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Prólogo

Héctor Aguilar Camín

El humor social de México es melancólico. Es un país herido por el escepticismo y, al mismo tiempo, urgido de creer en un cambio. Difícil hablar con ese estado de ánimo, suscitar su confianza, traerlo a la revisión cuidadosa, más que a la denuncia irritada, de sus males. Pero si algo demuestra la reacción de millones ante la tragedia de los sismos de septiembre es que, en medio del desencanto, hay una reserva enorme de solidaridad y fortaleza pública.

La desilusión colectiva tiene buenas razones. Viene de la historia inmediata, de las oportunidades perdidas en estos años de grandes esperanzas y pobres resultados.

En 2018 se celebrarán las cuartas elecciones presidenciales democráticas de la historia de México. Se cumplirán también cincuenta años del movimiento estudiantil de 1968, para muchos el principio del cambio en la sensibilidad social y en la legitimidad política que llevó a México a la alternancia democrática del año 2000, la primera de su historia.

En este medio siglo, México ha soñado de más y conseguido de menos. Ha intentado las fórmulas probadas en otros países para volverse un país moderno, pero esas fórmulas han sido insustanciales o insuficientes, cuando no simples remedos de soluciones, más caros a veces que los males que intentaban corregir.

México no ha tenido una década de crecimiento económico alto y sostenido desde 1970, año a partir del cual, sin embargo, duplicaría su población, trayendo al mundo 70 millones de nuevos mexicanos.

Dilapidamos en el camino dos ciclos de abundancia petrolera: uno en los años setenta del siglo pasado, otro en la primera década del siglo xxi. Las rentas de este último, coincidente con la primera década de nuestra democracia, pueden calcularse en seis veces el monto del Plan Marshall, que financió la reconstrucción de la Europa devastada por la Segunda Guerra Mundial.

Una revolución de terciopelo, hecha de reformas graduales y transiciones pactadas, convirtió la agotada hegemonía priista en una prometedora primavera democrática.

Descubrimos poco a poco, sin embargo, que la nuestra era una democracia sin demócratas. Del fondo de nuestras costumbres políticas, más que de las leyes vigentes, emergió paso a paso una partidocracia rentista, cuya especialidad fue gastar crecientes cantidades de dinero público legal y de dinero oculto ilegal en elecciones que cuestan cada vez más e inducen cada día mayores desvíos de recursos públicos, mayor incredulidad ciudadana y mayores cuotas de corrupción en los gobernantes.

En lugar del presidencialismo opresivo de las eras del pri, tenemos ahora un gobierno federal débil y una colección de gobiernos locales impresentables.

Nuestros gobiernos locales son los más ricos de la historia reciente, los más autónomos, los más legitimados electoralmente, y también los más corrompidos y los más irresponsables, pues no rinden cuentas, ni cobran impuestos, ni aplican la ley.

La guerra contra las drogas y el crimen organizado, que pareció cuestión de vida o muerte hace una década, lejos de contener el tráfico, la violencia o el crimen, los multiplicó, sumiendo al país en una espiral de sangre.

El acierto estratégico mayor de estos años, la integración comercial con América del Norte, no fue aprovechado para modernizar el resto de nuestra economía, y debe buena parte de su competitividad a los bajos salarios.

La economía mexicana produce billonarios de clase mundial pero no salarios dignos de una clase media decente. Nuestra riqueza, paradójicamente, multiplica nuestra desigualdad.

La cuenta de las equivocaciones colectivas del último medio siglo es notoriamente más larga que la de los aciertos. Estamos lejos de ser el país próspero, equitativo y democrático que soñamos con el advenimiento de la democracia…

La responsabilidad mayor es de los gobiernos, desde luego, pero también de sus oposiciones políticas y de la sociedad civil organizada: de la baja calidad de nuestra opinión pública y de nuestros medios, de nuestras empresas, nuestros sindicatos y nuestros empresarios, del conjunto de nuestra clase dirigente. También, de la débil pedagogía que abunda en las escuelas, de las iglesias, de la vida académica e intelectual, y de los malos hábitos y las pobres convicciones, de los usos y costumbres de la sociedad.

El país que irá a elecciones en 2018 es inferior al que soñaron estos años sus gobiernos y sus ciudadanos, y al que ambos hubieran podido construir equivocándose menos.

La frustración y el desencanto de estos años han echado sobre nuestros problemas una mirada crítica que impide hacerse ilusiones y obliga a encontrar respuestas, porque el solo diagnóstico no alcanza: estamos también fatigados, aburridos si no hartos de diagnósticos sin salida, de denuncias sin consecuencias y de soluciones mágicas, demagógicas o providenciales.

Los problemas de México son dolorosamente reales. Necesitan también remedios reales, complicados y largos si se quiere, pero claros y al alcance de nuestras decisiones públicas.

La convicción de los autores y editores de este libro es que el problema primero de México es la corrupción y la consiguiente debilidad de su Estado de derecho. El segundo es la gobernabilidad democrática y la baja calidad de los gobiernos. El tercero es la seguridad pública. El cuarto, la falta de crecimiento económico, la persistencia y el aumento de la pobreza y la desigualdad. El quinto, la ausencia de un Estado de bienestar digno de ese nombre. El sexto, la indefinición del lugar de México en el mundo, frente a sus vecinos incómodos, Estados Unidos y Centroamérica, y frente a los desafíos de la nueva civilización.

Éste es el orden de los capítulos del libro que el lector tiene en sus manos: ¿Y ahora qué? México ante el 2018. No es sólo un libro que revisa los problemas centrales de México en vísperas de las elecciones de 2018. Es también un llamado a la acción. Mejor: un mapa de acciones posibles, una ambiciosa pero precisa lista de decisiones públicas que están al alcance de la mano: un libro de diagnósticos con soluciones.

Dimos título a este libro a principios de 2017 en un momento de doble incertidumbre: la que venía de fuera, por el eco de rupturas globales como el Brexit y el ascenso de Donald Trump a la Presidencia de Estados Unidos; y la que venía de dentro, por el espectáculo de un gobierno de México que parecía haber perdido las riendas de la política y de la economía.

La doble incertidumbre está lejos de haberse diluido. Por el contrario, tiende a crecer.

La presidencia de Trump puede dañar seriamente la relación entre los dos países, desfigurando o poniendo fin, por ejemplo, al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, bajo cuyas reglas funciona, desde 1994, la mayor parte de la economía moderna de México.

Internamente, no deja de ser una ironía que el gobierno de Enrique Peña Nieto, el más reformador de la era democrática del país, llegue a su término con los índices de aprobación más bajos desde que se mide la popularidad presidencial.

La disonancia interna mayor quizá sea que el gobierno de México tiene un proyecto de país de primer mundo, una capacidad de ejecución gubernamental de tercer mundo y un rechazo público
de Estado o país fallido. Sus propósitos están por encima de sus resultados y sus resultados por debajo de lo que su sociedad está dispuesta a tolerar.

Agotado el horizonte de reformas de los últimos años, el gobierno y el país, en vez de fortalecidos, parecen débiles e inciertos. La percepción no coincide necesariamente con los hechos pero la percepción es un hecho en sí misma, una realidad a menudo más potente que la propia realidad.

Nuestra pregunta no era ni es retórica: “¿Y ahora qué?” A esta pregunta responden los más de 30 autores de este libro en una exploración multidisciplinaria de los problemas enunciados antes: 1. Corrupción y Estado de derecho, 2. Democracia y gobernabilidad, 3. Inseguridad, 4. Desarrollo y combate a la pobreza, 5. Estado de bienestar, 6. México en el mundo.

Ensayo por ensayo, autor por autor, el mensaje reiterado de estos diagnósticos con soluciones es que, lejos de ser un país sin rumbo ni respuestas, México rebosa de opciones y posibilidades. Sus problemas son graves, pero las soluciones son posibles.

Es posible un país que someta a controles tecnológicos y digitales los trámites y procesos públicos que lo corrompen; que limite el uso de dinero en efectivo y legisle la “muerte civil” para funcionarios y empresas que hayan sido condenados por actos de corrupción.

Es posible una fiscalía que sirva a los ciudadanos y no al poder, que deje de ser la “procuraduría del presidente” para convertirse, efectivamente, en la Fiscalía de la Nación.

Es posible un país que revise y reordene sus leyes para dar coherencia a su Estado de derecho, para ordenar su desordenado federalismo y para profesionalizar su desarticulada administración pública.

Es posible un país que rehaga su sistema de seguridad, replantee su guerra contra el narcotráfico, reduzca la violencia criminal, mejore sus policías, controle sus cárceles y contenga con políticas sociales el paso de sus jóvenes al crimen.

Es posible un país que ataje la fragmentación de su vida política, contenga el malestar ciudadano, disminuya la incompetencia de sus gobiernos, reduzca su corrupción electoral y mejore la gobernabilidad de su vida democrática.

Es posible un país próspero que invierta lo necesario en infraestructura y educación, haga productivos sus impuestos, reduzca la pobreza, la desigualdad económica y la desigualdad regional.

Es posible un país con seguridad social universal, con un ingreso básico para toda la población, que erradique la pobreza extrema, con mayor calidad en sus servicios de educación y salud, con un modelo de desarrollo sustentable y una vida cultural original y distintiva en el mar uniforme de la globalización.

Es posible un México que redefina su lugar en el mundo, asuma su destino compartido con Estados Unidos y Centroamérica, así como los retos que le plantean la sociedad del conocimiento y la globalización.

Todo esto es posible y está descrito y propuesto minuciosamente, tema por tema, en las páginas de este libro, cuya virtud mayor acaso sea que dibuja con precisión un camino para cambiar a México radical pero institucionalmente.

Digo un camino pero en realidad son varios caminos, tantos como noventa. ¿Y ahora qué? México ante el 2018 recoge treinta y tres ensayos que terminan en tres propuestas puntuales de cambio. Dan, como quiere el dicho, el remedio y el trapito.

La prueba de realidad que hay en estas propuestas es que ninguna se asume como instantánea o mágica. Todas dicen la verdad en el sentido de que su formulación es clara pero su puesta en práctica y sus efectos necesitan tiempo para madurar y dar sus frutos. No es la oferta de un cambio fácil o rápido, sino de cambios complejos pero precisos y accesibles. La intención de este libro es enunciarlos con claridad y ponerlos en la mesa del año electoral que está ya entre nosotros, al alcance de partidos y ciudadanos.

Todas las incertidumbres que dieron origen a este libro siguen abiertas. Alcanzarán una tensión eléctrica durante las campañas electorales del 2018. Queremos contribuir a un 2018 rico en el debate de programas y proyectos, no sólo de partidos y personas.

Los candidatos y los partidos en campaña, como los países, como las personas, necesitan identidad y propósito. Sus campañas han de empezar por tener una narrativa clara de a dónde quieren ir, porque no hay vientos propicios para quien no sabe a dónde va.

Hay que dibujar con claridad el futuro posible, volverlo un lugar no sólo deseable sino alcanzable, práctico y utópico a la vez. Ha de haber, frente a los votantes y los ciudadanos, hojas de ruta que despierten su hambre de cambio y la ambición colectiva de mejora. Si algo hay profundamente sembrado en las mayorías de México es la simple, invencible, potente vocación de mejorar. A cualquier precio, a veces por cualquier medio.

Durante muchas décadas, las sociedades de los países en desarrollo no vieron en el futuro sino una promesa de repetición de su pasado: un horizonte melancólico de carencias, limitaciones, pobreza, desigualdad.

Las historias de éxito global del último tercio de siglo, de la España democrática de los años ochenta del siglo xx a la China capitalista de principios del siglo xxi, han demostrado a todos que el subdesarrollo no es una fatalidad, ni la prosperidad un club reservado a los prósperos.

Si algo muestra con cifras abrumadoras la historia económica de las últimas décadas es que cientos de millones de seres humanos, y muchos países, pudieron hacerse dueños de su destino y, en unos cuantos años, en el lapso de una generación, cambiaron su historia de limitaciones y carencias por un presente de logros y progreso.

México comparte con otros países lo que algunos autores llaman “la trampa de los ingresos medios”. Esa trampa consiste en que México tiene ya un nivel de desarrollo suficiente para que sus salarios sean altos y los salarios bajos dejen de ser una ventaja competitiva frente a otros países. Al mismo tiempo, no es un país suficientemente desarrollado para tener una mano de obra cara cuya productividad la haga rentable, pese a su costo, en el mercado global.

Como muchos otros países del orbe, México es en muchos sentidos preso de su historia. Lo atan ideas, instituciones, intereses y sentimientos públicos heredados. Tiene demasiada historia acumulada, fosilizada, en sus leyes, en sus hábitos, en sus grupos de interés, en sus prácticas públicas y en esa región etérea pero resistente que son los usos y costumbres de los pueblos.

La batalla electoral del 2018 tendrá en muchos sentidos el sello de una lucha entre la llamada del pasado y el llamado del futuro. Yo diría que los ensayos de este libro son parte del llamado del futuro.

La verdad es que México ha sacado la mitad del cuerpo de las aguas del subdesarrollo. Para sacar la otra mitad y volverse el país próspero, equitativo y democrático que queremos que sea, necesita decisiones estratégicas y liderazgo claro. Pero necesita también ideas, hojas de ruta, identificación de políticas públicas cuyos resultados puedan medirse y exigirse. Es lo que hemos tratado de aportar aquí.

Las debilidades de México están a la vista, no hay cómo ocultarlas. Pero cada debilidad mexicana puede leerse desde el ángulo de alguna fortaleza. Las instituciones democráticas no alcanzan para pactar las transformaciones que el país requiere, pero lo representan y gobiernan en todos los niveles. México es lo que no había sido en toda su historia: una democracia.

La economía muestra todavía grados inaceptables de concentración que frenan el ritmo de su conversión en una moderna economía de mercado, condición indispensable para crecer. Pero esa misma economía acudió con eficacia a la puerta abierta por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994) y convirtió al país en un exportador impresionante, con una planta industrial moderna de clase mundial, de quizá unos 50 millones de personas.

La sociedad mexicana, por último, es desigual. Presenta graves injusticias y marginaciones, pero en el fondo de esa sociedad desposeída hay una épica del esfuerzo y del trabajo que no sabemos ver ni estimular en toda su pujanza a través de mejores instituciones de educación y salud, y mejores oportunidades de trabajo.

Se trata de los millones de mexicanos que han migrado dentro de su país o fuera de él en busca de empleo, oportunidades, progreso para ellos y los suyos. Ésta es la epopeya silenciosa de México: la de los millones de mexicanos que van a buscar lo que necesitan donde lo hay; eso que hizo decir al economista John Kenneth Galbraith que en ninguna minoría de migrantes en los Estados Unidos había encontrado tanta disposición al trabajo y al esfuerzo como en los migrantes mexicanos, diga lo que diga el presidente Trump.

Ese pueblo que quiere más, que busca su camino por sí mismo y está dispuesto hasta el estoicismo para encontrarlo, es la fortaleza mayor de México, el verdadero fondo del paisaje sobre el que cruzan nuestros males.

¿Y ahora qué? México ante el 2018 es un libro nacido de la colaboración de la Fundación de la Universidad de Guadalajara y la revista Nexos. La conversación inicial de este libro, con Raúl Padilla, siguió en reuniones de trabajo con Héctor Raúl Solís y Mara Robles. Tomó finalmente la forma de una convocatoria de siete coordinadores editoriales especializados, en quienes pusimos la tarea de diseñar el enfoque para cada tema y convocar a los autores que debían cubrirlo.

María Amparo Casar coordinó el tema de corrupción, José Ramón Cossío el de Estado de derecho, José Woldenberg el de democracia y gobernabilidad, Eduardo Guerrero el de inseguridad, Luis de la Calle el de Prosperidad y desigualdad, Santiago Levy el de Estado de bienestar, y Jorge G. Castañeda el de México en el mundo.

Los textos fueron encargados en mayo y entregados en agosto, razón por la cual falta en ellos toda alusión a los sismos de septiembre.

Nicolás Alvarado y yo hicimos el trabajo de edición general, fundamentalmente para mantener los textos en el número acordado de palabras, para titularlos y uniformar la presentación de sus propuestas al final de cada ensayo.

Juan Carlos Ortega y Ricardo Cayuela hicieron la edición final con una mirada fresca que propició la reubicación de algunos de los ensayos para hacerlos vecinos de textos que les eran afines, y María de la Mora realizó la gestión editorial.

Este libro está pensado para servir al debate de ideas y programas durante la elección de 2018. Invitamos a usarlo libremente a candidatos, partidos, medios y ciudadanos.

16 de octubre de 2017

Nota bibliográfica:

Uno y retomo aquí textos míos de tema y mirada convergentes: “Lamento mexicano” (El País, 5 de abril de 2017), “El momento de México” (Nexos, septiembre de 2015), “Un futuro para todos”, prólogo del libro México 2042 (Taurus, 2012) coordinado por Claudio Loser, Hardiner Kohli y José Fajembaum.

I. CORRUPCIÓN Y ESTADO DE DERECHO

Corrupción

LA SOMBRA DE LAS INSTITUCIONES

María Amparo Casar

Corruption is not so much a problem for governments as it is an approach to government.

SARAH CHAYES

Nadie mejor que un gobernante, un funcionario público de alto nivel o un empresario que se colude con ellos para explicar cómo operan la corrupción y la impunidad. Cuánto más revelador sería este ensayo si lo escribieran Javier Duarte desde el reclusorio, César Duarte desde el lugar en que se esconde, Borge desde Panamá o nuestros Marcelos Odebrechts en donde se encuentren. Podrían contar historias que sólo alcanzo a imaginar. Son ellos los que podrían decirnos con toda certeza qué los impulsó a disponer de miles de millones de pesos en recursos públicos que acabaron en sus bolsillos o en sus campañas; a dónde se los llevaron; cómo desviaron las partidas o las participaciones y aportaciones; cómo le dieron la vuelta a los controles y a la rendición de cuentas; cómo armaron su red de funcionarios y empresarios cómplices; por qué estaban tan seguros de que nunca los alcanzaría la justicia. Son ellos los que saben qué, por qué, cuánto, cómo y dónde.

También serían mejores las historias de impunidad contadas desde las procuradurías, los despachos de abogados o los juzgados donde se arman los expedientes, se congelan o se aceleran las investigaciones por mandato superior, se usan los hoyos de las leyes o se compran sentencias. No en balde la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE, 2016) señala que en donde más obstáculos encuentran los empresarios al hacer negocios es precisamente en los trámites que tienen que realizar ante las autoridades judiciales y en el Ministerio Público (particularmente en los juicios laborales y mercantiles).

Lo que sabemos desde la investigación académica y periodística es que la corrupción es sistémica, que la impunidad es una regla que admite pocas excepciones y que sus costos son gravísimos para el país.

La corrupción es sistémica no sólo porque está en todas partes, sino porque es una forma de operar común al ámbito público y al privado; es un modo de vida que permea al cuerpo político y al tejido social. No se trata de la suma de actos aislados. Alcanza el nivel de norma social: usar el cargo público para beneficiarse a sí mismo, a los familiares o a los amigos; es un comportamiento esperado y tolerado socialmente.¹

La corrupción es un dilema cotidiano en todos los órdenes de la vida:

¿Esperar días o meses para la cita con el médico del sector salud o sobornar al encargado de otorgar los turnos?

¿Quedarse fuera de la competencia o pagar por los requisitos de una licitación?

¿Denunciar al oficial corrupto que me dejó fuera del concurso y quedar en la lista negra o callar y esperar mejores tiempos?

¿Meter dinero ilegal a la campaña o resignarse a perder la elección?

¿Mantener el precio de mercado, y que tu competidor gane el contrato gubernamental, o sobrefacturar, a sabiendas de que parte de ese dinero caerá en manos de algún funcionario?

¿Construir un edificio de cuatro pisos porque es lo que permite el plan de desarrollo urbano o dar un “pago extraoficial” para construir seis pisos más?

¿Correr el riesgo de que te cierren el restaurante porque el extintor está cinco centímetros fuera de lugar o pagar el derecho de piso que cobran los delegados por dejarte operar?

¿Denunciar a tu oficial mayor porque sabes que pasó información privilegiada a una empresa o voltear la cara y mantener tu empleo?

¿Entregar el “diezmo” en la oficina municipal o perder tu trabajo?

¿Pisar la cárcel o sobornar al juez?

Cuando se enfrentan estos dilemas, no desde un punto de vista ético, sino desde el beneficio personal, la opción eficaz a elegir es la segunda: pagar por recibir algo a lo que tenemos derecho o pagar por una ganancia o un privilegio al que no tenemos derecho.

Denunciar no es opción cuando se sabe que los delitos de corrupción alcanzan 98% de impunidad. En este contexto, sobornar es una “elección racional”, una “opción eficaz”. Pero esta “elección racional”, esta “opción eficaz” sólo explica una dimensión del problema.

Hay otra dimensión, quizá la decisiva. Javier y César Duarte, Roberto Borge o Tomás Yarrington no tenían que corromperse. Lo hicieron porque quisieron, porque pudieron y porque apostaban a salir impunes. Decidieron aprovecharse de las instituciones a su cargo por su idea, como lo sugiere el epígrafe de este ensayo, de que el acceso al gobierno es una oportunidad de riquezas y privilegios ilimitados.

Pero la cadena de “elecciones racionales” y “opciones eficaces” distorsiona lo mismo el mercado que el Estado. Afecta la competencia y los precios, la recaudación de impuestos y la calidad de los servicios públicos, las elecciones y el desempeño de los gobernantes, la confianza en las instituciones y el prestigio del régimen democrático, la seguridad y la justicia, los medios de información y la cultura.

Si a todo esto se agrega la baja probabilidad de ser sorprendido, denunciado, procesado y castigado por un acto de corrupción, el escenario está listo para que México ocupe el sitio 95 de 168 en el Índice de Percepción de la Corrupción, con un puntaje reprobatorio de 35 entre 100 posibles. También para que en el Índice de Estado de derecho (World Justice Project, 2015) ocupe un lugar lamentable: 88 de 102, y esté entre los veinte países con servidores públicos más corruptos del mundo. En la liga de Pakistán, Afganistán, Liberia y Venezuela.

Es difícil cuantificar los costos de la corrupción, aunque sabemos que son muy altos. Los cálculos para 2016 fluctúan entre 2% y 10% del Producto Interno Bruto (PIB); es decir, entre 414 mil millones y 2 billones de pesos.

El problema con estas cifras no es sólo su volumen espeluznante, sino que no sabemos exactamente cuáles son sus componentes. Cuánto pesan en este cuadro los 4 millones de pequeños actos de corrupción que en 2015 reportó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuánto el desvío de recursos operados por los gobiernos federal y locales, cuánto el sobreprecio de las obras contratadas (la Estela de Luz tuvo un costo adicional de 192%, la refinería de Minatitlán de 7 mil millones y el Paso Exprés de Cuernavaca costó el doble de lo presupuestado), cuánto los sobornos pedidos a las empresas u ofrecidos por ellas (el INEGI estima que en 2016 se pagaron mil 600 millones por sobornos), cuánto la venta de productos pirata (43 mil millones de pesos y la pérdida de 480 mil empleos al año, según la American Chamber of Commerce, 2015), cuánto la evasión al fisco, cuánto las facturas falsas (el Sistema de Administración Tributaria (SAT) ha declarado que las “operaciones inexistentes” suman alrededor de 900 mil millones de pesos), cuánto la utilización de la subcontratación o outsourcing (un negocio de aproximadamente 700 mil millones de pesos), cuánto la ineficiencia o incapacidad de los gobiernos, cuánto los salarios no devengados, cuánto la inversión que dejó de llegar.

Si bajamos de la estratósfera del PIB, llegamos a los datos que ofrece la Auditoría Superior de la Federación (ASF). En quince años de revisiones de la Cuenta Pública, la ASF reportó “irregularidades” por 752 mil millones de pesos. Tan sólo para la Cuenta Pública de 2015 la cifra asciende a 65 mil millones de pesos. Esto equivale a 80% del presupuesto del programa social más importante —Prospera— o a 2.4 veces lo que gastamos en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt).

Si bajamos otro escalón en la medición del tamaño de la corrupción, encontramos que la organización Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad en tan sólo 17 de sus trabajos de periodismo de investigación ha documentado 59 mil millones de pesos en el uso indebido de recursos públicos o contratos “sospechosos”, 1.4 veces el presupuesto de la UNAM.

Podemos bajar aun más para ayudar a dimensionar el problema. Leonardo Núñez en Y dónde quedó la bolita (2017) encontró que en las universidades estatales hubo una fuga constante de recursos por medio de contratos a cambio de entregables plagiados de internet, por los que se pagaron hasta 219 millones de pesos, o que 96 millones de pesos pueden desaparecer de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) en un contrato de licitación amañado para instalar sistemas de captación de agua en comunidades marginadas.

Siendo estratosféricas, me atrevo a decir que las cifras no son lo más relevante. Lo fundamental es lo que la corrupción y la impunidad le hacen a la competencia, a la competitividad, a la inversión, a los precios, a la desigualdad, a la política y a la moral pública.

La corrupción impide la libre competencia porque no permite que las empresas concurran al mercado en igualdad de circunstancias. De manera sistemática se deja fuera de la competencia a empresas que podrían proveer un bien con la misma calidad y a menor precio. Es el caso de los medidores de luz, en los que una sola empresa mantiene el cuasimonopolio en ese mercado. Es el caso también en el sector salud, en el que la libre competencia en la compra de medicamentos con patentes vencidas podría ahorrar al consumidor 2 mil 500 millones de pesos anuales (Comisión Federal de Competencia Económica).

La corrupción afecta la competitividad y la inversión porque las empresas no cuentan con un marco jurídico que les dé certeza, porque los derechos de propiedad pueden ser vulnerados, porque la propiedad intelectual no está garantizada y porque los pagos extraoficiales aumentan los costos de producción. Según el reporte del World Economic Forum (2014), los sobornos aumentan 10% el costo de las transacciones.

Otro efecto difícilmente cuantificable, pero presente en las sociedades con mayores índices de corrupción, es el de los dos principales servicios públicos que recibe la ciudadanía: la educación y la salud. En ambos casos hay una correlación entre bajos niveles educativos y bajos indicadores de salud con altos índices de percepción en la corrupción.

Finalmente, la corrupción contribuye a la desigualdad. Un hogar que recibe el ingreso anual promedio en México destina 14% a costear gastos de corrupción. Los hogares que perciben un salario mínimo destinan 33%. La corrupción es un impuesto regresivo, cuesta más a quienes menos tienen.

En ningún campo la corrupción es más visible y daña tanto la moral pública como en la política. Ahí también lo toca todo: el acceso al poder y su ejercicio. No hay competencia electoral que no esté viciada de inicio por el origen y el monto de los recursos. La ley se viola sistemáticamente para poder llegar al cargo, sobre todo si éste es de elección popular. Una vez alcanzado el puesto, se vuelve a violar para saldar los compromisos adquiridos en campaña.

Cada cargo público, diríamos, tiene un llavero: el llavero del ejercicio discrecional del poder. Mientras más llaves hay en el llavero y más grandes las puertas que abren, mayor es la corrupción.

El llavero del presidente de la República incluye la posibilidad de hacer, a través de la Secretaría de Hacienda, ampliaciones a las partidas aprobadas en el presupuesto para favorecer a ciertas secretarías o para decidir destinos específicos de los recursos. En 2016, el Ramo 23 tenía presupuestado 141 mil millones de pesos. Acabó ejerciendo 247 mil millones, que se reasignaron a voluntad del Ejecutivo, sin contrapeso y sin control. El presidente tiene la llave para decidir contratos millonarios en compras gubernamentales, beneficiar a amigos y allegarse aliados, asignar obra pública, utilizar recursos de comunicación social con fines autopromocionales, retener las ministraciones a los estados como instrumento de control y disciplina, decidir, a través de su procurador, qué y a quién persigue, y hasta para usar los servicios de inteligencia con fines políticos.

Los gobernadores tienen llaves equivalentes, pero disponen de presupuestos menores. Sus llaves abren puertas más chicas, pero su margen de maniobra es mayor que el del presidente, porque los gobernadores están menos vigilados y es mayor su capacidad de capturar congresos, tribunales, auditorías, órganos electorales y de acceso a la información locales. También tienen sociedades menos organizadas y medios más dependientes del dinero público.

Las llaves de los presidentes municipales abren puertas todavía más pequeñas, pero nada despreciables.

El Congreso de la Unión tiene llaveros para cerraduras muy grandes y una gran bolsa de 14 mil 447 millones de pesos (2017). De ese presupuesto sobresalen las opacas y absolutamente discrecionales “asignaciones a grupos parlamentarios” que alcanzan más de 2 mil millones de pesos, o sea, 14% del total del presupuesto de las Cámaras. También tienen la llave del famoso “fondo de los moches”, que reparte entre los diputados 26 mil millones de pesos al año para proyectos de infraestructura y desarrollo regional.

La corrupción tiene también un gran impacto sobre la violencia, aunque poco se habla de ello. Según el reporte Peace and Corruption (Institute for Economics and Peace, 2015), hay una relación estadística entre paz y corrupción. Una vez que un país alcanza cierto nivel de corrupción hay un punto de inflexión (tipping point) en el que un pequeño aumento en la corrupción lleva a una disminución sensible en la paz. México se encuentra entre los países que están en ese punto de inflexión.

La corrupción parece inevitable en el contexto en el que vivimos, pero no lo es. Se requiere una política de Estado para combatirla. Una política que, además de ser transexenal, nacional y transectorial, sea también integral. Es decir, que aborde la prevención, la detección, la denuncia, la investigación, el castigo y la reparación del daño.

Cada uno de los eslabones de esta cadena tiene fallas estructurales muy severas en el México institucional de hoy. Son tantos sus componentes que enderezarlos supone la elaboración de un “mapa de riesgos” que permita priorizar las medidas a tomar. El “mapa de riesgos” debe identificar las lagunas y excepciones legales que abren las puertas a la corrupción: los puntos de mayor riesgo presupuestal, los espacios más proclives a comprometer los objetivos de las instituciones y programas, las áreas en las que con mayor facilidad se puede sustituir el interés público por el beneficio personal.

La corrupción existe por muchos motivos y tiene muchas caras. Los motivos van desde el beneficio personal y el cálculo racional hasta la escasez y la necesidad. Entre sus muchas caras están la discrecionalidad, la opacidad, el clientelismo, el rentismo, el patrimonialismo, el nepotismo, el uso faccioso del sistema de justicia y la simple incapacidad. Lo que es común a todas ellas es que dislocan la vida institucional: las normas, los mercados, la política y la justicia.

Para combatirla conviene clasificarla con claridad. Una guía probada de catalogación es la de la Government Accountability Office (GAO) del Congreso de los Estados Unidos. Su página electrónica tiene cuatro pestañas: waste, abuse, fraud y mismanagement. Es decir: desperdicio, abuso, fraude y desvío de recursos públicos. Ahí es posible no sólo consultar, sino denunciar, actos de corrupción en cualesquiera de las categorías. Ahí se señalan los programas que necesitan atención continua por el riesgo que suponen.

Desde que la corrupción y la impunidad se colaron a la agenda pública, la opción más socorrida ha sido la de cambiar las leyes y los reglamentos. La tarea es indispensable y está inacabada, pero no basta. Faltan reformar al menos estas leyes clave: de presupuesto, adquisiciones, obra pública, amparo, fuero, registro público de la propiedad, notarías, protección a informantes y la de delitos electorales.

Las leyes son fundamentales pero, sin instituciones que puedan aplicarlas a lo largo de toda la cadena (prevención, detección, denuncia, investigación, castigo, reparación del daño), no nos moveremos una sola casilla de donde estamos en materia de corrupción e impunidad.

Institucionalmente hablando, lo natural sería empezar por el principio; es decir, por la prevención, pero curiosamente en este caso es necesario empezar por el final: por el sistema de justicia. Es innegable que uno de los mayores incentivos para la corrupción es la certeza de que la justicia, salvo raras excepciones, no lo alcanzará a uno. Por ello, la reforma más importante en el combate a la corrupción es la de la procuración e impartición de justicia. No en la norma, sino en los hechos.

Esto no quiere decir que el primer eslabón, el de la prevención, sea irrelevante o que la detección y la cultura de la denuncia deban obviarse. Prevenir requiere cerrar el mayor número posible de ventanas de oportunidad para la comisión de delitos de corrupción. Identificar los trámites y procesos que con mayor frecuencia se prestan a la opacidad y discrecionalidad, y simplificarlos.

Lo verdaderamente fundamental es sujetar todos esos procesos a “controles tecnológicos” y de digitalización. Lo que hace la tecnología es, entre otras cosas, eliminar la posibilidad de extorsión o de entrega de privilegios por parte de los funcionarios. La recaudación fiscal ha aumentado gracias a los procesos de automatización introducidos por el SAT. Ahí donde los trámites para obtener un acta de nacimiento, un certificado escolar, un permiso de apertura para un negocio o una licencia de construcción se han sustraído de la voluntad del funcionario, la corrupción ha tendido a disminuir.

Al final, junto con la voluntad, que es un ingrediente indispensable, la cura de la corrupción estará en la tecnología, y la de la impunidad, como dice Ana Laura Magaloni en este mismo volumen, en la ruptura de “los vasos comunicantes entre el sistema político y la persecución criminal”.

Otros factores indispensables para reducir la corrupción pueden ser:

a) Impedir el uso de dinero en efectivo en todas las transacciones gubernamentales y de la economía formal, y exigir a las instituciones financieras y notarías que tomen medidas respecto a las “personas políticamente expuestas” para detectar transferencias ilícitas.

b) Instituir la “muerte civil” a funcionarios públicos y empresas privadas que hayan sido condenadas por actos de corrupción; esto es, inhabilitarlos para desempeñar cargos públicos o para participar en la contratación de compras y obras gubernamentales, mediante un Registro Público de Funcionarios y Empresarios Sancionados e Inhabilitados. Países como Perú han recurrido con éxito a este mecanismo.

c) Finalmente, bien haría México en sumarse a la ola que puso la corrupción en la agenda internacional. La cláusula anticorrupción de la Unión Europea y la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte son dos oportunidades incomparables para que México se someta a estándares internacionales y se obligue a políticas de integridad a cambio de beneficios comerciales.

En suma, lo que hace falta es que la corrupción y la impunidad dejen de ser la norma no escrita del comportamiento público y privado. Que una vez detectada, la corrupción sea investigada y castigada conforme a derecho.

Hace falta también que el combate contra la corrupción pase de las palabras a los hechos. En los años setenta y ochenta a los mexicanos les tocó luchar por la democracia, ahora toca la tarea de combatir la corrupción y la impunidad.

Hay, sin embargo, una gran diferencia entre estas dos enormes faenas. En la primera, buena parte de la sociedad y los partidos de oposición unieron fuerzas. En la segunda, no. Instalada la competencia electoral y con ella la pluralidad en los cargos públicos, hoy no hay partidos que en la práctica se hayan comprometido en la tarea de combatir la corrupción.

Aunque todos dicen hacerlo o querer hacerlo, lo cierto es que han mantenido un pacto tácito en favor de la ilegalidad y de la impunidad. Un pacto cuyo lema es “tapaos los unos a los otros”. La democratización del país no trajo consigo la regeneración de la política sino, en muchos sentidos, la democratización de la corrupción.

La lucha contra la corrupción está en el discurso de gobiernos y partidos, pero ese discurso no ha estado acompañado por un compromiso en los hechos. Respecto de la corrupción se ha dicho casi todo y se ha hecho casi nada.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN

1. Simplificar los procesos más opacos y sujetarlos a controles digitales que garanticen la transparencia.

2. Impedir el uso de dinero en efectivo en todas las transacciones gubernamentales y de la economía formal. Optimizar la detección de transferencias ilícitas que impliquen cuentas de funcionarios públicos.

3. Instituir la “muerte civil” de funcionarios públicos y empresas privadas que hayan sido condenadas por actos de corrupción, mediante un registro público.

1 World Bank (2015). World Development Report, 2015: Mind, Society, and Behavior. Washington: World Bank. Recuperado en su versión al español el 11 de octubre de 2017, de: <http://pubdocs.worldbank.org/en/210751493925193701/pdf/Overview-Spanish.pdf>.

Impunidad

DE LA PROCURADURÍA PRESIDENCIAL
A LA FISCALÍA AUTÓNOMA

Ana Laura Magaloni

Cuando se habla de la impunidad como uno de los grandes males del país, lo que quiere destacarse es que en México existen muchas personas, en el ámbito público y privado, que cometen abusos graves o violentan a otros sin que haya consecuencias legales para sus actos.

Según la trinchera desde donde se mire el problema, cambia el énfasis de la impunidad que se juzga inaceptable.

Para una parte de la élite económica, lo reprobable es que las personas que delinquen no sean castigadas, pero no les preocupa mucho que los procesos para sancionar a esos “delincuentes” estén llenos de irregularidades y abusos.

Para los defensores de derechos humanos, en cambio, lo inadmisible es que los policías y las fuerzas armadas se excedan en el uso de la fuerza y actúen al margen de la ley, quedando en absoluta indefensión aquellos que padecen esos abusos.

Para una parte importante de la opinión pública y de la sociedad, lo indignante es que los altos funcionarios generen enormes fortunas personales, producto de actos de corrupción, en el entendido de que la procuraduría no los investigará ni los acusará por esos actos.

Desde todas estas ópticas, lo que se apunta es la debilidad del sistema de persecución y enjuiciamiento penal. No contamos con policías, ministerios públicos ni jueces que establezcan fronteras claras para las conductas inadmisibles en una sociedad.

No obstante, a pesar de los altísimos costos sociales y económicos del mal funcionamiento del sistema penal, no hemos podido reformarlo. ¿Por qué? ¿Qué es lo que realmente obstruye la transformación del sistema de procuración e impartición de justicia?

En primer lugar, la historia. La procuración de justicia en México ha sido una forma de ejercer el poder. Venimos de un régimen político en el que la aplicación selectiva del castigo penal en función de los intereses políticos del presidente en turno fue un instrumento clave de gobernabilidad y control político.

La procuraduría fue diseñada para dar certeza a la élite política y económica de que ninguno de sus miembros, salvo que el presidente lo ordenara, tendría responsabilidades penales como consecuencia de sus actos, sin importar la gravedad de los mismos.

La corrupción quedó blindada: el pacto político implícito era que no existirían consecuencias penales para nadie, salvo para los detractores del poder. En este sentido, la procuraduría históricamente funcionó para garantizar la cooperación, la lealtad y la cohesión políticas en torno al presidente.

La procuraduría funcionó también para controlar los mercados ilícitos, no por su efectividad para perseguir esos delitos, sino por su capacidad para negociarles impunidad. Si el sistema servía para intercambiar favores y apoyos políticos, era viable que también sirviera para pactar con las organizaciones criminales el tránsito de la droga, a cambio de que no alteraran significativamente la seguridad ciudadana y dejaran en la maquinaria de gobierno parte de las ganancias de esos mercados.

La estructura fundacional del sistema de procuración de justicia no tuvo nada que ver con las tareas propias de ese sistema: investigar, acusar, juzgar y sancionar a quienes cometen delitos. Más bien, como señala Roberto Gil, fue un sistema diseñado “para dosificar los grados de impunidad en función de las necesidades de legitimación y estabilidad del régimen” (El Financiero, 19/04/17). Para lograr esto, la institución debía funcionar con grandes márgenes de discreción y manipulación política. También, con una fuerte disciplina interna de la policía y de los ministerios públicos hacia el procurador, quien a su vez estaba disciplinado con el Ejecutivo en turno. Un aparato así necesitaba un Poder Judicial débil y obediente, que avalara las acusaciones del Ministerio Público, sin mayor control a sus métodos de investigación o a la calidad de sus pruebas.

Ese modelo funcionó en un contexto de baja incidencia delictiva y fuerte centralización del poder. Bajo esas premisas se generó un tipo de gobernabilidad que sirvió al país durante algunas décadas. El problema al que hoy nos enfrentamos es que el sistema penal no ha cambiado pero hace tiempo nos encontramos en un contexto opuesto al que lo hacía funcionar.

Hoy tenemos una alta incidencia delictiva y una acentuada descentralización del poder, que exigen otro modelo de gobernabilidad: un andamiaje institucional opuesto al que tiene la procuraduría.

Los pactos de impunidad centralizados en la figura del procurador ya no funcionan. Conforme el sistema político fue democratizándose y el poder se descentralizó, la vieja disciplina interna de policías y ministerios públicos se resquebrajó.

Hoy policías y ministerios públicos tienen capacidad por sí solos de “vender” impunidad. Los hilos del control vertical del mercado de la impunidad se diluyeron y ese mercado funciona ahora de manera desordenada y atomizada. Esto podría explicar, al menos en parte, por qué el proceso de descentralización del poder de las últimas tres décadas se dio en medio de una creciente actividad delictiva: la compraventa de impunidad se volvió más barata, accesible y desordenada.

La corrupción y los pactos de impunidad tampoco funcionan para generar cohesión y disciplina políticas, viables sólo en el régimen de partido hegemónico que hace tiempo no tenemos.

Las elecciones estatales de 2016 dejaron claro que la agenda anticorrupción genera votos. Se volvió moda la promesa electoral de meter a la cárcel a los gobernadores salientes acusados de corruptos. Hoy seis exgobernadores están enfrentando procesos penales. Pero esto no se debe a la autonomía de las procuradurías, sino a la fuerza del gobernador entrante para pedir a su procurador que investigue la corrupción de su antecesor. Es el viejo sistema penal: el gobernador decide a quién perdona y a quién castiga en función de sus intereses políticos.

Está claro que los costos del sistema penal actual son mucho más altos que sus beneficios. Pero aún estamos lejos de alcanzar los acuerdos políticos necesarios para cambiarlo. El reciente intento de virar al sistema penal acusatorio parece haber agravado algunas cosas sin resolver las fundamentales.

Otro poco de historia: el 18 de junio del 2008 se aprobó la reforma constitucional que establece en México un sistema penal de corte acusatorio, regido por los principios de publicidad, oralidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Se definió un lapso de ocho años para implantarlo en todo el país.

La reforma tenía muchos propósitos. Uno muy importante era profesionalizar el trabajo de las procuradurías, elevando los controles judiciales a su actuación y a la calidad de las pruebas aportadas en el juicio. La apuesta era terminar con la tortura y con la fabricación de culpables —métodos preferidos de “investigación criminal” del viejo régimen— y obligar al Ministerio Público y a la policía a hacer su trabajo. El sistema de persecución criminal, por primera vez en su historia, debía desarrollar verdaderas capacidades investigativas en la persecución de los delitos complejos, cada vez más frecuentes en el país.

La reforma nació herida de muerte. El presidente Calderón pensaba que la crisis de seguridad se resolvería, en lo fundamental, con el uso de la fuerza del Estado. Lo que quería era una reforma de seguridad pública que diera “mayores instrumentos” a policías y ministerios públicos, sin contrapesos judiciales. Para combatir casos de delincuencia organizada planteaba cateos, medidas cautelares, arraigo, escuchas telefónicas, entre otros.

Los priistas, entonces en la oposición, creían que si no aprobaban la iniciativa de Calderón y éste fracasaba en su estrategia de seguridad, ellos serían vistos como los responsables. Pero la reforma en seguridad, según el cálculo del PRI, tenía que “equilibrarse” con una reforma en mayor sintonía con un régimen democrático. Por ello el PRI impulsó la reforma penal acusatoria. El acuerdo político fue que los delitos relacionados con la delincuencia organizada quedarían fuera del nuevo sistema penal y se manejarían según los principios de seguridad pública y uso de la fuerza del Estado, planteados por el presidente. El resto de los delitos se llevarían por el nuevo sistema y se estableció un plazo constitucional de ocho años para que todos los estados y el gobierno federal transformaran sus sistemas penales en esa dirección.

Los ocho años dieron margen a la administración de Calderón para su aplazamiento. Nadie en su gobierno asumió un liderazgo fuerte y decidido para estructurar la implantación del nuevo sistema. La reforma penal acusatoria quedó marginada y huérfana en términos políticos.

Cuando llegó Peña Nieto al poder, quedaban poco más de tres años del plazo original para instaurar la reforma. Tarea imposible de alcanzar. Chile, con una cuarta parte de la población, con una buena policía, sin un sistema federal y con desafíos de seguridad menores que México, se había tardado siete años en hacerlo.

La opción para Peña Nieto —y se le dijo a sus asesores— era implantar la reforma en tres o cuatro estados, para mostrar que era posible transformar el viejo sistema. Esto le hubiese dado capital político para extender el plazo constitucional otros seis años. Sin embargo, fuese por falta de entendimiento de la complejidad intrínseca de la reforma o por simple frivolidad, el gobierno de Peña Nieto decidió que cumpliría los plazos previstos y en tres años todos los estados y el gobierno federal trasformarían sus sistemas de procuración e impartición de justicia.

El gobierno impulsó al efecto la aprobación del Código Nacional de Procedimientos Penales, puso una fecha para que entrara en vigor en todo el país y dejó que cada gobernador decidiera cómo bajar a tierra el nuevo sistema. El resultado fue una reforma en el papel que no cambió las estructuras fundacionales ni las viejas prácticas del modelo autoritario. Tampoco mejoró las capacidades institucionales de las procuradurías y los jueces.

Visto ese proceso en retrospectiva, mi impresión es que nunca existió un acuerdo político fundamental para que el presidente y los gobernadores dejaran de usar la persecución criminal con fines políticos. Implantar de verdad la reforma penal acusatoria hubiese significado romper los vasos comunicantes del sistema político con la persecución criminal.

No se hizo porque, como hemos dicho antes, la procuración de justicia en México es parte del ejercicio del poder. Es un aparato diseñado para servir y proteger los intereses de los que gobiernan. Por eso las procuradurías se colapsan a la hora de construir acusaciones sólidas en la infinidad de delitos graves que se cometen en el país. La impunidad aquí no es protección, sino incapacidad y debilidad institucionales.

Un sistema de procuración de justicia eficaz se funda en la premisa de que la amenaza de castigo cuando se comete un delito es igual para todos. Nadie puede manipular el sistema para que sancione a unos y perdone a otros. Los costos de no tener un sistema de persecución criminal sólido son enormes, pero reformar a fondo las procuradurías es renunciar al centro fundacional de los privilegios de la élite.

La historia reciente: fue la agenda anticorrupción, no la de seguridad pública, la que evidenció la falta de autonomía política de la procuraduría. La discusión del Sistema Nacional Anticorrupción puso en la mira de la opinión pública la necesidad de romper los vasos comunicantes entre la procuraduría y el presidente. Sólo así podía lograrse que la persecución de altos funcionarios por delitos de corrupción no dependiera, como hasta ahora, de la voluntad política del presidente. Esto quiere decir que el Ejecutivo ya no pueda utilizar el sistema de procuración de justicia para proteger a sus amigos a cambio de su lealtad.

Un cambio de esta envergadura supone un nuevo modelo de gobernabilidad y del ejercicio del poder en México. No sorprenden los miedos, el desconcierto y las resistencias de un sector de la clase política.

Muestra de ello es la reforma al artículo 102 constitucional, aprobada en 2014. Según esta reforma, la Procuraduría General de la República (PGR) se transformará en la Fiscalía General de la Nación, pero como un órgano constitucional autónomo. La nueva fiscalía contará con al menos dos fiscalías especializadas: delitos electorales y de corrupción. Los titulares de estas fiscalías serán designados por el fiscal general, cuando el Congreso apruebe la Ley Orgánica de la Fiscalía. Los artículos transitorios de la reforma establecen que el procurador que esté en funciones cuando se apruebe la Ley Orgánica será el fiscal general por los siguientes nueve años.

Además, dichos artículos transitorios establecen que la fiscalía heredará, sin más, todos los recursos humanos, presupuestales, financieros y materiales de la PGR. Es decir, la nueva institución cargará con todos los vicios de la vieja, diseñada, como hemos visto, para administrar el mercado de la impunidad. La nueva autonomía de la fiscalía será un mero cambio de letrero a la entrada de las oficinas de la actual PGR. Se habrá perdido, una vez más, la posibilidad de transformar esa institución.

La agenda política de 2018, tanto en el ámbito federal como local, es construir unas fiscalías que, por primera vez en México, estén al servicio de la seguridad pública y la justicia de los ciudadanos. Fiscalías que sirvan a la sociedad, no al poder.

El cambio de modelo de persecución criminal sólo puede construirse gradualmente, con una procuraduría que paulatinamente deje de operar y una Fiscalía General que se vaya gestando al mismo tiempo, tanto en el orden federal como en los estados. La Constitución de la Ciudad de México así lo contempla.

En Chile, el sistema penal acusatorio fue sustituyendo progresivamente por regiones del país el viejo sistema de jueces de instrucción. El proceso duró siete años. Hubo una ruta crítica bien pensada, recursos presupuestales asegurados y un proceso de implantación bien ejecutado. Algo similar debería suceder en México. No obstante, esta progresividad choca frontalmente con los grupos de poder que se resisten a ceder sus privilegios y sus rentas y con la impaciencia de una ciudadanía que exige soluciones inmediatas. Parte sustancial de la agenda política de 2018 es hacer frente a los dos problemas: vencer las resistencias al cambio y eludir las soluciones rápidas y fáciles.

Importa destacar que la agenda sustantiva de la fiscalía no está en el ámbito legislativo. Es muy importante reformar el artículo 102 constitucional para que la creación de la nueva fiscalía no signifique un mero cambio de letrero. Pero la tarea fundamental está en el diseño de una fiscalía que responda a las expectativas sociales y que produzca cambios sustantivos en su capacidad de investigación de delitos violentos de alto impacto, de casos de violaciones graves de derechos humanos y de casos de corrupción de alto perfil.

La discusión sobre la Fiscalía General debería incorporar, entre otras, las siguientes propuestas:

a) Autonomía institucional. Hay que abandonar esa ilusión de que la investigación y persecución de los delitos sólo es una cuestión de voluntad política. No basta con designar a un fiscal independiente, capaz y con convicciones. Las cabezas cuentan, pero lo que garantiza la autonomía de una fiscalía es su fortaleza institucional.

Sirva de ejemplo de esto último el reciente despido del director del Federal Bureau of Investigation (FBI), James Comey, por el presidente Trump. Quedó claro que el presidente podía pedir la renuncia del director, pero no frenar la investigación que el FBI estaba llevando sobre la infiltración rusa en la elección de 2016. Ni Comey ni Trump podían frenar lo que la institución había iniciado. Se los impedía la autonomía de los procesos internos, el servicio civil de carrera y las facultades de los funcionarios que trabajan en el FBI. En eso consiste la autonomía política de cualquier institución.

El reto más importante en México es construir las estructuras, los procesos internos, el capital humano, el servicio civil de carrera, los sistemas informáticos que hagan de la fiscalía un órgano autónomo. La premisa rectora es que ni el fiscal general, ni los grupos de poder, ni el presidente puedan frenar las investigaciones de la nueva fiscalía, ni decidir qué se investiga y qué no. Sólo un andamiaje institucional sólido podrá romper los vasos comunicantes del sistema político y la persecución criminal.

b) Priorización de delitos. Es una fantasía pensar que es posible detectar, perseguir y encarcelar a todo el que viola la ley. Las limitaciones de la persecución criminal obligan a definir prioridades. Para dar contenido a eso que llamamos “lucha contra la impunidad”, hay que definir qué delitos es prioritario sancionar.

En Chile, el mejor sistema de persecución criminal de América Latina, sólo 8.3% de los delitos denunciados en 2008 terminó con un responsable en la cárcel. Pero la tasa de castigo de homicidio fue de 91%, mientras que en México, según un estudio de México Evalúa, es de 20%.

Cualquier estrategia contra la impunidad con posibilidades de éxito tiene que comenzar por priorizar conductas delictivas a perseguir y asumir que, a lo mucho, es posible sancionar con cárcel 20% de los delitos que se denuncian.

¿Qué sucede con las denuncias que no terminan con alguien en la cárcel? El nuevo sistema penal da a las fiscalías herramientas para segmentar casos, es decir, para que existan distintas rutas y formas de solución para atender las denuncias que se presentan. Por ejemplo, los acuerdos reparatorios para la víctima o la suspensión del proceso sujeta al imputado a que haga algo a cambio (someterse a un tratamiento contra las adicciones, por ejemplo). Sin embargo, la fiscalía también puede decidir no investigar el asunto y mandarlo al archivo: ello es lo que se conoce como principio de oportunidad. En Chile, en promedio, 60% de las denuncias siguen esta ruta.

Debemos dar nuevos significados a eso que denominamos la tasa de impunidad; una fiscalía que sirva a los ciudadanos tiene que administrar eficientemente sus recursos.

c) Política criminal explícita. Que la fiscalía pueda priorizar algunos casos y dejar sin investigar otros puede contaminarla de las inercias del viejo sistema. Es decir, que los criterios de segmentación sean un formato nuevo para seguir usando el sistema con fines políticos.

Una de las funciones clave del fiscal general es definir y hacer pública su política de persecución criminal. Es decir establecer, mediante un cálculo realista de las cargas de trabajo, los recursos disponibles, las respuestas socialmente deseables, las metas y los resultados posibles. La política de persecución criminal, por lo tanto, define los criterios que debe seguir la institución para segmentar y priorizar casos, así como cuándo y por qué se decidirá aplicar el criterio de oportunidad.

El diseño institucional debe impedir que un fiscal decida por sí solo qué hacer con cada asunto que le llega. Los criterios establecidos en la política de persecución criminal y los procesos internos son transversales en toda la institución y deben estar diseñados para que nadie, ni el fiscal general, pueda decidir por sí solo frenar una investigación en curso o aplicar el criterio de oportunidad.

La política de persecución criminal tiene una dimensión interna y otra externa. La primera establece patrones de trabajo colectivos, metas y objetivos comunes. Ello permite establecer sistemas de seguimiento y medición del desempeño de la institución y de los que trabajan en ella.

La dimensión externa debe articular el debate público informado sobre lo que puede esperarse de la fiscalía, fijando parámetros objetivos de rendición de cuentas de la institución en general y del fiscal en específico.

Ambas dimensiones son sustanciales para la construcción de una fiscalía que sirva a los ciudadanos.

d) Investigación criminal especializada y multidisciplinaria. De nada servirá una buena política de persecución criminal si la fiscalía no desarrolla capacidades de investigación de los casos que prioriza. El gran déficit del modelo de persecución autoritario es que no fue pensado para que el Ministerio Público y la policía pudieran armar rompecabezas necesarios para resolver delitos complejos. El viejo sistema podía fabricar o perdonar culpables de un delito. Para esto no necesitaba investigaciones profesionales, sino control del procurador sobre policías, ministerios públicos y jueces. Lo que tenían que hacer todos era seguir las instrucciones del procurador. Uno de los desafíos de la nueva fiscalía es desarrollar, por primera vez en México, verdaderas capacidades de investigación criminal.

Hay que abandonar la investigación burocrática, ritualista y excesivamente formalizada, característica del modelo de persecución autoritario. La fiscalía debe imprimir flexibilidad y dinamismo al proceso de investigación mediante equipos multidisciplinarios, con expertos en inteligencia criminal, policías, fiscales y peritos. Los equipos deben especializarse en determinados delitos. No es lo mismo investigar un caso de corrupción que uno de trata de personas.

Las capacidades de investigación de la fiscalía también requieren resolver los problemas de coordinación con otras agencias. En casos de corrupción, por ejemplo, es básico poder acceder con agilidad a los documentos de la administración pública, la información del SAT, de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), de los registros públicos de la propiedad, etcétera. El desafío es que estas otras instituciones no obstaculicen el trabajo de la fiscalía por intereses particulares o criterios políticos.

La Fiscalía General es una institución clave para establecer un nuevo tipo de gobernabilidad en el país. El discurso político de que el país se mueve y cambia reformando las normas jurídicas está absolutamente desgastado. La agenda de 2018 debe centrarse en la construcción de instituciones. Y una de las más relevantes para el México de hoy es una Fiscalía General de la República que sirva a la sociedad y a los ciudadanos, no a los gobernantes y al poder.

Nada de lo que propongo es un plan sencillo ni rápido. Pero estoy convencida de que una fiscalía que sirva a los ciudadanos y no al poder no puede surgir de un día para otro. Las soluciones rápidas y fáciles son tan peligrosas como las resistencias políticas al cambio.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR LA IMPUNIDAD

1. Reformar el artículo 102 constitucional para que se establezca un proceso de transición gradual y supervisado entre la PGR y la FGR.

2. Formar una comisión técnica que establezca el modelo de fiscalía y la ruta para instaurarla. Que mediante un debate público sean definidos los recursos públicos y humanos para ejecutarla.

3. El primer fiscal general deberá priorizar la ejecución del modelo de fiscalía y la ruta de instauración con la ayuda y contrapeso de la comisión técnica.

Ilegalidad

¿CORRUPTOS POR NATURALEZA?

Héctor Raúl Solís Gadea

… para que cualquier reforma de la vida mexicana se construya sobre bases sólidas, es de necesidad fundarla en una profunda reforma del carácter de nuestros hombres.

SAMUEL RAMOS

Hay una creencia muy extendida entre los mexicanos: somos corruptos por naturaleza. Todos por igual —desde el taquero de la esquina que se roba la electricidad hasta el funcionario que desvía millones de pesos— adolecemos de una tendencia innata a incumplir la ley.

Esta idea me parece no sólo falsa, sino peligrosa. Primero, porque nos ofrece una explicación simplista de los problemas nacionales: si la cultura de la ilegalidad procede de nuestros genes, entonces no hay nada que hacer y México permanecerá siempre atrasado. Además, provoca que renunciemos a la crítica y al examen de nuestra historia.

Segundo, esta creencia es falsa porque no toma en cuenta a los muchísimos mexicanos que todos los días cumplen la ley: empresarios honestos y empleados que trabajan honradamente. Olvida también a los millones de compatriotas que tras llegar a Estados Unidos se comportan como ciudadanos ejemplares.

Por último, esta manera de pensar es dañina porque de tanto repetirla se ha convertido en una profecía que se cumple a sí misma. Si un adulto constantemente le dice a un niño que no sirve para estudiar, éste tendrá la mejor excusa para no esforzarse y fracasará. Algo parecido nos pasa a los mexicanos: estamos tan acostumbrados a escuchar nuestros prejuicios que pensamos que nos caracteriza la cultura de la ilegalidad, como si fuera la esencia inmutable o la mancha indeleble en nuestra manera de ser.

No pretendo negar que la corrupción y la ilegalidad están arraigadas en las instituciones y prácticas cotidianas de nuestro país. De acuerdo con algunos estudios, México está entre los 53 países más corruptos del mundo; ocupa el lugar 123 de 176, y 25% de los mexicanos cree que romper la ley no es malo, que lo malo es ser descubierto. Sin embargo, pensar que nuestra corrupción es “cultural”, como sinónimo de algo perenne y natural, nos hace creer que nunca superaremos esta situación. Que esto sea así es la mejor excusa para entregarnos a la inacción, en vez de decidirnos a cambiar.

La gran falacia detrás de todo esto es suponer que la cultura de un país es estática. Como alguna vez escribió Octavio Paz: el mexicano no es una esencia, es una historia. Es decir, si en verdad nos lo proponemos, podemos reformar nuestras costumbres, hábitos y mentalidades. El problema no son sólo la corrupción y la ilegalidad, sino la actitud que asumimos con respecto a ellas. México no está condenado al atraso y la barbarie. La cultura es maleable y está en nuestras manos transformarla.¹

La ilegalidad no es el único de nuestros problemas, pero está en el origen de muchos de ellos: propicia la impunidad y la corrupción, mina la confianza del individuo en su capacidad para salir adelante por la buena, y provoca desunión. Asimismo, nos impide ser una nación moderna, competitiva y democrática: el juego sucio limita el crecimiento de la economía, favorece la desigualdad y reproduce la dominación de los poderosos sobre los ciudadanos comunes.

Vivir como vivimos, bajo un imperio de la ley incipiente, no significa que estemos atravesando por una situación de excepción, en el sentido de que tengamos un gobierno ilegal o inconstitucional. Significa que nuestra vida pública, el actuar cotidiano de funcionarios y ciudadanos, no refleja los ideales contenidos en el texto constitucional.

No se trata sólo de que la Suprema Corte de Justicia y alguna otra instancia vigilen que se cumpla al pie de la letra lo señalado en la Carta Magna y en otras disposiciones legales. También hace falta que los fiscales, jueces y policías trabajen de acuerdo con la vieja máxima: nada ni nadie por encima de la ley.

Se trata de que los políticos y los ciudadanos busquemos realizar los propósitos más amplios de la Constitución. Por ejemplo, comprometiéndonos a que la democracia sea algo más que un método para elegir gobernantes: un sistema de vida que mejore las condiciones de todos los mexicanos, tal y como se plantea en la Constitución. Algo similar decía el filósofo John Dewey: la democracia es un ideal moral, una forma de vida que debemos ejercer en nuestras prácticas cotidianas.

La lista de propósitos de la Constitución es casi interminable; basta leer su texto para explicitarla y convertirla en un horizonte inagotable de conquistas sociales. Empero, lo clave es que los mexicanos consideremos los valores establecidos por ella como algo sagrado: el símbolo más elevado de nuestra unidad, el pacto que hemos asumido para dar vida a la República y propiciar una sociedad justa, compuesta de seres humanos iguales y con las mismas prerrogativas para buscar la felicidad.

La historia de México es la historia de la lucha por hacer coincidir el país legal con el país real. Esa batalla no ha terminado. La búsqueda de un buen régimen es una tarea que siempre está por delante. Urge retomarla.

Durante muchas décadas, a nuestra Carta Magna se la ha usado como ropaje para vestir de apariencia democrática regímenes autoritarios, como en la época del general Porfirio Díaz. La cohesión del país se ha fundado, más que en la observancia de normas formales, en relaciones de autoridad legitimadas por el carisma de hombres fuertes, militares, caciques o jefes políticos admirados o temidos, o en el poder de un partido para controlar cargos y prebendas del Estado.

Desde el punto de vista cultural, la unidad de México se ha tratado de cimentar en el ideal de la identidad mestiza, o en la historia de bronce que no reconoce la rica pluralidad de grupos sociales que han participado en la construcción de la nación, como si solamente un determinado sector de la población portara la esencia nacional.

Esas luchas han hecho de México un país dividido que casi siempre ha logrado la paz por la vía de imponer los poderes de hecho sobre los poderes de derecho. Y lo que también es grave: por la vía de excluir a amplios grupos humanos sociales de la visión de país consagrada en la Constitución.

¿Por qué se suele decir que en México no impera la ley o que el Estado de derecho es débil? Lo que existe es un continuo que nos acerca o aleja del imperio de la ley, pero un vistazo a la realidad de los últimos años no deja lugar a dudas de que hemos empeorado.

Existen muchas zonas del país donde las organizaciones criminales delinquen con escalofriante libertad, muchas veces al amparo de las autoridades. Hay muchos gobernadores y funcionarios corruptos que no son sancionados por sus actos. De cada cien delitos sólo tres se castigan, además de que innumerables reos están en la cárcel por ilícitos que no han cometido. Por otro lado, nuestra vida pública muchas veces se rige por el capricho de grupos particulares o por funcionarios que venden sus influencias; en otras ocasiones, las mafias de políticos asumen el control de recursos del Estado como si fueran sus dueños; y no debemos olvidar que algunas movilizaciones sociales cometen ilegalidades sin ser sancionadas.

Gobernantes y gobernados somos expertos en el arte de simular que acatamos los dictados de la ley. Al final, todo conduce a debilitar la autoridad y a dar poder a grupos de personas organizadas como mafias, y terminamos acostumbrándonos a recurrir a amigos o a las famosas “palancas”, o de plano al soborno, para obtener ventajas.

Establecer el imperio de la ley, o el Estado de derecho, es una tarea de largo aliento. Sin embargo, debemos emprenderla ahora, con el apoyo concertado de las instituciones del Estado y las organizaciones políticas y cívicas. Si los mexicanos no entendemos la importancia de esta labor, pospondremos para un futuro inalcanzable el país con el que hemos soñado desde que nos independizamos de España. En este esfuerzo, las élites políticas tienen la responsabilidad de tomar la iniciativa.

Hay varios ejemplos de países que transitaron a una situación en que la ley prevalece sobre todo lo demás y cualquier ciudadano puede hacer valer sus derechos contra hombres poderosos y mafias enquistadas. En las naciones desarrolladas, el ciudadano no necesita ser influyente para que se le otorgue lo que le corresponde. Sus derechos están protegidos por la Constitución, es decir, por el acuerdo de voluntades que sustenta la unión del Estado y el interés público.

Por otra parte, en esas naciones el ciudadano asume cotidianamente que tiene responsabilidades. Se reúne con otros y juntos participan en la vida pública, exigen a las autoridades que hagan bien su trabajo y también cumplen con lo que les concierne. La obligación de obedecer las leyes forma parte del respeto al orden establecido por la Constitución de la que el ciudadano se siente autor, porque aquélla responde a los principios y valores con los que éste se identifica. No quiero decir que sea así siempre y que haya sociedades perfectas. No las hay en ninguna parte del mundo.

En las democracias más avanzadas el esfuerzo por hacer valer lo que dictan las leyes se hace de manera permanente: todos los días vemos movilizaciones encaminadas a que se respeten y amplíen los derechos constitucionales, o a que se castigue a los gobernantes que no respetan la legislación. Esa labor política también se hace en México, pero aquí los ciudadanos son más débiles y, por lo tanto, les resulta mucho más difícil someter a las autoridades a lo que señala la ley.

¿Qué hacer?

México debe superar su divorcio de la ley. En los últimos lustros, han ocurrido muchas cosas que nos obligan a ello. No tenemos opción: nos hemos vuelto una sociedad mucho más diversa cuyas fuerzas fundamentales caminan en direcciones diferentes. Vivimos una situación de anomia: una condición en que se debilitan las normas morales y se erosionan las creencias colectivas que nos proporcionan sentimientos de pertenencia, compromiso y obligación de los unos hacia los otros. Somos mucho más individualistas que antes, más proclives a buscar la felicidad en la vida privada y las aspiraciones personales.

Ni la religión ni las identidades étnicas, ni el poder de algún partido o empresa, ni mucho menos una ideología o un líder carismático son suficientes para unificar al país. Hoy es el derecho, el respeto a la Constitución y las leyes, sostenido por un acuerdo de promesas mutuas entre los mexicanos que incluya el reconocimiento cívico de todas las comunidades, lo que nos unirá en la búsqueda de un ideal que nos convierta en una buena sociedad.

No es un asunto de ideologías, ni de izquierdas o derechas; ni siquiera es una cuestión que se resuelva con la competencia entre partidos políticos. Es algo que está por encima de eso, y que no depende de la llegada de un determinado grupo o persona al poder, sino de un compromiso asumido por ciudadanos y gobernantes.

Es preciso renovar la República. Esto no significa realizar actos espectaculares, sino implantar cambios paulatinos que den una dirección coherente a la vida nacional y un cierto vigor al espíritu público, de manera a que día a día, con pequeñas acciones, construyamos la institucionalidad necesaria.

Honrar la Constitución y la ley es responsabilidad del Estado, pero también de los ciudadanos; involucra el funcionamiento de las instituciones y la influencia de la cultura cívica. El Estado promulga la ley a partir de la deliberación racional y la argumentación pública por parte de los representantes populares, y se responsabiliza de hacerla observar en la práctica acompañándola del entramado coercitivo correspondiente. De esta manera, al ciudadano le resulta racional obedecer la ley porque así evita las consecuencias de no hacerlo. Pero la motivación de éste no se reduce a un cálculo; también se origina en el sustrato de aspiraciones cívicas, preferencias morales y disposiciones éticas de la sociedad que lo ha formado. El buen ciudadano sabe que cumplir la ley es contribuir al ideal de país en el que cree.

Al Estado le corresponde dotar de autonomía al sistema legal para que ningún interés económico, político o religioso interfiera con el cumplimiento de las leyes y el carácter universal de su aplicación. Debe evitar que el dinero, el poder o las ideologías tengan mayor peso que el derecho. Por otro lado, el sistema legal debe conformarse con legislaciones adecuadas y administraciones encargadas de impartir justicia imparcial y profesional, amén de procesos judiciales correctos.

De los ciudadanos se requieren hábitos, costumbres y capacidades de juicio moral que los predispongan para entablar relaciones en las que imperen la justicia, la reciprocidad y la confianza, fundamentos sobre los cuales también descansa el orden social. Por consiguiente, los ciudadanos podrán comprender que para cada ley formal existe un razonamiento ético del que se desprende su legitimidad y la necesidad de su obediencia.

La disposición de las personas para cumplir sus compromisos en la vida cotidiana aporta el fundamento que sostiene el edificio del Estado. En una sociedad bien integrada las leyes se obedecen porque se consideran legítimas; es decir, se acatan porque reflejan los ideales que los seres humanos comparten, y no por temor a recibir un castigo en caso de no hacerlo. Un ejemplo sería la prohibición de cometer homicidio: lo idóneo es que la gente evite matar porque considera a la vida humana como un valor que se debe proteger por sí mismo. Si la mayoría de las personas no asume el supuesto de la legitimidad ética de la norma, y sólo se comporta considerando su aspecto coercitivo, no habría cárceles suficientes para los delincuentes.

¿Cómo implantar una cultura de respeto a la legalidad en México? La cultura es una forma de vida que involucra creencias y prácticas que cambian a lo largo del tiempo. No es una pesada roca que estemos condenados a cargar por siempre. Las tradiciones, los valores y las costumbres también se crean; tienen que ver con la decisión de ponerlas en marcha. Jugar limpio, esforzarse por cumplir bien en el trabajo y asumir las responsabilidades del propio destino es el comportamiento que renueva la República.

Nos vamos a acostumbrar a obedecer la ley, y a exigir que los demás lo hagan, cuando nos convenzamos de que eso favorece nuestro mejor interés; cuando sea irracional infringir las normas porque las instituciones están allí para hacernos pagar las consecuencias de seguir una conducta ajena a lo establecido por el derecho. En suma, cuando sea más caro violar la ley que cumplirla. Los ciudadanos virtuosos no nacen, se hacen; no preexisten a las instituciones, se forman junto con ellas y ayudan a sustentarlas.

Las reglas se crean para evitar la incertidumbre y combatir el caos, superar el desorden y conjurar la destrucción; se hacen valer con razones y argumentos; se sostienen con el ejemplo de los primeros obligados a observarlas: los gobernantes; se reproducen cuando los habitantes de la nación aprenden a amarlas porque les brindan el beneficio de la seguridad y la protección para sus vidas; se garantizan, en última instancia, con la fuerza coercitiva del Estado, también sujeta, por cierto, a la propia legalidad.

Cristalizar estos propósitos tomará mucho tiempo. Por eso es preciso comenzar cuanto antes.

El gobierno debe empezar por respetarse a sí mismo, respetando las decisiones del poder constituyente que le da sustento, impulsando con los ciudadanos el diálogo y la acción de concierto, asumiendo compromisos mutuos y la disposición a cumplirlos como el mejor camino para restaurar la confianza en la nación y en su porvenir.

A los ciudadanos les toca estar vigilantes y exigir que los gobernantes hagan bien su trabajo; interesarse en los asuntos públicos, participar en los debates, denunciar los delitos y evitar participar de la corrupción: no sobornar ni buscar palancas, y en sus ámbitos más inmediatos criticar los hechos de corrupción y contradecir a quienes reproducen los dichos del estilo “el que no transa no avanza”.

En última instancia, todos tenemos la palabra, la oportunidad de abandonar la comodidad de pensar que somos corruptos por naturaleza y decidirnos a cambiar.

La cultura de la ilegalidad no es una marca imborrable de nuestro carácter; es un pretexto para no cambiar y beneficiarnos de las ventajas particulares que nos brinda la corrupción.

Las circunstancias actuales nos obligan a modificar hábitos y transformar costumbres. Nuestra diversidad de intereses y tendencias al conflicto y a la anomia sólo pueden ser conciliadas si ponemos al imperio de la ley y la Constitución en el centro de lo que nos identifica como mexicanos y como el instrumento para dirimir nuestras diferencias.

Para ello, hay que aportar la fuerza de las instituciones del Estado y el convencimiento y la vigilancia cotidiana de los ciudadanos. El precio a pagar es alto, implica esfuerzo y perseverancia. Pero el resultado valdrá la pena: seremos más justos y más libres.

TRES PROPUESTAS PARA SUPERAR
LA CULTURA DE LA ILEGALIDAD

1. Que los ciudadanos y los gobernantes hagamos el compromiso mutuo de obedecer la ley y exigir que sus dictados se apliquen sin distinciones. Difundir estos propósitos mediante programas educativos y campañas de comunicación.

2. Considerar a la Constitución como el pacto cívico que sostiene la unidad de la República y hace valer los derechos de todos los ciudadanos.

3. Que las instituciones funcionen con eficacia, de tal manera que los ciudadanos y los gobernantes asuman la expectativa razonable de que acatar la ley es beneficioso para ellos y para la nación.

1 Los mexicanos podemos hacer mucho si cambiamos nuestra mentalidad. Combatir el prejuicio de que somos innatamente corruptos sería el primer paso en el combate de otras creencias acerca de nuestro carácter nacional que también nos perjudican, como la idea de que somos indolentes y nos aqueja un complejo de inferioridad.

Fracturas legales

CONTRADICCIONES DEL ESTADO
DE DERECHO MEXICANO

José Ramón Cossío Díaz

I

Se habla mucho del Estado de derecho. Todos los días se le invoca para denunciar su ausencia, exigir ajustes o reclamar su presencia. El reclamo es múltiple. Las izquierdas estiman que debe sustentar la difusión de ideas o la igualdad sexual. Las derechas exigen el cumplimiento de los contratos o la ejecución de las sentencias. Los juristas creen que es su patrimonio y sólo ellos comprenden sus alcances. Politólogos y economistas lo juzgan un asunto demasiado importante para dejarlo en manos de los abogados. Los políticos saben que no puede faltar en sus promesas.

Todos creen entender el concepto, lo quieren para sí y sugieren cómo actualizarlo. ¿Por qué tanto empeño en apoderarse de una noción tan debatida? Porque quien se la apropie puede gozar de amplios poderes sociales. Esto se debe a varias razones.

Primero, el concepto tiene una historia prestigiosa que algunos remontan hasta Aristóteles y otros a la Revolución Gloriosa, pasando por las aventuras revolucionarias estadounidense y francesa, y la explosión humanitaria de la última posguerra. Segundo, porque tiene una materialidad histórica plasmada en constituciones, leyes, sentencias, declaraciones, libros y prácticas constitutivas de la modernidad, sea en la vertiente liberal, sea en la democrática o en la social. Tercero, porque es una aspiración idealizada de lo que debiera ser la cotidianeidad terrenal, la vida de todos los días.

Es lógico que quienes pretenden para sí la dominación política legítima busquen apoderarse de tan enorme concepto. Al tenerlo, pueden presentarse a sí mismos como auténticos, a los demás como falsos, y adquirir la legitimidad necesaria para constituir un orden político específico, un estado de cosas propio y diferenciado.

Apropiarse de la representación del Estado de derecho permite actuar socialmente de un modo particular, legitimado por la tradición, por la invocación del futuro deseable y por la pretendida neutralidad técnica del derecho que porta, sin embargo, subrepticiamente, una materialidad excluyente, presentada como mera racionalidad jurídica.

La historia lo demuestra. La expresión Estado de derecho ha servido para construir los más variados órdenes normativos. Entre el Rule of Law inglés y el État du Droit francés hay más de cien años de distancia. Con el primero se impusieron las normas parlamentarias al monarca, con el segundo se estableció la supremacía de la ley para la ciudadanía recién constituida. El Rechtsstaat fue elemento constitutivo de la unificación alemana. El Rule of Law estadounidense fue concebido para facilitar las transacciones de la globalidad conforme a lo que hoy conocemos como el “Consenso de Washington”.

No hay una forma pura, ideal, definitiva de Estado de derecho. Hay un largo y complejo devenir de lucha conceptual y práctica para establecer una idea y garantizar su realización normativa, su implantación social.

II

¿Cuándo puede decirse que hay un Estado de derecho? Deben cumplirse varias condiciones:

Primero, cuando la materialidad del conjunto legal sea tenida como leitmotiv del sistema normativo y de las acciones que de él se derivan: ya que el concepto de Estado de derecho puede llenarse con distintos contenidos, debe saberse cuál es el determinante de cada orden concreto. La historia muestra que la sobreposición de paradigmas (liberal, socialista, etcétera) o la ausencia de una narrativa que integre los elementos dispares dificultan la construcción de las normas del sistema y las acciones que se esperan a partir de ellas.

La segunda condición es que haya coherencia entre el paradigma que se ha impuesto o se quiere imponer y la formulación de las normas jurídicas. El orden jurídico no alcanzará a desarrollarse si las condiciones formales no están satisfechas.

Tercero, debe haber calidad técnica en la formulación de las normas dentro de las formas jurídicas vigentes. Más allá de lo que se quiera lograr política o moralmente con las normas, éstas tienen que transparentar y agotar sus propósitos. Cada norma tiene que distinguir bien a quién debe aplicarse, a quién sancionar y con qué proceso, pues la lógica general del derecho es la de sancionar o premiar conductas.

En cuarto lugar, para que exista un Estado de derecho los titulares de los órganos del Estado deben saber operar con el orden jurídico, sin violar sus reglas, para cumplir con las tareas que imponen las normas más allá de lo estrictamente formal. Si un funcionario debe precisar tasas de inflación, cupos arancelarios o responsabilidades penales, el funcionamiento del Estado de derecho depende de actuaciones que logren definir aquello que las normas imponen.

El Estado de derecho requiere, como quinta circunstancia, ciertos niveles de cumplimiento espontáneo de las leyes por parte de los sujetos públicos y privados sometidos a ellas. Si no hay esos niveles de espontaneidad, los agentes encargados de realizar y mantener el orden se ocuparán de perseguir desviaciones más que de vigilar que suceda lo que el orden jurídico quiere lograr.

Es indispensable también, por sexta condición, que cuando las normas jurídicas no se cumplan, se persiga y sancione a los responsables de la desviación. En ocasiones se dice que el Estado de derecho implica que la totalidad de los sujetos sometidos a las normas se comporten como éstas lo prescriben. La diversidad de sujetos y fines sociales hace poco probable esta obediencia universal. Lo importante es que quien viole el orden sea sancionado como el propio orden prevé, pues sólo así éste mantiene su vigencia.

El Estado de derecho ideal supone una sofisticada combinación de elementos ideológicos, políticos, jurídicos y prácticos, en la que todo lo normado termina remitiendo al orden jurídico, al ser admitido o rechazado por él. Es decir que todo lo que suceda en una sociedad y se encuentre previsto en las normas jurídicas será admitido o rechazado según esas normas y sólo según ellas, más allá de circunstancias personales o contextuales. El consecuencialismo del Estado de derecho es esencial. Una vez puesto algo bajo norma, sólo con base en ella habrá de juzgarse. Así de simple y así de extremo.

III

Para evitar a los puristas, digamos que México tiene un orden jurídico. Más allá de si sus contenidos y prácticas son unánimemente aceptables, ¿ese orden puede concebirse como Estado de derecho? La respuesta sería afirmativa si el orden jurídico existente se acercara a su modelo.

No es el caso mexicano. No hay cercanía entre nuestro orden jurídico y su modelo ideal de Estado de derecho. Existen diferencias muy serias entre ellos, independientemente de la posición ideológica y de las funciones que pretenden alcanzarse con el orden jurídico. Veamos:

Primero, no hay un paradigma que determine lo que debe constituir al conjunto normativo y su funcionamiento. El sistema normativo y las acciones que se buscan gestar con él son contradictorios, están funcionalmente sobrepuestos y no hay una narrativa que les dé un sentido unitario u operativo.

El mejor ejemplo de esto es nuestro texto constitucional. A lo largo de las décadas, ha admitido preceptos provenientes de ideas liberales, democráticas, sociales y socialistas. Con base en esas disposiciones se ha pretendido ordenar situaciones contradictorias. Por ejemplo: satisfacer más plenamente los derechos sociales y mantener bajas tasas impositivas, o conservar un sistema federal con una amplia concentración de poderes en la federación. Mientras no se logre un discurso coherente y funcional, difícilmente tendrán orden y congruencia las normas y las prácticas.¹

En segundo lugar, existen dos problemas recurrentes en el modo de establecer las normas del orden jurídico. Uno, obvio, es el que resulta de la contradicción con otras normas nacidas de supuestos e intenciones encontradas. Otro, menos obvio, el de si todo lo que se quiere lograr en términos regulatorios cabe en nuestro orden jurídico vigente. ¿Puede la actual complejidad contradictoria ser absorbida en la Constitución y las leyes o hay que prever fuentes distintas de regulación de conductas? En nuestro orden nacional, por ejemplo, lo que se quiere lograr no siempre puede hacerse con la ley en la mano, porque la ley es un mecanismo pesado y estático. Tampoco puede lograrse con las sentencias, porque éstas son individualizadas y contextuales, y sus efectos no se generalizan.

Un tercer problema del Estado de derecho es la creciente mala calidad técnica de las normas jurídicas, en parte por las contradicciones señaladas, pero en parte también porque quienes las hacen carecen de competencia. Hacer una norma legal que sirva para lo que se quiere que sirva exige competencia para crearla, para certificar su validez, para insertarla en los órdenes normativos del sistema federal, para hacerla operativa en la realidad donde va a insertarse, para medir sus posibilidades de impugnación, etcétera. Una norma mal elaborada provoca su propia invalidez y su propia ineficacia. Lo que debía ser una solución termina siendo causa de nuevos males.

Un cuarto problema es la inadecuada capacitación de los órganos jurídicos para aplicar las normas. Esta tarea requiere especialización, pero es cada vez más frecuente que las nuevas normas no vengan acompañadas de nuevos conocimientos y actualizaciones de habilidades en quienes deben aplicarlas. Así, lo pensado como una solución deja de serlo porque el encargado no sabe cómo aplicarla.

El quinto problema es que la anomia avanza. No podemos ya separar la delincuencia de la no delincuencia, corruptos y extorsionadores, de conductas públicas y privadas correctas. Enfrentamos el desdibujamiento de las fronteras entre lo legal y lo ilegal. En el sector público las cosas son peores que hace años; la corrupción y la extorsión han crecido. En el ámbito privado, el mal modo de hacer negocios ha aumentado.² En el espectro social, se generalizan a pasos agigantados los aprovechamientos de la informalidad, la piratería, la venta y compra de lo robado.

El sexto problema, conectado íntimamente con el anterior, es el palpable aumento de la impunidad. De la totalidad de robos, secuestros, desapariciones, delitos financieros, lavado de dinero y un muy largo etcétera, ¿cuántos sancionados hay? El sistema no alcanza a cerrarse, pues nunca llega a concretar sus sanciones.

En suma, no hay cercanía del orden jurídico vigente en México con su modelo ideal de Estado de derecho. Tampoco es que exista una completa separación. Pero como se trata de un orden sistemático, la mala ordenación o la práctica deficiente en un ámbito tiene consecuencias en otros órdenes normativos aparentemente no conectados con él.³

IV

México carece de Estado de derecho o su Estado de derecho está seriamente afectado. Hay dos opciones: buscar un nuevo modelo o persistir en el actual. Dada la dificultad ingente de lo primero, quedémonos con la segunda opción, pero respondiendo a la pregunta: ¿qué debe hacer nuestro orden jurídico para llegar a ser un Estado de derecho?

Hay que acercar la realidad a la idea tanto como se pueda. Hay que generar, también, el órgano o instancia que pueda observar el conjunto jurídico, para evitar nuevas parcialidades y, a la larga, nuevas disfuncionalidades. Revisando el listado de lo que debiera haber y no hay, pueden subrayarse estas tareas:

Llegar a un acuerdo sobre el espíritu que debería animar nuestro Estado de derecho. Por ejemplo: ¿un orden liberal puro o intervencionista? ¿Socialdemócrata o socialista? Esto implicaría que toda la nación marche en una sola línea, posibilidad excluyente que es difícil aceptar. El signo de los tiempos es la mezcla de posiciones liberales, sociales y democráticas. Lo que puede encontrarse, con las dificultades que ello supone, es una narrativa que dé grados de orden y jerarquización a nuestra mezcla de paradigmas. Ello no se logra apelando simplemente a la Constitución, pues más allá de si todos aceptan que en ese texto se encuentra la totalidad de los valores por los que habrán de orientarse las acciones públicas y privadas, habría que ordenar los propios elementos constitucionales. El país necesita una narrativa que unifique y jerarquice sus prioridades jurídicas y normativas.

Es necesario encontrar las formas de legislar y revisar lo hecho. Hay que preguntarse qué debe estar en la Constitución y qué no y, a partir de ahí, con qué normas, vigentes o por crear, puede lograrse la más eficaz acción pública. Hay que entender que el orden jurídico no es un mero formalismo, sino un modo social de regular la conducta, lo cual exige el respeto a las formas jurídicas. Si se asume que lo único relevante en el derecho es la finalidad, y no sus formalidades, la racionalidad básica del Estado de derecho quedará rota.

Las normas jurídicas son parte de la racionalidad del orden jurídico y deben ser precisas para lograr su cometido. Si falla un requisito formal, el fin buscado se perderá, tanto en el orden individual como en el social. El Estado de derecho es un entramado sofisticado: no pueden no serlo sus partes, aisladas o ensambladas.

El Estado de derecho es un todo integrado por decisiones políticas y jurídicas complejas. Quien recibe la misión de aplicarlo debe saber hacerlo. Si no hay un ejecutor calificado serio de las leyes, será imposible que las leyes transformen la realidad. Si quien tiene que pesar, mediar, autorizar, valorar o actualizar las normas no sabe hacerlo, la transformación esperada de la aplicación de las normas no llegará.

Es fundamental que las personas obedezcan las normas por convicción, no por la amenaza de coacción. El poder de persecución del Estado no alcanza para todos si la mayoría decide no comportarse conforme a derecho. Es necesario inducir por medios ejemplarizantes, de reconocimiento o de sanción, que las personas estimen ventajoso acatar el derecho y que no hacerlo tendrá consecuencias sobre su prestigio, su patrimonio o su libertad.

Es necesario garantizar que la falta de cumplimiento de las normas traiga consigo sanciones efectivas en un número amplio de casos, y que la amenaza de ser sancionado por la comisión de un delito sea creíble. En suma: sanciones efectivas.

V

El establecimiento del Estado de derecho en una sociedad anómica, desigual y lastimada como la mexicana, no es simple ni rápido. Sobre todo, cuando las prácticas públicas y privadas que las financian y recrean propician las condiciones existentes. La desesperanza y la magnitud del desorden han producido malos diagnósticos. Por ejemplo, los que hacen diferencia entre la corrupción compartida bilateralmente y la extorsión impuesta de forma unilateral. Ello ha debilitado las soluciones que vienen de la política y de la administración pública. También han dado lugar a soluciones pobres, como la concentración de competencias aparentemente remediales en la federación, en demérito de los estados. Esto ha llevado también a multiplicar los órganos públicos, como si a mayor fragmentación y especificidad correspondiera mayor eficacia.

Por ideología o por desesperanza, por picardía o por ignorancia pública y privada, el Estado de derecho se ha debilitado severamente entre nosotros. Si queremos que nuestro orden normativo y práctico regule las conductas de quienes buscan comportarse como les venga en gana, es necesario pensar las cosas con más profundidad. Revolver más lo que ya está revuelto no es una buena manera de racionalizar una sociedad tan desordenada como la nuestra.

TRES PROPUESTAS PARA FORTALECER
EL ESTADO DE DERECHO

1. Revisar toda la normatividad vigente y establecer un programa para reordenar el ejercicio de la facultad reglamentaria en los órdenes federal, local y municipal.

2. Modernizar los sistemas de registro de información, con el fin de generar bases de datos confiables y asequibles que permitan tomar decisiones y rendir cuentas.

3. Revisar integralmente el sistema de responsabilidades y sanciones de los servidores públicos y sus proveedores. Crear para ellos programas de capacitación permanentes.

1 Es verdad que en otros países existen enfrentamientos semejantes, pero al menos sus juzgadores y juristas han construido un discurso (Estado social y democrático de derecho o Estado constitucional, por ejemplo) capaz de permitir operaciones y ordenar enfrentamientos.

2 A menos que se suponga que quienes delinquen no son empresarios, ni financieros, ni notarios ni etcétera, pues el empresariado está constituido sólo por buenos y leales personajes. Este razonamiento, además de hipócrita, sería igualmente útil para diferenciar entre los funcionarios, con lo cual desaparece toda posibilidad de crítica social.

3 Pensemos en los procesos penales acusatorios. Al no funcionar éstos hay afectaciones al comercio, a la seguridad, a la operación de las fuerzas armadas, a las relaciones entre la federación y los estados, a las elecciones y el financiamiento de las campañas o a la migración, por ejemplo. El tema no tiene que ver sólo con quien delinque, sino con la manera como la sociedad entera se ordena para hacer frente al fenómeno.

El desorden federativo

UN LABERINTO BIEN CONSTRUIDO

Raúl Mejía

I

La forma federal de Estado surge después de la revolución de independencia de los Estados Unidos de América y de su breve periodo confederado. La característica definitoria de esta forma de Estado es que hay autoridades cuyas facultades se extienden sobre la totalidad del territorio, y autoridades cuyas facultades se encuentran delimitadas sólo a partes específicas del mismo. Esto es, hay autoridades con competencia federal o nacional y autoridades cuya competencia es exclusivamente local. Esta forma federal puede incluir a todas las autoridades de estos dos niveles —legislativas, ejecutivas y judiciales y órganos autónomos— o sólo a algunas de ellas, lo que depende de las condiciones políticas de cada Estado. Esta forma de federalismo se ha reproducido y se sigue reproduciendo, con variaciones importantes, en muchos otros Estados en la actualidad.

La forma federal de Estado permite que se mantengan distinciones y asimetrías en los territorios subnacionales, ya que las decisiones locales se toman por autoridades designadas o electas mediante procedimientos y votaciones restringidas a los nacidos o residentes en los territorios dentro de los que estas autoridades ejercen sus facultades. Desde un punto de vista democrático, entonces, parece positivo mantener las condiciones de autonomía local, al responder las autoridades a intereses y representatividad local. Sin embargo, la dualidad de ámbitos de competencia, el conflicto entre los titulares de sus órganos por el ejercicio de ciertas facultades, así como la falta de sistemas de planeación y coordinación, pueden afectar gravemente la eficacia o incluso convertirse en un obstáculo para su correcto funcionamiento.

De las facultades de los dos tipos de autoridades, las nacionales o federales y las locales o subnacionales, las hay exclusivas de cada uno de ellos con prohibiciones correspondientes para su ejercicio por parte del otro ámbito, así como facultades con distintos niveles de concurrencia en ambos niveles. Por ello, su ejercicio dependerá de mecanismos específicos de distribución de estas facultades. Estos mecanismos asignan, delegan y coordinan el ejercicio de las facultades entre los funcionarios del mismo y de distinto nivel de gobierno, además de complementarse con instrumentos de planeación, coordinación y control, que van desde las bases generales para la transferencia y homologación de información hasta complejos sistemas nacionales en materias específicas.

Para que esta breve descripción inicial sea completa, debemos considerar para nuestro sistema constitucional un tercer ámbito de competencia en el cual se ejercen facultades exclusivas: el municipal. En constante evolución desde su primera reforma en el año de 1928 hasta la del año de 1999 y consolidado por sentencias posteriores de la Suprema Corte, se convierte en un ámbito fundamental para la operación de la distribución federal de facultades y para que su ejercicio sea eficaz ya que es, en muchos casos, el último punto de contacto directo con la población, tanto para la prestación de servicios públicos básicos como para la planeación y coordinación necesaria para su ejecución. Tenemos entonces tres ámbitos de competencia o niveles de gobierno integrados verticalmente, cuyas autoridades ejercitan facultades exclusivas y con distintos tipos y niveles de concurrencia, que requieren mecanismos de homologación, coordinación y planeación para el ejercicio eficaz y efectivo de las facultades de cara a la población.

II

Históricamente puede observarse el conflicto entre los distintos ámbitos por el ejercicio de estas facultades, ya que de ello depende qué órganos y funcionarios o titulares determinarán el contenido material del orden jurídico.

Desde el inicio del constitucionalismo moderno, posterior a las revoluciones francesa y americana, en los Estados en los que ya no se estableció un régimen monárquico y cuya complejidad política, cultural, étnica o territorial exigía un tipo más complejo que el unitario de Estado se han desarrollado modelos más o menos parecidos al original establecido en la Constitución americana de 1787. Todos estos modelos han sufrido transformaciones importantes con el tiempo y la lucha de los ámbitos en los cuales debe establecerse el contenido de las materias fundamentales del orden jurídico, como lo fue el New Deal en los Estados Unidos como reacción a la crisis de 1929, por ejemplo.

Similares luchas y tensiones ahora alcanzan aún a aquellos países europeos tradicionalmente unitarios: Francia o Italia e incluso al Reino Unido, con particular mención a las tensiones federalistas en España; es por ello que la historia del constitucionalismo puede también ser vista como una historia del federalismo.

La historia del federalismo en México resulta tan compleja como su historia política en general. Es una lucha constante entre el despojo de facultades a los ámbitos subnacionales por parte del ámbito federal y el establecimiento de restricciones y salvaguardas para su ejercicio por parte de la federación.

Una aproximación funcional a nuestro orden constitucional debe partir de la prohibición del ejercicio de un núcleo compacto y tasado de facultades para las entidades, lo que permite la formación de la federación, como lo son la emisión de moneda, la celebración de tratados con potencias extranjeras, el mantenimiento de tropa permanente, o el establecimiento de aranceles, aduanas y limitaciones para el tránsito de personas o cosas a través de sus límites territoriales.

Después, siguen facultades originarias para el régimen interior de las entidades federativas, por un lado, y las facultades tasadas para la federación, por el otro, distribución que, si bien puede derivar de estas reglas de soberanía en la Constitución, se refuerza con dos fórmulas generales: la primera, que toda facultad no expresamente otorgada a funcionarios federales se entiende reservada para las entidades federativas; la segunda, que los jueces de cada entidad federativa deben atenerse a la Constitución, leyes federales y tratados internacionales como ley suprema de la Unión, a pesar de las leyes en contrario que pudieran existir en cada una de ellas. Ello nos clasifica como un federalismo que agrega estados con soberanía originaria para formar uno distinto.

Finalmente, tenemos las reglas y las vías para solucionar conflictos de las entidades federativas entre sí, tanto territoriales como de competencia; las que puedan surgir entre los distintos ámbitos de competencia identificados —federación, entidades federativas y el municipal—, así como las que prevén que no se apliquen a los individuos normas que invadan de manera irregular un ámbito de competencia que no les corresponde.

Si bien las cláusulas y las fórmulas generales descritas sobre las facultades originarias de las entidades, así como las restringidas y expresas para la federación, se han mantenido relativamente estables, las demás normas complementarias en la Constitución para el ejercicio de las facultades de los distintos ámbitos se han modificado extensivamente.

Así, para el centenario de la Constitución Mexicana el 5 de febrero de 2017, su artículo más modificado —con 78 decretos— es el que establece las facultades del Congreso de la Unión como Poder Legislativo Federal: el 73. Para esta fecha a su fracción XXIX se han adicionado todas las letras del abecedario —hasta la XXIX-Z—, federalizando facultades, así como otros mecanismos novedosos y complejos de distribución de facultades, como los de su fracción XXI relacionados con la materia criminal. Las disposiciones relacionadas con las bases para el desarrollo de las facultades de las entidades federativas y los municipios pasaron de estar contenidas solamente en el artículo 115, con 246 palabras, para extenderse posteriormente al artículo 116 —con la reforma de 1987—, sumando actualmente 4 mil 452 palabras. A esto hay que agregar la transferencia de la fracción VI, original del artículo 73, al artículo 122, base de la que actualmente es nuestra entidad federativa sui géneris: la Ciudad de México.

Todo lo anterior debe, además, ponerse en el contexto de las resoluciones a los conflictos político-competenciales que se presentan ante los tribunales y que pueden apoyar, reconducir o, aun, contradecir o complicar las intenciones del legislador constitucional al modificar estos artículos que definen nuestro sistema federal.

III

La dinámica del federalismo responde también a la profunda transformación de la estructura del Estado mexicano en el transcurso del siglo XX. De un Estado casi puramente liberal de la segunda parte del siglo XIX, nos transformamos en un Estado con altas pretensiones sociales y prestacionales, lo que lo hace depender de unos mecanismos de toma de decisiones mucho más sofisticados y que requieren para su eficacia mucha mayor capacidad, orden y coordinación de sus operadores.

El Estado federal mexicano, sin embargo, no desarrolló adecuadamente sus instrumentos de coordinación y planeación para enfrentar estas exigencias, por lo que progresivamente sucumbió a la tentación de la centralización de facultades, la cual se ha ido realizando de manera poco homogénea y dependiendo de la agenda política de cada sexenio, como medida política de la planeación nacional. Esta tendencia se acentúa hacia mediados de la década de 1970. Las facultades de la federación se van multiplicando en su artículo 73. Las bases de gobierno de las entidades federativas y los municipios tienen su mayor expansión en los artículos 115 y 116, y las bases de la Ciudad de México en el 122.

Esta centralización se ve acompañada de la progresiva delegación de distribución de competencias de la Constitución a leyes “generales”, pervirtiendo el nombre y función original de esta fuente normativa y desconstitucionalizando, efectivamente, la función de distribución; se establecen sistemas generales como mecanismos constitucionales para intentar mantener el control y la coordinación de las materias, lo cual tiene el efecto perverso de crear aparatos burocráticos paralelos que en muchos casos sólo funcionan para transferir y diluir responsabilidades.

Adicionalmente, la planeación, la coordinación y la rendición de cuentas no evolucionaron al mismo ritmo que el resto del sistema federal. El sistema de recaudación y distribución del dinero se encuentra anclado en un viejo sistema de coordinación que hace depender a las entidades federativas de las decisiones presupuestarias políticamente tomadas desde el centro.

El aumento de la participación del Estado mexicano en la escena internacional viene acompañado de la exigencia de cumplimiento de obligaciones y compromisos, no solamente de instrumentos comerciales, sino también de los relacionados con el estándar internacional de derechos de los individuos en los países “civilizados”. Asimismo, por muchas otras nuevas obligaciones provenientes de los organismos internacionales de comercio, de sus sistemas de resolución de controversias y del sistema regional de derechos humanos, para los que la estructura federal presenta un potencial obstáculo de efectivo cumplimiento. Lo anterior requiere mecanismos de incorporación de una gran cantidad de normas y resoluciones obligatorias contenidas en instrumentos o emitidas por órganos a las que anteriormente no se otorgaba más que un valor simbólico en el sistema interno.

Así, el federalismo no sólo enfrenta la presión de desconstitucionalización de la distribución, sino también la presión para la efectiva incorporación de las obligaciones internacionales del Estado.

En los últimos veinte años hemos sido testigos de un aumento desmedido de estas tendencias, debido, entre otras cosas, a la creciente dificultad para alcanzar estándares mínimos en el cumplimiento de promesas de igualdad material y desarrollo económico para el grueso de la población, el fracaso de la promesa de igualdad en una población creciente y la consecuente presión sobre la prestación de servicios como salud, vivienda, alimentación, agua y saneamiento, entre muchos otros, incluyendo seguridad y justicia.

El Estado mexicano ha pretendido cumplir con estas exigencias modificando la distribución de competencias, cuya rectoría normativa asume la federación, mediante la centralización de facultades, como si el mero cambio de asignación de facultades proveyera una solución inmediata.

Esto aparte, la federación no tiene la capacidad de absorber materialmente la totalidad de estas facultades, por lo que mantiene su implementación operativa descentralizada en los ámbitos subnacionales. Con esto se crean tramos de competencia en todas las materias que requieren la concurrencia y la coordinación de todos los ámbitos para que la población finalmente acceda a un servicio, una prestación o incluso para el otorgamiento de un permiso para el ejercicio de una conducta legal.

En muchos casos estos tramos resultan deficientes o se encuentran rotos, con lo que la cadena de competencia resulta trunca e ineficaz, generando que las exigencias de la población sigan sin ser satisfechas y aumentando el descontento general, además de fijar la percepción de que el Estado no cumple, ni puede cumplir, con sus funciones más básicas.

IV

Las soluciones totales nos eluden. Es una lucha perdida de antemano tomar una posición demasiado radical o demasiado idealizada. No es posible regresar a la posición original del federalismo, ni pretender que la historia o el tiempo corran en sentido inverso. Tampoco es útil tomar uno de los modelos desarrollados en otros países, como el alemán o el canadiense, por poner dos ejemplos, como ideal.

Las soluciones no pueden ser totales e inmediatas. Deben instrumentarse desde nuestro propio desarrollo y con los instrumentos que ya contamos para que respondan al diagnóstico realizado y nos sea posible al menos corregir su sentido hacia el futuro. Así podremos pensar en contar eventualmente con un sistema federal más ordenado que pueda responder eficazmente a las exigencias de una población cuyas carencias deben ser atendidas, así como modificar paulatinamente la percepción de que el Estado es incapaz o que no tiene la voluntad de atenderlas más allá de promesas vacías.

Tampoco es una solución incorporar principios adjetivos al propio sistema federal, menos si son traspuestos de otros sistemas en los que éste parece funcionar correctamente. La mera adición de principios como la subsidiariedad o la solidaridad no hacen que un sistema federal funcione, ya que se confunde la implementación eficaz del sistema mediante la correcta interacción de un complejo entramado de fórmulas, reglas, mecanismos, instrumentos y actos concretos con los principios que nominan facetas de esta interacción. Los principios tienen sentido cuando la mecánica del federalismo funciona de manera relativamente adecuada y aquéllos transmiten información sobre esta interacción usando un solo concepto, permitiendo a las instituciones, órganos y operadores de un Estado comunicarse para interpretarlo, delimitarlo o desarrollarlo. Los principios son importantes elementos de economía conceptual y funcionan como auxiliares para la operación de un sistema federal, pero no constituyen soluciones para su mal funcionamiento o su mala implementación.

Por lo anterior, lo primero que resulta indispensable es ordenar el sistema de fuentes. Las distintas funciones en el sistema federal tienen que regularse mediante el uso constante y ordenado de estas fuentes. El origen del término “ley general” es forzado, dogmática y jurisprudencialmente, además de que no tiene fundamento en la estructura de la Constitución como fuente diferenciada o jerárquicamente superior de las demás. Pero su uso se ha generalizado. Por ello es conveniente consolidarlo mediante un uso constante y funcionalmente consistente. En este momento no todas las leyes generales distribuyen competencias, ni toda la distribución se hace por vía de leyes generales. Además, hay que hacer distinciones funcionales claras entre leyes generales, nacionales, federales, de bases, orgánicas, reglamentarias y ordinarias en relación con la estructura federal. Aun cuando un uso consistente y conforme a las competencias establecidas en la Constitución sería suficiente, podría llegar a pensarse hasta en un proceso legislativo diferenciado para este tipo de leyes.

En segundo término, los mecanismos de coordinación, los sistemas nacionales y los órganos autónomos con los que cuentan algunos de ellos deben responder a criterios funcionales claros. No pueden seguir siendo resultado de una circunstancia política particular. Los mecanismos de implementación y los puntos de toque y concurrencia entre el ámbito federal, los locales y los municipales deben ser claros y permitir así que los tramos de competencia también lo sean, para identificar en todos los casos la vía para la implementación de políticas públicas específicas. Hay que evaluar las distintas materias y facultades para elaborar un diagnóstico de las necesidades de coordinación y delegación de facultades, así como las necesidades de información y capacitación de los distintos funcionarios para su operación.

Hasta ahora los programas y planes nacionales de trasformación de una materia particular y sus facultades han resultado deficientes y viciados: el sistema penal acusatorio es un ejemplo notorio de esto, pero a éste es posible agregar el nuevo sistema de tribunales laborales y el virtualmente ineficaz sistema de coordinación en materia de seguridad pública o el sistema anticorrupción, sólo por mencionar los ejemplos más conspicuos. Junto con estas carencias, también hay que identificar y recuperar las mejores prácticas de algunos de estos mecanismos y seguir desarrollándolas y usándolas de modelo para otros, en lugar de pretender innovar o responder a exigencias sin sentido normativo o práctico real, como ha resultado la pretendida “ciudadanización” de los sistemas públicos.

En tercer lugar, es indispensable voltear a ver nuestro sistema nacional y a los sistemas estatales de planeación, así como sus instrumentos específicos. Sin una planeación adecuada no puede pretenderse que un sistema federal con la complejidad del nuestro funcione adecuadamente. Esta gran carencia funcional del sistema es la que ha llevado a pensar que la ruta de la centralización federal de facultades es una solución correcta, aun cuando acentúa los vicios de la ineficacia general del sistema al separar la facultad normativa de la operativa en cada una de las materias. Es importante reivindicar la importancia de los planes, de los programas sectoriales, del ignorado nivel regional de planeación, para que sirvan como base de una efectiva concurrencia y coordinación en el ejercicio de las facultades y ayuden a cambiar la situación de encontrarnos frente a muchos federalismos, y no en un sistema federal integrado y funcional, en los que cada materia tiene mecanismos de distribución diversos, instrumentos de información, coordinación y delegación de facultades particulares y sistemas de evaluación y rendición de cuentas no homologables, opacos y, en último término, inservibles. Todo esto debe servir de marco para retroalimentar los sistemas de presupuesto y cuenta pública, para asignar recursos donde existan necesidades reales y con los incentivos adecuados, y no dependiendo de la mayor o menor cercanía o necesidad de apoyo político circunstancial.

Finalmente, no se puede dejar de lado el problema municipal, con especial énfasis en el problema urbano. Los municipios no pueden seguir operando como si fueran ámbitos con problemas y necesidades idénticos, por lo que debe facilitarse y promoverse la asimetría ahí donde sea necesaria y viable. La integración de los cabildos debe ser revisada para otorgar una verdadera representatividad a la comunidad y establecer mejores y eficaces pesos y contrapesos al interior del cabildo. Es necesario remover las limitaciones constitucionales para la coordinación intermunicipal, revisando el concepto de autoridad intermedia. Hay que hacer una revisión de los sistemas, capacidades y responsabilidades de sus integrantes, para así asegurar que sus dineros sean correctamente utilizados y exista en el futuro la posibilidad de lograr finanzas municipales sanas.

La naturaleza estructural del sistema federal tiene como consecuencia la resonancia de sus vicios y carencias, lo que provoca que las ineficacias puedan hacerse mayúsculas y, en algunos casos críticos, irreversibles. Además, los distintos procesos de corrección no pueden tener un efecto inmediato, sino que deben pensarse a mediano o largo plazo y de manera acumulativa. Por ello es importante que las acciones que les dan inicio se realicen lo antes posible y de manera integral.

TRES PROPUESTAS PARA ENCAUZAR
EL DESORDEN FEDERATIVO

1. Ordenar el sistema de fuentes. Distinguir claramente entre leyes generales, nacionales, federales, de bases, orgánicas, reglamentarias y ordinarias en relación con la estructura federal.

2. Dotar de criterios funcionales claros los mecanismos de coordinación, los sistemas nacionales y los órganos autónomos.

3. Atender el problema municipal, con especial énfasis en el problema urbano. Debe facilitarse y promoverse la asimetría ahí donde sea necesaria y viable.

Mala administración

EL ROMPECABEZAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

José Roldán Xopa

En los últimos años la administración pública se ha transformado tanto en su organización como en su funcionamiento. Han sido generadas autonomías administrativas y constitucionales, sistemas nacionales y nuevas instancias de coordinación entre el gobierno federal y las autoridades locales. Los tribunales tienen un creciente papel en la validación de las formas de organización, de sus competencias, de su integración y de su actuación, y bien está que así sea: considerar en las decisiones de la administración lo que han resuelto los tribunales es condición de efectividad de las políticas públicas y de las decisiones administrativas.

Si bien la calidad institucional es mayor —en los nuevos órganos regulatorios, en la banca central, en las autoridades hacendarias—, un vistazo a la realidad evidencia, sin embargo, asimetrías y carencias innegables, expresadas en inseguridad pública, desigualdad, corrupción y mala calidad de los servicios de salud y de la educación.

I

La construcción del Estado posrevolucionario supuso una administración bajo el control del Ejecutivo. La promesa social de la revolución —trabajo, reforma agraria, superación del caudillismo, consolidación de la hacienda pública y eficacia de la decisión administrativa— estuvo apuntalada por un régimen presidencial, con un Ejecutivo fuerte y una organización puesta a su servicio. Esta concepción administrativa centralizada, jerarquizada, basada en la relación entre mando y control, fue el modelo en el que se fincó el largo periodo de hegemonía priista. La garantía de ingresos fiscales, el control de los procesos laborales y agrarios y el corporativismo y la eficacia de los procedimientos administrativos fueron la infraestructura jurídica de la hegemonía.

Es a partir de los ochenta que la desconcentración y la descentralización administrativas se formalizan en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en los noventa se inicia el proceso de autonomías administrativas y constitucionales: Banco de México,¹ Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral),² Instituto Nacional de Estadística y Geografía,³ Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),⁴ Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE),⁵ Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT),⁶ Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece),⁷ Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y Fiscalía General en proceso.

Las autonomías, iniciadas en la desconcentración y descentralización administrativa, tuvieron en sus inicios como elemento común ganar en atención técnica y eficiencia en los sectores gestionados, pero manteniendo el control de los mandos políticos (esto se procuraba con el poder de nombramiento y remoción, el presupuestal y disciplinario, principalmente).

Con la alternancia política, la autonomía de los órganos reguladores tiende a incrementarse. Los sectores más polémicos se concentran en telecomunicaciones y radiodifusión, competencia económica, transparencia y acceso a la información. Se establecen nombramientos escalonados, periodos transexenales, causas tasadas de remoción y mejores garantías de autonomía presupuestal, principalmente. Se introduce el interés político, expresado en el acotamiento de los poderes presidenciales y en una mayor injerencia de la oposición, la objeción, la ratificación o incluso la designación de los nombramientos.

Es en las llamadas reformas estructurales de inicios del gobierno de Peña Nieto que el acuerdo político lleva a constituir autonomías constitucionales a los órganos reguladores (Cofece, IFT), al órgano de transparencia (INAI), al órgano responsable de la evaluación de la educación (INEE) y al de evaluación de la política social (Coneval). Las autonomías constitucionales surgen del acuerdo de las cúpulas de los tres principales partidos con el Ejecutivo y, desde la desconfianza, se constitucionalizan para consolidar el acuerdo (la modificación del acuerdo requiere mayoría calificada del Congreso y es inmune a la revisión judicial). Con un pacto diezmado, los reguladores en materia de energía tuvieron el estatuto de “reguladores coordinados” (Comisión Reguladora de Energía, Comisión Nacional de Hidrocarburos) con una autonomía que se realiza en el ámbito de la administración pública federal.

Del proceso de creación de autonomías derivan las siguientes cuestiones:

a) La disgregación de la administración pública en una pluralidad de administraciones que fragmenta la acción pública sobre una materia, lo cual tiene efectos en la coherencia de la política pública.

b) El desplazamiento de procedimientos y decisiones a órganos cuya integración y conocimientos son predominantemente técnicos, con una concepción de la técnica como racionalizador de la decisión pública que distancia a ésta de la política. Se conceptualiza, pues, la regulación como una nueva función estatal.

c) La tendencia a conformar un cuerpo del servicio público cuya conducción está integrada por funcionarios elegidos por su perfil técnico.

d) La participación de las Cámaras del Congreso en la designación de integrantes de los órganos de conducción, asumiendo funciones administrativas, y ampliando sus funciones de rendición de cuentas.

e) Los esfuerzos de grupos de interés y partidos políticos por influir o “capturar” los órganos autónomos.

f ) Insuficiencias en los órganos y medios de rendición de cuentas.

Una de las innovaciones a la administración derivada de las llamadas “reformas estructurales” es la creación de las Empresas Productivas del Estado (EPE) en petróleo y electricidad. Su transformación de organismos descentralizados —Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad— a EPEs implica la modificación de su régimen jurídico. El cambio tiene como propósito la eficiencia en su funcionamiento ante la liberalización de las actividades y la prospectiva de mercados competidos. Para tal propósito, es posible que surjan dificultades derivadas en buena medida de la inercia proveniente de su estatuto de organismo descentralizado, en particular en las siguientes cuestiones: i) el necesario deslinde de estas empresas del régimen jurídico aplicable a las autoridades para evitar las asimetrías con sus competidores como uno de los aspectos a preservar; ii) que la presidencia del Consejo de Administración esté a cargo del secretario de Energía, lo que le plantea conflictos al desempeñar funciones de autoridad sobre agentes económicos y a la vez de directivo de empresas sobre las cuales ejerce sus competencias. El conflicto de interés que tales posiciones entrañan contraría las características de neutralidad y objetividad que el Estado regulador debe garantizar en el mercado. En este caso se requiere deslindar las funciones de autoridad de la Secretaría de Energía respecto del ejercicio de las funciones del Estado como propietario.

La creación de nuevos sujetos públicos con funciones estatales particularizadas tiende a la pluralidad de administraciones y a la reconformación en la estructura de los poderes. Su desprendimiento del Ejecutivo tiende a la tecnificación de su función, pero a la vez a una mayor vinculación con el Congreso, lo que redunda en una politización de los órganos y en un signo de desadministración. Al asumir el Congreso nuevas funciones se plantea como interrogante si ha ajustado sus cuerpos y procedimientos para realizar eficientemente las nuevas funciones de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas y, en su caso, las funciones de política pública. Este proceso se ve acompañado del distanciamiento, más no de la desvinculación total, de las responsabilidades del Ejecutivo: al desprendérsele funciones de alto componente técnico tiende a concentrar el interés de su aparato burocrático en funciones de interés político.

La relación entre el orden federal y los locales conduce a apreciar aspectos problemáticos para la administración:

a) La coordinación entre órdenes da lugar a diversos sistemas nacionales (coordinación fiscal, salud, seguridad, transparencia, fiscalización, anticorrupción, mejora regulatoria).

b) Instancias y órganos (conferencias, comités, secretariados, principalmente) y

c) Transferencia de recursos federales cuya ordenación presenta problemas de eficacia, de asimetría y severos problemas en su administración, tanto de eficiencia como de honestidad.

Los ámbitos en los cuales, por razón de concurrencia en las competencias (seguridad, salud, educación) o de que las leyes generales establecen a las administraciones federales competencias de coordinación, normativas, de definición de políticas públicas, amplían la complejidad de la gobernabilidad, aun cuando el propósito de los sistemas es propiciar la coordinación y coherencia en la acción de las diversas agencias gubernamentales.

II

Entendida la administración como gestión de los asuntos públicos —y específicamente como buena administración de los recursos públicos—, tiene como base la concepción de que, en la democracia constitucional, el vínculo entre la población, la ciudadanía y su gobierno se sustenta en una relación jurídica de “mandato” o “comisarial”. Lo anterior significa que los ciudadanos eligen, de entre sus comunes, a quienes ejercen el mando y la conducción del provecho de los recursos y de los bienes que conciernen a todos. Lo anterior supera la concepción patrimonialista predemocrática. Expresada en la frase de Lincoln: “La democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”, la administración es la gestión —la buena gestión— de los recursos y los bienes que se encomienda al gobierno y a sus agentes para el beneficio común. De ahí la relevancia y la relación de la administración como función del interés general.

En tal perspectiva, la buena administración es una responsabilidad de los gobiernos y sus órganos administrativos, que constitucionalmente se expresa conceptualmente en los principios de honestidad, eficiencia, eficacia, transparencia y economía,⁸ entendidos como deberes de los servidores públicos y como principios para la administración de los recursos y el patrimonio públicos. Pero, además de ser una responsabilidad de quienes ejercen la conducción de la política y la administración, es posible concebir un derecho de las personas, que se sintetiza en la expresión: “el derecho a una buena administración”.⁹

El país presenta severos déficits en la calidad de sus instituciones y su administración. Diversos indicadores internacionales y nacionales muestran los problemas más acuciantes.

La gestión de los asuntos públicos requiere de la presencia de un conjunto de elementos formales, materiales y sustantivos que dan cuenta de ello, pero tiende a empeorar. Así, en el Índice de Desarrollo Democrático para América Latina, correspondiente a 2015, la Fundación Konrad Adenauer señala: “México ha empeorado nuevamente su puntaje del Índice de Desarrollo Democrático en más de 12%, obteniendo el peor valor de su serie”.¹⁰ El Índice de Percepción sobre Corrupción, de Transparencia Internacional, para 2016,¹¹ nos ubica en el lugar 123, peor que en los años anteriores. El Índice de Desarrollo Humano, de Naciones Unidas, para 2016, ubica a México en el lugar 77.12 De la información recabada en tales documentos se aprecia que la inseguridad, la corrupción y la desigualdad son los problemas apreciados como los más graves. En la tercera encuesta de cultura constitucional realizada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, a la pregunta de por qué no confía la población en el gobierno la respuesta con mayor porcentaje es “por corruptos” (45.6%), seguida de “porque no cumplen con lo que prometen” (38.5%). Los mexicanos viven en peores condiciones y las instituciones empeoran.

La relación entre calidad institucional ha sido señalada en diversos estudios. Piketty en El capital en el siglo XXI¹³ y Acemoglu y Robinson en Why Nations Fail¹⁴ colocan en el centro de los problemas del desarrollo la calidad institucional y las prácticas “extractivas” que los privilegiados (por razones políticas o económicas) ejercen en las sociedades.

Los informes sobre la cuenta pública que anualmente emite la Auditoría Superior de la Federación,¹⁵ así como los informes que emite el Coneval,¹⁶ precisan con mucho mayor detalle las fallas institucionales y los problemas de malos manejos de los recursos públicos. Por otra parte, la información indica que la Cámara de Diputados ha dejado de cumplir con su responsabilidad en la revisión de la cuenta pública desde 2010. No se trata de un problema que solamente concierna a las administraciones, sino también de una falla de los contrapesos y de la ausencia de procesos completos de rendición de cuentas.

En tales condiciones uno de los temas de la agenda de discusión tiene que ser el relativo a la calidad institucional y la calidad de la gestión administrativa. En tal dirección deben tomarse en cuenta cuestiones tales como las siguientes: ¿hacia dónde ir?, ¿cuáles son los problemas a enfrentar?, ¿con qué recursos humanos y económicos y materiales se cuenta?, ¿cuál es la idoneidad de los diseños institucionales y de las competencias o capacidades jurídicas de los agentes públicos?, ¿cómo hacer frente a la complejidad de la realidad de una sociedad plural?, ¿cómo mejorar la calidad institucional y de la gestión ante las deudas sociales y los nuevos problemas?

Las preguntas anteriores tienen, por supuesto, respuestas diversas y complejas. Se trata en este ejercicio de perfilar cursos de acción posibles para enfrentar los problemas. En la perspectiva de la gestión pública y de las administraciones, el elemento articulador está en el debido proceso de la decisión pública, esto es, en la posibilidad de que la acción pública se oriente por políticas públicas que puedan definir con mayor fortuna los problemas públicos y los mejores cursos de acción; que su implementación sea factible y sus resultados puedan ser evaluados y, en su caso, corregidas sus fallas.

III

Que haya mejores decisiones públicas requiere de saber hacia dónde se orientará la acción pública, de que haya legitimidad en el curso y de alinear los órdenes y órganos participantes.

a) La responsabilidad / derecho a la política pública. La política pública apreciada como metodología requiere de instituciones y procesos. La modificación de una situación problemática hacia otra que sea mejor requiere de precisar el problema y elegir de entre diversas opciones aquella que sea viable, legítima y efectiva. Nuestro orden normativo establece los marcos generales que la hacen posible (el Sistema Nacional de Planeación Democrática, el Plan Nacional de Desarrollo y los diversos programas sectoriales, institucionales, especiales, anuales), que suponen la vinculación con dotaciones presupuestales e institucionales. No obstante tal marco de responsabilidades públicas, se presentan amplios espacios para la improvisación y la arbitrariedad.

El reforzamiento y la garantía de que las decisiones normativas o administrativas de los órganos administrativos deben provenir de procedimientos que internalicen metodologías de política pública aumentarán la probabilidad de mejorar su calidad. Si para superar un problema se requiere de i) definirlo y ii) analizar la solución que puede resultar la mejor —atendiendo los recursos disponibles, la mejor información con la que se cuenta y los alcances de los recursos humanos, materiales y competenciales— se gana en asertividad en la gestión. La mejora regulatoria incorporada recientemente en la Constitución¹⁷ posibilita la adopción de mejores metodologías para la creación de normas y el mejoramiento de los trámites administrativos.

Los estándares que los tribunales constitucionales adoptan para juzgar de la constitucionalidad de normas y actos de autoridad —en particular el “test de proporcionalidad” y las “categorías sospechosas”— deben tenerse en cuenta en su proceso de creación no solamente como condición que permita superar la posibilidad de ser sometidos a los tribunales, sino que deben ser internalizados como elementos de eficacia de la propia acción administrativa. Que una norma o acto de las administraciones tenga un fin legítimo, sea necesario, idóneo y proporcional y no resulte discriminatorio no son más que las características de una política pública verbalizadas en sede judicial.

Considerar la experiencia que puede derivarse de los actos y normas que son declarados ilegales o inconstitucionales por los tribunales es valioso y construye inteligencia institucional.

b) La importancia del mérito en la función pública. La patrimonialización de los cargos públicos es propia de sociedades predemocráticas, afecta la igualdad entre las personas, es un obstáculo para la movilidad social y propicia la corrupción. La debilidad institucional tiene lugar en aquellos órganos en los cuales no son el mérito y la seguridad en el empleo las bases de la organización.

El servicio profesional de carrera, a pesar de haber sido establecido, tiene todavía un alcance limitado y con espacios muy amplios de discrecionalidad en la designación de funcionarios. La coherencia con los regímenes laboral y disciplinario es fundamental para mejorar la gestión pública.

c) El buen manejo de los recursos públicos. En la administración de los recursos públicos aparecen problemas de ineficiencia, cuando no de deshonestidad, en el manejo de los recursos públicos federales y locales. En la discrecionalidad, del gasto público federalizado y los programas sociales, así como en las formas de administración de recursos correspondientes a obra pública y compras gubernamentales residen los principales problemas. A pesar de las previsiones de austeridad presupuestal, el gasto público llega a multiplicarse en rubros tales como publicidad gubernamental y servicios personales.¹⁸

Mejorar la administración presupuestal es uno de los retos a enfrentar, no solamente en los procesos que corresponden a la gestión ordinaria de los recursos, sino en aquellos rubros que resultan políticamente sensibles y riesgosos. El gasto en publicidad gubernamental y en comunicación social es sin duda uno de los rubros a tratar para romper el perverso círculo de discrecionalidad frente al proceso político.

Institucionalmente, los órganos internos de control deben recuperar su función de acompañamiento y mejora en la administración. El control interno, a diferencia de las percepciones que lo asocian a mecanismos inquisitoriales y punitivos, tiene una función desplazada, cuando no olvidada: la de procurar también el mejoramiento del desempeño de las administraciones.¹⁹

d) Rendición de cuentas. La rendición de cuentas es el cierre del ciclo. Luego de la toma de las decisiones, de su implementación, de su evaluación, deben rendirse cuentas. Rendir cuentas es condición necesaria de una buena administración. Que sean buenas o malas cuentas sirve para corregir errores, mejorar la gestión y, en su caso, fincar responsabilidades.

La rendición de cuentas abarca distintos procesos verticales u horizontales: los controles internos a cargo de los superiores jerárquicos, o de los órganos internos de control; los controles congresionales; los controles de los organismos de transparencia y derechos humanos; aquellos que ejercen los tribunales, el órgano de fiscalización de la representación popular y los congresionales. Las administraciones están sujetas a controles cuyo foco de atención es diverso y especializado. Tal situación es compleja y, en parte, consecuencia de las ineficiencias institucionales. También parte de los retos a enfrentar es la coherencia de la gestión, con la meta de no alinear la gestión a los controles sino para aprovechar los controles para mejorar la gestión.

e) Inteligencia institucional. La inteligencia puede ser conceptualizada como la capacidad para aprovechar las experiencias para mejorar la forma de enfrentar problemas.²⁰ Si bien es una aptitud que se predica de los seres humanos, no es ajena a las instituciones en tanto formas de organización de éstos. La fragmentación de la función pública en diversas administraciones impacta no solamente sobre los centros de decisión sino también sobre la información que hay en ellos y la comunicación entre los mismos.

Las administraciones deben aprovechar la información para aprender de sus experiencias y mejorar su funcionamiento. Una institución que tropieza recurrentemente con los mismos problemas es una institución no inteligente.

IV

La administración sirve a lo electoral y lo no electoral a la gestión de los asuntos públicos. Los ciclos electorales, la publicidad gubernamental, la imagen de los servidores públicos y el gasto presupuestal se ven moldeados predominantemente por los intereses electorales. Las autonomías constitucionales han moderado la influencia de esta forma de ordenar la gestión, lo cual es positivo, pero la gestión a cargo de la administración centralizada y dependiente del Ejecutivo tiene mucho más acentuada la lógica electoral. Es necesario romper el círculo perverso.

Aunque con menor medida en el gobierno federal que en los gobiernos locales —lo que, sin embargo, no resulta menos relevante, ya que los problemas institucionales se agudizan en ellos—, se presentan ciclos de gobierno incompletos. Los gobiernos municipales, por ejemplo, suelen no concluirse debido al interés de sus titulares por ocupar nuevos cargos. Lo anterior impide que el periodo de gestión sea concluido y, por tanto, se dé un proceso completo de evaluación y rendición de cuentas. El cargo es concebido como plataforma y no como finalidad.

Lo anterior debe conducir a una reflexión detenida sobre la ingeniería de los derechos políticos y el derecho electoral frente a las necesidades del interés general.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR
LA MALA ADMINISTRACIÓN

1. Garantizar que las decisiones de los órganos administrativos provengan de procedimientos que internalicen metodologías de política pública.

2. Limitar los espacios de discrecionalidad al designar funcionarios mediante el servicio profesional de carrera, en concordancia con los regímenes laboral y disciplinario.

3. Fomentar que los órganos internos de control recuperen su función de acompañamiento y mejora en la administración.

1 1994.

2 1996.

3 2004.

4 2014.

5 2013.

6 2013.

7 2013.

8 Artículos 109 y 134 constitucionales.

9 El derecho a la buena administración ha sido recogido explícitamente en la Constitución de la Ciudad de México, lo que no significa que la Constitución federal no lo establezca. Ésta lo consigna como deberes u obligaciones a cargo de las autoridades y agentes públicos. El derecho a la buena administración es una forma de sintetizar deberes y responsabilidades públicas frente a sus gobernados.

10 Konrad-Adenauer-Stiftung / Polilat (2015). Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (p. 162). Montevideo-Buenos Aires: FKA / polilat.com. Recuperado el 17 de agosto de 2016, de: <http://www.idd-lat.org/2015/downloads/idd-lat-2015.pdf?nocache=7687652837>.

11 Transparencia Internacional (2016). Índice de Percepción de la Corrupción 2016. Madrid: TI. Consultado el 16 de agosto de 2017, de: <http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2017/01/tabla_sintetica_ipc-2016.pdf>.

12 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2017). Informe sobre Desarrollo Humano 2016. Nueva York: PNUD. Consultado el 15 de agosto de 2017, de: <http://hdr.undp.org/sites/default/files/HDR2016_SP_Overview_Web.pdf>.

13 Editado en México por el Fondo de Cultura Económica en 2014 y traducido por Eliane Cazanave.

14 Crown Publishing, New York, 2014.

15 Auditoría Superior de la Federación (2017). Informe del resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública 2016. México: ASF. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <http://informe.asf.gob.mx/>.

16 CONEVAL (2017). Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2016. México: CONEVAL. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <http://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/IEPSM/Paginas/IEPDS-2016.aspx>.

17 Artículo 25, último párrafo. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 2017.

18 Véase Núñez, Leonardo (2017). ¿Y dónde quedó la bolita? México: Aguilar.

19 Véase Arellano D. & Hernández J. (2016). “¿Control interno o lucha contra la corrupción? Hacia un verdadero control interno en la Administración Pública Federal mexicana”, en Trayectorias de reformas administrativas en México: legados y conexiones (pp. 149-184). México: El Colegio de México.

20 Véase: Marina J.A. (2011). La inteligencia fracasada (pp. 15-32). Barcelona: Anagrama.

II. DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD

Fragmentación

PLURALIDAD PARA LA PLURALIDAD

José Woldenberg

México construyó una germinal democracia. Los esfuerzos de varias generaciones vieron cómo se reconfiguraba el formato de la política. Transitamos de una fórmula autoritaria a otra democrática. Y todos los síntomas de esta última están a la vista. Elecciones competidas, partidos implantados, congresos equilibrados, alternancias en los gobiernos de todos los niveles, ampliación de las libertades, una presidencia acotada por otros Poderes constitucionales, coexistencia de gobernadores de un partido con presidencias municipales de dos, tres, cuatro o más partidos diferentes, centralidad de la Suprema Corte en la resolución de controversias entre Poderes, están ahí para quien quiera observar el laberinto en el cual transcurre hoy la política mexicana.

No sucedió de la noche a la mañana ni ocurrió como un milagro. Entre 1977 y 1996, seis sucesivas reformas político-electorales modificaron las normas y las instituciones encargadas de las elecciones y modificaron las fórmulas de integración de los Poderes Legislativo y Judicial. Al final de ese trayecto los valores de la imparcialidad, la equidad, la certeza, la traducción de votos en escaños, las posibilidades de integrar partidos y coaliciones quedaron, en lo fundamental, garantizados.

No obstante, existe un malestar profundo no sólo con los instrumentos que hacen posible la política democrática (partidos, gobiernos, congresos y políticos) sino que el desencanto parece estar trasladándose a la propia democracia. Y ello, por supuesto, es preocupante. En el presente capítulo intentaremos acercarnos al fenómeno y avanzar algunas propuestas haciendo el siguiente recorrido: primero ilustraremos un fenómeno relativamente nuevo en México: el de la creciente fragmentación política; luego indagaremos los nutrientes que alimentan el desafecto con la política de hoy; analizaremos el perturbador tema de la ineficacia de los gobiernos; y al final expondremos algunas iniciativas para intentar fortalecer la gobernabilidad en un espacio en el cual la diversidad política hace muy difícil la construcción de una mayoría que acompañe la gestión de gobierno.

Nuestro pasado remoto

La primera ola que produjo el movimiento armado de principios del siglo XX fue centrífuga. Junto a los caudillos militares emergentes y “hombres fuertes” regionales se multiplicaron partidos de todos tipos (municipales, estatales y nacionales), que sirvieron como plataformas efímeras para el lanzamiento de candidatos a los diversos cargos de elección popular.

No obstante, el circuito fundamental de la disputa por el “poder” fue el Ejército. Se trataba de destacamentos formados al calor de la lucha armada con mandos no siempre disciplinados al poder central. No resultó casual que antes de cada elección presidencial se produjera una sublevación, luego de la cual los ganadores formalizaban su triunfo en el campo de batalla a través de elecciones con escasa competencia. Así, los hombres de Sonora se levantaron contra las pretensiones del primer jefe Carranza de dejar en la Presidencia al ingeniero Ignacio Bonilla, luego de lo cual fue electo el general Álvaro Obregón. Ante la nueva coyuntura electoral, en 1923, un miembro de la coalición ganadora de cuatro años antes, Adolfo de la Huerta, se insubordinó contra sus antiguos compañeros, y luego de ser derrotado, Plutarco Elías Calles ganó la Presidencia en unos comicios resueltos de antemano. Ante las pretensiones reeleccionistas de Obregón, los generales Gómez y Serrano fueron masacrados y acusados de preparar un levantamiento armado, luego de lo cual el Hombre de Celaya se reeligió. Luego del asesinato del presidente electo Obregón, los generales encabezados por Gonzalo Escobar acudieron al conocido método del levantamiento, y sólo después de su derrota, se eligió a Pascual Ortiz Rubio.

El método, sin embargo, resultó costoso y generador de incertidumbre y muertos, heridos, mutilados. Fue la convocatoria de Calles a formar un partido de los revolucionarios lo que inició la ola centrípeta de la revolución. La creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929 se convirtió en el primer instrumento para intentar dirimir bajo un mismo techo organizativo las diferencias y ambiciones de los hombres triunfantes de la lucha armada. Una importante vuelta de tuerca se produjo en 1938 con la transformación del PNR en PRM (Partido de la Revolución Mexicana). Al incorporar los sectores organizados de la sociedad (obreros, campesinos, grupos populares y militares) al ya para entonces partido hegemónico, no sólo se le fortaleció y se crearon conductos para una negociación —si se quiere asimétrica— entre los principales actores de la vida política, sino que se estrechó considerablemente el espacio para la existencia de otras opciones organizadas. En 1947 el PRM se transformó en el PRI (Partido Revolucionario Institucional), el sector militar fue disuelto, pero la capacidad hegemónica del tricolor se robusteció.

Es posible que no sea necesario pero vale la pena ilustrar con cifras lo anterior. En 1929 Ortiz Rubio ganó la Presidencia con 93.55% de los votos; Cárdenas en 1934 con 98.19; Ávila Camacho en 1940 con 93.89; Alemán en 1946 con 77.90; Ruiz Cortines en 1952 con 74.31; López Mateos en 1958 con 90.43 y Díaz Ordaz en 1964 con 88.81. Los años más “competitivos”, 1946 y 1952, resultaron de escisiones del propio partido. Ezequiel Padilla y el general Henríquez obtuvieron respectivamente 19.33 y 15.87% de los votos.

Durante esa etapa, todos los gobernadores surgieron de las filas del tricolor y con los senadores sucedió algo idéntico. Fue sólo en la Cámara de Diputados en donde existió una presencia minoritaria (testimonial) de alguna que otra fuerza política. No fue difícil para el profesor italiano Giovanni Sartori encontrar en México el mejor ejemplo de lo que denominó “sistema de partido hegemónico pragmático”. Un partido a cuyos flancos podían existir otras expresiones, pero uno estaba condenado a ganar y el resto a perder; es decir, la competitividad real era minúscula. Y el adjetivo pragmático era una buena voz para diferenciarlo de los sistemas de partico hegemónico ideológicos, en los cuales el cuerpo doctrinario jugaba un papel preponderante. En México, el PRI fue capaz de dar cobijo a corrientes distintas y en ocasiones enfrentadas, pero que guardaban una disciplina tal capaz de conjugar en un mismo techo sensibilidades e idearios diversos.

Nuestro pasado reciente

El proceso de transición democrática no puede explicarse sin el fortalecimiento progresivo de partidos diferentes al PRI. Fueron éstos el motor del cambio y usufructuarios de sus resultados. Por supuesto, la sociedad mexicana había cambiado: de una fundamentalmente rural a otra urbana, con la ampliación de diferentes ramas industriales y de servicios, con una escolaridad mayor y con la casi erradicación del analfabetismo. Todos esos fenómenos conjugados gestaron una sociedad más plural, en la que palpitaban ideologías, intereses, sensibilidades y proyectos que no podían ni deseaban encuadrarse bajo la organización, las siglas y el ideario de una sola agrupación partidista.

Fueron las elecciones federales de 1988 en las que irrumpió un germinal sistema tripartidista. Si bien el PRI fue declarado ganador de la elección presidencial y el PAN refrendó su presencia en el territorio nacional, el Frente Democrático Nacional, que dio cobijo a lo fundamental de la izquierda mexicana, apareció como una fuerza nacional y competitiva. Como producto de esos resultados —fuertemente impugnados por las oposiciones—, fue la primera vez en la historia que la bancada del PRI en la Cámara de Diputados no contó con los votos suficientes para modificar la Constitución de la República.

Y cuando en 1989 se constituyó el PRD, como heredero del Frente, se sentaron las bases de un sistema multipartidista que giraría en torno a tres partidos mayoritarios: el PRI, el PAN y el PRD. Puede afirmarse que de 1988 a 2012, casi un cuarto de siglo, fueron las tres organizaciones que ordenaron la vida política mexicana.

Para comparar la nueva correlación de fuerzas con la etapa anterior, bastaría asomarse a los resultados de las elecciones presidenciales: los ganadores de esta etapa lo hacen con porcentajes cada vez más precarios: 1988, Carlos Salinas de Gortari, 50.36; 1994, Ernesto Zedillo, 48.69; 2000, Vicente Fox, 42.452; 2006, Felipe Calderón, 35.89; 2012, Enrique Peña Nieto, 38.12.

Pero es en el Legislativo en donde la transformación es más profunda. Desde 1997 ningún partido ha logrado la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y a partir del año 2000 sucedió lo mismo en la de Senadores. De tal suerte que todos los acuerdos desde entonces han sido fruto de la negociación. Con todo: los tres partidos fundamentales lograban concentrar la mayor parte de los votos. En 1997: PAN 25.85, PRI 38.00, PRD 24.98, total 88.83; en 2000: PAN (aliado con PVEM) 38.24, PRI 36.92, PRD y coaligados 18.68, total 93.84; en 2003: PAN 30.73, PRI 23.14, PRD 17.61, total 71.48; en 2006: PAN 33.39, PRI (con PVEM) 28.21 y PRD (con PT y Convergencia) 28.99, total 90.59; en 2009: PAN 28.01, PRI 36.94, PRD 12.20, total 77.15 y 2012: PAN 25.90, PRI 29.87, PRD 16.46, total: 72.23.

De las cifras anteriores se desprenden por lo menos tres conclusiones: a) el “sistema” era básicamente tripartidista; b) en las elecciones presidenciales de 2000 y 2006 los tres partidos y sus coaliciones alcanzaban votaciones que concentraban más de 90% de los votos e incluso en el 2012, cuando se pudieron computar de manera independiente los resultados de cada partido coaligado, es decir los del PVEM —que fue con el PRI— y los del PT y Movimiento Ciudadano —con el PRD— la votación de los tres principales candidatos llegó a 95.92% de los votos; y c) los partidos más pequeños gravitaban en lo fundamental en la órbita de los tres grandes.

Si uno sigue la evolución de la elección de gobernadores desde 1989, fecha en la cual el PAN ganó su primera gubernatura (Baja California), es sencillo observar que el fenómeno tiene una curva incremental; debido a que luego ganó Guanajuato (1991), después Chihuahua (1992), Jalisco y Baja California por segunda vez (1995), y Querétaro y Nuevo León en 1997. Ese mismo año el Distrito Federal lo ganó el PRD, junto con Zacatecas, y Aguascalientes el PAN (1998), y así sucesivamente. Todos los gobernadores en esta etapa (1989-2015) salieron del PRI, el PAN o el PRD o de coaliciones que éstos encabezaron.

Es una etapa de construcción y asentamiento de las relaciones democráticas. Los partidos aprenden que no se encuentran solos en el escenario de la política, que en el Legislativo están obligados a negociar, que la mayoría de hoy puede ser una de las minorías de mañana y a la inversa. Pasamos pues de un sistema de partido hegemónico a otro pluripartidista moderado, cuyo rasgo fundamental fue obligar a las fuerzas políticas a negociar en el espacio legislativo.

Hoy

Sin embargo, todo parece indicar que México se encamina a una mayor fragmentación de sus fuerzas políticas. Es una tendencia que apenas despunta y que eventualmente puede ser revertida, pero que por lo pronto obliga a no cerrar los ojos.

Varios fenómenos están a la vista y pueden explicar el fenómeno: a) la escisión en el PRD que dio vida a un nuevo partido, Morena; b) la caída relativa del voto hacia el PRI y el PAN, c) el fortalecimiento de algunos partidos “pequeños” a nivel estatal (Movimiento Ciudadano en Jalisco o Partido Verde en Chiapas) y d) la irrupción de las candidaturas independientes.

Cada uno de esos hechos tiene explicaciones propias: a) en el seno de la izquierda perredista coexistían diferentes formas de evaluar la situación nacional además de una fuerte tensión por el liderazgo y las formas del mismo, b) el PRI y el PAN, partidos tradicionales que en los últimos años han gobernado al país, resienten el malestar que producen la falta de crecimiento económico, la corrupción y la espiral de violencia, c) en contrapartida, en algunas zonas del país crecen opciones diferentes, como en el caso del PVEM que hoy gobierna Chiapas, y d) el fastidio con los partidos tradicionales llevó al Congreso a abrir la puerta a las llamadas candidaturas independientes. Todo ello, conjugado, no sólo presagia sino que explica la más aguda fragmentación en la que se despliega ahora la política en México.

Los resultados de la elección para la Cámara de Diputados en 2015 resultan elocuentes: PAN 21.04, PRI 29.24, PRD 10.85 (sumados los tres: 61.13), PVEM 6.92, PT 2.88, Movimiento Ciudadano 6.10, Nueva Alianza 3.73, Morena 8.35, Partido Humanista 2.14 (perdió su registro) y Encuentro Social 3.31.

Además, por primera vez en México un estado de la República cuenta con un gobernador “independiente” (Nuevo León) y las últimas elecciones para gobernadores se han resuelto en medio de una más aguda dispersión del voto. En 2017, Miguel Riquelme en Coahuila, candidato del PRI y una coalición con otros seis partidos (entre ellos algunos estatales), ganó con 38.19% de los votos; Alfredo del Mazo en el Estado de México, también postulado por el PRI, PVEM, NA y PES, alcanzó 33.72%, y en Nayarit Antonio Echevarría, abanderado del PAN, PRD, PT y PRS —partido regional— triunfó con 38.60% de los sufragios.

A esa fragmentación, distintos partidos están respondiendo con la forja de coaliciones electorales —todos, absolutamente todos, han acudido a ellas en los últimos años— y por necesidad han fraguado, en distintos momentos, coaliciones legislativas (en la mayor parte de los casos, efímeras, volátiles), pero el dato duro de la realidad es que México vive o parece encaminarse a una mayor fragmentación de sus fuerzas políticas y por ello a una representación igualmente fragmentada.

Ante la fragmentación política creciente no han faltado los que han querido conjurarla modificando la legislación: paulatinamente se ha incrementado el porcentaje de votos para que un partido conserve el registro y con él sus prerrogativas (de 1.5 a 2 y ahora a 3%); el presidente Calderón propuso una segunda vuelta para elegir al presidente coincidente con la elección para el Legislativo, pensando que los candidatos punteros a la presidencia seguramente acarrearían un voto similar para el Legislativo; cuando fue candidato, el hoy presidente Peña Nieto avanzó la idea de reintroducir una cláusula de gobernabilidad en la Cámara de Diputados para convertir a la mayoría relativa de votos en mayoría absoluta de escaños, y diferentes voces han proclamado la necesidad de desaparecer o por lo menos disminuir el número de diputados plurinominales.

El defecto de todas esas recetas es que quieren exorcizar una realidad política con normas a modo, que por ello resultan excluyentes. Estamos obligados a reconocer esa realidad, la de un México que en política —y no sólo en esa dimensión— es un país fragmentado, darle cauces para su expresión y recreación y por supuesto construir fórmulas para hacerla gobernable.

Lo primero es reconocerla e incluso asimilarla como tal en el Legislativo. Si el Congreso federal y los Congresos locales son, además de los Poderes Legislativos, los espacios en los cuales cristaliza la representación de la nación, sería bueno que en la Cámara de Diputados federal y en sus similares de los estados se introdujera el criterio de que el porcentaje de votos de un partido debe traducirse en un porcentaje idéntico de representantes. Para ello, no sería necesario cancelar la fórmula mixta de integración (diputados de mayoría relativa y representación proporcional), sino hacer que la distribución de los segundos se hiciera con el objetivo de que al final votos y escaños alcanzaran el mismo porcentaje.

Hoy, como se sabe, existe un premio de hasta ocho puntos porcentuales de escaños para la primera fuerza, lo cual repercute en que las minorías se encuentren subrepresentadas. En esa dirección se podría igualar el número de diputados por ambos principios, como lo hizo la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, de tal suerte que el reparto de 50% de los representantes plurinominales tuviese como objetivo el planteado.

Por lo que se refiere al Senado, la reforma de 1996 sin duda logró inyectarle un mayor pluralismo, pero hasta cierto grado de manera artificial. Como se recordará, en cada entidad se eligen tres senadores, dos para la mayoría y uno para la primera minoría. Sin embargo, además de ellos se eligen 32 senadores a través de listas nacionales a las que se aplica el criterio de representación proporcional. La fórmula, que insisto, permite un equilibrio de fuerzas, tiene no obstante un problema. Los 32 senadores de lista no representan a ningún estado de la República porque no fueron electos por ninguno de ellos, sino —repito— en una lista nacional. Por ello no han sido pocos, y con razón, los que han planteado suprimir la multicitada lista de plurinominales. La derivación, sin embargo, podría ser la de restar pluralidad a la llamada Cámara Alta.

Sin hacer crecer al Senado, se podrían elegir cuatro senadores por entidad bajo el principio de representación proporcional. De esa manera, en efecto, se erradicaría a los senadores que no representan a ningún estado, pero se seguiría manteniendo una representación más apegada a la diversidad que cruza al país. Con una fórmula como la señalada todas las entidades tendrían, independientemente de su extensión, riqueza o población, el mismo número de senadores, pero éstos expresarían la diversidad política que existe en cada entidad. Si hubiese (es muy remoto) un partido dominante, la representación podría ser cuatro a cero, pero existirían otras posibilidades: 3-1; 2-2, 2-1-1; 1-1-1-1. De lo que se trata es de que cada entidad tenga un mismo número de senadores electos por las propias entidades y que los mismos reflejen la diversidad política que existe en su seno.

TRES PROPUESTAS PARA GARANTIZAR LA DIVERSIDAD
EN LA REPRESENTACIÓN LEGISLATIVA

1. Conservar la fórmula mixta de integración de las cámaras del Congreso, pero asegurar que la distribución se haga con el objetivo de que votos y escaños alcancen el mismo porcentaje.

2. Igualar el número de diputados por principio de mayoría y por principio de representación proporcional.

3. Elegir cuatro senadores por entidad bajo el principio de representación proporcional.

Malestar democrático

El riesgo de las pulsiones autoritarias

Enrique Provencio

El malestar con la política es palpable, lo registran innumerables estudios y encuestas que preguntan por diferentes expresiones del desencanto, la desafección y otras de sus expresiones. Los nutrientes no siempre se revelan directamente, y a veces se atribuyen indistintamente o se confunden entre sí los rechazos o las insatisfacciones con la política, la democracia, el gobierno, la situación personal o el estado del país. Con frecuencia se atribuye a la democracia lo que corresponde a su entorno, y a la inversa. Estas líneas se refieren a una parte del contexto de la democracia, sobre todo al social y económico, con algunas derivaciones hacia la inseguridad pública y la corrupción.

La constatación del malestar no es trivial. Asumimos que es intenso, pero pocas series ofrecen datos que permitan apreciar qué ha ocurrido más allá de los años cercanos, qué viene pasando a largo plazo. La gráfica Preferencia y satisfacción con la democracia en México da una idea para dos décadas completas, de 1995 a 2016, teniendo en cuenta tres de las indicaciones típicas de los estudios basados en la opinión o las percepciones. Hay algunos aspectos que se aprecian de inmediato.

Las etiquetas “Da lo mismo” corresponden a la respuesta “A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático”; “Muy + Más bien satisfechos” se refiere a las mismas respuestas a la pregunta “En general, ¿diría Ud. que está muy satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en México?”; “La democracia es preferible” resume la respuesta “La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno”.

Primero, y al menos a partir de esta información, se mira que la preferencia por la democracia viene arrastrando un descenso constante, aunque con fluctuaciones, desde 2002, y que se agudiza a partir de 2005-2006. En todo el periodo 1995-2016 hay una tendencia descendente, pero no tan aguda, porque de punta a punta los niveles son bastante cercanos. Éste es un punto muy importante, con diversas interpretaciones, entre otras las siguientes: una, que a fin de cuentas a la larga y a pesar de todo, se ha sostenido la preferencia por la democracia, lo cual no parecería tan mal; la otra, que sí es negativa, es que no se pudo sostener el gran aliento del 2000 con su alternancia electoral y los demás beneficios de la transición, y regresamos a los niveles de mediados de los noventa, cuando apenas estaban cuajando o por cuajar las reformas, y el país sufría una de sus peores crisis económicas.

Segundo, que el cambio más intenso parece ser un traslado de la preferencia a la indiferencia con la democracia, y que esto ocurre sobre todo a partir de 2006. La deriva no es tanto hacia las simpatías con el autoritarismo, que a fines de los noventa estaban bastante altas y cercanas a 30% de las respuestas, y que desde 2001 aparecen alrededor de 15%. Lo peor es que a partir de 2010 las simpatías autoritarias vienen creciendo de nuevo, aunque no tanto como el vuelco hacia la indiferencia.

Tercero, la satisfacción con la democracia se mueve con más irregularidades, pero siempre resulta inferior a la preferencia democrática, lo cual es un rasgo común a la mayoría de los países. Hay que distinguir bien los dos aspectos: la preferencia califica la adhesión, simpatía o afecto con la democracia, mientras que la satisfacción es un reflejo de la funcionalidad del sistema en su conjunto, es algo más operativo, relacionado con el desempeño, la operación o la eficacia social y económica de las que depende la situación colectiva y de las personas. Incluye a las instituciones democráticas y electorales, claro, pero no necesariamente las califica de manera directa, y sin embargo determina las adhesiones a la democracia.

Algo más sobre este tercer aspecto: también en la satisfacción con la democracia se advierte una trayectoria negativa desde 2006, y a la larga su tendencia está por debajo de los 30 puntos, menos de la tercera parte de la población adulta. Es baja, para lo deseable y en comparación con otros países y con los promedios latinoamericanos. Lo mismo ocurre con la preferencia: en estos y otros indicadores, el afecto democrático es inferior al de la región, y no alcanzó a consolidarse y mejorar con el gran impulso de fines de los noventa y los logros de la transición.

Distinguir entre los grandes grupos de orígenes del malestar se ha convertido en toda una especialidad estadística o demoscópica, también de las tertulias, que al final termina asignando altos valores a las codeterminantes del humor colectivo, que según algunas estimaciones no ha hecho más que empeorar desde 1988, y que sufrió caídas pronunciadas especialmente a partir de 2007 y, luego, de 2013. No es poca cosa: en 2017 el humor social estaría en su nivel más bajo en casi 30 años.

Desde 2002-2004 (pues más que de un año puede hablarse de un umbral, según los datos que se usen) empezaron las tribulaciones con el desaprovechamiento del llamado bono democrático, y que pronto se convirtieron en una deriva que sucesivamente se agravó con la crisis económica de 2008-2009, el desastre de la inseguridad y la violencia a partir 2007, los grandes escándalos de corrupción, las atrocidades humanas y las masacres que se vienen acumulando.

En todo caso, la insatisfacción con el conjunto de resultados del sistema social, del debilitamiento del Estado y del prolongado cuasi estancamiento económico, tomó la forma de desencanto político, o de déficit democrático, para quienes esperaban más cambios de fondo en la pobreza, la desigualdad, la calidad de vida. Y, más allá de los matices en la concepción o definición de la democracia, la mayoría de la población espera cambios sustantivos en su vida, aun sin distinguir si se deben a las mejoras económicas o sociales, y si éstas vienen o no asociadas a los beneficios de la democracia o la funcionalidad de sus instituciones.

Siguiendo con los nutrientes de la insatisfacción, y asumiendo que se asocia al telón de fondo del desarrollo aunque las variables económicas no sean siempre las determinantes, un componente muy sensible es el comportamiento del ingreso directo de las personas y los hogares, no sólo del ingreso nacional, así como su distribución. A largo plazo el producto por persona ha crecido muy poco, como bien se sabe, apenas poco más de 1% anual en 25 años (de 2000 a 2016 ni siquiera llega a 1% anual), lo cual refleja a grandes rasgos una gran debilidad estructural, una falla en los impulsores de la prosperidad.

Desde hace décadas se realizan esfuerzos para generar indicadores económicos y sociales que reflejen mejor el bienestar de las personas, y en ocasiones se acentúa que el crecimiento económico no vale como imagen general de lo que está ocurriendo con las condiciones de vida. El acento es correcto, sin duda, pero no se puede perder de vista que el basamento estructural del desarrollo depende de una economía dinámica, que genere suficientes empleos formales bien remunerados, compense a los grupos pobres, ofrezca servicios públicos de calidad y en general favorezca el acceso de las personas a las condiciones de bienestar material e inmaterial.

El problema más sensible es que mientras el producto y el ingreso por persona han crecido muy poco, la riqueza acumulada aumentó casi 2.5 veces. La información sobre los activos es compleja y no se publica sistemáticamente, pero se ha documentado que entre 2003 y 2015 la riqueza acumulada en México aumentó 7.9% anual a tasas reales, mientras que el producto interno bruto creció en promedio anual a 2.6%. Las diferencias han agravado la concentración económica, la desigualdad.

La medición convencional de la distribución del ingreso por hogares está sometida a revisiones técnicas. Usando las fuentes convencionales, sin embargo, es claro que la desigualdad de ingresos a mediados de la segunda década del siglo XXI era mayor que a principios de los ochenta del siglo XX, y que en el ingreso medio por hogar, el 10% más rico había aumentado su distancia en comparación con el 10% más pobre. Nuevas investigaciones están mostrando, sin embargo, que si se corrigen los sesgos de la información, la desigualdad de ingresos resulta notablemente mayor en comparación con los índices que hasta ahora hemos tenido como válidos.

Después de 2009 cobró vigor el debate internacional sobre la desigualdad y la concentración (la idea contundente de 1% de la cúpula), lo cual también ocurrió en México, aunque nuestros datos no sean tan finos. Siempre hemos sido desiguales, es cierto, pero la desigualdad es ahora más visible, incluso, que a fines del siglo pasado, y los reportes sobre los más ricos, que ahora son más conocidos, nos recuerdan año con año la polarización y la riqueza extrema.

Es muy probable que en los próximos años la desigualdad se vuelva un tema más sensible, a medida que se conozca mejor la información sobre la extrema y creciente concentración de la riqueza, y se difundan los datos más realistas de la distribución entre los hogares y las personas. De ser así, pero sobre todo de no apreciarse cambios sustantivos que reduzcan la desigualdad, no es improbable que se fortalezca el sentimiento de exclusión, de que no se registran avances sustantivos hacia una mayor cohesión social. Se ha mostrado que el desarrollo económico no lleva por sí mismo a la democracia, que ésta requiere transformaciones de la cultura política y de la composición social. Lo que también puede ser cierto es que sin desarrollo económico inclusivo se agudicen las dificultades para la implantación y la maduración de la democracia.

Si ahora es más público el conocimiento de la desigualdad, también lo es sobre la pobreza. Y lo que se sabe y está documentado es que ante una mejora tan pequeña del ingreso por persona, del empleo y las transferencias gubernamentales, entre otros factores, las crisis aumentan la pobreza monetaria y luego tardamos mucho en recuperarnos. A largo plazo, desde 1992 en adelante, la pobreza monetaria se volvió persistente, y con el aumento de la población, en 2014 (es el último año para el que se disponía de información al cierre de este texto) se registraban 20 millones más de pobres que en 1992, según la cuenta de pobreza patrimonial (que incluye la alimentaria y la de capacidades). Veinte millones más de pobres en el lapso de veintidós años es un dato tan contundente como chocante, que algunos consideran inverosímil ante la evidencia de que el consumo crece año con año, que los automóviles se venden como nunca, que las tiendas gigantescas aparecen en todos lados. La estadística está en revisión, pero con todo y los ajustes lo más seguro es que las nuevas cifras, si resultan comparables, de todos modos nos dejen con una gran pobreza de masas, inaceptable sobre todo en comparación con el crecimiento de la riqueza, en especial la financiera, que se concentra a niveles inauditos. La gran damnificada es la movilidad social, que es muy baja y se estanca a causa de las condiciones económicas que prevalecen. La percepción de mejora generacional del grupo de veinticinco a treinta y cinco años es notablemente más baja que la del grupo de cincuenta y cinco a sesenta y cuatro años. Éste es uno de los golpes más duros a la confianza, a las expectativas de mejor futuro.

Para colmo, se asentó la idea de que los programas sociales no han servido para reducir la pobreza, que se gasta inútilmente, que al Estado hay que negarle más impuestos porque el gasto público es un desperdicio. La idea, tan errónea como publicitaria, se asienta bien ante la corrupción y el derroche, documentado sobre todo por la Auditoría Superior de la Federación, y contribuye a reforzar la idea de que sirve poco, si es que sirve, contribuir a las acciones públicas.

Hay aquí dos grandes errores y una grave consecuencia. Los errores: primero, sin programas sociales la pobreza habría subido más, sobre todo en las zonas rurales, y además todas las carencias sociales siguen reduciéndose casi de forma sostenida, aunque con diferencias entre ellas, pero todas a la baja; segundo, nuestro gasto público es muy bajo, nos comparemos con los países ricos o con los intermedios, y no tenemos presupuestos excesivos, aunque sí mal aplicados. La consecuencia grave es que esa idea perniciosa de que vamos mal sólo por culpa del gobierno mina el apoyo al fortalecimiento y la reforma del Estado, cuando en el fondo lo que se requiere es mejor gobierno, políticas más efectivas para lograr buenos resultados colectivos, que generen ciudadanía social, que garanticen el cumplimiento de derechos y propicien más aprecio y satisfacción con la democracia.

Si la confianza económica de los consumidores refleja un ánimo general y la percepción de la población sobre sus expectativas, hay una tendencia ya tan larga como preocupante, pues no hemos regresado al techo de 2001-2002, con un comportamiento cíclico, pero a fin de cuentas descendente. El desplome de la confianza que trajo la crisis de 2009 fue anticipado desde 2007 por la apreciación de que las cosas no iban bien, y fue hasta 2012 que se recuperó ese nivel de 2007. Luego, desde 2013 inició otro descenso sostenido que se profundizó a principios de 2017 como consecuencia del aumento de los precios de los combustibles y de los malos augurios por la sucesión presidencial en Estados Unidos. No es sorprendente: coinciden a grandes rasgos las grandes tendencias de la insatisfacción con la democracia, el humor social y los índices de confianza derivados de la situación pasada y las expectativas.

Además del hecho de encontrarnos en una prolongada disminución de la confianza económica, hay dos rasgos destacables. Uno, que tendemos a valorar mejor la situación personal, familiar, del hogar actual (y esperada), en comparación con la del país o del conjunto de la economía, y esto contribuye a calificar mal los resultados de la política económica, la eficacia del gobierno y, en especial, de las autoridades nacionales. El otro rasgo es que vistos por quinquenios o sexenios, cada nuevo periodo viene quedando con niveles de confianza económica inferiores al anterior.

Como en otros indicadores recabados en encuestas, la confianza del consumidor puede o no estar bien relacionada con los datos duros de comportamiento económico, pero no cabe duda que al detectar percepciones es indicativa de las fluctuaciones del registro personal sobre el estado de cosas y de su futuro. Por ello no debe sorprender que caiga la confianza incluso en medio de una relativa mejora del ingreso, como ocurrió a principios de 2017, tras un ligero incremento del poder adquisitivo del salario iniciado desde mediados de 2015.

La baja y descendente confianza económica, en tanto expresa la insatisfacción con el estado de cosas, hará más difícil consolidar una cultura cívica crítica pero comprometida con la defensa de las instituciones democráticas. Con ese telón de fondo, además, las frecuentes exhibiciones de corrupción e impunidad acentúan la impresión de que algunos se aprovechan del esfuerzo y la riqueza generada con el trabajo propio, con la consecuente tolerancia a la evasión fiscal, la resistencia a contribuir al financiamiento público y otras reacciones que deterioran más la vida pública.

No sólo se califica mal el presente y el pasado, también se espera un mal futuro, sobre todo porque se proyecta hacia delante la desconfianza en las autoridades y no se aprecian cambios de trayectoria. Y, en efecto, los escenarios inerciales auguran bajo crecimiento y poco empleo, sin grandes cambios en el rumbo que se viene observando en los últimos años. Además, en varios de los malestares las previsiones negativas se han cumplido al pie de la letra. Por cinco años consecutivos, de 2013 a 2017, por ejemplo, se percibía que la inseguridad estaba por empeorar… y empeoró, efectivamente.

Si la percepción del entorno general es mala y a la baja, la relativa al contexto geográfico inmediato es peor. Varios estudios lo muestran: las preocupaciones locales, en el barrio, el municipio, la localidad, son el mal estado de las calles y las banquetas, los baches y los topes, el mal alumbrado público y muchas otras molestias atribuibles a las autoridades locales, como el transporte público, el servicio de agua intermitente y tantas otras, incluyendo, por supuesto, la inseguridad y la delincuencia. Son tribulaciones cotidianas e inmediatas, pero que igual contribuyen al desánimo y la insatisfacción general.

Algo más que en el futuro podría abonar al malestar es la divergencia económica que viene agudizándose entre regiones en lo que llevamos del siglo, y en especial después de la crisis de 2009. En una caracterización general, algunos estados del sur y del sureste se están rezagando aún más, sobre todo en comparación con entidades dinámicas del centro y la frontera norte. Hay que hacer distinciones: ni todas las entidades norteñas mejoran al mismo ritmo, ni todas las del sur y del sureste se están quedando atrás, pero en términos amplios, sí se confirma la idea de que hay un telón de fondo desfavorable para las regiones más pobres, lo cual puede reforzar el viejo patrón mexicano de heterogeneidad social territorial, y también, en alguna medida, de diferenciación política.

La desigualdad económica territorial se agrava, pero hasta ahora se mantiene viva la convergencia en el desarrollo humano, sobre todo por efecto de la educación y la salud, aunque a ritmos más lentos que en el pasado. En el futuro próximo, sin embargo, el bajo crecimiento del ingreso retrasará mejoras sociales, y además el sentimiento de cohesión y de pertenencia nacional puede resentirse más si no se compensa de algún modo el impacto de la crisis petrolera, que está perjudicando a entidades sureñas, y se fomenta más el dinamismo de los estados que no se benefician del auge exportador ni de la inversión extranjera.

Siguiendo la expresión tan citada pero tan vigente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de 2004, lo dicho hasta aquí abona más a la idea de que el malestar es en la democracia, no aún o no tanto con la democracia. Sin embargo, si se toma la preferencia como criterio, ya se acumula un periodo considerable de deterioro en las adhesiones a la democracia, mientras que las pulsiones autoritarias empiezan a crecer bajo distintas formas.

En el contexto de la democracia, es inseparable la mejora de la situación económica y social, de la seguridad humana, del control de la corrupción y de la mejora en la gestión pública para alcanzar políticas más eficaces. El fortalecimiento del sistema democrático pasa por todo ello. Un amplio acuerdo político de desarrollo inclusivo, teniendo presente el fortalecimiento de la ciudadanía social, el cumplimiento de los derechos, una política deliberada de equidad que, aunque se ponga propósitos modestos, mande señales que fortalezcan el compromiso con los grupos excluidos. Hay mucha riqueza muy concentrada, que no está reinvirtiéndose ni generando empleos ni buenos salarios.

El Estado necesita no sólo aplicar mejor sus recursos, sino que requiere más fondos para suplir las carencias de los mercados, y esto supone una nueva reforma hacendaria. Esto es, para enfrentar el malestar también hay que fortalecer al Estado, hacer efectivas sus políticas, mejorar el gobierno, en todos sus órdenes. Los malos resultados económicos y sociales, la profunda desigualdad, la corrupción y la impunidad, principales nutrientes del descontento, son resultado de malas políticas, no de la democracia en sí, pero amenazan cada vez más la creencia y la confianza en los procedimientos democráticos.

TRES PROPUESTAS PARA FORTALECER EL SISTEMA
DEMOCRÁTICO

1. Construir un amplio acuerdo político de desarrollo inclusivo y equitativo que fortalezca la ciudadanía social, el cumplimiento de los derechos y el compromiso con los grupos excluidos históricamente.

2. Una nueva reforma hacendaria que garantice la mejor aplicación de los recursos del Estado y destine más fondos a suplir las carencias de los mercados.

3. Fortalecer el Estado, hacer efectivas sus políticas y mejorar el gobierno en todos sus órdenes.

FUENTES

La gráfica Preferencia y satisfacción con la democracia en México fue elaborada a partir de diferentes cuadros de la base de datos de Corporación Latinbarómetro. Recuperada el 14 de octubre de 2017, de: <http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp>.

También se consultaron las bases de datos de la Encuesta Mundial de Valores (worldvaluessurvey.org). De entre los estudios generales, destaco el monumental trabajo Los mexicanos vistos por sí mismos, que publicó la UNAM en 2015, en especial “El déficit de la democracia en México”, “Sentimientos y resentimientos de la nación” y “Percepciones, pobreza y desigualdad”. También, el Informe de la calidad de la ciudadanía en México, del INE y el Colmex, de 2014. La referencia sobre el humor social es el artículo de Luis Woldenberg en la revista Este País, 308, de diciembre de 2016. Sobre la distribución de la riqueza, el estudio de Miguel Castillo Negrete “La distribución y desigualdad de los activos financieros y no financieros en México” publicado por la CEPAL en 2017. Del INEGI y el Banco de México proviene la información económica, de empleo e ingresos, y del Coneval la de pobreza. También de INEGI vienen los datos primarios de seguridad pública, problemas locales, movilidad social y otros. Sobre movilidad social, además, se consideraron los trabajos del Centro de Estudios Espinosa Yglesias.

Votos comprados

LA CORRUPCIÓN ELECTORAL

Luis Carlos Ugalde

No es posible combatir la corrupción del gobierno sin combatir el financiamiento ilegal de las campañas políticas. Si un alcalde, gobernador o presidente de la República llega al cargo y debe decenas o centenas de millones de pesos a quienes le dieron fondos para su campaña, no hay forma de que actúe con integridad e imparcialidad. Usará la asignación de contratos de adquisiciones y de obra pública, el otorgamiento de permisos e incluso el desvío de recursos públicos para pagar a sus donadores. Si el dinero proviene del crimen organizado, se hará de la vista gorda para dejarlo operar en su territorio. Si no se cambia el mecanismo de fondeo ilegal de campañas, la lucha contra la corrupción —con avances normativos en los últimos años— dará pocos resultados. Se requieren reglas innovadoras, precisas y potentes para contener la corrupción electoral.

El modelo mexicano de financiamiento de campañas

La democracia requiere elecciones y éstas cuestan mucho dinero. Para fondearlas, los países cuentan con diferentes modelos de financiamiento que incluyen privado (por ejemplo, Estados Unidos), el predominantemente público (como es el caso mexicano, al menos en el papel) o modelos híbridos que combinan fondos públicos y privados, tanto de dinero como de donativos o prerrogativas en especie.

Durante la hegemonía electoral del PRI entre los años treinta y ochenta del siglo XX no hubo un sistema formal de reglas para regular el financiamiento de campañas. No se requería. Había un partido hegemónico que era subsidiado por el gobierno mientras los partidos de oposición competían con escasos recursos, trabajo voluntario y suerte. Pero llegó la demanda de apertura política en los años setenta y como respuesta el gobierno optó por llevar a cabo varias reformas electorales para, primero, dar transparencia a la organización de las elecciones y al conteo de los votos; y segundo, generar piso parejo entre los partidos durante las campañas electorales (equidad).

El modelo de financiamiento público que se aprobó en la reforma electoral de 1996 buscaba dos objetivos: nivelar la cancha de juego y evitar que el dinero ilegal penetrara las campañas. La fórmula para calcular la bolsa a repartir usaba diversos factores, entre ellos el costo mínimo de una campaña para diputado federal, el total de diputados a elegir, el número de partidos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión, el costo mínimo de una campaña para senador, el total de senadores a elegir, entre otros.

La complejidad o barroquismo de aquella formula era en realidad un invento para obtener una cantidad de dinero que lograra independizar al PRI del gobierno sin privarlo de sus privilegios. Alguien que participó en las negociaciones de aquella reforma de 1996 me dijo: “El presidente Zedillo [1994-2000] quería dos cosas: abatir la enorme disparidad en las condiciones de competencia entre partidos e independizar al PRI del financiamiento ilegal que había recibido del gobierno por décadas. El presidente preguntó cuánto dinero necesitaba el PRI para independizarse y eliminar las transferencias por debajo de la mesa”. El PRI habría hecho los cálculos y dado al presidente una cifra que guio las negociaciones de la reforma electoral, refiere la fuente consultada. Entonces se pidió “inventar” una fórmula que arrojara esa cifra.

La nueva fórmula hizo que el financiamiento a los partidos pasara de 596 millones de pesos en 1996 a 2 mil 111 millones en 1997, un salto de casi cuatro veces. Claramente la comparación es inexacta porque 1997 fue un año de elecciones intermedias. Pero si la comparación se hace entre 1995 y 1998 (dos años no electorales), el contraste es aún más pronunciado: el financiamiento se multiplicó casi ocho veces (cuatro y medio en términos reales).

La equidad de 1996 se logró mediante una nivelación hacia arriba y no hacia abajo: eso es, en lugar de quitarle al PRI los recursos ilegales que recibía del gobierno, se les subieron los recursos al resto de los partidos para que el PRI mantuviera su “estilo de vida”. Los partidos se convirtieron en administradores de “vacas gordas” después de décadas de haber sobrevivido con poco dinero, pero con mucha convicción y sacrificio. La riqueza súbita de los partidos generó adicción, burocratización de sus estructuras y finalmente resultó cierto el proverbio de que “dinero llama a más dinero”.

En 2007 hubo una reforma electoral que cambió la fórmula de financiamiento para —según sus promotores— abaratar el costo de la democracia electoral. La nueva fórmula, vigente en 2017, dice que la bolsa de financiamiento se obtiene al multiplicar 65% del salario mínimo (hoy Unidad de Medida y Actualización, UMA) por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral. Alguien que participó en las negociaciones me dijo: “No busques debajo de las piedras. La cosa fue muy simple. Se quería simplificar la fórmula incomprensible de 1996, dejar intacto el financiamiento ordinario de los partidos pero reducir el de campañas dado que los partidos ya no tendrían que pagar por los spots que transmitían en radio y televisión”. (Según estimaciones de entonces, los gastos en medios electrónicos representaban hasta 60% de los gastos de campaña y la reforma de ese año hizo gratuito el acceso). Igual que en 1996, se acordó primero el monto y luego se buscó la fórmula que arrojara el número deseado.

En 2014 hubo otra reforma electoral que mantuvo la fórmula de financiamiento para partidos nacionales pero aumentó el dinero de los partidos en el ámbito estatal, una medida que pasó desapercibida en la discusión pública. La reforma obligó a que las entidades del país homologaran sus fórmulas respecto a la federal. Como en la mayoría de las entidades el factor que se usaba para determinar la bolsa de partidos era menor a 65% del salario mínimo —en muchas era de 20%— el resultado fue un incremento de aproximadamente 50% en el financiamiento a los partidos en el ámbito estatal.

En las reformas de 1996, 2007 y 2014 brilló por su ausencia un debate vigoroso sobre las calidades, cualidades y montos que un sistema efectivo y justo de financiamiento de partidos políticos debe tener para propiciar equidad pero evitar el dispendio, la corrupción y otras calamidades que acompañan el exceso de dinero en la política. La forma como se trató de nivelar la cancha de juego entre partidos en la década de 1990 sembró una espiral perversa e imprevista que ha contribuido a ensanchar la corrupción política en México.

El modelo mexicano en la realidad

Las campañas cuestan varias veces más que los topes que la ley establece. En 2015 el tope para una campaña de diputado federal fue de 1.2 millones de pesos. La realidad es que el costo promedio de una campaña legislativa en zonas urbanas es superior a los seis millones y en ocasiones puede llegar a los 10 o 12 millones. El tope de campaña de gobernador varía según la entidad. En Colima o Tlaxcala el tope ronda los cinco millones de pesos; en el Estado de México fue de 203 millones en 2011 y de 285 millones en 2017. El tope promedio ronda los 40-50 millones de pesos. Según toda la evidencia anecdótica recopilada, incluido el testimonio de exgobernadores, una campaña ganadora requiere un rango de gasto de entre 400 y 700 millones, con casos que se salen de esa norma hacia abajo y hacia arriba.

Según un estudio realizado por Integralia y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, se estima que por cada peso de financiamiento público que se gasta en una campaña hay tres pesos o más que no se ven ni se reportan. Se trata de un sistema de simulación que asemeja a un iceberg: sólo se ve la punta pero la mayor parte de lo que se gasta ocurre debajo de la mesa mediante sistemas de una economía de trueque: dinero en bolsas de papel, pagos en efectivo, triangulaciones que no pasan por el sistema bancario.

Las campañas electorales se han encarecido por tres factores. Primero, por la enorme liquidez de las haciendas gubernamentales, tanto la federal como las locales. A partir de 2004-2005 y hasta 2015-2016, los gobernadores contaron con sumas crecientes de recursos fruto de los elevados precios del petróleo y de sus políticas de endeudamiento. Con una fiscalización exigua, muchos de ellos usaron y usan esos recursos para apoyar las campañas de los candidatos de sus partidos (en ocasiones ayudan incluso a financiar campañas de otras entidades o la campaña presidencial).

La segunda razón que ha elevado el costo de las campañas es el clientelismo electoral: intentos de compra del voto y estrategias de movilización de votantes. Aunque se trata de un fenómeno de larga tradición, su frecuencia ha aumentado en los últimos años. Quizá en el siglo XX sólo era practicado por un partido; pero la mayor competitividad electoral y la mayor liquidez de las haciendas públicas han acentuado el fenómeno. Se trata de un fenómeno cada vez más arraigado, usualmente voluntario, propiciado por grupos sociales, líderes comunitarios y residentes de zonas populares que han descubierto en las elecciones una oportunidad de negocio.

La tercera razón es el pago de cobertura informativa. Muchos medios impresos, sobre todo locales, viven de los presupuestos públicos y han encontrado en las campañas una fuente adicional de dinero: celebran convenios de publicidad con los candidatos para dar cobertura a sus campañas a cambio de una paga. En muchas entidades se han multiplicado los periódicos, los panfletos y otras publicaciones en línea que se dedican a “extorsionar” campañas y gobiernos. No viven de sus lectores —de los que carecen—, sino de la falsa creencia de muchos políticos de que la popularidad requiere de buenas relaciones con los medios, aunque no cuenten con lectores.

La cuarta razón que las ha encarecido es que, con frecuencia, parte de los fondos de las campañas se queda en los bolsillos de los propios candidatos, coordinadores u operadores de campo. Muchas campañas asemejan una pirámide desde cuya cúspide brotan recursos para ganar votos, pero a medida que fluyen hacia la base ocurre una succión de fondos que merma su cantidad y eficacia. Como muchos fondos son en efectivo, su control se diluye. Ser candidato perdedor es atractivo porque pierdes pero acumulas patrimonio. Al final podrás culpar a la autoridad o al gobierno de tu derrota.

Modus operandi del financiamiento ilegal

Las campañas se fondean con desvío de recursos públicos y con aportaciones ilegales de otras fuentes: contratistas que quieren asegurar negocios con el nuevo gobernador o el nuevo alcalde; constructores que quieren ganar licitaciones de obra pública a modo; hoteleros, antreros o comerciantes que quieren permisos de uso de suelo, concesiones y otros permisos. Un aportador recurrente en ciertas regiones del país es el crimen organizado.

Cuando se trata de desvío de recursos públicos, los mecanismos son diversos. Uno de ellos es la simulación de contratos con empresas fantasma, que dispersa el dinero a terceros quienes luego los canalizan a las campañas. Otro mecanismo usado es la incrustación de operadores políticos en las nóminas de gobiernos estatales. En ocasiones existe un subsidio cruzado entre estados: el gobierno de una entidad puede apoyar con recursos a candidatos de otras entidades. En ocasiones se usan padrones inflados de programas sociales para cobrar cheques de personas inexistentes.

También hay descuentos de nómina que luego se canalizan a los partidos, como se mostró en los casos del gobierno de César Duarte en Chihuahua (PRI, 2011-2016) según consta en una denuncia de la Fiscalía de Delitos Electorales (FEPADE) y en el caso del gobierno municipal que encabezó Delfina Gómez en Texcoco (2012-2015), según se supo durante la campaña de gobernador en 2017, en la que ella fue la candidata de Morena.

Otra modalidad frecuente de desvío de recursos públicos proviene de los Congresos, federal y locales, cuyos grupos parlamentarios pueden canalizar fondos para campañas. Las asignaciones a los grupos parlamentarios (que suman decenas de millones de pesos y hasta centenas en el Congreso federal) asemejan partidas secretas porque no han sido auditables por los órganos de fiscalización y tampoco han estado sujetas a medidas de transparencia. Aunque la nueva legislación de transparencia y de fiscalización superior los obliga, los partidos encubren esas partidas mediante la simulación y el incumplimiento.

Respecto a la transferencia de fondos privados a campañas, existen diversos mecanismos. Una empresa compra facturas falsas a otra empresa a la que paga un servicio o producto que nunca se realizó y ésta lo dispersa para que llegue finalmente al candidato o la campaña. Otro mecanismo es el pago directo que hace una empresa a proveedores de una campaña. La empresa puede pagar, mediante su partida de publicidad, espectaculares que en realidad son para algún candidato. Los constructores pueden dar dinero en efectivo y cargarlo a sus gastos operativos como la raya a los trabajadores. Otra más es mediante sindicatos que actúan como intermediarios entre empresas y partidos.

Respecto a fondos provenientes del crimen organizado, el estudio no hace referencia porque no se ha llevado la investigación respectiva que cae fuera de los alcances de este capítulo. Pero la evidencia anecdótica sugiere que sus montos pueden ser significativos en algunas regiones del país, sobre todo para campañas de presidentes municipales, las más atractivas porque ahí se dirime el trasiego de drogas.

¿Cómo se retribuyen las donaciones?

Hay tres vías principales: contratos de adquisiciones y obra pública, permisos y desvío de recursos públicos. La discrecionalidad que existe en los gobiernos para asignar contratos de forma directa da enorme poder de pago a los gobernantes y les da credibilidad como candidatos para pedir prestado porque efectivamente cuentan con capacidad de pago con cargo al erario. Con frecuencia se inflan los precios de la obra pública para poder pagar a los donadores, quienes en ocasiones reciben su pago y devuelven un diezmo al gobernante, quien así inicia la construcción de su fortuna personal.

El otorgamiento de permisos para establecimientos mercantiles, hoteles y desarrollo de vivienda es otra fuente de pago, sobre todo en gobiernos estatales y municipales. Finalmente, los gobiernos también pueden sacar dinero de la caja para pagar a sus donantes, mediante empresas fantasma que dispersan los recursos. En el caso del pago al crimen organizado, una ruta frecuente es permitir que los capos de la droga designen al director de la policía del ayuntamiento respectivo.

Este sistema corrupto de financiamiento de campañas genera tres daños muy graves al ecosistema político. El primero es presupuestario, porque todas las donaciones privadas acaban siendo saldadas, al final del día, con dinero público, en proporciones que llegan hasta diez a uno. Quien da exige un pago agiotista por el factor riesgo: muchas campañas pierden y el dinero no se recupera; así cuando hay bingo deben cobrar por las inversiones perdidas.

El segundo daño directo lo recibe la sociedad, porque el presupuesto alcanza para menos —los gobiernos pagan obra más cara y a veces de menor calidad—; hay menos cantidad de servicios públicos —por ejemplo, se pueden inflar los precios de las medicinas, lo que causa escasez en los centros de salud—; y hay menos dinero para programas sociales.

El tercer daño del financiamiento ilegal de campañas es que estimula el coyotaje en perjuicio del emprendimiento y la innovación. Ganar contratos de gobierno requiere sobornar campañas, en lugar de calidad y buenos precios. Se estimula así el tráfico de influencias, las fortunas cocinadas de la noche a la mañana y se generan empresarios rentistas. También se degrada la calidad de la vida pública y de los cuadros dirigentes. Gobernar se convierte en un asunto de amasar dinero para ganar campañas (y de paso construir riqueza personal).

Finalmente, el financiamiento ilegal de campañas también refuerza la impunidad que existe en México. Cuando un gobernador en funciones ayuda al candidato de su partido, compra impunidad para sí mismo. Por eso no sorprende que en los últimos años la investigación de la corrupción de muchos gobernadores haya sido a cuentagotas una vez que los casos son escandalosos e imposibles de ocultar.

¿Qué hacer?

La estrategia es doble: reducir estructuralmente los costos de las campañas electorales y romper la lógica del intercambio de dinero por contratos o permisos de gobierno. El enfoque también debe ser distinto: transitar del esquema punitivo —multas, anulación de elecciones o cárcel— hacia un esquema que atienda las causas del problema. A continuación se presentan nueve propuestas.

Voto obligatorio. Podría reducir los réditos de las prácticas de clientelismo electoral en sus diversas vertientes como la movilización y el intento de compra de voto. Éste es el rubro al que mayores recursos en efectivo destinan las campañas. Se han visualizado medidas inefectivas para disuadir la compra del voto, como aquella de prohibir los utilitarios o castigar penalmente a quien ofrezca dádivas o dinero a los votantes. Pero la evidencia de averiguaciones previas ante la FEPADE y de castigos ejecutados muestra que no es una vía efectiva. En lugar de prohibir, se debe atacar la lógica del modelo: si comprar votos es redituable cuando vota 50% de la votación, por ejemplo, dejaría de serlo cuando acudiera a votar más de 80% del electorado. Hay varios ejemplos en América Latina de cómo llevarlo a la práctica, desde pagos de multas hasta volver el voto un requisito para realizar trámites oficiales.

Volver inciertos los beneficios de las donaciones ilegales. Romper la lógica del sistema de intercambio con quien da dinero a una campaña en espera de un pago futuro. Aunque ha habido avances en las leyes de contrataciones gubernamentales y de licitación de obra pública en los últimos 20 años, prevalece una enorme discrecionalidad para asignar contratos de forma directa, o bien, hacer licitaciones con un ganador predeterminado. Es necesario revisar aspectos como la publicidad de la lista de proveedores y contratistas de los gobiernos y contar con plataformas nacionales para conocer el historial de cada uno, los socios, su desempeño, incluyendo la variación del precio final de la obra respecto al presupuesto original. Asimismo, revisar los sistemas de otorgamiento de permisos en los gobiernos estatales y municipales, con mecanismos abiertos, seguimiento de procesos y conocimiento de quiénes son los permisionarios. Cuando un donador perciba que dar dinero a una campaña es una inversión riesgosa porque es difícil que su candidato le pague con obra, contratos o permisos una vez en el poder, la lógica del juego cambiará y el problema se reducirá.

Combatir el pago de cobertura informativa. El mecanismo actual ha probado ser inefectivo. En la reforma de 2014 se incluyó como causal de nulidad de una elección el pago de cobertura informativa, pero por definición las pruebas fehacientes de dicha práctica son difíciles de recopilar porque se realizan con pagos en efectivo y sin contrato de por medio. Se requiere mitigar la “adicción” de algunos medios, sobre todo locales, a los dineros de los gobiernos y de las campañas. Una propuesta sería reducir o incluso prohibir la publicidad oficial en todo momento, no sólo durante el periodo electoral, con excepción de las campañas de interés público como salud y seguridad públicas. Ello con el fin de estimular un sistema de medios de comunicación (prensa, radio y televisión) que viva de su audiencia y de los anunciantes y no de los presupuestos públicos y de los partidos y las campañas.

Fortalecer la fiscalización del gasto público en los gobiernos estatales y municipales. Los informes de la Auditoria Superior de la Federación (ASF) muestran que la falta de una vigilancia rigurosa de las finanzas locales por parte de los Congresos y de las auditorías estatales ha facilitado que gobernadores desvíen recursos públicos. No sólo se debe fortalecer la auditoría, sino ejecutar las sanciones. Hay más de 700 denuncias de hechos que ha presentado la ASF en la última década que han sido desestimadas y la omisión de la Procuraduría General de la República (PGR), de las procuradurías estatales y de las contralorías ha invitado a que el fenómeno se propague. Sin duda hay avances normativos que limitarán el desvío de recursos en los años por venir: la nueva legislación en materia de contabilidad gubernamental; la nueva ley de disciplina financiera que contendrá el endeudamiento sin ton ni son; las nuevas atribuciones de la ASF para fiscalizar la totalidad de las transferencias federales que constituyen, en promedio, 90% de los ingresos públicos de las entidades y municipios. Pero se requiere músculo político para que los Congresos, federal y estatales, den seguimiento puntual para que los castigos se ejecuten cuando se compruebe malversación de fondos públicos.

Reducir las asignaciones a grupos parlamentarios en los Congresos y normar su uso y destino. No hay justificación para que los grupos parlamentarios reciban recursos millonarios que con frecuencia acaban en campañas políticas. La nueva legislación en materia de transparencia obliga a que los Congresos informen de esas partidas, pero la información sigue siendo opaca.

Reorientar el modelo de fiscalización del Instituto Nacional Electoral (INE) que poco ha contribuido para disuadir infracciones y gastos excesivos. Actualmente el sistema se basa en los informes de gastos —con frecuencia incompletos y maquillados— que los partidos presentan a la autoridad. Desde 2015 hay un nuevo sistema en tiempo real para que las campañas hagan reportes semanales directamente en un sistema administrado por el INE, pero eso no evita que los propios candidatos suban la información de forma selectiva para evitar rebasar topes de campaña o dar a conocer ingresos ilegales. Es muy difícil detectar buena parte del gasto no reportado porque se usa para pagar la movilización o la cobertura informativa, que por su naturaleza ocurre en efectivo sin pasar por el sistema financiero. Reorientar el sistema de fiscalización significa conectarlo con sistemas de inteligencia financiera y ser apoyado por la fiscalización de las haciendas locales que llevan a cabo los órganos de fiscalización superior a fin de hacer más difícil la triangulación de fondos entre partidas presupuestales o la facturación a empresas fantasma que son vías para financiar campañas.

Reducir los montos de financiamiento público ordinario de los partidos. Es una vía para socavar los cimientos de las clientelas y burocracias que se han incrustado en la industria de las campañas y en los partidos. Son estos grupos políticos quienes medran con el sistema de financiamiento ilegal. Para ello es preciso revisar la fórmula de financiamiento con una metodología base cero. ¿Cuál es el nivel óptimo para evitar que el dinero se convierta en germen de oportunismo en lugar de semilla de una competencia vigorosa y equitativa entre partidos? ¿Cuál es el costo real de una campaña en México? ¿Cuál debería ser el gasto “sensato” que promueva la participación ciudadana pero evite el financiamiento paralelo de las campañas?

Aumentar los topes de financiamiento privado con lentes nuevos sin estereotipos y ver sus aspectos positivos y también sus riesgos. Hay dos opciones: seguir estigmatizando el financiamiento privado (que ya es mayoritario) o encontrar nuevas fórmulas para transparentarlo y legalizarlo (con límites y mecanismos más realistas). El financiamiento privado no es malo en sí mismo sino cuando está muy concentrado en pocas manos que donan grandes cantidades.

Repensar los topes de campaña: por una parte no han evitado los gastos excesivos; por otra, estimulan que se oculte financiamiento y gasto para evitar sanciones. ¿Debe haber topes o mejor ajustar los montos de financiamiento público a la baja y garantizar que no haya fondos ilegales en las campañas? Que el rebase de topes de gasto sea hoy causa de nulidad de una elección es una medida ineficaz en sí misma si no se atacan las raíces del problema: la liquidez que facilita los pagos del clientelismo electoral, la adicción al dinero “político” de los medios de comunicación y la opacidad e ilegalidad del sistema paralelo de financiamiento privado a las campañas.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN
ELECTORAL

1. Hacer obligatorio el voto para reducir el clientelismo electoral.

2. Reducir las asignaciones a grupos parlamentarios en los congresos y normar su uso y destino.

3. Reducir los montos de financiamiento público ordinario de los partidos, aumentar los topes de financimiento privado y repensar los topes de campaña.

FUENTES

Varias ideas y segmentos de este capítulo han aparecido publicadas en dos textos del autor: “¿Por qué más democracia significa más corrupción?”, en Nexos, febrero 2015; y “Democracia a precio alzado”, en Nexos, agosto de 2015. Los datos sobre el costo de las campañas provienen del estudio coordinado por el autor (2013): Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Ideas para una nueva reforma electoral. México: Centro de Estudios Espinosa Yglesias e Integralia. Recuperado el 14 de octubre de 2017, de: <http://www.integralia.com.mx/content/publicaciones/011/Fy%20D%202.pdf >. Asimismo, algunos argumentos provienen de estudios del autor sobre la evolución de la regulación electoral, entre ellos “México: La Democracia estancada (2006-2016)”, aparecido en Nexos, agosto de 2016, y en Reporte Legislativo, un estudio periódico publicado por Integralia, disponible en <integralia.com.mx>.

Mal gobierno

EL ESTADO INCOMPETENTE

Carlos Elizondo Mayer-Serra

Para el filósofo Edmund Burke, el ingreso del Estado es el Estado mismo. Éste sólo existe si es capaz de apropiarse de una parte de los recursos que genera la sociedad.

He usado esta cita de Burke en trabajos previos. Sugiere que entre más recaude un gobierno, más Estado tendrá una sociedad. En un sentido numérico, es decir, respecto a cuánta de la riqueza de la sociedad es capaz de apropiarse el Estado, es cierta. Para recaudar se necesitan algunas competencias institucionales. Una burocracia muy corrupta engrosa sus bolsillos a costa de las arcas de la administración para la que trabaja. Sin embargo, un Estado competente no es el que recauda más, sino el que está compuesto por un conjunto de instituciones capaces de lograr gobernabilidad con un mínimo de represión y propiciar el crecimiento económico. Esto pasa por usar los recursos recaudados para proveer bienes públicos de calidad y, en una democracia, garantizar los derechos fundamentales, incluidos los políticos. En un Estado competente las leyes en general se cumplen, y las instituciones públicas tienen la fuerza suficiente para contener a los criminales más violentos.

Hay Estados con ingresos fiscales bajos, pero muy competentes. Un ejemplo es el de Corea del Sur. Recauda 14% del PIB y no tiene ingresos petroleros. Gasta lo que recauda. Es un país con una tasa de homicidios muy baja, 2.6 por cada 100 mil habitantes para el año 2010, aunque la presión de vivir en un país con reglas estrictas y donde se ha internalizado la necesidad de cumplirlas quizá explique la tasa de suicidios más alta de un país desarrollado, 29.1 por cada 100 mil habitantes en 2012. De 1961 al 2016 el crecimiento promedio anual del PIB per cápita ha sido de 6.17%. Es una sociedad con altos niveles de educación; 65% de la población de entre veinticinco y treinta y cuatro años tiene un título universitario. Los niveles de pobreza son bajos: sólo 15% de la población cae bajo la línea de pobreza.

En Corea del Sur no recaudan más porque el pacto social que sustenta ese Estado no lo ha demandado. Tiene un gobierno razonablemente legítimo y es una sociedad disciplinada y que no requiere ni represión importante ni mecanismos clientelares onerosos para poder tener gobernabilidad. El gasto en educación pública como proporción del PIB es relativamente bajo, fue de 4.6% en 2015. Es un gasto de alta calidad. Hay una enorme exigencia para los alumnos a través de exámenes que determinan su futuro.

Sirva como contraste que México recaudó en el año 2012 15.17% del PIB. Eso incluye los impuestos a los combustibles, que no son ingreso petrolero, sino que provienen del bolsillo de los mexicanos. Gasta más de lo que recauda gracias al ingreso petrolero, aunque éste ha disminuido en los últimos años. Nuestro país tiene una tasa de homicidios alta, de 22 por cada 100 mil habitantes en el año 2012, según el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). De 1961 a 2016 el crecimiento promedio del PIB per cápita ha sido de 1.75%. En México, el nivel de educación es bajo; apenas 21% de los mexicanos entre veinticinco y treinta y cuatro años poseen un título universitario. Esto cuando el gasto en educación pública representa 19% del total y es 5.1% del PIB; es decir, mayor al de Corea del Sur. Los niveles de pobreza son altos: 46.2% de la población total, según el Coneval. Del gasto público total, en defensa sólo gastamos 3.7%.

Más dinero en un Estado incompetente es devorado por quienes lo controlan, ya sea a través de todo tipo de actos de corrupción, siempre con sus aliados en el sector privado, y gasto público a su favor, o de redes clientelares para mantenerse en el poder. Un ejemplo de esto es Brasil. Tienen la capacidad de recaudar recursos como para gastar 41.6% del PIB. Similar a Alemania, cuyo gasto público fue de 44.3% de su PIB en 2016. Los ciudadanos brasileños están lejos de tener los bienes públicos de un alemán. Un solo dato sobre la baja competencia del Estado brasileño: tienen 29.1 homicidios por cada 100 mil habitantes, más que México.

La reciente evolución de los ingresos fiscales en México es otra muestra de cómo más recaudación no genera un Estado más competente. El ingreso tributario en México, como ya vimos, era 15.7% del PIB en el 2012. En 2015 fue de 17.4%. Esto en parte compensó la caída del ingreso petrolero.

El incremento en la recaudación fue posible gracias a reformas legales que aumentaron las tasas para el impuesto sobre la renta, cerraron privilegios fiscales y fortalecieron las capacidades del Servicio de Administración Tributaria (SAT) para recaudar, así como por el cambio tecnológico que hace posible analizar grandes bases de datos. Sin embargo, estas mayores capacidades no se han trasladado a otros ámbitos. La tasa de homicidios en el 2014, año que inicia la reforma fiscal, fue de 16 por cada 100 mil habitantes. Se estima que, de seguir la tendencia actual, 2017 acabe teniendo una tasa de 20 homicidios por cada 100 mil habitantes.

Las nuevas capacidades para recaudar, que requieren poder conocer mejor que antes los ingresos de los individuos, no se han empleado para enfrentar la corrupción imperante en México. Muchos de los recursos mal habidos por quienes gobiernan el país pasan por las cuentas bancarias de los funcionarios corruptos, sus prestanombres, sus familiares y por innumerables empresas fantasma. La información que hoy captura el SAT debería haber logrado detectar delitos como los de Guillermo Padrés, Javier Duarte, César Duarte o Roberto Borge y sus respectivas bandas de cómplices.

No fue la autoridad hacendaria la que detectó los ingresos ilegales de estos exgobernadores, sus familiares, socios y prestanombres, y lo que a la postre detonó procesos legales en su contra. El gran detonador fue que en esas entidades llegó al poder un candidato de otro partido. Si hubieran logrado imponer a su sucesor, seguramente estarían los tres disfrutando de sus latrocinios.

Ni el SAT ni la Secretaría de la Función Pública (SFP) han podido desterrar esta práctica sexenal, a nivel local y federal, de crear cada seis años una nueva casta de empresarios ligados al gobierno de turno. Peor aun, luego los vemos como empresarios “normales”, y ya nadie cuestiona el origen de su riqueza.

No tenemos un Estado con la capacidad de imponer un orden sin importar a quién o a quiénes se aplique la ley. Las lealtades políticas suelen estar por arriba de las responsabilidades del funcionario de hacer cumplir la ley.

La corrupción es un monstruo de muchas caras y es una de las razones de la debilidad del Estado en México. Todo se puede comprar. Quien tiene dinero suele salirse con la suya; hay todo un mercado se sobornos para no pisar la cárcel y un sistema garantista apuntalado por el juicio de amparo que protege a quien puede pagar un buen abogado. Los políticos tienen incentivos para acumular dinero y vivir luego en la impunidad.

Esto lleva a consecuencias no deseadas. Reglas diseñadas para ampliar los derechos de los ciudadanos, como el nuevo sistema penal acusatorio, pueden permitir la libertad de un implicado por un error en la integración del expediente, lo cual suele tener un precio.

Un Estado con altos niveles de corrupción no es necesariamente incompetente. El Estado chino ha logrado sostener altos niveles de crecimiento, ampliar de forma notable la infraestructura del país, mantener la seguridad pública y mejorar en general el bienestar de sus ciudadanos, a pesar de existir altos niveles de corrupción. Ha mantenido un centro de poder capaz de disciplinar a los corruptos cuando tiene sentido político o administrativo hacerlo. La baja burocracia sabe que puede ser sancionada y que es posible despedir al trabajador incumplido sin mayor problema. Además, existen altas capacidades burocráticas gracias a un reclutamiento basado en el mérito para todos los puestos importantes del aparato gubernamental.

En los años sesenta, el Estado mexicano era corrupto, pero era mucho más competente que ahora. Hoy, el Estado mexicano es probablemente más corrupto y ciertamente más incompetente.

Las razones de esta creciente corrupción son varias. Una es la necesidad que tienen los políticos de ganar elecciones en una democracia. Eso lo analiza Luis Carlos Ugalde en este mismo volumen. No es la única causa. Todo ejercicio de gasto público es un espacio para enriquecerse. Las elecciones no son el origen del problema. La corrupción en México es previa a la democratización. Hay que recordar el sexenio de Miguel Alemán, que llevó a que la familia del expresidente se volviera una de las más ricas de México. La corrupción ha sido el cemento del sistema. La democratización llevó a compartir la corrupción con los otros partidos políticos.

La democratización llevó también a la descentralización del poder. Al perder el PRI la Presidencia, nadie pudo ya disciplinar a un gobernador particularmente abusivo. Esto llevó al surgimiento de pequeños virreyes sin límites en los gobiernos estatales.

En México, los niveles de corrupción de los últimos años son increíbles, incluso respecto a los que hemos visto en el pasado. Hay una foto que circula en internet en la que se encuentran Peña Nieto y 19 gobernadores poco después de la toma de posesión del presidente; al momento de escribir esto, 10 de los 19 gobernadores que aparecen en la foto (Javier Duarte, Fausto Vallejo, César Duarte, Humberto Moreira, Tomás Yarrington, Roberto Borge, Rodrigo Medina, Andrés Granier, Roberto Sandoval y Mario Anguiano) o están encarcelados o enfrentan procesos judiciales en su contra.

Los recursos robados no pueden ser calculados. Hay reportes que hablan de varias decenas de miles de millones de pesos. Una sola de las historias de corrupción que diariamente aparecen en los medios de comunicación sería un escándalo en un país menos tolerante con el robo de los recursos públicos.

A esto hay que sumar todas las historias que se cuentan en privado, y que nadie denuncia, o que son denunciadas pero nunca investigadas a profundidad, sobre cómo se hacen pagos para ganar contratos públicos, cómo se trafica con la información de licitaciones complejas, cómo se coluden muchos de los que concursan en ellas, etcétera. El resultado es una gran cantidad de gasto público que no dejó gran cosa a los ciudadanos, excepto nuevos mecanismos clientelares de control y onerosas deudas a pagar.

El Estado es el resultado de la compleja relación entre las instituciones gubernamentales, quienes las encabezan y la sociedad. La corrupción es la forma mediante la cual quienes controlan estas instituciones se quedan con una parte de los recursos públicos, pero no es la única razón de la incompetencia de un Estado.

Otra son las políticas que persigue. Un Estado incompetente que interviene mucho en la economía va a terminar por hacerlo cada vez peor.

Otro más es cómo se contrata a la alta burocracia. En México, no se suele reclutar a funcionarios con base en el mérito y premiarlos o castigarlos en función de sus resultados. Importa más la lealtad política y personal que las competencias técnicas. Detrás del socavón en el llamado Paso Exprés de Cuernavaca no sólo se asoma una maraña de intereses corruptos, sino la incompetencia técnica del gobierno.

El modelo de impunidad de México se basa en el control de instituciones clave. Éstas no funcionan para promover el interés general porque en los puestos en que se toman las decisiones están amigos o gente con compromisos con el poder. Todo se negocia. La fragilidad institucional es un reflejo de un acuerdo político que ha sido favorable para las élites políticas y económicas.

En América Latina, ninguna de las combinaciones entre libertad de mercado y restricción desde el Estado ha funcionado. Ni el Estado hipertrofiado de Brasil, con un gasto como porcentaje del PIB similar al de Alemania, ni el de México, similar al de Estados pequeños como el de Corea del Sur, han permitido un crecimiento alto y menores niveles de desigualdad. Los casos polares de los Estados de Brasil y México sufren del mismo problema: sobrerregulación, incompetencia institucional, privilegios de los administradores y de los burócratas, pactos sindicales abusivos en el sector público, políticas diseñadas para la élite, no para la ciudadanía en general.

Para entender la incompetencia de los Estados de la región, un elemento que suele olvidarse son los amplios derechos que tienen los trabajadores al servicio del Estado. Es casi imposible administrar una entidad pública si no se puede despedir a un empleado que no trabaja.

Siempre hay un espacio de ilegalidad que la autoridad gestiona. En México, sin embargo, hay ámbitos en que el criminal controla algunas instituciones estatales con el apoyo de una parte de la sociedad, como lo hemos visto tras la detención de un capo apodado el Ojos en Tláhuac o en el apoyo que en Puebla ha dado una parte de la sociedad a los llamados “huachicoleros”; es decir, a quienes ordeñan los ductos de Pemex. Este apoyo es resultado de un Estado incompetente que no cumple con sus responsabilidades más elementales.

Se requiere construir Estados competentes. La derecha, en particular las élites económicas y políticas, no ha querido pagarlos; para ella esto no tiene sentido si, luego, el mismísimo Estado fuerte y competente puede ser usado en su contra. La izquierda de América Latina quiere Estados más grandes para poder promover alguna versión de justicia social, pero suelen privilegiar el reparto discrecional y ampliar los derechos sindicales de los trabajadores del sector público, sin importar si trabajan o no sobre la generación de bienes públicos de calidad como se ha hecho en los países socialdemócratas de Europa. Esto lleva a Estados que se apropian de crecientes recursos económicos haciéndose, en el camino, más incompetentes.

Construir instituciones eficaces no capturadas por los actores con poder es muy complicado en una democracia. La mayoría de los Estados sólidos que hoy son desarrollados y democráticos no eran democráticos cuando construyeron esas capacidades burocráticas. Fueron monarquías o dictaduras que requerían un Estado competente para competir económica y militarmente con sus vecinos, para poder sobrevivir en un entorno amenazante. Los casos paradigmáticos de la construcción de Estados competentes son Japón y Alemania.

Recientemente, para implementar las reformas económicas del gobierno mexicano, se han construido instituciones nuevas, algunas autónomas, que tienen como objetivo despolitizar y aislar de la corrupción ciertas actividades regulatorias, como evitar las prácticas anticompetitivas. Un ejemplo de ello es la creación de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), que hasta ahora ha funcionado muy bien.

Quizá el ejemplo más notable de construcción institucional en un gobierno plagado de escándalos de corrupción, como el del presidente Peña Nieto, es la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la CNH, que ni siquiera es autónoma. Entre 2014 y el primer semestre del 2017 asignó reservas petroleras que implican un compromiso de inversión por casi 60 mil millones de dólares de forma transparente y equitativa, sin que haya habido una sola queja o sospecha de corrupción. No sabemos si en el futuro será capturada por intereses económicos del sector.

Los privilegiados no solemos aquilatar las implicaciones de que el Estado no pueda proveer lo básico. La implicación más seria son los millones de vidas que se desarrollan muy por debajo de su potencial por no haber tenido una buena educación, por haber sufrido un problema médico mal atendido, o por haber sido víctimas de un acto de violencia. Los retos que tiene que enfrentar un pobre para poder construir una vida productiva son enormes en cualquier país. Lo son más en uno donde las instituciones públicas funcionan mal.

En un mundo globalizado y de cambio tecnológico acelerado, la incertidumbre sobre cuáles políticas públicas funcionan es mayor que nunca. Para México, sin embargo, el reto es más simple y más viejo. Antes que nada hay que tener un Estado que funcione para así poder proveer los servicios básicos de una sociedad, empezando por la seguridad, pero sin descuidar la educación y la salud.

Romper los actuales equilibrios para favorecer a los que menos tienen no es fácil hoy en ningún país del mundo. En este mundo global y con información descentralizada, lo que puede hacer el Estado democrático más competente es mucho menos que en el pasado.

México debería construir lo que en la mayoría de los países europeos y en Japón lograron construir en el siglo XIX: Estados que funcionen. Esto lo logró China en la segunda mitad del siglo XX, con el triunfo de Mao y la abolición de la propiedad privada. Fue efectivo para deshacerse de las viejas élites y de una economía casi feudal en el ánimo de construir un país comunista. En el camino mató de hambre a más de 50 millones de chinos y mandó a la cárcel a decenas de millones más. Cuando esas mismas capacidades se pusieron al servicio de un modelo económico con mercados y cierta apertura, el país experimentó un crecimiento sin precedentes en la historia de la humanidad.

Ningún país de América Latina aceptaría fácilmente las restricciones a la libertad que implican capacidades burocráticas como las de China. Cuba muestra, además, que es posible imponer esos límites a la libertad y aun así vivir en una pobreza desesperante.

No tenemos las condiciones ideales para construir un Estado más competente. Algunos de los elementos que se requieren para lograrlo:

Lo primero es voluntad política de quien gobierna. Una señal desde quien encabeza el gobierno de que no será tolerada la corrupción tiene un gran valor para iniciar la construcción de instituciones más competentes. Un gobernante con voluntad de enfrentar la corrupción, lo cual pasa antes que nada por dar todo su apoyo al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), puede ir construyendo la legitimidad suficiente para ir rompiendo con el actual equilibrio, donde el corrupto tiene innumerables apoyos gracias a su dinero mal habido.

Gobernantes más legítimos y con historias de honestidad previas permitirían ir aflojando ciertas reglas de gasto en la administración pública que dificultan a quienes encabezan una institución cumplir con sus responsabilidades, volviendo a ésta muy ineficaz.

Segundo, debe invertirse en instituciones de administración y procuración de justicia, así como en seguridad pública, y no dejarlas bajo el control del gobernante en turno. El Estado mexicano tiene amplias responsabilidades en innumerables áreas, pero no logra proveer ni el servicio básico: la protección de las personas y de sus propiedades. La legislación debe buscar un balance entre derechos individuales y capacidad de castigo de los delincuentes.

Tercero, se requieren cambios legislativos para castigar con mayores penas casos de corrupción por parte de funcionarios públicos y a sus socios en el mundo privado.

Cuarto, utilizar las nuevas tecnologías, cámaras, minado de datos, etcétera, para descubrir los abusos de los funcionarios públicos, que siempre requieren apoyos de actores fuera del gobierno. El riesgo, claro, es que se usen estos instrumentos para espiar al adversario político, como en el caso del software Pegasus, y no para castigar a los criminales. Por ello es importante que estas instituciones tengan un cierto grado de autonomía del poder político.

Quinto, cambios en las leyes penales que permitan a la fiscalía disminuir penas a quienes denuncian redes de corrupción en la administración pública, aunque hayan sido parte de esas redes. Esto ha sido fundamental en el éxito brasileño para poder proceder contra las amplias redes de corrupción en ese país.

Sexto, hacer autónomo al SAT. Una institución con los poderes que hoy tiene el SAT no puede estar al servicio del gobierno en turno. El Sistema Nacional Anticorrupción parte del principio de dar autonomía a las principales instituciones que debieran combatir la corrupción. No se contempló al SAT dentro de éstas.

Séptimo, dada la dificultad de aislar la materia penal de los actores con poder, considerar mecanismos de apoyo externo, incorporar en el TLCAN temas de corrupción, y en el extremo, firmar un acuerdo con la ONU para que se haga cargo de esa función, mientras se desarrollan capacidades internas. Es ceder soberanía. Pero hoy soberanamente no lo hemos podido resolver y sería una decisión soberana ceder esa función durante algún tiempo.

Finalmente, se requiere limitar los derechos sindicales de los empleados públicos. Trabajadores que saben que no pueden ser despedidos, con contratos colectivos de trabajo absurdos, hacen de lo público algo rutinariamente ineficiente y abren las puertas a la corrupción.

TRES PROPUESTAS PARA GOZAR DE UN ESTADO
MÁS COMPETENTE

1. Voluntad política del jefe del Ejecutivo.

2. Autonomía y fortalecimiento de instituciones de procuración y administración de justicia.

3. Candados externos, por ejemplo en el TLCAN.

FUENTES

Anuario de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI. Archivos de datos y estimaciones del PIB del Banco Mundial y de la OCDE. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Centro de Investigación Económica y Presupuestaria. Coneval. Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial. Foro Brasileño sobre Seguridad Pública. INEGI. Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. SHCP. UNESCO.

Gobernabilidad

PARA HACER GOBERNABLE LA DEMOCRACIA

Jorge Javier Romero Vadillo

Uno de los principales malestares con la aún incipiente democracia mexicana es la sensación compartida de haber pasado de un régimen ordenado y eficaz a uno desordenado, rijoso, de bloqueos constantes entre los diferentes actores, con conflictos recurrentes entre los Poderes del Estado —tanto en el ámbito nacional como en los locales— y, sobre todo, ineficaz para cumplir con las tareas básicas que corresponden a la organización con ventaja competitiva en la violencia que controla el territorio y pone las reglas del juego que modelan la cooperación y la competencia en la sociedad.

Existe una sensación compartida, aunque difusa, de que la competencia política plural ha derivado en eso que la ciencia política ha dado en llamar ingobernabilidad, aunque el grado de ésta sea un tema polémico.

La visión idílica de la época clásica del régimen del PRI, una época que se recuerda ordenada, próspera y pacífica, frente a una actualidad violenta, de estancamiento económico, con conflictos políticos y sociales recurrentes, no se sostiene si se le analiza con seriedad.

Si bien es cierto que se trató de una etapa de paz relativa respecto a los turbulentos años de la revolución, la guerra civil y la década de consolidación en el poder de la coalición triunfante, la verdad es que las tasas de homicidios a partir de la década de 1940 y hasta final de los años ochenta del siglo pasado se mantuvieron bastante altas, muy superiores a los niveles actuales, disparados al alza desde 2007, después de una reducción sustantiva a partir de 1989.

En cuanto al crecimiento económico, el logro más celebrado de la historia del antiguo régimen, es cierto que alcanzó un promedio anual de alrededor de 6%, añorado con razón en las tres décadas y media que llevamos de crecimientos insignificantes. Pero para ponerlo en perspectiva es necesario restarle el porcentaje de crecimiento poblacional de la época —alrededor de 3% anual—, con lo que, en términos de PIB per cápita, el crecimiento se reduce a la mitad, mientras que si se analiza la distribución de la riqueza generada se verá cómo los grandes beneficiados de aquel crecimiento fueron los empresarios protegidos por la política.

En cuanto a la eficacia social del arreglo, si bien se expandió la clase media y avanzó la urbanización, una buena parte de la población mejoró su situación y los hijos de los sectores medios comenzaron a percibir que su vida sería mejor que la de sus padres, más de la mitad de la población —sobre todo los campesinos y los obreros industriales— se vio marginada de esa mejora, con ingresos paupérrimos que subsidiaban a los empresarios protegidos, con una seguridad social corporativa y fragmentada insuficiente y sometidos al control político de la maquinaria del PRI, que les restó casi por completo su capacidad de resistencia.

La gobernabilidad política del régimen del PRI se basó en la ficción aceptada de una república con división de Poderes, federal y democrática, según los preceptos constitucionales, cuando en la realidad se trataba de un régimen vertical, con supremacía absoluta del Ejecutivo, centralizado y controlado por un partido único, fuertemente disciplinado, aunque pragmático y amplio, que sometía a las organizaciones de masas y reducía la violencia a través de un reparto clientelista, la venta de protecciones particulares, la negociación generalizada de la desobediencia de la ley y la represión focalizada de la disidencia irreductible.

Así, ni la gobernabilidad social del régimen del PRI ni su gobernabilidad política son merecedoras de añoranza; es más: es difícil determinar cuáles de sus supuestos logros se debieron a la eficacia del arreglo y cuáles al crecimiento de la economía mundial de la época posterior a la Segunda Guerra Mundial, la etapa de mayor crecimiento de toda la historia universal.

Buena parte de los problemas de gobernabilidad que enfrenta el Estado mexicano hoy son herencia de la trayectoria institucional del antiguo régimen o son producto de la descomposición de sus mecanismos reguladores, sin que hayan surgido nuevas formas de resolver los problemas de cooperación y competencia para sustituirlos.

El primer problema de gobernabilidad que ha enfrentado el arreglo pluralista surgido del pacto de élites de 1996, el cual marcó el fin del monopolio del PRI y dio paso al tripartidismo, hoy a su vez en crisis, ha sido el debilitamiento de la capacidad legislativa del Ejecutivo, absoluta en los tiempos del presidencialismo priista y limitada a la formación de coaliciones puntuales, frecuentemente sometida a intercambios de concesiones económicas y políticas, a partir de la pérdida de la mayoría absoluta del antiguo partido hegemónico en las elecciones de 1997.

Las reglas electorales pactadas entonces, precedidas en 1995 por la reforma de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para consolidar su independencia y convertirla en un tribunal de constitucionalidad con capacidad para dirimir controversias de origen político e ideológico, mostraron la debilidad formal de la Presidencia diseñada en el Constituyente de 1917, con base en el modelo del presidencialismo norteamericano diseñado en el siglo XVIII y que México pretendió adoptar, sin mucho éxito, desde 1824.

El presidente constitucional mexicano, si bien tiene grandes facultades, está finalmente acotado por el Legislativo en dos aspectos: el presupuestal y el legislativo, fundamentales para echar adelante cualquier programa de gobierno. La capacidad de manipulación de la economía de la que lo dotó la Carta del 17 al otorgarle amplias facultades expropiatorias se agotó con la expropiación bancaria de 1982. Cuando el presidente perdió su abrumadora mayoría —primero, en 1988, para reformar la Constitución y después, en 1997, para impulsar una legislación regular— se hizo evidente la debilidad del arreglo para propiciar coaliciones legislativas estables en apoyo al Ejecutivo.

La difícil relación entre Ejecutivo y Legislativo, derivada del diseño constitucional, se había hecho evidente desde muy pronto en el proceso de estabilización posterior al constituyente, en los tiempos de la Presidencia de Carranza. A partir de 1933, empero, se creó la institución garante del dominio presidencial sobre el Congreso: la no reelección inmediata de legisladores. Este arreglo requería, también, del control de las elecciones y de fuertes desincentivos a la ruptura del monopolio partidista. El pacto de 1946, del que surgió el Partido Revolucionario Institucional, creó las instituciones que consolidaron el cuasi monopolio electoral, con reglas de entrada que limitaban el acceso a los comicios exclusivamente a aquellos grupos que no representaran una amenaza a la hegemonía de la coalición dominante, y que obstaculizaban fuertemente las escisiones del partido del régimen. La pinza la cerraba el control gubernamental de la organización de las elecciones, convertidas en un ritual reconocido como una ficción aceptada.

Ese pacto fue modificándose gradualmente a partir de 1977, con la reducción sustancial de las barreras de entrada a la competencia, con la representación proporcional que generaba incentivos para participar en las elecciones y con reglas de competencia cada vez más equitativas.

Las rupturas de la coalición de poder provocadas por el agotamiento de modelo de crecimiento económico que el pacto de 1946 había generado se canalizaron electoralmente, primero, con el crecimiento del PAN entre 1983 y 1986 gracias al apoyo de los empresarios desamparados por la crisis y las clases medias desafectas y, después, con el cataclismo electoral de 1988 provocado por la ruptura del PRI mismo en cuanto se redujo sustancialmente la capacidad de distribución de rentas.

Después de más de una década de alta conflictividad postelectoral, en 1996 los actores emergentes consolidados durante la crisis alcanzaron un nuevo acuerdo para resolver la competencia por el control de rentas del Estado a través de los sufragios. Un paso notable en un país donde las elecciones siempre habían sido ficciones aceptadas, mero simulacro para dar legalidad a un proceso de circulación que se administraba con reglas informales.

El pacto de 1996 marcó el final del monopolio del PRI y dio paso a un nuevo arreglo de élites del que surgió una nueva coalición estrecha de intereses —ahora formada por tres partidos principales y algunos satélites— y si bien a partir de entonces las élites competirían por el consenso a través del voto —una democracia en sentido schumpeteriano— las barreras de entrada a la competencia se mantuvieron altas, reservado el ingreso únicamente a las redes de clientelas ansiosas de conquistar el control de una parcela de rentas, pues se eliminó el llamado registro condicionado, creado en 1977, para abrir relativamente la competencia y se volvió a un sistema exclusivo de asambleas para acceder a las boletas electorales.

El sistema de registro de partidos, herencia institucional del proteccionismo electoral instaurado por el pacto de 1946, impidió que el régimen mexicano diera el paso más relevante hacia la aparición de un orden político de acceso abierto.

De cualquier manera, el nuevo arreglo trastocó la antigua gobernabilidad en distintos planos. Por supuesto, en la relación entre Ejecutivo y Legislativo. La competencia a tres acabó con las mayorías absolutas en el Congreso y a partir de las elecciones de 1997 cada aprobación presupuestaria requirió de acuerdos entre al menos dos partidos, con las respectivas consecuencias distributivas.

Cada nueva ley implica construir una coalición puntual, con dificultades que superan las fronteras partidistas, pues en la medida en la que las opciones de salida se han ido ampliando, la disciplina del antiguo monolito se ha resquebrajado, mientras el PAN y el PRD, los otros dos pactantes del 96, son coaliciones relativamente laxas y a menudo con contradicciones internas fuertes. La autonomía recobrada por la política local también complica el alineamiento de intereses en el Poder Legislativo federal, pues las agendas locales entran en juego a la hora de la negociación de acuerdos para garantizar mayorías legislativas.

La negociación de posiciones atañe a toda la legislación —con las consecuencias distributivas correspondientes—, a las asignaciones presupuestales y al control de los organismos autónomos que requieren de la formación de coaliciones políticas para su integración.

En la medida en la que hay muchas parcelas de renta, influencia, protección y poder en juego, hay altas posibilidades de llegar a formar coaliciones puntuales a partir de intercambios precisos. Esto, sin embargo, juega en contra de la construcción de una agenda gubernamental coherente y una distribución presupuestal no atrapada por las redes de clientelas y los intereses patrimoniales. Ése es el tipo de negociación que incentiva un arreglo presidencialista con acceso limitado a la competencia.

De nuevo, como durante la etapa formativa del régimen del PRI, con frecuencia las soluciones que desde la política se han planteado para reducir el conflicto recurrente entre Ejecutivo y Legislativo se han orientado hacia el debilitamiento del Legislativo, ya sea recortando pluralidad o reduciendo su tamaño. En la academia, sin embargo, es más frecuente encontrar posiciones favorables a un cambio de régimen hacia formas parlamentarias de concertación política.

Un recorte a la pluralidad con aumento de las barreras de entrada a la representación, ya sea con la vuelta a un sistema de mayoría relativa, en el que los ganadores se llevan todo, con disminución o desaparición de la representación proporcional, tendría el enorme riesgo de hacer crecer la crisis de representatividad que hoy vive el pluralismo limitado surgido del pacto de 1996.

La reducción oligárquica del número de partidos presentes en los Legislativos tendería a acrecentar el rechazo a los partidos como instrumento efectivo de representación ciudadana y jugaría en contra de la legitimidad del arreglo.

Más allá de las consecuencias simbólicas del recorte de la pluralidad, éste tendría también consecuencias distributivas contrarias al indispensable objetivo nacional de distribución de la riqueza. En un país tan complejo como México, la diversidad social y sus demandas no caben en sólo dos partidos políticos, como tendería a ser un régimen sin representación proporcional o con una limitada, y con mecanismos artificiales de formación de mayorías.

La manera realmente eficaz de hacer compatible una amplia pluralidad política con fuertes incentivos para la formación de coaliciones estables que superen relativamente el problema de los intercambios distributivos es con un rediseño del arreglo político para hacerlo parlamentario.

Un cambio institucional de esa magnitud se enfrenta a las resistencias de los actores capaces de pactarlo, por las incertidumbres que abre. Sin embargo, hay una ruta transitable para lograr un pacto de ese tipo.

Lo primero es repensar el papel de la Presidencia de la República. El papel histórico del presidente en el imaginario mexicano y en la trayectoria institucional es muy difícil de sustituir. De ahí que no sea practicable el tránsito a un jefe de Estado meramente ceremonial, como el que existe en países como Alemania.

Un posible diseño institucional que traslade la formación de gobierno a la Cámara de Diputados debería mantener un papel político relevante para la Presidencia: ésta podría ser elegida por voto directo, a dos vueltas, para otorgarle un mandato fuerte, y mantendría facultades relevantes en el nombramiento de los altos jefes militares, en la designación de ministros de la Suprema Corte, en asuntos de política exterior y en la integración de los cuerpos colegiados de los demás organismos autónomos.

El jefe de gobierno, por su parte, sería propuesto por el presidente, pero lo investiría la Cámara de Diputados, junto con los ministros por él nominados. Las leyes ordinarias serían aprobadas sólo por la Cámara de Diputados, mientras que el Senado sería colegislador para las leyes generales y las reformas constitucionales.

La integración de la Cámara de Diputados podría ser a la alemana, la mitad de los escaños electos por mayoría relativa y la mitad de representación proporcional, electos en boletas separadas, sin otro criterio de sobrerrepresentación.

El Senado podría ser electo en cada entidad por listas de representación proporcional. Cada estado de la federación elegiría a cuatro senadores. El Senado perdería su carácter de colegislador para la legislación ordinaria federal, pero mantendría su carácter de colegislador para las leyes generales, adquiriría la facultad de emitir opiniones vinculantes respecto al presupuesto y conservaría su lugar en la integración del Constituyente permanente y su papel respecto a la política exterior.

Con un diseño así se podría combinar una amplia pluralidad con una coordinación adecuada entre Poderes. La transición a un arreglo de ese tipo podría gestarse a partir de reformas incrementales. En el corto plazo, se podría instaurar la segunda vuelta para la elección presidencial y la ratificación legislativa del gobierno, en el momento de la presentación del Plan Nacional de Desarrollo. Los gobiernos de coalición serían el resultado natural de ese arreglo.

Sin embargo, la gobernabilidad política es sólo una parte de la construcción de una democracia constitucional gobernable.

Hoy el Estado mexicano carece de una aceptación social suficiente. Los partidos existentes son vistos con recelo y distancia o como vía de acceso al empleo público, a privilegios estatales, programas sociales o licitaciones y contratos en condiciones de ventaja. La protección clientelista sigue siendo la vía privilegiada de acceso a beneficios sociales y la economía sigue estando extraordinariamente politizada, pues el éxito o el fracaso en la arena económica dependen del grado de protección política que se consiga.

La gobernabilidad democrática requiere de una representación más legítima. La vía para construirla es la eliminación de las barreras de entrada a la competencia electoral.

El registro de los partidos, para aparecer en la boleta electoral y que se cuenten los sufragios que obtengan, debe ser simplificado, de manera que un grupo de ciudadanos, con una plataforma y una lista de candidatos, pueda aparecer en las papeletas y tenga derecho a participar en los debates públicos de campaña, sin necesidad de hacer asambleas de acarreo clientelista, ni de cantidades ingentes de firmas. Para reducir la brecha entre representados y representación lo que se requiere es un sistema de partidos fluido, no la vuelta a la mayoría relativa como mecanismo de elección de legisladores. La vía de las candidaturas llamadas independientes también debería mantenerse abierta con requisitos menos rigurosos.

La legitimidad democrática plena requiere del desmantelamiento del proteccionismo electoral.

La gobernabilidad social necesita, además, de capacidad estatal para resolver problemas públicos, garantizar infraestructura moderna, brindar un piso sólido de seguridad social, salud y educación de calidad, reducir eficazmente la violencia y proteger la vida, la propiedad y la libertad de las personas.

Se requiere transitar del Estado clientelista, basado en un sistema de botín, que reparte empleo público entre los leales y premia la disciplina y la complicidad, a uno profesional, con criterios de ingreso, promoción y permanencia basado en el conocimiento, el mérito en el desempeño de las funciones y en el cumplimiento de la ley.

Una burocracia profesional, permanente y relativamente despolitizada, recortaría la capacidad de los cargos electos para disponer del empleo a favor de sus clientes y reduciría su capacidad de manipulación de las políticas públicas y los programas sociales a favor de sus intereses políticos particulares.

La profesionalización de la administración pública modificaría también los incentivos de los funcionarios, les daría horizontes temporales de largo plazo, pues su empleo no estaría determinado por el sexenio o el trienio del cargo electo respectivo, y contribuiría a desincentivar el uso patrimonial de los cargos públicos.

La creación de un servicio profesional de carrera en todas las administraciones públicas, desde las municipales hasta la federal, resulta indispensable para construir la gobernabilidad democrática, pues no sólo desactivaría muchos de los elementos que hoy contribuyen a la corrupción, sino que dotaría de capacidades técnicas hoy ausentes sobre todo de los gobiernos locales.

Un ámbito en el que es evidente la necesidad de profesionalización y desarrollo de capacidades estatales es el de la seguridad.

Durante la época clásica del régimen del PRI, la reducción de la violencia se basó en la venta de protecciones particulares, la negociación personalizada de la desobediencia de la ley y el control clientelista de las demandas sociales. Se trata de mecanismos cargados de corrupción en que la ley se aplica de manera diferenciada y se permite la ilegalidad siempre y cuando se pague por ello.

La pluralidad política, con gobiernos municipales y estatales de partidos diversos, desarticuló los mecanismos de coordinación de la venta de protecciones particulares a los delincuentes y contribuyó al crecimiento de la violencia y la inseguridad. Hoy es en ese terreno donde la población siente con mayor crudeza la ineficacia gubernamental.

La construcción de fuerzas de civiles y profesionales de seguridad —policías de carrera bien capacitadas— es el punto de partida indispensable para recobrar la paz, evitar la militarización del combate a la delincuencia y reconstruir la convivencia social en muchas zonas del país.

Pero no basta con policías profesionales, con facultades diferenciadas y claramente establecidas entre los cuerpos municipales, estatales y federales. Es ya inaplazable el surgimiento de fiscalías autónomas, relativamente despolitizadas y con capacidad técnica y profesional para presentar los casos ante los Poderes Judiciales, de manera que se reduzca la impunidad hoy existente, que genera incentivos para la delincuencia.

La reconstrucción profesional del aparato del Estado, desde el más pequeño de los municipios hasta el conjunto de la administración federal, es una tarea fundamental para construir una gobernabilidad democrática. Una administración no clientelista y permanente permitiría suavizar los efectos sobre la certidumbre social y económica de la alternancia política, contribuiría a una mayor coordinación entre gobiernos de diferentes partidos, reduciría la capacidad de manipulación patrimonial del presupuesto y aumentaría las capacidades estatales. Modificaría, además, el sistema de incentivos del conjunto de la sociedad, pues aumentaría la valoración del conocimiento y el buen desempeño, por encima de la pertenencia a las redes de lealtad adecuadas.

Éstas son sólo algunas de las líneas de reconstrucción del Estado para hacerlo compatible con la pluralidad, reducir los márgenes de arbitrariedad y corrupción y aumentar su capacidad de gestión del conflicto, la cooperación y la competencia en la sociedad mexicana. Sin ello, la democracia mexicana seguirá siendo un proyecto inacabado.

TRES PROPUESTAS PARA UNA DEMOCRACIA
CON MAYOR GOBERNABILIDAD

1. Profesionalizar las administraciones públicas de todo el país, para terminar con el sistema de botín y construir un Estado con incentivos meritocráticos.

2. Que el Congreso ratifique el gobierno propuesto por el presidente de la República (o por los gobernadores, en los estados).

3. Segunda vuelta electoral para la Presidencia de la República, siempre y cuando se establezca la ratificación del gobierno por el Congreso.

III. INSEGURIDAD

Narco

LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS

Héctor Aguilar Camín

La injerencia política más larga que ha tenido Estados Unidos sobre México es la guerra contra las drogas. La lección central de esa injerencia es que mientras más esforzadamente ha combatido México el tráfico de drogas peor le ha ido en materia de seguridad, sin que haya logrado nunca el propósito de reducir el paso de drogas a Estados Unidos. La experiencia mexicana coincide con la mundial: miles de muertos, decenas de miles de presos, redes criminales en expansión, sin ninguna mejora sustantiva en el tráfico ni en el consumo.

Lo que haya que decir globalmente sobre la guerra contra las drogas hay que decírselo a Estados Unidos. La guerra contra las drogas es su cruzada. Son los Estados Unidos los que a lo largo del siglo XX establecen las prohibiciones fundamentales en sus leyes y las exportan luego al mundo. Los gobiernos de Nixon y Reagan van un paso más allá. Deciden que el flujo debe contenerse en el territorio de otros: Afganistán o Turquía, Marsella o Myanmar, Colombia o México. La cruzada alcanza un estatus universal en el año de 1998, cuando asumen la política prohibicionista todos los países signatarios de la ONU.

La historia mexicana de ese proceso puede leerse en el libro de Guillermo Valdés Historia del narcotráfico en México. Si algo puede aprenderse de este libro es que narcotráfico y complicidad política van de la mano. El mercado de las drogas prohibidas es a la vez tolerado y reprimido. Es un mercado robusto, de consumo y rentas altas, capaz de corromper a quien debe perseguirlo, de incluir a la sociedad en su circuito y de producir continuamente competidores. En el mercado ilegal de las drogas, no hay leyes ni tribunales que arbitren las disputas. Privan las leyes de la corrupción, que garantiza protección política, y de la fuerza, que sostiene a los competidores en el mercado.

Hasta los años cuarenta del siglo pasado, el narcotráfico tuvo en México la forma de redes familiares toleradas, cuando no organizadas, por políticos locales. Después, hasta los años ochenta, su lógica fue la de la concentración monopólica, simétrica a la del poder que había entonces en el Estado. El narcotráfico tuvo siempre cómplices estratégicos en el gobierno. En los setenta y los ochenta, nada menos que en la Dirección Federal de Seguridad, la policía política del régimen, radicada en la Secretaría de Gobernación. Hubo entonces un auge y un monopolio incipiente del narcotráfico, en manos de los capos sinaloenses de Miguel Ángel Félix Gallardo. Aquel monopolio incipiente fue destruido por el mismo Estado que antes lo protegió, a raíz del escandaloso asesinato, en 1985, en la ciudad de Guadalajara, de Enrique Camarena, un agente de la Drug Enforcement Administration, la célebre DEA, desde entonces actor estelar, aunque poco visible, de la guerra mexicana contra las drogas.

Miguel Ángel Félix Gallardo cayó preso en 1989. Dejó en el campo un puñado de bandas rivales hasta entonces controladas por él: en Tijuana los hermanos Arellano Félix; en Sinaloa Ismael el Mayo Zambada y Joaquín el Chapo Guzmán; Amado Carrillo Fuentes en Ciudad Juárez; y en Tamaulipas la banda del Golfo, un gang de viejos contrabandistas que entró al negocio aprovechando el vacío sinaloense y que inventó el brazo armado más mortífero del narco mexicano, Los Zetas.

Sabemos ahora que la destrucción de aquel monopolio se llevó la posibilidad de un manejo centralizado del negocio, desde luego más benéfico para la paz pública que el escenario de fragmentación y guerra intestina que siguió. Digamos, como los economistas ortodoxos, que en el caso de los mercados ilegales lo que le conviene a la sociedad y a los consumidores no es la competencia sino el monopolio. Dado que en esos mercados los pleitos de la competencia se dirimen a tiros, lo que puede esperarse de una mayor competencia no son mejores precios sino más violencia en el mercado.

La guerra entre bandas competidoras domina los noventa. Da un salto en los primeros años del nuevo siglo cuando la lógica de la guerra intestina lleva a la banda del Golfo a crear un brazo paramilitar. Recluta para ello a militares entrenados en cuerpos de élite del Ejército y produce a Los Zetas, el grupo de sicarios que cambia para siempre la lógica de la violencia del narco en México.

Los Zetas son reclutados en un inicio como guardia pretoriana de Osiel Cárdenas Guillén, el paranóico jefe del Cártel del Golfo. Demuestran pronto ser efectivos comandos territoriales, capaces de controlar las policías locales y de pagarse su propio suelo mediante la exacción y el sometimiento de los delincuentes locales. Su método es el de las ejecuciones sangrientas de rivales y renuentes.

Al cambiar el siglo, varias decisiones políticas potencian la guerra entre las bandas mexicanas.

A fines de los noventa el presidente Clinton construye un muro y endurece la vigilancia de su frontera sur. Quiere cerrar el paso a dos de las cosas que Estados Unidos más consume de México: trabajadores y drogas ilegales. La frontera se vuelve más dura y más cara para el tráfico de drogas y personas.

Entre 2001 y 2008 se duplican los efectivos de la Border Patrol y crecen 35% las deportaciones de presos mexicanos en cárceles estadounidenses. Un número creciente de exconvictos sin oficio ni beneficio son liberados en las calles de las ciudades fronterizas, bullentes de ofertas criminales.

En 2004, George W. Bush levanta el embargo de armas de asalto que pende sobre la influyente industria riflera estadounidense. A partir de entonces, y hasta ahora, es posible comprar armas de alto poder, sin restricción de volumen, a muy buen precio, en las 8 mil armerías próximas a la frontera mexicana.

En 2006, el gobierno de Colombia aumenta la presión y eleva 65% los decomisos de cocaína. El precio de la droga escasa se duplica. La curva del aumento del precio de la cocaína tiene en esos años un comportamiento ascendente similar al de la curva de homicidios. El mercado de la cocaína se vuelve más rentable, más difícil, más competido y más sangriento.

En 2008 México establece que los vuelos privados que vienen de Sudamérica y el Caribe toquen tierra al entrar a territorio mexicano, en Tapachula o Cozumel. La medida interrumpe el flujo aéreo de cocaína de la banda de Juárez, cuyo jefe, Amado Carrillo Fuentes, era llamado el Señor de los Cielos por su flotilla de aviones que venían del sur cargados de cocaína. Suspendido el flujo aéreo, el control del paso por tierra de la droga se vuelve asunto de vida o muerte. Quien controla el territorio controla el paso de la droga y manda en el mercado. Las bandas se despliegan por la República. Empieza la gran batalla no sólo por los cargamentos sino por los territorios y las rutas.

Se termina de instalar así el panorama de bandas bien armadas, en guerra a muerte entre sí, esparcidas por la República en busca del dominio territorial de plazas y rutas. Las guerras del Chapo Guzmán y del Mayo Zambada con los otros narcotraficantes organizados son las más violentas: explican 67% de las ejecuciones de la primera década del siglo XXI, más de 40 mil muertes. Pero el grupo criminal que hace la diferencia para la sociedad mexicana, como he dicho antes, es el de Los Zetas.

Los Zetas se despliegan por todo el país, reclutando aliados locales y sometiendo con terror a competidores. Amplían sus intereses criminales. No sólo quieren asegurar las rutas del narcotráfico, también quieren capturar los territorios para ejercer en ellos el control del crimen y la exacción de la sociedad local mediante la extorsión, el secuestro, el derecho de piso y de pernada.

Quizá en ninguna zona de México Los Zetas capturan tanto el territorio como en Michoacán. Lo hacen porque el Cártel del Golfo, del que entonces son sólo sicarios, quiere controlar el puerto Lázaro Cárdenas. Osiel Cárdenas, jefe del cártel, busca abrir una ruta de tráfico del Pacífico hacia el norte, sin pasar por los territorios del Cártel de Sinaloa, que domina el noroeste. La captura de Michoacán por Los Zetas es tan violenta que provoca la rebelión de sus aliados locales. Una banda llamada La Familia Michoacana, entrenada inicialmente por Los Zetas, decide rebelarse contra ellos usando sus propios métodos. Los echa del estado luego de un enfrentamiento que llena Michoacán de muertos.

Ésta es la guerra entre bandas que incita la intervención militar en Michoacán, ordenada por el presidente Felipe Calderón, en 2007. Es el año en que empiezan a volverse rutina los operativos militares y policiacos sobre regiones y ciudades capturadas por el crimen. El gobierno obstruye rutas, presiona bandas, captura jefes y cabecillas. Lejos de contener la violencia, los operativos la exacerban. Su estrategia es descabezar y fragmentar las bandas. Pero al descabezarlas desata guerras internas por el poder dentro de cada banda, e invita a las rivales a atacar a la que ha perdido al jefe. La estrategia descabeza y fragmenta las bandas, pero también dispersa y esparce la violencia. La multiplica.

En 2007, el número de homicidios en México era de 8 por cada 100 mil habitantes. Venía descendiendo desde 1990, en que la cifra era de 19 por cada 100 mil. En el año 2011 la matanza llegó a 23 homicidios por cada 100 mil habitantes. En el año 2017, en que escribo este texto, el índice anda en 18 o 19 por cada 100 mil, con tendencia a desbocarse de nuevo.

En el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) se registraron 60 mil 162 homicidios en México. En el de Felipe Calderón (2006-2012), fueron más del doble: 121 mil 163. En los primeros tres años del gobierno de Peña Nieto, la cifra de homicidios llegó a 64 mil 614, más que durante todo el sexenio de Fox. Si las tendencias siguen como van, el gobierno de Peña terminará con una cifra similar a la de Calderón, o un poco arriba, en el orden de los 130 mil.

El aumento de los homicidios aparece claramente asociado a la mayor intensidad de la guerra contra las drogas, en su doble vertiente: violencia entre las bandas y violencia del Estado contra ellas.

La causa fundamental de la violencia en México, como antes en la de Colombia, y cada vez más en la de Centroamérica, es la política persecutoria que deriva de la prohibición de las drogas.

Es la prohibición la que genera el mercado ilícito, es el mercado ilícito el que genera las altas rentas del tráfico, son las altas rentas las que inducen la disputa violenta por el mercado, es la disputa violenta por el mercado la que inventa formas de matar y morir que nos hielan la sangre, pues su función es ésa: amedrentar a los competidores.

Mientras haya mercados ilegales habrá narcos célebres decididos a llevar al consumidor esos bienes prohibidos por los que la sociedad está dispuesta a pagar, y ellos a matar.

Entre 1985 y 2014, México ha capturado o dado muerte a todos los grandes capos del narcotráfico, más de veinte, todos ellos legendarios en su momento, elusivos todos, sospechosos todos de estar libres por su complicidad con el gobierno. El último de la lista grande es hasta ahora Joaquín el Chapo Guzmán, consagrado por la revista Forbes como uno de los millonarios del mundo. La experiencia mexicana dice que mientras haya mercado ilegal de drogas habrá Chapos millonarios.

El daño que pueden hacer a la sociedad las drogas prohibidas está mezclado en la imaginación pública con la violencia y los crímenes que genera su persecución. Por los tonos sangrientos de la guerra que se libra contra ellas, esas drogas han adquirido connotaciones malignas. Tienen fama de ser las más adictivas y mortíferas. Eso dice la imaginación colectiva. Las cifras dicen otra cosa.

Durante 2012, murieron en Estados Unidos 25 mil personas por consumir alguna de las drogas prohibidas. Por consumir alcohol, murieron 100 mil. Por consumir tabaco, 440 mil. En 2011, hubo en México 15 mil 768 ejecuciones asociadas al narcotráfico. Y no hubo indicio alguno de que las sustancias perseguidas hubieran disminuido su presencia o su consumo en la sociedad estadounidense.

Las cifras globales cuentan la misma historia. Según el informe de 2015 de la Oficina de Drogas y Crimen de la ONU, cada año mueren en todo el mundo 210 mil personas por usar alguna de las drogas prohibidas. En cambio mueren 2 millones 300 mil por usar alcohol y 5 millones 100 mil por usar tabaco.

El hecho, desde el punto de vista de la salud, es que las drogas permitidas, como el alcohol y el tabaco, se llevan más vidas que las drogas prohibidas, pero la guerra que libramos, en México y en el mundo es contra las drogas prohibidas.

El caso de México es particularmente dramático en esta correlación. Según la Encuesta Nacional de Adicciones de 2011, en México había 990 mil 183 consumidores de drogas ilícitas. No adictos, como sugiere el título de la encuesta, ni siquiera consumidores conflictivos: simplemente consumidores. La tasa general de muerte por sobredosis en el consumo de estas drogas es de 0.1%. Esto quiere decir que por consumir drogas prohibidas, en México mueren cada año 990 personas. Por crímenes vinculados al tráfico de drogas en 2011 murieron 15 mil 768. Es decir, que en el año 2011, la guerra contra las drogas produjo quince veces más mexicanos muertos que el consumo de las drogas mismas.

No se puede atribuir todo el crimen organizado que azota el país a los cárteles de la droga, pero es imposible negar la relación orgánica que hay entre ambos. Prácticamente la totalidad de la violencia del crimen organizado que hoy nos preocupa tiene o tuvo su origen en el tráfico de drogas.

No es posible atribuir a la prohibición y a la persecución de las drogas toda la violencia que se ha generado en México. Pero sin esa prohibición no existiría el potente mercado de drogas que dio lugar a los cárteles que fueron y son los actores centrales de la violencia.

Tampoco puede atribuirse sólo a la violencia del gobierno la epidemia homicida que ha vivido el país desde el año 2008. Pero es un hecho estadístico contundente que la violencia se disparó a partir del lanzamiento de aquella guerra contra el crimen.

Lo cierto, históricamente hablando, es que cada vez que México ha metido el acelerador en el combate contra las drogas, ha multiplicado la violencia y la inseguridad que buscaba corregir.

La prohibición y la persecución de las drogas son las causas originales de todos estos males. Aquí, como en el caso histórico del alcohol en los Estados Unidos, es la prohibición lo que genera el mercado ilícito, es el mercado ilícito el que genera las altas rentas del tráfico, son las altas rentas las que producen la disputa violenta por el mercado.

¿Qué hacer?

Creo que la solución profunda a todos estos males es la suspensión de los mercados ilícitos. Hay que volver al inicio: legalizar el mercado de las drogas ilícitas y regular su consumo con un criterio médico, no policiaco. Quien dice legalizar dice regular, establecer una “despenalización diferenciada” tanto de la producción como del comercio y el consumo de las drogas prohibidas. No puede darse el mismo trato legal a drogas suaves como la mariguana (que no tiene dosis letal de consumo) y a drogas duras como la cocaína, la heroína, la morfina.

Lo cierto es que cualquier propuesta de regulación del mercado de las drogas prohibidas tiene que plantearse bajo la certeza de que el consenso prohibicionista no cambiará gran cosa, al menos no durante la siguiente década.

México está en una buena posición para mejorar su política de drogas sin salirse del consenso prohibicionista. Su ley general de salud, de hecho, despenaliza el consumo de todas las drogas, al igual que la ley portuguesa, uno de los casos mundiales de éxito. El defecto de la ley mexicana es que, a diferencia de la portuguesa, sólo permite el consumo de cantidades muy bajas: 5 gramos de mariguana, 2 gramos de opio, 5 gramos de cocaína, 0.05 gramos de heroína, 0.04 gramos de anfetaminas.

Si rebasa esos límites, el portador de la sustancia prohibida deja de ser consumidor tolerado y empieza a ser un delincuente. La ley portuguesa establece como dosis de “consumo personal” lo que alguien requiere para su uso durante diez días. Igualarse con la ley portuguesa es el camino más corto para mejorar la política de drogas de México. El cambio de las cantidades toleradas supone una actitud más liberal, menos punitiva en general, por parte del legislador y de la autoridad hacia el consumo. Tendría que completarse con cambios de intención, énfasis y procedimientos en toda la cadena de la legislación respectiva y de la aplicación de la ley.

Por ejemplo: no abrir investigaciones penales, de carácter irreversible, en delitos de posesión de cantidades prohibidas cercanas a la norma. Distinguir con claridad y realismo entre distintos tipos de consumidores y aun entre distintos tipos de narcomenudistas, dando un trato diferente al consumidor problemático y al narcomenudista violento. Garantizar tratamientos voluntarios a farmacodependientes, estableciendo terapias de sustitución que incluyan el suministro y consumo de la sustancia misma, bajo modelos de heroína asistida, como el de los tratamientos vigentes en Suiza y en Canadá.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR EL NARCOTRÁFICO

1. Concentrar los esfuerzos de seguridad pública en la persecución del homicidio, la extorsión, el secuestro y las diversas formas de captura de la sociedad por el crimen organizado.

2. Abrir un amplio debate público sobre la “despenalización diferenciada” de las drogas bajo criterios médicos, no policiacos, acordes con las líneas del debate mundial.

3. Ampliar razonablemente las dosis permitidas de consumo. Establecer prioridades inteligentes de trato médico y policiaco a los infractores de la ley.

FUENTES

Aguilar Camín, Héctor (enero 2015). “La captura criminal del Estado”. Nexos.

Guerrero, Eduardo (enero 2012). “La estrategia fallida”. Nexos.

_____, (junio 2011). “La raíz de la violencia”. Nexos.

Hope, Alejandro (diciembre 2013). “La tormenta perfecta”. Nexos.

Aguilar Camín, H. et al (2012). Informe Jalisco: Más allá de la guerra de las drogas. México: Cal y Arena.

Blickman, T. y Jelsma, M. (julio-agosto 2009). “La reforma de las políticas de drogas. Experiencias alternativas en Europa y Estados Unidos”. Nueva Sociedad, no. 222.

Valdés, Guillermo (2013). Historia del narcotráfico en México. México: Aguilar.

_____, (19/02/14). “Drogas, sin solución buena”. Milenio.

Violencia

PARA COMBATIR EL CRIMEN ORGANIZADO

Eduardo Guerrero Gutiérrez¹

La violencia del crimen organizado, y la necesidad de contenerla, ha desempeñado un papel central en el trabajo de investigación que he desarrollado como analista y consultor en materia de seguridad a lo largo de la última década. En particular, he insistido en la importancia de disminuir el número de ejecuciones: los homicidios que, por sus características, se vinculan con la operación del crimen organizado. Éste debiera ser un objetivo prioritario de las políticas nacionales de seguridad.

Las ejecuciones son en sí mismas una enorme tragedia. En 2016, en el monitoreo de Lantia Consultores, se contabilizaron 12 mil 224, más de la mitad del total de homicidios dolosos cometidos en el país. Las ejecuciones han demostrado ser también un indicador útil de otros fenómenos delictivos que implican grandes riesgos para la población: la operación de mafias dedicadas al cobro de cuota o la presencia de bandas dedicadas al robo y venta clandestina de combustible.

Ciertamente, hay otros objetivos de seguridad que las autoridades deben atender. Las conductas antisociales, los robos y otras actividades ilícitas de bajo impacto suponen el grueso del trabajo cotidiano para las policías y los ministerios públicos. Estos delitos tienen un impacto sobre la calidad de vida de la población, pero difícilmente entrañan un riesgo equiparable a las severas crisis de violencia generadas por el crimen organizado. Los delitos de bajo impacto pueden ser, si no resueltos, al menos administrados por las instituciones de seguridad pública de estados y municipios. Las ejecuciones, no.

En las políticas nacionales de seguridad, que encabeza el gobierno federal, el objetivo de disminuir la violencia del crimen organizado debería sustituir el de promover la “guerra contra las drogas”, vigente desde los años de Ronald Reagan, el cual se limita, en esencia, a intentar reducir la oferta de sustancias ilícitas. En México, la guerra contra las drogas significó fundamentalmente una política de decomisos y arrestos de personas vinculadas con el trasiego de narcóticos. La evidencia histórica demuestra que este enfoque no sólo fue ineficaz (no redujo el consumo de drogas, ni en México ni en Estados Unidos), sino que contribuyó y contribuye a mantener precios artificialmente altos, que elevan la rentabilidad del narcotráfico y el poder económico de los cárteles. Otro efecto de la guerra contra las drogas, de implicaciones muy graves en México, es el continuo desplazamiento geográfico de las rutas de narcotráfico.

En el plano retórico, el gobierno de Enrique Peña Nieto acertó al identificar la reducción de la violencia como un objetivo prioritario. Pero no fueron puestas en práctica políticas capaces de alcanzar ese objetivo. Una posible explicación del fracaso es que el gobierno de Peña Nieto arrancó en un momento de acelerada reducción de la violencia. No parecía necesario tomar medidas enérgicas para cumplir la promesa de campaña de disminuir a la mitad la incidencia de homicidios dolosos.

En la última década, la violencia del crimen organizado ha tenido tres fases. La primera, de acelerado repunte en el número de ejecuciones, inició a principios del sexenio de Felipe Calderón, y terminó hacia mediados de 2011. La segunda, que es posible fechar a partir del tercer trimestre de 2011, redundó en una disminución sostenida de la violencia hasta mediados de 2014. Finalmente, desde mediados de 2014, nuevamente se observa un incremento vertiginoso en el número de ejecuciones.

El abrupto cambio de tendencia en el verano de 2014 coincide con la desaparición de los 43 estudiantes de la Normal Rural de Ayotzinapa, una fecha cargada de simbolismo, a partir de la cual inició un rápido deterioro de la imagen del gobierno de Peña Nieto.

En textos publicados previamente he analizado los factores que propiciaron, a partir del verano de 2008, en algunas ciudades y regiones del país, la aparición de distintas “epidemias de violencia” asociadas a conflictos entre las organizaciones dedicadas al narcotráfico.

Mi principal conclusión, respaldada por la evidencia empírica disponible, es que un factor decisivo para detonar estas epidemias fue la política indiscriminada de neutralización de capos emprendida por el gobierno de Calderón. Algunos funcionarios del gobierno desestimaron en su momento dicha hipótesis. Sin embargo, ésta ha sido constatada por otros estudios independientes. Por ejemplo, un grupo de investigadores de la Universidad de Stanford concluyó —con base en distintas pruebas estadísticas— que la neutralización de capos genera un incremento en los homicidios, en particular en municipios “estratégicos” dentro de las rutas de tráfico de drogas.

Dedico el resto del presente ensayo al análisis de la evolución de la violencia en los años subsecuentes y a esbozar algunas de las soluciones posibles a la crisis actual. En particular, exploro dos fenómenos indispensables para elaborar una agenda de reducción de la violencia de cara al proceso electoral 2018:

a) Entender por qué en algunas regiones del país, especialmente en algunas de las ciudades que sufrieron las crisis más severas de 2008 a 2011, fue posible revertir la violencia, mientras que en otras regiones los altos índices de ejecuciones se convirtieron en un fenómeno crónico.

b) Identificar los factores que, a partir de 2014, han propiciado el aumento dramático de la violencia en regiones donde antes era marginal.

La distribución geográfica de las ejecuciones ofrece una primera aproximación para comprender la evolución reciente de la violencia vinculada con el crimen organizado. Es pertinente comparar el primer semestre de 2011, cuando las ejecuciones alcanzaron un máximo, con el primer semestre de 2017. El número absoluto de ejecuciones en ambos periodos fue muy similar. Pero la distribución por entidad federativa es radicalmente distinta. De la comparación podemos identificar tres grupos de estados con comportamientos significativos a lo largo de esos años. La selección tiene un carácter ilustrativo, omite casos de violencia que merecerían un análisis particular, pero no forman una tendencia. Estos tres grupos son los siguientes:

i) Resiliencia. Estados donde la violencia disminuyó de forma significativa. Incluye fundamentalmente estados de la frontera norte y la costa del Pacífico, de forma destacada Chihuahua, Jalisco y Nuevo León.

ii) Violencia crónica. Estados donde el alto número de ejecuciones se mantuvo, incluyendo Guerrero, Michoacán y Morelos.

iii) Violencia reciente. Estados que registraron crisis severas de violencia sólo después del primer semestre de 2011. Éste es el grupo más heterogéneo e incluye Baja California Sur, Guanajuato, Puebla, Quintana Roo y Veracruz.

En las entidades del primer grupo (resiliencia) el grueso de las ejecuciones fueron resultado de conflictos entre grandes cárteles (el Cártel de Sinaloa, el Cártel de Juárez, el Cártel del Golfo, Los Zetas y más recientemente el Cártel Jalisco Nueva Generación). En términos generales, dichas organizaciones tienen un carácter “transaccional”, es decir, se enfocan en el tráfico de drogas, corrompen de forma selectiva a algunas autoridades y evitan participar en delitos predatorios. Las organizaciones de carácter transaccional no buscan obtener rentas por medio de la extorsión generalizada de particulares en las zonas donde operan. Los Zetas fueron una importante excepción a esta regla.

Por otra parte, en los estados marcados por la “resiliencia” observamos que la intervención del gobierno federal fue indispensable de forma intermitente, pero el rasgo distintivo ha sido una participación activa de las autoridades estatales e incluso municipales en la atención de la crisis. También destaca en estos casos que la violencia del crimen organizado era un fenómeno eminentemente urbano. En 2011, por ejemplo, cerca de 80% de las ejecuciones en Chihuahua se concentraron en Ciudad Juárez y en la capital del estado.

Contra la retórica que enfatiza la necesidad de avanzar hacia esquemas de mando o policía estatal única, en Chihuahua, Jalisco y Nuevo León fueron las alcaldías de las “principales” ciudades las que tuvieron una participación activa por medio del fortalecimiento de sus instituciones de seguridad pública.

En la zona metropolitana de Guadalajara, por ejemplo, se han logrado mantener niveles relativamente moderados de violencia en un contexto de rivalidad entre el proyecto del gobierno estatal y la iniciativa de los alcaldes, de oposición, de establecer una Agencia Metropolitana de Seguridad.

La respuesta de las autoridades locales, exitosa en materia de seguridad, aparece asociada al activismo y la exigencia de organizaciones de la sociedad civil y de la comunidad empresarial local.

Por el contrario, en el grupo de estados de violencia crónica han predominado los conflictos de mafias y organizaciones criminales de carácter “territorial”. Es el caso de las numerosas bandas que han proliferado en Guerrero y Morelos por el desmembramiento de la organización de los Beltrán Leyva (el Cártel Independiente de Acapulco, los Rojos y Guerreros Unidos) y de los Caballeros Templarios, y los grupos que los sucedieron, en Michoacán.

A diferencia de las organizaciones de carácter transaccional, las organizaciones territoriales obtienen sus ingresos primordialmente de la extorsión a otros actores, legales e ilegales, que operan en su territorio: cárteles que transportan o producen drogas, por “giros negros”, narcomenudistas, comercios formales e incluso autoridades locales, a las que se les llega a exigir un porcentaje del presupuesto.

Para operar, una organización territorial necesita una estructura jerárquica y una densa red de operadores e informantes. Esta red permite conocer al detalle las actividades de sus víctimas, intimidar, solicitar y cobrar cuotas, sancionar a quienes no pagan, y repeler las incursiones de organizaciones rivales. Un sector importante de la población y del gobierno local, en particular la policía, termina por colaborar o trabajar directamente bajo las órdenes de las organizaciones territoriales.

En los estados con violencia crónica los gobiernos han colaborado de forma intermitente con los esfuerzos federales de combate al crimen organizado. En Michoacán fue necesaria una intervención sui géneris, la creación de una “Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral”, para poner fin a las formas más burdas de cooptación criminal del gobierno estatal.

Los gobiernos fallidos de Ángel Aguirre en Guerrero y de Fausto Vallejo en Michoacán, que no pudieron concluir sus respectivos periodos constitucionales, ilustran la incapacidad de las autoridades estatales para procesar el desafío que suponen las organizaciones de carácter territorial.

El rasgo distintivo en los estados de violencia crónica es la ausencia de una respuesta local ante las crisis. Como consecuencia, ha sido una constante el despliegue de operativos del gobierno federal. Entre los factores que explican la falta de una respuesta local destacan el menor grado de capacidades institucionales, el menor grado de desarrollo económico y, sobre todo, la menor capacidad de organización por parte del sector privado y la sociedad civil, atribuibles ambas a la capacidad de intimidación de las mafias.

En contraste con la respuesta civilista que se observó en ciudades como Monterrey y Juárez, la experiencia más notable de resistencia al asedio criminal dentro de los estados de violencia crónica fue la aparición de grupos de autodefensa en Michoacán.

Un aspecto importante en este cuadro fue la vulnerabilidad y la cooptación de los gobiernos municipales por parte del crimen organizado. Las alcaldías no sólo han fracasado en la profesionalización de sus corporaciones policiales, sino que frecuentemente obstaculizan activamente los esfuerzos de los otros órdenes de gobierno.

Por ejemplo, a pesar de la notoria incapacidad de los municipios de Morelos para hacer frente a la violencia criminal, el gobierno de Graco Ramírez hizo frente a una virtual sublevación de alcaldes por su iniciativa de establecer un esquema de mando único. Los informes de inteligencia de autoridades federales y estatales coinciden en que varias de las alcaldías que se opusieron a dicha iniciativa mantenían vínculos con Los Rojos o Guerreros Unidos.

Finalmente, en los estados de violencia reciente, es posible distinguir algunos de los factores que propician la expansión geográfica de las organizaciones criminales. Con la excepción de Baja California Sur, donde la violencia estalló de forma súbita a raíz de un conflicto entre facciones del Cártel de Sinaloa, una organización eminentemente transaccional, las crisis de violencia en este grupo de estados se explica por la operación de organizaciones de carácter territorial.

Algunas de las investigaciones más interesantes sobre el surgimiento de mafias destacan que éstas son frecuentemente criaturas de gobiernos autoritarios. El caso de Rusia y otras exrepúblicas soviéticas es paradigmático en este sentido. En un contexto autoritario, las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia tienden a favorecer el establecimiento de mafias. En virtud de la función que desempeñan en la represión de críticos y opositores del gobierno, las instituciones de seguridad tienen carta libre para actuar de forma arbitraria. Esto facilita que lleguen a acuerdos para garantizar la impunidad de grupos que se dedican al negocio de la extorsión en su territorio.

Por lo menos en dos de los estados del grupo de violencia reciente —Quintana Roo y Veracruz— las crisis estallaron al concluir administraciones estatales marcadas por el autoritarismo y por la corrupción. Los exgobernadores Roberto Borge y Javier Duarte han sido señalados por el acoso a opositores y por brindar protección a distintas organizaciones criminales.

La irrupción de nuevos grupos criminales y el aumento en las ejecuciones observado recientemente se asocian con la salida de los mandatarios anteriores y el consiguiente rompimiento de las redes de protección institucional. En Quintana Roo, el mercado de extorsión que se desarrolló a lo largo de los años previos derivó, durante 2016 y 2017, en una serie de conflictos entre organizaciones de carácter territorial, incluyendo al Cártel de Cancún, los Pelones y los Zetas Vieja Escuela.

En resumen, el acelerado repunte del número de ejecuciones de los últimos años evidencia el fracaso, o por lo menos el agotamiento, de las acciones que fueron impulsadas como respuesta a las primeras epidemias de violencia del crimen organizado, registradas hace casi una década.

Los casos de relativo éxito en Chihuahua, Jalisco y Nuevo León serán difíciles de replicar, porque la violencia actual se concentra en entidades con menor capacidad institucional y por el perfil de las organizaciones generadoras de violencia: en términos generales, mafias u organizaciones de corte territorial.

La diversificación del perfil y las actividades del crimen organizado —y de la lógica de la violencia que se asocia a dichas actividades— nos obliga a replantear el problema y a reconocer la necesidad de impulsar estrategias distintas que se adapten a cada contexto.

TRES PROPUESTAS PARA REDUCIR LA VIOLENCIA

1. Reformar el Sistema Nacional de Seguridad Pública para identificar los municipios donde la fuerza pública no logra prevenir la violencia. Dado el caso, que las autoridades estatales o federales asuman el mando policial.

2. Dirigir la inversión en seguridad a rubros menos visibles pero relacionados con tareas de investigación, inteligencia y procuración e impartición de justicia, que han probado tener un mayor impacto en la seguridad a largo plazo.

3. Impulsar investigaciones sólidas sobre las autoridades, en particular las municipales, coludidas con el crimen organizado. Impedir desde las organizaciones políticas las candidaturas de personas con vínculos criminales.

FUENTES

Para la redacción del presente ensayo fue central, por una parte, la consulta de la bibliografía más reciente en la cual se examinan las causas y características de la violencia del crimen organizado en México. Al respecto resultaron particularmente reveladores el análisis empírico de Guillermo Trejo y Sandra Ley sobre los factores que propiciaron la violencia criminal en México antes de 2006, así como la investigación de Nathan P. Jones en torno al perfil —transaccional o territorial— de distintas organizaciones criminales. Por otra parte, el ensayo también se nutre del trabajo de investigación que coordino desde hace casi una década en Lantia Consultores, y que ha sido publicado en buena medida en distintas ediciones de la revista Nexos.

1 Agradezco el valioso apoyo de Roberto Valladares Piedras en la elaboración de este ensayo.

Juventud y delincuencia

LAS BASES SOCIALES DEL CRIMEN ORGANIZADO

Beatriz Magaloni

La violencia es el problema más grave de política pública que enfrenta México. Después de casi una década de guerra contra las drogas, la organización del mundo criminal ha sufrido una metamorfosis. Las organizaciones criminales se han multiplicado y diversificado sus actividades. El gobierno no anticipó que el crimen desorganizado resultaría mucho más violento y dañino para la población que el organizado. Los grupos criminales derivan ahora sus rentas no sólo de las drogas, sino de extorsionar, robar petróleo, traficar con personas y secuestrar. Se ha generado un vacío de poder porque nadie —ni dentro del mundo criminal ni del Estado— tiene el monopolio de la violencia.

El gobierno mexicano apostó a que con la estrategia de “descabezamiento” de líderes iba a lograr debilitar a los cárteles de las drogas, fragmentándolos y pulverizándolos. Pero la estrategia de abatir a los capos tuvo el efecto de dispersar la violencia por el país. Los líderes criminales pronto fueron sustituidos por subalternos.¹ Donde tienen control monopólico del territorio, llegan a establecer relaciones poco violentas y hasta cooperativas con la comunidad, ofreciendo préstamos para emergencias de salud y sirviendo como policía informal para resolver conflictos entre la población.² Por el contrario cuando existe competencia entre grupos rivales por el control del territorio, aumentan los delitos como la extorsión, el tráfico de personas y la violencia sexual.

La violencia en México está íntimamente relacionada con la debilidad del Estado y con la falta de un sistema legal efectivo. Abundan historias de comunidades que viven con miedo, bajo la tiranía dual de grupos criminales que controlan los territorios y de autoridades y policías inefectivas, en muchas ocasiones coludidas con los propios criminales.

En este contexto, matar llega a convertirse en rutina. No es sorprendente que muchas comunidades hagan uso de la violencia privada para defender sus propiedades y sus vidas. Las autodefensas son la manifestación más evidente de este fenómeno. Pero cada vez son más frecuentes los casos de ciudadanos que golpean y ejecutan a criminales en la vía pública. Otros simplemente viven aterrorizados y responden aislándose, encerrando a sus hijos por temor a que los secuestren o asesinen en las calles. Los que cuentan con recursos económicos, compran seguridad privada.

El Estado mexicano tiene una deuda profunda con la ciudadanía. Según datos arrojados por las encuestas de victimización, las policías municipales y estatales son las instituciones en las que menos confía la población: 80% de rechazo. La ciudadanía considera que los cuerpos policiales no sólo son incapaces, sino corruptos. Confían más en el Ejército y la Marina.

La desconfianza está fuertemente asociada a la experiencia: los que reportan haber sido víctimas de algún delito desconfían más de la policía y la perciben como corrupta. Entre quienes reportan haber sido víctimas, sólo una pequeña minoría dice haber recurrido al Ministerio Público a denunciar. Las razones que dan los ciudadanos por no recurrir a la autoridad son desconfianza, miedo y la expectativa de que denunciar no resultará en la aprehensión o el castigo de los perpetradores.

La teoría económica del crimen desarrollada por Gary Becker sostiene que los criminales responden a incentivos: la propensión a perpetrar delitos aumenta para un individuo cuando baja el costo de oportunidad de involucrarse en actividades ilícitas. Por eso es importante establecer penas creíbles y una probabilidad real de aprehensión de los infractores. Factores como la falta de educación, la falta de oportunidades de empleo y la pobreza, dice Becker, también aumentan la propensión a perpetrar crímenes.

Sin embargo, el crimen violento no está correlacionado causalmente con la pobreza. Países de ingreso medio tienden a tener más homicidios. En México después de los años noventa, los homicidios son más altos en municipios urbanos con mayores niveles de bienestar e ingresos, que en los rurales.

Más que la pobreza, es la inequidad en la distribución del ingreso el factor que explica las diferencias en las tasas de homicidio entre países. Probablemente sea una de las razones por las que América Latina, la región más inequitativa del planeta, es también la más violenta. Entre 2000 y 2010 un millón de personas murieron en forma violenta en la región (United Nations Development Programme, 2013). En 2015, 17 países de la región estuvieron entre los 20 con tasas de homicidio más altas del mundo. Más aun, Latinoamérica alberga 43 de las 50 ciudades con más homicidios per cápita.³ El nivel de violencia letal en algunos países de la región es comparable e incluso superior al de las guerras civiles.

La inequidad es una fuente de violencia por dos razones. Primero, porque genera barreras de exclusión social que hacen más atractivo unirse a grupos criminales. La ruta del crimen ofrece dinero, poder, prestigio, mujeres, etcétera, que las vías legales no. Siguiendo la ruta legal de la educación y el empleo es muy difícil que jóvenes marginados puedan romper las barreras de exclusión social. En México, el que nace pobre difícilmente asciende a otra clase social, no por falta de esfuerzo, sino por barreras a la movilidad como la discriminación racial y la falta de oportunidades.

Segundo, porque las estructuras sociales inequitativas generan instituciones públicas segmentadas, diseñadas para proteger los privilegios de los ricos al tiempo que excluyen a los pobres. El Estado tiene en el abandono a miles de comunidades rurales y barrios urbanos con alta concentración de pobreza, deficientes servicios públicos, escuelas escuálidas y de baja calidad. El abandono del Estado genera un vacío de poder que es tierra fértil para que los grupos criminales se erijan en “jefes de facto” del territorio.

Los datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) sugieren que la probabilidad de victimización es mayor en territorios en los que el Estado apenas penetra. La probabilidad de ser víctima es mayor donde no hay alumbrado público, parques ni canchas deportivas. Corren más riesgo de ser víctimas de un delito quienes viven en territorios con pandillas, donde hay pleitos y tiros en la calle, puntos de venta de drogas y alcoholismo. La probabilidad de ser victimado es más alta donde la policía no patrulla.

El hecho es que los barrios donde hay homicidios, extorsión, violencia sexual y doméstica, bullying escolar, son los barrios donde las organizaciones criminales reclutan a sus miembros entre los jóvenes.

En lugar de hacerle la guerra al crimen, las políticas de seguridad deben tener como principal objetivo construir una base institucional sólida para brindar seguridad a los ciudadanos y contener la violencia. La violencia no puede reducirse sin construir un Leviatán legítimo.

En una de las contribuciones contemporáneas más importantes sobre la violencia en el mundo, el psicólogo Steven Pinker sostiene que las sociedades contemporáneas tienen niveles de violencia entre diez y cincuenta veces menores que las de la antigüedad.⁴

Dos factores son los más importantes para explicar la caída de la violencia: el monopolio de la fuerza en manos del Estado y la legitimidad del sistema estatal de orden y justicia retributiva. Ambos procesos comenzaron a consolidarse, primero, a fin de la Edad Media con la concentración del poder en manos del rey y, después, en la era de la Ilustración en los siglos XVII y XVIII, cuando se abandonan en Europa los castigos crueles, la tortura judicial y otras formas de violencia social como la esclavitud. Gracias a esto, los ciudadanos confiaron en que era posible ceder el uso de la violencia al Estado. En la situación previa de anarquía, necesitaban continuamente recurrir al uso de la justicia privada y la venganza para proteger sus propiedades y sus vidas.

Es importante enfatizar que el Leviatán no sólo se crea con el Ejército y los instrumentos de guerra del Estado. El Leviatán fundamentalmente se sustenta en instituciones de seguridad pública: cuerpos policiales profesionales y confiables, procuradores honestos y autónomos, tribunales y cortes capaces de resolver los conflictos sociales.

Tanto la policía como los brazos del Estado necesitan establecer una relación de colaboración con las comunidades que habitan en los barrios más vulnerables, donde los grupos criminales ejercen control territorial, victimizan a los pobladores y reclutan jóvenes para las filas del crimen.

Recuperar el control de estos territorios no es sólo cuestión de mandar más policías. El proceso conocido en Río de Janeiro como Pacificación es un buen ejemplo. A partir de 2008 fueron enviados cerca de 10 mil policías de “proximidad” para retomar el control del territorio en manos de grupos criminales en cerca de cien favelas de la ciudad. Pese a sus grandes promesas, esta estrategia fracasó. Si los policías no están bien entrenados y no existen mecanismos efectivos para controlar su comportamiento, una mayor presencia policial puede ser una fuente adicional de violencia y extorsión, lo que puede contribuir a generar más tensiones con la comunidad y a minar la legitimidad del Estado.⁵

Para recuperar estos territorios, no sólo hay que crear una policía eficaz y que tenga la confianza ciudadana. Es necesario también que el Estado extienda su presencia con políticas sociales, de urbanismo y de empleo. De nada sirve pintar paredes con colores brillantes, construir una que otra cancha deportiva, invertir en mejorar el alumbrado público o recoger basura (clásicas actividades adoptadas bajo la visión de que “limpiar el caos urbano” ayuda a controlar el crimen) si estas iniciativas no están acompañadas de una política de urbanismo integral y de políticas sociales y educativas que extiendan en forma efectiva los brazos del Estado.

El mejor ejemplo de esta clase de estrategia es la de Medellín, Colombia, donde el alcalde Sergio Fajardo invirtió en un programa de urbanismo destinado a los barrios más peligrosos de la ciudad, donde el Estado no tenía presencia. El proyecto incluyó una mejoría de los servicios públicos y desarrollo urbano, la construcción de un sistema de transporte o góndola conocido como el Metrocable, que por primera vez logró conectar zonas de los barrios que durante años habían quedado incomunicadas e inclusive divididas entre facciones criminales rivales. Además, el alcalde invirtió en mejorar las escuelas públicas y creó una famosa biblioteca en el centro de uno de los barrios más peligrosos. Otras mejorías fueron alumbrado público, puentes peatonales, centros de recreación y centros para promover microempresas, así como una policía de barrio. Estas acciones sirvieron para aumentar la legitimidad del Estado entre estas periferias urbanas, lo que también contribuyó a que los ciudadanos recurrieran a la policía y a otras instituciones para resolver conflictos sociales. El crimen violento bajó.⁶

Concluyo estas reflexiones listando una serie de acciones que deben llevarse a cabo pensando en los jóvenes, las principales víctimas y victimarios de la violencia. La actividad criminal inicia en la adolescencia temprana. En México, la probabilidad de ser víctima de homicidio aumenta significativamente para los adolescentes varones después de cumplir trece años y ésta continúa incrementándose hasta alrededor de los treinta años. Recientes estudios de neurociencia han mostrado que el comportamiento violento aumenta durante los años de la adolescencia debido, en parte, a que las regiones del cerebro que controlan los impulsos y la toma de decisiones terminan de desarrollarse hasta los veinticinco años de edad.⁷

Las acciones para proteger a la juventud de la violencia deben atender cinco esferas:

a) La familia. En estudios en barrios populares y con jóvenes que habitan zonas violentas de México y Brasil⁸ hemos comprobado que uno de los factores importantes para que los jóvenes no caigan en conductas violentas es una relación afectuosa con los padres, especialmente con la madre, y vivir en un ambiente familiar en el que no haya golpes, abuso sexual, alcoholismo y otros tipos de agresiones. Otro factor protector es tener vínculos sanos con la escuela y verla como un espacio pacífico y alegre. Son clave también las amistades y las redes sociales, así como la presencia de adultos que sirvan como inspiración y guía.

La experiencia internacional demuestra que las intervenciones a una edad temprana enfocadas a familias vulnerables pueden ser muy exitosas para reducir el riesgo de que los jóvenes participen en actividades delictivas al llegar a la adolescencia. Típicamente estas intervenciones involucran educación a padres y madres, terapia familiar funcional y, en general, consejo y guía para desarrollar relaciones amorosas y sanas con los niños (Welsh, 2010).

b) La escuela. Estudios comparados muestran en forma contundente que la escolaridad es uno de los factores que más reduce la actividad criminal. Según la Asociación Nacional de Educación de Estados Unidos, aumentar en 1% la graduación de la preparatoria entre hombres de veinte a sesenta años ahorraría a ese país hasta mil 400 millones de dólares anuales en costos del sistema de justicia criminal.

En México, sólo 62% de los jóvenes de dieciséis años asiste a la preparatoria. Alrededor de una cuarta parte entre los quince y veintinueve años no asiste a la escuela, ni tiene una ocupación laboral. Cerca de 43% de los jóvenes entre los doce y veintinueve años vive en la pobreza.

Estos datos revelan la enorme vulnerabilidad de la juventud mexicana. La violencia tiene un impacto profundo sobre el desempeño escolar, lo que indica que hay que concentrar los esfuerzos en los niños y jóvenes que viven en condiciones de violencia, con el fin de que logren continuar con la escuela.⁹ Son esenciales acciones escolares que ayuden a que los jóvenes con rezago en sus estudios no deserten. Muchos abandonan sus estudios porque tienen que comenzar a trabajar. Deben ampliarse los programas de becas para asistir a y graduarse de la preparatoria. Por otro lado, es un hecho que la universidad pública no es accesible para muchos jóvenes, ya sea porque no logran ser admitidos o porque deben trabajar para sobrevivir. Es necesario crear programas de apoyo que permitan que más jóvenes asistan a la universidad.

c) Habilidades para la vida. También es importante diseñar estrategias para que los jóvenes que no están trabajando o estudiando logren adquirir herramientas que les permitan desarrollarse.¹⁰ No se trata sólo de habilidades para conseguir empleo. Experiencias internacionales sugieren que es importante trabajar con jóvenes que viven en ambientes violentos para generar habilidades no cognitivas, como el reforzamiento del autocontrol¹¹ y la autoestima. Estas iniciativas pueden tener impactos sumamente prometedores en bajar la propensión a involucrarse en actividades ilícitas, así como generar actitudes de esfuerzo, disciplina y capacidad de liderazgo.

d) La detención juvenil. Los jóvenes que se encuentran en centros juveniles de detención constituyen el grupo más vulnerable. Por un lado, ya han delinquido y, por el otro, en su condición de detenidos, han sido expuestos a otros jóvenes con comportamientos altamente violentos. Es factible que al salir de su detención vuelvan a incurrir en delito, si no se interviene para prevenirlo. Hay muchos ejemplos de políticas que funcionan para dicho efecto, tales como las mencionadas terapias de autocontrol, asignación de mentores y programas de apoyo para que puedan progresar en sus estudios. Por ejemplo, becas condicionadas a no delinquir y no consumir drogas. También es posible pensar en programas de empleo que ayuden a estos jóvenes tanto a desarrollar habilidades como a conseguir y mantener un ingreso.

e) Las pandillas. Los jóvenes se unen a las pandillas por muchas razones, incluida la amistad y la búsqueda de afecto, así como la necesidad de protección en barrios en los que el Estado está ausente. Cuando el Estado no logra proporcionar un sistema de protección legal, la violencia se vuelve fácilmente contagiosa, guiada por la correa de transmisión de la venganza. El contagio por venganza fue responsable de 63% de los homicidios registrados en la ciudad de Chicago entre 2006 y 2014.¹²

La prevención de la violencia entre los jóvenes debe considerar el contagio social, y no solamente los factores demográficos que normalmente están asociados con los homicidios (por ejemplo: edad, sexo, vecindario, etcétera). Las acciones preventivas del contagio deben concentrarse en los individuos conectados a redes violentas, con más alta probabilidad de asesinar o ser asesinados.

Este criterio inspiró Operation Ceasefire, una de las más importantes intervenciones policiales para prevenir la violencia entre pandillas juveniles estadounidenses.¹³ Los interruptores de violencia no necesariamente deben organizarse con la participación de la policía, especialmente cuando ésta carece de legitimidad entre la comunidad. Una alternativa es el famoso programa Cure Violence, que recurre a líderes comunitarios —incluyendo a expandilleros— que sirven como mediadores para romper la cadena de venganzas que puede tornar la violencia en una epidemia.¹⁴

TRES PROPUESTAS PARA CONTROLAR
LA VIOLENCIA ENTRE LOS JÓVENES

1. Invertir en la creación de cuerpos policiales y procuradores capacitados y libres de vínculos con la mafia.

2. Extender la presencia del Estado con políticas sociales, de urbanismo y de empleo, sobre todo en territorios controlados por grupos criminales.

3. Crear políticas de prevención focalizadas en los jóvenes, en especial educativas.

1 Guerrero-Gutiérrez, E. (2011, October). “Security, drugs, and violence in Mexico: A survey”. In 7th North American Forum, Washington DC. || Calderón, Gabriela., Robles, G., Díaz-Cayeros, A. and Magaloni, B. (2015). “The beheading of criminal organizations and the dynamics of violence in México”. Journal of Conflict Resolution, 59(8), pp. 1455-1485.

2 Magaloni B., Matanock A., Díaz-Cayeros A., Romero V. & Robles G. “Living in Fear: The Dynamics of Extortion in México’s Criminal Insurgency”, typescript.

3 Datos del Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia (CCSP).

4 Pinker, S. (2012). The Better Angels of Our Nature: Why Violence has Declined. New York: Penguin Books.

5 Magaloni B., Franco R. & Melo V. “Killing in the Slums: The Problems of Social Order and Policing in Rio de Janeiro”, typescript, Stanford University.

6 En una evaluación cuasi experimental de la intervención de urbanismo, se observó una reducción de 66% de los homicidios entre 2003 y 2008. Cerdá M. Morenoff J., Hansen B., Kimberly J., Tessari Hicks, Duque L., Restrepo A. & Diez-Roux A. (2012). “Reducing Violence by Transforming Neighborhoods: A Natural Experiment in Medellín, Colombia”. American Journal of Epidemiology, 175 (10), pp. 1045-1053.

7 Casey B.J., Jones R.M. & Hare T.A. (2008). “The Adolescent Brain”. Annals of the New York Academy of Sciences, 1124(1), pp. 111-126.

8 En Brasil cabe mencionar: Agencia de Redes para la Juventude, Redes de Mare y Observadores de Favelas. En México hemos colaborado con la organización Cauce Ciudadano.

9 Véase Jarillo, Brenda; Magaloni, Beatriz; Franco, Edgar & Robles, Gustavo (2016). “How the Mexican Drug War Affects Kids and Schools? Evidence on Effects and Mechanisms”. International Journal of Educational Development, 51, pp. 135-146. En este artículo encontramos que la violencia tiene impactos profundos sobre el desempeño escolar.

10 El programa adoptado por el municipio de Zapopan por el alcalde Héctor Robles, llamado Jóvenes con Porvenir, es un buen ejemplo de esta clase de iniciativas. Para una evaluación, véase la evaluación de impacto realizada por mí y mi equipo, publicada en mayo de 2017 en colaboración con México Evalúa.

11 El programa Becoming a Man (BAM) ha sido evaluado con estrategias experimentales. Éste es uno de los ejemplos más exitosos en la ciudad de Chicago que consiste en una terapia cognitivo-conductual que es llevada a cabo entre jóvenes en situaciones de vulnerabilidad, así como jóvenes en centros de detención. Véase Lansing J. & Rapoport E. (2017). “Bolstering Belonging in BAM and Beyond”. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <http://www.chapinhall.org/BAMreport>.

12 Green, B., Horel, T. & Papachristos, A.V. (2017). “Modeling Contagion Through Social Networks to Explain and Predict Gunshot Violence in Chicago, 2006 to 2014”. jama internal medicine, 177(3), pp. 326-333.

13 Véase Kennedy, David M. (2011). Don’t Shoot: One Man, a Street Fellowship, and the End of Violence in Inner-city America. New York: Bloomsbury Publishing.

14 En México, miembros de organizaciones de la sociedad civil, como Cauce Ciudadano, llevan a cabo acciones de esta naturaleza.

Policías

UNA LARGA MARCHA

Alejandro Hope

En México, no hay policía. Hay policías, de todos sabores, de todos colores, para todos los gustos. Hay policía federal, estatal y municipal. Hay policía preventiva y policía ministerial, judicial o de investigación. Hay policía de tránsito. Hay policía turística. Hay policía bancaria, comercial, industrial y auxiliar. Hay policía acreditable y, suponemos, no acreditable. Hay policía de mando único, la cual no debe confundirse con una policía de mando unificado ni con una policía única (Unipol, para los iniciados).

Hay también policía militar y, más recientemente, policía naval. Hay policía que no se dice policía sino fuerza, como la Fuerza Civil o la Fuerza Tamaulipas, o cuerpo, como los Cuerpos de Seguridad Auxiliar y Urbana del Estado de México (Cusaem), o gendarmería, aunque sea una gendarmería que no se parezca a ninguna otra gendarmería del mundo. Hay, por último, policía que no es policía sino grupo armado, como las policías comunitarias de Guerrero o la Fuerza Rural de Michoacán.

Algunas de estas policías dependen de la Secretaría de Gobernación o de las secretarías de gobierno de los estados. Otras, ya sean estatales o municipales, están ubicadas en secretarías de seguridad pública, algunas de las cuales no se llaman secretarías sino comisiones. Otras más dependen de las procuradurías, que a veces se llaman fiscalías y a veces no.

En todo, hay no menos de mil 800 corporaciones policiales, de todos tipos y tamaños, distribuidas sobre todo el territorio nacional. Y ninguna funciona (bien). Ninguna protege como debiera, ninguna disuade como podría, ninguna investiga de manera adecuada. Ninguna, con la posible excepción de las policías militar y naval, tiene un vínculo de confianza con la población.

Según datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (Envipe, 2016), sólo 12.7% de los adultos mexicanos manifiesta tener mucha confianza en la Policía Federal. Para las policías estatales, la confianza es de 9.7%. Para las municipales, 7.3%. Y en el fondo, las policías de tránsito: 6% ¿Los datos para la Marina y el Ejército? 49% y 43.3%, respectivamente.

¿Por qué los mexicanos desconfían de sus policías? En primer lugar, porque las ven como instituciones irremediablemente corruptas. Más de la mitad de los adultos mexicanos, 55.3% para ser preciso, percibe a la Policía Federal como corrupta. De las policías estatales, 63% opina lo mismo ¿Y las municipales? 66.7%.

A la percepción de corrupción se suma una percepción de ineficacia. Una tercera parte de la población percibe como poco o nada efectiva a la Policía Federal. Casi la mitad de los mexicanos tiene la misma percepción sobre la efectividad de las policías estatales. Y casi seis de cada diez ven poco o nada efectivas a las policías municipales.

No es gratuita esa imagen. Salvo excepciones, las policías mexicanas están mal pagadas, mal equipadas, mal entrenadas, mal motivadas y mal controladas.

De acuerdo con el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, 93% de los policías estatales (incluyendo mandos) tenían en 2016 un ingreso inferior a 15 mil pesos mensuales. Casi la mitad recibe menos de 10 mil pesos al mes.

La situación de los policías municipales es aún peor: 69% de los integrantes de las corporaciones en los municipios tenían una remuneración mensual inferior a 10 mil pesos, según el INEGI.

Detrás de esos promedios se esconden amplias variaciones regionales. Según datos de la organización social Causa en Común, un policía estatal de Baja California tiene, en promedio, un sueldo mensual de 20 mil pesos. Un colega de Nayarit, en cambio, recibe apenas 5 mil 738 pesos por mes.

Además de estar mal pagados, los policías de todos los niveles deben enfrentar condiciones laborales brutales. Al menos 14 policías estatales tienen jornadas de 24 por 24 horas, de acuerdo a Causa en Común. Según la misma fuente, seis de cada diez policías estatales tienen horarios continuos de 24 horas o más.

Por otra parte, es habitual que los policías deban cubrir de su propio bolsillo una parte importante de sus gastos de operación y su equipo, incluyendo su uniforme. De esas prácticas no se salva la Policía Federal: según información anecdótica, la ausencia o retraso en pago de viáticos a policías federales es una ocurrencia común. En 2015, de acuerdo a fuentes de medios locales, los policías federales desplegados en Reynosa no recibieron viáticos durante al menos dos meses.

Ese nivel de ingreso y esas condiciones laborales determinan en buena medida el perfil educativo de los policías. Seis de cada diez policías municipales y cinco de cada diez policías estatales no pasó de la educación básica. No más de 6% de los policías estatales y municipales cuentan con una licenciatura. Sólo 0.3% cuenta con algún tipo de posgrado.

Además, no hay muchos incentivos para que los policías inviertan en su formación y especialización. En la mayoría de las corporaciones, la carrera policial no pasa de ser un buen deseo. De acuerdo a Causa en Común, no se realizan evaluaciones de habilidades, destrezas y conocimientos en 26 de 32 policías estatales. En 15, no hay evaluaciones de desempeño. Tres de cada cuatro policías estatales nunca han recibido un ascenso. En 13 entidades federativas no hubo un solo ascenso entre 2012 y 2015.

Esas policías, asimismo, tienen débiles mecanismos de supervisión y control. Hay no menos de 42 mil policías en el país que fueron declarados no aptos en las pruebas de control de confianza, pero siguen laborando en las corporaciones ¿Por qué no los dan de baja? Por restricciones presupuestales y de reclutamiento: no hay dinero para liquidarlos ni personal para sustituirlos.

En materia de control interno, la situación es igualmente preocupante. Al menos seis policías estatales no cuentan con una unidad de asuntos internos. De las 25 donde sí existen, hay personal insuficiente en 21. En dos (Baja California Sur y Nayarit), la unidad sólo tiene a una persona. En lo referente a supervisión externa, los esfuerzos son aún más limitados: sólo una corporación en el país (la policía municipal de Querétaro) tiene un mecanismo formal de supervisión ajeno a la policía.

Por si no fueran suficientes todas esas carencias organizacionales, hay un problema aún más básico con las policías del país: no se sabe con precisión de qué tamaño son. En 2015, según el INEGI, había en el país 213 mil policías estatales y 163 mil policías estatales, además de 37 mil policías federales. Eso daría un total de 413 mil policías, al cual tendría que agregarse un número indeterminado de policías de investigación (aproximadamente 30 mil, según algunas estimaciones).

Sin embargo, con toda probabilidad, ese número es una sobreestimación del estado real de fuerza. En primer lugar, aproximadamente 15% de los policías pertenecen a corporaciones de policía bancaria, comercial o auxiliar. Es decir, tienen como encomienda proteger a las empresas y entidades privadas que los contratan, no a la sociedad en su conjunto. En segundo término, hay un número no definido de policías comisionados a otras tareas (incluyendo servir de guardaespaldas a funcionarios estatales y municipales). Por último, hay un número indefinido de plazas de policía que son ocupadas por personal que no tiene funciones de policía.

En resumen, no sabemos cuántos policías hay, pero sí sabemos que los que hay deben funcionar en instituciones contrahechas, corruptas y profundamente ineficaces.

Un diagnóstico como el anterior ha sido presentado en múltiples ocasiones desde hace veinte años. Todo mundo en el sector sabe del estado catastrófico que guarda la mayoría de las policías del país. El desastre es perfectamente visible para todos los que quieran dedicar una mirada al tema.

Las soluciones tampoco son un gran misterio. No es ciencia exacta, pero se sabe con cierta precisión qué debe hacerse para mejorar la policía: establecer una carrera policial, fortalecer la capacitación, incrementar las remuneraciones, reforzar los controles internos y la supervisión externa, etcétera.

Más aun, los políticos de todos los partidos parecen saberlo y quererlo: todas las administraciones federales desde hace un cuarto de siglo han propuesto, palabras más, palabras menos, lo mismo. Incluso, se ha llegado a reformar la Constitución y la ley para (supuestamente) obligar a cambios en la estructura y organización de las policías. En la misma dirección, se ha adoptado alguna forma de mando único en 27 entidades federativas, como un mecanismo para acelerar los cambios en las policías.

Y sin embargo, la transformación no llega. Se sabe y presuntamente se quiere, pero no se hace. Los ejemplos virtuosos de reforma policial en el país se cuentan con los dedos de una mano. La mayoría de los esfuerzos de transformación se muere en la cuna.

¿Por qué? ¿Cuál es la restricción política que impide avanzar? No hay una respuesta única a esa interrogante, pero hay algunos factores que deberían explorarse:

a) Horizontes temporales cortos. Sin posibilidad de reelección consecutiva, pocos alcaldes han tenido incentivos para embarcarse en proyectos de largo aliento, sin alta visibilidad pública. Mejor comprar patrullas que reformar las estructuras internas de la policía. Ese fenómeno debería afectar menos a los gobiernos estatales que a los municipales, pero aun en ese nivel, la mirada está puesta en la siguiente elección. Los recursos y el capital político tienden a concentrarse más en acciones vistosas que en procesos largos.

b) Falta de controles externos. En muchos países, los tribunales han sido uno de los acicates principales de los procesos de reforma policial. En Estados Unidos, diversas decisiones de la Suprema Corte (Miranda vs. Arizona, Mapp vs. Ohio) pusieron límites a la acción policial y obligaron a transformar estructuras y procesos internos en los cuerpos de seguridad. En México estamos apenas en los albores del control judicial sobre la policía. Y ni hablar de la supervisión legislativa: el Congreso de la Unión y las legislaturas locales hacen muy poco para vigilar los órganos policiales. En la mayoría de los casos aprueban mansamente los presupuestos solicitados, sin hacer muchas preguntas. Los órganos técnicos de fiscalización —las auditorías superiores, por ejemplo— se limitan a revisar procedimientos administrativos. La creación de mecanismos independientes de supervisión externa es, salvo excepciones, un sueño imposible. En pocas palabras, no hay institución que controle y limite las policías, nadie que obligue desde fuera a la reforma policial.

c) Falta de transparencia. Las instituciones mexicanas de seguridad son notoriamente opacas. Aún datos genéricos y agregados (el estado de fuerza, por ejemplo) tienden a ser reservados. La mayoría de la información sobre compras públicas es guardada con candado triple. Los presupuestos no son organizados por objeto de gasto: es muy difícil saber (y más aún comparar entre corporaciones) cuánto se gasta en procesos internos (profesionalización policial, por ejemplo) o en tareas externas (combate a delitos específicos, por ejemplo). En ese contexto se hace casi imposible evaluar con grados mínimos de precisión el desempeño de las corporaciones policiales. Y a falta de evaluación, no hay mucha tracción política para iniciar procesos de reforma.

Si las hipótesis anteriores son medianamente correctas, habría que abordar el problema de la reforma policial por la vía de transformaciones políticas más amplias. En ese sentido, probablemente ayuden algunas medidas que ya fueron adoptadas, pero que apenas entrarán en vigor en 2018, como la reelección consecutiva de alcaldes y legisladores.

Asimismo, la entrada en vigor del nuevo sistema de justicia penal probablemente fortalezca la supervisión judicial de las policías (si es que no es saboteado antes por los actores políticos). En ese mismo sentido, la entrada en operación del Sistema Nacional Anticorrupción (cuando eso suceda) podría ayudar a limpiar las corporaciones. También, la adopción de criterios amplios de transparencia y gobierno abierto, particularmente en materia presupuestal pudiera ser un detonante de transformaciones en las policías.

Pero más allá de esos cambios, se requiere una modificación en la estructura nacional de gobierno de la seguridad pública. En términos concretos, se podría pensar en tres reformas básicas:

a) La reconstitución de una secretaría federal de seguridad pública: la concentración de facultades de seguridad en la Secretaría de Gobernación (Segob) ha resultado un desastre. En la inmensidad burocrática de la Segob, una dependencia con ocho subsecretarías (o similares) y 19 órganos desconcentrados o descentralizados, la seguridad pública pasa a segundo plano. Dado el tamaño de su tramo de control, no tiene tiempo para gobernar al aparato de seguridad. Esa función se le ha delegado al comisionado nacional de Seguridad, pero el comisionado no tiene las facultades para ejercer un control sobre los órganos desconcentrados a su cargo, la Policía Federal (PF) en particular. El comisionado no controla ni el presupuesto, ni los nombramientos, ni las plazas de la PF. Dicho de otro modo, no la gobierna. El aparato se manda solo. Eso no puede seguir. Se requiere contar de nueva cuenta con una secretaría federal especializada, que haga las veces de cabeza de sector, le otorgue prominencia política al tema y defina con claridad las responsabilidades políticas. Sin un cambio de esa naturaleza, una reforma a la Policía Federal que sirva de modelo al resto de las corporaciones del país es impensable.

b) El rediseño del Sistema Nacional de Seguridad Pública. La crisis de las policías es la crisis del sistema de coordinación en materia de seguridad pública creado hace veinte años. En particular, la existencia del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) como órgano de gobierno del sistema genera todo tipo de incentivos perversos. Para los no iniciados, el CNSP está integrado por el presidente de la República, su gabinete de seguridad y los gobernadores, con una representación simbólica de los gobiernos municipales y la sociedad civil. Es el órgano desde el cual son determinados las políticas, las prioridades y el destino de los recursos federalizados en la materia. Pero hay un conflicto de interés obvio en el diseño: el regulador es el regulado. En consecuencia, es necesario que el CNSP se convierta en un cuerpo estrictamente consultivo y sus facultades de gobierno pasen a un órgano técnico autónomo, que controle las transferencias federales, fije políticas y prioridades, y tenga capacidades de sanción sobre gobiernos estatales y municipales. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), pero dotado de dientes y recursos, pudiera convertirse en ese órgano de gobierno.

c) Creación de un Cuerpo Nacional de Policía. La mayor parte de la discusión sobre las policías se ha centrado en la ubicación del mando, ya sea en los estados o en los municipios. Pero ése es, al final de cuentas, un tema secundario: lo importante es la calidad de las policías, no quién manda sobre ellas. Hay dos rutas para mejorar la calidad de las policías: i) tratar de forzar a los gobiernos estatales y municipales para emprender un esfuerzo de reforma, o ii) hacer una reforma a escala nacional. Ya hemos intentado lo primero y no ha funcionado. Debemos intentar lo segundo. Eso significa en la práctica centralizar varios procesos administrativos de las policías. Por ejemplo, el reclutamiento de los policías, en vez de dejarse a estados y municipios, puede hacerse a nivel central. Lo mismo para la formación: se puede establecer una academia nacional, con campus regionales, que forme a todos los policías del país. Podría haber una unidad nacional de asuntos internos y un solo centro de control de confianza con instalaciones en los estados. Para dotar de prestaciones a los policías, se podría crear un instituto de seguridad social para personal policial y ministerial, a la manera del que existe para las fuerzas armadas. Incluso, se podría pensar en centralizar la nómina policial, como se hizo con la nómina magisterial. Esto, valga la aclaración, no es enteramente equivalente a una policía nacional, ya que los gobernadores y los presidentes municipales seguirían teniendo el mando operativo sobre los policías desplegados en sus jurisdicciones. Ya no serían, sin embargo, los responsables de hacer una reforma policial. Eso sería un proceso nacional.

Aun si se adoptasen inmediatamente las medidas propuestas, los efectos del cambio tardarían en aparecer. En todo el mundo, las reformas policiales son procesos largos y no lineales. A Estados Unidos le tomó un siglo de ensayo y error antes de tener cuerpos de policía medianamente competentes. Lo mismo vale para la mayoría de los países europeos. Nosotros tal vez podamos quemar etapas, pero aun así el proceso probablemente sea de décadas.

Pero si algo es largo, hay que empezar de inmediato. El país ya no puede darse el lujo de perder el tiempo con ocurrencias o con debates estériles. Seguir haciendo lo mismo que hemos venido haciendo desde hace dos décadas va a tener los mismos resultados: poca policía, mucha impunidad y mucha violencia.

Entonces hay que intentar algo distinto. Y eso distinto tiene que tocar la estructura de gobierno de la seguridad. El problema de las policías no es técnico ni financiero. Sabemos a grandes rasgos cómo luce una policía profesional y competente, y tenemos los recursos para hacerlo.

El problema es político. Es que nadie quiere pagar los costos de hacer lo que le toca y nada pasa si no se hace lo que se debe hacer.

Como en tantos temas de la vida nacional, el enemigo es la impunidad. Si hemos de tener buenas policías, es ésa la dirección en la que tenemos que apuntar las baterías.

TRES PROPUESTAS PARA MEJORAR LAS POLICÍAS

1. Reconstituir la Secretaría Federal de Seguridad Pública como una institución especializada, que haga las veces de cabeza de sector, le otorgue prominencia política al tema y defina con claridad las responsabilidades políticas.

2. Dar un carácter consultivo al Consejo Nacional de Seguridad Pública. Transferir sus facultades a un órgano autónomo que controle las transferencias federales, fije políticas y prioridades y pueda sancionar a los gobiernos locales.

3. Crear un Cuerpo Nacional de Policía que concentre el reclutamiento, la formación y la creación de una unidad nacional de asuntos internos, un instituto de seguridad social y un sistema de nómina centralizado.

Cárceles

DE LA READAPTACIÓN A LA ESCUELA DEL CRIMEN

Patricio Patiño

El tema de las cárceles en México invariablemente está cruzado por asuntos como la sobrepoblación, la ausencia de autoridad oficial, la escasez de recursos para operar eficientemente, la violencia, las fugas, la corrupción. De hecho, el tema está sobrediagnosticado. No ayuda al análisis seguir sumando fugas, motines, autogobiernos, hacinamiento como efectos de lo que produce un sistema en crisis; hay que revisar las causas que los provocan.

Con algunas excepciones, es prácticamente imposible alcanzar los objetivos de la reinserción planteados en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La circunstancia descrita proviene básicamente de la conjugación de seis aspectos:

a) La sobrepoblación. La primera causa de problemas en el sistema penitenciario mexicano es que opera desde hace décadas con hacinamiento. Diversas razones generaron esta situación: aumento de los índices delictivos, aumento en la duración de las penas generando mayor estacionalidad de personas privadas de la libertad (PPL), mayor número de delitos calificados como graves con impacto en la prisión preventiva, más el tiempo promedio en que se determinaban las sentencias.

Hacia 1996 el sistema tenía 103 mil 262 PPL y para 2006 esta cifra se había duplicado, dato sin precedente en la historia penitenciaria del país y en tan corto tiempo. Los datos de la última década indican que el sistema penitenciario mexicano ha operado en sobrepoblación promedio de 20%.

Más allá de estas cifras hay otra realidad tan complicada como el hacinamiento y en la que se encuentra una segunda causa de efectos negativos en la operación. Se trata, por una parte, de las PPL no sentenciadas que alcanzan 45% y, por otra, de la distribución a detalle de las 247 mil PPL que habitaban hace un año las 379 instalaciones del sistema penitenciario y que reflejan la incompatibilidad que existe entre los sistemas de justicia penal y penitenciario y entre los distritos del poder judicial y la ubicación física de las prisiones, ya que poco más de 137 mil PPL se hacinan en 42 instalaciones y 110 mil se dispersa en 337 prisiones. Absurdo.

En tales condiciones, es un error hablar sólo de sobrepoblación o, vaya, es más precisa la dicotomía sobrepoblación-dispersión, y es que esta dualidad complica severamente la operación penitenciaria, ya que donde se hace presente el cáncer del hacinamiento es a donde es destinada la mayor parte de los recursos de operación, mientras que las entidades donde hay dispersión viven casi una especie de “olvido” administrativo.

La sobrepoblación se concentra en las entidades federativas con mayor presencia de narcotráfico, delincuencia organizada y delitos del orden común. Esta situación se refleja mayormente en el Estado de México, CDMX, Jalisco, Puebla, Sonora, Nayarit, Hidalgo, Guerrero, Morelos, Durango, Quintana Roo y Chiapas.

Tanto en el sistema penitenciario federal, en el que se registra una reserva de más de 9 mil camas, como en los estados de San Luis Potosí, Tlaxcala, Coahuila, Aguascalientes, Campeche, Tamaulipas, Zacatecas, Colima, Querétaro, Guanajuato, Yucatán y Michoacán, no hay sobrepoblación.

Con estas cifras y la desproporción que revelan es obvio que el sistema penitenciario mexicano creció pero no se desarrolló; las presiones con las que opera con sobrepoblación y el desequilibrio con el sistema judicial constituyen dos factores de fuerte impacto que acendran la crisis actual.

b) Funciones del sistema penitenciario. El objetivo central del sistema está determinado por el artículo 18 constitucional: “El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir…”.

Para cumplir institucionalmente tal propósito hay que tener presentes tres funciones básicas que constituyen los ejes en los que debe expresarse la operación eficiente del sistema:

Primera. Proteger a la sociedad a partir de instalaciones y una custodia seguras.

Segunda. Proteger al personal penitenciario, pero no tanto de las PPL en términos de agresiones o ataques personales, sino de los potenciales esquemas corruptivos o las ventanas de corrupción que hay en toda cárcel administrada con recursos por debajo de lo necesario.

Tercera. Dar una vida digna al interno al propiciar un entorno seguro y dispuesto eficientemente para su reinserción.

Pasar del cumplimiento ideal de tales funciones a la operación diaria de una prisión requiere considerar otras dos causas con efecto negativo en la operación del sistema penitenciario y que son factores de crisis: la falta de operación carcelaria vía procedimientos sistemáticos y el nivel de peligrosidad de las PPL.

c) Operación de prisiones. Una prisión se gestiona con la aplicación de casi 140 procedimientos sistemáticos para operar (PSO): la seguridad perimetral y la interna, la aplicación de programas de reinserción, de control de visitas, de movimientos de internos, de ingreso y egreso de insumos, de producción de alimentos, de limpieza, de monitoreo, de traslados a juzgados, de pase de lista, de cumplimiento de rutinas, etcétera, que implican la administración diaria de una prisión.

Una evaluación somera al respecto revela diversas disfunciones que explican el origen de tantas incidencias al interior de las prisiones: i) Inexistencia de procesos. ii) Ausencia de estándares de operación. iii) Debilidad estructural en el manejo de las PPL y los derechos humanos. iv) Discrecionalidad como método. v) Inadecuado manejo de la información en el comando de decisiones. vi) Escasez de personal. vii) Falta de formación, capacitación, actualización y especialización. viii) Falta de autoridad.

Si a este disfuncional contexto agregamos la gravedad que suman la sobrepoblación penitenciaria y un entorno en que los recursos no cubren siquiera lo elemental, lo básico, de una operación eficiente, el resultado será catastrófico; es ése el escenario del sistema penitenciario del que nos enteramos cuando ocurren fugas, motines, riñas que alcanzan el grado de noticia; otras incidencias son las que dejamos de conocer porque muchas disfunciones se han vuelto rutina, se han vuelto normales en la administración penitenciaria.

d) Nivel de peligrosidad. En otro sentido, pero complementario con la gestión vía PSO, una tarea vital para el administrador y el técnico penitenciario, para el custodio o el oficial de seguridad, será saber con quién trata. La pregunta es cuál es el interno más peligroso para una cárcel. Normalmente se responde con un perfil delictivo: el narcotraficante, el extorsionador, el secuestrador, el violador, etcétera. La respuesta correcta es: aquel interno que no conocemos, a quien no hemos destinado tiempo y método para identificar su grado de riesgo en condiciones de internamiento carcelario; en palabras llanas, a quien no hemos tipificado, clasificado para el tiempo que pasará en prisión.

Efectivamente, en materia de identidad, tipificación de la personalidad bajo condiciones de privación de la libertad o clasificación del grado de peligrosidad se han perdido protocolos sistemáticos y buenas prácticas que daban al administrador penitenciario la posibilidad de organizar por perfiles de riesgo a las PPL.

El principio elemental que aportaron las buenas prácticas penitenciarias de organizar a las PPL para una gestión idónea en procesados, sentenciados, perfiles de riesgo, tipo delictivo, primodelincuentes, reincidentes, población vulnerable (indígenas, extranjeros, personas con discapacidad, adultos mayores) no resiste la menor revisión.

La práctica de identificar el perfil criminógeno en condición de cárcel ha sido abandonada, lo que redunda en una de las mayores debilidades estructurales de nuestro sistema penitenciario y en el actual desorden interno en las prisiones.

Con ausencia de protocolos, sin homologación de procedimientos, con una deficiente idea del perfil de riesgo de las PPL en condiciones de cárcel, hoy conviven procesados con sentenciados, primodelincuentes con internos de alto riesgo, lo que equivale a la peor debilidad estructural dado que impide un correcto manejo de las PPL y constituye una fuente directa del rencor social que la cárcel produce en el interno.

Por eso hoy el sistema no cumple su objetivo, no puede cumplir sus funciones, es casi una institución antisocial. Plantea el silogismo: “La cárcel no corrige; un sentenciado cumple su castigo en la cárcel; luego, los sentenciados no se corregirán”. O en otro sentido: “La cárcel es la universidad del crimen; un sentenciado cumple su castigo en la cárcel; luego, los sentenciados serán expertos criminales”. Lo que se verifica cuando vemos las altas tasas de reincidencia: la potenciación criminal de quienes egresan de las cárceles o la ausencia de factores que impiden hacer de la cárcel el espacio más seguro del Estado por naturaleza.

e) Infraestructura. De acuerdo a datos del Órgano Federal de Prevención y Readaptación Social, hace apenas cinco años el sistema penitenciario contaba con 419 prisiones; no obstante el déficit de espacios penitenciarios, la tendencia apunta a la disminución de instalaciones y para 2016 se registraron 379 establecimientos. Este año el INEGI, a través de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol), registró 338 instalaciones de los tres órdenes de gobierno. Lo que reflejan estos datos es la ausencia de una política que articule los sistemas de justicia penal con el sistema penitenciario, pues pareciera que en materia de sobrepoblación caminamos a la inversa al no poder corregir el hacinamiento y seguir cerrando instalaciones, incluso con el nuevo sistema penal acusatorio. Actualmente el sistema acusa un déficit de 25 mil espacios.

En otro sentido, en el de las capacidades estructurales de la infraestructura, es posible afirmar que: i) 75% de la infraestructura no cuenta con los espacios y facilidades suficientes para cumplir con los cinco ejes de la reinserción establecidos en el artículo 18 constitucional. ii) No se destinan recursos para el mantenimiento de la infraestructura, lo que agrava la vida en prisión por la pésima condición de los servicios. iii) El deterioro natural de los edificios está asociado a una infraestructura que en promedio rebasa los setenta y cinco años. iv) No hay acciones que impulsen la creación de un plan nacional de infraestructura penitenciaria que armonice las capacidades de internamiento con los ejes de la reinserción y con los impactos del sistema de justicia penal en el sistema penitenciario. v) No hay un programa de inversiones ni una normativa para orientar el tipo, el tamaño, la ubicación y los requerimientos de operación y de equipamiento para la nueva infraestructura.

Ante este panorama no es mucho lo que puede esperarse para pensar que México está en la ruta de la reinserción social. De hecho el sistema en materia de infraestructura no tiene capacidades para responder positivamente a la crisis penitenciaria.

f ) Presupuesto. Históricamente, las prisiones como concepto continente de cárcel y penitenciaría no han sido consideradas como rubro sustantivo o mucho menos como asunto relevante dentro de las consideraciones presupuestales para la asignación de recursos. Aunque ya vimos que la sobrepoblación, la operación desordenada y la tipología y las condiciones de la infraestructura generan una buena cantidad de problemas en el sistema, otra parte que impacta negativamente los objetivos constitucionales es la astringencia presupuestal.

En esta materia, el entorno de cualquier administrador penitenciario estatal o municipal es muy angustiante cuando encuentra que el sistema que va a administrar parte de un presupuesto cuya única variable constante es la incertidumbre; en muchos casos las cárceles ni siquiera están registradas presupuestalmente como unidades responsables de gasto. Esta condición hace que la administración carcelaria dependa de otras unidades administrativas del gobierno y, que si el director de la cárcel no tiene buena relación con ellas, los servicios o el recurso presupuestal llegarán tardíamente o no llegarán. En los directores de prisión federal no aplica esta situación pero dependen de oficinas centrales que no caminan a la misma velocidad de los problemas que genera el día a día.

En ambos casos este modo de operar el sistema conduce a la conclusión de que una prisión no puede funcionar sin procedimientos institucionales para asignar los recursos suficientes de manera transparente, con recurso a la improvisación por la falta de lo básico. Por eso cabe preguntar: ¿qué es lo básico en una cárcel?, ¿cuánto de lo básico en la dignidad humana, la seguridad, el control está abandonado por la ausencia de presupuestos?, ¿cuánto de esa ausencia es corrupción?, ¿cuánto de lo básico es subsidiado por la corrupción?

Las respuestas a estas inquietudes deben considerar que todo dentro de una prisión tiene un costo, ya sea que se pague con recursos fiscales o que se cubra con la dinámica de la corrupción; es decir, si no hay recursos fiscales para medicinas y un interno está enfermo, es altamente probable que la medicina le sea suministrada pero a costos que transgreden las normas internas de seguridad, la estabilidad económica familiar y la dignidad del interno, pues la necesidad genera tráficos que involucran toda la escala directiva, operativa y administrativa; y lo mismo con alimentos, ropa…

Ésas son las condiciones de alta discrecionalidad con la que operan las cárceles. Su efecto es más rencor social. En consecuencia, determinar lo básico de la operación penitenciaria equivale a atender factores de habitabilidad y cumplimiento de los programas de reinserción que constituyen, al final de cuentas, la misión de la prisión. Si el propósito son cárceles humanas y eficientes, una lista enunciativa, más no limitativa, indicaría que en ellas no puede faltar: agua, alimentos, higiene, ropa, uniformes, lavandería, sanitización y drenaje, energía, equipamiento para la seguridad, equipamiento para el control, equipamiento de seguridad industrial y protección civil, mantenimiento de las instalaciones, personal capacitado y actualizado, tecnologías y sistemas de gestión, transporte, programas de reinserción (empleo, capacitación laboral, educación, salud y deporte).

Enunciativamente, éstas son necesidades básicas de una prisión. Su satisfacción es condición indispensable para una operación eficiente y, por tanto, para el cumplimiento de su misión.

Otra cara de la falta de asignación de recursos y el desorden que genera en la administración es la que resulta del balance entre el marco legal, normativo y reglamentario, a cumplir por los administradores penitenciarios y las partidas presupuestales para cada función designada.

Con importantes diferencias respecto del orden de gobierno al que corresponda (federal, estatal o municipal), el concepto de responsabilidad hacendaria está muy lejos de cumplirse en el sistema penitenciario, lo que sugiere que los Poderes Legislativo y Ejecutivo conciben las prisiones como un gasto en el que siempre será deseable economizar, sin entender que, al final del día, siempre cuestan y muchas veces terminan costando más que dinero: motines, riñas, fugas, violencia, la percepción social de incapacidad del gobierno de dar seguridad en cuatro paredes, de proteger a la población.

En conclusión, no hay hoy en México elementos estables con los que sea posible administrar razonablemente un establecimiento público destinado a la reinserción social en un marco de respeto a los derechos humanos de las PPL; y, en paralelo, se exigen resultados como si la legislación, las leyes secundarias y los marcos normativos y reglamentarios que rigen la vida de las prisiones se vieran acompañados por el consecuente flujo presupuestal para cumplir por lo menos la mitad de lo que la legislación mandata.

México es de los países que cuentan con avanzadas legislaciones que por diversas razones no se cumplen o sólo alcanzan su realización parcial. La estructura legal que deriva del artículo 18 constitucional y las latitudes del tema penitenciario no son la excepción y ejemplifican con exultante crudeza los pasivos que existen con la reinserción social, con la protección a la sociedad, con la dignidad del servicio penitenciario y con los derechos humanos de las PPL.

El diagnóstico indica, con contadas excepciones, que las cárceles mexicanas no reinsertan, generan rencor social y son fuente de riesgo para la sociedad. Por las condiciones de vida que generan, constituyen un sistema punitivo sobre las PPL y en ocasiones ni siquiera cumplen funciones de contención. Las causas tienen que ver con los siguientes diez puntos: sobrepoblación, casi la mitad de las PPL están internas sin sentencia; incompatibilidad geográfico-operacional entre los sistemas de justicia penal y penitenciario; operación de prisiones sin la disciplina de los PSO; nivel de peligrosidad de las PPL sin identificar perfiles de riesgo en condiciones de internamiento; hacinamiento aunado a infraestructura decreciente; capacidades estructurales de infraestructura no dispuesta para cumplimiento de los cinco ejes de la reinserción; opacidad en los presupuestos; incapacidad presupuestal para atender por lo menos las necesidades básicas de operación carcelaria; incongruencia entre la legislación; y la responsabilidad hacendaria para hacerla cumplir.

¿Qué hacer?

a) Que las cárceles cuenten con lo elemental para su funcionamiento. En la práctica, una vez que el administrador penitenciario abre la puerta de la cárcel por escasez de cualquier insumo, ha abierto la puerta a la descomposición (corrupción) del sistema. Al no tener para lo elemental, la cárcel incumple su función de equilibrar la conducta humana. En oposición, al contar con lo básico, la cárcel deviene inevitablemente una inversión social necesaria.

b) Abatir la sobrepoblación. La mayor dosis de rencor social que genera el sistema penitenciario proviene de las condiciones de habitabilidad que genera el hacinamiento, por lo que es necesario corregir la distorsión del sistema a partir de un plan nacional de infraestructura penitenciaria que evite cerrar prisiones cuando hay sobrepoblación, corrija, en lo posible, la incompatibilidad entre los sistemas de justicia penal y penitenciario y norme la construcción de nueva infraestructura. Ningún sistema es eficiente en condiciones de sobrecarga.

c) Operación segura. La seguridad de una prisión proviene del control en los procesos y en el conocimiento de las PPL, por lo que en materia de buenas prácticas y lecciones aprendidas el sistema debe tender a homologar procedimientos y a alcanzar una clasificación objetiva de las PPL para inducir y aplicar correctamente los programas de reinserción.

d ) Fortalecimiento de la infraestructura penitenciaria. Considerar en el plan nacional de infraestructura penitenciaria líneas de acción para rehabilitar, ampliar y modernizar las prisiones a fin de hacer compatibles las capacidades de la infraestructura con los ejes constitucionales de la reinserción.

e) Responsabilidad hacendaria. Impulsar las acciones políticas y administrativas que acorten los extremos existentes entre el marco de responsabilidades que derivan de la legislación penitenciaria, primaria y secundaria, y la consecuente asignación de recursos. No se trata de quitar responsabilidades al administrador penitenciario, sino de darle elementos para que el artículo 18 constitucional se cumpla.

En algunas regiones del mundo se habla sobre la “justicia callejera”. Esta noción se refiere a que los sistemas de justicia penal y penitenciario operan en condiciones de debilidad estructural crítica, lo que deriva en que generalmente el sistema penitenciario no existe; es decir, quizá haya alguna forma de justicia, pero es imposible saber cómo se cumplirá, ya que no hay cárceles que permitan hacer cumplir las sentencias.

Quizá parezca una extrapolación muy audaz lo que me atreveré a decir, pero: ¿cuál es la diferencia entre la “justicia callejera” y nuestro actual sistema penitenciario? Quizá la única, gravísima, es que la cárcel es una institución del Estado, que forma parte de las instituciones de seguridad y justicia de una sociedad y, por lo tanto, debería ser una organización capaz de transmitir seguridad; ser una organización sólida, eficiente, humana, transparente. Pero ¿qué es en la realidad? En general, es una institución que reproduce un esquema corruptivo derivado de la escasez de recursos con los que opera, de la ausencia de procedimientos y de un exceso de discrecionalidad. En cambio la “justicia callejera” es simplemente eso: la posibilidad de castigo directo, sin costos aparentes para el gobierno, pero con costos radicales para la sociedad, porque se basa en la ley del más fuerte.

Por eso la cárcel es necesaria para mantener la moral social, pero hoy está tan devaluada como institución que prácticamente es tan ofensiva a la sociedad como la “justicia callejera”. Es una institución corrompida.

TRES PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA
PENITENCIARIO

1. Desarrollar un plan nacional de infraestructura penitenciaria que atienda la sobrepoblación, corrija la incompatibilidad entre los sistemas de justicia y norme la construcción de nuevas instalaciones.

2. Rehabilitar, ampliar y modernizar las prisiones a fin de hacer compatibles las capacidades de la infraestructura con los ejes constitucionales de la reinserción.

3. Asignar la cantidad necesaria de recursos para cumplir las responsabilidades derivadas de la legislación penitenciaria primaria y secundaria.

FUENTES

Anuarios estadísticos del INEGI.

Carlson, P. M. & Simon Garret, J. (2005). Prison and Jail Administration: Practice and Theory. Sudbury, MA: Jones & Bartlett Publishers.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (5 de febrero de 1917). México: Diario Oficial de la Federación (DOF), 5, 4.a época (30). Recuperado el 22 de marzo de 2015, de: <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum/CPEUM_orig_05feb1917_ima.pdf>.

Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional periodo 2013-2016. México: SEGOB.

INEGI (31/07/17). Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad [en línea]. México: INEGI. Recuperado el 14 de octubre de 2017, de: <http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2017/enpol/enpol2017_07.pdf>.

Pratt, John (2006). Castigo y Civilización. Una lectura crítica sobre las prisiones y los regímenes carcelarios. España: Gedisa.

Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, (agosto 2009). Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional. México: Secretaría de Seguridad Pública.

_____, (años diversos, 2006-2009). Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional. México: Secretaría de Seguridad Pública.

IV. PROSPERIDAD Y DESIGUALDAD

Cómo crecer

INVERSIÓN, EDUCACIÓN Y GOBIERNO

Luis de la Calle

¿Por qué México no crece suficientemente? No hay un consenso en esto pero se puede concluir que el bajo crecimiento está asociado a que no se invierte lo necesario ni se hace en proyectos capaces de catapultar el desarrollo. Comparado con otros países, México invierte poco en sectores estratégicos de la economía. Además, no pocas veces la calidad de la inversión es mala y en muchas ocasiones se asignan recursos donde no se debería. Finalmente, hay cada vez más acuerdo en que México no puede crecer al potencial que tiene por la debilidad de su Estado de derecho.

El desarrollo de un país no es algo que suceda por el paso del tiempo ni de forma automática. Es un proceso social costoso que implica sacrificios de todos los actores. Es producto de una decisión de la sociedad que implica dejar de consumir hoy para obtener rendimientos futuros. El desarrollo tiene dos requisitos: uno es que la sociedad decida emprenderlo y el otro que pueda pagar el costo al hacer la inversión necesaria. Ésta tiene que ser no sólo privada ni sólo pública, pero sí suficiente, sostenible y capaz de potenciar los rendimientos del esfuerzo social que significa posponer el consumo presente para apostar por el futuro.

Toda decisión de inversión responde a la combinación del retorno esperado y el riesgo que se ofrece. A mayores riesgos se requieren mayores retornos esperados. Los retornos crecen en la medida en que se producen bienes y servicios de mayor valor agregado, a menor costo. El gobierno es fundamental para establecer condiciones que reduzcan el riesgo, asegurando el imperio de la ley, cerrando espacios a la corrupción, garantizando la seguridad pública y jurídica de los particulares y estableciendo un marco de referencia macroeconómico que permita horizontes de inversión largos, indispensables para el alto valor agregado y el crecimiento sostenido. Si un país hace su trabajo en reducir los riesgos, los inversionistas estarán dispuestos a esperar menores retornos de inversión y sus ganancias dependerán de su eficiencia, competitividad e innovación.

México ha venido avanzando en las reformas menos difíciles, lo que no implica que sean fáciles: apertura comercial, telecomunicaciones, competencia, energética y otras. Falta por hacer lo más difícil, pero también lo más promisorio y detonador de un alto crecimiento incluyente: garantizar el respeto al derecho de los demás y la igualdad de respeto para con cada uno.

Hace un par de décadas que en México se invierte poco más de 20% del PIB, pero el país no ha crecido a tasas satisfactorias. Una de las razones es la baja en lo que se llama la “productividad total de los factores”. Según el INEGI, entre 1991 y 2015 esta productividad fue cercana a cero. Lo anterior quiere decir que la economía mexicana no aprovecha sus recursos adecuadamente. Por un lado, no hay un valor elevado de inversión; por el otro, los factores se utilizan de manera ineficiente.

Además de la baja productividad, existen problemas estructurales. La baja inversión pública (en infraestructura, en 2016 menor a 3% del PIB) es insuficiente para ofrecer los bienes y servicios públicos necesarios para potenciar el retorno esperado y bajar el riesgo de la inversión para hogares y empresas. Tan importante como el volumen de inversión es su calidad. La baja intermediación financiera en el país es un síntoma de las dificultades para asignar el ahorro a sus mejores usos. En México, se tiene un bajo porcentaje de crédito al sector privado, al tiempo que los hogares representan una alta proporción en la formación bruta de capital fijo, lo que implica que el ahorro tiene pocas opciones como portafolio de inversión. Además, muchas veces se invierte en sectores o municipios con baja densidad de bienes y servicios públicos, economías de escala y derechos de propiedad. Esto resulta en inversiones que terminan rindiendo menos de lo que deberían, así como en costos remediales por parte del gobierno para proporcionar bienes y servicios en segmentos o zonas en los que hubiera sido mejor no invertir o hacerlo después de una planeación adecuada.

Para que la inversión se traduzca en crecimiento no es sólo necesario aumentarla, sino también mejorar su calidad. Ambos objetivos implican un costo y requieren cambios. Invertir más y mejor, y generar nuevos esquemas de financiamiento, sólo es atractivo si se logra eliminar los inhibidores de la inversión. Para esto, la clave reside en mejorar radicalmente el perfil de riesgos sistémicos. Entre ellos destacan la ausencia de protección de derechos de propiedad, la inseguridad pública, la corrupción y la extendida extorsión que impera y que perjudica sobre todo a las micro, pequeñas y medianas empresas. Las grandes empresas, que también sufren la ausencia de Estado de derecho, tienden a ser menos sujetas a la extorsión de sindicatos, autoridades, reguladores de todo tipo y del crimen. La exposición a este conjunto de riesgos se ha convertido en el principal obstáculo para la expansión de las pequeñas y medianas empresas.

En resumen, México crece por debajo de su potencial, menos de lo que se necesita y mucho menos de lo que los ciudadanos merecen.

¿Qué hacer? ¿Cómo invertir para crecer?

Cuando se habla de inversión deben responderse tres cuestiones fundamentales: a) Cómo sufragarla, b) en qué invertir y c) cómo hacer rendir la inversión.

Creo que México puede obtener recursos de inversión enormes del petróleo, del aumento del crédito bancario y de la flexibilización de los fondos de ahorro. Me parece que debería concentrar la inversión en infraestructura y en educación. Y que la gran tarea pendiente para reducir los riesgos de la inversión es mejorar su Estado de derecho. Explico a continuación cada una de estas cuestiones:

Cómo sufragar la inversión. Primera propuesta: apuntalar el Fondo Mexicano del Petróleo (FMP). El uso del excedente petrolero para gasto corriente de los últimos años castigó severamente la inversión en activos fijos (aeropuertos, carreteras, puentes, presas, escuelas, hospitales, cárceles, canales de irrigación, cruces fronterizos) y creó compromisos políticos de gasto difíciles de revertir.

En los últimos años se ha observado un descenso del precio del petróleo, que debe suponerse permanente. Además, Pemex atraviesa por una situación financiera difícil. Ambos aspectos representan la oportunidad de hacer un cambio estructural en las finanzas y el gasto públicos. Los altos precios del petróleo en los años recientes se convirtieron en un mecanismo de dispendio en los tres niveles de gobierno y en el ámbito electoral, en un incentivo para la corrupción y la extorsión, y en un pretexto para posponer el diseño de un mecanismo fiscal sostenible. El uso y abuso de las reservas petroleras (un activo) para financiar gasto corriente es equivalente, desde el punto de vista económico, a un mayor endeudamiento. La Constitución permite al gobierno endeudarse sólo para gasto en inversión que expanda la capacidad de pago. La práctica de los últimos años de utilizar la renta petrolera para financiar gasto corriente es contraria al espíritu, si no es que a la letra de la Constitución.

Para eliminar este vicio y garantizar que los activos del subsuelo sean transformados en activos en la superficie que potencien el crecimiento, se propone que en la elaboración del presupuesto federal se tome como base un modesto precio internacional del petróleo y que los ingresos por arriba de este precio sean depositados en el Fondo Mexicano del Petróleo. Una vez superado un cierto monto en el fondo, éste podría inyectar recursos al presupuesto, pero etiquetados para inversión en infraestructura y no para gasto corriente.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece que el precio del petróleo utilizado para efectos presupuestales debe ser un promedio de los últimos diez años de la mezcla internacional y un valor de ajuste.¹ Para el año 2018, se prevé que este precio sea de 49.8 dólares por barril.² A partir de 2019 se podría introducir una regla distinta que proteja la renta petrolera para el desarrollo del país. Por ejemplo, se puede hacer un esquema transitorio de reducciones planeadas en el precio hasta llegar a un precio fijo bajo, digamos de 30 dólares por barril, que se revise de manera periódica. Todo lo que exceda de ese precio se destinaría al Fondo Mexicano del Petróleo, y sólo podría utilizarse para proyectos de inversión física de capital cuando los recursos ingresen al presupuesto de egresos.

De esta manera, la renta generada por un activo (petróleo) se utilizaría para generar activos (infraestructura), que redundarían en un mayor crecimiento, tal como lo manda la Constitución.

Segunda propuesta: mayor crédito a través de la banca. Además de la enorme economía informal que persiste en México, una de las razones de su bajo crecimiento es el escaso otorgamiento de créditos al sector privado, cuestión fundamental en el proceso de desarrollo económico. Si no existen mecanismos que conviertan los ahorros en inversiones, difícilmente se pueden aprovechar oportunidades estratégicas de inversión productiva (Hanson, 2010). En México, el crédito al sector privado como porcentaje del PIB es muy reducido en relación con lo que se observa en otras regiones del mundo. Según el Banco Mundial para el periodo 2006-2016 el crédito al sector privado de México como porcentaje del PIB fue de 26%, mientras que el promedio de la OCDE fue de 145%, el de Estados Unidos de 190% y el de Chile de 103%.

Los datos anteriores reflejan la poca penetración del sistema bancario y de crédito en el país. Al terminar 2016, los bancos reportaban un total de 24 millones de tarjetas de crédito emitidas a personas físicas. En parte como reflejo parcial de esta baja penetración del crédito a particulares, los hogares mexicanos aportan más de 30% a la formación bruta de capital fijo total del país, por encima del promedio de la OCDE, que ronda 23%.³ El peso del sector informal en México nos lleva a pensar que la inversión de los hogares y las pequeñas empresas ocurre en la informalidad, lo que, consecuentemente, genera menores retornos por unidad invertida y con altos costos remediales a posteriori.

Es indispensable desarrollar instrumentos financieros innovadores, con fondos públicos y privados, para dirigir de manera directa los ahorros a grandes proyectos de infraestructura (Wehinger, 2011). En la Unión Europea se han establecido los Bonos de Proyecto, en que la Comisión Europea sirve de intermediario a instituciones bancarias para compartir riesgos y asegurar que las compañías puedan emitir bonos de manera más segura. Con intervenciones mínimas se puede ayudar al mercado a canalizar mejor los ahorros a inversiones productivas.

Tercera propuesta: flexibilización en el uso de recursos para las pensiones. Las inversiones en infraestructura tienen el potencial de promover la productividad tanto en el sector público como el privado. Las compañías de seguros y los fondos de pensiones naturalmente buscan activos fijos de larga vida para cubrir sus compromisos de largo plazo y empatar el flujo de rendimiento con el de sus obligaciones. Ya que normalmente prefieren activos de infraestructura, estas compañías y fondos podrían ofrecer capital para mantener, renovar y expandir la infraestructura física (Wehinger, 2011).

Los activos invertidos por las sociedades del sistema de ahorro para el retiro ya eran equivalentes, en junio de 2017, a 14.8% del PIB. Estos activos pueden invertirse en instrumentos financieros que potencien los ahorros de los trabajadores con sus rendimientos, a la vez que ayuden a financiar proyectos de desarrollo. En total, con estos fondos se han invertido más de 300 mil millones de pesos en el sector de infraestructura, que incluye carreteras, bienes raíces y el sector energético.⁴ Esta cantidad podría ampliarse de manera relevante.

En los veinte años que lleva el sistema de ahorro se ha flexibilizado su régimen de inversión, pero éste ha sido un proceso lento. En los primeros siete años (1997-2004) sólo se permitían inversiones en deuda gubernamental y divisas. En 2005, se permitieron instrumentos de renta variable. A partir de 2007, se permiten los instrumentos bursátiles, Certificados de Capital de Desarrollo (CKD), Fideicomisos de Inversión y Bienes Raíces (Fibra), entre otros.

Se propone que, de forma gradual, se eliminen restricciones para la inversión de estas compañías y fondos, tal como sucede en otros países de la OCDE. Esto permitirá a sus administradores diversificar los portafolios de inversión. Actualmente, 7 de cada 10 pesos se encuentran invertidos en instrumentos de renta fija, lo que es inusual, tomando en cuenta el perfil de largo plazo que requieren. Para evitar posibles riesgos y daños al patrimonio de los trabajadores, se pueden exigir garantías de capitalización de las AFORES y establecer límites máximos para los valores de riesgo. Con lo anterior, se podrían capitalizar mejor los fondos en beneficio de los trabajadores y tener más ahorro disponible para financiar la inversión productiva.

En qué invertir. Primera prioridad: inversión en infraestructura. La inversión puede ser un detonante del crecimiento, pero para ello debe ser productiva, lo contrario de lo sucedido en Pemex, que durante años ha representado inversiones cercanas a 2% del PIB y, sin embargo, se observa menor producción de petróleo, gas natural y menor volumen de petroquímicos. Además, la contribución de las actividades petroleras al PIB ha resultado negativa. Si no se toma en cuenta el sector petrolero, el país hubiera crecido medio punto porcentual más cada año entre 2013 y 2016.

La inversión pública aumenta los retornos y potencia la inversión total de la economía si es de calidad. Lo anterior debido a que los activos conseguidos resultan en bienes públicos, eliminación de externalidades y economías de escala que proveen el marco para una alta productividad privada. Detona también proyectos adyacentes de particulares. Un claro ejemplo es la inversión en gaseoductos: si el gobierno promueve una nueva red, los particulares pueden aprovechar su existencia para establecer industrias intensivas en el energético en las inmediaciones de los ductos. Pese a todas estas ventajas, el país ha visto estancarse y disminuir la inversión pública.

Como resultado, la infraestructura pública ha sido insuficiente o de una calidad menor a la necesaria. De acuerdo con el Reporte de Competitividad del Foro Económico Mundial 2015-2016, México se encuentra en el lugar 57, de 140 países; mientras que en infraestructura está en el puesto 59. La inversión en infraestructura debe ser la prioridad para potenciar el crecimiento de México

Segunda prioridad: educación, productividad y desarrollo. Invertir en educación tiene un impacto directo en el crecimiento económico al aumentar la productividad del capital humano, generar más capacidades para la innovación y facilitar la adopción y el uso de nuevas tecnologías. Con la educación orientada al trabajo, además, los trabajadores obtienen mayores salarios, se estabilizan los empleos al desincentivar despidos de capital humano calificado en tiempos de crisis y la educación continua permite a los trabajadores mantener su capacidad de generar ingresos durante su vida.

El Censo Educativo de 2014, realizado por el INEGI, muestra resultados desastrosos que evidencian la falta de infraestructura escolar. Por ejemplo, 46% de las escuelas públicas del país carecían de drenaje, 11% no contaba con sanitarios, 22% no tenía techumbres adecuadas y casi 2% se consideraban no aptas para fines educativos. El número de escuelas con mayores carencias se concentraba en los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, lo que, además, evidencia la inequidad en la asignación de infraestructura pública entre los estados.

Uno de los aspectos que llama la atención es el bajo número de maestros por centros de trabajo. En promedio cada escuela tiene cinco; menos que el número de grados de enseñanza. Y éste es el promedio nacional. En la Ciudad de México el promedio es de casi once, pero en Oaxaca es de 0.89. Lo anterior implica un número excesivo de planteles. Basta ver un comparativo internacional: según el Censo Educativo (incompleto, como se sabe) hay 236 mil 973 centros escolares y 1 millón 266 mil 574 maestros que atienden a 23 millones 562 mil 183 de alumnos. En Estados Unidos, a una población estudiantil de 38.71 millones se le atiende con 88 mil 565 primarias y un total de 132 mil 183 centros escolares incluyendo secundarias, pero con mucho más maestros y más estudiantes por escuela (19.28 y 437.15 respectivamente).

Queda claro que no puede haber una reforma educativa exitosa sin una cierta consolidación en centros de enseñanza de una mayor envergadura. Las escuelas con cinco o menos maestros (la mayoría) no son propicias para el intercambio académico, ni de ideas, ni de diversidad de disciplinas y enfoques que requiere la pluralidad natural de los alumnos. Además, el exceso relativo de escuelas eleva en forma significativa el personal que no está dedicado a la docencia. Al consolidarse en mayores centros de enseñanza se generan economías de escala que podrían aprovechar al acercar a los alumnos a los centros con medios de transporte y la enseñanza por medios modernos de telecomunicación.

En el ámbito de la educación media superior y superior se deben hacer también inversiones para ampliar la cobertura educativa tanto en infraestructura como en programas que eviten la deserción escolar. Lo anterior debe tener como eje la vinculación entre la educación y la oferta de trabajo. Se debe impulsar y revalorizar la educación técnica para que las empresas cuenten con capital humano certificado en sectores claves de la economía como el aeroespacial, el energético, el de salud y el digital. En el mismo sentido, los programas de educación superior deben responder de manera más ágil a las necesidades del mercado. En la medida en que satisfagan estas necesidades, la educación podrá contribuir positivamente al crecimiento del país.

Cómo hacer rendir la inversión. Primera prioridad: reducir riesgos institucionales. La inversión responde a la combinación de retorno esperado y riesgos que ofrezca una sociedad. Las inversiones que se dan en entornos riesgosos se llevan a cabo sólo esperando un alto retorno. En la medida en que se establecen las condiciones para tener un perfil de menor riesgo, se esperarían menores retornos, pero mayor seguridad para la inversión y muchos más proyectos como resultado. En esta tarea el gobierno tiene un amplio campo de acción en distintas materias: seguridad pública, Estado de derecho y combate a la corrupción. Desde el punto de vista social, es más rentable que el gobierno se avoque a reducir las fuentes de riesgo sistémico que a aumentar el retorno esperado.

Los esfuerzos para mejorar la seguridad y fortalecer el imperio de la ley ayudan a aumentar el crecimiento potencial del país y a hacerlo más incluyente, aunque no tengan rendimientos económicos directos. Mejorar la eficiencia y calidad de las instituciones del sistema de justicia es fundamental, lo mismo que la puesta en práctica del Sistema Nacional Anticorrupción. Una persecución eficaz de la corrupción mejorará la eficiencia de la economía y aumentará la productividad porque reduce la asignación ineficiente de recursos y la inhibición de conductas de búsqueda de rentas. Reducir los riesgos institucionales que desalientan tantos proyectos es tan importante como la inversión misma.

Segunda prioridad: reducir la economía de la extorsión. No se pueden tener altos rendimientos a la inversión si no se apuesta por el imperio de la ley. Es también clave trabajar en el respeto a los derechos de propiedad, no sólo a los de propiedad privada, sino también los derechos de propiedad fruto del trabajo, de la creación intelectual y los referentes a la propiedad pública, social y comunal.

Pocas cosas dañan tanto estos derechos como la extorsión. Su proliferación ha tomado ya las dimensiones de un impuesto prohibitivo, un freno invisible pero cotidiano a la inversión, al crecimiento y la productividad y a la expansión de oportunidades para los que menos tienen, que la sufren más.

Las variedades de la extorsión son múltiples y provienen de muchos actores: sindicatos, inspectores federales, estatales y municipales, policías, autoridades que emiten permisos y concesiones, medios, competidores y otros más.

La extorsión es un impuesto que resta (o sustituye) capacidad recaudatoria al gobierno. También es un obstáculo para ingresar a la formalidad: para que tenga sentido económico dejar la informalidad es necesario que el nivel de extorsión sea menor al hacerlo; hoy no lo es. En la informalidad hay ventanilla única, mientras que en la formalidad son múltiples. La extorsión es uno de los principales obstáculos para el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas, al tiempo que apuntala a las grandes por su habilidad de invertir en infraestructura y que las hacen más inmunes.

Para romper el círculo vicioso se requieren distintas acciones.

En primer lugar, reducir la capacidad de los líderes sindicales para extorsionar a las pequeñas y medianas empresas. Esto exige reformar la Ley Federal del Trabajo para asegurar que los sindicatos prueben ex ante su representatividad para poder emplazar a huelga.

En segundo lugar, se debe reducir la capacidad de extorsión de los inspectores públicos. Las compañías de seguros pueden ser instrumentos clave para asegurar el cumplimiento de normas de seguridad, protección civil, pesos y medidas, entre otros. Se podría legislar para que cuando una empresa de seguros certificada garantice que una compañía cumple con todos los requisitos en las normas anteriores, ya no sean revisadas por las autoridades.

En tercer lugar, debe contar con un registro público transparente para que, cuando los particulares depositen allí, de manera voluntaria, toda su documentación legal, ninguna autoridad pueda solicitar alguno de ellos para participar en licitaciones o tramitar permisos. Las bolsas de valores podrían funcionar como tales registros.

En cuarto lugar, es imperativo modernizar las prácticas municipales, sobre todo en el ámbito de otorgamiento de permisos de construcción y licencias de funcionamiento, para que sean trámites transparentes y expeditos. Para ello se requiere que el municipio se fortalezca financieramente, a través de una reforma fiscal que incentive el cobro del impuesto predial. Cuando éste se convierta en una fuente relevante de recaudación se promovería la rendición de cuentas y exigencia ciudadana, existiría un incentivo para proteger los derechos de propiedad (base gravable) y habría un aliciente para que el municipio promoviera la inversión.

En conclusión: México invierte menos de lo necesario, pero sobre todo invierte mal. Por esto la economía crece por debajo de su potencial, menos de lo que se necesita, y mucho menos de lo que los ciudadanos se merecen. La clave para un crecimiento sostenido y generalizado radica en promover la movilidad. La mudanza hacia sectores, regiones, actividades, profesiones con alto valor agregado es mucho más eficaz para incrementar la productividad que “echarle más ganas” o aun “invertir más”. Esta mudanza, no obstante, es poco probable sin una inversión en instituciones que garanticen el imperio de la ley, sin infraestructura que fomente el tránsito entre regiones y sectores, sin un sistema educativo que promueva el cambio, sin ciudadanos saludables, sin respeto a la riqueza natural y sin la infraestructura de transporte que permita explotar la ventaja fundamental del país en términos de su localización geográfica.

TRES PROPUESTAS PARA DETONAR EL CRECIMIENTO
BUSCADO DE MÉXICO

1. Liberar recursos de inversión a través de los excedentes del Fondo Mexicano del Petróleo. Permitir una mayor intermediación bancaria y flexibilizar las inversiones de los fondos de retiro.

2. Priorizar la inversión en infraestructura y educación.

3. Reducir la extorsión que frena el crecimiento de empresas pequeñas y medianas, para fortalecer el Estado de derecho.

FUENTES

La gráfica Fondo Mexicano del Petróleo se basa en datos del Banco Mundial para los precios futuros, en Criterios Generales de Política Económica para los precios de presupuesto en 2016 y 2017, y en Pre-Criterios 2018 para el 2018.

La gráfica Formación bruta de capital fijo fue elaborada con datos del INEGI.

De la Calle, L. (13/07/16). “Economía de la extorsión I-IV”. El Universal. Recuperado el 14 de octubre de 2017, de: <http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/luis-de-la-calle-pardo/cartera/2016/07/13/economia-de-la-extorsion-i-alto>.

Hanson, H. G. (2010). “Why Isn’t Mexico Rich?”. Journal of Economic Literature, 48(4), 987-1004.

Looney, R., & Frederiksen, P. (1981). “The Regional Impact of Infrastructure Investment in Mexico”. Regional Studies, 15(4), 285-296.

OECD (2015). National Accounts at a Glance 2015. París: OECD Publishing.

Wehinger, G. (2011). “Fostering Long-Term Investment and Economic Growth. Sumary of High-Level OECD Financial Roundtable”. OECD Journal: Financial Market Trends, 2011(1).

1 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), artículo 31.

2 Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I, de la LFPRH. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/precgpe/precgpe_2018.pdf>.

3 Cifras del promedio de participación de los hogares en la formación bruta de capital fijo entre 2010 y 2015.

4 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (2017). “Radiografía del Sistema de Pensiones a 20 años de su Creación”. México: CONSAR. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/241559/Radiograf_sistema_20an_os.pdf>.

Impuestos productivos

TRES PROPUESTAS DE REFORMA

Fausto Hernández Trillo

¿Cómo lograr que las finanzas públicas de México se vuelvan un instrumento eficaz para cumplir con las tareas primarias de toda política económica: promover el crecimiento económico, abatir la pobreza y reducir la desigualdad en la distribución del ingreso?

La pregunta sugiere que hoy día la política fiscal no cumple satisfactoriamente con esas funciones primarias. Ésta debiera ser nuestra principal preocupación, pues en el fondo la política fiscal es la que refleja el proyecto de nación al que el país aspira.

La política hacendaria vigente en México (que incluye ingreso y gasto públicos) es producto de muchas inercias, intereses políticos y privados, errores e ineptitudes. Modificarla es difícil, sobre todo del lado del gasto, y esto añade dificultad al rediseño del lado del ingreso. Nadie quiere hablar de darle más dinero al gobierno si éste gasta mal.

El gasto. La política de gasto ha sido particularmente ineficaz. México es de los países con menor gasto público (27% como proporción del Producto Interno Bruto) entre los miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que erogan en promedio 45% del PIB. Esto no es bueno ni malo, depende de las obligaciones que la Constitución de cada país asigna al Estado.

Hay un debate sobre cuánto se necesita para cumplir con esas obligaciones en México, pero el consenso es que nuestro nivel actual de gasto se encuentra por debajo de las necesidades de la población. El problema en México es que han ido expandiéndose muchos programas de difícil reducción debido a que han sido introducidos por la vía legal sin contar con una fuente de financiamiento recurrente. Esto se hizo con los altos ingresos de la renta petrolera de los últimos años y ha ocasionado una crisis de la hacienda pública, pues ésta ha usado y usa el ingreso proveniente de un recurso natural no renovable como un ingreso permanente para financiar gasto público recurrente. Así, cada vez que la economía global afecta el mercado petrolero, las finanzas públicas mexicanas pierden su equilibrio.

Se ha desaprovechado la oportunidad de invertir los recursos petroleros de manera que sus beneficios vayan también a las generaciones futuras. Esto sólo es posible si se utilizan en inversión física productiva, que permite aumentar la competitividad del país y con ello el crecimiento económico. Los recursos del boom petrolero de los años 2007 a 2013 fueron utilizados para financiar gasto corriente recurrente hasta un promedio anual de 3.75% del PIB, práctica que viola uno de los principios básicos de las finanzas. De haber invertido estos recursos productivamente, se habría más que duplicado la inversión física del sector público.

Pero los recursos petroleros se destinaron fundamentalmente a gasto social, que aumentó como proporción del PIB de 6.8% en 1993 a 11.8%, en 2013, un aumento de 65%. Este aumento no mejoró el nivel de la educación, ni la calidad de los servicios de salud, ni pudo romper la barrera de 20% de nivel de pobreza extrema (una de cada cinco personas es extremadamente pobre en México, si utilizamos el ingreso como variable de medición). En suma, el considerable aumento en gasto social no contribuyó ni a abatir la pobreza ni a redistribuir el ingreso.

Por su parte, la descentralización del gasto iniciada en los años noventa contribuyó a empeorar los indicadores sociales. En 1992, de cada peso que erogaba la federación, las entidades federativas y municipales gastaban alrededor de 30 centavos. Esta cifra se elevó con el tiempo hasta duplicarse. Para 2016 esas entidades ejercen 60 centavos de cada peso federal. El proceso de federalización del gasto ocasionó una mayor ineficiencia en su aplicación porque los sistemas de transparencia y rendición de cuentas son prácticamente inexistentes en muchos de los estados.

Como proporción del PIB el gasto federalizado pasó de ser 4% en 1992 a poco más de 9% en 2016, un aumento de más del doble. El resultado es que hoy existen más de 5 mil programas sociales, entre los que predominan los creados por los gobiernos de los estados. Claramente esto ha contribuido a la ineficiencia y a la corrupción en el ejercicio del gasto público en México.

Otro elemento que ha presionado las finanzas públicas es el sistema de pensiones. El sistema se descapitalizó por una indisciplina del gobierno federal en la década de los ochenta, lo que obligó al gobierno a reformarlo a mediados de los años noventa. No obstante, los pasivos quedaron como obligación, agravados por el cambio en la estructura demográfica del país, así como por el aumento de la esperanza de vida. En 1995 el sector público gastaba 1.1% del PIB en este rubro. En 2016 se gasta 3.2% del PIB, casi el triple respecto a 1995. De acuerdo a cálculos actuariales, este crecimiento continuará hasta el año 2030.

Del lado del gasto no programable sobresale el costo financiero de la deuda. El país ha realizado un esfuerzo enorme a lo largo del periodo 1990-2016. Para 1990 se gastaban en deuda 32.9 centavos de cada peso de gasto neto, cifra que después del gran sacrificio de la década de 1990 se redujo hasta 7.50 centavos en 2011. Con el reciente aumento del financiamiento neto del balance público esta cifra comenzó a revertirse hasta llegar a los casi 10 centavos para 2016. Lo que explica esta reversión es una combinación del aumento en el endeudamiento neto, que llega hoy a 50% del PIB, y la elevación de tasas de interés internacionales, aunque continúan siendo relativamente reducidas. El aumento del servicio de la deuda de 2011 a 2016 como porcentaje del PIB es de 0.6%, cifra importante pues equivale a casi la mitad de Prospera, el programa de combate a la pobreza, o, alternativamente, a casi 40% del total de los ingresos adicionales provenientes de la reforma fiscal del 2014 para ese mismo año.

Recapitulando, importa subrayar que el gasto de operación del gobierno debiera financiarse con impuestos (fuente recurrente), pero que México usó y usa para eso los recursos provenientes del ingreso petrolero. Éste es uno de los principales focos de alerta de las finanzas públicas. Se ha reducido en los dos últimos años, producto de la reforma fiscal y de la manera como se fija y grava el precio de la gasolina. Infortunadamente, lo que dichas reformas iban a arrojar en términos de recaudación ya lo dieron. Se espera una ligera disminución de su rendimiento, ya que los agentes aprenden a eludir y esto se reflejará a la baja en la recaudación en los próximos años. La fragilidad sigue ahí.

Los ingresos. A la ineficiencia e inefectividad del gasto, se agrega la todavía baja recaudación tributaria para sufragar las responsabilidades del Estado, problema endémico del país desde la Independencia.

Uno de los fenómenos que postergó la solución del problema, como he sugerido, fue el hallazgo de Cantarell, uno de los más grandes yacimientos de petróleo en el mundo, del cual se ha extraído petróleo desde fines de la segunda mitad de la década de los setenta, es decir a lo largo de treinta años ininterrumpidos. Esta explotación de hidrocarburos, aunada a los altos precios del petróleo hasta 2013, más la extracción de otras cuencas petroleras del país, ocasionó un letargo en la corrección de una de nuestras debilidades ancestrales: la recaudación de impuestos sobre una base amplia de contribuyentes, técnicamente toda la población económicamente activa, no disminuida por regímenes especiales, exenciones y tasas diferenciadas. En otras palabras, se dio el fenómeno que denominamos como “enfermedad fiscal holandesa”, que otros llaman la maldición de los recursos naturales.

Ya se habló aquí de la continua adquisición de obligaciones de gasto, sobre todo en materia social, a partir de una elevación de los precios del petróleo entre 2003 y 2013. Esto puso una camisa de fuerza al presupuesto federal. Cuando los precios del petróleo se desplomaron, y la sobreexplotación del recurso terminó, no quedó otra que modificar la política tributaria, acción que entró en vigor en el año 2014. Esta reforma ha incrementado los ingresos tributarios de manera considerable. No obstante, todavía no lo suficiente para la operación del gobierno.

Una manera de examinar el resultado de los cambios de la reforma fiscal es comparar si la disminución de los ingresos petroleros por la caída de los precios fue compensada por los ingresos derivados de ella. La disminución de los ingresos petroleros representa 1.3, 3.5 y 3.0% del PIB para los años 2014, 2015 y 2016, respectivamente. La reforma fiscal ha producido recaudaciones adicionales de 0.8, 2 y 2.8% del PIB para esos años, con lo que no alcanza a compensar la pérdida petrolera. Por ello, fue necesario retirar los subsidios a la gasolina para 2015 (parte de la reforma energética) y modificar la manera como se estimaba el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) de las gasolinas. De esta reforma se obtuvieron 1.3 y 1.4% del PIB para 2015 y 2016. Sumados los ingresos recaudados de la reforma fiscal y del IEPS de gasolinas para el año 2015 (2 + 1.3) no alcanzaron a compensar los 3.5 puntos porcentuales de pérdida en ingresos provenientes del hidrocarburo. Para 2016 esta situación se revierte. Los ingresos tributarios suman en conjunto 4.2% adicional, mientras que la pérdida para ese año en ingresos petroleros alcanzó sólo 3% del PIB.

Es decir que la combinación de la reforma fiscal con la modificación de la fijación del precio e impuesto a la gasolina ha compensado la caída de los ingresos petroleros. Esto es indudablemente positivo, pues se redujo la dependencia de los ingresos transitorios. No obstante, la parte más potente desde el punto de vista recaudatorio proviene en buena medida de los IEPS, y habrá que esperar el verdadero impacto en el Impuesto Sobre la Renta (ISR). Es decir, que el problema se resolvió parcialmente, pues todavía la recaudación no alcanza para cubrir los gastos de operación del sector público federal, lo que ha ocasionado que se recurra al endeudamiento, llevando al país a un nivel de insostenibilidad fiscal, de acuerdo a la evidencia y pruebas estadísticas realizadas, que ubican un nivel de 35% del PIB como límite superior de la deuda deseable.

En suma, las finanzas públicas necesitan de una reforma profunda, de manera que se conviertan en un instrumento efectivo para impulsar nuestro desarrollo. Algunas de las políticas públicas recientes no han dado los frutos esperados en crecimiento, empleo, reducción de la pobreza y nivelación de las oportunidades. Entonces, la reforma fiscal debería plantearse como un intento de corrección de los elementos de la estrategia económica que no han funcionado, sin desandar lo andado.

Las reformas fiscales recientes no intentaban un rediseño del quehacer público, sino resolver una necesidad proveniente de la reducida recaudación tributaria. La reforma aprobada para 2014 fue efectiva para elevar la recaudación, mas no cumplió con el otro lado de la moneda: el rediseño del quehacer público. En repetidas ocasiones los actores de la sociedad sugirieron que una reforma fiscal tenía que venir acompañada de una nueva manera de hacer política pública.¹ Lo primero era sugerir acciones del lado del gasto. Resuelto esto, podía abordarse su forma de financiamiento, del lado de los ingresos. México lo ha hecho al revés. De aquí la ineficiencia. Las propuestas que siguen intentan remediarlo:

Primera propuesta. Es importante considerar un profundo cambio en los programas de gasto social, que han crecido de manera fragmentada hasta arrojar más de 5 mil unidades con las consabidas duplicidades y hasta triplicidades. Estos programas en muchas ocasiones han respondido más a ocurrencias (la última es el salario rosa del Estado de México) que a una política social estructurada, integrada y armónica que verdaderamente ayude a abatir la pobreza y disminuir la desigualdad.

El gran cambio necesario podría ser la creación de un sistema de Seguridad Social Universal (SSU), como el descrito por Arturo Antón, et al., cuyos grandes efectos en el tiempo serían tan importantes como disminuir la pobreza extrema en cerca de 50% y el nivel de desigualdad en cerca de 30%, tal como sucede en los países europeos pertenecientes a la OCDE. En este mismo libro, Santiago Levy abunda sobre este tema, argumentando además que la productividad se incrementaría.

El costo de la seguridad social universal implicaría 2.8 puntos porcentuales del PIB adicionales a lo que ya gastan en ese rubro de manera conjunta los gobiernos federal y locales.² Sería además un instrumento para ordenar toda la política social, en la que se invierte hoy más de 50% del gasto programable del gobierno federal. La implantación de un sistema de seguridad universal exige una reingeniería de los programas sociales de los tres órdenes de gobierno y podría ser elemento central de un nuevo proyecto de nación, capaz de cumplir con los objetivos primarios de toda política económica: promover el crecimiento, abatir la pobreza y reducir la desigualdad.

Si hay consenso sobre lo anterior, es necesario entrar al debate de cómo financiarlo. Éste es un problema de resolución igual de complicado, y es aquí donde puede haber más disenso. Partamos de la base de que nuestra economía está sobrecargada de informalidad en las actividades productivas. Los trabajadores formales son sólo 30% de la población económicamente activa. Este simple hecho quita poder recaudatorio a los impuestos sobre el ingreso de las personas físicas. El actual esquema recaudatorio, fundado en esa figura, recae sobre los trabajadores formales cautivos, con tasas impositivas ya elevadas, incluso para estándares internacionales. Es cierto que hay “grandes” contribuyentes que no pagan impuestos, pero ello se debe a un Estado de derecho débil y a una serie de contubernios con la autoridad fiscal. La elusión que éstos realizan es ciertamente regresiva.

El hecho es que, al final de la línea, los que llevan sobre sus hombros el esfuerzo tributario son los cautivos, los asalariados. Si México combatiera efectivamente la informalidad, el Impuesto Sobre la Renta podría ser una buena alternativa. Pero en las condiciones actuales de alta informalidad este impuesto ya dio de sí y no es conveniente modificarlo más.

Por otra parte, el ISR a personas morales (ISRPM) es de difícil manejo porque la economía mexicana está muy integrada a la globalidad. La evidencia internacional es contundente: la guerra fiscal entre naciones se ha dado con el impuesto a personas morales. La mayor parte de los países avanzados, con la notable excepción de Estados Unidos, ha disminuido sus tasas. Así que elevar la tasa nos restaría competitividad internacional. Por esto, este impuesto tampoco es una buena alternativa de cambio, más allá de que debe fortalecerse con la total eliminación de tratamientos especiales.

El panorama deja pocas opciones con potencial recaudatorio suficiente para financiar el sistema de seguridad social universal. La principal es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en alimentos y medicinas. Se trata de un impuesto más sencillo de administrar, con alto potencial recaudatorio, con menores posibilidades de evasión /elusión y con una base gravable muy amplia en un país de tan alta informalidad.

Ciertamente es un impuesto regresivo respecto del ingreso de las personas. Pero hay manera de aminorar y hasta revertir este problema. Primero, porque con el sistema de seguridad social universal la población se vería altamente beneficiada vis a vis del esquema actual de política fiscal. Segundo, porque vía el programa Progresa / Oportunidades / Prospera sería posible devolver al 20% más pobre de la población el monto pagado en IVA, lo que paliaría el efecto negativo del impuesto. Finalmente, porque se podrían exentar veinte productos de la canasta básica del pago del IVA.

Segunda propuesta. Otro objetivo primario del gasto debe ser la infraestructura, que impacta la competitividad general del país, y por ende el crecimiento económico. Actualmente han sido sentadas las bases para que la infraestructura pueda financiarse complementariamente con los recursos provenientes de los ingresos petroleros, mediante el Fondo Mexicano de Petróleo. Para ello debe quedar claro, institucionalizado, que esos ingresos deben destinarse enteramente a infraestructura o a amortizar la deuda pública, y de ninguna manera a gasto corriente. (Ver las propuestas de Luis de la Calle al respecto, en este mismo libro). La construcción de infraestructura debe además obedecer a un programa de desarrollo regional integral con una visión estratégica, en el espíritu de las propuestas de Valeria Moy en este libro. Hasta hoy, estas dos acciones están muy disociadas.

Tercera propuesta. Un asunto que requiere cirugía mayor es la indisciplina financiera de los estados y municipios. El proceso de descentralización obedeció mucho a presiones políticas más que a racionalidades administrativas y económicas. Es necesaria una reingeniería de las relaciones financieras entre los tres niveles de gobierno en busca de un desarrollo regional más homogéneo.

Existe ya una Ley de Disciplina Financiera que busca acabar con los desbalances, pero creo que es necesario atacar el problema de raíz. Es necesario corresponsabilizar a todos los gobiernos en la aplicación del gasto y en la obtención de sus propios recursos. Una forma de hacerlo es ampliar sus potestades tributarias de manera que eleven sus ingresos propios. De cada peso obtenido hoy por el sector público federal, las entidades recaudan 4 centavos, cifra muy baja para estándares internacionales, que además exime a las autoridades del escrutinio de sus ciudadanos.

El actual diseño federalista dificulta la identificación de las responsabilidades y obligaciones de gasto de cada orden de gobierno. La ciudadanía y, en ocasiones, las propias autoridades locales no las tienen claras. Un buen primer paso sería redefinir las responsabilidades de gasto de los tres órdenes de gobierno. La Constitución es clara en cuanto a las obligaciones de los municipios y algunas del orden federal, pero lo no especificado en la Carta Magna es motivo de mucha confusión. Las responsabilidades concurrentes no son claras tampoco. En suma, hay que especificar las responsabilidades de gasto e ingreso de cada nivel de gobierno para que la ciudadanía pueda pedir cuentas.

Respecto a la mejora de los ingresos locales, el primer candidato siempre es el impuesto predial. Es cierto que hay margen de maniobra para mejorar la recaudación de este impuesto, pero también es cierto que podría resolver problemas de numerosos municipios pero no de los gobiernos estatales (el impuesto predial es de potestad municipal). Además, un buen número de municipios (alrededor de 2 mil, donde vive 30% de la población) no tienen capacidad recaudatoria, por el estado de destitución de sus habitantes, o por problemas de indefinición de derechos de propiedad (70% de la tenencia de tierra nacional presenta anomalías).

Los estados, que solamente cuentan con el impuesto a la nómina y el impuesto al turismo, deben contar con más potestades y asumir el costo político de ejercerlas. ¿Cómo? Países con sistema federal han establecido sobretasas a los impuestos federales, que pueden fijar y cobrar los gobiernos locales. Esto corresponsabiliza a los tres órdenes de gobierno. En la actualidad el costo político recae sobre todo en el orden federal, con lo que los políticos de los gobiernos locales tienen muchos incentivos para el dispendio y la malversación. Esta última tarea es clave, aunque se reconoce de difícil ejecución. Una nueva convención nacional hacendaria planeada eficientemente podría discutir estos elementos.

TRES PROPUESTAS DE REFORMA
A LA POLÍTICA FISCAL

1. Establecer un Sistema de Seguridad Social Universal, financiado con impuestos al consumo, que reduzca la desigualdad y la pobreza, y, además, ordene la política social.

2. Crear una política de infraestructura competitiva financiada con excedentes del Fondo Mexicano del Petróleo, acotada por una Ley de Deuda Pública que prohíba canalizar ingresos excedentes a gasto corriente.

3. Redefinir el pacto fiscal federal y corresponsabilizar a los tres órdenes de gobierno en la aplicación del gasto y la obtención de recursos propios.

FUENTES

Antón, Arturo; Fausto Hernández y Santiago Levy (2012). The end of Informality: Fiscal Reform for Universal Social Insurance. Washington, DC: IADB.

Antón, Arturo y Fausto Hernández (2017). Reforma de la hacienda pública y de la seguridad social en México: Evolución reciente y factibilidad financiera. México: Mimeo.

Chávez, Jorge; Fausto Hernández y Luis F. López (2012). El México del 2012. México: CEEY.

1 Ver, por ejemplo, Chávez Presa; Hernández Trillo y López Calva (2012).

2 Antón y Hernández (2017) han actualizado estas cifras.

Más allá del Consenso de Washington

LA INEFICIENCIA DE LOS GOBIERNOS

Ricardo Becerra

Ahora, con el sufragio universal, seremos felices.

Flaubert

Muy a pesar de la irritación, el malhumor social, la ira y la indignación, la verdad es que los Estados, sus gobiernos, cada vez pueden menos. El poder dejó de ser lo que era, y ahora se muestra incapaz de encarar problemas graves, extendidos o acuciantes. Incluso en asuntos cotidianos de corto alcance, exhibe incapacidades que vuelven a subrayar la debilidad o la tortuosidad de la acción estatal, cuando no su simple y elemental captura.

En México, están la violencia y el narcotráfico. Más de una década lastrada por episodios de impresionante crueldad que son respondidos por esfuerzos gubernamentales, con eficacia muy relativa, acciones incoherentes, erráticas a veces, y cuyos instrumentos e instituciones, sin embargo, reclaman más y más recursos.

Tomemos otro ejemplo: el agua y la viabilidad física del país. Todos los diagnósticos apuntan a una crisis mayor a la vuelta de la esquina (el año 2020), pero las acciones, la edificación de una infraestructura tan vital, no ha podido seguir el paso ni del crecimiento poblacional ni de las necesidades que plantea la actividad económica, incluida la agricultura. El Estado y su plan de obras vuelve a quedar atrás en asuntos esenciales para la población en el nombre sacrosanto de la “austeridad”.

Podemos colmar este ensayo con ejemplos, pero la pregunta que debemos responder es otra: ¿por qué ocurre esto? ¿Por qué hemos llegado a esta atrofia del Estado que desampara a millones, y precisamente en el momento que México cruza por primera vez en su historia un pasaje democrático?

La paradoja es injusta pues aparecen versiones que culpan a la democracia del debilitamiento de un Estado que —en otros tiempos— parecía poderlo todo.

Lo cierto es que la pluralidad política —competencia, alternancia, dispersión del poder— que data de los años noventa, fue acompañada de una disminución constante de la violencia homicida en México. No fue sino hasta 2007 que este cruento fenómeno apareció, más bien asociado a la “declaración de guerra contra el narco”, política estatal de altos costos y resultados inciertos.

Para ponerlo en números: según el INEGI (ENCIG, 2015) la ciudadanía mexicana considera que los gobiernos, en general, tienen un mal desempeño; 36% (es decir, al menos uno de cada tres ciudadanos) considera que el principal problema de su entidad es el mal ejercicio del gobierno. ¿Qué es lo que está pasando?

Desde los años ochenta, en México, el ejercicio del poder político organizado —soberanía, división de Poderes, legalidad, burocracia— atraviesa y se despliega cada vez más por circuitos privados. En ese sentido, privatizar no es una renuncia, sino otra forma de gobernar.

No hablo sólo del traspaso de la propiedad de empresas otrora públicas a manos de consorcios privados (el sentido más obvio de la privatización). Hablo, siguiendo a Béatrice Hibou, de la explotación privada de recursos nacionales, la concesión de una multitud de servicios esenciales, energéticos, educativos, de salud, de transporte, la gestión de los ahorros de la población, fondos para el desarrollo, disminución de impuestos y un largo etcétera. Hablamos pues de otra regulación política, de un nuevo tipo de gobierno, el cual se propone —entre otras cosas fundamentales— “una disminución de los instrumentos de intervención directa en la economía y una erosión sistemática de la acción administrativa, que buscan la supremacía de las fuerzas del mercado”.

Es un nuevo arreglo político que entre nosotros ha adquirido varias formas: traslado de propiedad pública, decenas de reformas estructurales, asociaciones con privados para cumplir funciones públicas, renuncia a decidir sobre áreas vitales, concesiones claves, cesiones normativas, etcétera. Estamos ante otro Estado, deliberadamente acotado y con menos capacidades que su precedente, el de la era de industrialización.

Pero a la metamorfosis interna se agrega también un cambio en el ecosistema donde el Estado se despliega. Moíses Naim enumera tres revoluciones ocurridas en los últimos treinta años, que han modificado el terreno y el margen de acción “externo” de los Estados: la de la disponibilidad de bienes y servicios; la de la movilidad de la población y los recursos; y la de la mentalidad.

Estas tres revoluciones han producido una fragmentación del poder político. El número de naciones soberanas en el mundo se ha multiplicado por cuatro desde 1945. Nunca como hoy habían existido tantas democracias, donde no cesan de emerger minorías y de disminuir mayorías.

Entre 2010 y 2012, sólo cuatro países de los 34 integrantes de la OCDE tenían un congreso con mayoría absoluta del partido en el gobierno. Hace 30 años, los grupos minoritarios en los congresos tenían 10% de los escaños; hoy, los partidos que no están en el gobierno controlan 55%.

“El poder se está dispersando cada vez más y los grandes actores tradicionales (gobiernos, ejércitos, empresas, sindicatos, etcétera) se ven enfrentados a nuevos y sorprendentes rivales, algunos mucho más pequeños en tamaño y recursos”, apunta Naim. “Sabemos que el poder está fluyendo de quienes tienen más fuerza bruta a quienes tienen más conocimientos, de los países del norte a los del sur y de occidente a oriente, de los viejos gigantes empresariales a empresas más jóvenes y ágiles, de los dictadores aferrados al poder a la gente que protesta en plazas y calles”.

Quienes llegan a las posiciones ejecutivas están cada vez más acotados por las empresas trasnacionales, los grandes centros financieros internacionales, los chantajes de las calificadoras, sus propios congresos plurales, difíciles de controlar, por poderes judiciales cada vez más activos e independientes, desafiados por poderes extraordinariamente corruptores, como el narcotráfico, y por medios de comunicación y sociedades civiles activas que vigilan y exponen. Estados que necesitan capacidades extraordinarias justo en el momento que han sido despojados de las capacidades normales, tradicionales, casi clásicas.

Este proceso es universal y parece irreversible. El Estado y el mundo que lo rodea han cambiado profundamente y con ello se ha erosionado la capacidad de “hacer” de los gobiernos.

Pero hay otro aspecto en México, acaso tan importante como los anteriores: la hegemonía de las ideas económicas equivocadas, persistentes a lo largo de los últimos treinta y cinco años. De modo tal que los cambios democráticos no han significado cambios sustantivos en la política económica, sino una continuidad asombrosa a pesar de la alternancia, la dispersión de poder y la competencia política. En parte por eso, el propio Estado no puede escapar de su debilidad.

En el escenario histórico de la privatización del Estado, la desigualdad social se ha convertido en la premisa del modelo, no su consecuencia. Más que eso: es una premisa compartida y casi consensual en el debate económico mexicano: atacar las consecuencias de la desigualdad pero nunca sus fundamentos, instaurar masivos o focalizados programas sociales, sí, pero no tocar la política económica que deprime intencionadamente los ingresos, salarios y remuneraciones y, al cabo, el crecimiento mismo.

Después de la época de shocks y crisis fiscales, a principio de los ochenta, se configuró un corpus que cobijó la privatización del Estado y la naturalización de la globalización: el Consenso de Washington y las políticas “centradas en la eficiencia económica” con la aquiescencia del Tesoro norteamericano, el FMI y el resto de las agencias de financiamiento multilateral. El problema central de la economía de los años setenta, decían, tenía que ver con la intervención estatal, la regulación exagerada, el entorpecimiento de la acción de los mercados.

La desigualdad derivada de los planes de austeridad sería el costo a pagar para que, por fin, los países con Estados excesivos se incorporaran a la senda global de los mercados libres y al crecimiento a largo plazo. Hipótesis que nunca ocurrió.

En un mea culpa posterior, quien fuera el animador y artífice de los principios clave del “Consenso de Washington”, el economista John Williamson, escribió: “Excluí deliberadamente de la lista cualquier cosa que fuera redistributiva porque suponíamos que las consecuencias equitativas serían un subproducto de los objetivos de eficiencia… el Washington de los años ochenta era una ciudad esencialmente despectiva en cuestiones de equidad porque entorpecerían la eficacia de las medidas de crecimiento”.

Esta enumeración de conjeturas más o menos fallidas viene al caso porque las políticas económicas en México, de una u otra forma, han estado atadas a las visiones y prejuicios de esas corrientes económicas, al menos desde la posguerra. Casi todas las escuelas coinciden en el precepto esencial: primero crecimiento, la igualdad es lejana consecuencia. Incluso en no pocos circuitos académicos fue expulsada por considerar que la igualdad no hace parte de la “economía científica”. Al amparo de esas tesis, se ha moldeado nuestra economía y nuestra sociedad, de las que emergen dramáticamente episodios cada vez más cruentos (violencia, infraestructura deteriorada, mala calidad de los servicios públicos, ingresos deprimidos durante décadas) y que marcan ya el clima moral de nuestra época.

El carácter hegemónico de estas proposiciones teóricas se expresa con especial crudeza en la política mexicana, pues ningún otro país en el mundo ha asimilado y llevado tan lejos y tan duraderamente el programa de la sociedad de mercado, de tal suerte que la agenda de dos de los tres más grandes partidos políticos mexicanos (PRI y PAN) ha compartido hasta ahora —con matices y acentos— el ideario y el programa difundido por esa visión económica.

De modo que —a pesar de la democratización y de la alternancia en el poder presidencial— se constituyó una suerte de “gobierno de cártel”, caracterizado por una ausencia de oposición en el terreno económico. En palabras del desaparecido Peter Mair: “Gobierno de cártel: una situación que impera cuando no existen diferencias significativas que dividan a los protagonistas de los partidos, por muy enérgicamente que compitan por los votos entre ellos”.

No hay explicaciones monocausales ni unidireccionales para explicar lo ocurrido en México, pero hay grandes procesos que han marcado nuestra (mala) suerte económica y la debilidad del Estado. Han sido ampliamente discutidos y demostrados los efectos castrantes de la globalización al incapacitar a los gobiernos nacionales para tomar políticas económicas propias.

En lo que constituye toda una referencia para la discusión democrática y económica de nuestro tiempo, Dani Rodrik expuso su propio “trilema”: soberanía de los Estados, democracia y globalización. Sólo dos de estas tres alternativas son compatibles entre sí en un mismo lugar y tiempo. Nunca las tres juntas. Las sociedades contemporáneas deben renunciar a decidir autónomamente su política económica, o la toma democrática de las decisiones, o integrarse en un espacio superior, como por ejemplo, un área de libre comercio o una zona de integración.

Este esquema —pertinente sobre todo para el mundo en desarrollo— se ha proyectado en México, Argentina y por supuesto en Grecia: un nuevo gobierno elegido democráticamente quiere y no puede habitar en las tres dimensiones a la vez: su democracia, su soberanía económica nacional y hallar un lugar en las reglas de la globalización (contrario sensu, el ejemplo inglés que alienta su soberanía, en un marco democrático, pero guardando toda la distancia posible del proyecto de la Unión Europea).

El viaje mexicano a la globalización comenzó en un estadio autoritario, mediante el parto inaugural de la política de estabilización, austeridad y apertura comercial, en los años ochenta. Después, el programa de la sociedad de mercado siguió su marcha con el frenético episodio reformador del salinismo, en cuyo seno se forjó el “gobierno de cártel” entre PRI y PAN, especialmente en materia económica, pero con concesiones significativas para la arena política y democrática (creación del IFE, por ejemplo). Una vez que los vientos de la democratización arrebataron la mayoría en el Congreso al PRI, y el gobierno de la Ciudad de México pasó a manos del partido de la izquierda, la agenda casi interminable de las reformas estructurales se ralentizó, pero el cártel de todos modos siguió funcionando (privatización e individualización de las pensiones —en 1996— y la ley del déficit cero en 2005-2006, por ejemplo).

De modo que el “trilema” de Rodrik encaja y explica la economía política reciente de México porque al iniciar la era de las reformas estructurales, no existían condiciones democráticas mínimas (primero) y, después, por el componente que tanto subrayó Peter Mair (cristalizado además en instituciones perennes): “Los gobiernos de cártel han buscado refugio para sus propósitos en la seguridad que ofrecen las llamadas instituciones del Estado”. En este proceso, la toma de decisiones políticas ha migrado a organismos o agencias “no mayoritarias”, instituciones de élite, como los bancos centrales y ciertas agencias reguladoras que, precisamente, se diseñan para permanecer aisladas de las presiones redistributivas, es decir, de los propósitos cardinales del Estado democrático.

El florecimiento y multiplicación de las “instituciones autónomas” en México es un ejemplo palmario de las tesis de Mair, de esa aspiración supuestamente “ciudadana” a ser gobernada por un sistema de expertos, despolitizada, construida específicamente para excluir a los partidos, a los representantes populares y, con ellos, cualquier preocupación de política redistributiva. “Estado ausente, democracia irrelevante, gobierno en el vacío, todo eso ocurre… y la política redistributiva desaparece del escenario político”.

A su manera, Tony Judt llamó la atención a quienes estaban llamados a oponerse a toda esa cristalización institucional y política: el “silencio de los corderos”, o sea, la renuncia intelectual a la agenda de la igualdad desde el Estado. Sentencia Judt: “Quienes abdicaron de su labor al consentir y esconder la cabeza debajo del ala ante asuntos como la disminución de los impuestos a las grandes fortunas, el empobrecimiento de los salarios, los paraísos fiscales, la multiplicación de la pobreza, la desigualdad, la guerra de Irak, los ataques a las libertades civiles y al derecho internacional”. Termina Judt: “En todo el mundo, los poderes de hecho generan políticas económicas brutales que frecuentemente los liberales cubren con una hoja de parra ética que se basa en un gobierno débil”.

Los grandes propósitos nacionales que encarnaban los Estados, la historia, el progreso, la sociedad, que caracterizaron a la política hasta después de los años sesenta del siglo pasado, forman parte del “desencanto”, aparecen desacreditadas y sin recuperación posible. A partir de los años ochenta, los años del triunfo de la revolución conservadora, nuestros objetivos colectivos son definidos en términos “técnicos” (inversiones, control de la inflación, eficiencia, productividad, tipos de interés, índices en bolsa de valores, etcétera), como si no fueran sólo herramientas para alcanzar fines sociales y políticos. Instrumentos reconvertidos en pautas morales, suficientes y necesarias en sí mismas.

El vacío es evidente: la política económica es lo que importa, lo que no debe cambiar, bajo ningún concepto, el Estado y lo que se mantiene a salvo de las elecciones, de la deliberación pública, de los cuestionamientos, de la democracia misma.

Un clima ideológico que expulsó a la redistribución de su preocupación; partidos supuestamente enfrentados, pero capturados por el pensamiento económico dominante; globalización que impone una política a su imagen, semejanza y conveniencia, y como expresión material de todo eso, instituciones vaticanas “libres de política”, supuestamente técnicas, dispuestas a seguir mandatos inamovibles, sin lugar alguno para la agenda de la redistribución. Esas razones explican por qué —a pesar del mensaje igualitario de su democracia— México pervive con un Estado débil y en su momento histórico más desigual.

El Estado se ha privatizado y por lo tanto es más proclive a la opacidad, las complicidades y la corrupción. La democracia ha difuminado el poder y ha convertido el ejercicio del gobierno en una tarea mucho más laboriosa y exigente. Trabaja en un contexto nacional y global más complejo y sofisticado (incluso en materia criminal). Y ha mantenido una línea intocada, continua de política económica profundamente errada que condena al estancamiento de la economía nacional y cuya premisa (no su consecuencia) es la desigualdad, en el marco de un “trilema” del que parece no haber escapatoria.

Ante nuestros ojos —dice Daniel Innerarity— la cosa pública, lo público, se desmantela. Como lo demostró la gran crisis financiera, los mercados tienen más poder que los electorados. Con frecuencia, las grandes decisiones que determinan el rumbo de la nación son adoptadas sin criterios mayoritarios, no democráticos. No hay una estructura efectiva para la rendición de cuentas. Los poderes de hecho se expanden a límites inimaginables y los medios de comunicación configuran el coro que consagra todas las supuestas y falsas bondades de la antipolítica. Además, la suma de cínicos políticos partidistas, ONGs y otros incautos que, gustosos, colaboran en la demolición del Estado y de la política, es decir, de los únicos instrumentos que permitiría un cambio en el estado de las cosas.

Aparece así una última paradoja: jamás en la historia mexicana (quizá en la historia de las democracias occidentales) habían existido tantas herramientas y condiciones para acceder, vigilar, exigir, desafiar al gobierno, pero nunca los ciudadanos se han sentido más frustrados para provocar que la política cambie. Por eso, los tiempos de la indignación son también tiempos de mucha confusión (Innerarity).

¿Es posible salir de esta situación?

Rosanvallon propone empezar a construir una nueva superestructura de la democracia para cruzar de la democracia de autorización a la democracia de ejercicio: una carta del trabajo democrático que comience a disolver la obstrucción de políticos electos democráticamente, hacia políticos que gobiernen democráticamente.

Se trata de un programa de incorporación “societal”, no corporativa, para supervisar diversos aspectos neurálgicos de la gobernación y de la toma de decisiones en áreas críticas; por ejemplo, un Consejo Económico y Social Nacional, un Consejo Fiscal y Monetario o una Comisión Nacional de Salarios para México (véase Rosanvallon, El buen gobierno).

Pero en las condiciones del país, me parece, las tareas más importantes tienen que ver con hacer más público lo público, el rompimiento del gobierno de cártel y la formulación franca de un nuevo consenso en materia económica, el nutriente fundamental del desencanto, los fracasos sociales, el estancamiento, el empobrecimiento y el enorme malestar social. Si México no es capaz de elaborar un nuevo consenso —como una vez lo hicieron Ortiz Mena o Matías Romero—, la privatización del Estado no tendrá alternativa que se le oponga.

Juan Carlos Moreno-Brid y Jaime Ros, autores del libro Desarrollo y crecimiento de la economía mexicana: una perspectiva histórica, sugieren un enorme esfuerzo político e intelectual que hoy llamaríamos “de coalición”. Los únicos periodos de “larga duración” de desarrollo en México se caracterizan por estos dos componentes:

a) La elaboración política de un genuino consenso en materia económica. Ningún periodo del crecimiento mexicano fue inaugurado por iluminación de unos cuantos graduados en el extranjero, por sorpresa o por imposición, al contrario: antes de arrancar la expansión ocurrieron debates muy serios, amplios, de los que no emanaba una visión ganadora, sino un conjunto de piezas coherentes retomadas de todos los ángulos para una política económica nueva. El porfiriato, por ejemplo, no expresó la visión liberal ni la conservadora del siglo XIX, sino una síntesis de ambas (Matías Romero mediante) y lo mismo puede decirse del desarrollismo de los años cuarenta, al nacionalizar a Keynes y proponer medidas en las que todos los actores y factores de la economía ganaban y se sentían representados. Esto no ocurre hoy.

b) El Estado, las élites empresariales y los intelectuales, supieron diagnosticar dónde estaban los problemas verdaderos, cuáles eran las restricciones fundamentales al crecimiento. El porfiriato atinó al emprender la más vasta obra de comunicaciones y transportes realizada en el escabroso territorio nacional. Ortiz Mena inauguró el desarrollo estabilizador, al darse cuenta del enorme tapón que representaba un dólar tan barato y planeó concienzudamente una devaluación del peso frente al billete verde, abriendo las compuertas de crecimiento para cuatro décadas (devaluación, palabra expulsada en estos tiempos de “responsabilidad macroeconómica”).

Y algo más: el papel de la desigualdad, de la concentración de la riqueza, como el factor material y anímico que incuba el fracaso de las estrategias de desarrollo a largo plazo. Cuando los beneficios del modelo económico adoptado son tan mal repartidos, cuando al pasar décadas (subrayo, décadas) los perdedores son siempre los mismos, crecen las tensiones, las políticas que enmarcan el periodo pierden representatividad y el consenso se resquebraja.

La desigualdad se demuestra entonces como la principal restricción del crecimiento mexicano, el elemento que explica por qué este país ha vivido una etapa pesimista, malhumorada, hundida su moral como república estancada.

La ineficacia del Estado empieza por su captura (privatización) con un montón de actores muy poderosos que sistemáticamente buscan hacer de la acción de gobierno algo irrelevante o cuando no, inviable.

Por eso este ensayo quiere interpelar el sentido común dominante: el origen de nuestros males no es el poder de la política ni del Estado, sino su franca y confesa debilidad.

TRES PROPUESTAS PARA FORTALECER EL ESTADO

1. Hacer una seria reformulación programática —ni neoliberal ni “populista”— que construya una nueva visión económica compartida por muchos actores.

2. Buscar un gobierno de coalición que impulse ese nuevo programa de gobierno, con mejor redistribución, diversificación y potencia en la infraestructura vital del país.

3. Generar nuevos instrumentos de diálogo social genuino en áreas críticas de la acción estatal.

FUENTES

Escalante, Fernando (2016). Se supone que es ciencia. México: El Colegio de México.

Hibou, Béatrice (2013). De la privatización de las economías a la privatización de los Estados. México: Fondo de Cultura Económica.

Innerarity, Daniel (2015). La política en tiempos de indignación. Barcelona: Galaxia Gutenberg.

Mair, Peter (enero 2007). “¿Gobernar el vacío?”. New Left Review, 42.

Moreno-Brid, Juan Carlos y Jaime Ros (2010). Desarrollo y crecimiento de la economía mexicana: una perspectiva histórica. México: Fondo de Cultura Económica.

Naím, Moisés (2014). El fin del poder. México: Debate.

Rosanvallon, Pierre (2015). El buen gobierno. Buenos Aires: Manantial.

Desigualdad

VIEJA HISTORIA, NUEVA HISTORIA

Gerardo Esquivel

La pobreza y la desigualdad económica son dos de los problemas más acuciantes del país. Quizá junto con la corrupción y la inseguridad pública conforman los cuatro jinetes del apocalipsis mexicano. Si estos problemas no son atacados de raíz, no podemos esperar que la situación del país cambie en la dirección correcta. Todos estos temas, junto con la baja tasa de crecimiento económico, están estrechamente interrelacionados. La pobreza y la desigualdad económica debilitan el mercado interno y hacen que la economía crezca poco y que sea más vulnerable y dependiente del exterior. Un estudio de la OCDE ha estimado que el aumento en la desigualdad económica ha contribuido a reducir el nivel del PIB de México en alrededor de 10 puntos porcentuales (Cingano, 2014).

Por otro lado, la desigualdad económica y de oportunidades socava la cohesión social y alimenta la desesperanza entre los jóvenes. Esto, junto con la falta de crecimiento económico y de políticas específicas de atención a la juventud, contribuye a la conformación de enormes grupos de jóvenes que en ocasiones son denominados de manera peyorativa como “ninis” (porque ni estudian ni trabajan), pero que en realidad deberían ser descritos como personas sin oportunidades ni de estudiar ni de trabajar. Estos enormes grupos de jóvenes sin oportunidades ni esperanza se convierten en un caldo de cultivo propicio para las conductas antisociales y para ser atraídos a las filas del crimen organizado. No es casualidad que, de acuerdo a diversos estudios de especialistas, en aquellos municipios donde hay mayor desigualdad económica o menores oportunidades de estudio o de trabajo para los jóvenes existan mayores tasas de homicidio y mayores índices de violencia asociada al crimen organizado. Tampoco es casual que las tasas de homicidios sean más altas entre los jóvenes que entre otros grupos de la población, ni que estas tasas sean especialmente elevadas entre aquellos jóvenes con bajos niveles de escolaridad.

Así pues, la pobreza y la desigualdad no sólo están en la base de un bajo crecimiento económico, sino que también contribuyen de manera importante a la ola de violencia e inseguridad que afecta al país.¹ No son temas aislados, aunque la mayor parte de las veces se pretende que así sea.

Durante décadas, el discurso dominante en el debate público en México ha tratado de minimizar la importancia de la desigualdad. Lo ha hecho de dos maneras. Primero, sugiriendo que lo importante es crecer y no distribuir. Se decía, y aún hay quien lo cree, que el crecimiento económico eventualmente beneficiaría a todos. Es la historia del goteo o trickle down, que de manera evidente en México no ha funcionado. En los últimos años hemos crecido poco, pero lo hemos hecho. En total, entre 1992 y 2016, el crecimiento acumulado del ingreso per cápita en México ha sido cercano a 25%. Esto, sin embargo, no ha alcanzado a beneficiar a todos. El hecho de que las tasas de pobreza por ingresos sean hoy prácticamente las mismas que teníamos en 1992 ha terminado por demoler por completo este argumento. Crecer no es suficiente cuando los beneficios de ese crecimiento no se distribuyen de manera equitativa.

La segunda forma de minimización del tema de la desigualdad es a través del argumento más reciente de que lo que importa en realidad es el combate a la pobreza y que el tema de la desigualdad es secundario. Este argumento trata de sugerir que debemos dirigir todos nuestros esfuerzos a la eliminación de carencias sociales antes que a pretender redistribuir el ingreso ya existente. Se trata de una falacia argumentativa: una cosa no excluye a la otra. Más aun, la pobreza y la desigualdad están interrelacionadas. Si los beneficios del crecimiento no dejan de concentrarse en la parte alta de la distribución, nunca lograremos reducir la pobreza total ni erradicar la pobreza extrema del país.

Como se dijo antes, el crecimiento económico de los últimos veinticinco años no redujo las tasas de pobreza en el país. Los beneficios de dicho crecimiento no se distribuyeron equitativamente: tendieron a concentrarse en unas cuantas manos. Si no cambiamos significativamente la forma en que se distribuyen los beneficios del crecimiento, nunca lograremos avances significativos en el combate a la pobreza. Son temas intrínsecamente indisolubles.

La magnitud y algunas características del problema

La gráfica 1 muestra la evolución de las tasas de pobreza por ingresos en México entre 1992 y 2016. El dato de 1992 es la primera cifra oficial con la que se cuenta, mientras que el dato de 2016 es el dato más reciente calculado por la instancia oficial encargada de medir la pobreza en México, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). Noten que, más allá de las fluctuaciones normales asociadas a los ciclos económicos, las tasas de pobreza se han mantenido prácticamente estables en los últimos veinticuatro años. Por un lado, la tasa de pobreza total afecta a más de la mitad de la población mexicana (50.6% en 2016). Esta tasa no es muy distinta de la que se tenía en 1992 cuando las personas en situación de pobreza representaban 53.1% de la población total. Esto implica que el número total de pobres en México ha pasado de 46.1 millones en 1992 a 62 millones en 2016. Un aumento de casi 16 millones de personas pobres en el país.

Por otro lado, la pobreza extrema en México (por ingresos, no multidimensional) afecta actualmente a 17.5% de la población mexicana. Esto es inferior a la tasa que se tenía en 1992 (21.4%), aunque es aún mayor que la tasa que se había logrado en 2006 (14%).

El número de personas extremadamente pobres ha aumentado de 18.6 millones en 1992 a 21.4 millones en 2016, es decir un aumento de 2.8 millones de personas en situación de pobreza extrema en el país en un lapso de veinticuatro años. Vale la pena detenerse en lo que significa este indicador: entre una quinta y una sexta parte de la población mexicana no cuenta con ingresos suficientes para adquirir una canasta alimentaria básica. Esto quiere decir que, aun si dedicaran todos sus ingresos únicamente al consumo de alimentos, a pesar de ello no les alcanzaría para comprar dicha canasta básica. Tampoco les alcanzaría, en consecuencia, para satisfacer otras necesidades básicas como vivienda, salud o vestido, mucho menos para educación o esparcimiento.

¿Cuáles son las causas de la pobreza en México? ¿Por qué es tan persistente? ¿Por qué no ha disminuido a pesar del (bajo) crecimiento económico que se ha tenido en los últimos años? Un análisis detallado de la pobreza está más allá de los alcances de este breve ensayo. Pero podemos señalar un par de aspectos clave.

En primer lugar, es importante tener claro que la pobreza en México (especialmente la pobreza extrema) tiene un carácter predominantemente regional. Hay tres entidades del país con tasas de pobreza extremadamente altas: Chiapas, Guerrero y Oaxaca. Hay otras cuatro entidades con tasas de pobreza muy por encima del promedio nacional: Michoacán, Puebla, Veracruz y Tabasco. Esto quiere decir que la pobreza es más aguda en la zona sur-sureste del país. No sólo eso, sino que en las siete entidades mencionadas se concentra alrededor de 60% de la población en pobreza extrema del país. Por lo tanto, cualquier estrategia exitosa de combate a la pobreza en México pasa, necesariamente, por un programa de carácter eminentemente regional. No será posible abatir significativamente la pobreza en el país si antes no se logra promover el crecimiento y el desarrollo económico de la zona sur-sureste de México.

²

En segundo lugar, cabe señalar un aspecto reciente del mercado laboral asociado a la evolución de la pobreza en el país: la caída en el poder adquisitivo del ingreso laboral. Esta caída se describe muy claramente en la gráfica Ingreso Laboral per cápita en México, 2005-2017, en donde se observa que el poder de compra del ingreso laboral ha caído significativamente a partir de 2006. Esta caída es de 11% si se deflacta el ingreso laboral con el Índice Nacional de Precios al Consumidor, pero es de 25% si se ajusta con el Índice de Precios de la Canasta Alimentaria. Es muy importante resaltar la asociación entre la evolución de este indicador y el aumento en las tasas de pobreza total y extrema registradas entre 2006 y 2016 (ver gráfica).

La relación entre los ingresos laborales y las tasas de pobreza también se refleja a través de otro indicador: el salario mínimo. El salario mínimo es hoy una cuarta parte de lo que era en la década de los setenta.³ En los últimos años, el salario mínimo sólo se trataba de mantener estable en términos reales debido a su utilización como referencia en la fijación de muchos otros precios y tarifas. Sin embargo, para los trabajadores que obtenían este nivel de ingreso o un ingreso ligeramente por encima del salario mínimo, el nivel de precios relevante es el de la canasta alimentaria, el cual ha aumentado más rápido que el del resto de los precios. Un salario que de por sí era bajo es ahora aún menor. El deterioro del poder de compra del salario mínimo ha llegado a tal grado que un trabajador con ese ingreso queda por debajo de la línea de pobreza extrema para una familia de dos personas.

El comportamiento de los ingresos laborales en general, y del salario mínimo en particular, ha dado lugar a un incremento significativo en el número de trabajadores pobres.

La desigualdad en México

La magnitud, evolución y causas de la desigualdad en México ya han sido analizadas en cierto detalle en Esquivel (2015), por lo que no abundaremos innecesariamente en este tema. Aquí sólo haremos una breve actualización de las estimaciones sobre el grado de desigualdad en el país. La tabla Indicadores de desigualdad en México muestra los resultados de diversas estimaciones recientes sobre la distribución del ingreso en México. La tabla muestra los resultados de cinco estimaciones sobre la distribución del ingreso y uno sobre la distribución de la riqueza. Tanto para el ingreso como para la riqueza se muestran tres indicadores: el porcentaje que corresponde al 1% más rico, el que corresponde al 10% más rico y el Coeficiente de Gini.

Los resultados muestran una cierta varianza pero, en general, todos ellos coinciden en señalar que la concentración del ingreso en la parte alta de la distribución es mucho más elevada de lo que indican las cifras oficiales. El promedio simple de las estimaciones sugiere que el 1% más rico en México recibe 24% de todo el ingreso y que el 10% más rico recibe casi 60% del ingreso total nacional. Las cifras sobre riqueza muestran una concentración todavía más alta (33.7% y 66%). En forma análoga, las estimaciones del Coeficiente de Gini indican una concentración del ingreso brutal, que supera algunas de las estimaciones actuales más altas del mundo (como las de Sudáfrica o Namibia, por ejemplo). En contraste, las estimaciones oficiales para 2016 sugieren, por ejemplo, que el 10% más rico de los hogares recibe sólo 36% de todo el ingreso (el cálculo para el 10% más rico de la población es ligeramente mayor, pero aun así se queda muy corto con respecto a las estimaciones aquí mostradas) y que el Coeficiente de Gini es de únicamente 0.45. En cualquier caso, e incluso utilizando las estimaciones oficiales, la desigualdad en México es bastante elevada en comparación con la mayoría de los países.

¿Qué hacer?

Para combatir la pobreza y la desigualdad en el país hay una serie de medidas que podrían adoptarse. El grado de dificultad de aplicarlas varía pero, en realidad, lo más importante es que exista la convicción de querer hacerlo y la voluntad política de proponerlo y promoverlo. La mayor parte de estas medidas dependen del Ejecutivo y sólo algunas requerirían de un cierto consenso político o de su aprobación en el Congreso. En cualquier caso, se parte de la idea de que distintas fuerzas políticas estarían dispuestas a apoyar algunas de estas medidas y que no se verían impedidas por la acción política de los pequeños grupos de interés que podrían verse afectados por ellas. Los cambios que aquí se plantean son enunciativos, más no limitativos.

a) Es necesario un programa de desarrollo regional enfocado en la zona sur-sureste del país. Esto requiere de inversiones masivas en educación y en infraestructura de comunicación y productiva. No basta con la propuesta de las Zonas Económicas Especiales. El impacto de las zonas será de carácter muy limitado e incierto. Lo más importante es que este programa es insuficiente para combatir los rezagos acumulados.

b) Debe cambiar la política laboral y salarial del país, empezando por el tema del salario mínimo, el cual debe fortalecerse de manera significativa. Esto puede hacerse de manera gradual, pero con un claro objetivo en mente. Ningún trabajador formal de tiempo completo debería ser pobre. Esto puede empezar por mejoras paulatinas en el salario mínimo, pero también debe ir acompañado de una serie de reformas laborales que otorguen a los trabajadores mejores condiciones de negociación frente a los empleadores. Hoy en día las condiciones que prevalecen en el contexto laboral siguen siendo abiertamente favorables para los empleadores y en detrimento de los trabajadores. En este contexto, es necesaria la introducción de un auténtico seguro de desempleo que opere de manera distinta a la que fue propuesta en esta administración y que es en realidad un esquema de autofinanciamiento intertemporal de los propios trabajadores.

c) La política de gasto público debe cambiar y reorientarse a ser mucho más progresiva y eficiente. En la actualidad existen demasiados programas sociales y productivos, muchos de los cuales no tienen ningún impacto real o están mal diseñados. Otros programas son incluso regresivos o no tienen un objetivo bien definido. Es necesario hacer un rediseño de los programas sociales y productivos, eliminar muchos programas innecesarios o que duplican esfuerzos. De preferencia, debería buscarse la universalidad en algunas dimensiones y debería cambiar el enfoque de una política asistencialista hacia una política que reconozca derechos exigibles por parte de la población.

d) Debe modificarse la política tributaria y ser mucho más progresiva de lo que es en la actualidad. Deben gravarse las fuentes de ingreso de los más ricos, por lo menos de la misma forma que el ingreso laboral de las clases medias. En la actualidad, la ausencia de un auténtico gravamen a las ganancias de capital o la inexistencia de un gravamen, aunque sea pequeño, a las fortunas o a las herencias, se convierte en un factor que perpetúa la desigualdad. También debería incrementarse la tasa marginal que pagan los individuos con ingresos más altos, al menos a un nivel equivalente al que se paga en Estados Unidos. Debe mejorarse la política de fiscalización de potenciales grandes contribuyentes. Muchos de ellos logran evadir al sistema tributario mediante esquemas a veces sofisticados de elusión o evasión fiscal. Por lo tanto, debe fortalecerse la eficiencia recaudatoria del sistema tributario.

e) Un programa especialmente importante debería enfocarse en la situación que viven actualmente los jóvenes. Este segmento de la población se enfrenta a múltiples retos, muchos de los cuales tienen implicaciones hacia el futuro. En el esquema actual, un joven que hoy no tiene oportunidades de estudiar o trabajar será una persona que en el futuro se enfrente a problemas de ingresos, de seguridad social y, por lo tanto, de bienestar. Hoy en día hay millones de jóvenes que eventualmente se enfrentarán a esta situación. Es necesario un programa integral que atienda a este segmento de la población.

f ) También debe combatirse la pobreza futura de muchos trabajadores formales que pronto buscarán jubilarse y que se encontrarán con la desagradable noticia de que sus pensiones serán una fracción de lo que actualmente perciben (de entre 15 y 40%, según sus características sociodemográficas). Es necesaria una modificación del sistema de pensiones que garantice un nivel de vida mínimo para los adultos mayores del país.

El combate a la pobreza y la desigualdad en México es un imperativo impostergable. Las razones para combatirlas van desde lo estrictamente ético, si es que se considera inmoral e inaceptable el grado de pobreza y desigualdad que prevalece en el país, hasta lo meramente económico, ya que reducir ambas ayudaría a fortalecer el mercado interno y a aumentar el consumo de los hogares, lo que eventualmente contribuiría a que la economía creciera más rápido. Sin embargo, otra dimensión en la que reducir la pobreza y la desigualdad ayudaría a todos es el hecho de que combatir estos dos flagelos ayudaría a fortalecer la cohesión social en el país y, con ello, a enfrentar algunas de las fuentes que alimentan la inseguridad y la violencia. No hay razón alguna para seguir postergando esta decisión.

TRES PROPUESTAS PARA ABATIR LA DESIGUALDAD

1. Diseñar un programa de desarrollo regional enfocado en la zona sur-sureste del país que garantice inversiones masivas en educación y en infraestructura de comunicación y productiva.

2. Impulsar una reforma laboral y salarial que fortalezca el salario mínimo y otorgue a los trabajadores mejores condiciones de negociación frente a los empleadores. Un verdadero seguro de desempleo.

3. Modificar la política tributaria para gravar las fuentes de ingreso. Incrementar la tasa marginal que pagan los más ricos. Mejorar la política de fiscalización de potenciales grandes contribuyentes

FUENTES

Bustos, Alfredo y Gerardo Leyva (junio 2016). “Hacia una estimación más realista de la distribución del ingreso en México.” Revista Este País, número 302, pp. 6-10.

Campos, Raymundo, Emmanuel Chávez y Gerardo Esquivel (2014). “Los Ingresos Altos, la Tributación Óptima y la Recaudación Posible”. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.

Campos, Raymundo, Emmanuel Chávez y Gerardo Esquivel (2016). “Estimating top income shares without tax return data: Mexico since the 1990s”. Documento de Trabajo 2016-IV, Centro de Estudios Económicos, El Colegio de México.

De Hoyos, Rafael, Carlos Gutiérrez y Vicente Vargas (2017). “Ninis en México: atrapados entre la guerra contra el narcotráfico y la crisis económica”, en A. Ríos Piter y G. Esquivel (coords.) (2017). Vida en movimiento: problemas y políticas públicas. Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República.

Del Castillo Negrete, Miguel (2016). “La magnitud de la desigualdad en el ingreso y la riqueza en México. Una propuesta de cálculo”. Serie Estudios y Perspectivas 167, Sede subregional de la CEPAL en México.

Del Castillo Negrete, Miguel (2017). “La distribución y desigualdad de los activos financieros y no financieros en México”. Serie Estudios y Perspectivas 172, Sede subregional de la CEPAL en México.

Esquivel, Gerardo (junio 2015). Desigualdad extrema en México. Concentración del poder político y económico. Ciudad de México: Oxfam.

Merino, José, Jessica Zarkin y Eduardo Fierro (julio 2013). “Marcado para morir”. Nexos.

Observatorio de Salarios (2016). Los salarios y la desigualdad en México. México, Universidad Iberoamericana.

1 Sobre la relación entre desigualdad y violencia en México, véanse las referencias citadas en Esquivel (2015). Sobre los jóvenes y la violencia en México, véanse De Hoyos y Vargas (2017) y Merino, Zarkin y Fierro (2013).

2 De 1992 a 2008 los datos de pobreza total y pobreza extrema corresponden a las tasas de pobreza de capacidades y alimentaria, respectivamente. De 2010 en adelante corresponden a los porcentajes de población con ingresos por debajo de la línea de bienestar y de bienestar mínimo, respectivamente. Los datos de 2016 no son estrictamente comparables a los anteriores, al no provenir de datos autorreportados de ingreso, sino de datos ajustados mediante un modelo estadístico. Fuente: Coneval

3 Véase el reporte elaborado por un grupo de expertos y publicado por la Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno del entonces Distrito Federal (Sedeco, 2015).

Regiones

LA OTRA DESIGUALDAD

Valeria Moy¹

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en su artículo 2 que “la Nación Mexicana es única e indivisible”, reconociendo su carácter pluricultural. Sin embargo, la unidad y la indivisibilidad planteada en nuestra Carta Magna desaparecen al hablar de crecimiento económico y desarrollo.

Hablamos de dos Méxicos. Por un lado, el norte y el Bajío,² que crecen de forma sostenida y a tasas significativas, que atraen inversión local y foránea, que crean empleos formales, y donde la calidad de vida mejora. En contraste está el sur, con estados que decrecen —o están estancados—, donde no se genera empleo, se atraen pocas inversiones y en los que el estándar de vida de la gente se deteriora día a día.

Esta división es también una generalización. Ni todos los estados del norte crecen, ni todos los estados del sur están estancados. En el norte la excepción es Tamaulipas, que ha crecido únicamente 1.5% en promedio anual en los últimos cinco años; y en el sur, Quintana Roo ha crecido 5.3% en el mismo periodo por su concentración en los servicios turísticos.

El caso de Tamaulipas es interesante. A pesar de compartir frontera con Estados Unidos, tener acceso al mar, cuatro puertos marítimos y cinco aeropuertos internacionales, su desempeño económico ha sido decepcionante en los últimos años. Creció a un promedio anual de 4.5% en los diez años posteriores a la implementación del TLCAN en 1994, pero se detuvo pocos años después. La violencia y el narcotráfico arruinaron la economía del estado.

Los estados que más crecieron entre 2006 y 2016 —Querétaro, Aguascalientes, Quintana Roo, Guanajuato y Zacatecas— son los mismos que crecieron entre 2011 y 2016, con excepción de Zacatecas, que fue reemplazado por Chihuahua. Es decir que los que están creciendo han venido haciéndolo desde hace al menos una década.

Un fenómeno similar, pero a la inversa, sucede con los estados que menos han crecido, como Campeche, Veracruz, Chiapas y Tamaulipas, que son los que presentan el menor crecimiento para los últimos cinco y diez años. En este caso, Guerrero fue reemplazado por Tabasco en la lista de los estados con menor crecimiento en los últimos cinco años.

Tampoco ha habido grandes cambios en términos per cápita. En 2005, el PIB per cápita de la Ciudad de México era 5.12 veces mayor que el de Chiapas, 4.92 veces mayor que el de Oaxaca y 4.17 veces mayor que el de Guerrero. Doce años después, en 2017, el PIB per cápita de la Ciudad de México es aproximadamente 6.5 veces más grande que el de Chiapas, 5.14 veces el de Oaxaca y 4.92 veces el de Guerrero.

En los estados en los que ha habido crecimiento económico consistente se está creando empleo formal³ y la informalidad ha disminuido. Todo esto repercute en una variable tan sensible como la pobreza. En Guanajuato, Aguascalientes y Nuevo León la pobreza laboral —medida como porcentaje de la población que con el ingreso laboral de su hogar no puede adquirir la canasta alimentaria básica— ha disminuido. En Guanajuato, esta pobreza bajó de 44.6% en el primer trimestre de 2012 a 34.9% en el primer trimestre de 2017, más de nueve puntos porcentuales. Aguascalientes tenía 41% de su población en pobreza laboral en el mismo periodo de 2012 y en 2017 tiene 35.1%. Nuevo León, por su parte, logró disminuirla de 25.3% en 2012 a 22.7% en 2017.

En contraste, en el sur la pobreza aumenta. En Campeche la pobreza subió de 35.5 a 38%, y en Tamaulipas de 36.8 a 38.5%. El caso de Chiapas es particularmente dramático. Más de la mitad de la población está en pobreza laboral y va en aumento: pasó de 65.5% a 67.9% en los cinco años entre el primer trimestre de 2012 y el mismo periodo de 2017.

El país ha logrado crecer impulsado por el dinamismo del norte y el Bajío, pero los avances se revierten por los estados rezagados. Mientras el norte representa cada vez una mayor proporción de la actividad económica del país, el sur parece encogerse día con día. En 2003, la producción del norte y el Bajío representaba 39.9% de la producción nacional y se incrementó a 41.1% en 2014. Mientras tanto, el peso de los estados más rezagados en 2003 con 22.7%, disminuyó a 21.5% en 2014. De continuar así, la importancia relativa del sur en la economía nacional continuará disminuyendo, ampliando las desigualdades económicas y sociales.

La productividad laboral de los estados, medida en pesos por hora trabajada, muestra esas diferencias. En la Ciudad de México se producen 293 pesos por hora trabajada, mientras en Chiapas, Oaxaca y Guerrero sólo 58, 67 y 73 pesos, respectivamente.

Las diferencias están ampliándose. México es un solo país y es imperativo acortar la brecha. La discusión obligada será sobre las propuestas concretas que pueden traducirse en una disminución de las diferencias.

Los estados de la frontera norte —Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas— y del Bajío —Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro—, en conjunto con la Ciudad de México y el Estado de México, concentran 48% de la población económicamente activa y aportan 56.5% del PIB nacional. Casi una tercera parte de la actividad manufacturera nacional se genera en los 6 estados que colindan con Estados Unidos. La proporción asciende a 65% si se consideran las mismas 11 entidades. En los últimos cinco años, estos estados han crecido a un ritmo de 3.5% promedio anual, mientras los 21 restantes apenas a 1.8%.

En el sur se concentra 94% de la producción petrolera del país. Sin embargo, los cuatro estados que han decrecido en los últimos cinco años —Campeche, Tabasco, Veracruz y Chiapas— se encuentran en esa región.

La falta de conectividad puede explicar la disparidad. La falta de infraestructura adecuada dificulta el transporte de mercancías, desaprovechando las ventajas comparativas. Pasa lo mismo en la industria de servicios. Si existieran más rutas aéreas, más y mejores carreteras o trenes de alta velocidad, el potencial de la industria turística se vería incrementado.

La calidad de la infraestructura terrestre es deficiente y la situación es peor en el sur. Únicamente 16.6% de los más de 26 mil 700 kilómetros de vías férreas existentes está localizado en 8 estados, que abarcan casi 24% del territorio nacional: Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo. Y de éstos, la mayor concentración de vías férreas se da en Veracruz.

La pavimentación de los caminos es relevante. Únicamente 37% de los kilómetros cubiertos por los caminos estatales en los 8 estados del sur están pavimentados. En Oaxaca, por ejemplo, apenas 24% de los caminos están asfaltados. El resto es de terracería.

Esta infraestructura depende de los gobiernos locales. Una manera de financiarla es con un incremento en la recaudación de los impuestos locales. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los ayuntamientos la facultad de proponer las tarifas aplicables a impuestos a las Legislaturas estatales.

Durante 2016 los ingresos estatales obtenidos a través de impuestos locales fueron 126 mil 527 millones de pesos. Cada estado recauda, en promedio, alrededor de 12.1% de sus ingresos de libre disposición a través de impuestos, donde el impuesto predial es sólo uno de varios. La proporción de los ingresos por impuestos frente a los ingresos de libre disposición (ILD) es particularmente baja en estados como Guerrero, Chiapas y Oaxaca, donde representan 1.9, 5.7 y 7.1% de los ILD, respectivamente. El escenario es opuesto en estados como Nuevo León y Coahuila, donde los ingresos por impuestos representan 23.7 y 19.8% de sus ILD.

Hay que reconocer la dificultad que existiría para aumentar la recaudación por impuesto predial por el deficiente registro de propiedad a nivel estatal. Sin embargo, si los gobiernos locales lograran aumentar sus ingresos propios, les otorgaría recursos adicionales e independencia para invertir en infraestructura.

De acuerdo con información del Departamento de Transporte de Estados Unidos, el comercio de mercancías en la región de Norteamérica durante 2016 ascendió a 1.07 billones (millones de millones) de dólares. De esta cifra, 65% se transportó por medio de camiones y apenas 5% a través de embarcaciones.

Por otro lado, del total de las exportaciones hechas por vía marítima a Estados Unidos derivadas del Programa Immex,⁴ 55% se despacharon en puertos ubicados en el Golfo de México en 2016. Los puertos de Altamira, en Tamaulipas, Progreso, en Yucatán, y Coatzacoalcos, al sur de Veracruz, fueron aquellos con mayor valor de exportación al vecino del norte.

El Golfo de México podría ser mejor aprovechado, lo que facilitaría distribuir los beneficios del comercio con los estados del sur del país. La cercanía de Oaxaca y Chiapas al puerto de Coatzacoalcos, de modernizarse el tren Chiapas-Mayab (incluso ampliándolo a Oaxaca, Quintana Roo y Guerrero), permitiría dar a estos estados mayor dinamismo comercial.

En Coatzacoalcos, el etileno y otros productos químicos son ejemplos de bienes fuertemente comercializados que podrían gozar de líneas marítimas regulares con puertos estadounidenses.

En Puerto Progreso sucede lo mismo con productos como la cerveza y las camisetas de algodón. La cercanía que tiene Campeche con Progreso permitiría la explotación del comercio vía marítima con puertos estadounidenses, lo que ayudaría a la recuperación de la economía campechana. Permitiría también agilizar la diversificación de la producción de este estado, actualmente concentrada en la minería petrolera, que representa casi 80% de su economía.

Para que la creación del sur como plataforma comercial tenga éxito, México debe argumentar a favor del libre cabotaje —tráfico marítimo a lo largo de la costa con el fin de comerciar— entre los países miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Esta política requeriría modificaciones en la Jones Act —que exige que todo el cabotaje en puertos estadounidenses sea realizado por barcos estadounidenses, construidos en Estados Unidos, con dueños estadounidenses y operados por una tripulación conformada por al menos 75% de ciudadanos estadounidenses— y en la Ley de Navegación y Comercio Marítimo mexicana.

México debería negociar una exención a la ley como una de sus peticiones en la renegociación del TLCAN. Estos cambios permitirían una integración sustancial entre los estados del este de Estados Unidos y el sur mexicano y haría el comercio más expedito, elevando la competitividad de los estados cercanos al golfo de México y del este de Estados Unidos y México.

Los cambios en la legislación para permitir cabotaje son necesarios, pero insuficientes. La eficiencia de los puertos mexicanos debe mejorar. Una variable sintomática de la eficiencia de los puertos son los volúmenes de carga que manejan.

Entre 2000 y 2014,⁵ la carga marítima registrada en puertos nacionales pasó de 244 millones 252 mil toneladas a 286 millones 674 mil toneladas, un crecimiento de 17% en 14 años. Sin embargo, entre 2014 y 2015 el volumen de carga ha disminuido 3% en 10 de los 22 puertos nacionales del Pacífico. En el caso de los puertos localizados en el Golfo y el Caribe, aunque la carga total se incrementó 6.4% entre 2014 y 2015, ésta disminuyó en 14 de 19 puertos.

Los estados deben concentrarse en los sectores económicos en los que son más productivos. En términos generales, existe un área de oportunidad en agricultura, aprovechamiento forestal, pesca y caza en Campeche, Tabasco, Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Yucatán, donde la productividad laboral es superior a la del promedio nacional equivalente a 991 pesos de valor agregado por cada hora trabajada. Tabasco, Veracruz y Chiapas tienen ventajas en productividad en las industrias manufactureras. La conectividad entre estados y con el exterior es fundamental, pero éstos tendrían que ver sus ventajas específicas que les permitan explotar su potencial.

El gas natural es una de las fuentes de energía más importantes. Es el combustible con mayor demanda nacional; en 2015 representó 43.8% de la demanda energética, seguido por la gasolina, con una participación de 22.3%. La disponibilidad de gas natural en todo el país es relevante para atraer inversiones e impulsar el sector industrial.

Actualmente, la mayoría de los gasoductos se concentran en el centro del país. El plan quinquenal del gobierno estima expandir los ductos de gas natural principalmente en el centro-este, incrementando los kilómetros de gasoductos en la zona del Bajío y Veracruz. Uno de los gasoductos de mayor trascendencia es el que se tiene contemplado construir entre Salina Cruz y Tapachula, el cual beneficiaría a Chiapas y Oaxaca, aunque su construcción está planteada hasta 2019.

Oaxaca es actualmente el estado con la menor demanda de gas natural del país, pero si se desea atraer inversiones en el sector industrial, como se tiene proyectado con la implementación de una Zona Económica Especial (ZEE) en Salina Cruz, los insumos energéticos deberán estar disponibles desde antes.

La existencia de ductos de gas natural debe ser prioridad en los proyectos de inversión para todo el país, pero debe darse preferencia a aquellas zonas donde hoy no hay.

Para atraer inversiones no basta crear la infraestructura mencionada, también hay que generar las condiciones para que ciertas zonas sean atractivas para poder atraer el capital humano necesario para su desarrollo. Habrá que poner escuelas de calidad, acceso a salud, gimnasios y demás facilidades que permitan atraer y retener a las personas en la zona.

El sector agrícola también presenta oportunidades. Más de una cuarta parte de las hectáreas sembradas para producción agrícola en 2015 se encuentran en nueve estados localizados en el sur. Sin embargo, el valor de la producción de estos cultivos representó sólo 18% de la producción agrícola nacional. Además, el crecimiento de la producción agrícola entre 2005 y 2015 en estos estados fue de 1.6% promedio anual, 0.6 puntos porcentuales menor al promedio en las 23 entidades restantes.

Adicionalmente, la superficie siniestrada —aquella que registra pérdida total por afectación de fenómenos climáticos o por plagas y enfermedades— promedió 11% como proporción de la superficie sembrada total en los 9 estados del sur, mientras que en el resto del país fue de apenas 5.4% en promedio.

La agroindustria enfrenta dos grandes retos. En primer lugar, la falta de infraestructura adecuada para transporte encarece la colocación de las cosechas en los mercados. Por esta misma razón, los insumos utilizados por los productores tienen precios elevados. En segundo lugar, en muchos casos no existen sistemas de acopio suficientes para conservar la cosecha y productos derivados de la misma. Ambos son obstáculos para hacer llegar a los consumidores no sólo la producción agrícola en bruto, como las naranjas, sino transformada en bienes de mayor valor, como jugo de naranja.

Se requiere mejorar los sistemas de acopio e incrementar la cantidad de cámaras frías que permitan mantener la calidad de productos transformados. Por otra parte, es necesario un sistema de certificación sanitaria en productos transformados a partir de las cosechas, de especial relevancia en un escenario con comercio internacional.

Finalmente, no existen incentivos suficientes para convertir la producción agrícola primaria en bienes de mayor valor agregado para los consumidores dentro de la industria agroalimentaria, como jugos y ensaladas. Un cambio en el régimen fiscal, con base en la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR), puede ser un primer paso en este sentido.

El artículo 74 de la LISR establece que las personas que se dediquen “exclusivamente a las actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras, no pagarán el impuesto sobre la renta por los ingresos provenientes de dichas actividades”. Si la exención fiscal cubriera también los otros eslabones de la cadena productiva —el procesamiento, la comercialización y la distribución— los productores primarios tendrían incentivos para asociarse con otros para desempeñar un papel activo en el resto de la cadena. Ampliar este beneficio fiscal podría traducirse en un sector privado más interesado en mejorar la infraestructura, la conectividad y la eficiencia en el campo.

Más allá de esta diversidad estatal, existen ciudades que están convirtiéndose en polos importantes de desarrollo. A nivel global, las ciudades están jugando un papel fundamental en la formación y atracción de capital humano, de innovación y de inversión. México no es la excepción. Ciudades como Monterrey, Guadalajara y la Ciudad de México destacan como generadoras de talento y en alguna medida innovadoras en cuestiones de movilidad y sostenibilidad, pero aún falta un enorme camino por recorrer.

La economía de las ciudades está basada en el capital humano que pueda crear propiedad intelectual y racimos de desarrollo tecnológico. La generación de talento innovador proviene, en su mayoría, de instituciones de educación superior de clase mundial. Las mejores universidades de México están en su mayoría ubicadas en las ciudades mencionadas. Pero aun así no alcanzan los estándares que organizaciones internacionales definen como “de clase mundial”, aunque en el discurso político el término se use libremente.⁶

Por ahí podríamos empezar. Sin embargo, no debemos confundir los fines con los medios. El fin deberá ser contar en estas ciudades y potencialmente otras con universidades de primer nivel y no que se le asigne determinada cantidad de recursos en el presupuesto. Hay que medir los resultados, no los insumos.

No basta con las universidades, también hay que crear vínculos entre éstas y el sector productivo, incluso fomentando la creación de nuevas empresas.

Las ciudades pueden ser el foco de desarrollo que algunos estados necesitan con urgencia. Si toda la política es local, es un buen lugar para empezar.

En este contexto de disparidad regional y quizá como una estrategia de emergencia, el presidente Peña Nieto instruyó la creación de las Zonas Económicas Especiales (ZEE). Una ZEE es una zona delimitada geográficamente en la que las reglas para hacer negocios son diferentes a las que prevalecen en el resto del país. Se aplican reglas diferenciadas principalmente en las condiciones para la inversión, el tratamiento aduanal y las cuestiones fiscales. La idea es impulsar el crecimiento en zonas considerablemente menos desarrolladas que el resto del país.

En México se establecieron ocho ZEE, dividiéndose su implementación en tres etapas. La primera, que está por arrancar, comprende Lázaro Cárdenas, Salina Cruz, Coatzacoalcos, Puerto Chiapas y Progreso en Yucatán. Seguirán con Tabasco y Campeche para posteriormente implementarlas en Hidalgo y Puebla.

Para que una ZEE sea exitosa, la región en la que se implementa tiene que estar bien comunicada con el resto de la economía nacional y con los mercados globales —debe tener puertos, aeropuertos, carreteras— y debe ser capaz de proveer servicios elementales para la industria, como electricidad, agua y combustible.

En el plan de desarrollo de la primera etapa fueron identificadas las principales industrias que podrán ser apoyadas para cada zona. Lázaro Cárdenas: agroindustria, automotriz, acero y demás metales. Salina Cruz: agroindustria, electrónica, maquinaria y equipo. Coatzacoalcos: petroquímica, plásticos, química, mobiliario, papel y pulpa, agroindustria y aluminio. Puerto Chiapas: agroindustria, electrónica, papel y pulpa, y automotriz. Progreso: investigación y desarrollo, manufactura y desarrollo de software.

Los incentivos son diversos. Fiscalmente se otorgará un descuento de 100% durante los primeros 10 años y 50% para los siguientes cinco en el pago del impuesto sobre la renta. Se dará tratamiento preferencial en el IVA y se darán facilidades en el pago de seguridad social. El gasto en capacitación de las empresas será deducible a 25%. Habrá un régimen especial en aduanas, como exenciones de impuestos o reducción de cuotas, y se exceptuará del pago de derechos por el uso de tierra de propiedad federal.

Habrá incentivos no fiscales, como programas de financiamiento a tasas preferenciales, plazos extendidos y programas de pago flexibles. En la zona de influencia aledaña a la ZEE también se darán estos apoyos para facilitar la ubicación de los trabajadores que ahí prestarán sus servicios.

Si bien las ZEE representan una oportunidad de desarrollo, no todas son historias de éxito. Hay más de 4 mil 500 Zonas Económicas Especiales en 140 países. Se estima que más de la mitad de ellas ha fracasado. La claridad de las reglas juega un papel fundamental. En este sentido, han sido identificados 656 trámites federales y 437 locales para el inicio de la primera etapa de las ZEE. Dada la complejidad, se planea contar con una ventanilla única en la que las empresas puedan hacer la totalidad de los trámites sin tener que acudir a instancias federales, estatales y municipales.

El capital humano desempeñará un papel esencial en el desarrollo de las ZEE. Para que éstas funcionen y se traduzcan en beneficios económicos y sociales con alcance a toda la población, el capital humano no sólo deberá ser atraído, sino desarrollarse. Si bien la atracción de talento será fundamental para iniciar, la inversión en educación y capacitación, en todos los niveles educativos, será fundamental para que las ZEE se vuelvan autosostenibles en el largo plazo.

Aparte de la fuerte necesidad de infraestructura y la claridad regulatoria indispensables para la operación de las zonas, hay otra condición más relevante que determinará su éxito o su fracaso: el Estado de derecho. De nada servirá tener el puerto más eficiente del mundo, con la mejor tecnología o la mejor carretera, si éste puede ser bloqueado por manifestantes a la menor provocación, impidiendo el paso de personas, de insumos o de productos terminados. De nada servirán los beneficios fiscales si no hay condiciones elementales de seguridad. Sin un Estado de derecho funcional las ZEE no funcionarán.

La pregunta es si las ZEE pueden generar crecimiento sostenido logrando extender sus beneficios más allá de su zona específica, para lo cual es necesario una integración adecuada a las cadenas productivas del país. Las ZEEs pueden funcionar como un detonante para la actividad económica, pero su sola implementación no garantizará el desarrollo de los estados o las regiones en las que se encuentren.

Más allá de la posibilidad de éxito de las ZEE, queda la duda de por qué no hacer de todo el país una Zona Económica Especial. Evidentemente las exenciones fiscales no serían posibles, pero ¿por qué no extender el resto de los beneficios a todo el país?, ¿por qué no eliminar prácticas anticompetitivas, mejorar la infraestructura, simplificar los trámites, garantizar servicios de calidad?

El crecimiento económico siempre es un medio para alcanzar ciertos fines. En la medida en la que el país, como un todo, crezca, mejorarán las condiciones de vida de los mexicanos. Hay que seguir impulsando el dinamismo de las regiones del país que lo tienen, pero hay también que incorporar al sur a la dinámica.

La agenda es muy amplia, pero podríamos resumirla en tres grandes retos: dotar al sur de infraestructura —incluyendo gasoductos— que lo conecten con el país y con el exterior; atraer capital humano a las zonas económicas especiales; y mejorar, con carácter urgente, el Estado de derecho a lo largo y ancho del país.

México es un solo país. Es imperativo acortar la brecha.

TRES PROPUESTAS PARA ABATIR
LA DESIGUALDAD REGIONAL

1. Aprovechar mejor el Golfo de México. Argumentar a favor del libre cabotaje entre los países miembros del TLCAN.

2. Fomentar la concentración de los estados en los sectores económicos en que son más productivos.

3. Extender ciertos beneficios de las Zonas Económicas Especiales a todo el país: eliminar las prácticas anticompetitivas, mejorar la infraestructura, simplificar los trámites y garantizar servicios de calidad.

1 Agradezco la invaluable ayuda de Valeria Mendiola, parte del equipo de México, ¿cómo Vamos?

2 Para simplificar el análisis, dividimos el país en regiones conforme al mapa Crecimiento económico.

3 De acuerdo con el registro administrativo del Instituto Mexicano del Seguro Social.

4 El cual permite temporalmente importar los insumos necesarios para ser usados en un proceso industrial sin cubrir el pago de impuestos, siempre que el objetivo final sea la exportación.

5 Datos del Anuario Estadístico y Geográfico del INEGI.

6 Gracias a Fausto Hernández, profesor e investigador del CIDE, por sus ideas sobre el tema.

Pobreza

ANTIGUO MAL, NUEVOS REMEDIOS

Gonzalo Hernández Licona

Como muchos otros fenómenos, la pobreza es el resultado de fallas en diversas áreas económicas y sociales. Así que eliminarla implica tanto acciones directas que combatan los síntomas de corto plazo, como estrategias más amplias que eviten que surja, se multiplique y permanezca. Obviar alguna de las dos sería un error.

La pobreza en el marco del desarrollo

Entendiendo que definir y comprender el desarrollo de un país será siempre complejo, en general hay cierto consenso de que el desarrollo se puede resumir con tres elementos concretos: a) cuánto valor agregado (económico, político y social) genera una sociedad; b) cuántas personas intervienen en la generación de ese valor y c) cuántas personas viven por debajo de estándares mínimos de bienestar, lo cual les impide generar cantidades suficientes de valor.

Lo primero se puede observar con variables como el PIB o calidad de la democracia de un país; lo segundo con las oportunidades de todos los miembros de la sociedad de participar en cualquier actividad económica, política o social; lo tercero se refiere a la pobreza.

La conexión entre las tres pudiera ser compleja, pero se puede resumir de la siguiente forma: un alto valor agregado (una economía eficiente, por ejemplo) se consigue, entre otras cosas, cuando confluyen de manera libre el mayor número de personas e ideas en diversos mercados y actividades. Para que eso ocurra, la intervención gubernamental para generar infraestructura, bienes públicos y acceso universal a todos los derechos es fundamental. Una sociedad que garantiza mínimos adecuados para todos sus miembros y que genera valor agregado (que en términos económicos implica, por ejemplo, empleos) tendrá porcentajes muy bajos de pobreza.

Es importante notar la doble causalidad de lo anterior: tener poca pobreza implica haber mejorado las herramientas y capacidades generales de la población en peor situación, con lo cual el país tendrá mayor potencial de generar valor agregado. Pero cuando un país genera mayor valor agregado (más empleo y crecimiento económico) también se reduce la pobreza.

El centro de este modelo de combate a la pobreza es la posibilidad de contar con una sociedad con igualdad de oportunidades y con la infraestructura y la institucionalidad necesarias (acceso efectivo a los derechos) para favorecer la más amplia participación y la generación de valor.

Por tanto, reducir la pobreza es una tarea que necesariamente va en dos sentidos: a) abatir la pobreza en sus síntomas directos. Que la población en pobreza pueda superar mínimos de bienestar indispensables en varias dimensiones y b) generar las condiciones en toda la sociedad para que se combatan las causas de la pobreza: desigualdad de acceso y de oportunidades; falta de crecimiento económico y generación de valor; falta de mecanismos de protección social.

Combatir la pobreza

a) Lo inmediato y el corto plazo: abatir la pobreza en sus síntomas directos. De repente uno escucha que repartir gorras, camisetas, despensas o comprar camionetas para las altas autoridades son acciones encaminadas a abatir la pobreza. Además de no tener claros los límites de la política pública y la electoral, el problema anterior denota ausencia de guías precisas.

Por ello, un paso inicial en el combate a la pobreza es tener una definición concreta y una medición clara de la misma. Un indicador preciso es un vehículo que, además de ayudar a comprender el problema, facilita las acciones de política pública en su conjunto, especialmente la coordinación entre dependencias y entre el gobierno federal y los gobiernos locales.

En esto México tiene una ventaja. Desde 2005 el Congreso decidió tener una medición de pobreza que incluye, además del ingreso de los hogares, cohesión social, rezago educativo, acceso a la salud, a la seguridad social, a vivienda de calidad y con servicios, así como a la alimentación.¹ México es pionero en esta medición de pobreza multidimensional. Para fortalecer la transparencia, el Congreso también decidió crear una instancia independiente que mida y publique las cifras de pobreza a nivel nacional, estatal y municipal.

La institucionalización de esta medición ha facilitado que sea utilizada por autoridades y por la sociedad civil y ha mejorado la coordinación de la política pública, como lo señala el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2016 del Coneval (IEPDS 2016). Estrategias tales como la de Inclusión Social por parte del gobierno federal, compartidas con diversos gobiernos estatales, así como algunas estrategias estatales directas, han tenido a la medición como centro de las decisiones. Estas estrategias favorecen los procesos de priorización y presupuestación, pues se busca dirigir las acciones y recursos escasos precisamente a abatir la pobreza, tal y como se determinó en la metodología, que a su vez fue una decisión de Estado.

En la tabla Porcentaje de pobreza y sus componentes en México, 2010-2016 destaca que, aunque la reducción de la pobreza ha tenido altas y bajas en ese periodo debido al componente de ingreso, en materia de carencias sociales éstas han caído en casi todos estos años debido a la aplicación de programas y acciones que por un lado han tomado en cuenta los indicadores que marca la medición y, lo que no es menor, han sido dirigidos (varios de ellos) a la población con menor ingreso vía los gobiernos y la sociedad civil.

Se sugiere que los próximos gobiernos sigan usando la medición de pobreza multidimensional como la guía concreta de pobreza y de pobreza extrema. Lo anterior no sólo para dar continuidad a la medición de Estado y a los esfuerzos de coordinación recientes, sino también porque la Agenda 2030 incluye ahora, en su meta 1.2, la reducción de la pobreza multidimensional, de acuerdo a la definición nacional. Es decir, la reducción de la pobreza multidimensional es ya un objetivo nacional e internacional.

Si bien tener una medición para dirigir las acciones de combate a la pobreza favorece la política pública, esta estrategia no está exenta de retos. El IEPDS 2016 señala algunos de ellos:

Mejorar la coordinación. Tener un único indicador de pobreza nacional, estatal y municipal mejora la coordinación. Pero la coordinación de la política social es de todos modos compleja. La autonomía de estados y municipios, así como los incentivos políticos entre gobiernos y entre dependencias generan dinámicas que no favorecen la coordinación. La estructura federal del Estado mexicano tendrá sus ventajas, pero una de ellas no es la coordinación.

De acuerdo con el más reciente Inventario Coneval de Programas y Acciones de Desarrollo Social, existían en el país al menos 5 mil 500 programas a nivel federal, estatal y municipal. El hecho de que en casi todas las entidades federativas existan programas de adultos mayores o que haya al menos 37 programas federales, de los 233, que son completamente parecidos a otros, muestra que hay una tendencia a generar programas y acciones por un problema de coordinación, posiblemente incentivado por un proceso político.

Otra área de oportunidad en materia de coordinación tiene que ver con la multiplicidad de comités federales y locales que buscan dar operatividad a una gran cantidad de procesos transversales. Género, niñez y adolescencia, productividad, juventud, seguridad pública, medio ambiente, Agenda 2030, Estrategia Nacional de Inclusión son prioridades evidentes, pero que se topan con una restricción: recursos humanos y tiempo. Quienes trabajan directamente en las áreas operativas no tienen claridad de las prioridades de todas estas áreas, dirigidas por diversas dependencias, lo cual implica que exista poca articulación en la práctica.

Una guía clara de priorización debiera ser la Constitución Mexicana. Ahí se plasma un hilo conductor claro de la política pública: el acceso efectivo universal a los derechos. Con esta única agenda, como se insistirá posteriormente, el Estado mexicano ya tendría trabajo suficiente y mejor coordinado para los siguientes treinta años.

Información. Las dependencias federales y locales han tenido avances en materia de información para el desarrollo social desde hace muchos años. El problema es que los esfuerzos no han sido sostenidos ni tampoco han sido coordinados. La necesidad de un padrón único ha sido clara desde hace décadas, pero éste no ha sido concretado.

Se recomienda terminar este sexenio con una definición clara del padrón único de beneficiarios, complementado con elementos tales como el Sistema de Focalización para el Desarrollo, el Cuestionario de Información Socioeconómica, así como la Cartilla Social. Que esta administración deje un legado técnico, transparente y auditable, con el concurso de los gobiernos estatales y el apoyo de la Conago, de información precisa y confiable, que pueda ser retomada por la siguiente administración sin tener que empezar de cero.

Esta determinación implicará tener una administración única y responsable de dicho mecanismo, especialmente del padrón, para evitar el uso político de estos instrumentos.

La inclusión productiva en el desarrollo social. La división del trabajo en el diseño del programa Prospera en 1996 significaba que el desarrollo social mejoraba las capacidades básicas de la población en pobreza (educación, salud y nutrición) y que la política económica generaba los empleos necesarios para esa población. El resultado ha sido parcial, por decirlo amablemente. Ni la economía ha crecido, ni ha generado empleos suficientes desde 1982, ni las capacidades de la población en pobreza han tenido un componente productivo adecuado.

Es importante, primero, mejorar la coordinación de todos los programas de apoyos productivos del gobierno federal (en 2015 había cerca de 16) y de los gobiernos locales; segundo, tener una visión de conexión de mercados, especialmente para la venta final de los productos (es común que los programas productivos estén llenos de pasos para conseguir los insumos pero que la conexión de mercado de esos productos no sea prioritaria); en tercer lugar, coordinar esquemas productivos con la población más pobre, tomando como ejemplos experiencias como las señaladas por Banerjee,² que advierten que se pueden conseguir impactos en bienestar e ingreso si hay acciones coordinadas y con acompañamiento permanente.

Ojo con hacer trampa en el examen. Es una gran noticia cuando un gobierno toma un indicador riguroso (y calculado de manera independiente) para guiar su política pública. Es tentador, sin embargo, que algún gobierno quisiera hacer trampa con el indicador. La medición de pobreza en el caso de México se lleva a cabo por instancias independientes y autónomas, como lo son el INEGI y el Coneval. A pesar de ello, pudiera haber tentaciones de cambiar la forma de medir insumos y metodologías, cubrir umbrales con acciones de mala calidad, mejorar la situación sólo de los hogares por donde va a pasar la muestra de las encuestas de hogares, dar información falsa a los beneficiarios, etcétera. Que la sociedad civil, incluyendo la academia y los propios hogares, estén atentos ante esta posibilidad.

v) Adecuación sistemática de métodos e información. Lo anterior no implica que la información o las propias metodologías no puedan mejorarse. Hay que tener un plan de mejora tanto de la metodología de medición de pobreza como de la información que recaba el INEGI, pero que sea planeado y abierto.

En el caso de la metodología de medición de pobreza, el plan, desde 2009, fue hacer mejoras a partir de 2018-2019 para que las estadísticas reflejen mejor la realidad, pero que nunca surjan sospechas de estos cambios. Hacer cambios cada año a cualquiera de los insumos genera suspicacias. Que en estas mejoras haya planeación y que se mantengan las series previas para dar certidumbre a los usuarios y rigor técnico a los cambios.

b) Atacar las causas estructurales de la pobreza. El mediano y largo plazos. Que el esfuerzo de combatir la pobreza se centre en la medición y los indicadores, como se hace actualmente, podría reducir de manera importante muchas de las carencias sociales y con ello reducir la pobreza, e incluso reducir la pobreza extrema a su mínima expresión. Éste pudiera ser un logro importante en un periodo relativamente corto.

Pero incluso esos resultados serían insuficientes para tener un país inserto en un desarrollo pleno. Si el esfuerzo no contempla las causas estructurales ni el desarrollo de largo plazo, la estrategia de corto plazo no será suficiente. Es mejor tener acceso efectivo a los derechos, incluyendo calidad, aunque todo el concepto no quede expresado en una medición de pobreza. Ésta es la agenda más amplia:

Igualdad de oportunidades a partir del acceso efectivo a los derechos. El objetivo más importante de la política social (pública) no debiera ser reducir la pobreza, sino contar con acceso universal efectivo a los derechos para lograr una sociedad con igualdad de oportunidades. Es decir, no bastan los pisos firmes ni la asistencia escolar (expresados ambos directamente en la medición de pobreza); éstos debieran ser sólo los pilares básicos de una estrategia más grande que busque ampliar las opciones de todas para tener la oportunidad de participar en cualquier actividad económica, política o social que se desee.

La discriminación, la desigualdad del sistema de justicia, la poca accesibilidad de la población con alguna discapacidad, un sistema de cuates y compadres, además de barreras específicas para grupos concretos, impide que la justicia y el poder estén repartidos de manera igualitaria. Como dice B. Stevenson, lo opuesto a la pobreza no es la riqueza, es la falta de justicia.

En medio de ese proceso de justicia, la falta de poder y cualquier barrera son los factores que mejor explican la pobreza en términos históricos. Cuando México construya cohesión social con base en un sistema de derechos imparcial y con participación amplia, en vez de un sistema basado en cuates, grupos, privilegios y compadres, transformaremos el país en uno con mayor cohesión (institucional), más justo, por tener acceso más igualitario a cualquier actividad, y más eficiente, pues la posibilidad de hacer transacciones se ampliará con un sistema que protege a todos y no sólo a unos pocos.

De ahí que se sugiere retomar el acceso efectivo universal a los derechos como el hilo conductor de la política de desarrollo, y que una reforma a la Ley General de Desarrollo Social adicione, además del indicador de pobreza, un indicador más importante sobre igualdad de oportunidades, vía el acceso efectivo a los derechos.

Productividad y crecimiento económico. No es una coincidencia que China e India hayan reducido la pobreza en los últimos 30 años al mismo tiempo que generaron un crecimiento económico notable. A veces en México se olvida que el crecimiento económico, así como mantener una inflación controlada, son factores que tienen una relación directa con la reducción de la pobreza.

Tampoco es coincidencia que si el PIB per cápita ha crecido 1.1% promedio anual desde 1992, la pobreza no haya caído de manera importante. Por ello, retomar el crecimiento económico es un elemento fundamental en la estrategia de reducción de pobreza. Y, dentro de este campo, el incremento de la productividad se vuelve un factor central.

Mejorar la asistencia y calidad educativa; ampliar la infraestructura pública para tener mayor conexión de mercados; ampliar el presupuesto en investigación y desarrollo; tener una protección efectiva de los derechos, de manera universal; mejorar y ampliar el mercado de capitales para que sea otra vía legal de movilidad económica y social, además de la educación; hacer y consolidar reformas económicas en materia energética, laboral, y fiscal y comercial para continuar con una economía que se beneficia de los mercados globales son elementos que contribuirán a elevar la productividad y a retomar el camino de la creación de valor.

Sistema universal de protección social. En este modelo de desarrollo se buscan al menos dos cosas: la primera es que haya una amplia participación en actividades económicas, políticas y sociales; pero lo que no se puede garantizar es que todos ganen siempre en todo momento. Que haya muchas personas compitiendo para un puesto de elección popular es una buena señal de la calidad de la democracia, pero por definición no garantiza que todos ganen. Es decir, a veces habrá perdedores. Y la segunda: elevar los niveles de bienestar de la población más desfavorecida de la sociedad. Ambas cosas implican necesariamente que se necesita una estrategia solida de protección social.

México cuenta con sistemas de protección social, pero éstos están fragmentados. Hace varias décadas México decidió proteger a los asalariados formales con IMSS, ISSSTE o Infonavit. Pero el resto de la población, que es la mayoría (informales), no contó con estos beneficios. Posteriormente se fueron creando mecanismos de protección social para la población no cubierta por la seguridad social formal. La discusión que se puede seguir en diversos artículos de Santiago Levy y otros autores señala que en aras de la justicia social, pero también de la eficiencia, será importante invertir en mecanismos más universales e interconectados de protección social.

La idea de tener una seguridad social universal para los riesgos más importantes (salud, vejez, discapacidades más comunes, desempleo, impactos globales de actividad económica), financiada sobre todo con impuestos generales, que brindara igualdad horizontal y que pudiera ser complementada con pisos mínimos en materia de ingresos y riesgos específicos (incremento moderado de los salarios mínimos, existencia de una renta básica solidaria que sustituya a muchos otros programas sociales que no tienen impacto, programas autofocalizados como el programa de empleo temporal y los comedores comunitarios) podría cambiar el rostro de la política social.

Esta inversión implicaría un avance distributivo con alto impacto en la generación de valor. México se acercaría a un desarrollo más pleno.

TRES PROPUESTAS PARA COMBATIR LA POBREZA

1. Mejorar los sistemas de información sobre política social y, con ello, la coordinación entre los tres niveles de gobierno.

2. Incorporar a la política social una visión productiva a través de la conexión de mercados y coordinar esquemas productivos con la población más pobre.

3. Retomar el acceso universal a los derechos como el hilo conductor de la política de desarrollo. Incorporar un indicador sobre igualdad de oportunidades a la Ley General de Desarrollo Social. Crear un sistema universal de protección social.

1 Véase: Coneval (2014). Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México: Coneval. Recuperado el 14 de octubre de 2017, de: <http://coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/medicion_multidimensional_segunda_edicion.pdf>.

2 Abhijit, Banerjee et al. (2015). “A Multifaceted Program Causes Lasting Progress for the Very Poor: Evidence from Six Countries”. Science, 348.6236.

V. ESTADO DE BIENESTAR

Seguridad social

UNA SALIDA AL CALLEJÓN SIN SALIDA

Santiago Levy¹

I

El principal problema económico de México es también su principal problema social: la baja tasa de creación de empleos en empresas productivas que ofrezcan a los trabajadores empleos estables, con perspectivas de aumentos salariales durante su carrera laboral y con protección contra diversos riesgos. A pesar de la estabilidad macroeconómica observada durante las últimas dos décadas; a pesar del tratado de libre comercio con Canadá y Estados Unidos, y otros con otros países; de aumentos notables en la escolaridad de la población; de la desincorporación de empresas públicas; y de reformas para fomentar la competencia y modernizar el marco regulatorio de varios sectores, el problema ha persistido. Muchos factores están detrás de este resultado, pero uno destaca: un sistema de seguridad social disfuncional, ineficaz para proteger a los trabajadores contra riesgos, y costoso en términos de productividad y crecimiento.

II

Los trabajadores no saben cuándo se enfermarán, y cuánto costará curarse. Tampoco saben cuánto tiempo vivirán después de retirarse, o si sufrirán un accidente que les imposibilite trabajar. No saben tampoco si morirán repentinamente. Y aun sin llegar a ese extremo, tampoco saben si la empresa donde laboran quebrará, o si serán despedidos. La incertidumbre y los riesgos asociados son parte inherente de la vida.

La seguridad social, piedra angular del Estado de bienestar, es el mecanismo que las sociedades modernas usan para compartir riesgos. En los Estados de bienestar consolidados, “todos” los trabajadores están asegurados contra riesgos comunes: la enfermedad, la vejez, la muerte repentina, el desempleo o la invalidez. En ocasiones, también se ofrecen beneficios como servicios de guardería o, menos común, financiamientos para la vivienda y servicios deportivos y culturales. Pero lo crítico no es el alcance de los beneficios; lo crítico es que, al otorgar derechos sociales a todos los trabajadores, la seguridad social es fuente de tranquilidad, protección y cohesión social.

La seguridad social también puede ser un mecanismo para aminorar la desigualdad. Se habla frecuentemente de una seguridad social solidaria, pero eso no siempre es el caso. La capacidad redistributiva de la seguridad social depende de las fuentes de financiamiento y de las reglas para acceder a los beneficios. Aquí la clave son los detalles, no los discursos.

III

El primero de enero de 1940, en su discurso de toma de posesión, el presidente Ávila Camacho expresó que “todos debemos perseguir la meta, a la cual dedicaré todas mis energías, que pronto las leyes de seguridad social cubran a todos los mexicanos (énfasis propio, SL) en tiempos de adversidad, cuando los niños sufran orfandad, cuando las mujeres sufran viudez, en la enfermedad, en el desempleo y en la vejez, para eliminar los padecimientos que todos hemos vivido como resultado de la pobreza de la Nación”. Posteriormente, en enero de 1943, el Congreso de la Unión aprobó la primera Ley del Seguro Social. El modelo seguido fue el que ideó Bismarck en Alemania a finales del siglo XIX: para financiar los beneficios, patrones y trabajadores contribuirían en proporción al salario de estos últimos (de ahí el adjetivo de “seguridad social contributiva”).

Setenta y cinco años después, la seguridad social nacida de ese acto legislativo cubre a sólo cuatro de cada seis trabajadores mexicanos. Dos razones explican este pobre resultado. Primero, a pesar de sus aspiraciones universalistas, desde su inicio y hasta la fecha, la seguridad social mexicana ha restringido su cobertura a trabajadores asalariados en empresas. Todos los demás quedan excluidos: los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores que reciben pagos por obra y tiempo determinado, por destajo o por comisión, los productores rurales, los trabajadores en empresas familiares, los pequeños comerciantes y los trabajadores domésticos, aún si son asalariados.

Segundo, en la medida en que la valoración de los beneficios es inferior a las contribuciones, la seguridad social contributiva de facto se constituye en un impuesto puro al trabajo asalariado. Empresas y trabajadores contribuyen en promedio con 30% del salario para beneficios que los trabajadores consideran que valen menos que eso. Además, la rigidez y alta litigiosidad de las indemnizaciones por despido —el mecanismo seleccionado en la legislación mexicana para proteger a los trabajadores asalariados contra el riesgo de pérdida de empleo— aumenta el monto de ese impuesto. Es difícil medirlo con precisión, pero estimaciones econométricas lo sitúan en alrededor de 15% del salario. Empresas y trabajadores responden a ese gravamen con estrategias de elusión y evasión: se disfrazan los contratos asalariados como no asalariados, y se contrata a trabajadores asalariados incumpliendo la ley.

Así, la interacción entre la legislación y la conducta de empresas y trabajadores segmenta a la fuerza laboral en dos grandes grupos: los asalariados en empresas que cumplen con la ley, que denominamos formales; y los trabajadores asalariados en empresas donde se incumple la ley, más una gama heterogénea de trabajadores no asalariados, en adelante denominados informales. La informalidad laboral es inherente a la arquitectura jurídica de la seguridad social en México, y es en parte legal y en parte ilegal. Y la moneda tiene otro lado: la informalidad empresarial, también en parte legal y en parte ilegal. ¿Cuándo se cumplirán las aspiraciones de Ávila Camacho? Bajo el marco jurídico actual la respuesta es simple: nunca.

Los trabajadores informales presentan un problema grave para un Estado con vocación social como el mexicano. Para resolverlo, el gobierno federal y los gobiernos estatales han impulsado programas para ofrecerles servicios de salud, pensiones de retiro, seguros de invalidez, servicios de guardería y apoyos para la vivienda; en suma, para extender a los trabajadores informales beneficios similares a los que reciben los formales a través de la seguridad social contributiva. Estos programas son financiados con recursos de la tributación general (y por ello se les denomina como no-contributivos). Con diferentes denominaciones, han estado presentes desde hace varias décadas. Sin embargo, superada la crisis macroeconómica de 1994-95, su alcance y presupuesto ha crecido de manera importante.

El resultado es una seguridad social permanentemente segmentada: contributiva para los formales y no contributiva para los informales. Como derecho derivado del trabajo y con obligaciones asociadas para los primeros; y como beneficios derivados en algunos casos de la ley y en otros de actos administrativos para los segundos, pero sin obligaciones directas. Ahora bien, con independencia de valoraciones jurídicas, ¿qué tan eficaz es esta arquitectura en términos de sus propias metas?

IV

El lenguaje a veces confunde. En México los trabajadores no son formales o informales. Muchos transitan entre la formalidad y la informalidad. Pensemos en los trabajadores rurales que, por razones del ciclo agrícola, se desempeñan como asalariados seis meses del año (bajo la figura de jornaleros) y en alguna otra ocupación los otros seis. Si cuando son jornaleros su patrón cumple con la ley, serán formales la mitad del año e informales la otra mitad. Pensemos en los trabajadores de la construcción, que son formales cuando laboran en una obra donde su patrón cumple con la ley, y luego informales cuando trabajan por cuenta propia como yeseros, plomeros o carpinteros. Los ejemplos se pueden multiplicar. Las encuestas de empleo arrojan dos datos: uno, entre 15 y 20% de los trabajadores cambia de estatus laboral en un año; dos, a menores ingresos, mayores tránsitos entre formalidad e informalidad.

Estos tránsitos son devastadores para las pensiones de retiro, ya que los trabajadores sólo aportan a su Afore cuando son formales. Conforme a la ley vigente, los trabajadores deben cotizar mil 250 semanas (veinticuatro años) para tener derecho a una pensión de retiro de al menos un salario mínimo. La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro estima que, como resultado de los tránsitos entre estatus, menos de uno de cada tres trabajadores cotizará por veinticuatro años o más. A la mayoría se le devolverán sus ahorros cuando cumplan sesenta y cinco años, pero no accederán a una pensión; el riesgo de longevidad lo soportarán ellos. Y la minoría que logre pensionarse tendrá pensiones bajas, porque habrá acumulado poco en su Afore. (Bajo un sistema de reparto el resultado es similar; mientras los periodos de formalidad sean cortos, ningún sistema funcionará bien.)

Los tránsitos también son problemáticos desde el punto de vista de la salud porque los padecimientos cubiertos por los programas contributivos y no contributivos difieren. Pero aun si la cobertura fuese igual, los beneficios asociados no lo son: si una trabajadora es formal cuando da a luz, tendrá derecho a un subsidio de maternidad, pero no si es informal. Si un trabajador es formal cuando se invalida, tendrá derecho a una pensión de invalidez, pero no cuando es informal. Y si un trabajador es despedido, sólo tendrá derecho a una indemnización si es formal. Más generalmente, un mismo trabajador, con una escolaridad dada, trabajando las mismas horas con el mismo esfuerzo y dedicación, recibe diferente trato del Estado de bienestar mexicano durante su vida en función de factores las más de las veces fuera de su control.

La política pública puede cerrar gradualmente la brecha entre los beneficios de los programas contributivos y no contributivos. De hecho, eso ha ocurrido en México en las últimas dos décadas. Ello acarrea indudables beneficios sociales, por un lado; pero, por el otro, reduce el incentivo a la formalidad y, en cierta medida, a la legalidad. ¿Qué sentido tiene contribuir para mi seguridad social en un empleo formal si recibiré casi lo mismo sin contribuir siendo informal? Sin ser su objetivo, la seguridad social no contributiva subsidia la informalidad y, en parte, la ilegalidad.

V

El costo económico de una seguridad social segmentada es sustancial. De facto, se fomenta el empleo por cuenta propia y en empresas informales. En parte, también se fomenta la ilegalidad: los trabajadores asalariados reciben beneficios aun si las empresas que los contratan violan la ley. En paralelo, las empresas formales son gravadas.

Esta combinación es exactamente la opuesta a la requerida para elevar la productividad y acelerar el crecimiento. Cálculos estadísticos indican que las empresas formales son entre 35 y 50% más productivas que las informales. El Censo Económico de 1998 reportó 2.7 millones de establecimientos en las manufacturas, el comercio y los servicios (excepto financieros). De éstos, se estima que 83.5% eran informales; en ese año, el establecimiento promedio tenía 4.4 trabajadores. El censo de 2013 arrojó 4.1 millones de establecimientos en los mismos tres sectores, de los cuales se estima que 90% eran informales. En ese año, el establecimiento promedio tenía 4.2 trabajadores.

Por muchas razones, las empresas informales son menos productivas. Al ser sustancialmente más pequeñas, no explotan la economía de escala ni de alcance, usan tecnologías sencillas y no innovan. Pero además de ser menos productivas, tienen vidas más cortas, e invierten poco o nada en capacitar a sus trabajadores. Su fragilidad y alta rotación limita las posibilidades para que los trabajadores adquirieran habilidades en el trabajo y logren mayores salarios durante sus carreras laborales. Más todavía, estas empresas requieren menos trabajadores calificados que las formales. Esto es parte central de la explicación de por qué los salarios promedio están estancados, y por qué los salarios de los trabajadores con más educación han caído en relación con los de menos educación.

El Censo Económico sólo captura establecimientos fijos, con paredes y techo, ubicados en zonas urbanas (localidades de 2 mil 500 o más habitantes). Pero en México la actividad económica en las calles es sustancial. Se refleja en los vendedores ambulantes, tianguis y puestos semifijos que congestionan las avenidas y aceras de nuestras ciudades. Prácticamente toda esa actividad es informal, con bajos niveles de productividad. En 2013, 11 millones de trabajadores estaban dedicados a esas actividades en zonas urbanas, lo que contrasta con 21.9 millones de trabajadores captados en el censo ese año.

Si un sector de la economía con baja productividad absorbe parte importante de los recursos del país, no debe sorprender que la productividad agregada sea baja, a pesar de la existencia de un subconjunto relativamente pequeño de empresas con alta productividad. Y si con el tiempo ese sector absorbe una fracción creciente de los recursos, no debe sorprender que la productividad agregada esté estancada, a pesar de que la productividad crezca rápidamente en un subconjunto de empresas. Tampoco debe sorprender que, como consecuencia, el crecimiento del PIB por trabajador sea bajo (0.4% al año en promedio entre 1996 y 2015).

Muchos factores están detrás de este deslucido desempeño, pero el impuesto a la formalidad y el subsidio a la informalidad derivados de la arquitectura segmentada de nuestra seguridad social juegan un papel clave. El impuesto a la formalidad ha aumentado porque los subsidios públicos a las pensiones de retiro son menos generosos a partir de la ley de 1997 al mismo tiempo que los requisitos para pensionarse son mayores, porque la infraestructura médica del IMSS se ha rezagado y porque el acceso a servicios como las guarderías o los centros vacacionales y culturales es crecientemente limitado. El subsidio a la informalidad ha aumentado porque los recursos fiscales para los programas no contributivos han pasado de 0.4% del PIB en 1996 a 1.7% en 2016.

VI

México tiene una gran oportunidad para fortalecer la cohesión social y crecer más rápidamente. Esa oportunidad pasa por reconocer que su sistema de seguridad social es ineficaz desde el punto de vista social, y costoso desde el punto de vista económico. No es que la aspiración de Ávila Camacho deba abandonarse; mucho menos que sea indeseable. Pero es menester reconocer que la combinación de programas que el país ha desplegado para alcanzarla está lejos de ser la óptima. No es un problema del fin, sino de los medios. No es una crítica de un programa individual de pensiones, de salud, de vivienda o de guarderías, impulsado por administraciones federales o estatales de este u otro partido político; es una crítica del conjunto. En todos los casos las intenciones han sido buenas. Pero la evidencia empírica indica que los resultados han sido malos.

Para concretar esa oportunidad se requiere una nueva arquitectura, no reformas aisladas. El principio rector debe ser el siguiente: riesgos comunes a todos los trabajadores deben ser cubiertos con una fuente de financiamiento común; riesgos específicos de trabajadores asalariados deben cubrirse con una contribución específica a ese tipo de trabajo. Entre los riesgos comunes destacan la enfermedad, la longevidad, la muerte y la invalidez. Entre los específicos destacan los accidentes en la empresa y el ser despedido del empleo. Este principio desvincularía la mayor parte de la seguridad social del estatus laboral del trabajador.

¿Qué implica este principio desde el punto de vista social? Implica la cobertura universal de salud, y de al menos parte de las pensiones de retiro, muerte e invalidez. Todos los trabajadores del país tendrían por primera vez en nuestra historia un conjunto de derechos sociales iguales. Además, para los trabajadores asalariados habría la cobertura de los riesgos de accidentes en el trabajo y, de forma destacada, un seguro de desempleo moderno que remplace a las indemnizaciones por despido. Hay que dar al trabajador la certeza de un apoyo cuando lo necesita, no después de meses de incertidumbre y litigio.

¿Qué implica este principio desde el punto de vista económico? Al eliminar el subsidio a la informalidad y reducir drásticamente el impuesto a la formalidad, se reducirían los costos laborales de las empresas y la incertidumbre asociada con la contratación y despido de trabajadores, lo cual fomentaría el empleo formal. Al mismo tiempo, se dejarían de subsidiar las conductas ilegales. Se facilitaría a las empresas alcanzar mayor tamaño y tener relaciones más estables con sus trabajadores. Ello fomentaría el aprendizaje en el trabajo y las inversiones en capacitación, sentando las bases de carreras salariales ascendentes. En suma, se modificarían los incentivos de las empresas hacia mayor productividad, acelerando el crecimiento.

El país necesita un modelo de seguridad social que responda a nuestra realidad en el siglo XXI, no a las ideas de Bismarck en el siglo XIX. Para cambiar de rumbo hay muchos retos, pero dos merecen mención especial.

El primero es el fiscal. Es necesario aumentar los impuestos, particularmente al consumo, y reducir los gravámenes y contribuciones asociados al trabajo asalariado. Los montos dependen del nivel deseado de los beneficios universales y de la gradualidad con la que los cambios se lleven a cabo.

Una opción fue cuantificada hace algunos años, y consistía en homologar la tasa del impuesto al valor agregado en 16% para toda la canasta de consumo, compensado a los grupos de bajos ingresos por la pérdida de su poder de compra. Esos recursos permitían ofrecer un seguro de salud a todos los trabajadores igual al que hoy tienen derecho los formales, y una aportación para sus pensiones de retiro, de invalidez y de muerte equivalente a tres salarios mínimos.

Esa propuesta generaba un déficit de alrededor de medio punto del PIB si se instauraba toda al mismo tiempo, menos si se hacía gradualmente. Comparada con el statu quo, la propuesta contribuiría sustancialmente más a reducir la desigualdad, porque la mayor parte de las contribuciones provendrían de los hogares de más altos ingresos. También contribuiría a combatir la pobreza, desbloqueando las puertas para que los trabajadores pobres accedan a empleos más estables y productivos.

Es posible, por supuesto, construir otras. Ninguna será perfecta, pero al evaluarlas, además de considerar las dimensiones fiscales, deben ser valoradas también sus implicaciones para el crecimiento y la eficacia del Estado de bienestar. ¿Es mejor para el país seguir por la ruta actual?

El segundo reto es de comunicación. Los cambios a la legislación fiscal, laboral y de seguridad social necesarios para transitar hacia la seguridad social universal son profundos. Es imposible lograrlos sin un consenso social. Y si bien, evidentemente, hoy ese consenso no existe, es posible construirlo.

Para ello es indispensable poner el tema en la agenda pública. No es posible salir de un callejón sin reconocer que estamos en uno. Es indispensable difundir información abundante y veraz sobre la situación actual, y explicar por qué si seguimos por la misma ruta todos perdemos.

Apostemos a la capacidad de la sociedad mexicana para debatir y encontrar nuevas soluciones a sus grandes problemas; iniciemos la marcha hacia un sistema de seguridad social universal.

TRES PROPUESTAS PARA REFORMAR
EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

1. Generar una cobertura universal de salud y de, al menos, parte de las pensiones de retiro, muerte e invalidez. Instaurar un seguro de desempleo moderno que remplace a las indemnizaciones por despido.

2. Aumentar los impuestos, particularmente al consumo, y reducir los gravámenes y contribuciones asociados al trabajo asalariado.

3. Avanzar en la construcción de un consenso social y político para reformar el sistema de seguridad social.

1 El autor es funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo. Las opiniones son propias y no de la institución a la que está afiliado.

Contra la pobreza extrema

POR UNA RENTA BÁSICA UNIVERSAL

John Scott

El concepto y la medición de la pobreza que se aplica en México integra dos espacios normativos complementarios e interdependientes, pero claramente diferenciados: derechos sociales y bienestar económico. En las últimas décadas la política social ha logrado avances importantes en el acceso a los derechos sociales básicos, como salud, educación, alimentación, servicios y calidad de la vivienda, pero una quinta parte de la población mexicana carece de ingresos suficientes para adquirir una canasta alimentaria básica, es decir, permanece en condiciones de “pobreza extrema por ingresos”.

El derecho a recursos mínimos para la supervivencia es el derecho humano más básico. En un país de ingresos medios altos, como México, la persistencia de la pobreza extrema es moralmente intolerable. Erradicarla requiere más que reformas en el margen de las políticas contra la pobreza. Supone colocar este objetivo en el centro de la política social, de la política económica y del sistema fiscal.

En términos generales, la pobreza extrema implica dos retos muy distintos, pero complementarios, dos tipos de pobreza (estructural y coyuntural) y de políticas: a) falta de acceso a oportunidades económicas suficientemente productivas para permitir a los hogares escapar de la pobreza, y b) falta de mecanismos de protección social para asegurar que los hogares se mantengan fuera de la pobreza extrema, en cualquier circunstancia, independientemente de sus capacidades productivas.

La persistencia de la pobreza extrema en México representa un doble fracaso en los dos ámbitos, inclusión productiva y protección social.

Además de su valor intrínseco, los avances en el acceso a derechos sociales contribuyen —como “capital humano”— a la capacidad de generación de ingreso de los hogares. Contrariamente a su percepción como un programa “asistencialista”, la premisa que dio origen al principal programa contra la pobreza que ha operado en México en los últimos veinte años —Progresa, Oportunidades, Prospera, en sus distintas facetas— ha sido dotar a las generaciones futuras con la inversión elemental necesaria para escapar de la pobreza por la vía productiva: nutrición, educación y salud adecuadas en las primeras etapas de la vida.

Se esperaba con ello romper el ciclo “intergeneracional” de la pobreza. Las transferencias monetarias condicionadas del programa se motivaron en primer término para este fin. Pero también cumplen con un objetivo de protección social al mejorar en forma inmediata los ingresos de los hogares beneficiarios (en principio las becas se valoraron para compensar a los hogares por la pérdida de ingresos laborales, pero el componente alimentario y el resto de los componentes monetarios que se han agregado representan transferencias puras). Se encontró así un instrumento que prometía resolver, simultáneamente, tres retos básicos de la política para la superación de la pobreza: a) acceso a servicios sociales básicos (derechos sociales), b) inversión en capacidades productivas básicas (reducción intergeneracional de la pobreza), y c) protección social a la población más vulnerable (reducción inmediata de la pobreza).

¿Se han cumplido estas promesas? La evidencia es mixta.

Por un lado, las evaluaciones del programa han mostrado un impacto claro en el acceso a servicios sociales básicos y la consecuente acumulación de capital humano en la población beneficiaria. El programa no sólo logró dirigir sus transferencias monetarias hacia la población más pobre con mayor éxito que ningún otro programa social en el país hasta el día de hoy: dada la escala de su cobertura (2.4 millones en 1999, 5 millones en 2004 y 6 millones hoy), revolucionó además la asignación nacional de las transferencias en especie en tres dimensiones fundamentales de la política social a favor de la población más pobre en las comunidades rurales del país: apoyos alimentarios, servicios de educación básica y servicios de salud.

El impacto esperado en el ingreso de los hogares ha sido menos claro. En las dos décadas que lleva operando el programa no se ha logrado una reducción significativa sostenida en la pobreza por ingresos. Se dio una reducción muy importante en la pobreza extrema entre 1996 y 2006 (37.4% a 14%), pero gran parte de este avance reflejó la recuperación económica tras la crisis de 1995. La tendencia se revirtió entre 2006 y 2014, cuando la pobreza regresó a los niveles previos a la crisis (21.2% en 1994, 20.6% en 2014).

Aunque la persistencia de la pobreza por ingresos ha generado dudas sobre la efectividad del programa, es importante tomar en cuenta el contexto económico. Éste no sólo fue un periodo de crecimiento económico modesto interrumpido por crisis recurrentes. Adicionalmente, en estas décadas se estancaron aún más los salarios. Mientras que el PIB per cápita creció en términos reales 32% entre 1992 y 2014, las remuneraciones salariales crecieron apenas 10%, por lo que la participación del ingreso laboral en el PIB se redujo significativamente. Es posible argumentar por ello que, en ausencia de Prospera, la pobreza hubiere sido aún mayor. Por ejemplo, la crisis financiera del 2008 causó una contracción del PIB tan severa en México como la de 1995, pero mientras que la pobreza extrema subió 16 puntos en la primera, cuando no existía el programa, el aumento fue de apenas 2 puntos en la segunda.

Es necesario reconocer, sin embargo, que la evidencia disponible sobre el efecto intergeneracional en la capacidad de generar ingresos en actividades productivas es aún escasa, y en general no se han encontrado impactos significativos. Esto refleja en parte los retos en medir impactos de largo plazo sin grupos de control adecuados y la coincidencia desafortunada con las condiciones económicas ya descritas. Pero también refleja limitaciones en el contexto más amplio de políticas públicas en que opera el programa.

Primero, sabemos por los indicadores de desempeño educativo, de equipamiento y de personal, que los servicios de educación básica de menor calidad son los que se encuentran en las comunidades rurales más pobres y remotas que atiende el programa. Aun si la reciente reforma educativa logra mejorar la calidad de estos servicios, su efecto productivo se empezará a apreciar hasta que las primeras cohortes de estudiantes beneficiados se integren a la fuerza laboral.

Segundo, en contraste con las becas de Prospera, la evidencia disponible muestra que el resto de las becas públicas, en particular los cuantiosos recursos ejercidos en becas de educación media superior y superior bajo el Programa Nacional de Becas, no llegan a la población de ingresos bajos (Scott, 2017). En conjunto, la baja calidad de la educación y la falta de acceso al financiamiento para continuar su educación en el nivel superior, limitan las oportunidades educativas post básicas para los jóvenes de bajos recursos, y así el acceso a los niveles educativos que ofrecen mayores oportunidades económicas.

Al igual que la política de becas, la política de apoyos productivos en México tiende a favorecer a productores de mayor escala e ingresos. Aunque existe un número de programas pequeños y fragmentados dirigidos a pequeños productores, con la excepción de las transferencias directas de Proagro (antes Procampo), no existe ningún programa de apoyos productivos con cobertura y recursos relevantes en beneficio de los hogares de menores ingresos. Los esfuerzos recientes por acercar apoyos productivos a Prospera, que motivó el cambio de nombre del programa en la presente administración, no ha logrado consolidarse precisamente por la ausencia de una oferta de programas disponible para esta población.

Independientemente del incierto impacto productivo, el efecto de Prospera como instrumento de transferencias corrientes y protección social parecería evidente: se trata del instrumento más efectivo disponible en el país para transferir recursos a los hogares más pobres y maximiza el impacto inmediato de los recursos fiscales ejercidos en reducir la pobreza extrema. A pesar de ello, antes de evaluar este efecto redistributivo, hay que distinguirlo del objetivo de protección social en el sentido económico tradicional de protección ante caídas en el ingreso (por eventos inesperados o en el ciclo de vida).

Progresa (y sus versiones subsecuentes) claramente no se diseñó como un programa de protección social en este sentido: sus transferencias no responden ante estas pérdidas de ingreso y productividad, sino ante ingresos bajos asociados a condiciones estructurales de baja productividad. Por otro lado, si sumamos las principales transferencias monetarias no contributivas que se ejercen actualmente en México —que incluyen además de Prospera (con el PAL, Programa de Apoyo Alimentario), las pensiones no contributivas federal (Adultos Mayores) y estatales, Proagro, el Programa de Empleo Temporal— el impacto global de estas transferencias es una reducción de la pobreza extrema del orden 2 millones de personas. Ésta es una estimación simple del impacto contable de los recursos, ignorando posibles desplazamientos de ingresos de otras fuentes, por lo que debe interpretarse como una cuota superior del impacto.

Aunque parece una reducción importante de la pobreza extrema (cerca de 10%), es necesario considerar el efecto del sistema fiscal en su conjunto. Una vez que agregamos los impuestos, en particular los impuestos indirectos, el efecto redistributivo del sistema fiscal se reduce considerablemente. En el contexto de ingresos petroleros rápidamente decrecientes, en los últimos años el gobierno ha logrado fortalecer su capacidad tributaria no petrolera en forma importante.

La reforma principal para ello ha sido la transición de cuantiosos subsidios a las gasolinas hacia un impuesto de similar magnitud a partir del 2014. Ésta hubiera podido implementarse como una reforma eficiente, ecológica y progresiva, si (parte de) los recursos fiscales generados se hubieran dirigido a compensar a los hogares de menores recursos. Dado el aumento neto regresivo no compensado en la carga fiscal al consumo, el efecto redistributivo del sistema fiscal en el ingreso monetario (es decir ignorando transferencias en especie) es empobrecedor: no sólo cancela por completo la reducción en la pobreza lograda por las transferencias directas, sino que “aumenta” la pobreza extrema en 2.4 millones de personas (Scott, 2017).

¿Podemos concluir entonces que el mejor instrumento implementado en las últimas dos décadas en México para erradicar la pobreza extrema —transferencias condicionadas y efectivamente focalizadas, con el doble objetivo de inclusión productiva y protección social— ha fracasado en ambos objetivos? No exactamente.

El fracaso no está en Prospera, sino en el contexto más amplio de política social, de inclusión productiva y fiscal del país en que se inserta el programa. El desarrollo institucional más poderoso y eficiente para minimizar la desigualdad y erradicar la pobreza en forma sostenible en la historia de la humanidad han sido los sistemas de transferencias y de protección social universal de las economías mixtas desarrolladas, especialmente europeas.

Estos sistemas logran reducir la desigualdad en el ingreso disponible de los hogares (en relación con el ingreso de mercado) entre 8 y 12 veces más que el sistema fiscal de México (16 y 24 puntos porcentuales del Coeficiente de Gini [OECD], contra 2 puntos para México).

La brecha que limita las capacidades redistributivas del sistema fiscal de México respecto a éstos no es sólo la capacidad fiscal, sino el uso de los recursos fiscales disponibles. Las transferencias en efectivo en los sistemas europeos representan 10-20% del PIB, mientras que la suma de todas las transferencias directas en México no supera 1% del PIB. Las transferencias a los sistemas de pensiones contributivas de la seguridad social son significativamente mayores (cerca de 3% del PIB), pero su incidencia en la pobreza es prácticamente nula y en la desigualdad es de hecho negativa. Dado que en su mayoría estos sistemas de pensiones se encuentran en proceso de transición hacia cuentas individualizadas y el gobierno ha asumido el costo de las pensiones en curso de pago (algunos están en déficit sin haber sido reformados aún), se financian principalmente por medio de impuestos generales, no por contribuciones obrero-patronales. Esto implica enormes desigualdades en los subsidios a pensiones en México, con pensiones generosas sin contribuciones de los trabajadores de algunas paraestatales que representan subsidios por beneficiario equivalentes a más de 200 veces la pensión básica no contributiva para adultos mayores.

Del diagnóstico que se ha presentado en este capítulo podemos derivar un conjunto de reformas de inclusión productiva y protección social diseñadas para garantizar a toda la población acceso a un ingreso adecuado y así erradicar la pobreza extrema y reducir la pobreza total en México en forma acelerada y sostenida.

En el ámbito de la inclusión productiva es necesario implementar un conjunto de políticas para simultáneamente dotar a la población más pobre de activos productivos suficientes para escapar de la pobreza y dar a esta población acceso a los mercados más dinámicos mediante inversiones que promuevan la integración territorial de las comunidades más aisladas. Estas políticas deben incluir dos grandes estrategias:

a) Una reforma educativa incluyente, enfocada a las dos barreras principales que limitan el acceso efectivo de la población de bajos recursos a la educación post básica. Esto es la calidad de la educación básica en las comunidades más pobres y la falta de acceso a becas para educación media-superior y superior. La calidad en el sistema de educación básica nacional ha sido el objetivo de la reforma educativa en curso, pero se requiere un esfuerzo focalizado para cerrar las brechas de calidad de los servicios que atienden a las comunidades más pobres. En el caso de las becas, se requiere redefinir los mecanismos de asignación para focalizarlas efectivamente sobre la población de bajos recursos. Finalmente es necesario definir las prioridades del gasto educativo público (y su reasignación correspondiente) en términos de su efectividad como inversión en KH (las etapas tempranas del ciclo de vida), como de su equidad (los grupos de menores ingresos que no podrían financiar los costos de la educación).

b) Una estrategia integral de inclusión productiva. Dada la descoordinación, dispersión y escalas marginales de los programas dirigidos a pequeños productores (en múltiples dependencias: Sagarpa, Sedesol, Economía, etcétera) y el fracaso de todos los esfuerzos de coordinación de estos programas en el pasado, se propone la concentración e integración de un conjunto congruente de apoyos productivos, además de las inversiones de integración territorial, en una sola dependencia con este mandato único, una Secretaría de Desarrollo Incluyente.

En el ámbito de la protección social se propone una reforma diseñada para garantizar el derecho a un ingreso mínimo a toda la población ante cualquier circunstancia, con un diseño que no desincentive la inclusión productiva, como el sistema truncado y fraccionado de seguridad social contributiva que tenemos actualmente (ver artículo de Levy), sino que la complemente y potencie. Para ello se propone transitar del sistema actual a un sistema universal e integral de protección social, con una base no contributiva de beneficios básicos garantizados a toda la población, independientemente de su condición laboral.

La reforma propuesta es consistente con otras propuestas de protección social universal que se han hecho en México y en el ámbito internacional en años recientes, excepto por una diferencia fundamental. Mientras que estas propuestas contemplan una pensión básica universal para adultos mayores —que en principio ya tenemos en México en el Programa de Adultos Mayores (más un conjunto de programas estatales)— la propuesta que se sugiere aquí lleva esta idea a su conclusión lógica: generalizar el derecho a un ingreso básico para toda la población, una renta básica universal.

El riesgo que se busca cubrir con una pensión universal es el de llegar a la tercera edad sin contar con recursos financieros ni activos productivos suficientes para sostener un nivel mínimo de consumo. En un país de ingresos altos y desigualdad moderada, este riesgo se limita principalmente a las etapas no laborales del ciclo de vida y a pérdidas contingentes de capacidad productiva: tercera edad, infancia y juventud, desempleo y discapacidad. Por ello en este contexto tiene sentido diseñar instrumentos específicos enfocados a estas etapas y riesgos: pensiones de tercera edad, invalidez o discapacidad, transferencias por niño, seguros de desempleo. Los pocos casos que quedan de ingresos insuficientes en este contexto pueden ser efectivamente atendidos por medio de programas específicos focalizados.

Pero en países con ingresos más bajos y niveles de desigualdad mucho más altos, como México, la gran mayoría de la población en edad laboral que sufre de insuficiencia de ingresos para sostener un mínimo de consumo alimentario no se encuentra en esta posición por estar desempleada ni discapacitada, sino más bien por no contar con activos productivos suficientes para generar este ingreso mínimo, aun trabajando más horas que cualquier otro estrato económico (como es el caso en México para los trabajadores de menores ingresos).

Esta población sufre exactamente el mismo riesgo que un adulto mayor, pero por causas distintas. Es posible argumentar que la justificación moral de una renta básica universal es si acaso más contundente para las etapas de vida previas a la vejez: para niños y adultos en edad laboral sin activos. Mientras que algunos adultos mayores pobres pueden ser responsables de haber llegado a la tercera edad sin activos financieros suficientes (aquellos que contaron con suficientes ingresos y capacidad de ahorro para la vejez en su edad productiva), evidentemente esto no es así ni para los niños en pobreza extrema —cuya protección contra este riesgo se justifica en particular por el impacto de un consumo alimentario insuficiente sobre el resto de su ciclo de vida y de sus futuros dependientes— ni para los trabajadores que se encuentran condenados a la pobreza extrema por no tener acceso a medios para acumular activos productivos suficientes.

Bajo esta perspectiva, si existe un consenso a favor de proteger a los adultos mayores por medio de una pensión universal, tendría que haberlo también, por consistencia mínima y equidad, a favor de proteger al resto de la población en condiciones de pobreza extrema.

Éste es sólo uno de los argumentos a favor de una renta básica universal. Existen otros argumentos éticos, pero también argumentos económicos para el diseño de un sistema fiscal óptimo que vale la pena destacar. Una renta básica universal es un instrumento fiscal excepcionalmente eficiente, al minimizar desincentivos laborales (y dualidad laboral) y errores de exclusión, en comparación a las transferencias focalizadas.

Aun el mejor instrumento focalizado que tenemos, Prospera, deja fuera cerca de 40% de la población en pobreza extrema y no cubre desde luego a todos los hogares vulnerables que pueden caer en la pobreza por razones coyunturales. La objeción más común a la aceptación de una renta básica universal es que beneficia también a quienes no son pobres, e implica desde luego costos fiscales importantes. Sin embargo, en las condiciones de desigualdad de México es posible mostrar que una renta básica universal puede ser más eficiente como mecanismo redistributivo que una focalizada, especialmente si la prioridad es garantizar la protección de toda la población en condiciones de pobreza extrema, y resulta fiscalmente viable, especialmente si el objetivo es asegurar un ingreso mínimo absoluto, cuyo costo fiscal irá reduciéndose (hasta desaparecer) con el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Los argumentos y la evidencia se pueden consultar a detalle en Atkinson (1995) y Van Parijs y Vanderborght (2017), para el caso general, y Scott (2012, 2017), para el caso para México.

Amartya Sen, premio Nobel en Economía, ha identificado como uno de los aspectos más trágicos de la pobreza la aceptación y adaptación de la población que vive en condiciones crónicas de pobreza extrema a su situación, ante la imposibilidad de modificarla. Hay un peligro similar para la sociedad en su conjunto, y para los responsables de las políticas públicas en México, de acostumbrarnos a la pobreza extrema ante su persistencia histórica.

No podemos aprender a tolerar que, en condiciones de relativa prosperidad, en la segunda década del siglo XXI, una quinta parte de nuestros connacionales no cuente con ingresos suficientes para alimentarse. Debemos colocar esta tragedia y responsabilidad colectiva como primera prioridad en el centro de las políticas públicas y asumir la visión, voluntad política, reformas radicales y el esfuerzo fiscal necesarios para eliminarla del todo.

TRES PROPUESTAS PARA ACERCARSE
A LA PROSPERIDAD COMPARTIDA

1. Una reforma educativa incluyente que defina las prioridades del gasto educativo público en términos de su efectividad y su equidad, priorizando las regiones y sectores más rezagados.

2. Una Secretaría de Desarrollo Incluyente que concentre e integre los apoyos productivos, además de las inversiones de integración territorial.

3. Generalizar el derecho a un ingreso básico para toda la población en pobreza extrema, cuyo costo fiscal irá reduciéndose (hasta desaparecer) con el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

FUENTES

Atkinson, T. (1995). Public Economics in Action: The Basic Income/Flat Tax Proposal. OUP.

Scott, J. (2012). “Protección social universal”, en Seguridad social universal: Retos para su implementación en México. F. Hernandez (ed.) Colección Coyuntura y Ensayo. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C.

Scott, J. (2017). “La posibilidad de un sistema de renta básica en México”, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República.

Van Parijs, P. & Vanderborght, Y. (2017). Basic Income: A Radical Proposal for a Free Society and a Sane Economy. HUP.

Salud

EL NUEVO PARADIGMA

Enrique Ruelas Barajas

Lo que necesitamos es una política que haga del futuro su tarea fundamental empeñada en impedir que la acción se convierta en reacción insignificante y que el proyecto se degrade a idealismo utópico.

Daniel Innerarity

Frente a los desafíos de la salud y del sistema de salud, hace años damos vueltas por un laberinto sin encontrar la salida. Volvemos casi siempre al mismo lugar aunque creamos que es un lugar distinto. Parecería que cavamos con frenesí la tumba de la que desesperadamente queremos salir.

En este como en otros casos, la tarea del político y del funcionario público es la de comer elefantes de un bocado, aunque se indigeste y termine dejando pedazos de carne por todas partes. La prioridad es el logro inmediato, aunque luego se descubra que el logro no ha sido sino una mezcla de prisa, inmediatez y estupidez. La confusión no es sólo de los políticos y los funcionarios sino de todos los que, como sociedad, les exigimos que coman elefantes de una sola mordida.

El sistema de salud es un enorme elefante. Para avanzar hacia nuevos horizontes frente a enfermedades cuya génesis no está aún bien descifrada, como la diabetes, por referir sólo un ejemplo, el sistema debería ser fraccionado analíticamente para imaginar soluciones.

Visto en su conjunto, el sector salud de México debe romper seis fronteras que parecen habitualmente infranqueables:

a) La frontera del diseño del sistema de salud, es decir, la manera en la que está organizado.

b) La frontera de su desempeño en términos de calidad, eficiencia, equidad y acceso.

c) La frontera del talento necesario para fortalecer el sistema actual pero también para liderar el nuevo.

d) La frontera del conocimiento que necesita ser generado para lograr el nuevo sistema.

e) La frontera de la tecnología apropiada para hacer lo que debe ser hecho cada vez mejor

f ) Finalmente, la frontera del financiamiento que permita lograr lo deseado.

Tan importante es enfrentar los desafíos del presente como atraer el presente desde el futuro deseado. Hay que atreverse a imaginar lo impensable para lograr lo imposible. Entiéndase este texto como una breve provocación en presente, que debería ser conjugada en futuro para tratar de encontrar la salida del laberinto que nos tiene presos.

¿Es necesario repetir lo que sabemos del sector salud? No en este texto. Quien quiera profundizar en los logros, los males y los desafíos que enfrenta la salud de los mexicanos podrá encontrar fuentes múltiples y bastante detalladas de lo que muchos saben y otros, como enfermos, sufren.

En su informe de 2016, la OCDE observa que el sistema de salud mexicano es en realidad un conjunto de subsistemas con diferentes niveles de calidad en la atención y con un enorme grado de ineficiencia.

Se dice en el estudio, por ejemplo, que en México las muertes por cardiopatía han disminuido 1% mientras en el mismo lapso en otros países de la OCDE disminuyeron 48%. La misma OCDE señala que la prevalencia mexicana de diabetes se encuentra por arriba del doble del promedio de los otros países miembros. Estas solas cifras indican la urgencia con que deben tomarse decisiones tan pronto como sea posible y con visión exigente de futuro, pues la salud es un blanco móvil que ahora se desplaza a gran velocidad.

En México, Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, a través del Primer Reporte sobre Calidad y Acceso Efectivo a la Salud, ha señalado otros hechos alarmantes. Aunque hubo un incremento notable del presupuesto para salud en los últimos doce años, la inversión no se ha reflejado en mejores servicios para las personas. Casi dos terceras partes de las unidades de primer nivel urbano y seis de cada diez rurales tienen fallas en el suministro de medicamentos. Una tercera parte de los pacientes no recibe el tratamiento completo que necesita.

Sabemos mucho de las enfermedades que nos aquejan, los riesgos que nos amenazan y los problemas del sistema en términos de calidad, eficiencia y acceso, particularmente en el primer nivel de atención, y en el enorme espectro de más de 2 mil 500 hospitales privados que no llegan a tener ni veinte camas y que, dispersos por todo el territorio nacional, cuentan con tecnología obsoleta y probablemente con médicos que dejan mucho que desear en términos de su actualización.

Conviene, sin embargo, poner en un contexto dinámico la trayectoria del sistema y de la salud en este país. Más allá de los datos, es indispensable reconocer la existencia difícilmente cuestionable de un cambio en el paradigma de salud que ha regido nuestros esfuerzos, instalado paulatinamente entre nosotros desde mediados del siglo XIX hasta fines del XX, en que parece agotado.

Ese paradigma agotado, pero dominante todavía, se caracteriza por un énfasis en la atención a la enfermedad. Su palabra clave ha sido “curar”. El profesional por excelencia dedicado a ese propósito ha sido el médico, pero no cualquier médico, sino el médico alópata quien, ante el crecimiento exorbitante de conocimientos, debe ser de preferencia especialista. Como tal, requiere tecnologías sofisticadas que solamente pueden tenerse juntas en clínicas y hospitales. Para beneficiarse de la evolución tecnológica y del conocimiento, los enfermos deben acudir al médico y al hospital, no como antes, cuando los médicos se acercaban y atendían al paciente en su casa. Los pacientes deben ser pacientes —tener mucha paciencia— para transitar por el tortuoso camino que los lleva a tratar de sanar entre episodios de enfermedad y salud.

Los sistemas de salud se han configurado no necesariamente para responder a la persona sana que quiere mantener su salud, o a la persona enferma que la quiere recuperar, sino para que el sistema mismo funcione dentro sus propias normas, convengan o no al paciente.

Pero la historia está cambiando más rápido de lo que se cree y de lo que acepta el sistema de salud vigente. Nace y se expande un nuevo paradigma de salud a caballo de lo que podríamos llamar “la rima de las revoluciones”.

En primer lugar la revolución demográfica, pues jamás en la historia la población de este país, como la del mundo, había envejecido tanto ni a tal velocidad. Luego la revolución epidemiológica, pues nunca una enfermedad no transmisible, como la diabetes, había sido considerada epidemia. Y en cascada las otras revoluciones de nuestro tiempo: la genómica, la informática, la telemática, la robótica, la cirugía endoscópica y la tecnología nanoscópica, por nombrar sólo algunas.

Al desafío de estas revoluciones hay que agregar la mayor exigencia de las personas hacia los sistemas de salud. Como nunca antes, la educación de la población, el acceso a la información científica y la atención de los medios de comunicación a incidentes, accidentes y a veces a terribles errores médicos pone a los médicos y a los sistemas de salud bajo potentes reflectores. El paradigma rector está cambiando. Ya no está centrado en la enfermedad sino en la salud; ya no es sólo importante curar sino también prevenir enfermedades, y promover y hasta crear salud.

El médico, entonces, ya no es la única autoridad que ocupa el centro del sistema. Ahora son muchos otros profesionales que, en conjunto, entienden más de salud que de enfermedad: nutriólogos, educadores, sociólogos, antropólogos, etcétera. En el nuevo paradigma el especialista no es predominante. Como en otros países, los médicos generales serán cada vez más necesarios, a condición de que sean excelentes. Los hospitales seguirán existiendo, pues siempre habrá enfermos que los necesiten, pero será cada vez más importante la atención a través de redes de servicios de alta calidad que incluyan nuevamente al hogar como un espacio del sistema.

A la casa habrá que agregar gimnasios, parques, lugares de recreación en los que explícitamente se reconozca que, además de la salud física, la salud mental es indispensable. En este escenario, los pacientes empiezan a ser y serán cada vez más impacientes, más exigentes. Hoy se empieza a hablar seriamente de la coproducción de los servicios de salud. Las personas, no necesariamente enfermas, pueden y deben involucrarse activamente y con información suficiente en el cuidado de su salud y, cuando así ocurra, de su enfermedad.

Por todo lo anterior, es indispensable ver en el corto plazo la oportunidad de tomar decisiones que permitan asumir esta transición del envejecimiento de las enfermedades crónicas no transmisibles, de las enfermedades mentales, de las adicciones y de tantas otras enfermedades que, reminiscencias del pasado, son inaceptables para un país con el nivel de desarrollo de México.

La misma urgencia hay para corregir el desperdicio de recursos y la ineficiencia en el diseño del sistema que hace que cualquier incremento al porcentaje del PIB dedicado a salud se diluya entre tantas ineficiencias. La incompetencia gerencial del sistema es mayúscula. Miles de millones de pesos están en las manos de directores médicos que, aunque puedan ser excelentes pediatras o cirujanos o dedicados y brillantes otorrinolaringólogos, carecen de la formación necesaria para dirigir organizaciones complejas como son los hospitales y las clínicas. En los países de ingresos altos, prácticamente todos los directivos de estas organizaciones son profesionales formados para este propósito, la mayoría no médicos.

¿Qué hacer para conducir el sistema de salud hacia ese futuro inminente que lo desafía?

Lo primero es reconocer y preservar sus logros incuestionables. El sistema de vacunación es uno de ellos. El sistema de vigilancia epidemiológica es ejemplar. Varios de los programas de las instituciones de seguridad social y de la Secretaría de Salud deben ser protegidos a cualquier costo. Dependencias como la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) o la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, aunque susceptibles como cualquier organización de ser mejoradas, ameritan reconocimiento y continuidad. Hospitales como los Institutos Nacionales de Salud, algunos hospitales Regionales de Alta Especialidad, o algunos hospitales Federales de Referencia, de las instituciones de seguridad social como el IMSS, el ISSSTE, Pemex y de Sanidad Militar y Naval merecen no sólo ser protegidos sino estimulados para continuar su marcha. Lo mismo ocurre con algunos destacados hospitales y servicios privados. Preservar programas de salud exitosos de todas estas instituciones también es una obligación, como lo es apoyar el desarrollo de nuestros profesionales de la salud.

Hay mucho que conservar, pero hay también mucho que innovar para transitar hacia el nuevo paradigma.

Subrayaría lo siguiente:

Primero: revisar y afianzar jurídicamente el papel de rectoría de la Secretaría de Salud. En tanto la Secretaría carezca de los sustentos jurídicos suficientes para hacer valer su autoridad en el sistema, seguirá corriendo el paradójico riesgo de ser una cabeza de sector sin cuerpo.

Segundo: alinear incentivos y financiamiento con los objetivos de impulsar la salud y no sólo de prevenir y curar enfermedades, y con la necesidad de mejorar y homologar la mejor calidad de todo el sistema. Nada de esto será suficiente en tanto no se corrijan sustancialmente las ineficiencias en el nivel macro, en el diseño del sistema todo, y en el nivel micro, en la atención directa a sanos y enfermos, para minimizar desperdicios, muchos de ellos consecuencia de bajos niveles de calidad.

Tercero: es indispensable encontrar nuevas formas de financiamiento y un nuevo equilibrio entre el gasto público y el privado, y de lograr que ese financiamiento se concrete en resultados medibles en términos de acceso, de calidad y de equidad. Para ello, debe ser reconocido explícitamente que accesibilidad sin calidad es irresponsabilidad, y que solamente asignar más dinero para la atención sin que mejore la calidad es desperdicio.

Cuarto: es necesario establecer requisitos explícitos y racionales para ejercer la dirección a diferentes niveles en las áreas de dirección general, subdirecciones médicas y servicios clínicos en hospitales y otro tipo de unidades. No es sólo cumplir con las exigencias del servicio profesional de carrera. Es saber dirigir y demostrarlo con hechos. Es necesario contar con nuevos líderes para un nuevo sistema. Pero esto incluye no sólo a los directivos sino a nuevos perfiles profesionales que las universidades deben empezar a formar muy pronto, para lo cual es indispensable pensar a futuro desde hoy pues, como es bien sabido, la educación de los profesionales y técnicos es, por definición, una acción cuya cosecha es imposible obtener en el muy corto plazo.

Quinto: se ha hablado durante muchos años de universalizar el sistema. Muchas son las interpretaciones que se han dado a este concepto, para muchos confuso, pero pocas las alternativas factibles para lograr aquello que permita tener un verdadero sistema. La integración funcional, que no estructural, de instituciones parecería ser la más viable. Pero ¿cómo? Tal vez sea necesario hacer a un lado las preconcepciones, empezando por el término mismo de “universal” que atrapa las imágenes como un verdadero attractor en un sistema complejo y hace que posibles ideas innovadoras particulares terminen siempre en lo mismo: en nada concreto.

Sexto: ¿por qué no pensar y definir salud desde fuera del sistema de salud? Cuántos podrían y deberían opinar sobre el sistema de salud y sobre la salud que desean sin que aparentemente tengan algo que ver con el tema. Filósofos, artistas, historiadores, campesinos, matemáticos, ingenieros, abogados, ciudadanos con el más importante oficio que es ser precisamente eso, ciudadanos cabales, y varias veces en su vida, inevitablemente, pacientes con algo que decir sobre su salud y sobre su cura.

Séptimo: es necesario desplazar el sistema de ser “medicocéntrico” a ser “salutocéntrico”. De estar centrado en las necesidades burocráticas del propio sistema a dar verdadera respuesta a las necesidades de personas sanas para mantenerlas así, de pacientes enfermos para que sean efectivamente atendidos, o de ancianos frágiles que, a veces “sanos”, van muriendo antes de tiempo porque el sistema no se adapta a sus necesidades.

Octavo: completar la idea de la accesibilidad del sistema, según la cual las personas acuden a atenderse a las instalaciones, con la noción de “acercabilidad” del sistema que va a donde se le necesita.

Noveno: pasar de niveles verticales de atención (primero, segundo, tercero, y a veces hasta cuarto) a redes horizontales de servicios que incluyan formalmente el hogar y faciliten la continuidad para proteger la salud, prevenir y curar las enfermedades.

Décimo: resolver la situación del servicio social es un imperativo por muchas razones. Los pasantes por lo general ejercen sin la supervisión, la capacitación y los recursos necesarios. La población no está recibiendo la mejor atención posible en un primer nivel muy deficiente. Ahora, en algunas regiones del país, ser pasante es un riesgo vital por la amenaza del crimen organizado. Es necesario tomar decisiones desde ya para ir resolviendo un problema que difícilmente se solucionará de inmediato.

Si este país ha de tener un sistema de salud que evolucione al ritmo que impone la instalación del paradigma que arriba hemos dibujado, es impostergable establecer las estructuras y definir las reglas que den poder al ciudadano frente a las estructuras verticales, burocráticas, a menudo insensibles e irresponsables, de la atención a la salud.

TRES PROPUESTAS PARA CONSTRUIR
UN NUEVO PARADIGMA DE SALUD PÚBLICA

1. Revisar y afianzar jurídicamente la rectoría de la Secretaría de Salud.

2. Incentivar el financiamiento que impulse la salud, y no sólo prevenga y cure enfermedades. Mejorar y homologar la calidad de todo el sistema.

3. Establecer requisitos explícitos y racionales para ejercer la dirección a diferentes niveles en las áreas y niveles de atención.

Educación

EL DESAFÍO DE LA CALIDAD

Mara Robles

La educación en México no está a la altura de las necesidades del país y de la urgencia de los niños y jóvenes de contar con la fuerza y las competencias para enfrentarse a una patria magnánima pero violenta, injusta y desigual.

Ante la sociedad global del conocimiento, el sistema educativo nacional sigue perdido en su laberinto. No hay calidad en la educación. Suena dramático. Lo es.

La calidad no es un concepto vacío. Me acojo a la definición de Sylvia Schmelkes de calidad como relevancia, que ofrece aprendizajes significativos para la vida actual y futura de los educandos y de la sociedad en que se desenvuelven, y también como factor de equidad, al combatir la desigualdad entre los estudiantes de las diversas regiones y orígenes socioeconómicos.

En la educación básica de México hay lugar para todos, lo que sin duda es imponente en un país cercano a los 120 millones de habitantes. Algo de la impronta revolucionaria aún pervive, lo cual no podemos dejar de admirar. Genera orgullo pasear por los patios de la SEP. Imposible negar una política sostenida de ampliación de la oferta aunque las escuelas padezcan de una infraestructura dolorosamente desigual y a veces frágil, como evidenciaran los daños sufridos por más de 15 mil planteles a causa del sismo del 19 de septiembre de 2017, que dejaran a millones de estudiantes sin clases durante varias semanas.

La cobertura en educación primaria está casi resuelta; el problema es la calidad. En el ciclo escolar 2015-2016 la eficiencia terminal fue de 98.8%.¹ Sin embargo, según la Prueba Planea de la SEP y el INEE, más de la mitad de esos 13 millones de estudiantes egresaron sin los conocimientos básicos: en lenguaje y comunicación, 49.5% de los niños sólo alcanzó el nivel “insuficiente” y 33.2 “apenas indispensable”. La situación empeora en matemáticas con 60.5% con nivel “insuficiente” y 18.9 “apenas indispensable”.²

La maquinaria educativa a nivel secundaria es también impresionante. Sin embargo, en el ciclo escolar 2015- 2016, sólo 87.4% de cerca de 6 millones de adolescentes inscritos egresó, igualmente sin los conocimientos básicos requeridos: Planea indica que 46% tuvo logros insuficientes y 18.4 apenas indispensables en lenguaje y comunicación, aunado a 65.4 % con nivel de logro insuficiente y 24% con un nivel apenas indispensable en matemáticas. La misma historia.³

La brecha de la condición socioeconómica de los niños es abismal y aunque los resultados de las escuelas privadas son ligeramente mejores según las evaluaciones, los niños salen de los colegios sin competencias satisfactorias en lectura, escritura y matemáticas.

Los niños de todas las escuelas salen sin saber siquiera que sus cuerpos con sobrepeso son el amargo estandarte de un país que ostenta el nada honroso primer lugar en obesidad y sobrepeso infantil. Un flagelo que se resuelve, sobre todo, con educación.

La catástrofe silenciosa (FCE, 1992) de la educación fue advertida por Gilberto Guevara Niebla pero su alerta fue minimizada. La mostraron las cifras de PISA, pero fueron descalificadas por provenir de la OCDE. La filmaron Televisa y Mexicanos Primero en De panzazo, pero se les tachó de ser “los representantes de la oligarquía”. Los viejos anatemas fueron esgrimidos como parapetos para evadir una discusión necesaria.

Finalmente, la mala calidad de la educación fue inocultable. ¿Quiénes son los responsables? La SEP, el SNTE, la CNTE y los gobiernos de los estados.

La Secretaría de Educación Pública “es un trasatlántico”, se ufanan en afirmar los secretarios que justifican así su incapacidad de cambiar el rumbo del aparato. Dejaron que se impusiera la inercia y construyeron sus carreras políticas detrás del escritorio de José Vasconcelos. El statu quo permaneció intacto hasta que las evaluaciones internacionales fueron incontrovertibles.

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) gobierna al alimón con la SEP. Elba Esther Gordillo fue ostentosa e impune hasta que la alcanzó la justicia selectiva del sexenio. Pero tras su encarcelamiento advertimos que con o sin ella el sindicato no demuestra que la niñez sea su interés superior.

Los maestros han sido menospreciados, estigmatizados, solapados, utilizados o idealizados, pero nunca reconocidos como sujetos de derecho torales para elevar la calidad de la educación. Hasta ahora, ellos tampoco han hecho valer esa capacidad.

Los salarios de los docentes de educación básica continúan siendo el centro de sus preocupaciones. Tienen razones para ello: durante el 2017, en primaria, los maestros ganaron en promedio un sueldo base de 7 mil 700 pesos, ubicándose en el rango de dos a tres salarios mínimos. En secundaria, los sueldos base oscilaron entre 7 mil y 7 mil 600 pesos mensuales, ubicándose en el mismo rango. Es claramente insuficiente.

Hay que reconocer que Enrique Peña Nieto hizo de la Reforma Educativa su bandera principal al inicio de su gobierno, cuando disponía del mayor capital político. Pero lo hizo de forma autoritaria. La Oficina de la Presidencia lanzó la iniciativa de ley que respaldó el Pacto por México pero no convocó a una verdadera discusión nacional. Se desdeñó el interés genuino de expertos y educadores para debatir la educación. Se despreció por igual a los promotores de colegios experimentales que a los investigadores de la UNAM, el IPN o la UPN; la Iberoamericana, el Tec de Monterrey, el CIDE o el ITAM. Ya no digamos a las escuelas normales y a las universidades del interior del país. También fueron ignorados los maestros, los padres de familia y los niños. Nadie fue requerido más allá de los partidos políticos.

Convocar a todos, con interés auténtico de escuchar y entender, hubiese generado un consenso incontrovertible: lograr que el mérito se convirtiera en el método de ingreso, promoción y permanencia para tener el privilegio de formar a los niños de México. ¿Y de qué mérito hablamos? No el de ser amigo, familiar, recomendado, clientela o base de cualquier personaje, directivo, líder, grupo, movimiento, partido o sindicato, sino el de saber lo que se va a enseñar y saber enseñarlo para que se comprenda y se aplique. El mérito de comprometerse a dar más rienda a los destacados y no dejar atrás a los rezagados. El mérito de hacerse cargo con razón y pasión, con cuidado y delicadeza, de las cabezas, la panza y los sentimientos de los que se tiene enfrente, aprovechando para bien de todos la responsabilidad de ser maestro.

La reforma se aprobó pero no convenció a amplios sectores. Sembró dudas, cosechó tempestades. La Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), la disidencia sindical, se opuso a la evaluación con virulencia y no poca violencia, aunque decía reclamar sólo respeto a la diversidad en los estados más pobres como Guerrero, Chiapas y Oaxaca. No consiguió frenarla pero tampoco escuchó a los que pensaban diferente a ellos y pudieron haber sido sus aliados respecto a la pluralidad y el multiculturalismo.

Los gobiernos estatales no se quedaron atrás en la relación clientelar con el sindicato y la discrecionalidad en el manejo de la nómina magisterial. Se impuso el cálculo político sobre la meritocracia y la evaluación.

Sometido a la presión de todos esos actores, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) nació bajo menosprecio y acoso, a pesar de que era y es la institución que ha reunido a los mejores talentos de México en materia educativa, destacadamente a Schmelkes y Guevara, consejeros del instituto que han dedicado su vida a las mejores causas de la educación.

Las escuelas normales fueron las grandes ausentes del proceso. Organizaciones de la sociedad civil como Mexicanos Primero, el IMCO y Suma por la Educación, entre otras, se involucraron, se comprometieron y actuaron con mayor firmeza a favor de la calidad y la evaluación.

El gobierno de Peña Nieto pudo mover sólo ligeramente el trasatlántico encallado. La Reforma Educativa resultó limitada. No tomó en cuenta la perspectiva regional, multicultural y la noción de mérito como compromiso y capacidad de enseñar. Con todo, es un avance. La reforma se quedó en un tipo de evaluación que, por supuesto, es imprescindible, pero por sí misma no resuelve todos los problemas, como Eduardo Backhoff, presidente del INEE, asegura.

El Pacto por México debió ser el de la educación. Y eso significa cumplir la ley y destinarle 8% del PIB y no sólo 5.4%,⁴ que se invierte actualmente en educación pública; significa reconocer que México es un país multicultural donde se hablan 364 lenguas además del español y que no es lo mismo ser maestro en la sierra Mixteca de Oaxaca que en Ecatepec. La exclusión y la soberbia tanto como la reacción y la estridencia bregan en contra de los avances en la calidad.

Más allá de la evaluación, a los maestros de primaria les sobran trámites y “programas” sobrecargados de contenidos. Les sobran tablets y les faltan herramientas para usar la tecnología a su favor. A los niños les sobran planas y les falta educación para la vida.

En la secundaria los problemas se tornan más complejos, los púberes se enfrentan a 9 maestros diferentes: antiguos estudiantes de derecho, ciencias o humanidades que, en muchos casos, no encontraron el empleo que deseaban y para quienes la docencia a nivel secundaria apareció como salida laboral.

La secundaria es la edad de la calle. Y en esas calles los chavos de secundaria se ven acechados por las maquinarias del crimen organizado para convertirlos en uno más de sus engranes: como consumidores o traficantes de drogas, “halcones”, sicarios o víctimas de trata. La secundaria es, por eso, nuestro punto más sensible y en el que estamos más en deuda.

La escuela refleja la sociedad en la que existe, y nuestra sociedad está atravesada por la violencia. Si la violencia no es castigada empieza a convertirse en la manera de resolver aun los conflictos más simples. Llega un momento en que el acoso escolar se convierte en la cotidianidad de las niñas y los niños más vulnerables. Si a eso sumamos que es la edad del despertar sexual, entonces la ley de los fuertes tiende a convertirse en simple y llano abuso. Tenemos que intervenir, por lo tanto, en la prevención del acoso escolar y sexual.

Ante este panorama hay un conjunto de políticas públicas que harían la diferencia. La SEP parece ir en la dirección correcta pero de nuevo va tarde y sola. El Nuevo Modelo Educativo incorpora el concepto de aprender a aprender, reivindica la educación artística y la enseñanza del inglés, pero hace tabula rasa de las experiencias fallidas y exitosas que lo preceden. Incumple sus propias promesas, como aumentar el número de escuelas de tiempo completo y los bebederos, y en cambio lanza otras inciertas como la de los bonos de deuda para mejorar la infraestructura educativa.

Debemos retomar los casos de éxito internacionales. Finlandia, el país que encabeza las evaluaciones educativas, tiene una solución sencilla: concentrarse en enseñar competencias básicas: comprensión de textos, escritura, resolución de problemas aritméticos y educación cívica. Y desde esas bases podemos entender también el mérito como el compromiso de los maestros con su grupo, la capacidad pedagógica y la voluntad de sacar adelante a los rezagados así como de estimular a los más avanzados. Y en un contexto en el que se dé espacio a las escuelas para que tomen decisiones desde su propio contexto y su realidad local.

Toda la educación básica debe ser de tiempo completo para ampliar la jornada escolar con actividades que estimulen las competencias cognitivas y psicoafectivas de los niños a través de la formación artística y los hábitos de autocuidado con educación para la salud mental y bucodental, activación física, disposición gratuita de agua potable y comida sana. Es posible financiar una política pública de estas características con el impuesto al refresco y la concurrencia de los presupuestos federal, estatal y municipal, la iniciativa privada y los padres de familia.

La situación de la educación media superior es igual o más preocupante que la de la básica. Nos enfrentamos a un déficit de cobertura de 25% y ahí perdemos la mayor cantidad de estudiantes: 15% deserta.⁵ Si bien esto se debe principalmente a razones económicas, paradójicamente la Ciudad de México, donde se invierten cada año mil 360 millones de pesos en becas del programa Prepa Sí, es la entidad que encabeza los índices de deserción en el país.

La educación media superior ofrece a los estudiantes un plan de estudios universalista y exhaustivo, que busca dar más elementos a los jóvenes que aspiren a una carrera universitaria. Sin embargo, para el resto de los jóvenes, los que no pretenden convertirse en profesionistas, esta pesada carga curricular puede ser excesiva. Muchos jóvenes se aburren y se van. Por eso hay que cuestionar la idea generalizada de que el trabajo técnico aporta menos valor a la sociedad que el trabajo intelectual o la iniciativa empresarial, y tomar el ejemplo de países más desarrollados, en donde es mucho más corta la brecha salarial entre el profesionista y el trabajador técnico.

La cobertura y los recursos que se invierten en educación superior son insuficientes. Sólo 32% de los jóvenes accede a ella, incluyendo el posgrado,⁶ y se le destina menos de 1% del Producto Interno Bruto.⁷

En la educación básica existe consenso de que el principal problema es de calidad. En la educación superior, éste es un tema polémico y sensible.

Hay que reconocer, primero, que la aportación de las instituciones públicas y privadas de educación superior como la UNAM, la UAM, el IPN, el CIDE, el CIESAS, la FLACSO, el ITAM, el Tecnológico de Monterrey, y de las estatales como la U. de G, la U. de Nuevo León, las Autónomas de Guerrero y Sinaloa, por mencionar sólo algunas, es incuestionable. Su contribución no se limita a la formación de profesionistas sino que se extiende a la investigación y a la creación y difusión de la cultura. Desde la UNAM se ha puesto a México a la vanguardia en América Latina. La producción editorial de la Máxima Casa de Estudios supera la de cualquier otra casa editorial en el país. La Universidad de Guadalajara auspicia la Feria Internacional del Libro (FIL), la más importante del ámbito hispanohablante y la segunda en el mundo sólo después de la de Fránkfort. Asimismo, resultan factores determinantes de cohesión social y articulación de los esfuerzos ciudadanos en momentos que requieren de unidad, como evidencia su solidaridad con las víctimas del sismo del pasado septiembre. La importancia de las universidades públicas está fuera de duda pero todos podemos coincidir en que respecto de la calidad y relevancia quedamos a deber.

Pongo un ejemplo: en noviembre de 2016 el Comité Nacional para la Seguridad en Salud estableció por primera vez en la historia del país dos emergencias epidemiológicas no relacionadas con enfermedades infecciosas: las declaratorias de sobrepeso y obesidad, y de diabetes. Ambas reconocen que se trata de los principales problemas de salud del país y que, de seguir la tendencia, llevarán en pocos años a una crisis en el sistema sanitario nacional.

El estudio publicado en la obra Obesidad en México: recomendaciones para una política de Estado (UNAM, 2013), con la postura de la Academia Nacional de Medicina y el Instituto Nacional de Salud Pública y prologado por José Narro, actual secretario de Salud, presenta las pruebas de ese rezago y la incongruencia entre la formación que reciben los profesionales de la salud con el perfil epidemiológico del país.

En las carreras de medicina un alto porcentaje del contenido curricular está rezagado porque:

Los programas que incluyen módulos de medicina preventiva se concentran principalmente en enfermedades infecciosas. Pocas escuelas cuentan con clínicas donde los alumnos pueden poner en práctica el manejo supervisado de las enfermedades crónicas.⁸

La conclusión es alarmante: la formación de los profesionales de la salud en México está desfasada. Si no se actualizan los programas, no estarán a la altura del desafío que enfrenta el país.

En otras disciplinas como derecho, ciencias políticas, veterinaria, entre otras, es altamente probable que encontremos la misma situación. Las preguntas surgen de nuevo: ¿es relevante la oferta académica en las carreras que deberían abordar los más urgentes fenómenos sociales que aquejan al país?, ¿se adaptan las carreras de derecho al nuevo sistema penal acusatorio?, ¿es relevante la formación y preparación de los que deben atender problemas como la falta de agua y la contaminación del medio ambiente? Y una de singular importancia: ¿la formación de los profesionales dedicados a la evaluación educativa y a la preparación de los docentes está a la altura de los desafíos mencionados?

La educación superior dispone de un conjunto de mecanismos de evaluación, como el COPAES, el CIIES y los Programas de Fortalecimiento de la Calidad Educativa (PFCE). Son instrumentos positivos pero no son vinculatorios, y si las instituciones sólo trabajan para satisfacer los indicadores, la simulación podría anular el esfuerzo por ofrecer educación de calidad a sus estudiantes.

En el mismo orden de ideas hay que reconocer que el Sistema Nacional de Investigadores puso orden en la investigación universitaria. El SNI contribuye decididamente a limitar la discrecionalidad en los mecanismos de ascenso del personal científico y académico e impuso la meritocracia como principio de promoción en la carrera académica con criterios transparentes. Sin embargo, los inconvenientes del modelo son graves: al ser muy bajos los salarios base de los profesores, el SNI otorga ingresos adicionales atados a una productividad cuantitativa: el número de publicaciones en revistas indexadas, la asistencia a congresos, entre otros. El sistema abrió la puerta a la simulación: académicos que pactan citarse mutuamente para obtener más puntos o que organizan y acuden a congresos irrelevantes y no a espacios de discusión auténtica. El incentivo perverso que acecha al personal es que no trabaje por investigaciones de relevancia sino que se dedique a sumar puntos de cualquier manera con el objetivo, entendible, de acceder a ingresos suficientes y dignos.

Si el salario base de un investigador de la UNAM era de 9 mil 600 pesos en 2015,⁹ con estímulos hay científicos que devengan hasta 120 mil pesos mensuales.¹⁰ Ganan más los que más producen. Recientemente se ha intensificado el debate sobre si las investigaciones son relevantes o si están orientadas a la acumulación de puntos. El propio Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) entró al debate a través de convocatorias como los Proyectos de Desarrollo Científico para Atender Problemas Nacionales, que buscan conocer el impacto de la producción académica. Es importante fortalecer en este debate el papel de las ciencias sociales, las humanidades y la filosofía. Existe la percepción entre los humanistas de que esta área del conocimiento ha sido descuidada en los últimos años.

Al principio de este texto decíamos que la sociedad global del conocimiento era nuestra realidad. Nuestros estudiantes son ahora nativos digitales y disponen de más información en sus teléfonos celulares que la que había en toda la biblioteca de Alejandría. El sistema educativo nacional, sin embargo, ha sido particularmente errático para aprovechar las nuevas tecnologías a favor de la educación. En esa sociedad global existen un puñado de linguas francas: el español, sin duda, es una de ellas, pero no la principal, que es el inglés. Los jóvenes egresan de la educación sin las herramientas para comunicarse en esa lengua internacional y, por lo tanto, de tener mejores oportunidades de establecer un diálogo con el mundo. Las telecomunicaciones no tienen fronteras y empiezan a establecer una sociedad interconectada e interrelacionada. Si no educamos a las próximas generaciones con esos elementos, los dejaremos con herramientas muy poco útiles para la sociedad globalizada.

Sin la calidad no es posible hacer efectivo el derecho a la educación. Y este derecho no se limita a asistir a la escuela ni se constriñe a la entrega de becas, útiles y uniformes escolares. Estos esfuerzos ayudan pero no son suficientes. Si sólo cuatro de cada diez niños cursan el primer grado de preescolar, se pierde la oportunidad de influir en los primeros cuatro años de los niños, cruciales en todos los terrenos para su futuro. Mientras el alumno no adquiera una educación de calidad, una educación relevante, no hará efectivo su derecho a la educación.

Es momento de que veamos la calidad educativa como lo que es: el instrumento que México puede y debe darse —con todos los costos políticos y presupuestarios que ello implique— para convertirse en un país desarrollado, capaz de ofrecer los empleos, la seguridad y la convivencia democrática que demandan sus ciudadanos.

TRES PROPUESTAS PARA UNA EDUCACIÓN DE CALIDAD

1. Ampliar la jornada escolar a una de tiempo completo. Incorporar actividades que estimulen las competencias cognitivas y psicoafectivas de los niños.

2. Reformular los planes de estudio de la educación media y media superior. Potenciar las competencias para la vida. Valorar el trabajo técnico, la alfabetización digital y el aprovechamiento de los recursos asociados a ella.

3. Basar la oferta académica en educación superior en la atención de los fenómenos sociales más urgentes, conforme a los paradigmas científicos y las discusiones que marcan el pensamiento contemporáneo.

1 Secretaría de Educación Pública (2016). “Sistema Nacional de Información Estadística Educativa”. México: SEP. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <https://goo.gl/eUdceK>.

2 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2016). “Informe de resultados Planea 2015”. México: INEE. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: <http://www.inee.edu.mx/index.php/publicaciones-micrositio>.

3 Ibidem.

4 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (2016). “Banco de Indicadores Educativos. Gasto nacional en educación total y como porcentaje del PIB”. México: INEE. Recuperado el 30 de agosto de 2017, de: < http://www.inee.edu.mx/bie_wr/mapa_indica/2015/PanoramaEducativoDeMexico/AR/AR03/2015_AR03__a.pdf>.

5 Secretaría de Educación Pública (2016). Misma URL consultada previamente.

6 Presidencia de la República. Quinto Informe de Gobierno.

7 Secretaría de Hacienda. Analíticos de Educación del 2017.

8 Rivera, et al (2013), p. 453.

9 López, Jair (29/02/16). “Apoyo del Conacyt a investigadores pasó de privilegio a sueldo” [en línea], El Financiero, sección Empresas. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: < http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/apoyo-del-conacyt-a-investigadores-paso-de-privilegio-a-sueldo.html>.

10 Sánchez, Verenise (08/02/16). “¿Cuánto gana un científico?” [en línea], Agencia informativa Conacyt. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: < http://conacytprensa.mx/index.php/sociedad/politica-cientifica/4988-cuanto-gana-un-cientifico>.

Sustentabilidad

EL DISCURSO VACÍO¹

Eduardo Santana / Sergio Graf

El fracaso de la política mexicana para detener el deterioro socio-ecológico de México está ampliamente documentado y muestra claramente que el discurso triunfalista gubernamental es un síntoma de esquizofrenia institucional. Pero a diferencia de la enfermedad mental, la esquizofrenia institucional sucede con la plena conciencia de sus dirigentes. El comportamiento disfuncional gubernamental se debe a la enorme corrupción resultado del alto nivel de impunidad y la falta de capacidad coercitiva del gobierno; la práctica de privilegiar de manera generalizada la ganancia económica de corto plazo, que a su vez obedece a las presiones de grupos de interés económico en contubernio con grupos políticos situados en los tres Poderes del Estado mexicano en todos sus niveles; el deliberado debilitamiento de los mecanismos de gobernanza a todas las escalas territoriales (comunidad, municipios, estado y federación); y la pérdida de capacidad operativa del gobierno para acompañar los procesos de desarrollo territorial y la regulación del uso del suelo y los recursos naturales.

El discurso político no corresponde a las acciones realmente desplegadas para la mejora de las condiciones ambientales del país. Por ejemplo, el país es líder firmando acuerdos internacionales vinculantes en las convenciones de las Naciones Unidas para frenar el cambio climático, evitar la pérdida de biodiversidad, lograr los objetivos de desarrollo sostenible y alcanzar una gestión integral de los recursos hídricos. Esto se ve reflejado en cambios innovadores de nuestro marco jurídico y organizacional, mismos que han sido ejemplo de “buenas prácticas”. Con esto hemos generado una discursiva tal que pareciera que México se encuentra en la antesala de un verdadero desarrollo sustentable. Pero la realidad es otra: se implementan principalmente versiones cosméticas de lo que prescriben los acuerdos internacionales y no se realizan los cambios estructurales y programáticos necesarios para contener las causas raíz de un deterioro ambiental que continúa de manera alarmante. La actuación gubernamental no sólo no corresponde al tamaño del compromiso establecido en el discurso político, sino que incluso promueve o facilita acciones que van en dirección opuesta a los objetivos enunciados.

Bosques, agricultura y áreas naturales protegidas

Por ejemplo, como medidas de cumplimiento en materia de mitigación del cambio climático se establece como ley detener la deforestación al 2030, pero no se cambia el sistema de incentivos fiscales ni de subsidios y créditos de apoyo a los cultivos intensivos como palma de aceite, soya, aguacate y biocombustibles, que son commodities cuya producción es causal directa de la deforestación. A la vez, el gobierno disminuye de manera radical (60% en el último año) el presupuesto para el fomento del manejo sustentable y la conservación de bosques. De esta manera la política agrícola nos arrastra hacia la destrucción de las selvas tropicales en las regiones más sensibles como la península de Yucatán y Chiapas.

Si bien en los últimos cinco años aumentamos la superficie nacional de áreas naturales protegidas por muchos millones de hectáreas terrestres y oceánicas, en este mismo periodo fueron recortadas cientos de plazas de la Semarnat y la Conanp y el presupuesto de estas dependencias se redujo en 35% y 22%, respectivamente. No se puede administrar de forma efectiva un mayor número de hectáreas protegidas con menos presupuesto operativo y menos personal calificado, más cuando su gestión se complejiza al ser invadidas por el crimen organizado y al recibir el embate de actividades esquizofrénicamente fomentadas por el propio gobierno que son incompatibles con los objetivos de conservación como la minería y la generación de energía. Ejemplo son los efectos de la geotermia en el bosque La Primavera (Jalisco), la hidroeléctrica Las Cruces (Nayarit) que afecta marismas nacionales y territorios indígenas, y la minería en sierra La Laguna (Baja California Sur), Wirikuta (San Luis Potosí) y El Triunfo (Chiapas). Adicionalmente, las instituciones de gobierno federal y estatal responsables de la gestión de recursos naturales y del desarrollo rural y urbano han ido reduciendo de manera dramática sus capacidades operativas y han transferido sus funciones de fomento y promoción al sector privado de servicios convirtiéndose en simples dispersores de subsidios sin catalizar la innovación social requerida.

El caso de las políticas de gestión de los recursos hídricos es aún más contradictorio. Se habla incansablemente de implementar una gestión integral del agua, del manejo sustentable de cuencas, del saneamiento y la reducción de la contaminación, del acceso al agua como derecho humano y del uso eficiente del agua en la agricultura y en las ciudades. Sin embargo, la política hídrica sigue dominada por una visión ingenieril basada en la construcción de infraestructura de abasto como presas y acueductos que trasvasan agua de una cuenca a otra. Esto genera violaciones a los derechos humanos por desplazamientos forzados además de graves repercusiones ecológicas y sociales en que pocos ganan y muchos pierden. En una lógica inversa se inician billonarios procesos de construcción de presas y destrucción de hábitats, pueblos y culturas, bajo la premisa de que “las ciudades, la industria y la agricultura requieren más agua”, pero sin cuestionar primero cuál es la cantidad de agua realmente requerida, y cómo se logra en primera instancia reducir la demanda de agua. Ejemplo son las presas para trasvasar agua de Jalisco a Guanajuato y de Veracruz a Nuevo León.

La disponibilidad de agua también se reduce por la contaminación y, si bien en los últimos diez años fueron construidas más de mil 400 plantas municipales de tratamiento de aguas residuales, más de 600 plantas del país no están en operación. Sólo 33% de las aguas residuales industriales y cerca de 50% de aguas residuales municipales son tratadas. Por otra parte, el gobierno no ha sido capaz de detener las industrias que descargan aguas contaminadas en cuencas como el Lerma-Santiago y el Atoyac, donde generan altos niveles de contaminación con impactos alarmantes en la salud pública, incluyendo la muerte de personas.

A partir de 2007 por primera vez en la historia del Homo sapiens la mayoría de las personas vivimos en ciudades, y para el 2050 tres de cada cuatro individuos en el planeta viviremos en ciudades. Las ciudades cubren solamente 2% de la superficie terrestre pero consumen 78% de la energía, producen más de 50% de gases efecto invernadero, generan en promedio 80% de los PIB nacionales (aunque esta cifra subestima la aportación del campo y los ecosistemas naturales) y albergan el mayor número de personas que sufrirán por los efectos del cambio climático. Sin embargo, el ser humano no ha evolucionado en las urbes y no sabe aún vivir en ellas. La ciudad moderna abarca menos de 0.02% de los 300 mil años de existencia de nuestra especie. Aprender a vivir de forma sustentable en una ciudad es tal vez el gran reto civilizatorio del siglo XXI.

México ya rebasó al futuro demográfico del planeta: no sólo alberga una de las diez ciudades más grandes del orbe, sino que su población en 2010 ya era 78% urbana. Contradictoriamente, el futuro del campo y de la naturaleza será definido por urbanitas quienes no conocen bien ni el campo ni la naturaleza, y mucho menos son conscientes de su dependencia de los procesos ecológicos del entorno natural que sostienen su vida en la ciudad.

La expansión urbana es uno de los más grandes problemas ambientales del país, ya que acelera el consumo de energía, combustibles y agua, así como el consumo de suelo, destruyendo las zonas rurales productoras de alimentos, y zonas naturales suministradoras de servicios ecológicos. La OMS estima que el aire urbano contaminado causa anualmente 1.5 millones de muertes en el mundo, lo cual en México se asocia a 50% de las principales causas de muerte y genera gastos anuales en salud por 6 mil millones de pesos. Una ciudad en expansión muestra un aumento de su superficie, pero con una reducción en la densidad de habitantes. La expansión urbana afecta negativamente la movilidad, la economía, la equidad de género y de edad y aumenta la vulnerabilidad de sectores sociales marginados. El crecimiento urbano con una densificación adecuadamente planificada e implementada constituye una de las mejores acciones para disminuir el daño ambiental de la urbanización. Es por eso que programas educativos para comprender el funcionamiento de la ciudad y de sus ecosistemas circundantes son prioritarios para hacer que los ciudadanos participen de manera informada en los procesos de gobernanza ambiental urbana.

En las ciudades el manejo de los residuos sólidos urbanos es erróneamente considerado por funcionarios como un simple problema de colecta de basura a ser transferido a un sector privado que se supone tiene mayor eficiencia económica y administrativa. En realidad se trata de un problema de salud pública. De forma perversa la mayor parte de los concesionarios de recolección de basura urbana cobran sus servicios por volumen de basura recolectada, lo que impide la aplicación de incentivos para reducir y racionalizar el consumo, reutilizar y reciclar los desechos, y compostar la materia orgánica para desarrollar una agricultura urbana familiar y comunitaria, como se hace en otros países.

Vulnerabilidad e injusticia ambiental

La vulnerabilidad y la inseguridad en términos ambientales se ven generalmente asociadas a desastres naturales cuyo impacto sobre la población es mayor debido al deterioro ambiental, la reducción de servicios ecosistémicos y la consecuente pérdida de resiliencia ecológica y social. Esto está íntimamente ligado a la no garantía de los derechos humanos, ya que los desastres afectan principalmente a los sectores sociales más desfavorecidos, los cuales por su pobreza se asientan o trabajan en zonas de alto riesgo donde respiran aire y beben agua contaminados, viven en zonas propensas a derrumbes, deslaves e inundaciones, y dependen de actividades primarias como pesca, agricultura y silvicultura, que son propensas a inestabilidades climáticas, hidrológicas y geológicas.

Sin embargo, también hay un componente de vulnerabilidad relativo a la violación de los derechos humanos de los defensores del medio ambiente. La ONU identifica a México entre los países más peligrosos en América Latina para ejercer el periodismo y la defensa de los derechos humanos. De 2010 a 2016, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental detectó en México 303 casos de agresiones a personas, comunidades indígenas y campesinas, y organizaciones civiles defensoras de medio ambiente. La propia titular de la secretaría federal del medio ambiente durante el sexenio de Ernesto Zedillo fue secuestrada (y liberada ilesa) en abril de 2014 por defender la selva Lacandona. Durante 2015-2016 se reportaron 63 ataques a ciudadanos que se oponían a obras hidráulicas, hidroeléctricas, mineras, inmobiliarias y de infraestructura. Una quinta parte incluyó homicidios, agresión física, privación de la libertad, desalojo forzoso, allanamiento y robo. La magnitud del problema se hace evidente cuando sólo en 69% de las agresiones se logró identificar al agresor y en 62% de esos casos el agresor resultó vinculado al propio Estado, cuya responsabilidad era defender al medio ambiente y a los ciudadanos. En 56% de los casos la autoridad responsable de las violaciones fue estatal, mientras que en el restante 44% los agresores provinieron de la autoridad federal y municipal. Un desequilibrio de poder entre el Estado y las empresas, por un lado, y las comunidades y defensores de derechos ambientales, por otro, es el factor que permite que ocurran las agresiones, situación que ejemplifica el complejo entramado de intereses económicos y políticos relacionados con la gestión de los recursos naturales, así como la evidente precariedad de las instituciones del Estado mexicano para hacer valer los mecanismos democráticos y participativos de gobernanza para el bien común.

Los arreglos institucionales de coordinación intersecretarial a nivel federal y estatal no funcionan como plataformas que faciliten la transversalidad de las políticas y los programas públicos. Cada dependencia se concibe en diferentes momentos como un coto político o sectorial con muros invulnerables. Esto impide avanzar en la implementación de las grandes agendas como el desarrollo rural sustentable, el combate a la pobreza y la mitigación y adaptación al cambio climático. Las estrategias multisectoriales no modifican en la práctica el comportamiento de las dependencias que ejecutan los diferentes programas, ya que no hay reconocimiento mutuo de las reglas de operación de sus diferentes programas y no incorporan entre sus indicadores de desempeño las metas ambientales, creyendo que son responsabilidad de otras instancias. Esto ocasiona que los programas públicos sigan ejecutándose desvinculados unos de otros con los efectos contradictorios ya descritos.

El municipio es la instancia de gobierno que mayores responsabilidades tiene en la gestión del territorio que alberga los recursos naturales y es la más cercana a la población y a sus necesidades. Sin embargo, es también la que cuenta con menos recursos y personal calificado, tiene mayores limitaciones en su alcance territorial y es más vulnerable a la corrupción y al crimen organizado. En aparente contradicción, la gran riqueza de recursos naturales de México se encuentra en territorios propiedad de las comunidades más pobres y vulnerables: 60% de la superficie de las áreas naturales protegidas son terrenos ejidales o comunales donde 83% de los residentes vive en la pobreza. Los territorios comunales y ejidales albergan 70% de los terrenos boscosos de México. Unos 9 millones de personas pertenecientes a unas 8 mil 500 comunidades indígenas y ejidos viven en terrenos forestales. Los territorios indígenas captan una quinta parte del agua dulce que se utiliza para desarrollo agrícola, industrial y urbano. Del desarrollo de estas comunidades depende también la conservación del patrimonio natural del país. Pero la destrucción del andamiaje institucional y social para acompañar los procesos de desarrollo local, tanto en el medio rural como en las urbes, imposibilita la defensa del interés público en torno al uso de los recursos naturales y la ocupación del territorio.

A nivel territorial los planes parciales municipales, los ordenamientos ecológicos territoriales y las manifestaciones de impacto ambiental no han cumplido los objetivos para los que fueron creados y requieren ser fortalecidos y complementados con otras prácticas. El rol del gobierno se ha transferido de manera irresponsable al sector privado, siendo uno de los casos más preclaros el desarrollo de vivienda en las periferias de las ciudades que responde a los beneficios de los grandes intereses inmobiliarios, más que el derecho a la vivienda o al desarrollo urbano saludable. Las concesiones a privados no son necesariamente malos planteamientos, pero se convierten en pésimas políticas cuando se omite implementar de forma simultánea los mecanismos de control público necesarios para lograr los objetivos sociales de las concesiones. La causa de fondo es el contubernio entre autoridades regulatorias gubernamentales y concesionarios particulares. El papel de contraparte social que debería jugar el gobierno electo para defender el interés colectivo desaparece. Y en el sector ambiental se anula la visión de largo plazo (mayor beneficio, para el mayor número de personas, por el mayor tiempo). Esta situación de acumulación de riqueza, poder e influencias en pocos individuos no es particular de México. OXFAM calcula que actualmente ocho individuos tienen más riqueza que 50% de la población del planeta, producto de un proceso global del corporativismo y del sistema financiero que afecta el medioambiente global.

¿Qué hacer?

Hagamos una verdadera revolución institucional que permita cortar el nudo gordiano formado por el entramado de intereses privados y políticos, alimentado por la corrupción y su madrina, la impunidad. Simultáneamente, utilicemos el mercado como espacio donde el poder de los consumidores puede propiciar cambios para lograr sistemas de producción más equitativos y sustentables presionando cambios en el comportamiento de las empresas. Formemos una conciencia común sobre nuevas normas justas de producción, comercialización y consumo amigables al ambiente y la salud.

Implementemos una visión verdaderamente integral de gestión del agua, eliminando la preferencia por las presas, e iniciando un uso eficiente el uso del agua mediante construcción de colectores nuevos y herméticos, pozos de absorción, tecnologías para eficiente uso del agua, captación de agua de lluvia, aplicación de incentivos y desincentivos reglamentarios, económicos, fiscales y penales en combinación con programas educativos sobre uso del agua y, sobre todo, creación de adecuados mecanismos de gobernanza que disminuyan el nivel de conflictividad y mejoren la gobernabilidad.

Revirtamos el abandono del Estado a su responsabilidad de defender el interés público producto del constante debilitamiento del capital social y el aumento del individualismo y la pérdida del sentido comunitario. Explicitemos en todas las políticas sectoriales que la provisión de los servicios que brindan los ecosistemas (agua, protección de cuencas, aire limpio, almacenamiento de carbono, biodiversidad, etcétera) constituye un valor público esencial y de seguridad nacional para el desarrollo del país.

Construyamos mecanismos de gobernanza a diferentes escalas desde lo local hasta lo nacional, donde la transversalidad de políticas, la colaboración intergubernamental y la participación pública ciudadana dejen de ser una simulación. Reforcemos el federalismo a través de una gestión ambiental descentralizada basada en relaciones contractuales entre los diferentes órdenes de gobierno y acompañémoslo de un sistema de incentivos fiscales subsidiarios que apalanquen políticas públicas transversales hacia la sustentabilidad en la gestión del territorio.

Construyamos agencias operativas ambientales y de desarrollo territorial descentralizadas a nivel regional, bajo esquemas asociativos de municipios que, con un enfoque territorial de cuenca, funjan como verdaderos agentes públicos de desarrollo territorial sustentable y permitan la articulación de las políticas y programas públicos a nivel local bajo un esquema de gobierno corporativo que adopte las mejores prácticas de gestión pública y desincentive la corrupción. Jalisco muestra avances significativos estableciendo este tipo de intermunicipalidades rurales.

En las zonas metropolitanas diseñemos una autoridad de carácter asociativo que de manera colegiada regule el uso del suelo que es la raíz de la destructiva expansión urbana. Hacer esto no requiere reformar el artículo 115 constitucional; sólo debe existir voluntad política municipal y una ciudadanía que presione de forma efectiva a sus partidos políticos y presidentes municipales.

A nivel federal y estatal, pensemos nuevas instancias regulatorias ambientales autónomas, incluso a nivel constitucional, capaces de generar marcos regulatorios oportunos, dinámicos y eficaces, acompañadas de procuradurías de protección al ambiente no sujetas a control burocrático central y capaces de imponer sanciones administrativas, condenar a la reparación del daño y perseguir penalmente los casos más graves. Construyamos esquemas de peritos certificados de servicio civil de carrera para todo el sistema de autorizaciones y permisos de aprovechamiento de recursos naturales y autorizaciones de concesiones.

Incorporemos al sistema nacional anticorrupción todo lo omitido para que los funcionarios omisos o negligentes paguen por los daños al ambiente que ocasionan. Revisemos los códigos penales para definir sin ambigüedad las conductas más lesivas y eliminemos las barreras de entrada para juicios de gran calado como amparos colectivos o juicios de responsabilidad ambiental creando nuevas herramientas de defensa ambiental en manos de la sociedad civil.

Las tres grandes amenazas actuales a la civilización son la destrucción ambiental, la tecnología nuclear y el avance no controlado de la inteligencia artificial. El fortalecimiento de esquemas democráticos participativos que disminuyan la indiferencia, la inequidad, la corrupción y la impunidad, y logren gobernanzas efectivas, son una prioridad no sólo para el desarrollo político y económico del país, sino también para la conservación de la naturaleza y del Homo sapiens en el planeta Tierra.

TRES PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA AMBIENTAL
SUSTENTABLE

1. Instaurar una visión integral de gestión del agua, en combinación con programas educativos sobre el uso de este recurso.

2. Construir agencias operativas ambientales y de desarrollo territorial descentralizadas a escala regional.

3. Para las zonas metropolitanas, diseñar una autoridad que de manera colegiada regule el uso del suelo, que es la raíz de la destructiva expansión urbana.

1 Agradecemos la revisión de Exequiel Ezcurra y Cuauhtémoc León.

Cultura

LOCALES Y GLOBALES

Néstor García Canclini

Los museos de México abren todos los días, salvo los lunes, como en la mayoría de los países. Del mismo modo que las zonas arqueológicas, las bibliotecas y otros centros culturales vienen aumentando su número y la cantidad de visitantes. Los cines ocupan un lugar sobresaliente en las estadísticas del crecimiento cultural: luego del cierre de salas en los años ochenta y principios de los noventa, las mil 495 salas que existían hace veinte años subieron a 6 mil 225 en 2016 y este mismo año asistieron 321 millones de espectadores; la producción fílmica también se reactivó y 2016 terminó con el récord de 162 películas en un año.

¿Será la cultura la zona fuerte, incluso próspera, en una nación donde cae cada año el PIB, llegan pocas inversiones pese a la flexibilización de las leyes energéticas y desciende el valor real de los salarios?

En 1991 y 1992 se presentó en el Museo Metropolitano de Nueva York la exposición México, Esplendores de 30 siglos, como parte de la diplomacia político cultural que acompañaba las negociaciones del TLC. Un periodista canadiense preguntó al jefe de la delegación mexicana, el secretario de Comercio y Desarrollo Industrial, Jaime Serra Puche, si las industrias culturales de nuestro país entrarían en el acuerdo. El secretario respondió: “No es tan relevante para México. Si tiene tiempo debería ir a ver la exhibición Treinta siglos de esplendor y se dará cuenta de que no hay mucho por qué preocuparse” (Guevara Niebla y García Canclini, 1992).

Son interesantes dos observaciones realizadas en febrero de 2014 por Jaime Serra Puche cuando Eduardo Cruz Vázquez lo entrevistó sobre su valoración, veinte años después de la firma del TLC, de lo ocurrido con la cultura. Reconoció que había faltado en los noventa una “lectura industrial sobre la cultura mexicana”. En esta misma línea, anotó como problema que el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte “dispersó las actividades culturales y las mezcló con áreas de esparcimiento y deportes”, pero esto, dijo Serra Puche, “no se decidió en el TLCAN. Ahí es un tema del INEGI. Me parece una magnífica idea que pudiera desagregarse de tal forma que se creara un sector cultural” (Cruz, 2014).

Estas dos declaraciones ayudan a situar las culturas mexicanas en la globalización. El desafío no es preservar, perder o rescatar una esencia identitaria (como pensaron adversarios del TLC y algunos aún repiten), sino diagnosticar y evaluar lo que sucede en cada industria cultural. No ocurre lo mismo en el cine, la televisión o las editoriales, ni en las artesanías, las relaciones laborales en los mercados respectivos o los comportamientos de los públicos. Tampoco entendemos lo que sucede si atribuimos enteramente a enemigos externos o a empresas transnacionales nuestro rezago, sin valorar cuántos resortes internos se desactualizaron, cómo deberían rehacerse nuestras instituciones y qué cambios ya están desplegando empresas, emprendedores jóvenes o comunidades de usuarios para reubicar nuestra economía material y simbólica en el mundo.

Un cambio clave, que modificó la interacción con el mundo al informarnos, entretenernos y comunicarnos, es la digitalización de las prácticas productivas, entre ellas las culturales: en 2016, 59.5% de la población de seis años o más eran cibernautas. Cuando escribo este texto, a fin de agosto de 2017, apenas comienza la renegociación del TLCAN, pero en los primeros documentos es claro que el comercio electrónico, los flujos de datos transfronterizos, los gravámenes sobre la comunicación y la protección de los derechos empresariales sobre la propiedad intelectual estarán en la conversación.

Los rincones asignados en los programas de los partidos y en los debates parlamentarios a esta reconfiguración de la cultura y las comunicaciones, aun en las sesiones más prolongadas sobre las leyes de medios y telecomunicaciones, siguen atrapados en opciones binarias: ¿cuánto de Estado y cuánto de empresas privadas? ¿Desregulación o proteccionismo? ¿Promover la cultura letrada o la audiovisual? Estas disyuntivas se reformulan en el mundo digital, cuando lectores, espectadores e internautas —que son las mismas personas— acceden en los mismos dispositivos a textos, músicas e imágenes locales y lejanas.

Las instituciones culturales son modos de responder a demandas sociales sobre el sentido, la comunicación y la organización de la vida simbólica de cada sociedad. Si muchas de las respuestas institucionales hoy tienen poca vigencia es porque cambiaron las preguntas. Veamos tres mutaciones: la del cine, la de la lectura y la de las prácticas digitales.

La industria cinematográfica y sus públicos

Desde 1985, con la aparición de las videocaseteras, fue cayendo la asistencia del público a las salas de cine y muchísimas cerraron. Si ya los televisores habían provocado temores apocalípticos en cineastas y cinéfilos, las estadísticas los fueron confirmando: los habitantes de la Ciudad de México, que iban al cine en promedio 16 veces por año en los sesenta, bajaron a 1.6 visitas anuales en 1995. Pero a partir de este año comenzaron a multiplicarse bloques de salas de cine dentro de centros comerciales. Como en otros países, el cambio de estructura de la oferta fue convocando nuevamente a los públicos, incluidas las generaciones jóvenes. En los veinte años posteriores, como dijimos, se cuadruplicó el número de salas: ahora México ocupa el cuarto lugar mundial en infraestructura cinematográfica y en número de espectadores (Rosas Mantecón, 2017).

La crisis que hizo declinar las salas de cine no fue causada por el TLC, ni tampoco la recuperación fue consecuencia del acuerdo comercial con Estados Unidos. Los estudios recientes sobre la industria cinematográfica mexicana muestran que la decadencia de los ochenta y principios de los noventa se debió a innovaciones tecnológicas (televisores y videocaseteras), la modificación mundial de hábitos de los consumidores, el retiro del Estado como financiador y el aumento del precio de los boletos: un cambio del modelo de desarrollo cinematográfico. Creció la asistencia y se reactivó la industria a medida que avanzó esta reorganización tomando en cuenta a espectadores multipantalla, la difusión en video y DVD, la televisión gratuita y paga, y también internet.

Quedan otras preguntas pendientes. Si en 2016 se hicieron 162 filmes en México, ¿por qué más de 40% se estrenó únicamente en la capital? Aquí sí aparece la injerencia de Hollywood, debido a que la distribución desigual y concentrada de la mayoría de pantallas da los mejores horarios y fechas a las películas estadounidenses (que alcanzan los diez primeros lugares en la taquilla) y disminuyó la cuota de mercado de los filmes mexicanos a 5.3% en 2015. Esta cifra mezquina no la fijan los acuerdos comerciales; es resultado del control duopólico de la exhibición y la desidia estatal que no aplica reglas de competencia en las salas. Lo ha hecho la Unión Europea y eso permite que el cine francés ocupe en su país 35.2% del tiempo de exhibición, el alemán 27.5%, el español 18.9% y el italiano 18%. (Focuseurope, 2016).

La reorientación coherente con un ecosistema comunicacional globalizado no es proteger el cine nacional de la competencia dándole espacios y tiempos privilegiados, sino garantizar equidad a los realizadores y a los (diversos) públicos a fin de que lo conozcan y lo valoren junto a otras cinematografías. En la elección de los espectadores inciden preferencias estéticas y de géneros, que no podemos tratar aquí. Sólo menciono que tres prácticas atentas a esta diversidad —la programación de la Cineteca Nacional, de las televisoras culturales y de festivales y circuitos independientes, como Ambulante— revelan, en la escala limitada en que actúan, que en varias zonas del país hay públicos atraídos por películas chinas, japonesas, europeas, iraníes y latinoamericanas. Emprendimientos transnacionales de coproducción como Ibermedia y plataformas plurales de difusión como FilminLatino muestran que invertir en la cinediversidad puede ser redituable económica y simbólicamente.

¿Dónde encontrar a los lectores?

Suele decirse que el predominio de las imágenes sobre la escritura y la expansión de dispositivos digitales son responsables de la caída de la industria editorial. ¿Podemos fortalecernos impulsando preferentemente las ediciones nacionales y promoviendo la lectura en papel?

Estas preguntas han guiado el diseño de las encuestas sobre lectura hechas en México en 2006 y 2011, como en otros países hispanohablantes. Sólo se contabilizan los libros, periódicos, revistas y cómics: el dato más citado es que los mexicanos leeríamos en promedio 2.9 libros al año. Una encuesta más reciente, realizada en 2015, incluye la lectura en pantallas, pero sólo mide grandes tendencias y no da elementos para comprender las combinaciones actuales entre lectura en papel y soportes digitales.

Entre los usos más frecuentes de internet se hallan obtener información (84.5%), educación/capacitación (51.8%) y leer periódicos, revistas o libros (45.3%): en muchas prácticas digitales, como recibir y contestar correos o hacer tareas escolares, se lee y se escribe. Los dispositivos digitales no sustituyen la cultura impresa; la reubican en otra configuración cultural y comunicacional (INEGI, 2016).

A partir de estas observaciones, decidimos cambiar las preguntas en un estudio antropológico no tanto sobre la lectura sino más bien sobre los lectores, que hicimos en 2014 y 2015 en la Ciudad de México. Averiguamos no “cuánto” se lee, sino “cómo” se lee. Prestamos atención a todos los modos de leer: en papel, computadoras, tabletas y teléfonos móviles. Encontramos que no se lee sólo en los recintos clásicos, como las bibliotecas, la casa y la escuela, sino también en el transporte, mientras esperamos para hacer un trámite y en otros contextos, y que ni siquiera los jóvenes ven opuestas la lectura online y offline (Winocur, 2015).

El segundo cambio decisivo en las preguntas tiene que ver con “dónde” estudiar lo que sucede al leer: ¿en los comportamientos singulares de cada persona o en las interacciones sociales? Las encuestas y las políticas de promoción de la lectura suelen dirigirse a individuos como si leer fuera un acto solitario y se estimulara convenciendo a cada uno de los beneficios de leer para su trabajo, su desarrollo y sus placeres. Sin embargo, la lectura tiene mucho de comportamiento social, como se ve en los estudios sobre las ferias del libro y los grupos de lectores. Mientras editores y libreros creen constatar que cada vez se lee menos, en la Feria del Libro de Guadalajara (y en otras) el número de visitantes asciende cada año: en 2010 tuvo 612 mil 474 y en 2016 llegó a 800 mil 821.

Suele señalarse que el cierre de librerías y las dificultades de subsistencia de las editoriales mexicanas, sobre todo las independientes, favorecen la expansión de las majors, que controlan la exhibición en las grandes superficies y disponen de mayor poder publicitario. La dependencia, en este caso, no es de Estados Unidos sino de España y de esas empresas transnacionales.

Al ver cómo se complementan la lectura en papel y en pantallas, cabe preguntar si la ampliación digital y la remodelación del modelo de negocio ocurrido en el cine no indican una dirección general de reconversión productiva. La integración internacional de empresas editoriales con otras audiovisuales y de tecnología digital tiene su espejo en la convergencia tecnológica de la vida cotidiana: combinamos el uso del celular, el iPad, libros y pantallas. ¿No es indispensable reimaginar en un espectro multimedia la promoción de la lectura y por tanto políticas que atiendan a los lectores al mismo tiempo como espectadores y como internautas?

La cultura digital es también una cultura política

¿Qué cambios necesitan las universidades, los museos, editoriales y centros culturales, concebidos para actuar en territorios locales o nacionales, cuando la deslocalización de los circuitos comunicacionales y las formas de acceso desvanecen los dispositivos de control sobre los bienes patrimoniales, los textos, músicas y demás contenidos culturales, ahora capturados por Google o YouTube?

Todos nos fascinamos al descargar lo que se exhibe o se transmite desde países lejanos: les sucede a maestros, artistas y curadores, por ejemplo en museos de Ámsterdam, Filadelfia, Londres, Múnich y Tokio que el 14 de agosto de 2017, gracias a Facebook, pudieron reunir en un mismo espacio virtual cinco cuadros con Girasoles de Van Gogh y armar una exposición, con emisión en directo, apoyada por la explicación de cada óleo a cargo de los responsables de esas instituciones. Pero también nos preguntamos cuáles deberían ser los límites o los usos de la comercialización de estos Girasoles, que el artista nunca logró vender. ¿Qué significa la cultura digital para la gestión de lo público y la formación de públicos?

El desarrollo cultural y de la cultura política se pensaba en relación con ciudadanos de una nación en la escuela y la prensa (Anderson), en la radio y la televisión nacionales (Martín Barbero), incluso en las redes que potencian los movimientos sociales (Reguillo). La ciudadanía era algo que se tenía y se ejercía por pertenecer a una comunidad que habitaba un territorio, hablar la lengua de ese lugar y compartir reglas de convivencia.

Ahora, la información y el parque de diversiones —si pueden diferenciarse— circulan en flujos planetarios. Los proveedores de esos servicios —Google y Twitter— son también los que nos espían. Pocos hechos dicen tanto sobre nuestra contemporaneidad paradójica como que el mayor ilusionista de la participación de todos —Facebook— sea un monopolio global.

Las medidas de protección de las industrias nacionales —impuestos a los discos y los libros extranjeros o cuotas en pantallas para películas del propio país— son útiles a veces, sobre todo si van acompañadas por estímulos proactivos a la producción y circulación, y formación de públicos. Pero la comunicación digital da acceso transnacional a esos bienes culturales, con frecuencia gratuitos, prestándolos como servicio y reduciendo la capacidad de los Estados, mientras no encaren políticas efectivas de regulación en los circuitos globalizados.

Como consumidores, la mayoría aprovecha las facilidades de acceso. ¿Algo podemos hacer como ciudadanos?

Los públicos, decepcionados de las burocracias estatales, acuden a la radio, la televisión y change.org u otros sitios en red para lograr lo que las instituciones no proporcionan: servicios, justicia, reparaciones o simple atención. No se puede afirmar que estos medios sean más eficaces que los organismos públicos, pero hacen sentir a la gente que los escuchan que no hay que “atenerse a dilaciones, plazos, procedimientos formales que difieren o trasladan las necesidades”… “La escena televisiva”, escribía Beatriz Sarlo hace veinte años, “es rápida y parece transparente; la escena institucional es lenta y sus formas (precisamente las formas que hacen posible la existencia de instituciones) son complicadas hasta la opacidad que engendra la desesperanza” (Sarlo, 1994; 83).

Sin embargo, los medios y redes, que parecen redistribuir el micrófono y la cámara, generando la sensación de que cualquiera puede actuar como ciudadano, como denunciante y eventual juez, también nos hacen más vulnerables. Nos descubrimos impotentes al descubrir que no sólo nuestras comunicaciones son grabadas y pueden ser expuestas públicamente, sino que nuestros comportamientos y deseos serán combinados en algoritmos. Ese saber, organizado por fuerzas secretas, globalizadas, es usado para encauzar nuestros actos como consumidores y como ciudadanos. El espacio público donde debería ejercerse la ciudadanía, pese a mostrarse tan visibilizado, se nos aparece opaco y lejano.

Compartir información y compartir innovaciones productivas o creaciones artísticas son dos modalidades complementarias para generar riqueza en el capitalismo conectivo y poder en la competencia política y cultural. Se disimula el papel subordinado de usuarios, ciudadanos e innovadores nombrándolos como prosumidores, “muchedumbre creativa” o comunidades inteligentes en red (Boutang, 2010).

Estudios sobre jóvenes creadores y emprendedores, como los realizados en Londres, Madrid y la Ciudad de México, evidencian, por un lado, la ampliación cosmopolita de sus referencias, el uso versátil de las innovaciones tecnológicas para desempeñarse en oficios diversos y formar comunidades nacionales e internacionales en que una minoría consigue trabajos y expande sus productos. Pero aun éstos viven la precariedad: deben estar disponibles todo el tiempo y completar los ingresos como artistas o músicos independientes con lo que pueden obtener en otras tareas. Dice la encargada del programa educativo de un museo mexicano: “La mayoría tenemos uno o dos trabajos y mientras estás en un trabajo vas pensando en el otro. Mandas mails sobre un proyecto mientras te metes a Skype o distintas redes, para armar la producción y la gestión de otros eventos o proyectos” (Gerber y Pinochet, 2015).

En el universo estudiado en la Ciudad de México, al indagar cómo financiaban sus prácticas creativas, hallamos que de los 175 encuestados sólo 19% mencionó que la producción de arte es su único ingreso (García Canclini y Piedras, 2013). El trabajo creativo se complementa con docencia, difusión cultural, administración o lo que aparezca. En Francia, por esta dedicación parcial y discontinua al trabajo creador se les ha dado el nombre de “intermitentes” (Menger, 2005), en alusión a un rasgo internacional: la organización de la vida en proyectos y el desvanecimiento de la noción de carrera. La creatividad y la innovación, rasgos altamente valorados para conseguir empleo, más que las competencias profesionales duraderas, vuelven frágiles las actividades de los jóvenes y sus agrupamientos laborales y políticos.

Parece fecundo analizar en qué grado perder la noción de carrera y remodelar la vida como una serie de proyectos se corresponde con la desafección hacia instituciones estabilizadas, como los partidos o sindicatos, y la corta duración de los movimientos sociales en los que se confía. ¿Pueden ser algo más que adherentes a “causas” temporales los jóvenes descontentos con la sociedad o acaso el marco económico, tecnológico y cultural ha “normalizado” esa inestabilidad y discontinuidad de las batallas sociales? Movimientos como el 15M en España y Yo soy 132 en México fueron de alta intensidad y corta duración. Sin un nuevo papel del Estado en estos desafíos, los jóvenes seguirán sintiendo que no los representa y las protestas de sus movimientos no desembocarán en cambios durables. También crecerán las migraciones de jóvenes calificados, la precarización de los que se quedan y los conflictos.

Tratamos de encontrar resquicios y pensamos en formas de comunicación y organización alternativas. Estas búsquedas están conduciendo a “salidas” desglobalizadoras: el Brexit, Trump, las fuerzas xenófobas en muchos países europeos. Más allá de su diversidad y la alta adhesión que reciben, se ha dicho que estos contramovimientos reaccionan a la opacidad de las élites mundiales y ensayan otras vías de autogestión, de producir, circular y compartir. Hasta cierto punto. De vez en cuando algunos cierran su página de Facebook, pero nadie cancela internet. No queremos diluirnos en una interconectividad generalizada, pero tampoco privarnos de sus beneficios.

¿Dónde “sucede” realmente la globalización? Gayatri Spivak argumentaba hace poco que “la globalización tiene lugar sólo en el capital y en los datos” (Spivak, 2012). Hay que agregar otros procesos ambivalentes sin los cuales la globalización no ocurriría. Los millones de migrantes que desarrollan una “globalización desde abajo” (Lins Ribeiro, 2016) contribuyen a la expansión de las economías centrales y sostienen con sus remesas monetarias y simbólicas las economías periféricas: aun así, sufren la desglobalización de la discriminación y las deportaciones. Las industrias culturales y las redes sociales, que nos comunican de modo cada vez más fluido, a la vez limitan la ampliación de la diversidad cultural al acentuar la concentración empresarial y dar poco espacio a radios, televisoras y cinematografías independientes, a la conectividad alternativa y solidaria.

Una pregunta inevitable en las políticas culturales de todas las épocas se vuelve hoy más urgente: ¿qué educación necesitamos? Una no sólo dedicada a trasmitir “patrimonios”, sino a usarlos creativamente como “repertorios”. Gayatri Spivak dice que debemos cambiar la noción de sustentabilidad: no se trata de maximizar los diversos recursos que tenemos “para realizar el máximo de alguna versión de la globalización”. Necesitamos, como lo hace el “doble vínculo del emigrante” (y los muchos vínculos de los jóvenes, habitantes de varias culturas) “aprender a vivir con instrucciones contradictorias” (Spivak, 2012; p. 3). Traído a las estrategias de desarrollo cultural, esto implica recordar que somos una sociedad desigual, con ritmos diferentes, resultado de la multiculturalidad de etnias, regiones y edades. No es deseable una política cultural, sino muchas generadas desde las necesidades y formas de organización de cada sector.

El paso de Conaculta a una Secretaría de Cultura puede ampliar su ámbito de acción respecto de los desafíos nuevos, no sólo si se le sube el presupuesto (en vez de recortarlo) sino construyendo una cooperación mayor y constante con otras áreas: con los medios y las redes, con las telecomunicaciones y los movimientos sociales, con otros países y con esa parte de nuestra cultura que millones de mexicanos crean y comunican al norte de la frontera.

Prestar atención a las formas innovadoras de creación y organización cultural dinamiza la inercia burocrática de las instituciones y desarrolla alternativas al avance monopólico de las empresas. La cultura se crea y se comunica cada vez más como experiencias en escenas y circuitos, algunos independientes, con cierta autogestión y combinando recursos públicos, privados y trabajo cooperativo. La creatividad social relativiza la tendencia de las instituciones a reproducirse y de las empresas a expandirse lucrativamente.

Un ejemplo es la música de las nuevas generaciones, que ya casi no circula en tiendas de discos. Aparece en internet y mezclada con otras actividades en cafés, espacios audiovisuales, museos, centros culturales polivalentes y también en movilizaciones políticas. Sin embargo, la acción estatal debe ocuparse de apoyar también a quienes aspiran a trabajos durables, en centros culturales públicos y en empresas que faciliten la infraestructura para difundir sus textos, músicas e imágenes. En este sentido, vemos la necesidad de hacer no sólo una lectura industrial, sino social de la cultura mexicana.

Los emprendimientos independientes con aportes públicos hacen posible, por ejemplo, que, en una escena tan controlada por las grandes distribuidoras como es el sistema comercial de salas de cine, hayan surgido y madurado festivales independientes como Ambulante y otros de filmes documentales y etnográficos: después de más de una década de expandirse por el país y cambiar la relación de amplios públicos con el cine mexicano e internacional, están pasando de ser movimientos a instituciones flexibles y alternativas. Algo semejante puede verse en las editoriales independientes, algunas de las cuales se afirmaron nacional e internacionalmente, así como mediante la circulación de libros y músicas no mainstream en ferias y festivales.

La sobrevivencia de estas iniciativas depende de apoyos públicos nacionales y mayores acuerdos internacionales para que no simplemente aumente el número de películas, músicas, festivales y ferias de libros.

La pregunta clave respecto de la globalización no es, entonces, cómo protegemos lo que hicimos, sino cómo nos insertamos en una escena más rica y desigual, cómo situarnos experimental y solidariamente en las actuales condiciones intermediales e interculturales, cómo activar y dar duración a los vínculos entre creadores, instituciones, públicos y redes. O sea dónde se construyen relatos sobre los conflictos, imaginarios críticos compartidos, escenas en las que reinventemos acuerdos para vivir juntos.

TRES PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA
CULTURAL DE VANGUARDIA

1. Construir desde el Estado una cooperación mayor y constante con los medios, las redes, las telecomunicaciones, los movimientos sociales, otros países y la cultura que millones de mexicanos crean y comunican al norte de la frontera.

2. Potenciar la creación y la organización cultural. Dinamizar la inercia burocrática de las instituciones. Desarrollar alternativas al avance monopólico de las empresas.

3. Reforzar los apoyos públicos nacionales y multiplicar los acuerdos internacionales para que el público crezca a la par del desarrollo de más productos culturales.

FUENTES

Anderson, Benedict (1991). Comunidades imaginadas: Reflexiones sobre el origen y la difusión del nacionalismo. Londres: Verso.

Boutang, Yann Moulier (2007). Le capitalism cognitif: La nouvelle grande transformation. Paris: Editions Amsterdam.

Cruz Vázquez, Eduardo (10/02/14). “Faltó ‘lectura industrial’ en el tema cultural, entrevista a Serra Puche”. El Economista.

García Canclini, Néstor; Francisco Cruces y Maritza Urteaga (2012). Jóvenes, culturas urbanas y redes digitales. México: Ariel.

García Canclini, Néstor y Ernesto Piedras (2006). Jóvenes creativos. Estrategias y redes culturales. México: Juan Pablos Editor-Universidad Autónoma Metropolitana.

Gerber, Verónica y Carla Pinochet Cobos (2015). “Modos de ser lector: cómo leen los que escriben textos e imágenes”, en N. García Canclini, et al, Hacia una antropología de los lectores. Madrid-México: Ariel/UAM/Fundación Telefónica.

Guevara Niebla, Gilberto y García Canclini, Néstor (coords.) (1992). La educación y la cultura ante el Tratado de Libre Comercio. México: Nueva Imagen.

INEGI (2016). “Estadísticas a propósito del día mundial de internet (17 de mayo)” Datos nacionales, 2016. Recuperado el 21 de agosto de 2017, de: <http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2017/internet2017_Nal.pdf>.

Lins Ribeiro, Gustavo y Carlos Alba (2016). La globalización desde abajo. La otra economía mundial. México: FCE.

Martín-Barbero, Jesús (1998). “De los medios a las mediaciones: comunicación, cultura y hegemonía”. Santafé de Bogotá: Convenio Andrés Bello.

McRobbie, Angela (2016). Be creative: Making a Living in the new Culture Industries. Londres: Polity.

Menger, Pierre-Michel (2009). Le Travail Créateur. S’Accomplir dans L’incertain, Lonrai. Seuil: Gallimard.

Reguillo, Rossana (coord.) (2010). Los jóvenes en México. México: FCE/CONACULTA.

Rosas Mantecón, Ana (2017). Ir al cine. Antropología de los públicos, la ciudad y las pantallas. Ciudad de México: Gedisa / Universidad Autónoma Metropolitana.

Sarlo, Beatriz (1994). Escenas de la vida posmoderna. Buenos Aires: Ariel.

Spivak, Gayatri (2012). An Aesthetic Education in the Era of Globalization. México: Harvard University Press.

UNIC. Union Internationale des Cinémas, Focuseurope. <http://www.denvbf.nl/files/20160411-unic-focuseurope-online.pdf>.

Winocur, Rosalía (2015). “Prácticas tradicionales y emergentes de lectoescritura en jóvenes universitarios”, en Hacia una antropología de los lectores. García Canclini (coord.) México: Fundación Telefónica-UAM-Ariel.

VI. MÉXICO EN EL MUNDO

Estados Unidos

ESBOZO DE UN DESTINO COMPARTIDO

Andrés Rozental

Al analizar la relación entre México y los Estados Unidos, parto de tres premisas que me parecen básicas para pensar en cómo dirigir la política exterior hacia nuestro vecino. Para nosotros es por mucho la relación bilateral más importante en los aspectos político, económico y social, mientras que los estadounidenses suelen vernos como vecinos incómodos. Aunque es una relación que comprende muchos sectores de interés para ambos países, ni México ni Estados Unidos tenemos la opción de permitir que la relación degenere o se vuelva de adversarios, más allá de los tradicionales temas de diferencia que tenemos.

La relación México-Estados Undos es multifacética como ninguna otra; involucra multiplicidad de actores en ambos países: gobiernos, empresarios, sociedad civil y académicos, entre otros. Una de las características sobresalientes de estos actores es que no tienen entre sí, ni entre sus integrantes, visiones comunes sobre cómo llevar la relación entre ambas naciones. Este hecho agrega complejidad a la definición de una visión única.

Dados estos puntos de vista queda claro que debemos dejar firmemente establecida una estrategia de política exterior específicamente enfocada al vecino del norte, más allá de la coyuntura actual y de los intereses particulares de estos grupos. Los últimos gobiernos de México han basado su actuación en este tema en una actitud esencialmente reactiva más que propositiva. Esto debe cambiar si queremos tener una relación saludable, basada en el respeto mutuo y de beneficio para los mexicanos.

La llegada de Donald Trump a la presidencia de su país nos ha presentado retos únicos y muy complejos, pero necesitamos establecer los objetivos de la relación bilateral en función de nuestros intereses nacionales a corto, mediano y largo plazos. Funcionarios públicos, empresarios y académicos suelen decir que el objetivo principal de la relación debe ser “llevarnos bien y tratarnos respetuosamente, como los socios y buenos vecinos que somos”. No me parece suficiente como meta. Es evidente que subsiste en las opiniones públicas de ambos países una desconfianza mutua que, si bien disminuyó marcadamente en el cuarto de siglo desde que los presidentes Salinas de Gortari y George Bush (padre) decidieron negociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), sigue marcando límites al propósito de “llevarnos bien”.

En otros capítulos de este libro se aborda la problemática nacional que afecta negativamente nuestra imagen internacional, especialmente aquella que predomina en Estados Unidos. Podemos esperar a que las cosas cambien para bien en los temas de pobreza, desigualdad, violencia, corrupción, impunidad, etcétera, pero ello no nos ayudará tampoco para fijar los parámetros de la relación que debemos tener con Estados Unidos. Por ello la tarea del futuro inmediato es establecer en la mente de mexicanos y estadounidenses lo que he llamado un “destino compartido”, una relación basada en entender que siendo distintos y no siempre estando de acuerdo somos dos países vecinos que dependemos más y más el uno del otro, y que nuestro futuro individual se encuentra inextricablemente ligado a esa vecindad.

El concepto de “destino compartido” no implica vernos de la misma manera. Somos dos países muy diferentes, con estructuras políticas, económicas y sociales que no se parecen. Nuestras historias, influencias culturales y percepciones de vida varían significativamente. Pero nos une el querer dar a nuestros ciudadanos una mejor vida, con opciones de bienestar y oportunidades cada vez mayores para las futuras generaciones. Ello nos obliga a aceptarnos por lo que somos y en esa realidad buscar la mejor forma de relacionarnos.

Durante los años de vigencia del TLCAN ambos países construyeron su relación basada mayormente en la cooperación para enfrentar retos comunes. Ya en temas comerciales y de inversión, ya para combatir el crimen organizado y la violencia, se estableció entre autoridades mexicanas y estadounidenses una colaboración basada en el respeto mutuo y la consecución de objetivos compartidos. La llegada de Trump a gobernar su país sobre la base de una plataforma abiertamente antimexicana, sus constantes ataques a México y a los mexicanos demostraron que esta relación constructiva no tenía una base suficientemente sólida en aquella parte de la opinión pública de los dos países que esencialmente desconfía del otro.

Entonces, ¿cómo establecer nuestra relación bilateral de manera diferente, proactiva y no reactiva, para que responda mejor a los intereses de México y los mexicanos?

En primer lugar, nuestras autoridades gubernamentales necesitan cumplir lo que han ofrecido: eliminar la “compartamentalización” y la segmentación de diálogo con sus contrapartes estadounidenses. Todavía hoy cada dependencia del Ejecutivo lleva su parte de la relación de forma aislada e independiente, sin que haya una instancia superior aparente —aparte del presidente— que tenga la película completa y pueda coordinar sus actuaciones, fijar una estrategia global, velar por el cumplimiento de objetivos, así como asegurar que los mensajes públicos sean coherentes y alineados.

Lo que se vio a principios del 2017 fue una cacofonía de reacciones ante la llegada de Trump, aun siendo candidato a presidente, que indicaban desasosiego y pánico, más que respuestas coherentes y unidas frente a los mensajes del candidato durante los dos años de su campaña, o de él y su equipo una vez que llegó a ser presidente. Por ello, urge crear un mecanismo ubicado en Los Pinos que defina la actuación de México, coordine a los diversos actores gubernamentales e inste a los demás sectores de la vida nacional a que hagan lo mismo.

Muchas veces nuestros gobernadores y legisladores federales actúan por intereses partidistas o geográficos, más que en defensa del interés nacional. El sector privado, por su parte, dividido entre el Consejo Coordinador Empresarial, el Consejo Mexicano de Negocios y la multitud adicional de agrupaciones, tampoco habla con una sola voz. Pero ante los Estados Unidos nos conviene tener una visión integral y saber identificar oportunidades y enfrentar amenazas de manera holística más que parcial. De allí que se requiere de una instancia que defina la estrategia para que todos jalen parejo.

¿Y cuáles deben ser los objetivos de esta estrategia? Desde mi perspectiva, deben abarcar tres rubros principales: la migración y los mexicanos que se encuentran y se encontrarán en Estados Unidos, la relación comercial y de inversión, y la cooperación en el combate al crimen organizado y la seguridad fronteriza, tanto en nuestra frontera norte como en la del sur.

Cuando el entonces presidente Salinas de Gortari planteó a su contraparte la inclusión del concepto de movilidad laboral en el TLCAN original, George Bush le contestó que eso haría imposible la aprobación del Tratado en su Congreso. Quizá era cierto entonces, pero la dinámica migratoria entre los dos países ha cambiado y hay un creciente entendimiento de parte del sector privado estadounidense de la importancia y necesidad de contar con trabajadores adicionales a los que provee el mercado laboral nacional. Asimismo, los importantes flujos de connacionales hacia el país del norte han disminuido considerablemente. Por ello México ahora tendría que insistir en la incorporación de cláusulas en el TLCAN renegociado que regulen y encaucen el flujo migratorio, así como en incluir disposiciones que se apliquen a quienes ya se encuentran en Estados Unidos, con o sin documentos.

El concepto de movilidad laboral se vincula estrechamente al libre movimiento de bienes y servicios. Los resultados de la integración han beneficiado a las dos economías, pero quedó pendiente la gran reforma migratoria estadounidense que tenía como objetivo asegurar una cierta integración en el ámbito laboral. Durante el gobierno de Barack Obama, el Senado de su país intentó una legislación bipartidista en la materia, pero ésta fracasó en la Cámara Baja. Con los cambios en la dinámica migratoria que se han dado desde entonces, aunados a la reapertura del TLCAN por iniciativa de Washington, se presenta una nueva oportunidad para que México insista en lo que abandonó en 1994.

En cuanto al comercio y la protección de inversiones, ambos rubros seguramente serán revisados durante la renegociación del TLCAN y son objeto de otros ensayos en esta obra. Sin embargo, vale la pena insistir en el segundo de estos temas porque de ello depende que las reformas estructurales adoptadas en las últimas décadas perduren y se fortalezcan. Sabemos que muchas de las inversiones hechas por empresas estadounidenses y de otras regiones del mundo se dieron gracias al TLCAN y a sus mecanismos de protección de propiedad intelectual y solución de controversias. Perder estas seguridades llevaría al sector privado extranjero a desconfiar del régimen legal nacional y, como consecuencia, a aplazar proyectos nuevos o desinvertir en algunos existentes. Las disposiciones vigentes del TLCAN en la materia, junto con reformas que México hizo en los últimos veinticinco años, dan importantes garantías al sector de negocios, especialmente en lo que toca a la reforma energética. Por ello el objetivo principal en el sector económico, además de preservar los principios básicos del libre comercio, debe ser mantener la protección a las inversiones privadas.

El tercer objetivo, relacionado con la seguridad de las fronteras y el combate al crimen organizado y a la violencia, importa sobremanera para garantizar la seguridad nacional de ambos Estados. Si bien muchos piensan que es una prioridad sólo para Estados Unidos y la defensa de su territorio contra sus enemigos, lo cierto es que el concepto de seguridad subregional tiene que cubrir la totalidad de América del Norte, desde el Ártico canadiense hasta nuestras fronteras con Belice y Guatemala.

Nótese que no incluyo en este objetivo el combate al narcotráfico, el cual ha sido eje de política de los últimos gobiernos de México, particularmente a instancias de Washington. Para el mayor consumidor de drogas del mundo, siempre ha sido más cómodo y políticamente correcto insistir en que la tarea de frenar la entrada de narcóticos a los Estados Unidos debe recaer en los países vecinos de producción y tránsito. Ahora que vemos la creciente tendencia social de legalizar drogas en casi la mitad de los estados de la Unión Americana, y frente a la crisis en adicción a los opioides de su población, es hora de que México deje de hacerle el mandado a su vecino, reduzca la cantidad exorbitante de muertos que las guerras entre cárteles de droga han producido y se acople a la misma realidad que los Estados Unidos, es decir que mientras exista demanda habrá oferta y sería preferible regular, fiscalizar y legalizar al menos los mismos estimulantes que tanto parecen necesitar algunos seres humanos.

Hay otros elementos de la seguridad binacional que merecen atención. México debe dejar de ser refugio de estadounidenses que han cometido crímenes en la Unión Americana, y lo mismo debe aplicarse allá en relación con los delincuentes de cuello blanco que encuentran protección de la justicia mexicana una vez que cruzan la frontera. En materia de corrupción, además de lo que vaya a incorporarse sobre la materia en el TLCAN revisado, México necesita reconocer que la impunidad de los acusados de corrupción atenta contra nuestra seguridad nacional. El ejemplo de Brasil y su efectiva política anticorrupción de los últimos años bien podría aplicarse en México, cuya imagen de país corrupto necesita cambiar.

La frontera con Estados Unidos debe ser concebida como una zona de interés binacional, no sólo para regular los flujos humanos y de bienes que hacen de ella la más transitada del mundo, sino para dotarla de estrategias de desarrollo que den garantías de bienestar a sus habitantes. Desde hace muchos años, las dos capitales, México y Washington, han tomado decisiones que afectan la frontera sin consultar a quienes viven allí para conocer sus prioridades y necesidades. La absurda idea de Trump de construir un muro en la línea divisoria con México es ejemplo de ello, ya que los habitantes de ambos lados se oponen terminantemente al proyecto. México también adopta medidas para la zona que no corresponden a los intereses de sus ciudadanos. Una posible solución sería crear una autoridad binacional fronteriza que opere como la que hay entre Nueva York y Nueva Jersey, o como la que regula las actividades en los grandes lagos que dividen a Estados Unidos de Canadá, o como la que maneja los aeropuertos multinacionales entre Suiza y sus vecinos.

El tema centroamericano también debe figurar en nuestra agenda con Estados Unidos. Los migrantes que vienen a México desde el sur tienen como objetivo final llegar a nuestro vecino del norte. Algunos huyen de la violencia de grupos criminales como los maras, pero otros dejan su país para buscar una mejor vida en otro, de forma similar a la migración mexicana. Para atenuar la problemática de los países del triángulo norte de Centroamérica, México y Estados Unidos necesitamos desarrollar con urgencia un plan de desarrollo que dé opciones a la población de esos países para quedarse en casa. Siendo el destino último de los centroamericanos que migran la nación más próspera de la región, incumbe a ese país asumir la responsabilidad principal de contribuir a la prosperidad centroamericana y no a México el impedirles el paso. Por ello, nuestro gobierno debe trabajar conjuntamente con Washington para este fin, en lugar de seguir la misma política que hemos continuado en materia del tráfico de drogas, es decir, hacer al vecino favores que van en contra de nuestros intereses.

Finalmente, el tema de seguridad también comprende la defensa mutua de nuestra subregión frente a amenazas de fuera. Poco después del 11 de septiembre, México propuso crear un perímetro norteamericano de seguridad, pero la idea fue rechazada. Hace muchos años opinamos que México debería integrarse como observador —o inclusive miembro— de NORAD (el sistema antiaéreo de defensa de América del Norte) que hasta ahora sólo incorpora a los Estados Unidos y a Canadá. Ante la creciente y muy bienvenida relación militar trinacional, se antoja posible profundizar en los esquemas de apoyos recíprocos en casos de desastre, ejercicios militares conjuntos, así como otras medidas que demuestren a nuestros vecinos que su seguridad es tan importante como la nuestra.

Puede que existan otros objetivos para delinear una verdadera política exterior de México frente a los Estados Unidos. Lo abreviado de esta contribución no permite analizarlos todos. Quizá la conclusión más evidente de lo aquí descrito es que existe una imperiosa necesidad de establecer cuáles son los intereses nacionales de México en su relación con los Estados Unidos y dibujar una estrategia transversal para lograrlos.

Insisto en el concepto de “destino compartido” para describir en sólo dos palabras el espíritu que a mi juicio debe imperar en la relación bilateral. De lograrse entenderla en estos términos, tanto en Estados Unidos como en México, habremos avanzado cualitativamente en el propósito de cambiar la forma en que ambos países se tratan.

TRES PROPUESTAS PARA UNA BUENA VECINDAD
CON ESTADOS UNIDOS

1. Insistir en la incorporación de cláusulas en el TLCAN que regulen y encaucen el flujo migratorio. Incluir disposiciones que se apliquen a quienes ya se encuentran en Estados Unidos, con o sin documentos.

2. Preservar en la renegociación del TLCAN mecanismos de protección de propiedad intelectual y solución de controversias.

3. Reformular el concepto de seguridad subregional para cubrir la totalidad de América del Norte, desde el Ártico canadiense hasta nuestras fronteras con Belice y Guatemala. Dejar de concentrar los esfuerzos sólo contra el narcotráfico y atender otras áreas.

Multilateralismo y derechos humanos

POR UN LIDERAZGO NECESARIO Y FACTIBLE

Pedro Arturo Aguirre

Añoramos aún los dorados días de la política exterior mexicana, aquellos cuando en plena Guerra Fría nuestro país destacaba sin reservas ante el mundo al pugnar en favor de la convivencia entre las naciones mediante el respeto al derecho internacional y ofrecía valiosas contribuciones al mundo en las áreas de la paz y la seguridad internacionales, el desarme, el desarrollo de los pueblos, el derecho al asilo y la protección al medio ambiente. Pero al clausurarse el mundo bipolar, el país perdió protagonismo al rezagarse en materia de democratización y, más adelante, al caer en una brutal vorágine de violencia interna. Cierto: hemos abandonado las posturas de defensa intransigente del llamado “derecho de autodeterminación”, actitud que por mucho tiempo caracterizó a los gobiernos del PRI. Y cierto es también que nuestra actividad diplomática sigue siendo digna de encomio, aunque en demasiadas ocasiones sea ignorada. México conserva la iniciativa en algunos temas globales, como el combate al cambio climático, el desarme, la no proliferación de armas atómicas, el derecho del mar, la edificación de un orden jurídico internacional y la creación de instituciones. Pero no basta. Urge replantear a fondo y de manera inequívoca el papel que desempeñaremos ante el mundo en este convulso e incierto siglo XXI. También es necesario saber proyectar y potenciar nuestra diplomacia para que México adquiera el liderazgo internacional que en estos aturdidos tiempos el mundo demanda de las naciones que aún creen en los valores del multilateralismo, y son los comicios presidenciales del 2018 la ocasión pertinente para repensar nuestra política exterior.

El primer escollo al que se enfrenta México al plantearse su política exterior, y esto desde que es una nación independiente, es la implacable realidad de su vecindad. Nos guste o no, la ingente dependencia económica del país con Estados Unidos nos obliga a priorizar la relación con esta gran potencia como objetivo principal de nuestras relaciones internacionales. Desde luego, mucho se ha hablado, y desde hace bastante tiempo, de reforzar, diversificar y ampliar los vínculos comerciales y políticos con Latinoamérica, Europa y (más recientemente) el Pacífico, para procurar limitar la dependencia que tenemos con Estados Unidos. Y está muy bien que se busque esta diversificación como otro objetivo clave de nuestra política exterior. De hecho, algunos avances nada desdeñables se han conseguido como, por ejemplo, la firma de un amplio tratado de libre comercio con la Unión Europea, la participación de nuestro país (junto con Chile, Colombia y Perú) en la Alianza del Pacífico y nuestra presencia en el Tratado de Asociación Transpacífico (TPP), pero para ser realistas, la relación con Estados Unidos sigue siendo abrumadora y se ve muy lejano que esta situación varíe en el corto y mediano plazos, incluso pese a la precaria situación actual por la que atraviesa la relación de nuestro país con el vecino del norte y a que al momento de escribir esto el TLCAN transita por la cuerda floja. Con o sin tratado, la inercia que económica y comercialmente nos une a Estados Unidos es demasiado poderosa.

El sentido de nuestras relaciones internacionales debe atender los contextos que nos imponen nuestra geografía y nuestra vecindad. ¿México debe, por tanto, acotar su actividad en el exterior a los temas comerciales? ¿Basta con preocuparse solamente de cuánto petróleo, productos agroalimentarios y servicios podemos vender? ¿Es suficiente elaborar mecanismos para atraer inversiones extranjeras? Limitarnos a lo meramente económico sería traicionar la fructífera tradición de nuestra política exterior, la cual ha alcanzado logros brillantes, no porque México sea una potencia militar o económica (lo que, evidentemente, no es), sino en la construcción de autoridad moral y en la proyección de una vocación por hacer del mundo un lugar mejor. Asimismo, algunos opinan que ante los vaivenes de la errática administración Trump tenemos una oportunidad para lograr una posición relevante en la geopolítica mundial. Hay incluso quienes sueñan con establecer alianzas con China y Rusia como respuesta a los desdenes que constantemente nos hace el actual inquilino de la Casa Blanca. Pero esas ideas son quiméricas. La geografía es demasiado determinista con nuestro país, el cual carece del margen de maniobra en estos juegos de poder que, quizá, sí pueden tener países como Brasil, Venezuela o Argentina. Por ello, México debe enfocar su política exterior en los terrenos multilaterales en los que lo ha hecho siempre, pero actualizándola a las necesidades del presente y, sobre todo, proyectándola con mayor decisión, dimensión y fuerza.

Entre los asuntos globales fundamentales que requieren de nuevos liderazgos se encuentran la defensa universal de los derechos humanos y los valores de la democracia. Es lamentable ver cómo estas materias abandonan actualmente el centro de las preocupaciones en las políticas exteriores de un número creciente de gobiernos nacionales. La promoción y protección de los derechos humanos, junto con la erradicación de la pobreza y el impulso del desarrollo sustentable, es uno de los tres grandes objetivos a corto y mediano plazos que la ONU definió en la llamada Declaración del Milenio (2000), y aunque desde entonces fueron alcanzados éxitos importantes —como el hecho de que seis de los siete principales pactos y convenciones internacionales de derechos humanos hayan sido ratificados casi de manera universal— actualmente el resurgimiento de movimientos políticos de corte nacionalista y el arribo al poder de gobiernos con perfil autoritario o “iliberal” han desplazado los derechos humanos a planos secundarios.

Los nacionalismos trasnochados, los “hombres fuertes”, los neopopulismos de izquierda y derecha ganan terreno en detrimento de las opciones políticas tradicionales. Con ello, la defensa y la promoción de los derechos humanos parece ser cada vez más indiferente a organizaciones y partidos políticos a lo largo de todo el mundo, los cuales prefieren privilegiar los temas de “seguridad nacional” antes que garantizar la vigencia global de los derechos humanos. Estados Unidos es el ejemplo más dramático de esta infamia. Las posiciones asumidas por Trump en su campaña electoral y ratificadas desde el inicio de su gobierno confirmaron los temores de quienes preveían una nueva política exterior estadounidense divorciada de los habituales compromisos internacionales de Washington. Lo que algunos han empezado a llamar la “doctrina de Trump” no es sino la renuncia a una larga práctica bipartidista de los presidentes de Estados Unidos de defender la democracia y los derechos humanos como principios básicos. En vez de ello, se despliega una defensa a ultranza de la soberanía y la seguridad nacional. Una abdicación expuesta de la más cruda forma en el feroz discurso antiinmigracionista que suele farfullar el magnate neoyorquino.

Desde luego, no es sólo Trump. Regímenes autoritarios y “hombres fuertes” despreciadores de los derechos humanos y del multilateralismo consolidan su poder en las otras dos grandes potencias mundiales: Rusia y China. También somos testigos de cómo se limitan libertades con virulencia en Turquía, Filipinas, Venezuela, Nicaragua, India, Egipto, Israel y un cada vez más largo y ominoso etcétera. Incluso en Europa los nacionalismos y populismos se hacen fuertes. Mientras el Brexit debilita de manera sustancial a la Unión Europea, Hungría y Polonia tienen gobiernos de inspiración autoritaria y movimientos de esta estirpe ganan terreno electoral en Grecia, Austria, Holanda, Finlandia, Alemania, Francia, Suecia y Noruega. El surgimiento de estos nacionalismos extremos mucho debe a la reacción contra el notable incremento de las olas migratorias, fenómeno toral del siglo XXI. Proliferan extremismos atizados por demagogos que emiten, sin pudor, mensajes de odio y racismo en contra de los inmigrantes para obtener el mayor número posible de sufragios. Buena parte de estas expresiones son secundadas por los llamados “perdedores de la globalización”, es decir aquellos sectores sociales que se sienten amenazados por los migrantes extranjeros y que no han sentido los supuestos beneficios de las nuevas tendencias económicas mundiales.

Tenemos entonces que el multilateralismo se encuentra bajo el fuego de los nuevos nacionalismos. Los ejemplos son múltiples y elocuentes. El resquebrajamiento de la Unión Europea; la parálisis de la Ronda de Doha; el retiro de Estados Unidos del Acuerdo de París, el TPP y la UNESCO; el aumento en el uso del veto en el Consejo de Seguridad de la ONU por parte de Rusia, Estados Unidos y China; la escasa importancia de las cumbres iberoamericanas; el fracaso de la no proliferación nuclear; la creciente irrelevancia del G-7 y del G-20; el estancamiento de Mercosur y la Unasur; la intrascendencia de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y de la Organización de los Estados Americanos (OEA), e incluso la decadencia del grupo BRIC son, entre otros, los síntomas más conspicuos de esta dilema. Por ello es necesario que las naciones que, como México, aún creen en el multilateralismo asuman un nuevo, vigoroso y visible liderazgo.

La tarea de restaurar el multilateralismo como mecanismo primordial en las relaciones entra las naciones, y los derechos humanos como eje de las preocupaciones internacionales, es sin duda una meta difícil de alcanzar por cómo soplan los tiempos, pero es aquí donde México puede tener un protagonismo mundial genuinamente realista y productivo. Desde luego, no empezamos de cero. Nuestro país ha estado y está presente en varias iniciativas a nivel global. Por ejemplo, notable fue la contribución de México en la Creación del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, bajo la presidencia del embajador Luis Alfonso de Alba. Actualmente México es promotor fundamental del llamado “Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular”, esfuerzo para que los Estados adopten la noción de que los temas de la inmigración internacional sean abordados con criterios y visiones multilaterales. Pero para que esta labor multilateral de México logre crecer y conseguir mayores repercusiones, es imprescindible cumplir con algunas condiciones esenciales tanto en el terreno interno como hacia el exterior.

En lo interno, urge poner orden en la casa en materia de derechos humanos. Obviamente, nuestro país sólo podrá aspirar de forma genuina a ser un eficaz promotor de la defensa de los derechos humanos y de los valores democráticos a nivel global, sí y sólo sí —un enorme si y sólo si— primero corrige la grave situación que padecemos en este renglón. Los horrendos acontecimientos en casos como los de Iguala, Tlatlaya, Nochixtlán, Apatzingán, Villa Purificación, Tanhuato y Ostula (por citar sólo algunos de los casos más graves) hacen que, actualmente, sea un pobre candidato a asumirse un legítimo campeón internacional en la causa de los derechos humanos. Asimismo, nuestra autoridad moral en materia de migración se ve sumamente menguada cuando revisamos la actitud de las autoridades mexicanas respecto a los migrantes centroamericanos. ¿Cómo es posible, cualquiera podría cuestionarse, sugerir que México convierta estos temas en primordiales en su estrategia de política exterior?

Sin embargo, pese a la actual crisis, debe reconocerse que a nivel formal México ha logrado trascendentales avances. Desde 2011 cambió el título del capítulo uno de nuestra Constitución a “De los derechos humanos y sus garantías” y fueron modificados once artículos que elevan a rango constitucional los derechos humanos protegidos por los tratados internacionales de los que México es parte. Para que esto fuese posible primero fue menester que México abandonara su tradicional percepción defensiva en materia de derechos humanos, basada en el nacionalismo extremo y en una noción absoluta del concepto de soberanía y se incorporara, algo tardíamente, al movimiento internacional de los derechos humanos al ratificar sus instrumentos fundamentales, lo que marcó una transformación cualitativa en el contexto de la política exterior y su relación con la realidad nacional.

Pero firmar documentos no basta. En México son demasiado comunes las ejecuciones extrajudiciales, los casos de tortura, o las deficiencias e irregularidades en el sistema penitenciario, los abusos y extorsiones a migrantes, la trata de personas, las desapariciones forzadas, e innumerables son los abusos y crímenes perpetrados contra civiles, indígenas, mujeres, defensores de derechos humanos, desplazados internos y periodistas. Si bien es cierto que a nivel formal los derechos humanos nunca habían alcanzado el grado de reconocimiento que desde 2011 tienen en nuestro país, los hechos que cotidianamente se presentan ponen en evidencia una desvinculación o falta de conformidad entre lo que disponen las normas y nuestra realidad. La impunidad que la sociedad advierte y los altos niveles de violencia e inseguridad que se viven ocasionan que los derechos humanos sean vistos como una cuestión retórica o académica y no como una realidad. Corregir esta situación es una tarea titánica por su complejidad y amplitud. Por eso debe ser, sin pretextos ni dilaciones, preocupación central del próximo gobierno. ¿Los partidos están dispuestos a ello? ¿Aparecerá esta preocupación en toda su amplitud y pertinencia en las plataformas electorales del 2018? ¿Se comprometerán los candidatos a esclarecer de forma irrestricta los casos más emblemáticos de violaciones de derechos humanos de los últimos tiempos? ¿El próximo gobierno acatará la obligación constitucional de colocar a los derechos humanos en el centro de toda actividad gubernamental? Sólo si las respuestas son un sí inequívoco podremos edificar un protagonismo internacional digno de tal nombre.

Hacia el exterior, México necesita tomar más en serio los compromisos que ha firmado. Falta establecer un mecanismo para garantizar el cumplimiento de todos estos tratados internacionales en materia de derechos humanos. También es necesario que el Estado mexicano atienda las recomendaciones que los visitadores internacionales (alrededor de 2 mil 800) han efectuado en materia de derechos humanos. La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) no da seguimiento a los tratados para cuidar su cumplimiento y tampoco cuenta con un documento regulatorio en el que establezcan procedimientos de las medidas cautelares y provisionales, recomendaciones y sentencias emitidas por los organismos internacionales y dirigidas al Estado mexicano. Hasta 2015, México tiene firmados 47 tratados en materia de derechos humanos, de los cuales 23 son de cumplimiento continuo, lo que obliga al Estado mexicano a su observancia constante.

Otros pendientes importantes son la ratificación de los artículos 31 y 32 de la Convención con miras a reforzar el régimen de protección contra las desapariciones forzadas, así como firmar el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU. En un plano más instrumental, si queremos que las iniciativas de nuestro país en política exterior trasciendan y tengan un impacto, urge cuidar más los nombramientos que la Cancillería hace de nuestros representantes diplomáticos. Demandemos a nuestros gobernantes dejar de concebir a las embajadas como “premios de consolación” o “retiros dorados” para políticos marginados. El problema toca también a la cabeza. Entiéndase de una buena vez que el cargo de secretario de Relaciones Exteriores supone mucho más que fungir como promotor comercial, turístico y de inversiones.

Asimismo, es fundamental que la visión del nuevo multilateralismo que nuestro país promueva en el siglo XXI rehúya la excesiva burocratización que muchos críticos observan en los organismos internacionales tradicionales y luche por la adopción de fórmulas más flexibles y heterogéneas de diálogo y consulta, así como de herramientas para integrar a más actores que no sean sólo los Estados. Objetivo axial debe ser la verdadera democratización de los foros multilaterales para permitir que las opiniones y necesidades de los ciudadanos sean manifestadas e incluidas. Éste fue el caso, por ejemplo, del proceso de Ottawa contra el uso, la producción y la manufactura de las minas antipersonales (donde fue clave la participación de la sociedad civil) y lo es de las actuales negociaciones para arribar a un Pacto Mundial de Migraciones.

De cara a las elecciones del 2018 cabe cuestionarse si las distintas fuerzas políticas que habrán de disputarse el poder están dispuestas a asumir la responsabilidad de este nuevo protagonismo internacional con todo lo que ello implica, empezando por corregir la delicada situación que atravesamos en materia de derechos humanos en lo interno, pero también por evitar volver a las posiciones defensivas del llamado “nacionalismo revolucionario” y tener la voluntad de proyectar nuestra política exterior sin vacilaciones ni sonrojos.

Para lograrlo, se debería colocar a los derechos humanos, efectivamente, en el centro de todas las políticas públicas y de la actuación gubernamental, tal como lo ordena la Constitución. Para concretar esto se requeriría armonizar la legislación nacional con la internacional y renunciar a reservas y declaraciones interpretativas; amén de ser estrictos en el cumplimiento y seguimiento de las medidas cautelares y provisionales, recomendaciones y sentencias emitidas por organismos internacionales al Estado mexicano.

Paralelamente sería importante establecer un mecanismo para garantizar el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de derechos humanos y corregir la débil coordinación y articulación del Estado mexicano con los organismos internacionales.

También en el plano legislativo, se debería concretar una ley general en materia de tortura (la de desaparición forzada, felizmente, por fin fue aprobada) y las leyes reglamentarias de los artículos 29 y 33 constitucionales.

TRES PROPUESTAS PARA UN LIDERAZGO DE MÉXICO
EN EL CONCIERTO INTERNACIONAL:

1. Esclarecer los casos más emblemáticos de violaciones a los derechos humanos.

2. Proteger a los migrantes centroamericanos que transitan por México. Impulsar una óptica multilateral mundial para abordar los temas migratorios. Edificar formas más flexibles y heterogéneas de “gobernanza global” e incrementar la participación de México en la reforma de la ONU.

3. Nombrar a un secretario de Relaciones Exteriores con la experiencia suficiente que potencie y proyecte nuestra política exterior. Nombrar exclusivamente a diplomáticos profesionales.

Conectividad

MÉXICO EN LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Alejandro Pisanty

México debe cubrir una etapa importante en el tránsito hacia la sociedad del conocimiento a partir de 2018. Construir sobre lo avanzado en años recientes, evaluar éxitos y fallas a la luz de nuevos retos y entornos, e inevitablemente acelerar el paso a la vez que amplía los frentes: sí, apretar más y abarcar más, al mismo tiempo, concitando todos los recursos a nuestro alcance.

En el presente texto obviaré la discusión acerca de las diferencias entre Sociedad de la Información y Sociedad del Conocimiento. Usaré el segundo término para referirme a los efectos en la organización social del uso extendido de tecnologías de información y comunicación en redes digitales, de las que internet es a la vez plataforma, ejemplo y paradigma.

En el avance hacia la Sociedad del Conocimiento, México muestra, como en muchos otros campos, dos aspectos importantes: primero, en su conjunto el país exhibe un desarrollo intermedio en el contexto internacional, por debajo del que correspondería por su población, su territorio o el tamaño de su economía; segundo, al interior del país el desarrollo es sumamente dispar, con espacios cercanos a la paridad con los más avanzados del mundo y espacios, a veces separados de los primeros solamente por una barda, de necesidades abismales. Cualquier medida objetiva muestra estos dos caracteres: despliegue de infraestructura, normatividad y legislación, capacidades humanas disponibles, contenidos, software, servicios, seguridad.

El estado de la educación será determinante para México de cara a los retos de la Sociedad del Conocimiento. Nada de lo que se diga en este capítulo podrá ser mejor que lo que permita el marco del cambio en el sistema educativo: el pensamiento crítico, la racionalidad, la primacía de la evidencia y el razonamiento sobre el prejuicio, las alfabetizaciones de letra y número, la lectura, la capacidad de aprendizaje autodirigido, la responsabilidad individual y la capacidad de trabajar en colaboración con otros, la objetividad frente a los dispositivos y la tecnología, todos son factores críticos. Una esperanza de que la sociedad no vaya a la zaga de un sistema educativo que es un lastre en sí mismo es la dinámica en la que una adecuada adopción de tecnología y prácticas relevantes puede mejorar, aumentar la penetración y acelerar los procesos educativos y de capacitación. Es utópico pensar que toda la población escolar adquiera competencias de programación de computadoras entre 2018 y 2024, por ejemplo, pero un avance significativo en el dominio de la tecnología es indispensable si se quiere sobrevivir —y, más aún, progresar más que otros países— en un mundo en el que las economías pujantes se distinguirán por su dominio sobre la automatización y los algoritmos en que se basa.

México debe incorporar activamente los beneficios de la Sociedad del Conocimiento por un principio interno de equidad y de oportunidades y capacidades, y por uno externo de competitividad y fortaleza para construir autonomía que permita enfrentar a y convivir con otras naciones. Hemos analizado en un trabajo reciente los avances de la Estrategia Digital Nacional vigente y el estado que podrían guardar sus variables hacia la mitad del sexenio siguiente, es decir, hacia 2021-2022.¹

Mirando hacia el futuro, podemos tomar y adaptar escenarios de otros ejercicios prospectivos recientes. Por ejemplo, un grupo de trabajo elaboró los siguientes para la Ciudad de México: tendencial, catastrófico, utópico y futurible,² de los cuales tomaré algunos elementos para el país en su conjunto. El estudio hecho para la Ciudad de México consideró variables en seis rubros, a saber: ambientales, infraestructura y tecnología, marco normativo y de garantía de derechos, contexto social y económico, gestión y, como punta de la pirámide o al menos primus inter pares, conocimiento y aprendizaje social. A partir de estas variables dio origen a sus escenarios. En el texto a continuación presento una combinación de estas proyecciones con los criterios que utilicé en mi evaluación de la Estrategia Digital Nacional ya citada.

“En un escenario tendencial”, México continuará con la expansión de la población de usuarios de internet agregando una cifra del orden de 3 millones de nuevos usuarios cada año, la mayoría de ellos mediante dispositivos móviles.

La baja de precios y el aumento de capacidades contratadas continuará, impulsada tanto por el mercado y la innovación tecnológica como por la regulación.

Las redes de acceso a internet en comunidades aisladas y con falla de mercado crecerán lentamente mediante esfuerzos dispersos.

La inserción del Internet de las Cosas (IoT por sus siglas en inglés) se basará fundamentalmente en importaciones de equipos individuales y sistemas completos.

El odio, la polarización extrema y las divisiones marcarán una parte importante de la discusión en la esfera pública en línea y llevarán a una creciente creación de “puertos seguros” en grupos cerrados.

La modernización del gobierno y las empresas continuará. Algunos sectores previsibles (transporte, trabajo de oficina) sufrirán cambios dramáticos, y habrá otros cambios profundos en sectores imprevistos.

La publicación de datos abiertos continuará con una velocidad moderada y sin proveer de capacidades agresivas de incidencia sobre la transparencia y la rendición de cuentas de los tres órdenes de gobierno y el conjunto de sujetos obligados.

Los portales de gobierno continuarán dominados por una visión centrada en el diseño gráfico, la centralización, el orden jerárquico y la funcionalidad controlada por el gobierno.

Un número apreciable de puestos de trabajo se perderá por la automatización de sus tareas en territorio nacional y otro, más importante, por su migración a otros países donde dicha automatización sea más económica y confiable.

Seguirá imperando una diversidad de normas técnicas que dificulta la interoperabilidad entre sistemas tecnológicos de uso extenso en la sociedad.

“En un escenario catastrófico”, un conjunto de cambios en la regulación del mercado llevará a inmovilidad, reducción de la competencia, desviaciones de la neutralidad de la red y lentitud en la expansión del acceso a internet.

Los contenidos y comunicaciones serán vigilados intensamente y controlados mediante mecanismos conducentes a la censura y la represión.

La polarización, el odio y las divisiones serán la tendencia dominante en la esfera pública.

La innovación estará especialmente impedida en sectores en los que la economía quede dominada por criterios corporativistas.

Algunas empresas grandes tendrán capacidades monopólicas y actuarán en consonancia con el gobierno para limitar libertades y derechos.

Los datos abiertos serán mínimos y poco útiles, y los portales de gobierno prestarán servicios transaccionales únicamente.

“En un escenario futurible”, es decir, una extensión del tendencial accesible mediante un esfuerzo y recursos de los que se prevé poder disponer, se incrementará el acceso a internet en regiones con falla de mercado, se respetará la neutralidad de la red, se proveerá acceso amplio a educación de calidad en línea y se marginará el discurso de odio y división en una esfera pública en línea polarizada pero no fragmentada.

Algunos polos de desarrollo tecnológico obtendrán alcance nacional y proveerán software y servicios habilitadores y ejemplares para comunidades culturalmente diversas.

Algunos gobiernos de estados y municipios asumirán responsabilidades crecientes desde la infraestructura física hasta los espacios de interacción con los tres Poderes del gobierno.

“En un escenario utópico”, una combinación de esfuerzos de mercado, Estado y comunitarios proveerá acceso a internet a lugares en los que habita 90% de la población, incluyendo una fracción de la rural e indígena más aislada.

Aquí empezamos a esbozar algunas sugerencias sobre lo que hay que hacer, que precisaremos en la parte final del ensayo:

Es necesario mantener y profundizar las condiciones de competencia en el mercado de las telecomunicaciones para que no sólo bajen los precios y mejore la oferta de servicios en las ciudades sino que la oferta llegue a poblaciones hoy no atendidas por el mercado.

Las poblaciones de menor número de habitantes seguirán siendo poco atractivas para los proveedores comerciales, incluso los operadores móviles virtuales previstos en la Reforma de Telecomunicaciones, que pudieran ofrecer servicios en caso de que la Red Compartida se materialice y continúe funcionando después de 2018. Por ello es necesario que el Estado actúe a favor de una expansión de redes comunitarias mediante una combinación de subsidios, desarrollo de capacidades, facilitación regulatoria, disponibilidad de espectro y otras medidas similares.

La transparencia de estas operaciones debe ser bidireccional. El apoyo a las redes comunitarias de acceso a internet, especialmente en proyectos que apoyen la apropiación tecnológica y la transformación social sin, a su vez, convertirse en horcas caudinas, debe provenir también del sector privado, mediante su apropiada identificación como esfuerzos distinguidos de responsabilidad social

El tráfico de internet debe optimizarse mediante un tejido de puntos de intercambio independientes y competentes, con una alta adopción del protocolo IPv6. Los puntos de intercambio deben tener sentido desde el punto de vista comercial para todos los actores. La implantación de la tecnología 5G empezará en algún momento poco después de 2018.

Debe evitarse el abuso del diseño de la red para crear puntos de estrangulamiento técnicamente innecesarios, y en lugar de ello favorecer un paradigma de internet y respetar la apertura y la neutralidad de la red.

Es importante impulsar la participación de tecnólogos mexicanos en los procesos internacionales de normalización de esta tecnología, que se llevan a cabo en diversos consorcios, organizaciones de la comunidad técnica, como la Internet Engineering Task Force (IETF), y organismos intergubernamentales. Pero esto, a su vez, sufre a causa de las limitantes en la educación y en el compromiso de las instituciones, en este caso de educación superior, con la innovación.

La implantación de tecnología asociada a la Sociedad del Conocimiento deberá verse acompañada de una cultura de apropiación tecnológica y de balance entre la integración nacional y las culturas y autonomías locales.

Algunas políticas públicas pueden contribuir a incrementar la producción nacional de contenido, tanto pasivo (texto, sonido, video) como activo (software, servicios, apps).

Los casos de éxito más significativos serán los que satisfagan una necesidad tanto local como de otros países (hispanohablantes, por ejemplo).

Una revisión de los mecanismos de fomento debe llevar a sustituir la creciente industria de “bajar fondos” por una política racional que reconozca las aportaciones originales, la creación de nuevos productos, oportunidades de negocio y puestos de trabajo, y la sustentabilidad de los modelos de negocio propuestos.

La esfera pública es una preocupación fundamental en el desarrollo de la Sociedad del Conocimiento. Es en muchos sentidos la última esperanza de la civilización; la esperanza puesta en internet en las últimas décadas se ha depositado en el contacto horizontal, no condicionado por intermediarios artificiales, entre comunidades diversas, entre individuos que de otra manera estarían aislados, en el crecimiento del “espacio de los flujos” —el que permite que los jóvenes en comunidades rurales con aspiraciones profesionales encuentren contrapartes y constituyan una comunidad que los fortalezca a través de internet cuando no existen en su espacio geográfico local—, en el contraste de ideas y visiones, en la coexistencia, competencia y confrontación de puntos de vista mediante el discurso racional.

Esta esperanza puede terminar frustrada si la construcción de puentes civilizatorios es dinamitada por la polarización, por el silenciamiento de la diferencia bajo el ruido de los tambores bélicos, el juicio mediático instantáneo en que acusación es condena, sin debido proceso, ley establecida, juez legítimo, derecho de réplica y prescripción de las penas.

En cambio, en un ambiente de horizontalidad y colaboración puede florecer un discurso público en redes que permita ventilar controversias intensas entre posiciones dispares sin dejar de fortalecer el tejido social.

En un desarrollo deseable, las aplicaciones del “internet de las cosas”, “internet de los objetos” u otros nombres similares, abreviados como IoT, proveerán seguridad y confianza y contendrán desarrollos nacionales de tecnología relevante. La política para su expansión incluirá decisiones racionales, abiertas y multisectoriales sobre las complejas combinaciones de requerimientos de energía, durabilidad, espectro radioeléctrico, seguridad personal y pública, privacidad y servicios prestados.

Esta red, que en pocas palabras puede ser descrita como un conjunto de sensores y actuadores interconectados, con parte de sus conexiones a través de la internet pública y parte en las decisiones que median entre sensores y actuadores tomadas en la “nube”, se aplica no sólo a productos para el consumidor, como pulseras medidoras del ejercicio físico y cámaras de vigilancia doméstica, sino a servicios en gobierno, comercio e industria como seguridad industrial, seguridad pública, transporte, construcción y una infinidad de campos emergentes.

En su estado actual, la red se basa en gran parte en dispositivos importados desde países en los que no se exigen normas como contraseñas no triviales, actualización de software y otras medidas de seguridad, razón por la cual los enfoques regulatorios deben ser mesurados y realistas, y los incentivos de mercado y la educación de los consumidores deben tomar un papel de mayor peso. El futuro debe atraer desarrollos nacionales que se distingan por su modularidad y la posibilidad de mantenerlos seguros a lo largo de muchos años.

La educación en línea será tanto un servicio autónomo como un complemento a la presencial, con diversidad de oferta. El uso de la tecnología para la educación debe adaptarse constantemente a las cambiantes necesidades educativas y a las capacidades cada vez más diversas de quienes serán sus beneficiarios. Todos los modelos, desde la escuela presencial apoyada con recursos tecnológicos puntuales y no conectados a la red, pasando por los “blended” o “híbridos” y hasta los MOOC (cursos en línea masivos y abiertos) y otras formas de educación a distancia, serán explorados, para dar uso al más adecuado a cada proyecto educativo.

Las economías de escala y de alcance, y los repositorios digitales apegados a estándares abiertos, permitirán el uso de materiales ya existentes sin necesidad de que cada entidad —estado, municipio, escuela— deba elaborar desde cero sus recursos digitales para la educación.

Los datos abiertos cumplirán con estándares internacionales y servirán para que la ciudadanía aplique controles efectivos a la acción del gobierno y a los sujetos de obligaciones de acceso a la información y transparencia para una intensa rendición de cuentas que ponga freno a la corrupción.

Los portales de gobierno y las apps correspondientes estarán diseñados y operarán con base en las necesidades de los ciudadanos y las servirán de manera eficiente. La participación ciudadana en el Poder Legislativo será eficaz, transparente y constante. Un número importante de trabajos será objeto de un doble cambio, la pérdida de la materia de trabajo debido a su automatización y la mejora de condiciones para el trabajador por su capacitación para una nueva función soportada por tecnología.

Hasta aquí hemos descrito escenarios que se extrapolan de los actuales mediante variables continuas. Más allá de estas categorías, en el lenguaje de moda encontramos algunas como “Cuarta Revolución Industrial” y “Tecnologías Exponenciales”, o la más sobria, de Peter Cowhey y Jonathan Aronson: “Disrupción de la Innovación y la Producción”. Estos posibles trayectos nos envían a desafíos que pueden ser formidables, especialmente para un México caracterizado firmemente por la heterogeneidad, la mediocridad en índices como los de Desarrollo Digital (Foro Económico Mundial) y Preparación Digital (Unión Internacional de Telecomunicaciones), e incluso los regionales (CEPAL, Citel).

Sistemáticamente encontramos a México en lugares entre el 35 y algunos peores que el 100, mientras que por territorio, población y tamaño de economía somos aproximadamente el 12. Malos para medir, buenos para reportar índices optimistas, mientras los especialistas, tema por tema, observan con pasmo el cabildeo internacional que apenas logra mejorar algunas apariencias al redefinir los parámetros internacionales.

Cercanos al último lugar en precios y penetración de telecomunicaciones, educación, transparencia o corrupción, en índices de la OCDE, pruebas PISA, UIT y Citel, encontraremos dificultades estructurales extremas ante los cambios que Cowhey y Aronson resumen en las condiciones de la economía digital: ubicuidad y diversidad de lo digital, que transforma todas las actividades; disrupción de los mercados por la facilitación de nuevos modelos de producción y comercio; disminución de barreras de entrada; nuevos “clusters” regionales y de plataformas; potencial productivo global; nuevas soluciones de gobernanza.

La Sociedad del Conocimiento entrelaza sus senderos con los de la economía digital. La producción de bienes y servicios con una carga de innovación, acceso global y valor agregado por la aportación intelectual requiere confianza entre sus actores, entre proveedores, consumidores, nuevos intermediarios, múltiples partes modulares que en todo momento es posible agregar o desagregar, flujos de información que cruzan fronteras de maneras invisibles y no totalmente previsibles, y que pueden quedar expuestos a intrusiones e inspecciones de terceros desconocidos y no planeados.

La confianza se construye con especial dificultad en el medio digital y se basa en el cumplimiento de expectativas exigentes de transacciones predecibles, administración de riesgos y protección de la información personal. Ésta es una exigencia singular, ya que la calidad de la experiencia digital depende del intercambio de la misma información. La información que personaliza las transacciones —civiles, gubernamentales o comerciales— es exactamente la misma que puede abrir un camino directo entre un atacante malintencionado y el patrimonio o la reputación de ciudadanos inocentes.

La protección de los ciudadanos en las redes depende de sus propios conocimientos para administrar sus sistemas, de una actualización constante de sus capacidades, de su capacidad de identificar engaños hábilmente elaborados y de que otros hagan también su trabajo: banca, gobierno, escuelas, empleadores, todos tienen un papel que cumplir y lo deben ejercer en colaboración aun donde compiten.

Una estrategia nacional de ciberseguridad para dar base a esta confianza deberá respetar los derechos de los ciudadanos, segmentar adecuadamente los problemas de seguridad nacional, seguridad pública y seguridad personal, convocar las formas de gobernanza multisectorial más efectivas en cada caso, crear incentivos como penalizaciones y seguros para las violaciones e insuficiencias en la protección de la información, evitar la reducción de la ciberseguridad al combate contra el delito y proveer recursos suficientes para proteger las operaciones. Deberá acudir a la academia y a la comunidad técnica, transversal a todos los sectores, para innovar en materia de criptografía, extender la cultura matemática y computacional, y formar de manera acelerada especialistas probados y merecedores de confianza. Todo análisis, plan o actividad relacionado con seguridad se regirá por una metodología de Análisis de Riesgos, lo más objetiva, cuantitativa y comunicable posible. Las instancias a cargo serán creadas en función de estricta necesidad y vigiladas intensamente por grupos multisectoriales.

La legislación y los acuerdos internacionales como el Convenio de Budapest deberán orientarse a las conductas humanas y sociales clave para una conformación eficaz de tipos penales y no a los medios con los que se cometen los delitos. Se requiere un balance entre la especificidad del tipo penal y el límite al abuso de las posibles acusaciones en falso, que solamente será posible alcanzar con un intenso trabajo para educar a las legislaturas y a todos los actores del Poder Judicial y la cadena de producción de prevención, investigación y persecución del delito.

Una transformación fundamental de nuestra relación con la información y el conocimiento requiere que éstos estén disponibles para la población en general en la forma más abierta y extensa posible. El Estado debe impulsar un incremento en la política de Acceso Abierto, asegurando que el conocimiento que se genera con fondos públicos sea universalmente disponible (dejando sólo algunas excepciones estratégicas bien justificadas).

La promoción del acceso de todo el país a recursos adquiridos por universidades públicas debe ser objeto de impulso. La Red Nacional de Educación e Investigación, que realiza proyectos de internet avanzado, debe intensificar su vocación académica, cambiar a un gobierno interno que separe la innovación y la expansión de la red para que cada una sea atendida debidamente, y proveer vías de banda ancha para estos accesos.

Un eje litigioso que se deberá resolver en los próximos años es el que confronta la necesaria memoria de la sociedad con algunas restricciones necesarias al acceso a información personal que puede afectar la reputación de las personas y su capacidad de abrirse paso en la vida. El “derecho al olvido” o a ser excluido de algunas búsquedas y presencias en internet debe ser objeto de un debate amplio e informado. Será parte esencial de un nuevo contrato social que no se establecerá solamente entre ciudadanos y Estado, sino entre todos los sectores, y regirá dinámicamente relaciones entre ciudadanos, empresas, información y análisis de datos.

La gobernanza de la Sociedad del Conocimiento debe ser multisectorial (multistakeholder), descentralizada, orientada a la solución de problemas y democrática. La conjunción de conocimiento, interés legítimo y transparente, y defensa de los principios permite crear mecanismos multisectoriales transparentes, efectivos y adaptables.

La experiencia internacional en gobernanza de internet y sus correlatos en temas como el medio ambiente, las finanzas y otros campos deben ser fuente irrenunciable de diseños institucionales innovadores que dificulten la captura por intereses especiales y poderes fácticos.

¿Qué hacer? Hay cinco puntos claves que atender

a) La infraestructura debe seguir siendo objeto de atención en las políticas públicas. Las redes deben ser robustas, interoperables, orientadas al paradigma de internet y dotadas de tecnología de punta y capacidades elevadas. La “orilla” debe ser atendida con un marco regulatorio flexible e inversiones apropiadas. La competencia sigue siendo fundamental. La regulación debe orientarse al futuro, no al pasado; a una red portadora de todos los servicios, no a paradigmas de voz y broadcast que obsolescen.

b) La apropiación tecnológica requiere una mejora constante en la educación, orientada a la equidad, diversificada, competente en número, lógica y apego a la evidencia, y facilitadora del trabajo con algoritmos y sistemas automatizados.

c) La esfera pública debe aprovechar las mejores oportunidades que ofrece la tecnología para un diálogo horizontal, abierto, plural y civil. Un contrato social será superior a la legislación para lograr la coexistencia de la libre expresión, la innovación, la apertura a todas las opiniones y la transparencia de todos los actores.

d) La economía digital es pilar y producto del avance hacia la Sociedad del Conocimiento. Requiere educación, inversiones, oportunidades de negocio, e integración más allá de las fronteras para lograr economías de alcance y de escala que hagan viables a las empresas mexicanas. Grandes y súbitas transformaciones debidas a la tecnología requieren preparación de todos los sectores para administrar transiciones laborales y de otros tipos que pueden ser muy profundas y extensas.

e) La gobernanza de la Sociedad del Conocimiento será más efectiva en tanto sea multisectorial, descentralizada, orientada a la solución de problemas, participativa, democrática y transparente. Desde la extensión de la infraestructura hasta la ciberseguridad en sus dimensiones de seguridad nacional, seguridad pública y seguridad personal, que la forma de la gobernanza siga a la función, con base en los principios aquí enunciados, contribuirá a la efectividad y al avance de la sociedad en su conjunto.

TRES PROPUESTAS PARA VIVIR EN LA SOCIEDAD
DEL CONOCIMIENTO

1. Atender la infraestructura digital desde las políticas públicas para que las redes sean robustas, interoperables, orientadas al paradigma de internet, y dotadas de tecnología de punta y capacidades elevadas.

2. Mejorar la educación para la apropiación tecnológica a partir de criterios de equidad, diversificación, competencia en números, lógica y apego a la evidencia, y facilitar el trabajo con algoritmos y sistemas automatizados.

3. Diseñar para el entorno digital sistemas de gobernanza multisectorial, descentralizada, participativa, democrática y transparente, orientada a la solución de problemas.

1 Alejandro Pisanty (2017). Revista de Administración Pública, 140, 13-43.

2 Comisión Ciudad Digital y del Conocimiento del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México (2016). Planeación prospectiva para una ciudad creativa y de conocimiento: la Ciudad de México decidiendo su futuro. México: Sedeco / CES CDMX. Recuperado el 11 de octubre de 2017, de: < http://ces.cdmx.gob.mx/storage/app/media/CCDigital.pdf>.

Globalidad

EL DESAFÍO INTERNACIONAL DE MÉXICO

Luis Rubio

Nos tocó vivir en un mundo complejo y en una etapa de la historia en que la complejidad y el cambio, dentro y fuera de México, son las características determinantes del bienestar y del desarrollo.

El ritmo del cambio difícilmente podría exagerarse: la tecnología ha transformado no sólo la forma de producir, comunicarnos e interactuar, sino también la forma de vivir. Al mismo tiempo, los cambios geopolíticos que hemos observado a lo largo de las últimas décadas —desde la caída del Muro de Berlín hasta la “gran recesión” de 2009, pasando por los ataques del 11 de septiembre de 2001 a Estados Unidos, factótum del poder mundial y nuestro vecino— han creado un entorno muy distinto al que México vivió en la segunda mitad del siglo XX.

Ahora que el país se encuentra inmerso en una nueva justa electoral, es imperativo analizar cómo puede aprovechar la coyuntura mundial para avanzar su desarrollo. Lo que resulta evidente es que, a pesar del cambiante entorno internacional, los principales retos del país se encuentran en su fuero interno.

Desde por lo menos 1815, las potencias mundiales de cada época han intentado construir situaciones de estabilidad a partir de equilibrios en el poder regional o mundial. Para México, el orden que emergió de la Segunda Guerra Mundial permitió acelerar el paso del crecimiento económico, abriendo nuevas oportunidades de desarrollo. El crecimiento generó una potente clase media, una enorme expansión urbana y una industria que, en el tiempo, se ha convertido en una de las potencias manufactureras del mundo, sobre todo en sectores como el automotor, el de la aviación y el electrónico. La liberalización de la economía a partir de los ochenta dio nueva vida a la actividad económica y sentó las bases para un potencial desarrollo, sólo limitado por la compleja red de regulaciones que han hecho desigual el proceso de apertura, obstaculizando el progreso integral del país.

Los cambios sufridos en el orden de la posguerra han afectado la forma de funcionar de nuestro país, de la región en que vivimos y del mundo en general. Las instituciones, tanto nacionales como internacionales, han probado ser insuficientes para lidiar con los retos que se van presentando, lo que genera crisis recurrentes y una permanente inestabilidad tanto interna como en el ámbito externo.

Al mismo tiempo, la proliferación de tecnologías disruptivas ha cambiado la forma de relacionarse de las sociedades, alterando las viejas formas de gobernar y convirtiendo al ciudadano en el corazón del proceso de desarrollo económico. Viejos criterios y normas han dejado de funcionar y, en términos generales, no ha surgido una nueva forma de visualizar el desarrollo.

Es decir, ya no hay reglas generales sino procesos permanentes de cambio, lo cual arroja tanto oportunidades como riesgos.

Hay contradicciones que se han vuelto norma. Empresas y empleados hiperproductivos por un lado, frente a empresas que colapsan. Ingresos crecientes para algunos segmentos de la población pero inciertos y declinantes para otros. Menores costos de acceso a mercados, pero mayor demanda de capital humano para poder ser exitosos en ellos. Mayor desigualdad en los ingresos frente a mayores oportunidades de desarrollo. Sistemas políticos obsoletos frente a una ciudadanía con mayor información que sus gobiernos y mayor capacidad de acción.

La nueva norma es la polarización en todos los ámbitos, lo que explica los fenómenos electorales que se han presentado en todo el mundo.

Para México, la victoria de Donald Trump en la elección presidencial de Estados Unidos representa un reto adicional, toda vez que el principal motor de crecimiento de nuestra economía es la estadounidense, tanto por el lado de la exportación de bienes industriales (incluyendo la agroindustria), como por las remesas que envían mexicanos residentes en esa nación a sus familiares en México.

Lo cierto es que el país ha evolucionado en estas décadas sin un plan de vuelo socialmente aceptado. Las reformas estructurales han creado nuevas oportunidades, abierto nuevos mercados y generado fuentes de ingresos antes inconcebibles. Al mismo tiempo, han sido parciales, en muchos casos insuficientes y, en prácticamente todos los casos, limitadas por el objetivo de no afectar los intereses del sistema político tradicional. Por esta razón, a pesar de las reformas, muchas de ellas trascendentales, el país no está preparado para lidiar exitosamente con los retos del cambiante entorno internacional y la demanda de habilidades que exige la economía en la era del conocimiento.

La parte de la sociedad que se ha modernizado goza de oportunidades que nunca antes fueron posibles y está bien pertrechada para asirlas, pero la parte que se ha rezagado no sólo no goza de esas oportunidades, sino que ni siquiera cuenta con un esquema que le permita modernizarse. Quizá no haya mejor evidencia de los rezagos políticos que vive el país que ésta: el país se ha rezagado porque el sistema político se ha cerrado y convertido en un obstáculo al desarrollo.

Pasado y futuro

México lleva décadas confrontando el pasado con el futuro sin querer romper con el primero para abrazar decididamente al segundo. La evidencia es abrumadora y particularmente visible en la interminable colección de acciones gubernamentales orientadas a pretender cambiar sin querer que haya cambio alguno.

En los dos ámbitos en que mayor ha sido el activismo político gubernamental de las últimas décadas —lo electoral y lo económico-comercial—, el país se ha caracterizado por enormes reformas con resultados relativamente pobres, aunque hay regiones que crecen a ritmos casi asiáticos.

Dudo que haya muchos países en el mundo que hayan experimentado tantas reformas electorales en tan pocos años y, a pesar de que éstas han arrojado un sistema extraordinariamente ejemplar y profesional, imitado alrededor del mundo, seguimos viviendo una incontenible discordia electoral y de credibilidad cada vez que hay elecciones.

En la economía, el país se ha desvivido por concertar acuerdos comerciales a lo largo y ancho del mundo y ha llevado a cabo ambiciosas reformas que nunca acaban de aterrizarse o implementarse a cabalidad.

No sería exagerado afirmar que, gracias al TLC norteamericano y a las oportunidades de empleo que la economía estadounidense aportó por décadas, la clase política mexicana no ha tenido que cambiar sus costumbres ni disminuir sus privilegios. Si bien el desempeño económico promedio ha sido, por decir lo menos, mediocre, éste ha sido suficiente para mantener el bote a flote.

Pero México ha avanzado mucho más de lo que parecería a primera vista: si uno ve hacia atrás, la magnitud del cambio es impactante. Aunque nuestra forma de avanzar es peculiar (dos pasos hacia adelante y al menos uno para atrás), el avance es real y se puede observar en la poderosa industria que ha crecido, en la clase media urbana y rural, en el comercio internacional y, en general, en la mejoría de los índices de desarrollo humano. México ha cambiado mucho y, en general, para bien, pero ese cambio ha sido renuente y con frecuencia a regañadientes.

El proceso reformador comenzó en los ochenta en un entorno internacional radicalmente distinto al actual. Aunque no lo sabíamos entonces, la guerra fría estaba a punto de concluir y la globalización desataba fuerzas incontenibles que pocos comprendieron en el momento. Hoy la característica del mundo es de un creciente desorden con fuertes tendencias centrífugas. La crisis, esencialmente fiscal, y el cambio tecnológico experimentado en los últimos años han llevado a innumerables países a enconcharse.

Nada de eso, sin embargo, cambia dos factores esenciales: uno, que la tecnología avanza de manera incesante y nadie puede abstraerse de ella o de sus consecuencias. El otro es que la globalización, aunque sujeta a regulaciones gubernamentales, ha alterado tan profundamente la forma de producir, consumir y vivir que es impensable su desaparición.

En este contexto, México no tiene más alternativa que actuar proactivamente para preparar a su población para la ola de crecimiento que viene y que va a caracterizarse por elementos para los que difícilmente estamos preparados o, como sociedad, dispuestos a aceptar.

Parece claro que la tecnología seguirá avanzando, que ya no existen mercados masivos sino nichos especializados (y rentables) y que la revolución digital, que privilegia el conocimiento y la creatividad, dominará la producción y la generación de valor en el futuro. Estas realidades nos colocan ante el desafío central del país: cómo sumar a la población que no ha contado con las oportunidades para beneficiarse del nuevo entorno económico, tecnológico e internacional.

El reto que esto entraña es enorme porque se trata de procesos que, por definición, llevan décadas en consolidarse, lo que implica que cada día que se pierde se pospone la oportunidad, algo particularmente preocupante dada la transición demográfica: si los jóvenes de hoy no se incorporan a la economía del conocimiento, México acabará siendo un país de viejos pobres en unas cuantas décadas.

El país medio funcionó en las pasadas décadas porque el TLC proveía una fuente de certidumbre indisputable, en tanto que el mercado de trabajo estadounidense liberaba la presión social. Pase lo que pase con Estados Unidos en los próximos meses (y yo creo que será benigno), la certidumbre importada ya no será confiable.

Ahora todo mundo sabe que ésta puede desaparecer y eso crea un momento de extremo riesgo, pero también de oportunidad: el riesgo de destruir todo lo existente (sin la penalidad que era inherente al TLC) y la oportunidad de encarar nuestros desafíos para construir fuentes de certidumbre fundamentadas en arreglos políticos internos.

Es importante recapitular sobre la razón por la cual el TLC ha sido trascendental en crear una economía moderna. El TLC —NAFTA, por sus siglas en inglés— fue la culminación de un proceso de cambio que comenzó en un debate dentro del gobierno en la segunda mitad de los sesenta y que, en los setenta, llevó al país al borde de la quiebra.

La disyuntiva era abrir la economía o mantenerla protegida, acercarnos a Estados Unidos o mantenernos distantes, privilegiar al consumidor o al productor, más gobierno o menos gobierno en la toma de decisiones individuales y empresariales.

Es decir, se debatía la forma en que los mexicanos habríamos de conducirnos para lograr el desarrollo.

En los setenta, la decisión había sido más gobierno, más gasto y más cerrazón, y el resultado fueron las crisis financieras de 1976 y 1982. A mediados de los ochenta, en un entorno de casi hiperinflación, se decidió estabilizar la economía y comenzar un sinuoso proceso de liberalización económica.

Se privatizaron cientos de empresas, se racionalizó el gasto público, se renegoció la deuda externa y se liberalizaron las importaciones. El cambio de señales fue radical y, sin embargo, el ansiado crecimiento de la inversión privada no se materializó. Se esperaba que el cambio de estrategia económica atrajera nueva inversión productiva susceptible de elevar la tasa de crecimiento de la economía y, con eso, del empleo y del ingreso.

El TLC acabó siendo el instrumento que desató la inversión privada y, con ello, la revolución industrial y las exportaciones. Pero el TLC fue mucho más que un acuerdo comercial y de inversión: fue una ventana de esperanza y oportunidad.

Para el mexicano común y corriente se convirtió en la posibilidad de construir un país moderno, una sociedad fundada en el Estado de derecho y, sobre todo, con un camino abierto al desarrollo.

Quizá esto explique la extraña combinación de percepciones respecto a Trump en México: por un lado, un desprecio a la persona, pero no un antiamericanismo ramplón entre la población en general. Por el otro, una terrible desazón: como si el sueño del desarrollo estuviese en la picota.

En términos “técnicos”, el TLC cumplió ampliamente su cometido: ha facilitado el crecimiento de la inversión productiva, generado un nuevo sector industrial, una imponente potencia exportadora y conferido certidumbre a los inversionistas respecto a las “reglas del juego”. Indirectamente, también creó esa sensación de claridad respecto al futuro, incluso para quienes no participan directamente en actividades vinculadas con el TLC. En una palabra, el TLC se convirtió en la puerta de acceso al mundo moderno. El amago que Trump le ha impuesto entraña una amenaza no sólo a la inversión, sino a la visión del futuro que compartimos la mayoría de los mexicanos.

En su esencia, el TLC fue una forma de limitar la capacidad de abuso de nuestros gobernantes: al imponer nuevas reglas del juego, estableció una base de credibilidad en el modelo de desarrollo. El efecto de esa visión hizo posible la apertura política que siguió, la cual, aunque enclenque, redujo la concentración del poder y cambió, al menos un poco, la relación de poder entre la ciudadanía y los políticos.

Al mismo tiempo, una paradoja les permitió a los políticos seguir viviendo en su mundito de privilegios, sin molestarse en llevar a cabo las funciones elementales que les correspondían, como gobernar, crear un sistema educativo moderno y garantizar la seguridad de la población.

Nadie sabe qué ocurrirá con el TLC, pero no hay duda que el golpe ha sido severo. Trump no sólo expuso las vulnerabilidades políticas que nos caracterizan, sino que destruyó la fuente de certeza que entrañaba ese “boleto a la modernidad” inherente al TLC. Aunque acabemos con un TLC modernizado y transformado, el golpe dado ya nadie lo quita. Las percepciones —y, con ello, las esperanzas y certezas— ya no serán las mismas.

No es casualidad que reaparezcan planteamientos de volver a enquistarnos, vengarnos de los estadounidenses y volver al Estado eficaz de antaño. Quienes eso proponen no entienden que el TLC fue mucho más que un instrumento económico: fue la oportunidad de un futuro distinto.

Nuestro verdadero dilema es el mismo que hace cincuenta años, pero ya es ineludible. El país requiere una cabal transformación política fundada en una población efectivamente representada, un sistema de gobierno que le responda y un gobierno que tenga por propósito ese verbo ausente: gobernar.

El desafío geopolítico de México es interno. La prioridad del país tiene que ser el desarrollo. Nuestro problema es que no hemos concluido la revolución que se inició en los ochenta. En el país conviven —pero no se comunican— empresas inviables con las más productivas y exitosas de la economía globalizada. La fusión no ha sido muy feliz porque ha limitado la capacidad de crecimiento de las más modernas, a la vez que ha preservado una industria vieja que no tiene capacidad alguna de competir. El dilema es cómo corregir estos desfases. La tesitura es obvia: avanzar hacia el desarrollo o preservar la mediocridad.

A un cuarto de siglo del inicio del TLC resulta evidente que en la política (y la política económica) la inversión de largo plazo es la que paga dividendos. Muchos de los avatares políticos de los últimos años, y no pocas de nuestras dificultades económicas, han sido producto de apuestas al corto plazo, que nunca resultan bien. El TLC es el mejor ejemplo de que el largo plazo es lo que trae resultados. Por esa razón, es crucial reconocer que la “filosofía” que lo enmarca es la que es imperativo promover: reglas claras, mecanismos para hacerlas cumplir y ninguna interferencia política.

¿Qué hacer?

La gran interrogante es cómo enfocarnos hacia ese futuro. El país vive saturado de diagnósticos, algunos buenos y otros malos, todos ellos intentos de abrir brecha y romper los obstáculos de la vida cotidiana. Es evidente que el país requiere reenfocar sus esfuerzos en un sinnúmero de áreas, desde lo educativo hasta la infraestructura, pasando por la reforma de la que nadie habla pero que es la crucial, la del gobierno.

Sin embargo, la lección del TLC y la que arrojan los países que efectivamente han logrado transformarse (como España, Chile, Corea, Taiwán, Singapur y China) es una muy simple: el desarrollo no es cuestión de políticas específicas, aunque éstas se requieran, sino de visión y enfoque.

En su esencia, el dilema es: ¿hacia atrás o hacia delante? La disyuntiva medular es pretender resolver todos los problemas desde la cima del gobierno, crear condiciones para que el desarrollo sea posible, estableciendo generales, atendiendo los problemas claves del desarrollo, como la educación, y reformando, de una vez por todas, el sistema de gobierno tanto a nivel federal como en sus relaciones con los estados y municipios.

Los proyectos desarrollistas del siglo XX se centraron en un gobierno “fuerte” y el control de la población y del aparato productivo. La economía creció con celeridad en aquella época (aunque no más que otras economías similares, como Brasil o Argentina).

Hoy la clave radica en la forma de gobernar, muy distinta al control que caracterizó el pasado y que inspira a muchos de nuestros políticos. Gobernar no consiste en imponer preferencias desde arriba, sino en resolver problemas, crear condiciones para el progreso y la prosperidad de la población. En pocas palabras, contribuir a que la ciudadanía goce de una vida mejor.

Nuestro sistema político fue creado hace cien años para estabilizar al país y controlar a la población. Hoy, 100 millones de mexicanos después, ese sistema ha sido totalmente rebasado y sus remiendos —como el electoral de las últimas décadas— ya no son suficientes. México tiene que construir un nuevo sistema de gobierno que dé certidumbre y obligue a los gobernantes a gobernar y a servir al ciudadano.

De nada sirven muchas reformas si no existe el entorno idóneo para que éstas avancen, y de nada sirve la promoción del mercado interno si no se eleva la productividad. Las reformas son meros instrumentos; sin una estrategia que las articule, el desarrollo es imposible.

Las dos anclas del desarrollo de las últimas décadas, la migración y el TLC, ya no arrojarán los mismos frutos en el futuro. La migración ha cambiado en parte porque ha disminuido la demanda de mano de obra en Estados Unidos, pero también porque la curva demográfica en México se ha transformado; además, las crecientes dificultades para cruzar la frontera ciertamente desalientan la migración.

Por su lado, la trascendencia del TLC ha disminuido de manera radical: con Trump desapareció la noción de que es intocable y eso ha provocado que se colapse la inversión. A menos que construyamos fuentes de certidumbre internas, el TLC ya no será el motor de crecimiento que ha sido hasta hoy. Sin inversión, la economía no va a crecer por más que se hagan reformas o se enfatice el mercado interno. Lo único que queda como posibilidad es la creación de condiciones que hagan posible el desarrollo, y eso no es otra cosa que elevar la productividad.

¿Cómo hacerlo? La productividad es resultado de un mejor uso de los recursos tecnológicos y humanos, y eso requiere de un sistema educativo que permita desarrollar conocimientos, habilidades y capacidades para el proceso productivo; es decir, se requiere que la educación deje de estar al servicio del control político que ejercen los sindicatos para su propio beneficio y se concentre en el desarrollo de las personas con el fin de prepararlas para una vida productiva y exitosa.

Lo mismo vale para la infraestructura, las comunicaciones, el trato que la burocracia da a la ciudadanía y, por supuesto, para el Poder Judicial. El punto es que el desarrollo no es gratuito ni se puede imponer por decreto: es resultado de la existencia de un entorno que hace posible elevar la productividad y todo debe dedicarse a ello.

Lograr el entorno de certidumbre que requiere el desarrollo implica abandonar la naturaleza arbitraria de la función gubernamental. Es decir, una revolución política.

Nuestro sistema de gobierno ha hecho imposible el desarrollo porque está diseñado para que unos cuantos controlen procesos clave que generan poder y privilegios, como en el caso de la educación. Mientras eso no cambie, la economía seguirá estancada, sea el proyecto uno de grandes reformas o del mercado interno. Da igual.

Lo que ha cambiado es el entorno: los subterfugios que sirvieron para evitar acciones decididas hacia el desarrollo y el futuro han desaparecido; hacemos la chamba o nos quedamos atorados.

“La mejor manera de predecir el futuro”, escribió Peter Drucker, “es crearlo”.

TRES PROPUESTAS PARA CREAR UN FUTURO
EN EL QUE MÉXICO DESCUELLE

1. Con TLC o sin éste, México tiene que redefinir su relación con Estados Unidos, lo que implica precisiones internas y una negociación global de la interacción y de la vecindad.

2. Es urgente que México encuentre y desarrolle fuentes internas de certidumbre, es decir, que haga suyo el objetivo de institucionalizar la política mexicana, construir pesos y contrapesos y hacer cumplir la ley.

3. México debe abandonar el siglo XX y abrazar íntegramente el futuro, lo que implica construir las instituciones y formas de interacción propias de un país moderno y deseoso de ser exitoso.

Antes y después de Trump

LA POLÍTICA EXTERIOR POSIBLE

Jorge G. Castañeda

El advenimiento de la (¿breve?) era Trump en las relaciones de México con Estados Unidos y el mundo debiera obligarnos a celebrar un debate que hasta ahora no ha tenido lugar. Durante años, hemos preferido evitar la discusión seria, razonada e informada, entre centros de poder reales, académicos, funcionarios en activo o en retiro y medios de comunicación sobre nuestras verdaderas opciones de política exterior. El intercambio de puntos de vista se ha limitado a la exposición de buenos deseos —debemos diversificar nuestros nexos con el mundo—, de continuidades no pensadas ni asimiladas —la única opción es Estados Unidos y la ha sido desde finales del siglo XIX— o de lugares comunes preñados de ignorancia —es preferible atender el reto y el mercado interno que preocuparnos por otros países, la mejor política exterior es una buena política interior, más México en el mundo y más mundo en México—.

Trump nos obliga a emprender un diálogo postergado durante demasiado tiempo.

Existen dos grandes disyuntivas para discutir si disponemos de alternativas frente a la estrecha relación todoterreno con Estados Unidos. La primera pertenece al ámbito de la diversificación económica, y se resume en una pregunta: ¿es factible reducir la proporción de nuestras exportaciones, de la inversión extranjera directa, del turismo y de las remesas con el vecino del norte, y por consiguiente aumentar las mismas proporciones para con otros países? Admito mi escasa pericia para abordar seriamente este tema, y a reserva de que especialistas puedan demostrar de manera convincente que este giro sí es posible, me remito sencillamente a la historia.

Desde la segunda mitad del Porfiriato, Estados Unidos pasó a ser nuestro principal —y en algunos años el único— socio comercial o fuente de inversión y crédito. En estos ciento veinticinco años, todo ha cambiado varias veces: México, Estados Unidos, el mundo, la tecnología, las correlaciones de fuerzas internacionales. Todo, salvo los datos básicos de la ecuación mexicana con el vecino. Una inercia de esta pujanza, resistente a los cuatro vientos, a innumerables empeños por combatirla, revertirla o por lo menos acotarla, no puede más que imponernos una profunda reflexión sobre la viabilidad de una diversificación económica, financiera, turística y migratoria mexicana. En espera de que alguien pruebe lo contrario con modelos, proyecciones, datos duros y conclusiones claras, acepto como premisa que no cabe en el reino de las probabilidades una alternativa de esta naturaleza.

Ni con China, ni con América Latina, ni con la Unión Europea se presentan opciones de comercio, inversión, turismo o asociaciones económicas estratégicas verosímiles. Por las mismas razones que ofrecen quienes creen que el TLCAN ha imbricado tanto a las tres economías de América del Norte que no es factible ya disociarlas, ni siquiera con la retórica o las decisiones de Trump, tampoco podemos los mexicanos exportar coches estadounidenses fabricados en México a Japón. Ni vamos a venderle a los chinos commodities que… no tenemos (salvo el petróleo, que por ahora no nos alcanza ni a nosotros).

El intento de Peña Nieto de atraer inversión directa china más que de exportar bienes —una buena idea— se estrelló con la reticencia de Beijing y los tropiezos del tren a Querétaro. En 2013, dicha inversión sumó 38 millones de dólares, una miseria. En 2016, el último año completo, 53 millones. Y el acumulado de 1999 al primer semestre de 2017 no llega a 600 millones, más o menos lo que empresas norteamericanas invierten en México ¡cada diez días! Por la geografía, por la historia, por la integración de los años ochenta en adelante, prefiero resignarme a la inamovilidad de la relación primordial con Estados Unidos y no contarme cuentos. Agrego que el costo para el consumidor mexicano de una diversificación “dirigista”, con aranceles, cuotas y subsidios, podría resultar oneroso o impagable.

A partir de esta premisa —insisto: no demostrada pero aceptada axiomáticamente— se abre la segunda pregunta: ¿es factible establecer relaciones geopolíticas con otras naciones o potencias que nos permitan administrar la aplastante vinculación con Estados Unidos, si dichas relaciones carecen de un sustento —una infraestructura, dirían los marxistas— económico?

Mi conclusión al cabo de casi cuarenta años de seguir de cerca estos temas desde dentro del gobierno y en la academia y los medios es negativa. No lo pudimos hacer durante la Guerra Fría, cuando por lo menos existía una segunda superpotencia que, si bien no poseía atractivo económico alguno para México, constituía una fuente posible de armamento, de alianzas en la ONU, de cercanía ideológica (como los países prosoviéticos del Movimiento No-Alineado), de apoyo contra las tesis o los actos inamistosos de Estados Unidos, y mucho más. Ningún presidente, desde Cárdenas hasta De la Madrid, contempló cualquier coqueteo con la URSS. En la mayor confrontación entre Washington y Moscú —la Crisis del Caribe de octubre de 1962—, López Mateos alineó a México claramente con Kennedy. Nunca nos atrevimos a ser India, con razón.

El costo o el riesgo de recorrer ese camino disuadió a todos los cancilleres durante medio siglo. En este sentido, para fundamentar la postura de inviabilidad de la diversificación geopolítica, quisiera evocar la experiencia que viví al lado de mi padre, entre 1979 y 1982, y como secretario de Relaciones Exteriores, entre 2000 y 2003, cuando ocupé yo el mismo cargo, y entre 2013 y 2017, como copresidente del Consejo Estratégico Franco Mexicano. Me limito a dos casos, el de Francia, justamente, y el de Centroamérica.

A partir de la elección de François Mitterrand en mayo de 1981, el gobierno de México buscó un acercamiento con Francia a propósito de los temas centroamericanos, que desembocó en la Declaración Franco-Mexicana sobre El Salvador, el respaldo al gobierno sandinista en Nicaragua, la oposición a la política de Ronald Reagan en la región, e incluso en algunos apoyos marginales a las guerrillas guatemaltecas.

La idea era construir una relación privilegiada con Francia en lo geopolítico, sabiendo que no sería fácil —o quizá resultaría imposible— anclarla en un estrechamiento de los nexos económicos. Se avanzó mucho, pero rápidamente México concluyó que Francia buscaba, como es lógico, incrementar sus ventas mexicanas, reducir el precio del petróleo que nos compraba —que llevó a José Andrés de Oteyza a amenazar con cancelar la participación francesa en todos los proyectos de desarrollo mexicanos, incluyendo el Metro—, y traducir la “buena vibra” generada por el entendimiento político al lenguaje de los negocios. México no pudo, no quiso o no tuvo tiempo para atender este deseo, por muchas razones, entre otras porque los sectores estratégicos que más interesaban a los franceses —armamento, energía nuclear, aviación— se hallaban por completo bajo la sombrilla de… Estados Unidos. Nunca pudimos dar satisfacción a París en esta materia, y pronto la relación geopolítica se debilitó y finalmente se desvaneció.

Algo parecido sucedió con Centroamérica, en la misma época. Desde 1979 México desempeñó un papel decisivo en el desenlace nicaragüense, en la guerra civil salvadoreña y en la protección a los refugiados guatemaltecos. Al principio, junto con los principios, le metimos dinero al asunto, sobre todo a Nicaragua, y también, a través del Acuerdo petrolero de San José con Venezuela, a todo el Caribe. A partir de la crisis económica que estalló en abril de 1982, y que se agudizó en agosto con la suspensión de pagos, el gobierno de López Portillo, y posteriormente el de De la Madrid, se vieron imposibilitados de seguir invirtiendo recursos en Centroamérica, e incluso en Cuba. La agresividad de Reagan contó. Poco a poco se redujeron los envíos de petróleo a Nicaragua, los préstamos a Cuba y otros mecanismos. Cuando el empresariado mexicano se persuadió de que la ayuda a Centroamérica entorpecía las negociaciones financieras con Washington, se disipó el esquema entero. No sólo el económico.

México perdió buena parte de su influencia política en Centroamérica cuando resultó evidente que no podía o no quería seguir aportando el componente económico de su compromiso. Ante Nicaragua, pudieron más los cubanos. Lo mismo que ante la comunidad internacional, a pesar de la resonancia del Grupo Contadora, que se colgó la medalla de las negociaciones de paz, y el final del conflicto fue Óscar Arias, con su Plan y su Premio Nobel. Sin dinero, nadie baila. Ni el perro.

Un fenómeno análogo se produjo durante mi periodo en la Cancillería, con Francia y con Centroamérica. En el primer caso, Vicente Fox construyó una fuerte relación con Jacques Chirac, siendo aún presidente electo, y yo pude hacer lo mismo, o tal vez más, con mis dos colegas en el Quai d’Orsay. Trabajamos juntos en temas como derechos humanos, democracia, Venezuela, y sobre todo en el Consejo de Seguridad de la ONU, a propósito de la Corte Penal Internacional y la guerra de Irak. Chirac, un gran promotor de los exportadores franceses, no se detuvo en esos asuntos. Nos llevó a la fábrica de Airbus en Toulouse, buscó persuadirnos de que Aeroméxico le comprara aviones, y en general procuró encaminarnos a una relación privilegiada con exportadores e inversionistas franceses. No nos mostramos anuentes, más allá de las tendencias inerciales, y poco a poco la relación geopolítica se enfrió.

Lo mismo aconteció con el mentado Plan Puebla-Panamá. Idea originalmente acuñada por Adolfo Aguilar Zinser, tuvo el mérito de entender que, sin brindar una base económica a la relación con Centroamérica, la relación migratoria, de seguridad e incluso de combate al narcotráfico permanecería trunca, y nuestra influencia geopolítica, en particular frente a Estados Unidos, jamás crecería. Se trataba de generar una sinergia entre dos objetivos separados sin aparente solución. Por un lado México ya comenzaba a “graduarse” y a salir de los planes de la ayuda para el desarrollo de organismos como el BID y el Banco Mundial, por ser ya un país de ingreso medio-alto en promedio. Sin embargo, los estados pobres del sur-sureste seguían en el subdesarrollo radical y no alcanzaban acceso a créditos blandos por ser parte de México. Por otro lado, los países centroamericanos sí calificaban, gracias a sus bajos niveles de desarrollo, pero carecían en muchas ocasiones de la capacidad técnica de generar y administrar proyectos. México contaba con ella. Como se dice ahora, era ganar-ganar.

Tristemente, pronto comprobamos que no disponíamos de los recursos ni de la voluntad política para participar en el financiamiento de nuevos proyectos, ya fuera de infraestructura, de energía o de seguridad. Sólo Pemex y Hacienda tenían dinero, y sólo Fox podía imponerles la decisión de aportarlo. No lo hizo. El sector privado mexicano sigue al sector público, salvo notables excepciones como Carlos Slim, y sin fondos públicos ni privados, el acrónimo PPP no fructificó. Al naufragar, se hundió también, en buena medida, nuestra influencia geopolítica en la región, que rápidamente fue copada por Hugo Chávez, su petróleo y sus correas de transmisión cubanas. Perdimos votaciones en organismos internacionales y regionales, quedamos mal, y varios de los gobiernos de la región se volcaron hacia el llamado Alba (Alianza Boliviana para los Pueblos de Nuestra América). Hace pocos meses, en una reunión de la OEA en Cancún, volvimos a padecer las consecuencias de esa falta de “piso” económico a nuestra acción política en la llamada Cuenca del Caribe. No sumamos los votos necesarios para aprobar una resolución crítica de Venezuela, sobre todo por falta de aliados en Centroamérica y el Caribe.

Volviendo al caso francés, a partir de la liberación de Florence Cassez a principios de 2013, surgió un espléndido ambiente entre los dos países, y se creó el Consejo Estratégico ya mencionado. Su mandato consistía en promover todo tipo de intercambios entre México y Francia, por encima de lo que el entonces canciller galo Laurent Fabius llamó las “patéticas” cifras económicas. Cultura, educación, inversiones, comercio, transferencia de tecnología, energía: la gama era muy amplia. Las expectativas, también.

El Consejo contribuyó a devolver las relaciones al statu quo anterior al affaire Cassez, y coadyuvó a la realización de algunos actos simbólicos significativos: la invitación de François Hollande a Enrique Peña Nieto como huésped de honor el Día de la Bastilla en 2015, la inauguración por ambos presidentes de una escultura monumental en honor a Carlos Fuentes en la Ciudad de México, y la celebración de la mayor exposición de arte mexicano en más de medio siglo en el Grand Palais de París. Pero del capítulo económico, casi nada se logró.

Ni hubo compras ni inversiones, con transferencia de tecnología, de helicópteros, drones y buques franceses; ni se echó a andar Laguna Verde II en asociación con Francia; ni la petrolera Total recibió un trato preferencial en las sucesivas rondas y alianzas con empresas mexicanas o Pemex en materia de shale oil. Ni siquiera fue posible montar la Casa de México en París, debido a obstáculos jurídicos franceses y a la falta de compromisos financieros mexicanos.

En el fondo, Francia esperaba que una relación estratégica significaría que México le comprara más bienes y servicios en sus sectores de punta, y México no quiso, no pudo, no supo o no le convenía adoptar ese enfoque preferencial. París quería vender, invertir, capturar mercados; México buscaba relaciones políticas más sólidas, un interlocutor amistoso y confiable, apoyo en materia educativa y mayor presencia cultural mexicana en Francia para incrementar el turismo francés a México. Cuando resultó evidente que la exigencia francesa no sería atendida, las demandas de México comenzaron a dejar de ser escuchadas y la relación regresó a su dimensión histórica.

Con todos los países con quienes hemos deseado edificar una vinculación geopolítica desprovista de correlatos o compromisos económicos, ha ocurrido siempre lo mismo. Al principio, todo es amor y paz; muy pronto, nuestros interlocutores, que sí poseen intereses económicos altamente diversificados, buscan incrementar su comercio, su inversión, su segmento de mercado en México. Nosotros rápidamente nos topamos con la realidad inamovible y secular: todo es con Estados Unidos, por las más diversas razones que se quieran. La alternativa de diversificación geopolítica es tan irreal como la económica. Nos tocó bailar no con la más fea, sino con la única en la fiesta.

Por ello, si de diversificación se trata, desde hace décadas varios internacionalistas mexicanos, conductores de la política exterior, académicos o ambas cosas, han pensado que sólo hay un camino: las instancias multilaterales en general, y las regionales en particular, y las causas que allí puede enarbolar México. Es la vieja tesis, hoy más vigente que nunca, de los multilateralistas de la Cancillería de los años cincuenta, sesenta, setenta y ochenta, quienes creyeron, con menos recursos, en un mundo menos globalizado, en un México con muchos más flancos débiles que hoy, y con instituciones internacionales o regionales menos potentes, ambiciosas y pertinentes, que la única vía real y viable para marcar ciertas distancias con Estados Unidos era la multilateral.

El desarme nuclear, la no proliferación, el derecho del mar, los derechos de género, el medio ambiente desde 1972, la construcción de un orden jurídico internacional, entre otros, fueron los grandes temas de aquella multilateralidad. A escala regional, en ocasiones con más entusiasmo que otras cosas, la creación de instituciones nuevas, de fortalecimiento de las ya existentes, la invocación, a veces retórica y repetitiva, de principios como la no intervención, y la búsqueda de soluciones negociadas a diversos conflictos en la región latinoamericana movilizaron los esfuerzos de la SRE. Nada de esto era suficiente, perfecto, desprovisto de costos o peligros, o de gran trascendencia para la sociedad mexicana. Era lo que había.

Al cerrarse la segunda década del siglo XXI, los horizontes para México en esta materia parecen más prometedores, diversos y pertinentes. Por supuesto que perduran los temas de antes, y México ha persistido en sus esfuerzos y liderazgos: en las revisiones del Tratado de No Proliferación, contra armas pequeñas o la prohibición de armas nucleares, en los temas ambientales tradicionales y en el fortalecimiento de instituciones regionales como la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. Pero hay temas más actuales en los que México puede expresarse con mayor vigor y claridad, y encontrar una voz y personalidad propias.

Se ha acelerado esta labor en los años recientes, aunque sin el respaldo o la conciencia necesarios de la sociedad mexicana. El cambio climático, los derechos humanos, la defensa colectiva de la democracia en el mundo y en América Latina, la regulación internacional de los flujos migratorios, la lucha contra pandemias y el proteccionismo, la construcción avanzada de un régimen jurídico internacional más robusto, las reformas de las instituciones existentes —ONU, FMI, Banco Mundial— son temas de hoy en los que México ya juega un rol significativo, pero en los que puede llegar a ser mucho más trascendente.

La “multilateralización” de nuestra política exterior es la única diversificación posible. Es deseable en sí misma, corresponde a una cierta tradición mexicana y ofrece grandes oportunidades. ¿Nos va a resolver el reto de la posible anulación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte? No, pero puede permitirnos deslindarnos en ocasiones de Estados Unidos, reivindicar un perfil propio en el ámbito internacional y promover causas tanto intrínsecamente nobles como afines a México. No quisimos ni pudimos ser India, pero podemos ser Canadá o Suecia, en lo que a política exterior se refiere. No está mal.

Ahora bien, nada de esto nos va a ahorrar la cercanía y la integración con Estados Unidos. No tiene remedio. La interrogante es entonces determinar qué podemos hacer para no volver a ser colocados en la situación actual: vistos como adversarios per se por el gobierno de Washington, en una correlación de fuerzas altamente desfavorable, sin opciones. No veo más solución que involucrarnos cada vez más en la política interna estadounidense, movilizando de manera constante, permanente, los sectores cercanos o potencialmente aliados de México, para que siempre contemos con defensas o valladares internos contra sentimientos como los que han surgido ahora en Estados Unidos.

Esto implica un despliegue de recursos, de continuidad, de audacia y de perseverancia que son todo lo contrario de lo que ha caracterizado a nuestra acción en y hacia Estados Unidos desde hace mucho tiempo. Entraña un involucramiento de la sociedad mexicana, de los poderes fácticos nacionales y de las fuerzas políticas del país. Y obliga a un diseño innovador ante la nueva diversidad norteamericana. No podemos evitar el advenimiento de otro Trump; sí podemos llegar menos indefensos al siguiente campo de batalla. En un mundo ideal, la campaña electoral de 2018 representaría una magnífica oportunidad para llevar a cabo un gran debate nacional sobre los costos, los beneficios, los riesgos y las ventajas de un enfoque de esta naturaleza.

Paralelamente, México debe emprender un esfuerzo de largo plazo, consistente y dotado de un amplio consenso nacional, para incrementar nuestra influencia en la Cuenca del Caribe y principalmente en Centroamérica. Con amplitud de recursos y persistencia, debemos poner en práctica —no sólo anunciar buenas intenciones— esquemas de cooperación, de infraestructura, energía, seguridad, integración económica y educativa. Debemos incentivar al sector privado mexicano a invertir en estos países, y a la sociedad mexicana a entender que el combate a la corrupción en México y en todas las naciones de la Cuenca sólo puede librarse colectivamente. Construir una auténtica, lisa y llana esfera de influencia mexicana en esta zona no sólo puede beneficiar a México y a los demás países, sino también permitirnos defendernos mejor, en la multiplicidad de temas comunes que nos unen, ante Estados Unidos.

De la misma manera, la sucesión presidencial del 2018 debería fungir como el escenario del otro gran debate, el que no hemos celebrado, sobre el lugar de México en el mundo. Los candidatos, sus partidos y asesores perderían un gran momento para empezar a socializar las realidades de nuestra situación si no utilizan la coyuntura para ese fin. Gracias a Trump, la relación con Estados Unidos y la política exterior se convirtieron finalmente en temas de interés nacional. Ya era hora.

TRES PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA EXTERIOR
EN LA ERA TRUMP

1. Reforzar la actuación y la relevancia de México en las instancias multilaterales y regionales, reivindicar un perfil propio en el ámbito internacional y promover causas tanto intrínsecamente nobles como afines a México.

2. Involucrarnos cada vez más en la política interna estadounidense, movilizando de manera constante a los sectores cercanos o potencialmente aliados de México.

3. Emprender un esfuerzo de largo plazo, consistente y dotado de un amplio consenso nacional, para incrementar nuestra influencia en la Cuenca del Caribe y principalmente en Centroamérica.

Hojas de ruta

I. Corrupción y Estado de derecho

Tres propuestas para combatir la corrupción
María Amparo Casar

1. Simplificar los procesos más opacos y sujetarlos a controles digitales que garanticen la transparencia.

2. Impedir el uso de dinero en efectivo en todas las transacciones gubernamentales y de la economía formal. Optimizar la detección de transferencias ilícitas que impliquen cuentas de funcionarios públicos.

3. Instituir la “muerte civil” de funcionarios públicos y empresas privadas que hayan sido condenadas por actos de corrupción, mediante un registro público.

Tres propuestas para combatir la impunidad
Ana Laura Magaloni

1. Reformar el artículo 102 constitucional para que se establezca un proceso de transición gradual y supervisado entre la PGR y la FGR.

2. Formar una comisión técnica que establezca el modelo de fiscalía y la ruta para instaurarla. Que mediante un debate público sean definidos los recursos públicos y humanos para ejecutarla.

3. El primer fiscal general deberá priorizar la ejecución del modelo de fiscalía y la ruta de instauración con la ayuda y contrapeso de la comisión técnica.

Tres propuestas para superar la cultura de la ilegalidad
Héctor Raúl Solís Gadea

1. Que los ciudadanos y los gobernantes hagamos el compromiso mutuo de obedecer la ley y exigir que sus dictados se apliquen sin distinciones. Difundir estos propósitos mediante programas educativos y campañas de comunicación.

2. Considerar a la Constitución como el pacto cívico que sostiene la unidad de la República y hace valer los derechos de todos los ciudadanos.

3. Que las instituciones funcionen con eficacia, de tal manera que los ciudadanos y los gobernantes asuman la expectativa razonable de que acatar la ley es beneficioso para ellos y para la nación.

Tres propuestas para fortalecer el Estado de derecho
José Ramón Cossío Díaz

1. Revisar toda la normatividad vigente y establecer un programa para reordenar el ejercicio de la facultad reglamentaria en los órdenes federal, local y municipal.

2. Modernizar los sistemas de registro de información, con el fin de generar bases de datos confiables y asequibles que permitan tomar decisiones y rendir cuentas.

3. Revisar integralmente el sistema de responsabilidades y sanciones de los servidores públicos y sus proveedores. Crear para ellos programas de capacitación permanentes.

Tres propuestas para encauzar el desorden federativo
Raúl Mejía

1. Ordenar el sistema de fuentes. Distinguir claramente entre leyes generales, nacionales, federales, de bases, orgánicas, reglamentarias y ordinarias en relación con la estructura federal.

2. Dotar de criterios funcionales claros los mecanismos de coordinación, los sistemas nacionales y los órganos autónomos.

3. Atender el problema municipal, con especial énfasis en el problema urbano. Debe facilitarse y promoverse la asimetría ahí donde sea necesaria y viable.

Tres propuestas para combatir la mala administración
José Roldán Xopa

1. Garantizar que las decisiones de los órganos administrativos provengan de procedimientos que internalicen metodologías de política pública.

2. Limitar los espacios de discrecionalidad al designar funcionarios mediante el servicio profesional de carrera, en concordancia con los regímenes laboral y disciplinario.

3. Fomentar que los órganos internos de control recuperen su función de acompañamiento y mejora en la administración.

II. Democracia y gobernabilidad

Tres propuestas para garantizar la diversidad
en la representación legislativa
José Woldenberg

1. Conservar la fórmula mixta de integración de las cámaras del Congreso, pero asegurar que la distribución se haga con el objetivo de que votos y escaños alcancen el mismo porcentaje.

2. Igualar el número de diputados por principio de mayoría y por principio de representación proporcional.

3. Elegir cuatro senadores por entidad bajo el principio de representación proporcional.

Tres propuestas para fortalecer el sistema democrático
Enrique Provencio

1. Construir un amplio acuerdo político de desarrollo inclusivo y equitativo que fortalezca la ciudadanía social, el cumplimiento de los derechos y el compromiso con los grupos excluidos históricamente.

2. Una nueva reforma hacendaria que garantice la mejor aplicación de los recursos del Estado y destine más fondos a suplir las carencias de los mercados.

3. Fortalecer el Estado, hacer efectivas sus políticas y mejorar el gobierno en todos sus órdenes.

Tres propuestas para combatir la corrupción electoral
Luis Carlos Ugalde

1. Hacer obligatorio el voto para reducir el clientelismo electoral.

2. Reducir las asignaciones a grupos parlamentarios en los congresos y normar su uso y destino.

3. Reducir los montos de financiamiento público ordinario de los partidos, aumentar los topes de financimiento privado y repensar los topes de campaña.

Tres propuestas para gozar de un Estado más competente
Carlos Elizondo Mayer-Serra

1. Voluntad política del jefe del Ejecutivo.

2. Autonomía y fortalecimiento de instituciones de procuración y administración de justicia.

3. Candados externos, por ejemplo en el TLCAN.

Tres propuestas para una democracia con mayor gobernabilidad
Jorge Javier Romero Vadillo

1. Profesionalizar las administraciones públicas de todo el país, para terminar con el sistema de botín y construir un Estado con incentivos meritocráticos.

2. Que el Congreso ratifique el gobierno propuesto por el presidente de la República (o por los gobernadores, en los estados).

3. Segunda vuelta electoral para la Presidencia de la República, siempre y cuando se establezca la ratificación del gobierno por el Congreso.

III. Inseguridad

Tres propuestas para combatir el narcotráfico
Héctor Aguilar Camín

1. Concentrar los esfuerzos de seguridad pública en la persecución del homicidio, la extorsión, el secuestro y las diversas formas de captura de la sociedad por el crimen organizado.

2. Abrir un amplio debate público sobre la “despenalización diferenciada” de las drogas bajo criterios médicos, no policiacos, acordes con las líneas del debate mundial.

3. Ampliar razonablemente las dosis permitidas de consumo. Establecer prioridades inteligentes de trato médico y policiaco a los infractores de la ley.

Tres propuestas para reducir la violencia
Eduardo Guerrero Gutiérrez

1. Reformar el Sistema Nacional de Seguridad Pública para identificar los municipios donde la fuerza pública no logra prevenir la violencia. Dado el caso, que las autoridades estatales o federales asuman el mando policial.

2. Dirigir la inversión en seguridad a rubros menos visibles pero relacionados con tareas de investigación, inteligencia y procuración e impartición de justicia, que han probado tener un mayor impacto en la seguridad a largo plazo.

3. Impulsar investigaciones sólidas sobre las autoridades, en particular las municipales, coludidas con el crimen organizado. Impedir desde las organizaciones políticas las candidaturas de personas con vínculos criminales.

Tres propuestas para controlar la violencia entre los jóvenes
Beatriz Magaloni

1. Invertir en la creación de cuerpos policiales y procuradores capacitados y libres de vínculos con la mafia.

2. Extender la presencia del Estado con políticas sociales, de urbanismo y de empleo, sobre todo en territorios controlados por grupos criminales.

3. Crear políticas de prevención focalizadas en los jóvenes, en especial educativas.

Tres propuestas para mejorar las policías
Alejandro Hope

1. Reconstituir la Secretaría Federal de Seguridad Pública como una institución especializada, que haga las veces de cabeza de sector, le otorgue prominencia política al tema y defina con claridad las responsabilidades políticas.

2. Dar un carácter consultivo al Consejo Nacional de Seguridad Pública. Transferir sus facultades a un órgano autónomo que controle las transferencias federales, fije políticas y prioridades y pueda sancionar a los gobiernos locales.

3. Crear un Cuerpo Nacional de Policía que concentre el reclutamiento, la formación y la creación de una unidad nacional de asuntos internos, un instituto de seguridad social y un sistema de nómina centralizado.

Tres propuestas para mejorar el sistema penitenciario
Patricio Patiño

1. Desarrollar un plan nacional de infraestructura penitenciaria que atienda la sobrepoblación, corrija la incompatibilidad entre los sistemas de justicia y norme la construcción de nuevas instalaciones.

2. Rehabilitar, ampliar y modernizar las prisiones a fin de hacer compatibles las capacidades de la infraestructura con los ejes constitucionales de la reinserción.

3. Asignar la cantidad necesaria de recursos para cumplir las responsabilidades derivadas de la legislación penitenciaria primaria y secundaria.

IV. Prosperidad y desigualdad

Tres propuestas para detonar el crecimiento buscado de México
Luis de la Calle

1. Liberar recursos de inversión a través de los excedentes del Fondo Mexicano del Petróleo. Permitir una mayor intermediación bancaria y flexibilizar las inversiones de los fondos de retiro.

2. Priorizar la inversión en infraestructura y educación.

3. Reducir la extorsión que frena el crecimiento de empresas pequeñas y medianas, para fortalecer el Estado de derecho.

Tres propuestas de reforma a la política fiscal
Fausto Hernández Trillo

1. Establecer un Sistema de Seguridad Social Universal, financiado con impuestos al consumo, que reduzca la desigualdad y la pobreza, y, además, ordene la política social.

2. Crear una política de infraestructura competitiva financiada con excedentes del Fondo Mexicano del Petróleo, acotada por una Ley de Deuda Pública que prohíba canalizar ingresos excedentes a gasto corriente.

3. Redefinir el pacto fiscal federal y corresponsabilizar a los tres órdenes de gobierno en la aplicación del gasto y la obtención de recursos propios.

Tres propuestas para fortalecer el Estado
Ricardo Becerra

1. Hacer una seria reformulación programática —ni neoliberal ni “populista”— que construya una nueva visión económica compartida por muchos actores.

2. Buscar un gobierno de coalición que impulse ese nuevo programa de gobierno, con mejor redistribución, diversificación y potencia en la infraestructura vital del país.

3. Generar nuevos instrumentos de diálogo social genuino en áreas críticas de la acción estatal.

Tres propuestas para abatir la desigualdad
Gerardo Esquivel

1. Diseñar un programa de desarrollo regional enfocado en la zona sur-sureste del país que garantice inversiones masivas en educación y en infraestructura de comunicación y productiva.

2. Impulsar una reforma laboral y salarial que fortalezca el salario mínimo y otorgue a los trabajadores mejores condiciones de negociación frente a los empleadores. Un verdadero seguro de desempleo.

3. Modificar la política tributaria para gravar las fuentes de ingreso. Incrementar la tasa marginal que pagan los más ricos. Mejorar la política de fiscalización de potenciales grandes contribuyentes

Tres propuestas para abatir la desigualdad regional
Valeria Moy

1. Aprovechar mejor el Golfo de México. Argumentar a favor del libre cabotaje entre los países miembros del TLCAN.

2. Fomentar la concentración de los estados en los sectores económicos en que son más productivos.

3. Extender ciertos beneficios de las Zonas Económicas Especiales a todo el país: eliminar las prácticas anticompetitivas, mejorar la infraestructura, simplificar los trámites y garantizar servicios de calidad.

Tres propuestas para combatir la pobreza
Gonzalo Hernández Licona

1. Mejorar los sistemas de información sobre política social y, con ello, la coordinación entre los tres niveles de gobierno.

2. Incorporar a la política social una visión productiva a través de la conexión de mercados y coordinar esquemas productivos con la población más pobre.

3. Retomar el acceso universal a los derechos como el hilo conductor de la política de desarrollo. Incorporar un indicador sobre igualdad de oportunidades a la Ley General de Desarrollo Social. Crear un sistema universal de protección social.

V. Estado de bienestar

Tres propuestas para reformar el sistema de seguridad social
Santiago Levy

1. Generar una cobertura universal de salud y de, al menos, parte de las pensiones de retiro, muerte e invalidez. Instaurar un seguro de desempleo moderno que remplace a las indemnizaciones por despido.

2. Aumentar los impuestos, particularmente al consumo, y reducir los gravámenes y contribuciones asociados al trabajo asalariado.

3. Avanzar en la construcción de un consenso social y político para reformar el sistema de seguridad social.

Tres propuestas para acercarse a la prosperidad compartida
John Scott

1. Una reforma educativa incluyente que defina las prioridades del gasto educativo público en términos de su efectividad y su equidad, priorizando las regiones y sectores más rezagados.

2. Una Secretaría de Desarrollo Incluyente que concentre e integre los apoyos productivos, además de las inversiones de integración territorial.

3. Generalizar el derecho a un ingreso básico para toda la población en pobreza extrema, cuyo costo fiscal irá reduciéndose (hasta desaparecer) con el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.

Tres propuestas para construir un nuevo paradigma de salud pública
Enrique Ruelas Barajas

1. Revisar y afianzar jurídicamente la rectoría de la Secretaría de Salud.

2. Incentivar el financiamiento que impulse la salud, y no sólo prevenga y cure enfermedades. Mejorar y homologar la calidad de todo el sistema.

3. Establecer requisitos explícitos y racionales para ejercer la dirección a diferentes niveles en las áreas y niveles de atención.

Tres propuestas para una educación de calidad
Mara Robles

1. Ampliar la jornada escolar a una de tiempo completo. Incorporar actividades que estimulen las competencias cognitivas y psicoafectivas de los niños.

2. Reformular los planes de estudio de la educación media y media superior. Potenciar las competencias para la vida. Valorar el trabajo técnico, la alfabetización digital y el aprovechamiento de los recursos asociados a ella.

3. Basar la oferta académica en educación superior en la atención de los fenómenos sociales más urgentes, conforme a los paradigmas científicos y las discusiones que marcan el pensamiento contemporáneo.

Tres propuestas para una política ambiental sustentable
Eduardo Santana / Sergio Graf

1. Instaurar una visión integral de gestión del agua, en combinación con programas educativos sobre el uso de este recurso.

2. Construir agencias operativas ambientales y de desarrollo territorial descentralizadas a escala regional.

3. Para las zonas metropolitanas, diseñar una autoridad que de manera colegiada regule el uso del suelo, que es la raíz de la destructiva expansión urbana.

Tres propuestas para una política cultural de vanguardia
Néstor García Canclini

1. Construir desde el Estado una cooperación mayor y constante con los medios, las redes, las telecomunicaciones, los movimientos sociales, otros países y la cultura que millones de mexicanos crean y comunican al norte de la frontera.

2. Potenciar la creación y la organización cultural. Dinamizar la inercia burocrática de las instituciones. Desarrollar alternativas al avance monopólico de las empresas.

3. Reforzar los apoyos públicos nacionales y multiplicar los acuerdos internacionales para que el público crezca a la par del desarrollo de más productos culturales.

VI. México en el mundo

Tres propuestas para una buena vecindad con Estados Unidos
Andrés Rozental

1. Insistir en la incorporación de cláusulas en el TLCAN que regulen y encaucen el flujo migratorio. Incluir disposiciones que se apliquen a quienes ya se encuentran en Estados Unidos, con o sin documentos.

2. Preservar en la renegociación del TLCAN mecanismos de protección de propiedad intelectual y solución de controversias.

3. Reformular el concepto de seguridad subregional para cubrir la totalidad de América del Norte, desde el Ártico canadiense hasta nuestras fronteras con Belice y Guatemala. Dejar de concentrar los esfuerzos sólo contra el narcotráfico y atender otras áreas.

Tres propuestas para un liderazgo de México
en el concierto internacional
Pedro Arturo Aguirre

1. Esclarecer los casos más emblemáticos de violaciones a los derechos humanos.

2. Proteger a los migrantes centroamericanos que transitan por México. Impulsar una óptica multilateral mundial para abordar los temas migratorios. Edificar formas más flexibles y heterogéneas de “gobernanza global” e incrementar la participación de México en la reforma de la ONU.

3. Nombrar a un secretario de Relaciones Exteriores con la experiencia suficiente que potencie y proyecte nuestra política exterior. Nombrar exclusivamente a diplomáticos profesionales.

Tres propuestas para vivir en la Sociedad del Conocimiento
Alejandro Pisanty

1. Atender la infraestructura digital desde las políticas públicas para que las redes sean robustas, interoperables, orientadas al paradigma de internet, y dotadas de tecnología de punta y capacidades elevadas.

2. Mejorar la educación para la apropiación tecnológica a partir de criterios de equidad, diversificación, competencia en números, lógica y apego a la evidencia, y facilitar el trabajo con algoritmos y sistemas automatizados.

3. Diseñar para el entorno digital sistemas de gobernanza multisectorial, descentralizada, participativa, democrática y transparente, orientada a la solución de problemas.

Tres propuestas para el desafío internacional de México
Luis Rubio

1. Con TLC o sin éste, México tiene que redefinir su relación con Estados Unidos, lo que implica precisiones internas y una negociación global de la interacción y de la vecindad.

2. Es urgente que México encuentre y desarrolle fuentes internas de certidumbre, es decir, que haga suyo el objetivo de institucionalizar la política mexicana, construir pesos y contrapesos y hacer cumplir la ley.

3. México debe abandonar el siglo XX y abrazar íntegramente el futuro, lo que implica construir las instituciones y formas de interacción propias de un país moderno y deseoso de ser exitoso.

Tres propuestas para una política exterior en la era Trump
Jorge G. Castañeda

1. Reforzar la actuación y la relevancia de México en las instancias multilaterales y regionales, reivindicar un perfil propio en el ámbito internacional y promover causas tanto intrínsecamente nobles como afines a México.

2. Involucrarnos cada vez más en la política interna estadounidense, movilizando de manera constante a los sectores cercanos o potencialmente aliados de México.

3. Emprender un esfuerzo de largo plazo, consistente y dotado de un amplio consenso nacional, para incrementar nuestra influencia en la Cuenca del Caribe y principalmente en Centroamérica.

México enfrenta grandes problemas, y la mayoría de difícil arreglo. ¿Pero cuáles son? ¿Qué riesgos implican? ¿Y qué vías existen para combatirlos?

coversin En esta obra, 34 académicos e intelectuales de primer orden realizan un diagnóstico sistemático de las fallas y carencias de este país. Mediante análisis accesibles pero rigurosos, demuestran que hay muchas opciones por explorar, más allá de quejarse y repetir clichés.

Las cien formas de la corrupción y la impunidad. Las incompetencias del Estado. Las elecciones amañadas. El narcotráfico y los errores al combatirlo. El abandono de la juventud. Las policías raquíticas. Las cárceles como veneros del crimen. La desigualdad. La desconexión entre el mundo educativo y el productivo. Las fracturas del sistema de salud. El desorden federativo. La debilidad de la política exterior. La ineficiencia administrativa. Ésas son las arrugas sobre el rostro del país.

Sin embargo, entre las sombras más oscuras del entramado social y las estructuras que exigen apuntalamiento, aparecen, finalmente, oportunidades que no pueden soslayarse y algunos caminos hacia un México menos roto.

Semblanzas

María Amparo Casar es licenciada en Sociología por la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM, con maestría y doctorado por la Universidad de Cambridge. Es especialista en temas de política mexicana y política comparada. Ha centrado su investigación en el estudio del Congreso, el sistema presidencial, las relaciones ejecutivo-legislativas, partidos y elecciones y corrupción, transparencia y rendición de cuentas. Ha publicado diversos libros y artículos bajo distintos sellos editoriales. Es editorialista semanal del periódico Excélsior y comentarista en diversos programas de análisis político en radio y televisión.

Ana Laura Magaloni es profesora investigadora de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid y licenciada en Derecho por el ITAM. Ha sido investigadora visitante en el European Law Research Center de la Universidad de Harvard y profesora visitante del International and Comparative Law Research Center en la Universidad de California en Berkeley. Realizó estudios en el Centro de Especialización Judicial de la Suprema Corte de Justicia y fue directora fundadora de la División de Estudios Jurídicos. Ha sido una de las precursoras en México de los estudios empíricos sobre instituciones de justicia. Su trabajo, en los últimos años, se ha centrado en la conflictividad y acceso a la justicia en barrios marginados, el tránsito de las procuradurías a las fiscalías y en temas relacionados con la reforma a los poderes judiciales locales. Es editorialista del periódico Reforma.

Héctor Raúl Solís Gadea es rector del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara. Egresado de la Facultad de Filosofía y Letras de la misma institución, realizó su maestría y doctorado en Sociología por la New School for Social Research y es fellow del Programa Especial de Estudios Urbanos y Regionales del Massachusetts Institute of Technology (2002-2003). Es profesor de teoría social y columnista de Milenio Jalisco. Coordinó la publicación Jalisco en el mundo contemporáneo, aportaciones para una enciclopedia de la época. Entre sus publicaciones están Max Weber, aproximaciones a la actualidad de un clásico y Política, Pensamiento y Existencia en Hannah Arendt. Ha sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

José Ramón Cossío Díaz es doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Fue Jefe del Departamento de Derecho del ITAM durante nueve años. Ha escrito veinticinco libros, coordinado once, compilado seis y dirigido siete. Es investigador nacional nivel III del Sistema Nacional de Investigadores, así como miembro de la Academia Mexicana de Ciencias, del American Law Institute, de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, del Consejo Consultivo de Ciencias, del Patronato del Instituto Nacional de Medicina Genómica, de El Colegio Nacional y de la Sociedad Mexicana de Salud Pública. Entre los premios que ha recibido destacan el Nacional de Investigación (1998) y el Nacional de Ciencias y Artes (2009), además de los doctorados honoris causa de las universidades Autónoma de Nuevo León, Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y la de Colima. Actualmente se desempeña como ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y como profesor del ITAM. También es columnista en los periódicos El Universal y El País.

Raúl Mejía es licenciado en Derecho por el ITAM, realizó sus estudios de posgrado en la Universidad Iberoamericana, en la Universidad Autónoma de Madrid y especializaciones en el Instituto de la Judicatura y en el Environmental Law Institute. Fue profesor en el ITAM (1998-2013) y actualmente es profesor en el CIDE, la UMA y el Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (CECSCJN). Conduce, junto con Ximena Moreno, el programa de difusión de la cultura constitucional Conversaciones en la Ciudadela, para el Canal Judicial. Desde el 2003 es secretario de Estudio y Cuenta adscrito a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la ponencia del ministro José Ramón Cossío Díaz. Es coautor de varios libros y diversos artículos y estudios sobre la Constitución. Recientemente publicó el libro La nueva Ley de Amparo y actualmente prepara, junto con Laura Patricia Rojas, un libro sobre el federalismo en México.

José Roldán Xopa es doctor en Derecho por la UNAM, es profesor investigador de la división de Administración Pública del CIDE e investigador nacional nivel II. Se ha desempeñado como servidor público en el Distrito Federal y en la Secretaría de Gobernación. Desde 1995 se dedica a la academia, siendo profesor del Departamento Académico de Derecho, donde fue director de los programas de licenciatura y maestría en Derecho, en el ITAM. Es autor de El procedimiento especial sancionador, editado por el IFE (2012) y Libertad de expresión y equidad. ¿La Constitución contra sí misma?, editado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

José Woldenberg es licenciado en Sociología, maestro en Estudios Latinoamericanos y doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales desde 1974 y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Fue consejero ciudadano del Consejo General del IFE de 1994 a 1996 y presidente del Consejo General del mismo instituto, de 1996 a 2003. Actualmente es colaborador semanal del periódico Reforma y de la revista Nexos cada mes. Sus más recientes libros son Después de la transición. Gobernabilidad, espacio público y derechos (2006); El desencanto (2009); Nobleza obliga. Semblanzas, recuerdos, lecturas (2011); Historia mínima de la transición democrática (2012); Política y delito y delirio. Historia de tres secuestros (2012); México: la democracia difícil (2013). La voz de los otros. Libros para leer el siglo (2015); La democracia como problema. Un ensayo (2015) y Cartas a una joven desencantada con la democracia (2017).

Enrique Provencio es colaborador del Programa de Estudios del Desarrollo de la UNAM, donde coordina el proyecto del Informe del Desarrollo en México. Fue diputado electo a la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, en la que presidió la comisión de desarrollo sustentable y planeación. Forma parte de la Junta de Gobierno del Instituto de Estudios para la Transición Democrática, y preside el Centro Interdisciplinario de Biodiversidad y Ambiente. Es profesor de asignatura en la Especialización de Economía Ambiental y Ecológica del posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM e instructor en otros programas universitarios. Ha ocupado diversos cargos públicos en la administración federal y de la Ciudad de México, como subsecretario de Planeación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnat), secretario de Desarrollo Social del Distrito Federal, presidente del Instituto Nacional de Ecología y procurador ambiental y territorial del Distrito Federal. En el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República fue director ejecutivo de Investigación y director general de Investigación Estratégica. Presidió el Consejo Económico y Social de la Ciudad de México.

Luis Carlos Ugalde es licenciado en Economía por el ITAM, maestro en Administración Pública y doctor en Ciencia Política por la Universidad de Columbia, en Nueva York, hoy es director general de Integralia Consultores, empresa de inteligencia legislativa y política. Se ha desempeñado en la Embajada de México en los Estados Unidos, la oficina de la Presidencia de la República y la Secretaría de Energía. Fue consejero presidente del Instituto Federal Electoral (IFE) entre 2003 y 2007. Ha sido profesor de Ciencia Política en varias universidades de México y los Estados Unidos, entre ellas el ITAM, el CIDE, Harvard y Georgetown. Ha publicado libros sobre democracia y finanzas públicas, así como decenas de artículos académicos y de opinión en revistas especializadas y diarios en México y el extranjero. Es editorialista del periódico El Financiero, así como comentarista en diversos noticiarios de radio y programas de televisión.

Carlos Elizondo Mayer-Serra es licenciado en Relaciones Internacionales por El Colegio de México, así como maestro y doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford. Desde 1991 se desempeña como profesor investigador del CIDE, mismo que dirigió de 1995 a 2004. Forma parte del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de México como investigador nacional nivel III. El Senado de la República lo ratificó, a petición del entonces presidente Vicente Fox, como embajador de México ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, cargo que desempeñó de 2004 a 2006. En septiembre de 2014 fue ratificado por el Senado de la República como consejero independiente en el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos (Pemex). Actualmente publica una columna semanal en el periódico Excélsior.

Jorge Javier Romero Vadillo es politólogo por la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa, realizó sus estudios de maestría en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPYS) de la UNAM, los de especialización en el Centro de Estudios Constitucionales de España y los de doctorado en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Es profesor investigador titular en el Departamento de Política y Cultura de la UAM Xochimilco y profesor de la División de Estudios de Posgrado de la FCPYS de la UNAM. Ha sido investigador visitante del Instituto de Estudios Sociales Avanzados, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de España y profesor visitante del Programa de Política de Drogas del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), región centro. Ha colaborado en diversos medios de comunicación y actualmente es articulista del portal electrónico Sinembargo. Es autor de diversos ensayos, artículos académicos y libros sobre el sistema político mexicano, la política educativa y la política de drogas.

Héctor Aguilar Camín es historiador y periodista, su obra de ficción incluye las novelas Morir en el Golfo (1985), La guerra de Galio (1991), El error de la luna (1994), Un soplo en el río (1998), El resplandor de la madera (2000), Las mujeres de Adriano (2002), Mandatos del corazón (2003), La tragedia de Colosio (2004), La conspiración de la fortuna (2005), La provincia perdida (2007), Adiós a los padres (2015) y Toda la vida (2016). Ha reunido sus relatos en un volumen: Pasado pendiente y otras historias conversadas (2010). Es autor de un libro de historia clásico sobre la Revolución Mexicana: La frontera nómada. Sonora y la Revolución Mexicana (1977) y de varios libros de reflexión y crítica sobre el camino de México hacia la modernidad: Saldos de la revolución (1982), Después del milagro (1988), Subversiones silenciosas (1994), La ceniza y la semilla (2000), Pensando en la izquierda (2008) y, en coautoría con Jorge G. Castañeda, los influyentes ensayos Un futuro para México (2010), Regreso al futuro (2011) y Una agenda para México (2012). Fue fundador de la revista Nexos (1978), decana de la prensa cultural de México, de la que es actualmente director.

Eduardo Guerrero Gutiérrez estudió Administración Pública y Ciencia Política en el Colegio de México, la Universidad de Delaware y la Universidad de Chicago. Obtuvo el Premio Joseph Cropsey, que otorga el Departamento de Ciencia Política de esa universidad a la mejor tesis de maestría en teoría política. Actualmente trabaja en una investigación doctoral sobre crimen organizado y violencia en México. Como ensayista y analista, sus trabajos han merecido los siguientes premios: Carlos Pereyra (Fundación Nexos), Nacional de Ensayo (Instituto Federal Electoral), y Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas (Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados). Fue asesor en la Oficina de la Presidencia de la República, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional y la Cámara de Diputados, y ha desempeñado puestos directivos en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y el Instituto Federal Electoral (IFE).

Beatriz Magaloni es profesora asociada del Departamento de Ciencias Políticas y senior fellow del Instituto Freeman Spogli de Estudios Internacionales, en la Universidad de Stanford y miembro del cuerpo docente del Instituto Woods del Medio Ambiente. Su primer libro, Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival (Cambridge University Press, 2006) recibió dos relevantes premios. El segundo se titula Estrategias de compra de votos: democracia, clientelismo y alivio de la pobreza en México (en coautoría con Alberto Díaz Cayeros y Federico Estévez). En 2010 fundó el Programa de Pobreza y Gobernanza, dentro del Centro sobre Democracia, Desarrollo y Estado de Derecho del Freeman Spogli Institute, donde centra su investigación en la reducción de la pobreza, el clientelismo electoral, la provisión de bienes públicos y la violencia criminal. Antes de unirse a Stanford en 2001, fue profesora invitada en la UCLA y profesora de Ciencias Políticas en el ITAM. Es licenciada en Derecho por el ITAM y doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de Duke.

Alejandro Hope es licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad de Pennsylvania, cuenta con estudios de doctorado en la misma materia en la Universidad de Princeton. Es director del Proyecto MC2 (Menos Crimen, Menos Castigo), iniciativa conjunta del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y México Evalúa en materia de seguridad pública. Previo a su actual posición, ejerció diversos cargos directivos en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) entre 2008 y 2011. Entre 2001 y 2008 trabajó como socio consultor en GEA Grupo de Economistas y Asociados, empresa de consultoría especializada en análisis económico y político. De 1998 a 2000 fungió como coordinador de asesores del senador Adolfo Aguilar Zinser y colaboró en el equipo de transición del entonces presidente electo Vicente Fox. Ha sido colaborador ocasional en diversos medios nacionales y actualmente administra el blog Plata o Plomo, especializado en temas de seguridad.

Patricio Patiño es maestro en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México, académico de instituciones de educación superior y articulista en distintos medios. Es actualmente miembro del directorio de la Asociación Internacional de Prisiones y Correcciones (ICPA) y presidente de esa organización para el capítulo América Latina. Politólogo y administrador público, ha transitado en los gobiernos federal y estatal hasta acumular treinta y tres años de ejercicio profesional desempeñando tareas de planeación, organización, dirección y control en áreas de transporte, desarrollo social, desarrollo municipal y seguridad pública, tanto en la policía como en el sistema penitenciario federal. Esa última responsabilidad le permitió conocer de primera mano los problemas estructurales, de organización y operación del sistema penitenciario mexicano y diseñar políticas que impactaron la sobrepoblación, la habitabilidad y la operación de prisiones hasta incorporar la certificación de estándares de operación como política transversal para la seguridad penitenciaria, la dignidad del personal a cargo de las prisiones y los derechos humanos de la población privada de la libertad.

Luis de la Calle es licenciado en Economía por el ITAM con maestría y doctorado en la Universidad de Virginia. Fue subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales de la Secretaría de Economía, desde donde encabezó las negociaciones de acuerdos de libre comercio bilaterales, así como regionales y multilaterales en la Organización Mundial del Comercio. Fue ministro para Asuntos Comerciales de la Embajada de México en EU, donde participó en el diseño del TLCAN. Trabajó en el Banco Mundial como economista para las repúblicas Checa y Eslovaca, Polonia y el antiguo Zaire. Cuenta con amplia experiencia docente y escribe la columna “¿Qué más?” en el periódico El Universal, además de diversas colaboraciones en otros medios. Es coautor, junto con Luis Rubio, del libro Clasemediero, en el que reflexionan sobre la clase media en México. Es director general y socio fundador de De la Calle, Madrazo, Mancera, S. C. (CMM), consultoría especializada en economía, procesos reglamentarios y comercio internacional.

Fausto Hernández Trillo es doctor en Economía por la Universidad del Estado de Ohio. Tiene dos licenciaturas, una en Administración por la UAM y otra en Economía por la UNAM. Es autor de tres libros y más de veinte artículos académicos publicados tanto en revistas nacionales como internacionales. Es ganador del Premio de Economía Latinoamericana Daniel Cosío Villegas (1997) que otorga el Fondo de Cultura Económica. Ha sido consultor de organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Centro de Estudios Monetarios de América Latina y la Fundación Ford, así como del gobierno mexicano (en la SHCP y SECOFI), y del gobierno guatemalteco. Ha impartido cátedra en el CIDE, el Colegio de México, la Universidad de las Américas en Puebla, la Universidad Panamericana, la Universidad del Estado de Ohio y la Universidad de Texas-Austin, así como en distintos países de Centro y Sudamérica. Es investigador nacional nivel III. Recientemente ha sido listado en la prestigiada publicación Who’s Who in Science. Actualmente es director de la División de Economía del CIDE y es director de El Trimestre Económico del FCE.

Ricardo Becerra es licenciado de Economía por la UNAM. Actualmente se desempeña como subsecretario de Desarrollo Económico de la Ciudad de México y es presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Fue asesor del consejero presidente del IFE (1996-2001) y coordinador de asesores de la Secretaría Ejecutiva del mismo Instituto (2008-2013). Fue director general de Atención a la Sociedad y Relaciones Institucionales del IFAI, consultor para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y responsable del proyecto de reforma al artículo sexto de la Constitución Mexicana que convierte al acceso a la información en un derecho fundamental de los mexicanos. Obtuvo los premios Nacional de Periodismo y el español Ondas Iberoamericano por el guion de la serie México: historia de su democracia. Ha escrito en diversos medios impresos nacionales y es miembro del Consejo Editorial de Nexos. Es coautor de varios libros en materia económica, electoral y política como La mecánica del cambio político en México, Equidad Social y Parlamentarismo (Siglo XXI) y Del salario mínimo al salario digno (Consejo Económico y Social de la Ciudad de México).

Gerardo Esquivel es licenciado en Economía por la UNAM, maestro en Economía por El Colegio de México y doctor en Economía por la Universidad de Harvard. Desde 1998 ha sido profesor investigador del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México, imparte clases en la Facultad de Economía de la UNAM y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III. En 2010-11 fue Tinker Visiting Professor en la Harris School of Public Policy de la Universidad de Chicago. Ha escrito artículos sobre una amplia gama de temas económicos y ha recibido diversas distinciones. En 2005, la Academia Mexicana de Ciencias le otorgó el Premio de Investigación en Ciencias Sociales; en 2011 recibió el Premio Nacional de Periodismo y en 2014 recibió el Premio Nacional de Finanzas Públicas.

Valeria Moy estudió la licenciatura en Economía en el ITAM y tiene una maestría en Administración por la London School of Economics. Trabajó durante once años en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en las áreas de Desarrollo y Estudios Económicos, Supervisión de Mercados y Supervisión Bursátil. Desde 2001 imparte cursos de macroeconomía básica e intermedia en el ITAM y en el Museo Interactivo de Economía (MIDE). Durante tres años trabajó como investigadora senior para la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard desde la Ciudad de México. Ha colaborado en diversas publicaciones impresas nacionales e internacionales, es columnista semanal en El Financiero y participa frecuentemente en entrevistas para televisión y radio. Actualmente es la directora general del think-tank de política económica México, ¿Cómo Vamos?

Gonzalo Hernández Licona es doctor en Economía por la Universidad de Oxford, maestro en Economía por la Universidad de Essex y licenciado en Economía por el ITAM, se desempeñó como director general de Evaluación y Monitoreo de la Secretaría de Desarrollo Social (2002-2005). Fue catedrático de tiempo completo del Departamento de Economía del ITAM (1991-2002) y fungió como director de la carrera de Economía en la misma institución (1998-1999). Desde 1997 ha sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores y en el 2017 fue nombrado miembro del Grupo de Científicos encargado de elaborar el Informe sobre Desarrollo Sostenible a Nivel Global de la ONU, de acuerdo al compromiso de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Actualmente es secretario ejecutivo del Coneval y tiene la función de coordinar, ejecutar y supervisar los servicios técnicos, así como la administración de los recursos con los que cuenta la institución.

Santiago Levy es vicepresidente de Sectores del Banco Interamericano de Desarrollo, senior fellow de la Brookings Institution y vicepresidente de la Asociación Latinoamericana y Caribeña de Economía. Anteriormente fue director general del IMSS, subsecretario de Egresos de la SHCP y presidente de la Comisión Federal de Competencia. Tiene licenciatura, maestría y doctorado en Economía por la Universidad de Boston y estudios de posdoctorado en la Universidad de Cambridge. Ha publicado cinco libros y más de setenta y cinco artículos especializados sobre economía. Fue primer lugar del Premio Nacional de Economía otorgado por el Banco Nacional de México.

John Scott estudió la licenciatura en Filosofía en la Universidad de Nueva York, la maestría y el doctorado en Economía en la Universidad de Oxford. Entre los cargos que ha desempeñado destacan: coordinador del capítulo mexicano de la Red sobre Desigualdad y Pobreza en América Latina y el Caribe del BID (1990), la dirección de la División de Economía del CIDE (1995-1997) y la dirección interina del Programa de Economía de la Salud (1998-1999). Desde 1991 a la fecha es profesor e investigador de la división de Economía del CIDE.

Enrique Ruelas fue presidente de la Academia Nacional de Medicina de México y es miembro del Consejo Directivo y senior fellow del Institute for Healthcare Improvement, en Cambridge, MA., además de ser consejero en más de veinte instituciones públicas y privadas, como la consultora Albright Stonebridge Group, el Consorcio Internacional de Calidad y Liderazgo de Organizaciones de Salud del Grupo QUALINOVA, la Fundación W.K. Kellogg y la Academia Mexicana de Cirugía, entre otros. Se ha desempeñado como secretario del Consejo de Salubridad General en la Presidencia de la República y subsecretario de Innovación y Calidad en la Secretaría de Salud. También ha sido director de la revista Calidad de Atención a la Salud y coordinador del diplomado en Gestión de la Calidad en Servicios de Salud en el ITAM. Ha publicado catorce libros y más de sesenta artículos en revistas nacionales y extranjeras sobre calidad de la atención médica, dirección de sistemas de salud, y sistemas complejos.

Mara Robles es doctora en Cooperación e Intervención Social por la Universidad de Oviedo, España; maestra en Políticas Públicas Comparadas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) y licenciada en Economía y Especialista en Planeación de la Educación Superior por la Universidad de Guadalajara (UdeG), donde, además, es profesora investigadora. Fue secretaria de Educación del Gobierno de la Ciudad de México, donde concibió y desarrolló el programa de educación artística y nutricional SaludArte que amplió la jornada escolar de escuelas primarias, ofreció comida sana y nutritiva gratuita a sus alumnos y en su primer año arrojó una reducción estadísticamente significativa en obesidad, sobrepeso, hábitos de higiene personal y salud dental. Además ha sido directora general de la Escuela de Administración Pública del Gobierno del Distrito Federal, asesora de la Contraloría General del Gobierno del Distrito Federal y directora del Centro de Estudios Estratégicos para el Desarrollo de la Universidad de Guadalajara. Ha coordinado diversas publicaciones sobre administración pública y sobre la situación de México y de la Ciudad de México. Actualmente es rectora del Centro Universitario de los Altos (CUAltos) de la Universidad de Guadalajara.

Eduardo Santana es doctor en Ecología por la Universidad de Wisconsin, es coordinador general del Museo de Ciencias Ambientales en el Centro Cultural Universitario de la Universidad de Guadalajara. En 2016 coordinó el diagnóstico de sustentabilidad del Área Metropolitana de Guadalajara para ONU-HABITAT. Durante treinta años ha sido investigador del Instituto Manantlán de Ecología y Conservación de la Biodiversidad del Centro Universitario de la Costa Sur de la UdeG. Ha publicado más de cien artículos técnicos y de divulgación. Participó en la creación de la Reserva de la Biósfera Sierra de Manantlán, la Junta Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila, el Centro Regional de Experiencia en Educación para la Sustentabilidad y el Órgano Público Descentralizado Bosque La Primavera. Ha recibido a nivel individual y colectivo reconocimientos nacionales e internacionales, incluyendo el Biodiversity Leadership Award, la Medalla Miguel Álvarez del Toro, la beca Príncipe Bernardo, el Premio al Mérito Ecológico, el Premio en Gobierno y Gestión Local y el Premio en Liderazgo en Conservación.

Sergio Graf tiene estudios de posgrado en Desarrollo Rural en Francia. Es asociado del Programa LEAD-México de El Colegio de México. Fue director de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán, director de la Fundación MABIO AC, coordinador general de Producción y Productividad de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y actualmente es director del Instituto de Energías Renovables de la UdeG. En la Conafor fue responsable de los programas para la producción y la conservación de bosques y coordinó la elaboración de la la Estrategia Nacional Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). Como consultor del Banco Mundial coordinó la elaboración del Programa de Reducción de Emisiones para cinco estados de la República, presentado al Fondo de Carbono. Diseñó y negoció la creación de la Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión de la Cuenca del Río Ayuquila (la primera en México en su género) y ha participado en el proceso de replicabilidad de este modelo de descentralización de la gestión ambiental en Jalisco, Yucatán, Quintana Roo y Chiapas, donde se han conformado un total de diez asociaciones de municipios.

Néstor García Canclini es doctor en Filosofía por las universidades de París y de La Plata, profesor distinguido de la Universidad Autónoma Metropolitana de México e investigador emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Ha sido profesor visitante en las universidades de Austin, Duke, Nueva York, Stanford, Barcelona, Buenos Aires y Sao Paulo. Recibió la beca Guggenheim y varios premios internacionales por sus libros, entre ellos el Book Award de la Latin American Studies Association por Culturas híbridas. Dirigió el Programa de Estudios sobre Cultura Urbana en la Universidad Autónoma Metropolitana de México (1990-2006). En 2014 recibió el Premio Nacional de Ciencias y Artes en México. Su libro más reciente es El mundo entero como lugar extraño y en 2015 apareció la investigación que coordinó bajo el título Hacia una antropología de los lectores. En la actualidad estudia las relaciones entre antropología y estética, lectura, estrategias creativas y redes culturales de los jóvenes.

Andrés Rozental, diplomático de carrera por más de treinta y cinco años, obtuvo su licenciatura en Relaciones Internacionales en la Universidad de la Américas en México, su maestría en Economía Internacional de la Wharton School y tiene estudios de posgrado en la Universidad de Burdeos. Ha sido profesor de asignatura en el ITAM y es presidente de la consultora Rozental & Asociados. Fue presidente fundador del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (Comexi), embajador de México ante el Reino Unido (1995-1997), subsecretario de Relaciones Exteriores (1988-1994), embajador en Suecia (1983-1988), representante de México ante los organismos internacionales en Ginebra (1982-1983) y trabajó en diversos puestos dentro de la Cancillería mexicana y representaciones en el exterior. Desde 1994 tiene el rango vitalicio de Embajador Eminente de México. Es además, miembro independiente de los consejos de administración de varias empresas multinacionales. Es autor de cuatro libros sobre política exterior mexicana y de numerosos artículos sobre temas internacionales diversos. Ha sido condecorado por los gobiernos de Suecia, Francia y España.

Pedro Arturo Aguirre es autor de los libros La Unión Europea: evolución y perspectivas; Asia Oriental: desarrollo y democracia; Elecciones y política en Francia: de Charles de Gaulle a Jacques Chirac; Ocho en la Cumbre; La alternativa socialdemócrata; Historia mundial de la megalomanía: desmesuras, desvaríos y fantasías del culto a la personalidad en la política; De Winston Churchill a Donald Trump, auge y decadencia de las elecciones y Bad Hombres: megalomanía y política en el siglo XXI. Es también coautor de los libros Sistemas políticos, partidos y elecciones: estudios comparados y Una reforma electoral para la democracia. Fue coordinador de las dos ediciones de la colección de monografías que conforman la serie Los sistemas políticos y electorales contemporáneos. Fue director de la revista Voz y voto. Ha publicado más de un centenar de ensayos y artículos en diversos periódicos y revistas de México y el extranjero y recibido el Premio de la Fundación Friedrich Ebert para Periodistas Mexicanos (2001). Actualmente es asesor de la Presidencia en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CBDH).

Alejandro Pisanty realizó sus estudios de Licenciatura y Posgrado en la Facultad de Química de la UNAM, en donde es profesor desde 1974. En la UNAM también fue jefe de la División de Estudios de Posgrado, secretario técnico del Consejo Asesor de Cómputo, coordinador del Programa de Educación a Distancia, coordinador de Universidad Abierta y Educación a Distancia y director general de Servicios de Cómputo Académico. Actualmente es presidente de la Sociedad Internet de México, vicepresidente del Consejo Directivo de la Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, miembro del Consejo Directivo de la Corporación Universitaria para el Desarrollo de Internet, asesor del Grupo Delito Cibernético en México de la PFP. Es fundador en México de la Red Nacional de Videoconferencia para la Educación (RNVE); cofundador y líder del proyecto Internet 2 en México y líder del grupo de trabajo en educación a distancia; promotor del Laboratorio de Becas Java y del Centro de Capacitación UNAM-Sun; creador del observatorio UNAM-UNESCO del campus virtual; organizador del Congreso Nacional Internet y del Foro Sociedad de la Información. Asimismo, es responsable del diseño y construcción de IXTLI>, el Observatorio de Visualización de la UNAM y dirige la revista Entér@te.

Luis Rubio es presidente del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales y de México Evalúa-CIDAC. En 1985 recibió el premio APRA al mejor libro, en 1993 el Premio Dag Hammarskjöld y en 1998 el Premio Nacional de Periodismo en Artículo de Fondo. Prolífico comentarista sobre temas internacionales y de Economía y Política, escribe una columna semanal en Reforma. Sus opiniones aparecen con frecuencia en The Washington Post, The Wall Street Journal y The Financial Times. Es miembro del consejo de dos familias de hedge funds y de Coca-Cola FEMSA. Fue miembro de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, es miembro de la Comisión Trilateral e integrante del grupo de trabajo de Halifax International Security Forum. Es autor y editor de cincuenta libros, incluyendo Un mundo de oportunidades, El problema del poder, México requiere un nuevo sistema de gobierno, Una utopía mexicana, El Estado de derecho es posible, Veinte años del TLC, su dimensión política y estratégica. En la década de los setenta, fue director de planeación de Citibank y asesor del secretario de Hacienda. Tiene especialización en Administración Financiera, un MBA, y su maestría y doctorado en Ciencia Política son de Brandeis University.

Jorge G. Castañeda fue secretario de Relaciones Exteriores de México (2000-2003) y buscó ser candidato independiente a la Presidencia de la República. Ha sido profesor en la Universidad Nacional Autónoma de México y actualmente es catedrático en la Universidad de Nueva York. Es articulista de los diarios El Financiero y El País; colaborador de Univisión; analista y comentarista en diversos programas de radio y televisión. Es miembro de la Junta de Gobierno de Human Rights Watch, de la American Academy of Arts and Science y de la American Philosophical Society. Además, es copresidente del Consejo Estratégico Franco Mexicano. Ha escrito más de veinte libros, entre ellos La herencia, Un futuro para México, Regreso al futuro y Una agenda para México con Héctor Aguilar Camín; El narco, la guerra fallida y Los saldos del narco y El fracaso de una guerra, con Rubén Aguilar. Amarres perros fue su autobiografía, y su más reciente libro se titula Sólo así. Por una agenda ciudadana independiente.

¿Y ahora qué?
México ante el 2018

Primera edición digital: noviembre, 2017

D. R. © 2017, Pedro Arturo Aguirre, Ricardo Becerra, Carlos Elizondo Mayer- Serra, Gerardo Esquivel, Néstor García Canclini, Sergio Graf, Gonzalo Hernández Licona, Fausto Hernández Trillo, Alejandro Hope, Ana Laura Magaloni, Raúl Mejía, Valeria Moy, Patricio Patiño, Alejandro Pisanty, Enrique Provencio, Mara Robles, José Roldán Xopa, Jorge Javier Romero Vadillo, Andrés Rozental, Luis Rubio, Enrique Ruelas Barajas, Eduardo Santana, John Scott, Héctor Raúl Solís Gadea, Luis Carlos Ugalde, Héctor Aguilar Camín, Luis de la Calle, María Amparo Casar, Jorge G. Castañeda, José Ramón Cossío Díaz, Eduardo Guerrero Gutiérrez, Santiago Levy, José Woldenberg

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Adaptación del diseño original de portada de Grand Central

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