeros nacionales de la Comisión de Leyes Fundamentales y Desarrollo Político se escandalizaron por la desaparición de los 40 de Ayete y del propio Consejo Nacional a pesar de que, en lo esencial, la reforma de Arias garantizaba a los franquistas continuar controlando el sistema político. Y un número inusualmente elevado de procuradores manifestó en las Cortes su oposición a la reforma del Código Penal, temerosos como estaban de que los comunistas pudieran llegar a participar en el régimen con las reformas que proponía el Gobierno. Esos mismos consejeros y procuradores, no obstante, apenas elevaron la voz cuando Suárez sometió a su consideración la Ley para la reforma política, que entrañaba cambios mucho más profundos y generaba, al abrir una fase constituyente, un alto nivel de incertidumbre sobre el futuro.

¿Cómo puede explicarse este comportamiento tan diferente en uno y otro caso? La pregunta es interesante sobre todo porque las cosas sucedieron al revés de como podía esperarse: lo lógico hubiera sido que los franquistas mostrasen mayor resistencia a la reforma que iba más lejos en el desmantelamiento del régimen, es decir, a la de Suárez, que a la de Arias, que suponía tan sólo una apertura del sistema, pero no su verdadera democratización. ¿Por qué las élites franquistas se opusieron en mayor medida a la liberalización que a la democratización? Al fin y al cabo, Arias encarnaba la continuidad del franquismo: él era el presidente del Gobierno que Franco eligió como sucesor de Carrero. Suárez, a pesar de que podía presumir de un pedigrí franquista intachable (había sido gobernador civil, procurador familiar, director de RTVE, vicesecretario general del Movimiento y, ya muerto Franco, ministro secretario general del Movimiento y miembro de los 40 de Ayete), se embarcó en una aventura más arriesgada: en la LRP no se reservaba poder de veto a los franquistas y por tanto la evolución de las instituciones era impredecible, todo pendía de la decisión que tomaran los ciudadanos el día de las elecciones. Si para consejeros y procuradores los riesgos eran mayores con la LRP, ¿por qué transigieron? El 18 de noviembre de 1976, cuando se votó la LRP, sólo hubo 59 votos en contra y 13 abstenciones. El 13 de julio de ese mismo año, en la votación de la reforma del Código Penal, se habían registrado 175 votos en contra y 57 abstenciones. ¿A qué se debe la diferencia?

Hay otra forma de mostrar el carácter un tanto paradójico del sino de la reforma. Supongamos que el Rey se convenció de la necesidad de quitar a Arias porque este era incapaz de hacer avanzar la reforma con claridad y determinación ante las zancadillas del Consejo y de las Cortes. Si el Rey estaba realmente preocupado por dichas zancadillas, por la actitud obstruccionista del búnker, ¿qué sentido tenía, en aquellas circunstancias, elegir a un nuevo presidente con mayor ambición reformista? ¿Acaso el relevo no redoblaría la resistencia de los intransigentes del régimen? ¿Qué clase de cálculo pudo realizar el Rey a la hora de apostar por un presidente más reformista cuando el problema estribaba en que para los duros del régimen la reforma de Arias iba demasiado lejos? Parecería más bien que la respuesta lógica y natural ante los infortunios de Arias hubiese sido moderar aún más la reforma, hasta conseguir que esta fuera aceptable para el núcleo duro del franquismo. Pero en lugar de hacer eso, el Rey optó por aumentar la dosis de la reforma. ¿Por qué esa decisión?

Ya sea desde la perspectiva de consejeros y procuradores, ya sea desde la del monarca, el interrogante de fondo es el mismo: ¿cómo es posible que hubiese menor resistencia a la democratización que a la liberalización, obteniendo Suárez mayores apoyos que Arias?

A mi juicio, esta es la cuestión clave de la transición, entendida esta estrictamente como el paso de un régimen autoritario a uno democrático; en términos cronológicos, el enigma se produce en un intervalo breve, formado por los meses que transcurren entre la muerte de Franco y las elecciones generales de junio de 1977. Los autores que han escrito sobre la reforma no analizan explícitamente este asunto, salvo alguna excepción a la que luego me referiré en detalle. La mayoría o bien no entra a fondo en la cuestión, o bien ofrece explicaciones esquemáticas de dudosa validez empírica, basadas en la presentación de una larga lista de factores que contribuyeron a crear un clima propicio para la aprobación de la LRP. Sin negar en absoluto que pueda haber habido varias fuerzas interviniendo simultáneamente, de lo que se trata es de proporcionar una explicación que tenga una cierta coherencia interna, que encaje bien con los datos y que proporcione un sentido claro a lo que en primera instancia parece un comportamiento paradójico o chocante.

Casi un experimento natural

LA mayor resistencia a la reforma de Arias que a la de Suárez se enmarca en un contexto histórico-político que se aproxima a las condiciones de un experimento natural. Según intentaré demostrar a continuación, el proceso de la reforma tiene unas características muy especiales que nos permiten rechazar muchas de las hipótesis posibles sobre las causas que hicieron que la LRP tuviese más apoyo que las propuestas de Arias. La razón de que podamos desentendernos de ciertas hipótesis es que, como he dicho antes, el patrón de votación de consejeros y procuradores resulta tan inesperado que la mayor parte de los factores explicativos típicos, como las creencias ideológicas de las élites, o su ambición política, no sirven para dar cuenta de dicho patrón. En este sentido, hay un cierto paralelismo con lo que ocurre en un experimento natural.

Los experimentos en ciencias sociales y de la salud se realizan dividiendo al azar a una muestra en dos grupos. Uno de los grupos recibe un «tratamiento», mientras que el otro grupo es el de control. Puesto que los sujetos se han repartido aleatoriamente entre los dos grupos, la única diferencia entre ellos es la recepción del tratamiento. De lo que se trata entonces es de medir los cambios que produce el tratamiento con respecto al grupo de control. El caso típico es el de administración de una vacuna. Si la incidencia de una enfermedad es menor en el grupo tratado que en el grupo de control, concluimos que la causa de la diferencia es la vacuna. En el ámbito político también se llevan a cabo experimentos de este tipo. Por ejemplo, para estudiar los determinantes de la participación electoral se realizan experimentos de campo en los que las personas del grupo de tratamiento reciben durante la campaña electoral una visita a domicilio en la que se les pide que vayan a votar el día de las elecciones. A continuación se observa si las personas tratadas aumentan la participación con respecto al grupo de control1.

Una de las principales limitaciones de este tipo de experimentos es que no pueden realizarse sobre el pasado. Sin embargo, en el estudio de la historia a veces es posible reproducir condiciones parecidas a las de un experimento a través de lo que ha venido en llamarse «experimentos naturales»2. En un experimento natural es la propia historia, y no el investigador, quien, metafóricamente hablando, «administra» un tratamiento de forma aparentemente azarosa, de manera que puede compararse el efecto que tiene el tratamiento en un grupo frente al grupo de control que no lo recibe. Por ejemplo, dos investigadores han estudiado el efecto que tuvo en la República Democrática de Alemania (RDA) el consumo de programas televisivos emitidos por la República Federal de Alemania (tratamiento). Podemos hablar de un experimento natural porque, debido a motivos totalmente azarosos, en el distrito de Dresden (en el sureste de la RDA) no había acceso a dichos programas. Así, tenemos un grupo de control (el de los habitantes del distrito de Dresden) frente al grupo de tratamiento (el resto de habitantes de aquel país). Mediante el análisis de encuestas de opinión, los investigadores demuestran que los ciudadanos que vivían en el área de recepción de la televisión occidental estaban más satisfechos con su vida y se oponían menos al régimen que aquellos que no la recibían. Como es lógico, atribuyen la diferencia entre ambos grupos al efecto de la televisión de la Alemania Federal3. Por supuesto, dado que la administración del tratamiento no es rigurosamente aleatoria, siempre podría suceder que hubiera alguna característica adicional entre los habitantes del distrito de Dresden que explicara las diferencias con respecto al resto de la RDA en cuanto a apoyo al régimen y satisfacción personal. En contraste con lo que ocurre en los experimentos en los que hay una aleatorización genuina, en un experimento natural el investigador tiene que descartar explicaciones alternativas frente a la explicación basada en el tratamiento.

El caso de la reforma política en la transición española no es realmente un experimento natural, puesto que no hay un grupo de control y otro de tratamiento. Consejeros y procuradores fueron expuestos a los dos proyectos de reforma, el de Arias y el de Suárez. Hubo, por tanto, dos tratamientos y todos los sujetos recibieron ambos por igual. No obstante, creo que es posible mostrar que se trata de algo muy parecido a un experimento natural, toda vez que las circunstancias del proceso permiten desechar muchas de las hipótesis posibles (que, en última instancia, es de lo que se trata de lograr con el diseño experimental).

En primer lugar, es importante tener en cuenta que el periodo transcurrido entre las dos reformas es muy breve, apenas seis meses, durante los cuales no se produjeron cambios significativos de tendencia en las condiciones económicas y políticas del país. El cambio de actitud de consejeros y procuradores no puede achacarse, por tanto, a que la situación se deteriorase o mejorase. En la tabla 4.1 se ofrecen datos sobre la evolución trimestral a lo largo de 1976 de diversos indicadores económicos y políticos. Ni la tasa de crecimiento económico, ni la de paro, ni la de inflación sufrieron grandes cambios durante el año. La inflación era bastante elevada (sobre todo lo fue en el segundo trimestre del año), pero no presenta variación suficiente como para poder explicar un cambio de parecer de las élites acerca de la necesidad de la reforma política.

Por lo que toca a la protesta, hay un nivel muy elevado de volumen de huelga en el primer trimestre, bajando en los dos posteriores y aumentando de nuevo en el último. No obstante, si comparamos los trimestres segundo y cuarto, correspondientes a las votaciones de las dos reformas, no hay gran diferencia. La tabla 4.1 también incluye información sobre participación en manifestaciones; se observa igualmente una reducción importante del primer al segundo trimestre, si bien en el tercero, debido sobre todo a la campaña pro-amnistía, se alcanza el máximo del año. Y en la votación de la LRP, en noviembre, la protesta en la calle fue la más baja del año. En general, como expuse en el capítulo 1, tras el primer trimestre de 1976 la amenaza de la ruptura había quedado disipada. No cabe, por tanto, suponer que los costes de la represión aumentaran mucho a lo largo del año, de modo que las élites concluyeran que les traía más a cuenta abrir el régimen que mantener a la oposición en la clandestinidad. Tampoco hay base para considerar que la oposición estuviera más débil con Suárez que con Arias y que por eso mismo los franquistas se animaron a apoyar la reforma, sabiendo que no había gran peligro de perder el control de la situación. Si el paso de la «ruptura democrática» a la «ruptura pactada» se inició ya en marzo en el seno del movimiento opositor (véase el capítulo 1), su efecto debería haber sido más o menos el mismo para los dos proyectos de reforma.

Por su parte, la violencia política no varió significativamente a lo largo de 1976. El nivel de actividad terrorista fue bajo tanto por lo que respecta al número de atentados como al de víctimas mortales, al menos en comparación con lo que sucedería a partir de finales de 1977. La distribución trimestral no revela tendencia alguna. Por último, la represión del Estado, medida a través del número de ciudadanos que perdieron la vida a manos de las fuerzas de seguridad, es más bien constante a lo largo de todo el año.

Podría suceder, no obstante, que a pesar de que las tendencias económicas y políticas no cambiaran demasiado, se hubiese producido algún suceso singular e impactante que modificase las actitudes de consejeros y procuradores. No he conseguido, con todo, encontrar un suceso de esa naturaleza. Se podría decir que la diferencia principal estriba en el cambio de Gobierno, es decir, en la sustitución de Arias por Suárez. Evidentemente, dada la responsabilidad de la Presidencia, la personalidad que la encarne puede tener consecuencias importantes. Sin embargo, el cambio, por sí mismo, no explica la diferente reacción de los legisladores. Hay que descender a las estrategias y acciones puestas en práctica por cada uno de los presidentes para entender por qué provocaron reacciones distintas. Eso es lo que, de hecho, voy a hacer en este capítulo. Pero, en cualquier caso, esto no se corresponde con un suceso singular e impactante, por el cual entiendo sobre todo un shock exógeno con respecto al proceso político que pudiera haber desencadenado un cambio de expectativas y preferencias entre los legisladores franquistas.

Si no hay factores externos en la vida del país que puedan haber hecho cambiar de opinión a los legisladores, tampoco sirve de mucho apelar a sus valores, creencias e intereses. En concreto, no parece que la ideología o la ambición política puedan dar cuenta de los cambios observados.

Por lo que respecta a la ideología, es decir, a las preferencias sobre el tipo de sociedad y sistema político, no tiene demasiado sentido suponer que en los pocos meses que transcurren entre una reforma y otra se produjese un fenómeno masivo de reconversión ideológica, a causa del cual muchos procuradores habrían comprendido en el otoño de 1976 que la democracia era la mejor organización política para España. Según esta hipótesis, aquellos procuradores que se habían opuesto a algunas de las reformas de Arias y que luego votaron a favor de la LRP lo habrían hecho porque en algún momento se volvieron demócratas. No hay, sin embargo, datos que corroboren esta hipótesis. No he podido encontrar ni en los debates en Cortes, ni en declaraciones o entrevistas de los procuradores, ni en las memorias de los más destacados de ellos, ni en los comentarios de la prensa, indicios de ese cambio masivo de preferencias.

Pero si no hubo cambio de preferencias, la ideología tiene poca potencia explicativa, pues lo que sucede durante 1976 es que los procuradores votan en contra de la propuesta moderada, que estaba más próxima a sus posiciones ideológicas, y a favor de la radical, que estaba más distante. Evidentemente, esta lectura de los hechos se basa en el supuesto inverificable (por ausencia de datos) de que para la gran mayoría de los procuradores franquistas su primera preferencia era o bien el mantenimiento del statu quo o bien una cierta liberalización del régimen (en la línea de Arias), nunca la democratización, que suponía el final del régimen. Se trata, con todo, de un supuesto verosímil, por dos razones. En primer lugar, recuérdese que la X y última legislatura de las Cortes orgánicas se había iniciado en 1971, cuando todavía estaba muy lejano lo que eufemísticamente se llamaba entonces el «hecho biológico». Aunque, como luego explicaré con mayor detenimiento, había una rotación importante en las Cortes a lo largo de la legislatura (el 18% de los procuradores que participaron en la votación de la LRP había entrado en las Cortes en el último año), la gran mayoría de ellos fueron elegidos en vida de Franco por su lealtad al régimen. Resulta lógico pensar que lo último que deseaban estos procuradores era la democratización del régimen mediante unas elecciones constituyentes. Antes de eso, habrían preferido el mantenimiento del statu quo o, si esto no era posible, la liberalización sin democracia.

En segundo lugar, la reforma constitucional, tanto la de Arias como la de Suárez, requería para su aprobación de una mayoría de dos tercios. En este sentido, si pensamos en una distribución de posiciones ideológicas en las Cortes, debemos fijarnos no en el votante mediano, el que ocupa el percentil 50, sino en el votante del percentil 66, quien, con seguridad, tenía preferencias más derechistas o menos democráticas que el procurador mediano. Considerar que la democratización pudiera ser la primera preferencia del procurador situado en el percentil 66 significa que el 66% de los procuradores prefería la democratización a la liberalización y al statu quo, algo que resulta más bien improbable para cualquiera que esté familiarizado con las Cortes orgánicas de la época.

Aunque, como acabo de decir, no tenemos forma de medir las preferencias ideológicas de los procuradores, podemos con todo sacar alguna conclusión a partir de su comportamiento. El 50,3% de los procuradores no puso reparo alguno a las diversas partes de la reforma Arias que fueron sometidas a votación (recuérdese que la reforma constitucional propiamente dicha no llegó a las Cortes debido al cese de Arias). Esto es compatible con el hecho de que la liberalización pudiera haber sido la primera preferencia del procurador mediano. En cambio, el 49,7% restante votó en al menos una ocasión en contra de alguna de las leyes. Si descartamos la posibilidad de que votaran en contra porque dichas leyes les parecían demasiado tímidas, demasiado timoratas para avanzar hacia una auténtica democracia, no queda más remedio que concluir que el procurador del percentil 66 estaba más próximo a la liberalización o al mantenimiento del statu quo que a la democratización que implicaba la LRP, lo cual viene a reforzar la observación anterior de que los factores ideológicos no pueden explicar el mayor apoyo a la LRP que a las reformas de Arias.

Si no fue la ideología, quizá fuera la ambición política lo que llevó a muchos procuradores a acabar votando a favor de la LRP. De acuerdo con este argumento, el apoyo a la LRP no se habría producido por motivos sinceros, de coincidencia ideológica, sino más bien porque garantizaba buenas perspectivas a las carreras políticas de los representantes en Cortes. El hecho de que, según se ha visto en los dos capítulos anteriores, tanto en la reforma de Arias como en la de Suárez se dedicara buena parte del debate a hablar sobre el sistema electoral constituye un indicio poderoso de que consejeros y procuradores estaban pensando en cómo mantenerse en el poder en el nuevo tiempo que se abría. La propia constitución de AP cabe interpretarla como una estrategia seguida por muchos franquistas consistente en aceptar los designios reformistas del Rey y Suárez a cambio de tener una probabilidad razonablemente alta de ganar las elecciones. Este grupo, en el que se encontraban muchos de los pesos pesados de la última etapa franquista, habría acabado diciendo sí a la reforma a condición de que se le garantizaran las mejores opciones para continuar en el poder con las nuevas reglas de juego. Como dijo sarcásticamente el procurador sindical Dionisio Martín Sanz en las Cortes el 18 de noviembre, durante el debate de la LRP:

A mí me parece maravilloso y lo paso muy bien escuchando la discusión de si la elección ha de ser proporcional o mayoritaria, y las consecuencias de lo que va a pasar con uno u otro criterio, porque sé que en el fondo lo que están todos pensando es ver si por un camino u otro vuelven aquí. Ese es el problema. (Risas. Grandes aplausos)4.

Desde un punto de vista empírico, no está claro cómo podría sustanciarse la hipótesis de la ambición política. Los datos indican que de los 531 procuradores que estaban convocados para votar la LRP, solo 145 (27%) se presentaron en las listas de diversos partidos a las elecciones de 19775. Muchos de ellos concurrieron en listas testimoniales, pertenecientes a partidos nostálgicos del franquismo (Falange, Alianza Nacional 18 de julio, Reforma Social Española, etc.), sin esperanza alguna de ser elegidos. En cambio, sí podía latir una ambición política de seguir en las Cortes entre aquellos que se presentaron en las listas de AP y UCD, que sumaban 85 candidatos (16% del total de los procuradores) repartidos entre Congreso y Senado. Un 16% es ciertamente una cantidad modesta, que queda muy lejana con respecto al 86% de procuradores que votaron a favor de la LRP.

Utilizando el archivo digital del Congreso y los datos del Ministerio del Interior, he calculado cuántos de los 85 procuradores que formaron parte de las listas de UCD y AP consiguieron hacerse diputados o senadores. Los resultados pueden examinarse en la tabla 4.2. De los 31 procuradores que fueron candidatos de UCD, 27 obtuvieron representación en las Cortes; en el caso de AP, sólo lo consiguieron 10 de 54. Ni siquiera Martínez Esteruelas, después de haber batallado tanto por las correcciones del sistema proporcional, logró un escaño. UCD, como resulta evidente, fue una inversión política mucho más rentable que AP.

Los procuradores de la última legislatura franquista elegidos en las Cortes constituyentes de 1977 eran solamente 37 de un total de 557 parlamentarios entre Congreso y Senado, el 7% de los mismos. Si se adopta un criterio más laxo y se incluyen todos aquellos que habían sido procuradores en alguna etapa del franquismo, el número es más alto, 77 parlamentarios, pero aun así son sólo el 14% del total de parlamentarios en las Cortes de 1977-19796. Y si se cuenta a todos aquellos que habían ocupado posiciones de poder relevantes en el franquismo, el porcentaje sube al 20%7.

¿Cuántos procuradores tendrían que haber disfrutado de cargos políticos para que la hipótesis quede confirmada? ¿Es el 27% de procuradores que fueron en alguna lista en 1977 un porcentaje suficientemente alto? ¿Y un 7% de presencia de los procuradores en las Cortes constituyentes indica que las ambiciones quedaron satisfechas?

Evidentemente, alguien podría objetar que los hechos sucedidos con posterioridad a la votación no pueden usarse para explicar los motivos de quienes participaron en la misma. Los datos que he proporcionado, sin embargo, sirven para mostrar la vaguedad empírica de la hipótesis de la ambición. Por otro lado, el hecho de que apenas siete meses después de la votación tan sólo se presentara a las elecciones el 27% de los procuradores, pone de relieve que la carrera política futura no puede ser la clave para explicar que el 80% de ellos votaran a favor de la Ley.

Pero el problema principal es que incluso si aceptáramos que los procuradores votaron a favor de la LRP porque creyeron que podrían mantenerse en las Cortes con el nuevo régimen, quedaría pendiente la cuestión de por qué hubo mayor oposición a la primera reforma: si la motivación principal de cada uno era garantizar la continuidad de su carrera política, el riesgo de quedar fuera era menor con una liberalización controlada del régimen que con la democratización y la incertidumbre que esta implicaba. Al fin y al cabo, en los planes de Arias-Fraga el Senado estaba concebido para ser el refugio de los franquistas (era la cámara de la representación orgánica); y se suponía que en el Congreso podrían además encontrar acomodo aquellos franquistas que se presentaran en circunscripciones en las que tuviesen apoyo popular. Por lo demás, con Arias era bastante seguro que los comunistas quedarían fuera de la competición electoral, lo que limitaba aún más la capacidad de la izquierda para hacerse con el poder. Resulta entonces natural concluir que si de un asunto de ambición se trataba, el riesgo de quedarse sin cargo era mayor con la democratización que con la liberalización. La única forma de refutar este argumento consistiría en introducir el supuesto de que las élites franquistas veían más arriesgada la liberalización por el peligro que entrañaba esta, en el sentido de que si la democracia no llegaba desde el régimen, la oposición podía acabar teniendo éxito con sus exigencias rupturistas. Es decir, que la liberalización podía producir inestabilidad política y, en consecuencia, una probabilidad mayor de que el apoyo popular a la ruptura aumentara. Se trata de una objeción justa, pero de muy difícil comprobación empírica. Es cierto que los reformistas decían que la mejor manera de evitar un nuevo conflicto en España consistía en abrir un terreno intermedio entre el inmovilismo del búnker y las posturas rupturistas de la oposición; sin embargo, esta tesis la defendían tanto Arias y Fraga en el primer gobierno de la monarquía como Suárez después. Tiene, pues, una relevancia limitada para dar cuenta de los distintos grados de apoyo a las dos reformas. Y, de nuevo, no he podido encontrar datos que señalen que algunos procuradores se opusieran a las reformas de Arias porque temieran que estas no eran suficientemente ambiciosas y profundas y pudiesen envalentonar a la oposición, desencadenando una quiebra del principio de continuismo legal.

Nótese, por último, que la variación en el apoyo parlamentario de las dos reformas también excluye la posibilidad de que los procuradores apoyaran la LRP por deferencia hacia el Ejecutivo. Si la razón de este apoyo es que las Cortes orgánicas siempre habían tenido una actitud sumisa, renunciando a ejercer su poder legislativo de control, no se entiende entonces por qué se registró un nivel tan elevado de oposición a las reformas de Arias. Mientras que la hipótesis de la deferencia tendría sentido si sólo se examina la LRP, deja de tenerlo tan pronto como introducimos la comparación con las votaciones de la primavera de 1976.

Resumiendo: no hubo cambios económicos importantes; tampoco hubo variaciones fuertes después del primer trimestre en la protesta social; no se registró ningún suceso exógeno que pudiese haber modificado las expectativas y preferencias de los consejeros y procuradores; y no parece que la ideología o la ambición puedan explicar las actitudes hacia las dos reformas, pues los patrones de votación no encajan ni con la idea de que los legisladores votaban en función de preferencias ideológicas ni con la de que se movían fundamentalmente por ambición política. Aun no siendo un experimento natural, los parámetros del problema son tales que la mayor parte de las explicaciones posibles quedan descartadas. Si queremos entender entonces el comportamiento de los legisladores, tenemos que descender a un mayor nivel de detalle, analizando las estrategias políticas y jurídicas que se siguieron en cada caso.

Explicaciones insuficientes

COMO acabamos de ver, los parámetros del problema estrechan considerablemente el margen de las explicaciones que pueden darse al comportamiento de los procuradores. Antes de comenzar a presentar mi propia respuesta, me gustaría comentar ciertas hipótesis (algunas de las cuales se han defendido en la literatura sobre la transición) que a mi juicio no tienen suficiente apoyo empírico o coherencia interna para dar cuenta de la pregunta planteada. En concreto, voy a examinar tres de ellas: i) que los procuradores actuaran engañados, ii) que los procuradores actuaran bajo coacción y iii) que los procuradores cambiaran su comportamiento por diferencias entre Arias y Suárez que hasta el momento no he tenido en cuenta.

De acuerdo con la primera hipótesis, podría haber sucedido que los procuradores no fuesen del todo conscientes acerca de lo que había en juego, ya porque no entendieran bien la naturaleza de la LRP, ya porque no supieran anticipar sus consecuencias. Así, habría habido procuradores que votaron a favor de la LRP sin reparar en que la Ley daba lugar a unas nuevas Cortes que de facto tendrían poder constituyente y que dicho poder constituyente podía ser utilizado, si ganaban las elecciones las fuerzas opositoras, para un desmantelamiento profundo del régimen. En teoría podría haber sucedido de este modo, pero hay diversos elementos que no encajan bien con la hipótesis. Ante todo, debe recordarse que la gestación de la LRP fue lenta. El proyecto del Gobierno se hizo público el 10 de septiembre y la votación final ocurrió más de dos meses después, el 18 de noviembre. Durante ese periodo hubo muchas oportunidades para reflexionar sobre lo que la Ley implicaba. En los círculos políticos y en los medios de comunicación se debatió exhaustivamente sobre la LRP. No obstante, podría haber sucedido que el debate público hubiese estado sesgado o manipulado y los procuradores no hubieran tenido acceso a un diagnóstico preciso sobre las verdaderas consecuencias del proyecto gubernamental. Pero en el debate en Cortes los procuradores más contrarios a la Ley, como Blas Piñar o José María Fernández de la Vega, no dejaron de advertir que la LRP suponía el desguace jurídico del franquismo y el paso a un sistema de democracia representativa liberal. Esta no era una opinión sólo aireada por los intransigentes del búnker. Como explicó uno de los miembros de la ponencia, Belén Landáburu:

Es evidente lo que pretende el proyecto. Se quiere llegar a la democracia, a la configuración de una Monarquía democrática moderna. A una democracia que se base a través de los representantes elegidos por la voluntad soberana del pueblo en la supremacía de la ley8.

La propia Landáburu dejó también claro durante el debate que las nuevas Cortes tendrían poder constituyente (p. 144). No había excusa, por tanto, para alegar ignorancia sobre la Ley. Naturalmente, esto no quiere decir que los procuradores pudiesen anticipar que en las primeras elecciones democráticas la izquierda obtendría aproximadamente la misma proporción de voto que la derecha. En el otoño de 1976 la idea dominante entre las élites del franquismo era que AP sería el partido ganador. Que estuvieran equivocados sobre el apoyo relativo de los distintos grupos políticos no significa, empero, que estuvieran ciegos ante los cambios institucionales que la LRP podía propiciar.

En segundo lugar, podría pensarse que los procuradores no votaron en conciencia, sino inducidos por amenazas y promesas procedentes del Ejecutivo. Habría sido la presión (en forma de recompensas y castigos) lo que habría movido a muchos procuradores a votar a favor de la LRP. En los trabajos sobre la transición, no es infrecuente encontrar referencias a dichas presiones, si bien los datos que las avalan son escasos y fragmentarios, pues este tipo de coacción es difícilmente observable. Conviene distinguir aquí entre dos versiones diferentes de esta hipótesis, una de carácter más conspirativa y otra más prudente, pero también más inocua. Según la primera versión, el Gobierno de Suárez habría amenazado a un cierto número de procuradores con airear informes sobre su vida privada que podían resultar embarazosos o comprometedores9. El problema es que en la medida en que no queda rastro de esta clase de amenazas, no podemos más que basarnos en conjeturas. Y resulta algo forzada la sospecha de que el Gobierno pudiera disponer de un número tan elevado de informes como para provocar un vuelco en las votaciones con respecto a lo que venía sucediendo en la etapa anterior de Arias. También se ha especulado con el posible papel de recompensas y favores ofrecidos a los procuradores más reticentes. Por ejemplo, se ha indicado que en algunos casos se pudo jugar con vagas promesas sobre los puestos de designación real en el nuevo Senado10. Quizá fuera así, pero los datos son bastante contundentes en contra de esta posibilidad: de los 41 senadores reales nombrados en junio de 1977, sólo doce de ellos eran procuradores en la X legislatura de las Cortes franquistas. De estos doce, dos eran miembros de la ponencia de la LRP (Belén Landáburu y Miguel Primo de Rivera) y seis eran ministros del primer Gobierno Suárez: el voto de estos ocho procuradores a favor de la LRP estaba garantizado sin necesidad de promesas. También estaba entre estos doce procuradores Torcuato Fernández-Miranda, que por razones obvias iba a votar sí. Quedan, por tanto, tres procuradores más, Juan de Arespacochaga, Julio Gutiérrez Rubio y Valentín Silva Melero. De estos, los dos primeros habían votado en todos los casos a favor de la reforma de Arias y por lo tanto era previsible que también lo hicieran con la LRP (como de hecho sucedió). El único caso (uno de 41) que se ajusta al argumento es el del Silva Melero, quien se había opuesto en dos ocasiones a los planes de Arias pero terminó votando sí a la LRP. No parece, pues, que se utilizaran los puestos de senador de designación real para comprar voluntades. Por supuesto, Suárez y los suyos podrían haber engañado masivamente a los procuradores con falsas esperanzas, pero si lo hubiesen hecho es razonable suponer que algunos de ellos hubiesen protestado o al menos hubiesen dado publicidad a las promesas incumplidas, cosa que, por lo que sé, no ocurrió.

También se ha hablado de un divertido episodio, el del envío de un contingente de procuradores sindicales (uno de los grupos menos reformistas de las Cortes, como muestro en la sección siguiente) a un crucero por el Caribe para que no estuvieran presentes el día de la votación11. En realidad, no se trataba de un viaje de placer, sino de la asistencia al VI Congreso Iberoamericano de Seguridad Social en Panamá. El presidente del grupo parlamentario Laboral Democrático, Eugenio Lostau, declaró el 17 de noviembre que diez de los miembros de su grupo se encontraban de viaje a Panamá y mostró su sorpresa por la coincidencia temporal12. Si se analiza el perfil de los procuradores ausentes en la votación del 19 de noviembre, resulta que de los 34 ausentes, 19 de ellos (56%) eran representantes sindicales, un porcentaje demasiado elevado para ser casual y que parece confirmar que el Gobierno maniobró para reducir la presencia de este grupo el día de la votación13.

Parece improbable, en cualquier caso, que este tipo de maniobras pudiera explicar el altísimo apoyo que recibió la LRP frente a la reforma de Arias. Quizá esas operaciones tuvieran alguna utilidad en los márgenes, en relación a un número reducido de procuradores (no creo que pudieran de ninguna manera haber afectado a más de 50 de ellos), pero no es concebible que tuvieran el alcance necesario como para haber provocado un cambio a gran escala sin haber dejado rastro.

La segunda versión de la hipótesis resulta más verosímil, pero tal vez a causa de ello, también tiene menor poder explicativo: el Gobierno, escarmentado por las malas experiencias de la etapa anterior de Arias, se habría tomado en serio la necesidad de dirigirse discretamente a los procuradores en privado para convencerles de la necesidad de que la LRP fuese aprobada. Sabemos, por boca del propio Suárez, que el Ejecutivo se empeñó a fondo en esta tarea. El objetivo eran los procuradores que tenían mayor capacidad de influencia sobre sus colegas. Se trataba, en palabras del presidente, de «hacerles ver la inviabilidad de una posición regresiva… y que en ese mundo podrían jugar también… y que no quedarían marginados»14. En entrevistas con Victoria Prego, miembros del Gobierno como Osorio y Martín Villa han proporcionado información sobre este tipo de reuniones15. Eduardo Navarro, en su condición de vicesecretario general del Movimiento, cuenta las tácticas que empleaba para convencer a los consejeros nacionales: «Cuando se les preguntaba si no tenían el suficiente arraigo en la provincia para salir elegidos en unas elecciones libres, muy pocos respondían negativamente», de modo que quedaban sin argumentos para oponerse a la reforma16. En las recientes memorias de un alto responsable de los servicios de información, Juan María de Peñaranda, se ofrecen algunos detalles sobre los encuentros que personal del SECED (Servicio Central de Documentación) mantuvo con diversos procuradores17.

Estas reuniones, no me cabe ninguna duda, fueron trascendentales para transmitir a los procuradores más renuentes el empeño del Gobierno de sacar adelante la LRP. Y quizá también contribuyeron a que cundiera entre los miembros de las Cortes la idea de que la LRP iba a tener éxito. De hecho, más adelante, examino con el mayor detalle posible las expectativas que se pudieron formar los procuradores sobre el comportamiento de sus colegas. Ahí está, según creo, la clave de la explicación. Pero en esa explicación los contactos entre miembros del Ejecutivo y el Legislativo serán sólo un elemento de una explicación más compleja. Dejo esta hipótesis, pues, en suspenso.

Hay una tercera familia de hipótesis que apela a diferencias entre Arias Navarro y Suárez que no he tenido en cuenta hasta el momento. A veces se plantea la hipótesis en términos psicológicos, relativos a la personalidad de los personajes: así, se ha escrito que Suárez tuvo la determinación y el empuje que le faltaron a Arias18. El problema de emplear rasgos psicológicos es que la hipótesis resulta irrefutable, ya que la razón por la que se le atribuye mayor voluntad política a Suárez es simplemente porque este fue capaz de sacar adelante la reforma, empresa en la que Arias no tuvo el mismo éxito. No tiene demasiado valor decir, por una parte, que la reforma se impuso porque Suárez tenía la voluntad adecuada y añadir, por otra, que lo que muestra que tenía dicha voluntad es que consiguió que la reforma fuera aprobada19.

Otras veces se plantea una diferencia en el «clima político» que cada gobierno generó20. El talante aperturista y dialogante de Suárez habría creado unas condiciones que propiciaban la aprobación de la LRP. Aun pudiendo estar de acuerdo con esta caracterización de la hipótesis, el problema es que resulta irremediablemente vaga en su formulación. ¿Cómo puede medirse y concretarse el «clima político» en cada momento? ¿Es acaso el «clima político» algo diferente del propio comportamiento de los actores políticos? ¿O es simplemente que como apenas hubo oposición a la LRP concluimos que el clima político en noviembre era más favorable a la reforma que en junio? Y, de cualquier modo, ¿por qué cambió el clima político entre los miembros del búnker?

Entre quienes han analizado este asunto, el autor que ofrece un argumento más convincente es Josep María Colomer, tal vez el estudioso de la transición que se ha tomado más en serio la pregunta de por qué la reforma de Arias cosechó mayor oposición que la de Suárez21. A su juicio, la diferencia entre ambos presidentes consiste en que Suárez decidió abrir una vía doble de negociación. Por un lado, negoció con el búnker franquista; por otro, con la oposición. Estos dos carriles le daban un cierto margen de maniobra que Arias no tenía. De acuerdo con esta explicación, si las Cortes franquistas aprobaron la reforma fue porque Suárez amenazó al búnker, en caso de que no se aprobase la LRP, con apostar por la ruptura que la oposición demandaba. Arias, al no haber mantenido contacto alguno con la oposición, no pudo amenazar creíblemente al búnker, el cual se negó a aceptar las reformas que venían de su Gobierno.

La idea, sin duda, resulta sugerente, pero Colomer no se detiene a proporcionar datos históricos que la sustenten. Como principal apoyo a su tesis, recurre a un texto retrospectivo sobre la transición del propio Suárez:

La estrategia de la Reforma desde la legalidad implicaba dos ritmos y dos exigencias distintas: una para los grupos sociales no hostiles al régimen anterior y sus instituciones, otra para las fuerzas políticas de la oposición22.

Este texto, sin embargo, es ambiguo y puede interpretarse de varias maneras. La alusión a las dos exigencias puede querer decir simplemente que la reforma era la vía intermedia entre el inmovilismo del búnker y la ruptura de la oposición. Al final del capítulo 1 mostré que, de hecho, esta era la forma preferida por los reformistas (incluyendo entre los mismos a Fraga) de justificar un cambio controlado desde dentro del sistema: la reforma ocupaba el espacio que quedaba vacío entre el continuismo y la ruptura. Por otro lado, la alusión a los dos ritmos debe entenderse sobre todo como una cuestión de tiempos: el Gobierno primero se encargó de vencer las resistencias del búnker y luego las de la oposición. No es evidente que de estas palabras se siga, como infiere Colomer, que Suárez podía amenazar creíblemente al búnker con la estrategia rupturista si este se resistía a sus planes de cambio político.

Pero es que incluso si se interpretan las palabras de Suárez en el sentido que propone Colomer, resulta cuestionable que Suárez amagara en momento alguno con unirse a la oposición y su proyecto de ruptura pactada. Teniendo en cuenta que el imperativo de Suárez y del propio Juan Carlos era que no hubiese bajo ninguna circunstancia ruptura con la legalidad franquista, resulta harto improbable que Suárez pudiera amenazar creíblemente al búnker con la misma23. Suárez, en los meses de la reforma, se resistió en todo momento a entablar negociación alguna con la oposición, aduciendo que esta no tenía legitimidad para hablar en nombre de un pueblo que no había manifestado aún sus preferencias (véase el capítulo 5). No es posible encontrar declaraciones o sucesos de la época que apunten hacia una amenaza rupturista de Suárez (o de cualquiera de sus más fieles colaboradores) a los procuradores franquistas. Nada se encontrará en el debate de la LRP o en las semanas anteriores a la votación del 18 de noviembre.

En cuanto a la oposición, baste recordar que rechazó frontalmente la LRP, por considerar que se trataba de una reforma unilateral, dictada desde el poder sin concurso de los partidos opositores. En la medida de sus posibilidades, la oposición hizo cuanto estuvo en su mano para que el Gobierno no saliera triunfante de la reforma. Así, convocó la huelga general el 12 de noviembre, cuatro días antes de que se iniciara el debate en las Cortes. La movilización de los trabajadores fue grande, la más grande registrada desde la muerte de Franco, pero ni de lejos pudo paralizar el país (véase el capítulo 1). Y una vez aprobada la LRP en las Cortes, los principales partidos de la oposición recomendaron la abstención en el referéndum del 15 de diciembre.

¿Qué credibilidad podría haber tenido entonces una amenaza de Suárez consistente en irse con una oposición que había adoptado una postura tan beligerante en contra de la reforma? Más bien poca. No parece, pues, que la explicación de las variaciones en el comportamiento de los legisladores franquistas basada en diferencias de estrategia negociadora entre Arias y Suárez sea adecuada desde el punto de vista histórico. Tiene sentido teóricamente, pero no se corresponde con los hechos conocidos.

Los determinantes de las votaciones

¿POR qué algunos legisladores que votaron en contra de las reformas de Arias acabaron votando a favor de la LRP? Es decir, ¿qué explica el cambio de voto? Para responder a esta pregunta voy a proceder en dos pasos. En la presente sección analizo cómo ciertas características políticas, institucionales y sociodemográficas de los procuradores afectaron a su disposición a votar a favor o en contra de las propuestas reformistas. De esta forma, podremos penetrar algo más profundamente en las motivaciones de los procuradores a la hora de votar. Se trata de averiguar quiénes, y por qué razones, se oponían en mayor medida a la reforma. En la siguiente sección intento explicar por qué algunos cambiaron de posición con respecto a la LRP, examinando hasta qué punto sus características pueden revelar, aunque sea de forma indirecta o indiciaria, las razones del cambio de criterio.

En el caso de la reforma Arias-Fraga, las Cortes votaron sobre la Ley de reunión, sobre la Ley de asociaciones y sobre la despenalización de la pertenencia a partidos políticos en el Código Penal. En el caso de la reforma Suárez-Fernández-Miranda, todo se jugó a una única carta en la votación de la LRP. Tenemos, por tanto, cuatro votaciones que pueden ser analizadas. Sin embargo, la votación sobre la Ley de reunión no fue nominal y, además, no se registró oposición digna de mención (hubo tan sólo 4 votos negativos y 25 abstenciones). No podemos, por tanto, contar con esta votación, pues casi hubo unanimidad y no quedó registro del nombre de quienes no votaron a favor. Para disponer de la mayor variabilidad posible, cabe añadir el llamado «Escrito de los 126», que, si bien no fue una votación, puede tomarse como tal a los efectos del presente análisis.

Dicho escrito fue un documento de protesta elaborado a raíz de la decisión del Gobierno de permitir la celebración de un congreso de UGT a mediados de abril de 1976 bajo el disfraz de unas jornadas de estudio24. La iniciativa gubernamental, destinada a reforzar al sindicato socialista frente a CCOO, partió de Fraga y despertó las iras de los inmovilistas, que consideraron que se estaba violando la legalidad. El procurador Dionisio Martín Sanz promovió un documento de protesta. Dicho documento pasó a ser conocido como el «Escrito de los 126», a pesar de que el número de procuradores que lo firmaron no pasó de 97. Durante varios días hubo gran confusión acerca de quiénes realmente habían dado su firma, sucediéndose diversos desmentidos en la prensa25. En la medida en que se pidió el apoyo a todos los procuradores, el resultado puede compararse a una votación nominal. Los promotores de la protesta querían expresar su descontento con las reformas de Arias, que a su juicio estaban yendo demasiado lejos. Aquellos que se sumaron al «Escrito» pueden considerarse sin género de dudas como parte del sector más intransigente del régimen.

Incluyendo el «Escrito de los 126», contamos entonces con cuatro votaciones, tres del periodo Arias y una del periodo Suárez. Cada procurador tenía cuatro opciones en las votaciones nominales: votar a favor, votar en contra, abstenerse o no acudir al pleno (ausencia). Lo que pretendo averiguar son las razones por las cuales un número considerable de procuradores decidió oponerse a la reforma. Para simplificar el análisis al máximo, consideraré que hay dos formas de oposición, una suave, que es la abstención, y otra dura, que es el voto en contra, y que ambas pueden ser sumadas a fin de indicar el nivel total de oposición. Si queremos expresar el nivel de oposición como una proporción, hay que decidir si se calcula sobre el total de procuradores o sólo sobre quienes votaron, eliminando por tanto a los ausentes. Creo que la ausencia en la votación no puede entenderse como oposición a la reforma. Por un lado, muchas de las ausencias pueden responder a causas de fuerza mayor. Por otro lado, en el caso de que hubiera habido ausencias estratégicas, podría deberse a que el procurador quería evitar la presión que se ejercía sobre él para votar a favor o, igualmente, a que quería evitar la presión contraria, la que le empujaba a votar en contra. Como resulta imposible determinar en cada caso cuál de estas dos presiones tenía más fuerza, parece justo descartar la posibilidad de entender la ausencia como una forma de oposición a la reforma. Teniendo esto en cuenta, he decidido calcular la oposición con respecto al tamaño de la cámara, considerando que la ausencia en la votación equivale a la no oposición a la reforma. Aparte de que tenga sentido sustantivo hacerlo así, resulta especialmente conveniente para los análisis estadísticos que voy a presentar en este capítulo, pues de esta manera se evita la pérdida de observaciones26.

En la tabla 4.3 pueden verse los resultados detallados de las votaciones, así como el porcentaje de oposición (voto en contra más abstención) calculado sobre el tamaño de la cámara. La tabla refleja claramente que la oposición a la reforma fue mayor con las iniciativas de Arias que con la de Suárez.

Con objeto de explicar los patrones de oposición al cambio político, he creado una base de datos con los procuradores que participaron en las votaciones. Según explicaré luego, la composición de las Cortes estaba sujeta a una cierta inestabilidad, con altas y bajas a lo largo de toda la legislatura; por eso, he decidido establecer como punto de referencia a los 531 procuradores que constituían las Cortes el 18 de noviembre de 1976, fecha de la votación de la LRP. La inmensa mayoría de ellos participaron en las votaciones anteriores correspondientes a la reforma Arias-Fraga. Sin embargo, en la votación del 14 de julio de reforma del Código Penal se incorporaron 10 nuevos procuradores y el 16 de noviembre, fecha del inicio del debate sobre la LRP, se incorporaron otros 8. Aunque estos 18 procuradores no pueden entrar en el análisis del cambio de voto a lo largo del ciclo de la reforma, sí los tendré en cuenta en el análisis de cada votación por separado cuando sea posible.

He codificado información biográfica sobre los procuradores a partir de los datos disponibles en el archivo histórico de diputados del Congreso27 y de las ediciones de 1972 y 1976 de la publicación Quién es quién en las Cortes españolas, en la que cada procurador enviaba su propia biografía política y profesional28. Gracias a esta información, es posible un análisis estadístico de las votaciones, en la línea de lo que en su momento hizo Ángel Sánchez Navarro en el único análisis cuantitativo sobre la LRP realizado hasta la fecha29. El presente estudio va más allá del de Sánchez Navarro por considerar todas las votaciones, por incluir información más detallada sobre los procuradores y por utilizar técnicas de análisis multivariable.

Comenzaré considerando tres características fundamentales: el tipo de representación del procurador en las Cortes, su condición profesional y la asociación a algunos de los grupos parlamentarios creados en 1976.

Tipo de representación

LAS CORTES franquistas fueron creadas en 1943 dentro del proceso de institucionalización del régimen30. Aunque el jefe de Estado seguía teniendo plenos poderes legislativos, el preámbulo de la Ley de 17 de julio de 1942 que establecía la creación de las Cortes aludía al «principio de autolimitación» en el ejercicio del poder en beneficio de las instituciones. Bebiendo tanto de la tradición estamental medieval como de la teoría fascista, la representación política se concebía en términos orgánicos, a partir de las tres «entidades naturales» de la vida nacional, que eran el sindicato, el municipio y la familia. Este principio abstracto, sin embargo, no se correspondía con la composición que adoptó en la práctica las Cortes siguiendo unas reglas extremadamente prolijas, de difícil resumen y que además cambiaron a lo largo del tiempo, sobre todo tras la aprobación de la Ley orgánica del Estado de 196731. Entre otras complicaciones, un mismo procurador podía ejercer su puesto atendiendo a varios criterios de representación simultáneamente. Por ejemplo, en noviembre de 1976 Adolfo Suárez era procurador nato en su doble condición de consejero nacional (como se recordará, había sido elegido en mayo de 1976 en el selecto grupo de los 40 de Ayete) y de presidente del Gobierno y era, además, procurador electo por el tercio familiar desde 1971. En este caso, se ha considerado que su responsabilidad principal era la de presidente del Gobierno y por tanto aparece codificado como miembro del Gobierno32. Por otra parte, había un flujo de entradas, salidas y cambios de categoría de representación que impedía mantener un tamaño constante de la cámara. Por ejemplo, en la décima y última legislatura, comenzó habiendo en 1971 561 procuradores, pero en el momento de la última votación, la de la LRP, el número se había reducido a 531.

De las tres entidades naturales, sólo las dos primeras, sindicato y municipio, encontraron hueco en las primeras Cortes orgánicas de 1943. El grupo más numeroso era el sindical, con un tercio de la cámara. A partir de 1967, tras la aprobación de la Ley orgánica del Estado, se redujo a 150 procuradores (en el momento de la votación de la LRP, había 145 procuradores sindicales). Algunos de ellos eran elegidos por el cargo que desempeñaban (como los presidentes de los sindicatos nacionales) y otros por elección interna en el seno de la Organización Sindical Española (OSE). Los procuradores municipales eran algo más de 100 (106 en la votación de la LRP), habiendo un representante por provincia elegido por los ayuntamientos de la misma más un representante de cada diputación provincial.

El problema del tercio familiar es que su elección precisaba de algo parecido al sufragio universal de las democracias liberales. Sólo tras la aprobación de la Ley orgánica del Estado se procedió a regular la representación de la familia. Dicha Ley pretendía cerrar la institucionalización del régimen e introducir un elemento reformista, de apertura del régimen, a través de las elecciones a procurador familiar. Se celebraron elecciones en 1967 y 1971 para elegir a algo más de 100 procuradores, dos por provincia (en la votación de la LRP eran 95). Podían votar los cabeza de familia y las mujeres casadas. El régimen no tuvo necesidad de manipular los comicios porque la selección previa de los candidatos estaba sometida a condiciones lo suficientemente severas como para que los resultados finales no produjeran intranquilidad política alguna.

Aparte de los representantes de las tres entidades naturales de la nación, había también un grupo considerable de procuradores en representación de los colegios profesionales, de diversas asociaciones (como las cámaras de comercio) y de las universidades (todos los rectores eran procuradores natos). En noviembre de 1976, 48 procuradores pertenecían a esta categoría.

Hasta aquí, todos los grupos mencionados encajan, mejor o peor, con la idea de representación orgánica. El problema estriba en que las Cortes tenían además un grupo muy numeroso de procuradores de designación política. Así, todos los consejeros nacionales eran también procuradores (había 94 de ellos en la votación de la LRP). Por otro lado, el jefe del Estado designaba libre y directamente a 25 procuradores. Por último, todos los ministros del Ejecutivo eran también procuradores natos (en noviembre de 1976 el Gobierno estaba formado por 19 miembros).

La parte superior de la tabla 4.4 describe la composición orgánico-política de los procuradores en la fecha de la votación de la LRP. La suma de los representantes de las tres entidades naturales (sindicato, municipio y familia) supone el 65% de todos los procuradores. El resto corresponde a los grupos menores profesionales y universitarios, a los procuradores de designación política (consejeros nacionales y procuradores designados por el jefe del Estado) y a los miembros del Gobierno.

Por su parte, la tabla 4.5 permite reconstruir los patrones de apoyo a las reformas según el tipo de representación ejercida por el procurador. En la primera fila puede verse el nivel medio de oposición a la reforma33. Las cifras que aparecen a continuación son las desviaciones por grupo de representación con respecto al nivel de oposición de cada votación. Por ejemplo, en el caso de los procuradores sindicales, el nivel de oposición en el «Escrito de los 126» es 15,9 puntos más elevado que el nivel medio, 19,3%: por tanto, el nivel total de oposición en el grupo sindical es la suma de ambas cantidades, 35,2% de oposición. El contraste con los procuradores municipales es muy fuerte, puesto que ese grupo tiene un nivel de oposición 17,4 puntos más bajo que la media de 19,3; el nivel total de oposición en el grupo municipal es de tan sólo 1,9 puntos. La diferencia de apoyo al «Escrito de los 126» entre los procuradores sindicales y municipales es muy acusada: va del 35,2% al 1,9%. Dicha diferencia se explica en buena medida por el hecho de que la protesta nació del grupo parlamentario laboral, en el que se encuadraba la mayoría de los procuradores sindicales, y se originó justamente a propósito de un asunto sindical, el congreso de la UGT.

En general, los datos indican que la oposición a la reforma fue especialmente fuerte entre los consejeros nacionales y los procuradores designados por Franco, algo que difícilmente puede sorprender teniendo en cuenta que los consejeros tenían todos pasado falangista y constituían el núcleo duro del régimen; asimismo, el jefe del Estado sólo designaba procuradores a personas de una especial cercanía y confianza política.

Si pasamos al ámbito propiamente orgánico, se observa un patrón muy diferente: mientras que el grupo sindical se opuso a la reforma por encima de la media, sobre todo con el «Escrito de los 126», aunque no así con respecto a la LRP, los grupos municipal y familiar fueron más partidarios de las reformas, tanto de las de Arias como la de Suárez. Esto es especialmente cierto en el caso del grupo municipal. Una posible interpretación de este patrón es la que señaló Sánchez Navarro en su investigación sobre la LRP: estos dos grupos, el familiar y municipal, eran los que tenían mayores vínculos con la sociedad civil34. Por tanto, percibían mejor las demandas sociales mayoritarias y, además, por sus contactos y relaciones, podían albergar mayores esperanzas de sobrevivir políticamente en un régimen democrático. Esto, sin embargo, no explica que el grupo municipal fuera, con diferencias muy notables con respecto al familiar, el más partidario de la reforma. Por eso, Sánchez Navarro complementa su explicación con otra, quizá más sencilla, según la cual el reformismo de los representantes municipales se debe a que su designación correspondía directamente al Gobierno, por lo que su aperturismo podría ser resultado no de sus preferencias políticas, sino simplemente de su dependencia del Ejecutivo.

El grupo sindical era bastante diferente. Los procuradores sindicales formaban parte de la estructura burocrática de la OSE; tenían menores posibilidades de reciclarse si se consumaba el cambio político. Sus miembros estaban muy ideologizados y tradicionalmente habían formado el grupo más compacto y combativo en la cámara35. De ahí que en este grupo se registren niveles de oposición a las reformas por encima de la media, salvo en el caso de la LRP36.

Los procuradores de los grupos menores (colegios profesionales, rectores, cámaras de comercio, etc.), muchos de los cuales tenían probablemente convicciones ideológicas más débiles que el resto de sus colegas, son los que menos se desvían de la media: claramente trataban de situarse a favor de la corriente dominante. Por otro lado, el nombramiento de bastantes de ellos dependía del Ejecutivo y, por tanto, oponerse al mismo significaba poner en peligro el cargo. Finalmente, los ministros de los Gobiernos de Arias y Suárez votaron siempre, como cabía esperar, a favor de la reforma que ellos mismos impulsaban desde el Ejecutivo.

Profesión

LA condición profesional de los procuradores era también un determinante importante de sus actitudes hacia la reforma. A partir de la biografía que los propios procuradores enviaron para el volumen Quién es quién en las Cortes españolas, los he clasificado en siete categorías37: i) militares, ii) altos funcionarios (abogados del Estado, jueces, etc.), iii) profesores de universidad, iv) profesionales (abogados, médicos, periodistas, etc.), v) empresarios, vi) trabajadores de cualificación media o baja, y vii) procuradores sin una carrera profesional al margen de los cargos públicos ocupados (políticos y sindicales). La distribución de frecuencias aparece en la segunda parte de la tabla 4.4. Los militares son tan sólo el 6% de la cámara. Altos funcionarios y profesores de universidad suman algo más del 16%. Las categorías más pobladas son las de profesionales (fundamentalmente abogados) y empresarios, con 22 y 23% respectivamente. Los procuradores con trabajos de baja cualificación son el 16%, idéntico porcentaje al de aquellos que no tenían más profesión que ejercer cargos públicos.

En principio, cabe imaginar que, por motivos ideológicos, hubiera una oposición importante a la reforma entre los militares, quienes tras la muerte de Franco adoptaron el papel de guardianes del régimen. A su vez, el interés material haría que los grupos menos favorables a la reforma fuesen aquellos que dependían en mayor medida de que el sistema no cambiara, es decir, quienes ocupaban cargos públicos y no tenían una profesión o tenían una profesión de baja cualificación de la que si hubiesen dependido exclusivamente habrían obtenido unos ingresos modestos. Por el contrario, empresarios, profesionales y altos funcionarios tendrían mayor independencia con respecto al régimen y por tanto su oposición a la reforma debería ser menor. La parte intermedia de la tabla 4.5 confirma a grandes rasgos estas hipótesis. La oposición a la reforma se concentra en los militares y en los grupos de procuradores con baja cualificación y sin más carrera que la pública. El grupo más favorable a la reforma es el de los profesores de universidad.

Es interesante apuntar que muchos de los procuradores con baja cualificación profesional o sin más carrera que la pública pertenecían al tercio sindical. Por ejemplo, Honorio Calderón Leal era un procurador sindical de profesión escaparatista, con estudios primarios únicamente; ejercía como presidente de la Agrupación Nacional de Comercio Textil (Unión de Trabajadores y Técnicos). Políticamente, era militante de Falange. Una persona con este perfil tenía una alta probabilidad de oponerse a la reforma, aunque sólo fuera porque sus perspectivas en un régimen democrático eran más bien sombrías. De hecho, firmó a favor del «Escrito de los 126», votó en contra de la Ley de asociaciones y de la reforma del Código Penal y estuvo ausente el día de la votación de la LRP. Por su parte, Emilio Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra encarnaba paradigmáticamente una brillante carrera profesional basada en cargos del régimen. Fue procurador desde 1943 hasta 1977 por el tercio sindical (era el presidente del Sindicato Nacional de Banca, Bolsa y Ahorro), gobernador civil y jefe provincial del Movimiento en Málaga (1941-1945), presidente del Instituto de Estudios Agrosociales desde 1947, director del Instituto de Estudios Políticos (1956-1961), miembro del Consejo de Estado, consejero del Consejo General del Banco de España y un largo etcétera. Una trayectoria tan dependiente del régimen predispone en contra de la reforma: Lamo de Espinosa, como Calderón Leal, firmó el «Escrito de los 126» y votó en contra de la Ley de asociaciones y de la reforma del Código Penal, aunque terminó votando a favor de la LRP.

Grupo parlamentario

A lo largo de 1976 se constituyeron informalmente seis grupos parlamentarios. El 9 de marzo de 1976 Fernández-Miranda trató de regular la naturaleza y funcionamiento de estos grupos políticos, si bien el reglamento no llegó a aplicarse38. Así, ni las normas internas de gobierno de los grupos, ni sus principios ideológicos, ni las listas de procuradores de cada grupo llegaron nunca a publicarse en el Boletín Oficial de las Cortes, según estaba previsto. No obstante, los datos sobre estos grupos pueden encontrarse en el Archivo del Congreso de los Diputados39.

En la tabla 4.6 se encuentra información básica sobre los seis grupos que se formaron en 1976, algunos de los cuales, como UDPE o UDE, se correspondían con asociaciones políticas. Había 295 procuradores asociados a los mismos, el 56% de la cámara. Es importante recalcar que no eran partidos políticos en sentido estricto y por tanto no tenían disciplina de voto. Los procuradores se asociaban por afinidades ideológicas y personales, como ocurrió históricamente con la formación de los primeros partidos políticos parlamentarios en algunos países europeos. El grupo más numeroso, con 71 procuradores, era Acción Institucional, que también fue el primero en constituirse. En su seno se cobijaba el búnker. Le seguía en tamaño la Unión del Pueblo Español (UDPE), con 69 procuradores, cuyos miembros no eran, en general, favorables a la reforma y se opusieron a algunas de las iniciativas de Arias40. Aunque su presidente en las Cortes fue Carlos Pinilla Touriño, el líder era Cruz Martínez Esteruelas. El tercer grupo por tamaño era el regionalista, con 51 procuradores. Fue el último en formarse y su presidente era Laureano López Rodó. Los procuradores de este grupo tendieron a ponerse del lado de la reforma. El grupo Laboral-Democrático, presidido por Rafael Arteaga Padrón, tenía 42 procuradores y representaba fundamentalmente los intereses del tercio sindical. Su actitud hacia la reforma fue ambigua, comenzó oponiéndose a la misma y terminó apoyándola. El grupo Independiente tenía solamente 37 procuradores, lo presidía Alberto Jarabo Payá y representaba la posición más decididamente favorable a la democracia. Por último, tenemos la Unión Democrática Española (UDE), el grupo más reducido, con 25 procuradores bajo la presidencia de Álvaro de Lapuerta y Quintero. La UDE correspondía a otra de las asociaciones del franquismo. Sufrió una escisión por las desavenencias entre el grupo de Federico Silva Muñoz, partidario de la integración en AP, y el grupo de Alfonso Osorio, favorable más bien a la creación de una gran fuerza política de signo democristiano. En principio, los partidarios de Silva se inclinaban en contra de la reforma. Tres de estos grupos, UDE, UDPE y el Regionalista, formaron parte de la federación de asociaciones que dio lugar a AP.

La tabla 4.5 muestra que las variaciones mayores se deben al grupo parlamentario, en mucha mayor medida que al tipo de representación o la profesión. Es algo lógico, pues, como antes he apuntado, los procuradores se asociaban por afinidades ideológicas y por tanto los grupos parlamentarios eran internamente más homogéneos que los grupos de representación orgánica o los grupos profesionales. Así, por ejemplo, en el caso de Acción Institucional, los niveles de oposición a la reforma son 40 puntos porcentuales superiores a la media, una diferencia que no se encuentra en ninguna de las otras categorías de la tabla 4.5. El grupo Laboral-democrático presenta una evolución interesante, ya que durante la etapa Arias muestra una oposición fuerte a la reforma y, sin embargo, acaba con un nivel de oposición por debajo de la media en la votación de la LRP. Los grupos más favorables a la reforma fueron el Regional, el Independiente, la UDE y el conjunto de procuradores que no estaban asociados a ningún grupo. Por último, el grupo que menos se distingue de la tendencia media de los procuradores es UDPE, salvo en la votación de la reforma del Código Penal, en la que sus miembros votaron masivamente en contra.

Análisis estadístico

HASTA el momento he mostrado el efecto que tiene cada factor por separado sobre las votaciones. Sin embargo, el tipo de representación, la profesión y los grupos políticos no son factores independientes entre sí. Por ejemplo, entre los procuradores municipales y familiares abundan profesionales y empresarios (alrededor del 60% en ambos casos), mientras que entre los procuradores sindicales había sobre todo personas con baja cualificación y sin más carrera que los cargos públicos (60%). De ahí que sea conveniente recurrir a técnicas de análisis multivariable para determinar el peso neto de estos factores en el voto de los procuradores.

En el análisis multivariable de esta sección no voy a considerar la pertenencia a los grupos parlamentarios, pues, a mi juicio, este factor, aunque resulta interesante para conocer las familias ideológicas que convivían en las Cortes, no tiene poder explicativo por sí mismo con respecto a la votación. Es evidente que si los grupos estaban unidos por ideología, el comportamiento de los miembros de cada grupo debería ser parecido41. Lo que sí haré será incluir otras variables de control que pueden ser relevantes para el análisis. Primero, la edad y la antigüedad en el cargo de procurador: la hipótesis es que cuanto mayor sea el procurador y más años lleve en las Cortes, más probable es que se oponga a la reforma. Segundo, si el procurador nació en Madrid42. Tercero, si el procurador formó parte como ministro de alguno de los gobiernos de Franco; en cuanto haber sido ministro indica un alto grado de lealtad al franquismo, la hipótesis es que los ex ministros deberían ser especialmente reticentes a la reforma. Cuarto, si el procurador estuvo asociado a la Falange o el Movimiento a lo largo de su carrera43; obviamente, la hipótesis de partida es que quienes estuvieron asociados al Movimiento tenían una mayor probabilidad de oponerse a la reforma. Quinto, si el procurador llevaba bigote. Fue costumbre entre fascistas y franquistas llevar un fino bigotillo o un bigote rectangular como el que estilaban Franco y Arias Navarro. De esta manera, la presencia de bigote en el procurador podría ser una característica externa reveladora de un compromiso ideológico fuerte con el franquismo o el falangismo. Mientras que algunos procuradores pudieron asociarse al Movimiento simplemente para medrar en el régimen y construirse una carrera política, el uso del bigote podría ser signo de una lealtad más profunda. En este sentido, puede que la variable de asociación con el Movimiento sea un indicador imperfecto acerca de los principios ideológicos del procurador. No deja de ser curiosa la foto que se reproduce en la página 244: se trata de un acto del Movimiento en el que aparecen tres protagonistas de la reforma sin bigote (Adolfo Suárez, Rodolfo Martín Villa y Juan José Rosón) rodeados de cargos del Movimiento con bigote. La foto ilustra perfectamente la hipótesis de trabajo. Sexto, y último, el género del procurador. Es verdad que había muy pocas mujeres en las Cortes, tan sólo 8, pero precisamente por ello puede que fueran personas muy comprometidas con el régimen44.

Presencia y ausencia de bigote entre miembros del Movimiento

Ante el riesgo de que los procuradores pudieran haber «embellecido» sus biografías tras la muerte de Franco, he utilizado la edición de 1972 y no la de 1976 de Quién es quién en las Cortes españolas45. En la edición de 1976, Juan Antonio Samaranch, por ejemplo, quien llegara a ser presidente del Comité Olímpico Internacional, suprime de su biografía su pertenencia a la Falange. Asimismo, algunos procuradores que llevaban bigote en 1972 se lo habían rasurado en 1976. De ahí que para evitar sesgos en la biografía, resulte más seguro extraer la información de 1972, cuando aún estaba lejano el «hecho sucesorio».

Los análisis que aparecen en la tabla 4.7 corresponden a regresiones logísticas, ya que las variables dependientes son todas dicotómicas, siendo el valor 0 el apoyo a la reforma (incluyendo la ausencia en la votación) y el 1 la resistencia, es decir, el no y la abstención. La comparación de los análisis de las distintas votaciones permite distinguir dos tipos de resultados, unos más sistemáticos, que se repiten en todas o casi todas las votaciones, y otros más idiosincrásicos, que varían de votación a votación, de más difícil interpretación46. Comenzando por los resultados más sistemáticos, los análisis estadísticos nos permiten obtener una imagen más precisa sobre la importancia del tipo de representación y de profesión en la actitud hacia el cambio político. En cuanto a la representación, el grupo más favorable a la reforma es, con gran diferencia, el municipal. El familiar, en cambio, no es tan distinto del bloque más escéptico a la reforma formado por el grupo sindical, los consejeros nacionales y los procuradores designados por Franco, si bien tiende a ser algo más reformista que ellos.

Por lo que respecta a las profesiones, hay dos bloques claramente distintos. Por un lado se encuentran los altos funcionarios, profesores de universidad, empresarios y (en menor medida) profesionales, con posiciones pro-reforma más intensas, y por otro militares y procuradores con trabajos de cualificación media y baja, con menor entusiasmo por la reforma. Finalmente, debe subrayarse que los procuradores que no tenían una carrera profesional propia al margen de los cargos públicos que ocupaban muestran un comportamiento más errático, desviándose en al menos dos ocasiones (Ley de asociaciones y LRP) del bloque más intransigente.

La edad opera en la dirección esperada: los procuradores de más edad son siempre menos favorables a la reforma. En cambio, no puede decirse lo mismo de la antigüedad en las Cortes, que no parece tener efecto alguno47. Por lo demás, los procuradores nacidos en Madrid son menos partidarios de la reforma que los nacidos en el resto de España. Lo mismo sucede con las mujeres, que siempre están más en contra de la reforma. Habida cuenta del reducido número de procuradoras, lo lógico es que fueran cuidadosamente seleccionadas entre aquellas que destacaban por su entrega y compromiso con el régimen.

Por último, tal y como se esperaba, los procuradores con bigote son menos partidarios de la reforma. Curiosamente, el efecto del bigote tiende a ser más sólido y sistemático que el del pasado falangista. Es importante subrayar que el signo del coeficiente de Falange siempre es positivo (mayor oposición a la reforma), pero sólo es significativo desde el punto de vista estadístico en las votaciones de la Ley de asociaciones políticas y la reforma del Código Penal. En el fondo, el pasado falangista es un indicador muy imperfecto de la ideología del procurador, al menos por dos razones: por una parte, el procurador podía haber tenido una relación temprana con Falange y haber evolucionado posteriormente hacia posiciones liberales (así ocurría con algunos de los falangistas del círculo de Adolfo Suárez, que se encontraban claramente en el bloque reformista, como José Miguel Ortí Bordás, Eduardo Navarro, Enrique Sánchez de León y Noel Zapico, entre otros). Por otra parte, el procurador podía haber tenido relación con Falange por ambición política más que por convicción ideológica (como sucedía con el propio Suárez, que nunca fue un «azul» por ideas).

Un resultado que claramente va contra lo que se esperaba es el relativo a los procuradores que habían sido en el pasado ministros de Franco (39 en total). No son especialmente anti-reforma; de hecho, el signo del coeficiente, que es en todos los casos negativo, indica que su oposición a la reforma tiende a ser baja. Con todo, el efecto sólo es significativo en las votaciones del «Escrito de los 126» y la LRP. La postura generalmente pro-reformista de los procuradores ex ministros puede deberse a ciertos lazos de lealtad y deferencia con el poder Ejecutivo.

En el caso de la LRP, he tenido en cuenta una variable adicional que en principio podría tener gran relevancia, a saber, si el procurador formaba parte de Alianza Popular. Alianza Popular se había creado en octubre de 1976 y varios de los grupos políticos que informalmente existían en las Cortes se integraron en el nuevo partido. Dada su fecha tardía de constitución, la pertenencia a AP no pudo haber influido en las votaciones anteriores a la de la LRP, aunque sí en esta última. La dificultad principal es que no hay datos fiables sobre qué procuradores estaban en AP o en su órbita. He medido la pertenencia a AP de dos maneras distintas. En primer lugar, he sumado a todos aquellos procuradores que pertenecían a alguno de los tres grupos (UDPE, Regionalista y UDE) cuyos líderes formaron parte de la constitución de AP. Si lo hacemos así, el número resultante es 144 procuradores. Alfonso Osorio, en sus memorias, calcula que eran 183 los procuradores que participaban en la empresa de AP y ofrece un listado de casi 100 de ellos48. A partir de los datos incompletos de Osorio, las memorias de algunos de los «siete magníficos» (López Rodó y Silva Muñoz) y de los procuradores que se presentaron por las listas de AP al Congreso o al Senado en las elecciones de 1977, he conseguido registrar 149 procuradores, un número muy parecido al de la otra medición. No obstante, la correlación entre ambas mediciones es muy baja, 0,44, lo que indica que una de ellas no es adecuada. A mi juicio, resulta más fiable la primera, basada en los grupos parlamentarios, que la segunda, basada fundamentalmente en los datos de Osorio.

Puesto que los líderes de AP decidieron pedir el voto a favor de la LRP, los procuradores asociados a este partido deberían haber votado a favor de la reforma. La tabla 4.7 muestra que fue así. Entre los procuradores de AP, el voto en contra de la reforma (voto negativo o abstención) es solamente del 7%.

Lo que hasta el momento he demostrado es que hay ciertas características de los procuradores, como el tipo de representación que ejercían en las Cortes, su profesión, su edad, su género, su procedencia geográfica o su uso del bigote, que influyen en sus decisiones de voto. El análisis estadístico así lo pone de manifiesto. Algunos de estos factores tienen que ver con las ambiciones políticas de los procuradores; otros con su ideología y su grado de compromiso y socialización en el régimen. Por ejemplo, la ausencia de oposición a la reforma entre los procuradores municipales se explica en buena medida porque su designación dependía del Gobierno: si querían sobrevivir, no podían oponerse a los cambios que el Ejecutivo promovía. De la misma manera, los consejeros nacionales se oponían a la reforma porque esta cuestionaba sus posiciones de poder y porque ellos constituían el grupo más ideologizado del régimen.

No obstante, antes he defendido el argumento de que ni la ambición ni la ideología pueden explicar el hecho un tanto paradójico de que los procuradores mostraran mayor resistencia a las reformas liberalizadoras de Arias que a la reforma democratizadora de Suárez. Si la motivación fundamental del voto de los procuradores hubiera sido la ambición o la ideología, el voto en contra de la LRP habría resultado mucho más alto. Necesitamos introducir algún otro elemento en la explicación que, combinado con el efecto de las características de los procuradores que he examinado en esta sección, haga inteligible el cambio de postura.

La coordinación de los procuradores

EN las cuatro votaciones de las reformas de Arias y Suárez, hubo 257 procuradores (justo la mitad, el 50,1% de los 513 procuradores que fueron llamados a votar en todas ellas) que nunca se opusieron a la reforma. Estuvieron de acuerdo tanto con la liberalización de Arias como con la democratización de Suárez. En principio, este es el comportamiento que cabía esperar de la inmensa mayoría de los procuradores, pues al fin y al cabo las Cortes nunca habían operado como una institución dedicada al control y fiscalización del Gobierno. Desde su creación en 1943, habían transcurrido 33 años en el momento de la transición y en todo ese largo periodo de tiempo nunca las Cortes rechazaron una propuesta del Gobierno (si bien era frecuente que introdujeran enmiendas y correcciones). Lo lógico, por tanto, habría sido que cuando Arias sometió a la consideración de los procuradores sus propuestas liberalizadoras, estos hubiesen dado su asentimiento. En la primavera de 1976 se daba por garantizado un espíritu de sumisión entre los legisladores similar al que habían demostrado durante toda la etapa anterior49.

Así ocurrió de hecho en la primera votación de la reforma en las Cortes, la correspondiente a la Ley de reunión, que no produjo sorpresa alguna; se aprobó con tan sólo cuatro votos en contra y 25 abstenciones. Sin embargo, en la votación de la Ley de asociaciones, unas semanas después, la oposición subió al 22% y en la votación aplazada de la reforma del Código Penal (la primera votación se suspendió ante el temor del Gobierno de perderla) llegó al 43%, suficiente para haber abortado una propuesta de cambio constitucional que requería una mayoría de dos tercios. Por el contrario, el 18 de noviembre, en la votación de la LRP, la oposición fue tan sólo del 14%. Claramente, hubo un grupo amplio de procuradores que cambió de criterio y pasó de oponerse a las reformas de Arias a aceptar la LRP de Suárez. Dicho cambio no queda explicado por el análisis estadístico de la sección anterior.

En la tabla 4.8 se ofrece una descripción más precisa de lo que sucedió en las dos reformas. En filas tenemos el grado de oposición a la reforma Arias (que puede ir de 0 a 3, en función del número de votaciones, entre las que se incluye el «Escrito de los 126», pero no la Ley de reunión, en las que el procurador votó en contra de las reformas de Arias) y en columnas el voto en la LRP. La tabla permite así reconstruir los cambios de parecer de los procuradores. Podemos distinguir tres grupos: quienes votaron a favor de las dos reformas, quienes votaron en contra de la reforma de Arias y a favor de la Suárez y quienes votaron en contra de la de Suárez. El primer grupo (grupo 1), el de quienes siempre votaron «sí», está formado por los 257 procuradores a los que antes me he referido. El segundo grupo (grupo 2), quienes votaron en contra de Arias y a favor de Suárez, está formado por 184 procuradores. Y el tercero, el de quienes votaron en contra de la LRP, por 72 procuradores.

En cierto sentido, el comportamiento de los grupos 1 y 3 es coherente con un patrón ideológico del voto. En el cuadro 4.2 he representado un espacio político unidimensional (un eje izquierda-derecha) cuyos dos extremos son el statu quo (SQ) y la ruptura demandada por la oposición de izquierdas. Entre ambos aparecen las otras dos opciones, las reformas de Arias y la LRP de Suárez. El eje, por tanto, representa la dimensión de aperturismo / inmovilismo. He situado en dicho eje a los grupos 1 y 3. El grupo 1 está más próximo a la LRP que a las reformas de Arias y al SQ. Por tanto, su orden de preferencias, como aparece en la parte inferior del cuadro, es este: primero la LRP, segundo las reformas de Arias y tercero el statu quo. Dadas esas preferencias, lo lógico es que votara sí a la LRP y también a las reformas de Arias, pues estaba mejor con ellas que con el statu quo. El grupo 3, por su parte, está más próximo al statu quo que a las reformas de Arias y a la LRP. Así, su orden de preferencias es primero el statu quo, luego las reformas de Arias y finalmente la LRP. En consecuencia, votaron en contra de Arias y de la LRP50.

Cuadro 4.2. Las preferencias sobre la reforma de los tres tipos de procuradores

Preferencias de los grupos

El grupo 2 no aparece representado en la parte superior del cuadro 4.2 porque su comportamiento revela un orden de preferencias incoherente en la dimensión del aperturismo político. Votaron en contra de las reformas de Arias pero a favor de la LRP. El rechazo a las reformas de Arias implica, desde la lógica de la dimensión de aperturismo, que preferían el statu quo a dichas reformas. Pero su voto favorable a la LRP indica que preferían la reforma de Suárez al statu quo. Su orden de preferencia es por tanto: primero LRP, después el statu quo y por último las reformas de Arias. Estas preferencias, a diferencia de las de los otros dos grupos, no pueden representarse en el eje, puesto que no sucede que la distancia con respecto a las tres opciones refleje las preferencias de estos procuradores: se producen saltos, como se ve en que los miembros del grupo 2 valoren en primer lugar la opción más a la izquierda (la LRP), en segundo lugar la más a la derecha (el SQ) y en tercer lugar la que se encuentra en el centro (las reformas de Arias)51. Si consideramos que la primera preferencia era para ellos la LRP, su segunda preferencia debería haber sido las reformas de Arias y no el statu quo: el statu quo estaba más lejos de la LRP que las reformas de Arias.

Esta incoherencia en las preferencias de los procuradores del grupo 2 es consecuencia de su cambio de criterio a lo largo del proceso. De lo que se trata, por tanto, es de entender las razones de este cambio. El grupo 2 representa el 36% de los 513 procuradores. De sus 186 miembros, 126 sólo se opusieron a una de las reformas (sobre todo a la del Código Penal52); 39 lo hicieron a dos de ellas y 21 a las tres.

Para explicar el comportamiento del grupo 2, es preciso tener en cuenta el contexto en el que se realizaron las votaciones. Tras la muerte del dictador, se abrió un periodo marcado por una fuerte incertidumbre53. Nadie estaba seguro de cómo se iba a desenvolver el proceso de cambio. A comienzos de 1976 no cabía descartar un golpe militar, un levantamiento popular, la creación de un gobierno provisional de concentración, el mantenimiento del régimen, su liberalización o su democratización. Por supuesto, unos resultados eran más probables que otros. Pero cada uno de ellos dependía, en última instancia, de combinaciones muy complejas de acciones por parte de múltiples actores políticos (las élites del régimen, las fuerzas de seguridad, el Rey, los partidos clandestinos, los sindicatos de clase, la clase trabajadora, la clase media, Estados Unidos y los principales países europeos, Alemania, Francia y Gran Bretaña, los empresarios y los poderes económicos, etc.). Las combinaciones eran tantas que resultaba muy difícil anticipar el curso de los acontecimientos. El peso de la contingencia era fuerte y el futuro, por tanto, aparecía esencialmente abierto.

En ese contexto marcado por la incertidumbre, cabe suponer que para muchos procuradores franquistas era importante no quedar en una posición minoritaria o marginal. Para un procurador típico o medio, resultaba fundamental no desviarse demasiado de lo que hicieran sus compañeros. El dilema puede presentarse del siguiente modo. Si un procurador votaba a favor de la reforma mientras que la mayoría de sus compañeros se situaba en contra, la reforma no se aprobaría y el procurador quedaría como un traidor. Por el contrario, si votaba en contra de la reforma a contracorriente, es decir, cuando la mayoría de sus compañeros votaba a favor, la reforma saldría adelante y él no podría participar en ella, habiendo adoptado el papel de un nostálgico. Ambos resultados eran negativos para el procurador típico o medio. Por eso, es lógico pensar que este procurador intentaría alinearse con la tendencia mayoritaria, si es que esta era de alguna forma discernible. En una situación tan incierta, una forma de no correr riesgos excesivos pasaba por votar a favor del «viento de la historia»: si este era favorable a la reforma, el procurador votaba sí; en caso contrario, votaba no.

Esto significa que, para muchos procuradores, la decisión de votar a favor o en contra de la reforma no consistía solamente en considerar la distancia entre las propuestas procedentes del Gobierno y sus preferencias políticas. Cada uno de ellos observaba lo que habían hecho los demás anteriormente y se formaba su opinión sobre lo que iban a hacer en el futuro. Se trata de lo que en ciencias sociales se llama un contexto estratégico: cada uno actúa en función de lo que cree que van a hacer los demás.

Una manifestación clara de que durante la transición el contexto de la acción era estratégico y, concretamente, un problema de coordinación, es la sesión del Consejo Nacional en la que se debatió el primer informe de la ponencia sobre la reforma constitucional diseñada por Fraga. Como se vio al final del capítulo 2, en aquella tormentosa sesión los consejeros más intransigentes consiguieron crear un clima de rechazo a la reforma que indujo a algunos de los más moderados o menos ideologizados a manifestarse en contra pese a que, en unas condiciones algo distintas, podrían perfectamente haber votado a favor. En aquella ocasión, la coordinación de las expectativas fue contraria a la reforma. Las primeras intervenciones, a cargo de los consejeros más cerriles, desencadenaron un efecto de arrastre entre consejeros con posiciones algo más flexibles. De hecho, el curso del debate se torció tanto para los partidarios de la reforma que incluso los miembros de la ponencia no se atrevieron a votar a favor del informe que ellos mismos habían elaborado.

Contamos con algunos testimonios fragmentarios que revelan la importancia de la coordinación entre los procuradores a propósito de la LRP. Así, en algunas de las memorias escritas por pesos pesados del franquismo se alude directamente a deliberaciones y cálculos sobre el comportamiento ajeno. Por ejemplo, López Rodó se refiere a una reunión celebrada el 18 de septiembre en casa de Alejandro Rodríguez de Valcárcel en la que se debatió ampliamente sobre la LRP, cuyo contenido había sido hecho público unos días antes54. Los asistentes eran importantes prebostes del régimen que representaban a varios de los grupos parlamentarios y partidos que se estaban creando (entre otros, Francisco Abella, Rafael Díaz Llanos, Raimundo Fernández-Cuesta, Emilio Lamo de Espinosa y Pedro Nieto Antúnez). Debatieron si valía la pena oponerse a los planes del Gobierno. Abella consideró que «lo importante eran las elecciones y que no convenía adoptar posturas públicas que pudieran perjudicar la imagen de quienes concurrieran a ellas» (p. 273). Según López Rodó, «la impresión más generalizada era que no debía adoptarse una postura de enfrentamiento al Gobierno, dando la batalla contra su proyecto de Ley de Reforma Constitucional, sino procurar solamente salvar lo que se pudiera y exponer algunas discrepancias» (pp. 273-4). Y añade justo a continuación: «Estaba visto que la Ley de Reforma Constitucional saldría adelante» (p. 274). Silva Muñoz relata otra de estas cenas franquistas, en esta ocasión realizada tan sólo 48 horas antes del inicio del debate en las Cortes, en la que se habló sobre el rechazo que la LRP podría tener. Silva no confiaba en que hubiera más de 110 votos negativos55.

La incertidumbre reinante y los cálculos estratégicos también quedaron bien reflejados en la prensa de la época. A diferencia de lo sucedido durante la reforma Arias, cuando nadie esperaba que surgieran dificultades graves, en la reforma Suárez hubo un periodo largo, de más de dos meses, entre el 10 de septiembre, fecha del anuncio público de la LRP, y el 16 de noviembre, fecha del inicio del debate parlamentario, en el que se debatió largo y tendido sobre lo que podría suceder en la votación. Miembros del Gobierno, procuradores, cronistas parlamentarios y demás analistas, hicieron múltiples cábalas sobre el sino de la reforma. Fue creándose así un ambiente que resultó decisivo para arrastrar a muchos miembros de las Cortes hacia la reforma.

Unos días después del mensaje televisado de Suárez sobre la reforma del 10 de septiembre, ABC publicaba un reportaje con la cobertura internacional de la LRP, subrayando que la impresión dominante en los medios extranjeros era que la reforma sería aprobada56. Entre otros, Pilar Urbano en ABC, Luis Apostua en Ya, y Bonifacio de la Cuadra en El País, escribían sobre la marcha de las negociaciones, sobre las reuniones que se mantenían y sobre las posibilidades de éxito de la LRP57. Como todas las partes implicadas entendían que era crucial crear un clima dominante sobre la reforma, no debe extrañar que aquellos que menos interés tenían en que esta prosperase trataran de sembrar dudas sobre su éxito. Así, el diario Arriba intentaba crear cierta confusión con noticias como esta: «Alianza Popular podría votar no en las Cortes», cuando todo parecía indicar, incluso por las declaraciones de sus propios dirigentes, que AP llegaría a un acuerdo con el Gobierno58. Los miembros del Gobierno y algunos procuradores pro-reforma hicieron exactamente lo contrario, contribuyendo a generar la expectativa de la que la reforma iba a triunfar. Valgan estos dos ejemplos: el vicepresidente segundo, Alfonso Osorio, expresó su convencimiento de que «el patriotismo y el conocimiento de la realidad del país hará que los procuradores en las Cortes voten a favor de la reforma»59; y el ministro de Relaciones Sindicales, Enrique de la Mata, declaró que la reforma «tendrá la colaboración de la mayoría de los procuradores porque tienen conciencia del significado histórico de la reforma que presenta el Gobierno»60.

En ocasiones, se hicieron encuestas a procuradores y se proporcionaron estimaciones numéricas sobre el resultado de la votación. La Vanguardia pedía su previsión a los principales responsables de los grupos parlamentarios. El resumen era este: «Todo parece indicar que el resultado será un “sí” levemente condicionado»61. Por su parte, la revista La Actualidad Española, en su número de finales de octubre, publicaba un estudio según el cual en aquel momento 283 procuradores se orientaban hacia el «sí», 128 estarían dispuestos a votar a favor si se modificaba el proyecto de ley, 78 eran más partidarios del «no» aunque se les podía hacer cambiar de opinión y 42 eran votos en contra definitivos. El pronóstico final era este: «lo más probable es que el Gobierno, otra vez —la última— ganará no abrumadoramente, pero sí con holgura»62. El ABC presentaba cálculos similares en su reportaje «Cortes: Buenas perspectivas para la aprobación del proyecto»63. Este bombardeo de previsiones cautamente optimistas sobre el sino de la reforma política tuvo que hacer mella en la resistencia inicial de muchos procuradores.

Lo que se trasluce en la prensa de la época, pues, es que el resultado estaba abierto y que el signo de la votación final dependía de las deliberaciones en el seno de las distintas familias políticas del régimen y de las negociaciones entre estas y el Gobierno, si bien la inmensa mayoría de las impresiones recabadas apuntaba hacia el éxito de la reforma.

No todos los procuradores estaban tan preocupados por lo que hicieran los demás. Algunos de ellos tenían convicciones y principios políticos suficientemente fuertes como para afirmar sus posiciones con independencia de lo que hiciera el resto. Esta, de hecho, parece ser la tónica dominante en el grupo 3, el formado por quienes se opusieron a la LRP a pesar de que atribuían una alta probabilidad de éxito al reformismo de Suárez. No les importó ir en contra de la corriente dominante. Una buena muestra de actitud inflexible e incondicional fue la del falangista Raimundo Fernández-Cuesta en el debate de la LRP. En 1976 tenía ochenta años. Había sido ministro de Franco en diversas ocasiones, ocupando, entre otros, el cargo de ministro secretario general del Movimiento. Y conservaba entre sus honores haber estado muy próximo a José Antonio Primo de Rivera. A su edad y con su trayectoria tenía poco que ganar o perder con la reforma. Por eso, se dirigió a la Cámara rechazando la presión a favor del cambio y anunció su voto negativo, presentando este como un acto de integridad política e ideológica. Vale la pena reproducir un momento clave de su intervención:

Cuando se ha consagrado la vida a unos ideales, se les ha jurado fidelidad, externa e íntimamente, y se sigue creyendo en ellos, no por terquedad, sino por el convencimiento de que son buenos para España, es un deber ineludible sacrificar esa comodidad y levantar la voz para defenderlos, aunque esa defensa sirva tan sólo para que a la conciencia murmurante le sustituya la tranquilidad que da el deber cumplido64.

Más interesante resulta todavía la forma en que Fernández-Cuesta enmarca su decisión en el clima de opinión reinante:

Bien sé que, dado el clima creado con respecto a la reforma y las circunstancias internas y externas que en ellas concurren, y que la presentan con carácter irreversible, el ocupar esta tribuna y exponer lo que expuesto hará caer sobre mí los calificativos de ingenuo, iluso, anticuado, nostálgico, inmovilista y todos los demás del manoseado repertorio utilizado caprichosamente, contra el que discrepa de su opinión por los que se autocalifican de únicos demócratas (cursivas mías).

Claramente, Fernández-Cuesta estaba afirmando que el ambiente político era favorable a la aprobación de la reforma. Fue ese clima la causa principal del cambio de postura de los procuradores del grupo 2, que comenzaron oponiéndose a las reformas de Arias, sobre todo a propósito del Código Penal, y acabaron votando a favor de la LRP.

Un caso paradigmático y fascinante es el de Miguel Primo de Rivera. Como indiqué anteriormente, formó parte de la ponencia que defendió en las Cortes la LRP. Pero antes del verano, en su condición de consejero nacional, había puesto el grito en el cielo por la desaparición del Consejo y los 40 de Ayete, votó en contra de la reforma del Código Penal y firmó el «Escrito de los 126». ¿Cómo puede explicarse un caso así? Ni en sus memorias ni en las entrevistas que concedió arroja luz alguna sobre su cambio de criterio. De hecho, en sus memorias no se refiere ni de pasada a su oposición inicial a la reforma y se muestra escandalizado por el hecho de que el Consejo pusiera trabas a la LRP. Llega a decir que «comprendía que a estas alturas el Consejo Nacional no tenía ya ningún sentido»65. Y añade luego, en otra reconstrucción racionalizadora del pasado: «mi actuación en las Cortes, esos días cruciales entre el 16 y el 18 de noviembre de 1976, es la consecuencia coherente de una trayectoria iniciada en el año 1964» (p. 188). Parece claro, sin embargo, que Miguel Primo de Rivera no se puso del lado de la reforma hasta que no vio que esta contaba con el apoyo del Rey y que la mayoría de los procuradores optaba por secundar al Gobierno. Cuando el panorama era más incierto, protestó por la laxitud del Gobierno al permitir la celebración del congreso de la UGT y se opuso a la reforma del Código Penal que despejaba el camino a la legalización de los partidos.

La gran mayoría de los procuradores se coordinó en el voto pro-LRP: creían que la LRP sería aprobada y no querían quedarse descolgados del proceso de cambio. Probablemente muchos de los legisladores no eran partidarios en su foro interno de la reforma democrática y hubiesen preferido que la coordinación se hubiera materializado en contra de la LRP. Pero, por los motivos que señalo en la próxima sección, la coordinación fue en la dirección deseada por Suárez.

Este tipo de fenómenos de coordinación han sido bien estudiados en las ciencias sociales, sobre todo a propósito de grandes transformaciones políticas. En ocasiones se producen «cascadas» de información o procesos de decantación que hacen que se pase rápidamente de una situación estable a otra inestable en la que se consuma un cambio profundo. La razón de este cambio es la puesta en marcha de una dinámica que acaba arrastrando, como en un efecto de bola de nieve, a una proporción importante del cuerpo social. A medida que van aumentando los apoyos a una opción, generándose la expectativa de que dicha opción será la mayoritaria, más y más personas se suman a la misma66.

Las cascadas de acción colectiva no sólo se producen en movimientos sociales amplios. Ivan Ermakoff las ha encontrado y analizado con respecto al suicidio institucional de cámaras legislativas como las de Weimar en 1933 y Vichy en 194067. Evidentemente, se trata de episodios muy semejantes al del harakiri de las Cortes franquistas, salvo que la dirección de la transición es distinta: mientras que en Weimar y Vichy los legisladores aceptaron otorgar poderes plenos al Ejecutivo, acabando con la democracia e inaugurando un periodo autoritario, en España la votación de la LRP supuso el suicidio de la dictadura, dando paso a una etapa democrática. Ermakoff encuentra fenómenos de coordinación en los casos alemán y francés. Sería el peso de consideraciones colectivas, relativas a lo que va a hacer la mayoría, lo que explicaría la decisión aparentemente incomprensible de que los legisladores renuncien al poder que les otorgan las reglas constitucionales.

Una diferencia importante entre el caso español y los de Weimar y Vichy es que en el primero hubo dos intentos, los de Arias y Suárez, lo que nos da la posibilidad de comparar el comportamiento de los legisladores en dos momentos del tiempo y explicar su variación en función de los parámetros que facilitaban u obstaculizaban la posibilidad de una coordinación de las expectativas sobre lo que iba a hacer la mayoría. Contamos, pues, con un mayor grado de variación, frente a los casos estudiados por Ermakoff, que se decidieron en una única votación. Esta mayor variación nos permite afinar algo más en el análisis de la coordinación. Podemos incluso examinar estadísticamente las características específicas de aquellos procuradores que cambiaron de posición (los del grupo 2) frente a quienes no cambiaron (los de los grupos 1 y 3).

En principio, podemos suponer que los miembros del grupo 2 estaban más ideologizados que los del grupo 1 (que votaron a todo que sí) pero menos que los del grupo 3 (que votaron en contra de las dos reformas). Su apego al régimen les llevó a oponerse a algunas de las iniciativas de Arias, pero cuando, unos meses después, Suárez lanzó la LRP y se generó un clima a favor de la Ley, acabaron plegándose a la corriente mayoritaria. Esto significa que la presencia de falangistas en el grupo 2 debería ser mayor que en el grupo 1, pero menor que en el grupo 3. Igualmente, deberíamos encontrar, por lo que toca al tipo de representación, que los miembros del grupo 2 no pertenecían mayoritariamente ni al tipo de representación más favorable a la reforma (el municipal) ni al más desfavorable (sindical, Consejo Nacional y designados por Franco). Y si atendemos al tipo de profesión, los procuradores del grupo 2 no deberían tener ni las profesiones que garantizaban la mayor independencia del régimen (altos funcionarios y profesores de universidad) ni las que suponían mayor dependencia (trabajos de baja cualificación, cargos públicos sin perfil profesional propio).

Por último, es lógico esperar también que entre los miembros del grupo 2 hubiera una mayor proporción de procuradores asociados a AP que en los grupos 1 y 3. Al fin y al cabo, según he señalado antes, AP era la manifestación visible de una operación política en virtud de la cual buena parte de la clase política terminaba aceptando la reforma a cambio de ciertas garantías electorales. Téngase en cuenta que el propio Carlos Arias Navarro, que en las elecciones de junio de 1977 se presentó en las listas para el senado de AP, votó a favor de la LRP a pesar de que, desde su puesto de presidente del Gobierno, no había estado dispuesto a abrir la reforma como luego hizo Suárez al reemplazarle. Otro caso interesante es el de Enrique Thomas de Carranza, uno de los «siete magníficos» que fundó AP: votó en contra de la Ley de asociaciones y de la reforma del Código Penal y suscribió el «Escrito de los 126». Pero como fundador de AP se sometió a la decisión del partido. Gonzalo Fernández de la Mora, que en la reunión de octubre del Consejo Nacional sobre la LRP arremetió contra el proyecto reformista del Gobierno, votó también a favor de la LRP. En sus memorias confiesa que lo hizo en contra de su conciencia, por lealtad al nuevo partido, a AP, pero se desquitó votando en contra de la LRP en el referéndum del 15 de diciembre68.

La tabla 4.9 presenta datos sobre la composición de los tres grupos en función de los factores que se han considerado hasta el momento. Puede verse claramente que las hipótesis quedan confirmadas. Por un lado, en algunas categorías, tal y como se esperaba, la composición del grupo 2 está a medio camino entre la del grupo 1 y la del grupo 3. Por ejemplo, si cogemos un factor clave, como es el porcentaje de falangistas, podemos ver que en el grupo 2 eran falangistas el 54% de los procuradores, frente al 37% en el grupo 1 y el 69% en el grupo 3. Lo mismo puede decirse con respecto a haber nacido en Madrid, tener bigote, ser mujer, haber sido ministro de Franco, la edad o la antigüedad en las Cortes. En todos estos casos, el grupo 2 aparece como un grupo intermedio entre quienes nunca se opusieron a la reforma y quienes siempre lo hicieron. Este carácter intermedio es lo que explica que sus componentes dudaran y pudieran cambiar de opinión. No eran ni tan partidarios de la reforma como los del grupo 1 ni tan contrarios a la misma como los del grupo 3. De ahí que, de forma natural, constituya el grupo en el que más influencia pudo tener las creencias de cada uno sobre lo que iban a hacer los demás.

Por otro lado, se encuentran aquellas otras categorías en las que se rompe de forma clara la condición intermedia del grupo 2 (están marcadas en negrita en la tabla 4.9). Son, pues, categorías que revelan una característica específica que distingue a este grupo de los otros dos. El grupo 2 se caracteriza por: i) una elevada presencia de representantes del tercio sindical (y, en consecuencia, de miembros del grupo parlamentario Laboral-Democrático), ii) un predominio de procuradores de cualificación media-baja o sin más trayectoria profesional que la de ocupar cargos públicos, y iii) estar asociado a Alianza Popular y, entre los grupos que conformaban esta coalición, especialmente a la UDPE, el grupo liderado por Martínez Esteruelas. Como se vio en el capítulo 3, la negociación de último momento sobre los elementos mayoritarios del sistema electoral se produjo entre él y diversos miembros del Gobierno.

Lo más interesante, sin duda, es la confirmación del efecto esperado con respecto a AP: el porcentaje de procuradores relacionados con AP es máximo (34%) en el grupo 2, frente al grupo 1 (28%) y el grupo 3 (14%). En la medida en que AP tenía un fuerte peso en las Cortes, su pronunciamiento a favor de la LRP fue fundamental para coordinar a los procuradores de este grupo en torno al voto positivo.

No obstante, los resultados de la tabla 4.9 deben ser tomados con cierta precaución, pues cada factor o categoría opera aisladamente. En rigor, es necesario realizar un análisis multivariable en el que todos los factores intervengan a la vez. Dada la naturaleza de los datos (variable dependiente categórica), el problema estadístico se resuelve mediante un modelo logit multinomial. En el apéndice 2 se reproducen los resultados de dicho análisis. Dejando los tecnicismos para dicho apéndice, me limitaré a resumir aquí las conclusiones principales. No pretendo detenerme en todas las variables independientes que son estadísticamente significativas, sino tan sólo en aquellas que tienen mayor importancia para el argumento de este capítulo.

El análisis estadístico confirma e incluso refuerza las tendencias que se observaban en la tabla 4.9. Ante todo, parece claro que cuando se tiene en cuenta la adscripción de los procuradores en 1976 a los grupos parlamentarios, que representaban a las familias ideológicas del régimen, muchos de los otros factores pierden relevancia estadística, toda vez que eran indicadores indirectos y, por tanto, imperfectos, de sus posiciones políticas. Si no tenemos en cuenta la pertenencia a los grupos parlamentarios, puede concluirse que el falangismo, el bigote, la condición de representante municipal, ser alto funcionario o empresario y estar asociado a AP explican en gran medida si el procurador era siempre favorable a la reforma, siempre contrario, o estuvo en el grupo de quienes cambiaron de parecer a lo largo del proceso. En todos estos casos, los miembros del grupo 2 tienen posiciones intermedias. El único resultado estadísticamente significativo en el que el grupo 2 es excéntrico respecto a los grupos 1 y 3 tiene que ver con AP, según establecía la hipótesis que he defendido. La presencia de procuradores asociados a AP es mucho más fuerte en el grupo 2 que en los grupos 1 y 3. La interpretación más lógica de este resultado consiste en que Alianza Popular facilitó enormemente la coordinación de un bloque importante de procuradores que podía votar tanto a favor como en contra.

Una vez que introducimos la pertenencia a grupos parlamentarios, casi toda la «acción» pasa a estos: el cambio se produce entre procuradores del Grupo Laboral y sobre todo de UDPE, el grupo de Martínez Esteruelas, si bien debe subrayarse que casi un tercio de los procuradores que cambia de actitud con respecto a la reforma no estaba adscrito a grupo alguno.

En general, el análisis estadístico confirma las hipótesis que antes formulé y que derivan todas del supuesto de que la variación en el comportamiento del grupo 2 se debe a un fenómeno de coordinación. De este modo, aunque no podemos observar directamente la coordinación, sí podemos verificar hipótesis que tienen sentido en la medida en que haya habido problemas de coordinación. Se trata, pues, de un indicio, indirecto pero poderoso, que se suma a otros que hemos visto antes en la prensa o en los testimonios de los propios procuradores. Hay que añadir a esto que algunos testimonios de la época revelan una comprensión bastante exacta de cuál era la situación a la que se enfrentaban Gobierno y procuradores. Así, no deja de sorprender que políticos y comentaristas llegaran a hablar de coordinación, de realineamientos y del efecto arrastre que podía producirse. Un procurador se refirió a una reunión conjunta de los grupos parlamentarios en estos términos: «se trata de una coordinación interesante a efectos de definición de posiciones y en busca de posiciones homogéneas». Y La Vanguardia hablaba del peligro de que se creara una dinámica favorable al «no»: «Una actitud discordante, capaz de arrastrar a un número de procuradores de cierta consideración, podría poner en peligro al proyecto». Estas ilustraciones muestran que tanto los actores políticos como quienes analizaban su comportamiento desde la prensa comprendían que la aprobación de la LRP era una cuestión estratégica en la que resultaba crucial establecer una expectativa sobre cuál iba a ser el resultado final.

Los resultados anteriores, aun si apuntan claramente a un fenómeno de coordinación en torno a la LRP, no resuelven una cuestión que queda todavía pendiente, a saber, por qué la coordinación resultó más sencilla con la LRP que con las reformas de Arias. Esto ya no se refiere a las diferencias entre procuradores, sino a las diferencias entre las dos reformas.

La coordinación en las dos reformas

PUESTO que estamos comparando únicamente dos experiencias de reforma con resultados diferentes, la de Arias y la de Suárez, resulta imposible establecer la causa última de la diferencia. Con tan sólo dos casos, es inevitable que haya más hipótesis o factores explicativos que observaciones. Por decirlo con un lenguaje más técnico, los hechos están «sobredeterminados», en el sentido de que son compatibles (encajan) con varias explicaciones posibles. Pero a pesar de que no podamos identificar una causa última que excluya a las demás, creo que vale la pena hacer una breve exposición sobre los principales factores que pudieron decantar las opiniones de los procuradores a favor de la LRP, factores que, sin embargo, no estuvieron presentes durante el periodo de gobierno de Arias.

En concreto, voy a examinar tres de ellos, la técnica jurídica de cada reforma, los apoyos fuera de las Cortes que tuvo cada reforma y el surgimiento de AP en octubre de 1976.

En cuanto a la técnica jurídica, la característica principal de la reforma de Arias-Fraga es que fue gradual y fragmentaria: se basaba en cambios puntuales articulados en sucesivos proyectos legislativos. Como se vio en el capítulo 2, Fraga había regresado de Londres convencido de las bondades del sistema anglosajón, caracterizado por una evolución lenta de sus instituciones, sin líneas de ruptura ni saltos bruscos. En cambio, la reforma de Suárez-Fernández-Miranda consistía en un único instrumento legal, una única ley que además era sencilla y breve y que, a pesar de que respetara los procedimientos establecidos en el sistema constitucional franquista, marcaba un antes y un después: la LRP, la llamada octava Ley Fundamental, daba paso a una situación constituyente y por tanto abierta, sin otras limitaciones que las que la propia LRP establecía.

Al jugárselo todo a una sola carta, es verdad que Suárez asumía un riesgo alto, pero, por otro lado, forzaba a los procuradores a una toma de partido clara: o se estaba con la reforma o se estaba contra ella, no había más opciones69. Una decisión única facilitaba sin duda la coordinación. Todos los agentes sabían lo que había en juego; por lo demás, las expectativas sobre lo que fueran a hacer los demás no eran muy complejas habida cuenta de que se trataba de una única votación. Para los procuradores que se enfrentaban a la votación de la LRP, la cuestión estribaba simplemente en anticipar si habría una mayoría o no a favor de la ley.

Por el contrario, la fragmentación de la reforma Arias-Fraga no favorecía la coordinación. Cada votación era una más dentro de un proceso complejo, en el que no estaba clara la interrelación entre los diversos elementos de la reforma. ¿Qué pasaba si las Cortes ratificaban la reforma constitucional pero no la Ley de asociaciones políticas? ¿O si rechazaban la reforma constitucional pero aprobaban los cambios en el Código Penal con respecto a la legalidad de los partidos? En este sentido, no estaba claro cuánto había en juego en cada votación y, por tanto, los procuradores podían decidir guiarse por sus convicciones personales al margen de las consecuencias políticas globales que tuviera el éxito o el fracaso de la reforma. Pero no es sólo que las piezas de la reforma fueran difíciles de encajar. Al votarse separadamente, resultaba mucho más difícil para cada procurador hacerse una idea de cuál iba a ser el desenlace final de la reforma. Había, pues, problemas de información que no se daban con la LRP.

¿Hasta qué punto la insistencia de Torcuato Fernández-Miranda y Adolfo Suárez en que la reforma debía llevarse a cabo mediante un único instrumento legislativo claro y breve, mediante una reforma expeditiva que cambiara las reglas de juego, era fruto de una reflexión sobre las razones por las cuales las reformas de Arias habían zozobrado en las Cortes? ¿Acaso eran conscientes de que el problema de fondo era de coordinación, de arrastre de las voluntades de los procuradores en una dirección reformista, más que de distancias ideológicas entre la posición que definía la reforma y las preferencias de los legisladores? No es fácil contestar a estas preguntas, pues apenas queda rastro de las deliberaciones de los protagonistas. Creo, con todo, que Fernández-Miranda y Suárez debieron entender que la prolijidad de la reforma Arias era una equivocación y que resultaba más adecuado forzar una votación en la que los procuradores tuvieran que pronunciarse sobre reforma o inmovilismo70. Debieron calcular que si el dilema se planteaba en términos rotundos, los procuradores asumirían la trascendencia de la decisión a la que se enfrentaban, dejando de lado consideraciones menores como la nostalgia del pasado o la lealtad al régimen. El efecto principal de la simplicidad de la Ley consistió ante todo en favorecer la coordinación de las expectativas.

Una segunda diferencia entre las dos reformas es que tuvieron grados diferentes de apoyo fuera de las Cortes71. Por un lado, la reforma de Suárez contaba con el pleno apoyo del Rey, cosa que no era cierta con respecto a la reforma Arias-Fraga. El Rey, mediante la elección de Suárez como presidente, que pilló por sorpresa a todo el mundo, unió su reputación y su nombre al proyecto de Suárez. En rigor, Arias no fue elegido por el Rey, sino simplemente ratificado en el puesto de presidente del Gobierno. La elección de Arias fue fruto de una decisión de Franco tomada tras el atentado contra Carrero Blanco. Por lo demás, la falta de sintonía personal e ideológica entre el monarca y Arias no era ningún misterio para las élites del régimen. De ahí que los procuradores no pensaran que la figura del Rey quedaba comprometida si se oponían a alguno de los elementos de la reforma de Arias.

Con el nombramiento de Suárez, la situación cambió. El Rey era un punto de referencia para muchos franquistas, no tanto porque tuvieran principios monárquicos sólidos, sino porque Juan Carlos era la garantía última del continuismo del régimen. Justamente porque eran conscientes de que la única forma que tenía el monarca de conseguir la supervivencia de la institución pasaba por evitar a toda costa la ruptura, consideraban necesario apoyar al Rey. Y Franco, recuérdese, había exigido en su testamento lealtad y obediencia a Juan Carlos.

En materia de apoyos externos, había otra diferencia tan o más importante. Suárez consiguió que los militares no pusieran objeciones de fondo a la reforma. Frente a Arias, su sustituto se preocupó por recabar apoyos para la LRP antes de someterla a las Cortes. Suárez sabía que el apoyo clave era, sin duda, el de los militares. Si estos, que ejercían de vigilantes de las esencias del régimen, daban luz verde a la reforma, muchos procuradores podían sentirse tranquilos votando a favor de la LRP. El hecho de que el Ejército diera su consentimiento podía interpretarse como indicio de que la reforma no podía ser tan peligrosa.

Como expliqué en el capítulo 3, la reunión de Suárez con los militares se celebró el 8 de septiembre. Sus efectos son visibles en las memorias de algunos procuradores. Federico Silva, al explicar su voto positivo, alude claramente el papel de los militares:

Yo voté afirmativamente porque era un hecho indudable que aquellas Cortes, con vida prorrogada de dudosa constitucionalidad, eran impotentes para mantener al régimen que, por otra parte, había sido desmantelado en los últimos años, aún en vida de Franco; porque el propio Régimen tenía su certificado de defunción formalizado en la reunión de los capitanes generales con Suárez el día 8 de septiembre anterior; porque una reforma se imponía por encima de todo tipo de consideraciones, resultando inevitable, pero con la diferencia de que intentada desde el Régimen el año 68 hubiera prosperado, y realizada sin Franco y en plena liquidación del Régimen era el fin del mismo, tratando únicamente de contener la ruina72.

En la misma línea, Fernández de la Mora escribe:

Es preciso reconocer que el Estado de las Leyes Fundamentales no fue entregado por un supuesto harakiri de las Cortes más o menos engañadas o presionadas, sino por los mandos militares que habían dado su tácito visto bueno a la liquidación en la decisiva reunión del 8 de septiembre de 1976 bajo el impulso soberano73.

Con el apoyo del Ejército, la institución probablemente más reacia a los cambios, los procuradores dudosos, que antes se habían opuesto total o parcialmente a Arias, debieron pensar que era más seguro y conveniente votar a favor de la LRP que adoptar una postura testimonial de lealtad a un régimen en proceso de extinción.

Esta especie de fatalismo se advierte también en otros testimonios. Rafael Díaz Llanos, el presidente del grupo Acción Institucional, quizá el más contrario a la reforma, reconoció que «el grupo comprende que la reforma es irreversible y está conforme con que se realice; incluso acepta, en principio, el proyecto de ley de Reforma Política, si bien con una serie de modificaciones…»74. Díaz Llanos fue uno de los 32 procuradores del grupo de Acción Institucional (formado por 71 miembros) que terminó votando «sí» a la LRP. En este mismo sentido, resulta especialmente interesante el caso de Emilio Lamo de Espinosa. Como señalé, Lamo de Espinosa votó en contra de la reforma de Arias en todas las ocasiones (incluso firmó el «Escrito de los 126»), pero terminó votando a favor de la LRP. Su intervención en el debate de las Cortes está atravesada por la conciencia de que es demasiado tarde para oponerse al cambio. Habla de «condicionamientos externos» que se imponen sobre su conciencia subjetiva. Es el sentido de la responsabilidad lo que le lleva a votar a favor por encima de sus convicciones políticas personales. Dicha responsabilidad tiene que ver con el temor de que el «orden de convivencia» peligre si llega a fracasar el proyecto de reforma75. Así se explicaría su cambio de postura entre la primera y la segunda reforma. Mientras que en la primera Lamo de Espinosa intervenía desde dentro del régimen con la intención de preservarlo, en la segunda ya había asumido la futilidad de dicha empresa. En este cambio de actitud, hubo de ser crucial tanto el clima dominante favorable a la reforma como los sólidos apoyos con los que contaba el Gobierno.

Por último, debe tenerse en cuenta una tercera diferencia capital, la presencia de AP en la segunda reforma y no en la primera, así como la activación de los grupos parlamentarios durante la segunda reforma. Ambos elementos, la formación de AP y la actividad de los grupos, están muy relacionados, pues afectaban al proceso de coordinación en el seno de las Cortes. Mientras que los grupos parlamentarios no desempeñaron un papel relevante en la reforma Arias, sí lo hicieron en la de Suárez. La prensa dio cuenta detallada de sus múltiples reuniones, en las que debatieron la postura a adoptar frente al cambio político. Por ejemplo, el Grupo Independiente, el más favorable a la reforma, se reunió el 7 de octubre y anunció su voto positivo76. Este tipo de comunicados tenían gran importancia para ir creando una atmósfera favorable a la LRP. De hecho, ni siquiera los grupos formados por los procuradores más intransigentes se atrevieron a apostar abiertamente en contra de la LRP. Así, Acción Institucional se reunió en las Cortes el 21 de octubre y, a pesar de que muchos de ellos consideraban que la reforma iba demasiado lejos, prefirieron no utilizar un lenguaje beligerante, apoyando la necesidad del cambio constitucional aunque reservándose la iniciativa de enmienda para suavizar algunas de las medidas que juzgaban más radicales77. Lo mismo puede decirse de UPDE: tras su reunión del 26 de octubre, el líder parlamentario, Francisco Abella Martín, hizo saber a la prensa que habían decidido no presentar enmiendas a la totalidad y que compartían las líneas generales del proyecto del Gobierno, si bien «a través de los oportunos escritos de observaciones generales y enmiendas singulares, [UDPE] concretará su postura en orden a las cuestiones que cree deben ser modificadas en el proyecto»78. Que no se atrevieran a mostrar una oposición frontal resulta significativo: confirma que la segunda reforma estuvo mejor planteada, en el sentido de que la presunción inicial era que acabaría teniendo éxito.

Estas reuniones, que la prensa muestra que fueron numerosas durante los meses de septiembre y octubre, sirvieron para que los procuradores debatieran abiertamente sobre la LRP y cada uno pudiera formarse una idea sobre lo que los demás iban a hacer. Los grupos parlamentarios, que hasta cierto punto pueden categorizarse como proto-partidos, facilitaron por tanto la coordinación de sus miembros79. De hecho, llegó a haber una reunión conjunta de varios de los grupos, en la que participaron el Grupo Laboral-democrático, el Grupo Regionalista, UDPE y Acción Institucional con objeto de unificar criterios80.

Los grupos tenían un espesor institucional bastante fino. Quiero decir con ello dos cosas: por un lado, que los procuradores podían cambiar de un grupo a otro con gran facilidad (como de hecho hicieron un cierto número de ellos); por otro, que su constitución no tenía todavía vocación de permanencia a causa de la alta incertidumbre que reinaba en el ambiente y de las múltiples maniobras políticas de unos y otros. El caso de UDPE es bastante revelador: nació en junio de 1975 como primera asociación política del régimen al amparo de la Ley de asociaciones de Arias (fue recibida por Franco en octubre de ese año) y en un primer momento estaba presidida por Adolfo Suárez. Sin embargo, en muy poco tiempo evolucionó en una dirección bastante distinta y muchos de sus primeros componentes no llegaron a integrarse en el grupo parlamentario del mismo nombre. De sus 139 fundadores o promotores originales, 48 eran procuradores81. Pues bien, cotejando esa lista de 48 procuradores con los procuradores que luego se adscriben al grupo parlamentario de UDPE, resulta que 19 de los 48 (40%) no llegaron nunca a formar parte del grupo parlamentario, o bien porque se integraron en otros grupos o bien porque optaron por mantenerse como independientes. Esto da idea de la fragilidad de estos grupos.

Precisamente porque los grupos eran tan endebles desde el punto de vista institucional, tuvo tanta importancia la formación de Alianza Popular. Según se ha visto en el análisis estadístico, AP tuvo un efecto arrastre importante, llevando hacia la reforma a muchos procuradores que en principio eran reticentes. Por seguir con el caso de UDPE, conviene recordar que todavía en septiembre de 1976 este grupo exigía la representación orgánica en las nuevas Cortes, se reafirmaba en el carácter inmutable de la Ley Fundamental de Principios del Movimiento Nacional dentro del conjunto de Leyes Fundamentales (en contra, por tanto, de la postura de Suárez y Fernández-Miranda sobre la reforma constitucional), rechazaba cualquier medida que pudiera contribuir a la deslegitimación del régimen y pedía en todo caso un sistema mayoritario si se introducía el sufragio universal82. Dos meses después, sin embargo, los procuradores asociados a este grupo terminaron votando a favor de la LRP. Recuérdese que de todos los grupos parlamentarios, fue precisamente la UDPE el que realizó un cambio más profundo.

Alianza Popular aglutinó a un grupo amplio de procuradores, algo más de un cuarto del total (27%), que tenían convicciones franquistas pero que ante el temor cierto de que la LRP saliese aprobada, preferían participar en el porvenir político, pidiendo a cambio de su apoyo a la reforma las condiciones más favorables para obtener una victoria electoral. Como decía el titular de El País, «Alianza Popular centrará sus esfuerzos en lograr la mayoría en las próximas Cortes»83. Los principios ideológicos de los procuradores afines a AP no eran tan sólidos como los de los miembros de Acción Institucional, muchos de los cuales decidieron llevar su oposición a la reforma hasta el final, aun si eso suponía quedar marginados en los nuevos tiempos que se abrían. En este sentido, AP no fue una operación política que favoreciera la evolución ideológica de los franquistas hacia la democracia, sino que más bien consistió en poner de acuerdo a los menos doctrinarios y más ambiciosos de ellos en que valía la pena apoyar la reforma. A cambio, creían tener una probabilidad muy alta, como apunté en el capítulo 3, de ganar las elecciones y mantenerse en el poder. AP, por tanto, resultó funcional para que se produjera la decantación de expectativas a favor de la LRP. Quizá no haya mejor refrendo de esta interpretación que las palabras de Fernández de la Mora en una conferencia en A Coruña el 1 de octubre: «No hemos elegido el campo; pero nuestro deber es triunfar en el que se nos ofrezca»84. Se trataba de aunar fuerzas para ganar en campo ajeno, en el campo del Gobierno reformista de Suárez.

Según Fraga, el apoyo de la coalición a la LRP se produjo formalmente en una reunión celebrada el 13 de noviembre, pocos días antes de la votación85. El criterio de AP o de los grupos parlamentarios que se asociaban con la coalición no era vinculante para los procuradores; con todo, el criterio de AP sirvió de guía a muchos procuradores franquistas que no estaban seguros de cómo debían reaccionar ante la reforma y que estaban dispuestos a dar su visto bueno siempre y cuando esa fuera la opción elegida por la mayoría de sus colegas. No siendo un partido con disciplina de voto, el papel que desempeñó AP fue más bien el de propiciar la coordinación entre los procuradores.

La decisión de AP de votar a favor de la reforma de Suárez consumó una división fundamental en el bloque franquista que acabó debilitando enormemente a los inmovilistas. Mientras que la mayoría de los franquistas optó por integrarse en el proceso de cambio que había iniciado el Gobierno, una minoría recalcitrante y muy ideologizada prefirió automarginarse y no participar en el cambio democrático.

El hecho de que ante la reforma de Suárez surgiera un grupo político como Alianza Popular es revelador de que la situación era muy distinta con respecto a la etapa de Arias. Cuando este presentó sus reformas, los procuradores no sintieron que se estuvieran enfrentando a un cambio de régimen. Para ellos nada cambiaba radicalmente y, por tanto, no era necesario unirse en un frente a favor o en contra del Gobierno. Por el contrario, la LRP activó todas las alarmas, pues su aprobación implicaba la convocatoria de unas elecciones de las que saldría un legislativo bicameral con poderes constituyentes. De ahí que entre los más reacios a la reforma, la mayoría de ellos sintiera la necesidad de coordinarse a la hora de tomar postura.

En suma, creo que estos tres factores (técnica jurídica, apoyos extraparlamentarios y surgimiento de AP) explican la reacción tan diferente de las Cortes ante las dos reformas. Nótese que estas diferencias en las características de las reformas sólo son relevantes si adoptamos la coordinación de expectativas como hipótesis de trabajo. Pensemos, por ejemplo, en la diferente técnica jurídica. De haber sido la ideología o la ambición la principal motivación de los procuradores, el hecho de que la reforma se troceara o se presentara en una única iniciativa legal habría sido irrelevante. Como tal, eso no afecta a los cálculos de proximidad ideológica ni a las ambiciones en las carreras políticas. Sin embargo, si el problema con el que se enfrentaban los legisladores era la coordinación, tiene pleno sentido considerar que la LRP, por constituir un solo proyecto, facilitaba en mayor medida la convergencia de expectativas que el paquete heterogéneo de cambios que secuencialmente ofreció Arias a las Cortes. Algo similar puede decirse sobre los apoyos externos del Gobierno. De nuevo, dichos apoyos son importantes para entender el realineamiento de las posiciones de los procuradores, pero es difícil entender cómo pudieron afectar a consideraciones ideológicas. Cabría decir, con todo, que los apoyos sí pudieron haber afectado a los cálculos sobre las carreras políticas de los procuradores, de manera que la hipótesis de la ambición rivalizaría con la de la coordinación, al menos en este punto. Pero esta interpretación resulta cuestionada por el argumento que defendí al comienzo de este capítulo, según el cual, al comparar las dos reformas, un procurador ambicioso se habría sentido más seguro con una apertura del sistema que con su demolición. Finalmente, el papel de AP durante la segunda reforma es fundamental en la medida en que consideremos que resultó funcional para coordinar a un grupo amplio de franquistas que, de no haber creído que iban a votar con la mayoría al apoyar la reforma, habría votado en contra con una probabilidad bastante alta.

Las tres diferencias señaladas no son exhaustivas, aunque sí creo que son las más relevantes. En la literatura, como hemos visto al comienzo del capítulo, se hace referencia con cierta frecuencia al papel que pudieron desempeñar las presiones del Gobierno en el cambio de postura de los procuradores. Parece poco verosímil que dichas presiones, por sí mismas, hubieran hecho cambiar de posición a un número tan grande de procuradores. No obstante, las presiones pudieron ser muy útiles para que cundiera la impresión de que en esta ocasión el Ejecutivo no iba a parar hasta conseguir la aprobación de la LRP. Es decir, cada procurador podía aumentar la confianza en que sus colegas iban a votar mayoritariamente a favor si se enteraba de que muchos de ellos habían sido contactados y presionados por el Gobierno. Esto, de nuevo, es plenamente coherente con la hipótesis de la coordinación.

Si la oposición a la LRP fue menor que al plan de Arias, a pesar de que este garantizase el poder de veto de los franquistas sobre las nuevas instituciones y estuviera más próximo ideológicamente a la gran mayoría de los procuradores, se debió en última instancia a aquellas características de la LRP (una ley simple, apoyo del Rey y del Ejército, la organización de los franquistas en AP) que propiciaron una mejor coordinación en las posiciones pro-reforma.

Conclusión

EN la mayor parte de las historias sobre la transición, el año 1976 se reconstruye como un proceso de búsqueda de la persona adecuada para llevar a cabo la reforma. Tras su coronación, Juan Carlos se vio maniatado y no pudo prescindir de Arias. Hasta que Arias no perdió todo su crédito político, el Rey no pudo provocar su dimisión. Las circunstancias para el recambio no fueron las favorables hasta junio de 1976, cuando los proyectos de reforma se encontraron con diversas dificultades tanto en el Consejo Nacional del Movimiento como en las Cortes. El Rey aprovechó esas dificultades para desembarazarse de Arias y, con la ayuda de Fernández-Miranda, nombrar a Suárez. Suárez, según este relato, tenía las características necesarias que le faltaron a Arias para poder poner en marcha la reforma (gran ambición política, sintonía con el monarca y un amplio historial franquista que le permitía desenvolverse cómodamente en los círculos de poder del régimen).

A lo largo de este capítulo he intentado mostrar que esta descripción del año 1976 no resulta satisfactoria. Sobre todo, no explica por qué el Consejo y las Cortes fueron tan duros con Arias y tan complacientes con Suárez. Este comportamiento resulta especialmente enigmático, pues Arias pretendía conservar el franquismo con tan sólo pequeños retoques, mientras que Suárez estaba dispuesto a ir mucho más lejos. Tampoco se entiende bien, desde este punto de vista, por qué la decisión del Rey ante las reacciones negativas del régimen a las propuestas de Arias consistió en elegir a un candidato más reformista que Arias; lo lógico habría sido confiar en algún político de la línea de Arias, o incluso más reaccionario que este, que hubiese logrado sortear los obstáculos del Consejo y las Cortes.

Muchos de los trabajos existentes se limitan a contar la historia como una concatenación de sucesos que conducen a la aprobación de la LRP y a la posterior celebración de elecciones, pues eso es lo que terminó sucediendo. Pero ese tipo de narración arranca de cuajo la contingencia que fue consustancial al proceso de cambio político. De la misma manera que he argumentado en el capítulo 2 que la reforma de Arias podría haber acabado teniendo éxito si hubiera tenido el tiempo suficiente para vencer la resistencia en el Consejo y las Cortes, creo que puede también considerarse seriamente la posibilidad de que Suárez hubiese fracasado en su empresa reformista. No entra dentro de lo inconcebible que la coordinación de los procuradores a favor de la LRP hubiese fallado y que se hubiera registrado una mayoría insuficiente en las Cortes para aprobar la reforma. Es, como en el caso de Arias, un contrafáctico que debe ser examinado seriamente. Por ejemplo, ¿qué hubiera sucedido si las votaciones no hubieran sido nominales, es decir, si los procuradores no hubieran tenido que manifestar su voto delante de la Cámara86? De haber sido el voto secreto, la dimensión pública o colectiva de la reforma habría quedado cancelada (nadie habría corrido peligro de quedar marginado en el nuevo sistema por haber votado en contra de la reforma, ni nadie podría haber sido calificado de traidor por apostar por el cambio) y muchos procuradores habrían podido votar por razones puramente ideológicas, al margen de sus creencias acerca de lo que iban a hacer los demás. Es imaginable, pues, que la coordinación que he analizado en las dos secciones anteriores no hubiese funcionado, con lo que la oposición a la LRP podría haber sido mucho más elevada. No es casualidad, en este sentido, que el grupo parlamentario más intransigente, Acción Institucional, elevara un escrito al presidente de las Cortes solicitándole que las votaciones fueran secretas87.

Los procuradores votaron en contra de la primera reforma y a favor de la segunda no porque les convenciera más el plan de Suárez que el de Arias. Fue más bien al revés. La gran mayoría se hubiera sentido más a gusto con reformas superficiales del régimen que con la convocatoria de unas Cortes constituyentes de resultados muy inciertos. Y, sin embargo, lo que observamos es que se aprobó la reforma de Suárez-Fernández-Miranda y no la de Arias-Fraga. A mi entender, este resultado un tanto paradójico se debe a los problemas de coordinación que se produjeron en el primer ensayo de reforma. El plan de Arias-Fraga era demasiado complejo y fragmentario y el Gobierno no fue capaz, por sus divisiones internas y por la ausencia de un apoyo explícito del Rey a Arias, de hacer ver a los procuradores la necesidad de aprobar los proyectos legislativos. Aunque fuese confusamente, sin una articulación clara, el Rey, Fernández-Miranda, Suárez, Osorio y algunos otros comprendieron que se requería un planteamiento distinto. Era precisa una acción más decidida que obligara a los procuradores a tomar partido en una votación crucial en torno a la reforma. Si se conseguía generar un clima político favorable a la votación, muchos procuradores se dejarían arrastrar hacia el sí.

Con otras palabras, para que la coordinación tuviera éxito, había que presentar la reforma en términos más taxativos, con dos opciones bien diferenciadas. Sólo así podrían resolverse los problemas que se habían manifestado en el primer intento de reforma. Es lógico sospechar que se llegara a esta conclusión a través de un proceso de aprendizaje. Algunos hombres del régimen sacaron las lecciones correctas de la fallida experiencia de Arias, asumiendo que hacía falta una estrategia distinta. Y probablemente gracias a este mismo aprendizaje, el Rey prescindió de Arias y nombró a un candidato al que le encomendó ir más lejos y con paso más firme que su predecesor. Esta decisión deja entrever un entendimiento al menos tácito del problema subyacente de coordinación. Si hubiera sido, en cambio, un problema de distancia entre la preferencia del Gobierno y la preferencia del procurador correspondiente al percentil 66 (el que proporciona la mayoría requerida de dos tercios), el Gobierno debería haberse movido hacia la posición de ese procurador clave cuyo apoyo garantizaba los dos tercios, tal y como enseñan los modelos de toma de decisión. En ese caso, el Rey tendría que haber nombrado a un candidato aún más franquista que Arias.

A fin de conseguir el apoyo de los procuradores, el presidente del Gobierno buscó primero la aquiescencia de los jefes militares. Y pudo además negociar el sistema electoral a fin de atraer a los más reticentes con la expectativa de poder seguir ocupando el poder tras la celebración de las elecciones.

Una vez que se generaron expectativas favorables a la reforma, los franquistas poco partidarios de la misma se organizaron en un partido que les permitiera entrar en una posición ventajosa en aquel nuevo sistema democrático cuya constitución parecía ya irreversible. Esa labor organizadora, capitaneada por Fraga, culminó en Alianza Popular y fue crucial para arrastrar hacia la reforma a muchos que en su fuero interno seguían teniendo una actitud de resistencia hacia el cambio.

A pesar de que resulta extremadamente complicado encontrar rastro empírico de los fenómenos de coordinación, he conseguido reunir algunos datos, unos, los más, cuantitativos, otros cualitativos, procedentes de memorias, declaraciones, discursos y artículos de prensa, que dejan entrever la forma en que los procuradores se coordinaron. La hipótesis de la coordinación tiene algunas consecuencias observables: por ejemplo, establece que quienes cambiaron de opinión debían tener características intermedias con respecto a quienes o bien siempre apoyaron la reforma o bien siempre la rechazaron. Estadísticamente, así ocurre. He mostrado además cómo en la prensa de la época se reflejaron tanto la incertidumbre como los intentos de muchos por crear la expectativa de que la LRP acabaría teniendo éxito. Además, he argumentado que las diferencias entre las dos reformas sólo resultan relevantes con respecto a la hipótesis de la coordinación. Todo ello, sumado a los fallos o insuficiencias que presentan las explicaciones alternativas, refuerza la tesis de que un grupo crucial de procuradores trató, ante todo, de no quedar descolgado del proceso de cambio. Durante la segunda reforma, las diferentes piezas del rompecabezas acabaron encajando unas con otras. No obstante, el proceso no se desarrolló según un plan preconcebido o de acuerdo con la necesidad histórica. Bien podría haber sido de otro modo. Hubo una fuerte carga de contingencia en la reforma.

1 Sobre la lógica de los experimentos de campo, véase Green y Gerber (2012).

2 Diamond y Robinson (2011). Para un análisis metodológico, véase Sekhon y Titiunik (2012).

3 Kern y Heinmueller (2009).

4 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29, 16-18 de noviembre de 1976, pp. 1-207: p. 186.

5 Los datos proceden de un reportaje de El País, 9/6/1977. El reportaje contiene algunos errores que he corregido para el cálculo de los porcentajes.

6 Véase Morán (1989: cuadro 1).

7 Baena y García Madaria (1979: 14).

8 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29, 16-18 de noviembre de 1976, pp. 1-207: p. 138.

9 Colomer (1998: 91); Powell (1991: 200).

10 Hernández (2009: 96) sugiere que también se jugó con puestos en empresas públicas.

11 Preston (1986: 101); Pradera (1996: 154).

12 Diario 16, 18/11/1976, p. 5. No obstante, hay cierta confusión al respecto, pues ABC informaba (21/11/1976, p. 11) que el subsecretario de Seguridad Social, Vitorino Anguera, también procurador sindical, viajó al Congreso el día 20 de noviembre: él estuvo en la votación de la LRP y votó a favor. Ysart (1984: 112) estima que la mitad de los procuradores sindicales ausentes hicieron el viaje y da el nombre de cuatro de ellos.

13 Los procuradores sindicales eran el 27% del total de la cámara.

14 Palabras de Suárez en una entrevista que se reproducen en Powell (1991: 199).

15 Prego (1995: 555-6). Pradera (1996) reproduce, en la misma línea, el testimonio de Fernando Abril Martorell.

16 En Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 71.

17 Peñaranda (2012: 126).

18 Un ejemplo paradigmático es el de los Fernández-Miranda (1995: 149), que atribuyen el fracaso de Arias a un factor meramente psicológico: «al Gobierno Arias le faltaba la voluntad que tuvo el Gobierno Suárez». En la misma línea, Licinio de la Fuente (1998: 265) escribe en sus memorias: «faltó en aquel Gobierno [el de Arias] la decisión y la habilidad necesarias para pilotar con éxito la reforma».

19 También se ha traído a colación la relevancia de la diferencia generacional entre Arias y Suárez (véase Lamo de Espinosa, 2005).

20 Véase Gallego (2008: 328). A su juicio, durante la etapa de Suárez los procuradores comenzaron a tener dudas sobre la continuidad del régimen, mientras que estaban seguros de poder controlar el proceso durante la etapa de Arias. Gallego no presenta datos que permitan sustentar la existencia de esas dudas en la segunda mitad de 1976.

21 Colomer (1998: cap. 4).

22 Suárez (1984: 440).

23 Colomer (1998) no es del todo coherente. Mientras que en la p. 81 dice que «el Gobierno de Suárez cuenta con una mayor capacidad de amenazar a los continuistas, derivada de la posibilidad de unirse a la ruptura», más adelante matiza bastante: «Adviértase que no tiene que pactar la ruptura con la oposición, sino simular que negocia con ella para forzar a los franquistas a aceptar la reforma» (p. 86). Esta segunda afirmación, notablemente rebajada, se enfrenta con todo a dos problemas, uno histórico y otro conceptual. El histórico es que en los meses previos a la aprobación de la LRP no hubo negociación alguna con la oposición, como muestro en el capítulo 5. El conceptual es que no tiene sentido, en un argumento racionalista basado en la teoría de juegos, suponer que los miembros del búnker podían ser engañados mediante un simulacro de negociación, puesto que dichos miembros eran tan racionales como Suárez y contaban con buena información. El búnker no tenía razones para dejarse engañar.

24 Se reproduce en El Alcázar, 29/5/1976, p. 5.

25 El País publicó el 14/5/1976 una relación nominal de 100 firmantes. Al día siguiente apareció en sus páginas el desmentido de dos procuradores, Gabriel Zubiaga y David Ferrer. En la base de datos he contado como firmantes los 100 que incluye El País menos los dos mencionados (además, uno de los firmantes, Ángel Ruiz, había dejado de ser procurador en el momento de la votación de la LRP). Sobre este asunto, véase también la tribuna de Josep Meliá, «Puntos oscuros en la contrarreforma», El País, 14/5/1976.

26 He repetido todos los análisis eliminando a los procuradores ausentes en las votaciones y los resultados son extremadamente parecidos. Para mayor seguridad, también lo he hecho codificando las ausencias con los votos en contra y las abstenciones: este último procedimiento, que supone que la ausencia es una forma de oposición, es el menos justificable de los tres desde un punto de vista teórico y, además, produce cambios en los resultados empíricos comparado con los otros dos, lo que en principio sugiere la conveniencia de descartarlo.

27 http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/SDocum/ArchCon/SDHistoDipu.

28 Documentación Española Contemporánea (1972 y 1976).

29 Sánchez Navarro (1990).

30 Sobre las Cortes franquistas, es imprescindible el estudio exhaustivo de Giménez Martínez (2012).

31 La legislación completa sobre las Cortes orgánicas aparece en Maestre Rosa (1976).

32 En general, he seguido la regla de codificar el tipo de representación según la mayor responsabilidad y relevancia política. Así, en el caso de Suárez, si no hubiera sido presidente del Gobierno, habría sido codificado antes como consejero nacional que como procurador familiar.

33 En la Ley de asociaciones y la reforma del Código Penal, los niveles de oposición de la tabla 4.5 no se corresponden con los de la tabla 4.4. Los datos reales son los de la tabla 4.4. La diferencia se debe simplemente al hecho de que los cálculos de la tabla 4.5 están realizados sobre los 531 procuradores que participaron en la votación de la LRP, 8 de los cuales no eran procuradores en las dos votaciones anteriores y 10 no lo fueron en la votación de la Ley de asociaciones pero sí en la del Código Penal.

34 Sánchez Navarro (1990: 23).

35 Giménez Martínez (2011).

36 La excepción de la LRP se debe en parte al elevado número de procuradores sindicales ausentes el día de la votación de la LRP (algunos de los cuales como consecuencia del viaje a Panamá al que antes hice referencia).

37 La información no es del todo fiable, puesto que procede del propio procurador, quien podría haber ocultado o pasado por alto datos importantes. Esto es sobre todo así en el caso de procuradores que como carrera profesional presentan solamente la secuencia de cargos públicos ejercidos a lo largo de sus vidas. No cabe descartar que algunos de ellos tuvieran actividad profesional al margen del servicio al Estado.

38 Véase el Boletín Oficial de las Cortes Españolas, núm. 1.489, 9 de marzo de 1976.

39 Archivo del Congreso de los Diputados, legajo 3.691. En siete casos, hay doble afiliación, lo que puede deberse a una confusión. He considerado que la afiliación válida corresponde a la del grupo de más tardía constitución.

40 Sobre UDPE, véase Del Río Morillas (2012).

41 En las secciones siguientes, cuando trate el problema de la coordinación, los grupos parlamentarios desempeñarán un papel más importante.

42 Mediante análisis exploratorio he comprobado que se trata de la única Comunidad Autónoma relevante para dar cuenta de la oposición a la reforma.

43 Cualquier referencia biográfica a cargos en el Movimiento (consejero provincial, consejero nacional, «camisa vieja», cargo en el SEU, Frente de Juventudes, Sección Femenina, etc.) cuenta como «falangismo». A pesar de su origen falangista, no he incluido la pertenencia al Sindicato Vertical, pues considero que su institucionalización en el ámbito laboral impide considerar sin más a todos sus miembros como falangistas. En cualquier caso, he repetido los análisis incluyendo a todos los procuradores con cargos en el Sindicato Vertical como falangistas y los resultados sólo varían en detalles menores.

44 También es necesario tener en cuenta el género dado que las mujeres no pueden dejarse bigote.

45 Salvo en el caso de los procuradores que entraron en las Cortes con posterioridad a 1972.

46 No entran en el análisis los 19 miembros del Gobierno, pues todos votaron a favor de la reforma. Tampoco entran dos procuradores de los que no he podido encontrar información sobre su relación con Falange y si llevaban bigote.

47 La correlación entre ambas variables no es excesivamente elevada, 0,44.

48 Osorio (1980: 204).

49 Fuentes (2011: 174); Giménez Martínez (2012: 332).

50 Aquí es necesario introducir una aclaración. De los 72 procuradores del grupo 3, 36 se opusieron en las tres ocasiones posibles a la reforma de Arias, 28 lo hicieron en dos ocasiones y 5 en una. Si sumamos las tres categorías, tenemos que de los 72 procuradores que se opusieron a la LRP, 69 también se opusieron a Arias en algún momento, como cabía esperar. Quedan, sin embargo, 3 procuradores que votaron a favor de la reforma Arias pero en contra de la de Suárez. Este comportamiento, en principio, no es coherente desde el punto de vista ideológico, salvo que supongamos que en realidad su primera preferencia era las reformas de Arias, la segunda el statu quo y la última la LRP. De ahí que, en el cuadro 4.2, el tamaño del grupo 3, 72 procuradores, aparezca con una posible corrección entre paréntesis en la que figura la cifra de 69 que resulta de eliminar a tres de ellos.

51 Técnicamente, estas preferencias no son unimodales (single peaked).

52 De los 126 procuradores que sólo se opusieron en una ocasión, 98 lo hicieron a propósito del Código Penal, 8 de la Ley de asociaciones y 20 del «Escrito de los 126».

53 Una de las causas de la incertidumbre inherente a las transiciones es que estas suelen dar lugar a conflictos. Para una formulación general de esta tesis, véase Huntington (1991: 192-207). Hay estudios más específicos que muestran que las transiciones producen con alta probabilidad conflictos nacionalistas y étnicos violentos (Beissinger, 2002; Mousseau, 2001; Snyder, 2000); que las transiciones con frecuencia dan lugar a golpes de Estado (Wantchekon, 1999; Zielinski, 1999); y que las guerras civiles son más probables en periodos de transición (Gleditsch, Hegre y Strand, 2009). En España, como ha mostrado exhaustivamente Aguilar (1996), el temor al conflicto era aún mayor por el recuerdo de la guerra civil, si bien, como señalé en la Introducción, la probabilidad de una Guerra Civil, dado el nivel de renta del país, era ínfima.

54 López Rodó (1993: 272-4).

55 Silva Muñoz (1993: 350).

56 «Las Cortes aprobarán la reforma, pronostica “The Times”», ABC, 14/9/1976, p. 21.

57 Por ejemplo, Pilar Urbano, «La reforma no debe “tropezar”» en ABC, 26/9/1976, p. 7; Luis Apostua, «Primeros pronósticos», en Ya, 28/10/1976, p. 12; «Nueva alineación política», en Ya, 7/11/1976, p. 14; Bonifacio de la Cuadra, «El Movimiento, reticente contra el Gobierno y su reforma», en El País, 9/10/1976, p. 10; «Procedimiento franquista para aprobar la reforma», en El País, 16/11/1976, p. 12.

58 Arriba, 3/11/1976, p. 11.

59 ABC, 26/10/1978, p. 10.

60 ABC, 28/10/1976, p. 15.

61 La Vanguardia, 28/10/1976, p. 13.

62 La Actualidad Española, 1295, 25-31 de octubre de 1976, pp. 19-22 (reportaje firmado por Ramón Pi).

63 ABC, 21/10/1976, p. 7.

64 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29, 16-18 de noviembre de 1976, pp. 1-207: p. 82.

65 Primo de Rivera (2002: 177).

66 Hay una extensa literatura sobre los fenómenos de cascada en movilizaciones populares. Algunas referencias clásicas son Schelling (1978: cap. 3), Lohmann (1994), Marwell y Oliver (1993) y Kuran (1995). Lohmann (2000) ofrece una revisión de los trabajos principales en este campo.

67 Ermakoff (2008).

68 Fernández de la Mora (1995: 270).

69 Carr y Fusi (1979: 221).

70 Eduardo Navarro se refiere a una conversación con Ignacio García López, ministro secretario general del Movimiento, mantenida a mediados de julio de 1976, en la que este le dijo que según Suárez no «era políticamente aconsejable» hacer la reforma mediante una modificación artículo por artículo de las Leyes Fundamentales, añadiendo que el planteamiento iba a ser distinto, de modo que «esta vez el Consejo Nacional tendrá que comportarse de un modo distinto porque será distinto el proyecto de reforma que deba informar». En Archivo Jorge Trías Sagnier: Eduardo Navarro, Mis testimonios de Adolfo Suárez, manuscrito, p. 64.

71 Sobre este asunto, véase Santamaría (1981: 399-400).

72 Silva (1993: 352).

73 Fernández de la Mora (1995: 270).

74 ABC, 28/10/1976, p. 15.

75 Es especialmente elocuente este párrafo del final de su discurso: «Cuando, por razones diversas, se siente uno fuera de cualquier subjetivación personal de la política, se contempla la situación en que vivimos con objetividad y comprensión y con confianza de que si algo ha cambiado en España, seamos nosotros, los españoles todos, en un esfuerzo de superación y entendimiento, quienes nos afanemos desde nuestras lealtades y convicciones a configurar ese futuro común, sin pretender mantener el ayer, pero aprovechando el inmenso caudal de su legado, y sin ofrecer, como fórmula para el mañana, cualquiera de las de anteayer». Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29, 16-18 de noviembre de 1976, p. 59.

76 ABC, 8/10/1976, p. 80.

77 ABC, 22/10/1976, p. 4.

78 Informaciones, 27/10/1976; también ABC, 28/10/1976, p. 15.

79 De acuerdo con el trabajo clásico de Aldrich (1995) sobre los partidos, estos surgen para resolver dos tipos de problema: el de acción colectiva y el de elección social. El caso español sugiere que pueden surgir también para resolver problemas de coordinación que Aldrich no examina.

80 ABC, 27/10/1976, p. 9; El País, 27/10/1976, p. 11.

81 Los datos proceden de Conte Barrera (1976: 84-92).

82 Véase el comunicado de UDPE en el que toma partido ante la LRP reproducido en El País, 19/9/1976.

83 El País, 27/10/1976, p. 11.

84 El País, 2/10/1976, p. 10.

85 Fraga (1987: 61).

86 Hernández (2009: 97-8) reproduce unas declaraciones de Suárez en un programa de televisión de 1997 en las que confunde la naturaleza de la votación: «Hasta el último momento, pese a haber hablado con muchísimos de ellos, te llegaban rumores de que votarían en contra, que habían cambiado de opinión… Al fin y al cabo se trataba de una votación secreta». La declaración es interesante, a pesar de todo, por lo que revela sobre la incertidumbre con la que se vivía el proceso.

87 El escrito tiene fecha de 4 de marzo de 1976. Véase ACD, legajo 3.691, carpeta 1.

CAPÍTULO 5

CONSENSO, NEGOCIACIONES Y PACTOS ANTES DE LAS ELECCIONES DE 1977

¿Qué consenso?

NO es infrecuente en los estudios sobre la transición presentar el paso de la dictadura a la democracia como un proceso en dos etapas. En la primera, Suárez habría negociado con los sectores más intransigentes del régimen, consiguiendo la aprobación de la LRP gracias a la introducción de mecanismos correctores en el sistema electoral que beneficiaban a la derecha, tanto a la de Manuel Fraga y su nuevo partido, AP, como a la del propio Suárez. En un segundo momento, vencido el obstáculo del búnker, el Gobierno habría negociado con la oposición los cambios que se precisaban para poder celebrar unas elecciones generales libres sin ruptura del orden institucional franquista. En esas negociaciones con la oposición se habría tejido el consenso entre las élites que terminaría siendo la característica específica de la transición española. Un texto que de forma paradigmática ilustra esta tesis es este de Raúl Morodo:

El consenso comienza a elaborarse, desde la práctica política, cuando se producen dos procesos paralelos: el proceso unitario de la oposición y el proceso reformista desde el poder, en la versión del Gobierno Suárez, con Don Juan Carlos como Rey1.

Sin embargo, como han mostrado los historiadores más cuidadosos, el consenso es un resultado tardío que sólo se observa después de celebradas las primeras elecciones en junio de 19772. Fue el equilibrio de fuerzas en las urnas entre la derecha y la izquierda lo que propició la consecución de acuerdos amplios en torno a la Ley de amnistía, las reformas económicas (Pactos de la Moncloa) y el propio texto constitucional. Aprobada la Constitución a finales de 1978, el consenso se quebró en general, si bien todavía sobrevivió algún tiempo en las negociaciones de la cuestión territorial con los representantes del País Vasco y Cataluña; dichas negociaciones, al fin y al cabo, eran una continuación del debate constituyente. El consenso, por tanto, pertenece a un periodo de tiempo más bien estrecho, que se extiende entre junio de 1977 y marzo de 1979, mes en el que tuvieron lugar las segundas elecciones democráticas.

Antes de junio de 1977, la oposición tuvo un papel secundario y subordinado con respecto a la reforma política3. Como se vio en el capítulo 1, las movilizaciones, tanto en la fábrica como en la calle, se redujeron considerablemente en la primavera de 1976. La presión a favor de la democracia no fue inútil, pero no tuvo el empuje suficiente para forzar una negociación con el Gobierno sobre los términos en los que debían realizarse las elecciones. De hecho, no se quebró en ningún momento el orden institucional franquista, hasta el punto de que, según señalé en el capítulo 3, el primer Gobierno elegido en las urnas no era todavía responsable ante el Parlamento, sino tan sólo ante el Rey.

Hay, pues, cierta controversia sobre lo que verdaderamente sucedió entre la aprobación de la LRP y las elecciones con respecto a las relaciones entre Gobierno y oposición. ¿Hubo consenso, aunque fuera de forma embrionaria? ¿Cabe hablar de negociaciones y pactos? ¿Cuánto influyó realmente la oposición en los desarrollos que tuvieron lugar entre diciembre de 1976 y junio de 1977? A mi juicio, las causas del desacuerdo sobre estas cuestiones son dos. Por un lado, el uso de un concepto un tanto escurridizo como es el de «consenso». Por otro, un interés convergente por parte de los moderados del régimen y de la oposición en exagerar la importancia de los acuerdos a los que llegaron a lo largo de los seis primeros meses de 1977.

El término «consenso» puede entenderse al menos de dos maneras. Según la primera, se dice que hay consenso cuando los valores, creencias y actitudes de un conjunto de personas no son muy dispares. Así, por ejemplo, se afirma que en España ha habido un elevado consenso político en torno a la integración europea, pues tanto los partidos como la opinión pública han defendido en general posturas europeístas. Cuando se usa el término de este modo, el consenso es sobre todo una cuestión de homogeneidad en la distribución de preferencias y creencias en la sociedad.

Según la segunda posibilidad, también se habla del «consenso» para referirse a una determinada manera de hacer política, de tomar decisiones, basada en evitar la regla de mayoría simple en beneficio de acuerdos comprensivos e incluyentes entre las partes. Significa tomar decisiones que recojan, en alguna medida, las demandas de los grupos con cuyo apoyo se quiere contar. Esto supone que todos los grupos se sientan cómodos en el acuerdo alcanzado. De ahí que se diga que el consenso se produce cuando las partes se «acomodan» las unas a las otras, cuando la política se construye a partir de la acomodación entre los diversos intereses. Para conseguir la integración de intereses en principio contrapuestos, es necesario que todas las partes renuncien a su programa máximo en orden a garantizar un acuerdo amplio. Arend Lijphart, el autor que ha desarrollado con mayor profundidad una teoría sobre la política del consenso, las instituciones que la favorecen y las consecuencias que tiene en el sistema político, considera que frente al modelo clásico de democracia, basado en la regla de mayoría, hay un modelo alternativo, que él llama consensual o consociacional4.

En cierto modo, la teoría consociacional establece una relación inversa entre los dos sentidos del consenso. Cuando hay gran consenso social (homogeneidad), el uso de la regla de mayoría no plantea problemas políticos graves. En cambio, si hay poco consenso social, el modelo mayoritario puede producir conflictos profundos, ahondando las divisiones entre los diversos grupos sociales. De ahí que en sociedades con fuertes divisiones internas (de lengua, de religión, de clase) sea preciso, para mantener la estabilidad institucional, que los grupos lleguen a acuerdos incluyentes en los que todas las partes sientan que sus intereses quedan parcialmente satisfechos.

Si la tesis sobre el consenso en la transición se interpreta estrictamente en el segundo sentido, el relativo a la toma de decisiones mediante grandes acuerdos incluyentes, la conclusión a la que se llega, según trataré de mostrar en este capítulo, es que no hubo consenso antes de las elecciones de 1977. En el uso vago e impreciso del término se confunden encuentros informales (la mayoría secretos), tomas de contacto, intercambios de pareceres y alguna reunión de cara a la galería como manifestaciones de consenso político.

Hay otra razón, aparte de un uso impropio de la palabra, por la que con frecuencia se afirma que el consenso se remonta a la primera fase de la transición. En mi opinión, tanto el Gobierno de Suárez como las fuerzas de la oposición tenían incentivos para exagerar la relevancia de los encuentros y acercamientos que se produjeron. A ambas partes les convenía, con independencia de que respondiera a la realidad, presentar las elecciones como fruto de un acuerdo. Al Gobierno le interesaba porque así mostraba un talante aperturista, dialogante y democrático. A la oposición, más todavía, porque le daba pie a adoptar un papel protagonista que en el fondo no había conseguido tener. Debido a estos incentivos, hay que tener mucha precaución a la hora de dar por buenas las historias y reflexiones sobre la transición realizadas por quienes la vivieron de cerca y estuvieron en posiciones moderadas.

Suárez, en una larga entrevista realizada por el director de Europa Press y que reprodujo el diario ABC tres días antes de las elecciones del 15 de junio de 1977, dijo:

Si estamos donde estamos, partiendo como hemos partido de una situación fuertemente enfrentada entre los dos términos que usted utilizó antes (reforma y ruptura) y, a su vez, la oposición a ambos del inmovilismo, no fue por una imposición, sino porque hubo unos acuerdos básicos, un diálogo abierto y, en definitiva, la conjunción de unos criterios que pudieron ser fácilmente aceptados por todos. Usted me habla de la famosa «Comisión de los Diez» [formada por representantes de la oposición]. Pues bien: todas sus posiciones han sido tenidas en cuenta, y debidamente ponderadas, al estructurar los distintos momentos del proceso político5.

Suárez utilizaba así los supuestos acuerdos y la conjunción de criterios para presentarse ante la opinión pública como un hombre de Estado dialogante que sabía integrar y acomodar a la oposición. Con estas palabras, contribuía a forjar la ficción de que la llegada de la democracia fue consecuencia de un gran pacto, de unos acuerdos básicos, entre régimen y oposición. En la entrevista que le realizó Richard Gunther en junio de 1983, describe la transición en función de tres características: i) partir de la legalidad vigente, ii) utilizar los poderes recibidos por el Rey para transferirlos al pueblo y iii) buscar el mayor consenso posible entre las fuerzas políticas6. Jordi Pujol escribió en sus memorias algo similar: a la hora de hacer balance de las negociaciones con el Gobierno en los primeros meses de 1977 dice que «las negociaciones y los pactos, con las renuncias que siempre y en cualquier lugar comportan todos los pactos, hicieron posible la transición»7.

Conviene tomar distancia ante este tipo de testimonios. Al menos, el juicio sobre los mismos debe aplazarse hasta que examinemos directamente los hechos, pues solo entonces será posible contrastar los discursos sobre la transición con la transición misma.

Una primera forma de determinar el alcance real del consenso durante la transición consiste en medir la frecuencia de su uso en la prensa de la época. Si la transición se hubiera desarrollado desde el primer momento de forma consensuada, debería reflejarse así en la prensa: el uso del término «consenso» tendría que ser elevado y más o menos constante a lo largo de todo el periodo. Por el contrario, si el consenso llegó realmente tras las elecciones de 1977, lo que deberíamos observar es que a partir de junio de ese año se incrementa el uso de la palabra; y que, además, cae después de las segundas elecciones democráticas en marzo de 1979, cuando el propio Adolfo Suárez dio por concluida la etapa del consenso. Estas fueron sus palabras en el discurso de investidura de 1979: «el consenso ha terminado (…). Fue una solución excepcional para un momento igualmente excepcional de nuestra evolución política»8.

Puesto que el término «consenso» es bastante específico en castellano y se utiliza con una intención clara y determinada en el lenguaje político, parece razonable entender su frecuencia de uso como un indicador de la visibilidad o protagonismo del consenso en la política nacional. Antes de la transición, su uso estaba reservado más bien al mundo jurídico y académico9 (no era raro escribir «consensus»10). El Rey incluyó el término en su discurso de coronación, probablemente por influencia de Torcuato Fernández-Miranda11. Durante la transición, la palabra se popularizó: la cuestión estriba en averiguar en qué momento ocurrió. Para resolver la duda, he calculado la frecuencia mensual de uso de la palabra en los periódicos ABC y El País entre noviembre de 1975 y diciembre de 1982. En el caso de El País, la contabilidad comienza algo más tarde, puesto que el periódico no salió a la calle hasta mayo de 1976. El gráfico 5.1 contiene las series temporales de ambos periódicos. Como puede apreciarse, son muy similares a pesar de su distinta orientación ideológica, lo que nos da cierta seguridad a la hora de interpretar los resultados. La correlación entre las dos series es muy elevada, 0,86.

Cabe distinguir tres periodos en el uso del término. El primero va de noviembre de 1975 hasta agosto de 1977 aproximadamente: es un periodo de estabilidad, con una media en torno a las 20 menciones mensuales (menos de una vez al día). La desaparición física del dictador no parece que diera paso a una tendencia creciente en el uso de la palabra. Durante casi dos años, apenas se habló de consenso.

El periodo del «consenso» en la prensa va del verano de 1977 a la primavera de 1979. El máximo se alcanza en junio de 1978, coincidiendo con la llegada al pleno del Congreso del borrador constitucional, sin duda el ejemplo de consenso por antonomasia en el contexto de la transición. En ese mes, se superan las cien apariciones del término. A partir de entonces se inicia un periodo descendente hasta llegar a un punto estable, en torno a las 30-40 apariciones mensuales, que se puede localizar en abril de 1979, un mes después de las segundas elecciones democráticas, y que se extiende sin grandes cambios hasta el final del periodo.

Por supuesto, estimar a partir del mero conteo del término la dinámica de la transición sería una temeridad. No obstante, los datos apuntan claramente que el consenso tuvo una presencia mínima en el debate político antes de las elecciones de 1977, en la línea de lo que muchos historiadores han argumentado. A continuación voy a intentar demostrar que incluso después de la LRP, la oposición desempeñó un papel marginal hasta las elecciones y que el proceso estuvo dirigido y controlado en todo momento por el régimen. No hubo acuerdo político alguno entre régimen y oposición, ni siquiera a propósito del sistema electoral. Sí se dio, con todo, una aproximación parcial entre régimen y oposición, pues el régimen entendió que la reforma era necesaria y la oposición que la ruptura no era factible, pero resulta algo forzado presentar esta convergencia de los actores como un pacto o como fruto de una negociación.

Gráfico 5.1. Frecuencia del uso del término «consenso» a lo largo de la transición

Los actores políticos no se sentaron juntos a hablar hasta después de la aprobación de la Ley para la reforma política en noviembre de 1976 y, cuando lo hicieron, fue por un periodo muy breve de tiempo (enero-marzo de 1977), sin alcanzar acuerdos dignos de mención, entre otras cosas porque el proceso ya estaba encarrilado. No es posible hallar en los encuentros entre Suárez y los grupos opositores el típico toma y daca que es consustancial a toda negociación. Suárez, de hecho, insistió en que una oposición que no había pasado por las urnas no estaba legitimada para negociar nada. La oposición, por su parte, se quejó amargamente en más de una ocasión de que las reuniones con el Gobierno fueran un mero paripé.

Que no hubiera pacto no quiere decir, sin embargo, que no se produjera un entendimiento, e incluso una cierta complicidad, entre moderados de la oposición y reformistas del régimen: ambos grupos, tras el referéndum de la LRP, estaban de acuerdo en que lo mejor que podía suceder en el país era la celebración de unas elecciones generales que dieran paso a la elaboración del texto constitucional. Sin lugar a dudas, ese entendimiento, que se vio favorecido por la disposición del Gobierno de Suárez a mantener encuentros bilaterales y canales de información con los líderes opositores, resultó luego funcional en el periodo constituyente, cuando ante el equilibrio de fuerzas, derecha e izquierda consensuaron los principales cambios democráticos del país.

Contactos antes de la LRP

COMO se vio en el capítulo 2, Arias Navarro se había negado en rotundo durante su mandato a establecer contacto alguno con líderes de la oposición. Ni siquiera quiso entrevistarse con los representantes de la democracia cristiana. En los planes iniciales de la reforma no entraba la integración de la oposición, que seguía estando formada por «los enemigos de España». El Gobierno contaba con hacer la reforma al margen de las fuerzas opositoras.

No obstante, algunos miembros del Gobierno, como José María de Areilza o Manuel Fraga, mantuvieron por su cuenta algunos encuentros con dirigentes de la oposición12. Es bien sabido, por ejemplo, que Fraga se reunió con Felipe González y otros dirigentes socialistas en casa de Miguel Boyer el 31 de abril de 1976. Aunque las versiones que han dado protagonistas y testigos son radicalmente divergentes13, parece que Fraga planteó la reunión con intención de informar sobre los planes de la reforma y no para intercambiar ideas ni buscar puntos de acuerdo.

Sería absurdo rastrear en fechas tan tempranas muestras embrionarias de consenso entre régimen y oposición. En realidad, los contactos entre miembros del Gobierno y de Coordinación Democrática no comenzaron a producirse hasta la llegada de Suárez a la presidencia del Gobierno. Suárez, efectivamente, tuvo desde el primer momento en que fue nombrado presidente una actitud más conciliadora e integradora, iniciando una intensa ronda de contactos, algunos públicos, la mayoría secretos o «discretos», si bien casi todos acabaron filtrándose a la prensa. En la tabla 5.1 puede encontrarse una relación de dichos contactos14. También varios de sus ministros (Alfonso Osorio, Rodolfo Martín Villa, Enrique de la Mata) mantuvieron encuentros con personalidades de la oposición política y sindical15.

Mediante las entrevistas personales, muy concentradas en el verano de 1976, tanto el Gobierno como la oposición fueron conociéndose mejor y ajustando sus expectativas sobre los límites que cada parte estaba dispuesta a traspasar y aquellos otros que eran infranqueables. Suárez, a través de estos encuentros, consiguió además ganarse la credibilidad que le había sido negada cuando se hizo público su nombramiento. Se ha contado en innumerables ocasiones que el presidente tenía una gran capacidad de seducción en el trato directo. Tanto Felipe González como Tierno Galván hicieron declaraciones muy favorables sobre Suárez tras tener la oportunidad de conversar con él16. Por último, debe recordarse que el Gobierno tenía una voluntad decidida de provocar disensiones y desunión en el bloque opositor. En concreto, Suárez, al igual que Fraga había hecho anteriormente, quería potenciar al PSOE y a UGT en detrimento del PCE y de CCOO. Para ello, era necesario establecer una relación fluida con los socialistas. Después de las elecciones de 1977, cuando se vio que el principal rival de los reformistas era el PSOE y no el PCE, Suárez invirtió la estrategia, intentando ganarse al PCE y radicalizar al partido socialista.

Como es lógico, la oposición no quería conformarse con encuentros personales. A propósito del discurso de Suárez del 10 de septiembre, en el que anunció el proyecto de reforma política, Tierno Galván se expresaba en estos términos: «el presidente parece haber dado a entender que ha hablado con grupos de la oposición. Quiero señalar que, por lo que yo sé, sólo ha hablado con personalidades, lo que, evidentemente, no es lo mismo»17. En general, la oposición entendía que las entrevistas personales eran solamente el preámbulo de unas verdaderas negociaciones en las que se pactarían los principales puntos de la tabla de reivindicaciones que el movimiento opositor venía demandando (amnistía, referéndum sobre la forma de Estado, libertades plenas, reconocimiento especial de Cataluña, Galicia y País Vasco, etc.). Eso era lo que, en última instancia, significaba la «ruptura pactada» frente a la «ruptura democrática» ensayada al comienzo de la transición. Pero para poder negociar, la oposición, en primer lugar, necesitaba encontrar unos representantes que fueran aceptables para todos los grupos que conformaban movimiento tan heterogéneo, que iba de la democracia cristiana a los partidos marxistas-leninistas, y dar a dichos representantes cierto margen y autoridad para actuar en nombre de la oposición en su conjunto.

El 26 de marzo se habían fusionado la Junta Democrática y la Plataforma de Convergencia Democrática en un organismo unitario, Coordinación Democrática («Platajunta»). Quedaban fuera las principales fuerzas nacionalistas. La fusión, por lo demás, no garantizó el acuerdo sobre la estrategia a seguir. De hecho, como a continuación expondré, se agudizaron las tensiones sobre las exigencias que era razonable plantear al Gobierno. En el capítulo 1 mostré que la unificación coincidió en el tiempo con el inicio de la desmovilización popular18. Por tanto, la Platajunta no podía presentarse como un instrumento de agitación de masas. Su principal funcionalidad consistía en ofrecerse como interlocutor del Gobierno para unos pactos que, sin embargo, no llegaron a materializarse hasta después de las elecciones, en un contexto político totalmente diferente19.

Durante la etapa de Arias, Coordinación Democrática no tuvo esperanza alguna de que pudiera llegarse a un pacto con el Gobierno. La elección de Suárez a la Presidencia supuso un cambio importante para el movimiento opositor, si bien pilló a este con el paso cambiado. El 2 de julio de 1976, recién cesado Arias, treinta y dos políticos opositores procedentes de todo el espacio ideológico comprendido entre los liberales y los comunistas habían hecho público un escrito, bajo la iniciativa del constitucionalista Carlos Ollero, conocido como «Manifiesto de los 32», en el que se rechazaba la reforma política de Arias por ser una especie de «carta otorgada» en la que la oposición no había tenido participación alguna. El escrito se había elaborado a finales de junio, cuando todavía muchos pensaban que Arias continuaría al frente del Gobierno. Asimismo, el documento establecía unas condiciones mínimas para que la oposición aceptara negociar la reforma. Entre esas condiciones se encontraba la «formación de un Gobierno ampliamente representativo de la comunidad nacional, que inicie y culmine, sin dilaciones innecesarias, el tránsito pacífico hacia una verdadera democracia»20, reivindicación que, como ya he mencionado anteriormente en este libro, no constaba en los documentos elaborados por la Platajunta. Más allá de estas aspiraciones ideales, no obstante, el objetivo inmediato del escrito era ir ganando posiciones para una eventual negociación.

Evidentemente, el escrito llegó demasiado tarde, cuando Arias ya estaba derrotado políticamente. La elección de Suárez supuso un desafío importante para el movimiento opositor. El Gobierno, con un programa de acción más reformista, puso a prueba la unidad del movimiento. Las tensiones en la oposición no se hicieron esperar demasiado. El 22 de julio Coordinación Democrática hizo público un documento muy duro que impugnaba el Gobierno Suárez y que dejaba por tanto sin espacio al grupo de los 32 para negociar21. El documento era una respuesta a la declaración programática del Gobierno del 16 de julio. Según la Platajunta, la crisis de Arias era la prueba de que la democracia no podía germinar en el franquismo, por lo que la única alternativa era la ruptura, una ruptura no violenta, sino negociada. A pesar de que los autores del documento reconocían un tono nuevo en el lenguaje que empleaba el Gobierno, que atribuían a la presión de las movilizaciones populares, terminaban concluyendo, no obstante, que el nuevo Ejecutivo, «por su origen y composición», no estaba preparado para avanzar hacia la democracia. A los democristianos de Joaquín Ruiz-Giménez (Izquierda Democrática) les molestó especialmente que se calificara al Gobierno de «reaccionario» y prepararon una nota de prensa desmarcándose del documento en cuestión.

El grupo de los 32, la gran mayoría de cuyos miembros formaban parte por lo demás de Coordinación Democrática, trató de rebajar la tensión con un nuevo documento que se dio a conocer el 26 de julio, tan sólo cuatro días después de la andanada contra el Gobierno. En esta ocasión el número de firmantes se amplió, llegando hasta 4622. Figuraban independientes, democristianos, liberales, socialdemócratas, socialistas y algún comunista (Manuel Azcárate y Ramón Tamames). El documento era mucho más comedido que el de Coordinación Democrática. Se valoraba positivamente que el Gobierno utilizara un lenguaje democrático para describir sus planes y se exhortaba al Gobierno a dialogar y negociar con los grupos opositores sobre la base de que «el proceso de cambio a la democracia no puede dirigirlo unilateralmente el Gobierno». Las condiciones que exigían los 46 para la negociación no eran maximalistas: i) garantía de los derechos y libertades democráticas; ii) reconocimiento de igualdad de oportunidades a todas las fuerzas políticas, incluyendo el acceso a la televisión pública; iii) libertad sindical; iv) reconocimiento de los pueblos que integran el Estado español; y v) participación de todas las fuerzas políticas en el proceso electoral. Se abandonaba en esta ocasión la reclamación de un Gobierno provisional.

Durante el mes de agosto la oposición comenzó a entender que no había perspectiva alguna de que el Gobierno se sentara a negociar: el día 19 El País publicó una noticia con un titular elocuente, «Frenado el diálogo Gobierno-oposición». Dos semanas antes, el 4 de agosto, se había celebrado una cena en casa de Joaquín Garrigues Walker con más de treinta representantes de la oposición más moderada, sin presencia de dirigentes del PCE ni del PSOE, en la que se reconoció que las conversaciones que estaba manteniendo Suárez con algunos de ellos no eran la antesala de una negociación posterior, concluyendo que era necesario organizarse mejor, limar diferencias y hablar con una voz única23.

Cuando Garrigues Walker comentó con Alfonso Osorio lo tratado en aquella cena, este no se anduvo con rodeos: «Le indiqué a Joaquín Garrigues que había que evitar posiciones de empecinamiento en temas como el de la ruptura, aunque fuese la ruptura pactada, porque no había otra salida para el entendimiento con el Gobierno que la línea reformista»24. El Gobierno, efectivamente, no estaba pensando entonces en negociar ruptura alguna. Sus energías se concentraban más bien en conseguir la aprobación de la reforma por parte de los procuradores en Cortes. En este esquema, el papel que se reservaba a los miembros de la oposición era el de participar en las elecciones generales que el Gobierno convocaría una vez que la Ley para la reforma pasara el trámite legislativo. Suárez se sentía lo suficientemente fuerte como para evitar cualquier intento de negociación o pacto, circunscribiendo los contactos con la oposición a encuentros individuales. Terminados estos, al menos de forma provisional, el 4 de septiembre, con una entrevista con Tierno Galván, Suárez se reunió el 8 de septiembre con los mandos del Ejército y a partir de ese momento se sumergió en la tramitación de la LRP.

No sirvió de mucho que la oposición celebrara una cumbre unitaria en Madrid el 4 de septiembre, en la que participó Coordinación Democrática junto con la Asamblea de Catalunya (pero no el Consell de Forces Politiques de Catalunya, por el veto de Tarradellas), la Taula de Forces Politiques i Sindicals del País Valencià, la Taboa Democratica de Galicia, la Asamblea Democrática de Mallorca, Menorca e Ibiza, la Coordinadora de Fuerzas Democráticas de Canarias, más varios partidos vascos que no habían conseguido organizarse en una plataforma unitaria25. De aquella cumbre salió un texto en el que, entre otras cosas, se hacía constar que «la reunión de las instancias unitarias expresa su voluntad negociadora con los poderes fácticos del Estado y, entre ellos, con el Gobierno»26. Asimismo, se acordó crear una comisión de enlace encargada de mediar entre Coordinación Democrática y el resto de fuerzas y de elaborar un programa político de mínimos orientado a «la articulación unitaria a nivel del Estado de las instancias unitarias de la oposición democrática».

Poco después, el Gobierno comunicó al país su proyecto de reforma, en el que el movimiento opositor no tenía papel alguno que desempeñar. Según se vio en el capítulo 3, la oposición reaccionó airadamente, considerando que la LRP era una imposición del Ejecutivo, un proyecto unilateral que no había sido negociado ni pactado, razón por la cual terminaría negándose a participar en el referéndum de diciembre.

Uno de los efectos del anuncio del plan de reforma por parte de Suárez fue el de ahondar las divisiones del bloque opositor. Tanto los democristianos de Izquierda Democrática como el Partido Socialista Popular de Enrique Tierno Galván y Raúl Morodo recibieron con interés y esperanza el plan, aunque no dejaron de criticar su unilateralismo. En cambio, el PCE y el PSOE lo rechazaron de plano, sin cerrar su disposición a retomar el proyecto desde la base de una negociación entre todas las partes. Estas diferencias retrasaron el comunicado de la Platajunta sobre la LRP hasta el 18 de septiembre, siete días después del anuncio del Gobierno. El primer párrafo del comunicado admitía que no había habido negociación de ningún tipo:

Las exigencias de la oposición de negociar el proceso de transformación democrática del Estado no han sido atendidas por el poder. Se ha intentado crear una imagen ficticia al hablar de contactos con determinadas fuerzas políticas y sindicales de la oposición, como si de estos contactos unilaterales y meramente informativos se hubiera derivado algún tipo de compromiso27.

A pesar del mazazo que supuso la reforma unilateral del Gobierno, la oposición perseveró en sus afanes unitarios. Así, la comisión de enlace se reunió en Valencia el 25 de septiembre, lográndose un inicio de acuerdo sobre la constitución de una Plataforma de Organismos Democráticos (POD) que cubriera la práctica totalidad de fuerzas opositoras. No obstante, debido a nuevos conflictos internos, hubo que esperar hasta el 24 de octubre para que se constituyera finalmente esa Plataforma, cuyo programa político seguía basándose en la formación de un Gobierno de amplio consenso que abriera el proceso constituyente, amnistía total, legalización de todos los partidos, reconocimiento de las libertades y derechos fundamentales, restablecimiento de los estatutos de autonomía de las tres nacionalidades (Cataluña, País Vasco y Galicia) y posibilidad de que otras regiones reclamaran también su propio estatuto28.

Para entonces, el proceso de reforma política estaba encauzado y se dilucidaba enteramente en el juego entre el Gobierno y las Cortes. La oposición se limitaba a contemplar desde la distancia el desarrollo de dicho juego. De hecho, unas semanas antes de la constitución de la POD, había circulado, como continuación de los textos de los 32 y los 46, el llamado «documento Ollero», redactado por el catedrático constitucionalista y suscrito por las principales fuerzas políticas; sin embargo, no llegó a ser oficialmente proclamado por diferencias insalvables en torno a la firma de Santiago Carrillo29. Significativamente, en este documento se reconocía abiertamente, en la misma línea que el escrito de Coordinación Democrática, que:

no se ha producido negociación alguna con el conjunto de las fuerzas democráticas del país. No ha pasado el Gobierno de celebrar corteses entrevistas con sólo algunas personalidades de la oposición democrática; intercambio de monólogos que sólo podían cobrar valor político como anticipación de una verdadera acción negociadora que no se ha producido. Sin embargo, con quien al parecer, efectivamente, se está negociando -no sabemos con qué renuncias y transacciones- es con los grupos políticos del régimen30.

Para justificar su negativa a negociar con la oposición, Suárez recurrió de forma sistemática a un argumento no demasiado convincente. A su juicio, no se podía negociar nada con unos dirigentes políticos cuyo apoyo popular era incierto. Antes de negociar, había que realizar unas elecciones que mostraran qué respaldo electoral tenía cada uno. La primera referencia a este argumento se encuentra en el discurso de Suárez en las Cortes en defensa de la Ley de asociaciones, cuando todavía era ministro secretario general del Movimiento. Vale la pena reproducir sus palabras:

Miembros del Gobierno hicieron recientemente pública proclamación de la necesidad del pacto político. Sigue así el Gobierno del Presidente Arias el camino marcado por el Monarca cuando expresó su voluntad de querer ser el Rey de todos los españoles. No nos asalta ninguna duda ante la posibilidad de llegar a ese acuerdo. Pero nos encontramos con algunos problemas, ¿quiénes han de pactar? ¿Con quién ha de pactar el Gobierno? ¿Acaso están en condiciones de llegar a un acuerdo de base las trescientas siglas que menudean en los periódicos y de los que apenas se sabe algo más que los nombres de sus promotores? (…) Tenemos que reconocer que sólo después de las elecciones existirán interlocutores válidos y sujetos legitimados31.

Primero reconoce que idealmente debería alcanzarse algún tipo de acuerdo integrador, pero en seguida descarta tal posibilidad por la falta de representatividad democrática de la oposición. Mientras los partidos no se midan en las elecciones, no hay motivo para negociar nada. Y añade en otros lugares del discurso que el pacto es innecesario toda vez que la reforma del Gobierno Arias tiene vocación de ser una síntesis de todas las posiciones políticas relevantes que hay en el país.

Unos días antes, el 3 de junio, Alfonso Osorio, en el debate posterior a una conferencia suya en el Club Siglo XXI, había empleado el mismo argumento acerca de la incógnita de la oposición: «El Gobierno está dispuesto a hablar con los hombres de la oposición; pero no sabremos cómo es hasta que sepamos cuántos votos tiene»32.

Suárez fue más allá en su intervención televisada del 10 de septiembre sobre la LRP, oponiéndose ahora explícitamente a cualquier fórmula negociada con la oposición sobre la base de que «la libre voluntad de los españoles correría el grave riesgo de ser sustituida por acuerdos a nivel de presuntas representaciones que sólo pueden ser verificadas a través de las urnas»33. Incluso en el preámbulo de la LRP, texto que al final no se incorporó al redactado final de la Ley como resultado de las críticas que cosechó en el Consejo Nacional, figuraba una referencia a esta cuestión: «en las actuales circunstancias no se pueden reconocer o suponer como propias del pueblo aquellas actitudes que no hayan sido verificadas y contrastadas en las urnas»34.

Naturalmente, la objeción que cabía plantear a este argumento, y que aparece recogida, por ejemplo, en el documento Ollero, es que la falta de representatividad también podía predicarse del Gobierno, que no tenía legitimidad alguna para hablar en nombre del pueblo mientras no se sometiera a las urnas: de ahí la insistente demanda opositora de que se formara un Gobierno de amplio espectro que pusiera en marcha el proceso constituyente.

Por debajo del endeble entramado argumental utilizado por el Gobierno, se encontraba la afirmación de su superioridad sobre la oposición en términos de poder. El Gobierno contaba con todo el aparato del Estado a su servicio, controlaba los medios públicos de información y gozaba del apoyo del Rey y del Ejército. Frente al Gobierno, se veía a una oposición con dificultades enormes para establecer una postura coherente y verdaderamente unitaria y cuyo apoyo popular, tal como revelaba el ciclo de movilizaciones populares en la calle y en la fábrica, era grande pero desde luego no hegemónico. En esas condiciones, el Gobierno se sentía presionado a avanzar en la reforma, aunque no tanto como para tener que consensuarla con la oposición.

¿Hubo negociación tras la aprobación de la LRP?

LA aprobación de la LRP debilitó considerablemente a la oposición. Los partidos de izquierdas habían rechazado la reforma del Gobierno por unilateral. Según se vio en los capítulos 1 y 3, estos partidos convocaron una huelga general pocos días antes de la votación en Cortes y, ante el referéndum, optaron por boicotearlo o deslegitimarlo pidiendo a la ciudadanía la abstención. El hecho de que el referéndum fuera un éxito rotundo para el Gobierno reforzó considerablemente a Suárez. Desde una posición de fuerza, este aceptó escenificar algo parecido a una negociación. Pero, como a continuación expongo, no debería confundirse ese simulacro con pacto o consenso alguno. Según señalé al comienzo de este capítulo, la confusión es posible y resulta casi inevitable porque las dos partes, tanto el Gobierno como la oposición, tenían incentivos para exagerar la significación de sus encuentros. Cierto escepticismo es imprescindible, pues, ante los relatos e interpretaciones de la transición que defienden que Suárez procedió a negociar con el movimiento opositor tras haber negociado con el Movimiento con mayúscula.

El Gobierno partía de un gran éxito, la LRP, y podía permitirse el lujo de mostrar cierta magnanimidad con los dirigentes de partidos opositores. Una vez quedó claro que el Gobierno tenía pleno control del proceso, a Suárez no le perjudicaba hacer algunas concesiones a la oposición. De esta manera se construía un talante moderado e integrador y, además, podía utilizar dichas negociaciones para seguir dividiendo a sus rivales. Por su parte, la oposición necesitaba, casi a cualquier precio, llegar a las elecciones presentando algún logro palpable de su contribución a la democracia que fuera más allá de las «presiones desde abajo». La democratización no podía quedar exclusivamente en manos del Gobierno. Por mucho que los opositores insistieran una y otra vez en que el Gobierno no habría llegado tan lejos de no haber sido por las movilizaciones populares, lo cierto es que no es lo mismo la influencia a distancia que la participación directa en los preparativos de las elecciones, incluyendo entre estos, de forma muy destacada, la ley electoral. De ahí la insistencia de muchos de ellos en que la celebración de las primeras elecciones fue consecuencia de pactos y acuerdos.

Veamos, en primer lugar, qué es lo que hizo realmente el Gobierno. Hay un conjunto de medidas, que a continuación examinaré de forma breve, que pueden entenderse como concesiones, gestos de buena voluntad o intentos de apaciguar a la oposición. La cuestión estriba en determinar si esas medidas fueron fruto o no de una negociación con el movimiento opositor.

Ante la insistencia de los partidos de izquierda, el Gobierno aprobó un decreto-ley en el Consejo de Ministros del 8 de febrero en virtud del cual se modificaban aquellos aspectos de la Ley de asociaciones políticas (de la que Suárez había sido ponente en las Cortes en junio del año anterior) que daban discrecionalidad al Gobierno para rechazar la inscripción de los partidos. Según se expuso en el capítulo 2, en la Ley de 1976 las asociaciones tenían que pasar por el Registro de Asociaciones Políticas (la llamada «ventanilla») del Ministerio de Gobernación y el Gobierno tenía un plazo de dos meses para resolver la inscripción. Desde el primer momento, los dirigentes del PSOE se negaron en rotundo a seguir este procedimiento, alegando que no estaban dispuestos a que su legalización dependiera de la voluntad del Gobierno. Suárez, que ante todo quería asegurar la presencia de los socialistas en las elecciones, aceptó la petición del PSOE y de la comisión negociadora, petición más formal que otra cosa, de manera que, según el nuevo decreto-ley, las asociaciones quedaban inscritas a los diez días de su paso por el Registro salvo que el Gobierno viera algún motivo de impugnación, en cuyo caso remitía la cuestión al Tribunal Supremo para que este decidiera.

El Gobierno también se hizo eco de las demandas de la oposición sobre la amnistía. En este caso, la presión de los partidos venía respaldada por intensas movilizaciones populares, especialmente en el País Vasco (véase el capítulo 1). Un Real Decreto-Ley del 14 de marzo de 1977 superó alguna de las medidas restrictivas que se contenían en la Ley de amnistía de 1976, lo que permitió que 125 presos políticos fueran liberados35. La amnistía, sin embargo, no afectaba a muchos presos de ETA (entre ellos, los condenados en el proceso de Burgos) y los nacionalistas vascos insistían en que no podían celebrarse elecciones generales si quedaba un solo preso «político» en la cárcel. Siendo imposible la aplicación de la amnistía en estos casos de terrorismo, se llegó a un curioso arreglo por el cual el Gobierno decretaba un indulto con «extrañamiento» que obligaba a los presos liberados a abandonar el país36. Así se hizo en el Consejo de Ministros del 20 de mayo, con la esperanza de inducir la participación de todos los nacionalistas vascos en los comicios37.

Tanto la reforma de la Ley de asociaciones como la amnistía formaban parte de un catálogo más amplio de iniciativas legislativas orientadas a crear unas condiciones democráticas mínimas que hicieran posible la celebración de las elecciones. En ese catálogo de medidas legales unilaterales hay que mencionar la supresión del Tribunal de Orden Público el 30 de diciembre de 1976, creado en 1963 para juzgar delitos políticos; la supresión del Movimiento Nacional en la fecha simbólica del 1 de abril de 1977, siendo su personal asimilado a la administración del Estado y sus cargos políticos declarados extintos; la aprobación por las Cortes el 30 de marzo de una Ley sindical que permitía la legalización de sindicatos más allá de la Organización Sindical y la anulación en el Consejo de Ministros del 2 de junio de la sindicación obligatoria.

Todos estos cambios eran necesarios si la pretensión del Gobierno era realmente la de democratizar el país. Las elecciones no podían estar sujetas a limitaciones arbitrarias, para lo cual Suárez tenía que proceder a la legalización de los partidos y al desmantelamiento del régimen franquista (eliminación del Movimiento, fin de la pertenencia obligatoria al Sindicato Vertical, etc.). Sin la presión de la oposición, puede que el Gobierno no hubiese llegado tan lejos. Ahora bien, los cambios no fueron, a mi juicio, consecuencia de una negociación o de un espíritu de consenso entre el Ejecutivo y la oposición.

La oposición, que trabajosamente había conseguido unificarse en la POD a finales de octubre de 1976, decidió formar un grupo compuesto por nueve personas, la llamada Comisión de los Nueve, que preparara la anhelada negociación con el Gobierno38. En una reunión celebrada el 10 de diciembre, los miembros de la Comisión encargaron a dos de ellos, Enrique Tierno Galván y Jordi Pujol, que pidieran una audiencia al presidente del Gobierno para negociar en nombre de sus compañeros. Suárez los recibió la víspera de Nochebuena, el jueves 23 de diciembre, y la reunión duró una hora y cuarto. En esos momentos, Carrillo estaba encarcelado y, recuérdese, los partidos continuaban en la ilegalidad, si bien se toleraba su presencia pública. El país, además, se encontraba en una situación tensa debido al secuestro del presidente del Consejo de Estado, Antonio María de Oriol y Urquijo, por el GRAPO. No obstante, según dijeron los protagonistas del encuentro, el ambiente fue bueno. A la salida del mismo, Jordi Pujol dijo que Suárez se encontraba «muy deseoso de que la nueva situación política que se avecina en España sea resultado no sólo de la iniciativa del Gobierno, sino también de la colaboración con la oposición»39. En sus memorias, Pujol atribuye estas palabras a Suárez: «Yo, señores, tengo el poder. Ustedes tienen legitimidad. De lo que se trata en estos momentos es de unir poder y legitimidad»40. El tema central de la conversación fue la ley electoral, la legalización de los partidos y las elecciones. Suárez escuchó atentamente y dio esperanzas a sus interlocutores, pero no especificó propuesta alguna ni concretó un calendario o un plan sobre el futuro desarrollo de las reuniones.

La oposición, en cualquier caso, había conseguido, por primera vez desde la muerte de Franco más de un año antes, aparecer como actor relevante en el proceso de cambio político protagonizado por el Gobierno. A su vez, el presidente mostraba su voluntad de integración y consenso. Pero si analizamos lo que sucedió a continuación, veremos que, en la práctica, hubo pocas decisiones negociadas entre régimen y oposición.

La Comisión se reunió el 4 de enero de 1977 con el propósito de llegar a un entendimiento interno sobre cómo debería comenzar la verdadera negociación tras el primer cambio de impresiones con Suárez de finales de diciembre. La principal decisión que se acordó consistió en crear varias subcomisiones que trataran temas específicos. En concreto, se formó una primera subcomisión para negociar la amnistía y legalización de los partidos políticos, integrada por Felipe González, Antón Cañellas, Joaquín Satrústegui y Julio Jáuregui. Asimismo, se creó una ponencia técnica que trabajara sobre la ley electoral. Y se pensó en otras subcomisiones encargadas del asunto de las nacionalidades y de los derechos y libertades sindicales.

El 11 de enero se produjo la segunda reunión entre el presidente del Gobierno y los miembros antes mencionados de la subcomisión de partidos y amnistía. El encuentro tuvo una duración de casi tres horas, a pesar de lo cual Suárez se limitó, de nuevo, a escuchar y prometer tener en cuenta las demandas de la oposición, centradas en esta ocasión en la amnistía y la legalización de todos los partidos políticos. Con todo, según el testimonio de uno de los participantes, Joaquín Satrústegui, no se llegó siquiera a hablar explícitamente del PCE ni del procedimiento a seguir para legalizar los partidos41.

A mediados de mes, la Comisión pasó a llamarse Comisión de los Diez, debido a la incorporación de un representante sindical de la Coordinadora de Organizaciones Sindicales (COS), en la que estaban integradas UGT, CCOO y USO. La tercera reunión entre Suárez y la Comisión tuvo lugar el 24 de enero, en circunstancias extraordinarias. Aquella misma mañana el GRAPO había secuestrado al teniente general Villaescusa, sin que todavía se hubiera liberado a Oriol. Por la tarde, durante la reunión, se avisó a Suárez de que la joven María de la Luz Nájera había perdido la vida a causa del impacto de un bote de humo lanzado por la policía durante una manifestación en protesta por la muerte, el día anterior, de Arturo Ruiz a manos de activistas de extrema derecha. A pesar de la tensión y los fuertes rumores de una operación destinada a legitimar un golpe de Estado, Suárez consideró que no debía alterarse la agenda prevista para aquella jornada y recibió a los miembros de la Comisión. Como era lógico, dado el contexto, no pudo avanzarse demasiado en las negociaciones. No obstante, el presidente afirmó que haría algo sobre la amnistía y que se producirían progresos con respecto a la legalización de los partidos. La oposición, por su parte, dio a conocer sus primeras impresiones sobre la ley electoral. Se preparó al final un comunicado conjunto, Gobierno-oposición, llamando a la serenidad. No hay duda de que el dramatismo de la situación contribuyó a aproximar posturas entre reformistas del régimen y moderados de la oposición frente a los extremistas de uno y otro signo que usaban la violencia. El documento se elaboró unas horas antes de que se conociera la matanza de los abogados laboralistas de Atocha por terroristas de la extrema derecha.

Días después, se produjo un parón en las negociaciones por la negativa del Gobierno a seguir reuniéndose con la Comisión. En un primer momento se pensó que la resistencia del Ejecutivo quizá se debiera a las demandas de la oposición de comenzar a negociar sobre las nacionalidades y la disolución del Movimiento, asuntos que Suárez podía considerar que le correspondían a él en exclusiva. Pero el motivo real tenía que ver con el PCE. Santiago Carrillo, que disfrutaba de libertad desde finales de 1976, quería incorporarse a la subcomisión de las nacionalidades y el Gobierno no estaba dispuesto a tener un encuentro con el secretario general del Partido Comunista.

La Comisión de los Diez exigió un nuevo encuentro del presidente con la subcomisión encargada de la ley electoral, en la que no figuraba ningún comunista. Suárez accedió y se produjo la tercera reunión el 14 de febrero, que acabaría siendo la última. Se intercambiaron puntos de vista y argumentos generales sobre las normas electorales, pero dada la complejidad de este tema, se acordó dejar la negociación en manos de personas con un perfil más técnico y menor peso político. De esta manera, el 16 y el 21 de febrero se celebraron dos de estas reuniones, a las que luego me referiré más extensamente.

Los problemas que acabaron con las negociaciones fueron provocados por la decisión del Gobierno de permitir la legalización del PSOE(h), el PSOE histórico de Rodolfo Llopis del que se había separado el PSOE sector renovado, el de Felipe González y Alfonso Guerra, que había obtenido el apoyo de la Internacional Socialista. El PSOE consideraba que el Gobierno había actuado así para debilitar al partido, dividir a la izquierda y generar confusión en la opinión pública. González, en protesta, abandonó la Comisión de los Diez el 14 de febrero. Casi un mes después, el 19 de marzo, dimitió también Jordi Pujol, muy presionado por Josep Tarradellas, quien insistía en que la negociación sobre Cataluña debía realizarse desde Cataluña y no desde la Comisión42.

La Comisión, a pesar de estos reveses, siguió reclamando reuniones con el Gobierno. Todavía el 5 de abril, diez días antes de la convocatoria de las elecciones, solicitaba nuevos encuentros para tratar sobre nacionalidades y libertad sindical43. Suárez se limitó a dar largas, pues el asunto más delicado para el Ejecutivo, el de la ley electoral, del que dependía la participación de los grupos opositores en las elecciones, había quedado resuelto anteriormente y, por otro lado, el Gobierno había dado algunos pasos con respecto a la legalización de los partidos y la amnistía que iban en la dirección deseada por la oposición. Es razonable suponer que Suárez juzgara que se había hecho lo suficiente para poder mantener que el Gobierno había negociado, máxime cuando la oposición no quería aparecer desairada.

Hubo, en suma, cuatro reuniones al más alto nivel contando la primera toma de contacto en diciembre entre Suárez por un lado y Tierno Galván y Pujol por otro. En total, no fueron más de doce horas de «negociación». No parece mucho dado lo que había encima de la mesa: amnistía, legalización de los partidos, ley electoral, acomodo de las nacionalidades y libertad sindical. No es de extrañar que Santiago Carrillo declarara en una rueda de prensa el 3 de marzo de 1977, tras la celebración de una cumbre eurocomunista en Madrid con presencia de los secretarios generales de los partidos comunistas de Italia, Enrico Berlinguer, y Francia, Georges Marchais:

En cuanto a los resultados conseguidos hasta ahora, son muy magros, muy cortos. No se han dado respuestas satisfactorias a las siete cuestiones en base a las cuales se formó la Comisión. Entre ellos, la legalización y libertad para todos los partidos44.

Las cuatro reuniones no pueden considerarse como un proceso negociador serio. Tienen poco que ver, por ejemplo, con las negociaciones que se establecieron entre régimen y oposición en las transiciones de algunos países del Este de Europa como Polonia, Checoslovaquia y Hungría45. Fueron, más bien, una escenificación conveniente para las dos partes. A fin de reforzar esta interpretación, voy a proceder a examinar con cierto detenimiento lo que sin duda fueron los dos elementos clave del proceso que conduce de la LRP a las elecciones: por un lado, la aprobación de la normativa electoral el 18 de marzo y, por otro, la legalización del PCE el 9 de abril. Es ahí donde se jugaba si la democratización era efectiva o mera apariencia. Si el consenso, la negociación y el pacto fueron relevantes en esta fase del proceso, debería poder detectarse ante todo con respecto a estos dos elementos.

La Ley electoral

LAS normas que regulaban la celebración de las elecciones quedaron recogidas en el Real Decreto-Ley 20/1977 de 18 de marzo. La Comisión negociadora había reclamado que se formara una comisión mixta Gobierno-oposición para elaborar conjuntamente dicha ley. De hecho, la oposición filtró a la prensa que dicha comisión mixta iba a constituirse, pero se trataba de un rumor falso e interesado46. En realidad, lo que hubo fueron dos reuniones técnicas no oficiales entre los técnicos del Gobierno encargados de redactar la ley y los técnicos de la Comisión de los Diez. En la sección anterior me referí de pasada a ellas.

Por parte del Gobierno, los autores de la ley fueron los secretarios generales técnicos de los Ministerios de Justicia, Gobernación y Presidencia (Miguel Herrero de Miñón, Juan Alfonso Santamaría y Miguel Vizcaíno respectivamente)47. Hubo reuniones informales con representantes de la oposición, pero sin ningún contenido sustantivo. Son especialmente interesantes las memorias de Herrero a este respecto:

Así redactadas las normas electorales, me reuní bajo la presidencia del subsecretario del Presidente, José Manuel Otero Novas, con una comisión de la oposición democrática constituida por Galeote -en nombre del PSOE-, Bobillo -por el PSP- y Arias Salgado -en nombre la socialdemocracia-. Puedo asegurar que tras un par de días de discusión las reuniones acabaron con buenas palabras y la imagen de una negociación de la ley con la oposición, pero no prosperaron ni una sola de sus enmiendas. El cotejo de los documentos, que algún historiador de las fuentes debería emprender, demostrará esta afirmación48.

No se trata solamente de un juicio destinado a denigrar a la oposición. El propio Guillermo Galeote publicó un artículo en El Socialista el 1 de marzo en el que denunciaba que no había habido negociación de ningún tipo y que por tanto el PSOE no se sentía comprometido por lo que pudiera decidir el Gobierno49. En el mismo sentido, Enrique Múgica, quien sustituía a Felipe González en la Comisión negociadora cuando este no podía asistir a las reuniones, afirmó, tras la retirada del PSOE de la Comisión por los motivos antes señalados, que, con respecto a la Ley electoral, «un diálogo no es una negociación» y que los contactos entre Gobierno y oposición se correspondían en mayor medida con el diálogo que con la negociación50. Y el propio Felipe González, en una entrevista realizada por Braulio Gómez Fortes, reconocía que «las reglas del juego fueron redactadas en exclusiva por ellos, nosotros sabíamos que estábamos aceptando una ley electoral que favorecía los intereses conservadores»51. El 10 de marzo, ante la inminente aprobación del Decreto-Ley en el Consejo de Ministros, un participante de la ponencia técnica de la Comisión de los Diez declaraba anónimamente que «la oposición perdió la Ley electoral hace quince días»52, refiriéndose sin duda a las reuniones informales de las que habla Herrero de Miñón en la cita que acabo de reproducir.

Estos testimonios históricos coinciden, por lo demás, con el juicio que se han formado los expertos que han analizado esta cuestión: no hubo una verdadera negociación en torno a la ley electoral53. En su libro sobre la transición, Donald Share expone esta tesis con gran contundencia:

La ley electoral del 18 de marzo de 1977 fue escrita por los franquistas, aprobada por las Cortes franquistas y puesta en práctica por lo que quedaba del aparato burocrático franquista. Aunque el Gobierno de Suárez realizó consultas con miembros de oposición democrática sobre algunos aspectos clave de la ley, la oposición claramente se encontraba en desventaja: no tenía más opción que participar en las primeras elecciones democráticas en cuarenta años54.

En buena medida, las líneas generales de la ley habían quedado definidas en la redacción última de la LRP. Recuérdese que en la LRP se establecía el tamaño del Congreso y Senado, la proporcionalidad del sistema electoral, la provincia como distrito electoral con un número mínimo de diputados y umbrales de entrada destinados a «evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara». Según un estrecho colaborador de Suárez, Manuel Ortiz, en las negociaciones de última hora entre el Gobierno y Cruz Martínez Esteruelas en la jornada histórica del 18 de noviembre de 1976 en la que se votó la LRP, Suárez y Fernández-Miranda mostraron puntos concretos del borrador de decreto-ley que estaba preparando el Ejecutivo en el que ya se establecían todas estas medidas55. La tarea posterior que se había reservado el Gobierno consistía en dar concreción a esos preceptos generales. La oposición, por tanto, podía debatir sobre los detalles que adoptarían las normas electorales, pero no sobre los contenidos generales, que a comienzos de 1977 ya no eran revisables.

Una manera indirecta de demostrar el poco peso que tuvo la oposición a la hora de definir la regulación electoral consiste en mostrar la continuidad entre la ley electoral de marzo de 1977 y no ya la LRP, sino los borradores que circularon en la reforma de Arias-Fraga durante los primeros meses de 1976. Así lo cuenta Osorio en sus memorias56, quien, significativamente, en su relato sobre la elaboración de la ley en ningún momento hace mención a las presiones de la oposición.

En la reforma Arias-Fraga se contemplaba una cámara baja formada por 300 diputados. En la LRP se subió hasta los 350 diputados, lo que representaba una pequeña ganancia. Este límite, combinado con un número mínimo de electos por provincia, garantizaba la sobrerrepresentación de las provincias rurales. El Gobierno era plenamente consciente de que los principales focos de oposición estaban en los grandes centros urbanos. De ahí el interés, reconocido abiertamente por Herrero de Miñón, en «premiar» a las provincias pequeñas57. Habiendo un tope relativamente bajo como el de 350 diputados, la fijación de un número de diputados mínimo por provincia reducía la cantidad de diputados que podían repartirse por criterio poblacional58. Pues bien, la presencia de un número mínimo ya se contemplaba en los borradores del Gobierno Arias y, lo que es más interesante, dicho mínimo era dos diputados, el mismo número que figuró casi un año después en la ley del Gobierno Suárez59.

Las provincias en España son muy desiguales en cuanto a población: en un extremo está Soria, que en el censo electoral de 1977 tenía 73.992 ciudadanos con derecho a voto, y en el otro Madrid y Barcelona, con 2.744.152 y 3.004.988 respectivamente. Si se establece un número mínimo de diputados, se consigue que las provincias pequeñas queden premiadas. En la práctica, estas provincias pequeñas funcionan igual que un sistema mayoritario, conservándose la proporcionalidad en las provincias más urbanas60. En los estudios comparados, España figura como uno de los sistemas más mayoritarios entre los proporcionales61. Más allá de los dos diputados fijos por provincia y del tamaño pequeño de la cámara baja, también influyen en la baja proporcionalidad de la ley la adopción de la fórmula D’Hondt para el reparto de escaños por provincia y la regla de un mínimo del 3% de voto en la circunscripción para poder obtener representación parlamentaria.

A pesar de lo diluida que quedó la proporcionalidad en la ley, lo cierto es que el Gobierno Arias había optado por un sistema mayoritario y ya en la LRP se había dejado claro que el sistema electoral sería proporcional. Cabría pensar que este cambio se debió a la presión de la oposición democrática, que demandaba la proporcionalidad como requisito irrenunciable para la participación en las elecciones generales. Pero como señalaba Share en la cita antes reproducida, es difícil saber hasta qué punto la amenaza resultaba creíble. ¿Hubieran participado el PSOE y los grupos moderados de la oposición si el sistema hubiese sido mayoritario? Descartada la «ruptura democrática», ¿qué sentido habría tenido que un partido con vocación de poder como el PSOE se hubiese quedado al margen? Es cierto que sin la participación del PSOE las elecciones habrían quedado muy deslegitimadas, pero, a la vez, el PSOE habría perdido la oportunidad crucial de demostrar su fuerza electoral.

El Gobierno de Suárez pudo haber tenido en cuenta otras consideraciones aparte de la amenaza escasamente creíble de la oposición de retirarse de las primeras elecciones generales desde las de 1936. La proporcionalidad parecía conveniente en el clima de incertidumbre que se estaba viviendo, sobre todo teniendo en cuenta que el objetivo era que el nuevo Parlamento elaborase un texto constitucional. Si con un sistema mayoritario la derecha ganaba, la izquierda podía quedar marginada del nuevo proceso político y, si vencía la izquierda, el continuismo jurídico que se había logrado mantener hasta el momento podía venirse abajo. Además, como ha señalado Braulio Gómez Fortes, había también una razón interesada a favor de la proporcionalidad: la ausencia de un plan claro sobre la forma en la que Suárez se iba a presentar las elecciones. En noviembre de 1976 todavía se desconocía cuántos partidos competirían en el centro y la derecha; el proyecto de la UCD estaba aún muy verde. En esas condiciones, era más prudente para Suárez apostar por un sistema proporcional62.

En cualquier caso, incluso si el Gobierno de Suárez se sintió forzado, por la presión de la oposición, a apostar por un sistema proporcional, eso no quiere decir que hubiera una negociación al respecto. Más bien lo que ocurrió es que la oposición hizo oír su voz y el Gobierno tomó una decisión teniendo en cuenta las demandas de la oposición y algunas otras razones como las que acabo de mencionar.

¿Qué demandas específicas de la oposición fueron realmente atendidas tras la LRP, durante la fase de elaboración de la Ley electoral? La cuestión ha sido tratada exhaustivamente por Gómez Fortes, por lo que me limitaré a resumir muy brevemente sus conclusiones63. La oposición reclamaba una campaña electoral de un mes, alegando que necesitaba tiempo para darse a conocer y contrarrestar la ventaja evidente del Gobierno en este terreno, pero el Gobierno decidió que la duración fuera sólo de 21 días. Asimismo, la oposición pedía que se pusiera la mayoría de edad para votar a los 18 años, pero el Gobierno, consciente de que entre los más jóvenes había mayor apoyo a la izquierda, optó por los 21 años. La oposición demandaba también que un candidato pudiera presentarse por más de una circunscripción, dadas las dificultades que tenían los partidos opositores, que habían estado en la clandestinidad hasta unos pocos meses antes de las elecciones, para elaborar listas de candidatos en toda España, pero el Gobierno, de nuevo, no cedió. Tan sólo en el caso de la inelegibilidad en las elecciones de los cargos de designación política (ministros, subsecretarios y directores generales) Suárez aceptó la petición de la oposición, haciendo una excepción con el propio cargo de presidente del Gobierno, lo cual le colocaba en una posición de especial fuerza ante sus ministros. Se trataba de una medida sin demasiada trascendencia, pues si los cargos públicos querían presentarse, no tenían más que dimitir poco antes de las elecciones64.

A la vista de todas estas consideraciones, no parece haber base empírica para considerar que tras el referéndum de diciembre hubiera un cambio significativo en las relaciones entre el Gobierno y la oposición por lo que toca a la elaboración de la normativa electoral, quizá la pieza más importante en la preparación de las elecciones generales. El Gobierno, en el otoño de 1976, se hizo eco de la demanda genérica expresada por la oposición a favor de la proporcionalidad, pero no negoció ni consensuó con las fuerzas opositoras los aspectos más importantes de dicha normativa. Y no cabe descartar que esta aparente concesión conviniera de todas formas al interés del Gobierno, el cual no sabía aún, en el momento de la tramitación de la LRP, cómo iba a afrontar las elecciones.

Si el Gobierno hubiese querido negociar de verdad, podría haber convocado una comisión mixta Gobierno-oposición. Pero prefirió imponer los términos de la Ley, cediendo en algunos asuntos menores y escenificando una negociación que resultaba beneficiosa para la imagen tanto del Ejecutivo como de las fuerzas opositoras. En la realidad, la negociación consistió en unas pocas reuniones informales en las que la oposición tuvo noticia de las intenciones del Gobierno. Era, no hay duda, un avance con respecto a la etapa de Arias, pero este acercamiento cosmético entre el régimen y sus opositores no puede ser todavía calificado de consenso político.

La legalización del PCE

LA otra gran cuestión que se dirimió durante los meses previos a las primeras elecciones democráticas fue la legalización del PCE. Es indudable que Suárez corrió un gran riesgo permitiendo que el PCE participara en las elecciones. Hubo, como enseguida veremos, una reacción muy dura de los elementos más intransigentes del régimen. La presencia de los comunistas era quizá la principal línea roja del búnker. Los ultras se oponían frontalmente a que el nuevo sistema político diera cabida al PCE. Por ahí no estaban dispuestos a pasar. Ahora bien, la legalización del PCE fue, una vez más, una decisión unilateral del Gobierno, motivada sin duda por la presión política, pero unilateral al fin y al cabo. No hubo una negociación al respecto con los grupos opositores, los cuales, por lo demás, se desentendieron del destino de los comunistas. No es que la oposición dejara de reclamar la legalización del PCE, pero cuando llegó la hora de optar entre participar en las elecciones sin el PCE o boicotear dichas elecciones, todos los grupos eligieron la primera alternativa. Debe subrayarse, en este sentido, que ni Felipe González ni su partido pensaron seriamente en quedarse fuera de juego boicoteando las elecciones en caso de que el PCE no pudiera participar en ellas65.

Sí hubo contactos y diálogo entre el PCE y el Gobierno, como es bien sabido. Pero, desde luego, sin los pasos que dio Carrillo desde la clandestinidad ganando parcelas de libertad y utilizándolas para presionar al Gobierno, este no se habría mostrado tan conciliador. No pretendo minusvalorar el valor histórico de la decisión de legalizar el PCE, sino más bien mostrar que dicha decisión no fue fruto de negociaciones o pactos, ni puede ser tomada como un ejemplo de consenso.

La historia de la legalización del PCE es bien conocida en los estudios sobre la transición, así que la exposición será más esquemática y menos detallada, pues no tiene mayor interés contar de nuevo lo que ya se ha contado en muchas otras ocasiones66.

Carrillo, tras 37 años de exilio, entró clandestinamente en España el 8 de febrero de 1976, con la ayuda inestimable de su gran amigo y protector, el empresario Teodulfo Lagunero. En seguida tomó contacto con los cuadros del interior. Unos meses antes, había recibido un mensaje procedente del rey Juan Carlos. Al parecer, el Rey mandó como emisario suyo a Manuel Prado y Colón de Carvajal a entrevistarse con Nicolae Ceaucescu en Rumanía para que este transmitiera a Carrillo el mensaje. La entrevista tuvo lugar a mediados de noviembre67. Según el testimonio del propio Rey, el mensaje consistía en que «Don Juan Carlos de Borbón, futuro rey de España, tenía la intención de reconocer, en cuanto accediera al trono, al Partido Comunista de España, así como a los demás partidos políticos. Ceaucescu también debía pedir a Carrillo que tuviera confianza en Don Juan Carlos»68. Según Carrillo, el Rey le pidió confianza pero sobre todo paciencia, hablándole incluso de un plazo de dos años previo a la legalización69. Carrillo no podía tener mucha fe en que el futuro del PCE se resolviera a través de este tipo de comunicaciones indirectas, por lo que inició una actividad constante para crear las condiciones en las que el Gobierno no tuviera más remedio que afrontar la decisión sobre la legalización de los comunistas.

A principios de marzo viajó a Roma y a finales de abril a Bucarest; asimismo, asistió a diversas reuniones internacionales del movimiento comunista. En agosto, tras celebrar una reunión con Areilza en París, se dirigió al embajador español en Francia para reclamar su pasaporte. Suárez no sólo no accedió a la petición, sino que además cesó al embajador por haber recibido al líder comunista70. A finales de agosto, Lagunero hizo gestiones para establecer una mediación con el Gobierno. La iniciativa del contacto partió, por tanto, del propio Carrillo. Lagunero probó dos vías, una de las cuales, la del abogado José María Armero, fructificó. Armero tenía buenos contactos con varios ministros del Gobierno, sobre todo con Alfonso Osorio. El 28 de agosto, Armero se reunió con Carrillo en Cannes, si bien no acudía aún a la entrevista en calidad de «representante» del Gobierno. Suárez se mostró interesado en mantener una vía de interlocución que le permitiese estar informado sobre los planes y estrategia del PCE. A partir de octubre este canal de comunicación fue consolidándose.

En noviembre, Carrillo decidió que había llegado el momento de aumentar la presión. Por una parte, el PCE estaba comenzando a salir a la superficie en actos políticos, aunque ello supusiera la detención de sus dirigentes. Por otra, Carrillo accedió a grabar para televisiones extranjeras imágenes que demostraban que estaba viviendo en Madrid, lo que cogió por sorpresa al Gobierno, al que dejó en una posición desairada. El desafío siguió adelante el 10 de diciembre, cuando Carrillo convocó en Madrid una rueda de prensa clandestina con periodistas españoles y extranjeros. Se trataba de recuperar el protagonismo, oscurecido por el XXVII Congreso del PSOE que se había celebrado unos días antes en Madrid en condiciones de semilegalidad.

Durante la rueda de prensa, Carrillo aprovechó para dar a conocer la línea política de moderación que el PCE venía siguiendo durante todo el proceso y en la que se había profundizado en la primera reunión del Comité Ejecutivo celebrada en España desde la Guerra Civil. Esta reunión había tenido lugar en la provincia de Guadalajara y allí Carrillo arrastró a los dirigentes máximos del partido hacia el juego político dentro de los márgenes de la reforma que estaba llevando a cabo el Gobierno, lo que significaba el abandono definitivo de cualquier proyecto rupturista71. Carrillo creía que no había más alternativa que aprovechar la convocatoria de elecciones generales; por eso, no quedaba más remedio que obrar con moderación para despejar las resistencias a la legalización del PCE.

La rueda de prensa tuvo gran impacto en los medios. El Gobierno, irritado con las formas pero satisfecho con el contenido del discurso, decidió detener a Carrillo. La detención se produjo el 22 de diciembre. Durante el interrogatorio policial, Carrillo insistió en que la situación del PCE era la misma que la del PSOE o la de cualquier otro grupo opositor72: no podía considerarse ilegal porque no propugnaba un sistema totalitario ni pertenecía a una organización internacional, las dos cláusulas que, como se recordará, se habían introducido en la reforma del Código Penal de julio de 1976 con respecto a la militancia en partidos políticos. La única acusación que podía presentarse contra Carrillo era asociación ilícita (también estar indocumentado, pero eso era una cuestión secundaria).

La detención puso al Gobierno en una situación difícil. El PCE abrió las ediciones de los principales diarios europeos. El 30 de diciembre, a la vez que el Consejo de Ministros aprobaba la supresión del Tribunal de Orden Público, un juez de este mismo tribunal concedió a Carrillo la libertad provisional bajo fianza. Ese mismo día abandonó la cárcel, ya con un pasaporte español. Una vez el secretario general obtuvo sus papeles, buena parte del camino en la legalización del partido ya estaba recorrido.

Carrillo, tras su salida de la cárcel, se integró con total normalidad a la vida política española, participando en las reuniones de las fuerzas opositoras y ejerciendo como secretario general de su partido. Dada la modificación del 8 de febrero de la Ley de asociaciones políticas a la que me he referido en páginas anteriores, los partidos aceptaron pasar por la ventanilla para garantizar su presencia en las elecciones. El Gobierno, recuérdese, tenía un plazo de diez días desde la inscripción del partido para llevar a cabo una impugnación ante el Tribunal Supremo, el cual tenía la última palabra. El PCE hizo lo mismo que el resto de partidos y presentó sus estatutos el día 11 de febrero. El contenido de los mismos era claramente estratégico: se proclamaba que su fin último era la democratización de España, con el propósito de no dar pretexto alguno para rechazar su legalización73. El Gobierno, no obstante, decidió suspender cautelarmente la inscripción del PCE sobre la base de su obediencia a la disciplina internacional y su inspiración totalitaria; en consecuencia, solicitó al Tribunal Supremo que adoptara una solución al respecto. De esta manera, el Gobierno se quitaba la responsabilidad de encima ante un asunto políticamente tan espinoso74.

Suárez confiaba en que el Supremo resolviera la cuestión política mediante una sentencia judicial. Sin embargo, el 1 de abril, la Sala Cuarta de lo contencioso-administrativo se declaró incompetente para resolver el asunto, argumentando que la decisión era exclusivamente política y correspondía tomarla al Gobierno y no a los tribunales. A continuación, el Gobierno encargó un dictamen a la fiscalía. El 9 de abril la junta de fiscales declaró que no había ningún obstáculo jurídico para proceder a la legalización. El presidente resolvió anunciar ese mismo día, 9 de abril, sábado santo, con el país prácticamente paralizado por las vacaciones de Semana Santa, que se levantaba la suspensión cautelar del PCE. Faltaban tan sólo dos meses para las elecciones.

Fue el PCE, por tanto, el que, haciendo uso de su estrecho margen de maniobra, forzó al Gobierno a tomar una decisión, de la misma manera que había sido la decisión personal de Carrillo de celebrar una rueda de prensa clandestina lo que acabó forzando al Gobierno a «legalizar» al líder comunista. De no haber sido por los desafíos que realizó el PCE (rueda de prensa, demanda de legalización, actividad política abierta), es dudoso que Suárez se hubiese atrevido a permitir la participación del PCE. Esto no es incompatible con el hecho de que desde finales de enero Suárez se convenciera personalmente de la necesidad de contar con los comunistas. Tanto Osorio y Martín Villa como Carmen Díez de Rivera, entonces jefe de Gabinete de Suárez, creen que Suárez apostó por la legalización tras la enorme manifestación de duelo organizada por los comunistas el 26 de enero a raíz del asesinato de los abogados laboralistas de la calle Atocha dos días antes por terroristas de extrema derecha75. Los miembros del PCE huyeron de cualquier muestra de revanchismo y evitaron incidentes violentos. El partido apareció a ojos de la ciudadanía como un partido responsable y disciplinado.

La reacción del PCE a la matanza de Atocha vino a confirmar en la práctica el discurso de moderación que el PCE había venido realizando en los meses anteriores y del que Suárez estaba bien informado por las numerosas entrevistas celebradas entre Carrillo y Armero76. El propio Suárez pudo formarse una impresión más precisa tras su encuentro secreto con Carrillo el 27 de febrero77. La reunión se prolongó durante horas y se abordaron numerosos temas. No es casualidad que las primeras palabras que Suárez le dirigió a Carrillo fueran estas: «Usted y yo hemos jugado una partida de ajedrez y me ha llevado a mover mis fichas como a usted le convenía»78, confirmando así el análisis anterior según el cual Suárez fue reaccionando a las tomas de posición del PCE.

La postura de Carrillo durante la reunión consistió en que la reforma no podía tener éxito ni credibilidad ante el exterior si no se contaba con el PCE, principal fuerza opositora. Los comunistas eran un problema mayor fuera de la legalidad que dentro. Si el PCE entraba en el sistema, no actuaría de manera distinta a la del resto de grupos políticos que conformaban la Comisión de los Nueve, lo que significaba que el PCE se comprometía a respetar el orden legal. Además, Carrillo explicó que para el PCE las alternativas no eran monarquía o república, sino democracia o dictadura.

Carrillo y Suárez hablaron también sobre la necesidad de establecer un gran pacto económico y social, prefigurando así tanto el apoyo que el PCE daría al Gobierno tras las elecciones como los Pactos de la Moncloa que se firmaron en el otoño de 1977.

El encuentro fue importante para establecer un entendimiento entre políticos tan ideológicamente distantes el uno del otro y con pasados tan opuestos. Suárez probablemente quedó persuadido de que la vocación del PCE de integrarse en el sistema era auténtica.

Una vez eliminada la posibilidad de transferir la responsabilidad última de la decisión al Tribunal Supremo, el presidente del Gobierno, sin poder zafarse del dilema en el que le había colocado el PCE al solicitar su registro como partido político, optó por la legalización.

En contra tenía sobre todo la fuerte resistencia de los elementos más intransigentes del régimen y especialmente de los militares, muchos de los cuales pensaban, por las propias palabras que pronunció Suárez en la reunión que mantuvo con ellos el 8 de septiembre de 1976, que el Gobierno nunca llegaría tan lejos. También se oponían algunos colaboradores suyos muy próximos, como Torcuato Fernández-Miranda, que a partir de ese momento se irá distanciando de Suárez.

A favor de la medida, sin embargo, había al menos cuatro consideraciones de peso. En primer lugar, la celebración de unos comicios sin la presencia de los comunistas hubiese cuestionado seriamente, tanto en el interior como en el exterior, las convicciones democráticas de Suárez, tal y como había argumentado el propio Carrillo en la reunión secreta que ambos mantuvieron. En aquellos momentos todavía se consideraba que el PCE era el principal partido de la oposición y, sin ninguna duda, el de mayor capacidad de movilización popular. Sin los comunistas, las elecciones de 1977 hubieran sido las propias de una democracia limitada.

En segundo lugar, había también un motivo estratégico. La legalización del PCE suponía dividir a la izquierda y por tanto aumentar las expectativas electorales de la derecha. Suárez demostró una gran habilidad en el aprovechamiento de las divisiones en el bloque opositor. En un principio, siguió la misma línea que ya había adoptado Fraga en el Gobierno Arias de favorecer al PSOE, dándole cierta libertad de movimientos, para debilitar al PCE, que se mantenía en la más estricta clandestinidad. Así, el Gobierno permitió que el PSOE tuviera su sede en la calle Santa Engracia de Madrid, siendo todavía un partido ilegal, y permitió también que en diciembre de 1976 los socialistas celebraran su XXVII Congreso, en el que se aprobó una línea ideológica marxista que situaba al partido en posiciones más radicales que el PCE en varios terrenos. Acudieron además al Congreso los principales líderes de la socialdemocracia europea para arropar a Felipe González, quien, por otro lado, participaba desde hacía meses en toda clase de reuniones y actos políticos mientras la policía y los servicios de seguridad hacían la vista gorda79.

En este contexto, la legalización del PCE suponía quebrar la hegemonía del PSOE en la izquierda ante las elecciones de junio. Si bien había otros partidos en la izquierda, como el PSP de Tierno Galván, las dos fuerzas que tenían mayores posibilidades eran el PCE y el PSOE. La entrada del PCE podía, por tanto, impedir que el PSOE se hiciera con una posición dominante en la izquierda.

En tercer lugar, la legalización podía servir para moderar a los comunistas y, en cierto sentido, hacerles «pasar por el aro». De nuevo, como había dicho Carrillo, el PCE era un enemigo más formidable fuera del sistema que dentro. Su integración supondría, por ejemplo, que no se cuestionara la monarquía.

Por último, es fundamental subrayar la evolución de la opinión pública. Según las encuestas realizadas por Gallup, en octubre de 1976 sólo el 25% de los entrevistados eran favorables a la legalización80. En diciembre, el porcentaje subió al 32%. Y en febrero de 1977, tras la imagen de moderación y responsabilidad exhibida por el PCE después del atentado ultra de Atocha, se produjo un aumento de once puntos, alcanzándose el 43%. Ya en abril, una mayoría de españoles (55%) era partidaria de legalizar el PCE. En la decisión de Suárez hubo de pesar considerablemente esta evolución de la opinión pública, que dejaba aislados a los duros del régimen.

La reacción de la derecha radical no se hizo esperar. Manuel Fraga afirmó que se trataba de «un verdadero golpe de Estado»81. El ministro de Marina, el almirante Pita da Veiga, dimitió en protesta. El Consejo Superior del Ejército se reunió y emitió un comunicado oficial (más moderado que el borrador que se filtró inicialmente a la prensa) en el que se afirmaba que «la legalización del Partido Comunista ha provocado una repulsa general en todas las unidades del Ejército. No obstante, en consideración a intereses nacionales de orden superior, admite disciplinadamente el hecho consumado»82. El Gobierno, y especialmente el vicepresidente primero, Gutiérrez Mellado, trataron por todos los medios de desactivar el conflicto. Contribuyó a ello el propio Carrillo, que adoptó una posición muy moderada. El PCE convocó una reunión de dos días del Comité Central del partido y, según explicó Carrillo en rueda de prensa el 15 de abril, se acordó reconocer la bandera bicolor y utilizarla en todos los actos oficiales del partido. Asimismo, Carrillo hizo pública la adhesión (todavía condicional) al régimen constitucional monárquico que se estaba configurando en la reforma. Por último, hizo explícita su defensa de una España unida en la que, no obstante, hubiera un reconocimiento pleno de la diversidad de nacionalidades y regiones83.

Los detalles del proceso de legalización del PCE revelan que la decisión última no obedeció a pacto alguno. El Gobierno no consensuó con el PCE qué pasos debía dar el Partido Comunista para obtener su reconocimiento legal. El asunto no fue negociado en las reuniones del Gobierno con los representantes de la oposición. Más bien, el PCE fue ganando espacios de libertad mediante hechos consumados que suponían un desafío al Gobierno. Esos hechos consumados fueron la entrada ilegal de Carrillo en España en febrero de 1976, la organización de actos políticos en los que los dirigentes comunistas aparecían a cara descubierta, la rueda de prensa clandestina realizada por Carrillo en diciembre y la inscripción del PCE en el Registro de Asociaciones Políticas en febrero de 1977. Para facilitar su integración en la reforma, el PCE moderó notablemente su línea política, renunciando a la república y a la bandera tricolor en beneficio de una monarquía constitucional democrática.

El presidente del Gobierno tuvo la altura de miras suficiente para no utilizar todos los resortes del poder en contra de la legalización. Si bien, como hemos visto, había razones de fuerza para optar por la legalización, la salida más tentadora para el Gobierno hubiera sido no provocar a los militares y esperar a la celebración de las elecciones para introducir a los comunistas en el sistema. Reconocer que el Gobierno reaccionó con valentía política a los desafíos del PCE es, no obstante, algo muy distinto a interpretar este capítulo de la transición en términos de negociación y consenso.

Conclusiones

EL consenso fue una característica esencial, pero de la segunda fase de la transición, no de la primera. Surgió con fuerza tras las primeras elecciones. Fue el empate entre la izquierda y la derecha en dichas elecciones lo que favoreció el surgimiento de acuerdos consensuales. La UCD obtuvo el 34,4% del voto; el PSOE, un 29,3%. Los partidos más extremos, AP por la derecha y el PCE por la izquierda, se quedaron en el 8,2% y el 9,3% respectivamente. El PSP de Tierno Galván se alzó con el 4,5%. Si se suman los votos de estas fuerzas políticas por bloques ideológicos, la izquierda (PSOE+PCE+PSP) y la derecha (UCD+AP) obtuvieron aproximadamente el 43% del voto cada una84. El apoyo popular agregado a cada bloque era muy similar, al margen de la fragmentación interna que hubiera en el seno de cada uno.

Debido a los sesgos del sistema electoral, el equilibrio no se producía en términos de escaños, pues la derecha tenía el 52% de los escaños y la izquierda el 41%. Ahora bien, si nos centramos en el apoyo popular, la situación era la de un empate. Para la derecha fue una gran sorpresa, sobre todo para Alianza Popular, cuyos líderes confiaban en conseguir unos resultados mucho más favorables. Pero también para UCD, que tenía la expectativa de una mayoría absoluta. Una vez conocidos los resultados electorales, la situación política cambió sustancialmente. La izquierda ya no era un movimiento plagado de siglas y «presuntos representantes», como dijo en más de una ocasión el Gobierno de Suárez. De las urnas salió un PSOE fuerte y un PCE debilitado. Su apoyo electoral por fin se conocía y adquirían un poder institucional que antes de las elecciones no tenían.

Con UCD en minoría, el Gobierno intentó no perder el control de la situación. Primero pensó en someter a las cámaras una constitución preparada a espaldas de los legisladores; ante la inviabilidad de este proyecto, el Ejecutivo pasó a defender entonces la creación de una comisión de expertos independientes que elaboraran un borrador constitucional al margen de los partidos. La oposición, sin embargo, rechazó con virulencia esta posibilidad, exigiendo que fueran los partidos parlamentarios quienes, entre todos, diseñaran la constitución. Así se hizo, pero en la comisión constitucional del Parlamento, UCD y AP tenían mayoría y la utilizaron para ir aprobando normas y contenidos que se ajustaban a sus intereses políticos, sin contar apenas con los partidos de izquierdas. Sin embargo, en mayo de 1978 el PSOE se plantó y amenazó con votar en contra del texto final. Alfonso Guerra declaró: «Esta va a ser la Constitución más reaccionaria de España. Es obra de UCD y AP. No existe consenso»85. La crisis se desatascó en una famosa cena, cuyos protagonistas principales fueron Guerra y el vicepresidente Fernando Abril Martorell: se llegaron a acuerdos fundamentales, se hicieron numerosas transacciones, se negoció y se llegó a una postura consensuada.

El proceso constituyente muestra que el consenso no fue una cuestión de actitudes, de magnanimidad, de apertura de miras; más bien, surgió trabajosamente como efecto no previsto del equilibrio de fuerzas entre la derecha y la izquierda. La derecha, que tenía mayoría en el Parlamento, intentó por todos los medios tener el máximo control sobre el proceso de elaboración del texto constitucional, ninguneando al PSOE y al PCE, hasta que la izquierda amenazó con desentenderse de la constitución que estaban preparando UCD y AP. Finalmente el consenso y la negociación permitieron que se alcanzara un pacto sobre las reglas de juego de la nueva democracia.

El consenso, como es bien sabido, operó también en otros asuntos cruciales como la Ley de amnistía de 15 de octubre de 1977 o los Pactos de la Moncloa de ese mismo mes. Creo que en bastantes textos sobre la transición se ha proyectado retrospectivamente el efecto del consenso de la segunda parte de la transición hacia la primera. Sin embargo, como he intentado mostrar en este capítulo, dicha proyección desdibuja lo que realmente sucedió. Tanto el Gobierno como la oposición tenían incentivos antes de junio de 1977 para exagerar y magnificar las negociaciones que llevaron a cabo. Sin embargo, el análisis de las páginas anteriores pone de manifiesto que el alcance e importancia de dichas negociaciones fue muy limitado. Hubo mucho de escenificación (a través de la Comisión de los nueve) y poco de acuerdo sustantivo. Las fuerzas opositoras terminaron entrando en la reforma de Suárez y aceptaron participar en las elecciones generales con las limitaciones y en la forma en las que las convocaba un Gobierno que no tenía más legitimidad que la de la legalidad franquista.

Antes de la aprobación de la LRP nada se negoció, por más que Suárez y sus ministros organizaran múltiples reuniones privadas y bilaterales con miembros de la oposición. No es de extrañar que la oposición criticara con dureza la forma en que el Gobierno elaboró y aprobó la LRP, sin concurso ni conocimiento de los partidos clandestinos. A pesar de las buenas palabras del presidente, la LRP terminó siendo un hecho consumado, un proyecto impuesto gracias al cual los cuadros políticos y funcionariales del franquismo consiguieron garantizar la continuidad jurídica y controlar el proceso de cambio político. Después de la LRP, Suárez accedió a mantener alguna reunión con representantes de la oposición, para hacer creer que la introducción de la democracia era fruto de un pacto entre Gobierno y oposición. Aquellas reuniones tuvieron poco recorrido y no salió nada sustancial de las mismas.

El Gobierno cedió ante las presiones populares con una ampliación sustancial de la amnistía, pero en la cuestión de la reforma política, la oposición sólo logró arrancar concesiones en asuntos menores como la forma de registro de los partidos políticos y algunos detalles de la Ley electoral. El examen de dos elementos clave del proceso electoral como son la Ley electoral y la legalización del PCE no parece indicar que el consenso, el pacto y la negociación desempeñaran un papel importante. La Ley electoral quedó, en lo fundamental, fijada por los acuerdos que el Gobierno alcanzó con Alianza Popular, no con la oposición, para conseguir el voto positivo de la coalición franquista con respecto a la LRP. Y la legalización del PCE respondió a un tira y afloja entre Carrillo y Suárez, moviéndose ambos con gran habilidad estratégica.

El Gobierno llegó a las elecciones de 1977 sin haber pactado ni negociado nada serio con la oposición. No hubo consenso porque no hubo materia que consensuar. Suárez tenía poder suficiente para hacer la reforma a su manera, guiado por el objetivo del continuismo legal y el control de la maquinaria del Estado. Es cierto, como se vio en el capítulo 1, que el Gobierno no se habría visto forzado a embarcarse en una reforma profunda del régimen sin la ofensiva de la oposición durante el primer trimestre de 1976. Pero habiendo perdido fuerza dicha ofensiva después del mes de marzo, Suárez comprendió que la oposición no tendría más remedio que adaptarse a los términos en los que las élites más liberales del franquismo querían llevar a cabo la democratización.

1 Morodo (1985: 143). Véase también Huneeus (1985: 99).

2 Una formulación especialmente contundente de esta tesis puede encontrarse en Molinero (2009).

3 Véase Powell (1989).

4 La referencia clásica es Lijphart (1968). Para una visión muy sintética de sus principales ideas sobre el consenso, véase Lijphart (1998). Huneeus (1985) ya utilizó las ideas de la teoría consociacional (aunque no de Lijphart, sino de otros autores) para analizar la transición española. Esta no es la única forma de analizar el concepto de consenso. A propósito de la transición española, Oñate (1998) plantea una aproximación desde la teoría comunicativa de Habermas.

5 ABC, 12/6/1977, p. 9.

6 Archivo Richard Gunther, entrevista a Adolfo Suárez, junio de 1983, biblioteca del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March, p. 4.

7 Pujol (2008: 293).

8 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 3 (1979), p. 41.

9 Sirvan como muestra las conferencias impartidas en el Club Siglo XXI a lo largo de 1976. El término aparece con relativa normalidad, por ejemplo, en las intervenciones de Landelino Lavilla y Manuel Fraga (AAVV, 1976: 252, 258, 311, 318).

10 Así puede verse, por ejemplo, en Fraga (1975 [1971]: 27).

11 Fuentes (2011: 224).

12 Areilza (1977: 123, 179) refiere sus encuentros con Enrique Tierno Galván, quien se había entrevistado también con Fraga recién constituido el primer Gobierno de la monarquía (Fraga, 1987: 23).

13 Véase Fraga (1987: 45-6); Guerra (2004: 170-1); Prego (1995: 454-5). Prego sitúa la cena un día antes, el 30 de abril.

14 Aunque en casi todos los trabajos de la transición se cuenta que la primera entrevista entre Suárez y González es la que consta en la tabla 5.1, de fecha 10 de agosto, en casa de Joaquín Abril Martorell, un estrecho colaborador de Suárez, Manuel Ortiz, ha contado en sus memorias que hubo una reunión previa en casa de Rafael Ansón, si bien no proporciona la fecha (debió ser en el mes de julio) (Ortiz, 2006: 110-1). Según Ortiz, Suárez y González llegaron a un rápido acuerdo sobre la necesidad de celebrar elecciones generales libres a un parlamento con poderes constituyentes.

15 Fueron especialmente importantes las entrevistas de De la Mata con representantes de la UGT (19/8/1976), de USO (27/8/1976) y de CCOO (7/9/1976); CNT no quiso reunirse con el ministro (Vidal-Beneyto, 1977: 131).

16 Calvo Hernando (1976: 261-2); Fuentes (2011: 166-7); Tierno Galván (1981: 570-2) (en la p. 597 ofrece, sin embargo, una descripción más negativa, correspondiente a encuentros posteriores).

17 Reproducido en El País, 11/9/1976, p. 8.

18 Según señalé en el capítulo 1, algunas personas han argumentado que no fue «coincidencia», sino «consecuencia» de una decisión explícita por parte del PCE y el PSOE de bajar el nivel de movilización. Véase Vidal-Beneyto (1977); también los editoriales de Cuadernos de Ruedo Ibérico en los números 46 y 51-53 (en Díez, 2011).

19 Vidal-Beneyto (1977: 118, 134).

20 El documento se reproduce en El País, 3/7/1976.

21 Se reproduce en ABC (edición de Andalucía), 23/7/1976, p. 7.

22 Tanto el documento como el nombre de los 46 firmantes se reproduce en El País, 27/7/1976.

23 Calvo Hernando (1976: 259-61); Delgado Fernández y Sánchez Millás (2007: 158).

24 Osorio (1980: 164).

25 Calvo Hernando (1976: 283-4).

26 ABC, 5/9/1976, p. 6.

27 El documento se reproduce en Calvo Hernando (1976: 280-2).

28 El documento con el programa político de la POD se reproduce en Calvo Hernando (1976: 294-6).

29 Véase ABC, 29/6/1976, p. 9.

30 El documento Ollero se reproduce en El País, 15/10/1976.

31 Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 27, 8-9/6/1976, p. 108.

32 Citado en Calvo Hernando (1976: 199).

33 En Sánchez Navarro (1998: 309).

34 El preámbulo se reproduce en Fernández-Miranda y Fernández-Miranda (1995: 365).

35 Aguilar (2009: 291).

36 Castro (1998: 143-8); Onaindía (2001: 609-12).

37 Al final, los grupos satélites de ETA militar no participaron, a diferencia de Euskadiko Eskerra, asociada a ETA político-militar.

38 Los miembros eran: Antón Cañellas (democristiano); Simón Sánchez Montero (comunista, en sustitución de Carrillo, vetado por el Gobierno); Francisco Fernández Ordóñez (socialdemócrata); Felipe González (socialista); Julio Jáuregui (nacionalista vasco); Valentín Paz Andrade (nacionalista gallego); Jordi Pujol (nacionalista catalán); Joaquín Satrústegui (liberal); Enrique Tierno Galván (socialista).

39 El País, 24/12/1976. ABC reproduce las palabras de Pujol de forma algo diferente: «deseoso de que la nueva situación política no sea sólo resultado de algo que se cierra sino también fruto de la colaboración de otras fuerzas políticas, y, en concreto, de las que representamos» (24/12/1976).

40 Pujol (2008: 288).

41 ABC, 12/1/1977, p. 9.

42 Pujol (2008: 286-7).

43 Véase, por ejemplo, ABC, 6/4/1977, p. 9.

44 ABC, 4/3/1977, p. 6.

45 Maravall, 1996

46 ABC, 9/2/1977, p. 72.

47 Osorio (1980: 269); Herrero de Miñón (1993: 101-102).

48 Herrero de Miñón (1993: 104).

49 Citado en Powell (1989: 259).

50 ABC, 25/2/1977, p. 1.

51 Gómez Fortes (2009: 192).

52 ABC, 10/3/1977, p. 12.

53 Colomer (1990: 91), Gómez Fortes (2009: 103-19), Lago y Montero (2005). En otros trabajos en los que se estudia el periodo de la transición sin un análisis especialmente detallado de la Ley electoral, suele darse por buena la tesis de que la Ley fue consensuada entre Gobierno y oposición. Véanse, por ejemplo, Juliá (1997: 481) y Gunther, Sani y Shabad (1986: 44).

54 Share (1986: 124).

55 Ortiz (2006: 125).

56 Osorio (1980: 269).

57 Herrero de Miñón (1993: 102). Lago y Montero (2005: 284) citan un texto de Óscar Alzaga, quien participó en la elaboración de la ley, en el que este confiesa que el encargo que tenía era «formular una ley a través de la cual el Gobierno pudiese obtener mayoría absoluta».

58 Gómez Fortes (2009: 95-6).

59 Véase ABC, 25/5/1976, p. 11; Osorio (1980: 66).

60 Véase Penadés (1999).

61 Una referencia clásica es Gallagher (1991).

62 Gómez Fortes (2009: 102).

63 Gómez Fortes (2009: 105-19).

64 Martín Villa (1984: 70-71).

65 Juliá (1997: 452-3). Areilza (1983: 78) escribe esta entrada de su diario el 6 de diciembre de 1976: «Me dice [Willy Brandt] que el PSOE irá a las elecciones si hay garantías, aunque no haya legalización del PC».

66 Véase el relato del propio Carrillo (1987; 1993); también Lagunero (2009). El trabajo más completo es el de Bardavío (1980).

67 Tusell y Queipo de Llano (2003: 240); Morán (1986: 514).

68 Villalonga (1993: 107).

69 Carrillo (1993: 617).

70 López Rodó (1993: 266) cuenta un encuentro con Suárez el 17 de agosto, pocos días después del incidente. Según el ex ministro franquista, Suárez afirmó que mientras él fuera presidente, el PCE no sería legalizado.

71 Morán (1986: 529-31).

72 Bardavío (1980: 113).

73 Bardavío (1980: 178).

74 Para un análisis más detallado, véase Sartorius y Sabio (2007: 765-69).

75 Osorio (1980: 276); Martín Villa (1984: 62); Romero (2002: 154), basándose en el testimonio de Díaz de Rivera, sitúa el cambio de actitud de Suárez, hasta entonces muy reticente a la legalización, en febrero de 1977. Bardavío (1980: 116) afirma que, en diciembre, Suárez todavía pensaba que el PCE sólo sería legal tras las elecciones.

76 Carmen Díez de Rivera también se entrevistó con Carrillo el 31 de enero de 1977, quien le pidió que mediara para conseguir una entrevista con el presidente: véase Romero (2002: 150).

77 Una descripción muy detallada de la reunión puede encontrarse en Bardavío (1980: 162-70). La versión de Carrillo puede encontrarse en sus memorias (Carrillo, 1993: 652-39; 1996: cap. 12). Las versiones no son siempre coincidentes. Por ejemplo, según Bardavío, Carrillo se comprometió a aceptar la bandera roja y gualda, pero según Carrillo ese asunto nunca se discutió en la reunión.

78 Carrillo (1993: 652). Curiosamente, Osorio (1980: 166) también se refiere a la estrategia de Carrillo como «una partida de ajedrez».

79 Véase el testimonio sobre el trato a favor del PSOE del propio Martín Villa (1984: 67-70).

80 Los datos se reproducen en Varela (1990: tabla 1).

81 Citado en Bardavío (1980: 192).

82 El comunicado se reproduce en Agüero (1995: 153).

83 El País, 16/4/1978.

84 Los cálculos de voto se han realizado sin considerar a los grupos nacionalistas (que consiguieron el 14% del voto).

85 Guerra (2004: 226).

APÉNDICE 1

A lo largo del libro, sobre todo en el capítulo 1, he utilizado datos numéricos sobre conflictividad laboral, movilización popular y violencia política (incluyendo represión del Estado). La recogida, preparación y codificación de los datos la he llevado a cabo con Paloma Aguilar y con la ayuda técnica de diversas personas, a las que he mencionado al final de la Introducción, en la sección de agradecimientos. A continuación proporciono información más detallada sobre las fuentes consultadas y las principales decisiones que hemos tomado para homogeneizar la información1.

Huelgas

Sobre actividad huelguística hay fuentes muy diversas: Ministerio de Trabajo, Ministerio de la Gobernación, Organización Sindical Española, CEOE y prensa de la época. En lo posible, hemos buscado datos de una única fuente, con el fin de evitar mezclar mediciones realizadas con criterios distintos. Cuando no ha sido posible, nos hemos basado en información del Ministerio de Trabajo. El Ministerio de Trabajo, en sus publicaciones oficiales, no ofrece datos homogéneos en todos los casos. A veces son datos provisionales, no depurados. Por eso, cuando hay cifras dispares del Ministerio, escogemos siempre las más recientes.

El principal problema se encuentra en los años 1974 y 1975. El Ministerio de Trabajo publicó dos informes sobre conflictos colectivos de trabajo con datos de 1974 y 1975, pero en estos sólo figuran datos mensuales sobre número de huelgas, sin que se especifiquen ni el número de trabajadores afectados ni el número de jornadas u horas de trabajo perdidas. De ahí que para 1974 hayamos recurrido a los datos de la Organización Sindical, en concreto al documento Alteraciones Laborales 1974 (julio de 1975).

Los datos mensuales del año 1975 proceden de un documento no publicado sobre conflictividad laboral de la Organización Sindical que hemos encontrado en el Archivo General de la Administración ((06)61.01 18002 TOP 35/20.709-21.107). Todos los datos para el período 1976-1982 proceden del Ministerio de Trabajo, aunque de distintas fuentes (Informes sobre conflictos colectivos de trabajo, Estadística de huelgas y cierres patronales, Boletín de Estadísticas Laborales, Anuario de Estadísticas Laborales, Coyuntura Laboral - Boletín de Información, Datos estadísticos). Los datos mensuales de 1976 y enero-noviembre 1977 son del Ministerio de Trabajo, tal como fueron publicados en la prensa de la época (véase, por ejemplo, La Vanguardia, 4/12/1977, p. 12). Los datos correspondientes a diciembre de 1977 los hemos calculado de la siguiente forma: tanto para el número de trabajadores afectados como para el número de jornadas perdidas hemos sumado los números correspondientes a los once primeros meses y el resultado se lo hemos restado al total anual del Ministerio de Trabajo. Hubiera sido inadecuado realizar una interpolación para ese mes con los datos anteriores y posteriores, puesto que justamente en diciembre de 1977 hubo un importante pico en la conflictividad laboral (véase, por ejemplo, Maravall, 1984, gráfico 1.1, p. 29).

Los datos de 1978 proceden de Coyuntura Laboral. Boletín de Información, una publicación de periodicidad mensual de la que el Ministerio de Trabajo publicó 26 números, el primero en octubre de 1976 y el último en diciembre de 1978. Si esta fuente sólo se ha empleado para 1978 y no para años anteriores, es porque en 1976 y 1977 no constan datos en todos los meses sobre jornadas perdidas o trabajadores afectados (por ejemplo, no hay datos sobre trabajadores afectados para los cuatro primeros meses de 1977). Los datos de 1979 y 1980 proceden de dos publicaciones elaboradas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Datos Estadísticos. Año 1979 y Datos Estadísticos. 1980. Por su parte, los años 1981/1982 han sido cubiertos con el número 0 del Boletín de Estadísticas Laborales (julio, 1983).

La mezcla de fuentes genera en ocasiones una gran disparidad en los datos. Hay tres indicadores capitales en el estudio de las huelgas: número de huelgas, número de huelguistas y número de jornadas perdidas. La heterogeneidad de las fuentes afecta especialmente al número de huelgas, pues pueden seguirse criterios distintos a la hora de contabilizar estas. Por ejemplo, cuando las huelgas se coordinan, ¿se mide el número por sectores productivos, por unidad geográfica, por tipo de convocatoria, etc.? Afortunadamente, esto no plantea un grave inconveniente, pues los índices de conflictividad laboral más relevantes prescinden de esta variable. En cuanto al indicador de trabajadores afectados, no presenta demasiadas dificultades, salvo la de su agregación mensual. Si, por ejemplo, un trabajador entra en huelga los dos últimos días de enero y continúa en huelga los tres primeros de febrero, cuenta dos veces, como dos trabajadores, uno en enero y otro en febrero. Por eso, si se suman los trabajadores afectados por mes, salen más que el total anual que calcula el Ministerio de Trabajo. En ocasiones, el Ministerio ofrece datos mensuales corregidos y sin corregir. Para construir la serie total 1974/82, hemos elegido, siempre que ha sido posible, los datos sin corregir. En la medida en que se trata de un sesgo constante a lo largo del tiempo, no debería ser motivo de especial preocupación. Nótese que ese sesgo no afecta al número de jornadas perdidas, puesto que las jornadas son sucesos discretos.

Por último, con respecto al cálculo de las jornadas perdidas, ha habido otro tipo de problemas. En primer lugar, los datos de 1974/1975 aparecen como horas de trabajo perdidas. Para hacer uniforme la serie, se ha supuesto una jornada de ocho horas por trabajador, dividiendo el número de horas por ocho para obtener el número de jornadas perdidas. En segundo lugar, entre 1980 y 1982, las estadísticas del Ministerio de Trabajo no incluyen datos de Cataluña sobre jornadas perdidas. Los totales se refieren al resto de España. Hemos corregido este problema de la siguiente manera: con los datos de 1979, que pueden desagregarse por meses y Comunidades Autónomas, hemos calculado el peso de las jornadas perdidas en Cataluña sobre el total nacional (en Cataluña se perdieron 2.605.684 jornadas y en el resto de España 16.311.300). Esto nos da un coeficiente de ponderación de 0,1597. En los años 1980/1982 hemos aumentado las jornadas perdidas en esa proporción. Nótese, en cualquier caso, que los datos posteriores a 1977 no se muestran en este libro.

En cuanto a los indicadores construidos, hemos seguido el modelo clásico de Hibbs (1977), que define tres indicadores parciales:

A partir de ellos, se define un índice cúbico, el volumen de huelga, que resulta de la multiplicación de los tres indicadores anteriores:

Manifestaciones

En el caso de las manifestaciones, hemos creado una base de datos original a partir de información extraída de la prensa, que cubre el periodo noviembre 1975-diciembre 1981. Hemos codificado 2.073 manifestaciones. La fuente entre noviembre de 1975 y mayo de 1976 es ABC y entre junio de 1976 y diciembre de 1981, El País. Por supuesto, el hecho de utilizar periódicos madrileños introduce un sesgo importante, ya que las movilizaciones fuera de la capital quedan peor cubiertas. Con todo, creemos que, con respecto a los datos existentes de Adell (2005) (que sólo cubre Madrid) y Sastre (1997) (que sólo cubre el periodo mayo 1976-diciembre 1978 a partir de datos de El País, sin incluir estimaciones de participación en las manifestaciones), supone un paso adelante considerable en el estudio de la protesta en la transición.

Hemos definido una manifestación como un acto de protesta que reúne a más de 25 personas en un espacio público y abierto. Esto excluye encierros, ocupaciones, mítines y otros actos políticos que se realizan en edificios o recintos. Incluye, empero, funerales políticos masivos o concentraciones en el campo (que son habituales, por ejemplo, en los actos que organizan los partidos nacionalistas vascos).

La unidad de observación es la manifestación. Si en un mismo día se producen varias manifestaciones, cada una se registra separadamente, como una observación independiente.

La información más importante es la del número de asistentes a la manifestación. La codificación se ha realizado mediante intervalos2. La información en prensa muchas veces es vaga o incluso contradictoria. Las principales reglas de codificación que se han seguido son estas: i) cuando se incluyen estimaciones del tipo de «en torno a (1.000) asistentes», se codifica en el intervalo menor, en este caso 25-1.000; ii) cuando el periódico habla de «miles», «cientos» o «decenas» de participantes, seguimos la «regla del 5», que traduce la estimación a 5.000, 500 y 50 respectivamente; iii) cuando se ofrecen varias estimaciones de participantes en la misma noticia, se calcula un promedio; y iv) cuando se afirma que «todo el pueblo» salió a la calle, se calcula un cuarto de la población de la localidad.

En algo más del 15% de las manifestaciones no había datos sobre participación. En esos casos, se ha procedido a imputar el valor del intervalo mediano en la muestra, que es el intervalo 1.001-5.000. Para el valor final de participantes en la manifestación, se ha utilizado la marca de clase del intervalo.

A fin de clasificar las manifestaciones según el objeto de la protesta, se ha creado una variable con 10 valores: 1) manifestación laboral (de ámbito empresarial o sectorial); 2) manifestación político-laboral (hay una protesta económica que desborda el ámbito de la empresa, como cuando se protesta contra el paro o la carestía de la vida); 3) manifestación a favor de la amnistía; 4) manifestación a favor de las autonomías, el nacionalismo o la descentralización en general; 5) manifestación a favor de las libertades; 6) manifestación de apoyo al franquismo o de ideología de extrema derecha; 7) protesta por actos represivos del Estado; 8) protesta vecinal; 9) protesta contra la energía nuclear; y 10) otros tipos de protesta. En muchos casos, puede que una manifestación tenga varios motivos; cuando ocurre así, hemos seleccionado el motivo que a nuestro juicio era el más relevante, basándonos en la información proporcionada por el periódico.

La base de datos, además del número de asistentes y el tipo de protesta, contiene información sobre la fecha y lugar de la manifestación; si la convocatoria fue legal o no; si hubo cargas policiales y disturbios; número de heridos y muertos, si los hubo; si la manifestación estaba asociada a una huelga; y, finalmente, si la manifestación, cuando tiene lugar en el País Vasco o Navarra, se puede clasificar como una protesta de la izquierda abertzale o no.

Violencia política y represión

Por último, hemos creado también una base de datos sobre violencia política y represión estatal en la que la unidad de observación es la víctima mortal. La razón de centrarse en víctimas mortales es doble: por un lado, los sucesos con muerte son los más graves y los que tienen mayor impacto político; por otro, estos sucesos son los mejor documentados. Hemos buscado información muy detallada, de manera que tenemos los nombres y apellidos de todas las personas que perdieron la vida como consecuencia de violencia política o represión del Estado entre el 1 de enero de 1975 y el 31 de diciembre de 1982. Las fuentes consultadas han sido muy variadas: información de prensa, monografías, cronologías políticas, portales de internet, etcétera. Gran parte de la información procede de una base de datos comparada creada por el autor de este libro y Luis de la Calle, Domestic Terrorist Victims (DTV), con datos de víctimas mortales de todos los países de Europa occidental3. Con todo, la investigación del caso español nos permitió descubrir algunos casos que no estaban incluidos en DTV.

En las fechas indicadas, encontramos 677 víctimas mortales, de las cuales 174 perdieron la vida a causa de la actividad represiva del Estado y el resto a causa de violencia política, fundamentalmente terrorista. Dentro del capítulo de violencia política, las ramas diversas de ETA son responsables del 70% de todas las muertes. En los trabajos citados en la nota 1 de este apéndice puede encontrarse más información sobre las variables de esta base de datos.

1 Puede encontrarse información adicional en Sánchez-Cuenca y Aguilar (2009a y 2009b) y Sánchez-Cuenca (2009).

2 Los intervalos son 25-1.000; 1.001-5.000; 5.001-20.000; 20.001-50.000; 50.001-100.000; 100.001-500.000; más de 500.000.

3 Puede encontrarse información sobre DTV y las fuentes que se utilizan en http://www.march.es/ceacs/proyectos/dtv/datasets.asp.

APÉNDICE 2

EN este apéndice presento resultados estadísticos más detallados sobre lo que sucedió en la votación de la Ley para la Reforma Política (LRP). Como expliqué en el capítulo 4, he dividido a los procuradores en tres grupos:

Grupo 1: quienes votaron «sí» tanto en la reforma Arias como en la reforma Suárez (257 casos).

Grupo 2: quienes votaron «no» en al menos una ocasión durante la reforma Arias y acabaron votando a favor de la LRP (184 casos).

Grupo 3: quienes votaron «no» a la LRP, todos los cuales (menos 3) se habían opuesto también, al menos en una ocasión, a la reforma Arias (72 casos).

Hubo 513 procuradores que a lo largo de 1976 estuvieron en las cuatro votaciones (incluyendo entre esas votaciones la firma del «Escrito de los 126»). Hay datos en todas las variables independientes para 511 de ellos: ese es el número de observaciones que entran en el análisis estadístico.

La variable dependiente está formada por los tres grupos antes indicados. El objetivo consiste en determinar si las características que sabemos, por los análisis del capítulo 4, que están asociadas al voto de los procuradores, permiten también, y de qué modo, explicar el hecho de que algunos procuradores nunca cambiaran de opinión (o bien porque estuvieron a favor de las dos reformas o bien porque estuvieron en contra) mientras que otros sí cambiaron. Las variables independientes son las que aparecen en la tabla A2.1.

Puesto que la variable dependiente es nominal, con tres categorías, he realizado un análisis logit multinomial. En la tabla A2.2 aparecen dos modelos, que son idénticos salvo por lo que toca a la cuestión de los grupos políticos en las Cortes. En el modelo 1 se incluye una variable genérica de asociación con AP a partir de la filiación a los grupos parlamentarios y en el modelo 2 aparecen todos los grupos, cada uno con su propio coeficiente. Como puede verse por las diferencias en el ajuste de los dos modelos, es importante introducir los grupos por separado.

En cada modelo se presentan los coeficientes para todas las comparaciones posibles: grupo 2/grupo 1, grupo 3/grupo 1 y grupo 3/grupo 2. En la primera comparación, grupo 2/grupo 1 (quienes cambian entre las dos reformas frente a quienes votan a favor de ambas), se analiza el efecto que tienen las variables independientes para discriminar la pertenencia de los procuradores a estos dos grupos. Y así sucesivamente.

Hay tres variables independientes categóricas que se han descompuesto en variables dicotómicas. La categoría de referencia en cada caso es la siguiente: sindicato en el tipo de representación, militar en la condición profesional, y no pertenencia a ningún grupo de las Cortes en los grupos parlamentarios.

El análisis estadístico de la tabla A2.2 constituye la base principal a partir de la cual he interpretado la naturaleza del proceso de coordinación que tiene lugar en el grupo 2 (quienes empiezan oponiéndose a las reformas de Arias y acaban aprobando la de Suárez). Para demostrar que el grupo 2 tiene características intermedias con respecto a los grupos 1 y 3, hay que fijarse en las comparaciones grupo 2/grupo 1 y grupo 3/grupo 2. Si en cada una de estas comparaciones el coeficiente es estadísticamente significativo, eso quiere decir que con respecto a la característica que se esté considerando, el grupo 2 se distingue del otro. Podemos decir que el grupo 2 tiene características intermedias cuando el coeficiente no es significativo con respecto a los grupos 1 y 3 o cuando sólo lo es con respecto a uno de ellos. Un par de ejemplos pueden contribuir a aclararlo. En primer lugar, cojamos la variable «bigote»: el grupo 2 no tiene ni mayor ni menor proporción de procuradores con bigote que los grupos 1 y 3 (se sitúa en una posición intermedia entre los dos grupos, pero las diferencias no son significativas), mientras que sí es significativa desde el punto de vista estadístico la presencia de bigote en el grupo 3 frente al grupo 1. En segundo lugar, cojamos el coeficiente de la variable edad en el modelo 1. Vemos que la edad media de los procuradores del grupo 2 no es significativamente distinta con respecto a los del grupo 1. En cambio, sí lo es en la comparación del grupo 2 con el grupo 3. Lo que esto indica es que los procuradores del grupo 2 eran más jóvenes que los del grupo 3 pero tenían edades similares a los del grupo 1.

Pues bien, la hipótesis de que los procuradores del grupo 2 tienen características intermedias sólo queda rechazada cuando la comparación con los otros dos grupos es en cada caso significativa. Únicamente sucede esto con la pertenencia a AP (modelo 1) o con los grupos parlamentarios (modelo 2)1. Veamos el caso de la pertenencia a AP en el modelo 1, que es el más sencillo. Por un lado, el coeficiente de grupo 2 frente a grupo 1 es positivo y significativo: había una proporción mayor de procuradores próximos a AP en el grupo 2 que en el 1. Por otro lado, el coeficiente del grupo 3 frente al grupo 1 es negativo y significativo: había una proporción menor de procuradores próximos a AP en el grupo 3 que en el 2. Finalmente, el coeficiente del grupo 3 frente al grupo 1 no es significativo: la proporción de procuradores próximos a AP es similar en ambos grupos. Por tanto, el grupo 2 se distingue de los otros dos por la mayor presencia de procuradores afines a AP.

Según he argumentado en el capítulo 4, esta excepción en los casos de AP y los grupos parlamentarios no supone una contradicción de la hipótesis original, pues la proximidad a un grupo político no es una característica similar a la edad, el pasado político, el tipo de representación o el tipo de profesión; más bien, se trata de una variable endógena al proceso político que se está analizando, es decir, señala qué característica política tenían aquellos procuradores que cambiaron de criterio frente a quienes no lo hicieron. Dicha característica es la pertenencia a Alianza Popular. Alianza Popular, por tanto, reunió a aquellos procuradores que se distinguieron por evolucionar de la oposición inicial a la reforma de Arias al apoyo final a la reforma de Suárez.

1 En los modelos bivariados del capítulo 4, había más excepciones. En este sentido, el análisis multivariable del presente apéndice proporciona un apoyo empírico más directo y más sólido al argumento principal desarrollado en dicho capítulo.

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Edición en formato digital: 2014

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