115 días

para

desarmar

la bomba

Jorge Remes Lenicov

115 días

para

desarmar

la bomba

Historia íntima de la última vez que se sinceró la economía: cuáles fueron las lecciones de la crisis de 2001 que la política no quiso aprender

Remes Lenicov, Jorge

115 días para desarmar la bomba / Jorge Remes Lenicov. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ariel, 2023.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga

ISBN 978-987-8318-46-2

1. Ensayo. I. Título.

CDD 330.82

© 2023, José Luis Remes Lenicov

Todos los derechos reservados

© 2023, Editorial Paidós SAICF

Publicado bajo el sello Ariel®

Av. Independencia 1682, C1100ABQ, C.A.B.A.

info@ar.planetadelibros.com

www.paidosargentina.com.ar

Primera edición en formato digital: abril de 2023

Versión: 1.0

Digitalización: Proyecto 451

Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del “Copyright”, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, incluidos la reprografía y el tratamiento informático.

Inscripción ley 11.723 en trámite

ISBN edición digital (ePub): 978-987-8318-46-2

A mi mujer, Laura.

A mis hijos, Pablo y Laura; Matías y Barby.

A mis nietos, Emma, Sarah y Felipe.

A Rocío e Ignacio.

Prólogo

Por Bernardo Kosacoff

El desempeño de la economía argentina desde 1975 está caracterizado por el estancamiento, con períodos de expansión que no se sostienen y derivan en crisis más profundas, con un enorme deterioro social. La existencia de déficits fiscales sin financiamiento genuino, alternando soluciones con deuda externa y emisión monetaria, nos condujeron a sucesivos fracasos. Los gastos y el empleo público fueron crecientes pero sin fortalecer la capacidad de ejecución y evaluación de las políticas públicas para generar efectos positivos en la competitividad y la igualdad. Asimismo, la escasa inversión, los reducidos gastos en innovación y el deterioro educativo determinaron la pérdida de productividad y de participación en el contexto internacional. La caída del empleo privado formal tuvo en contrapartida el crecimiento de la pobreza, en particular en la gente joven con serias dificultades en el mercado de trabajo.

Esta situación demanda la ineludible atención a la búsqueda de la consistencia macroeconómica y la estabilidad de precios en contextos de alta incertidumbre, baja calidad institucional e insostenible inflación. Es la condición necesaria pero no suficiente. La estabilización requiere de una mejora en las expectativas que incluye prever un futuro mejor y posible, con una visión de «desarrollo», que se plantee una dinámica de cambio estructural. Es necesario fortalecer la base empresarial, con inversiones, innovaciones y creación de empleo formal. Sin la creación de capacidades competitivas desarrollando el mercado doméstico y dinamizando las exportaciones, atendiendo a una creciente sustentabilidad ambiental y creciente equidad, los equilibrios macroeconómicos no serán sustentables.

El presente libro de Jorge Remes Lenicov brinda un aporte muy valioso para la ineludible tarea de construir un ejercicio colectivo de la sociedad para generar un sendero de recuperación de la productividad, el empleo y la equidad, en un marco de fortalecimiento de las instituciones del sistema democrático, con el respeto a la división e independencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y del papel de las provincias en el impulso de un progreso sostenible.

La trayectoria del autor en el área académica, en la función pública, en la vida parlamentaria y en las relaciones internacionales, asociada a su permanente compromiso político, han sido determinantes para la concreción de este libro. Estas experiencias, que articulan una sólida capacidad técnica y el conocimiento de los actores políticos, empresariales y sociales, le han permitido el logro de aportes sustantivos. Los dilemas que plantea la Argentina requieren de un análisis con un enfoque sistémico e integral. Esta perspectiva es imprescindible para explicar el desempeño económico y social del país, y más aún para plantear las condiciones básicas para superar el estancamiento y revertir su consecuencia más grave que ha sido el notable crecimiento de la pobreza.

La primera parte del libro es de ineludible lectura para entender los determinantes de la recuperación de la economía argentina luego del ocaso de la convertibilidad. Deja muy atrás la simple explicación que dice que solo fue «viento de cola» de la mejora de los precios internacionales de los bienes primarios de nuestra especialización exportadora. Su gestión como ministro de Economía en los primeros cuatro meses de 2002 fue clave para revertir el caos que parecía solo encaminado a una crisis más profunda con un nuevo escenario hiperinflacionario, para transformarse en un orden que permitiese la recuperación económica. El apoyo con amplio margen de maniobra del presidente Duhalde fue el punto de partida. La colaboración de Alfonsín le permitió tener cobertura política y mayoría en el Congreso para sancionar la Ley de Emergencia Económica. El diálogo con los sindicatos y empresarios fue esencial para la implementación de las políticas. A su vez, la existencia de un equipo profesional con más de tres años de trabajo previo le permitió tener una estrategia de salida y convocar a funcionarios de alta capacidad y confianza en las áreas más importantes de la gestión.

Los desafíos eran enormes. Se priorizó la búsqueda de la consistencia macroeconómica, restablecer las relaciones contractuales, recuperar el nivel de actividad, crear empleo y revertir el contexto social, en un clima de total pérdida de confianza de la población. Se optó por una política económica de shock e integral.

El libro detalla las características del manejo de la política económica brindando lecciones de plena vigencia ante los dilemas permanentes que enfrenta nuestra economía. Tener una moneda propia; un tipo de cambio competitivo y flotante con intervención gubernamental para sostener las reservas; prudencia fiscal, con equilibrio consolidado y superávit, enfrentando todas las presiones de grupos de interés; restablecer los derechos de exportación; ampliar la cobertura social de emergencia; no otorgar un seguro de cambio a las deudas externas del sector privado; implementar una política monetaria prudente; rescatar las cuasimonedas; evitar el crack del sistema financiero; desdolarización y desindexación de las tarifas públicas; negociación global de salarios; fueron, entre otros, los componentes de un programa económico con instrumentos convencionales y heterodoxos acordes a la complejidad que significaba revertir la profunda crisis existente.

En la segunda parte del libro se efectúa una resumida evaluación de las distintas políticas aplicadas entre 2003 y 2022. Se destacan los aspectos positivos hasta el 2007, pero señalando el modo en que se estaban generando nuevas dificultades. Luego, los fracasos sucesivos nos condujeron al estancamiento y crecimiento de la pobreza actual. La tercera parte es un fascinante análisis de la interacción entre la política y la economía. Brinda una valiosa hoja de ruta, analizando los problemas, desafíos y bases para la recuperación del crecimiento con equidad distributiva. Los aspectos considerados son esenciales para entender la complejidad de determinantes que nos han generado los graves problemas del país. Abarcan, además de otros aspectos, el papel de la dirigencia, en particular la política; la degradación de las instituciones; la fragilidad de los partidos políticos; la ausencia de una visión estratégica; la incapacidad para resolver el conflicto distributivo y la consistencia macroeconómica; el papel negativo de los grupos de interés y el relacionamiento de la política con los intereses de la sociedad. Posteriormente plantea sus criterios para el tratamiento de las cuestiones económicas, identificando los principales problemas económicos de la Argentina. Finaliza con propuestas concretas en un esquema integral para ser consideradas en la construcción de un camino posible para revertir positivamente las enormes dificultades económicas, sociales, institucionales y de inserción internacional que estamos atravesando.

Tal como se menciona en el libro, tuve el privilegio de dirigir a pedido e iniciativa de Jorge Remes Lenicov el proyecto «Estudio sobre componentes macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo». El objetivo general del proyecto era impulsar, desde el punto de vista económico y social, las bases para un crecimiento sustentable de las fuentes de crecimiento de largo plazo de la economía, como condición necesaria para la mejora de los niveles de bienestar de la población. Sus resultados serían un valioso y sustancial aporte que permitiría conformar una plataforma de lanzamiento para el diseño e instrumentación de una Estrategia Nacional de Desarrollo a partir del 2003. Con el convencimiento de elaborar los análisis y propuestas de políticas a partir de las evidencias se priorizó el relevamiento de información con dos encuestas específicas a las principales empresas. Estas encuestas permitieron detectar, a nivel microeconómico, por actividades y regiones del país, los procesos de transformación en curso, las capacidades instaladas y los requerimientos específicos de políticas y acciones para remover las trabas y obstáculos existentes. Un aspecto sustancial fue la realización de setenta estudios. Se convocó con criterio pluralista a los expertos con mayor trayectoria, que implicaba aprovechar el capital social de los profesionales y las instituciones a los que pertenecían, más los aportes originales. Se realizaron dos seminarios internacionales y se efectuaron decenas de encuentros específicos con una articulación pública y privada empresarial y del mundo académico.

Este trabajo es una clara evidencia de las preocupaciones de Remes Lenicov, quien impulsó este proyecto con un enfoque plenamente coincidente con los aportes del presente libro. El necesario acuerdo político y social, el pluralismo de la convocatoria, la articulación pública y privada, la consistencia macroeconómica, la dinámica del cambio estructural, la competitividad sistémica, el privilegio a la innovación y calificación del empleo, el fortalecimiento de empresas competitivas, la inclusión social, la sustentabilidad ambiental y territorial, la construcción institucional y la evaluación de las políticas son, entre muchos otros, elementos para evaluar en escenarios complejos como el de 2002 y el actual, que no se resuelve con recetas simplificadoras. La elaboración de un proyecto similar en 2023, adaptado a las nuevas condiciones económicas y sociales, sería un aporte significativo para el país.

Bienvenido el presente libro. Aporta ideas clave para elaborar una propuesta deseable y posible, que fortalezca las instituciones democráticas con un enfoque integral, basado en identificar a partir de las evidencias oportunidades reales, en forma consensuada de los distintos intereses, implementando acciones cuyos objetivos estén definidos con criterios de beneficio social y con horizontes más largos y previsibles. Son las condiciones que se requieren para revertir los complejos problemas que tiene el país. Permite alimentar la esperanza irrenunciable de una Argentina con progreso e inclusión.

Introducción

Cuando la Editorial Planeta me sugirió la posibilidad de publicar mis memorias sobre la gestión cumplida como ministro de Economía del Gobierno de Eduardo Duhalde, en el contexto de la grave crisis desencadenada en el país a fines de 2001, fue inevitable asociar ese proceso a dos cuestiones sobre las que vengo reflexionando en los últimos años. En primer lugar, las razones por las cuales se desaprovechó la ventana de oportunidad que se abrió a la salida de esa crisis, una vez estabilizada la macroeconomía y recuperadas las actividades económicas. Y, en segundo lugar, las causas del tremendo desmanejo de la economía que ha predominado en los gobiernos de distintas orientaciones políticas a lo largo del ciclo democrático inaugurado en diciembre de 1983.

La crisis de diciembre de 2001 no fue solo una grave crisis económica. Estuvo asociada a un vacío de poder sin precedentes. Entre la renuncia del presidente De la Rúa y la consolidación de la presidencia de Duhalde hubo un lapso, breve pero extremadamente peligroso, en el que no hubo una autoridad pública en nuestro país reconocida interna y externamente.

La deslegitimación de los dirigentes políticos y de las autoridades de la Nación fue uno de los problemas más serios que debimos afrontar esos días. Y si bien pudo ser resuelto, no sin grandes dificultades, que eso haya ocurrido entonces y que tengamos en nuestra memoria otros momentos en que ese vacío de poder estuvo próximo a ocurrir (siempre en el contexto de un grave desequilibrio macroeconómico), obliga a la reflexión. No solo académica sino política. De todos los que hemos tenido responsabilidades en la administración del Estado. Y bueno sería que esa reflexión se haga presente en las mentes de todos los que tienen responsabilidades políticas en la actualidad, o aspiran a tenerlas, sean dirigentes del oficialismo o de la oposición.

Lo que ocurrió en diciembre de 2001 y que se extendió durante los primeros meses de 2002, si bien se manifestó como el colapso de la convertibilidad, no respondió a una circunstancia aislada. Fue parte de un proceso con marcados altibajos iniciado con anterioridad y que, lamentablemente, continuó más allá de la superación de esa grave situación crítica. Proceso en el que recurrentemente se hacen presentes crisis de gobernabilidad que comprometen el siempre postergado camino de nuestro país hacia el desarrollo sustentable.

Con algunos de los integrantes del equipo que me tocara conducir, decíamos poco tiempo después de nuestras renuncias: «Qué importante será a futuro prestar atención al desarrollo de los hechos y observar detenidamente los síntomas de los desequilibrios macro y de los desequilibrios sociales, para nunca más retornar a una situación agónica como la que tuvimos que padecer y enfrentar».

En la primera parte de este libro, «Los 115 primeros días de 2002», comparto la manera en que formamos el equipo de conducción del Ministerio de Economía; nuestra visión de los problemas políticos, económicos y sociales; cómo diseñamos la estrategia para revertir la crisis y volver a crecer, sin inflación ni estallido social; las fuertes presiones que debimos enfrentar; los errores políticos que nos condicionaron; y los resultados obtenidos que posibilitaron un crecimiento sostenido durante varios años.

El análisis que realizo en la Parte II, «La economía de 2003 a 2022», se refiere a las políticas adoptadas a lo largo de las dos décadas que sucedieron a nuestra gestión. Muestran hasta qué punto las dirigencias políticas —no solo los equipos económicos— no aprendieron de la dura lección de diciembre de 2001. Muy pocos años después de superada aquella crisis comenzaron, lentamente, a cambiarse los pilares básicos del modelo implementado en los primeros sesenta días de 2002. La consecuencia directa fue que empezaron a manifestarse los síntomas de una nueva crisis en incubación que, si bien no se presentó como un «estallido» tradicional, fue agravando la situación «en cuotas», dando como resultado el estancamiento económico de más de una década junto con el fuerte aumento de la inflación y la pobreza.

En la tercera parte, «El desencuentro entre la política y la economía», procuro dar una explicación, desde mi perspectiva como economista con extensa experiencia en la gestión del Estado, sobre las razones por las cuales el ciclo de la democracia no ha sabido consolidar las bases materiales de un desarrollo económico sustentable construido sobre los pilares de la democracia representativa instituida por nuestra Constitución: el respeto a la libertad y a la dignidad de las personas. También planteo cuáles son los principales problemas económicos y sociales que se deben enfrentar para revertir este largo ciclo recesivo y comenzar a resolver los problemas que aquejan a la mayoría de las familias y empresas.

La legítima aspiración de los argentinos a ser parte de una sociedad civilizada, con buena calidad de vida para todos y con razonables esperanzas de un futuro mejor, aparece, lamentablemente, más lejana a las expectativas de los hombres y mujeres de las presentes generaciones que para la de quienes recibieron esperanzados, en diciembre de 1983, el inicio del presente ciclo democrático.

Será necesario aprender de nuestras crisis y también, con humildad, de las experiencias de superación que han vivido otras naciones que, incluso, contando con menos recursos naturales y humanos que la nuestra han logrado brindar una mejor calidad de vida a sus pueblos, permitiéndoles vivir en paz y libertad.

Dos aclaraciones necesarias: los temas que desarrollo en la primera parte los había expuesto previamente in extenso en un libro de corte académico titulado Bases para una economía productiva. El programa de enero-abril de 2002 y la rápida recuperación de la economía argentina, publicado por Miño y Dávila Editores en 2012. Los temas comprendidos en la Parte III los hice públicos en un trabajo que elaborara durante los tiempos de la pandemia y que, difundido por las redes, diera lugar a múltiples intercambios con colegas y con personas de las más diversas actividades y procedencias, interesados en los temas políticos y económicos que allí abordaba.

JORGE REMES LENICOV

Febrero de 2023

Parte I

Los 115 primeros días de 2002

Se la enfrentó y se sentaron las bases para volver a crecer, sin inflación ni estallido social.

Capítulo 1

Una voz en el teléfono

Aquella noche del 30 de diciembre de 2001 atendí el teléfono sin saber que aquel llamado cambiaría mi vida —y la del país—. La Argentina se consumía en las llamas de la peor crisis de la historia en democracia y la voz de Eduardo Duhalde pronunció una frase inolvidable: «Voy a ser presidente y quiero que seas mi ministro de Economía».

Quien ha dedicado su vida a la economía y a la política sabe que un desafío así en algún momento puede llegar. De hecho, ya llevábamos tres años trabajando junto a un equipo con un tema muy concreto: cómo enfrentar una crisis de la economía. Sabíamos que llegaría, pero no cuándo. A mí me tocó que fuera en uno de los peores escenarios posibles.

Recuerdo que después de escuchar la propuesta de Duhalde le respondí: «Sí, por supuesto». Entonces, antes de cortar, él me dijo: «Perfecto. Te espero en casa mañana temprano». Al día siguiente el cronómetro empezó a correr para definir la suerte económica y social de la Argentina para los próximos años. Sabíamos que teníamos no más de dos o tres meses para hacer que el caos se transformara en orden.

En junio se había realizado una reunión en el Banco Provincia, con Duhalde, Felipe Solá, Carlos Ruckauf y Eduardo Caamaño, entre otros. Se había congregado allí la plana mayor de las autoridades y el Partido Justicialista (PJ) bonaerense, y me invitaron porque yo era diputado y para la campaña de 2001 encabezaba la lista de candidatos en la provincia de Buenos Aires. Allí expliqué que la situación económica era insostenible tal como estaba y dije una frase que aún me recuerdan quienes la escucharon: «Pobre de aquel al que le toque hacerse cargo cuando estalle la convertibilidad». Ese «pobre» terminé siendo yo.

Cuando acepté la responsabilidad sabía lo que iba a tener que hacer, porque antes de la campaña presidencial de 1999 ya hablábamos de que era imperioso salir de la convertibilidad. Había espalda para eso. Duhalde lideraba el PJ bonaerense, y en particular la Tercera Sección, pero también tenía ascendiente en otras provincias y sectores del país.

Duhalde siempre confesó que de economía no sabía nada, así que me iba a dejar trabajar tranquilo. Lo conocía bien y él me conocía bien a mí. Es que entre esa llamada del 30 de diciembre a la noche y mi primer encuentro con el hombre que estaba del otro lado de la línea y me decía que iba a ser presidente habían pasado diez años, una década en la que mi relación con él se fue afianzando.

Resulta que en 1991 se terminaba el mandato de Antonio Cafiero en la gobernación de la provincia de Buenos Aires. Yo pensaba irme cuando él dejara su cargo, y por eso había empezado a buscar trabajo. Por esos días, en los que había tenido algunas conversaciones con miembros de la Unión Industrial Argentina (UIA), me llama Cafiero y me dice: «Jorgito, Duhalde lo quiere conocer». Cuando le pregunté por qué, me respondió: «Porque le quiere ofrecer que usted siga en el Ministerio de Economía, y a mí me parece perfecto, porque así hay una continuidad en la gestión económica».

El mismo domingo en que Duhalde gana las elecciones para gobernador, me llama por teléfono y me convoca para el día siguiente en su quinta de San Vicente. Llego al lugar y veo que está lleno de gente —porque obviamente estaban todos los intendentes y legisladores bonaerenses con sus asesores y demás— ansiosa por conversar con quien tomaría las riendas de la gobernación. En eso él me llama aparte.

Fue ahí, sentados en dos sillas de plástico debajo de un árbol de su quinta, donde tuvimos nuestra primera conversación. En un momento, apurado, me pide que lo disculpe, que se tiene que ir a «hablar con los muchachos». Entonces yo le pregunto con quién me tendría que comunicar de ahí en más, porque durante lo poco que hablamos él nunca me había ofrecido seguir en el Ministerio. Me miró y me dijo: «Pero, ¿qué te pasa a vos conmigo?». Le contesto: «Nada. Qué me va a pasar si no te conozco». Ahí cambió la cara y expresó lo que antes había dado por hecho: «¡Quedate! ¡Yo quiero que vos te quedes!». Acepté, pero le aclaré que, en ese caso, tenía tres condiciones.

Al escuchar eso se volvió a sentar en la sillita de jardín, me pidió que yo también me sentara y escuchó mis condiciones, que no eran nada del otro mundo. La primera, el equipo: lo tenía formado desde hacía cuatro años. «No hay problema; eso lo decidís vos», me respondió. La segunda: le dejé en claro que yo trabajaba todo el día desde muy temprano hasta la noche, pero al mediodía iba a casa a comer y dormía media hora la siesta. «Está bien.»

En la única que repreguntó fue en la tercera condición que puse: le comuniqué que yo nunca iba a los actos políticos. «¿Cómo?» Se lo repetí con énfasis, y entonces quiso saber: «¿Y por qué?». Le comenté que, en primer lugar, me aburren y, enseguida, viendo que abría cada vez más los ojos, le expliqué que, además, un ministro de Economía no puede asistir a esos actos porque le piden plata de parado y eso es lo peor que hay. «Yo siempre la plata la discuto en mi despacho», rematé. Ahí pensó un segundo y dijo: «¡Ah! ¡Tenés razón! Bueno, está bien. No te voy a pedir eso».

Las tres cosas me las respetó a rajatabla. Mantuve a mi equipo, nunca hizo una reunión de gabinete de 13 a 15 y jamás me pidió que fuera a un acto político (en toda la gestión solo fui a uno, en 1995, en Olavarría, cuando lanzaba su campaña para la reelección en la provincia, y fui yo mismo el que consideré que debía ir por la envergadura de la ocasión).

Durante los seis años que ejercí como ministro de Economía de Duhalde tuve total independencia. Es más, podían pasar meses en los que no hablábamos. Me daba completa libertad y nos teníamos una mutua confianza. Por eso, cuando me llamó el 30 de diciembre de 2001 y me hizo la propuesta de hacerme cargo de aquel hierro caliente, lo tomé con absoluta naturalidad.

Al otro día fui a su departamento en Lomas de Zamora y estuve con él hasta la noche. A la mañana tuvimos una reunión con Alfonsín y Sourrouille, en la que me pide: «Jorge, ¿por qué no les explicás a Raúl y a Juan lo que pensás hacer?». Entonces les cuento que vamos a salir de la convertibilidad, que vamos a tomar precauciones para evitar una salida explosiva del corralito, que vamos devaluar, a comenzar con un tipo de cambio fijo al principio para tantear el mercado para ver qué reacción hay. Al terminar, Alfonsín le dice a Sourrouille: «Juan, ¿usted qué opina?». «Que me parece muy bien, presidente», le contestó (seguía llamándolo «presidente»).

Ahí los cuatro nos levantamos, nos dimos la mano y cerramos el pacto: la convertibilidad tenía las horas contadas.

Volví a casa aquel 31 de diciembre después de todo un día de reuniones; estaba toda mi familia ya prácticamente con las copas en alto para brindar para despedir el año que se terminaba y recibir el nuevo. Les conté la novedad a aquellos que todavía no la sabían y así terminamos 2001, sabiendo que los quince días de vacaciones en Villa Gesell ya no eran posibles y que tal vez esa pudiera ser la última vez que descansaría tranquilo antes de comenzar a «desactivar la bomba».

Apenas un día antes, cuando le había dado la primicia a mi esposa y a mis hijos, recibí su total apoyo, porque además sabían que desde hacía tiempo venía preparando un programa económico.

Mucho de lo que pronto pondría en práctica ya lo habíamos plasmado en un plan que preparamos con mi equipo unos años antes, porque después de ser ministro de Economía de la provincia de Buenos Aires y ya como diputado, en 1998 Duhalde me pidió que comenzara a armar un nuevo grupo de economistas y abogados para pensar en cómo salir de la convertibilidad en caso de ganar las elecciones de 1999. Y aunque en esa oportunidad se perdió, continuamos trabajando en el mismo proyecto.

Por eso, cuando me convoca para asumir a partir de enero de 2002, ya teníamos el programa que habíamos diseñado con un grupo de excelentes profesionales con quienes habíamos estado trabajando a lo largo de más de tres años, tiempo que, además, nos sirvió para conocernos bien.

Así fue como en la primera semana de 2002 ya tenía a mi equipo definido. Los más altos cargos fueron ocupados por Jorge Todesca (secretario de Política Económica), Oscar Lamberto (secretario de Hacienda), Eduardo Ratti (secretario Legal y Administrativo), Lisandro Barry (secretario de Finanzas), Jorge Sarghini (secretario de Comunicaciones), Alieto Guadagni (secretario de Energía), Aldo Pignanelli (vicepresidente del Banco Central), Alberto Abad (Administración Federal de Ingresos Públicos–AFIP), José Barbero (renegociación con las empresas privatizadas), e Ignacio Chojo Ortiz (jefe de asesores). Comunicaciones y Energía pasaron de Obras Públicas a Economía.

Todos juntos, codo a codo, emprendimos la tarea histórica que nos ponía por delante el destino. Fue un verdadero trabajo en equipo. Claro que teníamos que hacer algunos ajustes a esa estrategia elaborada tres años antes, porque, como es sabido, el Gobierno de la Alianza insistió con más de lo mismo y el cuadro de situación en 2001 era bastante peor al que existía antes de aquellas elecciones de 1999. Lo que se podría haber hecho con tiempo y sin mayores sobresaltos ya no era posible.

Durante 2001 se había creado, a instancias de la Iglesia Católica y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Mesa del Diálogo Argentino con la participación de la Confederación General del Trabajo (CGT), UIA, ruralistas, bancos, construcción y otros sectores sociales y políticos. Después de varios meses no pudieron acordar una propuesta integral, porque cada sector pedía por lo suyo, criticaba al otro y nadie estaba dispuesto a ceder posiciones. En lo único que acordaron fue en abandonar la convertibilidad, y el 16 de diciembre se lo propusieron al presidente pero lo rechazó.

Haber acordado con Alfonsín (y con una porción del Frente País Solidario–FrePaSo) formalizar la salida de la convertibilidad, si bien no se hizo a través de ningún documento firmado, fue central porque permitió tener cobertura política y mayoría en el Congreso, al menos al inicio de la nueva gestión.

Al asumir como presidente, el 2 de enero de 2002, Duhalde estaba sostenido por una heterogénea alianza parlamentaria y de gobernadores que no tenía una visión unificada sobre todo lo que había que hacer. Incluso el propio gabinete era heterogéneo: algunos pensaban que se podía administrar como en tiempos de bonanza, mientras que otros se oponían a determinadas medidas.

Había que construir una economía «normal», definida como aquella que dispone de todos los instrumentos de la política económica, mantiene los equilibrios macroeconómicos (grandes agregados y precios relativos), cuenta con un sector público austero y eficaz con capacidad para distribuir el ingreso y promover políticas para mejorar la competitividad y el empleo, y sostener un tipo de cambio competitivo y flexible. En estas economías los precios se establecen libremente en mercados que deben funcionar en competencia, y los salarios son fijados a partir de las paritarias. Además, el esquema debe ser sustentable para no acumular presiones que estallaran en el futuro. Es lo que hacen los países exitosos que crecen y mejoran el bienestar.

Para el corto plazo, con mi equipo habíamos definido tres objetivos centrales:

recuperar la consistencia macroeconómica, restablecer el funcionamiento de instituciones básicas, como el sistema financiero, y recomponer los vínculos contractuales;

detener la caída de la actividad y empezar a crecer;

evitar la hiperinflación y estabilizar los precios.

Además, había otros dos, pero que no dependían exclusivamente de nosotros, como atender la problemática social, para lo cual nuestra responsabilidad era la de conseguir los fondos (4), y restablecer las relaciones financieras con el mundo (5).

La velocidad con que lo concretáramos sería un factor determinante de nuestro éxito o fracaso. Nos cuidamos mucho de dar públicamente un plazo, pero nosotros, muy para nosotros, habíamos estimado que entre el 25 de mayo y el 9 de julio, las dos fechas patrias, las variables económicas comenzarían a enderezarse.

Por eso Duhalde, a quien le había comentado algunas de nuestras proyecciones, anunció: «Cuando celebremos la independencia, vamos a haber logrado revertir la crisis». Y se logró un poco antes, porque para marzo y abril los indicadores más relevantes estaban mejorando, aunque, claro, el común de la gente aún no lo veía, porque en las salidas de las crisis siempre primero empieza a funcionar la economía, mientras que la situación social tarda más en mejorar.

Pero todavía faltaba mucho trabajo para llegar a eso. Mientras tanto, en medio del caos económico, popular y del «que se vayan todos», en el último piso del Banco Nación, en una especie de departamento que nunca se usaba y en el que se respiraba un terrible olor a humedad, estaba a punto de comenzar un agitado camino de poco más 100 días, período en el cual no habría lugar para medias tintas: teníamos éxito y sacábamos la economía adelante, o fracasábamos y el país se hundiría aún más en un pozo cuya profundidad no se podía conocer.

Dada la velocidad con que se habían desatado las cosas, ni siquiera el lugar en el que me alojaría estaba previsto (mi casa estaba en La Plata y no era posible que yo fuera y viniera todos los días). Por eso, dormí la primera semana en ese último piso del Banco Nación, hasta poder instalarme en un hotel. Recuerdo que por las noches quedaba «atrapado» ahí, porque una vez que se cerraban las puertas ya no había forma de salir hasta la mañana siguiente.

Mis días empezaban a las 6.30 de la mañana, atendía llamados de la prensa, y las reuniones en el Ministerio arrancaban a las 9, y la hora de cortar a la noche era imposible de saber, porque surgían reuniones a último momento, lugares a donde uno debía ir, así que más o menos se terminaba a las 21.30. Teníamos jornadas muy largas de trabajo, como lo habían sido también en la Provincia durante la crisis de 1989-90. Las crisis son duras; físicamente duras. Fue entonces cuando empecé a fumar más y se me multiplicaron las canas.

Capítulo 2

Recuerdos del incendio

No haber desactivado «la bomba» a tiempo, tal como junto con mi equipo ya habíamos planteado que haríamos si Duhalde ganaba las elecciones presidenciales de 1999, produjo estragos en el país. Entre junio de 1998 y diciembre de 2001 la economía estaba en depresión: la caída del producto bruto interno (PBI) fue del 16,7 % y la de la inversión, del 49,9 %; la deuda pública (Nación y provincias) ascendía a u$s 174.240 millones y era insostenible, porque la relación deuda/PBI de paridad (dólar promedio 1970-2001) llegaba a 110 % y los intereses representaban el 20 % de la recaudación; las reservas internacionales líquidas durante 2001 habían disminuido 63 % (u$s 16.000 millones) por la acelerada salida y fuga de capitales. El importante retraso cambiario y las muy elevadas tasas reales de interés ponían en evidencia la insustentabilidad del régimen, que se traducía en una creciente incertidumbre y un riesgo país elevadísimo de 4400 puntos básicos.

Eso no era todo. El sistema financiero estaba profundamente deteriorado por problemas de solvencia, liquidez y descalce de monedas (los depósitos se hacían o convertían a dólares mientras que los préstamos se efectuaban en pesos). Los depósitos durante 2001 se redujeron en u$s 17.000 millones, el 22,9 %, y los préstamos cayeron en una proporción similar. Los bancos enfrentaban el aumento de la morosidad (el 24 % de la cartera privada no calificaba como normal) y la creciente exposición en títulos públicos y préstamos a provincias. Se perdió la unidad monetaria por la creación de once cuasimonedas para enfrentar la iliquidez, que representaban el 30 % de la base monetaria y el 65 % del circulante.

En diciembre se estableció el así llamado «corralito» de los depósitos, se incentivó la dolarización de los depósitos y de los préstamos (D. 1570/01) y se convirtieron los plazos fijos en depósitos a la vista, cuyo vencimiento era el 3 de febrero de 2002. Esto indicaba la imposibilidad de abrirlos en el corto plazo y anticipaba muy serios problemas, porque todos bregarían por el retiro de sus ahorros al mismo tiempo. También se impuso la bancarización obligatoria, que afectaba a los sectores medios y a los más humildes.

Pero había algo más. La tendencia era hacia la deflación, que agravaba la crisis por el aumento de las deudas en términos reales y por la actitud de las familias de posponer la compra de bienes durables y viviendas.

La sumatoria de todos estos factores fue llevando a la ruptura de la cadena de pagos y, por lo tanto, a la violación y/o alteración de todos los contratos. En los últimos meses de 2001, pretendiendo dar confianza, todo se fue atando al dólar, de tal manera que la única medida consistente, de acuerdo a ese pensamiento, fue la dolarización. El desempleo (18,3 %) y la pobreza (35,4 %) alcanzaron niveles sin precedentes; también lo fueron el proceso de deterioro de la clase media y la caída de los salarios reales, que entre mediados de 1998 y finales de 2001 habían perdido 8,5 %.

Tengo recuerdos vívidos de aquellos días en los que los nubarrones ya nos permitían ver que se avecinaba una tormenta terrible aunque, por más avezados que fuéramos en economía, no podíamos prever cuál sería el momento exacto en que se desencadenaría el final de la crisis ni vislumbrar las consecuencias —únicas en la historia— que esto acarrearía. Siempre sucede lo mismo: se sabe que se está gestando una crisis, pero no se conoce cuándo explotará.

Recuerdo que cuatro días antes del estallido del 19 de diciembre de 2001 habíamos tenido reunión de bloque en Diputados y mi comentario fue, por supuesto, que la situación era muy compleja. Pero, como dije, ni la mente más imaginativa podría haber anticipado con certeza lo que ocurriría menos de 100 horas después.

Al día siguiente de ese encuentro tuve con mi equipo la reunión que siempre hacíamos (desde 1999) los jueves, de 6 a 8 de la tarde, en la oficina que tenía en el Congreso. Como yo era presidente de la Comisión de Mercosur tenía un despacho un poco más grande que daba lugar para reunir un grupo de personas. Nos juntábamos doce, trece o catorce a discutir ideas, y recuerdo que ese día todos dijimos: «Esto no va más».

Todos los indicadores de la coyuntura eran muy negativos, como el riesgo país, por ejemplo, o la salida de capitales, o la caída de recaudación. Repetíamos una y otra vez: «Esto no da más». Incluso mirábamos la relación del peso con el dólar en Montevideo y ya estaba próximo a dos. Pero ninguno de los que estábamos ahí imaginábamos que iba a haber una pueblada o que la situación iba a llegar hasta donde llegó.

Al enterarnos de la renuncia de De la Rúa nos agarramos la cabeza. Nos mirábamos y nos preguntábamos: «¿Y ahora esto cómo sigue?».

En lo estrictamente económico lo que analizábamos era que el déficit fiscal y en la cuenta corriente, la merma sistemática de las reservas y las corridas contra los depósitos no podrían revertirse con la política económica que se empeñaba en mantener De la Rúa. En economía, la pérdida de confianza en un gobierno es muy difícil de revertir; porque una cosa es equivocarse en una medida, pero otra muy distinta es seguir con una estrategia equivocada. Por esto nuestro diagnóstico era terminante: «El sistema como tal no tiene salida».

Estábamos convencidos de que no podía haber una mejoría en ese contexto. Pero también veíamos que el Gobierno estaba empeñado en cumplir su promesa de campaña, que era seguir dentro de la convertibilidad, algo que nosotros ya en 1999 decíamos que era insostenible.

De la Rúa había prometido sostener ese régimen reduciendo el déficit fiscal y flexibilizando el mercado laboral, mientras que nosotros decíamos que el problema era el retraso cambiario y la deuda. Eran dos posiciones muy distintas.

En los dos años del Gobierno de la Alianza el problema no hizo otra cosa que agravarse. Se intentó reducir el déficit aumentando impuestos, después recortando gastos, después renegociando la deuda, y con los programas de competitividad de Cavallo con tipos de cambio diferenciales; todas decisiones que no eran más que parches. Porque el problema no era de una medida sino del sistema completo, y en este caso lo que había que hacer era cambiarlo.

En ese año nosotros habíamos participado en numerosos encuentros de dirigentes (políticos, sindicalistas, empresarios, organizaciones sociales, Iglesia, como así también algunos altos funcionarios del Gobierno) para encontrar consensos mínimos sobre la salida menos costosa de la convertibilidad. Me acuerdo que en uno de ellos, en septiembre, se lo comenté a Christian Colombo, entonces jefe de Gabinete, y él me dio una respuesta determinante: «No seremos quienes firmen la defunción de la convertibilidad, porque si nosotros salimos, se cae el gobierno».

Cuando a mediados de año anuncian la llegada de Cavallo, nosotros no sabíamos qué iba a hacer. A mí me buscó Chacho Álvarez, que era su operador en ese momento, y me pidió que nuestro bloque le diera el apoyo. Entonces le dije: «No podemos dar apoyo para un ministro que no sabemos qué es lo que va a hacer. Si es para sostener la convertibilidad, nosotros ya dijimos en la campaña que no estamos de acuerdo».

Ahora, cuando empezamos a ver que, efectivamente, Cavallo afirmaba que se debía y se podía sostener la convertibilidad, nosotros dijimos «este es el fin». No sabíamos cuánto duraría, pero sí estábamos seguros de que eso estaba condenado. Esto pasa en todas las crisis. En la crisis financiera mundial de 2008-09 hubo economistas de prestigio internacional que ya en 2007 empezaron a decir que el sistema bancario iba a estallar en algún momento, porque en economía uno se puede dar cuenta cuando una política o medida es o no consistente.

Lo cierto fue que, entre aumento de impuestos, recortes salariales, ley de competitividad, convertibilidad ampliada, factor de convergencia, blindaje, megacanje, emisión de cuasimonedas provinciales y de las Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOP) para pagar deudas de la Nación con las provincias, y la prédica de los dolarizadores que instaban a la gente a que saliera a comprar dólares, la Argentina aceleraba su caída.

La historia del estallido es conocida por todos. Entre el 18 y 19 de diciembre, el país explotó en una serie incontenible de protestas y disturbios callejeros. Como respuesta a los miles de argentinos humildes y de clase media que ocuparon las calles de Buenos Aires y de otras ciudades del país haciendo oír su enojo golpeando cacerolas, a los bloqueos de las autopistas y a los saqueos de los comercios, el Gobierno declaró el estado de sitio y se desató en distintos puntos del país la brutal represión que dejó más de treinta muertos.

Al renunciar De la Rúa se agregó un ingrediente político a todo el desastre económico que se vivía: ¿quién se hacía cargo ahora? Porque al no estar tampoco el vicepresidente (ya que Chacho Álvarez había renunciado), la Ley de Acefalía no era muy clara sobre qué se debía hacer. Después de algunas discusiones se hace cargo Ramón Puerta que era el presidente provisional del Senado, y el Congreso Nacional reunido en Asamblea Legislativa nombró a Adolfo Rodríguez Saá, que era gobernador de San Luis y que dura solo una semana en el cargo. Luego viene Eduardo Caamaño, presidente de la Cámara de Diputados, que llama nuevamente a la Asamblea, y esta nombra a Eduardo Duhalde el 1 de enero de 2002.

En el medio, tuvimos que pasar un mal trago: el aplauso en el Congreso del default de la deuda pública declarado por Rodríguez Saá. Fue un desatino. Proclamar la impotencia financiera de la Nación festivamente no cabe en la cabeza de ninguna persona sensata. También había dicho que él mismo iba a ser el ministro de Economía. Rodríguez Saá era parte de la Liga de gobernadores del Norte que no quería que Duhalde asumiera, porque era demasiado poder para un bonaerense. Es la vieja historia por la cual ningún exgobernador de Buenos Aires llegó a ser presidente, excepto Bartolomé Mitre. Duhalde se dio cuenta, por eso no iba a esas reuniones y me mandaba a mí. Recuerdo que me dijo: «No te opongas».

En una de esas reuniones se nomina a Rodríguez Saá, que enseguida había levantado la mano, pero condicionado. Debía salir de la convertibilidad y llamar a elecciones. Dijo a todo que sí, pero resulta que una vez que asumió dijo que se iba a quedar dos años más y no daba señales de salir de la convertibilidad. Entonces, los gobernadores empezaron a darle la espalda y se armó la famosa reunión en Chapadmalal de la que no participé. Rodríguez Saá, al ver que no lo apoyaban, se fue a San Luis y anunció su renuncia. Llegado a ese punto, el único que podía y quería (porque había que querer también) era Duhalde.

El panorama en ese momento era desolador porque, a diferencia de crisis anteriores, esta era integral: la institucionalidad estaba en juego, la economía había colapsado, la población descreía de los dirigentes, la situación social se deterioraba día a día y la visión económica en el mundo estaba cambiando. La gran depresión de 1930 y el estallido de la convertibilidad fueron las peores crisis, por su extensión y profundidad, que tuvo Argentina en su historia. Pero mientras que la primera se debió a lo ocurrido en los Estados Unidos con el crack bursátil y financiero, la segunda fue generada localmente.

Para colmo de males, Duhalde, y posteriormente mi equipo y yo, tomamos ese desafío no solo con todas las condiciones internas en contra, sino también con otro gran inconveniente en el contexto internacional: el cambio de época en los Estados Unidos. Bill Clinton, que era un globalizador moderado y más condescendiente con América Latina —pese a que en meses previos el Fondo Monetario Internacional (FMI) no había desembolsado una de las cuotas del préstamo acordado con el país—, había sido reemplazado por George W. Bush, que venía con otra política bajo el brazo.

La línea de Bush se aferraba al concepto de «Moral Hazard» (riesgo moral), que significa que «el que las hace las paga». Se trata de un concepto que siempre existió en la literatura económica pero que se aplica muy poco, porque es extremadamente duro e ineficaz, pero fue el que se le aplicó a la Argentina en 2001-02, porque nos tomaban como ejemplo de lo que no se debía hacer. Pasamos de ser, poco tiempo antes, el mejor alumno del FMI a ser el peor de la clase.

No querían apoyarnos y de hecho no nos apoyaron. El nuestro fue el único caso en que un país en crisis le sigue pagando al Fondo sin recibir asistencia de su parte. Tiempo después, la propia auditoría interna del FMI criticó esa posición. Esa ausencia de apoyo fue un pésimo comportamiento. Sucede que el staff del FMI estaba dividido: un sector que había sido contrario a la convertibilidad, ante la crisis le pasaba factura al otro, que había sido condescendiente con ese régimen y que proponía, implícitamente, la dolarización.

Para colmo de males, a la dirección del FMI habían llegado dos alemanes muy rígidos: Horst Köhler, director gerente, y Anne Krueger, subdirectora gerente. Eran durísimos con la Argentina y si el FMI no da el visto bueno, el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) no pueden otorgar crédito tampoco. Lo que pudimos lograr fue el cambio de destino de un crédito ya existente para reforma del Estado a otro para el apoyo social. Pero nuestro encuentro con los representantes del FMI lo dejo para otro capítulo, en el que lo trataré en detalle.

Volviendo a los primeros días de aquel enero de 2002, teníamos ante nosotros una pregunta inicial, cuya respuesta sería clave: «¿Por dónde empezar?». Lo más urgente era establecer un orden de prioridades, pero no ya para la distribución de beneficios, que no existían, sino para atemperar las pérdidas y que el tránsito fuera lo más equitativo posible. Era fundamental sincerar la realidad y no caer en la tentación de prometer lo que no se pudiera cumplir, más allá de que fuera muy desgastante.

Decidimos comenzar por la elaboración de una Ley de Emergencia (Ley 25.561). Esa tarea quedó a cargo de Eduardo Ratti, entonces secretario Legal y Administrativo del Ministerio, a quien como chiste, le digo: «La hiciste tan bien que era para regir la acción de gobierno hasta el 10 de diciembre de 2003 y, con modificaciones, la fueron prorrogando hasta 2019; año en que se sancionó una nueva ley de excepción». Más allá de la broma, esa ley era para atender una verdadera emergencia, pero sus prórrogas posteriores fueron, en realidad, para acrecentar el poder presidencial.

La Ley de Emergencia fue terminada y aprobada por el Congreso muy rápidamente el 5 de enero. Su redacción fue liderada por Ratti, un excelente abogado constitucionalista y administrativista que interpretó exactamente lo que desde la economía se necesitaba hacer en ese momento. Así empezamos una carrera contra el tiempo. Todo lo que teníamos en la cabeza lo tendríamos que plasmar en muy pocas semanas, porque quien está en política sabe que los apoyos son para lo inmediato. El susto y el miedo disciplinan, porque el «que se vayan todos» había atronado poco tiempo antes. Los políticos estaban con la cola entre las patas.

Mi mayor preocupación, una vez definido lo que debíamos hacer, era la velocidad con la que se instrumentaran las medidas y se empezaran a ver los resultados positivos. Y la historia nos dio la razón, porque después del segundo mes, cuando vieron que la situación empezaba a amainar, que no se había descontrolado aún más y que nos alejábamos de la temida hiperinflación, los apoyos empezaron a resquebrajarse. Venían a verme algunos políticos y me decían: «Yo te apoyé, así que ahora te pido…»; «Yo voy a mi pueblo y una señora me reclama que…». Me acuerdo que vino el senador José Luis Gioja y me dijo: «A todos los que tienen créditos ajustados por inflación habría que cambiárselos e indexarlos por los salarios». No estábamos de acuerdo porque abría la ventana para volver a reindexar la economía, algo que nosotros rechazábamos, porque con medidas de esa naturaleza es imposible estabilizar los precios.

Teníamos muy metido en la cabeza que había que hacer todo rápido. En no más de sesenta días se debían decidir y adoptar todas las medidas del programa. Porque, como ha sucedido en anteriores oportunidades, pasado el susto inicial, inmediatamente se olvidan de los verdaderos responsables que son los que generaron el desajuste que dio origen a las crisis y, enseguida, pasan a criticar a los que tienen que hacer el inevitable ajuste y reordenamiento.

A mí, además del tiempo me preocupaba la imprevisibilidad de lo que nos podría suceder en medio del proceso. Por desgracia, pronto comprobé que mi miedo era fundado: ocurrieron dos situaciones que no estaban pensadas de antemano en el esquema diagramado con mi equipo. Dos «cisnes negros» que podrían haber dado por tierra con todo lo planificado y ambos relacionados con algo que por aquellos tiempos estaba en boca de todos: el «corralito».

Capítulo 3

«El que depositó dólares, recibirá dólares»: la estrategia económica

«El que depositó dólares, recibirá dólares.» Esa frase que pasó a la historia me cayó como un balde de agua helada sobre la cabeza. La pronunció Duhalde en su ya famoso discurso inaugural del 2 de enero de 2002. Antes de que la leyera en el Congreso, no me imaginaba que incurriría en semejante imprudencia; es más, estaba tranquilo porque habíamos revisado detalladamente el contenido económico del discurso presidencial la noche del 31 de diciembre, y allí se decía, claramente, que se iba a respetar el poder adquisitivo de los depósitos, los que serían restituidos a los ahorristas en la medida en que se fuera reorganizando el sistema financiero que se encontraba en una crisis poco menos que terminal. Nunca pensamos que se podrían devolver los dólares al vencimiento de las obligaciones originales, o en un plazo relativamente breve: eso era imposible, porque en los bancos no estaban los dólares depositados por los ahorristas (o los pesos convertidos a dólares), los que habían sido prestados a familias y a empresas que se encontraban con enormes dificultades para devolverlos.

Cuando escuché esas seis palabras de boca de Duhalde quedé petrificado. ¿Qué había pasado en el medio? Lo que sucedió es que una vez que yo le dejé el discurso al futuro presidente cuando estaba en su casa, él se lo dio a un secretario, este lo mandó a Casa Rosada, y en el medio se ve que algunos le dijeron que la gente se iba a enloquecer si no se les decía que se les devolverían los dólares. Había temor a una revuelta popular. Lo cierto fue que después tuvimos que pensar cómo podíamos solucionar el lío que había originado esa frase y resolvimos que yo saldría a desmentirlo tres días después.

Menos de un mes después, el propio presidente se arrepintió. ¿Cuándo lo hizo? Cuando se cometió la segunda imprudencia que no imaginábamos que habría de ocurrir: un grupo de legisladores del PJ y de la Unión Cívica Radical (UCR) convencieron a Duhalde y a Alfonsín de enjuiciar a toda la Corte Suprema de Justicia. La consecuencia no deseada de esa decisión fue el serio enfrentamiento con el máximo tribunal de justicia, el que tenía en sus manos la potestad de invalidar cualquiera de las medidas del plan de emergencia. El 1 de febrero de 2002 la Corte (fallo Smith) dispuso abrir el corralito poniendo en crisis la política de reordenamiento financiero en ejecución. Allí, la Corte enjuiciada mostró su poder de fuego. Yo me opuse a esa decisión. Ante una crisis de semejante envergadura, causar tal enfrentamiento con uno de los poderes del Estado fue completamente irrazonable. Enfrentar una crisis obliga a elegir y priorizar objetivos, y pretender destituir a los miembros de la Corte en esas circunstancias fue un acto de irresponsabilidad política e institucional, más allá del juicio que se tuviera sobre el desempeño de sus integrantes durante el gobierno de Carlos Menem.

Opiné que era un error y personalmente fui a ver al presidente de la Corte. Julio Nazareno me recibió fumando un habano. Apenas me senté, le expliqué que era fundamental para encauzar la economía que no se abriera el «corralito» porque eso podría hacer que los pesos salieran al mercado, se fueran al dólar e hicieran disparar la cotización de la moneda estadounidense. Nazareno, que parecía haber estado esperándome, me miró y me dijo: «Ahora nosotros estamos preocupados por este tema del juicio político, así que no tenemos tiempo para atender y estudiar ese pedido». Así fue como autorizaron abrir el «corralito», llovieron las cautelares, algunos jueces poco responsables las convirtieron en resolutivas y habilitaron la salida de pesos al mercado.

Unas semanas antes de estos episodios, cuando despuntaba 2002, sin tiempo para lamentos por la situación heredada ni para distracción alguna, había llegado el momento de poner manos a la obra. Sabíamos que nos enfrentábamos a una situación inédita y, si bien teníamos definidas nuestras líneas centrales, es muy distinto redactar medidas estando fuera del gobierno, que hacerlo en medio de semejante caos.

Por esos días hizo falta un ejercicio de extrema serenidad para adoptar y comunicar medidas, muchas veces complejas y no agradables, y, al mismo tiempo, permanecer flexibles sabiendo que se podían necesitar ajustes sobre la marcha.

Había que actuar muy rápidamente para evitar las fuertes presiones y poder hacer todo lo necesario para recomponer la economía, siguiendo los patrones de aquellos países en desarrollo que han podido crecer sostenidamente. Se sabía cuáles eran los problemas, las restricciones, los objetivos y conflictos que se presentaban entre ellos, y la estrategia a seguir. Era crucial sincerar la realidad, tarea que por cierto es desgastante. La sociedad no tenía paciencia ni motivación para escuchar explicaciones. La pérdida de legitimidad de la dirigencia política, asociada a un gobierno de transición de origen parlamentario, también afectaba la percepción sobre cualquier medida propuesta.

En términos de crecimiento y empleo era evidente que por más acertada que fuera la estrategia planteada no se obtendrían resultados inmediatos, lo que colisionaba con las demandas de la sociedad y las expectativas de los políticos, ansiosos por superar su conflicto con la gente.

Había serias limitaciones en el Estado para organizar el control de cambios, cobrar impuestos, controlar las empresas de servicios privatizadas, recrear instrumentos financieros e implementar políticas específicas; también faltaban datos y trabajos técnicos sobre muchos temas relevantes. Por eso es que en estos casos las políticas deben ser generales, para todos. Con tiempo y con un Estado con capacidad de gestión, se puede pensar en políticas puntuales, especificas.

Estábamos convencidos de alcanzar resultados positivos, pero también sabíamos que entre la decisión de la política económica y el efecto buscado existe una brecha temporal, y que tenía que transcurrir algún tiempo para que la tendencia comenzara a revertirse y empezaran a darse las primeras señales de recuperación, tal como efectivamente sucedió.

Hubo que enfrentar constantes encrucijadas frente a opciones muy difíciles, intereses poderosos en pugna y presiones constantes, como las del sector agropecuario, las empresas de servicios públicos privatizadas, los endeudados en dólares en el exterior, las de algunos bancos y los dolarizadores, entre otras. También había diferencias en el propio seno del Gobierno. Además, como siempre sucede ante una crisis profunda, aparecen problemas a cada instante que llevan a que, en ciertas ocasiones, no sea posible trazar una acción y sostenerla sin introducir alguna modificación posterior.

Todo programa económico requiere apoyos que le brinden suficiente credibilidad y fortaleza para poder cumplir con sus objetivos. Pero, si bien había acuerdo en salir de la convertibilidad, no se contaba con tiempo suficiente para alcanzar consensos mínimos sobre las medidas específicas que debían adoptarse.

Aunque cada crisis tiene sus particularidades, la historia enseña. Se debían afrontar dos grandes desafíos: reequilibrar la macroeconomía en un contexto de crisis financiera y fiscal, devaluación y default, y restablecer reglas contractuales en la salida de la convertibilidad. Existían experiencias propias y externas, de las cuales se extrajeron importantes principios generales.

Las experiencias argentinas enseñan que, junto con una devaluación importante, no se pueden aumentar los salarios y las tarifas, y se debe reducir el déficit fiscal, controlar la emisión monetaria y no indexar la economía; todo debía hacerse al mismo tiempo bajo un programa integral. De las crisis en los países emergentes —México 1994, Malasia, Tailandia, Corea del Sur, Indonesia y Filipinas 1997-98, Rusia 1998, Brasil 1999 y Turquía 2000— se aprendió que una decisión medular para la salida fue la liberación del tipo de cambio con algún grado de intervención oficial, acompañado de anclaje monetario y fiscal, la asistencia al sistema financiero y el soporte del FMI.

Para las nuevas normas contractuales se siguió lo que hizo Roosevelt (1933-34) con las deudas y depósitos, cuando abandonó el patrón oro, devaluó y dolarizó la economía, porque era equivalente al abandono del patrón dólar (convertibilidad), la devaluación y la pesificación; también fue muy similar el instrumento para desindexar la economía.

La tarea que debíamos encarar no era simple.

Se trataba de un delicado trabajo de cirugía que debía ser preciso y veloz. Por eso, en los primeros sesenta días se implementó todo el programa macroeconómico. Fue una política de shock, porque el gradualismo o el ir resolviendo tema por tema era imposible una vez que la crisis había estallado. Máxime que, como en la economía todo depende de todo, es fundamental tener elaborado un plan integral que incluya multiplicidad de sectores y variables. Además, era la manera de resistir las presiones.

En la discusión entre shock o gradualismo, nosotros no teníamos dudas: había que aplicar una política económica de shock. Cuando la situación crítica es integral y se necesita hacer un cambio de los precios relativos muy fuerte para evitar que se espiralice la inflación, el shock es el único camino. Este punto es importante, porque nosotros tuvimos un overshooting (sobrerreacción) fuerte al principio, pero que después se fue diluyendo, e incluso al poco tiempo bajó el tipo de cambio en términos nominales. Y el pasaje de la devaluación a precios fue el más bajo de la historia argentina, y eso se debió a que nosotros cuando devaluamos, congelamos tarifas y salarios, y restringimos el gasto público y la emisión. En nuestro caso, ya en el último trimestre del año la inflación anualizada era de solo 3,6 %, sin hacer ningún control de precios.

Muchos dicen que si se aplican medidas de shock se «muere el paciente», pero según cómo se realicen es todo lo contrario: si se ejecuta rápido y bien lo que se debe hacer, «el paciente resucita».

Nuestra gestión me permitió comprender lo desgastante y árido que es realizar cambios profundos en tiempos difíciles. No solamente hay que tener espalda política, también vocación y coraje. Desde ya, no hay que pensar en el futuro político personal. Cuando nosotros hicimos lo que hicimos, realmente no estábamos especulando sobre nuestro futuro político. Hubiéramos preferido completar nuestra tarea, lo que no fue posible por las razones que luego explicaré, pero hasta allí llegaba nuestra ambición.

Recuerdo lo que sucedió en 1987 cuando asumió Antonio Cafiero; con él vinieron muchos profesionales de Capital Federal para hacer su «experiencia» de gestión en la provincia de Buenos Aires, pensando que después —detrás del proyecto presidencial de Cafiero— habrían de acceder al gobierno nacional. Muchos de los que participábamos de la Renovación Justicialista y éramos de la provincia, coincidíamos en que no nos proponíamos hacer una «experiencia» de gestión. Queríamos abocarnos a gobernar la provincia. No era una diferencia sutil de proyectos.

Después, cuando Menem ganó la interna y la presidencial de la Nación, muchos funcionarios renunciaron y volvieron a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el propósito de hacer carrera política en la Nación. Es un problema de concepción de cómo se entiende el poder y de para qué se quiere llegar a él. Esto es lo que ha malogrado a varios personajes importantes de la política argentina: pensar siempre que lo que están haciendo en un cargo es un trampolín para otro mayor.

Para mí, pensar en mi futuro político ante el duro desafío que tenía por delante, hubiera sido en demérito de la función que me tocaba ejercer. Porque si mi equipo y yo hubiéramos pensado cómo capitalizar esa «experiencia», no habríamos aceptado incorporarnos a ese Gobierno para hacer lo que tuvimos que hacer, porque sabíamos que era problemático, que había que decir la verdad de lo que sucedía y, también, el costo que había que pagar por ello (a la gente muchas veces no le gusta que le digan la verdad).

En momentos muy críticos, el ministro de Economía debe tener suficiente poder delegado por el presidente. No puede reunirse con otros ministros cada vez que tiene que tomar una medida. Así es imposible ejecutar decisiones que, inevitablemente, requieren de máxima celeridad. Me pasó en mi función que de otra área querían sentarse a la mesa y yo les dije que no, que se dedicaran a lo suyo y a mí me dejaran tranquilo con mis temas. Nosotros teníamos que definir, además de los temas del gasto público y los impuestos, el tipo de cambio, las retenciones, los aranceles, las tarifas, etc. Y eso se lo había dicho a Duhalde antes de asumir.

Yo tenía la experiencia de la provincia de Buenos Aires. Una vez se lo comenté a Duhalde, él se dio cuenta, me apoyó y me dijo: «No presentés más el presupuesto en la reunión de gabinete. Lo arreglamos nosotros dos, después vos un día lo presentás ya cocinado en la reunión de gabinete, yo te cambio de tema y chau». Porque si no lo que sucede es que cada ministro te pide algo distinto y así no terminás nunca de cerrar lo que presupuestaste. Nosotros nos encerrábamos en Lomas de Zamora o en la quinta de San Vicente y luego, dos días antes de presentarlo a la Legislatura, hacía reunión de gabinete y me decía: «Jorge, por qué no explicás un poquito el presupuesto así pasamos a otra cosa». Y listo.

Los sectores que no son del área económica o no saben de economía creen que todo es posible o que la crisis no es tan grave, que se puede seguir como antes. Es muy duro. Las discusiones que uno tiene a nivel interno son tan difíciles como las que se suscitan con los que están afuera del gobierno. Por eso es fundamental el convencimiento y el apoyo del presidente.

Ahora bien, sabiendo todo esto, nos planteamos los tres objetivos fundamentales ya mencionados: recuperar la consistencia macroeconómica; detener la caída de la actividad y empezar a crecer; y evitar la hiperinflación y estabilizar los precios.

Decía que esto requería adoptar las decisiones centrales en los primeros sesenta días. En ese arco de tiempo fue que tomamos las diez medidas más importantes. ¿Cómo lo hicimos? Hubo dos pilares fundamentales: el acuerdo con los radicales para tener mayoría en el Congreso y la Ley de Emergencia que posibilitaba implementar muchas de las medidas que necesitábamos.

Pero también hubo un acuerdo con las provincias, para lo que teníamos en la secretaría de Hacienda a un grupo de funcionarios dedicados exclusivamente a conversar con los gobernadores. En febrero firmamos el acuerdo entre la Nación y las provincias donde se convino bajar el déficit fiscal y quitar las cuasimonedas. Como suele suceder, siempre hay uno más díscolo que otro; en este caso fue Rodríguez Saá quien no quería saber nada, pero que finalmente firmó, porque habrá evaluado que podría terminar perjudicando a su provincia.

Lo cierto es que teníamos el poder y lo usamos. Porque una cosa es que te aprueben una Ley de Emergencia y no hagas nada, y otra es que la emplees para implementar los que pensabas hacer. Para mí, lo importante es el poder de decisión y el hecho de haber tenido un programa preelaborado y un grupo de profesionales capacitados que venían con experiencia gubernamental. Para el armado del programa tuvo un rol central Jorge Todesca, excelente economista y funcionario público que actuó como mi viceministro: coordinó las distintas acciones y les dio la necesaria consistencia para evitar contradicciones.

En el programa coexistían medidas de emergencia propias de una crisis (retenciones, control cambiario y asistencia social), con nuevos instrumentos como el desarme del «corralito», la pesificación y el restablecimiento de los contratos. Pero el corazón fue de tipo convencional: devaluación con congelamiento inicial de precios clave como tarifas y salarios, junto a una política fiscal equilibrada, moderada política monetaria y la prohibición de la indexación. Las medidas centrales fueron:

Política cambiaria: se formalizó la salida de la convertibilidad. Devaluación, flotación administrada y control de cambios parcial.

Pesificación y contratos: conversión a pesos de las obligaciones contraídas en dólares. Las deudas se pesificaron a 1 por 1 y se actualizaron por Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) más tasa de interés; los depósitos se pesificaron a 1,40 por 1 y se actualizaron por CER más tasa de interés, y los contratos privados se pesificaron según costos compartidos. Ese tipo de actualización rigió solo para las deudas anteriores, pero no para las que se contrayeran en el futuro. No hubo seguro de cambios.

Desarme del «corralito»: reprogramación de los depósitos y alternativas para retirar los fondos. Opciones para nuevos depósitos. Contraproducente actitud de la Corte Suprema de Justicia (CSJ).

Política fiscal consolidada: se rehízo el Presupuesto Nacional con superávit primario y se impulsaron reformas en la política y administración tributarias. Se firmó un acuerdo entre la Nación y las provincias para reducir el déficit provincial, iniciar el ordenamiento fiscal, normalizar el régimen de coparticipación y eliminar las cuasimonedas.

Política monetaria y financiera: reforma de la Carta Orgánica para que el Banco Central de la República Argentina (BCRA) sea prestamista de última instancia y actúe en el mercado cambiario. Expansión monetaria restrictiva e inicio de operaciones de mercado abierto. Política de redescuentos para evitar la caída de bancos.

Derechos de exportación: se establecieron de manera decreciente según el mayor el grado de elaboración.

Deuda pública: reducción en dólares de la deuda pública interna por su pesificación.

Tarifas: conversión a pesos, congelamiento transitorio y renegociación limitada de las concesiones.

Salarios: se pospuso su incremento para concentrarse en la creación de empleo.

Normalización de las relaciones financieras con el mundo: se iniciaron conversaciones con el FMI y otros organismos financieros internacionales.

Pero además, y pensando en la necesidad de contar con una propuesta para el largo plazo que atienda al crecimiento y le dé sustentabilidad a la macro, se hizo un acuerdo con la Comisión Económica para América Latina- Organización de las Naciones Unidas (CEPAL-ONU), a cargo de Bernardo Kosacoff para que dirigiera el «Estudio sobre componentes macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo: lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico». Participaron más de 100 investigadores, el financiamiento fue donado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y se terminó y presentó en mayo de 2003.

Todas estas medidas que adoptamos muestran poder de decisión y capacidad de implementación. Pero, al mismo tiempo, logramos rechazar la dolarización, la implementación de otra convertibilidad y los «cantos de sirena» que pedían emitir sin límite, controlar los precios y aumentar el déficit fiscal.

En cuanto a la estrategia, lo primero que había que hacer era generar un shock productivo a partir de la modificación de los precios relativos, para estimular la producción local y el turismo externo, y desestimular las importaciones. Además, era fundamental dar certidumbre para reiniciar el proceso de consumo e inversión mediante la pesificación de las deudas nominadas en dólares, lo que aseguró a las familias y empresas que se pudieran pagar.

Paralelamente había que recomponer los vínculos contractuales seriamente dañados en 2001 por la ruptura de la cadena de pagos y el default, la crisis fiscal y financiera, y la explosión de la convertibilidad, bajo el principio de que la salida de la crisis no debía hacerse con ganadores y perdedores en función de los vínculos preexistentes, sino procurando la mayor equidad posible. Ello posibilitó el pago de las obligaciones, se evitó la licuación de los pasivos, se preservó el poder adquisitivo en pesos de los ahorros, y se comenzó a recomponer la cadena de pagos.

En tercer lugar, era fundamental evitar el quebranto del sistema financiero, impidiendo que sus créditos fuesen incobrables y recuperando el rol del BCRA como prestamista de última instancia. Esto fue central para el funcionamiento de la economía y para proteger el patrimonio de los ahorristas que, en caso de haberse liquidado masivamente los bancos, jamás habrían recuperado sus depósitos. En paralelo, se fueron planteando alternativas para la mayor utilización de los fondos atrapados en el «corralito».

En cuarto término, y para que el esfuerzo no fuera en vano, se propuso un sendero compatible con la crisis: ordenamiento y equilibrio de las finanzas públicas consolidadas, restricción monetaria, fuerte superávit comercial, y sin indexación, ni de tarifas, contratos o salarios. Con este esquema no podía haber hiperinflación, al contrario, se tendía a la estabilidad de precios.

También era necesario brindar atención a los más necesitados por una cuestión de justicia y para evitar cualquier atisbo de explosión social. Se actuó con mucha rapidez, tanto para conseguir los recursos (retenciones) como para implementar los programas.

En sexto lugar había que renegociar la deuda externa y reinsertarse en el mundo, pero se debían rechazar dos posiciones igualmente torpes: la visión autárquica que conduce al aislamiento y, en el otro extremo, el sometimiento liso y llano a las pretensiones del FMI. Se dieron señales de estar dispuestos a negociar, pero sin modificar los lineamientos centrales del programa.

Finalmente, se podían plantear solo las reformas imprescindibles para atender el corto plazo. Contrariamente a lo que pretendían algunos sectores, se consideraba que muchas de las reformas no eran necesarias para salir de la crisis pero, además, hubieran provocado un mayor e inmanejable nivel de conflictividad social. Las reformas estructurales deben hacerse en base al consenso y cuando la economía se encuentra relativamente normalizada.

Considero que las decisiones fueron las más adecuadas en aquellos momentos, porque se enfrentaron los problemas y, en cada caso, se adoptó la mejor de las alternativas posibles. No había opción menos costosa que, a la vez, garantizara la instalación de las bases para la estabilidad y el crecimiento sostenido. Su evaluación debe hacerse a partir de una alternativa mejor, teniendo en cuenta su interacción con el contexto político, económico e internacional existente, el programa global, y lo que habría ocurrido de no haberse actuado como se actuó. No fue un trabajo «sucio»: se hizo lo que pensábamos que se debía hacer.

A esa altura las cosas iban saliendo como las habíamos planificado. Me hubiera gustado, eso sí, que en aquel momento apareciera más gente apoyándonos. Cuando la situación es compleja, nadie pone la cara, cosa que sucedió con muchos dirigentes políticos. Hubo sí un grupo de destacados economistas que dijeron «es lo que se tiene que hacer», pero muchos se oponían presentando propuestas inconsistentes. Es parte de las reglas de juego, reglas que seguirían vigentes en lo que estaba por venir.

Capítulo 4

Se empieza a desactivar la bomba de la convertibilidad

En medio de una de las jornadas interminables que teníamos en aquel enero de 2002, veo que se me acerca Duhalde con algo en la mano. Era una carta que le había enviado Domingo Cavallo con algunas inquietudes y planteos sobre lo que opinaba que se debía hacer. Leí lo que tenía para decir y luego hablé con Cavallo. Le dije: «Mirá, vamos a salir de la convertibilidad porque no da más». Él me planteó que había que ir a otra convertibilidad, con más monedas. Entonces, ya más tajante, le remarqué: «Estamos formalizando lo que ya explotó». Al final le comenté que prefería un tipo de cambio flexible, pero no le adelanté más detalles del plan.

Ahora, ¿qué significaba salir de la convertibilidad? Básicamente cambiar un precio relativo clave, en este caso el del dólar, que había estado fijo durante diez años en la relación 1 peso por 1 dólar. La nueva ley lo que decía es que esa relación no sería más así, sino que a partir de ese momento sería variable. Durante una década toda la economía se había tenido que acomodar a esa paridad, pero el problema es que las economías no son rígidas y para sostener el 1 a 1 se tendría que haber tenido el mismo o mejor comportamiento que la economía de EE.UU.: igual o menor inflación y mayor o igual tasa de crecimiento de la productividad, caso contrario el tipo de cambio se atrasa, que es lo que efectivamente sucedió.

El de Cavallo no fue el único caso de contacto en busca de conocer el modo en que encararíamos esa salida de la convertibilidad. Faltaban dólares, pero no presiones ni pedidos para que reviéramos nuestra posición. Llamaron por teléfono las embajadas y/o funcionarios de Estados Unidos, España, Italia y la Unión Europea para saber hacia dónde íbamos.

Pero más allá de todos los llamados, presiones e intentos de último momento, internamente la mayoría era consciente de que había que salir de la convertibilidad, lo que nadie se podía imaginar era cómo iba a ser efectivamente esa salida. Es que hay cosas que uno no puede describir. Por ejemplo, ¿cómo es una profunda crisis económica? Se podría decir que es cuando hay problemas muy serios, graves, cuya resolución implica tener que optar —y rápidamente, con información generalmente incompleta—, por una de las alternativas posibles, pero que siempre genera conflictos de objetivos y costos. Nunca nadie queda del todo conforme. Así todos los días, por eso es tensionante, pero hay que mantener el equilibrio y la serenidad.

Ante este panorama, la insistencia de algunos dirigentes y analistas del establishment en que la convertibilidad podía ser mantenida a pesar de que todos los intentos por hacerlo habían fracasado, confundió aún más a las personas menos informadas y sirvió para que algunos ahorristas, sobre todo los más grandes, pudieran sacar del país, durante 2001, cerca de u$s 18.000 millones de las reservas, quedando a fines de diciembre de ese año un stock de reservas líquidas de solo u$s 9319 millones.

Nosotros sí estábamos convencidos de lo que había que hacer. La formalización de la devaluación no hizo más que expresar la realidad que todos conocían: un dólar no valía un peso. De hecho, a mediados de junio de 2001 el dólar futuro (a doce meses) cotizaba muy por encima del valor de la convertibilidad, llegando a fines de diciembre a estar en Montevideo en alrededor de $ 2.

Sincerar era inevitable. Pero, sobre todo, formalizar la devaluación era una decisión consistente con los objetivos estratégicos de crear las condiciones de desarrollo de un país normal: tener moneda propia y un tipo de cambio competitivo.

Frente al estallido de la crisis se debatieron diversas alternativas en función del valor de dos variables principales: el diagnóstico y los intereses sectoriales en juego. Para quienes aceptaban que el problema era sistémico y se expresaba en el deterioro de la competitividad, la respuesta era la devaluación y flotación. Pero otros pensaban que el problema era fiscal y de rigideces en el mercado de trabajo, de allí que sus propuestas se encaminaran hacia el ajuste del sector público y la flexibilidad laboral. También estaban aquellos que creían que la crisis era la consecuencia de la reversión de las condiciones internacionales y por tanto había que conseguir dinero para ganar tiempo, como fue la estrategia pensada con el «blindaje», que no dio ningún resultado. Finalmente, y ante la imposibilidad de mantener la convertibilidad, muchos bancos, las empresas de servicios públicos privatizados y las endeudadas en el exterior presionaban por la alternativa de la dolarización.

Algunos partidarios de esta opción sostenían incluso que debido a la escasa credibilidad que tenía nuestro país, cualquier otro sistema cambiario era imposible, y los más extremos decían que para disciplinar la economía argentina, sobre todo al sistema financiero, se requería de legislación externa o bien directamente la intervención extranjera. Esta propuesta expresaba el interés por preservar la situación adquirida antes de la devaluación por los grupos ya señalados más que una demanda legítima de ordenamiento económico y social sustentable en el largo plazo.

Lo cierto es que la dolarización no habría resuelto ninguno de los problemas heredados de la convertibilidad, como así tampoco habría solucionado la crisis que enfrentaba el sistema financiero, dado que los quebrantos de los deudores habrían continuado incrementándose; tampoco hubiera resuelto el déficit fiscal, el de la cuenta corriente, los problemas de la economía real ni modificado los precios relativos clave.

A su vez, habríamos perdido toda posibilidad de tener una política cambiaria y monetaria propia, un Banco Central que actuara como prestamista de última instancia y también la posibilidad de ejercer el señoreaje, que es la capacidad que tiene el Estado de recibir ingresos por su monopolio para emitir dinero. Por todas estas razones, siempre me opuse a esa opción.

También tuvimos que escuchar que hubiera sido mejor una devaluación hecha de un modo diferente al que elegimos nosotros. La verdad es que nunca dijeron cuál era la manera correcta de hacer lo que, a su juicio, se había hecho mal. Paradójicamente, varios de ellos en su momento bregaban por el sostenimiento de la convertibilidad y luego dijeron que había que salir.

Otros actores afirmaban que se había devaluado sin plan, sin siquiera haberse tomado el trabajo de analizar el conjunto de las políticas propuestas y adoptadas. No faltaron los que propiciaron una salida gradual, anunciando una devaluación mensual, sin explicitar cómo se sostenían la pauta oficial y el mercado paralelo. Debe recordarse que esas devaluaciones requieren mucha capacidad de intervención en el mercado, algo imposible con el bajo nivel de reservas heredado. Además, las experiencias argentinas de este tipo siempre fracasaron, porque el mercado le ganó la pulseada al Banco Central.

No faltaron quienes afirmaban que se debían realizar las siempre postergadas reformas estructurales para que volvieran los capitales y así ganar competitividad, o que había que profundizar la deflación para que mejorara el tipo de cambio real. La imaginación y la falta de realismo son infinitas, pero en aquellos momentos generaban ruido y falsas expectativas.

También aparecieron quienes postulaban que antes de devaluar había que crear ciertas condiciones, olvidando cuál era la situación a fines de 2001. Nunca aclararon cuáles eran esas condiciones o de qué modo se podrían haber creado en aquel contexto. El momento de devaluar ordenadamente ya había pasado, y si para algunos las condiciones previas requeridas eran obtener financiamiento para el sostenimiento de reservas, distaban de ser posibles en aquellas circunstancias.

Recuerdo que había una posición aún más extrema, y era la de aquellos que sostenían que había que liberar el mercado de cambios y abrir el «corralito», todo al mismo tiempo. Esa opción, que también era avalada por el FMI, profundizaba la corrida hacia el dólar, obligaba a liquidar las últimas reservas disponibles y conducía a la irremediable caída de los bancos, dejando a la mayor parte de los ahorristas sin cobrar nada. No quedan dudas de que en este marco el gobierno también habría caído.

Finalmente, no faltaron quienes decían que para devaluar y flotar había que esperar un acuerdo con el FMI, aunque su negociación durase meses. Este grupo parecía no comprender el cambio de actitud hacia la Argentina del FMI y del G7, con quienes teníamos diálogo pero posturas opuestas. Además, ¿qué se hacía en el ínterin?

Había otro debate que flotaba en el aire en aquellos turbulentos días iniciales de 2002: ¿salida ordenada o devaluación desordenada? Algunos dijeron que la salida y la devaluación fueron desordenadas. Como respuesta cabe recordar el contexto general: el poder político estaba diluido, el Estado no funcionaba, habían pasado varios presidentes y la gente en la calle pedía que se fueran todos. Las presiones de los dolarizadores eran muy fuertes, había feriado cambiario y bancario, y sostenida fuga de capitales.

La convertibilidad había estallado, no había tiempo para consensuar con todos los sectores políticos, económicos y sociales las ideas centrales y tampoco estaba claro con quién hacerlo, no solo por falta de liderazgos sino también por la ausencia de propuestas de gran parte de las dirigencias. Solo estaba el acuerdo Duhalde-Alfonsín.

Entonces, ¿con qué criterio se podía, en ese contexto caótico, diseñar una «devaluación ordenada», cuando la propia situación del país era totalmente desordenada? En todas las demás experiencias en el mundo, cuando se sale de un tipo de cambio fijo y retrasado, siempre hubo una sobrerreacción (overshooting), sobre la cual las autoridades económicas prácticamente no disponen de herramientas efectivas, máxime en una situación en la cual no hay suficientes reservas. Lo mejor es dejar que pase mientras tienen efecto las medidas macroeconómicas. Es lo que ha ocurrido en la resolución de todas las crisis de los países emergentes que fueron exitosas. Por esta razón, estábamos convencidos de que había que esperar a que comenzaran a tener efectos las medidas implementadas.

Todas estas propuestas y críticas también le llegaban a Duhalde, que luego me las transmitía. Cuando me comentaba algunas de estas sugerencias «mágicas» que le acercaban algunos, yo me sentaba con él y le explicaba con detenimiento por qué esas alternativas no se podían adoptar y por qué nosotros estábamos haciendo lo que hacíamos. Finalmente, él lo entendía y se tranquilizaba.

Pero ¿cuál era nuestra alternativa y cuáles eran nuestras razones para adoptar un régimen de flotación cambiaria? Lo explicaré tal como lo hacía con Duhalde. El tema de cuál es el sistema de tipo de cambio óptimo para economías en desarrollo siempre ha sido objeto de intenso debate. En su centro está la cuestión de la competitividad para resolver el desequilibrio comercial externo y los movimientos internacionales de capitales por su influencia sobre la volatilidad del tipo de cambio. Frente a esta amenaza, la tentación de optar por sistemas de cambio fijo que aseguren mayor certidumbre es grande. Sin embargo, la experiencia resulta contundente: los sistemas con tipo de cambio fijo desembocan en grandes crisis cuando se pierde la competitividad y/o la corriente de capitales se revierte de modo drástico.

En el corto plazo, la decisión sobre qué régimen cambiario adoptar se vincula estrechamente con la elección de la variable crítica que se debe preservar. Por cierto, en un sistema con tipo de cambio fijo las reservas constituyen la variable de ajuste. Por el contrario, un sistema con tipo de cambio flotante con intervención gubernamental tiende a preservar el monto de las reservas, y la variable de ajuste es el tipo de cambio. Esta última fue la opción que implementamos y que se mantuvo posteriormente.

En las condiciones iniciales de nuestra gestión quedaba claro que las reservas se encontraban en un nivel crítico. Exponerlas a una pulseada con el mercado habría significado repetir los errores de 1988-89 y de 2001. En poco tiempo su ya bajo nivel habría caído drásticamente, se habría descontrolado el tipo de cambio y la hiperinflación habría sido una posibilidad real.

En una primera etapa la flotación plantea incertidumbre, hasta que se llega a leves fluctuaciones y a una posterior estabilización. A partir de ese momento, el sistema presenta un futuro previsible posibilitando una adaptación más rápida y menos costosa, en términos de producción y empleo, de la economía local a los movimientos de las monedas del resto del mundo y a los flujos internacionales de capitales. Nos acerca y nos obliga a prácticas fiscales y monetarias sanas.

Para el mediano y largo plazo, la necesidad de tener un tipo de cambio competitivo y estable en términos reales, tanto por su impacto positivo sobre el crecimiento y el empleo como por su efecto en la reducción de la volatilidad macroeconómica, es ampliamente reconocida en la literatura económica. No existen prácticamente casos de países que hayan acelerado el crecimiento sin una tasa de cambio competitiva y superávit comercial.

La flexibilización cambiaria no garantiza por sí sola la consecución de estos objetivos, pero constituye una condición necesaria para lograrlos. Por eso, la opción a favor del tipo de cambio flexible y competitivo, y de recuperación de la soberanía monetaria fue una decisión medular del programa económico, porque supone adherir a una visión nacional que privilegia y auspicia el desarrollo de múltiples actividades productivas en condiciones de competir internacionalmente.

Ahora bien, el establecimiento del tipo de cambio no era una cuestión menor. Desde el principio, la idea era ir hacia la flotación, como señalé en la rueda de prensa en que anuncié la devaluación. Sin embargo, la magnitud de los desequilibrios, el efecto «refugio dólar» y la existencia de una inalterada estabilidad cambiaria durante más de diez años llevaron a concluir que políticamente esa opción era riesgosa, porque podía producirse una gran depreciación inicial y aumentar el malestar social.

Por esta razón se comenzó con un tipo de cambio dual: uno libre para las operaciones financieras y otro fijo para las comerciales. Este se estableció en función de los estudios que habíamos realizado y que posteriormente fueron ratificados por investigaciones efectuadas por distintos analistas internacionales que daban cuenta de que el retraso se encontraba entre el 30 % y el 46 %.

El mercado dual duró solo cuatro semanas, porque aparecieron varios factores que aceleraron la devaluación del libre: la Corte abrió el «corralito», la insuficiente liquidación de divisas por parte de los exportadores, el atesoramiento por parte de los bancos, las anotaciones anticipadas de los importadores, las presiones del FMI y del G7, las visiones apocalípticas de algunos economistas y las dificultades para administrar la política cambiaria. En este último caso el problema era que el BCRA años antes había cerrado su oficina de cambios, y no había nadie que pudiera no solo asumir un control sino redactar la circular correspondiente, algo siempre difícil. Dos ex funcionarios jubilados del BCRA se presentaron voluntariamente para ayudarnos y así las pudimos elaborar.

Pero la tensión por la cotización del dólar era intensa: cuando el libre llegó a $2,10 a fines de enero y tras intensos intercambios de ideas en el equipo económico y en el gabinete nacional, se decidió la unificación y la adopción de un sistema de flotación administrada, esto es, con intervención del Banco Central y controles solo para las operaciones financieras. No se puede funcionar cuando hay una brecha importante entre el dólar libre y el oficial, porque genera incentivos para subfacturar exportaciones y sobrefacturar importaciones y se pierden divisas. Durante esos meses hubo una moderada venta por parte del BCRA, pero a partir de junio se revirtió y el BCRA comenzó a comprar. El año cerró con más reservas que las heredadas.

El tipo de cambio continuó subiendo: en abril fue de $2,95 y en junio llegó a $3,64, pero a partir de allí empezó a bajar, para terminar el año en $3,36 por dólar. Durante 2003 continuó descendiendo para cotizar en diciembre en $2,93, estabilizándose alrededor de ese nivel durante los tres años siguientes, tal como imaginábamos que podía ser. Pero claro, antes de llegar a eso hubo muchos que se inquietaron por la posible escalada sin control. Entre ellos se contaba también el presidente.

Recuerdo que a mediados de abril, cuando el dólar se acercaba a los $3, Duhalde me llamó para decirme que varios gobernadores le habían pedido una nueva convertibilidad a una relación de $3 por dólar y que era una propuesta que estaba evaluando. Junto con Aldo Pignanelli le explicamos que eso no tenía sentido ya que era necesario esperar el overshooting. También en aquella ocasión le aclaré que pasado el primer impacto, el dólar tendería a bajar, porque con una política monetaria restrictiva no había pesos para comprar más dólares y porque ya estábamos implementando el nuevo presupuesto y el acuerdo con las provincias, que tendían al equilibrio fiscal; por otra parte, no se habían aumentado ni las tarifas ni los salarios. Además, alcanzamos un control cambiario más afinado y teníamos plena confianza en el fuerte aumento del superávit comercial, la venta de dólares del «colchón» y la mayor disponibilidad de reservas. Este tipo de inquietudes que agitaban el espíritu de la sociedad y también del máximo responsable político constituían presiones que era necesario revertir.

Finalmente pudimos esgrimir que se había pasado el primer mal trago, ese que muy pocos se quieren tomar, y que es la devaluación. Basta mirar la historia reciente de nuestro país y la propia actualidad para comprobar que hay un terror enorme a devaluar o, mejor dicho, a una gran devaluación. ¿Por qué? Porque para que sea exitosa se tienen que congelar los otros precios relativos (salarios y tarifas) y tener un férreo control del gasto público y la emisión. Si se devalúa en el vacío, sin tomar otras medidas, se termina aumentando la inflación, como ya vimos que ocurrió en anteriores gobiernos y también en el actual.

Claro que esto no les gusta o no lo entienden aquellos que se sienten perjudicados por alguna de estas decisiones y entonces surgen las presiones a las que hay que hacer frente. Por ejemplo, cuando anunciamos el plan, me vino a ver al día siguiente Rodolfo Daer, secretario general de la CGT, y le expliqué: «Mirá, Rodolfo, vos tenés dos opciones. Ser el Lorenzo Miguel del 75, cuando era ministro Celestino Rodrigo, que reclamó aumentos salariales de igual magnitud que la devaluación y ya sabemos cómo terminó, o nos esperan y yo te puedo asegurar que en cinco o seis meses esto se revierte. Ahora, busquemos la manera de que no aumente el desempleo y que no haya conflictos». Y lo aceptó, como también lo terminó aceptando en el plenario de la CGT. A cambio, pidieron la doble indemnización por despido y que les pagáramos la deuda con las obras sociales, a lo que accedimos.

Es que para devaluar se necesita un programa, voluntad y, obviamente, el poder que acompañe ese objetivo. Y Duhalde en ese sentido me dio la libertad para hacerlo, pese a que a ningún presidente le gusta hacer el necesario ajuste. Esto lo discutimos largamente en nuestras reuniones y yo destinaba mucho tiempo a pensar la forma y el momento para decírselo al presidente, porque él estaba muy ansioso. Me llamaba y me decía: «Viste cómo sube el tipo de cambio. Hay que bajarlo». Yo le decía: «No. No se puede. El overshooting es así. Tenés que respirar hondo y esperar. En dos o tres meses esto se va a pasar».

Después de la sobrerreacción inicial, el tipo de cambio baja y se estabiliza

Nota: el tipo de cambio nominal es el vigente en el mercado. El tipo de cambio real multilateral incorpora los precios internos y, en forma ponderada, los tipos de cambio y precios de los países con los cuales se realiza la mayor parte del comercio.

Fuente: elaboración propia con base en el BCRA y Ministerio de Economía.

La gran ventaja de Duhalde sobre otros presidentes recientes es que él reconocía que no sabía de economía, porque cuando un presidente dice saber algo que realmente no sabe, porque no lo estudió, es terrible. A mí me pasó en 2009 cuando Cristina Fernández de Kirchner me llama para conversar en Olivos. Estábamos por empezar la charla y pasa Néstor, a quien yo conocía más que a ella, y me dice: «Jorge, no le des bola que no sabe nada de economía». Al final, hablé apenas diez minutos y ella habló cincuenta. En cambio, Duhalde siempre me repetía: «Yo creo en vos y hago lo que vos me decís porque te conozco. Trabajamos muchos años juntos».

Este apoyo de quien detentaba el poder político fue lo que nos permitió hacer lo que se debía hacer junto con la devaluación, todas decisiones que posibilitaron que con una devaluación del 300 % no se desatara una hiperinflación. Fue un típico plan de estabilización adaptado al momento y a las particularidades de nuestra economía. Hubo heterodoxia, como las retenciones y el control de cambio para movimientos financieros, y creamos medidas novedosas, como la pesificación y el desarme del corralito. Pero para la política fiscal y monetaria fuimos convencionales. Ante todas estas medidas debimos enfrentar a muchas y grandes presiones, porque como el programa era integral, afectaba prácticamente a todos los sectores.

Para todo esto también venía preparando a Duhalde desde antes de 1999, cuando empezamos a analizar qué haríamos si se ganaban las elecciones presidenciales. Siempre le dije: «La salida no es inmediata, hay un tiempo necesario para estabilizar y habrá momentos difíciles». Al igual que cuando me expresaba públicamente, nunca le mentí ni le dije cosas del estilo de «dejame a mí que yo te garantizo que en dos meses te doy vuelta esto». Jamás. Él, tres años antes, me había nominado para ser ministro de Economía, y eso es una gran ventaja para armar y preparar el equipo e ir sumando voluntades entre la dirigencia.

Capítulo 5

Una decisión difícil: la pesificación

Si bien la pesificación fue siempre uno de los ejes de nuestro programa, la forma en que debió instrumentarse demandó recorrer un camino ríspido. La idea que Menem había instalado en la sociedad de que pertenecíamos al primer mundo por tener una moneda de valor equivalente a la de los Estados Unidos había permeado todas las capas sociales y el común de la gente no comprendía que la crisis que atravesábamos no hacía más que demostrar la falsedad de esa premisa: nuestra economía estaba muy lejos de asemejarse a la de Estados Unidos.

Lo cierto es que había que encontrar un mecanismo para pesificar. La solución que tanto buscábamos y que nos había desvelado estaba escondida en algún estante de mi biblioteca: se trataba de un libro en el que había una mención a lo que instrumentó el presidente Franklin Delano Roosevelt en la década del treinta en los Estados Unidos. La cuestión era cómo salir de un tipo de cambio fijo bajo un sistema de caja de conversión. El mandatario estadounidense lo había resuelto con la «dolarización», es decir, salió del patrón oro para ir al dólar, su moneda nacional. Nosotros, siguiendo ese ejemplo histórico, haríamos la «pesificación», que no era otra cosa que salir del «patrón dólar» (convertibilidad) para ir al peso, nuestra moneda nacional.

Allá por 1998, cuando nos estábamos preparando para las elecciones presidenciales de 1999 y hacíamos reuniones para analizar los principales temas económicos, en un momento recordé que en alguno de mis libros había un pasaje referido a lo que había hecho Roosevelt ante ese dilema, por lo que, una vez que lo encontré, nos pusimos a investigar sobre cómo se había implementado. En cuanto lo tuvimos bien en claro, lo adoptamos como propuesta.

Cabe remarcar que Roosevelt fue más duro que nosotros en la implementación de esta idea, porque cuando él asume establece la obligatoriedad de que todas las reservas de oro de los ciudadanos, bancos y empresas deban ser depositadas en la Reserva Federal, bajo pena de cárcel. Una vez que se hicieron de todas esas tenencias tal como se había ordenado, devaluó 70 % y salió del patrón oro: a partir de ahí la onza troy que valía 20,6 dólares pasó a valer 35 dólares.

En la Argentina, pasar de una economía de tipo de cambio fijo y alto nivel de dolarización a otra con cambio flotante requería una verdadera reingeniería: fue necesario decidir sobre depósitos, préstamos y demás contratos nominados en dólares. Sin dudas la pesificación de las obligaciones ha sido una de las decisiones más difíciles de nuestra gestión y generó muchas discusiones en el conjunto de la sociedad. Porque si bien permitió destrabar el proceso de producción, condición necesaria para comenzar a crecer, lamentablemente no pudo evitar la frustración de quienes en aquel contexto creyeron posible atesorar valor en moneda extranjera.

La pesificación era inherente al régimen cambiario y fue el instrumento que permitió ordenar la salida de la convertibilidad en todo el sistema de transacciones de la economía, en particular cuando existían distintos tipos de obligaciones nominadas en moneda extranjera bajo legislación argentina.

Una vez decidida la pesificación se presentaban diferentes opciones. Una de ellas era la pesificación según el tipo de cambio de mercado, algo que descartamos pero que muchos impulsaban. ¿Qué habría pasado si se hubieran mantenido los depósitos y préstamos nominados en dólares o se hubieran transformado en pesos al tipo de cambio libre? Estas son preguntas que siempre deben hacerse. Pues bien, dado que la inflación fue mucho menor que la devaluación, los depositantes habrían tenido una importante ganancia de capital en pesos. En cambio, los deudores se habrían insolventado masivamente, las propiedades habrían quedado en manos de los bancos, y se habría transferido riqueza de los endeudados a los acreedores. El valor de las cuotas de los créditos se habría triplicado, ingresando en una espiral aún más grave: como los deudores no hubieran podido pagar, las carteras de los bancos se habrían deteriorado incluso más, imposibilitando la devolución de sus depósitos en moneda de origen o en cualquier otra. Los ahorristas habrían perdido sus depósitos por quiebras de los bancos y, en paralelo, las familias no habrían podido pagar sus créditos (en particular, los hipotecarios) y las empresas habrían entrado en convocatoria de acreedores o quebrado ante la presión del incremento de su endeudamiento.

Imaginemos, por ejemplo, una empresa que tenía una deuda en dólares equivalente al 40 % de su patrimonio; cuando el tipo de cambio llega a los tres pesos por dólar, el patrimonio neto pasa a ser negativo. Con el mismo criterio, los contratos entre particulares (locación de inmuebles, contratos de compraventa, préstamos con garantía hipotecaria, etc.) con cláusula dólar habrían debido cumplirse en esa moneda, generando los mismos problemas entre la parte deudora y la acreedora.

La solución tampoco se podía librar al mercado. ¿Acaso era imaginable que 490.000 deudores hipotecarios, 600.000 deudores prendarios, 500.000 deudores comerciales (en su mayoría pymes) y los más de seis millones de deudores por préstamos personales y tarjetas de crédito negociasen vis a vis con los bancos? La respuesta, por supuesto, es un categórico «no». En total eran más de 7.500.000 personas y empresas que en diciembre de 2001 debían u$s 38.430 millones, de los cuales 38 % correspondía a personas físicas y el 62 % a las empresas.

Pero, además, quienes pugnaban por dejar las cosas como estaban debían responder a otras dos preguntas: ¿cómo se rompía el círculo depresivo? y ¿cómo se evitaba la insolvencia o quiebra generalizada de familias, empresas y bancos, y la pérdida de los ahorros por parte de los depositantes? En aquellos momentos no daban ninguna respuesta. El brusco desequilibrio entre acreedores y deudores derivado del mantenimiento de la cláusula dólar se habría puesto de manifiesto. Todos hubieran perdido ya que la realidad indicaba que los depositantes poco o nada habrían cobrado, y los millones de pequeños y medianos endeudados, al ver sus cuotas triplicadas, no hubieran podido pagar, perdiendo lo adquirido o quedando fuera del sistema.

Otra vez, la respuesta a esto la podíamos encontrar en los argumentos que Roosevelt había esgrimido en 1933. Como era de suponer, cuando él salió del patrón oro y dolarizó, le llovieron juicios de ahorristas y deudores. Pero la Corte Suprema le dio la razón al gobierno bajo estos fundamentos: en el caso de los ahorristas, concluyó que nadie se puede enriquecer no haciendo nada; entonces, si un ahorrista tenía 1000 dólares antes de la salida del patrón oro, no podía pasar a tener al otro día, sin trabajar, 1700 dólares. En el caso de los deudores, que fueron enjuiciados por los bancos, opinó que nadie puede deber más de lo que debía por la misma cosa.

Siguiendo esta línea, la alternativa que elegimos fue pesificar todo y actualizar por el CER para evitar licuaciones de créditos y depósitos. Era lo posible y lo más equitativo en ese momento para ahorristas y deudores, y además permitía comenzar a producir e iniciar un proceso de devolución de depósitos realista en un contexto de crisis. Por esas razones, muchos estuvieron de acuerdo con la pesificación, tanto economistas como empresarios y políticos de la oposición, dando a conocer por esos días su postura a favor de esas medidas. Devaluar sin pesificar habría sido incoherente. Nosotros estábamos convencidos de que debíamos volver a tener moneda propia, tal como lo había hecho Roosevelt al abandonar el patrón oro.

Nos habíamos propuesto generar un shock productivo a partir de la idea de evitar que el mayor endeudamiento real de las empresas y de los particulares hiciera realidad la amenaza de quiebra masiva por tener deudas nominadas en dólares. En este punto es imposible no recordar la desopilante propuesta del «hospital de empresas» que hizo en aquel momento el FMI. Consistía en la creación de un fondo estatal para absorber las deudas empresarias, capitalizar a los bancos y garantizar los depósitos de los ahorristas. Este fondo les compraba a los bancos las carteras de las empresas en crisis y los reestructuraba en una negociación caso por caso para definir el porcentaje de la quita. Cualquiera se da cuenta de que eso genera una corrupción descomunal, además del costo que implica para el Estado. Esto se había aplicado en México en 1994, en la «crisis del Tequila», y el resultado había sido desastroso. Nosotros hablamos con algunos mexicanos que conocían el caso y nos contaron que todos los ejecutivos del Estado que participaron en ese tema fueron a juicio y muchos terminaron presos porque habían recibido sobornos. Además, el costo para el Estado mexicano fue de u$s 65.000 millones porque se hizo cargo de todas las quiebras y recuperó solo 30 % de la cartera, mientras que para la Argentina, con lo que hicimos, no hubo costo porque teníamos matcheado (emparejado) el tema de cómo pesificar créditos y depósitos.

Esa idea era propia de «gente de escritorio». ¿A quién se le puede ocurrir que el Estado se va a hacer cargo de todas las deudas de las empresas con los bancos y va a negociar la quita que se les va a hacer? Cualquier persona que tuvo algún puesto en la administración pública sabe que eso lleva a la corrupción. Además, no había tiempo físico para llevarlo a cabo. Tomando solo las 500.000 empresas cuya deuda estaba concentrada mayoritariamente en unos veinticinco bancos, cada uno, en promedio, debería atender a 20.000 empresas. ¿Cuánto tiempo se tarda en discutir una por una, en estudiar sus balances, etc.? Eso requiere un par de años, y mientras tanto, ¿qué se hace en un país que se prende fuego?

Por supuesto que también había intereses creados, porque recuerdo que había bancos que proponían que no se pesificara y que cada entidad definiera su cartera. Y eran precisamente bancos estadounidenses y europeos que eran mayoristas, que no tenían problemas con los depositantes. Entonces aprovechaban para proponer que cada uno se arreglara por su cuenta, sabiendo que muchos otros iban a perder y ellos iban a ganar mercado. Eso no era todo. Algunos en el FMI y también varios interesados locales afirmaban que era muy importante aprovechar la situación para privatizar el Banco Nación y el Banco Provincia, a lo que yo les decía: «¡Ustedes están locos! ¡Nosotros estamos arreglando un tema macro extremadamente difícil y quieren que en el medio de eso privaticemos dos bancos que son parte de la vida del país, que nacieron con el país!».

En términos de aprovechar la ocasión, otros proclamaban: «Es el momento para despedir a 500.000 empleados públicos». Y yo tenía que exprimir mi creatividad y amplificar mi paciencia para explicarles que eso no se podía hacer. «¿Cómo que no se puede hacer? Hay que aprovechar las oportunidades que dan las crisis», me insistían. Yo les retrucaba: «No digan disparates. Imagínense si yo en estos momentos (febrero de 2002), con toda la gente en la calle, con cacerolazos y demás, salgo y digo: ‘Miren, ahora vamos a hacer dos cosas: privatizar el Banco Nación y el Banco Provincia, y echar a 500.000 empleados públicos’. ¿En qué cabeza cabe?». No se podía hacer eso; para cualquier medida de carácter estructural y que se sabe genera rechazos, hay que discutirla y esperar el momento oportuno.

También era necesario evitar la quiebra del sistema financiero al impedir que sus créditos fuesen incobrables, y a la vez teníamos que proteger el patrimonio de los ahorristas. Recuerdo que en este caso también se nos atacaba diciendo que estábamos del lado de los bancos, sin entender que era imprescindible evitar que se destruyera el sistema financiero, sin el cual una economía no puede funcionar. Para ello utilizamos un conjunto de criterios y de instrumentos para atender la crisis con visión de largo plazo. Nada de lo que se hizo entonces hipotecó el futuro; todo fue útil para que la situación económica, institucional y política del país tendiera a su normalización.

Durante enero, cuando se había fijado el dólar en 1,40 pesos, se pensó que, bajo el criterio del esfuerzo compartido, las diferencias entre acreedores y deudores podían llegar a un entendimiento. Pero cuando aumentó el tipo de cambio y se unificó el mercado, se optó por extender la regla de la pesificación a todos los deudores con el sistema financiero, estableciéndose un esquema integral y obligatorio que consistió en convertir a pesos todas las obligaciones (excepto las relacionadas con el comercio y el financiamiento externo), las que serían actualizadas mediante el CER más una tasa de interés razonable para todos los créditos. En el caso de los contratos privados se previeron los mecanismos de arreglo entre las partes. Este procedimiento (DNU 214 del 3 de febrero de 2002) finalmente fue validado por la Justicia y permitió reordenar la gran mayoría de los contratos en crisis, dentro y fuera del sistema financiero, impidiendo su masivo incumplimiento. Fue la forma racional y equitativa de superar la ruptura de los contratos causada por la crisis de la convertibilidad.

No hubo ninguna licuación. Si alguien al 31 de diciembre de 2001 debía 100 dólares/pesos, en febrero, ¿cuánto debía? ¿50, 150 o 300 pesos? No. Debía los $ 100, más un índice de precios más una tasa de interés; es decir que debería unos 110 pesos. Por eso es que no hubo licuación ni se benefició a nadie, como decían algunos. Si nosotros hubiéramos mantenido el dólar, la deuda se triplicaba. Con eso quebraban todas las empresas y ¿cómo se sale de una crisis con las empresas quebradas? Lo que se hizo fue evitar el aumento del valor real de las deudas.

También se dijo que se había beneficiado a las grandes empresas. Los créditos superiores a 40 millones de pesos y dólares correspondían a 100 grandes empresas, cuyo monto total era de unos 9000 millones. Sin embargo, la mayoría de las grandes empresas no financieras se endeudaba en el exterior, cuyo monto total en diciembre de 2001 alcanzaba a u$s 61.440 millones, de los cuales el 80 % correspondía a las 100 empresas más grandes, que traducida en pesos pasó de u$s 49.000 millones a $ 148.000 millones, esto es, un monto diecisiete veces superior a la deuda que tenían con el sistema financiero local. Por consiguiente, afirmar que la pesificación fue un importante beneficio para estas empresas no concuerda con la realidad.

Para el caso de los ahorristas, la pesificación 1 a 1 también habría sido equitativa, no habría tenido costo fiscal y, medido en pesos, los depositantes no habrían perdido capacidad adquisitiva. Pero nosotros decidimos hacerlo a $ 1,40 por dólar, porque Duhalde había prometido que iba a pagar en dólares a los depositantes, con lo que nos atuvimos a la cotización que tenía al momento en que pronunció esa promesa, que había creado ilusión en los depositantes.

Pero medida en dólares, la situación era distinta: los depositantes recibían menos dólares y los deudores debían menos dólares. Por cierto que el anterior régimen era un tanto extraño: las empresas producían y vendían en pesos pero se endeudaban en dólares, y los ahorristas ganaban en pesos y cuando iban al banco los convertían en dólares.

Esto es lo que se llamó «pesificación asimétrica». Es obvio que en la diferencia entre 1,40 para los ahorristas y 1 para los endeudados hay una pérdida y que alguien la paga. Por esa diferencia, en 2002, nosotros les dimos bonos a los bancos que costaron u$s 11.070 millones. Pero antes de eso habíamos tomado recaudos: negociamos con los bancos, fondos comunes de inversión y Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que toda la deuda pública interna en dólares (préstamos garantizados nacionales y deudas bancarias provinciales) que tenían ellos y que ascendía a u$s 53.450 millones, se les pesificaba también a 1,40 más CER, obteniendo así una diferencia favorable de u$s 22.050. Por eso no solo no hubo ningún costo fiscal por la pesificación sino una diferencia neta favorable para el Estado.

Había otra cuestión que nuevamente iba a requerir nuestra firmeza y convicción: el pedido de las empresas que tenían deudas en el exterior para que les diéramos un seguro de cambio. Las presiones que tuvimos que enfrentar fueron muy fuertes, porque la deuda, según el BCRA, era de u$s 77.920 millones (empresas no financieras y bancos). Posteriormente y poco a poco las fueron renegociando y, en muchos casos, las deudas eran con el propio grupo empresario o autopréstamos. Para marzo de 2005 esa deuda se había reducido a u$s 52.060 millones.

Nos negamos terminantemente, y con argumentos que no pudieron rebatirnos. Durante los años noventa, muchas de las empresas grandes, extranjeras y nacionales, de producción y de servicios, habían aprovechado la posibilidad de tomar deuda en el exterior con tasas de interés mucho más bajas que en el mercado local. Tuvieron una gran ventaja relativa frente a las locales, mayoritariamente pymes, que internamente pagaban alrededor de 25 % anual en términos reales. Tomar deuda en el exterior fue parte del riesgo empresario y como tal lo debían asumir.

Pero, además, un seguro de cambio no solo habría tenido un costo fiscal imposible de afrontar, sino que hubiese sido profundamente inequitativo: importantes sectores populares estaban sufriendo la caída de su salario real y el aumento de la desocupación. Por esta razón no se les dio tratamiento especial alguno. Ningún empresario expresaba su propuesta en los medios periodísticos, porque habría sido muy criticado.

Cuando me vinieron a ver, les expliqué las razones por las que no les íbamos a otorgar el seguro de cambio y finalmente lo tuvieron que aceptar. «Ustedes aprovecharon las condiciones durante la convertibilidad, ahora les toca asumir parte del costo», les dije. Incluso uno de quienes vinieron con ese pedido me confesó después: «Te vamos a ‘pegar’ igual, pero te entendemos». Sucede que ellos, en el fondo, estaban esperando que pasara lo mismo que en 1982, cuando, ante una situación parecida, se les había dado el seguro de cambio.

Desde nuestra perspectiva, la decisión estratégica era proteger los activos del país que tenían capacidad de reproducción de la riqueza y que, a partir de allí, se pudiese construir el futuro. La pesificación —junto con la devaluación— fue el factor que ya a fines del primer trimestre de 2002 hizo posible revertir el ciclo, porque generó condiciones de previsibilidad para comenzar a producir en algunos casos y consumir en otros.

En el caso de la pesificación de los créditos a un dólar por un peso más CER más tasa de interés finalmente terminó convalidando el principio del esfuerzo compartido. Por ejemplo, a fines de 2004 el dólar estaba en $ 2,97, y un crédito actualizado por CER más tasa de interés exigía multiplicar por 1,98 el valor original. Claramente, no hubo «licuación» ni imposibilidad de pago.

Por su parte y debido a que los bancos no quebraron, los ahorristas, en promedio, recuperaron con el tiempo más del 85 % de sus depósitos en dólares. Pero medido en pesos mejoraron su poder adquisitivo que compensó la demora en restituir los depósitos; además se les ofrecieron distintas posibilidades de retiro, compra de bienes registrables, pago de impuestos, problemas personales, etc. Se había planteado un bono en dólares pero fue rechazado. Era una salida posible y razonable en ese contexto, y esto explica por qué no puede decirse que hubo confiscación de depósitos.

Además, se evitó el crack del sistema financiero. No era posible que los millones de endeudados cancelaran sus deudas en dólares, ni era imaginable que pudieran negociar con los bancos en paridad de condiciones.

El hallazgo de aquel libro que tenía una mención a lo que había hecho Roosevelt había sido el puntapié inicial y el fundamento para resolver un tema muy difícil. Justamente, esa parte de la obra del presidente estadounidense al que le tocó lidiar con la Gran Depresión, no es una de las que más llega a la Argentina. Aquí, más que nada se habla sobre el famoso New Deal (Nuevo trato) y sobre las obras públicas que impulsó, pero se menciona mucho menos lo importante que fue para la macroeconomía y para salir de la crisis abandonar el patrón oro. A nuestra manera, nosotros también logramos esos objetivos al abandonar el «patrón dólar» y llevar adelante la pesificación. Pero quedaban aún muchos desafíos por enfrentar.

Capítulo 6

El desarme del «corralito»

La dirigencia política estaba tan asustada con el clima social y el reclamo del «que se vayan todos» que muchos legisladores iban vestidos de sport al Congreso, y una vez ahí tomaban el traje que habían dejado colgado en sus oficinas y se lo ponían antes de las sesiones. Al finalizar la jornada volvían a dejar el traje en el perchero, llamaban un taxi y, tan subrepticiamente como habían llegado, volvían a irse con su ropa sport.

La anécdota viene a cuento para recordar que los de aquel verano de 2002 no eran días fáciles para la clase política. Mientras las calles ardían por la furia ciudadana, nosotros encarábamos otra cuestión crucial en la tarea de sacar a flote la economía: el «corralito», una palabra que a partir de ese momento cobró para muchos argentinos un significado más amplio que el que figura en el diccionario.

El «corralito» ya estaba cuando nos hicimos cargo de la gestión económica: lo había establecido Domingo Cavallo el 3 de diciembre de 2001. Se congelaron los depósitos por sesenta días, se permitió pasar los depósitos a plazo fijo a depósitos a la vista, se limitaron los retiros por cuenta incluidas las salariales, se permitió la libre movilidad de los depósitos entre bancos y se incentivó la dolarización de los depósitos y de las deudas. Era imprescindible modificarlo porque constituía otra bomba de tiempo. Además, habían dicho que cuando se aprobara el canje de la deuda pública externa (fase II), se abriría. Eso iba a ocurrir pasados sesenta días, es decir, en febrero de 2002. Pero el canje no salió, porque el de la deuda interna (fase I) había sido un fracaso, ya que hubo que pagar una insostenible tasa de interés del 16 % en dólares.

Ahora, ¿cómo se había llegado a esto? Veamos. El «corralito» fue diseñado para detener la acelerada fuga de capitales e intentar posponer el colapso del sistema financiero. Estrictamente hubo dos corridas: una contra el peso reduciendo las reservas del BCRA, y otra contra los depósitos deteriorando a los bancos. La combinación de ambas fue catastrófica y explosiva. Además, el BCRA permitía a los bancos recibir depósitos y otorgar créditos nominados en dólares, fomentándose el descalce estructural de monedas, porque los bancos podían recibir pesos de los ahorristas que en forma automática transformaban en dólares, y prestaban en dólares a quienes tenían ingresos en pesos. Derivado de ello, el efecto multiplicador de los depósitos nominados en dólares permitió crear dólares pero sin ningún respaldo, los «argendólares», constituyendo una base extremadamente débil para su devolución en caso de una crisis de liquidez. Nosotros establecimos que para recibir un crédito en dólares el prestatario tenía que generar ingresos en dólares.

¿Qué sucede cuando se produce una crisis bancaria de grandes proporciones como fue el retiro de depósitos durante 2001? El proceso de desmultiplicación no es sencillo, en especial cuando los depósitos están colocados a muy corto plazo y el período de recuperación de los préstamos es a plazos mucho mayores. Esta diferencia temporal resulta insalvable cuando la crisis es sistémica.

La Ley de Convertibilidad no cubría los depósitos, solo garantizaba, con las reservas del BCRA, la base monetaria. La garantía estaba limitada a la brindada por Seguro de Depósitos S.A. hasta $ 30.000 por depositante, mientras tuviera fondos, y por el patrimonio del banco. En una crisis sistémica esta garantía resultaba insuficiente y era imposible que los bancos efectuaran aportes instantáneos y masivos de capital, porque, fueran nacionales o extranjeros, no estaban obligados a hacerlos toda vez que hubiesen cumplido con el encaje mínimo impuesto por el BCRA.

En enero de 2002, más del 75 % de los depósitos ya se encontraba a la vista y casi todos los depósitos y créditos estaban nominados en dólares. Además, al no limitarse las transferencias entre bancos, los depositantes «acorralados» corrían hacia aquellas instituciones que percibían como más solventes. Para eludir las restricciones, los titulares abrieron otras cuentas, a nombre de parientes o amigos; al 31 de diciembre de 2001 había 3.338.260 cuentas corrientes, 17.151.520 cajas de ahorro y 1.636.180 plazos fijos.

Fue, como señalé antes, una bomba de tiempo, porque el «corralito» tenía implícita, en su esencia, la reprogramación de los depósitos, que inevitablemente hubo que imponer a principios de 2002.

¿Cómo se podían devolver dólares? Tras la enorme pérdida de depósitos durante 2001 (-22,9 %) los bancos se encontraron, en enero de 2002, con deudas con sus ahorristas por u$s 43.590 millones y $ 15.440 millones, y con serias dificultades para cobrar sus créditos por el elevado nivel de morosidad. No estaban los dólares ni los pesos, y una emisión para cubrirlos habría generado mayor inflación y presión sobre el mercado de cambios. Ningún sistema bancario en el mundo puede afrontar el retiro masivo de sus depósitos. Era evidente que todo ese armado financiero conducía a crear fortísimas condicionalidades para salir ordenadamente de la convertibilidad y llevaba implícito que el mejor camino era la dolarización de toda la economía.

Darle una solución a este problema era indispensable para evitar la dolarización y restablecer la cadena de pagos. La mejor opción debía tener en cuenta la generación de alternativas de movilidad y retiro de los depósitos para asegurar una mayor libertad a los ahorristas sin hacer colapsar el sistema ni profundizar la corrida.

Era una situación muy compleja porque mientras los deudores reclamaban la pesificación a 1 por 1, los ahorristas pedían la devolución inmediata de los dólares. El principal afectado fue el ahorrista, en especial el pequeño y mediano que, al no contar con buena información de su banco, quedó atrapado en el «corralito». Al 3 de diciembre solo quedaban diez depositantes con más de u$s 500.000; el resto ya se había ido.

Luego de analizar toda la situación adoptamos la decisión que creímos era la mejor para el país. Solo quedaba explicar a la ciudadanía los fundamentos de nuestra elección. En mi discurso del 9 de enero afirmé que el «corralito» era una medida antipática pero inevitable y que por eso era necesario explicar la situación que lo justificaba con la más absoluta claridad y sinceridad. Dimos certezas sobre lo que se podía y se pensaba hacer. Ante este problema teníamos varias opciones de política:

no actuar, dejando todo como estaba y liberando el «corralito», tal como lo planteaban el FMI y algunos grandes bancos pensando que se «depuraría» el mercado y así ganarían posiciones, pero ello perjudicaría a los depositantes por la liquidación de bancos y la consiguiente imposibilidad de cobro;

emitir para financiar el masivo retiro de fondos, lo que desembocaría en hiperinflación, como en 1989 con la licuación de los ahorros y los salarios;

la emisión de bonos con vencimiento programado posterior a los vencimientos de los depósitos, sin realizar quita alguna en el valor nominal, pero no resultó posible porque en ese momento se opuso el Congreso, aunque meses después, tardíamente, cambió de posición;

garantizar una salida ordenada y lo más equitativa posible, precisamente para proteger a los ahorristas y evitar el colapso generalizado de los bancos que hubiera profundizado la depresión. Esta última fue la opción que adoptamos.

Fue así como se estableció la reprogramación de los depósitos a plazo fijo, la liberación progresiva de las cuentas a la vista, que poco a poco se fueron flexibilizando, y se suprimió la posibilidad de realizar transferencias entre bancos para dar mayor estabilidad a la posición de cada uno y evitar un significativo «goteo» hacia afuera del sistema. Las medidas fueron las siguientes:

Para los depósitos en pesos: libre disponibilidad para las cuentas corrientes a través de medios de pago, y con límites de monto para las cajas de ahorro y plazos fijos. Podía haber extracciones con determinados límites, que eran mayores en el caso de las cuentas salario y los autónomos. Para algunas actividades había libertad total: emergencia por salud, mayores de 75 años, pago de impuestos, indemnizaciones, compensación entre deuda y crédito dentro del sistema, etc.

Para los depósitos en dólares: libre movilidad de las cuentas corrientes para las empresas dentro del sistema sujeta a su pesificación previa a u$s 1 por $ 1,40 más CER en la entidad en que estuvieran constituidos. Lo mismo para las personas, aunque con límites en todos los tipos de depósito y para la extracción en efectivo.

A fin de enero se había liberado el 83 % de los depósitos en pesos, y el 52 % de los depósitos en dólares. En febrero se crearon los Certificados Representativos de Depósitos Reprogramados para la compra de bienes registrables (vehículos, casas, maquinarias), desafectándose otro 8 %. El resto, 40 % del total de los depósitos iniciales en dólares, se reprogramó a plazos de entre 18 y 36 meses según el monto, plazo que se acortó hacia fines de abril, a 12 y 24 meses, respectivamente. Meses después se les ofreció bonos en dólares a 10 años, opción que casi todos los ahorristas siguieron y que al vencimiento cobraron sin problemas.

Al final del proceso y medido en dólares, los que retiraron el dinero en efectivo y los que optaron por los bonos en dólares recuperaron, en promedio, alrededor del 85 % del valor de sus depósitos en dólares, algo que para muchos, a principios de 2002, resultaba impensable. Sin embargo, el poder adquisitivo medido en pesos aumentó, en todos los casos, en más del 40 %, según haya sido la fecha del vencimiento y la opción realizada, compensándose así el costo de la indisponibilidad de los depósitos.

La tarea no fue fácil, no solo por la dificultad propia del desafío, sino porque, como conté en un capítulo anterior, la Corte Suprema de Justicia de la Nación nos puso un gran palo en la rueda. Mientras se encontraba en avanzada elaboración el plan para la salida ordenada del «corralito», el máximo tribunal, respondiendo a múltiples reclamos individuales pero sin apreciar la situación en la que se encontraba la economía, sentenció que este debía abrirse.

Las reservas del BCRA y los depósitos privados se recomponen

En millones de pesos y dólares

Fuente: elaboración propia en base al Ministerio de Economía y BCRA.

Nota: En las reservas se excluye el desembolso del FMI de septiembre de 2001. El aumento de los depósitos de enero de 2002 se debe a la pesificación.

Pero eso no fue todo. Porque además, la Corte aceptó o toleró que muchos jueces otorgaran ligeramente medidas cautelares autosatisfactorias, que permitían a quien había interpuesto una medida cautelar retirar la totalidad de los fondos como si se tratase de una sentencia definitiva sin permitir el ejercicio del derecho de defensa de los bancos demandados. Algunos de esos jueces después fueron enjuiciados y destituidos.

Esto generó una filtración en los depósitos, impactó sobre la cotización del dólar entorpeciendo la recuperación económica al trabar el crédito para las familias y empresas. Además, complicó la ejecución del programa monetario, porque para dimensionar adecuadamente la liquidez que debía administrarse en la economía era imprescindible resolver los problemas planteados por el «corralito».

La salida incontrolada de depósitos introdujo un factor de gran incertidumbre: si no se controlaba, el sistema financiero colapsaría en pocas semanas. Ante este panorama, en abril se elaboraron normas que propiciaban una solución integral. Se buscaba limitar el «goteo» evitando que las medidas cautelares fueran autosatisfactorias, y contar con instrumentos que facilitaran la reestructuración del sistema financiero, y la emisión de bonos en dólares a 10 años y una tasa de interés del 2 % anual, como sucedió en 1990. Pero esta propuesta, nuevamente, fue rechazada en el Congreso. Hubo que esperar, lamentablemente, a que se profundizaran la crisis y la presión social, y que el constante «goteo» por los amparos continuara destruyendo a los bancos para que lo aprobaran en junio. Con esa medida se completó el proceso de devolución a los ahorristas. Suele suceder en la política argentina que, aun sabiendo que la tendencia es insostenible y perjudicial para la población, se prefiere esperar hasta que algo estalle para actuar…

Sin los cambios realizados en el «corralito» y dada la mecánica de las medidas cautelares, solo habrían cobrado los primeros en llegar al reparto y para el resto no hubiese quedado un peso ni un banco responsable de restituir los ahorros. Por eso es que las medidas adoptadas a partir de enero, pese a las enormes dificultades que hubo que atravesar, sirvieron para defender los ahorros de los depositantes y comenzar a reestructurar ordenadamente el sistema financiero. Estos resultados positivos los pudimos ver después, pero antes de que se produjeran y cuando nosotros ya habíamos anunciado lo que haríamos, teníamos voces de todos los extremos que no solo criticaban nuestra decisión sino que planteaban propuestas alternativas disparatadas.

Desde un polo nos acusaban de estar defendiendo a los bancos. «No. Están equivocados. Yo estoy defendiendo al sistema financiero, porque cuando desaparecen los bancos, la economía colapsa.» Recuerdo que entonces me retrucaban: «Ah, no. Que los bancos se hagan cargo». A lo que les respondía: «La obligación de los bancos es depositar en el BCRA los efectivos mínimos (15 %, 20 % o 30 %, que decide el propio BCRA). Su responsabilidad llega hasta ahí, más el capital propio que era de entre 5 al 8 % de los depósitos».

En tanto, desde el otro extremo, algunos proponían la banca offshore, porque argumentaban que, con lo que nosotros estábamos haciendo, iba a desaparecer el sistema financiero por varias generaciones. Con lo cual, su respuesta era que la banca argentina fuera offshore, que dependiera de otro país y que mantuviera los dólares o lo que se quisiera. Además, por supuesto postulaban que había que dolarizar. Era un despropósito porque si vemos la experiencia internacional descubriremos que no hay país que no maneje su propio sistema financiero, como tampoco hay, salvo los muy pequeños, uno que no tenga moneda propia.

Suele suceder en casos de crisis que se pierda el sentido común y la capacidad de análisis en función de la historia y de la comparación, que para mí son dos ingredientes centrales en la revisión de las políticas económicas. La historia es imprescindible para ver lo que ya se ha hecho en otros casos y la comparación sirve para cotejar qué hicieron otros países parecidos al nuestro cuando se encontraron en la misma situación.

Más allá de estas opiniones y propuestas que podrían haber hecho perder el rumbo a más de uno, en medio del caos nosotros estábamos convencidos de lo que estábamos haciendo y actuábamos en consecuencia. Teníamos reuniones permanentes en las que siempre participaban activa y positivamente las autoridades del BCRA. Incluso nos juntábamos los sábados y, si era necesario, también algún domingo. El tema es que cuando se está en crisis, aparecen problemas a cada hora. Cuando se toman medidas como las que estábamos decidiendo, siempre se atiende al grueso de los implicados, pero es frecuente que aparezcan casos inéditos o puntuales como, por ejemplo, una cooperativa que preguntaba si a ella también se le aplicaba el «corralito». Entonces había que ser muy cuidadoso, porque si se abría para algunos sin un muy claro justificativo, se corría el riesgo de tener que generalizarlo, lo cual era imposible de sostener.

Todo esto, como lo ilustra la anécdota del inicio de este capítulo, en medio de un clima convulsionado, con la gente en la calle, con los ahorristas golpeando las puertas de los bancos y acusándolos de robarles el dinero, y con muchos economistas que iban a los medios de comunicación y agregaban presión opinando que había que aprovechar la crisis para hacer todas las reformas estructurales demoradas de una vez por todas. A estos últimos yo les replicaba: «Ustedes tienen que entender que cuando hay una crisis muy profunda de coyuntura, hasta que no se normalice no se pueden tomar medidas estructurales. Eso no se puede hacer, porque sale toda la población a la calle y se profundiza la crisis». Además, para esto no hubiera habido ningún apoyo político, porque el acuerdo de Duhalde y Alfonsín era para salir de la convertibilidad, ordenar la macroeconomía y empezar a crecer sin inflación, no para otra cosa.

Es que en nuestro país hay mucha desmesura y se puede decir cualquier cosa en cualquier momento. Si se hubiera llevado a cabo alguna de estas propuestas alocadas, se habrían alimentado aún más las llamas del incendio que estábamos tratando de apagar. Por eso, nos mantuvimos firmes con nuestras ideas y evitamos esa propagación del fuego… aunque todavía quedaban varios focos por apagar.

Capítulo 7

La crisis de los contratos

Ante situaciones extraordinarias hay que apelar a soluciones extraordinarias. Ese fue nuestro argumento a la hora de tomar decisiones que sabíamos que iban a provocar reclamos de uno u otro lado de la ciudadanía y las empresas, pero que no podíamos dejar de adoptar.

Otra vez, en este caso, desempolvamos el «manual» que Roosevelt había utilizado en los Estados Unidos para salir de la Gran Depresión, luego del crack del 29, que fue también, sin duda alguna, una situación extraordinaria.

Desde fines del 2000 se fue extendiendo en la economía argentina una profunda crisis de contratos, la que abarcó todos los campos de las relaciones: los particulares dejaron de cumplir las obligaciones entre ellos y para con el Estado porque dejaron de pagar los impuestos. El Estado fue dejando de brindar prestaciones básicas y pagar sus deudas. Los bancos, por su parte, no cobraban sus créditos y no podían devolver los depósitos. Todo ello fue consecuencia de la parálisis económica, la generalizada iliquidez, las sombrías expectativas ante la inminencia de la caída de la convertibilidad, la quiebra del Estado y las inconsistencias macroeconómicas. La ruptura de la cadena de pagos y la aparición de las cuasimonedas son expresiones de ese momento.

El economista sueco Axel Leijonhufvud dice: «Cuando los incumplimientos son masivos, insistir en que los contratos se resuelvan de acuerdo a las leyes preexistentes no lleva a un resultado final acorde con las normas de justicia en que esas leyes se basaron. Cuando los reclamos exceden lo que es posible pagar, tienen que tomarse decisiones sobre la distribución de las pérdidas. En estas circunstancias, los efectivos derechos y obligaciones de los agentes se vuelven inciertos… la resolución de esta incertidumbre, que tiene efectos paralizantes sobre la economía, puede demorarse por falta de decisión política. Es muy difícil lograr decisiones justas. Pero la economía no vuelve a funcionar normalmente hasta que se haya resuelto la distribución de las pérdidas» (1).

La devaluación significó un cambio monetario con inocultables consecuencias sobre los contratos, pero inmediatamente se establecieron mecanismos destinados a restablecer el equilibrio en las obligaciones recíprocas. Sin ellos, habría habido un incumplimiento generalizado de las obligaciones, ya que la mayoría de los contratos se encontraba pactado en dólares.

El concepto paradigmático de la Ley de Emergencia residía en que nadie debía beneficiarse con la crisis y que todos debían contribuir, equitativamente, a soportar los costos requeridos para superarla, habida cuenta de la imposibilidad de preservar, integralmente, el derecho de propiedad de todos y de cada uno de los habitantes.

Se asumía que, así como a partir del default los acreedores del Estado no habrían de mantener inmutables sus derechos frente a la Nación, era virtualmente imposible que las obligaciones entre particulares, o entre particulares y el Estado, fuesen satisfechas en los tiempos y modos originariamente convenidos. Lo que es materialmente imposible no es jurídicamente exigible.

Lo que sí es jurídicamente exigible es que nadie se beneficie con la crisis a expensas de otros. Ningún razonamiento sobre la tutela del derecho de propiedad consagrado por la Constitución puede ignorar esa circunstancia.

Las medidas adoptadas sentaron las bases de la recuperación de la economía, permitiendo restablecer, progresivamente, la cadena de pagos y la recuperación de los ingresos fiscales. De allí que, a la inversa de los que consideran que el sinceramiento de la relación peso/dólar había ocasionado la ruptura de los contratos, fue ese sinceramiento el punto de partida para el restablecimiento de las relaciones económicas normales entre los particulares, y entre estos y el Estado.

Si el Estado se encontraba quebrado y buena parte de las empresas —incluso las más grandes— en una situación próxima a la cesación de pagos, que impactaban negativamente sobre las economías familiares, no era imaginable salir de esa situación sin recurrir a normas de excepción.

Sin las medidas adoptadas, la situación hubiera sido insostenible, social y económicamente; con solo imaginar si las deudas y las tarifas hubieran aumentado al mismo ritmo que el tipo de cambio, nos hubiésemos encontrado con incumplimientos masivos que ya venían insinuándose.

No por nada la Corte Suprema de Justicia, años después de los peores momentos, expresó: «¿Qué habría pasado si no se hubiera hecho lo que se hizo? Las consecuencias habrían sido peores». Racionalmente no puede haber divorcio entre derecho y realidad, entre derecho y economía. El derecho es siempre una pretensión de encauzar las conductas sociales en cierta dirección. Pero cuando esa dirección se desvía, el derecho debe modificarse, no se puede insistir en un «deber ser» contrario al rumbo que ha tomado la realidad. Si no se cambian las normas, estas resultan gravemente injustas e ineficaces.

La seguridad jurídica no es un atributo de la legislación solamente. Lo es de una economía consistente, previsible y con capacidad para procesar las crisis. La experiencia que desembocó en la crisis de 2001 muestra qué ocurre con las normas, las leyes y los derechos de propiedad cuando hay profundas inconsistencias en la economía. El derecho de propiedad no se desarrolla en el vacío; requiere políticas que lo hagan sustentable, de consenso social y de canalización política.

En 2002 se cambiaron las reglas porque no eran sustentables los desequilibrios macroeconómicos subyacentes. La formalización de la devaluación y la pesificación fueron algunas de las medidas ordenadoras del caos recibido. Solo el rigor formal puede justificar el mantenimiento de la cláusula dólar en todas las obligaciones como verdadera tutela del derecho de propiedad de los acreedores, sin considerar la situación de los deudores y su correlativo empobrecimiento en beneficio de aquellos. «Hacer justicia, aunque se caiga el mundo no es hacer justicia sino destruir las bases mismas de las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la llamada justicia», concluyó la Corte Suprema de Justicia.

Es bien conocido que, cuando en la Argentina se desataron agudos procesos inflacionarios, como el del Rodrigazo de 1975, por ejemplo, la jurisprudencia de nuestros tribunales entendió que la justicia conmutativa no admitía que las obligaciones se cancelaran con moneda envilecida, en perjuicio de los acreedores. Se permitió entonces la repotenciación de los créditos, dejándose de lado el principio nominalista del antiguo Código Civil. Carecía de todo sentido de justicia reivindicar, a comienzos de 2002, un nuevo nominalismo en dólares en perjuicio de los deudores.

No hubo ruptura de contratos como consecuencia de las normas de excepción. Todo lo contrario, esas normas crearon criterios y reglas que permitieron que las deudas fuesen exigibles y pagables, y, por lo tanto, que se superase la generalizada situación de incumplimientos que venía trabando el desempeño de la economía.

Este criterio y procedimiento fue reconocido en su totalidad por la Corte (fallo «Bustos», 26/10/04) cuando, superada su propia crisis institucional, declaró la constitucionalidad de las normas de la emergencia y colaterales (devaluación, pesificación, «corralito»), la cual estaba justificada. Lo mismo sucedió en los Estados Unidos, en 1933, cuando el dólar aumentó 70 % en relación al oro.

1. A. Leijonhufvud, «Macroeconomic Crisis and the Social Order», presentado en las Octavas Jornadas de Economía Monetaria e Internacional, FCE-UNLP, 2003. Disponible en <www-ceel.economia.unitn.it>

Capítulo 8

Desdolarización y desindexación de las tarifas de servicios públicos

Hubo un momento en que nuestros teléfonos comenzaron a arder con llamadas que llegaban desde el otro lado del océano Atlántico. No era para menos. Estábamos por desdolarizar las tarifas y a los europeos, españoles sobre todo, la idea no les hacía ninguna gracia, puesto que muchas de las empresas que habían entrado en el sector de los servicios públicos con las privatizaciones de los noventa eran de origen español.

Por aquellos días el embate ibérico nos llegaba en forma de triple pinza: Felipe González, expresidente del Gobierno de España, hablaba con los radicales; por otro lado, el rey Juan Carlos lo llamaba a Duhalde; y a su vez, Rodrigo Ratto, que en ese momento era vicepresidente segundo del Gobierno de España, me hablaba a mí.

Ya a fines de 2001 le habían pedido a Rodríguez Saá, durante su efímera presidencia, que todo cambio se instrumentara a partir de 2002, para que no castigara sus balances del año anterior. Porque, con toda lógica, especulaban con que si este salía de la convertibilidad y hacía algo con las tarifas, afectaría directamente sus cuentas.

Las empresas presionaron muy fuertemente para mantener las tarifas atadas al dólar; también se sumaban al coro de los que decían que la convertibilidad había que mantenerla o en su defecto dolarizar la economía. Después de las medidas adoptadas, plantearon el tema de la inseguridad jurídica, pero de manera unidireccional, ya que nunca señalaron a la que fueron sometidos los usuarios cuando las empresas tuvieron a su favor las modificaciones contractuales para acrecentar su rentabilidad. A partir de ello, exigieron compensaciones como seguro de cambio para sus deudas en dólares, prórroga de plazos para las concesiones, condonación de las multas aplicadas y reducción de los compromisos de inversión, que no fueron aceptadas. Porque lo ocurrido había sido producto del principio de la realidad económica que determinó adoptar medidas de emergencia y se trató de una decisión soberana de la Argentina que, a través del Parlamento, estableció un cambio de paradigma. La redeterminación de las tarifas así como su evolución a futuro formaban parte de la negociación, pero bajo ningún punto de vista podían dolarizarse y/o indexarse.

Cada vez que me cruzaba con algún representante de estas empresas sucedía lo que ya sabía de antemano: se me vendrían encima con el reclamo. Pero la realidad es que yo no tenía mucho que hablar con ellos, porque la decisión estaba tomada.

Pero, como en tantas otras medidas que adoptamos, estábamos firmes en nuestras convicciones y nada nos iba a mover de allí. La pesificación de las tarifas de los servicios públicos la teníamos prevista desde el inicio y el argumento para responder a estos reclamos era simple y contundente: cuando uno analiza la performance de las empresas privatizadas en los noventa, ve que su rentabilidad fue la más alta de la economía; durante el período 1993-98 fue del 17,1 %, mientras que para el resto de las grandes empresas fue de 6,6 %; y durante la crisis de 1999-2001, continuó en el mismo nivel y la del resto bajó a 1,7 %.

Eso sucede porque durante los noventa hubo un reacomodamiento de los precios relativos, pero además no hay que olvidarse de que varias tarifas de los servicios públicos estaban indexadas por la inflación de los Estados Unidos, lo cual era un absurdo. Entonces, ellos tenían enormes ganancias. De todas maneras, en nuestra concepción seguía la idea de que cuando se devalúa no se puede hacer lo que hizo Celestino Rodrigo, que fue aumentar tarifas y salarios en la misma proporción.

Entonces, en primer lugar, pesificamos. ¿Por qué? Porque si no lo hubiéramos hecho las tarifas se habrían triplicado. Lo que yo les explicaba a los representantes de las empresas es que lo que se estaba decidiendo salvaría a sus compañías, porque si las tarifas hubieran dado un salto de 300 %, la gente habría ido contra esas mismas empresas y no habría pagado absolutamente nada.

Lo cierto es que las tarifas a valor dólar y su indexación automática fueron desdolarizadas y transitoriamente congeladas. Había 61 contratos que correspondían a las áreas de energía (21), agua y servicios sanitarios (1), transporte (36) y telecomunicaciones (3). Para su tratamiento armamos una comisión que dependía del Ministerio de Economía y, para que fuera transparente, instrumentamos un sitio especial donde volcábamos todo lo que se hablaba en las reuniones que manteníamos al respecto. Pusimos a cargo a José Barbero, uno de los mejores especialistas del país en transportes y tarifas de servicios públicos.

En primer lugar, decíamos, pesificar y congelar transitoriamente las tarifas; en segundo lugar, revisar, a través de la matriz insumo/producto, el impacto de la devaluación sobre los costos de las tarifas, porque a las de electricidad, si aumenta el precio de los combustibles, les aumenta el costo de producción; lo mismo con el gas y el transporte. Entonces, a través de una comisión se determinaba cuánto aumentaba el costo debido a la devaluación, considerando que había muchos insumos locales que no se afectaban con la modificación cambiaria. En una tercera etapa, una vez que se saliera de la crisis, habíamos definido que los entes reguladores revisarían los distintos contratos.

Este esquema se llevó a cabo de manera impecable, pero claro está que siempre es difícil dejar conformes a todos. Entonces esas mismas empresas que primero nos habían rogado otra solución y que luego, cuando ya no podían torcer nuestra decisión, habían comenzado a quejarse por todos los medios posibles, finalmente hicieron juicio contra la Argentina en el tribunal del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), que es la institución a nivel mundial dedicada al arreglo de diferencias relativas a inversiones internacionales.

Aun así, nosotros pensábamos que si se les daba un aumento a cuenta de 2 % mensual y después se revisaban los cuadros tarifarios y se los ajustaba de acuerdo con los costos, no iban a iniciar juicio. Es más: las empresas no litigaron de manera inmediata, sino que lo hicieron recién en 2005, porque inicialmente creyeron en lo que nosotros les proponíamos; pero después, cuando nos fuimos, no se aplicaron las readecuaciones que habíamos previsto y no vieron ningún atisbo de arreglo. Y ahí sí acudieron al tribunal internacional.

Sucede que a partir de 2003 ese tema pasó al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios a cargo de Julio de Vido bajo la presidencia de Néstor Kirchner, y se tomó una pésima decisión: dar subsidios a la oferta, a las empresas. Se trata de algo que está por demás estudiado: los subsidios deben ir a la demanda. Porque dar el subsidio a las empresas implica que todos los usuarios, por igual, reciben el beneficio de gozar de tarifas bajas, sean ricos o pobres; además siempre se generan suspicacias por las posibilidades de corrupción. La concepción moderna, desde hace cuarenta años, es que los subsidios deben dirigirse a la demanda, es decir, a las personas que se quiere favorecer (los más necesitados), de acuerdo al consumo que figura en la factura individual, y de esta manera se eliminan las dudas sobre corrupción y se evita beneficiar a los no necesitados, que es una forma de distribución regresiva de los ingresos.

¿Había opciones a lo que nosotros en definitiva decidimos hacer? Por supuesto que había opciones, pero no eran las que nos parecían las adecuadas para lograr una salida lo más rápida y menos costosa posible de la crisis económica.

Unos decían que se debían mantener las tarifas en dólares, lo cual era insostenible, ya que su triplicación no se condecía con los incrementos reales de sus costos, se contradecía con el objetivo de modificar los precios relativos, hubieran aumentado los costos de producción, generado mayor inflación, y habría afectado a todos los usuarios, sobre todo a los más pobres. El nivel de conflictividad habría sido intolerable y habría existido un generalizado incumplimiento por parte de los usuarios. En las antípodas estaban quienes planteaban mantener las tarifas congeladas sine die, lo cual afectaría la inversión, con el consecuente deterioro de los servicios, y además se acumularía otro problema para el futuro cuando se las tuviera que ajustar. Nuestra decisión estaba en línea con la pesificación de la economía pero también respondía a una razón macroeconómica. La historia argentina enseña lo que no debe hacerse cuando se devalúa, y era evidente que, para evitar fuertes aumentos de precios, entre otras cuestiones, se debía prohibir la actualización automática de las tarifas.

Sobre estas decisiones, D. Azpiazu y M. Schorr señalaron: «La sanción de la Ley de Emergencia constituye, en el ámbito de los servicios públicos privatizados, un importante intento de reordenamiento integral de la relación entre el Estado y las empresas prestadoras sobre la base, esencialmente, de la supresión de los desproporcionados privilegios internalizados por las empresas al cabo de largos años y de una renegociación del conjunto de los contratos que debería satisfacer determinados criterios rectores (…). El texto de la ley es tan preciso en cuanto a diversos aspectos que en los hechos se constituyó en una considerable traba normativa para la aplicación de ajustes que apuntaban a satisfacer las ambiciosas aspiraciones de las empresas privatizadas» (2).

Cabe destacar que todo se hizo muy rápido, cumpliendo con otras de las premisas que nos habíamos propuesto dado que, como expliqué anteriormente, la velocidad de aplicación de las soluciones era tan importante como la solución misma. Así fue como en enero creamos la Comisión de Renegociación y en febrero ya se empezaron a hacer las reuniones con las empresas, que eran abiertas y funcionaron muy bien.

En toda negociación compleja como es la tarifaria intervienen varios sectores que se deben considerar y consultar. La metodología y el llamado a todos los involucrados (Poder Ejecutivo nacional, gobiernos provinciales, Poder Legislativo, defensorías, empresas prestatarias, usuarios, trabajadores de las empresas y entes reguladores) permitieron brindar máxima transparencia, cuestión fundamental para revertir dudosas prácticas del pasado y recrear una relación sobre la base de nuevos y sanos principios.

Otra cosa que hicimos fue que, como sabíamos que el lobby de estas empresas era muy fuerte y tenían acceso a distintos estamentos del poder político, incluimos la desdolarización y revisión contractual (por los aumentos futuros) en la misma Ley de Emergencia, de manera tal de evitar que las presiones siguieran avanzando. Cuando algo así está en una ley, sacarlo genera un sinceramiento difícil de sostener para quienes quieren modificar la legislación.

Hay que pensar que había en juego miles de millones de dólares. Actualmente, los subsidios son el 4 % del PBI, lo que significa unos u$s 20.000 millones. No es broma. Por ese dinero se puede llegar a hacer cualquier cosa. Por eso, no extrañó el despliegue que se hizo por parte de las empresas para tratar de doblarnos el brazo. Pero también había comentarios de funcionarios del gobierno y legisladores a los que acudían amigos comunes: «Decile a Jorge que afloje», ese era el mensaje.

Paso a paso íbamos ordenando los precios relativos: ya describí lo relativo al dólar, también lo concerniente al salario, y ahora las tarifas. Habría un cuarto precio de la economía que sería la tasa de interés, pero, como recién se estaba restableciendo y la monetización era muy baja, considerábamos que en ese momento no era un factor relevante, como puede suceder en Europa, Estados Unidos o cualquier país donde prevalecen desde mucho tiempo atrás condiciones de estabilidad monetaria y jurídica.

Habíamos avanzado mucho, pero el trabajo lejos estaba de haber terminado. Nos quedaba por delante, entre otras cosas, el objetivo de sentar las bases para lograr el equilibrio fiscal, la política monetaria y la renegociación con el FMI.

2. D. Azpiazu y M. Schorr, Crónica de una sumisión anunciada, Buenos Aires, Siglo XXI, 2003.

Capítulo 9

Una de las grandes batallas: equilibrio fiscal consolidado

Dadas las circunstancias que se vivían, emprender la tarea de dominar el gasto público (Nación y provincias) y alcanzar el equilibrio fiscal desde un déficit financiero que en ese momento era de 5,7 %, del PBI, se nos presentaba como una de las grandes batallas que debíamos enfrentar. En 2001 el déficit fiscal consolidado era creciente e insostenible; la Nación y muchas provincias emitían cuasimonedas ya que el BCRA —por la Ley de Convertibilidad— no podía emitir moneda más allá del stock de reservas internacionales; por esa razón, y dada la fuerte caída de las reservas, había dificultades para contar con los pesos necesarios para prestar los servicios básicos; y estaba cerrado el financiamiento en el mercado internacional.

Para mí, particularmente, era un desafío del cual dependería en parte el éxito de nuestra cruzada. Siempre tuve la firme concepción de que debíamos tener equilibrio fiscal, algo que ya había plasmado cuando fui ministro de Economía en la provincia de Buenos Aires entre 1989 y 1997: después de la hiperinflación de 1989-90 prácticamente no tuvimos déficit. Además, siendo diputado nacional presenté un proyecto de ley de Solvencia Fiscal que se aprobó en 1999 como Ley 25.152, en la que, entre otras cuestiones, planteaban el equilibrio y la metodología para mejorar la gestión pública, tanto para el gasto como para la recaudación.

El desequilibrio financiero del Sector Público Nacional llegó al 3,2 % del PBI y la tendencia era hacia un mayor deterioro por el aumento de los servicios de la deuda y por la caída de los ingresos. La recaudación cayó en 2001 un 8,9 % pero fue empeorando a medida que pasaban los meses: en el primer trimestre la reducción fue del 3,1 %, mientras que en el cuarto la caída llegó al 17 %, y en diciembre la recaudación tocó su piso con una baja del 28,3 %. Este comportamiento tuvo múltiples causas: la caída de los ingresos personales y de las empresas (por reducción del empleo y los niveles de actividad), la incertidumbre de cara al futuro y el anticipo de cambios fuertes en la política económica.

Esto que ocurría en Nación no era todo. Las provincias también tenían los mismos problemas: su déficit financiero en 2001 era del 2,4 % del PBI y con tendencia hacia el agravamiento. En los años anteriores se habían implementado múltiples acuerdos entre Nación y provincias para coordinar el ajuste fiscal y realizar modificaciones en el Régimen de Coparticipación ante los cambios de la política impositiva. La mayor parte de estos acuerdos no se llegaron a cumplir, lo cual generó constantes conflictos.

Hacia 2001, el Régimen se había desnaturalizado totalmente: tenía pisos (transferencias mensuales mínimas) y techos para no coparticipar las «ganancias» de las reformas e incrementos tributarios. La deuda de la Nación por no transferir lo comprometido era, al 31 de diciembre de 2001, de 1151 millones de pesos o dólares, que fueron cancelados con la emisión de bonos que circulaban como medios de pago (las famosas LECOP), mecanismo que fue seguido por diez provincias que emitieron sus propias cuasimonedas para hacer frente a compromisos corrientes.

Para colmo de males, los mercados internacionales que financiaban los déficits fiscales se habían cerrado, ya sea por el default implícito generado por el canje de títulos públicos de mayo de 2001, el canje forzoso de la deuda interna en octubre o porque el FMI había dejado de hacer sus desembolsos en noviembre de ese mismo año. Tampoco era posible recuperarlos como consecuencia del default explícito declarado a fines de 2001 por Rodriguez Saá.

Finalmente, resultaba imposible bajar el gasto nominal, como se pretendió hacer en 2001, ya sea por razones de justicia social, de imposibilidad política o bien porque haciéndolo se generaría una mayor depresión. Tampoco se podía obviar la cantidad de juicios contra el Estado que acarreaban medidas de esta naturaleza.

Otro tema central era el de la reducción del peso de la deuda. La del sector público consolidado a fin de 2001 era de u$s 174.240 millones, de los cuales u$s 144.450 millones correspondían a la Nación y el resto a las provincias. Era fundamental diferenciar la deuda interna de la externa y así fue como en enero de 2002 optamos por empezar por la primera para facilitar el proceso de reconstrucción del sistema de pagos. Su arreglo y reducción en términos de dólares permitiría compensar el costo de la asimetría de la pesificación entre depósitos y créditos.

Era imperiosa y necesaria una negociación, porque esta deuda tenía garantía explícita de la recaudación impositiva; pero también era fundamental dar señales de cambio en la cultura de endeudamiento de nuestro país. Por eso es que también se planteó una política fiscal tendiente al equilibrio presupuestario, lo que permitiría asegurar la sustentabilidad futura de los compromisos de pago del Estado y se le prohibió al sistema financiero realizar préstamos a las provincias. Por estos motivos, el tema de la deuda pública interna se resolvió rápidamente, se pesificó, se redujo su nivel en dólares y se propuso una alternativa que a mediano plazo protegiera los activos de los tenedores locales de los títulos.

El monto de los préstamos garantizados era de u$s 42.250 millones y la deuda provincial incluida en la renegociación era de u$s 11.200 millones, totalizando u$s 53.450 millones. Estos títulos estaban en poder de los bancos, las AFJP, los fondos comunes de inversión y, en menor medida, de los bonistas individuales.

Así fue que en marzo se pesificaron y pospusieron por tres años todas las obligaciones en dólares que estaban bajo legislación argentina utilizando el mismo criterio que se aplicaba a los depósitos en el sistema financiero: $ 1,40 más CER más tasas de interés, la que se fijó de acuerdo a la duración del título original, entre 3 % y 5,5 % anual.

Por la pesificación, la reducción de la deuda pública interna fue de u$s 22.050 millones. Posteriormente, a medida que el tipo de cambio se estabilizó y el CER fue recogiendo las variaciones de precios, el valor de la quita se fue reduciendo; al tercer año de la medida, la quita en dólares para los tenedores de los préstamos garantizados locales resultó del 23,3 %. Esta reducción permitió cumplir regularmente con el pago de intereses durante 2002 y en todos los años posteriores. De haberla mantenido en dólares, habría entrado en las generales del default, trabando aún más el proceso económico interno e intensificando el nivel de conflictividad, dado que todos esos acreedores eran residentes locales.

En los dos primeros meses se aprobó un nuevo presupuesto y se adoptaron las medidas necesarias para contener el gasto, recomponer los ingresos, y firmar el acuerdo con las provincias, para que ellas también redujeran su déficit y eliminasen las cuasimonedas. Al prever que la devaluación generaría, al inicio, algún aumento de precios, ello también contribuiría a la reducción del déficit. Al igual que lo realizado en todas las demás áreas, no se aplicaron cláusulas indexatorias. Para esta tarea asumió como secretario de Hacienda Oscar Lamberto, quien, además de sus vastos y reconocidos conocimientos técnicos, tenía las «espaldas» suficientes para hacer frente a las presiones de los gobernadores, ministros, legisladores y lobbies.

En términos macroeconómicos, el camino elegido para seguir era el mejor, porque para que la flotación cambiaria no se transformara en una aventura sin destino era necesario que las políticas fiscal y monetaria fueran consistentes con el objetivo de estabilizar la economía. Debíamos ser extremadamente cuidadosos, ya que cualquier acción que no tendiera a la convergencia de nuestros objetivos podía acelerar la inflación, generar una mayor desobediencia fiscal o la desatención de los sectores más necesitados. Fuimos sumamente estrictos en la autorización de mayores gastos y también en la búsqueda de mayores recursos genuinos.

Ante este panorama, lo que hicimos en una primera etapa fue contener el gasto, a excepción del destinado a la asistencia de los más necesitados, fundamentalmente a través del Plan Jefas y Jefes de Hogar que se organizó en tres meses y comenzó a atender a 2.038.000 personas. Los gastos para jubilaciones y salarios se mantuvieron, los gastos en bienes y servicios se redujeron y el monto asignado a la inversión pública permitió garantizar las obras en ejecución. Además, bajaron las erogaciones correspondientes a la deuda pública interna por la pesificación y reprogramación, y los de la deuda externa por el default; mientras que se mantuvo el pago de los servicios a los organismos internacionales.

En relación a los ingresos se tomaron tres clases de medidas:

Se desarmaron todas las reformas de 2001 para volver al régimen tradicional y se eliminaron todos los mecanismos que deterioraban la base tributaria (pagos a cuenta, exenciones, etc.), se derogó la posibilidad de pagar impuestos con títulos públicos y se eliminó el aumento de los aranceles.

Para la obtención de nuevos recursos se restableció el aporte personal jubilatorio del 5 % al 11 %, se impusieron retenciones a las exportaciones, se redujeron en 50 % los reintegros a las exportaciones industriales, y se incrementó en 1 % el aporte patronal para el Programa de Atención Médica Integral (PAMI); además, se elevaron y aprobaron en el Congreso la reducción en la cadena del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para los granos y cueros al 10,5 % y la obligación para que las moratorias solo fueran implementadas por medio de una ley.

Para reorganizar la AFIP y reducir la evasión nombramos a Alberto Abad, un muy buen profesional y funcionario público. Se eliminó el bloqueo fiscal, permitiendo revisar declaraciones juradas pasadas cuando se estimase conveniente, y se formuló un programa estratégico y operativo para la administración tributaria.

El tema del déficit es muy delicado, porque llegar a 3 % del PBI se hace rápido, pero bajarlo desde esa cifra hasta cero es un gran desafío. Con el correr de los años, debido a la relajación de la disciplina fiscal, se incrementó el gasto y se volvió a indexar gran parte de la economía, lo que hace aún más difícil recuperarlo, porque prácticamente el 70 o el 80 % del gasto se ajusta por la inflación pasada.

Con todas estas decisiones se alcanzaron los objetivos porque se incrementaron más los ingresos que las erogaciones, lo cual permitió lograr, a la finalización de 2002, un superávit primario de 0,7 % del PBI y el déficit financiero se redujo a menos de la mitad: 1,5 % del PBI. Se pudo quebrar la anterior tendencia deficitaria creciente y se cumplió con la pauta de emisión monetaria para financiar el déficit, que ya era muy acotada. El mantenimiento de todas estas decisiones permitió, en los años subsiguientes, tener muy buenos resultados fiscales.

El ordenamiento fiscal de las provincias: desde el punto de vista macroeconómico, era necesario que las metas fiscales alcanzaran a todo el sector público consolidado, y que todas las jurisdicciones alcanzaran el equilibrio y que pudieran volver a brindar sus servicios con normalidad. Para ello resultaba crucial sincerar las relaciones entre la Nación y las provincias, como también posibilitar y coadyuvar a su normalización fiscal.

A fines de 2001 la mayoría de las provincias tenía déficits fiscales significativos (2,4 % del PBI) y serios problemas para pagar la deuda. Pero había mucha heterogeneidad en las necesidades y en los intereses de cada una, que limitaban y dificultaban llegar a un acuerdo con la Nación, porque si se ayudaba a las que estaban mal, algo había que darles a las que no tenían problemas.

Después de mucha negociación, el 27 de febrero se firmó y aprobó el «Pacto Nación-Provincias», que luego fue ratificado por la Ley 25.570. Las provincias se comprometieron a reducir el déficit fiscal en 2002 y a alcanzar el equilibrio en 2003, no podían endeudarse con los bancos y debían ir retirando las cuasimonedas. Por otra parte, se eliminaron el piso y el techo de la coparticipación, se incorporó a la masa coparticipable el 30 % del impuesto al cheque y la Nación se hizo cargo de negociar la reestructuración de su deuda financiera interna, que sería descontada de la coparticipación en dieciséis años.

Rápidamente, en el mes de marzo, se comenzó a trabajar en los Programas de Financiamiento Ordenado (PFO) que eran convenios bilaterales de la Nación con cada provincia y que permitían instrumentar el acuerdo en cada caso particular. Los PFO implicaban un esfuerzo enorme y requerían tiempo: había que negociar veinticuatro acuerdos bilaterales, las conclusiones de cada uno de los cuales condicionaban a los demás, y también acordar en cada caso los detalles específicos. Esta metodología siguió en el tiempo hasta incluir a todas las provincias. Para ello habíamos conformado un grupo de unos 25 profesionales de Hacienda de muy buena formación.

El resultado fue impactante. En 2001 las provincias tenían un déficit financiero de 2,4 % del PBI y se redujo a solo 0,5 % del PBI, un esfuerzo mayor al acordado. El déficit primario que era de 1,5 % del PBI terminó en equilibrio. Al final del año 2002, todas las provincias mejoraron su situación financiera y, con la sola excepción de dos, todas tuvieron resultados que superaban las metas fijadas en el Pacto Nación-Provincias.

La política fiscal consolidada tuvo un resultado muy satisfactorio, fue la adecuada para aquellas circunstancias y revirtió la tendencia explosiva anterior: el resultado primario pasó de negativo (-0,9 % del PBI) a positivo (0,7 % del PBI) y el resultado financiero negativo de 2001 (-5,6 % del PBI) se redujo a menos de la mitad (-2 % del PBI). Se crearon mecanismos que permitieron aumentar la recaudación, se estabilizaron las relaciones entre la Nación y las provincias, se reprogramó la deuda pública interna en condiciones de poder ser pagada, el Estado pudo sostener sus servicios básicos y se comenzaron a retirar las cuasimonedas.

El sector público argentino inició así un período de ordenamiento y equilibrio fiscal como no se había registrado en las últimas décadas. Fue en esta etapa que se erigieron los superávits gemelos de los que tanto se vanaglorió después Néstor Kirchner, que en definitiva había heredado de nuestra gestión. Es más: nosotros tuvimos alto superávit comercial cuando todavía el precio de la soja no se había disparado, porque eso ocurrió recién a partir de 2003.

En aquellos momentos nadie se aventuró a formular alguna propuesta alternativa sobre el nivel y composición del gasto público y de los impuestos que tuviera cierta consistencia; tampoco se aportaron ideas plausibles sobre cómo tratar el tema provincial. Sin embargo, como no era de extrañar, las críticas estaban a la orden del día. Durante los primeros meses de 2002 se atacó la política fiscal desde distintos enfoques, pero como finalmente se demostró, ninguno de sus pronósticos se acercó a lo que ocurrió en la realidad.

Como ya se expresara, en este terreno también había dos bandos tironeando. Los de un polo, los llamados ortodoxos, plantearon la reducción nominal del gasto público, posición que también sostenía el FMI. Era precisamente lo que se había intentado hacer en el gobierno de Fernando de la Rúa pero con el agravante de que en un contexto inflacionario como el que atravesábamos en 2002 ese planteo era aún más intolerable. No faltaban tampoco quienes, dentro del mismo espectro ideológico, decían que había que hacer las reformas estructurales, aquellas que tantas veces habían pregonado y que muchos de ellos, estando en algún gobierno anterior, jamás realizaron, como el despido de empleados públicos.

En el otro extremo del arco había un conjunto de dirigentes, entre ellos algunos miembros del gabinete, que insistían en aumentar el gasto público y emitir todo lo necesario para financiarlo. Lo planteaban desde el argumento de la reactivación o de la mejora social, pero por su inconsistencia macroeconómica el caos resultante de su aplicación habría conducido a una mayor inflación, más conflictividad, debilitamiento del gobierno y, por tanto, se hubieran incentivado las presiones por la dolarización. No tenían en cuenta las enseñanzas de la historia.

A ambos sectores les explicábamos que estábamos en default, nadie nos prestaba, no podíamos emitir porque se nos disparaba la inflación y el nivel de conflictividad social era enorme y difícil de contener. Había que ser austeros y no prometer lo que no se pudiera cumplir. Por eso, no nos movimos ni un centímetro de lo que nosotros considerábamos que era lo correcto para alcanzar los objetivos propuestos.

Finalmente, ante la presentación del presupuesto en el Congreso también hubo otras posiciones curiosas, como las de algunos sectores del radicalismo y altos funcionarios de Fernando de la Rúa, quienes, con su actitud crítica, parecían olvidar que solo unas pocas semanas atrás habían abandonado el gobierno.

Nuestra premisa de cumplir con el ordenamiento fiscal, pero al mismo tiempo a gran velocidad, otra vez se pudo llevar a cabo. En solo dos meses se había aprobado el nuevo presupuesto, firmado el acuerdo con las provincias, establecido los derechos a las exportaciones, desmontado los cambios impositivos realizados en 2001 y diseñado un programa integral para mejorar la administración tributaria.

Capítulo 10

Anclaje monetario y política financiera

La crisis que atravesaba el sistema financiero en 2001 era de una gravedad y complejidad sin precedentes: la situación era de extrema vulnerabilidad por la pérdida de liquidez y de solvencia, el descalce de monedas y plazos, la falta de prestamistas de última instancia y las expectativas negativas sobre la sustentabilidad de la convertibilidad.

Además de esa herencia, cuando asumimos en enero de 2002 tuvimos que hacer frente a la caída acelerada de depósitos y al rediseño del explosivo «corralito». Como contrapartida, los créditos al sector privado, la mayor parte de ellos en dólares, habían caído 20 % durante el aciago 2001, debido a la recesión y a las muy elevadas tasas reales de interés (25 % anual). La incobrabilidad crecía con rapidez, llegando al 24%. También los bancos preferían prestarle al sector público, cuya participación en la cartera pasó del 17 % al 24 % durante ese año.

Siempre tuvimos la convicción de que debíamos evitar por todos los medios lo que había acontecido en los Estados Unidos durante la gran crisis de los años treinta, cuando desapareció el 30 % de los bancos, algo que aquí en la Argentina no nos podíamos permitir.

¿Qué hacer ante semejante deterioro? Pues bien, nuestra estrategia consistió en que la política monetaria y financiera, al igual que la fiscal, debían ser consistentes con la meta de estabilizar los precios y ayudar a la recuperación económica. Los objetivos que se establecieron para que los implementara el BCRA fueron impedir que la explosión de la convertibilidad terminara en hiperinflación, circunscribir el overshooting cambiario, evitar la caída de los bancos, ayudar a definir una tasa de interés de referencia y plantear los pasos a seguir para la recuperación del sistema financiero.

Estábamos convencidos de que si se controlaba la base monetaria, se conseguía tener algún grado de intervención en el mercado cambiario y se mantenía el control fiscal y de los salarios y tarifas, la batalla estaría prácticamente ganada más allá de que había que atravesar la inevitable sobrerreacción cambiaria. Nuestro razonamiento en aquellos momentos era simple: debíamos controlar la cantidad de pesos que ingresaban al mercado para evitar que fueran a la compra de dólares con un equilibrio tal que esa maniobra no entorpeciera la reactivación.

Para ello había que retomar los instrumentos propios de una banca central, implementar una política monetaria prudente y trabajar en el diseño de la política financiera. Teniendo en cuenta la característica sistémica de la crisis, era necesario llevar adelante un tratamiento conjunto. A la vez procuramos que el BCRA no entrara en default con el objetivo de mantener su credibilidad institucional para que sirviera como canal de financiamiento.

La aplicación de la estrategia fue llevada adelante por la secretaría de Finanzas, a cargo de Lisandro Barry, miembro de nuestro equipo y con muchos conocimientos y experiencia en el área monetaria y financiera. La otra parte fundamental era el BCRA.

A los pocos días de mi asunción presentó su renuncia el presidente del BCRA. Allí hablé con Aldo Pignanelli, quien conocía muy bien el funcionamiento del sistema y a las personas que lo integraban, era parte de nuestro grupo y además director, para que asumiera la presidencia. Con una gran honestidad política me dijo: «Mirá, creo que lo mejor en estos momentos es que yo sea el vice y que el presidente sea Mario Blejer, que también es director y muy conocido y respetado en el medio nacional e internacional». Como me pareció una postura razonable y sensata, lo fuimos a ver al presidente Duhalde para tener su consentimiento. Rápidamente aceptó. Con Mario y Aldo trabajamos muy bien y participaban de las reuniones del gabinete económico. Siempre es muy importante que haya una buena y estrecha relación entre Economía y el BCRA, sobre todo en una crisis como la que enfrentábamos. Hubiera sido imposible implementar todo lo que hicimos sin el intercambio de ideas, el diálogo permanente y la mancomunión de objetivos e instrumentos entre ambas instituciones.

A pocos días de comenzar la gestión, algunos ya afirmaban que el plan carecía de un ancla monetaria, mientras que otros decían que el ancla era ortodoxa y recesiva. También estaban los que planteaban dar más redescuentos a los bancos para otorgar créditos «baratos» y así expandir la demanda interna. Y algunos sostenían que no había que dar ningún redescuento para generar una depuración del sistema sobre la base de decisiones de mercado.

Por supuesto que también estaban los cantos de sirenas, la mayoría opositores, pero también algunos de la tropa propia o allegados que opinaban que había que emitir descontroladamente para tener el dinero necesario para determinados fines. El círculo de espiral inflacionaria estaba todo el tiempo a la vuelta de la esquina y nos desafiaba.

Recuerdo que un día temprano por la mañana me llamó Duhalde para decirme que Daniel Carbonetto, diputado del Polo Social, le había dicho que en el BCRA había dinero suficiente para aumentar los salarios y el gasto público sin necesidad de emitir, que por lo tanto tal acción no generaría inflación, y que yo me oponía sin fundamento. Luego de pedirle algunas aclaraciones, caí en la cuenta de que Carbonetto había confundido impresión con emisión. Efectivamente, había dinero en el BCRA, pero eran los encajes mínimos de los bancos. Le expliqué al presidente que su liberación era emisión, más allá de que no hubiera impresión por parte de la Casa de la Moneda y, por lo tanto, el efecto sobre los precios era inflacionario. Por suerte Duhalde entendió y se disipó su duda. Pero nunca falta gente que, sin los conocimientos necesarios, expresa opiniones que hacen más daño que bien.

Si se hubieran llevado a la práctica cualquiera de esas políticas alternativas, se habrían agudizado los problemas y no se habría podido revertir la crisis productiva ni logrado que los ahorristas cobrasen sus depósitos o evitado el escalamiento de los precios.

Otra vez, no solo nos veíamos ante la necesidad de «apretar el botón correcto», sino además de hacerlo rápido. Por eso, después de la Ley de Emergencia, la siguiente medida que tomamos en enero fue la reforma de la Carta Orgánica del BCRA (Ley 25.562) para que retomara sus funciones tradicionales de regulación monetaria, financiera y cambiaria, y se preservó su independencia, mientras que los objetivos generales dependían de la decisión política del Poder Ejecutivo y del Parlamento, a quien debía informar mensualmente sobre la marcha del programa monetario.

Con estos nuevos instrumentos se estableció una política monetaria prudente, consistente con el presupuesto y el nuevo régimen cambiario. El monto de la emisión monetaria fue fijado en $3500 millones para todo el año, de los cuales solo $1000 millones lo serían como adelantos al Tesoro, mientras que el resto era para auxiliar a los bancos por la pérdida de depósitos.

En la ejecución del programa se respetó la pauta sobre los adelantos al sector público, aunque se excedió en materia de redescuentos a los bancos, ya que para definir y cumplir con el programa monetario se requería poder prever los fondos que saldrían del «corralito». Pese a las serias dificultades que enfrentábamos, lo más relevante es que durante todo el período se logró mantener controlada la liquidez. El desvío fue absorbido, al principio, por la venta de reservas y, a partir de marzo, a través de la creación de las Letras del BCRA (LEBAC), las que también se usaron para definir una tasa de interés de referencia.

Dentro de límites prudentes, era preferible observar cierta flexibilidad antes que tener que cerrar bancos. Pese a las serias dificultades enfrentadas, hubo una expansión monetaria neta y del circulante muy moderada y no se convalidó la inflación.

Desde el inicio de 2002, se estableció una política de apoyo condicionado a los bancos a través de los redescuentos por iliquidez. Nosotros éramos conscientes de que la caída de algunos bancos grandes, e incluso medianos, habría provocado la agudización de la crisis. Pero también sabíamos que ante cada redescuento debían extremarse las medidas y condiciones para evitar su «aprovechamiento» y cuidar el cumplimiento del programa monetario. Así fue como, mediante los redescuentos, el BCRA financió un tercio de la caída de los depósitos. Esto ocurrió hasta agosto de 2002, momento en que se revirtió la tendencia y los depósitos comenzaron a crecer; entre enero y agosto, se giraron redescuentos y pases activos por $ 12.978 millones.

Algo más del 80 % de los redescuentos y pases activos se concentraron en los cuatro bancos más importantes de plaza: Nación, Bapro, Galicia y Francés. El resto se repartió entre otros veinte bancos, privados y estatales, tanto nacionales como extranjeros. En el caso de los oficiales, la decisión política fue clara: no debían caer, pero tampoco dejar a los directivos en una posición cómoda. Por su parte, a los bancos privados y según el monto solicitado se les pedía capitalización, entrega de títulos públicos, programa de reestructuración o bien transferencias accionarias para facilitar la capitalización, como sucedió con el Galicia. Tres bancos extranjeros con poca presencia en el mercado local que no querían aportar capital en igual proporción que la asistencia que pudieran recibir del BCRA se fueron del país. No se cayó ningún banco y, en los años siguientes, todos devolvieron los redescuentos.

En la siguiente etapa, a partir de marzo, se fueron introduciendo incentivos para la captación de depósitos, el desarrollo del mercado de cédulas hipotecarias y el mayor uso de las facturas de crédito y aceptaciones bancarias. Se aumentó el costo de los redescuentos para promover la captación de recursos del público y se abrió la posibilidad de realizar depósitos en moneda extranjera, siempre que fueran destinados a la prefinanciación de exportaciones. A los pocos meses, desde agosto, los depósitos y los plazos fijos en pesos volvieron a crecer. Para los nuevos depósitos y créditos solo se debía utilizar la tasa de interés y los mercados de futuros.

Otra tarea que nos quedaba por delante y que mencioné previamente fue la de la reunificación monetaria. En diciembre de 2001 había once cuasimonedas creadas por la Nación y las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Tucumán, Entre Ríos, Corrientes, Catamarca, Formosa, La Rioja y Chaco. Los empleados públicos y los proveedores del Estado recibían estos bonos y debían afrontar quitas en su uso cotidiano.

Estos diferentes bonos funcionaban como medio de pago, pero como no se podían usar para depósitos y créditos, el impacto monetario quedaba circunscrito al valor emitido. Por eso, al no tener el efecto multiplicador bancario, su impacto sobre la circulación monetaria es más limitado que el de la emisión de moneda; de ahí su nombre de cuasimonedas.

Al hablar de cuasimonedas, recuerdo una anécdota que pinta de cuerpo entero los bueyes con los que a veces teníamos que arar y lo difícil que se hacía alinear a toda la tropa. En una de mis visitas a una provincia, le planteo al gobernador la necesidad de empezar a eliminar las cuasimonedas y cuando estoy por explicarle cómo se debía hacer, me interrumpe y me dice: «No te preocupes, Jorge, acá no va a haber problema con eso, porque van a ir desapareciendo solas». «¿Cómo es eso?», le pregunto, ya con desconfianza. Y me responde: «Es que los bonos fueron impresos en papel común, entonces se van a ir desgastando con el uso y van a desaparecer». La verdad, yo no sabía si reír o llorar ante semejante respuesta, pero esas cosas sucedían…

Para diciembre de 2001, la suma de bonos en circulación (sin contar los ya autorizados por las legislaturas provinciales y hasta entonces todavía no emitidos) era equivalente al 30 % del circulante en pesos y aportaban la necesaria liquidez para la realización de transacciones en las alicaídas economías regionales. Nosotros pensábamos ir rescatando gradualmente las cuasimonedas a medida que se normalizara la situación económica, aumentara la recaudación y la inflación esperada fuera «haciendo su trabajo», tal como efectivamente ocurrió. Así lo planteamos en la Ley de Emergencia y en el pacto Nación-Provincias firmado en febrero de 2002.

Suspender la emisión de lo autorizado durante los primeros meses de 2002, como algunos pretendían, era imposible; mucho más realizar su rescate. Por un lado porque las provincias se negaban a no hacer uso de su autorización de endeudamiento y, por el otro, porque la recaudación aún no se había recuperado. Tampoco se podía emitir para su rescate, porque el impacto monetario habría generado mayor inflación.

Finalmente, su retiro total en aquel momento habría tenido un efecto recesivo en muchas regiones del país, pues gran parte de los empleados públicos y proveedores recibían esos bonos, y los comercios se habían acostumbrado a aceptarlos con bastante naturalidad; además, se habría profundizado la ruptura de la cadena de pagos. Fue así que hasta junio de 2002 se continuó emitiendo (fundamentalmente la Nación y las provincias de Buenos Aires y Córdoba) hasta terminar con las distintas series comprometidas. Para diciembre de 2003 se había rescatado prácticamente la totalidad de las cuasimonedas, que quedaron grabadas desde aquella gran crisis en el imaginario popular.

Lejos de celebrar un triunfo definitivo en la lucha por sacar del pozo a la economía, mi equipo y yo nos conformábamos con que nuestro plan se fuese cumpliendo tal como lo habíamos diseñado y, sobre todo, a la velocidad que creíamos vital para poder llegar al éxito.

En esta batalla se habían alcanzado todos los objetivos que nos habíamos propuesto para el área: controlar la liquidez para que no se incentivara el aumento de precios, evitar la caída de bancos, empezar a recomponer la tasa de interés y rearmar las estructuras del BCRA con la finalidad de que pudiera intervenir en el mercado de cambios y controlar sus operaciones.

También se sentaron las bases para que el sistema financiero se fuera reacomodando a la nueva realidad poscrisis, que permitió poco a poco aumentar sus operaciones, comenzar a recuperar depósitos y, más lentamente, volver a otorgar créditos y obtener utilidades. Por cierto que, como parte de todo este proceso, se registraron cambios en la distribución del mercado: los bancos extranjeros redujeron su participación y ese espacio fue ocupado por la banca pública y en menor medida por la banca nacional privada.

Capítulo 11

La hora de las retenciones

Una crisis es un momento en la vida de una sociedad en el que, dada la ausencia de un polo ordenador, cada uno de los sectores, por temor a perder lo que le queda o aspirando a ganar más de lo que tiene, tironea con fuerza para su lado sin considerar al resto ni darse cuenta de que sus propias realizaciones también dependen de los demás. Pocas experiencias confirman mejor esta definición que la que me tocó vivir a la hora de imponer retenciones a las exportaciones, medida que hizo que inmediatamente llovieran presiones de aquellos que se sentían perjudicados.

Cuando decidimos instaurar los derechos de exportación faltaban meses aún para que el precio de las commodities se disparara y para que la soja se convirtiera en el producto estrella del país, y debían todavía transcurrir algunos años para que la famosa «resolución 125», con la que el gobierno de Cristina Kirchner intentó en 2008 imponer un esquema de retenciones móviles para la oleaginosa, dividiera a la sociedad argentina. Lejos de imaginarnos ese futuro, nosotros también sufrimos presiones.

Cuando el tipo de cambio se fijó en $ 1,40 por dólar se entendía que se recuperaba el retraso cambiario y no había espacio para retenciones. Pero cuando la cotización del dólar llegó a $ 3, las impusimos con una pauta decreciente según el valor agregado de los productos. Se fijaron en 20 % para los cereales y derivados (molinería, malta, almidón, gluten de trigo), oleaginosas y derivados (grasas, aceites y tortas) e hidrocarburos (excepto naftas) y gas; en 10 % para los restantes productos primarios con bajo o ningún nivel de elaboración (pescados y mariscos, hortalizas y legumbres, lácteos, frutas, miel, tabaco, madera y leña, lana y algodón sin cardar, y minerales); en 5 % para las manufacturas de origen agropecuario (MOA): carnes, preparaciones de pescados y mariscos, azúcares y artículos de confitería, preparados de hortalizas, legumbres y frutas, café, té y yerba mate, bebidas, cueros y lanas elaboradas; y también en 5 % para las manufacturas de origen industrial (MOI).

Además, se redujeron los reintegros a las exportaciones de manufacturas a la mitad (del 5 % al 2,5 %), y se eliminaron los aumentos de los aranceles de importación realizados en 2001 por sobre los establecidos en el Mercosur.

El objetivo fue múltiple y convivieron consideraciones de corto y largo plazo: aumentar los ingresos fiscales y financiar los programas sociales (representaron el 45 % de las retenciones en 2002 y 2003), mejorar las condiciones para favorecer la industrialización en el país, limitar las transferencias de ingresos y atemperar el efecto de la devaluación sobre los precios internos de los alimentos.

Esta política no perjudicaba las exportaciones porque el tipo de cambio real efectivo multilateral fue del doble del vigente durante la convertibilidad, nivel que se fue reduciendo en los años siguientes, pero siempre siguió siendo muy superior. Por eso es que, a pesar de las retenciones, todas las actividades recuperaron rentabilidad. En 2001 una gran parte de los productores tenían hipotecadas sus tierras y no eran pocos los que ya habían quebrado. Por el contrario, a partir de 2002 la producción agropecuaria creció rápidamente, los campos hipotecados bajaron de diecisiete a cuatro millones de hectáreas, se redujo el endeudamiento, el valor real en dólares de los campos se duplicó y se comenzaron a realizar fuertes inversiones para recuperar la descapitalización de los años precedentes.

Las retenciones, obviamente, no fueron un invento nuestro. Tenían una larga historia en la Argentina. En 1875 el presidente Nicolás Avellaneda presentó el proyecto que luego fue la Ley de Aduanas, que contemplaba los derechos de exportación; posteriormente, desaparecieron por algunos años y se reintrodujeron en 1918 para reducir el déficit fiscal. Volvieron a desaparecer y nuevamente fueron establecidas en 1933 por el entonces ministro de Economía, Federico Pinedo, para, como él mismo afirmó en el Congreso, «apropiarse de las superrentas derivadas de la devaluación».

También estuvieron presentes en el primer gobierno de Juan Domingo Perón y durante el gobierno de facto de 1955-58 (20 % para todos los productos agropecuarios). Se mantuvieron durante la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962). En el gobierno militar de Juan Carlos Onganía las retenciones agrícolas aumentaron al 25 %.

Luego vino un período en que se las quitó y reaparecieron en el último régimen militar (1976-1983), cuando en 1981 las reinstauró el ministro de Economía Lorenzo Sigaut. En 1982, Roberto Alemann unificó todos los derechos en el 10 % y finalmente José María Dagnino Pastore las aumentó al 25 % para las exportaciones agropecuarias. Durante los años noventa se mantuvieron retenciones del 3,5 % para el grano de soja y del 5 % para los cueros crudos.

Ahora, ¿para qué se aplican las retenciones? Su uso es la respuesta a otras dos preguntas:

¿Qué hacer cuando por una determinada circunstancia repentina aumentan fuertemente los precios de los productos primarios, o se produce una devaluación importante que beneficia desmedidamente a quienes exportan?

¿Qué hacer cuando la economía tiene sectores transables con productividades diferentes y se pretende preservar o promover alguno de los sectores que tienen productividades relativas más bajas pero generan mucho empleo?

Ante estas circunstancias, tanto los países desarrollados como los que están en vías de desarrollo crean mecanismos para la convivencia y el crecimiento lo más armónico posible, tanto a nivel regional como social. Por eso es que todos los países tienen aranceles diferentes para las importaciones y muchos son los que otorgan subsidios directos o aplican derechos a las exportaciones. Estos últimos no están prohibidos y respetan lo establecido por la Organización Mundial de Comercio en 1994.

Sin embargo, en el caso argentino siempre hubo quienes plantearon que las retenciones discriminan al sector agropecuario, sin entender (o sin querer entender) que eso depende del nivel del tipo de cambio efectivo. En la década del noventa, por caso, prácticamente no había retenciones, pero como el tipo de cambio estaba atrasado, en 2001 la mayoría de los productores habían quebrado o tenían las tierras hipotecadas. Por el contrario, a partir de 2002, con las retenciones, pero con un tipo de cambio competitivo, la producción agropecuaria creció aceleradamente.

Debíamos ser cuidadosos con el nivel y el agrupamiento de productos. Para lo primero se hizo un estudio sobre la sensibilidad de la alícuota, y se observó que retenciones más altas habrían promovido la subfacturación y la evasión impositiva. Para lo segundo se establecieron solo tres escalas (de 20 %, 10 % y 5 %), siguiendo el criterio tradicional de materias primas, MOA y MOI, que existía en el Ministerio de Economía desde mucho tiempo atrás. En el pasado hubo momentos en que la gran dispersión de los derechos de exportación dio lugar a «casos difíciles de explicar».

Un mal diseño e instrumentación habría generado mayores presiones y afectado a las exportaciones en un momento de escasez de divisas y de debilidad política, y podría haber provocado un escándalo solo aprovechado por los sectores a los cuales se quería aplicar el nuevo impuesto. Tampoco habría servido para contar con los fondos para los programas sociales.

Se trató de una medida transparente, de diseño sencillo y de eficiente administración que cumplió con los objetivos propuestos. El ingreso de las retenciones equivalió a 1,6 % del PBI en 2002; 2,4 % en 2003 y 2,3 % en 2004. Para el período 2002-04, el 66 % provino del sector agropecuario y sus industrias derivadas (MOA), los hidrocarburos y minerales contribuyeron con el 22 %, y la industria manufacturera (MOI) generó el 12 %.

Cabe señalar que, a pesar de la celeridad con que se analizó e implementó la medida, aquella estructura de alícuotas fue la que se mantuvo en los años subsiguientes. Solo se efectuaron unas pocas modificaciones: algunas retenciones se bajaron y otras se elevaron debido al comportamiento de los precios internacionales de los productos agropecuarios y petrolíferos.

Sin embargo, como señalé antes, hubo que soportar las presiones y reclamos por parte de los exportadores agropecuarios y petroleros, a pesar de ganar posiciones absolutas y relativas. Nosotros, que a priori habíamos imaginado que iban a constituir un apoyo público a nuestro programa, no podíamos entender cómo, en lugar de pensar en la mejora de la competitividad debida a la devaluación, algunos de ellos sostenían posiciones ideológicas, mientras que otros, con tal de oponerse, concentraron sus críticas en aspectos relacionados con la resolución de los temas de corto plazo.

Las petroleras, favorecidas además por el alza de los precios internacionales, presentaron una batalla muy dura. Por diversas vías conseguían llegar al entorno del presidente presionando para impedir las retenciones que estaban destinadas a evitar una evidente sobreganancia. Previendo que esto podía suceder, habíamos logrado introducirlo en la misma Ley de Emergencia. Sin embargo, la presión no cesó y llegaron a plantearles a algunos miembros del gabinete nacional que era mejor un impuesto en boca de pozo. La sutil diferencia es que esta opción permitía un aumento del precio interno y lo pagaban todos los argentinos, mientras que la retención contenía los precios internos y el impuesto lo pagaban las empresas al efectivizar la exportación.

Las discusiones con el agro también fueron muy duras, inclusive en el seno del propio gabinete, al punto de provocar la renuncia del entonces secretario de Agricultura. También algunos gobernadores de provincias agrícolas y petroleras pidieron que no pusiéramos las retenciones, aunque luego esa postura se fue atemperando y comenzaron a pedir que se coparticipara, aunque por precepto constitucional las rentas de aduana son recursos nacionales no coparticipables. Por su parte, la mayoría de los legisladores no opinaba públicamente.

En aquella coyuntura crucial, la dura oposición de la dirigencia agropecuaria se vertebraba en torno de un discurso altamente ideologizado, que intentaba opacar su cuantioso aumento de rentabilidad. Recuerdo que Enrique Crotto, presidente de la Sociedad Rural Argentina (SRA), señaló que la reimplantación de las retenciones constituía un atentado contra las inversiones del agro en particular, y del país en general. Además, afirmaba que esto iba a anular todo el efecto beneficioso de la devaluación. Por su parte, Manuel Cabanellas, titular de Confederaciones Rurales Argentinas (CRA), declaró: «Lamentablemente, volvieron las retenciones. Esto es una regresión que impide el crecimiento de algunos sectores y también tenemos el problema de los insumos. ¿Por qué no se reduce el gasto público? ¿Por qué tiene que haber tantos privilegios en la República Argentina?».

Las artimañas y propuestas engañosas estaban a la orden del día. Al tiempo que trabajábamos en el diseño del esquema de retenciones, miembros de la SRA y de la Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa les dijeron a los integrantes del Diálogo Social que ellos estaban dispuestos a hacer una donación del 5 % del valor exportado para ser aplicado a los programas sociales toda vez que no pusiéramos los derechos de exportación. Cuando me lo comentaron, les dije: «Nosotros vamos por el 20 % y no hay donación que valga, porque esto es una decisión autónoma del Estado». Como los integrantes del Diálogo Social eran personas bien intencionadas, entendieron el mensaje y se retractaron con el pedido que nos hacían.

Como siempre, cabe preguntarse qué habría sucedido de no haberse aplicado las retenciones. Los precios de la canasta familiar habrían crecido más, no se habría contado con los fondos necesarios para mejorar la liquidez del Estado y no se habrían dado señales sobre la necesidad de reindustrializar la economía nacional. Todo habría sido más difícil en un momento en que había que bregar por la solidaridad, la contención del malestar social y la búsqueda de mayor equilibrio en la distribución del costo de la crisis heredada.

Capítulo 12

La negociación con el Fondo Monetario Internacional

A la hora de ir a negociar con el FMI, teníamos dos problemas: el primero era que no creían lo que se les decía desde la Argentina porque anteriores administraciones no habían ido con la verdad; y el segundo era que nos reprochaban que ya habíamos implementado un programa económico sin consultarles nada ni darles participación alguna.

En la primera cuestión no teníamos responsabilidad, ya que no habíamos sido nosotros los que habíamos mentido, aunque obviamente debíamos hacernos cargo por la continuidad del Estado argentino; en la segunda, si bien nos cabía el sayo, no era menos cierto que no teníamos más opción que encarar las medidas de recuperación solos y sin tener en cuenta al Fondo, puesto que se necesitaba autonomía, velocidad y sobre todo coherencia, algo que desde el organismo no habían mostrado al hacer ciertas sugerencias inviables.

En este contexto nos tocó hablar con los responsables del organismo internacional de crédito: el alemán Horst Köhler era el director gerente, Anne Krueger, la subdirectora gerente, también de ascendencia alemana aunque nacida en los Estados Unidos. Además, en un primer momento el argentino Claudio Loser fue el encargado del Hemisferio Occidental, y el chileno Thomas Reichmann, a cargo de la Argentina. Muy pronto, Loser sería reemplazado en su cargo por el indio Anoop Singh.

Tanto Köhler como Krueger tenían el estilo del Fondo; es decir, eran muy rígidos y muy directos para decir las cosas, no andaban con vueltas. Singh era un poco más amable, pero en definitiva se atenía a las instrucciones que le daban. Por experiencia sabíamos que estos funcionarios pueden ser más o menos simpáticos, pero en esencia son iguales, porque tienen un mandato y cuentan con poca libertad en las negociaciones. Ellos no se pueden mover de lo que les ordena la conducción política del FMI, en la que si bien están representados todos los países miembros, el poder de decisión final recae en el G7 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Canadá), porque ellos solos tienen la mayoría: el FMI funciona como una sociedad anónima cuya cantidad de votos depende del peso que cada país tiene en el PBI mundial, y en esa época superaban el 50 %.

Por eso, cuando uno llega a Washington estos directivos lo reciben con su mejor sonrisa, le dan atentamente la mano y lo invitan a ponerse cómodo, pero después, a la hora de negociar, sacan el «papelito» en el que tienen plasmado el esquema que les bajaron desde arriba, lo leen y no se mueven ni un centímetro. Tienen una receta que pueden aplicar en cualquier país, ya sea Indonesia, Corea, Ecuador, Bolivia o la Argentina.

Esa actitud no es la adecuada porque cada situación es diferente: una cosa es tener una crisis de coyuntura por un problema en el balance de pagos y otra es sumarle a eso mismo el atraso cambiario, el «corralito», el default y la dolarización. Por eso, en aquel momento nuestro argumento fue que cada país es como una persona: todas tienen las mismas partes, pero son todas distintas. Entonces, no se puede tratar a todos los países de la misma manera.

De todos modos, nuestra situación no era la mejor, porque el país tenía malos antecedentes y, como dije, ellos dudaban de las estadísticas argentinas. Definitivamente no nos creían. De hecho, en el mes de enero, antes de que comenzáramos las conversaciones, se dedicaron a revisar todos los números en una oficina que el FMI tiene en el Banco Central. Sucede que en algunos gobiernos prevalece la «contabilidad creativa», donde se cambian los conceptos (por ejemplo, de cómo se compone el déficit primario, el financiero, etcétera), pero los funcionarios del Fondo se dan cuenta y por eso no nos tienen confianza. También sucedió con el tema de la coparticipación: los del FMI nos comentaron que el año anterior les habían dicho que el proyecto de ley había sido presentado… y en realidad no había ingresado en el Congreso.

La Argentina había mantenido una larga tradición de acuerdos con el FMI, pero lo que más fresco tenían en la memoria, obviamente, era el pasado reciente. En el año 2001 su apoyo financiero había servido para prolongar la agonía de la convertibilidad, pero cuando su caída era inminente, el organismo suspendió los desembolsos comprometidos para noviembre.

Fuera como fuere, nosotros queríamos reconstruir las relaciones comerciales y financieras con el mundo sobre la base de criterios que respondieran a los intereses de la Nación. En ese marco, uno de los aspectos que debía considerarse era la negociación con el FMI porque eso permitiría destrabar los arreglos con el BM y el BID, reprogramar los vencimientos con los organismos financieros internacionales, que entre 2002 y 2003 ascendían a u$s 25.699 millones, y cambiar el destino de los créditos del BM y el BID para financiar la política social, las exportaciones y las pymes.

Políticamente, debíamos mostrar voluntad negociadora, algo que además de ser un requerimiento del G7 para volver a considerarnos un miembro confiable de la comunidad internacional, era sugerido por los presidentes y ministros de economía de los países latinoamericanos más cercanos (Brasil, Chile, Uruguay). También se pensaba que contribuiría a calmar expectativas y a evitar la fuerte presión de los dolarizadores. Naturalmente, no estábamos dispuestos a llevar adelante cualquier negociación: un acuerdo sirve siempre y cuando los condicionamientos apunten hacia los objetivos propios preestablecidos y ayuden a la reactivación y normalización de la economía.

Para las dos partes estaba claro desde el primer momento que la situación había cambiado. Un ciclo había terminado de desmoronarse y la Argentina no podía pensar su relación con el FMI como una continuidad de lo anterior, porque nosotros defendíamos otros intereses. Por eso no quisieron acordar a menos que aceptáramos sus duras condiciones, y es así como, en poco tiempo, el país pasó de ser tratado como «el mejor alumno» a ser «el peor de la clase».

Para colmo, con la llegada de George W. Bush a la presidencia de los Estados Unidos, empezó a regir en el FMI la doctrina del riesgo moral, algo así como «el que las hace las paga». Y la querían aplicar con toda la fuerza con la Argentina para enviar una advertencia al mundo entero.

En aquellos momentos en el FMI había posiciones encontradas. Unos planteaban que no se debía condicionar a la Argentina a decisiones específicas previas y se debía respaldar al gobierno, porque el FMI era corresponsable de la crisis. La otra quería presionar a la Argentina para hacer un ajuste tradicional con el agregado de las reformas estructurales y, sin decirlo explícitamente, ir hacia la dolarización. Lamentablemente, esta fue la posición que triunfó.

Cuando lanzamos el programa, rápidamente el FMI quiso saber de qué se trataba. A partir de ese momento se mantuvieron varias reuniones. La primera tuvo lugar en Buenos Aires, entre el 29 de enero y el 4 de febrero, con una misión encabezada por Loser y Reichmann. Ahí señalamos con precisión y realismo los límites posibles de la negociación: nada habría de firmarse si no se contaba con la seguridad de su cumplimiento y de su utilidad para la recuperación de la economía. Por otra parte, se les dijo que era fundamental contar con el apoyo del Congreso y de las provincias, dado el carácter parlamentario y de transición del gobierno. Se les explicó el programa integral, la estrategia y el sentido de las medidas adoptadas y que se adoptarían. Se describió, además, la realidad social, señalándoles que no se podía irritar a la población con propuestas inviables, y que la deuda pública con los acreedores privados externos solo sería renegociada cuando comenzara a encarrilarse la economía. Las discusiones debían centrarse solo en las cuestiones del corto plazo para destrabar la economía y comenzar a crecer.

Los funcionarios del FMI reiteraron las críticas ya señaladas telefónicamente, apuntaron contra la pesificación asimétrica anunciada en esos días y propusieron, como alternativa el ya comentado «hospital de empresas», oponiéndose, además, a la pesificación de la deuda pública interna que ya estábamos implementando.

Luego de ese primer encuentro, viajé a Washington acompañado de dos funcionarios y el 12 de febrero nos reunimos con Köhler y Krueger. Aunque sin demasiadas expectativas, hicimos un esfuerzo por establecer una línea de diálogo y comprensión del cuadro general. No solo expusimos sobre la situación económica sino también sobre el contexto político e institucional del que parecían no tener un conocimiento claro, en especial sobre el carácter parlamentario y de transición del gobierno de Eduardo Duhalde. Explicamos el sentido y los objetivos de las medidas económicas que se correspondían con un programa integral y coherente para el corto plazo. Describimos, además, la realidad social, señalándoles que no se podía seguir irritando a la población con propuestas que en ese momento eran inviables.

También, como en la reunión de Buenos Aires, volvimos sobre los límites dentro de los cuales la negociación sería posible. Nos proponíamos ir ganando posiciones, por eso dejamos en claro que, en vez de plantear todo al mismo tiempo mezclando medidas de corto y de largo plazo, avanzaríamos paso a paso para evitar retrocesos. Para nosotros las discusiones debían centrarse en las cuestiones del corto plazo para destrabar la economía y comenzar a crecer; no era el momento para reformas estructurales. Por estas razones consideramos que debíamos hacer un «acuerdo marco» que incluyera el estiramiento del plazo de los vencimientos de la deuda con todos los organismos internacionales. También expresamos la necesidad de trabajar sobre los mismos números y reafirmamos nuestro compromiso de hablar con la verdad.

Ante la mirada siempre adusta de Köhler y Krueger, dijimos que las decisiones que habíamos implementado hasta entonces, y las que adoptaríamos a la brevedad, estaban en línea con el programa explicitado públicamente, y que acabábamos de explicarles. Así fue el procedimiento seguido durante esos primeros cuatro meses: en ningún caso los funcionarios del FMI tuvieron injerencia en el diseño del programa, más allá de que bregaran por ser consultados y conocer anticipadamente las medidas, como al parecer habría sido la práctica habitual con anteriores gobiernos.

Seguramente, como señalé al principio, la historia y el hecho de adoptar medidas sin previa consulta puede explicar por qué el FMI presionaba públicamente a través de sus máximas autoridades diciendo que no había plan, cuando en realidad los objetivos eran diferentes. El FMI siempre tuvo una actitud dogmática, confusa e incluso caótica, algo que fue reconocido en 2004 por la Oficina de Evaluación Independiente del propio organismo, que puso de manifiesto los serios errores y la actitud adversa y negativa del FMI durante la crisis. Posteriormente, el Fondo le solicitó a un grupo de expertos externos que evaluara el informe y terminaron coincidiendo con él.

Ellos modificaban su propia posición, e incluso, en marzo, cambiaron a los funcionarios que tenían a su cargo el tema de Argentina. Pedían que se avanzara más rápido y hasta querían saber las fechas precisas de aprobación e implementación de las próximas medidas y leyes (sic). Con el argumento de que antes hubo muchos incumplimientos, dieron a entender que sería muy positivo firmar un acta reservada con toda la dirigencia política, como lo habían hecho con Turquía. Ante nuestra negativa, y con un comportamiento parecido al de los niños, aumentaron las exigencias antes de iniciar cualquier negociación.

Decían que para que la Argentina fuese un país creíble era necesario recrear confianza; pero era un planteo circular. Resulta evidente que para ganar confianza luego de una crisis se requiere de algún tiempo para observar los resultados, pero ninguno de los funcionarios del FMI mencionaba este dato ni decía cómo se sostendría el país en el «mientras tanto».

Después de sus idas y vueltas, lo que el Fondo proponía era: liberación del tipo de cambio y libre movilidad de capitales sin intervención ni controles, no desdolarizar ni congelar las tarifas, abrir rápidamente el «corralito», crear un «hospital de empresas», no dar redescuentos a los bancos, ajuste fiscal con superávit primario durante el año, iniciar la renegociación de la deuda pública, no imponer retenciones, eliminación inmediata de las cuasimonedas provinciales y hacer las reformas estructurales comprometidas en anteriores acuerdos y nunca cumplidas (arancelamiento universitario, despedir a 500.000 empleados públicos, modificar el régimen de las obras sociales, reforma impositiva, laboral y de la de Coparticipación Federal).

Su planteo era descabellado porque conducía al caos, con hiperinflación, caída de empresas y bancos, pérdida de los ahorros, quiebra generalizada de los deudores hipotecarios y de las pymes, y un malestar social imposible de manejar. Pero su constante presión mediática, apoyada por poderosos sectores locales, agravó la situación. Claramente llevaban implícita la caída del gobierno, y como resultado final, la dolarización de toda la economía. Dichas exigencias, por su dureza e inflexibilidad, marcaron un hito en la relación, pues confirmaron nuestras presunciones de que el FMI no quería ayudar a la Argentina.

Ante este panorama, no nos quedaban dudas de que debíamos seguir solos, sin ningún tipo de ayuda externa para salir de la crisis. La Argentina fue el único caso en el mundo que no solo no recibió fondos frescos, sino que debió pagar al conjunto de los organismos internacionales u$s 4098 millones en 2002 y u$s 2414 millones en 2003; al FMI en el período 2002-03 se le pagaron u$s 2174 millones. A todos los países que habían estado en dificultades unos años antes (México, Indonesia, Turquía) les dieron más de u$s 10.000 millones a cada uno.

Finalmente, luego de conversaciones muy duras, no se pudo llegar a buen puerto y nada se firmó; sencillamente había intereses contrapuestos. Nosotros queríamos arreglar la situación del país y ellos querían darle lecciones al mundo y tapar sus errores previos.

Muchas de nuestras percepciones y conclusiones sobre la actuación del FMI en este período fueron, pocos años más tarde, corroboradas por el propio Loser, quien entre otras confesiones afirmó: «El FMI fue arrogante y una limitación fue no entender o incorporar las fuerzas y debilidades de los sistemas políticos. En el caso de Argentina, los economistas del FMI no fueron demasiado útiles».

Por otra parte, expresó que «cuando explotó la crisis nadie sabía qué hacer, ni el G7, ni la comunidad financiera internacional (…). No era fácil». Y agregó: «En Argentina se dio la peor de las combinaciones: insignificancia estratégica, características de la clase dirigente, confrontación con el FMI, un alemán al frente del FMI, recesión internacional, endurecimiento de los Estados Unidos». En cuanto a Köhler y Krueger, señaló que tenían una posición excesivamente dura con la Argentina: pensaban que se debía pagar por lo hecho y rechazaban cualquier propuesta gradualista. Reconoció que la Argentina recibió un trato totalmente distinto, tanto al de otros países como al que había recibido antes.

Finalmente, en el año 2005, Rodrigo de Rato, que era el director gerente del FMI declaró: «El Fondo tiene dos informes de autocrítica muy profunda de lo que pasó, y que muestran que lo que se había hecho con la Argentina había sido un verdadero desastre». Por nuestra parte, ya se había demostrado que nuestras medidas habían sido las correctas y que, gracias a no aceptar sus condiciones, habíamos logrado sacar adelante la economía.

Capítulo 13

El trabajo dio sus frutos

En medio del gran incendio que habíamos recibido y que tratábamos de apagar, un día Duhalde anunció públicamente y con total aplomo: «Cuando celebremos la independencia, vamos a haber logrado revertir la crisis». Si bien a muchos les pareció una afirmación temeraria, lo cierto es que nosotros muy para adentro de nuestro círculo íntimo de trabajo, habíamos estimado que tendríamos controlada la situación en torno a las dos fechas patrias: el 25 de mayo y el 9 de julio. Por eso el presidente dijo lo que dijo.

Para bien de todos, la realidad mostró que la crisis se empezó a revertir incluso un poco antes. En efecto, ya para marzo y abril varios indicadores daban cuenta de que la situación estaba mejorando, incluso cuando el común de la gente todavía no lo veía, en tanto, como he comentado antes, después de las crisis, primero empieza a funcionar la economía y recién tiempo después comienzan a mejorar las condiciones sociales.

Es que en aquellos primeros meses de 2002, particularmente tensos y complejos, fue cuando, pese a todas las urgencias, conflictos y presiones, se adoptaron las medidas necesarias para que la Argentina comenzara a recuperarse sin que sobreviniera un proceso hiperinflacionario ni se generara una explosión social. Se logró establecer las bases para reequilibrar la macroeconomía, se modificaron los precios relativos y se hizo todo lo que estaba al alcance del gobierno para atemperar los costos de la crisis.

Situados ya a mediados de abril de aquel año, podíamos volver la vista atrás y comprobar que se estaban alcanzando los objetivos que nos habíamos planteado. Y los datos disponibles mostraban que los resultados obtenidos eran mejores que los conseguidos por cualquier otro país que hubiese sufrido una crisis durante los años noventa y que, a pesar de las severas restricciones, la salida fue más rápida y sostenible que cualquiera de las anteriores crisis argentinas.

Si bien nuestras medidas fueron descriptas en anteriores capítulos, un repaso de las principales permite sopesar su importancia para el reordenamiento y la recuperación que vino después.

En lo que respecta al primer objetivo —el de la recuperación de la consistencia macroeconómica— la propuesta fue desde el comienzo construir una «economía normal» como la que tienen los países que se desarrollan, aunque en este caso además hubo que restablecer el funcionamiento de instituciones básicas como el destruido sistema financiero y recomponer los vínculos contractuales seriamente dañados por la crisis. Por eso, en menos de sesenta días se implementaron las medidas más urgentes, y se puso en marcha un programa integral en todos los campos de la macroeconomía.

La política cambiaria y el equilibrio en la cuenta corriente fue una de las cuestiones fundamentales para salir del pozo. Tras la sobrerreacción cambiaria inicial, ya en junio el tipo de cambio nominal se había reducido y se fue estabilizando en un nivel real 60 % superior al vigente durante la convertibilidad. Esto permitió revertir el déficit externo y obtener un fuerte superávit comercial y de cuenta corriente que se mantuvo en los años siguientes. Varios motivos lo explican: aumentó el ingreso por turismo, cayeron las importaciones por el proceso sustitutivo y se redujeron los servicios de la deuda. Las exportaciones de bienes tardaron varios meses en reaccionar porque hubo que abrir mercados, conseguir financiamiento, esperar la nueva cosecha y reacomodar las plantas productivas.

Hubiera sido imposible intentar cualquier ordenamiento económico sin propender al equilibrio fiscal. Fácil decirlo, difícil de lograr. Para recuperar la consistencia fiscal consolidada (Nación y provincias) se contuvo el gasto, se generaron nuevos ingresos y se logró que el resultado primario fuera positivo (0,7 % del PBI), mientras que el déficit financiero se redujo a 2 % del PBI. Fue fundamental para la estabilización de los precios y la eliminación de las cuasimonedas. Se cumplió con el presupuesto nacional y con el pacto Nación-Provincias. También se hicieron cambios imprescindibles en la política impositiva y se lanzó un programa de lucha contra la evasión. Se pudieron financiar los programas sociales, se pesificó y reprogramó la deuda pública interna, y se efectivizaron todos los pagos demorados del año anterior. El resultado fue muy satisfactorio y se revirtió la tendencia explosiva anterior.

Con estas políticas cambiaria y fiscal se revirtieron los tradicionales déficits gemelos. Si se repasa la historia, se puede ver que entre 1960 y 2001 se registraron veintinueve años con déficit fiscal y en cuenta corriente, y que en los 13 años restantes hubo superávit solo en la cuenta corriente. Esta situación ha sido la causa de las recurrentes crisis de balanza de pagos y de las crisis de sobreendeudamiento del Estado. Pues bien, en 2002 se revirtió el resultado del déficit en la cuenta corriente y se estuvo a punto de alcanzar el equilibrio fiscal. En los años siguientes, por primera vez en más de cincuenta años, se registró superávit en ambos sectores.

Recuperamos los instrumentos monetarios y cambiarios por parte del BCRA y hacia la mitad del año 2002 la situación comenzó a normalizarse. Se dejó de emitir por redescuentos a los bancos, mientras que los depósitos, que habían caído hasta julio, comenzaron a crecer. No hubo cierre de bancos, y poco a poco fue cediendo la presión para la liberación de los depósitos, que llegó a su máximo nivel en el segundo trimestre. Se evitó la quiebra del sistema y de esa manera se protegió el funcionamiento de la economía y a los ahorristas. A partir de marzo, con la emisión de las Letras del Banco Central (LEBAC), se fue restableciendo la tasa de interés. Durante el primer semestre, el BCRA vendió u$s 7320 millones y en la segunda parte del año compró u$s 7680 millones; en diciembre, las reservas llegaron a u$s 10.480 millones.

Asimismo, guiados por un sentido de equidad, pesificamos toda la economía para evitar que hubiera ganadores y perdedores en función de los vínculos preexistentes. Basándonos en la doctrina que expresa que lo jurídico tiene que, inevitablemente, atenerse a la realidad cuando esta se ha evadido masivamente del «deber ser», todo lo realizado estuvo encuadrado en las normas constitucionales. A partir de esta decisión, se logró evitar que los endeudados perdieran sus patrimonios, y las familias y empresas pudieran pagar sus créditos y volver a funcionar. Los ahorristas salvaron sus depósitos que, si bien en promedio tuvieron alguna pérdida en términos de dólares, obtuvieron una ventaja en su poder adquisitivo real en pesos. El costo de la asimetría fue compensado por el beneficio obtenido por la pesificación de deuda pública interna nominada en dólares.

También fue fundamental para recuperar la consistencia de la macro reactivar la economía y tener una política de crecimiento sustentable, junto con el cambio de los precios relativos, porque con el nuevo nivel del tipo de cambio efectivo y de las tasas reales de interés, las empresas industriales y los productores agropecuarios volvieron a tener rentabilidad, dejaron atrás la posibilidad de quebrantos masivos y pudieron comenzar a producir, invertir y generar empleo. Los bancos tuvieron pérdidas operativas entre 2001 y 2004, pero mantuvieron su patrimonio en términos reales, y ya en 2005 comenzaron a tener utilidades.

Este esquema permitió, poco a poco, ir recomponiendo el tejido social y productivo. Los que más ganaron en términos de poder adquisitivo en pesos fueron los que tenían dólares en el exterior o en el «colchón». Y los que más perdieron, como ocurre en todas las grandes crisis, fueron quienes tenían ingresos fijos: trabajadores y jubilados. Cabe preguntarse: ¿había forma de evitar esta injusticia luego del colapso de la convertibilidad? ¿Existían salidas indoloras? Solo puedo decir que en esa coyuntura y con el poco tiempo disponible no había medidas diferentes o mejores que las que se tomaron, ni mecanismos más adecuados para atemperar costos. Se dio a los sectores más necesitados la máxima protección posible con los pocos instrumentos disponibles.

El segundo objetivo que nos planteamos fue detener la caída y empezar a crecer. La actividad económica comenzó a caer en el tercer trimestre de 1998 para dejar de hacerlo a fines del primer trimestre de 2002; en quince trimestres, el PBI se redujo 20,2 %.

Ahora bien, ¿cuándo comenzó la recuperación? Los datos indican que en marzo de 2002 la economía dejó de caer y en abril comenzó a crecer. Las series del PBI desestacionalizado muestran que la mayor parte de la caída del PBI, el 16,7 %, se registró durante el período de la convertibilidad, mientras que en el primer trimestre de 2002 la contracción del PBI fue de 3,5 % debido al fuerte impulso que traía esa caída, experimentada sobre todo en el último semestre de 2001, cuando la crisis se agudizó.

El año 2002 se inició con un «efecto arrastre estadístico» muy negativo: -6,9 %.

Considerando el PBI como promedio anual, se registró una caída en 2001 de 4,4 % y en 2002 del 10,9 %. Sin embargo, cuando se analiza el comportamiento del PBI durante el transcurso del año, lo que se observa es que, medido «entre puntas» (los cuartos trimestres), la caída en 2001 fue del 10,7 % mientras que en 2002 fue de 3,5 %.

Este comportamiento se corrobora con todos los indicadores económicos mensuales disponibles (INDEC, FIEL y Universidad Di Tella) (3). En todos los casos, los índices de diciembre de 2002 fueron superiores a los de diciembre de 2001 y, además, permiten observar que el punto de inflexión del ciclo se situó entre febrero y abril, según el indicador utilizado. La tendencia fue clara: durante los años precedentes, el PBI desestacionalizado caía mes a mes, y en 2002 se produjo una caída en el primer trimestre, pero a partir de allí comenzó el crecimiento.

La caída de la convertibilidad y la rápida salida

Nivel y variación trimestral del PBI desestacionalizado

Fuente: Elaboración propia en base al INDEC.

La recuperación se inició por el sector externo: ya en el primer trimestre se observaron tasas positivas de crecimiento que se fueron incrementando posteriormente. Durante ese trimestre el consumo y la inversión cayeron; durante el segundo y tercer trimestre volvieron a caer pero muy levemente, para registrar crecimiento en el cuarto trimestre. La variación del PBI fue crecientemente positiva desde el segundo trimestre de 2002. En definitiva, el segundo semestre de 2001 fue el de la explosión de la convertibilidad, el primer trimestre de 2002 fue el período de contención, resolución y superación, mientras que el segundo trimestre de 2002 fue el inicio de la recuperación, que se mantuvo en los años posteriores, ayudado —además— por el fuerte aumento de los precios internacionales.

Muchos se preguntarán por qué la recuperación comenzó tan rápidamente. Hubo varios factores que permitieron destrabar el proceso de producción y liberar las fuerzas contenidas. Uno de ellos fue la devaluación que aumentó la competitividad de la economía: muchos que tenían dólares los usaron para comprar inmuebles, automotores y electrodomésticos; otro fue la pesificación que viabilizó el pago de las deudas y generó certidumbre, permitió recomponer la cadena de pagos y así, poco a poco fueron aumentando el consumo y las inversiones. Además, el default de la deuda pública externa, la pesificación y reestructuración de la deuda pública interna y las retenciones aumentaron la disponibilidad de fondos del Estado para ser destinados a la atención social y al consumo interno. En tanto, los programas sociales, la derogación de la bancarización obligatoria y la liberación del «corralito» para las cuentas salariales permitieron aumentar el consumo de los sectores más golpeados por la crisis.

El tercer objetivo fue evitar la hiperinflación y estabilizar los precios. Por aquellos meses iniciales de 2002, una de las grandes preocupaciones del presidente Duhalde estaba centrada en la posibilidad de que se desatara una hiperinflación. Pero nosotros lo tranquilizamos porque estábamos convencidos de que eso no ocurriría, ya que se habían tomado todos los resguardos para evitarla. La devaluación fue muy importante pero no se aumentaron los salarios ni las tarifas y se desindexó la economía; también se llevó adelante una política monetaria muy prudente, el resultado fiscal primario fue positivo y se redujo a menos de la mitad el déficit financiero, mientras que el altísimo superávit comercial permitió la recomposición de las reservas. Se hizo exactamente lo contrario de lo realizado en anteriores crisis.

Los precios minoristas crecieron 21 % hasta abril, pero luego se fueron desacelerando y aumentaron el 16,5 % en los siguientes ocho meses. Pero en el último trimestre de 2002 el Índice de Precios al Consumidor (IPC) aumentó 0,3 % mensual, equivalente a solo 3,6 % anual, que se mantuvo en 2003 (3,1 % anual), lo cual significa que se había logrado la estabilidad de precios y sin ejercer ningún tipo de control. No se puede decir, entonces, que la inflación comenzó a principios de 2002, porque después de los primeros meses se logró la estabilidad que se mantuvo hasta entrado el año 2004, cuando los precios comenzaron a aumentar debido al cambio de política; 2004 terminó con 6,1 % de inflación y 2005 con el 12,5%. Además, hubo una muy baja traslación del aumento del dólar a los precios: en el primer año, los precios minoristas aumentaron solo el equivalente al 16,4 % del ajuste cambiario, muy inferior al evidenciado en cualquier otra experiencia argentina.

Después del aumento inicial, comenzó la estabilidad de precios

Tasa de inflación mensual, precios al consumidor, en %

Fuente: INDEC

El cuarto objetivo fue la atención a los más necesitados, ya que el peligro de una explosión social estaba latente. Gracias a la rápida asignación de los recursos necesarios para la ampliación de los programas sociales de emergencia a dos millones de personas y con las medidas ya comentadas se evitó esa posibilidad.

Aun así, vimos con satisfacción que, a partir del segundo trimestre de 2002, la situación comenzó a mejorar: aumentó la demanda de empleo, bajó la desocupación y empezó a recuperarse el salario real. Pero siempre es más fácil salir del pozo económico que del pozo social: se tardó más en revertir la tendencia de la pobreza y la desocupación que en normalizar la macroeconomía y recuperar el crecimiento.

La demanda laboral, que venía cayendo desde hacía tres años, comenzó a crecer sostenidamente a partir de abril de 2002; entre mayo y octubre de ese año se crearon 331.000 puestos de trabajo en el sector privado. Ello permitió que la tasa de empleo de octubre de 2002 (sin considerar los planes sociales) fuera superior a la del mismo mes de 2001, y el desempleo, que en octubre de 2001 era del 18,3 %, se redujera al 17,2 % un año después.

Los salarios reales comenzaron a caer en 1998; en promedio durante 2002 cayeron 20 %. Pero a partir de mitad del año comenzaron a recuperarse. En 2004 el salario real de los trabajadores formales estaba en los niveles de 2001, siendo más lenta la recuperación de los salarios del sector público y el de los informales. A pesar de la reducción, no hubo conflictividad. Los sindicatos tenían memoria de lo que había sido la traumática experiencia del Rodrigazo y comprendieron que lo más importante en ese momento era volver a trabajar, posponiendo para más adelante las negociaciones salariales.

La demanda de empleo y la actividad industrial se reactiva rápidamente

Base 2000 = 100

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC y Universidad Di Tella.

Cabe reconocer que su comportamiento ayudó mucho a la estabilidad de la economía. Como contraparte, se adoptó la doble indemnización, que era un aspecto de una negociación global centrada en la imposibilidad de aumentar los salarios para evitar la espiralización de la inflación.

En cuanto a la pobreza, durante los primeros meses de 2002 continuó aumentando, pero, a partir de octubre, los índices comenzaron a mejorar, y en el segundo semestre de 2004 los niveles eran próximos a los de octubre de 2001.

El quinto objetivo de nuestra política para el corto plazo era restablecer las relaciones financieras con el mundo. En este punto tuvimos una dificultad, porque, para negociar con el BM y el BID había que cerrar un acuerdo con el FMI, algo que, como se comentó en el capítulo 12, no se logró. Y precisamente no se logró porque sus propuestas eran contraproducentes para revertir la situación. Su actitud política y sus exigencias hicieron imposible el acuerdo y, además, pusieron trabas a la propia salida de la crisis. Como ninguna de sus previsiones se cumplió, posteriormente atemperaron las críticas y cambiaron de posición.

En ese contexto, los resultados alcanzados aparecen más contundentes aún porque, a diferencia de otros países, fue necesario realizar esta transición en un marco de aislamiento internacional y dura confrontación con el FMI. Así, mientras otros países contaron con recursos adicionales, la Argentina debió remitir fondos para cancelar servicios de su deuda con el organismo y también, aunque parcialmente, con el BM y el BID.

El acuerdo político entre Duhalde y Alfonsín era para revertir la profunda crisis generada por la implosión de la convertibilidad y no para otro tipo de medidas. De todas maneras, en ese momento no había espacio para plantear reformas estructurales, porque hubiera sido contraproducente y se corría el riesgo de perder todo lo realizado para ordenar la macro. Pero esto no implicaba que no siguiéramos pensando en la necesidad de discutir sobre las características del perfil productivo, su expansión y el mejoramiento de la competitividad, bases para crecer y darle consistencia y sustentabilidad a los equilibrios macroeconómicos. Para eso, como ya fuera señalado (capítulo 3), el Ministerio de Economía hizo un acuerdo con la CEPAL para elaborar un estudio que sirviera de base para un debate amplio y así poder definir lo que más le convenía a la Argentina productiva de cara al futuro.

Para fines de abril, el trabajo más duro estaba terminado. Luego de cuatro meses vertiginosos, habíamos logrado nuestros objetivos. Por cierto, es probable que a Duhalde le hubiera gustado ser el presidente a partir de ese momento, pero la historia te pone en el lugar que ella quiere y no en el que uno pretende.

Yo mismo experimenté eso en carne propia: dejé el cargo en un momento en el que me hubiera gustado seguir, pero no en las condiciones que comenzaban a observarse. Resulta que a fines de abril, Duhalde —quizá por eso de no querer quedar en la historia como un presidente peronista que ajusta y no distribuye— se dejó llevar por algunas opiniones y me pidió que cambiara el rumbo de nuestra política económica. Implícitamente se pretendía emitir todo lo necesario para aumentar el gasto público y los salarios, dar créditos baratos, romper con los organismos internacionales, fijar el tipo de cambio y controlar los precios. No solo me negué sino que le presenté mi renuncia, porque me daba cuenta de que varios miembros del gabinete, legisladores y dirigentes justicialistas tenían la misma opinión, diciendo que no querían pagar ningún costo político. El presidente llama a los gobernadores para explicarles el cambio y estos se niegan rotundamente porque no quieren modificar la estrategia económica. Preparan un documento que no solo firman todos ellos, sino que también le piden a Duhalde que haga lo mismo. Es el «Documento de los 14 puntos» que básicamente refrendaba todo lo que veníamos haciendo. Fue muy importante para el país, porque ratificó la misma línea y contribuyó a crear las condiciones que persuadieron al presidente y a muchos legisladores y dirigentes sobre la conveniencia de continuar por el mismo camino que habíamos iniciado en enero. El presidente me pidió que me quedara pero ya era tarde. Cuando uno presenta la renuncia, eso es definitivo.

Así fue como se terminaron mis funciones, justo en el momento en el que ya habíamos logrado superar lo peor y que se nos abría un escenario más favorable para recoger los frutos e ir un paso más allá, hacia un crecimiento con desarrollo sostenido. Pero, repito, uno no maneja la historia. Para todo nuestro grupo fue una pena, porque después tuvimos que escuchar que el nuevo presidente, Néstor Kirchner, y su gente dijeran que todo empezó cuando ellos llegaron en mayo de 2003.

A fines de ese año le envié un trabajo sobre esos primeros cuatro meses a Alberto Fernández, entonces jefe de Gabinete, diciéndole que no era cierto lo que ellos afirmaban. Me respondió: «Sí, tenés razón, pero es lo que vamos a seguir diciendo». La respuesta puso en evidencia una determinada metodología que se conocería tiempo después como «el relato».

DOCUMENTO DE 14 PUNTOS

Olivos, 25 de abril de 2002

El Presidente de la República y los Gobernadores firmaron el 25 de abril de 2002 un documento que establecía las siguientes bases para las acciones de gobierno ante la emergencia:

«1. Respetar los Acuerdos Internacionales de la Nación y reafirmar la vocación de integrar la Argentina al resto del mundo;

2. Firmar en el plazo no mayor de 15 días los acuerdos bilaterales con las provincias dando cumplimiento al Pacto Fiscal suscripto oportunamente;

3. Elevar al Congreso de la Nación en un plazo no mayor de 90 días el proyecto de ley consensuado de un nuevo Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos;

4. Propiciar las políticas fiscales y monetarias que mantengan la disciplina y los equilibrios necesarios que eviten la suba descontrolada de precios y la inestabilidad cambiaria;

5. Garantizar a los ahorristas a través de instrumentos legislativos adecuados la previsibilidad necesaria sobre el destino de sus fondos asegurando su liquidez;

6. Garantizar las acciones que establezcan en forma inmediata un sistema financiero sólido y confiable;

7. Instrumentar un nuevo acuerdo de responsabilidad fiscal para la administración Nacional, Provincial y Municipal que asegure su cumplimiento mediante un sistema explícito de premios y castigos;

8. Propiciar una reforma impositiva integral, moderna y simplificada que aliente y estimule la inversión de capital e impida la evasión, la elusión y el contrabando;

9. Propiciar la inmediata sanción de la Ley de Concursos y Quiebras;

10. Propiciar la inmediata derogación de la Ley de Subversión Económica;

11. Propiciar la repatriación de capitales argentinos destinados principalmente a proyectos productivos con demanda de mano de obra intensiva;

12. Alentar las inversiones nacionales y extranjeras dedicadas a la exportación de productos manufacturados o la sustitución eficiente de importaciones;

13. Asegurar el cumplimiento efectivo de la reforma política acordada, asegurando la reducción de gastos políticos y burocráticos innecesarios y la modernización de las formas de selección electoral; y

14. Asegurar un mecanismo de asignación de planes de empleo convirtiéndolos en empleos efectivos a través del sector productivo.»

3. Estimador Mensual de la Actividad Económica (EMAE), Estimador Mensual Industrial (EMI), Índice Sintético de la Actividad de la Construcción (ISAC), Indicador Sintético de Servicios Públicos (ISSP), Índice Líder de la Actividad Industrial, Demanda Laboral y Utilización de la capacidad instalada en la industria.

Parte II

La economía de 2003 a 2022

De la superación de una crisis agónica a la gestación de una nueva crisis.

Néstor Kirchner (2003–2007): los primeros cambios del modelo

La herencia recibida. Después de mi renuncia a fines de abril del 2002, se mantuvo la misma política, y la economía continuó mejorando rápidamente. Cuando en mayo de 2003 Néstor Kirchner asumió como presidente, el país crecía al 8 %, la inflación era de solo 3,1 % anual, el tipo de cambio era competitivo y estable, y ya se habían alcanzado el superávit fiscal y el superávit en la cuenta corriente del balance de pagos (los famosos superávits gemelos). Este presidente es el que recibió la mejor herencia económica desde 1983; todos los otros, anteriores y posteriores, debieron enfrentar serios problemas cuando asumieron la gestión. A pesar de ello, el oficialismo, con el afán de victimizarse, protestaba por la «pesada herencia recibida», más allá de que quedaran por terminar de resolver algunos temas que requerían más tiempo, como la renegociación de la deuda pública y la situación social.

Además, el nuevo gobierno, a poco de asumir, se encontró con el inicio de un muy fuerte aumento de los precios internacionales de las materias primas, un mayor flujo de inversiones externas directas hacia los países emergentes, elevada liquidez y tasas de interés muy bajas.

Acuerdo con el FMI. Se firmó un acuerdo con el FMI para el período octubre 2003-septiembre 2006 con metas específicas sobre la política fiscal y monetaria, y sobre el comportamiento de las variables reales; se mencionó, ambiguamente, que se avanzaría en las reformas del sistema bancario e impositivo, y en el régimen de coparticipación federal, algo que no sucedió. En enero de 2006 se precanceló la deuda de u$s 9810 millones y se dio por terminado el acuerdo.

La deuda pública externa con los bonistas privados que estaba en mora desde fines de 2001 se renegoció en 2005 por un monto de u$s 81.800 millones, con la postergación de pagos y una considerable quita del capital, que se redujo bastante durante los años siguientes debido a los pagos realizados por el cupón atado al crecimiento del PBI, que comenzaba a operar cuando se crecía más del 3 % anual. Como una parte de los acreedores no quedó conforme, se reabrió la negociación en 2010 y se terminó de arreglar recién en 2016. Dado que la economía se expandió, la deuda bruta disminuyó del 113 % del PBI en 2001 (en valores de paridad) al 60 % del PBI en 2007.

Política fiscal y monetaria. La política fiscal fue superavitaria, tanto en el orden nacional como provincial. Si bien aumentó el gasto, los recursos crecieron más debido al aumento del ingreso por las retenciones y la mayor actividad. En este período, por primera vez en los 50 años anteriores, la Argentina tuvo al mismo tiempo superávit fiscal y en la cuenta corriente. Además, se fueron absorbiendo las últimas cuasimonedas provinciales, se liberaron los últimos depósitos reprogramados que quedaban en el «corralito» y se terminó de normalizar el sistema financiero. La política monetaria fue muy expansiva, superior a la demanda de dinero.

Inflación y precios relativos. A partir de fines de 2004 comenzaron las presiones inflacionarias, pero en vez de buscar las causas y resolverlas, a principios de 2007 se intervino el INDEC para manipularlo y tratar de demostrar que la inflación no aumentaba. En términos estadísticos, la subestimación del índice de precios provoca la sobreestimación del crecimiento de la economía y la subestimación de la pobreza. Para evitar el aumento de la inflación se establecieron controles y acuerdos de precios, se aumentaron las retenciones y se suspendió la exportación de carne. Pero los precios siguieron aumentando.

También empieza la distorsión de dos precios relativos clave: el dólar y las tarifas de los servicios públicos (energía, agua y transporte). El tipo de cambio continuó siendo competitivo y permitió consolidar el superávit en la cuenta corriente, ayudar al crecimiento y aumentar las reservas internacionales. Sin embargo, se acentuaron los controles de cambio y apareció el «cepo» para la compra de dólares. En el caso de las tarifas comenzaron los subsidios que, en vez de darlos a los sectores más necesitados (demanda), se los otorga discrecionalmente a las empresas (oferta), provocando casos de corrupción.

El cambio de modelo. Las medidas sobre la inflación y los precios relativos fueron los primeros cambios del modelo iniciado en enero de 2002 cuyos ejes fueron los equilibrios macroeconómicos (en lo fiscal y externo), el tipo de cambio competitivo y la baja inflación. Además, no se aprovechó la bonanza para comenzar a implementar los necesarios cambios estructurales en cuestiones tales como legislación impositiva y laboral, coparticipación federal, transformación del Estado para que brinde mejores servicios y realice más inversiones, reducción de la informalidad laboral, autoabastecimiento energético, etc. Ello hubiera permitido que el crecimiento fuera sostenido y así mejorar sustantivamente la situación social.

Resultados. Si bien se comenzó a cambiar la estrategia heredada, la economía mantenía su impulso, que sumado al extraordinario contexto mundial, permitieron en este período un fuerte crecimiento del PBI (8 % anual), del consumo, de las inversiones y de las exportaciones, lo cual posibilitó el aumento de los salarios reales y del empleo, la reducción de la pobreza al 26 % según la Universidad Católica Argentina (UCA) y la recomposición de las reservas netas, llegando a u$s 41.600 millones. Pero dejaron una inflación del 15 % anual, tarifas retrasadas y un tipo de cambio que iba perdiendo competitividad.

Cristina Fernández de Kirchner (2008–2015): se profundiza el cambio de modelo

A fines de 2007 asumió la presidencia Cristina Fernández de Kirchner, quien, al ganar las elecciones de 2011 se mantuvo en el gobierno hasta 2015. Durante este período de 8 años no solo no se resolvieron los problemas heredados sino que se agravaron, porque aquel modelo inicial se transformó en otro totalmente distinto.

Inflación y precios relativos. Para combatir la inflación se profundizaron las regulaciones y los controles de precios, se intervinieron algunos mercados, se retrasaron el tipo de cambio y las tarifas, y se continuaron alterando los datos del INDEC (desde enero de 2007 hasta diciembre de 2015). Como en el aumento de la inflación no se consideraron las cuestiones monetarias y fiscales, los costos y las expectativas, los precios siguieron aumentando. Así, la inflación se fue instalando en escalones cada vez mayores (25 % anual) lo cual alentó el cortoplacismo, exacerbó la puja distributiva, desalentó el ahorro y la inversión, generó inestabilidad e incertidumbre, y terminó perjudicando a los pobres y a quienes tienen ingresos fijos.

El tipo de cambio se fue devaluando gradualmente pero menos que la inflación, en consecuencia, el retraso fue aumentando y la brecha con el dólar marginal llegó al 60 %. Como los precios internacionales a partir de 2011-12 comenzaron a bajar, el deterioro del tipo de cambio real multilateral fue aún mayor. Así se perdió competitividad, la cuenta corriente del balance de pagos se volvió deficitaria y se redujeron las reservas internacionales. La respuesta fue aumentar los controles cambiarios que alcanzaron también a las importaciones y las exportaciones.

Las tarifas también se atrasaron y el costo fiscal para subsidiarlas llegó al 4 % del PBI en 2015; por esto y por el aumento de la planta de personal en el Estado, el superávit heredado rápidamente se convirtió en déficit. Con esa política se pretendió mejorar el ingreso familiar, pero se terminó diluyendo por la mayor inflación generada, entre otros motivos, dado el aumento de la emisión destinada a financiar ese déficit.

Después del fuerte aumento del salario real entre 2003 y 2008, su crecimiento se desaceleró y a partir de 2011 se estancó hasta el final del mandato. Como lo mismo sucedió con la actividad económica, aumentó la pobreza, que llegó al 30 % en 2015; para atemperarla se creó la Asignación Universal por Hijo (AUH).

Reactivación, crecimiento y empleo. El gobierno creía que incentivando el consumo se podría crecer, pero esa política solo tiene efecto en el corto plazo. Porque para crecer en forma sostenida se requieren inversiones que dependen —además de la expansión del mercado interno— del ahorro interno y externo, de la rentabilidad, de la estabilidad de las reglas de juego y de la seguridad jurídica; además de un fácil acceso a las divisas para importar bienes de capital e insumos. Por eso, la inversión comenzó a reducirse, cubriendo apenas la amortización, pero sin expandir el stock de capital.

Si no hay suficientes inversiones, aparecen los problemas por el lado de la oferta, que, además de provocar inflación, afectan el crecimiento sostenido por los estrangulamientos productivos (cuellos de botella), las restricciones en la infraestructura y en la energía, y la no incorporación de tecnología. Por ejemplo, se perdió el autoabastecimiento energético, el stock ganadero se redujo en 35 % y cayeron las exportaciones industriales.

El resultado es que se creció en los primeros años por la herencia recibida y el muy favorable contexto internacional, pero a partir de 2011 la economía se estancó. Es que al desincentivarse la acumulación de capital y la creación de riqueza, se impuso un límite a las mejoras sociales, a la distribución y a la creación de empleo: no se creó ningún nuevo empleo privado formal.

Nuevo rol del Estado. También consideraron que el Estado debía tener un rol más protagónico en la economía, no solo a partir de la expansión del gasto público, sino reestatizando muchas de las empresas privatizadas en la década del noventa (4), interviniendo en los mercados de bienes, de servicios y de divisas, y regulando a favor de algún sector o grupo económico en particular.

El gasto público en relación al PBI aumentó aceleradamente a partir de 2003, y para financiarlo aumentó muchísimo la presión tributaria nacional y provincial, generando problemas en las empresas y consumidores, y fomentando la informalidad. Como no fue suficiente, aumentó el déficit fiscal que se financió con emisión monetaria y endeudamiento. Entre 2007 y 2011 la deuda pública bruta bajó al 40 % del PBI, pero comenzó a subir hasta llegar al 53 % en 2015. Como quedaron pendientes los juicios de los holdouts, ello determinó que Argentina pagara una mayor tasa de interés que el resto de América Latina.

Contexto mundial y cierre de la economía. Los precios internacionales de las materias primas se revierten a partir de 2011-12. Posiblemente algunos pensaron que los precios muy altos estaban para quedarse; si bien este ha sido el ciclo más largo de la historia moderna, siempre en algún momento la tendencia cambia. Por eso hay que aprovechar esos períodos de bonanza para invertir en agregar valor a las materias primas, pero lo que aumentó fue la primarizacion de las exportaciones.

Como aumentó el retraso cambiario, cayeron las exportaciones y reapareció el déficit en la cuenta corriente; para compensar esa errada política, se usaron todas las reservas netas, que de u$s 41.600 en 2007 se redujeron prácticamente a cero en 2015. Se hizo un nuevo blanqueo de capitales (2009), se cerró más la economía (por aumento de aranceles y retenciones, prohibición de remesar utilidades y más controles cambiarios) y no se aceptó firmar ningún Tratado de Libre Comercio (TLC) como proponían los otros países del Mercosur (MS). Una de las consecuencias es que no solo no ingresaron capitales, sino que aumentó su salida (legal) y fuga (ilegal). Nadie invierte en un país donde después no se puedan retirar sus utilidades, ni es lo mismo sostener reservas con superávit comercial que con deuda, ni crecer exportando que contrayendo más deuda.

En definitiva, en vez de volver a tener una macroeconomía equilibrada y a partir de allí hacer las transformaciones necesarias para desarrollarse de manera sustentable, el gobierno siguió con su pensamiento, que no es el que impera en los países que mejoran la calidad de vida de sus habitantes. No se puede crecer solo a partir del consumo, también hay que aumentar las inversiones y las exportaciones.

Resultados. La herencia que dejó para las siguientes autoridades fue peor que la recibida: el PBI creció solo 1,9 % anual, mayor inflación (25 % anual), retraso cambiario y de las tarifas, déficit fiscal (7 % del PBI) y en cuenta corriente alto y creciente, presión tributaria y gasto público en niveles récords, servicios públicos deteriorados, estancamiento económico y de las exportaciones desde 2011, aumento de la deuda externa, inexistentes reservas internacionales, crisis energética, menor competitividad y aumento de la pobreza (30 %).

Mauricio Macri (2015–2019): intento frustrado de cambiar la estrategia heredada

Asume Mauricio Macri a través de una alianza entre Propuesta Republicana, Coalición Cívica y Unión Cívica Radical (UCR) con la idea de cambiar el modelo anterior. Se propuso crecer y reducir la inflación, para lo cual debía destrabar y liberalizar la economía, reequilibrar los precios relativos, revertir los déficits fiscal y en la cuenta corriente, promover las exportaciones y las inversiones locales y extranjeras, y eliminar los controles cambiarios y sobre el movimiento de capitales. Además, se planteó políticas específicas para los sectores productivos, las inversiones en infraestructura, y reformas en materia impositiva y laboral.

Pero, durante la campaña e incluso ya en el gobierno, no se le informó a la población sobre la gravedad de la situación, dando a entender, implícitamente, que haciendo solo algunas modificaciones se podía reencauzar la economía. Incluso las futuras autoridades afirmaron que, cuando asumieran, todo iba a cambiar porque lloverían las inversiones del exterior, la inflación se reduciría rápidamente a solo 1 % mensual, habría crecimiento y la pobreza sería cero. No se preparó a la sociedad para tener que hacer cambios y esfuerzos, lo cual afecta negativamente la toma de decisiones. En esa misma línea se debe inscribir que su propuesta haya sido gradualista.

Otro problema serio fue que las medidas económicas eran decididas por varios responsables, lo cual dificultó la coordinación a la vez que las responsabilidades se diluyeron. La emisión, la tasa de interés, el tipo de cambio y la propuesta de inflación se decidían en el BCRA; las tarifas, en Energía y en Transporte; los salarios, en Trabajo; la deuda, en Finanzas; los impuestos y gastos, en Hacienda. En situaciones críticas es fundamental la unicidad de mando, tanto político como económico.

Si bien propusieron cambios en la legislación laboral e impositiva, y se hicieron propuestas para mejorar el funcionamiento del Estado, no todas se concretaron, quizás por no tener mayoría en el Congreso; si bien con las elecciones legislativas de 2017 el oficialismo se fortaleció, la situación económica ya había desmejorado.

Inflación y precios relativos. Se determinó que para reducir la inflación se aplicaría el criterio de las «metas de inflación». Bajaría del 25 % en 2015 al 5 % en 2019; para ello se restringiría la emisión monetaria y se aumentaría la tasa de interés todo lo necesario para absorber la liquidez. Es una política demasiado simplista para enfrentar un problema muy complejo que requiere, además, que todas las políticas macroeconómicas estén coordinadas y alineadas, algo que no sucedió. Se eliminaron los controles de precios mientras que el reajuste de los precios relativos clave se realizó de manera descoordinada y zigzagueante. Se fueron recomponiendo las tarifas, se atrasó el tipo de cambio en los primeros años para recuperarse a partir de mediados de 2018, la tasa de interés real fue positiva, mientras que los salarios reales se redujeron. A mediados de 2018, como los precios no cedían, se cambió la estrategia; pero la inflación continuó subiendo escalones para terminar en el 54 % anual.

Política cambiaria, fiscal y monetaria. Se devaluó y estableció un tipo de cambio único y flotante, se eliminó el «cepo», se quitaron y/o redujeron las retenciones, se pagó la deuda con los holdouts y se liberalizó el movimiento de capitales, pasando del control total a la liberación total y sin escalas.

Como hubo un diferencial entre la tasa de interés y la devaluación, se produjo un fuerte ingreso de capitales especulativos durante 2016 y 2017, y aumentaron las reservas pero también el déficit en la cuenta corriente. En abril de 2018 por los problemas y la incertidumbre, los capitales comienzan a salir. Ante la crisis, en junio se firmó un acuerdo con el FMI por u$s 50.000 millones, que fue un caso único por el monto y la rapidez, donde prevalecieron las razones geopolíticas. Hubo un salto devaluatorio y se volvieron a imponer restricciones cambiarias y aumentaron algunas retenciones. Las inversiones extranjeras directas no ingresaron como pensaba el gobierno, pero se redujo el déficit en la cuenta corriente al 0,8 % del PBI.

Durante 2016 y 2017 se bajaron algunos impuestos y subsidios a los servicios, pero se expandió el gasto social, previsional y provincial. Bajó algo el déficit primario pero aumentaron los intereses y se cambió la forma de financiarlo: más deuda externa y menos emisión monetaria, como si la economía estuviera normalizada y se pudiera financiar con dólares un déficit nominado en pesos. Hubo un importante blanqueo de capitales que fue destinado, mayoritariamente, a pagar deudas con los jubilados.

A partir del acuerdo con el FMI se empezaron a recortar gastos y se propusieron reducciones en los impuestos que se concretaron, aunque parcialmente, en ganancias a las personas y empresas, bienes personales y aportes patronales. Se propuso la eliminación del IVA para productos de la canasta básica de alimentos, se creó el impuesto a la Renta Financiera y aumentaron las retenciones. También se pudieron bajar tributos provinciales (ingresos brutos, sellos) porque crecieron las transferencias automáticas de la Nación y se les devolvió el 15 % de la coparticipación retenido para la Administración Nacional de Seguridad Social (Anses), lo cual les permitió a casi todas las provincias tener equilibrio fiscal.

El objetivo de reducir el alto déficit se cumplió parcialmente (el resultado financiero nacional bajó de 5,1 % en 2015 a 3,8 % en 2019). Para financiarlo se aumentó la deuda pública que pasó de 53 % del PBI en 2015 al 70 % del PBI en 2019.

En política monetaria, cuyo eje inicial fueron las metas de inflación, se expandió aceleradamente la emisión de LELIQ (Letras de Liquidez) para esterilizar la emisión provocada por el déficit fiscal y el fuerte ingreso de dólares durante los primeros años. A mitad de 2018 se modificó la política monetaria, aumentó la tasa de interés al 60 % y se realizó una devaluación importante; para financiar la corrida y tratar de cambiar las expectativas, se firmó el acuerdo con el FMI, pero la situación no mejoró.

Política productiva, inserción internacional y crecimiento. La política productiva necesita de una macroeconomía ordenada y favorable, caso contrario pierde efectividad y su impacto se diluye. De todas maneras, hubo medidas favorables, como la reducción de la presión tributaria, la facilitación para la creación de empresas, una nueva ley para promover las pymes y la Ley de Economía del Conocimiento. En 2018 se diseñaron nuevos programas específicos para aumentar el empleo y facilitar las exportaciones. La política energética posibilitó nuevas inversiones y se dejó de importar energía para comenzar a exportar. Se aceptó que el Mercosur firmase un Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea.

Resultados. Terminó con más inflación (54 %), un PBI menor (3,9 %), más pobreza (40 %) y no creció el empleo formal privado. Se redujo el déficit financiero fiscal consolidado en dos puntos (a 3,8 % del PBI) con menos gasto público (-3,5 % del PBI) e impuestos (-3 % del PBI). Se bajó también el déficit en la cuenta corriente (al 0,8 % del PBI). La deuda pública aumentó, al igual que el «riesgo país» (más de 2000 puntos) y se recompusieron las reservas internacionales, que llegaron a u$s 11.900 millones. Se recuperaron el tipo de cambio real (46 % superior al de 2015) y las tarifas (el subsidio bajó de 4,8 % a 2,6% del PBI), mientras que los salarios perdieron poder adquisitivo.

Alberto Fernández (2019–2022): vuelve la estrategia kirchnerista

El nuevo gobierno asumió a través de una alianza entre Cristina F. de Kirchner, quien tenía la mayoría de los votos, Alberto Fernández y Sergio Massa. Una característica ha sido la conflictividad política entre sus miembros, lo cual impidió impulsar una política económica integral, porque cada uno tenía visiones diferentes sobre el origen de los problemas y cómo resolverlos.

Programa y medidas durante los 100 primeros días. Los primeros meses son cruciales, porque es cuando se tiene más poder. A pesar de explicitar la difícil herencia recibida y promulgar una nueva y amplia Ley de Emergencia, las medidas se concentraron en iniciar la renegociación de la deuda pública, aumentar impuestos, profundizar el «cepo» cambiario y destinar más fondos para atender a los más necesitados.

El presidente dijo que una vez renegociada la deuda se haría el presupuesto, y por último el programa, más allá de que él mismo dijera no creer ellos. Fue un error, porque la secuencia tendría que haber sido al revés: presentación del programa, elaboración del presupuesto y después la renegociación de la deuda. Nunca se hizo referencia a la estabilidad de precios y al crecimiento. Se siguió la misma línea económica de los anteriores gobiernos kirchneristas: no se explicitó el programa, se aumentó la intervención del Estado y, para la lucha contra la inflación, se restablecieron los controles de precios, el retraso del tipo de cambio y de las tarifas, y se pospuso el ajuste automático de las jubilaciones. Además, tampoco hubo coordinación de políticas dentro de los varios ministerios que deciden sobre la economía.

En marzo 2020 llegó el Covid. La pandemia ha generado en todo el mundo una gran disrupción en todas las actividades; por eso en 2020 el PBI mundial cayó 3,3 %. El gobierno adoptó medidas sanitarias —por las cuales Argentina tuvo una larga cuarentena— y económicas, para atemperar las limitaciones al trabajo y la producción. Su costo fiscal fue de 5 % del PBI, monto parecido al que destinaron los países en desarrollo.

Si bien la cuarentena comenzó a flexibilizarse a partir de septiembre, el año 2020 terminó con fuerte caída del PBI (9,9%), con más pobreza y déficit fiscal, y fuerte expansión monetaria.

En septiembre finalizó la renegociación de la deuda pública con los bonistas por u$s 106.700 millones; se pospusieron los pagos por 20 años, con amortizaciones a partir de 2024 y se hizo una quita importante sobre los intereses. Sin embargo, el riesgo país no bajó y continuó siendo uno de los más altos del mundo.

En 2021 la economía se recupera. El PBI creció 10,3 % y la inflación aumentó al 50,9 % pero se continuó con la misma estrategia antiinflacionaria. Aumentó el gasto por la expansión de la planta de personal y el mayor subsidio a las tarifas. La recaudación creció por más actividad y más impuestos: se crearon el impuesto PAIS (30 % sobre la compra de moneda extranjera para atesoramiento, viajes al exterior, etc.) y el Extraordinario a las Grandes Fortunas, se aumentaron las retenciones a las exportaciones y Bienes Personales, y como se derogó el Consenso Fiscal de 2017, las provincias aumentaron las alícuotas de Ingresos Brutos, Sellos e Inmobiliario. Además, se dejaron sin efecto las reducciones previstas por el gobierno anterior. Para financiar el déficit se emitió moneda y se la esterilizó con más LELIQ.

Pero así como sobraban pesos, faltaban dólares: para conseguirlos, llevó a profundizar el control de cambios y el «cepo», y se volvió con los controles para importar y exportar bienes y servicios. La brecha cambiaria (entre el dólar oficial y el marginal) ascendió al 90 %, que es un desincentivo para exportar y para atraer inversiones externas directas a la vez que alienta la evasión impositiva. El tipo de cambio se mantuvo atrasado en relación al dólar, a pesar de que este se fortalece en el mundo y, además, comenzaron a aparecer un sinnúmero de tipos de cambio efectivos, según el nivel de retenciones y de otros impuestos. Las reservas se mantuvieron muy bajas durante 2022 a pesar del aumento del precio de la soja y el maíz, y el incremento de la disponibilidad de Derechos Especiales de Giro (DEG) del FMI que en total aportaron más de u$s 14.000 millones adicionales. Pero se comenzó a importar energía y se obligó a las empresas endeudadas en el exterior a refinanciar el 60 % de sus vencimientos.

Acuerdo con el FMI. En 2022 se firmó un programa de Facilidades Extendidas por u$s 45.000 millones. Se deben reducir, en cuatro años, el déficit fiscal y la emisión para financiarlo, aumentar las reservas, disminuir los subsidios a las tarifas, no atrasar el tipo de cambio y tener una tasa real de interés positiva. No está planteado ni un plan de estabilización ni de reformas para el crecimiento. Habrá revisiones periódicas que condicionan los desembolsos, los que serán utilizados para devolver el crédito otorgado en 2018. El reembolso es a 10 años con 4 de gracia. No sirvió para ganar credibilidad, ya que el riesgo país siguió muy elevado.

En agosto de 2022 asumió Sergio Massa. Para cumplir con el FMI y encarar el ajuste, se nombró a uno de los tres integrantes de la coalición como nuevo ministro de Economía. Para reducir el déficit fiscal se recortaron algunos gastos (Educación, Salud y otros) y los subsidios energéticos, porque se aumentaron las tarifas según tramo de consumo e ingreso, y se anticipó el impuesto a las Ganancias de las empresas. Se contrajo la oferta monetaria real y la asistencia del BCRA al Tesoro, se redujeron la demanda de dinero y el crédito, y se aceleró la velocidad de circulación del dinero. Como también se aumentó la tasa de interés, siguen creciendo las LELIQ.

Además, para recomponer reservas se adelantaron las exportaciones de soja pagando un tipo de cambio diferenciado y se tomó deuda con distintos organismos multilaterales. Continuó la política de devaluaciones diarias pero aumentó el retraso, a pesar de que las reservas son mínimas y la cuenta corriente es deficitaria. Se aumentaron jubilaciones y asignaciones familiares, se mantuvieron los programas para incentivar el consumo y se adelantaron las paritarias para definir los aumentos salariales. Los precios mundiales de las materias primas crecieron por la invasión de Rusia a Ucrania.

En noviembre, como la inflación siguió creciendo, se lanzó el programa Precios Justos, por el cual se congelaron los precios de 1500 productos por cuatro meses y para el resto pidieron que no aumenten más del 4 % mensual. Comenzó la desaceleración de la economía por el ajuste y porque se prohíben importaciones necesarias para producir. No hay un plan integral para estabilizar los precios y crecer. Solo se adoptaron medidas para tratar de evitar que se profundice la crisis y poder llegar a las próximas elecciones presidenciales de fines de 2023 sin «explosiones». Como no se incentivaron la creación de riqueza, el aumento de la inversión y las exportaciones, el planteo no es sustentable. Se aumentó la intervención del Estado con más controles y regulaciones, lo que ha generado un enjambre burocrático enorme y creciente que profundiza los desequilibrios.

Resultados. Hasta la terminación del tercer año de mandato, la inflación siguió creciendo para situarse en un escalón de entre 5 y 6 % mensual (95 % anual) y los salarios reales continuaron disminuyendo. El déficit fiscal financiero consolidado terminó en el orden del 6 % del PBI y el de la cuenta corriente en 0,9 % del PBI. El crecimiento del período fue de alrededor de 5 %, la pobreza siguió aumentando y es altísima: 43 % según la UCA. Continuaron muy elevados el riesgo país (más de 2200 puntos) y la brecha cambiaria (90 %), las reservas netas líquidas están en un nivel mínimo, el ahorro es escaso y creció la deuda pública externa y la interna en u$s 83.000 millones. El tipo de cambio oficial y las tarifas continúan retrasados.

Período 2003–2022: resultados generales

En los últimos 20 años la economía creció 75 % (2,7 % anual) y 40 % per cápita (1,5 % anual), pero la mejora estuvo concentrada hasta 2011. Después tuvo un comportamiento estilo «sube y baja» y la década terminó estancada. Por eso, el ingreso por habitante de 2022 es igual al de 2007. El PBI aumentó hasta 2011 debido a la inercia y a que en los primeros años se mantuvieron los lineamientos establecidos al inicio de 2002 y a las excepcionales condiciones internacionales. Pero, a partir de 2012 —y si bien los precios mundiales bajaron, seguían siendo elevados— se estancó la economía. El consumo (público y privado) ganó posiciones, la inversión bruta fue en promedio del 17 % del PBI, cuando, para crecer se requiere 22-23 %, y las exportaciones desde 2006-07 se mantuvieron estancadas en cantidad; en dólares, subieron por el aumento de los precios.

La inflación siguió subiendo escalones. Del 3 % anual de 2003 terminó en casi 100 % en 2022. La evolución de los precios relativos clave fue muy oscilante: en la mayoría de los años el tipo de cambio dejó de ser competitivo y las tarifas estuvieron retrasadas, el salario mejoró hasta 2009 y después se estancó con oscilaciones y terminó retrocediendo 20 % entre 2018 y 2022, y la tasa de interés fluctuó entre negativa y positiva, prevaleciendo la primera.

El gasto público consolidado (Nación y provincias) fue creciendo, con variaciones, para terminar en 43 % del PBI. En los primeros años del período, esa relación se mantuvo más o menos constante, pero a partir de 2007 comenzó a aumentar, y solo durante el gobierno de Macri se redujo. La contraparte fue un muy fuerte aumento de la presión tributaria, que terminó en 33 % del PBI. En ambos casos son los más altos de la historia. El resultado fiscal consolidado fue positivo hasta 2008 y después siempre fue deficitario, generando el aumento de la emisión monetaria y de la deuda pública. A ello hay que sumar el creciente déficit cuasifiscal del BCRA (3,1 % del PBI) provocado por las LELIQ (12 % del PBI), cuyo monto es tan elevado que más que duplica la base monetaria.

La deuda pública se renegoció con quitas y más plazos en dos oportunidades: en 2005 y en 2020; todo un récord mundial; pero, a pesar de ello, como continuó el déficit fiscal, la deuda siguió subiendo hasta terminar en 83 % del PBI en 2022 (u$s 396.000 millones. No hay financiamiento internacional y la renovación de la deuda por las LELIQ es cada vez más difícil y cara. Internamente, el Estado absorbe la mitad del ya muy escaso crédito disponible.

La cuenta corriente del balance de pagos fue positiva hasta 2009 y negativa en los años siguientes, excepto en 2020-21; para financiarlo hubo ingresos de capitales (aumento de la deuda) pero también salidas y fugas, que llevaron a que las reservas netas fueran muy reducidas en los últimos años. De los u$s 12.500 millones en 2003 se pasó a u$s 41.600 millones en 2007 y a partir de allí fueron bajando, hasta terminar en niveles críticos: u$s 4200 millones. Desde 2008 desaparecieron los superávits gemelos.

El empleo creció, pero en buena medida por el aumento del empleo público y la informalidad que, en general, tienen menores niveles de productividad y, por tanto, sus salarios son bajos, mientras que el empleo formal privado, de mayor productividad, se mantuvo estancado después de 2011. La informalidad de toda la economía aumentó a más del 35 %.

La pobreza, según la UCA, fue bajando hasta 26 % en 2007, pero después, con oscilaciones, comenzó a subir, para terminar en el 43 % de la población en 2022. En vez de promover el empleo más productivo a través de un programa de crecimiento, aumentaron los planes sociales, necesarios en determinadas coyunturas, pero se convirtieron en permanentes, mientras que la pobreza no dejó de aumentar.

En ese contexto se achicó la clase media y aumentó la cantidad de pobres. A la vez se consumió parte de la riqueza acumulada, porque, entre otras, cayeron las reservas internacionales y los valores de las empresas, bonos públicos y propiedades, se deterioró la infraestructura y aumentó la deuda externa. Además, continuó la fuga de capitales y la salida de jóvenes con alto grado de capacitación. El nivel de ahorro terminó siendo muy bajo.

Hasta se producen situaciones inéditas. Históricamente, cuando se retrasaba el dólar aumentaban los salarios, algo que no se está observando debido, básicamente, a la caída de la productividad y la competitividad. También se decía que cuando bajaba el desempleo, se reducía la pobreza, lo cual tampoco se verifica, porque muchos trabajadores formales quedaron por debajo de la línea de pobreza, algo que antes no había sucedido. Estos ejemplos muestran el deterioro: pérdida de riqueza y aumento de la pobreza.

4. AySA (2006), Aerolíneas Argentinas (2008), AFJP (2008), Enarsa (2005), YPF (2012).

Parte III

El desencuentro entre la política y la economía

Crisis de gobernabilidad y dificultades para encaminarnos hacia el desarrollo sustentable.

1. El fracaso económico y social de nuestra democracia

La democracia recuperada en 1983 produjo importantes avances en el ejercicio de la libertad, en el reconocimiento de los derechos humanos y en la conciencia social sobre las cuestiones ambientales y de género. No obstante, el estancamiento económico y el aumento de la pobreza son serias asignaturas pendientes.

Unos pocos datos alcanzan para mostrar lo que sucedió en la economía y en las condiciones sociales desde 1983:

Se crece poco: solo 2 % anual (0,9 % per cápita) y de manera muy volátil: hubo 23 años de crecimiento y 16 de caída. Se creció menos que América Latina (excluida Venezuela) y el mundo. Solo hubo dos períodos de expansión continuada: 1991-98 y 2002-11, ambos interrumpidos por crisis internacionales (1995 y 2009).

La inflación es elevadísima: la acumulada en 39 años resultó ser una de las más altas del mundo: 61.478.000.000 %. Se quitaron siete ceros y el promedio anual fue de 89 %. Solo durante los años noventa hubo estabilidad de precios.

El país es poco competitivo (puesto 81/86 según el Foro Económico Mundial –World Economic Forum– WEF, 2019, la productividad es baja (33 % de la de EE.UU.) y no crece desde el 2000. El Estado no brinda buenos servicios, la presión tributaria es insostenible, el elevado déficit fiscal provoca el aumento de la deuda, las tasas de ahorro e inversión son muy bajas, la Justicia no funciona adecuadamente, la educación perdió calidad y cobertura, y las reglas de juego cambian permanentemente, generando mucha inestabilidad e incertidumbre.

Se perdió riqueza: parte de la infraestructura física se fue deteriorando, hubo fuga y salida de capitales, las familias se descapitalizaron (menos clase media y más cantidad de pobres), aumentó la deuda pública y hubo cuatro renegociaciones con quitas, se perdieron profesionales y mano de obra calificada al irse al exterior, la educación —en todos sus niveles— empeoró y, si bien tenemos importantes recursos naturales, muchos no se explotan en todo su potencial (energía, minerales, pesca).

Como consecuencia de lo anterior, la pobreza aumentó: en 1983 era de 16 % y en 2022 se más que duplicó llegando al 43 % (UCA), mientras que en América Latina y en el mundo se redujo. Además, se fueron perdiendo las posibilidades de ascenso social.

Existen algunas preguntas difíciles de responder para la dirigencia de todos los partidos políticos que han gobernado desde diciembre de 1983:

¿Por qué en 39 años de democracia se creció poco, la inflación fue altísima, aumentó mucho la pobreza, no se pudo conciliar el conflicto distributivo y se enfrentaron graves crisis de gobernabilidad y del sector externo, degradando las instituciones y estableciendo una perturbada vinculación con el resto del mundo?

¿Por qué nunca se pudo consensuar una política para ordenar la macro y diseñar una estrategia de crecimiento con inclusión a partir de la democracia representativa, la economía de mercado y un Estado eficaz para crear condiciones para crecer y mejorar la distribución?

¿Por qué casi siempre se opta por alguno de los dos polos que, por la experiencia propia e internacional, nunca terminaron bien? De un lado, el populismo, que descree de las leyes básicas de la economía y considera que el Estado, solo a través de su mayor tamaño y cantidad de regulaciones, mejorará el bienestar de los más postergados. Del otro, el neoliberalismo, que solo cree en la dinámica del mercado, de un Estado mínimo, y que, a partir de la plena libertad económica, los beneficios del crecimiento «derramarán» sobre toda la sociedad, mejorando su nivel de vida.

Muchos países occidentales —con una dotación de factores e instituciones democráticas parecidas a las nuestras, respetando las leyes de la economía y con un Estado que funciona eficazmente— tienen estabilidad de precios, se desarrollan y bajan la pobreza. ¿Por qué Argentina hace todo lo contrario a lo que ellos hacen? ¿Por qué no se busca emular e identificarse con los países que avanzan y no con los países que se estancan o retroceden?

2. Consideraciones sobre el comportamiento de la dirigencia política y la sociedad

Las instituciones y la organización de la sociedad. Rol de la dirigencia política. Las instituciones son creadas por la sociedad durante el transcurso de su historia. Argentina en 1853-60 y ratificado en 1994, adoptó el sistema democrático, republicano y federal, lo cual significa la división e independencia de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y un rol especial para las provincias, dado que estas fueron precedentes a la creación de la Nación.

El diseño de las instituciones y de la organización de la economía le corresponde a toda la dirigencia que comprende a políticos, empresarios, sindicalistas, educadores, jueces, periodistas, intelectuales, profesionales, y líderes religiosos y de los movimientos sociales. Pero la mayor responsabilidad le cabe, sin duda, a la dirigencia política porque es la que se postula para gobernar y gobierna. Y eso implica administrar el Estado, dictar las leyes, nombrar a los jueces y manejar las relaciones exteriores, y de esa manera definir la organización de la economía, sus reglas de juego y el sistema de incentivos y desincentivos. Su función es guiar a la sociedad en las condiciones del mundo contemporáneo, armonizando intereses sociales contrapuestos, resolviendo los problemas e impulsando el progreso de manera sostenida.

El normal y estable desempeño de las instituciones es central para el buen funcionamiento de la democracia y de la economía. La normalidad no es un estadio social idílico sin conflictos ni crisis, sino la capacidad, dentro del marco institucional existente, de encontrar los caminos de salida y superación. Cuanto mayor sea la fortaleza de las instituciones, mayor será su aptitud para enfrentar y resolver los problemas que se presenten, aun cuando estos sean muy complejos.

La tendencia hacia la concentración del poder. Nunca faltan los dirigentes que consideran que las instituciones vigentes ponen límites que impiden gobernar y resolver las dificultades. Es una falacia, porque, como fuera dicho, los países occidentales que progresan, sean desarrollados o en desarrollo, muestran que no son esas instituciones las que impiden progresar, sino los errores de las políticas implementadas.

En la Argentina, frecuentemente se violan las instituciones afectando la independencia de los poderes y el principio de legalidad, pilares del sistema republicano. Concentrado el poder de decisión en el Presidente, suele eludir al Congreso o lo convierte en su apéndice, limita o intenta limitar la independencia de la Justicia y debilita los organismos de control. Siempre se encuentra una justificación para desvirtuarlas en aras de una supuesta eficiencia en la gestión; en muchos de los últimos 39 años se ha gobernado en estado de excepción, mediante legislación de emergencia y decretos de necesidad y urgencia, que ponen en manos del Poder Ejecutivo innumerables facultades legislativas. Ese accionar deposita en una sola persona la toma de decisiones, lo cual puede provocar grandes equívocos, genera inseguridad jurídica, crea un clima adverso a la inversión productiva y al empleo formal, y facilita la corrupción que, por esas mismas razones, rara vez concluye en condenas ejemplares.

El federalismo también se ha ido desdibujando, ya que no se respeta el mandato constitucional (1994) de acordar una nueva ley de coparticipación federal para establecer las misiones y funciones de la Nación y de las provincias junto con la manera de distribuir equitativamente los fondos coparticipables. Por eso es que el Presidente tiene poder para presionarlas y buscar que estas alineen a sus legisladores nacionales. Se llega así a un unitarismo real y un federalismo aparente.

Esta degradación de las instituciones, sorteando la división de poderes y concentrando poder en una sola persona, constituye un obstáculo para al desarrollo y, además, es un pésimo ejemplo para toda la sociedad, que tiende a la anomia, a la naturalización del incumplimiento de la ley y a la informalidad. Y así se va moldeando una nueva sociedad para la cual el respeto a la ley pasa a segundo plano.

La fragilidad de los partidos políticos. Otro problema, que seguramente influye sobre el comportamiento anterior, es el funcionamiento de los partidos políticos. En una democracia, estos son esenciales para acceder a los cargos electivos y así llegar al poder. La relación entre la calidad institucional de los partidos y la de las instituciones es muy estrecha. ¿Pero, cómo es el funcionamiento de la democracia interna de los partidos políticos? ¿Cómo se eligen sus autoridades? ¿Cómo se hace carrera dentro de cada partido? ¿Cómo se designan los candidatos que participarán en las elecciones y quiénes ejercerán las funciones ejecutivas? ¿Son nombrados por su idoneidad y conocimientos o por su militancia y obediencia al jefe?

Las respuestas a estas preguntas son fundamentales, porque a los partidos les concierne la elaboración de los planes y programas de gobierno y su difusión, la selección y formación de dirigentes para el ejercicio de la función pública y la participación activa en los procesos electorales. Resolver los problemas cotidianos y señalar la senda para un futuro mejor es la función de gobernar, que compromete tanto a la administración como al Congreso. Pero la democracia interna de los partidos políticos es muy imperfecta y no cumple sus funciones primordiales, convirtiéndose en no mucho más que organizaciones destinadas a promover candidatos, reunir fondos, organizar campañas, encargar y analizar encuestas y decir públicamente lo que creen que sus potenciales electores desean escuchar.

La carencia de visión estratégica. Vivir de crisis en crisis genera ciudadanos entrenados para la supervivencia y para pensar solo en el corto plazo. Proyectos que se miden en años no son usuales en la mentalidad de la mayoría de los argentinos. La dirigencia sigue los pasos de la sociedad cuando, precisamente, por ser dirigentes, debería estar un paso adelante y tener la voluntad y capacidad para mirar estratégicamente, y discutir el rumbo del país para el futuro y no solo para el cortísimo plazo. Claro que eso implica discutir temas álgidos, conflictivos, que, si bien algunos lo plantean, inmediatamente agregan: no se puede, no hay condiciones, es muy problemático. Por eso en estas cuatro décadas muchas son las cuestiones que siempre están presentes o reaparecen periódicamente, pero que nunca se enfrentan para resolverlas, como sucede con temas tales como la reorganización del Estado, la reforma impositiva y laboral, la coparticipación federal, la inserción internacional, la inflación, el perfil productivo, la educación, etc. Además, en muchas oportunidades se parte de preconceptos ideológicos que, por ser tan cerrados, hacen imposible negociar y acordar un determinado proyecto. Es un comportamiento «al todo o nada», y así no funcionan las democracias.

La pretendida conspiración antinacional. Muchas veces, para intentar justificar algún problema, se lo suele atribuir a una conspiración externa. Varios son los que sostienen que nuestro fracaso se debe a los países imperialistas, a los organismos internacionales y a las grandes corporaciones financieras, tecnológicas e industriales, locales y extranjeras. Pero, ¿cómo hicieron los dirigentes de otros países para zafar de esos conspiradores? No es creíble pensar que la Argentina, en particular, esté sometida a una conspiración de carácter mundial. Ni que fuéramos el ombligo del mundo o que tuviéramos una riqueza única e infinita. En realidad, plantearlo es rehuir toda responsabilidad sobre las fallidas acciones de gobierno.

Esto no quiere decir que en el comercio y las finanzas mundiales no existan desequilibrios, asimetrías y consideraciones geopolíticas, y que no haya poderes corporativos o de las naciones que intenten presionar para obtener una súper renta o posición de privilegio. Pero eso también vale para todos los países, en desarrollo y desarrollados, que siguen creciendo y reduciendo la pobreza.

Razonando por el absurdo, si esos poderosos agentes definieran las grandes decisiones políticas que nos afectan negativamente, ¿por qué ingresan tan pocas inversiones del exterior?, ¿por qué existen empresas y argentinos con capacidad de ahorro que mandan parte de su riqueza al exterior? ¿Por qué la Argentina es uno de los países que, relativamente, tiene más fondos ocultos fuera de sus fronteras? ¿Acaso el Estado en general y la educación en particular funcionan mal por culpa de algún agente del exterior?

Se vive discutiendo el pasado y no el futuro. Se discute acaloradamente sobre el pasado lejano, un poco sobre el presente y nada sobre el futuro. ¿Por qué? Si bien es necesario conocer e interpretar la historia para no cometer los mismos errores, discutir el presente y el futuro significa enfrentar la realidad, explicitar propuestas y asumir los correspondientes conflictos. Es más sencilla una discusión de café sobre un pasado que es inmodificable. Estudiar el pasado es tarea para los historiadores; quienes se dedican a la política deben concentrarse en resolver los problemas del presente y pensar estratégicamente en el futuro.

La relación entre políticos y académicos es poco fluida. Los políticos escuchan poco a los académicos y a los intelectuales, porque los consideran teóricos y poco conocedores de la realidad. Estos tampoco buscan el acercamiento, por considerar muy negociadores a los políticos. En realidad, son personajes diferentes: el político cree en sus certezas y decide con información incompleta; debe actuar rápidamente y negociar con muchos actores. El académico normalmente tiene dudas e investigando con toda la información disponible y con el tiempo necesario, llega a determinadas conclusiones que no necesita negociar con nadie, porque la suya es una actividad básicamente individual. Sería muy constructivo el diálogo frecuente entre ambos, así el político tendría más conocimiento y elementos de juicio para decidir, negociar y elegir a sus funcionarios y asesores, y el académico más cercanía con la realidad que busca interpretar. De todas maneras, existen muchísimos trabajos técnicos que describen los problemas y aportan soluciones que bien podrían ser tenidos en cuenta.

El discurso facilista sirve para ganar, pero luego choca con la realidad. En su discurso económico, la mayoría de los dirigentes se muestran reformistas y progresistas. Pero al gobernar y a pesar de la «terrible herencia recibida», su actitud termina siendo difusa (¿conservadora?); pareciera que ya no es necesario hacer ningún ajuste ni cambio estructural. Hacen retoques y creen que, gradualmente, todo cambiará. ¿Por qué siempre se crean y/o encuentran justificativos para mantener el statu quo? ¿Acaso el constante aumento de la pobreza no requiere el máximo esfuerzo y compromiso?

En general, el discurso se prepara para dar buenas noticias y esperanzas. Difícilmente se informe sobre la verdadera situación y los esfuerzos necesarios para cambiarla. Solo en dos oportunidades, y ante situaciones agónicas, se realizaron profundos cambios —sean macroeconómicos y/o estructurales— que permitieron revertir la crisis. Con Menem, que ganó las elecciones diciendo lo contrario de lo que haría después, y con Duhalde, que fue electo por la Asamblea Legislativa ante la acefalía presidencial, tras perder las elecciones de 1999 por afirmar lo que después haría en 2002.

El hábito de la política de construir relatos dificulta enormemente el informar la realidad a la sociedad; las campañas no ilustran sobre lo que es necesario hacer y lo posible de alcanzar. Es preferible echar culpas y prometer lo irrealizable.

Incapacidad para resolver el conflicto entre el equilibrio social y el equilibrio macroeconómico (5). Desde hace muchas décadas, la Argentina está signada por el conflicto distributivo que en otros países suele ser coyuntural, mientras que en el nuestro se convirtió en estructural. Por esta razón, pasó a ser parte de una patológica «normalidad», muy difícil de superar.

Se genera así un «empate» entre los que bregan por lograr primero los equilibrios macro y los que consideran que esa prioridad la tiene el logro del equilibrio social. Esta lucha permanente termina dificultando el desarrollo del país. Por lo tanto, es fundamental encontrar caminos de salida aceptados mayoritariamente que permitan lograr, y preservar en el largo plazo, ambos equilibrios.

La peor opción es reiterar lo que se ha venido haciendo: desconocer el conflicto y avanzar por cualquiera de los caminos propuestos, sea por el populismo o el neoliberalismo. Cualquiera de esos caminos termina en crisis por la imposibilidad de superar las restricciones económicas o por la inviabilidad política y social.

La dirigencia política es quien tiene la responsabilidad de articular las demandas de mayor eficiencia y equidad distributiva con políticas que lo permitan y sean sostenibles en el tiempo. Dada la profundidad del problema, resulta central que todas las dirigencias del país intercambien sus visiones para que, posteriormente, la dirigencia política defina la estrategia por seguir. Tengamos en cuenta que en muy pocas oportunidades se han generado discusiones amplias y abiertas sobre los grandes problemas económicos y sociales que nos aquejan.

En otros países donde se presentó el mismo problema pudieron, a su manera, administrarlo y equilibrar las fuerzas en función de un proyecto estratégico común. También enfrentaron y sortearon las permanentes presiones sociales y económicas, los fuertes lobbies y las campañas mediáticas.

La actitud de la política en relación a los grupos de interés. Parte de las cuestiones distributivas se relacionan con los innumerables privilegios sectoriales y corporativos que se fueron sumando durante el pasado. Pueden citarse varios: exenciones impositivas, regímenes promocionales, excesiva protección arancelaria, blanqueos y moratorias impositivas, comportamientos monopólicos, regulaciones o desregulaciones y leyes a medida del regulado y/o interesado, jubilaciones de privilegio, ampliación innecesaria de las plantas de personal del Estado para ganar adeptos, actitudes gremiales que impiden mejorar los servicios (por ejemplo, en la educación) o que obstruyen la producción, asignación de la inversión pública, corrupción, organismos de control inoperantes, beneficios sociales mal asignados, etc. Algunos incentivos especiales pueden tener una lógica económica y social aceptable, como ante una coyuntura crítica o para promover a un sector estratégico en particular. Pero otros no pueden explicarse, porque no cumplen con los mínimos requisitos de racionalidad y transparencia, o se convierten en permanentes, cuando debieran ser temporarios.

Los grupos de interés y las corporaciones presionan por beneficios individuales o sectoriales. Todo esto va en desmedro de la gran mayoría que termina financiando los beneficios de unos pocos, pagando precios exorbitantes por bienes y servicios privados más impuestos a cambio de peores servicios, y recibiendo menores salarios y jubilaciones. Los lobbies siempre han existido, en el mundo y en nuestro país, pero quienes conducen el Estado (los tres poderes) son los que deben ponderar cada petición y actuar pensando en el país y en el conjunto de la sociedad. Si eso no sucede, entonces será más difícil resolver los problemas.

Conflicto entre la dirigencia política y la sociedad. Por estos comportamientos, la sociedad fue perdiendo su confianza en las instituciones de la república y en sus representantes. Se habla, no sin razón, de crisis de representación y de incapacidad de los gobiernos para gestionar las demandas insatisfechas de amplios sectores sociales cuyo nivel de vida se fue deteriorando en comparación con otros países que hace algunas décadas eran parecidos o de menor desarrollo que la Argentina. Esto se agrava porque en nuestro país existe la memoria de que hasta mediados de los años setenta, si bien con dificultades políticas y económicas, existió una importante movilidad social y satisfactorias condiciones de vida para la mayoría de la población.

Como la dirigencia es votada por la comunidad, de alguna manera es su reflejo. Se afirma que las sociedades tienen la dirigencia que se merecen, pero no necesariamente es así, porque, como la gran mayoría de las personas no tiene los medios o la vocación para actuar en política, delega ese accionar. ¿En quiénes? En los ciudadanos que asumen el compromiso de dirigir los destinos de un municipio, de una provincia o de la nación, y que se supone se han capacitado y preparado para ello. Por eso la dirigencia tiene responsabilidades mayores a las del ciudadano común, como, por ejemplo, asumir que muchas veces tiene que implementar medidas que pueden no ser «agradables» pero que son imprescindibles para construir un futuro mejor.

No se puede gobernar por encuestas ni pensando solo en la próxima elección o en satisfacer el deseo temporal de los votantes. El dirigente debe pensar de manera sistémica y estratégica, y armar las alianzas necesarias para efectivizar los cambios. No puede pensar solo en llegar y mantenerse en el poder. Es lícito y necesario acumular poder, respetando los límites institucionales, pero siempre y cuando sirva para resolver los problemas y mejorar la situación de la gente, no para perpetuarse.

Guillermo O’Donnell acuñó el término «democracia delegativa», concepto que lleva a preguntarnos si nos encontramos ante el gobierno de los ciudadanos o ante el gobierno de los políticos. Las encuestas, con el correr de los años, vienen mostrando que los dirigentes pierden credibilidad, hasta convertirse en un sector poco valorado por la sociedad. Es fundamental revalorizar la política, porque es el único camino existente para gobernar dentro del sistema democrático.

Es necesario que la dirigencia, principalmente la política, comprenda la profundidad y naturaleza de los problemas institucionales y económicos, y establezca una nueva forma de relacionamiento con todos y entre todos los sectores de la sociedad. No valen los atajos ni las proposiciones «políticamente correctas», que solo sirven para diferir el tratamiento de los problemas y crear falsas expectativas. No se puede prometer lo que no es realizable solo para obtener un mejor resultado electoral, y tampoco diciendo siempre lo que la mayoría desea escuchar, sin conciencia sobre las restricciones existentes y la relación entre los instrumentos y los objetivos. Pero también tiene que conocer cómo funciona el mundo, más allá de que sus reglas agraden o no, porque países como el nuestro no están en condiciones de dictarlas o cambiarlas.

3. El tratamiento de las cuestiones económicas

Trataré de sintetizar, de acuerdo a mi concepción, cómo son y cómo deberían ser tratadas las cuestiones centrales de la economía y de la política económica para desandar el camino del estancamiento, la degradación social y las crisis recurrentes.

No se respetan las leyes básicas de la economía para crecer y distribuir. La política económica siempre depende de las decisiones políticas (el presidente nombra al ministro de Economía) y son los máximos dirigentes los que definen hacia dónde ir, los tiempos, y lo que se puede y no se puede hacer.

Pero, para que el resultado de esas decisiones sea sustentable y beneficioso para la sociedad, deben respetarse las leyes básicas de la economía y cumplir con los pasos necesarios para el diseño de la estrategia económica. Contar con un Estado organizado y eficaz que posibilite mejorar la distribución del ingreso y crear las condiciones para el aumento continuo de la productividad y la competitividad ayudaría mucho, pero no es el caso argentino, por tanto, es una restricción que habrá que encarar y superar más allá de que lleve su tiempo.

Los que niegan estas consideraciones metodológicas creen que la economía solo depende de la decisión política y de la voluntad. Pero no es real pensar que, cuando el dirigente dice «quiero ir para allá», rápidamente la economía va hacia allá. Si solo incidiera la decisión política y la voluntad, no habría pobres en el mundo, pero la magia no existe.

El sistema que rige en la gran mayoría de los países es la economía de mercado, en sus diferentes versiones, según el grado de intervención del Estado. Tiene sus propias leyes, que surgen de la historia económica de los pueblos y que están sistematizadas y formalizadas por la teoría. Respetando esas leyes, corresponde al Estado establecer el marco normativo en que se desenvolverán, tras definir las prioridades de la acción de gobierno.

Sin embargo, muchos dirigentes las ignoran. Prefieren el voluntarismo, la magia, la respuesta sencilla para salir del paso y quedar bien frente al electorado. Pero, si esas leyes se violan, los proclamados objetivos de bienestar serán ilusorios y se multiplicarán los problemas. Otros dirigentes consideran que las leyes de la economía, aun admitiendo su existencia, no son para nosotros. Creen que la Argentina es un país tan excepcional que puede hacer todo lo contrario a lo que hacen los países que crecen y reducen la pobreza.

Suele ignorarse, también, que la economía es un sistema de vasos comunicantes. Cualquier política, por específica que sea, siempre afecta directa o indirectamente a todo el resto. Una devaluación permite aumentar las exportaciones, pero también genera aumento de precios y caída del salario real. Es posible que los reclamos puntuales o sectoriales sean justos, pero cuando se suman, aparecen las restricciones que impiden cumplir con todos a la vez. Incluso, es muy probable que, si se quiere cumplir con todos, no se cumpla con ninguno.

La diferencia entre un buen economista que conoce el modelo de equilibrio general y un profesional de cualquier otra disciplina es que el primero tiene la visión del funcionamiento integral y entiende cómo interactúa cada una de las partes del todo. Además, en muchos temas relacionados con la macroeconomía y el crecimiento es inevitable utilizar conceptos que, para quien no posee formación económica, le resulten abstractos y poco comprensibles: oferta y demanda de dinero, impacto del déficit fiscal y de los impuestos, productividad y competitividad, origen y efecto de la inflación, etc.

Las leyes básicas parten de un determinado orden de causalidad y del sistema de premios (incentivos) y castigos (desincentivos) que es diseñado por el Estado. Veamos algunas:

Si no se acumula capital, no se forman recursos humanos calificados y no se aumenta la productividad, la economía no crece.

Si no aumenta el ahorro, no se puede incrementar la inversión y la acumulación de capital.

Si se pretende aumentar el ahorro, pero se les cobra un impuesto a los depositantes y/o la tasa de interés real es negativa, no se crean incentivos para ahorrar.

Si se quieren incrementar los salarios reales, tienen que aumentar la productividad y el empleo. Los aumentos nominales sin aumento de la productividad, son rápidamente neutralizados por la mayor inflación.

Si no aumenta la competitividad, no se pueden incrementar las exportaciones; por lo tanto, no se puede importar lo necesario para aumentar la producción, lo que impide el crecimiento.

Si el déficit fiscal es permanente, aumenta la deuda pública y los impuestos, y si se emite para financiarlo, aparece el impuesto inflacionario que captura parte del poder de compra de las personas.

Si se aumenta desproporcionadamente un impuesto, se crea el incentivo para evadirlo. Un ejemplo es la diferencia entre el costo laboral para el empleador y el salario de bolsillo para el trabajador que, en parte, explica el aumento de la informalidad.

Si se dan subsidios a personas, sin ninguna contraprestación (mandar los chicos a la escuela) o exigencia (salir a buscar empleo), se desincentiva el trabajo y se estimula la marginalidad.

La pobreza seguirá creciendo a pesar del aumento de los subsidios. Para reducirla, hay que aumentar el empleo y esto se logra con más inversión y más ahorro.

La distribución del ingreso continuará deteriorándose si no se crea riqueza, mejoran los servicios prestados por el Estado y el régimen tributario no es más progresivo.

No se podrá crecer sostenidamente sin estabilidad de precios y sin diseñar una estrategia de desarrollo acorde con los tiempos de la Cuarta Revolución Industrial.

No se puede vivir a espaldas del mundo, porque este es un actor central en el momento de diseñar la estrategia económica. Ningún país por sí solo puede modificar sus reglas; debe adaptarse a ellas aprovechando aquello que lo beneficie y minimizando el impacto de los condicionamientos.

La democracia se organiza a partir de la Constitución y de las leyes, que son de cumplimiento es obligatorio. La economía también tiene sus propias leyes, las que, aunque no se aprueben en el Congreso, deben ser respetadas; caso contrario, los problemas no se van a resolver. Puede suceder también que las dificultades se agraven cuando los gobiernos sancionan normas que van en sentido contrario a lo que prescriben las leyes económicas e, incluso, a los objetivos que se proponen. Si no se respeta la lógica económica en el diseño de las políticas, los anuncios terminan siendo meras expresiones de deseos.

Lamentablemente, muchos creen saber todo lo necesario sobre economía, porque dicen estar en contacto con la gente que, como ellos piensan, siempre tiene razón (sic). El resultado de estas posturas es que se razona y actúa con una lógica particular, muy extraña, que no es seguida ni aplicada por ninguno de los países que se desarrollan. No se trata de ignorar lo que demanda la gente: se trata de dar a esas demandas una respuesta consistente y no aparente o demagógica.

Por último, subsiste el problema de la ideología llevada al campo de la economía. Por un lado, la heterodoxia, que aparece como la violación general y sistemática de las leyes de la economía de mercado. Si ese fuera el caso, ¿en qué país se implementa, sostenidamente, una política heterodoxa? Esto no significa que no pueda haber medidas heterodoxas de tipo microeconómico (por ejemplo, apoyo a la innovación tecnológica), o de carácter macroeconómico, como las que fue necesario aplicar a principios de 2002. Pero en este caso deben instrumentarse solo para enfrentar una determinada coyuntura crítica, o para atender alguna situación particular, pero siempre respetando el cuerpo central de las leyes básicas. ¿Cuál es, en la heterodoxia, el eje de las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y de ingresos? Pareciera ser que la heterodoxia tiene un aceitado discurso para criticar la economía de mercado antes que para crear su propio modelo y que sea sustentable. Un aspecto relevante es el planteo sobre una fuerte intervención estatal que, al no delimitar claramente sus funciones, termina usando al Estado como fuente de empleo antes que un prestador de buenos servicios y promotor del desarrollo. Bajo esa concepción, el Estado termina destruyéndose, más allá de que se pregone la importancia de su presencia definida más por su tamaño que por la calidad de los servicios prestados y las obras realizadas.

Sucede algo parecido con los del polo opuesto, los neoliberales. Se comportan como si rigieran las leyes económicas de la competencia perfecta, y así dejan todo librado al comportamiento del mercado, que será el encargado de hacer crecer la economía y mejorar, automáticamente, el bienestar; el Estado debe ser mínimo y pasar lo más desapercibido posible. Ningún país en el mundo actúa de esa manera, porque no existe la competencia perfecta tal como se expuso simplificadamente en la teoría para conocer la causalidad e impactos de determinadas acciones; conviven sectores modernos con otros de muy baja productividad, y el Estado siempre actúa para evitar las prácticas monopólicas, ayudar a mejorar la distribución del ingreso y promover la expansión de la dotación de los factores de producción. Se olvidan de que, para que ese sistema alcance el grado óptimo económico y distributivo, se deben cumplir todas las condiciones y supuestos del modelo teórico; caso contrario, si alguno no se cumple, nunca se llegará al resultado deseado y habrá que rediseñar la política económica (6).

Ambas visiones, la heterodoxa, asociada al populismo, y la neoliberal, nacida con el Consenso de Washington, sostienen sus posiciones dogmáticas a contramano de lo que hacen los países que progresan. Es llamativo que, si bien sus propuestas nunca fueron sustentables, insistan con sus mismas recetas y sumen seguidores. La ideología, que no admite modificación alguna, se contrapone con el espíritu de la democracia, cuya base es el diálogo y el acuerdo entre quienes piensan de manera diferente, cuyo único límite es lo prescrito por la Constitución nacional.

No se define la política económica de manera integral. No se pueden saltar etapas. Como fuera expresado, además de cumplirse las leyes de la economía, también deben seguirse todos los pasos requeridos para el diseño de la estrategia y la política económica.

Identificar los problemas. Es el primer y fundamental paso, porque implica tener un diagnóstico para determinar cuáles son las mayores dificultades. No se trata de mirar una simple foto de lo que sucede; hay que analizar el origen y la causalidad de los problemas. Por ejemplo, se dice que la deuda pública es un problema, pero, como es consecuencia del déficit fiscal, se lo debe analizar conjuntamente. Es fundamental que la dirigencia política sincere la realidad, porque eso le permitirá preparar el terreno de lo que se debe hacer. Mientras tanto, debería abstenerse de hacer falsas promesas de bienestar, reduciendo los problemas a enunciados facilistas que pueden servir para ganar elecciones, pero no para resolverlos.

Definir los objetivos. Siempre se proclaman los objetivos de crecer y bajar la pobreza. Pero se los debe tratar vinculados a las causas que les dan origen; ambos están estrechamente relacionados. Para reducir la pobreza, hay que crecer y generar empleo productivo; para ello, hay que analizar los factores de producción y, rápidamente, se observará que, por ejemplo, la falta de ahorro impide financiar una mayor inversión, que es lo que posibilitará el aumento del empleo. Sucede lo mismo con la educación: si no es buena, habrá escasez de mano de obra calificada y los salarios no crecerán.

Tener presentes las restricciones. Después deben detectarse las restricciones. Siempre existen e impiden cumplir todos los objetivos deseados al mismo tiempo. Hay límites muy definidos que están dados por la disponibilidad de financiamiento público y privado, la cantidad de mano de obra calificada, la tecnología, la capacidad del Estado para implementar políticas específicas, la disponibilidad de divisas, la inflación, la carencia de infraestructura, etc. Muchos dirigentes no reconocen su existencia y actúan como si no hubiera límites. Dan rienda suelta a su imaginación que, por cierto, es infinita.

Siempre existen los conflictos de objetivos. A raíz de las restricciones, aparecen los conflictos de objetivos: habrá que elegir cuál de ellos será prioritario, dejando a los otros para más adelante, cuando haya posibilidades. ¿Por qué, al plantearse los objetivos, no se consideran también las restricciones? Quizás no se las quiera explicitar para no afrontar el «costo político» al informar algo que disguste a los votantes. Para eludir esos costos, se proclaman objetivos grandilocuentes y difusos: hay que crecer, disminuir la pobreza, mejorar la educación, construir viviendas, exportar más. Es una actitud dañina, porque se crea una falsa conciencia en el común de la sociedad de que todo se puede hacer y la magia invade el escenario. La promesa irresponsable se enuncia con facilidad: «cuando lleguemos al gobierno, todo va a cambiar, porque nosotros tenemos la decisión y la voluntad… y, además, porque los actuales no saben gobernar o representan intereses espurios».

Explicitar los instrumentos disponibles. El paso siguiente es definir los instrumentos disponibles y su potencia, porque dan cuenta de las posibilidades concretas de alcanzar los objetivos propuestos y el ritmo de ejecución. Cada instrumento se puede utilizar para dar cumplimento a un solo objetivo, y no más, demostración que le permitió a Tinbergen obtener el Premio Nobel. No se puede pretender con una ley arreglar todos los problemas y que, además, los resultados sean inmediatos. Por ejemplo, no se puede sostener que con la devaluación se podrán aumentar las exportaciones y también los salarios. Tampoco se puede expandir aceleradamente la masa monetaria por sobre la demanda de dinero y, junto con eso, pretender bajar la inflación. Los instrumentos son tan importantes como los objetivos. Recuérdese que muchos grandes y sanos objetivos se «quemaron» por la mala instrumentación.

Muy rara vez en nuestro escenario político se plantean conjuntamente el objetivo y el instrumento para alcanzarlo. Un ejemplo: «vamos a reducir la pobreza», pero si no se dice cómo, termina siendo una simple expresión de deseos. Cuando llegan al gobierno y, al no tener un verdadero diagnóstico, la única respuesta es el aumento de los subsidios para los pobres. Por eso es que desde hace más de una década los subsidios aumentaron sostenidamente y, junto con ellos, también aumentó la pobreza.

Como ya se dijo, el análisis de la causalidad es fundamental, porque, ante problemas como la inflación o el déficit fiscal, se afirma que, para resolverlos, primero hay que crecer, pero nunca se explica cómo se alcanzará, en cuánto tiempo y con cuáles instrumentos.

La implementación de la política económica. En esta etapa, lo fundamental es el direccionamiento, la intensidad y la secuencia, y coordinación de las medidas. Schumpeter decía que, como en la economía todo depende de todo, la habilidad de quien dirige la política económica es saber por dónde empezar. Quienes conducen deciden este proceso, porque, además de la elaboración del programa, son quienes deben tener en cuenta la economía política, lo cual significa saber quiénes podrán ganar y quiénes perder, cuáles serán los costos inmediatos y/o futuros, quiénes apoyarán y quiénes se opondrán. Lo ideal es tener el programa antes de asumir y evitar a los que suelen decir: «hay que ganar las elecciones y después vemos qué hacer», o los que vociferan sobre la muy mala herencia recibida y, cuando asumen, al no contar con un programa, empiezan a decir que «mejor es ir de a poco», gradualmente, o «vamos viendo», y al final, con muy pocas diferencias, terminan haciendo lo mismo que el gobierno precedente.

Evaluar los resultados. El último paso es controlar el cumplimiento de los objetivos. Cuando no se alcanzan (y esto es muy frecuente), habrá que revisar puntualmente toda la estrategia. En la mayoría de los casos, la falla se encuentra en el diseño del programa, en su ejecución y/o en la ausencia del imprescindible apoyo político. Pero es frecuente y no es positivo para el país que, para eludir la propia responsabilidad de los malos resultados, se busque siempre algún culpable «exógeno», algo que el gobierno no puede controlar.

Se critica a quien hace el ajuste y no al que desajusta. Periódicamente la economía argentina necesita hacer un ajuste. Es inevitable porque está habitualmente desajustada como consecuencia de sus crónicos desequilibrios (inflación, recesión y déficits varios). Todo ajuste tiene costo, especialmente para los más vulnerables, pero el costo es menor al de posponer la resolución del problema. ¿Por qué la dirigencia no se anticipa y evita el desajuste? ¿Por qué se critica a quien hace el ajuste y nunca a los que desajustan?

Se prefiere el gradualismo al shock en cualquier circunstancia. Los ajustes macroeconómicos se pueden hacer gradualmente o mediante shock. En el gradualismo, se van adoptando medidas durante un período relativamente prolongado, motivo por el cual es fundamental mostrar claramente el sendero y que sea creíble. Como los resultados también irán apareciendo con el correr del tiempo, muchas veces hay que informarle a la población que se está mejorando para que se dé cuenta. Por eso, en el gradualismo es fundamental un consenso entre las fuerzas políticas y sectoriales para «aguantar» el tiempo necesario hasta que efectivamente se noten los resultados esperados.

El gradualismo es políticamente más vendible que el shock, y técnicamente podría ser mejor, porque hay más tiempo para asimilar los cambios y reacomodarse. Pero desde 1983 todas las políticas gradualistas fracasaron; a pesar de ello, se lo sigue utilizando bajo el argumento de que no se quiere dañar a los más pobres, lo cual ha sido una falacia, dados los resultados obtenidos.

La política de shock, por su parte, significa lanzar todas las medidas macroeconómicas a la vez, en un muy corto período de tiempo. Para ello, hay que llegar a acuerdos para contar con mucha fuerza política al inicio, cuando en el gradualismo se requiere mucha negociación política durante mucho tiempo. Mientras en el shock la solución del problema económico, de alguna manera, impone límites a la política, en el gradualismo se invierte el enfoque: la política delimita el espacio de la política económica. Las medidas de shock son por sorpresa y los resultados, si el programa está bien diseñado, se pueden observar rápidamente.

¿Por qué se elige un programa de shock cuando el gradualismo puede lucir más presentable? Por un lado, porque, cuando la economía está muy complicada, hay que actuar rápidamente para evitar males mayores; y por el otro, porque precisamente la situación es tan extrema que facilita sumar los necesarios apoyos y lograr una mayoría parlamentaria. Además, la historia nos muestra que la dirigencia y la sociedad no tienen la suficiente paciencia para esperar los resultados del gradualismo: les cuesta aceptar un esfuerzo en el presente a cambio de la promesa de un futuro mejor. Como decía Milton Friedman: «las grandes crisis dan lugar a un cambio de paradigma, porque permiten aplicar medidas que hasta ese momento eran políticamente imposibles, para convertirlas en políticamente inevitables».

En estos 39 años hubo solo dos períodos de alto crecimiento y ambos comenzaron con la implementación de políticas de shock que se pudieron hacer porque la herencia era tan terrible (hiperinflación en 1989-91 e hiperrecesión en 1998-2001) que predispusieron a la sociedad y a la dirigencia para aceptar medidas consideradas «duras». En 1989, Menem, con el acuerdo del PJ y en alianza con partidos de centroderecha tuvieron las mayorías suficientes para implementar reformas estructurales (Estado, privatizaciones y apertura comercial y financiera) y posteriormente el programa antiinflacionario (convertibilidad). El ciclo expansivo comenzó en 1991 y duró hasta mediados de 1998: se creció al 5,8 % anual. La convertibilidad se la estiró más de lo posible y terminó en un tremendo y generalizado crack en diciembre de 2001.

En los primeros días de 2002, a partir del acuerdo de Duhalde con Alfonsín, que representaban una parte importante del PJ y de la UCR respectivamente, más una fracción del FrePaSo, se alcanzó una mayoría parlamentaria. Esto permitió aprobar e implementar, entre enero y febrero de 2002, en solo 60 días, todas las medidas necesarias para revertir la crisis. En marzo-abril de 2002 la economía comenzó a crecer, y lo hizo hasta mediados de 2011: se creció al 6,4 % anual, y la inflación, después de los primeros meses y durante un par de años, fue baja, de un solo dígito.

¿Por qué no se hicieron los cambios necesarios para evitar las grandes crisis? ¿Por qué siempre hubo que estar frente al abismo para hacer modificaciones profundas? ¿Por qué cada vez que se superó una crisis aguda comenzó a incubarse la siguiente?

Se crean nuevos derechos, pero sin considerar el financiamiento. Es positivo avanzar en el reconocimiento de nuevos derechos, pero frecuentemente se deciden sin hacer ninguna previsión presupuestaria ni explicar cómo se financiarán. Es lo que sucedió, por ejemplo, con el otorgamiento de jubilaciones a quienes no hicieron aportes. Se creó un derecho pero se redujo otro, como es el de cobrar una jubilación digna por parte de los que aportaron durante toda su vida. ¿Por qué se actúa de esa manera? ¿Por qué mientras se promueve gastar más no se piensa cómo crear riqueza y crecer?

No se aprende de nuestra rica experiencia histórica. En los ámbitos políticos rara vez se discute, lo más objetivamente posible, la experiencia económica de las últimas décadas. Más que explicaciones consistentes lo que suele escucharse son «frases hechas» y epítetos que solo sirven para denostar al otro y evitar la discusión.

Siempre se alude al daño provocado por la última dictadura que, sin duda, fue enorme. Pero otros países también pasaron por situaciones parecidas o peores y pudieron recuperarse. Ya no es creíble decir que estamos mal por algo que ocurrió hace cuatro décadas. Posiblemente sea para evitar la discusión entre los partidos políticos sobre lo que sucedió después, porque todos ellos tuvieron su cuota de responsabilidad.

Es difícil hacer cortes en la historia, y en el caso argentino lo es más cuando se quiere fechar el momento del inicio del deterioro. En términos estadísticos, hay un corte en la mitad de los años setenta del siglo pasado, cuando se agotó el proceso de sustitución de importaciones y el país aceleró su pérdida de posiciones en relación al resto del mundo. ¿Por qué no se discutió y acordó, desde entonces, un proyecto alternativo? ¿Nunca hubo tiempo para pensar en el largo plazo?

Adhiero al enfoque de la «dependencia del camino» (path dependence) según el cual una determinada situación está condicionada por sucesos previos, como las acciones de la política pública y el comportamiento de distintos actores sociales, políticos y económicos que, históricamente, se van sumando, yuxtaponiéndose.

Lamentablemente, se hace un mal uso de la historia, porque se recurre a ella de manera descontextualizada, o bien haciendo alusión a alguna medida en particular implementada hace muchas décadas, sin analizar el conjunto del programa, su resultado concreto y sus posibilidades de aplicación en el siglo XXI. También se oculta lo que no conviene decir y se transmite información solo parcial o deformada. Por estos motivos, por ejemplo, no son pocos los que creen que se pueden volver a plantear esquemas propios de la Segunda Revolución Industrial, cuando el mundo ya ingresó en la Cuarta Revolución. Si el mundo cambia, es necesario cambiar.

Por otra parte, se sigue pensando que somos un país rico por la dotación de recursos naturales. Lo fuimos hace 100 años pero no ahora. El Banco Mundial (7) mide la riqueza del mundo dividiéndola en producida (27 %), humana (64 %) y natural (9 %); dentro de esta última, la agrícola representa apenas el 3 %. A diferencia de la creencia generalizada, en recursos naturales por habitante Argentina no es el más rico; ocupa el 6º lugar en América Latina y el 47º en el mundo. La riqueza más relevante es la educación y la mano de obra calificada, seguida por las máquinas, la tecnología y la infraestructura, y, por último, están los recursos naturales. Pero muchos dirigentes siguen creyendo que somos ricos y que «una buena cosecha nos salva». Así se desincentiva el esfuerzo, el ahorro, la educación y el trabajo; todo lo que es considerado meritorio en los países que se desarrollan.

De ese relato deriva la «trampa de los ingresos medios»: se refiere a las dificultades que enfrentan los países de desarrollo temprano (8) para mantener el nivel de vida y los derechos alcanzados décadas atrás, porque no hicieron los cambios necesarios para acomodarse a las nuevas exigencias tecnológicas e internacionales. Esto se agrava por la memoria colectiva que preserva la idea de bienestar y ascenso social frenados a mediados de los años setenta. Como la distancia con los países avanzados y en desarrollo aumenta, crece la frustración colectiva.

Tampoco faltan quienes mantienen congeladas las ideas o conflictos de hace muchas décadas y siguen pensando dicotómicamente: campo-industria, mercado interno-externo, interior-puerto, mercado-Estado, gran empresa-pymes. Es un pensamiento arcaico. Si la economía de un país siempre ha sido un sistema de vasos comunicantes dentro de sus fronteras, ahora, con la globalización, la interacción es con el mundo entero. Lo que supera esos antiguos planteos es discutir cómo mejorar la competitividad —que es un concepto sistémico y que incluye a todos los sectores— y la productividad (concepto micro) para emprender el camino al desarrollo.

Se desestiman los caminos recorridos por otros países. Tampoco se analiza lo que hicieron otros países con problemáticas semejantes y que supieron resolver. ¿Cómo hicieron los acuerdos políticos, el ajuste y los cambios estructurales para desarrollarse?

Además, cuando se hace referencia a ellos, solo se valora el resultado final. Nunca el enorme esfuerzo y sacrificio que hicieron para llegar a mejorar. Véanse los ejemplos de España cuando ingresó en la Unión Europea (UE); Portugal cuando ajustó su economía entre 2011 y 2015; Israel cuando terminó con la inflación a partir de 1985; o de los países en desarrollo que hace 40 o 50 años eran mucho más pobres que Argentina y ahora son iguales o más ricos y tienen mejores salarios (9). No se puede pretender alcanzar los mismos resultados saltando las necesarias etapas previas, porque el desarrollo es un proceso que lleva mucho trabajo, esfuerzo y tiempo.

Muchas veces, la respuesta rápida y fácil es «nosotros somos distintos», no sin un dejo de soberbia, como si ser distinto fuera un valor en sí mismo. Queremos ser únicos, como si el mundo estuviese esperando saber qué hará la Argentina para copiarnos. Al no haber límites y sujeción a ninguna de las leyes de la economía, es muy difícil discutir y llegar a conciliar las ideas centrales. ¿Cuál es el problema de actuar de manera más parecida a la de los países exitosos que a la de los fracasados?

4. Los requerimientos para la construcción de una «economía normal»

Argentina debería implementar una política económica como la que utilizan todos los países que crecen. Es aquella que pueda disponer de todos los instrumentos de política económica, mantener los equilibrios macroeconómicos, contar con un tipo de cambio flexible que permita el equilibrio interno y en la cuenta corriente, aumente su inserción en el mundo y cuente con un sector público austero y eficaz sin déficit persistente, con capacidad para mejorar la distribución y promover políticas para impulsar la competitividad y el empleo. En este tipo de economías los precios se establecen libremente en mercados que deben funcionar en competencia, y se incentiva la posibilidad de invertir, producir, exportar y aumentar los salarios. Además, el esquema debe ser sustentable, para no acumular presiones que puedan estallar en el futuro.

La economía enfrenta dos tipos de problemas: los de corto plazo, vinculados a la macroeconomía; y los de largo plazo, relacionados con el desarrollo.

Corto plazo: macroeconomía equilibrada y estable. Para crecer y mejorar los ingresos, es necesaria una inflación reducida, precios relativos clave sin grandes tensiones y equilibrio en los grandes agregados macroeconómicos. Cuando ello no ocurre es porque la economía está desajustada y, en ese caso, hay que cambiar y hacer el necesario ajuste.

Los permanentes cambios de la política económica y la alta volatilidad conducen a que prevalezca un comportamiento cortoplacista, limitando la potencialidad del país. Así no se puede construir un proyecto de largo plazo. Todos, sean políticos, gremialistas, empresarios, o ciudadanos comunes, arman sus estrategias para sacar el máximo provecho en el plazo más corto posible. El mediano plazo siempre es incierto, peligroso.

Los países más progresistas son aquellos macroeconómicamente estables, porque es una condición necesaria —aunque no suficiente— para generar previsibilidad, crear riqueza, aumentar salarios, crecer y, con la acción del Estado, mejorar la distribución. Existen dos grupos de temas que se retroalimentan:

Estabilidad de los precios relativos clave. Los salarios, las tarifas, el tipo de cambio y la tasa de interés deben estar en un nivel tal que no tengan mayores presiones y terminen por desestabilizar todo el sistema. Ha sido frecuente atrasar el tipo de cambio y las tarifas de los servicios públicos para ayudar a contener la inflación. Pero esa estrategia nunca es sustentable, porque tiene efectos contradictorios, como la pérdida de reservas y la desinversión; además, genera serios problemas cuando se los quiere actualizar. ¿Por qué siempre se repiten los mismos errores? ¿Por qué no hay una discusión abierta sobre el origen de la inflación?

Equilibrio de los agregados macroeconómicos. Es muy fácil y rápido desequilibrar la economía, pero volver a equilibrarla es difícil y lleva bastante tiempo. La experiencia muestra, por ejemplo, la rapidez con que puede aumentar el déficit fiscal, pero después, para bajarlo, se requieren muchos años. Si se conoce el daño que generan los desequilibrios, ¿por qué nunca se los evita? Para que un programa macroeconómico sea consistente, es necesario:

− equilibrio fiscal consolidado (Nación, provincias y municipios), a partir de la baja del gasto y no del aumento de los impuestos y tasas;

− equilibrio en la cuenta corriente a partir del aumento de las exportaciones y no de la baja de las importaciones. El superávit comercial en los inicios del programa es muy importante para la recomposición de las reservas y la reactivación;

− política monetaria acorde con la inflación estimada y con el aumento de la demanda de dinero. Se debe prohibir la indexación automática con base en el pasado;

− mercado laboral con alta proporción de trabajadores formales y baja tasa de desocupación.

Los equilibrios macro y el nivel estable de los precios relativos clave son fundamentales para alcanzar la estabilidad de precios y para aumentar las exportaciones e inversiones.

Largo plazo: factores de la producción, productividad y competitividad. En un contexto macro desordenado, la política de largo plazo y microeconómica tiene muy poco impacto y hasta pasa desapercibida. Una macro ordenada es condición necesaria, pero para consolidarla y desarrollarse sostenidamente también es fundamental el diseño de políticas para aumentar los factores de la producción, la productividad y la competitividad.

En relación a los factores de producción, Argentina cuenta con:

− Muy buena disponibilidad de recursos naturales: tierra, minería, pesca, energía.

− Escasa inversión y, como una parte debe ser destinada a la amortización, el resultado es que la acumulación de capital sea muy reducida.

− Productores y empresarios innovadores dispuestos a enfrentar la competencia local e internacional, aunque otros prefieren no cambiar nada porque pudieron conseguir alguna política específica favorable.

− Trabajadores con muy buena capacitación, pero la mayoría tiene una calificación media y baja, y, además, se está deteriorando. No se puede pretender competir en el mundo actual con base en los salarios bajos, porque impiden el progreso social y porque ese nicho ya está ocupado por otros países.

− La tecnología es muy buena en varios sectores, pero no es suficiente, sobre todo teniendo en cuenta el acelerado avance de la digitalización. Existen varias empresas unicornios y organismos públicos muy competentes, como INVAP, ARSAT, Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) que pueden constituirse en pilares para ayudar a producir más y mejor.

La acumulación y combinación de los factores de producción debe ser tal que permita aumentar la productividad. Este es un concepto microeconómico que significa producir más bienes o servicios con igual dotación de factores. Está a cargo básicamente de la actividad privada, pero el sector público, en su propia esfera, también debe bregar por el mismo concepto, más allá de que la mayoría de sus actividades sean de trabajo intensivo y no se puedan utilizar los mismos indicadores. Por ejemplo, mientras que para fabricar un automóvil se necesitan menos trabajadores que hace 50 años, en la educación, la salud y la seguridad se requiere cada vez más personal por habitante.

Finalmente, para que el aumento de la dotación de factores de producción y la productividad impacte positivamente en toda la sociedad, el contexto debe ser procompetitividad. Este es un concepto global que se puede definir como la capacidad de sostener una participación activa en el comercio mundial con un incremento paralelo del nivel de vida de la población; caso contrario, habrá que devaluar la moneda y bajar los salarios para poder exportar y superar las periódicas crisis de balance de pagos. No se hereda, sino que se debe crear. Es el resultado de un conjunto de factores interrelacionados, en los que el Estado y el sector privado son fundamentales. Cuando se está estudiando modificar o implementar alguna medida de política, siempre habría que preguntarse si mejora o empeora la disponibilidad de los factores de producción, la productividad y la competitividad. Entre las cuestiones más importantes, comprende las siguientes:

− Seguridad jurídica, derechos de propiedad, estabilidad de las reglas de juego y simplificación burocrática

− Macroeconomía equilibrada y estable

− Régimen impositivo simplificado, procompetitivo y progresivo, y muy buen funcionamiento de los servicios públicos

− Sistema financiero y mercado de capitales que faciliten el ahorro e incentiven la inversión

− Régimen laboral que promueva el empleo, reduzca la informalidad y limite la judicialización

− Mejor formación en recursos humanos, más egresados en ciencias, ingeniería y en tecnicaturas. Más inversión en ciencia y tecnología

− Mayor y gradual inserción en el comercio internacional

− Infraestructura económica básica y tecnológica que se modernice y expanda

− Cumplimiento de las exigencias medioambientales

Al igual que en la macro, en la resolución de estos temas también aparecen los conflictos, porque en lo inmediato puede haber perdedores y las ganancias se verán a mediano y largo plazo. Son reformas imprescindibles, aunque en este caso necesariamente deben ser graduales. Estos cambios tienen costos, pero siempre serán menores a la pasividad y, por supuesto, a las acciones que van en contra de la acumulación de los factores de producción y del aumento de la productividad y la competitividad. Si no hay cambios, ¿por qué habrá de crecer la economía y bajar la pobreza?

5. Los principales problemas económicos de la Argentina

I. La elevada inflación

Cuanto más alta es, más problemas crea: reduce el ingreso de los trabajadores y jubilados, genera inestabilidad cambiaria, disminuye la capacidad de ahorro y la monetización, desalienta la inversión, la moneda nacional tiende a desaparecer y se alienta la indexación, la fuga de capitales y el cortoplacismo. Ningún país con alta inflación puede crecer y bajar la pobreza. Un trabajo del Banco Mundial (10) ha demostrado que ningún país con una inflación superior al 20 % anual ha podido crecer, algo que se confirma en Argentina: desde 2011 la inflación superó el 20 % y el crecimiento fue nulo.

Por esos motivos, la inflación ha sido derrotada en el mundo ya a fines del siglo pasado, y en la actualidad solo unos muy pocos países tienen una inflación de dos dígitos. Es un tema que nadie discute, ni en los medios académicos ni mucho menos en el mundo (a excepción de los países citados). Hasta 2020, en los países desarrollados fue del orden del 2 % anual y en los países en desarrollo, del 4,5 % anual; por la pandemia y luego por la invasión de Rusia a Ucrania aumentó algunos puntos, pero están implementando medidas para que vuelva a su registro histórico. En los años noventa, todos los países de América Latina (Argentina, Brasil, México, Chile, Colombia, Perú, Bolivia) implementaron políticas de estabilización y fueron exitosas, excepto en Argentina, que estalló en 2001.

Es llamativo que la dirigencia no tome nota de estas evidencias. ¿Por qué en Argentina no se la puede derrotar? ¿Por qué siempre se quieren implementar medidas novedosas que no se aplicaron en ninguna parte del mundo? ¿Por qué no se quiere hacer lo que hicieron los países que supieron erradicarla definitivamente?

Debido a que la inflación en Argentina lleva muchas décadas se van acumulando y retroalimentando distintos orígenes. Por el lado de la demanda, influye la fuerte emisión monetaria por sobre la demanda de dinero, y por el lado de los costos, los aumentos del tipo de cambio, las tarifas y los salarios; además, se deben tener en cuenta las expectativas, la inercia y las pujas distributivas.

Cualquier simplificación en su tratamiento no resolverá el problema, lo agravará. Además, para estabilizar, hay que involucrar a todas las políticas de corto plazo, y para afianzarla, se necesita un programa de desarrollo de largo plazo, con reformas estructurales.

¿Que hicieron los países exitosos? Si bien cada país es diferente, es útil conocer su experiencia para considerarlos como un antecedente útil a tener en cuenta. Se seleccionaron tres países que en este tema son exitosos: Brasil, Chile e Israel. Hicieron lo siguiente:

Primero hubo acuerdo entre las principales fuerzas políticas y después con los sectores gremiales y empresariales. Fue central porque el programa tiene que ser creíble y duradero, por eso, en estos países la estabilidad de precios es una política de Estado.

Hubo un programa integral, involucrando a todas las políticas macro de manera tal que actúen simultáneamente y en la misma dirección. Fueron acompañadas con el compromiso de iniciar un plan de reformas estructurales, fundamentalmente en el Estado. Además, fue muy importante la calidad técnica de los responsables de la formulación y gestión del programa.

La política inicial fue de shock y permitió reducir una inflación muy alta a otra de 20 % anual. Posteriormente, para bajarla a niveles de entre el 2% y 5 % se requirieron varios años manteniendo políticas consistentes con ese objetivo.

Ajuste para eliminar el déficit fiscal: fue central e incluyó todos los niveles jurisdiccionales. Hubo privatizaciones, despido de personal y racionalización del gasto, según el caso. También hubo reformas impositivas para eliminar todo aquello que castiguara a los factores de la producción.

Modificación de la política y/o el régimen monetario: hubo otra unidad de cuenta e incluso en algunos casos hasta se cambió la moneda. El Banco Central fue independiente, se restringió la financiación al sector público y la tasa de interés real fue levemente positiva.

Tipo de cambio: en general se empezó con un tipo de cambio alto para generar equilibrio o superávit en la cuenta corriente, recomponer reservas y evitar futuras presiones que pudieran incrementar los precios. Hubo controles iniciales sobre la cuenta Capital del balance de pagos.

Precios y salarios: se acordó acomodar los precios relativos y, además, controlar y/o fijar precios y salarios, pero por un plazo relativamente breve (6 a 9 meses). Se dejó de indexar por el pasado para hacerlo con la inflación esperada.

Acuerdo con el FMI para poder acceder al mercado internacional de capitales, necesario para controlar el tipo de cambio y ayudar a financiar el crecimiento.

Estas medidas se vincularon estrechamente con una estrategia de crecimiento. En todos los casos, el financiamiento fue clave, a través del aumento de la monetización que permite expandir el crédito, la expansión del mercado de capitales y el ingreso de fondos externos. No fue inmediato: fue un proceso gradual que se fue consolidando en el tiempo a medida que la inflación iba disminuyendo.

Resultados: la inflación cedió rápidamente y así aumentaron los ingresos personales y el crédito, y de ese modo se expandió el consumo. Con el tipo de cambio alto, aumentaron las exportaciones netas. Posteriormente aparecieron las inversiones.

II. El Estado y su impacto sobre el bienestar, el ordenamiento macro y el crecimiento

En todos los países, el Estado interviene por tres motivos: prestar servicios básicos, cobrar impuestos y mejorar la distribución del ingreso; ayudar a ordenar la macro; y crear condiciones para mejorar la competitividad y la productividad.

El Estado y su impacto sobre el bienestar y la distribución. Cuando los gastos están bien direccionados y administrados, los impuestos son razonables y progresivos, y existen regulaciones para evitar monopolios y defender a los usuarios y consumidores, el sector público mejora el bienestar de la población y la distribución del ingreso.

Estado costoso y semidestruido. Desde 2007 el gasto público consolidado como proporción del PBI se expandió aceleradamente y su nivel actual es el más alto de la historia: 43 % del PBI. En relación con el promedio de la última década del siglo XX aumentó 16 puntos del PBI.

Sin embargo, a pesar del mayor presupuesto, los servicios prestados (educación, salud, justicia, seguridad, etc.) no han mejorado, ni la pobreza se ha reducido a pesar del creciente gasto social. Esto se debe a varios factores: se expandió en más de 80 % la planta de personal, que no era necesaria o no contaba con las calificaciones mínimas para las tareas que debe realizar; se jubilaron personas que no habían aportado, duplicando la cantidad para financiar, y se otorgaron subsidios para las empresas de energía y transporte, cuando estos debieron concentrarse solo en los usuarios más necesitados. Por esos nuevos gastos no mejoraron los servicios ni aumentó la necesaria inversión en infraestructura y tampoco se avanzó para promover la actividad productiva y el empleo. La responsabilidad de lo sucedido corresponde a las tres jurisdicciones: Nación, provincias y municipios.

Es fundamental un Estado presente, pero su presencia no se debe medir por el monto gastado sino por la calidad de los servicios y de las funciones prestadas. Suele confundirse un necesario Estado presente con su tamaño y la cantidad de regulaciones; hay quienes creen que cuanto más grande, más presente, y no es así.

El Estado no debe ser una fuente de ingresos para militantes o desempleados. Tiene que incorporar solo los necesarios y los que están calificados para los servicios por prestar. Además, siempre se necesitan profesionales y técnicos en los cargos de conducción y que conozcan las tareas por desempeñar.

Según un estudio del BID (11), el Estado argentino es el más ineficiente de América Latina. Esa ineficiencia cuesta el 7,2 % del PBI, y para financiarla se aumentaron los impuestos un 25 %. Esta enorme pérdida de productividad y competitividad impacta negativamente sobre toda la sociedad, dificultando el crecimiento y la mejora del bienestar, sobre todo, de los más postergados.

Cuando el Estado está desorganizado y no cuenta con personal capacitado se pierden instrumentos, porque no se pueden implementar políticas específicas, educar a los jóvenes, dar buena salud, construir caminos. Así, no sirve para igualar oportunidades y crear las condiciones para el ascenso social.

¿Por qué la dirigencia política no explica qué debería hacerse para mejorar el funcionamiento del Estado? ¿Cómo se entiende que un Estado enorme no sirva para que los argentinos estén mejor? ¿Cuáles deberían ser las funciones del Estado? ¿Cuánto es el gasto necesario para esas funciones? ¿Cuál debería ser el régimen laboral para mejorar la calidad de los servicios prestados? ¿Por qué el ausentismo es tan elevado? ¿Cómo debería ser la pirámide salarial? Es sabido que su achatamiento impide contar con buenos profesionales y técnicos, y así se descapitaliza el Estado que fundamentalmente depende de su capital humano.

No faltan los que dicen que el Estado no debe medir sus costos porque sus funciones son vitales para la sociedad y eso no tiene costo. En el fondo, al ocultar información relevante es mucho más difícil controlar cómo y en qué se gasta. El desorden ayuda a los deshonestos y a justificar las malas políticas. También la inflación ayuda a desordenar la administración pública.

¿No es llamativo que la población no tenga acceso a la información básica sobre el Estado? ¿Cuántos son los empleados y los contratados en cada municipio, provincia y en la Nación? ¿Qué hace cada empleado? ¿Cuáles son los costos y beneficios de los programas gubernamentales y de las compras e inversiones que realiza?

Presión tributaria insostenible. La política y administración tributaria tienen un rol muy importante para promover el crecimiento y el progreso social, porque, según como se lo diseñe, se puede promover la inversión y el empleo y ganar competitividad, contribuir a lograr una distribución de los ingresos más equitativa, solventar las erogaciones del Estado, aumentar la cobrabilidad y minimizar los costos de tiempo y administración para los contribuyentes.

A partir de 2003 comienza a aumentar la presión tributaria consolidada (Nación y provincias) para llegar al 33 % del PBI en 2022: 13 puntos más en relación con la década de 1990, siendo la más alta de la historia. Para nuestro nivel de desarrollo y los servicios prestados, esa presión es altísima: semejante a la del promedio de los países desarrollados (33 %) y muy superior al promedio de América Latina (23 %). Pero lo es aún más para las empresas que trabajan en «blanco» porque soportan una presión del orden del 50 % del PBI; lo mismo sucede con muchas familias que además de los impuestos, tienen que hacer pagos adicionales al sector privado debido a la deficiencia de los servicios públicos de educación, salud o seguridad. A todo ello hay que sumarle el impuesto inflacionario (4 % del PBI).

Entre 2003 y 2022 se pagaron alrededor de u$s 900.000 millones más de impuestos que en la década del noventa. En valores monetarios actuales y en términos relativos al tamaño de la economía de los EE.UU., equivale al Plan Marshall que lanzaron después de la II Guerra Mundial y que ayudó a la reconstrucción de Europa. En Argentina, todo indica que ese enorme esfuerzo se dilapidó por la manera en que se gastó, que no sirvió para crecer, aumentar el empleo y alcanzar un mayor equilibrio regional.

El actual régimen castiga a los factores de producción por los impuestos al trabajo, a la bancarización, a las exportaciones, a los activos, a los productos tecnológicos, al «efecto cascada» de los ingresos brutos (IIBB), y así se pierde competitividad.

Además, no es progresivo, ya que los pobres, en términos relativos, no pagan menos que el resto: los impuestos indirectos pesan más que los directos (ganancias personales, riqueza) cuando deberían ser, como en Europa, proporciones parecidas.

Por otra parte, a pesar del fuerte aumento, no alcanzó para solventar al Estado, y la mayor presión, las crecientes deficiencias de los servicios públicos y la política macroeconómica aumentan la predisposición a evadir. Estos fondos salen del sistema financiero formal y alimentan la fuga de capitales.

También deben rediscutirse los regímenes promocionales. Es parte de la política económica promover la inversión y el empleo mediante distintos instrumentos, como exenciones y/o reducciones de impuestos, transferencia de tecnología, incentivos a las importaciones de bienes de capital, depreciación acelerada, etc. Pueden ser para un determinado sector, región, pymes, startup o incubadoras de empresas. Pero el régimen debe ser tal que evite la discrecionalidad y que no se cumpla con el objetivo propuesto; además, se requiere control y evaluación de los resultados (costo-beneficio en términos económicos y sociales). Hubo experiencias fallidas que fueron muy costosas y con beneficios muy escasos para la sociedad.

Finalmente, se debe tratar el tema de la administración tributaria: en Argentina, la evasión es del orden del 35-40 %, cuando en Chile es la mitad y en los países desarrollados es del 16 %. No existe una buena política tributaria sin una administración eficaz. La elevada evasión perjudica el financiamiento del Estado, provoca deslealtad comercial y los trabajadores informales pierden su jubilación y obra social. Además, hay una madeja de más de 170 tributos y tasas que acarrean muchos problemas a los contribuyentes, pero también al fisco que los debe administrar y controlar. El régimen es muy complejo y engorroso.

El sistema tributario no cumple con sus funciones. Sin embargo, nunca se pudo hacer una reforma o revisión integral. La mayoría de los gobiernos aumentó los impuestos y solo dos, Menem y Macri, plantearon algunas reducciones.

Federalismo fiscal inconcluso que no cumple su objetivo. La coparticipación es un instrumento para ayudar a lograr un desarrollo regional equilibrado y posibilitar la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país. La Constitución nacional de 1994 obligó a contar con un nuevo régimen antes de fines de 1996, pero nunca se intentó avanzar. Por cierto, el cambio debe estar coordinado con la reforma impositiva y del Estado.

Uno de los problemas del actual régimen es la falta de correspondencia entre lo que se gasta y se recauda. Las provincias gastan el 40 % del consolidado nacional, pero recaudan el 15 % de todos los impuestos con diferencias enormes entre ellas: unas recaudan menos del 10 % de lo que gastan y otras más del 50 %. Las consecuencias son negativas, porque generan incentivos adversos: cuando no se hacen esfuerzos para recaudar, tampoco se los hace para controlar lo que se gasta.

Otro problema surge porque la última ley de coparticipación (1988) preveía el 57% de los ingresos nacionales para distribuir entre las provincias, pero la Nación, mediante innumerables modificaciones, transfiere solo el 34 %, a pesar de que estas se hicieron cargo de toda la educación y la salud. Además, el 16 % de las transferencias son discrecionales. La Nación termina favorecida, lo cual puede explicar por qué nunca avanzó para cumplir con la Constitución.

Además, no es clara la distribución entre las provincias. El sistema debe ser redistributivo para ayudar a las de menores recursos. Una posibilidad es distribuir por población, porque asegura que todos los habitantes del país, independientemente de lo que aporten, reciban la misma cantidad de fondos. Para afinar el índice se podrían agregar otras consideraciones, como la cantidad de pobres, la densidad poblacional y la potencialidad productiva. Pero el actual régimen no responde a ningún criterio racional: provincias parecidas tienen coeficientes diferentes, y entre los grupos de parecidas las distancias son enormes. Además, tampoco asegura buenos servicios públicos a los habitantes, y en particular a los pobres de las provincias más beneficiadas. La provincia de Buenos Aires es muy castigada: recibe apenas el 22-23 %, cuando cuenta con el 38 % de la población, el 35 % del PBI y el 40 % de los pobres; provincias parecidas, como Córdoba, Santa Fe y Mendoza reciben por habitante, en promedio, 80 % más. Las del Norte y las del Sur reciben 3 veces más y algunas, 4 y hasta 5 veces más. ¿Qué hicieron las provincias beneficiadas con ese dinero? ¿Promovieron la actividad productiva o incorporaron más empleados públicos? ¿Sirvió ese dinero para reequilibrar el país? Posiblemente esa manera de distribución explique por qué muchas provincias tampoco apoyen el cumplimiento del mandato constitucional.

Estas características muestran el lento retroceso del federalismo y el aumento del unitarismo. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que se puede avanzar en la asignación de responsabilidades tributarias y de gastos, y el diseño del esquema de transferencias. Países complejos, grandes y con enormes diferencias regionales lo han logrado: los Estados Unidos en los años sesenta, posteriormente Italia y España, y en los noventa, Brasil. En estos países, el autofinanciamiento es más del doble que en Argentina, y la distribución entre provincias responde a indicadores objetivos. ¿Por qué no se llega a un acuerdo? ¿Nunca es el momento adecuado, aun cuando es frecuente escuchar el reclamo de gobernadores y políticos? ¿Por qué todos dicen que hay que promover al interior y no se analiza cómo y con qué instrumentos?

Es crucial enfrentar y resolver el problema, pero para ello es primordial tener en cuenta los intereses estratégicos del país y reconocer que la estabilidad y la eficacia de las instituciones son fundamentales para el desarrollo regional, social y económico.

Jubilaciones paupérrimas e insostenibles. Existen 197 regímenes previsionales nacionales, provinciales, municipales y profesionales; son heterogéneos, y el más relevante es el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA, nacional) (12). La cobertura es muy alta, pero la tasa de reemplazo (monto de la jubilación en relación al activo) es de 47 %, y con moratorias es del 36%. Solo el 47 % completaría los 30 años mínimos a los 65 años. El gasto previsional total es del orden del 9 % del PBI y su déficit es del 4 % del PBI.

Este desequilibrio se agudizó en las últimas décadas por la creciente informalidad del mercado laboral y la duplicación de la cantidad de beneficiarios al incorporar personas que no hicieron aportes (cuyo origen fue, en parte, la informalidad). La tasa de sostenimiento (activos en relación a los pasivos), que en 2005 era de 2,3 bajó a solo 1,4 en 2020. Por esa razón, la mayoría de las jubilaciones son tan bajas y el régimen, insostenible. Pareciera que se pasó de un régimen de naturaleza contributiva a otro de prestaciones mínimas. Los sistemas jubilatorios deben ser pensados para el largo plazo, porque una decisión errada afecta a varias generaciones; además, hay que tener en cuenta que, para finales de la década de 2030, se termina el bono demográfico (13).

El gran desafío para que el régimen sea sustentable es aumentar la formalización del mercado laboral, la creación de empleo y la revisión de algunos parámetros, sobre todo, de los regímenes especiales.

¿Por qué no se hace una discusión integral del sistema y de todos los subsistemas? ¿Cómo se los debería financiar? ¿Cómo se podrían mejorar las paupérrimas jubilaciones de la mayor parte de los beneficiarios? ¿Por qué se han mantenido tantos regímenes que permiten que algunos cobren mucho más que sus equivalentes en otros sistemas?

Una síntesis de la acción directa del Estado a través del gasto y los impuestos es su impacto sobre la distribución del ingreso: en los países europeos, el índice Gini (escala de 0 a 1) se reduce en 0,20 puntos con la intervención gubernamental, mientras que en Argentina lo hace en solo 0,06 puntos, cuando ambos tienen aproximadamente el mismo nivel de gasto y de presión tributaria.

Ayudar a ordenar la macroeconomía. Cuando el Estado gasta más de lo que recauda, aparece el déficit que siempre genera el aumento de la deuda y/o de la emisión monetaria y/o de los impuestos. Desde la recuperación de la democracia hubo déficit financiero en 33 años y equilibrio o superávit en solo 6 años (2003-08). Los países más ordenados, que crecen y son creíbles, pueden tener un desequilibrio acotado y financiarlo con deuda.

La deuda pública siempre crece por el déficit fiscal; cuando se acumula, llega un momento que no se puede pagar. En general, se usa la deuda para evitar el esfuerzo presente y cargárselo a los próximos gobernantes o a la siguiente generación. Seguramente, los que sostienen que el déficit fiscal es irrelevante son los que, implícitamente, imaginan que nunca se va a pagar la deuda.

En 39 años hubo que hacer varias renegociaciones, todas con quitas. La restauración democrática hereda retrasos de la deuda y la puede normalizar recién en 1987. En 1993 nuevamente hay problema con los acreedores y el país renegocia la deuda en el marco del Plan Brady. En 2001 se declaró el default y para resolverlo se llevaron adelante dos canjes parciales, en 2005 y 2010, que se completaron con el pago a los holdouts en 2017. En 2020 se decide un nuevo canje de la deuda, también con una fuerte quita. Todo un récord mundial. Por eso los prestamistas nos cobran una tasa adicional, sea para el sector público o el privado. Descuentan que habrá dificultades para cobrar su crédito (14).

Ante esa realidad, hay dirigentes que dicen que no se puede crecer por culpa de la deuda, cuando, por ejemplo, en los últimos 12 años, no solo no se pagó la deuda, sino que se la aumentó, y tampoco creció la economía.

¿Por qué no se discute el motivo del desequilibrio fiscal y cómo reducirlo? ¿Por qué siempre se opta por lo más sencillo en lo inmediato (tomar deuda) y lo más costoso para el futuro?

Como la mayor parte de la deuda pública es con organismos internacionales y bonistas (externos e internos) y, como se supone que estos últimos son grandes fondos o personas con capacidad de ahorro, el Congreso por amplia mayoría apoya la renegociación y las quitas, porque localmente se pagan muy pocos costos políticos, dado que el problema está concentrado en un segmento chico de la población. Después, como nadie se hace cargo de los costos de esa acción, siempre se termina echándole la culpa al FMI y a los llamados especuladores. En realidad, los verdaderos responsables del déficit y de la deuda son los que generan el desmanejo fiscal.

Los desequilibrios en el Estado no son inocuos, porque provocan desequilibrios en otros sectores y así se termina afectando al conjunto de la economía, como, por ejemplo:

El déficit fiscal es un desahorro, cuando para crecer se tiene que aumentar el ahorro para financiar la inversión.

El aumento de la deuda pública reduce el crédito interno disponible para las familias y empresas, a la vez que aumenta su costo.

La mayor emisión para financiar el déficit alimenta la inflación o dificulta reducirla.

El aumento de los impuestos y, sobre todo, de los de fácil recaudación, en la mayoría de los casos deteriora la competitividad y no ayuda a la producción ni al bienestar de la población.

Cuando aparecen las crisis, los ajustes del gasto se hacen recortando la inversión o achatando la pirámide salarial, lo cual termina perjudicando a la sociedad y al propio Estado, porque desincentiva el ingreso de profesionales o personal más calificado.

Promover el crecimiento. Como ya fuera señalado, la mayor acumulación de los factores de la producción y el aumento de la productividad y la competitividad son centrales para crecer, aumentar las exportaciones y mejorar los salarios reales. El Estado tiene una gran responsabilidad a través de la expansión de la infraestructura económica y social, la provisión de buenos servicios, las regulaciones para evitar prácticas monopólicas y defender a los consumidores, una justicia independiente que sea eficaz en tiempo y forma, impuestos que no sean abusivos y promuevan la acumulación de los factores de la producción, subsidios a los más necesitados, apoyo a los sectores definidos como prioritarios o estratégicos, estabilidad en las reglas de juego, etc.

Como el Estado no cumple con sus funciones, hay que asumir el gran desafío de su transformación. El Estado no puede ser un estorbo, sino que tiene que agregar valor y convertirse en uno de los factores que promueva el crecimiento y la mejora del bienestar. Como es una tarea microeconómica, se requieren muchos años para avanzar con las reformas y observar sus resultados. Para que esta tarea sea exitosa, es fundamental un acuerdo entre los partidos políticos para implementarla y darle continuidad.

III. Política cambiaria zigzagueante

El tipo de cambio en Argentina es un precio clave, porque incide sobre la inflación, los precios relativos, la distribución del ingreso, las decisiones de inversión y exportaciones, el empleo y las expectativas.

Por eso, fue utilizado como un instrumento de política, ya sea para contener la inflación, «disciplinar» a los sectores industriales, incentivar exportaciones y/o promover la industrialización de las materias primas a través de un tipo de cambio «elevado» (competitivo) con retenciones diferenciales.

Muchos países desarrollados y en desarrollo, en algún momento de su historia, lo usaron como un instrumento más allá de los que consideran que el tipo de cambio debe fluctuar libremente en un mercado en el que el movimiento de los capitales internacionales también sea libre.

En estos 39 años se ha pasado por períodos de retraso y adelanto cambiario, de tipo de cambio fijo y variable, y de regímenes que han oscilado entre el control más estricto y la libertad total. La depreciación del peso lleva a que el dólar sea utilizado como reserva de valor, lo cual incentiva su compra. Si es legal, y como existen operaciones en dólares (depósitos, compra de inmuebles), la economía se comporta como si fuera bimonetaria. Pero si es ilegal, la fuga de dólares genera la descapitalización del país, reduce el mercado de capitales y el sistema financiero, y disminuye el ahorro nacional.

Es importante que el tipo de cambio real sea único, estable y competitivo. Al inicio es necesario un tipo de cambio alto para ayudar a la recuperación de la actividad y para evitar futuras presiones que pudieran provocar aumentos de precios, pero es probable que, a medida que aumenten las reservas y la competitividad, vaya encontrando un nuevo equilibrio (como sucedió entre 2002 y 2007).

Con toda la experiencia acumulada, ¿por qué periódicamente se lo atrasa y siempre termina en un estallido? ¿Por qué no se logra diseñar una política que mantenga estable el tipo de cambio real efectivo? Eso ayudaría a aumentar las exportaciones y conseguir divisas, objetivos con los que todos están de acuerdo. Pero, como suele suceder, aun siendo indiscutible, se pretende alcanzar este objetivo haciendo exactamente lo contrario: los pesos que se recibirán por cada dólar de exportación siempre fluctúan y el monto es incierto. Para una empresa, es muy difícil producir para exportar si no sabe cuántos pesos recibirá.

Como ocurrió en tantas otras áreas, nunca se pudo implementar una política cambiaria estable que ayudara a lograr un crecimiento sostenido. Para promover las exportaciones, es necesario, al inicio, un tipo de cambio adecuado, pero en el mediano y largo plazo es fundamental el aumento de la competitividad.

IV. Educación que se deteriora y reducida inversión en investigación y desarrollo (I&D)

La educación es central en el proceso productivo, porque cuanto más calificada esté la población, mayor será su capacidad para crear, trabajar y aumentar la productividad. Según el estudio del Banco Mundial antes citado (The Changing Wealth of Nations, 2018), el capital humano representa el 64 % de la riqueza promedio de los países, muy superior al capital físico producido y al capital natural.

Con el correr de las décadas, la calidad de la educación en Argentina y en todos sus niveles ha desmejorado, la cobertura es menor, creció la deserción escolar y no se cumple con las 180 horas anuales estipuladas. Los Informes PISA (del inglés: Programme for International Student Assessment -Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes-) lo confirman: en la última evaluación (2018) Argentina estuvo en el pelotón del fondo: posición 63 de 79 países; algo por debajo de Brasil, Uruguay y México, y muy relegada respecto de Chile.

Además, no hay igualdad de oportunidades, porque los estudiantes de más bajos recursos no tienen las mismas posibilidades que los más pudientes. Según la prueba Aprender de 2021, las diferencias en el aprendizaje entre los de alto y bajo nivel de ingreso son enormes. Por otra parte, de los que ingresan a la primaria, solo la mitad termina el colegio segundario y apenas el 14 % de las escuelas primarias tienen jornada extendida.

Todo ello sucedió a pesar de que en este siglo aumentó la inversión: en el período 1983-2004 fue de 3,8 % del PBI, mientras que ascendió a 5,7 % entre 2005-20. Todavía muchos dicen que la educación está mal por lo reducido del presupuesto, pero este aumentó y no hubo mejoras, cuando muchos otros países, con niveles parecidos de gasto, tienen resultados mucho mejores.

¿Por qué con más inversión en educación no mejoró su calidad? ¿Aumentaron los salarios reales? ¿Cómo se controla la formación y el trabajo de los docentes y el resultado del proceso educativo? ¿Los diseños curriculares tienen en cuenta los requerimientos de la Cuarta Revolución Industrial? ¿Se preparan los técnicos necesarios para cubrir los oficios que demanda la producción y la vida cotidiana? ¿Por qué no hay datos públicos sobre la cantidad y tareas de los docentes y la calidad de las escuelas? Claramente, la situación es muy compleja como para pensar que se arregla solo con más dinero. Hay que dejar de utilizar ese argumento como excusa para no avanzar; no se puede seguir siendo conservador en un mundo tan cambiante.

La formación universitaria y de calidad cobra cada vez más importancia para los nuevos empleos que demanda la revolución tecnológica. En Argentina, la universidad adolece de varios problemas: son muy pocos los ingresantes de los hogares pobres, hay pocos universitarios, y menos aún graduados en carreras científicas y tecnológicas. Según la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología -Interamericana e Iberoamericana- (RICYT), nuestro país fue desmejorando con los años y en 2016 registró una tasa de graduados en ingeniería y tecnología de solo 8,2 % (13,4 % en 1990), quedando por debajo del promedio de América Latina y muy relegada con respecto a algunos países que vienen creciendo mucho más que Argentina, como Chile y Colombia. Tenemos 1 ingeniero por cada 5700 habitantes, cuando Brasil tiene 1 cada 4000 y los países desarrollados, 1 cada 2000. ¿Por qué no se fomenta la graduación en aquellas especialidades ligadas más directamente a la producción? ¿Cómo se pueden incrementar las exportaciones con mayor valor agregado si es escasa la cantidad de mano de obra calificada? ¿Por qué en la educación siempre ganan los promotores del statu quo y no se puede avanzar y mejorar su calidad?

Otro factor clave es la inversión en investigación y desarrollo (I&D). En la Argentina es reducida, a pesar de que aumentó en lo que va de este siglo: se destina 0,6 % del PBI, igual al promedio de América Latina, pero mucho menos que Brasil (1,2 %) y el mundo (2,1 %). La mayoría es estatal. En la Argentina hay 1200 investigadores por millón de habitantes, mientras que Australia tiene 4530. Considerando la experiencia internacional, es fundamental asignar más fondos a la investigación, porque es reconocida por todos como un área estratégica.

Sin una buena educación y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, no se pueden aumentar la productividad y los salarios, y por tanto no se podrá crecer sostenidamente, incluir a los más postergados y favorecer el ascenso social.

V. Escaso trabajo y mucha informalidad y precarización

El trabajo es otro de los factores de la producción. Para crecer, hay que trabajar, y cuantas más personas lo hagan mayor serán el crecimiento y el ingreso familiar. La población en edad de trabajar es el 63 % del total, pero los que se ofrecen son apenas el 46 %, y los que efectivamente tienen empleo son el 42 %, siendo la desocupación del orden del 8 %. En comparación con otros países, los que trabajan son relativamente pocos, lo cual puede ser por falta de empleo, porque los salarios son muy bajos o por consideraciones culturales.

Además, cuanto más preparado se esté, mayores serán las remuneraciones y las posibilidades de generar bienes y servicios más sofisticados. De la población de entre 25 y 64 años, solo el 32 % tiene secundario completo y el 16 %, título universitario; Canadá cuenta con 36 % y 54 % respectivamente. A muchas empresas les cuesta conseguir personal calificado.

Del total de trabajadores, el 34 % son formales privados, el 20 % está en el sector público, el 12 % son cuentapropistas formales (autónomos y monotributistas), y el 35% son informales y precarizados (en relación de dependencia e independientes). Si no fuera por el fuerte incremento del empleo público, la desocupación real sería mayor; esto no significa justificar esa política, que es un pésimo sustituto de la creación genuina de empleo y/o del subsidio por desempleo.

La elevada informalidad y precarización se debe a varias causas, como las crisis económicas, la legislación laboral, las rigideces del mercado y el alto diferencial entre el costo laboral y el salario de bolsillo, que es del orden del 50 %. Desde hace décadas se la pretende reducir con más controles, pero esto no dio resultado, y así se genera una desigualdad entre quienes son formales e informales, porque solo los primeros tienen aportes para la jubilación y la obra social.

En la última década, los que más crecieron fueron los empleados públicos, cuentapropistas e informales, mientras que los trabajadores formales privados se estancaron, cuando son estos los que tienen, en promedio, la mayor productividad. De alguna manera, es el reflejo del salario real: creció desde 2003 hasta 2007, se estancó con leves oscilaciones hasta 2017 y desde 2018 cayó 20 %. Su nivel actual es igual al de 2005 y una parte de los trabajadores está por debajo de la línea de pobreza.

Esta problemática requiere una discusión integral más allá de que la implementación sea gradual. Hay muchas cuestiones que deberían ser debatidas, porque están afectando a los trabajadores que quieren ingresar al mercado laboral y no estar precarizados, y también a las empresas, fundamentalmente a las pymes, para incentivarlas a crear nuevos empleos. En ese sentido, se deben debatir temas tales como el régimen laboral, la flexibilidad, el ausentismo, la elevada judicialización de los conflictos, las condiciones y calificaciones necesarias para los nuevos trabajos que se avecinan y la competencia de los planes sociales, que desincentivan la búsqueda de empleo. El mercado laboral tiene que tener en cuenta los cambios en el empleo a la luz de la revolución tecnológica y de la globalización.

VI. Ahorro e inversión reducidos. Falta de financiamiento. Fuga y salida de capitales

Para crecer, es necesario ahorrar y así poder invertir para ampliar la producción de bienes y servicios, explotar los abundantes recursos naturales, y expandir y modernizar la infraestructura básica.

En las últimas dos décadas, el ahorro ha sido muy bajo debido al desahorro (déficit) del sector público, el reducido ahorro privado y el casi inexistente ahorro externo (inversiones directas). Por eso se invirtió apenas alrededor del 17 % del PBI, cuando debería ser el 22-23 %, tal como sucedió en Chile y Colombia, para no citar a China y al sudeste asiático, que invierten más de 35 % del PBI. La baja inversión, cuya parte más importante se destina a la amortización, determina que la acumulación de capital físico aumentara muy poco, lo cual impidió el crecimiento sostenido.

Para que el ahorro y la inversión aumenten, tiene que haber, además de todo lo señalado antes, reglas de juego estables, seguridad jurídica y una tasa de interés y de rentabilidad razonable, como las que existen en los países que invierten y crecen. En el caso de la inversión externa directa, en el que se debe competir con otros países para atraerlas, necesitan, además, una política cambiaria estable y posibilidades de remesar sus utilidades.

Pero también es fundamental el financiamiento. La Argentina cuenta con uno de los sistemas financieros más pequeños del mundo en relación al tamaño de su economía. Debido a la inflación y la inestabilidad de las políticas, el crédito está concentrado en plazos muy cortos y es de menos del 20 % del PBI; como la mitad lo absorbe el Estado, queda apenas 9 % para las familias y las empresas, cuando en Colombia y Chile son 5 y 10 veces superior respectivamente. Además, por las restricciones cambiarias y el riesgo país, las empresas locales están prácticamente imposibilitadas de acceder al financiamiento internacional. Sin crédito a mediano y largo plazo, no se pueden expandir la construcción de viviendas y las inversiones productivas.

Por motivos semejantes, como complemento del sistema bancario el mercado de capitales también está muy poco desarrollado, genera financiación por solo el 2 % del PBI. Ese es el ámbito al que acuden las empresas para ampliar su capital mediante la venta de acciones en la Bolsa o utilizando otros instrumentos financieros, como los bonos corporativos, cheques de pago diferido y fideicomisos que son los instrumentos más frecuentes.

Por las razones antes expuestas, muchos son los argentinos que, para defender sus ahorros, de manera legal o ilegal, terminan enviando sus fondos al exterior. Se estima que equivalen al 80 % del PBI y convierten a la Argentina en uno de los países con más fondos en el exterior en relación al PBI. Más allá de los deseos y controles gubernamentales, los capitales van hacia donde se sienten seguros y tienen una rentabilidad razonable.

VII. Productividad estancada y reducida competitividad

La baja tasa de inversión, el deterioro del capital humano, y la orientación y variabilidad de la política económica han determinado una dinámica muy pobre de la productividad.

Hay dos índices que resumen el comportamiento durante este siglo. Por un lado, la productividad total (capital más trabajo) que, con algunas oscilaciones, no creció (15). Por el otro, la productividad laboral, (16) que aumentó hasta 2008, posteriormente se estancó y está cayendo desde hace 5 años; como no podía ser de otra manera, este es un comportamiento semejante al del salario real, cuyo nivel actual es parecido al de 2005; en Chile aumentó 2 % anual en los últimos 20 años.

La competitividad —el otro ingrediente importante para crecer y exportar— es muy baja y se encuentra en las últimas posiciones de las evaluaciones internacionales (81/86 según WEF, 2019).

VIII. Perfil productivo (17), economías regionales y pymes sin una estrategia definida

El mundo está comenzando la Cuarta Revolución Industrial (4.0) con la acelerada incorporación de la robotización, la informatización, la transferencia digital y la inteligencia artificial, que están modificando radicalmente los modos de producción y comercialización (teletrabajo, zoom, comercio electrónico, etc.). Además, hay que prepararse también para la transformación que se está generando por la aceleración del cambio climático, que exigirá esfuerzos y fondos adicionales; en el futuro, para poder participar del comercio mundial se exigirá la huella ambiental. En realidad, nos debemos preparar para enfrentar dos profundas revoluciones: la tecnológica y la de la sustentabilidad.

Si bien se generarán nuevos empleos, no hay acuerdo sobre si compensarán los que se destruyan y, dado que el cambio es muy rápido, no es fácil la reconversión de la mano de obra. El mundo por venir es muy incierto en materia productiva y laboral, pero es necesario pensar de una manera acorde con estos cambios y no intentar escapar del futuro planteando el regreso a un pasado que nunca volverá.

La estructura productiva argentina es muy heterogénea: conviven sectores modernos, tradicionales y de subsistencia, grandes, medianas y pequeñas empresas, y regiones muy disimiles. Se puede clasificar de la siguiente manera:

Industria basada en recursos naturales: el sector agropecuario y las industrias y servicios relacionados representa el 21 % del PBI, el 20 % del empleo y el 65 % de las exportaciones. Es muy competitivo e innovador, y cuenta con fuertes encadenamientos hacia atrás y hacia delante. Además, existen avances importantes en minería y energía; en pesca, se deben enfrentar con la intrusión ilegal de barcos extranjeros en nuestras aguas.

También existen industrias no tradicionales que tienen mucho potencial, están empezando a exportar y son generadoras de trabajo calificado, como los servicios basados en el conocimiento, bio- y nanotecnología, software y servicios informáticos, tecnología nuclear y espacial, radares, medicina, genética humana y animal, semillas, producción de bienes culturales. Además, el turismo también cuenta con muchas posibilidades.

Ramas industriales, más concentradas en el mercado interno, pero donde existen capacidades acumuladas significativas para adaptarse al nuevo mapa global, tales como: automotriz, autopartista, farmacéutica e insumos de uso difundido (siderometalúrgica, aluminio, química-petroquímica). Generan empleo y con un contexto macroeconómico adecuado y políticas de largo plazo procompetitividad pueden enfrentar la competencia internacional.

Sectores con problemas estructurales: son intensivos en mano de obra y en los que la productividad y la competitividad son bajas, pero resultan clave para la estabilidad social, como el textil y de indumentaria, madera y muebles, diversos rubros de la metalmecánica, entre otros. Se puede incluir en este grupo a varias economías regionales que son muy intensivas en recursos naturales y donde existen explotaciones de tipo semiartesanal, de muy baja productividad y elevada incidencia del trabajo informal.

El 6 % de la industria es considerada tecnológicamente avanzado, el 45 % cuenta con implementación incipiente de las tecnologías 4.0, y el 49 % posee solo tecnología de primera y segunda generación.

En relación al tamaño de las empresas, no hay sustitución entre MiPyMEs, que generan el 75 % del empleo, y las grandes empresas, sino que hay complementariedad. Según la Fundación Observatorio Pymes, por cada 1000 habitantes en la Argentina hay 14 MiPyMEs; en Chile, 58 y en Brasil, 25; mientras en Argentina nacen 43 empresas cada 100.000 habitantes, en Chile, 800 y en Brasil, 288. En Argentina cuesta mucho crearlas porque existen innumerables requisitos y costosos trámites que duran muchísimos meses para iniciar un nuevo emprendimiento; además, los incentivos son escasos y están desparramados entre muchísimas oficinas y jurisdicciones. En otros países supieron crear la ventanilla única, y en unas semanas se las puede registrar, con una reducción impositiva importante. Todos los gobiernos prometen incentivarlas y suelen anunciarse medidas, pero, como son aisladas, inadecuadas o insuficientes, no resuelven el problema. Llama la atención que no es frecuente que se analicen y evalúen los resultados de los innumerables programas vigentes; sería importante para aprender de los errores y de las experiencias exitosas. La problemática de las pymes tiene que ser abordada por la Nación, las provincias y los municipios, porque todos tienen su cuota de responsabilidad.

En estos 39 años nunca se discutió una estrategia de desarrollo, a pesar de que los dirigentes plantean su necesidad. ¿Qué fuerzas políticas o sectoriales son las que impiden el debate? ¿Cómo desearíamos que fuera la Argentina productiva en los próximos veinte años?

Los objetivos, a partir de una política estable para el largo plazo, deberían ser:

Tener una estructura productiva que sea competitiva y sustentable, genere progreso tecnológico y posibilite crear empleo para todos los niveles de calificación. Además, debe incluir las cuestiones vinculadas con el cambio climático, la economía verde y circular, los intangibles, etc.

Impulsar la adaptación de la industria nacional al paradigma 4.0 y promover en el país el desarrollo de soluciones tecnológicas 4.0.

Potenciar los recursos naturales y los sectores industriales que ya son competitivos. Se deberían crear capacidades para aumentar su valor agregado.

Reconvertir gradualmente y proteger, durante el proceso de transformación, aquellas actividades que pueden ser eficientes y competitivas, crean empleo y ocupan el territorio nacional, pero demandan divisas.

Para las MiPyMEs, promover la ventanilla única para reducir tiempos y costos para su creación y, por un determinado período, reducir impuestos y facilitar el financiamiento.

No hay una propuesta universal para el desarrollo productivo. Cada país necesita armar su propia estrategia de acuerdo a sus particularidades, tal como lo demuestran las experiencias exitosas. En todos los casos, la transformación del tejido productivo fue un proceso que llevó muchos años.

Todos los sectores necesitan de una macroeconomía ordenada y estable. Pero también de políticas horizontales, las que afectan a todos por igual, que sean procompetitividad (política impositiva y laboral, buenos servicios públicos, financiamiento, mano de obra calificada, infraestructura, innovación), y de políticas de apoyo para algunos sectores, regiones y micropymes para atender sus problemas particulares. Muchas de estas políticas específicas fueron surgiendo para tratar de «corregir» los problemas provocados por la inestabilidad, los desequilibrios de la macroeconomía y las dificultades generadas por las erradas políticas horizontales. Seguramente, cuando se avance con las reformas y la estabilización, muchas de estas medidas perderán sentido y otras se podrán mantener o reformar en función de los objetivos de la política gubernamental. Estas políticas deben ser fáciles de implementar y controlar, y aplicarse luego de definir el costo del subsidio, su impacto sobre la competitividad y las cadenas de valor y el tiempo de duración.

IX. Inserción limitada en el comercio mundial

Con la globalización aumentó el comercio como participación del PBI mundial. Debido al fracaso de la Ronda Doha, casi todos los países han firmado Tratados de Libre Comercio (TLC) donde se eliminan aranceles y se promueven inversiones; dentro de ellos se realiza el 70 % del comercio mundial. Existen 310 TLC cuando en 2000 había 100. La

Argentina participa solo de un TLC, el Mercosur, cuyos aranceles son los más elevados del mundo (más que duplica la media mundial), la participación del comercio en el PBI es la mitad de la del mundo y es el bloque que menos acuerdos firmó (solo cuatro). En el caso argentino, se le deben sumar la acumulación de medidas paraarancelarias discrecionales y el sesgo anticomercio del sistema impositivo.

La proliferación de los TLC no son una buena noticia para Argentina porque muchos de los países involucrados son competidores directos en materias primas, alimentos y manufacturas que podrán ingresar a esos mercados sin pagar aranceles y con menores cuestionamientos fitosanitarios; también impactan sobre las inversiones, las que tenderán a realizarse dentro de los TLC y permitirían participar de las cadenas globales de valor. La

Argentina representa el 0,30 % del comercio mundial y, desde 2006-07 el volumen exportado se mantuvo estancado, mientras que se duplicó en América Latina y casi se triplicó en el resto del mundo; los aumentos corresponden al efecto precio. Existen 9500 empresas exportadoras (13.000 en 2011), pero la gran mayoría de las ventas al exterior es realizada por 370 empresas.

También las exportaciones están concentradas en pocos bienes de bajo valor agregado y/o grado de diferenciación; desde los años noventa hay un retroceso en el índice de complejidad y es pobre el ingreso de inversiones extranjeras directas. La principal oferta exportable (65 % del total) proviene de las materias primas agropecuarias y de sus derivados alimenticios, en la que somos el 7º exportador mundial. Un 25 % de las exportaciones proviene de la industria y tiene por destino principal América del Sur y, en particular, Brasil. Finalmente, están surgiendo exportaciones de servicios tecnológicos y productos de alta tecnología a partir de un grupo de empresas nacionales muy competitivas y ya representan el 9 % del total.

Si bien los aranceles industriales en el mundo son muy bajos (4-5 %), el proteccionismo agrícola continúa, lo cual nos perjudica. Además, como muchos países están aumentando su producción y la productividad y firman TLC, habrá que pelear cada segmento del mercado de los agroalimentos. Lo positivo es que, debido al acelerado avance de la clase media asiática, aumentará el consumo de alimentos y también se abrirán nuevas posibilidades para los bienes industriales y servicios tecnológicos que podemos producir.

En países como la Argentina, es importante exportar mucho más y obtener superávit, porque es reactivante y permite financiar las necesarias importaciones. Siempre es mejor conseguir dólares del comercio que del endeudamiento. Pero hay que cambiar la estrategia seguida hasta ahora, que no es responsabilidad de un determinado gobierno, sino que ha sido una constante.

Tiene que haber más apertura y mayor relacionamiento internacional junto con la expansión, diversificación y mejora de la calidad de las exportaciones. Pero se debe avanzar de manera gradual para preservar las capacidades adquiridas y que se moderen los eventuales impactos sobre el empleo. Además, tiene que ser un proceso que vaya de la mano conjuntamente con el aumento de la competitividad, las políticas de desarrollo productivo e innovación, la promoción de exportaciones y la aceptación de la inversión externa directa. Argentina tiene potencial pero no se puede pretender aumentar sostenidamente las exportaciones en una economía inestable, con la competitividad estancada, y con atraso y variabilidad cambiaria. La política exterior siempre es una resultante de la política interna. Existen problemas internos más que de demanda internacional: si otros países pueden exportar también la Argentina lo podría hacer.

X. Pobreza en ascenso y desmejora de los asalariados y de los sectores medios

La consecuencia de todo lo expresado antes es el aumento de la pobreza, que es un enorme problema para millones de argentinos, muchos de los cuales se sienten excluidos de la sociedad. Desde 1983, la pobreza aumentó más del doble, llegó al 43 % y la respuesta fue el aumento de los programas sociales: en 1999 había unos 100.000, en 2002 llegaron a 2.000.000, en 2008 ascendieron a 4.800.000 y en 2022 superaron los 14.000.000 de beneficiarios. Claramente, la estrategia política y económica seguida no resolvió este gravísimo problema. Para revertir la tendencia y comenzar a disminuir la cantidad de pobres, hay que seguir lo que hacen los países exitosos: aumentar el ahorro y la inversión, crear más riqueza material y mejorar la calidad educativa, y así se podrá crecer más, aumentará el empleo formal y comenzará a reducirse la pobreza. Esta es la mejor política social. Para la transición, deben existir mecanismos de asistencia que sean transparentes, cuenten con incentivos para buscar trabajo y capacitarse, y que tengan alguna contraprestación.

La clase media —integrada por los trabajadores más calificados, profesionales, comerciantes, empresarios pymes y cuentapropistas, y que otrora fuera una muy valorada característica de la Argentina— fue perdiendo espacio. Para su expansión, además de crecimiento y empleo, se necesita un régimen impositivo progresivo, un Estado que deje de estar ausente y preste buenos servicios y paritarias para definir los salarios y las condiciones de trabajo. El ascenso social es una virtud y debe ser un objetivo de la política.

6. Los acuerdos políticos, económicos y sociales

La complejidad de la situación y los limitados instrumentos disponibles exigen alcanzar un acuerdo entre las fuerzas políticas para permitir al próximo gobierno que asuma y a los sucesivos implementar las medidas necesarias para crecer, reducir la pobreza y ganar credibilidad y gobernabilidad. Lo ideal es que todos los partidos políticos se sumen al consenso, pero si ello no fuera posible, quien triunfe en las elecciones tendrá que liderar este proceso y hacer las alianzas necesarias para obtener así una mayoría en el Congreso. Sin suficiente masa crítica, será muy difícil hacer todo lo que legítimamente demanda la sociedad. Sin un amplio apoyo político, ningún programa económico, por más consistente y atractivo que sea, se podrá implementar.

La tarea será difícil y conflictiva, porque hay que sincerar la realidad, adoptar medidas que pueden no ser «agradables» y sobrellevar el tiempo de espera hasta observar el cambio de tendencia y los resultados positivos. Además, habrá que hacer frente a las innumerables presiones, porque todos querrán recuperar o ganar posiciones. Pero es necesaria para salir del retroceso, porque, si se sigue haciendo lo mismo en un mundo que se expande, enfrenta el cambio climático y avanza tecnológicamente muy rápido, nos seguiremos empobreciendo. Habrá que afrontar costos, pero serán considerablemente menores a los de no cambiar y mantener el statu quo.

En estos acuerdos es tan importante su contenido como el espíritu de diálogo y el cumplimiento de lo pactado. Implica alcanzar un consenso sobre el origen de los problemas, los objetivos posibles y los instrumentos disponibles. Al inicio habría que concentrarse en lo más urgente, en el ordenamiento de la macroeconomía, pero sin dejar de tener en cuenta y avanzar rápidamente con la estrategia de desarrollo y la agenda de reformas, porque es lo que dará sustentabilidad y consistencia a la estabilidad y permitirá mejorar el nivel de vida de los argentinos.

También es importante dialogar y consensuar con los sectores económicos y sociales. Pero si con ellos no fuera posible, ya sea por la fragmentación de cada sector y/o porque algunos tienen posiciones ideológicas muy rígidas, igualmente se podrá avanzar con el programa, toda vez que el poder político esté consolidado por el acuerdo alcanzado previamente.

El desafío no es sencillo, pero la grave situación del país justifica el intento. La política es la que debe dar el primer paso, porque ese es su rol; son los dirigentes políticos los únicos que tienen los mecanismos para hacerlo. Otros países, también en situaciones graves, lo hicieron y les permitió progresar. De cómo se asuma el desafío dependerá el futuro de la Argentina.

5. Véase P. Gerchunoff y M. Rapetti, «La economía argentina y su conflicto distributivo estructural (1930-2015)», El Trimestre Económico, LXXXIII (2)(330): 225-272, 2016. Disponible en <redalyc.org>.

6. R. G. Lipsey y K. Lancaster , «The General Theory of Se-

cond Best», Review of Economic Studies, 24 (1): 11–32, 1956.

7. Banco Mundial, The Changing Wealth of Nations, 2018.

8. Argentina tuvo un fuerte crecimiento con la exportación de materias primas agropecuarias a partir de 1880, que terminó con la crisis mundial de 1930; el nivel de vida podía compararse con el de los países avanzados de Europa. Fue sucedido por el modelo de sustitución de importaciones, que tuvo su impulso durante los años treinta, luego con Perón a través de la industria liviana, y posteriormente con Frondizi, que promovió la industria pesada; el nivel de vida, si bien era bueno, comenzó a distanciarse del de los países europeos. Pero a partir de 1975-76 se perdió el rumbo, y nunca se logró consensuar otro modelo acorde con los cambios mundiales; el país desmejoró su bienestar, se revirtió el ascenso social y la distancia con los más avanzados se convirtió en abismal.

9. España, para ingresar a la UE, destruyó sus industrias siderúrgica y naviera porque, al no ser eficientes, recibían subsidios. Portugal crece desde 2016, pero antes hizo el ajuste: duró 4 años, y los salarios estatales se redujeron 25 %, se suspendieron los aguinaldos, se redujo 20 % la cantidad de empleados públicos y se aumentaron las horas de trabajo; el gasto público bajó 6 puntos del PBI, aumentaron impuestos y se flexibilizó el mercado laboral. Israel, para combatir la inflación, hizo un pacto declarando la estabilidad como política de Estado; bajaron el déficit fiscal reduciendo el gasto y tomando medidas, como la eliminación de los subsidios a los Kibutzim (la mitad debió cerrar).

10. Banco Mundial, Inflation in Emerging and Developing Economies, 2019. Disponible en <bancomundial.org>.

11. A. Izquierdo, C. Pessino y G. Vuletin (eds.), Mejor gasto para mejores vidas, BID, 2018.

12. Datos tomados de H. Bertín, Hacia una historia del sistema previsional nacional de la Argentina, La Plata, CEFIP-FCE-UNLP, 2019. Disponible en <mfp.econo.unlp.edu.ar> Existen 3 regímenes nacionales, 6 especiales, 6 de retiro, 13 provinciales, 2 de bancos provinciales, 24 municipales, 51 de actividades riesgosas e insalubres, 24 complementarios y 67 de profesionales.

13. El bono demográfico aparece cuando la población en edad de trabajar (entre 14 y 59 años) supera a la población dependiente (niños y ancianos).

14. Si se hubiera cumplido con lo establecido por la Ley 25.152/99, denominada de Solvencia y Transparencia Fiscal y Calidad de la Gestión Pública, presentada por el autor y aprobada en 1999, la deuda no sería un problema, habría más capacidad para controlar la inflación y no se necesitaría aumentar los impuestos.

15. M. Grotz, Crecimiento de la productividad total de los factores en la Argentina, Universidad Austral, 2021.

16. Ministerio de Economía, «Indicadores de productividad laboral», 2019. Excluye al sector agropecuario y a la administración pública.

17. B. Kosacoff (dir.), «Componentes macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo: lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico (BID-Ministerio de Economía y Producción)», Boletín Informativo Techint, mayo-agosto, n° 312, 2003.

Agradecimientos

A Eduardo Ratti por su muy importante colaboración, porque luego de leer el borrador hizo valiosos aportes y comentarios que permitieron mejorar la comprensión del libro.

A todos aquellos que participaron activamente del fructífero intercambio de ideas cuando difundí y expuse el trabajo «El desencuentro entre la política y la economía» en 2020. Lo que ahora incluye la Parte III es producto de ese trabajo y de todos los aportes que recibí de mis interlocutores de entonces.

A Marcelo Panozzo y Carlos Manzoni del Grupo Planeta, por las sugerencias y aportes realizados que facilitan y hacen más agradable la lectura de este libro.