Introducción

JOSÉ FERNÁNDEZ-ALBERTOS Y GERSON DAMIANI

Este libro surge a partir de la decisión del Centro Iberoamericano de la Universidad de São Paulo de que la Cátedra José Bonifacio, ocupada en ediciones anteriores por Ricardo Lagos (2013), Enrique Iglesias (2014) y Nélida Piñol (2015), recayera durante el año 2016 en la persona de Felipe González. La Cátedra, que consiste en una serie de conferencias en la Universidad de São Paulo y en la realización de actividades con un grupo multidisciplinar de investigadores de dicha universidad, cada año gira alrededor de un tema elegido por el responsable. Felipe González decidió que el tema conductor de esta edición de la cátedra sería el estudio de los retos a los que se enfrenta la gobernanza en un contexto de crisis de la democracia representativa.

La recién creada Fundación Felipe González decidió implicarse en la organización de las actividades relacionadas con la cátedra y nos encargó su coordinación académica. Como parte de este encargo, decidimos reunir a una serie de especialistas para que analizaran y escribieran sobre diferentes dimensiones de la crisis de la democracia representativa. Los estudios de aquellos expertos que decidieron aceptar la invitación, junto con el capítulo de Felipe González, y dos de las contribuciones de investigadores de la Cátedra José Bonifacio que se han considerado particularmente interesantes, son los que están reunidos en este volumen. Con la importante salvedad de que el elenco final de autores no refleja la distribución por género que hubiéramos deseado —se hizo una invitación paritaria, pero una mayor parte de mujeres excusaron su participación, ante lo cual se hizo un esfuerzo adicional por incorporar a más mujeres al proyecto—, estamos enormemente satisfechos con el resultado. Creemos que se trata de un conjunto de aportaciones originales y rigurosas, y que, desde diferentes ángulos, aportan luz a los debates contemporáneos sobre el funcionamiento de nuestras democracias.

Tras la panorámica general de la crisis contemporánea de la democracia representativa que ofrece el capítulo de Felipe González, el libro se estructura en cuatro bloques temáticos, centrados en diferentes aspectos de esta crisis: los nuevos problemas a los que se enfrentan los ejecutivos para llevar a cabo sus políticas, la difícil coexistencia del poder judicial con los demás poderes, la percepción de pérdida de representatividad del poder legislativo, y algunos retos genéricos de la democracia representativa contemporánea.

En el primer bloque, Víctor Lapuente presenta los debates actuales sobre la cuestión de la efectividad del Gobierno (cómo se define y en qué se traduce) y argumenta contra el fatalismo estructural según el cual los gobiernos efectivos son solo el resultado de ciertas condiciones sociales y económicas relativamente excepcionales. Para Lapuente, la experiencia de muchos países y la evidencia recogida en una ya abundante literatura sugiere que hay espacio para desarrollar reformas en la Administración que cambien la forma de gobernar de los ejecutivos y eventualmente transformen las sociedades en las que operan. Además, ofrece una serie de ideas que deberían guiar esas reformas. Por su parte, la contribución de Ignacio Molina sintetiza las conclusiones de una ambiciosa investigación comparada sobre cómo ciertos aspectos del diseño organizativo de los ejecutivos, como la coordinación interministerial, la relación con actores sociales, o la adaptabilidad al entorno internacional, entre otros, afecta al desempeño de las políticas públicas.

El segundo bloque analiza el poder judicial, e incluye dos contribuciones. La primera, de Roberto Gargarella, analiza en qué medida una nueva forma de entender el constitucionalismo, el constitucionalismo dialógico, puede satisfacer a la demanda de democratizar el sistema judicial, facilitando eventualmente la siempre difícil convivencia entre constitucionalismo y gobierno de la mayoría. Gargarella no solo discute en abstracto el término, sino que describe su implementación práctica analizando experiencias concretas procedentes de Canadá, Sudamérica y Sudáfrica, y aborda también los límites institucionales a los que esta propuesta se enfrenta en muchos contextos. El capítulo de Rafael Jiménez Asensio hace un recorrido por los diferentes encajes que el poder judicial ha tenido en la historia constitucional desde el siglo XVIII, prestando especial atención a los debates fundacionales a los dos lados del Atlántico, y analizando las causas de la variación institucional que observamos hoy en los modelos de gobernanza de este poder del Estado.

La crisis de representatividad de las instituciones legislativas es analizada en el tercer bloque del libro, que incluye las contribuciones de Berta Barbet, Juan Rodríguez Teruel, y Kelly Komatsu Agyopan. La primera analiza datos procedentes de decenas de países incluidos en la Encuesta Mundial de Valores y la Encuesta Social Europea para indagar en las causas de la crisis de legitimidad del sistema democrático y las instituciones parlamentarias. Sus resultados enfatizan la enorme variabilidad existente entre países en torno a la percepción de gravedad de esta supuesta crisis, y también respecto de sus eventuales causas. Pero dichos resultados también muestran cómo una parte de la actual insatisfacción ciudadana con la democracia está relacionada con deficiencias en las instituciones intermedias (partidos y parlamentos) a la hora de canalizar demandas ciudadanas al sistema político. Juan Rodríguez Teruel analiza en qué medida el poder legislativo es cada vez más débil al perder influencia en la selección de los gobiernos. El capítulo analiza abundantes datos procedentes de la reciente etapa democrática española, mostrando cómo ha existido un proceso de desparlamentarización de los miembros del Gobierno, y plantea algunas reflexiones sobre lo que ello implica en términos de subordinación del poder legislativo al ejecutivo.

¿Y si también está cambiando el ámbito donde se canalizan las demandas populares y se formulan las soluciones políticas? El capítulo de Kelly Komatsu Agyopan analiza un caso particularmente interesante: el de cómo, a través de la institucionalización de un proceso participativo, se articula una nueva política hacia la inmigración desde el ámbito local, en la ciudad brasileña de São Paulo. El artículo describe y analiza las consecuencias de la inclusión en el proceso de toma de decisiones a actores previamente excluidos, y cómo esto acaba afectando al contenido de las políticas. Sin embargo, la contribución de Komatsu Agyopan también señala limitaciones y problemas de estas iniciativas con vocación inclusiva, como las desigualdades de participación que se generan y el hecho de que la falta de estructuración política de los participantes pone en duda la institucionalización de estos procesos en el medio y largo plazo.

La última serie de trabajos analizan tres desafíos a los que se enfrenta la noción tradicional de democracia representativa como forma de gobierno: el creciente interés por las consultas directas a la ciudadanía como mecanismo de toma de decisiones, la coexistencia de las democracias nacionales con un orden económico globalizado y el auge de las propuestas antielitistas o populistas. En su análisis del difícil encaje del referéndum como instrumento de toma de decisiones en las democracias representativas contemporáneas, Alberto Penadés estudia su origen histórico y presenta datos sobre su uso en diferentes contextos, al tiempo que enfatiza cómo este mecanismo juega diferentes papeles en función de cómo interactúa con otros aspectos del sistema político. Penadés argumenta que el recurso al referéndum entra en conflicto con la idea central de la democracia representativa, la rendición de cuentas, pero también que pueden aumentar el sentido de pertenencia de la ciudadanía con la política, y que suelen lograr ajustar las políticas a las preferencias mayoritarias del electorado. Pero el punto principal de su contribución es seguramente mostrar que no todos los referéndums son iguales, y sobre todo cómo interactúan con otras instituciones políticas. El capítulo de José Fernández-Albertos estudia la relación entre globalización y democracia, y presenta dos visiones aparentemente antagónicas de esta relación. De acuerdo a una interpretación, las cada vez mayores exigencias políticas asociadas a la participación en un orden económico internacional abierto reducen las capacidades de las instituciones representativas y de los gobiernos de responder a las demandas de los ciudadanos: la hiperglobalización conduce inexorablemente a una pérdida de democracia. Para otros, sin embargo, el hecho de que los mercados se hayan globalizado y que no haya que crearlos y mantenerlos nacionalmente permite formas de autogobierno más flexibles y cercanas a la ciudadanía. La aportación principal del capítulo de Fernández-Albertos es mostrar que ambas perspectivas son parcialmente válidas, y que existe una serie de factores económicos, institucionales y políticos que hacen más o menos conflictiva la relación entre internacionalización económica y gobierno democrático. Finalmente, Wagner Pinheiro estudia los movimientos que han sido clasificados como populistas en el contexto latinoamericano, proponiendo una clasificación de sus diferentes manifestaciones, y analizando en detalle los casos clásicos de Brasil con Vargas, México con Lázaro Cárdenas, y Argentina con Perón. Este recorrido permite extraer varias lecciones, entre las cuales destacan quizá dos: por un lado, la existencia de un entorno político e ideológico en la región marcado por el imaginario populista, que trasciende la indiscutible variación entre los casos; y dos, el enorme peso que acaban teniendo las condiciones materiales objetivas en las que opera el populismo para explicar su consolidación política, lo cual tiene evidentes implicaciones para los debates actuales.

Por qué pensar la gobernanza

FELIPE GONZÁLEZ

Hace un par de años, a mediados de 2015, me propusieron que aceptara la Cátedra José Bonifacio de la Universidad de São Paulo. Ese año la ocupaba Nélida Piñón, y antes lo habían hecho Ricardo Lagos, Enrique Iglesias y Fernando Henrique Cardoso. Todos ellos insistieron en que debía asumir esa responsabilidad para el periodo de marzo de 2016 a marzo de 2017.

José Bonifacio, quien da nombre a la cátedra, fue una personalidad clave para comprender el tránsito del Brasil colonial al Brasil independiente, en un proceso bastante pacífico que no provocó las fracturas internas ni los desgarros que se produjeron en la descolonización del resto de América Latina. Así que su memoria ya me predispuso a favor de aceptar.

Como los responsables de la universidad necesitaban un título sobre la materia a desarrollar durante ese curso con unos cincuenta investigadores, tuve la mala ocurrencia de proponerles que fuera «Crisis de gobernanza de la democracia representativa», sin pensar jamás en lo que iba a pasar durante 2016. ¿Cómo se me ocurrió hace un año y medio proponerle a la Universidad de São Paulo hablar de la crisis de gobernanza de la democracia representativa con lo que ha caído después, con la tormenta que todavía se vive? El motivo fue la preocupación de un socialdemócrata, cada vez más comprometido con los valores de la democracia representativa, por la erosión del espacio de pensamiento por el que he luchado toda mi vida, el cual, en un sentido amplio, podríamos llamar el del socialismo democrático. Además, justo en el momento en que más se necesita. Porque dentro de esa crisis de gobernanza se produce también una crisis de propuestas de la socialdemocracia, cuando debería ser la respuesta más adecuada a la insatisfacción de los ciudadanos ante esta economía de la globalización, que es una economía de mercado que está perdiendo su sentido social, porque lo social parece un estorbo, y que aumenta las desigualdades.

En todo caso, el título no era ni improvisado ni sobrevenido, porque forma parte de una reflexión que dura ya veinte años sobre los problemas de gobernanza en la sociedad de la «globalización». Por eso decidí dedicar el año de trabajo con los investigadores de la universidad a explorar cuáles son los problemas de la crisis de gobernanza que afecta a los poderes del Estado-nación tal como lo conocemos: el ejecutivo, el legislativo y el judicial.

Llegué a la universidad para desarrollar la segunda de las sesiones el 2 de agosto de 2016, y dentro de la tormenta política desatada me sentía con muchas limitaciones. Debo decir que admiro y respeto a Brasil, pero me encontré un ambiente muy complicado. Tengo amigos en todo el espectro político brasileño, y de pronto comprobé que los amigos habían pasado de una fase de diálogo de fondo, pese a las discrepancias ideológicas, a la incapacidad del diálogo como herramienta para conocer al otro y llegar a acuerdos.

Quizá parte de la crisis de gobernanza de la democracia representativa sea una crisis del fundamento de la vida en democracia, que es el diálogo. No monólogos sucesivos, sino el esfuerzo para comprender al otro, dentro del respeto al marco legal existente, incluso para reformar ese marco legal y, desde luego, dentro del respeto al pluralismo de las ideas propio de las sociedades libres.

Pero lo que pasa en Brasil es solo un elemento de la realidad mundial en esta crisis de gobernanza. El año 2016 está lleno de ejemplos dramáticos que la ilustran: el brexit en el Reino Unido o la campaña electoral de Estados Unidos, por citar algunos casos evidentes. Tras el resultado de esas elecciones tenemos la imprevisibilidad del nuevo presidente de Estados Unidos. También está el fracaso, aunque fuera momentáneo, del acuerdo de paz en Colombia, rechazado en la consulta organizada y recompuesto después en nuevas negociaciones y en vía parlamentaria.

Paradigmática también es la crisis en Venezuela, en medio de un diálogo que no parece que pueda prosperar. Un diálogo imprescindible para pactar las respuestas a los gravísimos problemas de la ciudadanía y para reconciliar a los venezolanos. No un diálogo para ganar un tiempo que Venezuela no tiene. Un diálogo que respete a las instituciones y la separación de poderes. Un diálogo sin presos políticos, siempre incompatibles con la democracia misma.

Para hablar de esta crisis, si tuviera que empezar por el final, señalaría un síntoma que cada día está más extendido: la política, cuando fracasa, se judicializa. Llevamos a los tribunales lo que no conseguimos validar en las urnas, en el debate parlamentario o en el diálogo para encontrar consensos básicos. Hablo de problemas de fondo. Y después de judicializar la política nos quejamos o lamentamos de que los tribunales se politicen. Pero es así, avanzamos en una creciente judicialización de la política y de vuelta nos viene como respuesta la politización de la justicia. Es lo mismo a lo que hace ya mucho tiempo se enfrentó Roosevelt y llamaron el «Gobierno de los jueces». Cuando quiso luchar contra la dramática crisis del 29 y parecía que rompía algunas reglas de juego, porque quería combatir el drama de aquella profunda recesión con políticas activas poco ortodoxas, el Tribunal Supremo se opuso y trató de anularlas.

Las acaba de repetir Obama, durante su doble mandato. Porque lo que ha hecho el Gobierno y la Reserva Federal en Estados Unidos es cualquier cosa menos ortodoxia económica. Tardíamente también lo ha hecho el Banco Central Europeo a pesar de la resistencia de Alemania, empeñada con algunos otros socios en una política de austeridad, pro cíclica, que ha hecho sufrir a millones de ciudadanos y los ha empujado a tentaciones «populistas».

Por tanto, el desafío ya viene de atrás y afecta a todos los poderes que configuran la democracia representativa. Y mi reflexión, que prioriza la defensa de los valores de esta democracia, la única que conocemos, con la intermediación de los representantes de los ciudadanos elegidos a través del voto, me lleva a explicar ese compromiso cada vez más fuerte con el modelo que tenemos, sin dejar de buscar elementos correctores. Se trata de responder a los desafíos sin prostituir el valor de la democracia.

También hay que tener en cuenta el trasfondo ideológico que acompaña mi compromiso político de toda la vida, que me llevó a enfrentarme con la dictadura en España. Cuando pasaba la frontera hacia Francia sentía una corriente de libertad y cuando regresaba a mi país, tenía un sentimiento de opresión, de pérdida de libertad, contra el que me rebelaba. ¿Por qué no sentía en mi propio país la libertad que disfrutaba al otro lado de la frontera? Parecía que hubiera escapado de una gran prisión que ocupara todo el territorio nacional, y a la vuelta me encontrara de nuevo prisionero, carente del oxígeno de la libertad.

Y la reflexión también tiene mucho que ver con el espacio socialdemócrata que habito. La gente se frustra con la democracia cuando se la presenta como la solución ideológica a sus problemas. La democracia no es una ideología, es una manera de organizar la convivencia para que los gobiernos sean gobiernos representativos. Así que diré una cosa que suena brutal y que matizaré enseguida pues si no lo hago se quedará en el titular: la democracia no garantiza el buen gobierno, lo único que garantiza es que podemos echar al Gobierno que no nos gusta. Esa es la gran diferencia con la dictadura.

Ahora bien, la ventaja de la democracia como forma de organizar la convivencia es que, a medio y largo plazo, siempre aporta un valor muy superior, en términos de respuesta a las necesidades ciudadanas, que los sistemas autoritarios o totalitarios. Por eso digo que, aunque no garantiza el buen gobierno, nos permite echar a los que lo hacen mal; y como a los gobernantes no nos gusta que nos echen, tratamos de hacerlo lo mejor posible y corregir nuestros errores. Necesidad que difícilmente tienen los autócratas, que siempre pueden echarles la culpa a otros, despreciando la opinión de los ciudadanos.

Al revés que en la autocracia, cuando se asume el Gobierno en democracia, incluso las culpas que no tenemos nos las atribuyen como Gobierno. Si cambia el escenario internacional y el crecimiento pasa de 4 a 2 o de 2 a -2, ¿quién va a tener la culpa sino el Gobierno de turno? Lo mismo ocurre cuando el gobernante se atribuye los méritos de un crecimiento que a veces depende de un cambio en la situación internacional, no de sus propias políticas.

Mi compromiso de fondo se basa en la convicción de que la gente que piensa como yo depende de la democracia para desarrollar sus ideas, para realizar sus proyectos políticos. Y puestos a confesar creencias de fondo, les diré que creo que la moderación es la virtud de los fuertes. Cuanto más gritón e inmoderado es un líder político, más débil es en el fondo, porque el grito trata de compensar la falta de convicción, la falta de compromiso real. Yo vivo en ese espacio de moderación, de centralidad, que es el caldo de cultivo para el desarrollo de la convivencia democrática.

Mi fe en la democracia viene de antaño. Hace 39 años de un viaje muy especial que hice a Chile. Tenía 35 años, acababa de ser elegido diputado en las primeras elecciones democráticas después de 40 años de dictadura. Así que, mochila al hombro, llegué a Santiago con el propósito un poco disparatado de pedir la libertad de algunos presos de Pinochet. La locura no terminaba en Santiago, porque quería viajar después a Buenos Aires. De ir a Buenos Aires me libró la decisión del triunvirato militar, que cuando estaba en Chile me declaró persona non grata y me prohibió la entrada en Argentina.

Pasé dos días en Santiago con el audaz propósito de liberar a dos presos a los que en aquel momento no conocía: Schnake y Lazo. Piensen en la situación. Un diputado extranjero recién elegido, de 35 años, llega con tres periodistas, supuestamente como abogado —que lo era—, para intentar sacar de la cárcel al presidente del Banco Central de Chile y al senador Schnake. Y lo conseguí.

Entonces Chile estaba en estado de sitio. Me alojé en el hotel Carrera, hoy sede de la Cancillería, y por la noche, desde la ventana, veía que la ciudad estaba totalmente desierta, sin un alma en la calle. Sí había tanquetas de la policía circulando, pero con una particularidad: los semáforos seguían funcionando y cuando estaban en rojo las tanquetas se paraban. «¿Por qué se detienen en el semáforo si nadie va a cruzar?», me preguntaba.

Hace veinte años estuve otra vez en Santiago para participar en una conferencia. Ya estaba trabajando en los problemas de la gobernanza en la globalización, por encargo de la Internacional Socialista. Éramos un equipo de catorce personas, entre otros Ricardo Lagos, que recorrimos diferentes regiones del mundo para saber qué estaba pasando con ese fenómeno. Creamos la Comisión Progreso Global, que tenía el propósito de incidir sobre el proceso imparable de la globalización para intentar que supusiera un progreso para todos. La Internacional Socialista aprueba la economía de mercado, pero sostiene que el mercado no constituye en sí mismo un valor. Por el contrario, considera el mercado como un instrumento al servicio de la sociedad, cuyo potencial puede verse mejor realizado y favorecer a un mayor número de personas cuando los ciudadanos mismos, actuando de manera libre y a través de instituciones cívicas y políticas de carácter democrático, son los responsables de desarrollar su potencial. La globalización no es simplemente la ampliación del comercio de bienes y servicios, sino más bien un fenómeno que pone de manifiesto el destino común de la humanidad y que requiere de una solidaridad aún mayor, en el ámbito internacional, en el nacional y entre los ciudadanos de todo el mundo. Llevamos, por tanto, años reflexionando sobre cómo evitar lo que se ha producido: un proceso de creciente desigualdad en la distribución del ingreso y de debilitación de las instituciones democráticas.

Recorrimos los cuatro continentes, hablando con todo el mundo: sindicatos, empresas, partidos políticos, etc., hasta entregar el trabajo en 1999. Intentábamos comprender las causas y los efectos de ese cambio mundial y cómo estaba impactando en nuestra realidad económica, social, cultural y, como es lógico, en nuestra realidad política.

Expuse por primera vez mi opinión de manera sistemática en la Cátedra Julio Cortázar, de la Universidad de Guadalajara (México), en la primavera de 1997, flanqueado por García Márquez y Carlos Fuentes, que se ocupó de la presentación. La revista mexicana Nexos editó la intervención, en el número posterior, como «Siete impactos de la globalización». Los resultados de ese trabajo fueron presentados y aprobados en el congreso de la Internacional Socialista que se celebró en París en el otoño de 1999.

En dicha conferencia realicé una síntesis de las condiciones financieras, tecnológicas y políticas que el mundo actual impone a las naciones y a sus gobernantes; que resumí en estos siete puntos:

1. La globalización. Por aquel entonces se hablaba de globalización de una manera especial, porque estaba pasando algo que realmente producía una gran aceleración del proceso y no solo, ni fundamentalmente, era la mundialización en términos comerciales.

Había algunos movimientos nuevos espectaculares. Por ejemplo, la información en tiempo real. Sabemos lo que pasa en el mundo en tiempo real, sabemos lo que ocurre en cada sitio. Ese saber instantáneo o simultáneo, ese impacto de la revolución tecnológica, es lo que definía un nuevo fenómeno de mundialización, junto a un cambio político trascendental: la liquidación de la política de bloques, el fin de la bipolaridad, todavía sin un sustituto.

2. La revolución tecnológica. Dicha revolución plantea un triángulo problemático realmente difícil de equilibrar; un triple problema de competitividad, de empleo y de sostenibilidad del estado de bienestar en las sociedades desarrolladas.

Los problemas de competitividad son visibles. Quien no se adapta, y rápidamente, a los cambios tecnológicos con un proceso permanente de reconversión y de reestructuración, queda tarde o temprano fuera del mercado. Y nadie será capaz de cerrar las fronteras en una imperial autarquía, salvo a costa de un retraso histórico todavía mayor y a veces irrecuperable.

Se plantea entonces uno de esos problemas clásicos de las sociedades desarrolladas: esa base de población ocupada debe ser capaz de sostener los sectores pasivos de la sociedad —personas mayores y desempleados— en una política de solidaridad, a través de las pensiones, los servicios públicos, la sanidad, etc. Pero esa base de la población ocupada se seguirá estrechando, al tiempo que seguirá cambiando, y profundamente, el concepto de solidaridad.

La quiebra de la solidaridad, unida a la transformación que está produciendo, entre otros factores, la revolución tecnológica, es uno de los desafíos más serios que tienen por delante quienes creen que lo fundamental para la política es responder a los problemas de la sociedad.

3. Movimientos de capital. ¿Casino financiero mundial? No renuncio a la formulación, por lo menos teórica, de que debe haber un marco regulatorio para esos movimientos de capital, aunque nadie se atreva a decirlo. No puede ser una regulación nacional, ni siquiera regional, pero el Fondo Monetario y las grandes autoridades mundiales en la materia acabarán por tener un marco regulatorio.

Es imprescindible que haya un mecanismo de prevención de conflictos financieros y de respuestas rápidas a esos conflictos, porque esos conflictos financieros se van a seguir produciendo.

4. La crisis del Estado. Si los desafíos de la globalización, la revolución tecnológica y la libertad de movimientos de capitales son así, ¿qué podemos hacer con el Estado? ¿Qué papel tiene que jugar el Estado? ¿Y qué tipo de Estado hace falta?

La reforma del Estado parece imprescindible. El Estado-nación tal como lo conocimos en la edad contemporánea está en crisis. Sufre no solo de los problemas anteriores, sino también de una tensión hacia la supranacionalidad, hacia la búsqueda de espacios más allá de las fronteras del Estado-nación. El modelo puede ser el Tratado de Libre Comercio o la Unión Europea o el Mercosur, pero las tendencias a la supranacionalidad son las mismas; son un fenómeno mundial. Y esta dimensión supranacional del Estado está dejando en parte vacío de contenido al Estado nacional.

El otro lado de la pinza que aprieta al Estado nacional viene de dentro: es la descentralización política a nivel interno, fenómeno que también pone en cuestión el concepto tradicional de Estado nacional. Los Estados tenderán a ser realmente federales, porque la descentralización política es un fenómeno imparable. La aproximación del poder al pueblo, del representante al representado es un signo de nuestro tiempo que hace más complejo el ejercicio del poder. La reclamación identitaria, frente a la homogeneidad de la globalización, tiende asimismo a la distribución interna del poder.

5. Políticas macroeconómicas sanas. Dadas las circunstancias y los desafíos del mundo, las políticas macroeconómicas sanas —equilibrio fiscal, baja inflación, control estricto del gasto público según las capacidades reales de financiarlo— son una obligación del Gobierno. Más aún: el Gobierno que no es capaz de trabajar por una política macroeconómica sana es un Gobierno que puede ser tachado de irresponsable.

6. Estado, ¿para qué? La legitimación social de la política. ¿Cuál es el papel y la fisonomía que debe tener el Estado moderno, el Estado que requieren los desafíos de la globalización, del cambio tecnológico, de las tensiones de la supranacionalidad y la descentralización? ¿Cuál es la función del Estado? ¿El Estado, para qué? Lo diré en términos que les gustarían a los economistas liberales: para crear capital físico y capital humano.

Capital físico: es necesaria infraestructura de comunicaciones, de telecomunicaciones, de energía; esto es, la infraestructura material que facilite el desarrollo. Capital humano: vale decir educación, educación y más educación; pero también salud y protección social.

Los gobernantes, a mi juicio, tienen la obligación de dar razonable igualdad de oportunidades a los ciudadanos. Hoy el poder político, sin duda, está obligado a hacer una buena administración de los recursos, siempre escasos; pero socialmente solo se legitima si atiende los derechos básicos de los ciudadanos.

7. ¿Cómo organizar la comunidad internacional? Nos amenazan nuevos conflictos, que Samuel Huntington definió como «choque de civilizaciones». No hay bipolaridad, pero tampoco un nuevo equilibrio. Tenemos que avanzar en su creación, atendiendo a las nuevas realidades y a los nuevos desafíos.

Un regionalismo abierto, política, económica y comercialmente, es lo que más se acerca, en un contexto internacional, a una respuesta adecuada a este desorden que genera un mal llamado «multilateralismo puro». ¿Unión Europea, Mercosur, Grupo de los Tres, Alca? Por ahí va la respuesta. Hay que redefinir las Naciones Unidas, su Consejo de Seguridad y sus organismos. También hay que pagar las cuotas para exigirle un buen funcionamiento. Al Fondo Monetario y al Banco Mundial les falta una pata para recuperar el equilibrio. Hay que volver a encontrar la que perdió a comienzos de los setenta, cuando abandonó el patrón oro. De lo contrario, las crisis financieras, de imprevisibles consecuencias, se seguirán produciendo.

A lo largo de los años, mi compromiso con la democracia largamente deseada en nuestros países crecía, también mi preocupación por los elementos de crisis que se producían. Porque para nosotros, para los que compartimos una manera de ver la política desde el espacio socialdemócrata, el sistema democrático es absolutamente determinante. Cuando hay un deslizamiento hacia un autoritarismo de derecha, nosotros somos considerados «compañeros de viaje» de lo que fueron las alternativas comunistas y nos persiguen por eso. Y cuando triunfa el autoritarismo de izquierda nosotros somos considerados «social-traidores» y, por eso, un obstáculo para el proyecto totalitario. Incluso hoy, desaparecido el bloque soviético, las nuevas «utopías regresivas» de las que hablaba Fernando Henrique Cardoso, que cuestionan la democracia representativa, nos consideran los enemigos a batir.

Por tanto, nuestro espacio se estrecha o se agota con la pérdida de libertad. Tenemos que defender la democracia contra todas las tentaciones autoritarias. Tenemos que defender las libertades democráticas como nuestro espacio vital para desarrollar nuestros proyectos. Para intentar que tengamos una economía de mercado pero no una sociedad de mercado; para darle un sentido que, como dice el papa Francisco, consiste en ponerla al servicio del hombre. Para evitar que el ser humano sea considerado una mercancía más y no el objetivo último de nuestras políticas económicas y sociales.

Ese compromiso sin fisuras me ha costado algunos disgustos. Y mucho más en estos años. Por ejemplo, la incomprensión, incluso entre algunos amigos de mi posición en Venezuela. No hay democracia sino tiranía cuando es la oposición la que exige que se cumpla la Constitución bolivariana y el Gobierno se niega a respetarla y aplicarla. Se niega a respetar a la Asamblea Nacional elegida democráticamente con mayoría opositora. Se niega a liberar a los presos políticos, cuya sola existencia es incompatible con la democracia. Incluso se niegan a someterse al referéndum revocatorio del mandato presidencial, previsto constitucionalmente. Es una aportación de Chávez a la llamada Constitución bolivariana, afirmando que los representados tienen derecho a revocar a sus representantes si no lo están haciendo bien.

Y cuando he puesto de manifiesto esta realidad, me descalifican diciendo que cómo estoy defendiendo a la «derecha contra un Gobierno de izquierdas». No es verdad, lo que defiendo es la democracia frente al autoritarismo, la libertad frente a la opresión y no me condiciona que ese autoritarismo se califique de izquierdas o de derechas.

El argumento «pero cómo apoya usted a gente que está en contra de un Gobierno de izquierdas» es tan inconsistente como la defensa del estalinismo. Y además, ¿por qué es de izquierdas ese Gobierno? ¿Porque ha destruido y depredado la riqueza de un gran país y llevado a su gente a una crisis alimentaria y de medicamentos sin precedentes? ¿Porque encarcela a los que no piensan como él y silencia a los medios de comunicación? Venezuela fue durante muchos años, con sus defectos, una democracia capaz de acoger a los perseguidos por nuestras dictaduras. No podemos admitirlo. No se puede ser rebelde contra el autoritarismo de derechas y obsecuente con el autoritarismo de izquierdas, porque para nosotros es la misma muerte, el mismo espacio que desaparece.

Eso en cuanto a mis convicciones a la hora de defender un valor que no es una ideología, sino una forma de organizar la convivencia para poder desarrollarnos en el pluralismo de las ideas y en la diversidad de sentimientos de pertenencia. Precisamente desde esa convicción vengo llamando la atención sobre la crisis de gobernanza de la democracia representativa, que tenemos que analizar para encontrar respuestas. Es un fenómeno que afecta a todas las naciones que se rigen por este modelo y, por eso, coincide fundamentalmente con Europa y América, con algunas excepciones en otras áreas del mundo.

Recuerden que la fortaleza de Estados Unidos se ha basado en el mantenimiento de un área de consenso entre los dos grandes partidos —Republicano y Demócrata— que durante un largo siglo parecían haber decidido que sus legítimas discrepancias se detenían en el momento en que se consideraba que los intereses fundamentales del país estaban en juego. Pues bien, ese consenso básico ha desaparecido. El espectáculo que inició el Tea Party se ha agudizado en la campaña electoral con la irrupción de Trump. Y ahora, después de su triunfo contra pronóstico, parece que será definitivamente liquidado.

La democracia estaba siendo sustituida por la «vetocracia». Hemos oído de todo en esta lucha encarnizada. Se ha acusado a Obama de comunista infiltrado en el sistema, se ha rechazado la inmigración y a las minorías, se ha alabado el proteccionismo y el aislacionismo como los elementos que definen esa nueva política. Incluso se ha aceptado la mentira sistemática, lo que ahora llaman «posverdad», como una nueva forma de conseguir votos.

Es curioso observar cómo durante toda la campaña muchos se consolaban reafirmándose en que la victoria de Trump era imposible. Yo les decía siempre lo mismo: que Trump ya había ganado antes de las elecciones. Ya ganó desde el punto de vista de la convivencia democrática; ya ganó porque hay un porcentaje muy alto de estadounidenses que creen que ese mensaje es correcto. Y es un mensaje que da en la línea de flotación de la convivencia y de los valores de la democracia. Ahora, cuando además ha ganado de verdad, vemos que tanto sus declaraciones como el equipo que ha elegido confirman que hará lo que anunció en campaña, frente a quienes pensaban que iba a moderarse en el poder.

En esta crisis de gobernanza de la democracia representativa hay factores externos e internos. De los internos nos tenemos que cuidar nosotros mismos, porque son aquellos que podemos mejorar y decidir en nuestro propio espacio nacional y por eso mismo son los menos difíciles de mejorar.

A los poderes ejecutivos les tenemos que exigir previsibilidad, eficiencia y trasparencia. Que sean previsibles en su proceso de toma de decisiones. Lo que ha hecho a Chile fuerte, por ejemplo, diferencialmente fuerte en la región y a nivel internacional, es que ha sido un Estado muy previsible. Con unas reglas de juego permanentes y que se reforman mediante el diálogo. Ha mantenido áreas de consenso razonables, que no se alteran con los cambios de Gobierno. No es que tenga una normatividad superior a otras, es que tiene una normatividad previsible y que tiende a cumplirse generando confianza en general, confianza para todos. Por ejemplo, confianza para evitar que la inversión sea depredadora porque teme la imprevisibilidad. Para que sea de largo plazo y consistente con la vocación de desarrollo socioeconómico sostenible. Para que no sea «ganemos lo más posible en el menor periodo de tiempo, por si nos cambian las reglas de juego y perdemos la inversión».

Pero hay un par de exigencias que añadir: los gobiernos tienen que ser eficientes en su toma de decisiones y tienen que ser transparentes para combatir la desconfianza por la corrupción. Hay que añadir transparencia sin olvidar que una de las virtudes de la democracia representativa es que los procesos de toma de decisiones tienen un periodo de inmersión; como el embarazo antes del parto, no están totalmente a la luz en todo momento. La transparencia es necesaria, y una asignatura pendiente, pero en el debate político actual solemos confundirla con exhibicionismo.

Por tanto, para el poder ejecutivo debemos pedir mejoras en la previsibilidad, en la eficiencia y en la transparencia. Y para eso debemos aprovechar todas las posibilidades que nos dan las nuevas tecnologías. Por ejemplo, hoy es posible implementar un buen software que siga los ingresos y gastos previstos en los presupuestos, que cada semana nos dé información suficiente de cómo evolucionan esos ingresos y gastos. Si estábamos previendo ingresos normativos de 100, pero el sistema dice que esos ingresos normativos van por 85, no por 100, hay que corregir y explicar. Si estábamos previendo un gasto de 98 o de 102 pero el gasto no se está ejecutando más que en un 70 por ciento en el tiempo previsto o hay sobrecostes en los proyectos de inversión difícilmente explicables tiene que saltar la alerta y tiene que haber una reacción. Detrás de la ejecución del gasto siempre hay la posibilidad de detectar un manejo con prácticas irregulares o uno que pueda revelar corrupción. Esto sería tomarse la transparencia en serio y no el ejercicio a menudo más postural que estructural que estamos viendo hoy en día.

En Estados Unidos inventaron la Oficina Presupuestaria, pero hoy esa entidad puede ser un software con terminales donde queramos, por ejemplo en los ordenadores de los representantes parlamentarios y en las redacciones de los medios de comunicación del país. Y les aseguro que donde siempre hay algo que investigar suele ser en la ejecución del gasto. Que además tiene costes económicos y costes de oportunidad enormes. ¿Por qué este expediente se retrasa innecesariamente? ¿Qué hay detrás de esa aparente ineficiencia? Y eso se lo puede cantar a uno una máquina. Las decisiones no las van a tomar las máquinas, o sobrarían los gobiernos. Pero la información para mejorar la eficiencia y la transparencia, sí.

A mí me llama la atención que ahora, incluso en las relaciones internacionales, los máximos responsables políticos comunican sus posiciones por Twitter. Normalmente cuando se tuitea —yo no lo hago—, primero se escriben los 140 caracteres y después se piensa lo que se dijo. Y creo que lo razonable es pensar lo que se va a decir cuando se tiene gran responsabilidad y después expresarlo. Esa consideración me llevará a algunos de los impactos externos sobre la democracia representativa que se derivan de una revolución informacional que ha transformado la comunicación entre los seres humanos a través de internet, creando la sociedad en red.

La segunda cuestión es una reflexión sobre el poder judicial que ya mencioné antes. El poder judicial como poder independiente es el de cada juez o cada tribunal. En España tenemos un Consejo General del Poder Judicial, que representa el gobierno de los jueces, nombramientos o sanciones. El poder del Estado lo representan los órganos judiciales. La independencia se atribuye al juzgador. Y existe el riesgo de que los que tienen ese inmenso poder se conviertan en estrellas mediáticas o que acaben sometidos al poder ejecutivo.

De nuevo Venezuela me permitirá explicar un caso de sometimiento claro del poder judicial al ejecutivo. La nueva Asamblea Nacional, elegida el 6 de diciembre de 2015 con mayoría opositora muy amplia, ha aprobado 20 leyes y otras 19 han sido declaradas inconstitucionales por la Corte Constitucional del Tribunal Supremo. Lo mismo han hecho con las competencias de control del ejecutivo y, desde hace unos meses, la Corte Constitucional ha declarado inconstitucionales a priori toda decisión que tome la Asamblea en el uso de su soberanía, porque dice que están en desacato.

O sea, después de las elecciones y antes de que tomara posesión la nueva Asamblea el 5 de enero de 2016, la Asamblea saliente utilizó una mayoría negada ya en las urnas para modificar la composición de la Corte Suprema con la finalidad de cercenar todas las competencias de los nuevos representantes de la voluntad popular. Un verdadero autogolpe, que niega desde entonces la independencia de la Asamblea Nacional y con ello la voluntad soberana de la mayoría de los venezolanos.

¿Qué pasa con el legislativo? Salvo en su misión de control al ejecutivo, en una democracia representativa el legislativo no puede y no debe seguir la inmediatez que imponen las redes sociales en el debate político. ¿Cómo poner al legislativo a legislar sobre las emociones y movimientos que se suscitan cada día en las redes sociales? El control del ejecutivo aún permite seguir el ritmo de lo inmediato, pero en su misión legislativa la representación supone una mediación entre el ciudadano que vota y la ley que hay que aprobar; una mediación que serena el ánimo para no legislar a golpe de emoción o a golpe de coyuntura.

Hay que modernizar, actualizar la legislación, pero tiene que ser con esa pauta temporal que permite una reflexión más serena y profunda que la emoción o el arrebato de un momento. Esa inmediatez de las redes sociales descoloca también a los medios de comunicación tradicionales, porque cuando aparece un titular de cuatro columnas en un medio tradicional, la noticia ya lleva tiempo en las redes sociales.

Por tanto, hay un impacto externo y una revisión necesaria del funcionamiento de la representación parlamentaria con fórmulas de acogida más fáciles en la tarea de controlar al Gobierno que en la tarea legislativa. En la tarea legislativa, lo que hay que pedir a los representantes es que sean conscientes de que una ley no se hace para resolver la coyuntura de la emoción de un momento, sino para ordenar la convivencia en el medio y largo plazo, superando una pasión que tenemos todos los que compartimos esta especie de «identidad de identidades» que diría Carlos Fuentes: la pasión de hacer normas, de legislar.

Porque creemos que todos los problemas que encontramos en la tarea de gobierno se resuelven haciendo una ley. Y una vez que hacemos una ley nos quedamos tranquilos, pensando que ya cumplimos, sin analizar cómo permea la sociedad en la que vivimos. Yo tenía una cierta precaución al pensar cuánta mayoría social, no cuantos de los que me votaban, estaba en disposición de aceptar una propuesta de cambio legislativo, para saber si a partir de esa mayoría social se iba ampliando el consenso para que esa ley calara profundamente y contribuyera a un cambio social real. Por ejemplo, en España ha habido tantas leyes educativas como alternativas de gobierno. Como es obvio que la educación no es un problema de una etapa de gobierno, tenemos que afrontar la necesidad de hacer un pacto educativo que nos dure un par de décadas.

Por tanto, tenemos una crisis de gobernanza en la que podemos mejorar con nuestro esfuerzo los aspectos clásicos de la gobernanza; pero los aspectos nuevos, los externos o sobrevenidos que están impactando sobre la gobernanza exigen mejorar nuestra comprensión sobre la nueva realidad que, en términos generales, llamamos globalización. La tentación más fácil consiste en reparar los fallos de la democracia representativa, sustituyéndola por la llamada democracia directa; pero la realidad nos muestra cada día que la apelación al referéndum o plebiscito, más que mejorar la democracia, con frecuencia provoca problemas más graves que los que trata de resolver.

Empecé a hablar del impacto de la revolución de la comunicación entre los seres humanos que supone internet y que ahora canalizamos en redes sociales. Los seres humanos siempre han buscado comunicarse entre sí, a eso responden movimientos migratorios, incluso desde que salieron los primeros hombres de África. Pero también las conquistas, el comercio, el turismo, la libertad de establecimiento. Tantas y tantas cosas expresan la necesidad de los seres humanos de comunicarse con el otro, a veces con violencia y afán de conquista, otras con curiosidad o con solidaridad.

La revolución tecnológica es un instrumento neutral. Depende de quien lo utilice y para qué se utilice. La red la puede utilizar un terrorista o un cártel de la droga, o la puede utilizar alguien que quiera hacer acción humanitaria o prestar servicios con eficacia. La red puede ayudarte a tener más información o llenarte de basura y mentiras. Pero la revolución consiste en que por primera vez el ser humano se comunica con el otro, sea cual sea la distancia a la que viva ese otro, eliminando las dos barreras, que son una, de la comunicación: el tiempo y el espacio. La revolución de la comunicación entre los seres humanos aceleró todos los cambios e impactó sobre nuestras vidas en todas las dimensiones de esta.

Recuerdo mis conversaciones con Gorbachov tras la caída de la Unión Soviética. ¿Cuánta importancia ha tenido en el hundimiento del sistema esta revolución informacional que se negaban a valorar considerándola como una banalidad occidental que no merecía la pena investigar?

Estos impactos externos sobre la gobernanza de la democracia representativa nos llevan a una crisis del Estado-nación como ámbito de realización de la soberanía, de la democracia y muchas veces de la identidad creando tensiones de supranacionalidad y, a veces, de intranacionalidad. Ese espacio de supranacionalidad es por lo que América Latina lucha como región. En cambio, Europa parecía haberlo conseguido, pero ahora vuelve a cuestionárselo. Europa desarrolló en los últimos sesenta años ámbitos de soberanía compartida más allá del espacio natural de realización de la democracia que es el Estado-nación. Esta crisis de supranacionalidad ha hecho que dependamos de factores que no están en la urna, en la papeleta de voto. Queremos estimular a los jóvenes a participar, pero el mensaje que les damos es terrible: ¡atención: si usted toma esta decisión los mercados no la aceptarán! Y el ciudadano dirá con decepción que le señalen el lugar donde está la urna del «señor mercado».

No estoy reprochando, estoy describiendo una crisis que nos afecta a todos: la de la supranacionalidad; la crisis del impacto de la globalización económica, sobre todo financiera, sobre el espacio de realización de la democracia que sigue siendo local, que sigue siendo de ámbito nacional.

Y esa crisis de supranacionalidad produce un rechazo creciente en todas partes porque no vemos la solución que satisfaga las necesidades y los miedos de los ciudadanos. En Estados Unidos con Trump y en Gran Bretaña con el brexit hay un movimiento de nacionalismo excluyente, de aislacionismo en las fronteras propias. Son propuestas ahistóricas que niegan la globalización en lugar de intentar gobernarla. Porque la globalización es un fenómeno que está para quedarse y el desafío es cómo hacemos para gobernarla, para que sea un ingrediente de nuestra tarea de gobierno en la democracia representativa y ponerla al servicio de los ciudadanos.

Todas las aspiraciones integracionistas reales de América Latina que nunca se transforman en realidades operativas, generando frustraciones, están marcando esta doble y contradictoria tendencia. Una tendencia a responder desde un espacio mayor que el nacional a los desafíos de la globalización contrapuesta a una falta de comprensión en que para realizar espacios supranacionales y enfrentar con más eficiencia esos desafíos tenemos que aceptar que haya una armonización razonable de las reglas de juego de cada uno de nuestros países. Aceptamos con naturalidad reglas globales para el fútbol y las rechazamos para las relaciones comerciales y otros factores de integración.

Dos problemas graves afectan a las sociedades de la Unión Europea: la reaparición de nacionalismos excluyentes frente a los valores de la Unión y la incapacidad para enfrentar la economía de la globalización sin perder la dimensión social del modelo europeo.

El brexit, decidido por Cameron (no sé en qué mal sueño que nunca hubiera tenido Margaret Thatcher), plantea un problema para el conjunto de Europa que formularía como una dicotomía. ¿Será una vacuna para el resto de la Unión o será un contagio que termine destrozando el conjunto de esta, como obra de supranacionalidad y soberanía compartida? Tengo la esperanza de que sea más vacuna que contagio, pero no dejo de dudar por la evolución de los acontecimientos. Y me preocupa porque la historia del siglo XX en Europa, sobre todo de la primera mitad, es una historia terrible, dominada por el nacionalismo como enfermedad. Una historia que provoca dos guerras que llamamos mundiales por la trascendencia que tuvieron. Y esa enfermedad se extiende de nuevo por Europa.

Pero hay un segundo problema que afecta a mi manera de ver el mundo. El modelo de la economía de la globalización está dominado por la economía financiera sobre lo que podríamos llamar la economía real productiva generadora de riqueza y empleo. Y además, creo que, como consecuencia, redistribuye de manera desigual el ingreso, provocando injusticia social y planteando problemas de sostenibilidad.

No se puede dudar de que la integración global ha traído tremendos beneficios, pero al capitalismo global no le faltan problemas. El sistema capitalista global actual solo puede sostenerse por medio de esfuerzos deliberados y persistentes por corregir y contener sus deficiencias. Allí es donde estoy en contra de la ideología del laissez-faire, que afirma que el libre comercio es autosustentable y los excesos del mercado se corrigen por sí solos, implicando que los gobiernos o los reguladores no deben interferir con el sistema de autocorrección.

Permítanme agrupar las deficiencias del sistema capitalista global bajo cinco rubros principales, categorías de algún modo arbitrarias donde las diversas áreas problemáticas están interconectadas:

1. Los beneficios del capitalismo global están desigualmente distribuidos. Generalizando, el capital está en una mucho mejor posición que el trabajo porque el capital es más móvil que el trabajo.

2. Los mercados financieros son inherentemente inestables y los mercados financieros internacionales lo son aún más. La teoría económica se ha construido sobre el concepto de equilibrio y, desde mi punto de vista, ese concepto está fuera de lugar. No existe tal cosa como un equilibrio en los mercados financieros porque los participantes en el mercado tratan de dar por descontado un futuro formado en sí mismo por expectativas de mercado. La pregunta se mantiene por sí sola: ¿qué se debe hacer para preservar la estabilidad del sistema financiero? No es una pregunta que pueda contestarse de manera abstracta, porque cada situación es diferente. Los mercados financieros se entienden mejor como un proceso histórico y la historia nunca se repite por completo.

3. Existe la tendencia natural hacia el surgimiento de monopolios y oligopolios y esto tiene que desalentarse por medio de regulaciones. El proceso de globalización es tan reciente que este asunto no se ha tomado en serio en el ámbito global, pero, ya que estamos lidiando con un proceso histórico, solo es cuestión de tiempo que suceda. Pero ¿a quién corresponde el trabajo de prevenir la excesiva concentración de poder y preservar la estabilidad en los mercados financieros?

4. El papel del Estado. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el Estado ha jugado un incesante papel en mantener la estabilidad económica, asegurar la igualdad de oportunidades y proveer una red de seguridad social, sobre todo en los países altamente industrializados de Europa y América. Pero la capacidad del Estado para vigilar el bienestar de sus ciudadanos ha sido severamente perjudicada por la globalización del sistema capitalista que permite al capital escapar de los impuestos con más facilidad que el trabajo. El capital tenderá a evadir países donde el empleo está altamente tasado o protegido, tendiendo a incrementar el desempleo.

Existe otro papel que el Estado ha jugado en el desarrollo económico. En los países que carecen de capital local el Estado se ha aliado a los intereses de negocios locales, y les ha ayudado a acumular capital. Esto es contrario a la teoría de la competencia perfecta pero ha llevado a una estrategia exitosa en países como Japón, Corea, y los variados tigres del sureste asiático. Mientras el modelo funciona, pone de relieve algunas preguntas importantes acerca de la relación entre el capitalismo y la democracia. Claramente, un régimen autocrático es más favorable para la rápida acumulación de capital, mientras que un país democrático y próspero es más favorable para el desarrollo de las instituciones democráticas que uno desamparado. Así que es razonable prever un patrón de desarrollo que vaya desde la autocracia y la acumulación de capital hasta la prosperidad y la democracia. Pero la transición desde la autocracia hasta la democracia está lejos de ser segura. Solo es natural para aquellos que son capaces de aferrarse a su poder. En este contexto, el énfasis en los valores asiáticos puede servir como un pretexto conveniente para resistir a las aspiraciones democráticas.

5. Los valores y la cohesión social. La cuestión escapa al ámbito de la teoría económica. La economía la ha excluido deliberadamente tomando los valores por dados. Pero los valores no están dados, implican una moda reflexiva; es como decir que están moldeados por el mismo proceso al que ayudan a formar. La teoría económica ignora esta relación. Toda sociedad requiere algunos valores compartidos para permanecer unida. Pero nuestra sociedad global incorpora muchas y diferentes costumbres, tradiciones y religiones. Creo en la idea de que una sociedad abierta puede servir como un valor compartido por toda la humanidad y proveer las bases conceptuales para las instituciones que nuestra sociedad global requiere.

Pero ¿qué es la sociedad abierta? Superficialmente, es solo un modo de describir los aspectos positivos de la democracia: el más alto nivel de la libertad coincide con la justicia social. Está caracterizada por el dominio de la ley, el respeto a las opiniones minoritarias y a las minorías, la división de poderes y una economía de mercado. Los principios de la sociedad abierta están admirablemente asentados en la Declaración de Independencia. Pero la declaración comienza con la presentación de «estas verdades que sostenemos por ser evidentes por sí mismas», mientras que los principios de la sociedad abierta son cualquier cosa menos evidentes en sí mismos; requieren establecerse por consentimiento común. En Estados Unidos han sido sacralizados en la Constitución. Pero nuestra sociedad abierta global no tiene Constitución y no reconoce los principios de la sociedad abierta.

Para que el sistema capitalista global sobreviva debe satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus participantes. Hoy en día lo hace. Con el paso del tiempo, las deficiencias —algunas de las cuales he señalado— pueden hacer sentir su efecto, y el auge puede convertirse en una quiebra. Pero la quiebra siempre a la vista puede sortearse si reconocemos los defectos a tiempo. Lo que es imperfecto puede mejorarse. Para sobrevivir, el sistema capitalista global necesita una sociedad global que se esmere constantemente en corregir sus deficiencias: una sociedad global abierta.

¿Por qué en un momento en que la redistribución del ingreso es desigual cuando se crece, y mucho más cuando hay que ajustarse, se debilita la alternativa que representamos los socialdemócratas? Porque nosotros no estamos viendo la nueva realidad. Nosotros, los dirigentes de ese amplio espacio de la socialdemocracia, no identificamos las aspiraciones de la sociedad que hemos contribuido sustancialmente a cambiar para mejor. De tal manera hay un desfase entre nuestra visión de la sociedad, que no es la sociedad que contribuimos a cambiar, y las aspiraciones de la sociedad actual. Y en ese desfase hay un elemento de incomprensión tan grande que se debilitan nuestras posiciones.

En definitiva, la memoria es una mochila que llevamos a la espalda. Algunos sentimos el peso de la mochila, otros se olvidan de que la mochila está ahí y cuando se olvidan, la mochila es caprichosa y se voltea: en lugar de estar a la espalda se pone frente a la cara y le impide a uno ver el futuro. Por tanto, uno tiene que tener en cuenta lo que ha vivido para ser capaz de ofrecer respuestas a lo que estamos viviendo. Y a lo que aspiramos vivir. Si no se tiene en cuenta lo vivido, las respuestas pueden crearse en el vacío. Hay políticos adanistas que imaginan que la historia empieza con ellos. Cometen un gran error. La historia pesa, pero no debe condicionar tanto como para inmovilizarnos; debe condicionar para comprendernos a nosotros mismos y avanzar con políticas de reformas, a través del dialogo y de la conformación de mayorías sociales. Y todos necesitamos reformas para superar la crisis de la gobernanza en sus factores endógenos y la crisis de gobernanza en sus factores externos que están afectando a nuestra realidad y a nuestro proceso de toma de decisiones y que nunca resolveremos solos, en el aislamiento. Tenemos que resolver los desafíos en espacios más amplios que el Estado-nación, con una supranacionalidad inteligente y ordenada con reglas, sin tener la tentación cada día más aguda de volver a encerrarnos en nuestras fronteras. La política, que nunca debió irse, tiene que volver para rescatar a la democracia de las pulsiones reaccionarias que se extienden por el mundo actual. La cuestión sigue siendo no solo quién manda aquí, sino cómo manda y para qué.

La capacidad de gobernar
de los ejecutivos

La efectividad de los gobiernos

VÍCTOR LAPUENTE GINÉ

INTRODUCCIÓN

Finlandia, 1868. El país sufre la gran hambruna. En una economía agrícola de subsistencia donde los campesinos sirven de por vida a sus señores latifundistas, una única mala cosecha desencadena la tragedia. Los precios se disparan. El hambre y las epidemias multiplican por cinco la tasa de mortalidad. La muerte se ensaña especialmente con niños y ancianos. Muchas familias emigran. En solo dos años, Finlandia pierde un 9 por ciento de la población. Políticamente, el panorama no es mucho mejor. Finlandia está en manos de potencias extranjeras: primero Suecia, luego Rusia. Y en el interior del país bulle un conflicto de clase que desembocará en la cruenta guerra civil entre «blancos» y «rojos» de 1918, antecedente de las revoluciones y contrarrevoluciones que azotarían Europa en el periodo de entreguerras. Tras la guerra no llega la paz, sino un «terror blanco» que combina una severa represión legal con asesinatos arbitrarios. Los presos son encerrados en condiciones inhumanas para que mueran de frío y malnutrición. Son los primeros campos de concentración europeos.

Finlandia, hoy. El país azotado por la gran hambruna y donde pervivían las relaciones feudales, subyugado por la Rusia zarista y amenazado por la Unión Soviética, desgarrado por una guerra civil y la represión posterior, está en los primeros puestos de cualquier indicador de calidad de vida. Del año 1860 al 2000, la economía finlandesa creció el doble que la media de los países europeos. De ser más pobre que Argentina ha pasado a tener una renta per cápita tres veces mayor. En competitividad e innovación, en salud y educación, en protección social e igualdad, todos queremos ser Finlandia.

¿Qué hizo posible el «milagro finlandés»? ¿O el «milagro argentino inverso»? Seguramente ha habido muchos factores, pero hay uno que, a la luz de la evidencia acumulada por numerosos estudios en distintos puntos del planeta, es una causa, si bien no suficiente, sí necesaria para el desarrollo: la efectividad de los gobiernos. El progreso de las naciones depende de manera crítica de la calidad de sus instituciones públicas, como han acreditado los economistas más influyentes (North, 1990; Acemoglu y Robinson, 2012) y han certificado todos los organismos internacionales involucrados en el desarrollo. Así, el Banco Mundial ha calculado que una mejora de las instituciones de un país que lo lleve a escalar una desviación estándar en los indicadores de buen gobierno multiplicará por dos o por tres su renta per cápita a largo plazo (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005:1). Es una ganancia sustancial.

Pero ¿qué es un gobierno efectivo? Como han señalado muchas voces críticas, cuanto más deseable parece la buena gobernanza pública, más problemático es ese concepto como guía económica universal (The Economist, 2008). Es evidente que tener gobiernos efectivos la favorece, pero no está tan claro a partir de qué mecanismos particulares. Insistir en que el gobierno bueno o efectivo ayuda a disfrutar de una sociedad buena o efectiva es tautológico. Lo que necesitamos saber es qué características estructurales y qué instituciones concretas y hacen efectivo a un Gobierno. Este es el objetivo de este capítulo: desentrañar el concepto de «gobierno efectivo»: qué es, cómo se consigue y, tan o más importante, cómo no se consigue.

La estrategia que seguiremos para responder a estas cuestiones es la siguiente. Trazaremos un mapa de cómo ha evolucionado la discusión sobre la efectividad de los gobiernos deteniéndonos en cuatro cambios de paradigma. Cuatro transiciones que han tenido lugar en los últimos años en la forma en que vemos el papel de los gobiernos. Cuatro mitos sobre el progreso de los países que han ido cayendo, o bien matizándose significativamente, durante los últimos años.

En primer lugar, hemos pasado de pensar que el desarrollo económico es el resultado de la acumulación de capital (físico, financiero y humano) a verlo como una función de las instituciones puestas en marcha por gobiernos efectivos. Las innovaciones se pueden dar en muchos lugares del mundo. La inventiva es consustancial al ser humano. En la Antigua Roma se estuvo cerca de conseguir una dinámica de innovación como la que llevó a la Revolución industrial más de quince siglos más tarde. Y la China imperial partía de una situación tecnológica ventajosa respecto a Europa en los albores de la Era Moderna. Pero en la Roma clásica, como en la China imperial y en numerosos lugares del mundo hoy en día, los emprendedores tenían ante sí gobiernos con la capacidad y los incentivos para apropiarse de la creatividad y el esfuerzo de sus ciudadanos. Lo que distingue, pues, a las naciones que progresan no está tanto en las características de su población —que también, aunque muchas de ellas (como los niveles educativos) dependen a su vez de la capacidad de los gobiernos—, sino en los incentivos de sus gobernantes: ¿usan su poder para fomentar el desarrollo social o para su beneficio personal?

La segunda transición que hemos experimentado es que, a la hora de mirar al Gobierno, el foco ha girado de factores tangibles —como la «cantidad» de gobierno (peso del gasto público sobre el PIB)— a factores intangibles —como la «calidad» de gobierno—. Y es que tenemos gobiernos mínimos que son efectivos, como el de Singapur; pero también gobiernos que ponen un gran peso del Estado sobre la economía, como los de los países nórdicos, y que presentan altos niveles de efectividad. El mito del gobierno efectivo como un gobierno grande —o su antítesis, el mito del gobierno mínimo— no parece ajustarse a los datos. Que los gobiernos efectivos tiendan a ser grandes no quiere decir que, cuanto más grandes, los gobiernos sean más efectivos.

En tercer lugar, ha cambiado también la forma en la que entendemos los gobiernos como realidades territoriales. Tradicionalmente, comparábamos estados-nación: ¿qué país tiene mejores instituciones? Sin embargo, investigaciones recientes han subrayado la importancia de las diferencias entre regiones —o incluso entre municipios— dentro de un mismo país. Cojamos por ejemplo a Italia, conocida por sus diferencias entre unas regiones del norte, con indicadores de calidad de gobierno equiparables a los de zonas punteras del centro y norte de Europa y, por otro, unas regiones del sur que presentan problemas de corrupción similares a los de las zonas más problemáticas de países ex comunistas. En otras palabras, hablan en italiano tanto algunos de los gobiernos más efectivos de Europa como algunos de los más inefectivos. Las fronteras nacionales siguen importando, pero existen dinámicas regionales (y en muchos casos locales) autónomas. ¿Qué explica esa variación entre regiones que comparten muchas instituciones políticas y rasgos culturales, como la misma religión o el mismo idioma?

Y la cuarta transición afecta al sujeto de análisis dentro del Gobierno. Los estudios, en muchos casos iniciados por economistas no muy familiarizados con las complejidades administrativas del Gobierno, se han centrado casi siempre en las cúpulas de las instituciones públicas. ¿Quién legisla? ¿Quién ocupa el Ejecutivo? De forma que durante años hemos acumulado bastante conocimiento sobre cuáles son los mecanismos de selección y los incentivos que debemos implantar para tener gobiernos efectivos. Por ejemplo, sabemos que es mejor que sean democráticos que autoritarios, con un sistema electoral proporcional si queremos un estado de bienestar más generoso, o un sistema mayoritario si queremos limitar un determinado malgasto de recursos públicos. Pero, durante el siglo XXI, numerosos estudios han ampliado el foco de la selección de los políticos a la de todos los agentes públicos, del policía al juez pasando por el médico de la sanidad pública. Los resultados apuntan a que una selección meritocrática de los empleados públicos contribuye sustantivamente a la efectividad de los gobiernos. Dicho de otro modo, cómo seleccionamos a nuestros funcionarios públicos puede ser más importante que cómo seleccionamos a nuestros políticos para tener un gobierno efectivo.

En general, estos cuatro cambios indican un giro en la perspectiva con la que vemos nuestras sociedades, no solo desde un punto de vista académico, sino en general en el debate público. Hemos cambiado a Karl Marx por Max Weber. Estamos transitando de una forma materialista o «marxista» de ver el mundo, una forma en la que las cuestiones materiales son las que determinan los valores culturales, a una interpretación del mundo «weberiana», en la que son las ideas y los valores culturales los que determinan la realidad material. Y es que, como veremos, Weber estará muy presente en nuestro recorrido por la efectividad de los gobiernos. Empecemos el viaje.

DE LOS RECURSOS DE UN PAÍS A SUS INSTITUCIONES

Nuestra pregunta de partida es la misma que ha atormentado a filósofos morales y científicos sociales desde los tiempos de Adam Smith: ¿de qué depende la riqueza de las naciones? Hasta aproximadamente finales del siglo XVIII, el país donde vivieras importaba relativamente poco. El ciudadano medio disfrutaba —o mejor, padecía— de unos niveles de vida parejos. En general, la vida era pobre, brutal y corta. No obstante, desde entonces en adelante, hemos experimentado la llamada «gran divergencia» entre países. Unos se han aprovechado de la industrialización y otros han sufrido para alcanzar los mismos niveles de progreso. La gran cuestión es, pues, la siguiente: ¿qué explica esas diferencias entre países? Durante muchos años, la visión mayoritaria ponía el foco muy lejos de las instituciones públicas. Sin embargo, durante las últimas décadas del siglo XX numerosos economistas, en especial aquellos en contacto con la evolución de la humanidad desde una perspectiva histórica amplia, como el Premio Nobel Douglas North, empezaron a darse cuenta de la importancia de las instituciones, sobre todo desde un punto de vista negativo. Lo que parece resultar crucial en el colapso de los países, y de civilizaciones enteras, es la capacidad predatoria de los gobernantes.

Los investigadores empiezan a darse cuenta de que la tensión entre los intereses productivos de una nación y la habilidad de los gobernantes para apropiarse de la riqueza constituye una característica fundamental para entender las diferencias entre países. Aquellas comunidades políticas que han ideado sistemas para prevenir y frenar los potenciales abusos que puede llevar a cabo la clase dirigente de un país son las que, ceteris paribus, prosperan (Miller y Hammond, 1994). No es cuestión de contar con más recursos naturales o un mayor capital (sea físico, financiero o humano), sino de tener control sobre los gobiernos, fuentes inherentes de arbitrariedad.

Los gobiernos que, en lugar de expropiar riqueza, destinan sus esfuerzos a proveer bienes públicos esenciales para sus ciudadanos facilitan el desarrollo económico. Por el contrario, los gobiernos disfuncionales y corruptos conducen a un menor crecimiento económico (Mauro, 2004), a una mayor desigualdad (Gupta et al., 2002), a un deterioro del medioambiente (Welsch, 2004), a peores niveles de salud (Holmberg, Rothstein y Nasiritousi, 2009), peores niveles de felicidad (Veenhoven, 2010) y peores niveles de bienestar subjetivo (Helliwell y Huang, 2008).

Los gobiernos son importantes porque, por una parte, moldean los incentivos y desincentivos que determinan las interacciones económicas en un país (Rodríguez-Pose y Garcilazo, 2015). Pueden premiar el emprendimiento o bien la búsqueda de rentas, la picaresca o la corrupción abierta. Por ejemplo, los estudiantes más inteligentes estudian más disciplinas científicas y técnicas en los países con buenos gobiernos. Por otra parte, los gobiernos actúan como un gran espejo en el que la sociedad se siente reflejada. Si en nuestras interacciones cotidianas con los agentes públicos, ya sea con el policía que nos para en un cruce de carreteras o con el enfermero que nos atiende en un hospital, experimentamos un trato parcial y corrupto, proyectaremos esa misma imagen en las relaciones con nuestros conciudadanos. Entenderemos que esas son las reglas del juego en la sociedad. No te puedes fiar de la gente. Todo el mundo está en venta.

El resultado, como han mostrado muchos trabajos, es la quiebra del tejido invisible que mantiene unidos a los miembros de una sociedad, lo que nos permite comerciar e interactuar: la confianza social. La calidad del Gobierno es el determinante más importante del nivel de confianza social en un territorio (Charron y Rothstein, 2014). Y, a su vez, una elevada confianza social repercute positivamente en el desarrollo económico y político del país.

De forma paralela, aquellos territorios con un mal gobierno —por ejemplo, con altos niveles de corrupción— quedan atrapados en un círculo vicioso. La corrupción deteriora la confianza social y, cuando los ciudadanos desconfían los unos de los otros, demandan una mayor regulación pública. Por ejemplo, más papeleo burocrático para abrir un negocio, obtener una licencia o acceder a la contratación pública. Un caso conocido es el de la regulación medioambiental. En países cuyos ciudadanos tienen poca confianza social, la gente no se fía de sus empresarios y, manteniendo todo constante, solicita una regulación más estricta, aunque sea redundante y poco efectiva. Este exceso de regulación se traduce, a su vez, en gobiernos menos efectivos e incluso más corruptos, pues aquellos actores con más recursos serán capaces de aprovecharse de los agujeros de la regulación en detrimento de los ciudadanos o emprendedores de a pie. Los países con mayores niveles de corrupción acaban, por tanto, encadenados a una sucesión de más corrupción, más desconfianza social, más regulación y, de nuevo, más corrupción. Es la confirmación de la máxima de Tácito: cuanto más corrupto es un Estado, más leyes tiene. Un fenómeno que hemos podido comprobar muchos países europeos tras la eclosión de escándalos de corrupción en los últimos años. A la indignación ciudadana le ha sucedido un gran esfuerzo legislativo por microrregular las instituciones o los partidos políticos.

Debemos subrayar que la importancia de tener un Gobierno efectivo y libre de corrupción, que ahora nos parece intuitivo, fue provocador en su momento, dado que la visión predominante entre muchos líderes de opinión durante buena parte del siglo XX era que, para desarrollarse, la corrupción no solo no era un impedimento, sino que podía facilitar la actividad económica. Era la idea de que la corrupción «engrasaba las ruedas» de la economía de un país. Ese enfoque cambió radicalmente y hoy en día la mayoría de los expertos coincidiría en que, más que engrasar, la corrupción «llena de arena» las ruedas del crecimiento económico (Rose-Ackerman y Palifka, 2016). La corrupción premia a los individuos con pocos escrúpulos y empuja a los emprendedores a la economía informal. Cualquier indicador de desarrollo humano resulta afectado de manera negativa por la corrupción (Johnston, 2005). Incluso los efectos de los desastres naturales están fuertemente condicionados por la corrupción. Por ejemplo, más de un 80 por ciento de las víctimas mortales de terremotos en todo el mundo sucede en países con altos niveles de corrupción (Ambraseys y Bilham, 2011). Y es que la corrupción afecta tanto a los estándares de construcción vigentes en un país como a su aplicación.

El buen gobierno se considera también una pieza fundamental para la sostenibilidad medioambiental (Halkos, Sundström y Tzeremes, 2015). Por ejemplo, las emisiones contaminantes per cápita —de dióxido de carbono, óxido de azufre y otros contaminantes del aire— aumentan significativamente con los niveles de corrupción del país. El efecto negativo de la corrupción se mantiene incluso cuando controlamos los factores que suelen utilizarse para explicar la contaminación. Y es que, de nuevo, hay varias razones por las que un mal gobierno deteriora el medioambiente de un país. Primero, en un contexto en el que los políticos y funcionarios aceptan sobornos, las industrias contaminantes pueden convencerlos con facilidad para que pongan en marcha legislaciones medioambientales extraordinariamente permisivas. Además, no solo la legislación es más relajada, sino también su puesta en marcha. Si, a cambio de sobornos, los empleados públicos están dispuestos a mirar hacia otro lado, las escasas regulaciones medioambientales ni tan siquiera se implantarán.

DE LA CANTIDAD A LA CALIDAD DE GOBIERNO

Durante mucho tiempo, hemos puesto el foco de la efectividad de los gobiernos en su tamaño. Por una parte, las teorías económicas de la corrupción han señalado tradicionalmente que un gobierno grande era equivalente a un gobierno corrupto (Myrdal, 1968; Rose-Ackerman, 1978; Klitgaard, 1998; Alesina y Angeletos, 2005). Como sentenció el Premio Nobel de economía Gary Becker, «para erradicar la corrupción, arranquemos el gobierno grande» (Becker, 1994). El argumento es que, a mayor peso del Gobierno en la economía de un país, mayores son las rentas que se podrían capturar y mayor el nivel de discreción de los agentes públicos. Los oscuros monopolios públicos, a diferencia de los iluminados mercados libres, están llenos de oportunidades para el abuso. Muchos reformistas compraron durante mucho tiempo este argumento. Y proliferaron las recomendaciones de recortar el gasto público para los países con corrupción sistémica (Ivanov, 2007).

Por otro lado, pronto empezaron a surgir disidentes de esta visión. No es difícil, pues la evidencia empírica a primera vista indica con claridad que los países menos corruptos tienen gobiernos más grandes que los más corruptos. Mientras los países con mejores gobiernos del mundo recaudan de media más de un 23 por ciento de su PIB, los países más corruptos no llegan al 15 por ciento. Los defensores de los gobiernos grandes notan que existe una correlación nada despreciable (del 0,39) entre la calidad institucional en un país y los niveles de gasto público (Persson y Rothstein, 2011). Lo mismo se aplica históricamente. Tomando un poco de perspectiva, el gasto público está asociado al crecimiento económico y al bienestar social (North, Wallis y Weingast, 2009).

Mientras los defensores de los gobiernos pequeños ponían el acento en los incentivos de los agentes públicos, los del gobierno grande lo ponen en los ciudadanos. Cuando pagamos impuestos, nos empoderamos, nos sentimos accionistas del Estado y, por tanto, somos más exigentes con la acción pública. Demandamos una gestión pública efectiva y limpia. Por el contrario, cuando apenas contribuimos al Estado, bien sea porque el gobierno es mínimo o bien porque obtiene sus ingresos de los recursos naturales, como el petróleo, no pedimos responsabilidades. Ergo, las instituciones públicas son más corruptas e ineficientes.

Sin embargo, como observan algunos escépticos, es posible que la relación entre el tamaño del Estado y el buen gobierno sea la inversa. Es decir, que no es que una mayor presencia del Estado lleve a un mejor gobierno, sino que, más bien, sea el buen gobierno el que impulse la expansión del Estado. Y es que, en un país bien gobernado, los ciudadanos van a estar más dispuestos a pagar los impuestos que financien el gasto público. Por el contrario, si percibes que el Gobierno es corrupto, no querrás contribuir a financiar unos bienes y servicios públicos que serán distribuidos de forma arbitraria y partidista.

Estas reflexiones han llevado a un giro en el foco de atención de los estudios sobre gobernanza. Hemos pasado de analizar el tamaño de las administraciones públicas —es decir, la «cantidad» de gobierno— a analizar su capacidad para proveer bienes públicos de forma imparcial, eficiente y eficaz —es decir, la «calidad» de gobierno—. Todavía no nos hemos puesto de acuerdo en una sola etiqueta para definir esa calidad de gobierno. Algunos lo llaman «capacidad del Estado» (Besley y Persson, 2010); otros, «calidad burocrática» (Öberg y Melander, 2010); e incluso, «calidad de gobierno» (Rothstein y Teorell, 2009). No obstante, a pesar de las distintas denominaciones, existe un consenso sobre en qué consiste esa calidad de gobierno. Fundamentalmente, se trata de un Gobierno que actúa de forma eficiente y no discriminatoria. Que aplica la ley con imparcialidad (Rothstein y Teorell, 2009) y que tiene vocación inclusiva (Acemoglu y Robinson, 2012). Por el contrario, un Gobierno sin calidad de gobierno es el que interviene de forma parcial, beneficiando a unos intereses concretos y excluyendo a amplios sectores de la sociedad.

Como consecuencia de este creciente acuerdo sobre qué es la calidad de gobierno y su importancia para el bienestar ciudadano, desde finales del siglo XX han surgido indicadores internacionales que permiten comparar países en esta dimensión. Por ejemplo, los World Governance Indicators del Banco Mundial, los Quality of Government Indicators de la organización International Country Risk Guide’s o el más conocido Corruption Perception Index de Transparencia Internacional. Son clasificaciones construidas de forma diversa y sobre la base de opiniones heterogéneas. En ocasiones son expertos, en otras empresas o ciudadanos corrientes quienes ayudan a evaluar la calidad de gobierno de los países —entendida tanto en el sentido positivo de efectividad a la hora de implementar políticas, como en el negativo de un Gobierno que incurre en malas prácticas como la corrupción—. Ambas facetas están muy relacionadas. Los gobiernos efectivos suelen ser poco corruptos y viceversa.

Los indicadores internacionales de buen gobierno están estadísticamente correlacionados entre ellos. Suelen estar encabezados por los mismos países. Muy a menudo, estos diez: Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda, Holanda, Suecia, Canadá, Singapur, Alemania, Suiza y Noruega. Y suelen colocar en las peores posiciones también a los mismos países: Haití, Venezuela, Irak, Angola, Sudán, Afganistán, Corea del Norte y Somalia. Ciertamente, hay una concentración de democracias occidentales, y particularmente europeas, en los primeros puestos. Y, en el otro lado, regímenes autoritarios de África, Asia y América copan las posiciones de cola. Sin embargo, una mirada más cuidadosa revela hallazgos menos obvios. Muchos países alejados geográfica y culturalmente de las democracias europeas —como los posiblemente más distinguidos casos de Chile, Singapur y Hong Kong, pero también los menos conocidos de Qatar o Botsuana— tienen niveles de calidad de gobierno superiores a los de muchos miembros de la Unión Europea, como Bulgaria o Rumanía, pero también Grecia o Italia.

Los países, independientemente del tipo de indicador de buen gobierno, de quién lo ha elaborado o qué opiniones ha recogido, suelen situarse en posiciones similares. Si tienes mucha corrupción, tu Gobierno será poco efectivo, poco respetuoso con el estado de derecho y la propiedad privada, y contará con una burocracia pobre. Y, al revés, si tu país tiene unos niveles mínimos de corrupción (ningún país tiene cero corrupción), tu gobierno será efectivo, respetuoso con el estado de derecho y la propiedad privada, y contará con una burocracia de calidad. Por lo tanto, podemos hablar de que estos índices diversos están de hecho capturando una misma dimensión; una variable latente, algo sobre la naturaleza profunda de la gobernanza pública en un país. Los expertos consideran, pues, que desde un punto de vista científico tiene sentido hablar de «calidad de gobierno» como una característica general que tienen los países (Tabellini, 2008).

DE LOS GOBIERNOS NACIONALES A LOS SUBNACIONALES

O, mejor dicho, hasta hace poco pensábamos que era una característica con la que cuentan los países. Los estados-nación. Pero, en la actualidad, es más correcto hablar de una característica que tienen los territorios, porque durante los últimos años se ha hecho evidente que existen fuertes diferencias en calidad de gobierno dentro de un mismo país. Algunos casos, como las paradigmáticas diferencias entre las regiones del norte de Italia y el Mezzogiorno, llevaban años intrigando a los investigadores. Por ejemplo, el famoso trabajo de Robert Putnam (con Leonardi y Raffaella, 1994) que compara los niveles de capital social entre las regiones italianas cuenta con más de 36.000 citas en Google Académico. Sin embargo, hasta tiempos más recientes, no ha habido esfuerzos importantes para medir si efectivamente la calidad de gobierno varía dentro de un mismo país entre regiones o incluso entre municipios.

En la actualidad, contamos por ejemplo con el European Quality of Government Index (EQI), un índice de calidad de gobierno disponible para más de doscientas regiones europeas (Charron, Dijkstra y Lapuente, 2015). Mide las percepciones ciudadanas sobre la calidad de los servicios públicos, los niveles de corrupción y la imparcialidad de las instituciones públicas en cada región. De media, las regiones finlandesas y holandesas son las que obtienen mejor puntuación en la calidad de sus servicios públicos. Por el contrario, son regiones de Bulgaria, Turquía y Grecia, pero también algunas del sur de Italia, las peor valoradas en la prestación de servicios básicos como educación y sanidad. En lo que respecta a corrupción, las regiones percibidas como menos corruptas son las danesas, finlandesas, irlandesas y holandesas, pero también algunas regiones del norte de Italia. Con lo que Italia tiene tanto algunas de las mejores regiones europeas en calidad de gobierno como algunas de las peores.

Curiosamente, no parece existir una relación entre variaciones de calidad de gobierno en un país y el nivel de descentralización fiscal o política. Uno podría pensar que las mayores diferencias las encontraríamos en aquellos países que han delegado responsabilidades a sus regiones, pues algunas de estas regiones utilizarán su autonomía con más habilidad que otras. Sin embargo, algunos países europeos poco descentralizados, como Bulgaria, Rumanía o Portugal, presentan fuertes divergencias entre sus regiones. Como muchos han observado en relación con el caso italiano, una misma institución pública cuya jerarquía dependa directamente de la capital del país es capaz, a pesar de ello, de actuar de forma muy distinta en unos territorios y en otros. De forma paralela, países altamente descentralizados, como Alemania o Austria, presentan unas regiones muy homogéneas en calidad de gobierno. Es decir, instituciones que operan de forma autónoma en cada una de las regiones adoptan prácticas parecidas.

¿Qué explica estas diferencias regionales? En algunos casos, las divergencias pueden venir de muy lejos. De hace siglos; de cuando muchas regiones europeas eran efectivamente estados independientes. Existe una llamativa correlación entre las libertades políticas existentes en esos territorios hace cuatrocientos años y la calidad de gobierno actual (Charron y Lapuente, 2013). Así, regiones como Bolzano, Gales u Holanda del Norte, que en su momento gozaron de unas relativamente amplias libertades públicas —o, para ser más precisos, sus gobernantes estaban sometidos a más restricciones formales en su actuación—, son regiones con alta calidad de gobierno hoy en día. Hay tendencias que ni el tiempo ni tan siquiera los siglos parecen poder cambiar.

Sin embargo, hay considerables excepciones. Como muchas regiones del centro de Europa que históricamente estuvieron sometidas a gobernantes muy autoritarios y que, a pesar de ello, son hoy ejemplares en calidad de gobierno. Por ejemplo, Sarre o Baden-Wurtemberg. O el País Vasco en España, una región con poca tradición democrática, pero que, sin embargo, destaca hoy en buen gobierno. En definitiva, los legados históricos solo explican una pequeña parte de la variación en calidad de gobierno entre las regiones.

En relación con sus efectos, las diferencias de calidad de gobierno entre regiones se reflejan intensamente en la calidad de vida de sus ciudadanos. Por ejemplo, existe una fuerte asociación entre mejor calidad de gobierno y competitividad. Las regiones de Utrecht, Estocolmo, Londres, Amsterdam, Frankfurt y Copenhague, altamente competitivas de acuerdo con el Regional Competitiveness Index elaborado por la Comisión Europea, son también regiones avanzadas en cuanto a calidad de gobierno. También existe una conexión entre la calidad de gobierno de una región y el número de empresas pequeñas y medianas que se crean en ella, que es una variable que se suele utilizar para medir la capacidad de emprendimiento en un territorio (Charron, Lapuente y Nistotskaya, 2012). La asociación se mantiene con casi cualquier variable económica importante y, muy significativamente, con el nivel de desempleo (la correlación entre el paro de una región y su posición en el EQI es del 0,52) y con la renta per cápita (con una correlación del 0,69).

Las consecuencias de tener gobiernos efectivos son, por tanto, muy importantes. Si queremos reducir las diferencias regionales en bienestar, deberíamos pues actuar sobre la calidad de sus instituciones. Solo así podremos evitar que, dentro de un mismo país, haya una región con una renta 2,5 veces mayor que otra (como Bolzano y Campania en Italia), o incluso 3,5 veces (como Bucarest y Nord-Est en Rumanía). O que, como ocurre en España, algunas regiones (como Extremadura o Andalucía) tengan un desempleo 10 o 15 puntos porcentuales mayor que otras como el País Vasco, Navarra o La Rioja.

DE LA DEMOCRACIA A LA BUROCRACIA

La sección anterior ayuda a entender la transición que cubriremos en esta. Nos adentramos ahora en los factores explicativos que ayudan a comprender por qué unos territorios tienen gobiernos más efectivos. Como se puede deducir de la discusión previa, la relación entre las instituciones políticas en un país y su calidad de gobierno es tenue. Los italianos de todas las regiones han sufrido el mismo sistema electoral, los mismos gobiernos de coalición y al mismo Berlusconi. Y, sin embargo, unos italianos (en las regiones del norte) gozan de niveles excepcionales de calidad de gobierno, mientras que otros (en muchas regiones del sur) han sufrido y sufren corrupción y servicios de poca calidad.

Las instituciones públicas importan, pero quizá no tanto su cúpula como su base; quizá no tanto los legisladores y miembros del Gobierno que suelen copar las portadas, sino los funcionarios que hacen funcionar la maquinaria administrativa en el día a día. Es una idea sencilla, pero a los investigadores nos ha costado llegar a la conclusión de que las características de la Administración Pública pueden importar tanto como las de las instituciones políticas. Si no más. La burocracia puede ser más decisiva para un país que su democracia. Aunque, obviamente, ambas están relacionadas y es posible que el buen gobierno sea el resultado de una interacción entre ambas, pues aquellos gobiernos más efectivos son, al mismo tiempo, países muy democráticos y con unas burocracias muy meritocráticas (Dahlström y Lapuente, 2016).

Y es que la burocracia cada día es más importante. A finales del siglo XVIII el gobierno federal americano tenía menos de 800 empleados. Todo el Departamento de Estado cabía en dos habitaciones. Hoy es un aparato gigantesco tanto en términos humanos como técnicos. No es una característica exclusiva de los países occidentales. Por ejemplo, en el momento de la caída del régimen de Hosni Mubarak existían más de cinco millones de empleados públicos en Egipto. Curiosamente, ni para entender el colapso del régimen de Mubarak ni para tratar de ayudar en la transición democrática le prestamos mucha atención a esa cifra. Todos los focos mediáticos, y también los de los organismos internacionales, estaban en el dictador y la oposición política. Algo similar ocurrió en Libia; por no hablar del caso de Irak, donde, tras deponer a Saddam Hussein, se desmanteló todo el aparato administrativo causando un caos que todavía estamos pagando hoy. La idea de los invasores americanos estaba basada en la llamada «hipótesis democrática»: ponemos un sistema democrático, con elecciones regulares, y la propia mecánica democrática hará que los gobiernos se vuelvan responsables y atiendan las necesidades de sus ciudadanos. La hipótesis se estrelló con la realidad.

Pocos prestaron atención a la burocracia. Y es que, durante la segunda mitad del siglo XX, se fue cimentando poco a poco la idea de que las burocracias eran cosa del pasado. El Gobierno ideal debía limitarse a subcontratar con proveedores privados la prestación de casi todos los servicios públicos, desde la educación a las prisiones. No te podías fiar de los funcionarios, como argumentaba elegantemente William Niskanen (1971) e implementaba de forma radical Margaret Thatcher en el Reino Unido. La burocracia parecía un «dinosaurio organizativo» (Olsen, 2006:1) a punto de desaparecer.

Sin embargo, los datos han hecho resucitar al viejo dinosaurio burocrático. Ha surgido así la «hipótesis burocrática»: para conseguir un Gobierno efectivo, un país debe dotarse de una burocracia weberiana o meritocrática. Es decir, de una Administración Pública donde sus máximos responsables —los políticos— no tengan capacidad para influir en el funcionamiento ordinario del aparato administrativo, que debe ejercer sus funciones con una estricta neutralidad. Los empleados públicos deben seleccionarse y promocionarse de acuerdo a criterios de mérito y capacidad.

Se denomina «burocracia weberiana» porque fue Max Weber uno de los primeros autores en considerar que este tipo de administración era «la forma técnicamente mejor adaptada para conseguir el máximo nivel de rendimiento» (Weber [1922], 1978:973). Otros pensadores clásicos, como Karl Polanyi (1944), también vieron valor en este tipo de burocracia. Y, sin embargo, durante décadas «burocracia» ha sido sinónimo de «ineficiencia». Del «Vuelva usted mañana» en España a la regla no escrita en Estados Unidos de que un candidato no puede perder jamás apoyo electoral si se dedica a criticar a la burocracia.

El cambio de paradigma se produjo hacia finales del siglo pasado, cuando los investigadores empezaron a notar el papel decisivo que las burocracias clásicas weberianas habían tenido en los milagros económicos de los «tigres asiáticos» (Johnson, 1982, sobre Japón; Amsden, 1989, sobre Corea del Sur; Wade, 1990, sobre Taiwán). La burocracia en estos países asiáticos mantuvo una fuerte autonomía política —los funcionarios eran reclutados y ascendidos no de acuerdo a criterios de lealtad política, sino a su mérito—, pero, al mismo tiempo, estaba «incrustada» en la sociedad, atendiendo a los intereses económicos y al bienestar colectivo. Sería pues esta «autonomía incrustada» (Evans, 1995) de la Administración Pública, y no tanto la naturaleza de las instituciones políticas (que no eran homologables desde el punto de vista democrático a las de los países occidentales), lo que explicaría el despertar económico de Asia en la segunda mitad del siglo XX.

De forma más global, han surgido numerosos estudios que, tras medir el nivel de autonomía burocrática o de weberianismo de las administraciones públicas, han encontrado un fuerte impacto de este sobre aspectos muy distintos del bienestar de los ciudadanos en un país. Controlando diversos factores, cuando los empleados públicos de un territorio se reclutan de forma meritocrática y no de acuerdo con conexiones políticas, la comunidad experimenta, en primer lugar, un mayor crecimiento económico (Evans y Rauch, 1999). Por ejemplo, países semiindustrializados que puntúan alto en autonomía burocrática porque sus funcionarios son seleccionados de forma meritocrática, como Singapur, Taiwán o España, muestran tasas de crecimiento económico en el periodo 1970-1990 significativamente mayores que países que, como Siria, Haití o Ecuador, cuentan con administraciones públicas más politizadas.

Pero es que, además, las administraciones weberianas presentan menores niveles de corrupción (Evans y Rauch, 2000), incluso cuando controlamos todos los factores políticos relevantes (Dahlström, Lapuente y Teorell, 2011). Ello contradice el debate público sobre las reformas que deberían llevarse a cabo para combatir la corrupción. Los defensores de reformas institucionales de calado suelen hablar del sistema electoral: que si hay que abrir las listas electorales, que si hay que elegir a los candidatos de forma directa, etc. Sin embargo, el sistema electoral apenas tiene un efecto significativo sobre los niveles de corrupción una vez que controlamos la autonomía de la Administración. En otras palabras, para tener gobiernos menos corruptos es más decisivo cómo seleccionamos a nuestros empleados públicos (si lo hacemos bien de acuerdo con sus méritos o bien con las lealtades políticas) que cómo seleccionamos a nuestros políticos (con un sistema electoral determinado u otro). Y, si queremos minimizar la corrupción en un territorio, resulta menos importante cambiar el sistema electoral —que es donde casi todos los reformistas ponen su atención— que cambiar la estructura de su Administración, haciéndola más autónoma de los políticos. Otros efectos positivos de una administración weberiana son que los países sufren menos conflictos internos, incluyendo guerras civiles (Cornell y Lapuente, 2014; Lapuente y Rothstein, 2014); y crean ambientes más favorables para el emprendimiento (Nistotskaya, 2009).

Hay varios mecanismos a través de los cuales una administración meritocrática lleva a gobiernos más efectivos. En primer lugar, unos sistemas competitivos de acceso ayudan a seleccionar mejor los servidores públicos que los nombramientos a dedo. Dicho esto, que parece obvio, un hallazgo menos obvio es que esos mecanismos competitivos no tienen por qué ser unas oposiciones o exámenes formales como los que hemos desarrollado de forma tan intensa en algunos países de tradición administrativa napoleónica, de Francia a Brasil pasando por España. En contextos de gobiernos altamente corruptos, reclutar a los empleados públicos mediante oposiciones ayuda a reducir la corrupción. Pero en lugares con una calidad de gobierno mínima, y esto incluye a casi todos los países europeos incluido España, las oposiciones no tienen un efecto significativo (Sundell, 2014). Por el contrario, los exámenes muy formalizados añaden rigidez sin contribuir a tener gobiernos más efectivos.

Así, por ejemplo, países como Nueva Zelanda, Dinamarca o Suecia tienen unos gobiernos muy efectivos pese a carecer de sistemas formalizados de acceso a la función pública. Simplemente, seleccionan a sus empleados de forma similar a como sucede en el sector privado, mediante el escrutinio de currículos, entrevistas de trabajo y otros mecanismos flexibles y adaptados al puesto de trabajo requerido. Además, las propias oposiciones formales a las que estamos acostumbrados en países como España quizá no son tan meritocráticas como parece. Hay indicaciones de aleatoriedad y subjetividad, de forma que determinados grupos, en función de su parentesco por ejemplo, parecen favorecidos (Bagüés, 2005).

Un segundo mecanismo gracias al cual las administraciones meritocráticas favorecen los gobiernos efectivos es que alargan su horizonte temporal. En lugar de pensar a cuatro años vista, como suelen hacer los políticos interesados en la reelección, los funcionarios que no deben su puesto a un superior político tienen más en cuenta, en sus actuaciones concretas, el futuro a medio y largo plazo. Un tercer mecanismo es que los funcionarios suelen interiorizar unos códigos éticos de comportamiento por virtud de su socialización dentro del grupo o del cuerpo. Y otro mecanismo importante es el control mutuo entre políticos y funcionarios de una administración autónoma. Los funcionarios cuyas carreras dependen de la reputación entre los suyos y los políticos que, por su parte, se deben a su partido forman un sistema de pesos y contrapesos. Ni los unos ni los otros están interesados en cubrirse las espaldas en casos de corrupción o abuso de la cosa pública. Por el contrario, si los políticos toman las decisiones —por ejemplo, qué obra pública debe priorizarse— conjuntamente con servidores públicos cuyos futuros profesionales dependen del éxito electoral del mismo partido político, entonces será muy difícil que unos u otros tengan incentivos no solo para denunciar actos fraudulentos sino también para alzar su voz y expresar su opinión sincera antes de que se lleven a cabo. En una administración politizada el incentivo de todos los agentes es mirar hacia otro lado y callar.

CONCLUSIONES

A lo largo de este capítulo hemos hecho un recorrido por un concepto difícil de apresar desde un punto de vista científico, como es la efectividad de los gobiernos, y que, sin embargo, se ha convertido en un Santo Grial para políticos y reformistas en todo el mundo. El consenso es casi unánime en que una sociedad no puede progresar sin un Gobierno efectivo. El gran problema, obviamente, es cómo se construyen esos gobiernos efectivos. Y cómo no se construyen. Porque, como se ha visto, existen numerosas fuentes de confusión en torno a qué es y cómo se promueve un Gobierno efectivo. Confusiones no solo en el saber popular, sino también en las asunciones convencionales de muchos estudiosos y practicantes. Aclararlas es esencial para saber cómo avanzar hacia gobiernos más efectivos.

En primer lugar, un Gobierno efectivo no es un mero apéndice de una sociedad efectiva. No podemos quedarnos de brazos cruzados esperando que una sociedad se desarrolle social, económica o políticamente para luego tener un buen gobierno, tal y como la teoría de la modernización predice. La experiencia histórica, de la forja del Estado danés en las oscuras décadas tras las guerras napoleónicas al diseño de las instituciones públicas en el Singapur de la descolonización de los años sesenta del siglo XX, nos enseña que crear gobiernos efectivos es una piedra fundamental para el posterior progreso social. El buen gobierno viene antes que la buena sociedad.

En segundo lugar, no debemos confundir un Gobierno efectivo con un Gobierno grande, como asumen muchos analistas progresistas, o con un Gobierno mínimo, como defienden los más liberales. El tamaño de un Gobierno no importa para su efectividad. Aunque, de nuevo, es muy probable que solo un Gobierno efectivo sea capaz de crear un estado de bienestar generoso. El tamaño del Gobierno tiene, pues, muchos números para ser el resultado, y no tanto la causa, del buen gobierno. Lo que caracteriza a los gobiernos efectivos es su capacidad para actuar de forma imparcial, sin discriminaciones; y no tanto en cuántas esferas actúan. Singapur tiene un gobierno diminuto. Suecia, gigantesco. Pero ambos cuentan con gobiernos efectivos.

En tercer lugar, debemos reconsiderar la unidad de análisis, desmantelando la perspectiva centralista que solemos adoptar al hablar de calidad de gobierno. Las diferencias en efectividad dentro de un país es un fenómeno que no queda restringido a las conocidas divergencias entre el norte y el sur de Italia. Tenemos Bélgica, con sus diferencias entre Flandes y Valonia. Tenemos España, con el contraste entre Asturias, Cantabria, País Vasco, Navarra o La Rioja, por un lado, y la mayoría de comunidades autónomas por otro. Están Bulgaria, Rumanía, Portugal, con notables diferencias también dentro de sus fronteras. Y también otros países federales, como México, Brasil o India, donde las divergencias territoriales son asimismo notorias.

Y, en cuarto lugar, a la hora de qué hacer para tener gobiernos efectivos, hemos retado en este capítulo la visión estándar que ha prevalecido durante años, centrada en las instituciones políticas. Como hemos visto, las medidas que arrojan resultados más sustanciales no tienen tanto que ver con los incentivos de las docenas o centenares de cargos políticos en un territorio como con los incentivos de las decenas o centenares de miles de empleados públicos de sus administraciones. Consolidar unos mecanismos de selección, promoción —y democión— de funcionarios públicos que sean autónomos de influencias políticas y que, a la vez, respondan única y exclusivamente a criterios de mérito y capacidad parece la vía más eficiente para lograr un buen gobierno.

Ciertamente, limitar la politización de la Administración Pública no es una reforma económicamente costosa, pero sí es políticamente costosa. No cuesta mucho dinero montar sistemas autónomos de reclutamiento de los funcionarios públicos —que, como hemos subrayado en este capítulo, no necesariamente deben ser oposiciones y exámenes formales de entrada, sino simplemente la adopción de mecanismos competitivos como los existentes en el sector privado—. Pero sí cuesta desde el punto de vista político. ¿Qué cargo electo querrá atarse las manos voluntariamente en la gestión de personal, renunciando a nombrar a las personas de su confianza?

El gobierno estratégico

Efectividad del poder ejecutivo y calidad de la democracia

IGNACIO MOLINA

INTRODUCCIÓN

Resulta sorprendente que, siendo los gobiernos la única institución realmente imprescindible para el desempeño de la política en un Estado —pues es donde reside el liderazgo de la comunidad y de la organización— hayan merecido tradicionalmente tan poca atención en los estudios comparativos sobre el funcionamiento de las democracias o el rendimiento de las políticas públicas. Todos los demás actores políticos se configuran en torno al poder ejecutivo, para tratar de ocuparlo (los partidos), de influir sobre él (los grupos de presión) o de limitarlo (la división de poderes); sin embargo, pese a esa evidente centralidad, los gobiernos se han investigado poco.[1] Parece que su análisis queda casi siempre en una suerte de tierra de nadie a medio camino de los trabajos politológicos que sí se fijan con frecuencia en otros grandes rasgos institucionales del sistema político —como la ley electoral, la influencia del Parlamento, la organización territorial, el poder de los tribunales o la autonomía del Banco Central— y de los análisis aplicados de gestión pública que abordan el nivel puramente administrativo.

Sin embargo, como se pretende demostrar en este capítulo, el poder ejecutivo puede y debe ser estudiado desde un enfoque que aúne tanto la gran perspectiva de la política comparada como las aportaciones más concretas de la ciencia de la administración. Ese estudio, que lógicamente tiene aspiraciones académicas, resulta también de enorme utilidad para los trabajos que no solo quieren analizar la institución gubernamental en sí misma, sino que además tienen la finalidad prescriptiva de hacerla más eficaz a la hora de dirigir e implementar las políticas públicas y, por tanto, de mejorar la calidad de las democracias.

EL ESTUDIO CIENTÍFICO DEL PODER EJECUTIVO Y EL ENFOQUE DE LA GOBERNANZA

Frente a la densidad que ha alcanzado el estudio comparativo de otros elementos del diseño institucional en las democracias avanzadas, el análisis politológico de los gobiernos suele detenerse en unos cuantos elementos superficiales o de forma. Por ejemplo, la distinción entre poderes ejecutivos duales (propios de los sistemas parlamentarios europeos en los que coexisten un primer ministro y un jefe del Estado de atribuciones muy restringidas), los monistas (propios de los presidencialismos americanos) y los casos híbridos (como Francia) constituye un objeto clásico de atención para los estudiosos de los gobiernos, pero el impacto real de esta variable en la efectividad de las políticas públicas es limitado.[2] Tampoco aportan mucho más al estudio del rendimiento y la calidad democrática las tipologías existentes sobre la configuración interna de los poderes ejecutivos: más o menos jerárquica (poder del presidente o primer ministro), colectiva (poder de los órganos colegiados) o especializada (poder de los departamentos sectoriales).[3]

Otros trabajos algo más sofisticados diferencian entre los estilos gubernamentales, que pueden ser o bien propensos al conflicto y la polarización o bien orientados a la búsqueda de consensos multipartidistas. Se trata de pautas de conducta de los poderes ejecutivos que normalmente encajan con la naturaleza del tipo de democracia (mayoritaria o consociacional) en la que se insertan como consecuencia de la ley electoral, el sistema de partidos, las atribuciones del poder legislativo o el modelo territorial. El estilo conflictivo es propio de gobiernos fuertes, habitualmente de partido único, como ha sido la norma en Reino Unido, Francia, España o Grecia (y, dependiendo de cómo sea la relación con el Congreso, también de los presidencialismos), mientras que el estilo consensual es al que tienden a orientarse los gobiernos de coalición multipartidista que tanto abundan en el centro y norte de Europa. En estos casos, sí que se han observado efectos sistémicos distintos sobre el funcionamiento de la democracia, pero no es posible extraer conclusiones generales acerca de si una modalidad es mejor o peor que la otra. Depende. Un Gobierno mayoritario puede ser a priori bueno en unas dimensiones (por ejemplo, mayor facilidad para emprender reformas) pero peor en otras (por seguir con el mismo ejemplo, la más difícil sostenibilidad de dichas reformas en el tiempo).

Lo cierto es que en los últimos años se ha intentado trascender esas primeras aproximaciones y analizar la capacidad estratégica de los poderes ejecutivos con independencia de su forma o de su estilo de toma de decisiones. Puede haber gobiernos tan eficaces (o ineficaces) en modelos presidenciales y mayoritarios como en modelos parlamentarios basados en coaliciones, pasando por las diversas combinaciones de estos elementos. La clave para avanzar en el conocimiento reside en lograr una mirada más amplia que analice, por un lado, la naturaleza de la relación entre el Gobierno y los demás actores políticos o sociales de su entorno y, por el otro, el buen encaje entre los niveles político y administrativo del poder ejecutivo.

Así, un Gobierno estratégico sería aquel que, con independencia de su morfología, tiene autonomía para formular políticas adecuadas (con el apoyo de la mayoría social, pero evitando capturas por los intereses sectoriales de los grupos privados) y efectividad para implementarlas de forma sostenible en el tiempo. En este sentido, es interesante centrar el análisis sobre la base de dos conceptos. En primer lugar, el término core executive o, si se prefiere, el lugar clave que ocupa el conjunto de departamentos centrales del Gobierno con visión horizontal y ambición de dirigir la política (Peters, Rhodes y Wright, 2000).[4] Y, en segundo lugar, la idea de «gobernanza» como reconocimiento de que la calidad de la democracia y el éxito de las políticas públicas no se basan aisladamente en el diseño institucional formal, sino en una relación funcional entre decisores, burócratas, oposición y sociedad civil. Los gobiernos más efectivos y democráticos no son aquellos que ejercen el poder político, por legítimo que sea, a partir de la jerarquía, sino los que dirigen desde el centro implicando y cooperando con los demás actores relevantes (Werner y Seyfried, 2009).

Hace ahora unos diez años, la Fundación Bertelsmann promovió un ambicioso proyecto comparativo que se actualiza anualmente y que pretende precisamente relacionar el estudio de la calidad democrática, el rendimiento de las políticas públicas y la efectividad de los poderes ejecutivos en los países occidentales. Como se deriva del nombre de la investigación (Sustainable Governance Indicators o SGI),[5] se asume ese enfoque amplio de la gobernanza y tiene una finalidad aplicada: tratar de extraer conclusiones a partir de la observación empírica comparada y sugerir mejoras en la efectividad de los poderes ejecutivos. Es verdad que existen otras posibles reformas relevantes (por ejemplo, en el terreno de la nueva gestión pública, la capacitación del personal, la organización territorial, la mejora de la transparencia y la participación ciudadana), pero fijarse en el diseño organizativo y funcional de la cúspide gubernamental permite mejorar su capacidad de dirección e incidir simultáneamente en, entre otros, los objetivos de eficacia, eficiencia y legitimidad.

Sobre la base de los hallazgos empíricos extraídos del proyecto SGI, y siguiendo la metodología de la investigación (Werner y Seyfried, 2011), se exponen a continuación las nueve dimensiones que resultan más importantes para determinar la capacidad de dirección gubernamental y, de un modo indirecto, la efectividad de toda la actuación pública. Al final de cada uno de esos elementos se presentan brevemente los principales hallazgos empíricos; esto es, los gobiernos más y menos efectivos, con alusión a los países más importantes de la OCDE y a los tres de habla española incluidos: España, México y Chile.

a) Planificación y asesoramiento externo.

b) Coordinación interministerial.

c) Evaluación del impacto de la actuación pública.

d) Consulta con los actores sociales.

e) Comunicación.

f) Implementación.

g) Adaptabilidad internacional.

h) Capacidad de reforma organizativa.

i) Rendición de cuentas.

PLANIFICACIÓN Y ASESORAMIENTO EXTERNO

Un primer elemento al que atender para valorar la capacidad de dirección que tiene un Gobierno es su actitud estratégica en la fase previa de preparación y formulación de las políticas. La capacidad para liderar requiere adoptar un enfoque proactivo y la posibilidad de procesar mucha información (uso de la prospectiva, buen conocimiento de los instrumentos disponibles ponderando sus usos alternativos, prevención de conflictos potenciales, identificación de posibles aliados, consideración de las externalidades e interdependencias, etc.), de modo que sea posible formular de la manera más racional posible los objetivos prioritarios y los medios para alcanzarlos.[6] Para medir esta dimensión se distinguen dos indicadores en el proyecto: la institucionalización de la actividad planificadora a medio y largo plazo, y la intensidad del asesoramiento externo por expertos independientes. El primer indicador se calcula a partir de la fortaleza de unidades de programación estratégica en la cúspide gubernamental (policy planning bodies), la frecuencia de reuniones entre el personal que trabaja en esas unidades y el jefe del Gobierno, o la calidad profesional de los asesores que trabajan en los gabinetes de los ministros y del presidente o primer ministro. El segundo indicador se refiere a la influencia de expertos externos al poder ejecutivo (académicos o analistas de laboratorios de ideas o think-tanks) que son invitados a expresar su parecer al Gobierno en los primeros momentos del proceso de toma de decisiones. Esa consulta con asesores independientes debe ser transparente a la ciudadanía y puede expresarse en forma de reuniones específicas, conclusiones de «comités de sabios» o proyectos de cooperación entre instituciones académicas y el Ejecutivo.

Los resultados comparados de 2016 arrojan una alta capacidad estratégica en Dinamarca y Reino Unido (8,5 sobre un máximo de 10), cuyos gobiernos quedan a la cabeza de esta primera dimensión. Debe resaltarse el buen resultado que alcanzan tanto México como Chile (7,5), empatados junto con Estados Unidos o Canadá en la cuarta posición de todos los países analizados (que, como se ha dicho, son todos los miembros de la OCDE y la UE). España queda en la zona media (6,5), aunque por encima de Japón, Italia, Alemania (cuyo Gobierno tiene buena interlocución con expertos externos, pero baja orientación a la planificación estratégica) o Francia (a la que le ocurre lo contrario que a Alemania y queda en un pobre trigésimo cuarto lugar de los cuarenta casos incluidos). No obstante, Hungría (2,5) es el país que queda peor situado en cuanto a capacidad de planificación y de asesoramiento externo.

COORDINACIÓN INTERMINISTERIAL

De poco sirve un poder ejecutivo diseñado de forma robusta y con actitud estratégica a la hora de formular las políticas si no tiene auténtica capacidad de supervisar y liderar sobre el conjunto de los departamentos ministeriales. Si la agenda del Gobierno debe orientarse al logro de unas prioridades fijadas desde el núcleo central, debe evitarse la contradicción interna y que los intereses particulares de los departamentos sectoriales le desvíen de sus objetivos transversales. Por eso se incluye este segundo criterio cuya medición se descompone en hasta seis indicadores:

a) La competencia política y técnica del núcleo gubernamental se refiere a si los asesores que trabajan en el entorno del presidente o primer ministro tienen conocimientos suficientes para evaluar el contenido de las propuestas de política pública que hacen los ministerios.

b) La capacidad de filtrar indica si ese núcleo gubernamental tiene la posibilidad real de rechazar propuestas dirigidas por los departamentos sectoriales a la reunión del Consejo de Ministros, al considerar que no ayudan a las prioridades estratégicas.

c) La implicación del núcleo gubernamental en los ministerios verticales pretende capturar hasta qué punto los departamentos sectoriales tienen en cuenta al centro del poder ejecutivo cuando están preparando sus propuestas de política pública.

d) La efectividad de los órganos colegiados en el nivel político se refiere a si se produce una auténtica preparación de las reuniones del Consejo de Ministros (filtrado de propuestas, ordenación de los temas, etc.) por parte de comisiones interministeriales de coordinación con presencia de responsables políticos.

e) La coordinación en el nivel burocrático alude en cambio a si se produce una labor previa entre funcionarios de los distintos ministerios para intercambiar información sobre la elaboración de propuestas de política pública de cada uno y, por tanto, preparar de forma efectiva la posterior coordinación política.

f) Finalmente, la coordinación informal hace referencia a los mecanismos que complementan de forma funcional (y, a veces, sustituyen) los procedimientos formales de coordinación antes mencionados. Por ejemplo, comisiones de seguimiento de los acuerdos de coalición por parte de representantes de los partidos que los han suscrito, reuniones informales con la mayoría parlamentaria, grupos selectos de ministros que se reúnen periódicamente, redes corporativas dentro de la burocracia, etc.

En esta dimensión, Estados Unidos (con una puntuación de 9,2) se sitúa como el primero de los países analizados, en gran parte gracias a los enormes recursos destinados al asesoramiento político y técnico del presidente, pero también a su clara jerarquía sobre los departamentos sectoriales. Por razones parecidas, otros presidencialismos como Chile (8,3), Francia (8), Corea del Sur (8), y hasta cierto punto Turquía (7,2) o México (7) también logran puntuaciones altas. Entre los regímenes parlamentarios, destacan algunos gobiernos escandinavos y de países con poderosos gabinetes de primeros ministros (Prime Minister Office) o con fuertes departamentos del Gobierno (Cabinet Office) como consecuencia de la combinación de razones constitucionales y de tendencias mayoritarias propias de sistemas bipartidistas: Reino Unido (8,8) y otros casos del modelo Westminster (Australia, 8,7; o Canadá, 8,3), pero también España (7,8). En contra de lo que podría pensarse, Italia o Bélgica tienen una alta coordinación (8) debido al uso de mecanismos informales. Resulta sorprendente el mal resultado alemán (5,7), con una Cancillería federal mucho más débil de lo esperable, o Chipre, que, pese a ser un régimen presidencial puro, cierra la clasificación comparativa de la investigación en 2016 (4,2).

EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA

Otro elemento central a la hora de formular las decisiones de manera efectiva es si se ha preparado la actuación de acuerdo con evidencias sólidas sobre el coste de la política pública desde un punto de vista presupuestario, socioeconómico o político. En el proyecto SGI se mide la aplicación de un instrumento específico para ello: la llamada «evaluación del impacto regulatorio», completado por otros dos indicadores: el de la calidad procedimental de esa evaluación (si es transparente a la ciudadanía, permite la participación de los actores interesados, se somete a comprobaciones posteriores de acierto o error, etc.) y si en esas evaluaciones se incluyen pruebas efectivas y exhaustivas de sostenibilidad a medio y largo plazo (impacto medioambiental, sobre la deuda pública, en el desempleo, en la igualdad de género, etc.).

Nueva Zelanda (9,3) y Reino Unido (9) son los Gobiernos de la OCDE que más destacan por la aplicación de evaluaciones del impacto regulatorio. Estados Unidos, Alemania, Países Bajos y los países escandinavos también obtienen un notable en esta categoría. México (7,3) y Chile (6,7) quedan en una zona media alta, por delante de Canadá o Japón (6,3). Por el contrario, Italia (5), España (3,7) y Francia (3,3), con una cultura jurídica similar y muy poco desarrollo de este criterio que incorpora el enfoque económico, político y social a la hora de legislar, puntúan bastante mal. No obstante, son Bélgica, Grecia e lslandia los países que cierran el índice comparativo de 2016 al no aplicar en absoluto este tipo de evaluaciones comprehensivas antes de emprender la actividad regulatoria.

CONSULTA CON LOS ACTORES

El enfoque tecnocrático, tan letal para el gobierno estratégico, ignora que la capacidad de dirección estratégica también depende mucho de la habilidad para mantener el contacto con los actores no gubernamentales y procurar el apoyo social a las políticas. Para ello, se mide la intensidad efectiva de las consultas que hace el poder ejecutivo a los grupos de la sociedad civil: sindicatos, patronal, comunidades religiosas, organizaciones ambientales, etc. La consulta exitosa es aquella en la que se produce un intercambio de información y de puntos de vista desde la fase preliminar de la actuación pública hasta su implementación. Esa consulta mejora la calidad de las políticas y fomenta el apoyo de los actores sociales.

Los resultados empíricos de 2016 relativos a esta dimensión muestran que, como es lógico, los gobiernos en países de tradición corporativa y consensual (los escandinavos, Suiza, Países Bajos o Austria) tienen una fuerte propensión a negociar el apoyo anticipado a sus políticas por parte los grupos de interés. Estados Unidos (con 8 sobre 10) queda en un alto sexto lugar, debido en gran medida a que la división de poderes hace que cualquier votación en el Congreso exija esa labor de consulta. Más atrás (7) se sitúan Alemania o Reino Unido, que desde los años ochenta han ido reduciendo su orientación negociadora hacia los actores sociales. La tradición estatista de Francia, España o Italia se refleja en un mal resultado, en el umbral del suspenso, aunque son Grecia (3), Corea del Sur (3) y Hungría (2) los gobiernos menos preocupados por obtener ese apoyo previo. Por lo que respecta a los dos casos de América Latina analizados, Chile (7) destaca en puestos medio-altos mientras que México (4) queda muy atrás.

COMUNICACIÓN

Aunque los líderes políticos tienden tal vez a exagerar la importancia de la comunicación cuando achacan la falta de favor popular a fallos en la política informativa, resulta indudable que esta dimensión es también importante para la capacidad de dirección estratégica y eso explica que los portavoces del Gobierno deban gozar de la máxima confianza del presidente o del primer ministro. La comunicación es coherente si es capaz de coordinar efectivamente los mensajes enviados desde los ministerios o agencias sectoriales, y si el conjunto del poder ejecutivo transmite en sus declaraciones las prioridades del programa gubernamental.

Varios gobiernos analizados en la investigación (Estados Unidos, Australia, Países Bajos, Suecia y Finlandia) desarrollan una política de comunicación que puede calificarse de sobresaliente. En la edición de 2016 también obtuvieron buenos resultados, entre los grandes países, Canadá (8) y Reino Unido (8). Italia, Japón, Alemania y Francia, por este orden, tienen una comunicación bastante menos coherente, peor que la de España o Chile (7) y similar a la de México (5). A la cola del índice comparativo en esta dimensión quedan Chipre y Grecia (3).

IMPLEMENTACIÓN

Si los distintos elementos antes mencionados resultan fundamentales a la hora de determinar la capacidad de decisión de un Gobierno, en este caso se trata de valorar su capacidad para aplicar de manera eficaz las políticas después de haberlas definido. No cabe duda de que un buen diseño de actuación pública quedará frustrado si no se lleva a cabo con éxito como consecuencia de falta de control sobre el nivel administrativo o incluso del propio nivel político.[7]

Resulta obvio que puede existir un amplio margen entre los planes del core executive y la actuación real, de forma que, en la práctica, el ejercicio del liderazgo gubernamental está limitado y muchas veces condenado a seguir el incrementalismo de las actuaciones preexistentes o del consenso interministerial. En esos casos, además, es casi imposible mirar a medio o largo plazo, lo cual es consustancial al enfoque estratégico, y el resultado suele ser un frustrante «ir tirando» (muddling through). Para evitarlo, o minimizarlo, existen mecanismos institucionales que ayudan a una implementación efectiva. Pero, en contra de lo que postula cierta teoría relativa a los jugadores de veto (Tsebelis, 2002), no se alcanza siempre más capacidad de dirección con la simple eliminación del contrapeso político que supone la existencia de diversas agencias dentro del Ejecutivo, o reduciendo mecanismos de control o auditoría administrativa cuya ausencia, de hecho, puede perjudicar a la política en marcha. Poner demasiado énfasis en la jerarquía centralizada y los castigos desincentiva el papel de aquellos que expresan dudas o alternativas que puede merecer la pena atender sin por ello perder la visión general o dejarse capturar por intereses de agencia sectorial. El decisor, además, necesita la información y la complicidad de los niveles administrativos inferiores. En la investigación SGI, siete son los indicadores que se han usado para medir esta dimensión de la implementación efectiva:

a) La eficiencia gubernamental, definida como el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos (benchmarks) para alcanzar las prioridades políticas.

b) El cumplimiento ministerial, que se refiere a si la organización provee mecanismos para incentivar que los ministros verticales apliquen el programa del Gobierno. Entre estos posibles incentivos se incluyen la posibilidad efectiva de dirigir (y destituir) a los responsables políticos de cada departamento, la buena relación con el partido o partidos que sustenta la mayoría, la existencia de un programa gubernamental escrito y claro que sirva de referencia o, en su caso, la celebración de reuniones de seguimiento de los acuerdos de coalición al margen de las comisiones interministeriales formales que puedan existir.

c) La supervisión de los ministerios, entendida como la existencia real de un seguimiento realizado desde el core executive para intentar asegurar que los departamentos verticales no están anteponiendo los intereses de su sector sobre la implementación de las prioridades generales. La supervisión puede no ser suficiente para evitar esa captura, pero el hecho de que al menos exista es un síntoma (proxy) de que el Gobierno se toma en serio conseguir una delegación de tareas efectiva.

d) La supervisión de las agencias autónomas, que es un indicador para determinar si los ministerios hacen a su vez el seguimiento de la actividad de los organismos que se han desgajado de su tronco central. El hecho de que una agencia ejecutiva se haya separado del departamento ministerial por cuestiones de gestión más eficaz no debería significar que el Gobierno ha dejado de controlar su actuación y de poder evitar la llamada «deriva burocrática» (bureaucratic drift), que puede poner en peligro la implementación de las prioridades estratégicas.

e) La financiación adecuada, que trata de medir si el Gobierno asegura que las funciones que se han delegado a otros niveles territoriales (a las autoridades regionales o a las locales) cuentan con los fondos necesarios para que se lleven a cabo. La descentralización política más o menos alta en un Estado no constituye de por sí un elemento a favor o en contra de la capacidad ejecutiva. Pero sí existe un problema de implementación si la delegación competencial, tal y como esté definida en la Constitución o en una ley, no resulta suficientemente financiada. Cuando una tarea es asignada a un nivel subnacional, este debe contar con fondos transferidos a partir del presupuesto central o con la capacidad de obtener ingresos propios que permitan llevar a cabo dicha competencia. De lo contrario existe un claro fallo de responsabilidad y de diseño estratégico.

f) La discrecionalidad constitucional también se refiere a la relación principal-agente que se produce a la hora de organizar territorialmente el poder dentro de un Estado pero, en este caso, se trata de atender a si el Gobierno central permite que las autoridades subnacionales (ya sean regionales o locales) puedan realizar la implementación de las tareas usando su propio criterio autónomo y de acuerdo con lo establecido en la Constitución. Se asume que un margen de discrecionalidad es positivo para alcanzar de manera más eficaz los objetivos estratégicos, tal y como ocurre por ejemplo en el célebre sistema de transposición de las directivas de la UE por parte de los Estados miembros. La inexistencia o la reducción de ese margen propio, porque el Gobierno central lo impide —deliberadamente o no— a partir de medidas legales, administrativas, fiscales o políticas, perjudica la capacidad de implementación en el medio y largo plazo.

g) La existencia de estándares mínimos es el último de los siete indicadores usados para medir la implementación efectiva y el tercero dedicado a la estructura territorial. En este caso, y como complemento que equilibra al anterior, se trata de establecer hasta qué punto el Gobierno central asegura que las autoridades subnacionales cumplen con unos estándares nacionales mínimos en la provisión de los servicios públicos que tienen asignados (por ejemplo, en el terreno de la educación, la salud pública, el medioambiente o los transportes). La existencia de esos estándares, acordados a nivel nacional y expresados en procedimientos comunes, objetivos mínimos que se deben alcanzar e inspecciones y auditorías, son un proxy de que realmente se persiguen.

Una mirada a los hallazgos empíricos en esta dimensión de la implementación efectiva, una de las más relevantes para medir comparativamente la efectividad de los gobiernos, arroja una elevada dispersión dentro de los casos analizados. En la edición de 2016 queda a la cabeza, rozando una puntuación cercana al 9, el poder ejecutivo de Canadá. Y a la cola, con no mucho más de un exiguo 3, se sitúa el Gobierno de Chipre. Como ha sido habitual en toda la investigación, los países escandinavos, Suiza o Nueva Zelanda también obtienen muy buenos resultados. Casi todas las grandes potencias se sitúan en el entorno del 7, con Italia y Japón algo descolgados. En la parte baja, merece la pena reseñar el mal resultado de los Países Bajos (5,1) o el menos sorprendente caso de Grecia (4,0). España (6,7) y Chile (6,4) quedan en la zona media, con México (6,0) algo por detrás.

ADAPTABILIDAD INTERNACIONAL

La capacidad de adaptarse al contexto internacional es un criterio que sirve para medir el aprendizaje institucional. En el proyecto se compone de dos indicadores. Por un lado, atiende a si los gobiernos son eficaces para moldear, primero, e implementar, después, las demandas resultantes de la gobernanza internacional (adaptabilidad doméstica). Y, por otro lado, se fija en si el Gobierno colabora eficazmente en los esfuerzos internacionales para promover los bienes públicos globales (coordinación internacional). La adaptabilidad doméstica es importante para analizar cómo interactúa el Gobierno con las instancias internacionales multilaterales y, en el caso de la UE, supranacionales. En esta dimensión el objetivo sería adaptar la estructura y el funcionamiento gubernamental a esa gobernanza externa, e implementar correctamente las obligaciones derivadas de ella, pero también se trata de activar el poder ejecutivo en esos foros internacionales para moldear las decisiones de acuerdo con los intereses del Estado. Incluso, tal y como ha analizado la teoría intergubernamentalista y algunos buenos trabajos críticos sobre el impacto de la integración europea en el funcionamiento democrático (Bickerton, 2013), los gobiernos podrían aprovechar a veces la soberanía compartida en Bruselas para impulsar reformas estructurales impopulares, ganando así paradójicamente margen de maniobra en casa.

En relación con la contribución a la provisión internacional de bienes públicos globales, se trata de medir hasta qué punto los gobiernos tienen capacidad institucional efectiva para participar en las acciones colectivas coordinadas a nivel internacional para abordar desafíos como el mantenimiento de la paz, la cooperación al desarrollo, la lucha contra el cambio climático o la defensa de los derechos humanos. Los indicadores aquí usados son la existencia de comisiones interministeriales en estos ámbitos, la comunicación fluida con el poder legislativo, las autoridades regionales y los actores sociales interesados en esos bienes públicos globales, los recursos destinados a esas acciones multilaterales o la supervisión efectiva de las políticas internas para que sean coherentes con esos objetivos exteriores.

Por lo que se refiere a los hallazgos empíricos de la investigación relativos a este criterio, la edición de 2016 coloca en cabeza a todos los países escandinavos (en el entorno del 9,5-8,5), que son célebres por su propensión a la cooperación internacional multilateral. A la cola quedarían Hungría y la República Checa (3,5 y 4 respectivamente), que en los últimos años han mostrado fuertes resistencias a la europeización de determinadas políticas y de sus estructuras gubernamentales. Las grandes potencias, por razones que se conectan a su poder diplomático y protagonismo internacional, puntúan aquí alto (entre el 8 de Francia o Estados Unidos, el 7,5 de Alemania y el 7 de Reino Unido o Italia). También obtiene un notable España (7,5), mientras que quedan por detrás Chile y México (6).

CAPACIDAD DE REFORMA ORGANIZATIVA

Del mismo modo que el criterio anterior, la capacidad para la reforma organizativa constituye una habilidad vinculada al aprendizaje institucional. En este caso, se trata de la habilidad del Gobierno para reflejar adecuadamente en su estructura y funcionamiento el impacto de sus propias decisiones a través de ajustes organizativos. El poder ejecutivo supervisa su propio diseño organizativo para comprobar que es el más adecuado para responder a los desafíos y alcanzar las prioridades estratégicas.[8]

Los dos indicadores de medición utilizados en este criterio de efectividad de los gobiernos son la autosupervisión (esto es, si los actores gubernamentales comprueban periódicamente que su organización y su funcionamiento son los más adecuados) y la reforma institucional (la falta de rigidez que permite mejorar la capacidad estratégica del poder ejecutivo modificando ese diseño organizativo y funcional).

Nueva Zelanda y Suecia (con 9 en una escala de 10) son los dos países que encabezan la clasificación comparada de gobiernos flexibles; es decir, que evalúan sistemáticamente su propia organización y que, si así lo consideran necesario, la reforman. Bélgica, por las rigideces de su modelo territorial casi confederal y la existencia de puntos de veto, queda el último de la OCDE con una puntuación de 3. Entre los grandes países destaca la capacidad de reforma institucional de Reino Unido (7,5), Alemania (7) y Japón (7); sin embargo, Estados Unidos ocupa una mediocre posición (5,5), que comparte con Francia y España. México ha sido muy receptivo a nuevas ideas organizativas en los últimos años (7), mientras que Chile demuestra una adaptabilidad institucional media (6).

RENDICIÓN DE CUENTAS

Si, como se ha dicho al principio, aquí se asume una idea de gobernanza que trasciende el papel en solitario del Gobierno en la elaboración de las políticas públicas, es necesario abordar también hasta qué punto los actores externos al poder ejecutivo (que agregan o median intereses) pueden ayudar a mejorar de manera efectiva ese proceso: el poder legislativo, los partidos, los grupos privados, los medios de comunicación y los ciudadanos. Los gobiernos no formulan e implementan sus políticas de forma aislada, sino que se relacionan y rinden cuentas ante todos esos actores no gubernamentales durante la elaboración de las políticas públicas. La investigación del SGI incluye más de diez indicadores para la medición empírica de este criterio de interacción que se pueden organizar en cuatro grandes ámbitos:

a) La competencia de los ciudadanos (esto es, si la ciudadanía posee la información y el conocimiento necesarios para juzgar adecuadamente las políticas gubernamentales: sus motivos, objetivos e implicaciones).

b) Los recursos del Parlamento incluyen hasta siete indicadores referidos a si puede obligar de manera efectiva a la rendición de cuentas por parte del poder ejecutivo (recursos personales y materiales a su disposición; capacidad de obtener documentos, de hacer comparecer ministros o de convocar a expertos; y congruencia entre los ministerios y las comisiones parlamentarias) o al poder de autoridades de supervisión que reportan al Parlamento como el Tribunal de Cuentas o el Defensor del Pueblo.

c) La calidad de los medios (es decir, si la prensa provee información sustantiva, con antelación suficiente y bien contextualizada, que permita a los ciudadanos evaluar mejor las decisiones gubernamentales).

d) Las características de los partidos y las asociaciones de la sociedad civil son el último criterio que se analiza. Incluye, por un lado, un indicador sobre la democracia interna de los partidos políticos (inclusividad y transparencia en su toma interna de decisiones: primarias, aprobación del programa electoral, etc.). Y, por el otro, dos indicadores sobre la capacidad de las asociaciones (ya sean de tipo económico o social) para sugerir al Gobierno propuestas políticas que sean relevantes, estén asesoradas por expertos, resulten concretas y factibles.

En la medición comparativa que hace la investigación de la rendición de cuentas, los países escandinavos quedan claramente a la cabeza y, también en posiciones destacadas, Alemania (7,3) o Estados Unidos (7,1). Se trata de casos con parlamentos dotados de recursos políticos y administrativos abundantes, así como de vibrantes sociedades civiles. Algo más atrás quedan Reino Unido o Canadá. Y ya en la zona media o medio-baja España (6,4), Italia (6) y Francia (5,5); México (5,8) y Chile (5,2) también obtienen resultados mediocres, aunque es Hungría (4,6) el Gobierno cuya efectividad se ve más perjudicada por una débil rendición de cuentas.

CONCLUSIONES

Este capítulo ha tratado de reivindicar la importancia teórica y práctica de estudiar los poderes ejecutivos como instituciones clave en el desempeño de las políticas públicas y la calidad de la democracia. Asumiendo las bases conceptuales y la metodología del proyecto Sustainable Governance Indicators, se han expuesto nueve dimensiones (que incluyen casi cuarenta indicadores de operacionalización empírica) que sirven para analizar, comparar y mejorar la efectividad de los gobiernos. Dirigir no es un proceso unilateral sino interactivo que implica conocimiento experto, comunicación con la ciudadanía, consulta con los actores sociales, buen encaje con el nivel burocrático, relaciones fluidas con las regiones, control parlamentario, o debate en los medios. La noción de Gobierno estratégico, referido a ese ejecutivo que posee altas capacidades de dirección, de implementación, de aprendizaje institucional y de rendición de cuentas, sirve para resumir un tipo ideal que ayuda a mejorar la gobernanza sostenible en las democracias occidentales.

Es verdad que se requiere más evidencia empírica para asentar esa hipótesis tan razonable sobre la relación causal existente entre la efectividad organizativa y funcional de los gobiernos (variable independiente) y el rendimiento de las políticas (variable dependiente). No obstante, los resultados provisionales de la investigación SGI, que ya cuenta con cinco ediciones, arroja una fuerte coincidencia entre gobiernos con elevada capacidad estratégica, buenos resultados de políticas y alta calidad democrática. Así se deduce de los primeros puestos ocupados por los cuatro países escandinavos (que superan todos el 8 en la escala agregada resultante de los nueve indicadores medidos) y los puestos de cola donde se sitúan Hungría, Grecia, Rumanía y Chipre (todos por debajo del 5). La comparación también tiene la utilidad aplicada adicional de identificar buenas prácticas exportables a aquellos casos con poderes ejecutivos menos capaces de dirigir, implementar o adaptarse a los nuevos desafíos.

Por lo que se refiere a España (que queda en el vigésimo puesto de los 41 países analizados, con un resultado de 6,41), sus fortalezas se concentran en la capacidad de supervisar efectivamente el funcionamiento ministerial desde la Moncloa, de controlar la política de comunicación y de adaptarse a la gobernanza supranacional. Por el contrario, su desempeño es mucho peor en lo relativo a la escasa evaluación del impacto de la actuación pública, la reducida consulta con los actores sociales, su limitada flexibilidad organizativa y la debilidad de la rendición de cuentas en el Parlamento. En cuanto a México (vigésimo octavo con 6,00) y Chile (vigésimo noveno con 5,87), sus resultados probablemente mejoran las expectativas, pues en esta investigación se confrontan con los miembros de la OCDE y la UE. En el caso de México destaca su enfoque planificador y de evaluación previa de la actuación pública, así como su capacidad de reforma organizativa, pero puntúa muy mal en consulta con los actores sociales o en implementación. Chile, por último, destaca en positivo por su propensión a la planificación y al asesoramiento externo, a la consulta social o a la alta coordinación interdepartamental, pero cae en lo relativo a la adaptabilidad internacional, a la implementación y a la rendición de cuentas.

El poder judicial
ante los demás poderes

El papel del poder judicial dentro del nuevo
«constitucionalismo dialógico»

ROBERTO GARGARELLA

INTRODUCCIÓN

En los últimos años se ha comenzado a hablar de la aparición de un nuevo modo de entender el constitucionalismo —y en particular, el papel del poder judicial dentro de este— que es conocido como «constitucionalismo dialógico». El nombre proviene en buena medida de la centralidad que dicha aproximación le otorga a la discusión o al diálogo democrático.[9] Dicho énfasis no debe reducirse a una preferencia por los acuerdos horizontales frente a las imposiciones verticales típicas de los sistemas centralizados, regalistas o hiperpresidencialistas. Se trata, sobre todo, del restablecimiento de vínculos fuertes entre el constitucionalismo y la democracia, una relación que, como sabemos, ha sido habitualmente considerada como difícil y tensa (Elster y Slagstad, 1993).

La tensión entre constitucionalismo y democracia encuentra muchas fuentes posibles: el primero reclama el establecimiento de límites que la democracia a secas desafía; el constitucionalismo ha mostrado tradicionalmente una especial preocupación por los derechos de las minorías, en tanto que la democracia enfatiza en particular la primacía de la voluntad de las mayorías; al constitucionalismo le interesa establecer reglas fijas y de carácter más bien permanente, mientras que a la democracia le preocupa ante todo el respeto por la voluntad actual de la ciudadanía.

En diversos contextos, y de modo diverso también, tales tensiones se traducen en una relación cada vez más difícil entre ambos términos de la ecuación, que ha podido implicar en la práctica democracias menos sujetas a reglas y —en lo que más nos interesa por el momento— sistemas constitucionales paulatinamente más hostiles o menos abiertos a las demandas, reclamos y necesidades de la ciudadanía. Robert Unger resumió adecuadamente esta visión al sostener que el «pequeño y sucio secreto de la jurisprudencia contemporánea» está dado por su «disconformidad con la democracia» (Unger, 1996: 72). Esta disconformidad se expresa, según Unger, en una «incesante identificación de límites sobre la regla mayoritaria, antes que sobre el poder de las minorías dominantes, como responsabilidad principal de los jueces y juristas; y consecuentemente en la hipertrofia de prácticas y arreglos contramayoritarios; en la oposición a todas las reformas institucionales, particularmente a aquellas orientadas a expandir el nivel de compromiso político popular, lo cual es visto como algo que amenaza el sistema de derechos...» (Unger, 1996:198). Jack Balkin también exploró esta peculiar «sensibilidad antipopular» que reconoce como propia de las élites jurídicas dominantes. Este tipo de visiones, en su opinión, muestran una profunda desconfianza hacia las «preocupaciones de la gente común, un henchido sentido de la superioridad, un desdén por los valores populares, un temor frente a la regla de la mayoría, una confusión entre la capacidad técnica y la capacidad moral, y un hibris meritocrático» (Balkin: 1995).

El sesgo (si se quiere) antidemocrático de nuestra organización institucional se ha ido tornando cada vez más visible: resulta habitual, por caso, que las decisiones políticas más importantes se tomen de modo centralizado —típicamente, en torno al poder ejecutivo—; y es común que se hable de una crisis de representación o de una representación política deficitaria; como lo es que se reflexione sobre las serias dificultades que existen para responsabilizar a los funcionarios públicos por errores o faltas cometidas en el ejercicio de sus tareas.

En lo que se refiere al poder judicial —el área que aquí más nos interesa examinar—, tales dificultades se expresan de modo particularmente agudo. No por nada es que la reflexión sobre el poder de los jueces ha llevado a la doctrina legal a reflexionar —de forma célebre— en torno a la denominada «dificultad contramayoritaria» (Bickel, 1969). A través de dicha idea se ha procurado hacer referencia al problemático hecho de que el poder judicial, es decir, aquel con «credenciales democráticas» más frágiles (dado el modo, habitualmente indirecto, en que son elegidos sus miembros, y la estabilidad, muchas veces de por vida, de que gozan los jueces), tenga la posibilidad de invalidar decisiones tomadas por los órganos más democráticos (en términos relativos, el poder legislativo y el poder ejecutivo), haciéndolo, además, con carácter final. Y es que, tal como se asume habitualmente, es el poder judicial el que tiene la «última palabra» o «palabra final» en lo relativo a la interpretación de las reglas constitucionales.

Tal situación —la que se relaciona con la «dificultad contramayoritaria» y su contexto— se ha ido agravando o tornando más evidente, con el paso de los años, a partir de la presencia de poderes judiciales más burocratizados, elencos judiciales todavía elitistas en cuanto a su composición, o formas de acceso a los tribunales aún muy restrictivas. Ello ha puesto más en claro las tensiones que existen entre justicia y democracia, generando una sensación de agravio en la conciencia cada vez más democrática de la ciudadanía.

Puede disputarse, sin dudas, la descripción anterior, pero resulta un hecho innegable que, desde hace años, el poder judicial viene haciendo esfuerzos, más o menos genuinos, más o menos exitosos, por democratizar sus estructuras o, al menos, por fortalecer los rasgos democráticos de su organización, abriéndose, de un modo u otro, a voces e inquietudes tradicionalmente ausentes en los estrados de la magistratura. Algunas de estas formas han tenido que ver con cambios destinados a establecer o restablecer puentes entre ella y las ramas políticas del poder, o —más en general— entre la justicia y la comunidad. Tales cambios han procurado romper con la idea tradicional de una justicia de élite, a cargo de la «última palabra» institucional, y con capacidad de desafiar o aun invalidar la decisión «democrática» surgida desde la política. A continuación, vamos a concentrarnos en estos cambios relacionados con las estructuras de la justicia, y el modo en que ella toma o establece sus decisiones. Lo vamos a hacer a través de la exploración de tres herramientas o nuevas prácticas —entre las muchas posibles— que se han orientado a favorecer fines como los propuestos, esto es, sobre todo fortalecer la relación entre constitucionalismo y democracia, robusteciendo de modo muy especial la legitimidad democrática de la decisión judicial. Estos tres instrumentos son los siguientes: la cláusula del «no obstante» en Canadá; las audiencias públicas promovidas desde los tribunales superiores —tomaremos los ejemplos de la Argentina y Brasil—; y el llamado «proceso de participación significativa» incentivado por la Corte de Sudáfrica.

LA CLÁUSULA DEL «NO OBSTANTE» EN CANADÁ

En 1982, y a través de una reforma institucional en muchos sentidos fundacional —la adopción de la Carta canadiense sobre derechos— Canadá abrió las puertas de su sistema de organización institucional a una forma más concreta de diálogo. Ello así, en particular, a través de su famosa cláusula del «no obstante» (notwithstanding clause) o de la «anulación» (override). La cláusula en cuestión jugó un papel significativo en el desarrollo de los debates legales contemporáneos sobre la democracia deliberativa y el diálogo jurídico. De hecho, se considera que fue esta cláusula la que disparó las actuales discusiones en torno al «constitucionalismo dialógico» (Young, 2012:148; Tremblay, 2005:1). Como sostuvo el profesor Mark Tushnet, «asumo que la revisión judicial dialógica ha tenido su origen en la Carta canadiense sobre derechos en 1982» (Tushnet, 2009:205).

La citada cláusula aparece consagrada fundamentalmente por medio de dos apartados o secciones específicas, la sección 1 y 33 de la Carta. La primera sostiene que los derechos establecidos en la Carta se encuentran sujetos a «las limitaciones que resulten demostrablemente justificadas en una sociedad libre y democrática»; mientras que la segunda establece, de modo crucial, que el poder legislativo puede extender la vigencia de una norma por periodos renovables de cinco años, «no obstante» las tensiones que esta pueda tener con la Carta de derechos.

Por medio de tal reforma, se permite que la legislatura provincial o nacional insista en la aplicación de su legislación por un periodo adicional de cinco años, no obstante el hecho de que la Corte encuentre esta inconsistente con algunos de los derechos contenidos en la Carta. En tal sentido, parte de lo que hizo la reforma canadiense fue empoderar a la legislatura para que pronuncie la «última palabra» a través de una mayoría ordinaria, por lo menos por un periodo adicional de cinco años. De este modo, y por un lado, la reforma desafió el sistema tradicional de «supremacía judicial», esto es, la modalidad conforme a la cual es el poder judicial el que tiene la última autoridad sobre lo que significa la Constitución. Por otro lado, la reforma favoreció que se abriera lugar a un debate de argumentos mayor —un proceso de acción y respuesta— entre la rama judicial y las ramas políticas (Young, 2012:148).

Desde la perspectiva de los sistemas tradicionales de «frenos y contrapesos», el intento de la reforma canadiense resulta sin duda relevante. Y esto es así, en particular, si asumimos que los sistemas tradicionales de «frenos y contrapesos» desalientan, si no directamente impiden, cualquier tipo de diálogo relacionado con la interpretación constitucional. De lo que se trata, en ellos, es de que un poder afirme su posición sobre un tema (por ejemplo, que el Congreso dicte una ley sobre regulación de la propiedad), y en todo caso, que el de al lado lo impida (esto es, vetando la ley o considerándola inválida). Los primeros académicos que presentaron la reforma canadiense promoviendo un «diálogo constitucional» fueron Petter Hogg y Allison Bushell. Ellos fueron, de hecho, los primeros en emplear la metáfora del «diálogo» en relación con la cláusula (Hogg y Bushell, 1997; Hogg et al., 2007; Gardbaum, 2013:111). Más tarde, Kent Roach proveyó lo que ha sido tal vez la mejor justificación del sistema, que estuvo basada en sus premisas dialógicas (Roach, 2001 y 2004; Bateup, 2007).

AUDIENCIAS PÚBLICAS. LOS EJEMPLOS DE BRASIL Y ARGENTINA

La organización de audiencias públicas por diferentes tribunales superiores se ha convertido en una opción significativa en el área de América Latina. Muchos de los tribunales regionales han adoptado estas prácticas siguiendo el ejemplo de la activa y progresiva Corte Constitucional de Colombia, que siempre se ha manifestado a la vanguardia del activismo jurídico. Hasta ahora, los tribunales latinoamericanos han recurrido al uso de las audiencias públicas por una diversidad de razones. En algunos casos, simplemente intentaron recuperar parte de su perdida legitimidad (legitimidad afectada, muy habitualmente, por el mal de la «dependencia política» de la justicia, que ha sido muy propio de los tribunales de la región); en otros casos tales iniciativas respondieron al esfuerzo genuino de transformar a la institución en una más transparente; y en los mejores casos —tal vez los más habituales— aparecieron como un modo de mostrar una mayor apertura hacia la sociedad civil.

A través de dichas audiencias, los tribunales han dado un paso relevante en términos institucionales, y atractivo desde un punto de vista democrático. De hecho, podría decirse que actuando de ese modo han dejado de lado una tradicional actitud de autorrestricción y, a veces, pasividad frente al legislativo; se han comprometido ante violaciones masivas y graves de derechos, que antes dejaban virtualmente desatendidas; han tendido a destrabar, impulsar y poner en el foco público discusiones difíciles y de primera importancia acerca de cómo resolver esas violaciones de derechos; y han hecho todo esto sin interferir en el ámbito de decisión democrática propio del poder político, y por tanto sin arrogarse una legitimidad o poderes de los que carecen.

Hemos visto audiencias de este tipo en Brasil para discutir temas de salud pública (Mæstad, Rakner y Ferraz, 2011; Gloppen, 2006); en Argentina, frente a discusiones relacionadas con la Ley de Medios, el estado de las cárceles o el medioambiente (Bergallo, 2011; Gruskin y Daniels, 2008); o en el pionero ejemplo de Colombia, frente a los problemas de superpoblación carcelaria, medioambiente, salud o desplazamiento de personas (Rodríguez Garavito y Arenas, 2005; Rodríguez Garavito, 2011; Cepeda, 2004). En lo que sigue, vamos a concentrar la atención en los ejemplos de las audiencias en Argentina y Brasil, donde han tomado una especial fuerza en los últimos años.

En Brasil, el Supremo Tribunal Federal (STF) se ha caracterizado como un cuerpo «no deliberativo» o aun «antideliberativo» desde su inicio (Silva, 2013). De todos modos, y tal vez por dicha razón, en los últimos años el tribunal brasileño comenzó a cambiar sus prácticas para adoptar procedimientos más transparentes. Las novedades incluyeron algunas reformas en materia de participación (standing), una mayor apertura a los amicus curiae, la retransmisión por televisión de los procedimientos del tribunal y el uso de las audiencias públicas. Este tipo de prácticas —las audiencias— resultaba relativamente común en el nivel legislativo, pero no así en la esfera judicial, al menos hasta el dictado de dos leyes en 1999, referidas al tema. Las leyes, que vinieron a regular la Acción Directa de Inconstitucionalidad, permitieron la organización de audiencias públicas en circunstancias específicas. De acuerdo con lo estipulado en la normativa vigente, el magistrado que toma la responsabilidad del caso en cuestión o el presidente de la Corte se encuentran autorizados para convocar una audiencia «cuando sea que entiendan que la clarificación de algunos asuntos o de las circunstancias de hecho lo necesitan, en casos con repercusión general y en casos que son de un interés público relevante» (Henning Leal, 2015:14). Desde el momento de su lanzamiento, la Corte organizó audiencias públicas en unos veinte casos. Estos incluyeron discusiones de los más variados tópicos, desde la prohibición a la importación de neumáticos a las acciones afirmativas o al derecho a terminar con el embarazo en caso de fetos anencefálicos.

En Argentina, la primera audiencia pública se organizó en 2004 con el caso Verbitsky, referido a las condiciones propias de las prisiones y los derechos de los prisioneros (hubo dos audiencias en dos días diferentes). Al poco tiempo, se realizaron otras ocho audiencias en torno al famoso caso Mendoza (entre 2006 y 2007). Después de este periodo inicial, la Corte produjo la Acordada 30/2007, donde estableció unas (pocas) pautas que iban a regular los procedimientos de las audiencias. De los muchos datos presentes para el análisis de estas audiencias, por el momento podría destacarse una cierta irregularidad en su celebración: una audiencia en 2007; luego cinco en 2008; cuatro en 2009. Luego, del año 2012 al 2014, se celebraron únicamente dos por año (en 2013 y 2014, las dos audiencias se referían al mismo caso).

En todo caso, lo cierto es que, tanto en Argentina como en Brasil, la celebración de audiencias representó una novedad significativa que vino a dar más visibilidad a las respectivas Cortes, aportó más transparencia a sus decisiones y favoreció que público no especializado tuviera acceso a debates de interés público y pudiera aprender de los argumentos dados por las diferentes partes en la discusión.

EL «PROCESO DE PARTICIPACIÓN SIGNIFICATIVA» EN LA CORTE SUDAFRICANA

La Corte Constitucional de Sudáfrica se ha convertido desde hace tiempo en una Corte ejemplar por diversas razones, particularmente si tomamos la perspectiva de activistas jurídicos interesados en el reconocimiento y puesta en práctica de los derechos sociales y económicos de los grupos más desaventajados. La Corte ha sido ejemplar en el modo de razonar, en la creatividad e innovación que ha demostrado a la hora de decidir, y también en la sensibilidad que ha sabido demostrar a favor de los derechos de los grupos más vulnerables.

De diversos modos, la Corte de Sudáfrica ha promovido la participación popular y ha reforzado sus vínculos con la sociedad civil: desarrolló generosas reglas de standing, promovió el uso de las acciones de clase y el litigio de interés público, facilitó la presentación de amicus curiae, etc. (Liebenberg, 2014:317 y 2015; Roux, 2013). En años recientes, la Corte sudafricana ha lidiado con el derecho de vivienda y los desalojos, y ha desarrollado una práctica novedosa que ha recibido el nombre de proceso de participación significativa (meaningful engagement).

La práctica en cuestión comenzó con las órdenes dictadas por el tribunal para asegurar que las partes del caso «se comprometieran unas con otras de modo significativo en ciertos asuntos» (Pillay, 2012:732). La primera oportunidad en la que el tribunal llamó a tal compromiso fue en un conocido caso de 2008, en Olivia Road (Occupiers of 51 Olivia Road v. City of Johannesburg y otros, 2008, 3, SA 208 CC).

El caso representó un buen ejemplo de lo que un tribunal comprometido con los derechos de los desaventajados puede hacer a favor de tales grupos, y de un modo consistente con la democracia (incluso con una visión exigente de esta). En Olivia Road, los demandantes desafiaron a la Municipalidad de Johanesburgo y a su práctica de desalojar por la fuerza a residentes de los que se consideraban «malos edificios» por razones de salud y seguridad (Chenwi, 2015:185). La remoción de los residentes formaba parte de un plan de reordenamiento poblacional y desalojos más amplio, que preveía reubicar a casi 70.000 personas que ocupaban unas 235 propiedades consideradas inapropiadas en términos de salud y seguridad (Liebenberg, 2012:14). En un pasaje crucial de su decisión, la Corte sostuvo lo siguiente:

Se requiere a la ciudad de Johanesburgo y los demandantes que entren en un proceso de participación significativa, tan pronto como sea posible, en un esfuerzo destinado a resolver las diferencias y dificultades que son objeto de esta demanda, y a la luz de los valores de la Constitución, los deberes legales y constitucionales y los derechos y deberes ciudadanos. Deben respetar este compromiso en un esfuerzo por aliviar los padecimientos de los demandantes que viven en los edificios de modo que puedan tener una vida en ellos tan segura y tan saludable como sea razonablemente practicable.

Tras llevar a cabo este proceso de acuerdo y compromiso, las partes debían informar a la Corte de los resultados alcanzados, y el tribunal debía decidir luego de qué modo proceder. En este caso, el acuerdo celebrado entre las partes fue finalmente aprobado por la Corte en noviembre de 2007. El caso se convirtió, desde entonces, en un ejemplo paradigmático acerca de cómo lidiar con una situación socialmente conflictiva de un modo favorable a la participación cívica, y consciente de las potencias y límites de los tribunales en materia de legitimidad democrática.

La importante decisión de Olivia Road, de todos modos, apareció discontinuada o limitada años después, por la misma Corte, en Joe Slovo I, en la que el tribunal pareció dejar de lado algunos de los principios esenciales que defendió en el primer caso. Joe Slovo es el nombre de uno de los asentamientos informales más extensos que existen en Sudáfrica, y en él sus habitantes resistieron las iniciativas de remoción territorial impulsadas desde el Estado. Aquí, y a la hora de definir su decisión, la Corte ordenó a las partes involucrarse en un proceso de «compromiso significativo» en relación con los distintos aspectos del proceso de desalojo. Esta decisión se contradecía con lo hecho en Olivia Road, ya que en aquel caso el tribunal sostuvo que la ausencia de un proceso adecuado de «compromiso significativo» socavaba el valor de la orden legal de desalojo. Ahora, en cambio, los participantes eran invitados a discutir entre ellos acerca de los detalles de una orden de desalojo que no era cuestionada, sino tomada simplemente por buena.

NOVEDADES INSTITUCIONALES Y DEMOCRACIA

Los tres desarrollos examinados en las páginas anteriores representan, simplemente, tres ejemplos importantes acerca de los modos en que el sistema institucional puede reacomodarse, de forma que resulte más sensible a la política y las voces ciudadanas, y en tal sentido más compatible con las aspiraciones democráticas de la comunidad. Podría decirse que se trata de tres formas, de entre las muchas posibles, en que los sistemas institucionales contemporáneos han tratado de disminuir las tensiones presentes entre el constitucionalismo y la democracia, facilitando de esa forma las relaciones entre ambos ideales.

En particular, los ejemplos examinados nos refieren a tres maneras posibles de moderar aquellas tensiones actuando sobre, desde o en relación con una de las piezas centrales del sistema institucional, esto es, el poder judicial. Lo que se pretende, en todos los casos y de diversas formas, es atender a la clásica objeción acerca del carácter «contramayoritario» del poder judicial, reforzando el lado democrático de la ecuación. En el primer caso, el de la cláusula del «no obstante» en Canadá, se afirma el valor de la revisión judicial, pero desafiando el particular enfoque de la «supremacía judicial», esto es, la capacidad de los tribunales de pronunciar la «última palabra» en materia de interpretación constitucional. En el segundo caso, el de las «audiencias públicas», que ejemplificamos con los casos de Brasil y Argentina, nos encontramos con tribunales que tratan de salir al cruce de la habitual crítica en torno al elitismo judicial, y la distancia que puede y suele existir entre la ciudadanía y los órganos judiciales. A través de las audiencias, los tribunales han tendido puentes con la ciudadanía, buscando recoger directamente sus voces y trayendo de ese modo a sus estrados puntos de vista o pretensiones normalmente ausentes de ellos. Finalmente, y a través de la metodología del «compromiso significativo», vemos a un tribunal —la Corte de Sudáfrica en el ejemplo— que escoge una estrategia de respuesta interesante, capaz de convertir al tribunal en promotor (antes que obstáculo) del debate democrático, de una forma tal que le permite asimismo sortear la tradicional objeción democrática sobre la justicia.

Las tres respuestas, en los hechos, de distintos modos y en distintos grados, han buscado resituar al poder judicial en un lugar más cómodo y menos polémico, más compatible con las exigencias que pueden ser propias de un sistema democrático que subraya el valor del diálogo colectivo. La reforma canadiense, podría decirse, representó un modesto aunque decisivo paso en tal dirección. Fue la primera vez en que un sistema institucional central ponía en cuestión la extendida práctica de la «supremacía judicial», demostrando a la vez la dificultad de los arreglos dominantes para poner en práctica alternativas más dialógicas. La reforma, en tal sentido, vino a mostrar la necesidad de tomar medidas de cambio institucional para asegurar o favorecer prácticas deseadas, pero que el marco organizativo presente no facilita o directamente dificulta.

Las audiencias públicas, mientras tanto, han demostrado la enorme potencia de ciertos arreglos dialógicos, en su capacidad para dotar de mayor rigor y legitimidad a decisiones públicas tan importantes como controvertidas. A través de estas, los tribunales han podido ganar conocimientos que de otro modo hubieran tenido problemas en adquirir, dada la gravedad de muchos de los casos involucrados (por ejemplo, reformas en la Ley de Medios, reformas ambientales complejas, reordenamientos en materia de prisiones, etc.). Asimismo, las audiencias han mostrado su potencia en el campo de la educación cívica, al permitirle a la ciudadanía conocer argumentos accesibles sobre cuestiones complicadas, además de razones «a favor y en contra» de temas que corrían el riesgo de ser mirados sesgadamente por falta de información o prejuicios.

Finalmente, estrategias de decisión como la del proceso de «participación significativa» han mostrado que los tribunales pueden escoger modalidades de acción particulares, capaces de dotar de autoridad y legitimidad democrática a respuestas que, de otro modo, podrían ser cuestionables desde un punto de vista democrático. Más aún, prácticas como la de la «participación significativa» pueden verse como particularmente apropiadas para quienes piensan en el sistema institucional desde un compromiso específico con un entendimiento dialógico o conversacional de la democracia.

LOS LÍMITES DEL REFORMISMO DEMOCRÁTICO

Novedades como las examinadas en las páginas anteriores ejemplifican bien algunos posibles caminos que habría que recorrer a la hora de encarar procesos de reforma institucional tendentes a reforzar los compromisos democráticos del constitucionalismo. Desafortunadamente, y al mismo tiempo, tales sucesos nos llaman la atención acerca de los límites del tipo de reformismo democrático promovido en estos tiempos. Y es que, reformas como las citadas —que, conviene aclararlo, todavía tienen mucho por dar, y que pueden desarrollarse aún en direcciones promisorias— han mostrado tempranamente sus límites. Tales límites amenazan con apagar la potencia transformadora de estos cambios, y los dejan como intentos muy modestos que implican mejoras respecto de la situación de partida, pero que no subsanan —como tienen la capacidad de hacer— el tipo de problemas que prometían resolver. De tal forma, la posibilidad de fortalecer el componente democrático del constitucionalismo puede resultar finalmente muy restringida.

Las razones de tales límites —que a continuación vamos a ver ilustrados— son muchas, sin duda, pero podríamos anticipar algunas de ellas. Una primera tiene que ver con el hecho de que tales reformas han quedado normalmente a cargo de aquellos mismos órganos cuya autoridad podía verse disminuida por un desarrollo profundo y extenso de esos cambios. Por otro lado, tales reformas se han dado en un contexto no solo social, sino también institucional que, según diremos, no es afín a la introducción de tales cambios. Más bien, sistemas institucionales como los que priman en muchas democracias modernas parecen guiarse en sus estructuras por principios contradictorios respecto de aquellos que animaron originariamente a las reformas democráticas del caso.

Cuando prestamos atención a las dificultades que han mostrado, en su desarrollo, instrumentos y nuevas prácticas como las examinadas, podemos reconocer enseguida los orígenes comunes de los problemas que las empañan. En relación con el caso de la cláusula del override en Canadá, puede decirse que el tipo de interacción que esta favorece se encuadra, en principio, menos en una mecánica de diálogo que en otra de «imposición o resistencia», como la que de hecho ya es propia del tradicional esquema de «frenos y contrapesos». Se trata de otra herramienta «defensiva» que se ofrece a las ramas políticas, para restaurarle parte del poder que se le fuera erosionado en los hechos (a través de la consolidación de la «supremacía judicial» o «última palabra»). Al mismo tiempo, no resulta claro que el refuerzo que se hace del poder legislativo sea capaz de trascender ciertos casos excepcionales, de modo tal que se revierta de forma efectiva la situación de superioridad que sigue distinguiendo a la posición judicial. Si esa diferencia de posicionamiento entre las distintas ramas del poder persiste luego, resulta difícil hablar de un contexto institucional apropiado para el diálogo: el diálogo requiere de partes situadas en lugares de relativa igualdad.

En tal sentido, y refiriéndose al funcionamiento de la Carta de Derechos canadiense, A. Petter ha señalado que «los teóricos del diálogo han desdeñado la posición privilegiada que los tribunales ocupan en los diálogos sobre la Carta» (Petter, 2003:11). Dicho autor se refiere, además, a los estudios empíricos que han dejado en claro «el tipo de relación jerárquica que existe entre el poder judicial y la legislatura en […] los casos que la teoría del diálogo se proponía refutar» (Peter, 2003; véase también Cameron, 2001). En un sentido similar, Roach también reconoce los riesgos de que el diálogo degenere en situaciones de «monólogo o supremacía judicial» (Roach, 2004:75-6; Manfredi y Kelly, 1990). A la luz de estas consideraciones, podríamos insistir en lo dicho anteriormente: no está claro que los incentivos provistos por el nuevo sistema sean los más apropiados para promover el diálogo y la cooperación entre los poderes. Tampoco está claro que este se haya convertido en un sistema de «revisión judicial débil» (Tushnet, 2008, 2009 y 2015). Esto es, estamos frente a una reforma atractiva por lo novedosa, pero que ha mostrado todavía muy poca capacidad de renovación sobre las viejas prácticas.

El estudio de las audiencias en Argentina y el Brasil nos muestra otra nueva práctica de interés que, sin embargo, hasta ahora se ha desplegado con mucha menos fuerza —y por tanto, con mucho menos atractivo que el esperado o debido—. En el que es seguramente el estudio más extenso y profundo que se ha escrito en relación con las audiencias convocadas por la Corte argentina, Benedetti y Sáenz han documentado con gran detalle la organización, el desarrollo y los resultados de todas las audiencias públicas que tuvieron lugar desde 2004 (Benedetti y Sáenz, 2016). Si hay algún elemento que resalta de ese informe es la virtual ausencia de reglas claras en cuanto a los procedimientos de las audiencias, y por tanto la discrecionalidad, que permanece en manos de las autoridades de la Corte (y en particular en las de su presidente), en ese respecto. Las audiencias se convocan básicamente cuando la Corte así lo quiere, y no se convocan cuando ella no lo quiere (de ahí la notable variación de audiencias por año, que se ha mencionado más arriba). El tribunal, por lo demás, comienza y termina las audiencias citadas cuando quiere; y en sus decisiones toma de ellas lo que quiere, del modo en que quiere, y en la medida en que quiere hacerlo.

La misma dinámica que mencionamos para el caso argentino es la que se advierte en el caso de Brasil. En otro exhaustivo estudio empírico de las audiencias realizado en este caso por el investigador brasileño Thiago Luis Santos Sombra, se examinan 18 audiencias celebradas por la Corte entre 2007 y 2015. Aquí también, y como en el caso anterior, el autor destaca ante todo el rasgo de la discrecionalidad que advierte en el funcionamiento del tribunal, y la ausencia de criterios claros en lo relativo a los requerimientos básicos de estas audiencias. El estudio no encuentra ninguna guía para entender por qué en algunas ocasiones —y no en otras— se convocaba a las audiencias; o por qué su frecuencia variaba del modo en que lo hacía (13 de las 18 se celebraron en los últimos tres años de la investigación, y 7 tuvieron lugar solo en 2013). El autor tampoco encuentra argumentos claros para explicar por qué se invitaba a declarar en las audiencias a las personas a las que se invitaba, y por qué se invitaba a asistir a ellas a las personas a las que se invitaba, y no a otras. Del mismo modo que en el estudio argentino, además, el investigador señala que el tribunal superior de Brasil no justificó nunca por qué usaba o dejaba de usar las informaciones surgidas durante las audiencias en sus sentencias finales. En su opinión, los diferentes miembros del tribunal tienden todavía a escribir sus decisiones «en un alto nivel de abstracción, acompañados solamente por un compromiso menor en relación con la complejidad de la información obtenida durante las audiencias públicas» (Santos, 2016: 16). En otros términos, el propósito mismo de las audiencias aparece en cuestión, después de leer las sentencias del caso: ¿para qué se habían convocado, si luego sus prometedores resultados no iban a ser aprovechados a la hora de la decisión? (Godoy, 2015). Lo que los casos de Argentina y Brasil parecen ratificar, de este modo, es la inconveniencia de que sea el propio tribunal el que guarde el completo poder —una total discreción— para actuar en la materia, sin reglas claras que organicen, ordenen y limiten sus facultades. De esta forma, la posibilidad de que estas iniciativas democratizadoras cobren vida efectiva resultan diluidas en la práctica.

Finalmente, el pasaje desde Olivia Road hasta Joe Slovo en la trayectoria de la «participación significativa» sudafricana nos habla de una situación y unas dificultades similares a las recién repasadas. Esa errática trayectoria de la misma herramienta sugiere la existencia de problemas institucionales en su sostenimiento. El hecho es que el mismo sistema judicial pudo producir una decisión —Olivia Road— y su contraria o una versión muy degradada de esta —Joe Slovo— sin el mínimo problema, sin cuestionamiento alguno, y de un momento al siguiente. Lo que este hecho deja en claro es que no existen frenos, sanciones, controles populares u otro tipo de incentivos institucionales capaces de impedir o favorecer la producción de un tipo de decisión u otro. Cuando el sistema democrático no incluye controles ni incentivos particulares adecuados (los jueces no están obligados a escuchar ciertas voces; continúan estando situados en un lugar alejado de la ciudadanía; los ciudadanos no tienen un modo de impactar efectivamente sobre ese proceso de decisión judicial; etc.), entonces las decisiones finales del sistema resultan dependientes de la ocasional buena voluntad de jueces particulares en casos particulares. Esta situación no es saludable para la democracia, ni es atractiva desde la perspectiva de la justicia social, sobre todo en el marco de sociedades como la sudafricana, profundamente marcadas por la presencia de desigualdades injustificadas.

¿QUÉ CAMBIOS SON NECESARIOS PARA DOTAR DE SENTIDO AL NUEVO «CONSTITUCIONALISMO DIALÓGICO»?

Los argumentos, ejemplos y objeciones presentadas en las páginas anteriores no deben verse como dirigidos a socavar el atractivo o la potencia del «constitucionalismo dialógico». Por el contrario, puede decirse que nos encontramos frente a una de las novedades más significativas y auspiciosas en el desarrollo del constitucionalismo contemporáneo: pocas iniciativas han resultado tan importantes para reforzar los rasgos democráticos de nuestro constitucionalismo como las surgidas desde dentro de dicho marco. De todos modos, no puede negarse que existen muchos elementos en nuestras actuales prácticas que se encuentran bien preparados para limitar o minar el atractivo de las mejores promesas del constitucionalismo dialógico.

Podríamos mencionar en primer lugar —aunque esta cuestión nos lleve a terrenos que exceden el alcance posible de este escrito— la persistencia de desigualdades estructurales. Parece claro que la preservación de tales desigualdades (económicas, sociales, culturales, políticas y, por supuesto, también legales) va a presionar siempre en contra de la estabilización de cualquier arreglo institucional que contribuya a democratizar u horizontalizar el proceso de toma de decisiones.

En segundo lugar, y más en línea con los temas y motivos propios de este texto, nos encontramos con trabas provenientes de la propia estructura institucional vigente. Podemos referirnos, ante todo, a la existencia de arreglos institucionales que no se encuentran bien preparados para «recibir», acomodar o favorecer la promoción de un diálogo inclusivo. La vieja estructura del sistema de «frenos y contrapesos», por ejemplo, parece haber estado motivada mucho más por la necesidad de «evitar la guerra» entre facciones que por facilitar el diálogo institucional o social (Gargarella, 2014 y 2015). Dicha finalidad —evitar la guerra— explica bien el sentido de una serie de herramientas (el veto presidencial, el juicio político, el control judicial), que ayudaron a impedir que una facción particular tomara control de parte del Gobierno, imponiendo así su voluntad sobre el resto de las ramas de gobierno y en definitiva sobre la sociedad. Puesto al servicio de tal objetivo, el instrumental propio del sistema de «frenos y contrapesos» podría decirse que cumplió apropiadamente con su meta. Sin embargo, la promoción del diálogo es otra cosa. Y no está claro que las nuevas herramientas del «constitucionalismo dialógico» desarrolladas en estos años encajen bien dentro de una estructura institucional general preparada para otros fines. Más bien lo contrario. De modo «natural», cada rama del Gobierno se encuentra preparada para hacer valer su posición o resistir las imposiciones de las demás ramas de gobierno: no resulta extraño, entonces, que el legislativo canadiense busque doblegar al poder judicial antes que dialogar con él; o que el poder judicial busque la forma de preservar su «última palabra», en lugar de adaptarse a los cambios y seguir el diálogo. En el mismo sentido, tampoco sorprende que el poder judicial, en Argentina, Brasil o Sudáfrica, promueva ciertas alternativas potencialmente democratizadoras —favoreciendo de ese modo la introducción de cambios de tipo conversacional— para cerrar esas mismas puertas apenas lo considere suficiente, o al momento de incomodarse con el tipo de desarrollo que él mismo ha habilitado: tiene la capacidad de hacerlo. Por decirlo en términos más crudos: no es esperable que el poder judicial desarrolle una vocación suicida y se haga cargo de recortar por sí mismo los márgenes de poder discrecional con los que hoy cuenta, y de los que se beneficia y saca provecho. De ahí que los instrumentos dialógicos examinados muestren su promesa/potencia, e inmediatamente dejen claros sus férreos límites. El desarrollo del constitucionalismo dialógico resulta, entonces, demasiado dependiente de la buena voluntad ocasional de sus impulsores, o queda encerrado dentro de la estrecha lógica institucional en la que aparece. Quienes bregamos por desarrollos más profundos en la línea de un constitucionalismo dialógico —desarrollos donde el carácter democrático del constitucionalismo resulte subrayado— debemos promover entonces la adopción de cambios institucionales más vastos, capaces de expandir y estabilizar, en lugar de limitar o socavar, las posibilidades de nuestra conversación democrática.

Poder judicial y democracia

Legitimidad del poder judicial y separación de poderes

RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO

A diferencia del resto de poderes del Estado constitucional, el poder judicial siempre ha tenido dificultades obvias —con las puntuales excepciones que se aportarán— para ser homologado como un poder de extracción democrática. Una inteligencia correcta de esta cuestión nos lleva necesariamente a recordar algunos hitos, al menos los más significativos, sobre cómo se ha ido configurando ese poder judicial desde las primeras revoluciones liberales. Un poder en el que no reside ni la bolsa ni tampoco la voluntad o potestad de dictar normas a la sociedad, como tampoco la fuerza para imponerlas, por emplear la vieja conceptuación que llevó a cabo en su día El federalista.[10]

Así, en este monumental documento de política constitucional que fue El federalista, se consideraba que el poder judicial era el más débil de los tres poderes y, hasta cierto punto, un poder vicarial o incluso de perfiles borrosos.[11] Aunque esa impresión se desvanecía en buena medida si se examinaban con detalle otros documentos de esa misma obra. Sin embargo, el problema de la disolución del poder judicial en el seno de otros poderes venía de lejos. Y todo ello a pesar también de la temprana advertencia de otro importante documento de la misma obra, cuando ya advertía de la inexcusable necesidad de «dividir y organizar las diversas funciones de manera que cada una sirva de freno a la otra» (El federalista, 1998: 221). Mucho tiempo (y no pocas experiencias frustradas) se emplearía en llegar a ese resultado. Pero, el problema, en efecto, era antiguo.

Locke, por ejemplo, no tuvo en cuenta al poder judicial en su enumeración de los poderes del Estado, pues presumiblemente lo incluyó en el ejecutivo (Locke, 1990: 140 y ss.).[12] Montesquieu, por su parte, al describir «la Constitución de Inglaterra», erraba de raíz al considerar el poder judicial inglés como «poder nulo», que no podía atemperar siquiera la fuerza ni el rigor de las leyes (Montesquieu, 1985).[13] Su referencia, como bien recordó Carl Schmitt (2013: 184), eran los jueces honorarios («jueces legos»),[14] pero no los jueces profesionales que ya para entonces (cuando Montesquieu escribió su obra El espíritu de las leyes) habían adquirido un importante estatus derivado de la tradición del Common Law, cuyo mayor referente en los primeros compases del siglo XVII fue el juez Coke, pero sobre todo —desde un punto de vista de documento constitucional— el apuntalamiento más fuerte de ese poder judicial se plasmó en el Acta de Establecimiento (Act of Settlement) de 12 de junio de 1701, cuando los jueces ingleses adquieren la conquista de la inamovilidad y con ello, asimismo, salvaguardan el principio de independencia judicial.[15] Algo que en los países de la Europa continental cristalizará en torno a dos siglos después, según el país.

El Acta de Establecimiento, inspirada en una concepción del principio de separación de poderes marcada claramente por los mecanismos de control y contrapeso (cheks and balances), preveía además que a los jueces los nombraba el Ejecutivo (siempre que observaran buena conducta), pero solo podían ser separados por el Parlamento. Además, la judicatura inglesa se fue conformando gradualmente como una magistratura «profesional», como estudiaron en su día Guarnieri y Pederzoli (2002). Llegar a ser nombrado juez requería en Inglaterra pasar previamente por el ejercicio de la abogacía durante un largo periodo y, además, acreditar un prestigio profesional que solo los barristers podían esgrimir, no tanto los solicitors. Como decían esos autores: «Siguiendo una costumbre de hondas raíces, los jueces son elegidos solo entre abogados. Generalmente se trata de personalidades reconocidas del mundo forense, para las cuales el ingreso en la magistratura representa el reconocimiento público de su éxito profesional» (Guarnieri y Pederzoli, 2002: 56). El nombramiento era gubernamental, pero recaía habitualmente, por tanto, en personas con amplia experiencia «en derecho vivo» y que acreditaban una trayectoria profesional consagrada, una conducta personal moralmente intachable («buena conducta»), aparte de un equilibrio psicológico contrastado (aunque esta es una exigencia muy posterior, puesto que se inserta más adelante en los sistemas de acceso a la judicatura inglesa).

Por tanto, la legitimidad de ese poder judicial inglés a partir de inicios del siglo XVIII combinaba de forma singular el nombramiento por el Ejecutivo con un estatuto de inamovilidad que salvaguardaba la independencia de los jueces frente a ese «poder de la fuerza» que representaba el propio poder ejecutivo; pero pretendía garantizar a su vez una legitimidad de ejercicio mediante unas exigencias elevadas de profesionalidad y de buena conducta con la finalidad de preservar un poder judicial que resolviera las controversias entre los ciudadanos, actuara de barrera frente al poder arbitrario (o como control del poder, al menos del ejecutivo) e impartiera justicia con equidad e imparcialidad. Las bases del poder judicial moderno estaban ya sentadas. Esa configuración del poder judicial de la metrópoli influirá, a través del legado de Blackstone, de modo determinante en lo que sería después la arquitectura institucional en los Estados Unidos.

Antes incluso de alcanzada la independencia de Gran Bretaña, ese principio de inamovilidad (y su correlato) de independencia se extenderá a las ex colonias americanas y allí los jueces se convertirán en cierto modo en defensores de los derechos de una ciudadanía a la que se le pretendían aplicar desde la metrópoli leyes que ellos mismos no habían consentido (Varela Suanzes, 1998: 39).[16]

Los jueces (o, al menos, algunos jueces) dispondrán así de un notable prestigio entre los colonos, derivado de la herencia del modelo de la metrópoli, que les situará en una posición de legitimidad muy distinta a la que tendrán los jueces en la Francia del Antiguo Régimen. Ello tendrá indudable trascendencia en el modelo institucional que se adopte tras la Constitución estadounidense de 1787 y en la posición definitiva del poder judicial en ese contexto.

En efecto, a pesar de que en la Constitución de 1787 el papel del poder judicial quedó un tanto deslucido, pues muchas decisiones orgánicas no se recogerán en el texto de la Constitución,[17] ya allí se incuba lo que será tempranamente reconocido por la sentencia Marbury versus Madison de 1803: la doctrina de «la revisión jurisdiccional de la ley» (el control de constitucionalidad de las leyes por los jueces). Pero, a nuestros efectos, lo importante es que se implantan dos circuitos judiciales paralelos (el «estatal» ya existía; el federal se crea) con sistemas de legitimidad en muchos casos distintos y distantes. Por un lado, la Justicia Federal y, por otro, la Justicia de los Estados.

La Justicia Federal no se definió en la Constitución de 1787, pues esta solo creaba en su artículo III el Tribunal Supremo (Corte Suprema). El resto de la organización judicial federal se reenviaba a lo que estableciera en su momento la ley. Pero ya en la obra de El federalista se preveían las líneas generales que debían inspirar a ese poder judicial federal. Por ejemplo, allí se hacía hincapié en la necesidad de salvaguardar la independencia de los jueces y, por tanto, en un sistema retributivo que les pusiera al abrigo de injerencias y les hiciera invulnerables.

También, dentro de ese esquema o diseño institucional de la organización del poder de corte «madisoniano» (esto es, de pesos y contrapesos), el nombramiento de los jueces federales (como también el de los altos funcionarios) se atribuía al presidente (titular del poder ejecutivo), pero previo consentimiento del Senado. Un sistema que, con todas sus imperfecciones que se le quieran atribuir, ha funcionado de forma razonable.

La legitimidad democrática de este poder judicial era, por tanto, indirecta o derivada, pero, sin duda, nadie podía poner en duda que un nombramiento presidencial avalado por un Senado dotaba de un plus de legitimidad democrática a los jueces, mayor sin duda que el nombramiento a secas por el ejecutivo. A esa legitimidad derivada inicial (propuesta de nombramiento por el presidente), se le sumaba el aval del Senado y una cierta legitimidad de ejercicio, en la medida en que para superar las audiencias (hearings) ante el Senado, la trayectoria profesional (no solo personal) de los candidatos se fue exigiendo cada vez con más fuerza: ya no valía solo con «buena conducta», el plus de la experiencia en el ámbito jurídico se fue sumando al aval político y a la acreditación de «buena conducta» (ser un ciudadano probo). Estaban ya sentadas las bases de un sistema de legitimidad del poder judicial de una configuración claramente moderna. Pero sus fuentes originarias hay que buscarlas en el propio sistema inglés, del que los estadounidenses importaron su funcionamiento, así como en las aportaciones doctrinales de Blackstone, más que en las de Montesquieu.

Cierto es que el poder judicial se vertebró con otros criterios en los estados miembros (al menos en buena parte de ellos), bajo presupuestos que diferían notablemente de los existentes en la Federación. No me puedo detener en este punto, pero la figura de los «jueces electivos» a través de procesos democráticos y, por tanto, competitivos electoralmente, tuvo un arraigo evidente en no pocos estados. La legitimidad democrática en este caso parecía ser la regla, pero bajo esa apariencia se escondían no pocas disfunciones y patologías, que fueron aflorando con el paso del tiempo.

En verdad, la competición electoral pronto mostró grandes limitaciones, no solo temporales (los puestos de jueces se ejercían por tiempo limitado), sino especialmente funcionales. Nada acreditaba que los elegidos en procesos democráticos fueran personas «de buena conducta» y menos aún que tuviesen conocimientos jurídicos especializados y contrastados para ejercer sus funciones de forma adecuada. Pero mucho menos aún que fueran imparciales. La imparcialidad, principio estructural y existencial básico del poder judicial, no se podía garantizar en procesos electivos de jueces. Tampoco en estos procesos se podía acreditar aquella exigencia de la que el propio texto de El federalista se hacía eco una y otra vez: la competencia profesional de quienes desempeñen tales funciones judiciales. En efecto, como bien se afirmaba en ese texto: «Serán pocos los hombres en cada sociedad suficientemente versados en materia de leyes para estar capacitados para las funciones judiciales» (1998: 335). Pero allí también se advertía de algo que, en determinados estados, se convirtió en regla: «Los nombramientos periódicos, cualquiera que sea la forma que se regulen o la persona que los haga, resultarían fatales para esa imprescindible independencia». No se podía evitar en muchos casos que la política contaminara esas elecciones o, incluso peor, que la propia política capturara a tales jueces en el desarrollo ulterior de sus funciones. Y, en fin, nada impedía tampoco que, mediante esos procesos electivos, los intereses económicos interfiriesen la noble función de juzgar.

Hubo que esperar, sin embargo, hasta 1940, para que el Plan Missouri pusiera unas ciertas reglas en esos procesos electivos de jueces, creando una serie de filtros institucionales que taponaban el acceso a la judicatura «electiva» de aquellas personas que no acreditaran un perfil profesional y una conducta adecuada para ejercer tan importantes funciones. La ratificación electiva se impuso en no pocos estados, pero con el paso previo de una comisión encargada de evaluar qué candidatos acreditaban las exigencias para ser nombrados jueces (Casañas Adam, 2015). Una vez más, tras no pocas vueltas, se volvía al punto de partida: la legitimidad democrática (en este caso directa) se corregía con la exigencia razonable de que los candidatos acreditaran con carácter previo su profesionalidad y su buena conducta. Lo que estaba ya incubado en el inicio del proceso (en el modelo inglés, luego trasladado con variantes notables a la estructura de poderes de la Constitución de 1787) terminó imponiéndose, también en los estados (o, al menos, en buena parte de ellos). La Justicia —tras no pocos excesos— se ponía a resguardo del amateurismo y de la politización, así como de la captura de los tribunales (o del secuestro de la justicia) por poderosos intereses económicos.

Nada de esto sucedió al otro lado del Atlántico. En Francia, la venta de oficios públicos durante buena parte del siglo XVIII alcanzó de lleno a los cargos judiciales. La desconfianza hacia el poder judicial se impuso. Y ello se advirtió de forma diáfana en los debates constituyentes del texto de 1791, donde se impuso claramente la tesis de un poder judicial subordinado al legislativo (al que no podía controlar; ni siquiera estaba inicialmente facultado para «interpretar» la ley), así como la inteligencia de que «el orden judicial es una rama del poder ejecutivo» (Duguit, 1996: 111). En efecto, la peculiar comprensión de los revolucionarios franceses del principio de separación de poderes, partiendo como partían de una fuerte desconfianza hacia el ejecutivo (el rey) y un escaso prestigio de la función jurisdiccional (los Parlaments del Antiguo Régimen, con la venta de oficios públicos), será distinta y distante a la que se asentó en Estados Unidos, así como muy alejada del modelo británico, que los revolucionarios franceses despreciaron por su impronta aristocrática, en línea con el núcleo más radical de la Ilustración.[18]

En efecto, la desconfianza de los revolucionarios franceses era obvia hacia unos jueces cuyos oficios compraron aquellos que pretendían ennoblecerse ante la imperiosa necesidad de recursos públicos que tenía la Corona. La institución de los Parlaments, que, entre otras cosas, también ejercía funciones jurisdiccionales, arrastraba tras de sí una imagen ciertamente descompuesta; en algunos casos, incluso muy mala. El terreno, así, estaba cultivado para que, a partir de la distinción del texto constitucional de 1791 entre «representantes» y «agentes»,[19] los jueces fueran configurados inicialmente como cargos electivos. Había que huir de nombramientos por el ejecutivo, que estaban manchados por la compra de los oficios. En estos términos, en efecto, se expresaba el artículo 5 del título III de la Constitución francesa de 1791: «El poder judicial se delega en jueces elegidos periódicamente por el pueblo». La legitimidad democrática estaba, por tanto, servida. La distancia con el modelo federal estadounidenses era asimismo clara y evidente. Sin embargo, nada hacía presagiar que esos jueces designados por el pueblo fueran realmente un poder del Estado y menos aún que ejercieran sus funciones con solvencia profesional, independencia e imparcialidad. La fórmula electiva no duró mucho, pero dio pie a abusos importantes en el modo y manera de «hacer justicia». Los años del Terror (1793-1794) mostraron su peor cara.

En la concepción de los revolucionarios franceses que en este punto seguían a Montesquieu,[20] la función jurisdiccional era, además, una potestad reducida a la resolución de controversias entre particulares, pero sin conferir a esos jueces ninguna facultad de controlar al resto de poderes, como tampoco de controlar o supervisar la actuación de la propia Administración Pública. Mucho menos de controlar al legislativo, expresión máxima de la voluntad general, que por definición consideraban como un poder soberano ajeno a cualquier tipo de fiscalización, menos aún por los jueces. Los debates constituyentes que dieron lugar a la Constitución de 1791 están plagados de referencias a la existencia de un poder judicial que realmente de poder tenía poco o más bien nada, como bien estudió Duguit en la obra citada.

Un poder judicial que, en verdad, se transformó tempranamente en una mera Administración de Justicia y así derivó en realidad tras las primeras experiencias constitucionales que tuvieron lugar en Francia después de la Revolución francesa. El control de la Administración Pública no se planteó (y, además, cuando se hizo lo fue de forma tibia) hasta la Constitución de 1799, que dio pie a la configuración institucional del Consejo de Estado. Pero sin ir tan lejos, la expresión más gráfica de la impotencia de ese denominado «poder judicial» se puede encontrar en la propia Constitución de 1791, cuando reconocía que este no podía interferir de ningún modo en la actividad de la Administración Pública. El artículo 3 del capítulo V del título III era meridianamente claro en el reflejo de esa concepción débil y desdibujada del poder judicial: «Los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, ni suspender la ejecución de las leyes, ni encargarse de funciones administrativas, ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones». Un «poder», por tanto, maniatado.

En fin, ese poder judicial «achatado» terminó, tras el paréntesis electivo, conformando una Administración de Justicia dividida, a su vez, en órdenes jurisdiccionales (en función de la articulación material del sistema normativo en leyes civiles y penales), con una estructura de tribunales paralelos que finalizaba en una suerte de tribunales de casación o tribunales supremos (cuando no diferentes cortes supremas en función del sector jurídico a dirimir), que distaba mucho del modelo estadounidense de una sola Corte Suprema. Sin duda, todo ello intervino —junto con la sacrosanta soberanía parlamentaria— para dificultar más aún el establecimiento de un control constitucional de las leyes (o de la acción del propio Parlamento), algo que en la Europa continental no se lograría hasta bien entrado el siglo XX y mediante la creación de los tribunales constitucionales.[21]

Los miembros de ese poder judicial acuñado por los revolucionarios franceses, esto es, los jueces, fueron transformándose gradualmente en «agentes» (funcionarios) y no «representantes», como inicialmente fueron concebidos. Además, a partir de esas premisas revolucionarias, la función jurisdiccional se transformó fácilmente —como expuso Carré de Malberg (1998)— en una suerte de oficio casi servil, pues se dedicaba a aplicar mecánicamente la ley, pero no podían siquiera interpretarla.[22] La existencia de un Tribunal de Casación «al lado» del Parlamento y el preámbulo del Código Civil de 1804 (atribuido a Portalis) confirmaban esa configuración vicarial de unos jueces que, ya a partir de entonces, serán sobre todo funcionarios (cualificados, pero funcionarios) de la Administración de Justicia. El círculo se cerrará más adelante cuando el acceso a tales funciones se produzca, al igual que en el resto de cuerpos de la Administración Pública, a través de concursos («oposiciones», en España, tal como las denominó la vieja Ley Provisional de Organización del Poder Judicial de 1870).[23] La sustracción de los contenciosos gubernamentales o administrativos del poder judicial fue una constante en Francia y en otros países de influencia continental (también en el ámbito latinoamericano), mientras que hubo también otros modelos, como fue el caso de España, que transitaron de la fórmula del Consejo de Estado a la creación de un orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Pero, el control jurisdiccional del poder ejecutivo fue tardío, aunque más tiempo conllevó implantar el control jurisdiccional del legislador.

Ese poder judicial que enfáticamente se reconocía en las primeras Constituciones liberales de la Europa continental a principios del siglo XIX era en realidad un espejismo. De ser un poder electivo, los jueces pasaron inmediatamente a ser nombrados por el ejecutivo (con bastante discrecionalidad, por cierto), para transformarse después en funcionarios judiciales que accedían a tales cuerpos por medio de pruebas selectivas, de alguna forma asimilables a las que se comenzaron a realizar bien entrado el siglo XIX en otros ámbitos de la Administración Pública, sobre todo en los cuerpos especiales de la función pública o cuerpos de élite. El carácter «funcionarial» de la magistratura marcó a partir de entonces su sello distintivo: el fundamento último del ejercicio de esa función se pretendía asentar en la superación de unos procesos selectivos abiertos, de carácter competitivo, que acreditaban exclusivamente (en el momento del acceso) una serie de conocimientos. Nada más.

De la legitimidad democrática no quedó rastro. Tampoco había dado, tal como se ha dicho, ningún buen resultado. Se impuso, como subrayaron Guarnieri y Pederzoli (1999), un modelo burocrático de juez que echó hondas raíces en los estados constitucionales de la Europa continental, sobre todo, aunque con matices importantes, en aquellos países cuyo sistema jurídico era de Civil Law.[24] A tales posiciones judiciales se accedía, por lo común, mediante sistemas de comprobación de conocimientos o a través de procedimientos más sofisticados y exigentes, como por ejemplo los que tradicionalmente se asentaron en Alemania, donde los estudiantes más brillantes de una exigente carrera de Derecho ingresan, por lo común, en la judicatura.

La legitimidad del poder judicial en estos casos dio un giro radical. Se transformó en una legitimidad de acceso (esto es, quien había superado unas más o menos exigentes pruebas selectivas ya tenía acreditado, como llegó a afirmar el profesor Alejandro Nieto en relación con la función pública, «haber atravesado el Jordán y podían, así, besar la tierra prometida»; ya eran jueces de por vida o con carácter vitalicio). Tampoco era, propiamente hablando, una legitimidad de ejercicio, pues, por un lado, los sistemas de evaluación del rendimiento son bastante ajenos al ejercicio de la función jurisdiccional (al menos, en sus aspectos cualitativos) y, por otra, una vez obtenida la plaza de juez, la remoción de tales funciones solo podía provenir de la aplicación del régimen disciplinario en sus efectos más graves (separación del servicio). Algo, por lo común, bastante infrecuente, cuando no meramente anecdótico.

Este modelo burocrático de juez no evitó, sin embargo, las injerencias constantes del poder ejecutivo sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia. Si no podía intervenir, al menos no directamente, sobre el acceso (aunque también en este ámbito se dieron injerencias importantes como «el cuarto turno», implantado en España a finales del siglo XIX, por el cual accedían lateralmente personas con experiencia, pero también en no pocos casos con evidentes «recomendaciones» políticas), el Gobierno de turno sí que intentó por todos los medios posibles interferir en la provisión de destinos o en el avance en la propia carrera judicial. Sobre todo cuando se trataba de nombrar jueces para el Tribunal Supremo o para tribunales especialmente sensibles frente al poder por su competencia jurisdiccional.

La independencia del poder judicial —ya zanjada en el mundo anglosajón desde el siglo XVIII, con la excepción de la justicia de algunos estados miembros de Estados Unidos— fue, por tanto, la gran batalla que se planteó en este terreno en el constitucionalismo liberal en la Europa continental durante los siglos XIX y XX. Y aún en algunos países, como España, sigue siendo hoy en día un reto que no se ha cerrado del todo. Quedan muchos flecos por resolver, algunos muy importantes, tal como se dirá de inmediato.

En realidad, los términos del problema ya estaban planteados con toda claridad. A pesar de que se intentó justificar por la dogmática constitucional que la legitimidad del poder judicial nace de la propia Constitución y de su sometimiento a esta, más que a la ley, lo cierto es que los jueces continentales europeos recibían su legitimidad efectiva del sistema de acceso o ingreso en la carrera judicial, pues a diferencia del modelo anglosajón, que se asienta sobre un «sistema de puestos» (esto es, un juez es nombrado para un órgano o función jurisdiccional o, en su caso, para un tribunal concreto), en el modelo burocrático de juez este ingresa (tras superar el «concurso» o la «oposición» correspondiente) en «una carrera» y va progresando con el paso del tiempo desde órganos jurisdiccionales de primer nivel a tribunales con funciones de mayor responsabilidad que tienen como misión resolver, por lo común, los recursos planteados frente a las instancias judiciales inferiores. Y cuanto más se asciende en la jerarquía de los tribunales, el juez o magistrado tendrá inevitablemente un contacto cada vez más intenso con asuntos en los que la política guarda intereses directos. Una fuente, sin duda, de presiones y una necesidad objetiva de salvaguardar mejor su propia independencia.

En efecto, el problema que no estaba resuelto en los distintos estados constitucionales que se inspiraban en cuanto a la estructura del poder judicial en el modelo o patrón francés era sin duda cómo salvaguardar la independencia judicial. Por tanto, el debate abierto consistió en cómo frenar de una vez por todas las interferencias del ejecutivo en la gestión del estatuto del juez y, asimismo, de forma indirecta, en las injerencias que este pretendía tener en el ejercicio de la función jurisdiccional.

La batalla principal que llevará a cabo el poder judicial, especialmente durante el siglo XX, es cómo desligarse —al menos parcialmente— de las garras del ejecutivo y conformar un sistema de autogobierno judicial, que evite interferencias y ponga a resguardo de la política el ejercicio de esa función jurisdiccional. Se trataba, en suma, de una lucha por la independencia judicial frente al resto de poderes, en particular frente al poder ejecutivo.

Y fue a principios del siglo XX cuando comenzaron a emerger soluciones institucionales que tenían como propósito salvaguardar, siquiera fuera mínimamente, la independencia del poder judicial y, en particular, de sus miembros. Esas soluciones institucionales, después constitucionalizadas, nacieron de Italia y Francia. En el caso italiano, fue la reforma Orlando de 1907 la que creó un Consejo Superior de la Magistratura, aunque con facultades aún muy limitadas. Ese consejo, que pasó por diferentes vicisitudes, tuvo acomodo constitucional en el texto italiano de 1948. Como ha sido reconocido, «para alcanzar la autonomía del poder judicial será esencial la institucionalización y desarrollo del Consejo Superior de la Magistratura que proporcionará al poder judicial (poder difuso por excelencia) una imagen unitaria y una representación adecuada para mantener un diálogo con la sociedad y los demás poderes del Estado» (García Pascual, 1997: 194).

Tras el reflejo de este tipo de Consejo Superior de la Magistratura en la Constitución italiana de 1948 y en la Constitución de la V República francesa de 1958, el modelo de autogobierno judicial basado en un órgano constitucional específico se termina imponiendo en aquellos países que en el continente europeo disponen de sistemas burocráticos de judicatura, con la finalidad de reafirmar la independencia del poder judicial y sustraerlo, así, de la zona de control o de influencia del poder ejecutivo. Se puede decir, por tanto, que este sistema de autogobierno del poder judicial es fruto de una determinada concepción del modelo de separación de poderes y consecuencia, asimismo, de la existencia de un poder judicial con facultades mucho más limitadas en lo que afecta al control judicial que el modelo existente, por ejemplo, en Estados Unidos. La paradoja consistirá en cómo se traslada ese sistema de autogobierno judicial a otros modelos constitucionales que partían de presupuestos conceptuales tan diferentes a los del continente europeo o de una arquitectura constitucional basada (al menos formalmente) en el modelo constitucional estadounidense, como son algunos casos de países latinoamericanos.

Sin embargo, una vez que se ha optado por garantizar el autogobierno judicial a través del reflejo constitucional de una institución de esas características, el problema se sitúa en el modo y manera de fijar su composición (así como, sobre todo, su sistema de nombramiento) y sus funciones. No hay un esquema cerrado en lo que a composición de estos órganos se refiere, pero la nota principal es que la composición dominante (cuando no exclusiva) es la que descansa sobre jueces y magistrados. Se parte, así, de una ecuación incorrecta que implica un falso resultado: poder judicial es igual a jueces y magistrados. Esta concepción viene lastrada, sin duda, por el modelo corporativo-burocrático imperante en la judicatura de esos países continentales europeos. Y ello comporta que, a lo sumo, se admita que en esa institución de autogobierno puedan tener cabida (siempre en porcentaje menor) otras sensibilidades profesionales que trabajan en el ámbito de la Administración de Justicia o que tienen conocimientos sobre ella (Ministerio Fiscal, abogados, personal al servicio de la Administración de Justicia, profesores de universidad, etc.). La lucha soterrada entre «togados» (magistrados y jueces) y «laicos» (otras profesiones jurídicas) se ha ganado, por lo común (al menos en los países europeos), claramente por los primeros. Los asuntos del autogobierno judicial parecen importar únicamente a jueces y magistrados. No al resto de los mortales.

Una vez más, mediante esa presencia selectiva, la impronta corporativa marca el sello de tal composición del órgano: los problemas de la justicia parecen afectar solo a jueces y magistrados o, como mucho, también a otras profesiones jurídicas. Llama poderosamente la atención que la ciudadanía, receptora última de las prestaciones del servicio público de la Justicia, sea absolutamente ignorada en este esquema institucional.

Y para suplir ese déficit no vale con que se argumente que tales miembros de esos Consejos de la Magistratura (en España, Consejo General del Poder Judicial), sean elegidos por el Parlamento. Eso es así en algunos casos y no en otros. El modelo de composición de los Consejos, sea cual fuere su sistema de nombramiento, se encuentra dominado por la fuerte presencia corporativa, junto con una no mayor presencia del modo politizado de elección. Con ello no se logra una legitimidad democrática de la institución, sino que —depende de cómo se lleven a cabo tales propuestas de nombramientos— lo que realmente se produce es una captura indirecta del órgano de autogobierno por la propia política. Si la elección depende de los propios jueces, la batalla corporativa está servida, pues identifica falsamente —como veíamos— poder judicial con jueces y magistrados. El modelo resultante en este caso es ranciamente corporativo. Si la opción es por un modelo electivo de corte parlamentario, el modelo fácilmente deriva —como se puede ver en el caso de España— en una presencia elevada de la politización del órgano. No es fácil buscar puntos de equilibrio, pero habría que intentarlo.

Cualquiera que sea, por tanto, la opción por la que se incline el modelo de nombramiento de un Consejo de la Magistratura, las soluciones ofrecerán flancos evidentes a la crítica, puesto que el problema está en el origen de la institución: tanto en su déficit de legitimidad democrática como en su tendencia a funcionar como una organización marcadamente burocrática, que prescinde por completo de tener en cuenta el parecer u opinión de quienes son usuarios principales de ese servicio público: esto es, de la ciudadanía.

Dicho en términos más precisos, ni el poder judicial puede ser comprendido como una manifestación exclusiva de jueces y magistrados elegidos por el Parlamento, ni tampoco como un poder autoelegido por los propios jueces y magistrados, cuyos problemas y temas interesan solo a la comunidad de juristas y no al resto de los ciudadanos. En ninguna de las dos soluciones convencionales se aporta savia nueva al problema originario de la legitimidad democrática del poder judicial. Sostener lo contrario es engañarse.

Es cierto que la configuración tradicional de los Consejos de la Magistratura tiene por objeto, funcionalmente hablando, tareas propias de la «carrera funcionarial» o del «estatuto profesional» de los miembros del poder judicial con el fin de salvaguardar su independencia (nombramientos, ascensos, potestad disciplinaria, etc.) y no tanto la proyección ad extra de la acción de los juzgados y tribunales. Pero si fuera esa exclusivamente la función de los Consejos (que no lo es), no se termina de comprender que para llevar a cabo funciones meramente ejecutivas (o de gestión, principalmente) se acuda a un órgano colegiado (en algunos casos muy numeroso), cuando, como afirmó en su día sabiamente Napoleón, «deliberar es cosa de muchos, ejecutar de uno solo». Por tanto, si realmente esa fuera la única función (que, repetimos, no lo es), bastaría con la configuración de una agencia independiente (o una «gerencia», como ha implantado algún país como Colombia) para llevar a cabo tales cometidos, pues con ello se evitaría la acción gubernamental que hasta entonces ha corrido a cargo del ministerio de turno en cualquier gobierno.

Si sus funciones son más amplias (esto es, si lleva a cabo medidas o acciones de «política judicial» o de carácter normativo; que normalmente también son funciones propias de tales instancias), convendría diferenciar nítidamente estas de aquellas, pues tal vez en estas últimas (política judicial y propuestas normativas) la deliberación pueda ser un punto fuerte, mientras que en las decisiones de carácter meramente ejecutivo (nombramientos, expedientes sancionadores, etc.) la intervención de un colegio de miembros solo puede lograr la obtención de resultados diametralmente distintos a los que se deberían dar en una decisión de corte ejecutivo, que además requiere responsabilidad por su ejercicio.

Por tanto, estos órganos de gobierno o de autogobierno del poder judicial parten de un déficit de legitimación, solo paliado en parte (y con las disfunciones expuestas) por su extracción parlamentaria. Sin embargo, la intervención parlamentaria puede derivar fácilmente en un problema más que en una solución. En efecto, esta intervención de la política en tales nombramientos, como es el caso de España, ha dado unos resultados pésimos y ha conducido al órgano constitucional a un grado de deslegitimación social y política particularmente intenso en algunos momentos de su existencia. La solución alternativa que se propone, la elección directa de sus miembros exclusiva o parcialmente por jueces y magistrados, tampoco refuerza la legitimidad democrática de la institución (más bien la reduce), aunque evita los efectos perversos de una politización mal entendida, pero asienta con firmeza el corporativismo judicial hasta límites poco razonables.

Como bien expuso Alejandro Nieto (2004: 233-234), en España es difícil hablar propiamente de la existencia de un poder judicial «por mucho que lo diga la Constitución», pues en verdad lo que se tiene es «un simple servicio público denominado Administración de Justicia». Así, a «una institución que carece de independencia y está atendida por funcionarios públicos no puede reconocérsele en verdad la condición de poder constitucional». A todo ello, además, se añade un marco contextual que agrava notablemente el diagnóstico, puesto que —como también precisa el profesor Nieto— «la administración de justicia ha estado siempre patrimonializada por dos grupos concurrentes: el político y el corporativo. Políticos y funcionarios —concluye— han considerado a la Justicia como un patrimonio propio y sin escrúpulos la han instrumentalizado a su favor, aunque nunca de igual manera y en las mismas proporciones».

Las respuestas o soluciones institucionales frente a estos problemas no son fáciles de aportar. En algunos países, como Francia e Italia, el modelo de autogobierno judicial está bastante asentado y, sin perjuicio de que se propongan mejoras o reformas puntuales, nadie cuestiona su permanencia como medio de salvaguarda de la independencia judicial. En el caso de España —tal como veíamos— la situación es diametralmente distinta. El diseño constitucional del modelo es muy malo, realmente pésimo: con veinte vocales (doce elegidos entre jueces y magistrados, ocho elegidos por las Cámaras entre «juristas de reconocida competencia» con más de quince años de actividad profesional), quienes elegirán una presidencia (ahora también, tras la última reforma, una vicepresidencia). Esa estructura institucional conforma un órgano mastodóntico para el desarrollo de unos cometidos funcionales bastantes pírricos. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 (tras un breve paréntesis de elección directa de los jueces y magistrados por la propia «corporación») y sus sucesivas reformas no han terminado por aclarar precisamente las cosas. La última reforma del Consejo del Poder Judicial (Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio) ha pretendido establecer una estructura de funcionamiento bajo pautas de mayor racionalidad, pero no ha resuelto el fondo de los problemas por los que atraviesa la institución. Y, en fin, las propuestas que se están barajando de reforma en este último periodo siguen imbuidas por el péndulo de corporativización-politización.

Asimismo, la elección de los doce jueces y magistrados por las Cámaras se impuso, en efecto, en el año 1985 como algo no prohibido expresamente por la Constitución (como recordó en su día el Tribunal Constitucional en su sentencia 108/1986); pero ello tuvo como consecuencia inevitable la captura total del órgano de autogobierno judicial por la política: se produjo un reparto grosero de los puestos de vocales del Consejo entre las asociaciones judiciales afines o próximas a los dos partidos mayoritarios, así como el reparto subsiguiente del resto de sillas entre «juristas de reconocida competencia» con vínculos estrechos (cuando no puros militantes de los partidos o ex altos cargos de la Administración correspondiente) de aquellos vocales con los grupos políticos que proponían su nombramiento. El resto, como consecuencia inevitable de ese modelo «politizado» de nombramiento, ha sido un cúmulo de crisis institucionales (algunas de una importancia inusitada), que han terminado por erosionar completamente la pobre y desvaída imagen que la ciudadanía tenía de tal institución.

Y ese modelo, con singularidades propias y especificidades inevitables, se ha trasladado a otros países del entorno cultural como es el latinoamericano; si bien ajenos, por lo común, al modelo burocrático corporativo propio de los estados de la Europa continental que se agrupan en el sector de influencia del modelo francés (Italia, España, Bélgica y Portugal, aparte obviamente de Francia). Como se reconoció en un Informe sobre la Justicia en Argentina, la traslación de esa modalidad de Consejo representa «un elemento ajeno a la tradición judicial (y se podría añadir, constitucional) argentina» (Consejo de la Judicatura Federal: 9). Lo mismo se podría repetir en buena parte de los casos donde ese modelo se ha trasladado. Esos países latinoamericanos han tenido una doble y compleja influencia: por un lado, la de un modelo constitucional presidencialista propio del sistema estadounidense, pero con una debilidad consustancial del principio de separación de poderes en su acepción de equilibrio o de checks and balances; y, por otro, la de un sistema jurídico asentado en el Civil Law y de una Administración Pública basada en el patrón revolucionario francés. Pero en ese esquema institucional, la enorme dificultad estriba en importar sin grandes tensiones un modelo de autogobierno judicial que nace de un contexto de sistemas burocráticos de la justicia, que están lejos de encontrarse asentados en tales países latinoamericanos. Al menos como hipótesis, la experiencia de esos injertos institucionales puede considerarse fallida en no pocos casos, lo que ha conducido recientemente a plantearse reformas de tales modelos en algunos de esos estados latinoamericanos.

Efectivamente, como bien acredita un reciente trabajo sobre esta materia (Niño Guarnizo, 2016: 24 y ss.), la creación de los Consejos tiene como finalidad principal garantizar o reforzar la independencia del poder judicial de esos países. Esa finalidad se pretende sustentar por medio de esos organismos especializados que deben asumir ese rol. Este objetivo se ha cumplido con muchas dificultades en no pocos casos y ha conducido, en algunos países, a repensar o replantearse unos modelos cuyo rendimiento institucional no ha sido el pretendido; es el caso, por ejemplo, de la reforma emprendida por Colombia mediante el acto legislativo 02/2015, que arbitra un Consejo dependiente de las jurisdicciones y con una Gerencia judicial. Todavía es pronto para conocer sus resultados, pero lo cierto es que esa reforma constata el fracaso de implantar modelos institucionales ajenos sobre realidades constitucionales y organizaciones judiciales que poco tienen que ver con los países que impulsaron tales Consejos de la Magistratura en Europa. El caso de Colombia es particularmente significativo, porque fue el primer país que constitucionalmente incluyó (salvo un precedente más remoto en Venezuela) el Consejo Superior de la Judicatura en 1991, bajo (la mala) influencia del modelo español.

Ciertamente los modelos latinoamericanos de autogobierno del poder judicial transitan entre el modelo de gobierno de la judicatura por los propios tribunales y el autogobierno por un órgano constitucional (o legal) denominado Consejo de la Judicatura (o denominaciones similares). Donde existen tales Consejos la composición y funciones son variables, pero su diseño institucional contrasta con la arquitectura constitucional y la propia configuración singular del sistema judicial, distinta y distante del modelo europeo continental de patrón francés. Se puede afirmar, en fin, que existen países cuyos Consejos dependen de la Corte Suprema (como son los casos de Costa Rica, México o Guatemala), mientras que otros —siguiendo el esquema institucional europeo— se han configurado órganos de autogobierno judicial (como son los ejemplos de Argentina, Brasil, El Salvador, Bolivia, Perú, Ecuador) (Pásara, 2014). En todo caso, hay países, como Colombia, que ya han iniciado un proceso de transición o mutación del modelo inicialmente existente. Lo que es una señal indicativa de que, tal vez, el modelo importado ofrezca síntomas evidentes de agotamiento.

Los problemas en los distintos países latinoamericanos en los que se han implantado modelos de Consejos siguen abiertos: por ejemplo, la necesidad de profesionalizar el acceso o provisión de puestos judiciales e impedir o paliar así la intervención política en los nombramientos (la alta politización en los nombramientos ha disminuido en algunos casos a través de procedimientos selectivos, pero en otros no) o, en fin, poner coto a los continuos roces «competenciales» entre Cortes Supremas y Consejos Judiciales.

En suma, cabe subrayar una vez más que el modelo burocrático de poder judicial (organización de la «carrera judicial» como cuerpo específico de funcionarios) es propio de los países de la Europa continental. Y que tales modelos se enmarcan en la tradición de dotar de independencia a un poder judicial (más Administración de Justicia) muy condicionado por el poder ejecutivo y que estaba estructurado con un modelo «corporativo funcionarial» (de «carrera judicial»). Es cierto que en la Europa continental, incluso en la familia de países de Civil Law, también llamada familia «romano-germánica» (Van Caenegem, 2003: 50), las distancias entre uno y otro sistema de organización del poder judicial son notables. Esto último se observa de forma nítida en la pluralidad de modelos de selección y formación de jueces existentes en los países de la Unión Europea, donde algunos están inspirados en el modelo anglosajón, otros tienen factura singular propia, algunos —como los de orientación germánica— están fuertemente descentralizados y, en fin, están los que se asemejan porque tales funciones (en mayor o menor medida) las ejercen esas instituciones de autogobierno judicial, como son los Consejos de la Magistratura (en sus diferentes acepciones).[25]

Uno de los roles típicos de estos Consejos de la Magistratura es, precisamente, el de garantizar un reclutamiento o una selección de los jueces no condicionada por el propio ejecutivo. Allí donde hay Consejos de la Magistratura, al menos en Europa, estas instituciones juegan un papel importante (en algunos casos exclusivos) en los procesos de selección de jueces. Esto es así en Bélgica, Francia e Italia, por ejemplo. Algo más matizado, por la convergencia con las pruebas de acceso a la «carrera fiscal», en España, donde el papel del Consejo (competente en la selección de jueces) se comparte con el del Ministerio de Justicia (competente en la selección de fiscales). Pero hay modelos de Consejos que ponen más el énfasis en la política de nombramientos para las altas responsabilidades judiciales como son las correspondientes a los tribunales superiores. En ambos casos, nombramientos iniciales o «promociones» (dado que estamos ante un sistema de carrera, con pocas excepciones), el papel del Consejo es determinante en los modelos burocráticos de la judicatura.

Cabe concluir. Y, para ello, volvamos de nuevo la mirada hacia España. El modelo institucional del Consejo del Poder Judicial, un órgano constitucional sin memoria histórica (se renueva en su totalidad cada cinco años) y con un número exagerado de vocales que «deliberan» y no ejecutan (a pesar de la reciente creación de la Comisión Permanente), ha mostrado fehacientemente sus enormes limitaciones. Su funcionamiento ha estado marcado por una politización intensiva, aunque a veces silente o poco expresa, si bien en momentos puntuales descarada o evidente.

Pero los remedios a esa politización no pueden hallarse en acentuar su carácter corporativo, como frecuentemente se invoca. Posiblemente en este caso los jueces y magistrados estén «más cómodos» gestionando ellos mismos su propio estatuto («los trapos sucios se limpian en casa») y la política judicial, como si ambas cosas no afectaran a la ciudadanía. Pero ese modelo endogámico no mejorará la calidad democrática ni la confianza de los ciudadanos en esa institución judicial, que sigue mostrando signos acentuados de esoterismo. Ninguna de las dos soluciones es idónea en estos momentos.

Es preciso, por tanto, rediseñar la institución y llevar a cabo propuestas que acentúen el control democrático del autogobierno del poder judicial, ya sea por el Parlamento (algo que puede resultar tabú, pero no lo es en la medida en que lo que se debe controlar es cómo se gobierna ese poder), ya sea mediante la integridad de los jueces y magistrados (la exigencia de buena conducta o la aplicación de códigos éticos insertados en los Marcos de Integridad Institucional) o a través de una política de transparencia efectiva que no solo se proyecte sobre la publicidad activa o el derecho de acceso a la información pública, sino que arbitre mecanismos de transparencia intraorganizativa como cambio cultural, transparencia colaborativa y rendición de cuentas (algo a lo que la Justicia siempre se ha mostrado muy renuente, a pesar de los esfuerzos del Consejo del Poder Judicial en esta materia en los últimos años).

No cabe tampoco descartar el control directo por la propia ciudadanía. En este último caso, el control ya no solo debería extenderse hacia el autogobierno judicial, sino también al modo y manera como los jueces (individualmente considerados, con nombres y apellidos) ejercen la función jurisdiccional, y en qué medida prestan la justicia con la diligencia debida, respetan los derechos de los ciudadanos en el proceso o dictan resoluciones fundadas o infundadas.

Asimismo, los órganos de autogobierno judicial deberían responder a través de alguna institución autónoma o por medio del control parlamentario, también políticamente, sobre cómo emplean sus recursos, qué costes económicos y sociales tiene la prestación del servicio público de la justicia para los contribuyentes, cuáles son y a qué obedecen las retribuciones (directas e indirectas) de sus miembros y funcionarios, qué hacen realmente (cuantificado y evaluado), de qué manera y entre quiénes reclutan, seleccionan o proveen puestos de naturaleza jurisdiccional o puestos gubernamentales de la Justicia, en qué casos aplican (o no) el régimen disciplinario, asimismo cómo desempeñan el resto de sus funciones de «política judicial». Pero este nuevo diseño requeriría ser tratado con detalle y ahora no puede hacerse.[26]

En cualquier caso, no tiene ningún sentido que, en un Estado constitucional, si existe un poder judicial y un órgano de gobierno de este, ambos estén por encima del bien y del mal, sin mecanismos directos o indirectos de control democrático que les hagan rendir cuentas, tanto a la institución como a sus componentes individualmente considerados. Habrá que echar mano del ingenio y cubrir ese vacío hoy en día existente. La buena gobernanza judicial está en juego, si es que se quiere legitimar realmente a ojos de la ciudadanía. Si no se arbitran tales mecanismos, tal vez sea porque tal poder no lo es realmente, o porque el velo de la Justicia se quiere imponer también a los ciudadanos que la deben escrutar, en cuanto son los destinatarios principales de su actividad. Y en ese caso, si todo se deja igual, puede llegar un momento en que se cuestione frontalmente si el poder judicial es realmente un poder constitucional o es sencillamente otra cosa.

La crisis de representatividad
del poder legislativo

La crisis de legitimidad del poder legislativo

Alcance y causas de la crisis del sistema de representación parlamentaria

BERTA BARBET

INTRODUCCIÓN

Aunque los avances políticos y sociales de las últimas décadas han hecho que los parlamentos cada vez tengan menos poder real (Cox, 2005; Poguntke y Webb, 2005), las democracias liberales representativas les otorgan uno de los roles más importantes para su funcionamiento, el de representar al pueblo y sus intereses en el proceso de toma de decisiones políticas. A pesar de que en muchos países los ciudadanos escogen con su voto a otros cargos institucionales (como al presidente del Gobierno, o incluso a representantes judiciales), el Parlamento es el órgano de representación por excelencia. No solo porque la pluralidad de candidatos a escoger le permite dar voz a los distintos sectores de la población de forma más eficiente, sino también porque sus funciones (crear legislación y controlar al ejecutivo) hacen de él el principal punto de conexión entre las preferencias de los ciudadanos y sus representantes. El Parlamento y el poder legislativo son, pues, órganos de vital importancia para la sostenibilidad y legitimidad de las democracias modernas.

Sin embargo, en los últimos años han ido aumentando las voces, tanto en lo académico (Armingeon y Guthmann, 2014; Bengtsson y Mattila, 2009; Cordero y Simón, 2015) como en lo político, que han alertado sobre las debilidades de este mecanismo y la pérdida de legitimidad que están sufriendo los parlamentos. La caída de los índices de confianza y de satisfacción con el Parlamento y su funcionamiento, junto con la aparición de movimientos de protesta que argumentaban no sentirse representados (como los indignados españoles y Occupy Wall Street), han hecho saltar las alarmas de muchos observadores y estudiosos de las democracias modernas.

Este artículo analiza el alcance de esta crisis de confianza en el poder legislativo con datos de diferentes proyectos de opinión pública internacional y repasa las posibles causas. Se empieza analizando la evolución de la confianza de los ciudadanos en sus parlamentos en distintos países y el efecto de este indicador en el apoyo a la democracia. Una vez clarificada la importancia del fenómeno, el artículo repasa y testa dos de las causas más comúnmente utilizadas para explicar la baja confianza en los parlamentos: las limitaciones del sistema de representación como mecanismo democrático y la crisis de funcionamiento del sistema debido, sobre todo, a la crisis de los partidos políticos.

LA CRISIS DE LEGITIMIDAD DEL PODER LEGISLATIVO: LA MAGNITUD DEL PROBLEMA

Para analizar la gravedad de la crisis de legitimidad del poder legislativo utilizamos los datos recogidos por el Estudio Mundial de Valores y la Encuesta Social Europea sobre los niveles de confianza que los ciudadanos depositan en los distintos órganos de su sistema político. La formulación del indicador es diferente (escala del 1 al 10 en el caso de la Encuesta Social Europea, y escala con cuatro categorías etiquetadas en el caso del Estudio Mundial de Valores), pero los datos de los países que se repiten en los dos casos (España, Polonia, Suecia y Alemania) confirman que las diferencias en los indicadores no alteran de forma sustantiva los resultados.

Como muestran los datos de los gráficos 1 y 2 el porcentaje de ciudadanos que no confían en el Parlamento de su país es bastante alto en la mayoría de los países. De hecho, el Parlamento es generalmente, junto con los políticos y los partidos políticos (dos instituciones bastante ligadas al poder legislativo), la institución con peores niveles de confianza de las incluidas.

GRÁFICO 1: Frecuencia de convocatoria de referéndums en dictaduras y democracias (1945-2006)

GRÁFICO 2: Porcentaje de ciudadanos que otorgan 5 o más de confianza por país (Encuesta Social Europea 2014)

En 2014, el año más reciente de los disponibles, el país con niveles más altos de confianza en su Parlamento era, sorprendentemente, China. Un dato que seguramente esconde un problema de falta de comparabilidad de la medida. Más allá de este caso concreto, solo en Suecia, Bélgica, Suiza, Dinamarca, Países Bajos, Noruega, India, Turquía y, quizá, Alemania había una mayoría de ciudadanos que afirmaban confiar en el Parlamento de un modo u otro.[27] En el otro lado del espectro nos encontramos los datos de los países latinoamericanos (en Argentina, Chile, Colombia, México y Perú menos de un 30 por ciento de la población confía en su Parlamento; solo Uruguay se desmarca de esta tendencia) y los países del este (Polonia, Eslovenia, Ucrania y Rumanía muestran niveles de confianza inferiores al 20 por ciento y en Rusia, Hungría y Georgia tampoco llegan a los 40 puntos). También el sur de Europa (España y Portugal) revelan niveles de confianza en el Parlamento inferiores al 40 por ciento.

Si utilizamos el histórico de estos datos para ver cómo ha evolucionado esta confianza a lo largo de los años (gráficos 3 y 4), comprobamos que efectivamente existe una caída de la confianza de los ciudadanos en el Parlamento en muchos de los países incluidos en los análisis, pero no en todos. Por ejemplo, en Alemania y en Noruega los niveles de confianza parecen haber aumentado en los últimos años. También en Suecia los datos de la Encuesta Mundial de Valores revelan un crecimiento de la confianza en el Parlamento en las últimas rondas, aunque los datos de la Encuesta Social Europea, más recientes, muestran que esta tendencia podría haberse revertido desde 2010.

En el extremo contrario, encontramos las espectaculares caídas de la confianza en el Parlamento en países como Argentina, Chile, Polonia o Corea del sur, donde más del 40 por ciento de los ciudadanos han perdido la confianza en el Parlamento que tenían en los años ochenta o principios de los noventa.

Los datos de la Encuesta Social Europea muestran menos cambios, un resultado lógico si tenemos en cuenta el menor recorrido temporal del estudio, pero indican también algunas tendencias interesantes, como la caída de la confianza en los llamados PIIGS (representadas por España, Portugal y Irlanda en el gráfico 4) desde 2006.

GRÁFICO 3: Evolución del porcentaje de ciudadanos que confían en el Parlamento por país (Estudio Mundial de Valores 1981-2014)

GRÁFICO 3 (continuación)

En general pues, los datos parecen indicar que efectivamente los niveles de confianza en el poder legislativo son bajos en la mayoría de los países, sobre todo si los comparamos con datos de otras instituciones como la política o el poder judicial. Sin embargo, no parece evidente que exista una tendencia clara y determinista a la baja de esta confianza que sea homogénea en el conjunto de los países.

Una vez clarificado el alcance de la crisis de legitimidad del legislativo y antes de entrar en sus posibles causas, debemos analizar hasta qué punto este afecta el funcionamiento del sistema democrático. Al fin y al cabo, que los datos de confianza en el Parlamento sean bajos no significa necesariamente que pongan en duda la legitimidad del sistema. Si la baja confianza en el Parlamento se traduce en problemas de legitimidad para el sistema, estos datos serán mucho más preocupantes que si simplemente afectan a la institución.

Para testar el impacto de estos indicadores sobre la legitimidad del sistema, podemos estimar simples modelos de análisis multivariado con las variables de legitimidad del sistema como variables dependientes y la confianza en las instituciones y otros controles como variables explicativas. [28] Como muestran los datos de la tabla 1, la confianza en el Parlamento es uno de los elementos que mejor explica las percepciones de falta de funcionamiento democrático del país por parte de los ciudadanos. Tener poca confianza en el Parlamento está correlacionado con tener una mala consideración del nivel de democracia en el país. Solo la confianza en el Gobierno tiene un impacto mayor o similar (en Europa), algo que coincide con las conclusiones de otros estudios similares (Dahlberg y Holmberg, 2012; Rothstein, 2009). Es cierto que este impacto podría haberse moderado en los últimos años, pero no ha desaparecido.[29]

GRÁFICO 4: Evolución del porcentaje de ciudadanos que confían en el Parlamento por país (Encuesta Social Europea 2002-2014)

Además, la baja confianza en el Parlamento también correlaciona con percepciones de que la democracia y el sistema democrático son menos importantes, aunque en este caso el efecto se da sobre todo en los países no europeos. Además, en el caso de la importancia de la democracia como variable de interés, el Parlamento no es la institución con un mayor impacto. Tener baja confianza en los partidos políticos o las organizaciones internacionales como la ONU tienen un impacto aún mayor a la hora de considerar que la democracia no es tan importante.

Los modelos desarrollados con los datos de la Encuesta Social Europea (tabla 2) muestran un escenario muy similar a pesar de contar con otros países y de utilizar datos de un periodo de tiempo más reducido. El impacto de los indicadores se mantiene y la confianza en el Parlamento es, junto con la confianza en el sistema judicial y el Gobierno, uno de los elementos que mejor explican la satisfacción de los ciudadanos con la democracia y la percepción de que el país es democrático. Los datos de esta encuesta también confirman la importancia de la confianza en los partidos políticos a la hora de valorar la democracia, especialmente la satisfacción de los ciudadanos con su funcionamiento.

TABLA 1: Impacto de la confianza en las instituciones en percepciones de democracia (Estudio Mundial de Valores 2005-2014)

Evaluación
democracia
en el país

Evaluación
democracia
en el país⁺

Importancia
de la
democracia

Importancia
de la
democracia⁺

Interés en política

–0,009

(0,0136)

0,009

(0,0268)

–0,113***

(0,0125)

–0,128***

(0,0233)

Se puede confiar en la gente

–0,042***

(0,0273)

–0,086***

(0,0507)

–0,014*

(0,0256)

–0,073***

(0,0440)

Posición izquierda-derecha

0,084***

(0,00579)

0,028**

(0,0109)

0,025***

(0,00512)

–0,022

(0,00936)

Confianza: Policía

–0,021**

(0,0185)

–0,004

(0,0379)

0,011

(0,0169)

–0,021

(0,0352)

Confianza: Parlamento

–0,070***

(0,0244)

–0,112***

(0,0655)

–0,031**

(0,0238)

–0,036

(0,0604)

Confianza: Gobierno

–0,195***

(0,0200)

–0,186***

(0,0450)

–0,038***

(0,0189)

–0,029

(0,0437)

Confianza: Partidos políticos

–0,002

(0,0217)

–0,001

(0,0512)

0,066***

(0,0213)

0,074***

(0,0509)

Confianza: Sistema de Justicia

-0,016*

(0,0199)

-0,043**

(0,0422)

-0,027**

(0,0182)

–0,016

(0,0385)

Confianza: Naciones Unidas

–0,037***

(0,0159)

–0,067***

(0,0368)

–0,079***

(0,0144)

–0,076***

(0,0319)

Observaciones

44.532

10.640

44.741

10.692

R²

0,206

0,257

0,127

0,094

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

⁺ Solo países europeos.

TABLA 2: Impacto de la confianza en las instituciones en percepciones de democracia (Encuesta Social Europea 2002-2014)

Satisfacción con la
democracia

Evaluación
democracia
propio país⁺

Satisfacción con Gobierno nacional

0,382***

(0,00516)

0,209***

(0,0114)

Sentirse próximo a un partido

–0,032***

(0,0169)

–0,051***

(0,0388)

Interés en política

–0,016***

(0,0106)

–0,032**

(0,0242)

Se puede confiar en la gente

0,036***

(0,00426)

0,027**

(0,00997)

Posición izquierda-derecha

0,023***

(0,00417)

0,015

(0,00927)

Confianza: Parlamento

0,115***

(0,00649)

0,157***

(0,0138)

Confianza: Sistema legal

0,121***

(0,00564)

0,140***

(0,0125)

Confianza: Policía

0,057***

(0,00522)

0,084***

(0,0122)

Confianza: Partidos políticos

0,042***

(0,00812)

0,021

(0,0172)

Confianza: Políticos

0,008

(0,00842)

0,023

(0,0187)

Confianza: Naciones Unidas

0,085***

(0,00485)

0,076***

(0,0111)

Observaciones

118.753

25.265

R²

0,486

0,385

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

⁺ Solo 2012.

Parece, entonces, que existen motivos para la preocupación. La confianza en el poder legislativo no está cayendo de forma generalizada en el mundo en los últimos años, pero se encuentra en niveles muy bajos en un número nada despreciable de países. Además, tener estos bajos niveles de confianza parece estar menguando la satisfacción con la democracia y las percepciones de que el sistema del país es efectivamente democrático y de que es importante que lo sea. El resto del artículo intentará, pues, arrojar cierta evidencia sobre las causas de estos bajos niveles de confianza en el Parlamento y reflexionar un poco sobre sus posibles soluciones.

LOS DETERMINANTES DE LA CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA

Si en algo está de acuerdo toda la literatura de ciencia política es que el apoyo a la democracia y a sus instituciones es un fenómeno complejo (McAllister, 2008) que depende de variables tan diversas como las características del individuo, el contexto económico y valoración de la tarea del Gobierno, o el diseño institucional del sistema de cada país. Así, más allá de características personales como el interés por la política o la capacidad de confiar en la gente (Newton y Norris, 2000), hay varios elementos contextuales que afectan la confianza y satisfacción de los ciudadanos con sus instituciones.

Por ejemplo, varios autores han encontrado que elementos como la cultura, las percepciones sobre la situación económica (Armingeon y Guthmann, 2014; Cordero y Simón, 2015) o la evaluación de la gestión del Gobierno (Huang, Chang y Chu, 2008; Torcal, 2014) son importantes a la hora de entender la satisfacción con el sistema democrático y sus instituciones. Un efecto que también se ha encontrado al utilizar datos objetivos sobre la calidad del Gobierno y la capacidad para implantar buenas políticas públicas en vez de las percepciones de los ciudadanos (Magalhães, 2014; Newton & Norris, 2000). Es decir, los resultados (outputs) que genera el sistema político son importantes a la hora de explicar la confianza de los ciudadanos en las instituciones de la democracia (Rothstein, 2009).

Además del contexto y los elementos individuales, la satisfacción con la democracia también parece estar ligada a elementos de su diseño. Por ejemplo, el tipo de sistema electoral, mayoritario o proporcional, ayuda a explicar el nivel de satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia, ya que afecta tanto la capacidad de los perdedores para sentirse aún representados (Anderson y Guillory, 1997) como la percepción que los ciudadanos tienen de la capacidad del sistema para incorporar sus intereses en el sistema y, también, rendir cuentas con el trabajo que han hecho los políticos (Aarts y Thomassen, 2008). La variedad y claridad de la oferta de los partidos políticos parece asimismo tener un efecto sobre los niveles de satisfacción (Wessels y Schmitt, 2008).

En general podemos decir que existen dos grandes enfoques sobre qué elementos del sistema son más relevantes a la hora de explicar los bajos niveles de confianza en la democracia y sus instituciones. Por un lado, encontramos los autores que ponen el foco en las limitaciones del diseño institucional actual de la democracia representativa y estudian las alternativas que podrían implementarse para superarlas (Font, Wojcieszak y Navarro, 2015; McHugh, 2006). Por el otro lado, nos encontramos con autores que creen que el problema no es tanto de diseño como del funcionamiento de estas instituciones. Estos autores ponen su atención en las deficiencias de funcionamiento del modelo actual, con especial foco en los partidos políticos modernos y sus dificultades a la hora de realizar las funciones que deberían desarrollar en las democracias liberales representativas (Mair, 2013).

El resto del capítulo intenta explicar brevemente los elementos claves de la crisis de legitimidad según estos dos grandes enfoques y testar con datos de las distintas encuestas su capacidad explicativa.

¿UNA CRISIS DE MODELO?

Los autores que ponen el foco en las deficiencias del sistema de representación actual han hecho girar sus reflexiones alrededor del poco entusiasmo que algunos ciudadanos parecen tener por el modelo de democracia representativa y en posibles alternativas que podrían disfrutar de mayor apoyo social. En esta línea, han dedicado sus esfuerzos a investigar las preferencias de los ciudadanos por dos modelos alternativos de democracia que podrían sustituir o complementar al actual sistema: la democracia participativa y la democracia stealth (sigilosa o tecnológica) o de expertos.

La primera alternativa asume que los cambios sociales y políticos han creado unos nuevos ciudadanos muchos más formados e interesados en hacer oír su voz. Unos ciudadanos que sienten que la democracia representativa no es suficiente para representar e incorporar a los ciudadanos en el proceso político de forma efectiva. Los defensores de esta alternativa buscan, pues, nuevos mecanismos de participación más directos que permitan que los ciudadanos puedan intervenir en la toma de decisiones políticas de forma más clara y evidente (Bengtsson y Mattila, 2009).

La segunda alternativa, aparecida sobre todo a raíz de la publicación del libro de Hibbing y Theiss-Morse sobre las preferencias del modelo de democracia de los ciudadanos americanos (Hibbing y Theiss-Morse, 2002), considera que, de hecho, los ciudadanos no quieren participar más, sino menos, en la toma de decisiones. Esta idea, a la que se puso el nombre de democracia stealth, surge de la constatación de que muchos ciudadanos aborrecen el proceso de debate y deliberación típico de la democracia representativa y quieren limitarlo, no expandirlo a nuevos espacios o grupos. Según los estudios, los defensores de este modelo son ciudadanos frustrados con el actual sistema pero que, a diferencia de los primeros, no quieren aumentar los mecanismos de participación y debate ciudadano. Más bien, buscan una democracia basada en el saber hacer de los expertos que ayudaría a tomar buenas decisiones de forma eficiente y efectiva sin tener que perder tiempo y dinero. Para los defensores de este modelo, los ciudadanos únicamente participarían y expresarían su opinión cuando creyeran que es realmente necesario, no de forma regular.

Los estudios realizados sobre el tema muestran que, efectivamente, las preferencias de los ciudadanos se dividen entre los tres modelos (Font et al., 2015; Webb, 2013). Los datos recogidos también revelan que los defensores de la democracia representativa y de la democracia participativa se encuentran en extremos opuestos del debate. Los defensores de la democracia de expertos estarían en un punto medio, y presentarían puntos en común con los defensores de la democracia representativa, pero también con los defensores de la participación, como el agrado por el referéndum como mecanismo de elección o la frustración con el funcionamiento del modelo actual y la poca confianza en los políticos (McHugh, 2006).

La evidencia también apunta a que los modelos de democracia participativa y de expertos son especialmente populares entre los sectores menos educados de la población, seguramente debido a las bajas percepciones de eficacia política y baja confianza en los políticos que muestran estos en comparación con los más educados (Bengtsson y Mattila, 2009; Coffé y Michels, 2014). Además, muestra asimismo que el debate tiene cierto componente ideológico, con los ciudadanos de izquierda generalmente siendo más partidarios de la democracia participativa (Font y Fernández, 2014) y los defensores de la democracia de expertos con perfiles más populistas (Webb, 2013).

Si miramos datos de los dos proyectos presentados antes, podemos ver que el apoyo a los tres modelos de democracia varía mucho según el país. Sin embargo, el Estudio Mundial de Valores muestra que el apoyo a que los requisitos de la democracia representativa sean los más esenciales para la democracia es superior al resto en casi todos los países. Solo en China, Rusia y Perú las condiciones de que la democracia genere buenos resultados (outcomes) típicas de la democracia stealth se consideran más esenciales que las condiciones de representación.

Curiosamente, los datos de la Encuesta Social Europea muestran una imagen bastante diferente. En ella, la eficiencia del sistema a la hora de generar bienestar se considera más importante que en el caso del Estudio Mundial de Valores. Esta diferencia se repite también en los países incluidos en los dos estudios, con lo que es poco probable que se deba al diferente alcance territorial. Sin descartar que el cambio se deba al distinto ámbito temporal (la Encuesta Social Europea se desarrolla en un periodo en el que la crisis económica de 2008 lleva años afectando a los ciudadanos, mientras que la mayoría de las encuestas del Estudio Mundial de Valores son anteriores), lo más probable es que las diferencias se deban a la formulación de los indicadores. Tanto el cambio de esencial por importante a la hora de valorar el criterio como la redacción concreta de los criterios utilizados para medir cada concepción de la democracia podrían hacer que las preguntas no fueran comparables.

En cualquier caso, los datos de las dos encuestas dejan claro que no existe una demanda clara por más participación directa de la población ni un rechazo frontal a la democracia participativa. Parece, más bien, que las distintas visiones de la democracia coexisten de forma bastante clara entre los votantes.

Además, de las tres grandes concepciones comentadas antes, la Encuesta Social Europea permite diferenciar asimismo entre las dos concepciones de la democracia representativa tradicional: la liberal y la pluralista o populista (Riker, 1982). Los defensores de la democracia liberal consideran que las elecciones deben servir sobre todo para poder castigar a los representantes que no hacen bien su trabajo y mantener en el cargo a los que sí. Según esta concepción el único rol de las elecciones y del sistema democrático sería conseguir a los mejores representantes posibles y que trabajen para el bienestar de sus ciudadanos. Los populistas o pluralistas, en cambio, creen que además de echar a los representantes que no hacen bien su trabajo, las elecciones también deben servir para escoger entre proyectos políticos diferenciados. Es decir, en las elecciones los ciudadanos no solo escogen a sus representantes, también eligen las ideas y proyectos que gozan de mayor apoyo social y, por lo tanto, dan un mandato de qué políticas debe implementar el Gobierno.

Los datos del gráfico 6 muestran que, con la única excepción de los países nórdicos (Suecia y Noruega) y Hungría, los ciudadanos consideran más importante que los Gobiernos sean penalizados, como defenderían los liberales, a que los partidos tengan proyectos diferenciados que permitan poder escoger qué rumbo seguir, como defenderían los populistas. Es decir, los principios de representación de la democracia representativa tienen un apoyo menor entre los ciudadanos de la mayoría de los países. Existe una creencia bastante extendida en Europa de que es importante para el sistema que funcione según principios de democracia liberal y que, por lo tanto, los líderes políticos sean sometidos al escrutinio de las elecciones. Sin embargo, la de que de estas elecciones deberían salir mandatos claros parece estar menos extendida.

GRÁFICO 5: Porcentaje de ciudadanos que considera esencial (9-10) para la democracia (Estudio Mundial de Valores 2005-2009)

En resumen, existe cierto debate sobre cómo deberían funcionar las instituciones de nuestro sistema para que fueran consideradas plenamente democráticas para los ciudadanos, con un apoyo aún muy importante a los criterios de la democracia representativa, sobre todo en un sentido liberal, pero con importantes demandas en favor de criterios propios de otros modelos entre grandes sectores de la población.

GRÁFICO 6: Porcentaje de ciudadanos que considera esencial (9-10) para la democracia (Encuesta Social Europea 2012)

Para comprobar si estas preferencias por un modelo u otro de democracia explican parte de la desafección con la democracia y sus instituciones, se han estimado modelos con estas preferencias como variables independientes, y con las variables de confianza y satisfacción con la democracia como variables dependientes.[30] Unos modelos que confirman el impacto de estas preferencias a la hora de explicar la satisfacción con la democracia y la confianza en sus instituciones clave, aunque no siempre en la dirección que podríamos anticipar.

La preferencia por una participación directa en las decisiones políticas del país a través de referéndum está asociada con bajos niveles de confianza en el Parlamento y en el Gobierno. Algo que seguramente se explique por la desconfianza hacía la política y los políticos detrás de la voluntad de aumentar el poder de los ciudadanos (Font y Fernández, 2014). Además, las percepciones de que la participación directa es importante también están asociadas con darle más importancia a la democracia, aunque el tamaño del coeficiente para la democracia participativa es menor que el de los coeficientes para las dos otras concepciones de democracia. Sin embargo, esto podría explicarse por el uso que los movimientos populistas han hecho del referéndum como herramienta (Webb, 2013), algo que quizá limite la capacidad del indicador para captar preferencias de participación puras. Los modelos realizados con el Estudio Mundial de Valores no parecen mostrar ninguna relación entre creer que los referéndums son necesarios y la evaluación que los ciudadanos hacen de la democratización de su país. Es decir, la preferencia por una implicación más directa de los ciudadanos en la toma de decisiones diluiría la confianza de estos en las instituciones y la satisfacción con el funcionamiento de la democracia (aunque es difícil saber qué es causa y qué es consecuencia en esta asociación), pero no queda claro que afecte la percepción de que el país es democrático, ya que los datos de la Encuesta Social Europea y el Estudio Mundial de Valores revelan resultados diferentes.

Por su lado, los defensores de la democracia representativa como criterio esencial parecen tener mejores evaluaciones de la democracia en su país, con aquellos que creen que lo esencial es poder escoger y despedir a los representantes al considerar que así su país es más democrático. Además, también les dan más importancia a los propios ciudadanos.

Por último, y de forma sorprendente, las percepciones de que generar buenas políticas públicas para los ciudadanos (en forma de prosperidad económica) es un elemento esencial de la democracia están relacionadas con niveles más altos de confianza tanto en el Parlamento como en el Gobierno. También con mejores percepciones de hasta qué punto la democracia funciona en el país y de la importancia de esta. Es decir, los datos del Estudio Mundial de Valores de 2005 y 2009 no confirmarían la teoría de que los defensores de la democracia stealth están frustrados con el funcionamiento de las instituciones del sistema actual (Bengtsson y Mattila, 2009), aunque es probable que esta dinámica se deba a que los indicadores utilizados son poco precisos y muy distintos a los tradicionales, más que a una desacreditación de la teoría.

Los datos de la Encuesta Social Europea muestran una tendencia similar. Así, aquellos que creen que las características de la democracia representativa son extremadamente importantes para la democracia muestran mayores niveles de satisfacción con el funcionamiento de la democracia y mejores valoraciones con el nivel de democratización del país. Algo que también pasa, aunque en menor grado (los coeficientes son menores), entre quienes consideran que lo más importante para la democracia es que pueda garantizar el bienestar de sus ciudadanos (en forma de erradicación de la pobreza). Además, como ocurría en el caso del Estudio Mundial de Valores, los partidarios de primar este modelo de democracia tampoco parecen estar frustrados con el funcionamiento de las instituciones, al menos del Parlamento: cuanto más importante estiman los ciudadanos el hecho de que el Gobierno saque a la ciudadanía de la pobreza, más confianza muestran en el Parlamento.

TABLA 3: Impacto de concepciones de democracia en percepciones de democracia (Estudio Mundial de Valores 2005-2009)

Confianza
Parlamento

Confianza
Gobierno

Evaluación
democracia
país

Importancia
de la
democracia

Democracia representativa

–0,003

(0,00350)

0,010

(0,00376)

0,070***

(0,0113)

0,221***

(0,0104)

Democracia stealth

–0,019*

(0,00304)

–0,048***

(0,00315)

0,057***

(0,00964)

0,132***

(0,00763)

Democracia participativa

0,032***

(0,00321)

0,020*

(0,00322)

0,012

(0,00961)

0,099***

(0,00803)

Interés en política

0,117***

(0,00760)

0,096***

(0,00810)

–0,038***

(0,0221)

–0,091***

(0,0165)

Se puede confiar en la gente

0,064***

(0,0151)

0,083***

(0,0155)

–0,089***

(0,0422)

–0,046***

(0,0312)

Posición izquierda-derecha

–0,055***

(0,00315)

–0,061***

(0,00335)

0,096***

(0,00906)

–0,031***

(0,00690)

Observaciones

16.784

16.819

16.987

17.066

R²

0,176

0,111

0,140

0,183

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

A diferencia de lo que ocurría con el estudio anterior, los datos del estudio europeo muestran que las preferencias por una participación más directa de la ciudadanía están asociadas con una mayor frustración con el funcionamiento de la democracia, con una percepción más negativa del nivel de democratización del país y una menor confianza en el Parlamento. Algo que seguramente esté relacionado con la falta de implementación de este mecanismo como método de toma de decisiones a nivel nacional en muchos de los países incluidos en la muestra. Aunque también podría deberse, como hemos dicho antes, al uso que los movimientos populistas han hecho de los referéndums como herramienta (Webb, 2013). Sea como sea, considerar que celebrar referéndums para que los ciudadanos tengan la última palabra en asuntos políticos está asociado con más insatisfacción con el funcionamiento de la democratización y el nivel de democracia en el país, y menor confianza en sus instituciones.

Las dos visiones de la democracia representativa, la liberal y la pluralista o populista, muestran tendencias muy similares en lo referente a la satisfacción y evaluación de la democracia en el país, pero muy diferenciadas en relación con la confianza en el Parlamento. Los partidarios de que las elecciones deben servir para castigar o premiar a los políticos tienen menos confianza en el Parlamento que quienes consideran que en las elecciones los partidos deben ofrecer proyectos alternativos entre los que los ciudadanos puedan escoger. Así, creer que el debate de ideas y proyectos entre partidos es importante para el funcionamiento de la democracia está asociado con niveles de confianza en el Parlamento más altos. Algo que seguramente se debe al rol de representación que tiene el Parlamento en contraposición con otras instituciones como el Gobierno. Lamentablemente no se puede testar si el efecto se invierte en el caso de la confianza en el Gobierno, porque la Encuesta Social Europea no incluye este indicador.

Existe, pues, cierta evidencia de que el modelo de democracia representativa no es necesariamente el modelo favorito de todos los ciudadanos y que este desacuerdo del modelo explica parte de las malas valoraciones del poder legislativo y de los indicadores de insatisfacción con la democracia de su país de algunos ciudadanos. Los datos utilizados muestran que esta desafección proviene sobre todo de aquellos que creen que los ciudadanos deberían poder participar directamente de las decisiones políticas, aunque estudios anteriores realizados con otros datos muestran que también los partidarios de la democracia de expertos revelan signos de alienación y desencanto con el modelo.

TABLA 4: Impacto de concepciones de democracia en percepciones de democracia (Encuesta Social Europea 2012)

Satisfacción
democracia

Evaluación
democracia
país

Confianza
Parlamento

Democracia liberal

0,018***

(0,00652)

0,028***

(0,00706)

–0,031***

(0,00702)

Democracia pluralista

0,056***

(0,00569)

0,078***

(0,00616)

0,039***

(0,00612)

Democracia stealth

0,017**

(0,00678)

0,027***

(0,00735)

0,021***

(0,00730)

Democracia participativa

–0,018***

(0,00611)

–0,021***

(0,00663)

–0,056***

(0,00658)

Satisfacción con el Gobierno

0,554***

(0,00504)

0,403***

(0,00545)

0,482***

(0,00542)

Posición izquierda-derecha

0,012**

(0,00499)

0,030***

(0,00540)

0,017***

(0,00537)

Sentirse próximo a un partido

–0,058***

(0,0232)

–0,063***

(0,0251)

–0,039***

(0,0249)

Se puede confiar en la gente

0,098***

(0,00524)

0,107***

(0,00568)

0,164***

(0,00565)

Interés en política

–0,037***

(0,0133)

–0,057***

(0,0144)

–0,139***

(0,0143)

Observaciones

26.174

26.156

26.126

R²

0,469

0,307

0,432

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

¿UNA CUESTIÓN DE ACTORES?

Más allá del desacuerdo sobre cuál debería ser la base del sistema democrático, otra posibilidad es que la insatisfacción con la democracia y falta de confianza en sus instituciones se deba a la frustración con el funcionamiento de las instituciones y los actores que se encuentran en ellas. Es decir, podría ser que los ciudadanos estuvieran de acuerdo con el modelo de democracia por el que teóricamente se rigen sus países, pero no con los resultados que este genera cuando se lleva a la práctica, una idea que también ha teorizado y estudiado la literatura politológica.

Con los datos de la Encuesta Social Europea anteriores podemos analizar las evaluaciones que los europeos hacen de hasta qué punto sus sistemas satisfacen los distintos criterios de democracia definidos. En esos datos encontramos un alto porcentaje de suspensos en muchos de los criterios, incluyendo los de la democracia representativa. Los países presentan diferencias tanto en los niveles generales de satisfacción con los criterios como en el criterio que sale peor valorado de la encuesta. Así, para españoles, portugueses, eslovacos, húngaros y polacos lo peor del funcionamiento de su sistema democrático es que no produce bienestar a sus ciudadanos. En cambio, para alemanes, belgas y neerlandeses su sistema suspende sobre todo por no ofrecer vías de participación directa (referéndums).

Los criterios de la democracia representativa son los que menores porcentaje de suspenso reciben en casi todos los países, pero la bolsa de votantes decepcionados con estos criterios no es irrelevante. Además, en algunos países como España, Portugal, Eslovenia o Hungría, se sitúan incluso por encima del 30 por ciento. Un porcentaje similar al de daneses y franceses que suspende a su país a la hora de valorar hasta qué punto los partidos ofrecen proyectos verdaderamente diferenciados que permitan a los ciudadanos emitir un mandato con su voto.

Es decir, independientemente de si están de acuerdo o no con el modelo, los datos de la Encuesta Social Europea (no hay datos de la encuesta mundial) muestran que los ciudadanos creen que el sistema no funciona de forma satisfactoria a la hora de cumplirlos.

GRÁFICO 7: Porcentaje de ciudadanos que suspende al país (5 o menos) en democracia (Encuesta Social Europea 2012)

En este sentido, y si hablamos de fallos del sistema electoral para funcionar como debe, uno de los elementos de estudio que pasa a ser clave es el funcionamiento de los partidos políticos. Los partidos son, en la mayoría de las democracias modernas, los actores claves del sistema democrático, ya que no solo se les ha encargado la función de crear Gobierno y políticas públicas, también son los encargados de socializar a los ciudadanos y representar sus intereses en las instituciones (Mair, 2013). Un rol que, según Mair, cada vez pueden desempeñar en peores condiciones debido a la pérdida de interés y participación de los ciudadanos en política, que se ha unido a la creciente profesionalización y especialización del trabajo de las élites políticas. La unión de estos dos procesos ha provocado que el espacio de contacto y comunicación entre los partidos y sus votantes se haya visto muy menguado, lo que dificulta las tareas de representación y articulación de intereses de la ciudadanía. Una dificultad que aún ha aumentado más con el proceso de globalización y el impacto de los condicionantes extranjeros en las políticas domésticas.

Estas dinámicas de pérdida de los espacios de conexión y de aumento de los condicionantes externos al Gobierno que limitan su capacidad para adaptarse a las preferencias de sus ciudadanos habrían generado una pérdida de confianza de los ciudadanos en los partidos y sus instituciones (Keman, 2014), una menor satisfacción con el funcionamiento de la democracia (Armingeon y Guthmann, 2014; Cordero y Simón, 2015) y la aparición de movimientos populistas que pondrían en duda los modelos de democracia actual (Kriesi, 2014).

Así, como demuestran los datos, los partidos tienen uno de los peores niveles de confianza por parte de los ciudadanos. Además, aunque es cierto que estos niveles no son un fenómeno nuevo, como revelan los gráficos, en países como Estados Unidos, Chile, Irlanda, Eslovenia, España o Irlanda la confianza ha caído mucho en los últimos años. De todas formas, hay que decir que el fenómeno no es global: en Alemania, Noruega o Suecia el efecto es justo el inverso.

GRÁFICO 8: Evolución del porcentaje de ciudadanos que confían en los partidos políticos (Estudio Mundial de Valores 1981-2014)

GRÁFICO 8 (continuación)

GRÁFICO 9: Evolución del porcentaje de ciudadanos que confían en los partidos políticos por país (Encuesta Social Europea 2002-2014)

En la misma línea, los datos del estudio comparado de sistemas electorales muestran que la percepción de que da igual quién ocupe el poder ha aumentado en la mayoría de los países. Es cierto que el cambio no es igual en todos los países, pero solo en Chile, Hungría, y quizá Rumanía y Rusia, la media del indicador se mantiene estable a lo largo del periodo. El momento del cambio tampoco coincide en todos los países. En España, Portugal, Islandia, Noruega, Suecia, México, Corea, Australia y Suiza la mayor parte de la caída parece concentrarse en la última ola, la única del periodo posterior a la crisis financiera que empezó en 2008 y sus implicaciones (Armingeon y Guthmann, 2014). En cambio, en Alemania y en el Reino Unido, la caída empieza a principios del siglo XXI.

No se aprecia cambio, sin embargo, en las percepciones del impacto del voto de los ciudadanos incluido en el mismo estudio comparado de sistemas electorales. Los ciudadanos no parecen haber perdido la fe en el mecanismo del voto representativo, sino en la posibilidad de que los cambios en los representantes escogidos impliquen asimismo cambios en el poder.

Es decir, más allá de las dudas sobre si el modelo es o no es el favorito de los ciudadanos, existe evidencia clara de que los ciudadanos no están satisfechos con la implementación de este a la realidad. Y de que los partidos políticos, principales actores del proceso democrático, sufren una importante crisis de confianza entre los ciudadanos. Esta crisis de confianza podría estar afectando a elementos tan claves para el funcionamiento democrático como la confianza en el Gobierno (Miller y Listhaug, 1990) o la legitimidad del sistema (Weil, 1989).

El estudio comparado de sistemas electorales no permite testar el impacto de estas variables sobre las variables de interés aquí. Sin embargo, podemos ver si esta frustración con la implementación del sistema explica parte de la insatisfacción y la desconfianza hacia él estimando los modelos similares a los de la sección anterior e incluyendo en este caso variables que capturen valoraciones de los partidos políticos y del funcionamiento de la democracia en el país en general.

Los resultados de estos modelos, mostrados en las tablas 5 y 6, demuestran que la confianza en los partidos políticos o los políticos es uno de los indicadores más fuertemente asociado tanto a la confianza en el Parlamento y el Gobierno como a las evaluaciones y valoraciones de la democracia en el país. Solo la valoración del trabajo del Gobierno, incluida únicamente en el modelo del estudio social europeo, tiene coeficientes de tamaño parecidos.

GRÁFICO 10: Evolución de la percepción del efecto del voto en el sistema (nota media sobre 5) (Estudio comparado de sistemas electorales 1996-2016)

GRÁFICO 10 (continuación)

Los ciudadanos con niveles más altos de confianza en los partidos tienen más confianza en el Gobierno y el Parlamento, hecho que no sorprende si tenemos en cuenta que son actores claves en los dos órganos. Además, estos ciudadanos consideran que el país es más democrático y que la democracia es más importante. Unos efectos que se mantienen constantes y significativos en los dos estudios y para todas las variables dependientes de interés.

TABLA 5: Impacto de las concepciones de democracia en percepciones de democracia con partidos incluidos (Estudio Mundial de Valores 2005-2009)

Confianza
Parlamento

Confianza
Gobierno

Evaluación
democracia
país

Importancia
de la
democracia

Confianza partidos políticos

0,607***

(0,00823)

0,509***

(0,00948)

–0,197***

(0,0258)

–0,030***

(0,0202)

Democracia representativa

–0,020**

(0,00271)

–0,004

(0,00327)

0,077***

(0,0112)

0,223***

(0,0105)

Democracia stealth

–0,008

(0,00241)

–0,039***

(0,00281)

0,054***

(0,00941)

0,132***

(0,00767)

Democracia participativa

0,004

(0,00256)

–0,002

(0,00292)

0,022*

(0,00947)

0,103***

(0,00809)

Interés en política

0,013

(0,00592)

0,008

(0,00714)

–0,005

(0,0220)

–0,085***

(0,0168)

Se puede confiar en la gente

0,026***

(0,0115)

0,052***

(0,0142)

–0,076***

(0,0417)

–0,043***

(0,0315)

Posición izquierda-derecha

–0,035***

(0,00246)

–0,045***

(0,00310)

0,090***

(0,00896)

–0,033***

(0,00696)

Observaciones

16.642

16.653

16.654

16.725

R²

0,496

0,338

0,172

0,185

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

Además, la inclusión del indicador de confianza en los partidos absorbe parte del efecto que habíamos atribuido a las preferencias de sistema en la sección anterior. Por ejemplo, el efecto de la preferencia por una democracia participativa en los niveles de confianza en el Parlamento y el Gobierno deja de ser significativo según los datos del Estudio Mundial de Valores. Los datos de la Encuesta Social Europea muestran que la introducción de las variables de confianza en los partidos y sus políticos reduce sobre todo el efecto de las preferencias por visiones más resultadistas de la democracia (stealth). El efecto de querer una democracia más participativa se ve menos afectado, aunque también es menor cuando se tiene en cuenta la confianza puesta en los partidos políticos y los políticos. Además, la inclusión de la confianza en los políticos y sus partidos limita asimismo el impacto de la visión liberal de la democracia sobre la satisfacción con la democracia y elimina el impacto negativo de esta sobre la confianza en el Parlamento. Es decir, la baja confianza de los partidarios de la democracia liberal en el Parlamento estaba mediado por la poca confianza en los partidos y sus políticos, más que por una preferencia real de que el Parlamento no tuviera razón de ser.

Por último, el impacto de las valoraciones de satisfacción con el grado de cumplimiento de los distintos criterios de democracia en el país está siempre positivamente relacionado con las tres variables dependientes del estudio social europeo. Independientemente de la concepción de la democracia que tengan los ciudadanos, cuanto más creen los ciudadanos que el país cumple con cualquiera de los tres requisitos, más satisfechos se muestran con el funcionamiento de la democracia; más convencidos están de que el país funciona de forma democrática y más confianza tienen en el Parlamento. La inclusión de estas variables podría reducir el impacto de las preferencias por el modelo en las variables de país, pero en ningún caso lo hace desaparecer.

En resumen, hay una parte de las visiones alternativas sobre cómo debería funcionar la democracia y su impacto en los niveles de confianza y satisfacción con los actuales sistemas políticos que se debe sobre todo a una falta de confianza en los actores que la están protagonizando, no a una insatisfacción sobre los principios que la sustentan. Pero este efecto no absorbe en ningún caso la totalidad del impacto. Hay una parte de la satisfacción con la democracia y sus instituciones que sigue explicándose por las diferentes preferencias de modelo político y las visiones que conviven en nuestras sociedades, un efecto que no está mediado ni depende de si estos ciudadanos confían o no en sus partidos.

TABLA 6: Impacto de la concepción de la democracia en la percepción de la democracia con partidos incluidos (Encuesta Social Europea 2012)

Satisfacción con
la democracia

Satisfacción con
la democracia

Evaluación de la
democracia en
el país

Evaluación de la
democracia en
el país

Confianza:
Parlamento

Confianza:
Parlamento

Confianza:
Políticos

0,109***

(0,00940)

0,092***

(0,00940)

0,161***

(0,0101)

0,141***

(0,0101)

0,384***

(0,00876)

0,383***

(0,00889)

Confianza:
Partidos políticos

0,105***

(0,00929)

0,083***

(0,00928)

0,094***

(0,0100)

0,068***

(0,0100)

0,179***

(0,00865)

0,176***

(0,00878)

Democracia
liberal

0,035***

(0,00643)

0,022***

(0,00655)

0,047***

(0,00696)

0,034***

(0,00709)

0,013**

(0,00601)

0,008

(0,00622)

Democracia pluralista

0,052***

(0,00558)

0,047***

(0,00560)

0,074***

(0,00604)

0,067***

(0,00606)

0,027***

(0,00522)

0,025***

(0,00531)

Democracia stealth

0,008

(0,00666)

0,002

(0,00667)

0,018**

(0,00721)

0,009

(0,00722)

0,001

(0,00622)

0,001

(0,00633)

Democracia participativa

–0,009

(0,00600)

–0,018***

(0,00607)

–0,008

(0,00650)

–0,018**

(0,00657)

–0,030***

(0,00561)

–0,031***

(0,00576)

Democracia
liberal en el país

0,071***

(0,00451)

0,086***

(0,00488)

0,030***

(0,00428)

Democracia pluralista en el país

0,052***

(0,00514)

0,060***

(0,00557)

0,002

(0,00488)

Democracia
stealth en el país

0,048***

(0,00502)

0,068***

(0,00544)

0,009

(0,00476)

Democracia participativa en el país

0,031***

(0,00428)

0,020**

(0,00463)

–0,008

(0,00406)

Satisfacción con el Gobierno

0,457***

(0,00570)

0,419***

(0,00585)

0,285***

(0,00617)

0,239***

(0,00633)

0,220***

(0,00533)

0,214***

(0,00555)

Posición
izquierda-derecha

0,011*

(0,00490)

0,004

(0,00491)

0,027***

(0,00530)

0,020***

(0,00531)

0,012**

(0,00458)

0,012**

(0,00466)

Sentirse próximo
a un partido

–0,044***

(0,0229)

–0,044***

(0,0228)

–0,049***

(0,0247)

–0,048***

(0,0247)

–0,007

(0,0213)

–0,009*

(0,0216)

Se puede confiar
en la gente

0,068***

(0,00524)

0,070***

(0,00526)

0,069***

(0,00567)

0,072***

(0,00569)

0,082***

(0,00490)

0,081***

(0,00499)

Interés en política

–0,014**

(0,0132)

–0,020***

(0,0133)

–0,028***

(0,0143)

–0,034***

(0,0143)

–0,078***

(0,0123)

–0,079***

(0,0126)

Observaciones

26.003

25.146

25.981

25.116

26.010

25 140

R²

0,493

0,509

0,340

0,360

0,590

0,592

Coeficientes beta estandarizados; errores estándares entre paréntesis * p < 0,05, ** p < 0,01, *** p < 0,001.

CONCLUSIONES

La satisfacción con la democracia y sus instituciones, en especial el Parlamento, es un fenómeno complejo que responde a dinámicas muy distintas. Parece evidente que hay una parte de la insatisfacción y la desconfianza hacia la democracia que se debe a la demanda de nuevas formas de concebir la democracia. Sin embargo, esta demanda no es unánime ni acaparadora; existe aún mucho apoyo al modelo de democracia representativa e incluso a un tercer modelo de democracia más basada en expertos. Es decir, no todos los problemas de legitimidad y desconfianza pasan por cambiar las bases de la democracia. De hecho, es probable que cambiar las bases del sistema genere nuevas frustraciones entre ciertos sectores tanto como satisfaga a otros. Toda reflexión y propuesta de cambio de modelo debe combinarse, a su vez, con una reflexión sobre las limitaciones del nuevo modelo y los elementos de este que pueden fallar.

Por otro lado, otra posible solución pasa por mejorar el rendimiento del modelo actual y restituir sus mecanismos. Reducir las frustraciones con el funcionamiento de la democracia debería tener un efecto más netamente positivo, ya que el efecto de estas variables es positivo de forma clara en todos los casos. Sin embargo, no es una tarea fácil. La crisis de representación de los partidos políticos se basa, como teorizó Maïr, en elementos muy estructurales y de difícil marcha atrás. Solo una reflexión profunda y pausada conseguirá restaurar los nexos de conexión entre representados y representantes, tan necesarios para el funcionamiento de nuestras democracias.

¿El fin del secreto eficiente?

La selección de los ministros y el debilitamiento
de la representación parlamentaria en España

JUAN RODRÍGUEZ TERUEL

LA CRISIS DE LA REPRESENTACIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DEL GOBIERNO

Las transformaciones políticas que vienen manifestándose desde los inicios del siglo XXI están poniendo en cuestión las ideas e instituciones políticas con las que había funcionado la democracia representativa durante el siglo anterior, y particularmente tras la Segunda Guerra Mundial. Este cuestionamiento ha variado según regiones y tipos de sistemas políticos. En Europa, la crisis financiera y sus derivadas políticas para la Unión Europea han marcado un capítulo particular de esta evolución. El declive de la confianza en los parlamentos y en los partidos, el auge de los populismos de derechas o el inesperado resultado a favor de la salida de la Unión Europea en el reciente referéndum británico son simplemente algunos de los signos de los movimientos sísmicos, de grado diverso, que se están registrando bajo la superficie del paisaje de las democracias parlamentarias.

Son diversos los autores y las perspectivas que han tratado de comprender el fenómeno y aportar soluciones. Una de las características comunes en todos estos trabajos es que la sospecha se focaliza en los principales sujetos de la representación, partidos y parlamentos, pero suele dejar de lado a los responsables principales de las decisiones que, paradójicamente, han conformado el escenario de crisis: los gobiernos. Ya hace algunos años, algunos diagnósticos sobre los cambios en el funcionamiento de las democracias occidentales identificaban procesos de reformas en las instituciones representativas, tendentes a reforzar aspectos propios de la democracia directa y del modelo participativo (Cain et al., 2003: 9-10). Sin embargo, las mutaciones analizadas parecían salvar a los ejecutivos de cualquier alteración.

Eso no ha evitado que el reforzamiento de la autonomía de los ejecutivos, y de su relación con los electores, sea un elemento más en el cuadro de la crisis de la democracia representativa (Poguntke y Webb, 2005). En ese sentido, algunos trabajos de referencia han señalado la importancia creciente de los aspectos comunicativos y de la imagen en las «democracias de audiencia», que reforzarían a los líderes frente a las instituciones y las ideologías tradicionales (Manin, 1996; Fabbrini, 2011; Druckman y Jacobs, 2015). Recientemente, Pierre Rosanvallon (2015) argumentaba que la transformación de la democracia está trasladando el eje de la representación, centrada en la relación entre representantes y representados, hacia el eje de la gobernación, en torno al vínculo entre gobernantes y gobernados. El problema, según el autor francés, vendría dado por la ausencia de una verdadera teoría democrática de la acción gubernamental en la que se establezcan los principios que guíen el comportamiento y los fines de los ejecutivos.

No todos los autores comparten un diagnóstico tan rotundo sobre estos cambios. Ninguna de las «innovaciones democráticas» de estos años significarían una quiebra de la cadena del «vínculo democrático» o representación que sostiene la legitimidad de los sistemas democráticos (Dalton, Farrell y McAllister, 2011). Desde esta perspectiva, la representación de los ciudadanos vehiculada mediante la agenda de políticas públicas impulsadas por los gobiernos se habría mantenido en funcionamiento sin alteraciones sustanciales: los partidos políticos siguen seleccionando candidatos, que los ciudadanos siguen eligiendo al frente de parlamentos y ejecutivos, a partir de los cuales los gobiernos representativos implementan agendas de políticas en las que se reflejan mayoritariamente las preferencias de la población. En realidad, existe todavía un fuerte contraste entre los juicios teóricos sobre la crisis de la democracia representativa y los resultados concretos que arrojan los estudios empíricos sobre cómo esta sigue funcionando. Si los primeros nos ayudan a interpretar los vientos de cambio, los últimos nos avisan ante lecturas demasiado contingentes de tales cambios. Y este contraste resulta especialmente llamativo si tenemos en cuenta la estabilidad en el diseño institucional de los ejecutivos y en su consecuente dinámica.

Con todo, se apuntan elementos de transformación que podrían producir consecuencias sobre la capacidad de los parlamentos para ejercer el control y la rendición de cuentas de los ejecutivos. Uno de ellos tiene que ver con la selección de los gobernantes. La formación de los gobiernos es un momento importante en la vida de las democracias y tiene evidentes implicaciones para la representatividad de los gobiernos. La opinión pública tiende a fijarse en sus aspectos descriptivos, vinculados al sexo, la extracción social, la formación o el origen territorial. Pero quizá sus implicaciones más relevantes tienen que ver con la dimensión sustantiva de la representación y, por extensión, con los resultados de los gobiernos. Desde esta perspectiva, resulta importante observar los principales actores que participan en el proceso: los partidos, los parlamentarios y los jefes de Gobierno. En los sistemas presidenciales, los partidos pueden condicionar la selección de los ministros según la situación de las mayorías en los legislativos, lo que influirá notablemente en el desarrollo de la estrategia de gobierno de los presidentes (Amorim Neto, 2006; Samuels y Shugart, 2010). Estas mismas circunstancias también influirán de modo parecido en los sistemas semipresidenciales, especialmente cuando se produce la cohabitación entre un presidente y un primer ministro de diferentes partidos políticos (Amorim Neto y Strøm, 2006).

En los sistemas parlamentarios, la constitución de un nuevo Ejecutivo significa la culminación del proceso de representación iniciado en las elecciones (Rasch et al., 2015; Blondel y Thiebault, 1991). En este último caso, el control de los partidos sobre el proceso refuerza el vínculo representativo entre ejecutivos y legislativos. Tratarán de que el jefe del Gobierno incluya a sus más fieles representantes. De esta forma, los gobiernos sobrevivirán mientras mantengan la confianza de los parlamentarios y traten de responder ante ellos con una aplicación leal del programa de gobierno (Budge y Keman, 1993). Por supuesto, la realidad es más compleja y en algunos aspectos está cambiando. Una de las facetas del cambio o declive de los legislativos también se refleja en la erosión de los parlamentos para situar a sus representantes en el ejecutivo, debido a la irrupción de nuevas puertas de acceso a los cargos ministeriales que aceleran el ascenso político de los individuos sin vinculación o trayectoria en el legislativo. En algunos casos, las reglas condicionan la selección parlamentaria de los ministros, forzando la dimisión de los diputados nombrados en un ministerio (Yong y Hazell, 2011). En otros, el debilitamiento de los ministros parlamentarios obedece a razones relacionadas con la estructura de oportunidades y las motivaciones estratégicas de los jefes de Gobierno (Vogel, 2007; Rodríguez Teruel, 2011b).

En las próximas páginas queremos abordar con más detalle las implicaciones que puede conllevar el debilitamiento de la selección parlamentaria de los ministros en el contexto de cuestionamiento de la democracia representativa. ¿Tener menos ministros parlamentarios erosiona el carácter representativo de los ejecutivos? ¿Y qué consecuencias puede comportar para los propios ministros poseer menor experiencia parlamentaria? Para responder a estas preguntas, vamos a centrarnos en el caso español. Además de ser el sistema parlamentario con mayor variación a lo largo del tiempo en su número de ministros parlamentarios (Rodríguez Teruel, 2010), en él coinciden factores diversos que conectan con fenómenos distintos. Con este objetivo, en las próximas páginas vamos a dar un repaso de las principales explicaciones teóricas sobre la selección de los ministros y su dimensión representativa. Posteriormente, analizaremos el caso español, aportando alguna evidencia empírica sobre la selección parlamentaria de los ministros en España y sus consecuencias.

LA SELECCIÓN DE LOS GOBERNANTES EN EL PARLAMENTARISMO TRADICIONAL

Uno de los principios clásicos de la teoría institucional establece que, en sistemas parlamentarios, el Gobierno representativo emana del Parlamento y se corresponde con la mayoría gubernamental que se construye en su seno. La vida del Gobierno se prolongará mientras se mantenga esta confianza, de modo que el ejecutivo deberá dirigir la política nacional y desarrollar su agenda política representando la orientación política mayoritaria de la cámara que lo ha elegido. Esta lógica institucional fue explicada sintéticamente por Walter Bagehot en su clásico estudio sobre la Constitución inglesa:

El secreto eficiente de la Constitución de Inglaterra se puede describir como la perfecta unión, la casi completa fusión, de los poderes ejecutivo y legislativo. Sin duda alguna para la teoría tradicional, […] la bondad de nuestra Constitución consiste en la completa separación de las autoridades legislativa y ejecutiva, pero su verdadero mérito radica en su peculiar cercanía. El punto de unión es el Gabinete. Con este nuevo concepto nos referimos al comité del cuerpo legislativo elegido para el cuerpo ejecutivo […]. Aunque se suele decir que el Parlamento es elegido para aprobar las leyes, en realidad su principal cometido es la formación y el mantenimiento del ejecutivo […]. En resumen, el Gabinete es el órgano de control elegido por el legislativo, compuesto de personas en las que confía y a las que conoce, para gobernar la nación [la cursiva es nuestra].

Como Bagehot señala, uno de los puntos clave de esta arquitectura política descansa en la circulación de los miembros del Parlamento por los pasillos del poder gubernamental, puesto que «la ruta parlamentaria es la llave para el Gobierno, cualquiera que sea el itinerario ocupacional previo de los aspirantes a ministro» (Blondel, 1985: 63). Figuras como Disraeali, Gladstone o Churchill ejemplifican ese tránsito permanente, en ambos sentidos, entre Westminster y Whitehall. Esa fusión propia del parlamentarismo clásico británico reservaba el acceso al ministerio para aquellos diputados con un sólida carrera en la Cámara Baja (King, 1981), hasta el punto de que a menudo se ha considerado que «una carrera en el Gobierno es solo una más de las tareas realizadas por los parlamentarios» (Blondel y Thiebault, 1991: 8). Desde esta perspectiva, la cámara legislativa ha funcionado como una verdadera escuela para ministros, en la que se impone un tiempo de socialización a los candidatos a entrar en el Gobierno (Rose, 1971).

A lo largo del siglo XX, este dominio parlamentario en la selección y nombramiento de los ministros estuvo completamente monopolizado por los partidos políticos. En la medida en que estas organizaciones se convertían en los verdaderos instrumentos de la representación política, el gobierno del Parlamento pasó a ser el gobierno de los partidos. La ciencia política ha considerado el gobierno de los partidos (party government) como una «forma de regulación del conflicto social» mediante la competición política, por la cual los dirigentes de los partidos, elegidos por los ciudadanos mediante elecciones democráticas, se convierten en sus representantes parlamentarios y, cuando logran ser partícipes de la mayoría parlamentaria, son nombrados ministros del ejecutivo a fin de desarrollar su programa electoral (Katz, 1986). De esta forma, los partidos se convierten en el principal instrumento de representación: canalizan el reclutamiento de cargos representativos, deciden sobre políticas públicas a través de sus representantes en el gobierno y garantizan una cierta rendición de cuentas de estos últimos (Katz, 1987). Con estos mimbres se articuló la teoría racional del gobierno de partido, según la cual la legitimidad de la representación se sustenta en los resultados generados por los partidos gobernantes (Budge y Keman, 1993). Es lo que algunos autores han denominado el «vínculo democrático» con el que los partidos organizan las instituciones y aseguran que su rendimiento se adecue a las preferencias de los electores (Dalton et al., 2011).

Esta concepción partidista de la democracia representativa, más acorde con la organización parlamentaria de los poderes que con la presidencial (aunque no es incompatible), tiene algunas implicaciones importantes para el interés de nuestro argumento. Por un lado, asume que todos los representantes que actúan en el proceso político son miembros de los partidos políticos, sujetos a la jerarquía de las organizaciones, de las que a menudo son sus máximos dirigentes (Dalton y Wattenberg, 2000). Además, en el caso de los miembros del Gobierno, esta condición partidista conlleva también su estatus parlamentario (Schleiter y Morgan-Jones, 2009). De este modo, es la identidad partidista y parlamentaria de los ministros la que permite mantener a los partidos el control sobre la gestión de los diferentes departamentos del Gobierno.

CUANDO LOS PARLAMENTOS PIERDEN EL CONTROL SOBRE LA SELECCIÓN MINISTERIAL

¿Qué sucedería entonces si el debilitamiento general del Parlamento o de los partidos significara también la pérdida de control sobre el nombramiento de los miembros del ejecutivo? Para comprender mejor los riesgos que genera esta situación, podemos recurrir a la teoría de la delegación entre el agente y el principal. Esta teoría plantea un esquema de las relaciones entre dos sujetos, el principal y el agente, por la cual toda relación de representación presupone un sujeto que origina la relación (el principal) y un actor subordinado que le representa (el agente). Desde esta perspectiva, diversos autores han explicado la representación en las democracias parlamentarias como una «cadena de delegación» por la cual se traslada la soberanía de los individuos a los gobernantes (Strøm et al., 2003). La imagen de una cadena de delegación es útil para entender las distintas relaciones de dependencia que se dan entre los ministros dentro del gabinete, en relación con el jefe de Gobierno y también respecto al Parlamento, porque permite entender cómo se puede preservar la representación mediante la correspondiente rendición de cuentas (Berlinski et al., 2012; Dowding y Dumont, 2015). Según esta cadena de delegación, el Gobierno es un agente del Parlamento y, con ello, lo es también indirectamente de los votantes (el sujeto principal de toda la cadena de delegación/representación democrática). El jefe del Gobierno se erige como referente de este Gobierno y, por tanto, como su principal, de modo que cada ministro es a su vez un agente respecto al jefe de Gobierno e indirectamente también del partido representado en el Parlamento (Müller, 2000). Esta cadena de delegación se extiende a su vez de los ministros a los cargos inferiores del Gobierno, que se convierten en agentes de sus jefes de departamento (Real-Dato y Rodríguez Teruel, 2016).

La aplicación del esquema principal/agente a los gobiernos parlamentarios nos resulta útil para identificar los posibles defectos en esa cadena de delegación. Estos pueden darse porque no se eligen a los más aptos para el cargo, porque un ministro no desempeña bien su trabajo, o bien porque toma decisiones en contra de los intereses de su principal o que no serían aprobadas por este (Huber y Martínez-Gallardo, 2008; Huber y Lupia, 2001; Dowding y Dumont, 2015). No es nuestro objetivo ahora desarrollar las consecuencias de estos defectos para el funcionamiento del Gobierno (tratadas en la literatura mencionada), sino más bien anticipar cuáles pueden ser las implicaciones más problemáticas para la delegación/representación de los electores cuando se debilitan los mecanismos parlamentarios para seleccionar los ministros.

¿En qué condiciones puede producirse este debilitamiento parlamentario en la selección de los gobernantes? La literatura mencionada se ha ocupado de algunas de ellas (Blondel, 1985; Blondel y Thiebault, 1991; Rodríguez Teruel, 2010). Podemos mencionar dos razones principales, que ponen de manifiesto la erosión de la capacidad de los parlamentos para seguir manteniendo su función representativa. Por un lado, las transformaciones del Estado contemporáneo y de su papel en la economía pueden impulsar dinámicas de cambio en la selección de los gobernantes. El desplazamiento del Parlamento en la confección de la agenda gubernamental y la creciente complejidad de los temas tratados por los ejecutivos pueden favorecer el ascenso de los técnicos y burócratas en detrimento de los parlamentarios, con el objetivo de formar gobiernos más preparados para la gestión del sector público (Dogan, 1975; Saalfeld, 2000). De igual forma, el proceso de integración europea no solo ha limitado la capacidad de control de los parlamentos sobre los gobiernos, sino que obliga a los ministros de los departamentos de las materias más «europeizadas» a tener un conocimiento especializado para poder tratar con asuntos que requieren un elevado dominio técnico (Bäck et al., 2009; Raunio y Hix, 2000). En este caso, los jefes de Gobierno pueden considerar que altos funcionarios de la propia Administración o especialistas sin experiencia parlamentaria están más preparados para ocupar algunas sillas del gabinete, en detrimento de sus colegas parlamentarios. En algunos países, esto ha contribuido a formar gabinetes menos politizados, centrados en la gestión del Gobierno y al margen de la disputa parlamentaria (Bakema y Secker, 1988; Dogan, 1989). Un ejemplo de esta dinámica es la política consocional o de acomodación desarrollada durante años en los Países Bajos, y que ha implicado, entre otros aspectos, mantener un reducido grado de parlamentarización del gabinete para garantizar una cierta despolitización en la toma de decisiones gubernamentales (Andeweg, 1988). A menudo, los regímenes parlamentarios que han buscado esta separación entre la dinámica parlamentaria y la dinámica interna de los gabinetes han establecido una regla de incompatibilidad entre los cargos de diputado y de ministro, y esto ha tendido a desincentivar la entrada de diputados en el gabinete (Dogan, 1989; De Winter, 1991; Beckman, 2007).

La selección burocrática de los ministros puede contribuir a generar fallos en la cadena de delegación parlamentaria, puesto que se priorizan los criterios de especialización, de capacidad técnica y de gestión en detrimento de la representación política en el interior del gabinete (Cotta, 1991). Pero esto también puede acabar favoreciendo la entrada en el Gobierno de otros miembros provenientes del «circuito corporativo», aparte de los altos funcionarios de la Administración Pública, procedentes de los grupos de interés o del sector privado (Segatti, 1988, p. 269).

Una segunda razón del debilitamiento parlamentario en la selección de los ministros procede del reforzamiento que han experimentado los jefes de los ejecutivos parlamentarios y de la centralización del poder interno en el ejecutivo. Esta tesis de la presidencialización establece que la personalización de las campañas electorales, el reforzamiento de los líderes frente a los partidos y el predominio del primer ministro sobre el resto del gabinete han provocado un reforzamiento de esta figura en detrimento de parlamentos y partidos (Poguntke y Webb, 2005). El resultado proporcionaría mayor autonomía al primer ministro en la selección de sus ministros y en la confección de la agenda del Gobierno, acercándolo a lo que sucede en sistemas presidencialistas (Bäck et al., 2009). Además, los procesos de internacionalización, como el de la integración europea, reforzarían aún más el papel de estos «presidentes» en el ámbito de la política nacional (Bäck et al., 2012). La tesis de la presidencialización ha sido fuertemente discutida, puesto que, para algunos, el poder de los jefes de los gobiernos parlamentarios se encuentra sujeto a la contingencia política y su reforzamiento dista mucho de ser un fenómeno estructural (Dowding, 2013; Webb y Poguntke, 2013). En cualquier caso, España es uno de los sistemas políticos donde mejor se acomodaría esta tesis, porque tanto las reglas institucionales como la práctica política han contribuido a situar a los presidentes del Gobierno en el centro de la vida política (Van Biezen y Hopkin, 2005).

De nuevo, podemos esperar que los efectos de la presidencialización de la política parlamentaria sean negativos para la cadena de delegación parlamentaria. Con ello se abre un margen muy importante para que los jefes del Gobierno configuren los gabinetes de gobierno de acuerdo con sus prioridades electorales y de agenda política (Dewan y Hortala-Vallve, 2011). Esos cálculos son más probables cuando los gobiernos están formados por un solo partido, incluso en minoría. Es entonces cuando los presidentes disponen de mayor margen frente a los partidos para utilizar los nombramientos ministeriales como instrumentos que faciliten sus fines estratégicos. De entrada, para premiar la cohesión de los diputados y castigar a los rebeldes (que se quedarían sin cargo en el Gobierno), contribuyendo a subordinar aún más a su grupo parlamentario ante el gabinete. Además, como hemos argumentado en trabajos previos, aplicando criterios territoriales para sacar rendimiento de la política regional o local o como reacción a problemas provocados allí, manteniendo equilibrios internos del partido, favoreciendo las relaciones con gobiernos regionales, promocionando nuevos líderes políticos o rescatando a aquellos dirigentes territoriales en problemas (Rodríguez Teruel, 2010). Por último, los nombramientos pueden responder a criterios de programa, teniendo en cuenta qué individuos son más apropiados para el desarrollo de la agenda gubernamental según el tipo de ministerio o la situación parlamentaria del Gobierno (Alexiadou, 2015).

El reclutamiento de técnicos y burócratas junto con la presidencialización de la política parlamentaria son dos factores que pueden contribuir notablemente a la erosión de la capacidad representativa de los parlamentos socavando su papel en la formación de los gobiernos. Como ya se ha mencionado, la existencia de coaliciones de gobierno puede condicionar el efecto de los factores señalados. Cuando la formación del ejecutivo depende del acuerdo entre diversos partidos, no solamente se restringe el margen de actuación de los presidentes sino que se alteran las relaciones entre los diferentes ministros, entre estos y sus partidos, e incluso entre ellos y los altos cargos en el departamento. Tradicionalmente, algunos autores habían compartido el supuesto de que, en ese contexto, los ministros representan perfectamente las preferencias políticas de los partidos (Laver y Shepsle, 1996). Pero incluso en un contexto de coalición, los estudios más recientes señalan que el perfil de los ministros puede comportar diferencias en su predisposición a impulsar unas medidas u otras (Alexiadou, 2016).

Todo ello nos plantea el interrogante sobre cuáles son los resultados del debilitamiento de la selección parlamentaria de los ministros, y sus implicaciones respecto a la cadena de delegación, esto es, respecto a la función representativa de las instituciones implicadas en el modelo de Westminster. Está claro que si el nombramiento de ministros sin escaño en el parlamento no tuviera consecuencias para el funcionamiento del Gobierno o para el desarrollo de la agenda del Gobierno, la pregunta sería irrelevante. Sin embargo, estudios previos sugieren que, al margen del tipo de gobierno, los tipos de ministros sí que importan para comprender la producción de políticas del ejecutivo y, en consecuencia, su capacidad de representación sustantiva de los intereses del electorado.

UN MODELO DE ANÁLISIS PARA LA SELECCIÓN PARLAMENTARIA DE LOS MINISTROS

A continuación vamos a presentar un modelo de análisis para contrastar las interpretaciones y teorías comentadas en las páginas anteriores. Con él trataremos de identificar los principales factores que pueden ayudarnos a entender el debilitamiento del papel del Parlamento en la selección de los gobernantes. Los trabajos previos sobre selección ministerial o sobre las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno no habían tratado esta cuestión sistemáticamente. Ello se debe a que en algunos casos, como el británico, los ministros aún provienen en su gran mayoría del Parlamento (y cuando no es así, se buscan fórmulas para reintegrarlos en él, como sucedió en 2008 cuando Gordon Brown designó a Peter Mandelson miembro de la Cámara de los Lores, poco después de nombrarle ministro en su gabinete), mientras que en otros simplemente se relaciona con el papel creciente de la élite burocrática.

Nuestro análisis tratará de verificar las razones por las que un ministro es diputado en el momento de su nombramiento, frente a los que no lo son. La técnica más apropiada para este tipo de análisis individual es la regresión logística de una serie de variables que recogen los argumentos básicos de las explicaciones ofrecidas. Por un lado, tendremos en cuenta las características sociológicas básicas de los individuos (sexo, edad y profesión). Son numerosos los trabajos que han demostrado el sesgo social existente en el proceso de selección de los políticos, y apuntan que algunos de los rasgos personales desvelan otros mecanismos de selección latentes (Dowding y Dumont, 2009; Claveria, 2014). Puesto que la propia selección de diputados está sesgada socialmente, no sería extraño que ese sesgo se intensificara en el acceso de los diputados al Consejo de Ministros (Putnam, 1976). Sabemos que los ministros en España suelen ser de mayor edad que los diputados, y que los funcionarios tienen una presencia mucho mayor que la que existe en otros grupos sociales.

Además, resulta necesario controlar también las posibles variaciones que se hayan dado según el partido del Gobierno, su estatus parlamentario o el momento de la legislatura en la que se han nombrado los ministros (tras unas elecciones o a raíz de una remodelación). Otra de las variables que algunos autores han utilizado para explicar la selección ministerial en España se refería al «tipo de reclutamiento», distinguiendo entre sistemas especialistas y generalistas, haciendo referencia a la preferencia por seleccionar ministros con fuerte perfil técnico o bien con una trayectoria política generalista. España estaría entre los países con sistemas de reclutamiento especialista. Siendo un aspecto importante, los autores que utilizan esta variable suelen «medirla» mediante la existencia de una regla informal que obligue a nombrar ministros entre los diputados. Esta equiparación se basa en el supuesto de que los diputados poseen perfiles generalistas y de representación política, mientras que los que no vienen del Parlamento son escogidos por razones técnicas. El problema es que esta opción es altamente discutible, porque no tiene en cuenta la especialización en algunas políticas que se produce durante la etapa parlamentaria, ni que los ministros generalistas pueden provenir de otras rutas representativas (del ámbito local, autonómico o europeo). Puesto que esa manera de operacionalizar la variable atañe de lleno a nuestro análisis, vamos a incluirla con el objetivo de contrastar su validez. Pero vamos a medir la especialización a nivel individual, a partir de la formación y de la trayectoria profesional de los individuos, identificando a aquellos que dirigen un ministerio en materias sobre las que habían tenido conocimiento previo, por su formación o por su profesión (Rodríguez Teruel, 2011a). Como España se encuentra entre los sistemas de «reclutamiento especialista» (Claveria, 2014), deberíamos esperar que la condición de especialistas fuera una razón significativa. Para ello, la incluiremos como variable de control.

Las variables principales de nuestro modelo tienen que ver con las principales razones señaladas en nuestra argumentación. Por un lado, la autonomía del presidente debería reflejarse en su propio ciclo vital como jefe de Gobierno. Si el presidente utiliza los nombramientos ministeriales como instrumento para controlar y recompensar al grupo parlamentario, deberíamos esperar que utilizara ese recurso al inicio de su etapa, para incorporar al Gobierno a aquellos diputados más destacados en su etapa de oposición. Por el contrario, a medida que un presidente acumule desgaste y disputas internas en el partido o en el grupo parlamentario, tenderá a seleccionar ministros en otros ámbitos. Por eso, la probabilidad de que escoja a sus ministros entre los diputados de su grupo parlamentario debería tender a reducirse en el tiempo. Esta será nuestra primera hipótesis. Para ello vamos a incluir una variable temporal señalando el momento del mandato del presidente en el que se nombra a un ministro.

Otras hipótesis que debería corroborar el modelo tienen que ver con el perfil político y partidista. Si la selección burocrática o la selección territorial de los ministros se realizan en detrimento del Parlamento, deberíamos esperar un impacto negativo de este tipo de trayectorias políticas en las probabilidades de escoger a un ministro parlamentario frente a los demás.

Por último, también hemos de tener en cuenta que los ministros se escogen según su perfil político y sus capacidades para impulsar la agenda. Según el estudio de Alexiadou (2016), en determinados contextos el presidente o el partido pueden apostar por perfiles más comprometidos con lanzar iniciativas políticas, o bien elegir aquellos más propensos a mantener una línea de continuidad con los proyectos existentes y a no apartarse del resto del gabinete. Esta autora identifica tres tipos de ministros según su capacidad de impulso de la agenda: ideólogos (ministros muy identificados con principios y valores políticos, y predispuestos a promover actuaciones para llevarlos a la práctica), partisanos (dirigentes de partido interesados en dejar una huella en su experiencia ministerial) y leales (el resto de ministros del partido, de rango menor). Puesto que su modelo no lo tiene en cuenta, incluiremos la afiliación al partido como variable de control, esperando que los independientes o no afiliados al partido elijan otras vías, mientras que los ideólogos y partisanos tenderán a surgir más bien de las filas del grupo parlamentario.

Nuestro argumento asume que la selección parlamentaria de los ministros es un aspecto relevante en el funcionamiento de los gobiernos. En caso de serlo, el debilitamiento de la vía parlamentaria frente al Consejo de Ministros debería interpretarse como un factor de erosión de la capacidad de control del Parlamento sobre la acción de los gobiernos. Una de las estrategias que se han utilizado para analizar la rendición de cuentas de los ministros por parte de sus principales es observar los factores que afectan a las probabilidades de mantener la cartera ministerial (Berlinski et al., 2007). Nuestro trabajo también incluirá, para ello, un modelo de análisis de la supervivencia, en el que se utilizarán buena parte de las variables mencionadas. En este caso, la variable dependiente será la probabilidad, en cada momento de la carrera ministerial de los individuos, de que tengan que dejar el Gobierno definitivamente. Con ello, tratamos de explicar el impacto de las variables independientes sobre el tiempo comprendido entre el primer y el último cargo como ministros de los individuos estudiados.

EL DECLIVE DE LA SELECCIÓN PARLAMENTARIA DE LOS MINISTROS EN ESPAÑA

En los casi cuarenta años del periodo democrático que se extiende hasta el inicio del segundo Gobierno de Rajoy (a finales de 2016), el ejecutivo central en España ha estado formado por 194 miembros en doce legislaturas distintas. Tres de ellos son los tres presidentes que alcanzaron el cargo sin experiencia ministerial previa (González, Aznar y Zapatero), por lo que quedarán fuera de nuestro análisis cuando apliquemos el modelo. De ese conjunto, menos de la mitad eran miembros del Parlamento en el momento de convertirse en ministros por primera vez (un 47,9 por ciento). Y de estos 93 parlamentarios que accedieron al Gobierno, casi la cuarta parte (19 casos) acababan de ser elegidos por primera vez diputados del Congreso. En realidad, menos de la mitad de los ministros diputados había desempeñado su tarea como representante durante más de cuatro años. Y solamente 15 de todos los miembros del gabinete habían acumulado una dilatada experiencia como representantes nacionales durante diez años o más. Este retrato de la extracción parlamentaria de los ministros españoles no solo queda muy lejos del modelo Westminster de Gobierno parlamentario que sintetizaba Bagehot en líneas anteriores. También es el país cuyo Gobierno se alimenta menos de la experiencia de su sistema bicameral en toda el área de sistemas parlamentarios y semiparlamentarios de Europa occidental, incluyendo a Portugal, también con una élite ministerial poco parlamentarizada (De Winter, 1991: 48; Tavares de Almeida et al., 2003).

Esta perspectiva comparada puede sugerir muy poca predisposición por parte de los jefes de Gobierno y de los partidos en promocionar candidatos desde los bancos del Congreso (ningún ministro accede directamente al Gobierno desde el Senado) a las sillas del Consejo de Ministros. Pero la situación es un poco más compleja, como muestra el gráfico 1. En realidad, existe una elevada fluctuación en el porcentaje de diputados dentro del gabinete, aunque tras ella parecen apuntarse algunas pautas significativas. Una primera impresión sugiere dos tendencias en el peso de los ministros parlamentarios. Por un lado, en cada etapa presidencial se tiende a elegir menos ministros del Parlamento a medida que pasa el tiempo. Se trata de un patrón irregular en la forma, pero constante a lo largo del tiempo, sobre todo a partir de la segunda legislatura de cada presidente. Además, las fluctuaciones presidenciales tienden a señalar un cierto declive en el número de parlamentarios. Desde los primeros gabinetes del PSOE, cada pico registra un máximo menor. Los primeros años de González (especialmente entre 1986 y 1990) y el inicio del segundo mandato de Aznar marcan el techo de ministros diputados. Casi todos los ministros de González tras las elecciones de 1986 eran miembros del Congreso. Pero si esta situación parecía ubicar la democracia española en las cifras de las otras democracias parlamentarias europeas, la cota resultó un espejismo, porque no volvió a alcanzarse después. Con Rajoy, ni siquiera se producen repuntes significativos.

GRÁFICO 1: Ministros diputados y con experiencia en otros niveles representativos.

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta). (No se incluyen los cambios durante el periodo del Gobierno en funciones, 2016.)

GRÁFICO 1 (continuación)

Porcentaje de ministros que eran diputados en cada gabinete

Porcentaje de ministros que habían tenido cargos previos en el ámbito municipal, autonómico o europeo previamente

Esta débil y menguante presencia de diputados en el ejecutivo nacional es el reflejo de una tendencia más sustantiva: el declive de la experiencia parlamentaria nacional en las carreras de los ministros españoles, plasmado en el gráfico 2. Como ya habíamos explicado en trabajos anteriores, las carreras políticas de los ministros españoles han dejado de ser trayectorias labradas exclusivamente en el Parlamento (como muestra el color más oscuro del gráfico), en contra de la lógica del modelo parlamentario de Westminster (Rodríguez Teruel, 2010). Por el contrario, si bien las trayectorias políticas se han diversificado notablemente desde la mitad de los años noventa, cada vez tiene más peso la experiencia acumulada en otros niveles de representación, principalmente en el nivel autonómico. A esto lo hemos denominado las «carreras multinivel», que pueden desarrollarse con distintos patrones: comenzando por las instituciones centrales y continuar en otros niveles, o en sentido inverso (Rodríguez Teruel, 2011a). Un aspecto que debe tenerse en cuenta en los resultados de nuestro modelo es si estas carreras multinivel se están extendiendo en detrimento de la experiencia parlamentaria nacional, o por el contrario esta sigue siendo una más de unos recorridos más diversos. Las carreras multinivel son especialmente importantes entre los ministros del PP, un poco menos en la época de Zapatero y, lógicamente, irrelevantes antes de los noventa, dado el escaso recorrido temporal de los otros niveles institucionales.

GRÁFICO 2: Ministros diputados y con experiencia en otros niveles representativos

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta).

Resulta interesante señalar que en España el declive de las carreras parlamentarias nacionales y de la presencia de ministros diputados no parece obedecer a un incremento del peso de burócratas en el Gobierno, como sí sucede en otros países con ejecutivos poco parlamentarizados (Portugal o los Países Bajos). En realidad, sin que se manifieste una pauta clara, las trayectorias exclusivamente desarrolladas en los altos cargos del Gobierno o en la alta función pública son menos frecuentes en los últimos gobiernos en comparación con los primeros periodos (con la excepción nada sorprendente de la primera legislatura de González). No obstante, manifiestan una evolución ascendente para cada periodo de gobierno del mismo partido. A medida que pasa el tiempo, el presidente tendrá una mayor «oferta» de altos cargos propios entre los que seleccionar futuros ministros, y de quienes podrá esperar mayor lealtad personal en detrimento del partido.

¿Por qué los ministros no vienen del Parlamento?

Sin embargo, como suele pasar generalmente con el estudio de las élites políticas, donde los patrones y las tendencias suelen estar poco perfilados e incluso pueden sugerir impresiones equívocas, estas primeras evidencias resultan insuficientes para poder obtener respuestas robustas a nuestros interrogantes sobre los problemas en la dimensión representativa de los gobiernos parlamentarios. Para ir más allá, hemos aplicado el modelo de análisis introducido en la sección anterior, cuyos resultados marginales (para el modelo completo) se han plasmado en el gráfico 3 (los coeficientes de la regresión también están recogidos en la tabla 1 de los anexos). Sus resultados nos permiten confirmar algunas hipótesis y matizar otras expectativas.

GRÁFICO 3: Efecto marginal promedio del modelo Logit para explicar la selección de ministros parlamentarios (frente a los no parlamentarios)

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta).

De entrada, la evidencia corrobora el efecto negativo que la trayectoria burócrata y la multinivel tienen sobre el reclutamiento parlamentario de los ministros. Si la primera no constituye una sorpresa, la segunda confirma las intuiciones planteadas por otros trabajos respecto al impacto de la descentralización sobre el papel del Parlamento nacional en la selección de los ministros. Esta relación también empieza a manifestarse en otros gobiernos parlamentarios federales (Vogel, 2007).

El perfil partidista también tiene un efecto, en este caso positivo, como esperábamos, sobre el reclutamiento parlamentario. En consecuencia, podemos afirmar que el Parlamento proporciona líderes activistas e ideólogos que son más propicios para impulsar la agenda del Gobierno. La experiencia que estos individuos acumulan en su trayectoria parlamentaria puede resultar muy relevante en el funcionamiento posterior del Gobierno. Esto vendría a contraponerse con los argumentos más pesimistas sobre el parlamentarismo desplegados en páginas anteriores. En cambio, la entrada de externos e independientes tiene un efecto lógicamente negativo sobre la presencia de ministros parlamentarios.

Si la selección de ministros partisanos e ideólogos sugiere un cálculo partidista por parte del presidente, cuestión que no podemos desarrollar en este trabajo, la autonomía de este en las decisiones sobre la formación del Gobierno se refleja principalmente en el impacto negativo del tiempo de su mandato sobre las probabilidades de que el escogido provenga del Parlamento. Esta inferencia es plenamente coherente con lo explicado anteriormente sobre el ciclo de selección de los ministros durante la etapa de cada presidente. También puede interpretarse en este sentido el impacto positivo de las situaciones de minoría, puesto que los presidentes podrían tratar de buscar en el Parlamento perfiles que contribuyan a dar músculo político al ejecutivo en situaciones de minoría.

Es interesante llamar la atención sobre algunas expectativas no confirmadas. El momento del nombramiento (tras unas elecciones o tras una remodelación) no tiene un impacto significativo, como tampoco el perfil especialista de los individuos.[31] Esto último nos indica los problemas de relacionar automáticamente los conceptos de especialista y de reclutamiento parlamentario.

¿Y qué consecuencias puede tener eso para las carreras ministeriales?

Ahora que podemos tener una interpretación más clarificada sobre las razones y las circunstancias en las que los parlamentos pierden control sobre la selección de los ministros, cabe plantearse algunas consecuencias. Aunque este trabajo no puede centrarse en ello con el detenimiento necesario, podemos plantear algunas preguntas preliminares sobre qué les aporta a los ministros la experiencia parlamentaria.

Mediante un análisis de supervivencia, podemos identificar el impacto de algunos factores políticos e individuales sobre la probabilidad de que un ministro se mantenga en el cargo o lo deje, en el supuesto de que haya podido sobrevivir hasta ese momento. Los resultados de los modelos Cox (tabla 2 de los anexos) se encuentran plasmados en el gráfico 4. En él se muestra los cocientes de riesgo (hazard ratio) marginales a partir de los casos que dejaron el Gobierno. Consideramos como casos «censurados» (a la derecha) a los trece ministros que todavía están en el cargo y aquellos que tuvieron que dejarlo tras la derrota electoral de su partido, un factor exógeno que alteraría el impacto de las variables utilizadas en el análisis.

De entrada, el modelo Cox nos indica que el riesgo de perder el ministerio se incrementa a medida que avanza el mandato del presidente. Sin ser sorprendente, este efecto refleja el predominio del jefe de Gobierno sobre el resto del gabinete, condicionando las expectativas de supervivencia de los ministros. El riesgo de ser cesado o dejar el cargo también se incrementa para los especialistas, muchos de los cuales, al no provenir del Parlamento o incluso ser independientes, son más vulnerables ante las adversidades del Gobierno. Resulta especialmente relevante el impacto positivo (inalterable en todos los modelos manejados) de haber desempeñado una carrera multinivel, que incrementa enormemente las posibilidades de dejar el Gobierno en cada remodelación. Por el contrario, el perfil partidista de los ministros resulta poco relevante en términos de duración, aunque en el modelo 4 los ideólogos tenían un cociente con un 46 por ciento menos de riesgo (en comparación con los ministros leales) de dejar el Gobierno. Este resultado no deja de ser sorprendente, porque este perfil de ministros debería afrontar mayores tasas de riesgo puesto que, en principio, estaría más dispuesto a asumir riesgos para impulsar la agenda política (Alexiadou, 2016). Este aspecto requiere mayor atención de la que aquí podemos prestarle.

GRÁFICO 4: Cocientes de riesgo marginales del modelo Cox para explicar la duración de las carreras ministeriales

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta).

El interés de los modelos empleados se centra en observar el impacto que pueda tener la condición de parlamentarios para los ministros del Gobierno. En el modelo 4, ese impacto es positivo, porque el riesgo de salir del Gobierno definitivamente es un 46 por ciento mayor para los diputados. Esto puede indicar que la posesión del escaño ofrece un cierto acomodo a los ministros en situaciones de adversidad, lo que les brinda mayores opciones para dejar el Gobierno. Esto no significa necesariamente que las carreras ministeriales de los diputados sean, en su conjunto, inferiores. De hecho, no lo son, porque duran de promedio 0,7 años más, aunque esta diferencia refleja sobre todo que las carreras ministeriales más extensas suelen pertenecer a líderes de partido con una sólida y larga trayectoria gubernamental. Esto también se observaría en una estimación del riesgo (gráfico 5 en el anexo), donde veríamos que los casos con mayor duración (supervivencia) acaban siendo los de ministros diputados. No obstante, hay que ser muy cautos con la robustez de este resultado en el modelo 4, porque la significación estadística de la variable es muy baja. En realidad, esta variable no debería ser tan relevante, porque recoge el efecto de ser diputado en el momento del primer nombramiento, un rasgo que puede perder eficacia a lo largo del tiempo. Por eso, en el modelo 5 hemos utilizado otra variable explicativa, la experiencia parlamentaria (recogiendo así también la experiencia de aquellos ministros que habían sido diputados o senadores en el pasado y luego quizá pasaron a los altos cargos del Gobierno o a una responsabilidad en otro nivel, antes de acabar en el Consejo de Ministros). Esta variable aumenta aún más el riesgo para los ministros, y resulta mucho más significativa estadísticamente.

En ambos casos, el comportamiento de la variable parlamentaria (sea como posesión del escaño o como experiencia en el pasado) está relacionado con una de las variables de control utilizada, la dimisión forzada (que no incluye la dimisión para acceder a otro cargo). Por supuesto, el impacto de esta variable en la reducción de posibilidades de realizar una carrera ministerial extensa es muy fuerte (y muy significativa): alguien que dimite forzadamente tiene el 75 por ciento de probabilidad de haber dejado el Gobierno antes del cuarto año (gráfico 6 en el anexo). También arroja un impacto significativo la variable de control del partido de gobierno, porque cada etapa ha ofrecido diferentes expectativas de supervivencia para las carreras de los ministros.

¿UN GOBIERNO PARLAMENTARIO SIN MINISTROS PARLAMENTARIOS ES MENOS REPRESENTATIVO?

Las conclusiones preliminares de este capítulo abren interrogantes más que cerrarlos. Nuestro argumento ha sido que los cambios de diverso alcance, algunos estructurales (reforzamiento de los jefes de Gobierno, mayor complejidad técnica de las tareas de gobierno, cambio en la estructura de oportunidades para la élite política…) y otros más contingentes (contexto político, cálculos estratégicos en la formación del Gobierno, la agenda política…), pueden estar socavando una de las funciones principales de los parlamentos en las democracias representativas: formar ejecutivos en los que pueda confiar para desplegar la agenda gubernamental legislada por la cámara a fin de sostener la cadena de representación entre los ciudadanos (y sus preferencias) y las políticas de los gobiernos. La teoría constitucional de los gobiernos parlamentarios ha tendido a dar por supuesto que esto implicaba que todos o la mayoría de los ministros serían parlamentarios y se prepararían en los escaños del Parlamento antes de acceder al Gobierno. Desde esta perspectiva, España aparece como un caso extremo y que va en aumento, no solo por el bajo nivel de parlamentarización de los ministros desde los años ochenta, sino por su tendencia a reducir la importancia de la experiencia parlamentaria. Mediante el uso de técnicas de análisis pertinentes, hemos tratado de identificar qué factores limitan el acceso de los diputados al Gobierno, y hasta qué punto eso puede influir en sus carreras ministeriales.

Nuestros resultados encuentran algunos límites, de entrada, que nos obligan a ser cautos en la interpretación del fenómeno. Es necesario extender el análisis a una perspectiva comparada para captar mejor la tendencia en el ámbito de las democracias parlamentarias, y evitar el excesivo efecto que puedan tener algunas peculiaridades de la política española. Además, ya hemos mencionado las limitaciones en la robustez de algunos de los resultados.

Pero más allá de las cuestiones metodológicas, los hallazgos del trabajo plantean el interrogante sobre las repercusiones para la representación democrática que puede implicar este declive de la selección parlamentaria de los ministros, y el debilitamiento del papel del Parlamento en ese proceso. Como ha mostrado la literatura sobre competencia de partidos y comportamiento electoral, el proceso de elecciones genera fuertes incentivos para que los partidos traten de desarrollar una acción gubernamental que represente las preferencias de una parte importante del electorado. Asimismo, como se deriva del propio análisis en este capítulo, algunos de los factores que restringen la representación parlamentaria en el Consejo de Ministros a su vez pueden favorecer que las políticas del Gobierno sean eficaces y representativas. Por último, el auge de las carreras multinivel también puede operar como un vehículo de representación y de integración de los intereses territoriales. No obstante, volviendo a las palabras de Bagehot sobre el «secreto eficiente» del sistema parlamentario, si este cesa de ser el comité del legislativo para dirigir el ejecutivo y si sus miembros dejan de ser agentes conocidos y en los que se pueda confiar, cabe plantearse si las nuevas formas de representación de los intereses de los electores por parte de los ejecutivos no contribuirán a subordinar aún más al legislativo ante el ejecutivo, trasladando el foco de la representación lejos de su aposento original.

ANEXOS

TABLA 1: Modelos de regresión logística para la selección de ministros parlamentarios

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Sexo (mujer)

–0,09

(0,40)

–0,26

(0,45)

0,54

(0,58)

Edad

–0,01

(0,01)

0,01

(0,02)

–0,01

(0,03)

Funcionario

0,19

(0,31)

0,12

(0,36)

0,90**

(0,48)

PSOE (c. UCD)

–0,81

(0,60)

0,62

(0,84)

PP (c. UCD)

–0,73

(0,72)

1,16

(1,02)

Gobierno en minoría

0,15

(0,42)

1,31 **

(0,60)

Remodelación

–0,67 *

(0,40)

–0,34

(0,51)

Especialistas

–1,32 ***

(0,34)

–0,59

(0,45)

Tiempo presidencial

–0,58 **

(0,22)

–0,62 **

(0,29)

Multinivel

–1,79 ***

(0,60)

Alto Cargo

–1,02 **

(0,47)

No afiliado

–2,58 ***

(0,74)

Partisanos (c. leales)

2,42 ***

(0,58)

Ideólogos (c. leales)

1,55 **

(0,61)

Constante

22,19

(26,70)

–24,26

(40,24)

24,44

(51,26)

Nagelkerke

0,014

0,266

0,550

N

194

191

191

* p < 0,1, ** p < 0,05, *** p < 0,00

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta).

TABLA 2: Modelos Cox para la duración de las carreras ministeriales

Modelo 4

Modelo 5

Sexo (mujer)

0,99

(0,31)

0,98

(0,31)

Edad

1,00

(0,01)

1,00

(0,01)

Funcionario

0,93

(0,20)

0,93

(0,20)

PSOE (c. UCD)

0,24***

(0,08)

0,22***

(0,08)

PP (c. UCD)

0,37**

(0,15)

0,30**

(0,13)

Especialistas

1,71**

(0,36)

1,71**

(0,36)

Tiempo presidencial

1,59***

(0,21)

1,55***

(0,20)

Multinivel

2,76***

(0,77)

2,66***

(0,73)

Alto Cargo

0,88

(0,20)

0,93

(0,21)

No afiliado

1,29

(0,42)

1,48

(0,49)

Partisanos (c. leales)

0,68

(0,21)

0,71

(0,22)

Ideólogos (c. leales)

0,54*

(0,20)

0,57

(0,20)

Ministro diputado

1,46*

(0,34)

Experiencia parlamentaria

1,75**

(0,39)

Dimisión forzada

3,37***

(0,72)

3,51***

(0,75)

Casos censurados

71

N

194

* p < 0,1, ** p < 0,05, *** p < 0,00

Fuente: Datos propios (ministros77-16.dta).

GRÁFICO 5: Estimación del riesgo alisada según tener escaño al ser nombrado ministro

GRÁFICO 6: Función de supervivencia Kaplan-Meier según tener escaño al ser nombrado ministro y acabar dimitiendo (o no) de manera forzada

La participación social en las ciudades

El caso de São Paulo en el proceso participativo de elaboración
de la política municipal para inmigrantes

KELLY KOMATSU AGYOPAN

INTRODUCCIÓN

La participación social promovida en un ámbito local, en los centros urbanos, es un enorme campo de estudio, principalmente a partir de la expansión de los canales de participación alternativos e institucionalizados. Hablar de participación en los centros urbanos es fundamental teniendo en cuenta el predominio del contexto urbano en general, mayoritariamente democrático, en el que vivimos en la actualidad. La consolidación de un proceso de participación efectivo y eficiente es compleja y debe renovarse constantemente siguiendo las nuevas configuraciones sociales. Se cree que cuando la participación social tiene éxito puede contribuir de forma significativa a la defensa y promoción de los derechos humanos, en particular los de las poblaciones consideradas más vulnerables y que suelen estar más apartadas de la toma de decisiones.

Para estudiar este problema, la experiencia se centrará en São Paulo, donde se llevó a cabo, por primera vez en Brasil, un proceso participativo en la elaboración del proyecto de ley que instituyó la política municipal para la población inmigrante, dando origen a la actual Ley Municipal n.º 16.478/2016.

LAS CIUDADES Y LA PARTICIPACIÓN SOCIAL

El centro urbano es el gran escenario de la vida de la población mundial actual. Según el informe internacional Urbanización y desarrollo. Futuros emergentes, realizado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HÁBITAT, 2016), en la actualidad el 54 por ciento de la población global vive en zonas urbanas. En América Latina, el contexto es aún más significativo: es notablemente la región más urbanizada del mundo, donde el 80 por ciento de la población vive en ciudades (ONU-HÁBITAT, 2012).

Además, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos en 2015 con motivo de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible incluyeron, en relación con el compromiso previo de los Objetivos del Milenio (ODM), la cuestión de las ciudades como uno de los temas centrales de la agenda global hasta el año 2030. El objetivo número 11 de ese compromiso prevé «ciudades y asentamientos humanos inclusivos y seguros, resistentes y sostenibles».

La preponderancia que las ciudades han conquistado progresivamente impacta de manera significativa en el papel de los gobiernos locales. Estos responden desde la capa más baja de la Administración Pública, lo que posibilita una relación más estrecha y directa con la población. Sus funciones están determinadas por la legislación de los respectivos gobiernos nacionales. En Brasil, la Constitución Federal de 1988 establece en el artículo 30, inciso II, que «compete a los municipios suplementar la legislación federal y estatal en su caso».

Las ciudades y sus gobiernos han demostrado tener una función clave en la defensa y el fomento de los derechos humanos, con el fin de complementarse y sumarse a la función del Gobierno federal. Según el informe del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas titulado El papel de los gobiernos locales en el fomento y la protección de los derechos humanos (2015: 6), «las autoridades locales son en realidad las que traducen las estrategias y las políticas nacionales de derechos humanos en aplicaciones prácticas».

En este protagonismo de los gobiernos locales en la promoción de la responsabilidad compartida de efectuación y protección de derechos entre los diferentes niveles de la Administración Pública, se debería incluir la cuestión de la participación social como un elemento fundamental garante de los derechos y del ejercicio democrático en la gestión de las ciudades.

El fortalecimiento de la idea de participación social en la gestión de las políticas públicas locales a partir de finales de los años ochenta —concomitante con el proceso de democratización— se consolida durante los años noventa, y ocurre al mismo tiempo que la estructuración de ese mundo «urbanizado». El hecho de ampliar e institucionalizar la participación como modelo de gestión pública local contemporánea llegó para responder a la crisis del modelo burocrático de administración pública, que no satisfacía las demandas recurrentes generadas por la población a lo largo del mandato de las administraciones municipales electas. La democracia participativa, que lleva a los ciudadanos a las urnas cada cuatro años, resulta insuficiente frente al dinamismo de las necesidades experimentadas por la población (Milani, 2008: 551-579).

Así, la gestión pública y el «hacer político» ya no es solo una decisión puramente gubernamental (Milani, 2008: 551-579). Esta cuestión puede estar relacionada con los supuestos de «democracia deliberativa»[32] defendidos por Jürgen Habermas, al argumentar que la política deliberativa se basa en la idea de la soberanía popular y que la fuente de legitimidad es el juicio colectivo de la población (Gutmann y Thompson, 2004: 9). Según cita Pedro Ugarte (2014): «La participación es la fuente de legitimidad y de justificación moral de la democracia y, por lo tanto, representa el valor político de mayor rango».

A partir del impulso de la cuestión participativa se institucionalizaron nuevos mecanismos de participación adicionales y alternativos, incluso en el ámbito de los gobiernos locales. En particular, se pueden mencionar los presupuestos participativos, los consejos participativos temáticos, las conferencias temáticas, las audiencias y consultas públicas, el diálogo social con la sociedad civil organizada, etc.

En Brasil, más específicamente, esta cuestión se consolidó con el Decreto n.º 8243 de 23 de mayo 2014, que instituyó la Política Nacional de Participación Social (PNPS) y el Sistema Nacional de Participación Social (SNPS), a los que se pudieron adherir los estados y los municipios.

LAS CIUDADES Y LA INMIGRACIÓN

Los principales informes actuales de las organizaciones internacionales que se ocupan de la cuestión urbana han comenzado a incluir la inmigración como un factor relevante en el diseño de las ciudades y destacan el papel de los gobiernos locales para garantizar que los inmigrantes (y los refugiados) se consideren sujetos de pleno derecho. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM), en su Declaración de buenas prácticas. Acogida e integración de inmigrantes en Portugal (2007), señala que «la participación de los inmigrantes en el proceso democrático y en la elaboración de políticas y medidas de integración, especialmente en el ámbito local, favorece su integración».

La propia ONU-HÁBITAT, que recientemente estableció la Nueva Agenda Urbana (2016) para los próximos veinte años, durante la tercera Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Sostenible (HÁBITAT III), también incluye la cuestión de la inmigración como un tema central, así como la necesidad de garantizar los derechos de los inmigrantes (independientemente de su estatus migratorio), los refugiados y los desplazados internos:

Nos comprometemos a garantizar el pleno respeto de los derechos humanos y la integridad humana de los refugiados, los desplazados internos y los migrantes, independientemente de su situación migratoria, y a mantener el espíritu de cooperación internacional en sus ciudades de acogida, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales y reconociendo que, aunque el movimiento de grandes poblaciones hacia pueblos y ciudades plantea una serie de retos, también puede aportar contribuciones sociales, económicas y culturales significativas para la vida urbana [...].

Aun así, la propia ONU-HÁBITAT en su informe mundial sobre urbanización y desarrollo (2016) también cita la inmigración como un problema con consecuencias para las ciudades: «El aumento en la migración forzada a través de fronteras internacionales es un tema emergente que tiene implicaciones para las ciudades».

PARTICIPACIÓN, CIUDADES E INMIGRACIÓN

Teniendo como tema central el papel de los gobiernos locales en la promoción de mecanismos de participación social, se hizo un esfuerzo para tratar de abordar estas tres cuestiones que se comunican directamente (ciudades, inmigración y participación social), pero que sin duda poseen una gran complejidad (y no es posible agotar ese estudio en este artículo). A pesar de la fuerte conexión entre los tres temas, esta relación no es tan obvia si se tiene en cuenta que la participación de los inmigrantes en la vida política de las ciudades a menudo no se reconoce o no se garantiza.

El MIPEX de 2015 (Migrant Integration Policy Index), una herramienta desarrollada por el Barcelona Centre For International Affairs (CIDOB) y el Migration Policy Group (MPG) con el patrocinio de la Unión Europea, que mide las políticas de integración de los inmigrantes en los Estados miembros de la Unión Europea, Estados Unidos, Japón, Nueva Zelanda, Islandia, Australia, Canadá, Suiza y Turquía mediante 167 indicadores en ocho áreas temáticas, entre ellas la participación, la tensión, etc., expone lo siguiente:

La participación política es un área de debilidad para la política de integración entre países. Los inmigrantes, en su mayoría, y especialmente los extranjeros, tienen pocas oportunidades para informarse y mejorar las políticas que les afectan a diario, ya que la mayoría de las autoridades diseñan políticas «para» ellos, pero no son informadas por ellos ni tienen en cuenta sus demandas. Por lo general, los inmigrantes están desanimados para participar a través de los canales cívicos estándares, el derecho de voto local es limitado para los extranjeros (no comunitarios), los órganos consultivos son débiles y hay un pobre apoyo de las organizaciones de inmigrantes.

El índice mide la participación política a través de cuatro dimensiones: políticas electorales, libertades políticas, órganos consultivos e implementación de políticas. Entre los países analizados, Noruega, Luxemburgo y Finlandia, respectivamente, son los países con los mejores índices de participación inmigrante. Y Rumanía, Polonia y Turquía poseen los peores.

En cuanto a Sudamérica, la mayoría de los países, como Argentina, Bolivia, Paraguay, Chile y Uruguay, tiene alguna forma de participación del inmigrante, después de una residencia durante un periodo mínimo, sin requerir la naturalización; lo cual no implica pues la pérdida de su nacionalidad de origen.

Sin embargo en Brasil, según el art. 14, § 2 de la Constitución Federal de 1988, los extranjeros no pueden inscribirse como electores, a menos que sean naturalizados brasileños. Así, se prohíbe a esa población la participación tradicional en la elección de los representantes de los poderes legislativo y ejecutivo del país, y no tienen derechos políticos.

A eso se añade el Estatuto del Extranjero (Ley n.º 6815) de 1980, que define la situación jurídica de «extranjero» en Brasil. Según el art. 107 del estatuto, redactado durante el periodo de la dictadura militar, «el extranjero admitido en territorio nacional no puede ejercer la actividad política, ni interferir, directa o indirectamente, en los asuntos públicos de Brasil».[33] Por lo tanto, la ley brasileña inhibe los derechos políticos de los inmigrantes, creando una demanda que se reprime y que es fuertemente reiterada por esa población en el ámbito local. Las propuestas de enmienda constitucional (PEC 347/2013) y el proyecto de una nueva ley de inmigración (PL 2516/2015) que garantizarían más derechos políticos a los inmigrantes se encuentran en trámite en el Congreso de Brasil, pero todavía no hay perspectivas de aprobación.

La cuestión de la participación de los inmigrantes es claramente compleja, dado que el principio de participación suele estar relacionado con el concepto de ciudadanía, que se puede interpretar de un modo confuso y contradictorio en relación con los inmigrantes que no tienen la llamada «ciudadanía brasileña». Sin embargo, no tener la ciudadanía brasileña no debería significar la privación de los derechos de ciudadanía para los inmigrantes, de ser considerados ciudadanos de pleno derecho de la ciudad en que se instalan, y del acceso a los servicios y beneficios que otros ciudadanos ya tienen de forma natural. Por lo general, lo que se observa es una falta de preparación de los servicios públicos sobre esta población, y una falta de información de los inmigrantes sobre sus derechos. Este contexto termina reforzando la exclusión de los inmigrantes del entorno público, lo que por ejemplo también implica una desviación de los canales adecuados de participación. Según Carlos Milani: «La ciudadanía define a los que pertenecen (inclusión) y a los que no se integran en la comunidad política (exclusión)» (Milani, 2008: 551-579).

Teniendo todo esto en cuenta, se optó por elegir como caso de estudio para este trabajo el proceso de participación que tuvo lugar en São Paulo como modelo empírico relevante. El motivo es que demuestra una iniciativa innovadora por parte de un Gobierno municipal local para incluir a los inmigrantes en la toma de decisiones, atendiendo una demanda que proviene de los propios inmigrantes y que no tenía respaldo por la legislación nacional. El desarrollo de una política para la población inmigrante de São Paulo es simbólico, por ser el primero de su tipo en Brasil, englobando diversas formas de participación. Por otra parte, estudiar el caso de São Paulo es significativo, ya que actualmente la ciudad es uno de los principales destinos brasileños de los nuevos flujos de inmigrantes que llegan al país.

EL CASO De SÃO PAULO

La ciudad de São Paulo recibe una cantidad significativa de inmigrantes. De acuerdo con los datos oficiales del Sistema Nacional de Catastro y Registro de Extranjeros (SINCRE) de la Policía Federal, en octubre de 2015 el municipio tenía 373.955 inmigrantes, principalmente portugueses, bolivianos y japoneses.[34] Esta cifra incluye, sin embargo, solo a los inmigrantes que se encuentran en situación inmigratoria y documental regularizada. Por lo tanto, se estima que el número es aún más revelador.

En São Paulo, las demandas y los intereses de la población han sido defendidos históricamente por organizaciones de la sociedad civil y asociaciones formadas por los propios inmigrantes.

La administración municipal comenzó a trabajar específica y deliberadamente con la población migrante solo desde 2013, con la creación de la Coordinación de Políticas para Migrantes (CPMig) de la Secretaría Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía, a partir de la Ley n.° 15.764 de 27 de mayo de 2013.[35] Su actuación está en línea con el cumplimiento del punto 65 del Programa de Objetivos de la Prefectura de la Ciudad de São Paulo para 2013-2016: «Crear e implantar la Política Municipal para Migrantes y de Lucha contra la Xenofobia».[36] Por lo tanto, la pauta de la inmigración se integra concretamente en la actuación del Gobierno municipal.

Este trabajo tiene como objetivo analizar y describir todo el proceso de participación que acompañó a la elaboración de la Política Municipal para Inmigrantes, establecida por la Ley n.° 16.478, promulgada el 7 de julio de 2016.

La ley establece los objetivos, principios y directrices de actuación municipal sobre los inmigrantes. Prevé y garantiza el derecho de la población inmigrante a la salud, a la cultura, a la participación, al trabajo, al ocio y a la asistencia social; destacando la voluntad de crear un consejo municipal de inmigrantes, paritario y con el fin de vigilar el cumplimiento de la ley, así como el mantenimiento de los Centros de Referencia y Atención al Inmigrante (CRAI).

Se observa que la ley abarca múltiples áreas de gestión, y el enfoque transversal y multisectorial de la cuestión migratoria es relevante para lograr la plena garantía de los derechos humanos de esta población. Es la primera legislación local aprobada sobre esta materia en Brasil, al institucionalizar políticas ya llevadas a cabo en el municipio de São Paulo y consolidar la cuestión migratoria como una política efectivamente de Estado y no solo de Gobierno, garantizando así la continuidad de la atención de la administración pública sobre esta población.

En cuanto al proceso de participación en la construcción del anteproyecto de ley de esta política, se destaca inicialmente la celebración de la Primera Conferencia Municipal de Política para Migrantes en 2013, organizada por la CPMig junto con otros 13 departamentos municipales y 14 entidades de la sociedad civil (Secretaría Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía de la Prefectura de São Paulo, 2013). El evento contó con la importante participación de 695 personas, principalmente de organizaciones sociales y movimientos vinculados al tema. La participación social y política fueron cuestiones planteadas por los delegados que reivindicaron el derecho a votar y ser votados —aquellos con dos años (o más) de residencia permanente—, el derecho a organizarse en sindicatos y la institución de una Comisión Municipal de Inmigrantes con representación mayoritaria de inmigrantes. La conferencia, de carácter consultivo y movilizada oficialmente,[37] se incluyó en la Primera Conferencia Nacional sobre Migración y Asilo (COMIGRAR). Las recomendaciones surgidas en estos dos momentos consultivos sirvieron de base para el inicio de la elaboración del anteproyecto de ley casi dos años más tarde.

El proceso de elaboración del anteproyecto fue dirigido por el Comité Intersectorial de la Política Municipal para la Población Inmigrante, creado mediante el Decreto Municipal 56.353 de 24 de agosto de 2015. El comité, de composición paritaria, se componía de veintiséis miembros: una mitad formada por representantes del Gobierno municipal,[38] y la otra por organizaciones de la sociedad civil[39] reconocidas por el desarrollo de actividades relevantes sobre el tema de la inmigración. La participación en esta comisión se consideró una prestación de servicio público relevante, no remunerada, preservando el principio de ser una actividad espontánea y motivada por sus participantes, objetivando exclusivamente la garantía de la inclusión de las demandas e intereses de la población inmigrante en la legislación local. También se debe señalar que la composición de esa comisión observó las reglas establecidas por la Ley n.º 15.946 y el Decreto n.º 56021, que prevén la composición mínima del 50 por ciento de mujeres en los consejos de control social del municipio.

Vale la pena destacar que el proceso contó con el seguimiento y asesoramiento de consultoría realizado y financiado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con el objetivo de reforzar las estrategias políticas, la mejora de los marcos normativos sobre la migración laboral y el fortalecimiento de la relación entre Brasil y los países de América Latina y el Caribe. La consultora Isabel Meunier trabajó durante todo el proceso realizando sistematizaciones y proporcionando soporte técnico en los diferentes momentos de la participación. Esto demuestra que una organización de reconocimiento internacional contribuye para mejorar el proceso participativo de la creación del anteproyecto, lo que ayuda a respaldar su legitimidad.

El 26 de septiembre de 2015 se realizó una audiencia pública con la participación de 71 personas entre representantes de organizaciones no gubernamentales, inmigrantes, instituciones públicas y grupos de investigación. La reunión, de carácter consultivo, mediante las manifestaciones orales de los participantes, condujo sus discusiones mediante un documento de referencia elaborado a partir de las contribuciones del documento final de la Conferencia Municipal y del informe postetapa nacional de la COMIGRAR. Los debates se separaron temáticamente en cuatro grupos: (1) principios y directrices generales; (2) asistencia social y salud; (3) educación y trabajo; y (4) vivienda, cultura, deporte y participación social.

Las contribuciones generadas por la audiencia pública se discutieron posteriormente en el Comité Intersectorial, que abordó cada uno de los cuatro grupos temáticos en diferentes sesiones plenarias. Para incluir en la discusión a todo el comité también se realizaron reuniones paralelas con subcomités.

Después de las reuniones temáticas, se redactó un borrador de anteproyecto de ley que fue a consulta pública, realizada en línea, en el periodo entre el 2 de diciembre de 2015 al 3 de abril de 2016, en el sitio web oficial de São Paulo Aberta.[40] La consulta pública se tradujo en una herramienta alternativa (esta vez en línea), que pretendía alcanzar a un público aún mayor y distinto en relación con la propuesta ya debatida en otros medios. La consulta se llevó a cabo exclusivamente en internet, donde el participante podía hacer comentarios sobre cada uno de los artículos propuestos, y podía indicar si estaba de acuerdo con las condiciones o no, sugiriendo cambios para la redacción del artículo, inserciones o supresión de dispositivos. Para participar en la consulta solo fue necesario indicar el nombre y una dirección de correo electrónico.

La consulta contó con 159 contribuciones, que sin embargo no equivalían al número total de personas que participaron en la consulta, ya que algunas lo hicieron más de una vez. La consultoría de la OIT encargada de sistematizar los resultados informó que alrededor del 77 por ciento de las sugerencias concordaba con lo que se proponía en el borrador, alrededor del 11 por ciento no estaba de acuerdo y el 12 por ciento no demostró posicionamiento. El informe de la consultoría también reveló que los puntos más controvertidos fueron las sugerencias para establecer posibles condiciones a los derechos propuestos, para prever deberes en paralelo a los derechos, y para criticar la interculturalidad y el principio de la no criminalización.

Se discutieron todas las recomendaciones de la consulta pública, evaluadas y acatadas o rechazadas por el comité durante dos sesiones plenarias, recogidas en actas públicas. El proceso que engloba la adaptación de la participación a una herramienta digital es un paso importante en la diversificación de los formatos de participación y puede atraer a personas que no pueden intervenir en otras etapas del proceso.

La experiencia digital, sin embargo, resultó un desafío en cuestiones de importancia de la movilización. Incluso siendo una herramienta de gran potencial de alcance y propagación, en el caso de São Paulo consiguió un número tímido de participantes, dadas las proporciones demográficas del municipio, a pesar de que esos participantes realizaron un significativo número de contribuciones. Además, ese proceso en línea no permite trazar un perfil de los participantes, ya que no es necesario dar información personal, como la nacionalidad, por ejemplo, para poder participar; e incluso si lo fuera, no podría garantizar la fiabilidad de los datos proporcionados. Esto complica la manera de saber quién interviene o no, y de cómo conseguir ampliar el marco de la participación.

Este escenario de baja tasa de participación hace que nos planteemos algunas hipótesis: ¿es resultado de la falta de interés, de la dificultad de acceso a internet, del desconocimiento del tema o de la desconfianza en el proceso? De forma ideal, ¿cuáles serían las expectativas cuantitativas de participación en relación con un procedimiento de este tipo? ¿Deberían ser proporcionales a la población inmigrante de la ciudad? ¿Quiénes deberían ser los participantes-objetivo de esa consulta pública: las personas directamente relacionadas con el tema o todos los ciudadanos?

Por otra parte, también es importante reflexionar sobre quiénes son los actores que participan realmente en estos canales. Una constancia del perfil —y consecuentemente de la nacionalidad— de esos actores más activos y el hecho de que las mismas personas y comunidades participaran en estos canales no convertirían el proceso en asimétrico, ya que se escucharían las demandas de solo unos pocos segmentos de la población inmigrante, es decir, la participación sería desigual, al dejar a actores fuera del proceso. En este sentido, es importante destacar que las comunidades de inmigrantes tienen intereses y demandas comunes, pero no son homogéneas, lo que demuestra la importancia de garantizar una participación amplia de los diferentes grupos de inmigrantes.

A pesar de no tener un diagnóstico consolidado sobre esto (ya que en algunos procesos de participación la nacionalidad no se registró o identificó), se puede notar una participación muy activa de la comunidad boliviana. Los bolivianos fueron los principales participantes de nacionalidad no brasileña en la Primera Conferencia Municipal de Políticas para Migrantes, y es también la nacionalidad actual (periodo 2016-2017) con el mayor número de representantes en el Consejo Participativo de la Ciudad: 12 consejeros bolivianos en un universo de 31.[41]

Asimismo llama la atención la cuestión del contenido de las contribuciones: en muchos casos estas no fueron acatadas por el comité por tener niveles considerados inapropiados para la propuesta del borrador.[42] Es evidente que en un proceso democrático se abre espacio para opiniones divergentes. Pero ¿cómo se puede garantizar que las consultas públicas que ya son participativas y democráticas produzcan efectivamente contribuciones consideradas pertinentes por la gestión pública?

En total, se realizaron siete sesiones plenarias del comité en el periodo comprendido entre septiembre de 2015 y marzo de 2016, en las cuales las decisiones se tomaron por consenso o mayoría de votos de 2/3. Todas las actas de estas reuniones se dieron a conocer en el sitio web oficial de la Secretaría Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía, fueron publicadas en el Boletín Oficial de la Ciudad de São Paulo y están disponibles para consulta e información de los ciudadanos.

Después de todos los ajustes realizados en el borrador del anteproyecto de la Política Municipal para Inmigrantes, el Proyecto de Ley 01-00142/2016 fue enviado por el alcalde Fernando Haddad a la Cámara Municipal de São Paulo, el 31 de marzo de 2016, y la ley fue aprobada el 21 de junio del mismo año, y promulgada después el 7 de julio de 2016.

La suma de estas herramientas de participación en el proceso —conferencia municipal, constitución del comité paritario, audiencia y consulta públicas— contribuyó positivamente, en opinión de la autora, para la consecución de la aprobación del proyecto de ley en la legislatura. La participación efectiva de los inmigrantes en la elaboración de esta ley —de la cual son el público-objetivo— fue fundamental para legitimar y fortalecer el contenido del documento, facultando a esta población y consolidando canales de comunicación entre el poder público y la población.

CONCLUSIÓN

Después del análisis del proceso participativo de la ley que establece la Política Municipal para Inmigrantes, se puede verificar que este tipo de iniciativas contribuye al proceso democrático local, incluyendo a los ciudadanos en la gestión y la formulación de las políticas públicas en el ámbito local. La institucionalización de los mecanismos de participación, ya sean tradicionales o alternativos, confiere legitimidad a la participación de la población en asuntos que antes se consideraban solo decisión del líder o líderes políticos.

La combinación de formas diferentes de participación contribuye al aumento del número de participantes involucrados, además de diversificar la participación, y se consigue, en cierto modo, estimular la contribución de públicos variados.

El caso de São Paulo es aún más peculiar, ya que implica la participación social para contribuir en las políticas dirigidas de una población antes no incluida en el rol de público-objetivo de las políticas locales. La consolidación de una política municipal para los inmigrantes es una evolución en cuanto que garantiza los derechos humanos de las poblaciones vulnerables; y el hecho de haber sido elaborada con los actores directamente implicados en la pauta es un factor positivo para impulsar su éxito de aquí en adelante, cuando tendrá que ser efectivamente implementada, pasando por el control y la monitorización social.

Sin embargo, es necesario llamar la atención sobre las dificultades que se encuentran normalmente en los procesos participativos de este tipo, a saber: la participación más modesta en niveles cuantitativos de personas que realmente intervienen en relación con el espacio de muestra potencial existente, así como las desigualdades en cuanto a la calidad de la participación con respecto a las asimetrías de conocimiento e información sobre los temas tratados (Milani, 2008). ¿Cómo se puede garantizar una participación más organizada, movilizada y diversificada a nivel local, que promueva efectivamente más derechos a las poblaciones vulnerables? Esta continúa siendo una pregunta de respuesta compleja, que implica diferentes condiciones estructurales, culturales, sociales, pero que parece estar más cerca de una respuesta eficaz cuando se analizan iniciativas de participación como la del municipio de São Paulo, que, aunque todavía tienen que ser mejoradas, representan avances relevantes para la cuestión.

Es esencial garantizar la institucionalización de los procesos de participación a nivel local, de manera que el ejercicio de participación no esté vinculado a programas de gobierno y gestiones específicas, sino más bien a las políticas de Estado permanentes y que creen esa cultura social para la participación, ya sea por parte del Gobierno municipal, que incorpora la participación como un método de gestión, ya sea por parte de la propia población, que ve los mecanismos existentes legítimos y eficaces si se siente estimulada para participar.

En cuanto a la experiencia de São Paulo, se espera que la Política Municipal para la Población Inmigrante, construida de forma enteramente participativa, sea de hecho efectiva y consiga garantizar un mayor respeto a la promoción de los derechos humanos fundamentales para la población inmigrante, pudiendo ser futura referencia para otras experiencias llevadas a cabo en municipios brasileños o extranjeros.

Experiencias como esta podrían ser evidencia empírica de que los gobiernos locales deben ser protagonistas en garantizar los medios de participación activa de su población en los más variados temas, legitimando la voz de las asociaciones, de las organizaciones de la sociedad civil y de la población directamente beneficiada por sus decisiones políticas.

Los retos de la democracia
representativa como modelo
de gobierno

Referéndums y democracia representativa

ALBERTO PENADÉS

INTRODUCCIÓN

El referéndum es una institución predemocrática, en sentido temporal, que puede ser democrática y puede no serlo. Cuando sí lo es, puede incrementar el poder y el bienestar de los ciudadanos, o puede no hacerlo. En el mejor de los casos, es un instrumento contrarrepresentativo de la democracia (representativa), análogo a los instrumentos contramayoritarios de la democracia (mayoritaria). Un contrapeso institucional, como hay otros; no una forma alternativa o más pura de democracia. Por su naturaleza, puede limitar la desviación de las políticas con respecto de la posición mediana. En el peor de los casos, es una forma de anular los contrapesos institucionales, de reducir las garantías democráticas y, en definitiva, de ofrecer un espejismo de control ciudadano para decisiones igualmente tomadas por otros, pero a las que se les hurta la relación de responsabilidad que conlleva la representación. No hay, por tanto, un referéndum, sino varios.

El segundo apartado, tras esta presentación, expone algunos trazos de la historia de las votaciones populares como algo ligado ambiguamente a la democracia durante la «primera ola», pues solo en algunos casos, y comenzando por la escala local, funcionaron como un mecanismo democratizador. Por lo común, los referéndums funcionaron como plebiscitos hegemónicos, o como ritos de identidad nacional, que poco hicieron para que la democracia moderna avanzara.

El tercero presenta una evaluación de los datos de convocatorias de referéndums en distintos tipos de regímenes políticos desde mediados del siglo XX. Los referéndums no son tan infrecuentes como se quiere a veces, ni son específicamente democráticos, al menos si tomamos todos los referéndums como género indiferenciado. Tampoco se convocan solo para ganarse, como también se dice, salvo las dictaduras y, aun así, algunos los pierden. Entre las dictaduras, las militares son las que más se sirven de los plebiscitos; entre las democracias, los sistemas con división de poderes. La afinidad de estas votaciones con los sistemas que ya tienen múltiples contrapesos institucionales es una de las cuestiones que requieren explicación y que la investigación comparada creo que no ofrece.

El cuarto apartado hace una incursión en los plebiscitos nacionales o referéndums de autodeterminación. En términos históricos, estos referéndums han consistido en la ritualización, mediante el voto, de una decisión hegemónica. Algo consensuado, al menos en apariencia. Los resultados lo han reflejado con unos márgenes que parecen invitar a la metáfora de que realmente el pueblo «habla» con una voz. Sin embargo, eso ya no sucede, posiblemente para bien. En las democracias avanzadas los referéndums son ahora mucho más competitivos, y la demanda de secesión basada en este mecanismo plantea una situación que es radicalmente nueva y para la que la única solución, hasta ahora, es que los partidarios del statu quo han prevalecido.

El quinto apartado revisa los tipos de referéndum en el contexto de la democracia representativa, distinguiéndolos, con George Tsebelis, por quién controla la iniciativa y quién tiene el poder de la agenda. En los que son puramente de abajo arriba, el éxito es menor, pero son los que más plenamente añaden capacidad de decisión a los ciudadanos. Los que son puramente de arriba abajo tienen mucho más éxito a la hora de aprobar sus propuestas, pero también los que llamamos «veto popular», en los que la iniciativa (el cuándo) corresponde a los ciudadanos, pero la agenda (el qué) a los políticos.

El sexto apartado resume algunos puntos importantes de lo que se sabe sobre las consecuencias posibles de los referéndums. Con información perfecta se supone que los votantes nunca tienen nada que perder con el referéndum, pero, por si acaso, es mejor que mantengan la iniciativa. La investigación empírica es optimista, pero solo en el sentido de demostrar que el referéndum no funciona peor, en cuanto a participación, injerencia de intereses particulares, influencia del dinero en las campañas o voto informado, que la elección de representantes. Los referéndums tienen tendencia a aproximar las políticas al valor mediano, pero esto es comprobable, por ejemplo, en asuntos morales, en los que a veces no queremos que gobierne la mayoría.

En el sexto y último apartado se apuesta por experimentar con el referéndum como forma de democracia local, manteniendo la prudencia en su extensión al ámbito de decisión donde deberían prevalecer las ventajas, más que los inconvenientes, del Gobierno representativo y responsable.

LA INVENCIÓN DEL REFERÉNDUM

Los referéndums son tan antiguos como las constituciones modernas que, en general, son más antiguas que la democracia. En el caso de los Estados Unidos, los antifederalistas hubieran querido ratificar el documento fundacional mediante votaciones populares en cada estado —y en cada ciudad—, pero los federalistas consiguieron que se impusieran como procedimiento las convenciones de delegados elegidos a ese fin en cada uno de los territorios. En parte por razones elitistas, en parte por razones más fáciles de compartir, como que hubiera una verdadera deliberación en el conjunto de cada estado. O simplemente calcularon que así ganarían. Los antifederalistas solo desafiaron la medida en Rhode Island, y convocaron lo que hoy se llama un «referéndum» en 1788, con el formato de una serie de asambleas ciudadanas (town meetings) que debían recoger los votos de todos los hombres libres para después sumarlos. Fue el primero de la historia, aunque no fue todavía un referéndum, digamos, nacional.

Algunos de los rasgos más angulosos del referéndum popular asomaron ya desde este momento cero: participó solo la tercera parte de los hombres con derecho a hacerlo; en buena medida, porque los rivales (los federalistas) boicotearon la convocatoria; la votación, como solía ser el caso en la democracia directa local, se llevó a cabo mediante voto oral, sin secreto; y el resultado fue abrumador, 2708 noes (91,95 por ciento) y 237 síes (8,05 por ciento). Es más, el referéndum solo retrasó la aprobación de la Constitución, que una convención ratificó finalmente, cuando ya era un hecho consumado. Tal vez por esto, en los Estados Unidos, la controversia sobre los referéndums quedó semidormida durante más de un siglo.

«Dormida» no sería la palabra, pues hubo una excepción que poco contribuye a su prestigio: la Orden de Secesión de los estados de la Confederación, en 1861, que, con eclecticismo entre las tradiciones, se consideraba válida tanto si la aprobaba una convención como si lo hacía una votación popular. Virginia, Tennessee y Texas eligieron la vía comunitaria para su autodeterminación. Lo que hoy es Virginia Occidental se autodeterminó contra el resto de su antiguo estado.

El primer referéndum nacional, y la primera votación nacional del mundo de cualquier tipo, es el que aprueba en Francia la Constitución de la Montaña, o del Año I, en 1793. Participó el 26 por ciento de los ciudadanos varones, y el 99 por ciento (1.181.918) votaron sí; solo 11.610 se opusieron. La votación tampoco fue secreta, sino en «asambleas primarias» a lo largo de unas semanas. El resultado fue honrado con una prolongación indefinida de los poderes de excepción del Gobierno que lo había promovido, que lo dejó sin efecto, y se avocó al Terror. La constitución, entre sus medidas democráticas, disponía una especie de referéndum abrogatorio para las leyes de la Asamblea, pero de aquello nunca más se supo.

La Revolución francesa no fue acompañada de una ola de democracias, pero sí de referéndums constitucionales, así como de votaciones de autodeterminación. Incluso antes de que se aprobara la constitución montañesa ya había precedentes de votaciones para estos asuntos, inicialmente solo en entidades semisoberanas. Entre 1791 y 1798 se celebró algún tipo de votación popular para declarar su adhesión o su anexión a Francia, o para ratificar sus constituciones, o para hacer ambas cosas, en Aviñón y Condado Venaissin, en el Condado de Niza, en Mónaco, en Saboya, en Ginebra, en Bélgica, en la República de Batavia (Países Bajos), en la República Cisrenana (capital Colonia), en la República Rauraciana (Jura), en la República Helvética, en la República Ligur, en la República Cisalpina —resultado de la fusión, mediante referéndum, de la República Traspadana, de capital Milán, y la República Cispadana, con sede en Bolonia— y en la República Véneta.

Visto que votar hace país, y que aquello era sencillo controlarlo, en los años siguientes Napoleón Bonaparte obtuvo, mediante referéndum, la Constitución consular, el Consulado vitalicio, y el Imperio (entre 1800 y 1804). Por ejemplo, la Constitución de 1800 (o del Año III) se aprobó por 3.011.077 votos frente a 1.562. El 99,95 por ciento de los votos fueron afirmativos, y hubo una participación de algo más del 43 por ciento. Las sucesivas consultas tuvieron resultados semejantes. Los referéndums que siguieron a lo largo de ese siglo en Francia, hasta 1875, no fueron muy distintos. Los de Luis Napoleón han pasado a la historia como ejemplos de manipulación electoral; la principal diferencia es que conseguía mayor participación. Tras abolirse definitivamente el Imperio, la democracia francesa no quiso saber nada de referéndums… hasta 1945. Los defensores de las consultas populares como democracia directa consideran que en el siglo XIX se produjo una desviación plebiscitaria con respecto al ideal democrático primitivo, pero hay que preguntarse cuándo se había expresado ese ideal. El uso del referéndum en Francia lo restableció De Gaulle, poco habitual en las filas de la democracia de base.

No hay que olvidar que la ola llega a tocar lugares muy lejanos. En 1812 el autoproclamado dictador Carrera hizo aprobar su constitución en Chile mediante plebiscito, al que siguieron otros, aunque en el continente americano no habría un referéndum nacional celebrado en condiciones democráticas hasta, al menos, un siglo más tarde, en Uruguay. En 1846, el gobernador Roberts de Liberia convocó un referéndum de independencia, seguido de otro constitucional. Pasaría bastante más de un siglo antes de que se pudiera dar un referéndum democrático en África.

El segundo nacimiento del referéndum se produce en Suiza, y es mucho más amigable para la teoría y la práctica democrática. Aunque la primera ola también pasó por este país —bajo el nombre de República Helvética— y no puede negarse que hubiera alguna hibridación, en términos generales las instituciones que colectivamente llamamos referéndums en Suiza fueron progresando junto con su democratización y como planta autóctona. Su éxito puede deberse a la forma gradual en la que se introdujeron los mecanismos de votación, desde lo local y cantonal a lo federal, y desde la consulta por iniciativa de las élites a la iniciativa de los ciudadanos. O tal vez el éxito se deba a cierta genuina continuidad, con su debida reinvención, con los hábitos de consulta, participación y decisión colectiva presentes en la confederación helvética desde mucho antes que la democracia moderna.

El referéndum legislativo opcional, y obligatorio para cuestiones constitucionales, se adopta en los cantones en los años treinta y cuarenta del siglo XIX. La Constitución de 1848 introduce el referéndum en el nivel federal, para futuras reformas, mientras que en algunos cantones se avanza un paso más y comienza a regularse el derecho de iniciativa, o referéndum enteramente «desde abajo». El llamado Movimiento Democrático promueve, en los años sesenta y setenta, la generalización del referéndum en todos los cantones y en los asuntos federales, lo que culmina en la Constitución de 1874, vigente durante más de un siglo. El derecho de iniciativa popular para la revisión de la propia Constitución, la máxima expansión de los mecanismos de referéndum por parte de los ciudadanos, llega en una enmienda introducida en 1891. Se estrena introduciendo la representación proporcional, ya en el siglo XX.

Es necesaria una palabra sobre la continuidad histórica de supuestas prácticas democráticas ancestrales. Quienes quieren subrayar esta conexión señalan a los mecanismos de referéndum como herederos de los Langmeiende, las viejas asambleas ciudadanas. Sin embargo, se trata de una institución nueva. En algunos cantones es cierto que una institución sustituye a la otra, pero en otros las asambleas persisten después de que se constitucionalice el referéndum, y en otros nunca hubo tales asambleas. Los cantones urbanos estaban gobernados por oligarquías no muy distintas de otras ciudades-estado que mantenían mecanismos de decisión colectiva. La reforma liberal que lleva a la institucionalización de los mecanismos de democracia directa es moderna, no es arcaizante ni regeneradora de tradiciones antiguas, aunque se sirva de cierta continuidad en la cultura y en los hábitos preexistentes. Si se llama «reforma democrática» es porque lo que había antes no lo era.

Suiza se parece un poco a lo que podrían haber sido los Estados Unidos si los antifederalistas hubieran triunfado. Más descentralizada, más comunitaria y más desconfiada de la delegación y de los líderes. En el tercer episodio del origen de las consultas populares, durante la Era Progresista (de los años noventa del siglo XIX a los años veinte del XX), los populistas y después los progresistas se fijaron en Suiza para introducir su gran innovación institucional, el referéndum facultativo, y sobre todo la iniciativa ciudadana en diversos estados de Estados Unidos. El referéndum aparece en 1892 en el programa del partido populista, justo después de la máxima expansión de ese derecho en Suiza, y con expresa influencia del sistema helvético. Se introduce por primera vez en Dakota del Sur en 1896, y siguen Oregón y diversos estados del Oeste y lejano Oeste. Hoy en día está presente en 26 estados.

En los Estados Unidos el referéndum nace ya como institución posterior a la democracia y a la consolidación nacional, aunque tuviera un bisabuelo antifederalista y un tío confederal. La continuidad con las experiencias de democracia directa del estilo de los town meetings de Nueva Inglaterra es realmente débil, aunque pueda estimular la imaginación. Las Dakotas y Oregón, no digamos California, están lejísimos de Nueva Inglaterra, donde incluso hoy la mayoría de los estados, como casi todos los del Este, rechazan el referéndum. Con su introducción se buscaba expresamente corregir el régimen representativo, en un primer momento (populista) porque se cuestionaba que un régimen de urbanitas pudiera representar adecuadamente al hombre medio en las comunidades rurales; en un segundo momento (progresista) el hincapié se hizo, sobre todo, en la desconfianza que procede de la supuesta corrupción y autointerés de los representantes. Representación descriptiva y responsabilidad, las dos claves del gobierno representativo, fueron ambas cuestionadas, pero se hizo cuando el régimen representativo estaba ya consolidado, así como el poder territorial, lo que hizo difícil que el movimiento se expandiera fuera del Oeste.

REFERÉNDUMS, DICTADURAS Y DEMOCRACIAS

El recorrido por la historia nos hace esperar que encontraremos el referéndum no solo limpiamente anexado a algunos regímenes democráticos, sino también a las dictaduras. Usar palabras distintas, «referéndum» y «plebiscito», es un truco algo pobre. Aunque está arraigado en el lenguaje el hablar de características plebiscitarias de una votación cuando con ella se busca el apoyo al convocante, eso no es un privilegio exclusivo de los dictadores.

Para evaluar empíricamente la relación entre la institución del referéndum y la democracia, un primer paso es tratar de mirar la cuestión desde el ángulo de los países, no de los referéndums. No se trata de si la mayoría de los referéndums son mecanismos democráticos, cosa que hoy es cierta, sino hasta qué punto las democracias convocan referéndums en comparación con las dictaduras. Las diferencias existen, pero no son extraordinarias.

Lo que ahora nos ocupa son los referéndums nacionales, los que arrastran mayor carga genética del pasado autoritario. La mayoría de los referéndums del planeta son locales y regionales, y suceden en democracias consolidadas, pero no son esos los que nos preocupan ahora.

Para responder estas cuestiones he cruzado la base de datos más amplia sobre referéndums y consultas, el Centre for Research on Direct Democracy (c2d) de la Universidad de Zurich con la base de datos sobre democratización conocida como Democracy and Dictatorship (DD) puesta en marcha por Adam Przeworski y sus coautores. La versión que empleo es una revisión de Cheibub, Ghandi y Vreeland que cubre 202 países desde 1945, o el momento de su independencia, hasta 2006. La base c2d recoge 1.443 preguntas (su unidad de análisis) de las que 406 fueron hechas en dictaduras, aunque solo hay información válida sobre participación y resultado en el 68 por ciento de los casos de las dictaduras y el 87 por ciento de las democracias.

Los datos DD reúnen 9.160 observaciones país-año, a los que les he añadido la convocatoria o no de un referéndum de ámbito nacional en cada año. En un 6,9 por ciento de los casos (629) se convocó un referéndum nacional en ese país ese año. Me refiero aquí a una jornada electoral particular, aunque a menudo la convocatoria contenga múltiples preguntas. La unidad de análisis de c2d son dichas preguntas realizadas al electorado. En 488 casos la convocatoria proponía una única pregunta, mientras en los restantes 131 casos pueden encontrarse hasta 35 preguntas votadas en una sola jornada, aunque la media es de menos de tres.

La frecuencia absoluta no impresiona, algo menos de uno cada 14 años, pero está distribuida de forma muy desigual. Entre 1945 y 2006 61 países no han convocado ningún referéndum y 141 sí lo han hecho. En 85 países se convocaron entre uno y tres referéndums; 45 países convocaron entre cuatro y nueve; y 11 países tuvieron diez o más jornadas de votación de este tipo. Son: Filipinas (10), Australia (10), Dinamarca (11), Siria (12), Uruguay (15), Irlanda (18), Italia (19), Egipto (19), Nueva Zelanda (21), Liechtenstein (37) y Suiza (863). Es una lista heterogénea, que transmite bien la idea de que un referéndum puede significar cosas muy distintas.

En el 44 por ciento de los casos el país observado era una democracia en ese año; en el 56 por ciento las observaciones corresponden a una dictadura. A lo largo del periodo 1945-2006 la probabilidad bruta de que una democracia convocara un referéndum en un año cualquiera fue del 8,9 por ciento, una media de uno cada 11 años, mientras que la probabilidad de que lo hiciera una dictadura fue del 5,3 por ciento, en torno a uno cada 19 años. De los 3,6 puntos de diferencia en la frecuencia entre los dos tipos de régimen, 2,3 puntos corresponden a Suiza y Liechtenstein; y 1,4 puntos, casi el 16 por ciento de la probabilidad de que haya referéndums democráticos, se debe a la sola existencia de Suiza. Sin la singularidad de Suiza y de su pequeño vecino, las diferencias entre regímenes autoritarios y democráticos en cuanto a la mera frecuencia de convocatorias de consultas nacionales no serían muy grandes.

GRÁFICO 1: Frecuencia de convocatoria de referéndums en dictaduras y democracias (1945-2006)

Nota: Elaboración propia con datos combinados del Centre for Research on Democracy (c2d) y de Cheibub, Ghandi y Vreeland (DD).

GRÁFICO 2: Frecuencia de convocatoria de referéndums por tipo de régimen (1945-2006)

Nota: Elaboración propia con datos combinados del Centre for Research on Democracy (c2d) y de Cheibub, Ghandi y Vreeland (DD).

Es difícil discernir una pauta en la evolución temporal de los referéndums. La tendencia es bastante estable entre las dictaduras y un poco más creciente entre las democracias, pero la diferencia es pequeña. En los primeros años del siglo XXI parece asomar una mayor divergencia en el comportamiento de dictaduras y democracias, pero, a la vista del recorrido pasado, puede ser una perturbación pasajera.

La versión actualizada de la base DD que utilizo nos permite afinar la distinción entre tipos de regímenes, tanto democráticos como dictatoriales. La graduación es evidente, y es interesante notar que una dictadura militar —el tipo de régimen autoritario más propenso a las consultas— convoca un referéndum más o menos con la misma frecuencia que una democracia parlamentaria, que es el tipo de democracia más reacia a este tipo de votaciones. Para explicar la gradación entre las dictaduras tal vez pueda pensarse en las distintas fuentes de legitimación alternativas que se encuentran al alcance de cada tipo de régimen, pero esa especulación nos lleva fuera de nuestro asunto. El hecho de que los referéndums se den con más asiduidad en situaciones de división de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, algo que no se aprecia normalmente, es revelador para el argumento que se discute más abajo sobre su papel en la democracia: puede ser tanto un mecanismo de dispersión del poder, un actor de veto añadido dentro del entramado constitucional, como un mecanismo de refuerzo de algunos actores de veto, especialmente del ejecutivo, frente a otros, cuando se encuentran enfrentados. En los regímenes con separación de poderes hay más oportunidades e incentivos para que se utilice por algún actor institucional para anular a otro; o como contrapeso institucional, cuando los ciudadanos tienen la iniciativa, para salvar desviaciones excesivas de la acción del Gobierno con respecto a sus preferencias y, en general, aumentar el gradualismo.

Como es lógico, las características más plebiscitarias de los referéndums se observan, sobre todo, en los referéndums autoritarios. En las dictaduras los referéndums se convocan, casi siempre, para ganarlos, y los votantes acuden en masa. En las democracias se alcanza la aprobación en menos de la mitad de los casos, y la participación es, a menudo, bastante modesta. Entre 1946 y 2006 la participación media en las consultas populares hechas en una democracia fue del 52,3 por ciento, y la mitad no llegó al 48 por ciento, mientras que en las dictaduras la participación fue del 77,5 por ciento, y la mitad llegaron al 83 por ciento o más. En cuanto a la competitividad, en las democracias el porcentaje medio de votos afirmativos fue del 55 por ciento, lo que dio lugar a un 46,9 por ciento de referéndums aprobados. En las dictaduras, por su parte, el voto afirmativo en promedio fue del 83 por ciento, y se aprobó el 85,8 por ciento de las cuestiones. Con todo, hay casos notables de dictaduras que han perdido un plebiscito, como Uruguay (1980), Chile (1988) o Zimbabue (2000), lo suficiente como para ser objeto de estudio prometedor.

EL PLEBISCITO COTIDIANO

En cierto modo, los referéndums nacionales crean nación, aunque no tengan al hecho nacional, o lo que en el siglo XX se ha llamado «autodeterminación», como tema explícito. Al menos es cierto que tiene más potencial de exaltación del sentir común y de hablar en parábolas sobre lo que el pueblo dice o decide… que en una elección de representantes. Ernest Renan describió a la nación como un «plébiscite de tous les jours» en una famosa conferencia de 1882. Dada la experiencia con los plebiscitos que podía tener un francés de la segunda mitad del XIX, la metáfora puede verse como algo con un valor democrático más ambiguo que lo que se considera a veces. Sea como sea, el referéndum de autodeterminación ha pasado a tomarse como la vía legítima por la que algunos territorios se escinden de los estados de los que forman parte tras expresar así su «voluntad» de hacerlo. Dentro de la ideología nacionalista, este hecho responde a la preexistencia de un sujeto colectivo de derechos que es independiente de la decisión y que, según este punto de vista, «decide». Para los más constructivistas sobre el hecho nacional, si acaso, la votación es parte del proceso de construcción de una entidad política que, legítimamente, emplea la ideología nacionalista para abrigarse, como otros emplean otras igualmente legítimas para resistirse. Para los más escépticos, las decisiones solo las toman individuos, unos contra otros las más de las veces, y la autodeterminación colectiva mediante votos representa algo así como una aporía.

Los referéndums de autodeterminación nacionales realmente existentes han heredado más de los plebiscitos verticales, de arriba abajo, que de las iniciativas ciudadanas o los referéndums como mecanismo de competición dentro de un sistema democrático. Esto ha sido así, al menos, hasta fechas bastante recientes. En algunos casos de democracias avanzadas, la demanda de ejercer la vieja autodeterminación —que generalmente adoptaba la forma de un plebiscito casi unánime— se contempla en estos tiempos como una decisión competida, y de hecho reñida, entre sectores opuestos de, supuestamente, una misma nación. Tal ha sido el caso de Quebec y, más recientemente, de Escocia o, quizá, Cataluña. Se piense lo que se piense, es de destacar que se trata de algo inusual y novedoso en las democracias, aunque, de momento, en ningún caso haya resultado en una secesión exitosa.

El gráfico 3 muestra los datos de 38 referéndums celebrados entre 1905 (independencia de Noruega) y 2014 (referéndum para la independencia de Escocia), incluyendo todos los que, salvo error en los datos, se han celebrado de forma oficial o cuyo resultado ha sido reconocido. Además de esos 38 ha habido al menos otra docena de referéndums no oficiales y de resultado no reconocido. Hubo dos casos singulares, en Australia Occidental (1933) y en las islas Feroe (1946), que fueron resueltos sin declaración de independencia dentro del marco constitucional vigente en cada caso, pese a que obtuvieron un 66 y un 51 por ciento de votos favorables a la independencia en sendas votaciones organizadas por la autoridad local (con voto obligatorio y 66 por ciento de participación, respectivamente). También ha habido referéndums que han desencadenado declaraciones unilaterales de independencia, no reconocidas por el consenso internacional, y algunas guerras, en Nagorno-Karabaj (1991), Turkmenistán (1991), Osetia del Sur (1992 y 2006), Kurdistán iraquí (2005), Transnistria (2006) y Ucrania (regiones de mayoría rusófona, 2014). Además de la consulta no reconocida de Cataluña en 2014 (con un 33 por ciento de participación y un 81 por ciento de votos positivos). Todos estos referéndums están excluidos de los datos.

GRÁFICO 3: Frecuencia de cada porcentaje del «sí» en referéndums de autodeterminación reconocidos (1905-2014)

Nota: Elaboración propia con datos del Datenbank und Suchmaschine für direkte Demokratie de Beat Müller (http://www.sudd.ch).

El resultado fue de victoria del sí e independencia en 30 ocasiones, casi cuatro de cada cinco. El resultado de independencia se obtuvo con una media del 92,2 por ciento de los votos. El no a la independencia, en los ocho casos fallidos, tuvo una media del 66,6 por ciento. (Esto incluye a la isla de Nieves que, en 1998, con el 62 por ciento de los votos afirmativos —y casi el 38 por ciento de noes— no alcanzó los dos tercios requeridos para romper la federación de San Cristóbal y Nieves.) La decisión se ha tomado de un modo más cercano a la unanimidad que a la mayoría en más del 90 por ciento de los casos. Si aceptamos el 75 por ciento de votos a favor (con un 88 por ciento de participación) de Letonia como algo razonablemente bien consensuado, entonces el 93 por ciento de los casos estuvo razonablemente bien consensuado. Es un dato muy extremo. En casi el 80 por ciento de las secesiones se han producido mayorías favorables del 90 por ciento o más de los votantes.

Hay tal vez dos precedentes de países divididos que se volvieron independientes con mayorías ajustadas. El primero fue Malta, con un 54,5 por ciento de los votos favorables, que le valieron la independencia del Reino Unido en 1964. Este muy peculiar referéndum de autodeterminación colonial incluía, como segunda opción, la plena asimilación en la metrópoli, posición preferida por el partido laborista de Malta, pero por la que el Gobierno de Londres mostraba muy poco interés. Después de este caso, Reino Unido no ha aceptado ningún referéndum de este tipo en sus colonias.

El segundo caso fue Montenegro, que es el precedente más parecido en el mundo real, bien que remotamente, a la situación de independencia por mayoría simple que se propone para algunas regiones (en sentido denotativo) de estados occidentales, aunque es un caso que no suele aducirse para prestigiar la causa de la autodeterminación. En realidad, en Montenegro la diplomacia europea consiguió imponer un umbral mínimo de decisión del 55 por ciento. El referéndum superó por poco ese criterio, pues obtuvo un 55,5 por ciento de votos afirmativos en 2006. Pero es que el derecho a la secesión de Montenegro estaba ya previsto en la Constitución de su breve federación con Serbia en la Yugoslavia terminal, que incluso imponía una moratoria mínima de tres años antes de que se pudiera ejercer, pues tan claras estaban las intenciones. Se trataba de una secesión prevista y regulada, por lo tanto. En el último censo de este nuevo país apenas la mitad de los ciudadanos se consideran «montenegrinos»; los demás se consideran serbios, bosniacos, albaneses y miembros de otras minorías. De otra parte, algo más de la mitad de las personas que en el mundo se identifican como montenegrinos viven fuera de Montenegro, la gran mayoría en Turquía, pero también en Serbia y en otros países balcánicos. Como referéndum de autodeterminación nacional, presenta un cierto reto semántico. Lo que no tiene por qué ser una objeción, solo un reto.

Desde la perspectiva nacionalista los pueblos hablan con una voz casi unánime, por lo que el tipo de resultados habituales en estas consultas se compadecían bien con la imagen proyectada en el ideal nacional. Sin embargo, lo más probable es que, con el progreso democrático, los viejos plebiscitos vayan volviéndose cada vez más raros; y, quizá, la ideología y la retórica secesionista tengan que evolucionar con ello. El plebiscito cotidiano, si no se ha vuelto una imagen indeseable, sí se ha vuelto obsoleta. Las secesiones por abrumadora mayoría son, por lo general, el producto de condiciones poco democráticas, sobre todo en lo que se refiere al estado matriz (potencias coloniales, Yugoslavia, la Unión Soviética…) y, a veces, también a los promotores de la nueva nación (Sudán del Sur, Bielorrusia, Mongolia…). En condiciones de democracia, los resultados hegemónicos solo pueden darse como excepción; como expresión pública y ritual de un consenso preestablecido. Como en la independencia de Islandia, tras la cual el rey danés escribió para felicitar a los islandeses. Y aun en este caso, no es irrelevante que Dinamarca estuviera ocupada por los nazis. Cuando no ha sido así, la secesión democrática no se ha producido, bien porque no se ha alcanzado la mayoría, bien porque las condiciones en las que se produjo la votación no fueron reconocidas por las partes, como en Australia Occidental o las islas Feroe, donde, por otra parte, se daban las condiciones políticas para una solución basada en un mayor autogobierno. La demanda no plebiscitaria de secesión mediante referéndum de «autodeterminación» de la mayoría es una novedad en las democracias avanzadas, y no está claro que las soluciones existentes en el menú vayan a ser útiles en el futuro.

REFERÉNDUM Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA: TIPOS

El referéndum es una de tantas instituciones que parecen tener un doble rostro, y solo uno de ellos es amable. Incluso en condiciones democráticas, hay referéndums que parece que conllevan un mayor poder para los ciudadanos frente a élites potencialmente irresponsables, y hay referéndums que se diría que refuerzan a las élites políticas frente a la ciudadanía. Sin embargo, una simple clasificación entre referéndums «de arriba abajo» y referéndums «de abajo arriba», aunque sea útil, es insuficiente.

El referéndum es un actor institucional más dentro del proceso político de la democracia representativa, como lo son las segundas cámaras, los tribunales constitucionales, los partidos políticos o los estratos de los gobiernos multinivel. Puede decirse que es una institución «contrarrepresentativa» en el sentido en que opone un límite a las decisiones de los representantes, una característica que comparte, por ejemplo, con un tribunal constitucional, aunque a uno lo describamos como mayoritario y al otro como contramayoritario. Ser una institución de este tipo no significa que siempre consiga el control de los representantes, o una aproximación de sus acciones a los dictámenes de la voluntad mediana. El referéndum también puede utilizarse para reforzar a algunos actores institucionales frente a otros: por ejemplo, al Gobierno frente al Parlamento. En eso también se parecen a algunos tribunales constitucionales.

Así, por amor a la paradoja, el referéndum puede verse, en lugar de como el mecanismo de expresión directa y sin bridas de la voluntad popular, como uno más de los llamados mecanismos de control y contrapeso (checks and balances) de esa supuesta voluntad popular, que, en realidad, actúan sobre sus representantes. Solo que es un mecanismo que puede emplearse fácilmente como palanca por parte de algunos actores institucionales del sistema político frente a otros. Remitirlo a la democracia directa es algo que solo oscurece su naturaleza. De hecho, es digno de notarse que en el clásico libro Los principios del gobierno representativo de B. Manin, que investiga el contraste analítico e histórico entre la democracia directa —donde se procura que no haya elecciones— y el régimen representativo, la palabra «referéndum» no aparece. Podemos llamarlo «democracia directa» por razones estéticas si queremos, pero es otra cosa: no es una forma alternativa de organizar la selección de quienes toman las decisiones, sino un insumo en algunos procesos de decisión pública en los regímenes representativos. El método de abrogar una ley por votación popular es tan «alternativo» a la democracia representativa como hacerlo mediante un tribunal constitucional. Lo que necesitamos es saber cómo funciona la institución y si limita el poder de otros actores de una forma útil para los ciudadanos.

El referéndum ha tenido siempre una posición difícil en la teoría democrática positiva, tanto como en la normativa. En la vieja clasificación de Lijphart de las democracias en un continuo desde el polo más mayoritario al polo más consensual, sorprendía encontrarse con referéndums en los dos extremos. El referéndum es una característica esencial de la democracia suiza, que tiene todos los rasgos de una democracia de consenso, y es una práctica nada extraordinaria en Nueva Zelanda, considerada como el tipo más puro de democracia mayoritaria durante el siglo XX. Sin embargo, en una primera aproximación, el referéndum parece un mecanismo esencialmente mayoritario, lo que choca con lo primero, y es también un mecanismo que puede introducir una segunda voluntad decisora independiente de la del Parlamento, lo que choca con el viejo modelo Westminster. Lijphart optó por afirmar que el referéndum era un cuerpo extraño para la democracia representativa, fuera del tipo que fuera.

El marco conceptual de los jugadores de veto de George Tsebelis permite aclarar sobriamente cómo entender la posición del referéndum en su relación con los otros actores institucionales. Al sustituir las viejas categorías de democracia de consenso y mayoritaria por el análisis del número de jugadores de veto en un sistema político —que son más en los considerados sistemas de consenso, y menos en los más mayoritarios—, así como la estructura de la toma de decisiones, el papel del cuerpo extraño puede interpretarse con menos dificultad. El referéndum debería tener efectos distintos dependiendo de quién tenga la capacidad de iniciar el proceso y quién pueda condicionar la agenda, en el sentido de cuál es la política específica —la pregunta— que se vota.

Tipologías de referéndums hay muchas: los politólogos distinguen unas cuantas variedades; los juristas, a veces, una docena. La clasificación en cuatro clases que sigue intenta calcar la propuesta de Hug y Tsebelis, con algunos ajustes necesarios para encajar algunos casos empíricos observados en los datos del c2d.

1) Referéndum obligatorio (el requerido por la constitución). En principio, nadie controla la iniciativa: es una respuesta formal prevista para algunas decisiones del ejecutivo o del legislativo.

2) Referéndum facultativo iniciado por un jugador de veto. En la mayoría de los casos, es el referéndum lanzado por el Gobierno o por la mayoría del Parlamento. La iniciativa y la pregunta provienen de «arriba».

3) Veto popular. Referéndum no iniciado por un jugador de veto, pero en el que la formulación de la pregunta está en manos de un jugador de veto. Incluye los referéndums abrogatorios de la legislación aprobada por el legislativo, iniciados bien mediante recogida de firmas, bien por una minoría del Parlamento —suele requerirse entre un quinto y un sexto—; además de contrarreferéndums iniciados a propuesta del Parlamento, pero como respuesta a una iniciativa popular ya en marcha sobre ese mismo asunto.

4) Iniciativa o voto popular. Referéndum en el que ningún otro jugador de veto controla la iniciativa ni la pregunta. Normalmente lo llamamos «iniciativa popular», pero en algunos casos pueden estar propuestos por una fracción minoritaria del Parlamento.

Mientras que el tipo 2 es el «referéndum desde arriba» en estado más puro, el tipo 1 es mucho más difícil de controlar, pues, formalmente, la iniciativa es automática (aunque responde a procesos abiertos por actores políticos). El tipo 4 es el «referéndum desde abajo» también más puro, pero el de tipo 3 conlleva una importante interacción entre un actor político o social sin capacidad de veto (una minoría del Parlamento, un número de firmas…), que inicia el proceso de votación, y un actor de veto (el Gobierno o el Parlamento), que decide qué es exactamente lo que se vota.

Los datos muestran que los referéndums en los que la iniciativa o, por lo menos, la agenda está en manos de actores de veto tienen mayor probabilidad de ser exitosos. De hecho, la categoría con un mayor número de victorias, aunque por una diferencia pequeña, es aquella en la que se combina una iniciativa ciudadana con una acción del legislativo (abrogación de leyes vigentes, contrarreferéndums). Cuando las consultas se desencadenan de forma obligatoria, las posibilidades de éxito son menores; y aún menores, con gran diferencia, cuando se trata de iniciativas puramente ciudadanas, pues solo el 21 por ciento resulta finalmente aprobado.

TABLA 1: Resultados de los referéndums nacionales en regímenes democráticos (1945-2006)

Tipo de referéndum

Sí

No

Otros

N

Obligatorio

41,5

52,8

5,7

229

Facultativo. Iniciado desde arriba por un jugador de veto (veto player)

55,8

41,4

2,8

215

Veto popular. No iniciado por un jugador de veto, pero sí formulada la pregunta por uno

58,6

40,9

0,6

350

Voto popular. No iniciado por un jugador de veto ni formulada la pregunta

20,8

76,0

3,2

221

Informal

50,0

50,0

0,0

6

Todos

45,9

51,3

2,7

1021

Nota: «Otros» se refiere a consultas que incluyen diversas opciones, en lugar de requerir un sí o un no. Elaboración propia con datos del c2d.

La participación media en los referéndums obligatorios fue del 65 por ciento, y del 54 por ciento en los facultativos. En las convocatorias de un veto popular la participación media fue del 45 por ciento, y en el caso del voto popular, del 48 por ciento. En los referéndums informales la participación media fue del 23 por ciento. Para explicar la baja participación, además de la intervención de factores propios de la conducta electoral de los países donde los tipos de referéndums son más frecuentes, la hipótesis más razonable parece ser la del acuerdo partidista. Los partidos políticos son los mayores agentes de movilización del voto, y cuando los partidos están defendiendo una posición propia es más probable que lo hagan que cuando se trata de iniciativas que les son total o parcialmente ajenas. En el caso de los referéndums, es sabido que la posición de los partidos (o facciones, cuando están divididos) es un atajo informativo necesario para los votantes en la toma de decisiones sobre cuestiones de las que tienen un conocimiento limitado. En ausencia de esos atajos, el interés y la participación puede que decaigan. No es el mensaje que los partidarios de la democracia directa y apartidista elegirían como emblema, pero es una hipótesis verosímil.

Como cabía esperar, en general, en los referéndums predominan los temas constitucionales (clasificados en su mayoría como de organización del Estado en los datos de c2d), muy especialmente en los referéndums automáticos o desencadenados por las instancias del poder político. Las políticas públicas, como también era de esperar, son el objeto más frecuente de las consultas que se realizan a iniciativa popular, con o sin control de la agenda.

TABLA 2: Asuntos de los que trataron las preguntas de los referéndums nacionales en regímenes democráticos (1945-2006)

Asuntos

Tipo I

Tipo II

Tipo III

Tipo IV

Todos

Organización del Estado

75,9

79,7

19,1

24,6

46,3

Economía, finanzas, impuestos

12,5

6,3

21,2

9,2

13,7

Políticas sociales, sanidad, educación

1,9

9,2

12,5

15,9

10,0

Medioambiente, agricultura

2,8

0,5

13,4

13,8

8,2

Seguridad, derechos individuales, movilidad, migraciones

1,4

0,5

9,3

17,4

7,2

Política exterior, organismos internacionales

4,2

1,4

4,8

3,6

3,7

Transporte, infraestructura, vivienda

0,5

0,5

8,1

8,7

4,8

Sistema político

0,9

0,5

9,6

4,1

4,5

Cultura, religión, identidad

0

1,4

2,1

2,6

1,6

N

216

207

335

195

958

Tipo I: obligatorio. Tipo II: facultativo. Iniciado desde arriba por un jugador de veto.

Tipo III: veto popular; no iniciado por jugador de veto pero sí formulada la pregunta por uno. Tipo IV: voto popular; no iniciado por jugador de veto ni formulada la pregunta.

Nota: Elaboración propia con datos del c2d. Las etiquetas de clasificación del c2d (varias docenas) se han simplificado para elaborar esta tabla.

Conviene detenerse un momento en la partición por escala territorial. No se puede aquí, por falta de datos, ni siquiera apuntar un estudio rudimentario, pero es importante tener en cuenta que la mayor división entre los referéndums es de escala, pues la gran mayoría de las consultas que se celebran son locales o regionales. A su función de complemento o de oposición a los poderes representativos, se suma la que tienen en países como Alemania, Suiza, Australia o los Estados Unidos, donde la institución funciona como un complemento de la descentralización y el reparto territorial del poder político.

Es posible argumentar que los referéndums anacionales son los portadores de la tradición más democrática de las consultas populares. No es casual que en el país donde más referéndums se celebran, Estados Unidos, resulte bastante impensable la idea de un referéndum nacional. Un camino semejante lleva Alemania, donde, tras el uso que hizo Hitler de los plebiscitos, los referéndums fueron excluidos del Gobierno federal. Sin embargo, desde los años noventa, los diversos estados federados han introducido legislación para utilizar consultas populares en el ámbito regional y local. La legislación más favorable a las consultas es la de Baviera, donde desde su introducción en 1995 hasta 2010 se emprendieron 1.694 iniciativas ciudadanas y se celebraron 981 referéndums (la mitad fueron victorias para sus promotores), lo que es un nivel de activismo comparable a Suiza o California.

España representa casi ejemplarmente el caso contrario: solo se contemplan los referéndums como plebiscitos verticales de apoyo a una propuesta del Gobierno —además de algunos casos de reforma constitucional— y están jerárquicamente controlados por el jefe del ejecutivo. Un referéndum nacional solo lo puede convocar el presidente del Gobierno, con autorización del Parlamento. Ningún otro referéndum puede hacerse sin su permiso, en cualquier nivel territorial. Teniendo en cuenta que la Ley del Referéndum Nacional era una pieza básica del entramado legislativo del régimen de Franco, uno habría esperado que, o bien se hubiera suprimido la institución, como en Alemania, o bien se hubiera, al menos, repartido ese poder con otros agentes. En cuanto a los referéndums de escala local, la ley general que los regula es enormemente restrictiva. Podría bastar con decir que el Gobierno mismo debe autorizarlos de uno en uno, pero en la práctica es aún peor. Desde 1980, cuando se regula, hasta 2012, los 8.199 municipios españoles habían promovido 127 consultas populares municipales. Una cifra absurdamente pequeña, que revela lo restrictivo del procedimiento. Con todo, lo más significativo es que, en esos años, el Gobierno solo autorizó 27. Poco más de uno de cada cinco. El que cada región (comunidad autónoma) pudiera optar, si lo deseara, por una ley para regular las iniciativas populares es casi imposible. En el lenguaje político de la capital de España existe una frase para ese tipo de cosas que merece la pena citar: «Genera desigualdad entre los españoles».

RECELO DEL REFERÉNDUM DEMOCRÁTICO

Frente a las promesas de la democracia directa, hay dos sospechas principales sobre el referéndum que realmente conocemos. La primera se refiere a la fragilidad del concepto de mayoría frente a la acción de los políticos y de las reglas institucionales: que sea manipulado desde arriba por la acción de las élites, con maniobras de sutil herestética o simple caudillismo plebiscitario, o que su diseño institucional favorezca más un tipo de resultados que otros. La segunda se refiere a la fiabilidad de los ciudadanos: que no tomen la iniciativa cuando deben, que no participen y dejen todo en manos de minorías interesadas; o que no sepan lo que votan, que voten mal, que se perjudiquen con su voto. Ambas tienen respuesta en la literatura científica, pero ninguna es una reivindicación rotunda de las promesas de la democracia directa. Más bien, la institución se acepta como un mecanismo imperfecto para dar satisfacción a algunas demandas de los ciudadanos y que, posiblemente, no sea mucho más imperfecto que la elección de representantes. En todo caso, ni ese mínimo encomio puede ofrecerse cuando la agenda y la iniciativa están en manos de los representantes, o en situaciones de franca desinformación por parte de los ciudadanos. No existe ninguna investigación que sostenga de forma analítica o empírica que las consultas verticales o plebiscitarias redunden en el bien común.

La primera sospecha, la de que la institución del referéndum pueda producir resultados que no se justifican como preferencias mayoritarias, queda razonablemente aclarada en la perspectiva de Tsebelis. De la visión del mecanismo del referéndum como un jugador de veto en el proceso democrático se desprenden varias implicaciones.

La primera es que, como en el caso de otros jugadores de veto, los referéndums pueden tener efectos directos e indirectos. Si el mecanismo de referéndum puede vetar una política concreta, bien rechazándola, bien proponiendo una alternativa que esté más cerca de las preferencias del electorado, el legislador tiene un incentivo para no alejarse de estas. De este modo, el referéndum tiene efectos sin necesidad de actuar. Al menos, si la información es perfecta.

La segunda es que, si el referéndum puede actuar como jugador de veto independiente, entonces contribuye a la estabilidad de la legislación, como lo hace cualquier jugador de veto añadido a un sistema político, manteniendo lo demás constante. Esto diverge bastante de la visión madisoniana de los peligros de la democracia directa; pero tal vez porque, simplemente, no estamos hablando de democracia directa.

Una tercera predicción fundamental de este análisis es que, si el referéndum es un jugador de veto independiente, la tendencia de su efecto debe ser aproximar la política al votante mediano. Esto no es precisamente lo que habría dicho Rousseau, pero funciona.

Si el referéndum está controlado por el Gobierno, naturalmente, entonces no hay que esperar ni efectos de aproximación a la mayoría ni una mayor estabilidad, pues, de hecho, se anulan contrapesos existentes.

Por último, los detalles institucionales pueden ser decisivos. Para que la política converja con la preferencia del votante mediano, la capacidad de iniciativa debe provenir de coaliciones lo más amplias posibles. Los requisitos de quorum de participación para que el resultado sea válido, el número de firmas, en el caso de la iniciativa ciudadana; o una regulación para que las firmas que respaldan una iniciativa no se recojan por profesionales pagados, por ejemplo, sino por voluntarios… Todo ello puede ayudar a que la contribución del referéndum al proceso político sea centrípeta, y no la expresión de un punto de vista minoritario o de algún interés especial con fuerte capacidad de movilización. Por esta misma lógica, cuando la capacidad de iniciar un referéndum y plantear la cuestión proviene «de arriba», y con pocos requisitos, es mucho más probable que nos encontremos en ese segundo escenario.

El segundo tipo de sospecha, la de que el comportamiento empírico de los actores subvierte el propósito democrático de un referéndum, por bien diseñado que esté, puede desdoblarse en dos preocupaciones. Una se refiere a los votantes: ¿saben los votantes lo suficiente para votar en el referéndum de forma que el resultado incremente su bienestar? La segunda se refiere más al lado de la oferta: ¿sirve el referéndum más a «los de arriba» que a «los de abajo»? ¿Cómo interviene el dinero en las iniciativas ciudadanas, que son procesos muy costosos? ¿Favorecen los resultados a la mayoría o a minorías con intereses especiales?

El trabajo pionero de Arthur Lupia se asocia a la respuesta afirmativa a la primera pregunta. Los votantes saben lo suficiente como para votar en su propio interés de forma racional, pues existen suficientes atajos informativos como para tomar la decisión sin necesidad de que el nivel de conocimiento sobre los asuntos que se deciden sea elevado. Una vertiente algo paradójica de este asunto es que uno de los principales atajos informativos que emplean los votantes para tomar su decisión en los referéndums es la posición de los partidos políticos. De este modo, la justificación normativa de la votación del referéndum como consulta directa de lo que opinan los ciudadanos y no sus representantes puede crear un cortocircuito. Sobre si los referéndums están demasiado intervenidos por intereses especiales que pueden subvertir su propósito teórico, la mejor defensa, tras el examen de los datos que existen en Estados Unidos, parece consistir en señalar que, en todo caso, la situación no es peor que en la elección regular de representantes, tanto en el poder del dinero en las campañas como en la influencia de intereses especiales en la promoción de asuntos. El referéndum, en definitiva, es uno más en la democracia representativa.

Por una u otra vía, la promesa principal del referéndum es conseguir atraer en la dirección de la preferencia de la mayoría (del votante mediano) la posición de la legislación y las políticas públicas en los asuntos que interesan. Hasta donde yo sé, esto se ha comprobado de forma fehaciente solo en los Estados Unidos, gracias a la multiplicidad de referéndums de escala local y estatal. En particular, se han estudiado políticas para las que se tenían estimaciones independientes de la posición del votante mediano, como es el consentimiento parental en el aborto de adolescentes o la pena de muerte. Y se ha comprobado que en aquellos estados donde existe el referéndum la legislación está en una posición más cercana a la del votante mediano que en los estados donde no existe la institución del referéndum. A esa posición no se llega, en general, mediante referéndum, pero la existencia de la institución favorece que se aprueben políticas más cercanas a la opinión de la mayoría. Dicho sea de paso, la contribución del referéndum en estos casos es mover la política en una dirección más conservadora que en los estados que carecen de democracia directa: menos derecho al aborto y más pena de muerte.

CONCLUSIONES

Se necesita una teoría política que desmitifique el valor de las decisiones por votación popular y que al mismo tiempo fortifique el valor de los mecanismos de participación y control: un término medio entre las posiciones más ingenuas y las más cínicas sobre los referéndums.

¿Qué perdemos cuando se confía en la llamada «democracia directa»? Obviamente, se pierde la responsabilidad de la decisión, y con ello la rendición de cuentas y las explicaciones. Incluso el liderazgo, en lo que tiene de bueno. Cuando las circunstancias cambian, o aparece información no divulgada, u opciones no consideradas, las decisiones pueden cambiar y pueden explicarse. En último caso, puede cambiar el Gobierno. Las decisiones por referéndum se quieren firmes y definitivas. Durante la campaña del referéndum de 1986 sobre la permanencia de España en la OTAN, Felipe González dejó caer la pregunta a los ciudadanos de «¿quién administra el no?», que es una gran pregunta de campaña, pero es tanto como reconocer que el referéndum no era la mejor forma de tomar la decisión.

Se dirá que hay situaciones en las que ni la información es un problema, ni las alternativas son variables, ni las circunstancias pueden cambiar, por lo que delegar la decisión solo puede ser una merma democrática. Uno está o no está a favor de la pena de muerte, del matrimonio igualitario o de la necesidad de consentimiento paterno para abortar. Precisamente, esos son los asuntos en los que el referéndum parece inapelable y, sin embargo, también puede ser más peligroso. En cuestiones morales somos todos igual de competentes, pero es que esas son las cuestiones en las que someterse a la visión de la mayoría es poco atractivo.

¿Qué ganamos? Con los referéndums populares se gana un mecanismo para ajustar las ofertas políticas a las demandas de los ciudadanos. Un mecanismo de sincronización, que no es lo mismo que de progreso. Se gana, además, en satisfacción, convicción y sentido de pertenencia. Existen no solo encuestas sobre esta cuestión, sino hasta evidencias con experimentos controlados de democracia local: los vecinos que han podido elegir sus programas de desarrollo en referéndum, frente a los que han elegido representantes para ello, están más satisfechos con el resultado, mejor informados de los problemas y más dispuestos a contribuir. La misma evidencia señala, sin embargo, que las políticas elegidas no difieren de las adoptadas por delegación.

Pero esta ganancia es más que dudosa cuando se trata de consultas convocadas por iniciativa del ejecutivo o del legislativo. Los referéndums celebrados en 2016 en Gran Bretaña (abandono de la Unión Europea), Colombia (proceso de paz), Hungría (rechazo de las políticas migratorias europeas) e Italia (reforma constitucional para reforzar al ejecutivo) son ejemplos todos de esa peor especie. Hasta el peor gobernante democrático (para sus opositores, digamos Donald Trump) tiene que dar explicaciones de lo que hace, se le puede hacer cambiar de parecer y se pueden bloquear o revertir muchas de sus políticas; nada de eso sucede cuando se decide abandonar la Unión Europea por votación popular. La apariencia de poder de los ciudadanos mediante el referéndum es un espejismo.

Los referéndums son más seguros si la iniciativa no está en manos de quien ya tiene el poder de decisión, y si su escala no es la escala de las decisiones del «pueblo soberano», sino simplemente del pueblo. El referéndum como forma de democracia local es algo prometedor para la democracia representativa y para los estados con múltiples niveles de decisión. Permite experimentar y puede poner límite natural a las ambiciones contrarrepresentativas e identitarias del método, pues, así como hubo Bonapartes que hicieron pasar plebiscitos nacionales por democracia, seguiremos encontrando a quien haga pasar nuevas patrias por el espíritu de Porto Alegre.

Globalización y democracia

¿Complementos o sustitutos?

JOSÉ FERNÁNDEZ-ALBERTOS

INTRODUCCIÓN

De acuerdo con una visión con cada vez más presencia en el debate público, el hecho de que las economías nacionales estén hoy extraordinariamente expuestas a nivel internacional provoca tensiones con el modo democrático de toma de decisiones que rige, al menos formalmente, en estas sociedades. Ministros de economía que se ven obligados a responder a crisis económicas «importadas» del exterior sobre las que apenas tienen control, gobiernos que han de incumplir promesas electorales para poder mantener el acceso a los mercados internacionales de crédito, o partidos políticos que se ven forzados a limitar la competición electoral a aquellos temas en los que las autoridades nacionales todavía tienen algún margen de maniobra serían algunos ejemplos de este fenómeno. Aunque no es una idea nueva,[43] algunos episodios recientes han hecho que esta tensión cobre particular peso en la discusión política. En la academia, es seguramente el economista Dani Rodrik (2011) quien mejor ha articulado esta idea. De acuerdo con su «trilema de la gobernanza global», en el límite no es posible hacer compatible una participación absoluta y sin restricciones en la economía mundial con el mantenimiento de la soberanía nacional —entendida como el hecho de que las principales decisiones sobre políticas públicas son adoptadas en el marco del Estado-nación— y el principio de democracia —entendido como el requerimiento de que las principales decisiones políticas están alineadas con las preferencias mayoritarias del electorado—. De acuerdo a este trilema, el proceso de «hiperglobalización» que hemos presenciado en las últimas décadas desde el colapso del régimen de Bretton-Woods en los años setenta del siglo pasado ha visibilizado las presiones a las que se enfrentan los gobiernos para restringir su margen de maniobra democrática y para renunciar a su capacidad de decidir soberanamente sobre sus políticas públicas. El argumento implícito de esta interpretación es que la relación entre globalización y soberanía es una de sustitución: cuanta más exposición internacional de las economías nacionales, menor es la capacidad de esas sociedades para gobernarse democráticamente y de manera autónoma.

Sin embargo, existe otra posibilidad de entender la relación entre globalización y soberanía: aquella que defiende que un mayor grado de integración económica internacional, más allá de restringir el margen de maniobra de los gobiernos, permite que las políticas públicas respondan de manera más fiel a las demandas de los ciudadanos. La existencia de mercados globalizados, de acuerdo con esta visión, hace viable la existencia de unidades políticas cada vez más pequeñas en las que la «distancia» entre las decisiones políticas y los ciudadanos son por definición menores. Bajo este prisma, globalización y soberanía no serían necesariamente sustitutos, sino que podrían ser complementos.

Este capítulo defiende la tesis de que las dos visiones contribuyen a entender diferentes aspectos de la compleja relación entre globalización y soberanía democrática, y que el siguiente paso es abandonar la idea de globalización como un proceso unívoco e indisoluble, y evaluar qué aspectos de este proceso, y bajo qué condiciones, provocan mayores o menores tensiones democráticas a nivel doméstico, en función de si potencian la relación de sustitución o de complementariedad. Saber bajo qué condiciones es esperable que la globalización entre en conflicto con la idea de gobierno democrático es fundamental, pues solo así será posible diseñar una estrategia política que facilite que la internacionalización económica sea democráticamente sostenible, algo cada vez más puesto en cuestión en el debate público.

El resto del capítulo está estructurado en cuatro secciones. Las dos primeras presentan la interpretación de la globalización y soberanía como sustitutas y como complementarias, respectivamente. La tercera parte desarrolla el argumento central del capítulo y discute una serie de factores que explicarían por qué bajo unas condiciones es previsible que prevalezca la relación de sustitución, y cuándo de complementariedad. La sección final extrae algunas lecciones de este ejercicio.

LA TENSIÓN ENTRE GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA: EL TRILEMA DE LA GOBERNANZA GLOBAL DE RODRIK

El argumento central de Rodrik (2011) es que existen tres objetivos en principio deseables desde el punto de vista político (la integración económica plena en los mercados internacionales, entendida como la eliminación total de barreras nacionales al libre movimiento de bienes, servicios y factores de producción; el mantenimiento de la soberanía nacional, entendida como que las principales decisiones políticas son adoptadas en el ámbito del Estado-nación; y la democracia, entendida como que estas decisiones políticas han de responder, aunque sea de manera imperfecta, a las demandas mayoritarias de la ciudadanía), que son en última instancia incompatibles entre sí. Una primera posibilidad de combinar los objetivos del trilema es compaginar participación plena en los mercados globales con el mantenimiento de la soberanía nacional, pero a costa de forzar que las decisiones políticas de ese país no obedezcan a las demandas democráticas de sus ciudadanos. Las estrategias de internacionalización intensiva de los famosos tigres asiáticos o de la propia China en las últimas décadas del siglo pasado serían un buen ejemplo de esta opción.

Es posible también que las decisiones en el ámbito de la soberanía nacional se tomen democráticamente y que, por tanto, reflejen las preferencias mayoritarias en la sociedad, pero eso implicará imponer algunos límites al grado de integración internacional de la economía nacional. Rodrik pone como ejemplo de esta combinación el compromiso de Bretton Woods con el que se restauró el orden económico internacional tras la Segunda Guerra Mundial. Este compromiso incluía límites explícitos a la exposición global de las economías nacionales que en ese momento se encontraban en fase de reconstrucción; quizá el más evidente de ellos eran los controles a los movimientos transnacionales de capital, controles que resultaban necesarios para el mantenimiento de políticas monetarias nacionales autónomas y que, a su vez, respetaban la estabilidad cambiaria internacional.[44]

Por último, y siempre de acuerdo a la lógica del trilema, existe la opción de superar al Estado-nación como ámbito principal de toma de decisiones, lo que permitiría, al menos en teoría, la coexistencia del mantenimiento del principio democrático que impone que las decisiones tienen que tener apoyo popular (aunque en este caso en el plano supranacional) y la integración plena en los mercados internacionales. El proceso de integración regional en Europa, que incluye la creación de instituciones representativas supranacionales y de procesos de toma de decisiones a nivel continental, es seguramente el ejemplo que más se acerca a esta posibilidad teórica. Sin embargo, como el propio Rodrik reconoce, es una posibilidad que se enfrenta a fortísimos problemas de viabilidad política. Como la misma experiencia de la Unión Europea pone de manifiesto, a pesar de la existencia de instituciones por encima de las estatales, las opiniones políticas se siguen articulando nacionalmente, lo que dificulta la emergencia de un cuerpo político, un demos, europeo. Y, además, la transferencia de soberanía hacia la Unión Europea, necesaria para crear una auténtica «democracia supranacional», se enfrenta cada vez a mayores obstáculos políticos en la mayoría de los países miembros.

Así pues, si al menos en el corto y medio plazo esta última posibilidad es políticamente inviable, el trilema se transforma en un dilema: cada paso hacia una mayor integración económica tensionará el principio democrático según el cual las decisiones políticamente relevantes (sobre regulación de mercados, redistribución del ingreso…) han de estar avaladas por mayorías sociales. Para Rodrik, la creciente contestación al proceso de hiperglobalización observada en las últimas décadas es evidencia a favor de la tesis central del trilema. Solo si se logra que la globalización sea ordenada y controlada por los propios estados será compatible con el mantenimiento de los principios democráticos. De otra manera, estas tensiones corren el riesgo de hacer a esta globalización políticamente insostenible.

¿En qué consiste esta tensión entre hiperglobalización y democracia? ¿Qué es exactamente lo que las hace incompatibles entre sí? Para entender esta tensión es seguramente útil recurrir a uno de los argumentos centrales usados por Karl Polanyi para explicar la creación y el desarrollo de las economías de mercado modernas (Polanyi, 1944). Para Polanyi, el proceso mediante el cual las sociedades fueron mercantilizando progresivamente la práctica totalidad de las actividades económicas no es en absoluto neutral ni natural, sino que genera de forma inevitable tensiones sociales y políticas, y precisamente por eso requiere de la determinada acción del Estado para que acabe siendo exitoso. Dicho de otra forma, y contra la idea extendida que presenta al Estado y al mercado como dos formas antagónicas de organización social, Polanyi defiende que, lejos de esa contradisposición, rige una relación de complementariedad entre los dos: los mercados no surgen «espontáneamente», sino que necesitan del Estado para crearse y expandirse.

La expansión de los mercados requiere de la intervención del Estado también en el plano internacional, en dos sentidos. Primero, la eliminación de los obstáculos económicos asociados a la existencia de fronteras nacionales exige de un notable activismo estatal, reduciendo regulaciones o adoptando otras nuevas, en el mejor de los casos de forma coordinada con los nuevos socios comerciales. Muchas de estas exigencias entrarán en tensión con las demandas políticas exclusivamente nacionales que determinaban el equilibrio político antes de la apertura: el cumplimiento de obligaciones internacionales asociadas a la decisión de abrir la economía puede que impida regular de la misma forma los procesos productivos, subsidiar las mismas actividades, o alterar los precios de determinadas actividades. Las decisiones en todos estos ámbitos, que antes se tomaban de forma supuestamente independiente en un contexto nacional autónomo y soberano, ahora se verán condicionadas por la existencia de compromisos económicos internacionales que restringen el margen de maniobra político de los gobiernos nacionales.

En segundo lugar, los procesos de apertura producen típicamente disrupciones (grupos ganadores y grupos perdedores, oportunidades de negocio pero también exposición a nuevos riesgos...) a las que los gobiernos se ven forzados a responder con nuevas políticas, bien compensando o asegurando a los potenciales perdedores, bien limitando su poder político.[45] Si estas disrupciones son suficientemente grandes y el Estado se ve incapaz de responder ante ellas con un nuevo equilibrio político —quizá debido a limitaciones impuestas por el propio proceso de internacionalización—, se abre la posibilidad de que surjan nuevos movimientos políticos aislacionistas y proteccionistas que se enfrenten a una globalización «políticamente insostenible».

Uno de los casos más visibles de estas tensiones entre las demandas internacionales y las nacionales es el de la Unión Económica y Monetaria dentro de la Unión Europea, y en especial su gestión del proceso de ajuste macroeconómico tras la crisis financiera. En el conjunto de países que tienen el euro como moneda, la política monetaria está totalmente delegada a una institución supranacional, el Banco Central Europeo, y la política fiscal, aunque formalmente en manos de los gobiernos nacionales, está fuertemente condicionada por las reglas de gobernanza macroeconómica de la eurozona. Sin embargo, cuando en el contexto de crisis económica los ciudadanos vieron estancarse la actividad económica y crecía el desempleo, miraron a sus (impotentes) gobiernos nacionales, a los que castigaron duramente en las urnas (Bartels, 2014). Una importante brecha entre lo que los electorados demandaban y lo que la pertenencia a la Unión Económica y Monetaria exigía empezó a crecer en algunos países de la periferia europea, tensionando los sistemas de partidos existentes, alimentando el euroescepticismo en algunos casos, y creando un espacio político que pronto ocuparían nuevas fuerzas contestatarias del statu quo.[46] Aunque al menos hasta el momento de escribir estas líneas las fuerzas centrípetas que mantienen unida la eurozona son lo suficientemente sólidas como para evitar que estas tensiones amenacen con romper este orden macroeconómico (Fernandez-Albertos y Kuo, 2016), sigue sin resolverse la cuestión de cómo los electorados europeos tolerarán a largo plazo las restricciones impuestas por la pertenencia de sus países a un orden económico supranacional que tiene evidentes dificultades para canalizar sus demandas políticas.

LOS MERCADOS GLOBALES COMO FAVORECEDORES DE LA CERCANÍA ENTRE REPRESENTANTES Y REPRESENTADOS: GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA COMO COMPLEMENTOS

En la perspectiva del trilema de Rodrik, cuando la exposición a los mercados internacionales de las sociedades nacionales es extrema, su capacidad para decidir sobre cómo se gobierna queda mermada. Pero existe otra forma alternativa de entender la relación entre apertura económica y democracia, aquella que defiende que la globalización, lejos de actuar como una camisa de fuerza, expande la capacidad de autogobierno de los países y las sociedades. Aunque el argumento de la globalización como «habilitadora» de la democracia toma muchas formas, quizá sea en los trabajos de Alesina y Spolaore (2003) donde queda expuesto con mayor claridad analítica.

El punto de partida de Alesina y Spolaore es que, a la hora de determinar el tamaño de los países, las sociedades se enfrentan a un dilema: por una parte, ser grande tiene ventajas —la fundamental, que hay economías de escala en la provisión de ciertos servicios públicos, lo que hace que el coste por individuo para financiarlos sea más bajo cuanto más habitantes tenga el país en cuestión—, pero tiene también un inconveniente fundamental: un mayor número de individuos implicará una mayor heterogeneidad de preferencias, y por tanto será más difícil que las políticas públicas satisfagan a un mayor número de ellos simultáneamente. En principio, cuanto más importante sea economizar la provisión de bienes públicos, mayores son las ventajas del tamaño, y por tanto más intensa la tendencia hacia unificar jurisdicciones preexistentes; por el contrario, cuanto más importante sea ajustar las políticas a las preferencias de los ciudadanos, mayores las ventajas de las unidades políticas pequeñas, y por tanto más fuertes las presiones para descentralizar o incluso romper los países existentes y crear unidades políticas nuevas.

Es fácil ver cómo el proceso de globalización afecta al dilema entre tamaño y cercanía a las preferencias de los individuos. Una de las principales ventajas que confería a los países incluir a un gran número de habitantes en su seno era la de garantizar la existencia de un mercado nacional suficientemente grande, que permitía la división del trabajo, la especialización productiva y, con ellas, el crecimiento económico. Si los mercados internacionales están cerrados, ser un Estado pequeño resulta económicamente muy costoso, pues la autarquía impone un claro freno a la especialización. Pero ¿qué ocurre si existen mercados globales a los que exportar y de los que importar libremente? En ese caso, los países pequeños pueden también beneficiarse de la especialización productiva, con lo que una de las principales ventajas de tener un país grande —disponer de un mercado también grande— desaparece. La apertura económica hace por tanto que las unidades políticas pequeñas se hagan más viables y atractivas. El coste de tener muchas políticas diferenciadas que permitan satisfacer mejor las demandas de diferentes grupos ya no es tan grande. En definitiva, para Alesina y Spolaore es natural que la integración económica genere desintegración política.

Desde esta perspectiva, el proceso de globalización hace viable la existencia de unidades políticas más pequeñas —es un hecho empírico que el número de jurisdicciones ha aumentado en la reciente ola globalizadora—, lo que a su vez permite que las políticas públicas reflejen más fielmente las preferencias de los ciudadanos. Globalización y democracia no son sustitutos, sino complementos. Un trabajo empírico reciente que analiza las percepciones ciudadanas sobre la representación política y las políticas públicas en función del tamaño de las unidades políticas encuentra evidencia consistente con algunos de los supuestos de este argumento: los países pequeños tienden a tener electorados que valoran mejor la provisión de servicios públicos, y están menos divididos a la hora de evaluar la función representativa del sistema político (Charron, Fernández-Albertos y Lapuente, 2012). Si se confirma que el proceso globalizador libera a las sociedades de la necesidad de garantizar a los productores locales mercados nacionales lo bastante grandes para ser económicamente viables, la mayor descentralización política que esto posibilita permitirá que las decisiones respondan de manera más diferenciada a las heterogéneas demandas de los electorados, pudiendo así satisfacer al mayor número de ellas.

Es evidente, sin embargo, que la mayor democratización facilitada por el vínculo entre integración económica y desintegración política tiene un claro límite: las políticas demandadas por los electorados no pueden referirse al ámbito de la integración económica, ni a políticas que, aunque de manera colateral, pongan en cuestión el mantenimiento del orden económico globalizado. Dicho de otra forma, las sociedades globalizadas pueden autogobernarse «mejor», pero siempre que este autogobierno no interfiera con las reglas que sostienen la globalización. Y es en este punto donde el desacuerdo entre globalizadores y escépticos se hace visible: mientras que para los primeros estas limitaciones no suponen grandes restricciones (o pueden ser incluso saludables) a la capacidad de los gobiernos de responder a las demandas de sus ciudadanos, para los segundos el mantenimiento irrestricto de la libertad de movimientos de bienes, servicios y factores de producción acaba inevitablemente afectando a cuestiones fundamentales sobre las cuales la ciudadanía tiene una voluntad de decidir cómo se gestionan: la regulación de los procesos de producción, la generosidad de los derechos laborales o sociales, o las políticas medioambientales.

Así pues, la compatibilidad o incompatibilidad de la globalización con la democracia dependerá de en qué medida las exigencias del orden económico globalizado y las demandas políticas mayoritarias de las sociedades nacionales sean o no compatibles entre sí. Si no lo son, la conclusión optimista derivada del enfoque de Alesina y Spolaore prevalece: la globalización puede incluso lograr que los ciudadanos acaben disfrutando de políticas públicas más ajustadas a sus deseos. Pero si no lo son, si la participación en el orden económico internacional exige de los gobiernos la adopción de políticas que chocan con lo que sus votantes les reclaman, la incompatibilidad entre hiperglobalización y democracia señalada por el trilema de Rodrik pasa entonces al primer plano. En la siguiente sección se analizan algunos parámetros que afectan al grado de tensión entre las presiones externas globalizadoras y las demandas políticas internas. En la medida en que algunos de estos parámetros son alterables por el proceso político, este listado de condiciones que mitigan la tensión entre globalización y democracia pueden entenderse como una (humilde) propuesta de herramientas que sirvan para que el proceso de internacionalización económica sea políticamente más sostenible.

FACTORES QUE TENSIONAN O SUAVIZAN LA RELACIÓN ENTRE GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

Es evidente que no todas las sociedades con economías abiertas viven de igual forma las tensiones democráticas que supuestamente impone participar en un orden económico internacional globalizado. Aunque es innegable que en tiempos recientes hemos visto manifestaciones muy visibles de esas tensiones (la crisis política generada por la gestión de la gran recesión en la zona euro es quizá el mejor ejemplo de ello), no es menos cierto que algunos de los países con las instituciones y las prácticas más democráticas del mundo (y reconocidas como tales por sus propios ciudadanos) parecen ser capaces de convivir sin mayor problema con los niveles más altos de integración económica. ¿De qué depende esta variación? ¿Por qué a veces los principios democráticos conviven pacíficamente con las fuerzas globalizadoras (esto es, la relación entre estas dos fuerzas parecería estar dominada por la lógica de la complementariedad), mientras que otras veces las democracias parecen incapaces de gestionar las exigencias que las fuerzas globalizadoras imponen sobre ellas (es decir, impera la lógica de la sustitución)? A continuación se discuten, aunque de forma muy exploratoria, qué factores deberían hacer prevalecer la lógica de la complementariedad, y por ende, hacer más tolerable desde el punto de vista político la compatibilidad entre globalización y democracia.

Variación por tipos de países

Un primer factor que hace menos probable que las exigencias de la globalización entren en conflicto con las demandas políticas internas es la existencia de amplios segmentos de la población dependientes de la apertura. Es difícil pensar que aquellos grupos que derivan sus ingresos del flujo de exportaciones —o que indirectamente dependen del buen desempeño del sector exportador— expresen preferencias sobre las políticas públicas nacionales que puedan suponer un riesgo al acceso a los mercados exteriores. Así pues, en los países en los que estos grupos sean particularmente numerosos, o políticamente centrales (por ejemplo, porque estén bien organizados, o porque ocupen sectores estratégicos de la economía), es esperable que el conflicto entre globalización y demandas democráticas domésticas no exista o, en todo caso, que se manifieste de manera más atenuada. Esta es seguramente la razón por la cual los países con algunas de las economías más internacionalizadas del mundo, los pequeños países del centro y norte de Europa, apenas hayan experimentado en la historia reciente estas tensiones políticas entre globalización y demandas democráticas nacionales. El enorme poder político del sector exterior en estos países, derivado no solo de su peso electoral, sino también de la existencia de estructuras de gobernanza macroeconómica diseñadas específicamente para amplificar el peso de sus preferencias en el proceso de toma de decisiones explicaría esta aparente paradoja.

La historia de la unificación monetaria en Europa ofrece un buen ejemplo de cómo la centralidad del sector exterior en el proceso político puede facilitar la coexistencia entre globalización y democracia (Hancké y Rhodes, 2005). Desde los primeros intentos de integración monetaria en el continente en los años setenta, algunos países europeos fuertemente internacionalizados y dependientes de los intercambios comerciales con Alemania habían adaptado de forma progresiva sus economías políticas (las reglas de gobernanza de su política fiscal, la estructura y los patrones de la negociación colectiva, las políticas de ingresos) para mantener su competitividad exterior en el nuevo escenario, y lo hicieron de un modo más o menos consensuado entre partidos y actores sociales. La pérdida de soberanía que supuso la adopción de la moneda única europea unas décadas después no implicó para estos países un cambio particularmente problemático desde el punto de vista político. Sería difícil entender este proceso de adaptación sin el papel central del sector exterior en estas economías. Tiene poco sentido hablar de choque de preferencias nacionales y exigencias globales cuando las demandas mayoritarias en estas sociedades están tan alineadas con las de los grupos que se benefician de la internacionalización económica. Muy diferente fue la adaptación al nuevo escenario de integración monetaria en aquellos países en los que el sector exterior, mucho más débil políticamente, no fue capaz de promover en el conjunto de la economía los costosos cambios institucionales requeridos por la pérdida de la autonomía monetaria. En estos contextos, la adopción de la moneda única facilitó la llegada de capital exterior, que rápidamente se tradujo en importantes pérdidas de competitividad de la industria nacional, con consiguientes incrementos de los déficits comerciales. A diferencia de la pacífica aceptación de la integración monetaria en los países pequeños del norte de Europa, el necesario reequilibrio de estos déficits en los países periféricos menos internacionalizados (vía devaluación interna) sí implicó un fuerte conflicto entre sectores económicos y grupos de población, visibilizándose de manera clara la tensión entre las demandas políticas mayoritarias y las exigencias de la pertenencia al orden monetario europeo.[47]

Otra dimensión que divide a los países en cómo compatibilizan apertura y obediencia a las demandas mayoritarias emanadas del sistema político local es la posición que ocupan respecto del movimiento internacional de flujos de capital: ¿son países que reciben financiación exterior (es decir, son deudores netos), o son países que invierten su excedente de capital en el exterior (es decir, son acreedores netos)? Una de las lecciones más evidentes de las crisis financieras de las últimas décadas es lo difícil que resulta anticipar con precisión cuándo y cómo sucederán, y que las consecuencias de los procesos de ajuste son económica y políticamente mucho más largos y tortuosos en aquellos países que dependían de la llegada continua de flujos de inversión del exterior antes de la llegada de la crisis.[48] Así pues, la convivencia entre globalización y demandas democráticas nacionales será mucho menos conflictiva en países acreedores que en países deudores. Evidentemente, la posición acreedora o deudora del país no es algo que puedan modificar fácilmente los gobiernos en el corto plazo. Pero la constatación de que la volatilidad financiera internacional tensiona especialmente a los países estructuralmente dependientes de llegadas de flujos de capital es algo que debería llevar a los decisores políticos al menos a reflexionar sobre los costes «políticos» asociados a ciertas estructuras económicas en un entorno de cada vez mayor exposición a los mercados internacionales.

Las implicaciones políticas de la condición de acreedor o deudor son aún mayores en contextos como el de la zona euro, donde la tradicional herramienta de ajuste a las crisis de competitividad —la política de tipos de cambio— no existe. Los desequilibrios de competitividad y la crisis de deuda en la que desembocó la crisis financiera mundial en Europa tenían, simplificando mucho, dos posibles soluciones: bien estimular la demanda en los países acreedores y reestructurar la deuda a los países en la periferia, bien a través de un proceso de devaluación interna en los países deudores. La cuestión es que esta decisión política sobre el reparto de costes durante el proceso de ajuste en el seno de una unión monetaria está, en ausencia de instituciones supranacionales con control sobre la política fiscal, únicamente en manos de los países acreedores. Mientras que estos países pueden si lo desean cargar todo el coste del ajuste en los deudores (si optan por la segunda opción), a los deudores no les queda más que aceptar resignados las políticas adoptadas por los acreedores, al no poder influir en las políticas fiscales del resto de los miembros de la unión monetaria (Frieden, 2015). El reconocimiento de esta asimetría de poder político dentro de las uniones monetarias sin unión fiscal está detrás del origen de muchas de las críticas al diseño de la moneda única actual, así como de la demanda de una verdadera supranacionalización de la política fiscal en la que las decisiones sobre los procesos de ajuste se tomen de forma solidaria entre todos los miembros de la unión. Y esta asimetría sirve también para entender por qué reconciliar las exigencias de la pertenencia a la zona euro con las demandas electorales de la ciudadanía ha sido relativamente más fácil en los países acreedores que en los deudores.

En definitiva, aquellos países donde el sector exterior es grande —donde política e institucionalmente goza de una posición privilegiada— y que ocupen una posición acreedora neta en la economía global sufrirán menos las tensiones democráticas delineadas en el trilema de la gobernanza global de Rodrik. En ellos, los electorados no piden a los gobiernos políticas que pongan en riesgo la participación de la economía nacional en los mercados globales. Y los procesos de ajuste que siguen a las crisis internacionales no suelen implicar la adopción de políticas particularmente impopulares. En estos contextos, la globalización es democráticamente sostenible.

Variación en función del contexto económico y político

A partir sobre todo de la experiencia de la Gran Depresión, sabemos que los periodos de crisis económicas son terreno fértil para la propagación de tendencias proteccionistas y aislacionistas. De hecho, la mayor parte de los estudios de opinión pública hacia la integración económica internacional suelen constatar que los ciudadanos son más favorables a la apertura durante periodos de crecimiento (Eichenberg y Dalton, 1993). Existen varios mecanismos causales que pueden dar cuenta de esta relación: desde el punto de vista de la demanda, el descontento generado en épocas de recesión provoca que se generen nuevas exigencias al sistema político para asegurar los ingresos de cada vez más sectores de la economía, y reducir la competencia de productos extranjeros puede ser una forma fácil de hacerlo. Desde el punto de vista de la oferta, en periodos de crisis económica los gobiernos disponen de un margen de maniobra mucho más limitado, sobre todo en el ámbito presupuestario, con lo que resulta menos viable responder a esas demandas mediante políticas de gasto que compensen a los sectores agraviados por la recesión.

Sabemos que la apertura económica genera ganancias agregadas asociadas a una mayor eficiencia en la asignación de los recursos, pero que también lleva asociadas importantes consecuencias distributivas, a menudo considerables.[49] Los «perdedores» (ya sean factores de producción, sectores económicos o zonas geográficas) pueden en principio ser compensados de tal forma que la internacionalización sea realmente una mejora de Pareto. Sin embargo, cabe preguntarse bajo qué circunstancias es previsible que estas políticas de compensación se lleven a cabo. En condiciones de bonanza económica, el aumento generalizado de la «tarta» hará que sea relativamente factible encontrar recursos para satisfacer a los perdedores. Es así como probablemente haya que interpretar la feliz combinación de integración económica, robusto crecimiento económico y expansión de los estados del bienestar en Europa occidental en las décadas que siguieron al fin de la Segunda Guerra Mundial. En contextos de crisis, no obstante, el conflicto distributivo entre grupos sociales y sectores económicos se agudiza, lo que hace que sea más complicado articular coaliciones suficientemente amplias para poner en marcha políticas de compensación de los perdedores. Y en ausencia de garantías creíbles de que habrá algún tipo de compensación o reparto de los beneficios entre los grupos afectados de manera adversa por la globalización, una parte de la población empezará a exigir políticas que frenen «en origen» las dinámicas causantes de sus agravios: la decisión de abrir la economía será así políticamente contestada. Quizá el aumento de la popularidad del proteccionismo en los últimos años tiene que ver precisamente con esto: no tanto (o no solo) con que más y más individuos perciban que la globalización genera beneficios para otros y costes para ellos, sino con que las promesas que se hacen desde el sistema político de que el conjunto de la economía se acabará beneficiando gracias al crecimiento y a políticas públicas inclusivas son poco creíbles en un contexto de crisis. De acuerdo con esta lógica, el escenario que muchos economistas vaticinan para las próximas décadas de estancamiento secular sería particularmente preocupante para la relación entre globalización y democracia. Si un largo periodo de bajo crecimiento consolida las tendencias aislacionistas en la opinión pública, el conflicto entre las exigencias de la globalización y las preferencias de los electorados será cada vez más acusado.

Una variable que puede hacer más o menos esperable que la apertura económica venga acompañada de la adopción de políticas que eviten que las ganancias se concentren en determinados grupos es el grado de cohesión social de la sociedad. La razón es que las medidas con un fuerte componente redistributivo son más tolerables políticamente cuando la distancia (social, pero también económica) entre quienes las financian y quienes se benefician de ellas no es muy grande.[50] No es quizá casualidad que algunos de los países que han logrado imponer de forma más exitosa políticas de ajuste después de periodos de crisis hayan sido los más igualitarios: la experiencia del ajuste de las sociedades escandinavas ante las crisis financieras de los noventa es un buen ejemplo de ello. En estos contextos, es más sencillo articular acuerdos sobre el reparto de los costes del ajuste que se perciban como «justos» por todos los grupos sociales que en sociedades divididas y fragmentadas, donde la permanente sensación de agravio dificulta estos acuerdos.[51]

Así pues, en contextos de crisis económica, con alta desigualdad y en los que sea difícil esperar que surjan compromisos creíbles de compensación a los grupos más vulnerables frente a la apertura, el conflicto distributivo que inevitablemente va ligado a la internacionalización es probable que degenere en crisis políticas que tensionen la relación entre globalización y democracia.

Variación en función de las políticas y los objetivos

Cuando pensamos en términos de políticas concretas, es relativamente fácil imaginar ejemplos en los que las demandas de la internacionalización económica y las opiniones públicas nacionales no vayan de la mano. Sin embargo, es conveniente recordar que en la mayor parte de las ocasiones las políticas no son objetivos en sí mismos, sino medios para alcanzar otros fines, que son los que en última instancia preocupan a la ciudadanía. Así pues, lo que nos debería preocupar no es la existencia de conflicto entre las exigencias de la globalización y las preferencias mayoritarias del electorado en relación con medidas determinadas tomadas aisladamente, sino sobre si los electorados disponen de mecanismos alternativos para conseguir los mismos fines sin que interfieran en la participación del país en un orden económico globalizado.

Un buen ejemplo en este sentido puede ser el debate en torno a la sostenibilidad de las políticas del Estado del bienestar en las economías abiertas. Para algunos, este tipo de programas son cada vez menos viables, dada la alta carga fiscal que imponen a los productores nacionales que han de competir con empresas cuya base se encuentra en lugares donde estas cargas no existen o son mucho más reducidas. La globalización, de acuerdo con esta visión, impondría una «competición a la baja» en políticas sociales. Sin embargo, análisis cuidadosos de la relación entre la exposición a la competición internacional y los cambios en los patrones de políticas nacionales de gasto revelan que esta relación es algo más compleja que lo asumido por esta simple hipótesis. Así, por ejemplo, Burgoon (2001) muestra que si bien parece existir cierta evidencia que vincula a la globalización con la contención o la reducción del gasto en determinadas partidas, hay otros ámbitos (políticas educativas, políticas activas de mercado de trabajo) en los que de hecho la mayor exposición a la competición internacional parece asociarse a «incrementos» en el gasto, posiblemente porque hay programas de gasto público que hacen a las empresas nacionales más competitivas, no menos.[52]

La globalización puede que esté detrás de determinados cambios en los contenidos del «paquete» de políticas públicas actuales, al hacer determinadas medidas dañinas o contraproducentes. Pero la cuestión políticamente relevante es si los gobiernos son capaces de diseñar otros paquetes que sí sean compatibles con la realidad de la apertura económica, pero que satisfagan los objetivos (en términos de seguridad de ingresos, de redistribución, de bienestar…) que siguen siendo demandados por sus electorados.

CONCLUSIONES

En este capítulo se han tratado de presentar dos visiones aparentemente contradictorias sobre la relación entre la creciente integración global de las economías nacionales y la exposición y la capacidad de las sociedades nacionales de autogobernarse democráticamente. De acuerdo con una hipótesis —la de la sustitución—, el proceso de hiperglobalización intensificado en las últimas décadas impone fuertes restricciones al ejercicio de la democracia a nivel nacional: los gobiernos se ven impedidos para responder a muchas demandas democráticas de sus ciudadanos porque chocan con los compromisos globalizadores a los que se han sometido sus países. De acuerdo con la segunda hipótesis —la de la complementariedad—, es de hecho la existencia de mercados globalizados lo que permite que las sociedades puedan organizarse de manera más flexible, constituyendo unidades políticas más pequeñas o descentralizándose, y pudiendo satisfacer así de mejor manera las preferencias heterogéneas de los ciudadanos.

El principal mensaje del capítulo es que estas dos visiones no son del todo incompatibles, analizando bajo qué condiciones es razonable que prevalezca una visión sobre la otra. Cuando las sociedades no comparten de manera mayoritaria las preferencias de los sectores más expuestos internacionalmente, cuando compensar a los perdedores de la apertura es difícil desde un punto de vista político, cuando las sociedades son muy desiguales y cuando no existen políticas públicas alternativas a las existentes que logren los mismos objetivos pero que sean compatibles con la existencia del orden económico globalizado, las tensiones entre globalización y democracia señaladas por el trilema de Rodrik es esperable que se agudicen.

El principal mensaje de este ejercicio es claro: para que la globalización sea políticamente sostenible, la principal tarea de los actores políticos, los gobiernos y las instancias supranacionales que la defienden debería ser promover las condiciones bajo la cual la coexistencia entre una internacionalización económica y un autogobierno democrático sea más viable.

Populismo y neopopulismo en América Latina

WAGNER PINHEIRO PEREIRA

INTRODUCCIÓN

La política de masas populistas es uno de los fenómenos más característicos y recurrentes en la historia de América Latina en los siglos XX y XXI, porque genera la emergencia de las masas en la vida política de Latinoamérica, configura las nuevas modalidades de organización del poder y de participación y control social que sustituyen las formas tradicionales de dominación de las élites oligárquicas, e introduce un nuevo tipo de gobierno que busca —mediante el uso de los medios de comunicación de masas como instrumentos de propaganda política y de manipulación de la opinión pública— concebir la política como espectáculo para las masas.[53] Al surgir como un fenómeno típico de transición de la sociedad tradicional, arcaica o rural, a la sociedad moderna, urbana o industrial, las políticas de masas populistas en América Latina estuvieron relacionadas con el crecimiento y la diversificación de las sociedades y las economías de América Latina durante las décadas de 1930-1950; configurándose como movimientos de modernización que movilizaron a una parte significativa de las clases populares en muchos países, caracterizadas como una expresión política de carácter «nacional-popular» o de «desarrollo nacional», cuya forma política se calificó con el término «populismo».

A pesar de ser un tema ampliamente estudiado por historiadores, sociólogos, politólogos, economistas, psicólogos y expertos en comunicación de diversos países del mundo, los debates sobre las políticas de masas populistas son los más controvertidos, apasionados y, al mismo tiempo, los más diversos, complejos y contradictorios, ya que esta forma de gobierno llevó tanto a sus seguidores y admiradores como a sus opositores y críticos del terreno de las disputas políticas a la esfera del debate académico y a la exposición —casi siempre con sentido peyorativo y cargada de juicios de valor— en los medios de comunicación contemporáneos. Es muy probable que, aunque se discuta mucho acerca del fenómeno de la política de masas populista, se comprenda poco. Sin embargo, de los orígenes populistas en el siglo XIX a los llamados «neopopulismos contemporáneos», la trayectoria histórica e interpretativa de este fenómeno político merece ser rescatada para que se puedan comprender tanto las razones de las incontables y diferenciadas perspectivas como sus herencias y legados en la América Latina del siglo XXI.

POPULISMO: ORÍGENES, (IN)DEFINICIONES Y VERTIENTES INTERPRETATIVAS

En la introducción al libro Populismo y neopopulismo en América Latina. El problema de la Cenicienta, los editores María Moira Mackinnon y Mario Alberto Petrone apuntan que es casi un lugar común en la literatura sobre el populismo comenzar señalando el vacío y la vaguedad del término y la multiplicidad heterogénea de los fenómenos que abarca (1998: 13). Ernesto Laclau (1978: 149-150) parece que ha sido capaz de sintetizar la opinión y la sensación de muchos estudiosos al afirmar lo siguiente:

«Populismo» es un concepto a la vez evasivo y recurrente. Pocos conceptos han sido tan ampliamente utilizados en el análisis político contemporáneo, aunque muy pocos han sido definidos con menor precisión. Sabemos, intuitivamente, a qué nos referimos cuando calificamos de populista un movimiento o ideología. Sin embargo, nos enfrentamos a las mayores dificultades para traducir esa intuición a conceptos. [...] A la oscuridad del concepto empleado se suma a la indeterminación del fenómeno al que se refiere.

Las definiciones del concepto de populismo son imprecisas, ambiguas, polémicas, con tipologías y modelos confusos y contradictorios, que no tienen en cuenta las particularidades nacionales ni las especificaciones coyunturales (Incisiva, 1986: 980-981). En virtud de estas dificultades, estudiosos como el sociólogo Gino Germani (1978: 88) trataron de enumerar una variedad de características relevantes para describir este fenómeno político, a pesar de ser notable que cuantos más rasgos característicos se incluyen en el concepto de populismo, menos se es capaz de conferir hegemonía a análisis concretos, debido a la aparición de una proliferación de excepciones o especificidades que se presentan en cada caso nacional o coyuntura histórica:

El propio populismo tiende a negar cualquier identificación o clasificación con la dicotomía derecha/izquierda. Se trata de un movimiento multiclasista, aunque no todo movimiento multiclasista puede ser considerado populista. El populismo probablemente desafía cualquier definición general. Dejando a un lado momentáneamente este problema, el populismo suele incluir componentes en contraste, tales como la reivindicación de la igualdad de los derechos políticos y de la participación universal de las personas comunes, pero se funde con algún tipo de autoritarismo, a menudo bajo un liderazgo carismático. También incluye reivindicaciones socialistas, o al menos la demanda de justicia social, una vigorosa defensa de la pequeña propiedad, componentes fuertemente nacionalistas y la negación de la importancia de la clase social. El populismo va acompañado de la afirmación de los derechos de las personas comunes de enfrentarse a los intereses de los grupos privilegiados, habitualmente considerados como enemigos del pueblo y de la nación. Cualquiera de esos elementos puede enfatizarse de acuerdo con las condiciones sociales o culturales, pero todos se encuentran presentes en la mayoría de los movimientos populistas.

La palabra «populismo» entró en el vocabulario occidental a partir de la segunda mitad del siglo XIX y, desde entonces, de acuerdo con el análisis de estudiosos como Octavio Ianni (1991: 18) y Peter Worsley (1973), pasó a denominar fenómenos históricos muy diferentes en el tiempo y en el espacio:

1) El movimiento Narodnichestvo (Narodnismo) surgido en la Rusia zarista a mediados de la década de 1860.

2) Los movimientos americanos de las regiones rurales del sur y del medio oeste de los Estados Unidos, que posibilitaron, en julio de 1892, la creación del Populist Party (Partido Populista).

3) Ciertos movimientos o tipos de estado en África, Asia y América Latina.

4) El uso aún más amplio del vocabulario se refiere no solo a movimientos completamente organizados, sino a determinados elementos presentes en algunas organizaciones, movimientos e ideologías de todo tipo que se basan en el mito del pueblo-comunidad, en la ocultación de los conflictos sociales, en la identificación de la «voluntad del pueblo» como la justicia y la moral, en la relación directa del pueblo con sus líderes sin la mediación de institución alguna, etc. (Debert, 1979: 12).

Hoy en día, en casi todo el mundo, se acostumbra a definir a un político como «populista» cuando este utiliza —de un modo emocional y no racional— apelaciones retóricas y promesas demagógicas para el «pueblo». De este modo, el populismo se ve como pura manipulación de la irracionalidad de las masas por políticos carismáticos y oportunistas, característica que niega los valores elementales de la democracia representativa, poniendo énfasis en el liderazgo demagógico, en las relaciones clientelistas y en la manipulación de las masas.

Desde la década de 1980 hasta la actualidad, en virtud de las inestabilidades políticas y de las fragilidades de las instituciones democráticas resultantes de los procesos de redemocratización y que posibilitaron de nuevo el ascenso de líderes y políticas neopopulistas en América Latina, el fenómeno político del populismo ha vuelto a despertar la atención de estudiosos como el politólogo Paul W. Drake (1982: 237-240) y el historiador Norberto Ferreras (2011: 218-220) que, en diferentes momentos, establecieron la siguiente periodización histórica del populismo, que reproduzco a continuación:[54]

• Populismo precoz o liberal: en el periodo conocido como Radicalismo o Reformismo de las clases medias (primeras tres décadas del siglo XX), América Latina era una región predominantemente agrícola, dominada por el poder de las aristocracias rurales y por sistemas políticos excluyentes, y las clases bajas y medias eran políticamente ignoradas o reprimidas por las autoridades gubernamentales. La mayoría de las sociedades latinoamericanas de la época carecían de organizaciones fuertes, sindicatos sólidos o partidos de masas. Cuando el desarrollo del capitalismo contemporáneo y el crecimiento urbano comenzaron a minar la hegemonía de la clase alta tradicional, los «populistas precursores» surgieron en las principales ciudades y en los países más prósperos. A pesar de atraer algún apoyo de los trabajadores, contaron básicamente con las élites descontentas y las clases medias emergentes, limitando sus promesas reformistas a la democratización legalista destinada a la mayoría alfabetizada. Aunque fue un paso importante, estos cambios legales tuvieron poco impacto en la economía o en la sociedad. Su mayor contribución fue el estilo pionero de campaña personalista, invocando el apoyo de las masas a nivel nacional, que serviría de inspiración a los líderes populistas «clásicos». Sus representantes más conocidos fueron José Pablo Torcuato Batlle Ordóñez (1903-1907 y 1911-1915) en Uruguay, Hipólito Yrigoyen (1916-1922 y 1928-1930) en Argentina, y Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) en Chile.

• Populismo clásico: en las décadas de 1930-1960, surgieron regímenes populistas en muchos países como una respuesta coherente a la aceleración de la industrialización, la urbanización y la diversificación de las sociedades y las economías de América Latina. Los populistas reflejaron y alimentaron estas presiones prometiendo medidas de bienestar social y crecimiento industrial protegido. Aunque dividida, la mayoría de los líderes de las clases superiores prefería, sin duda, preservar el régimen ordenado del pasado sin la intrusión de estos movimientos de masas. Sin embargo, para muchos líderes reformistas e incluso para algunas élites establecidas, la continua exclusión de las clases trabajadoras les parecía más costosa que su incorporación gradual. Huelgas, protestas y la adopción de ideologías radicales por parte de algunos trabajadores hicieron que el populismo pareciera preferible a ojos de numerosos políticos y de las élites económicas. En la década de 1950, en muchos países, esta estrategia indulgente e integracionista era sostenible. No necesitaba ataques frontales contra los capitales nacionales, los latifundios o los sectores externos. Durante un tiempo, las políticas populistas a menudo satisficieron, en diversos grados, a los industriales con tarifas y créditos; a los agricultores con la expansión de los mercados urbanos y el control continuo sobre la fuerza de trabajo rural; a la clase media con el crecimiento del Estado nacionalista, el empleo y la seguridad social; y a los trabajadores urbanos más cualificados, con el consumo, el bienestar y unos beneficios sindicales superiores a los acordados con los otros grupos de clase baja. Este periodo, marcado por la movilización de amplios sectores de las masas urbanas a través de programas animados por ciertas consignas e ideas socialistas, por la conformación del Estado del bienestar social y por el crecimiento industrial protegido, tuvo como representantes a Getúlio Vargas (1930-1945) en Brasil, a Lázaro Cárdenas (1934-1940) en México, a José María Velasco Ibarra (1934-1935 y 1944-1947) en Ecuador, a Juan Domingo Perón (1946-1955) en Argentina, y a Juan José Arévalo Bermejo (1945-1951) en Guatemala. También son considerados como populistas algunos movimientos políticos que no llegaron al poder: el Aprismo (Alianza Popular Revolucionaria Americana, APRA, liderado por Víctor Raúl Haya de la Torre) en Perú; y el Gaitanismo (liderado por Jorge Eliécer Gaitán entre 1930 y 1948) en Colombia.

En las décadas de 1950-1960, las perspectivas del populismo multiclasista disminuyeron, pero importantes populistas continuaron apareciendo en escena, como José María Velasco Ibarra (1952-1956, 1960-1961 y 1968-1972) en Ecuador, Víctor Paz Estenssoro (1952-1956) y Hernán Siles Zuazo (1956-1960) en Bolivia, Getúlio Vargas (1951-1954), Jânio da Silva Quadros (1961) y João Belchior Marques Goulart (1961-1964) en Brasil, Jacobo Árbenz Guzmán (1951-1954) en Guatemala, Carlos Ibáñez del Campo (1952-1958) en Chile, Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) y Fernando Belaúnde Terry (1963-1968) en Perú, y Juan Bosch (1963) en la República Dominicana. Estos líderes populistas se enfrentaron a crisis económicas graves y presentaron otros elementos diferenciadores, como la movilización agraria y la participación de indígenas en la política, que diferenciarían estos casos de los anteriores.

• Populismo tardío: en la década de 1970 surgieron los últimos exponentes de un proceso que se creía extinto, tales como Juan Domingo Perón (1973-1974) en Argentina y Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) en México. Los líderes populistas tardíos trataron de retomar las experiencias previas en lugar de establecer procesos originales, pero luego descubrieron que les resultaba muy difícil revitalizar las alianzas y los programas populistas de las épocas anteriores debido a que las élites se dieron cuenta de que el precio de la inclusión de las masas (aumento salarial, inflación, transferencias de recursos, además del fantasma de la amenaza comunista representada por países como la Cuba de Fidel Castro y el Chile de Salvador Allende) parecía en aquel momento ser mayor que los riesgos de una exclusión social forzada. En consecuencia, hasta mediados de la década de 1970, bajo graves presiones económicas y sociales, las fuerzas armadas proscribieron el populismo en la mayoría de los países de América Latina.

• Neopopulismo de la era neoliberal o neopopulismo de derechas: a finales de la década de 1980, gran parte de América Latina había pasado por un proceso de redemocratización política y había adoptado la economía de libre mercado, asumiendo políticas neoliberales, impuestas sin muchas barreras. Dada la fragilidad de las instituciones democráticas, marcadas por un escenario de inestabilidad política, corrupción, inflación y desempleo generalizado, hubo una especie de anomia de las sociedades latinoamericanas, envueltas en una «informalización de la política», causada por la ausencia de instituciones y estructuras de mediación política de hecho. Este marco sociopolítico, reforzado por el neoliberalismo (tendente a exacerbar la desinstitucionalización de la política) terminó favoreciendo el resurgimiento de líderes populistas y la reanudación de la utilización de esa categoría para denominar los procesos políticos de la década de 1990. Los líderes neopopulistas recuperaron, con gran éxito, las estrategias de movilización de masas utilizadas por los «populistas clásicos». Sin embargo, el neopopulismo actuó en sentido contrario; es decir, los gobiernos neopopulistas de la década de 1990 se propusieron criticar las viejas prácticas del populismo no por lo que tuvieran de equivocado o de negativo, sino por las que se consideraron sus mejores y más importantes contribuciones a las políticas de las capas más populares y necesitadas, las políticas sociales y laborales. De este modo, muchos gobiernos neopopulistas pusieron en práctica medidas similares en términos de flexibilización del mercado, planes económicos que aumentaron aún más la inflación y la deuda externa, reforma fiscal, privatizaciones y ejecución de acuerdos bilaterales y multilaterales. Los ejemplos más conocidos son Carlos Saúl Menem (1989-1999) en Argentina, Fernando Collor de Mello (1990-1992) en Brasil, Alberto Fujimori (1990-2000) en Perú, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en México, y Abdalá Jaime Bucaram Ortiz (1996-1997) en Ecuador.

• Neopopulismo radical o neopopulismo de izquierdas: el desgaste del periodo anterior, caracterizado por el deterioro de las condiciones de vida y la falta de resultados para los sectores populares, permitió la llegada de grupos políticos radicalizados o con posiciones políticas reformistas. En su fase más reciente, el neopopulismo latinoamericano del siglo XXI asumió una vertiente izquierdista y radical, cuando varios candidatos de los partidos de izquierda fueron elegidos en el continente. Los gobiernos del nuevo milenio mantuvieron el estilo de movilización, base social y compromiso político de los periodos anteriores. Estos movimientos políticos tuvieron los más diversos orígenes: en Uruguay, Brasil, Chile y Argentina fueron respaldados por las experiencias políticas previas y su radicalización fue menor; en Venezuela, Ecuador y Bolivia, por el contrario, fueron movimientos políticos de nuevo signo y con vínculos menores con los grupos políticos preexistentes, por lo tanto, eran más libres para radicalizar sus políticas. Sus principales representantes son Hugo Chávez Frías (1999-2013) en Venezuela, Luiz Inácio «Lula» da Silva (2002-2011) en Brasil, Néstor Carlos Kirchner (2003-2007) y Cristina Elisabet Fernández de Kirchner (2007-2015) en Argentina, Tabaré Ramón Vázquez Rosas (2005-2010) en Uruguay, Juan Evo Morales Ayma (2006) en Bolivia, Verónica Michelle Bachelet Jeria (2006-2011) en Chile, Rafael Vicente Correa Delgado (2007) en Ecuador, y Fernando Lugo (2008-2012) en Paraguay.

Además de estas variaciones en relación con la temporalidad y la pluralidad de gobiernos, políticas y líderes políticos definidos como populistas, el fenómeno político del populismo causa gran polémica que, grosso modo, gira en torno a dos visiones opuestas: la crítica al autoritarismo considerado característica básica de las experiencias populistas (en este caso se enfatizan la represión política y el eficaz sistema de control de los trabajadores) o la valoración de lo que se entiende por carácter democrático (aquí se enfatiza la apertura para la inserción y la mayor participación de las masas en la escena política nacional). Para la historiadora Maria Helena Capelato (2001: 141):

En los últimos tiempos, el populismo se deslizó del ámbito académico al terreno político, presentando, entonces, una connotación dicotómica y maniquea. De ese modo, gana sentido positivo o peyorativo, dependiendo del grupo que lo moviliza en el debate público. Utilizado como arma de lucha a favor del neoliberalismo, el ataque contra el populismo contribuyó a la construcción de imaginarios políticos que sirvieron a los intereses de los nuevos grupos en el poder. El populismo se convirtió en símbolo de las fuerzas responsables del atraso, lo que contrasta con la modernización pregonada por los defensores de una concepción del Estado de carácter neoliberal. En esta lucha de imágenes, los opositores del llamado neoliberalismo tienden a recuperar el populismo como una experiencia positiva, genuinamente democrática y popular.

EL POPULISMO EN BRASIL: EL VARGUISMO

Brasil tuvo en Getúlio Vargas a un gobernante que hizo uso de los métodos populistas, por lo que llegó a ser llamado el «padre de los trabajadores». Natural de Rio Grande do Sul, Getúlio Vargas entró en la escena política como opositor de una experiencia republicana considerada oligárquica, corrupta y distorsionadora de los principios liberales. Despuntó como líder después de la victoriosa Revolución de 1930, que se proponía construir un nuevo Brasil contando con el apoyo de un movimiento cívico-militar que reunía a los descontentos con la concentración de poder en Minas Gerais y São Paulo, así como con los partidarios de la industrialización, entre los que estaban los militares. Como en el caso de Perón, parte de su popularidad se debió a la política de apoyo a los sindicatos que, en compensación, tuvieron que aceptar el control gubernamental. Sin embargo, a diferencia del líder argentino, Vargas actuó dictatorialmente la mayor parte de su carrera, pues gobernó de 1930 a 1945 sin haber sido elegido. Su política tuvo fases distintas que se explican tanto por la coyuntura interna como por la externa. Entre 1930 y 1937, el Gobierno de Vargas se caracterizó por un intento de reconciliar los intereses económicos (atendiendo las necesidades de los caficultores en crisis, atendiendo las reivindicaciones de la clase trabajadora a través de la legislación social y la conciliación de los intereses políticos que dieron lugar a la Constitución de 1934). Pero en ese periodo se gestó un proyecto político autoritario implantado a partir del golpe de 1937. Su autoritarismo fue evidenciado sobre todo en el periodo de 1937 a 1945, conocido como el Nuevo Estado, durante el cual reprimió duramente a la oposición y cerró el Congreso. Las libertades fundamentales se suspendieron y hubo muchas detenciones; con el pretexto del anticomunismo, todos los críticos del régimen fueron objeto de represión, fueran o no comunistas. Después de algunas dudas, Vargas también persiguió en 1938 a Acción Integralista Brasileña (AIB), una organización fundada por Plínio Salgado e inspirada en el fascismo. Dio más poder a las autoridades federales al reducir la fuerza de las policías estatales, y se llegó a quemar banderas de los estados en acto público para explicar la necesidad de un Gobierno más centralizado.

Durante la vigencia del Nuevo Estado, también se prohibieron las manifestaciones y los sindicatos fueron anexionados al Estado. En esta segunda fase se puso en práctica una política represiva y de control de los movimientos sociales, pero que atendía las reivindicaciones de los trabajadores, motivo por el cual se ganó el apoyo de una parte significativa de este sector social. El nuevo régimen se caracterizó por una ideología nacionalista de derechas que, a través de la propaganda política, combatió el comunismo, señalado como el principal enemigo de la sociedad brasileña. La propaganda política, orquestada principalmente por el Departamento de Prensa y Propaganda (DIP, en sus siglas brasileñas) y el Instituto Nacional del Cine Educativo (INCE), también intentó reforzar los lazos entre el líder y las masas con vistas a legitimar el nuevo régimen y reunir apoyo para la política, que acabaría siendo definida como populista.

Durante ese periodo, a pesar de tener el mérito de reforzar la industrialización de Brasil con el impulso dado a la siderurgia, Vargas se enfrentó a dificultades económicas que imposibilitaron la mejora de las condiciones de vida de la clase trabajadora, así como a dificultades políticas externas: en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, después de mantener una actitud ambigua con relación a Alemania, Vargas se decidió por el apoyo abierto a la lucha mundial contra el nazismo como aliado de los Estados Unidos, a diferencia de Argentina.

Estas decisiones aparentemente contradictorias muestran que Vargas siguió un itinerario propio, desprovisto de ideología clara y caracterizado por el pragmatismo, el nacionalismo y el autoritarismo. Su contribución a una transformación antioligárquica fue menor que la de Perón, ya que la movilización de las masas no fue un elemento central de su acción, pero es innegable que cambió el equilibrio de fuerzas en el país, teniendo en cuenta el papel preponderante asumido por el Estado. Pero eso no hizo que Brasil se convirtiera en un país más estable. El ingreso de Brasil en el bando de los aliados puso de manifiesto una contradicción que sacudió los cimientos del régimen autoritario. Este llegó a su fin en 1945, pero Getúlio Vargas salió fortalecido políticamente, como demostró a su regreso al poder mediante el voto popular en 1951.

Algunos autores creen que solo esta segunda fase del Gobierno de Vargas (1951-1954) puede considerarse como populista porque, una vez elegido de acuerdo con los dictados del Estado liberal, llevó a cabo una política nacionalista, de enfoque estatista, de efectiva aproximación a las clases trabajadoras: en este periodo se dio la mejora de las condiciones de vida de las clases populares posibilitada por las condiciones económicas favorables y la libertad de participación política de sectores hasta entonces excluidos del juego del poder.

Como se puede ver, la dificultad de aplicación del concepto ya se pone de manifiesto en el caso del varguismo: el cambio de coyuntura histórica externa e interna dio lugar a la alteración de la forma de poder, que modificó la naturaleza de la relación del líder con las masas. El apoyo de la clase trabajadora a Vargas, especialmente en el segundo Gobierno, no puede explicarse por la falta de conciencia política de clase, sino por el sentimiento de identificación con un Gobierno que cumplía sus reivindicaciones tanto sociales como políticas.

EL POPULISMO EN MÉXICO: EL CARDENISMO

La historia que dio origen al cardenismo es muy distinta. México vivió la experiencia singular de la primera revolución social del siglo XX en América Latina, seguida de una lucha armada que se extendió desde 1910 hasta 1914, y se enfrentó a las dificultades de la posguerra en un periodo marcado por conflictos sociales, políticos y promesas no cumplidas por los líderes revolucionarios en el poder. Las reformas establecidas en la Constitución de 1917, una de las más avanzadas de la época porque establecía derechos sociales a los trabajadores urbanos y una reforma agraria que favorecería al campesinado, acabaron quedándose en el papel.

El Gobierno de Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940), considerado el que dio concreción a las reformas sociales, representó una nueva etapa en la política mexicana. Después de haber ganado las elecciones, Cárdenas se negó a perpetuar el Maximato[55] y se convirtió en otro presidente títere de Plutarco Elías Calles. El nuevo presidente trató de liberarse de la tutela que el grupo de Calles conservaba sobre los presidentes anteriores y buscó el apoyo del ejército, de la clase obrera y de los campesinos, y formó una alianza con la CTM (Confederación de Trabajadores Mexicanos) y con la CNC (Confederación Nacional Campesina). Algún tiempo después, en 1936, con el fin de evitar un golpe de Estado, forzó al «jefe máximo» y a sus aliados a partir hacia el exilio.

Cuando asumió totalmente el control del poder, Cárdenas se esforzó en recuperar la credibilidad revolucionaria que Calles había destruido casi por completo. El cardenismo representó el auge del nacional-estatismo en México. Lázaro Cárdenas hizo avanzar enormemente importantes cambios estructurales, promoviendo la renovación de la reforma agraria, fomentando el sindicalismo e implantando las denominadas «escuelas socialistas» con el objetivo de combatir el analfabetismo y limitar la influencia de la Iglesia católica (aunque había sido el propio Cárdenas quien inició una reconciliación pragmática con la Iglesia). También invirtió fuertemente en la industrialización y nacionalizó los ferrocarriles y los monopolios petroleros, creando Petróleos Mexicanos (PEMEX) en 1938. Como lo fuera la redistribución de la tierra y el sistema de ejido,[56] la nacionalización del petróleo mexicano se tomó como prueba de que los avances revolucionarios continuaban y de que Cárdenas era el responsable de la independencia económica de México.

Lázaro Cárdenas también dejó su huella como constructor del Estado mexicano contemporáneo al dar una forma definitiva al Estado unipartito capaz de perpetuarse en el poder. En 1938, el Partido Nacional Revolucionario (PNR), fundado por Calles en 1929, se convirtió en el Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y se reorganizó en cuatro ramas principales: el sector agrícola, el laboral, el militar y el «popular»; este último cubría las organizaciones de funcionarios del Estado. También incluía en su declaración de principios la preparación del país para una democracia del trabajador, que a su vez desembocaría en un régimen socialista que, de hecho, no llegó a materializarse.

El partido se transformó en un instrumento de control político y social que confirió a la política mexicana un carácter antidemocrático hasta finales del siglo XX.[57] Este partido político también se reveló autoritario en el plano social porque anexionó los sindicatos al Estado. Sin embargo, Cárdenas recibió un amplio apoyo de las clases populares debido a las reformas sociales que beneficiaron de manera efectiva a los campesinos y a los trabajadores urbanos.

Políticamente, otra actitud importante fue permitir elecciones libres a finales de 1940, naturalmente ganadas por Manuel Ávila Camacho, candidato oficial del Partido Revolucionario Mexicano. Cárdenas se retiró al final de su sexenio, recuperando la idea de «sufragio efectivo, abajo la reelección», que había sido el lema de los revolucionarios en 1911. Sin embargo, con el final del Gobierno de Cárdenas, la ofensiva popular, que amenazaba el orden establecido, llevó a la burguesía mexicana a unificarse y a cooperar con los Estados Unidos, marcando un cambio radical en el curso de la Revolución mexicana, cuyas directrices se volvieron cada vez más conservadoras.

El cardenismo, a pesar de presentar aspectos comunes con el varguismo y el peronismo, difería de las experiencias brasileña y argentina en varios aspectos. La política de Cárdenas fue, ante todo, un producto de la Revolución mexicana y fue la única que cumplió con las reivindicaciones de los campesinos a través de una reforma agraria que no se produjo en los otros dos regímenes populistas. Por otra parte, a pesar de la vinculación de los trabajadores al Estado, el Gobierno de Cárdenas no prohibió, como ocurrió en Argentina y Brasil, las huelgas obreras, no persiguió a los opositores al régimen y no limitó la libertad de expresión. Y en el plano exterior no se alineó con los regímenes de extrema derecha de la época y, a diferencia de Perón, dio cobijo a los exiliados republicanos de la Guerra Civil española (1936-1939). La política de Cárdenas, más próxima desde el punto de vista temporal al Gobierno de Vargas, se diferenció por la orientación ideológica no identificada con los regímenes autoritarios de la época. Cárdenas se diferenció aún más de Perón, quien a lo largo de toda su carrera política reveló afinidades con las corrientes nacionalistas de derechas activas durante el periodo.

Como puede verse, esas diferencias de naturaleza histórica, política e ideológica entre los regímenes permiten poner en duda las generalizaciones que sustentan el concepto de populismo. En este sentido, la propia clasificación del cardenismo como una política populista causa gran controversia. El historiador Alan Knight (1998: 197-230), en su artículo «Cardenismo: colosso o catramina?», destaca el radicalismo de las reformas llevadas a cabo durante ese periodo, considerándolas bastante particulares en el caso mexicano (reforma agraria, reforma industrial, reforma laboral, nacionalización del petróleo, oposición al fascismo y al franquismo). El autor considera que el cardenismo fue más progresista que otros «populismos», e incluso afirmó que como era una experiencia de reformas radicales no puede ser definido como un régimen populista.

EL POPULISMO EN ARGENTINA: EL PERONISMO

Juan Domingo Perón entró en la escena política argentina en un momento de gran descontento nacional. Los gobiernos dominados por las élites oligárquicas asociadas al imperialismo británico eran objetivo de crítica de los grupos nacionalistas radicales que clamaban por un líder fuerte capaz de restablecer el orden y la prosperidad en el país. La crisis de 1929 había afectado profundamente a la economía argentina y había intensificado los conflictos sociales.

En Argentina, la vida política era inestable desde septiembre de 1930, cuando el ejército intervino para derrocar al presidente radical Yrigoyen, acusándolo de corrupción y de excesiva tolerancia con los trabajadores. El líder del golpe fue el general José Uriburu, de vagas ideas corporativistas inspiradas en la España de José Primo de Rivera y en el fascismo italiano. Pero, como esa tendencia era minoritaria, Argentina terminó siendo gobernada por la derecha conservadora, que recuperó el poder a través de la exclusión parcial del Partido Radical, al que en varias ocasiones se le impidió participar en las elecciones. Ese fue el comienzo del periodo llamado la «década infame», que llevó al sistema electoral argentino al descrédito y resultó en una democracia ambigua.

El ejército tomó el poder nuevamente después del golpe de Estado del 4 de junio de 1943. En esta ocasión, los militares estaban bien organizados y tenían un plan más claro que en 1930. Los golpistas eran integrantes del GOU (Grupo de Oficiales Unidos), del cual Juan Domingo Perón formaba parte. Nacido en 1895 en una familia de clase media-baja, Perón entró en la Academia Militar Nacional a los quince años de edad. De 1930 a 1936, Perón no pasó de ser un simple oficial típicamente burocrático, distante de la política y aparentemente destinado a pasarse la vida como profesor de Historia militar en la Escuela Superior de Guerra. Mientras tanto, también actuaba como secretario privado del ministro de Guerra y como ayudante a las órdenes de oficiales superiores. Como profesor, Perón daba una gran cantidad de conferencias y eso lo llevó a mejorar, cada vez más, sus habilidades oratorias. En una de esas conferencias trató una cuestión clave: Chile y sus posibles pretensiones expansionistas en relación con la Patagonia. Considerado un experto en asuntos chilenos, fue enviado a Santiago como agregado militar de la embajada de Argentina. El eficiente rendimiento de Perón en Santiago le serviría de plataforma para su entrada definitiva en la arena política. De regreso a Buenos Aires, recibió una misión especial: evaluar con precisión y recoger información sobre el rumbo de la política europea relativa a la guerra que estaba a punto de entrar en erupción. De este modo, en 1939 fue enviado por el ejército argentino en misión de estudio a la Italia fascista, donde además de ingresar en el curso de entrenamiento militar italiano que practicaba técnicas de guerra de montaña en los Alpes, también asistió a cursos de política y economía en las universidades de Turín y Milán, y tuvo la oportunidad de observar la práctica del fascismo en Roma. En 1940 fue a la Alemania nazi y luego se dirigió a los países ocupados por los nazis, o con gobiernos de carácter fascista: Francia, España, Portugal, Austria, Hungría, Yugoslavia y Albania.

La estancia en Europa marcó a Perón, quien se mostró entusiasmado con Mussolini, con las propuestas corporativas del fascismo y, principalmente, con la capacidad de captar, a través de los ejemplos de las manifestaciones públicas nazis y fascistas, el poder que un liderazgo carismático podía ejercer sobre la masa de trabajadores hambrientos y políticamente dispersos. A su regreso a Argentina se convirtió en el mentor ideológico del GOU, una organización militar de inteligencia secreta donde abundaban los militares simpatizantes con el fascismo, que pretendían convertirse en gauleiters (líderes regionales) de Sudamérica en cuanto la Alemania nazi ganara la Segunda Guerra Mundial.

Con el golpe de Estado perpetrado por el GOU el 4 de junio de 1943, Perón obtuvo un notable ascenso político: a finales de 1943, el presidente Pedro Ramírez lo nombró jefe del Departamento Nacional del Trabajo y enseguida recibió el nombramiento de ministro de Guerra. Al año siguiente, en julio, fue elegido en una votación restringida a los militares de alto rango.

Teniendo al nuevo presidente, el sumiso general Edelmiro Farrell, como único superior, Perón se convirtió en un político poderoso y en el primero en reconocer el potencial de las organizaciones de trabajadores en la vida política argentina. Cuando se convirtió en jefe del Departamento Nacional del Trabajo, se encontró con los sindicatos debilitados por luchas internas incesantes y con la Confederación General del Trabajo (CGT), organización de ámbito nacional de trabajadores, dividida e incapaz de ejercer influencia alguna sobre la política gubernamental. Perón no tardó en transformar el descontento de los trabajadores en un instrumento de poder político. Convocó a los líderes laborales a una reunión con el fin de discutir los problemas de los sindicatos. En octubre de 1943, intervino como mediador en una huelga y consiguió un acuerdo satisfactorio para los trabajadores. Enseguida el presidente aceptó la solicitud de Perón para que el Departamento Nacional del Trabajo se transformara en un órgano con poderes más amplios. El nuevo organismo gubernamental, la Secretaría de Trabajo y Bienestar Social, pasó a ser independiente del Ministerio del Interior y quedó a cargo de la promoción de la «justicia social» en el país, para establecer una nueva legislación laboral que pasó a gestionar las pensiones de los jubilados, los derechos de los trabajadores a organizarse e ir a la huelga, la regulación del salario mínimo y de la seguridad social, etc.

La repentina popularidad de Perón entre 1943 y 1945 se debió principalmente a las mejoras concedidas por la Secretaría de Trabajo y Bienestar Social y al uso dirigido de los medios de comunicación. Conscientes del creciente poder de Perón, los partidos de la oposición, que temían lo que les parecía una amenaza fascista contra la Constitución y la libertad, presionaron a los indecisos líderes de la junta militar, que finalmente derrocaron a Perón y lo metieron en la cárcel.

Sin embargo, el 17 de octubre de 1945, los sindicatos organizaron grandes manifestaciones en Buenos Aires y marcharon hasta el palacio presidencial para exigir la liberación de Perón. La junta cedió y Perón volvió a su cargo en el Gobierno. A partir de ese momento fue apoyado por un movimiento de masas que logró imponer su voluntad a los altos mandos de las fuerzas armadas. En las elecciones presidenciales de febrero de 1946, Perón fue el ganador, al obtener un 54 por ciento de los votos. Una vez en el poder, purgó el liderazgo del ejército, aumentó los sueldos de los oficiales y asignó cargos a sus partidarios políticos. Así, los dos pilares de su Gobierno se posicionaron debidamente: los sindicatos y una institución militar privilegiada. A través de estas bases combinaría un amplio apoyo popular con fuerza ejecutiva para imponer el cambio económico.

Perón, además, contaba con Eva Perón, una mujer joven, hermosa, oriunda de un medio pobre, que era actriz cuando se convirtió en su amante, pero que más tarde lo apoyó en su ascenso al poder, y se casó con él en 1945. Eva Perón se reveló como una populista de genio excepcional. Pronto se convirtió en el objeto de una devoción histérica para los «descamisados», la masa de trabajadores urbanos «sin camisa», que la veían como la «Madonna de América», su defensora y protectora especial, el símbolo reencarnado del deseo de «justicia social» en el que se centraba el peronismo (Williamson, 2012: 481).

La clave del éxito de Perón, que gobernó Argentina desde 1946 a 1955 y desde 1973 a 1974, fue su política social enfocada en los trabajadores, a quienes aumentó los salarios y facilitó el fortalecimiento de los sindicatos, así como su capacidad para desarrollar un vínculo emocional con las masas en las frecuentes manifestaciones que se llevaron a cabo durante la época de su Gobierno. Sin embargo, las verdaderas mejoras obtenidas por los trabajadores —en especial por los trabajadores urbanos— con el régimen peronista implicaron la subordinación de la CGT (Confederación General del Trabajo) al Gobierno. Por otro lado, esta política no significó una actitud hostil hacia los empresarios ya que, incluso tras aumentar el control del Estado sobre la economía, el peronismo nunca amenazó al sector privado. Más que eso, Perón trató de convertirse en árbitro de los conflictos sociales, haciendo que empresarios y trabajadores se reunieran en espacios comunes de negociación. En el contexto de la política exterior, Perón trató de construir un discurso basado en la «tercera posición», equidistante entre el comunismo y el capitalismo. La política peronista llamada «justicialismo» se guiaba por una ideología nacionalista de extrema derecha detectable en los mensajes transmitidos por la propaganda política de clara inspiración nazi, vehiculada por los medios de comunicación totalmente controlados por el peronismo. Esta filiación ideológica también se evidenció en el apoyo incondicional al régimen de Franco. Durante varios años se mostró contrario al respaldo del capital extranjero, llegando a afirmar que prefería «cortarse las manos» antes que firmar con las empresas extranjeras cualquier acuerdo que implicase inversiones. Cuando se vio forzado a aceptar un acuerdo con la Esso Standard Oil para la explotación de petróleo en el sur de Argentina en 1953, Perón tuvo que explicar por qué no hacía lo que había prometido, y argumentó que se trataba de un préstamo, no de una inversión.

A pesar de su éxito político, el Gobierno de Perón comenzó a desmoronarse en su segundo mandato. Con la muerte de Eva Perón, fallecida de cáncer en 1952, el régimen perdió a una de sus más grandes y carismáticas líderes. La economía del país entró en una fase difícil debido a la disminución de las exportaciones. Los enemigos del régimen —incluida la derecha y, desde 1953, la Iglesia católica— multiplicaron las críticas al desorden administrativo y a todo lo que para ellos caracterizaba a una dictadura. En septiembre de 1955, un sector de las fuerzas armadas dio un golpe de Estado contra Perón, que estaba en condiciones de defenderse pues contaba con tropas leales, pero prefirió dejar el poder y se exilió. Estaría dieciocho años exiliado, pero sin perder su popularidad; pues volvería a ser elegido presidente a su vuelta en 1973. Sin embargo, es difícil evaluar la contribución del peronismo a la democracia. Aunque ampliara los derechos sociales de vastos sectores y ayudara a fortalecer la clase obrera, su régimen tuvo aspectos autoritarios, como la manipulación de los sindicatos, la intolerancia hacia los intelectuales que no apoyaban su Gobierno y el uso de un discurso que, basado en la pasión, dividió al país, alimentando el odio de sus adversarios. Tampoco amenazó los cimientos del poder oligárquico, en especial el de las grandes propiedades agrícolas. Por eso, tras la partida de Perón, Argentina continuó siendo un país sumamente inestable, con alternancia de regímenes militares y gobiernos civiles.

CONCLUSIONES

El presente estudio tiene como objetivo presentar algunos aspectos generales y específicos del fenómeno de la política de masas populista en América Latina. Mediante la heterogeneidad de las características presentadas por el debate historiográfico y por el estudio de casos nacionales, considero pertinente señalar la existencia de una sensibilidad o de un entorno político-ideológico marcado por el imaginario populista, compartiendo el análisis de Peter Worsley, al considerar el populismo como «una especie de énfasis, una dimensión de cultura política en general y no meramente como una especie particular de sistema ideológico o forma de organización en general» (Worsley, 1973: 300). Después de todo, si el populismo perdió fuerza como categoría explicativa, todavía tiene fuerza en el campo de las luchas políticas y de las movilizaciones sociales. A su vez, la recurrencia de este fenómeno político y su persistencia en el imaginario social latinoamericano nos llevan a implorar el surgimiento de una mejor alternativa política que realice las reformas sociales tan necesarias para la diminución de las desigualdades económico-sociales en el continente, sin la necesidad de los aparatos de control y manipulación social, permitiendo así una construcción justa y plena de la ciudadanía y de la democracia en América Latina.

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Cubierta La crisis económica que estalló en 2008 ha acabado derivando en una profunda crisis política, en concreto en un grave deterioro de la confianza que los ciudadanos depositan en las instituciones de la democracia representativa.

La globalización liberal ha sido retratada como una jaula de oro en que los poderosos prosperan mientras los débiles no tienen a nadie que defienda sus intereses. En esa clave podemos leer los acontecimientos de 2016, el año en que vivimos peligrosamente desde el voto a favor del brexit hasta la victoria de Trump.

Es obvio que el modo de entender y ejercer la democracia está en entredicho, además de ser un tema fundamental en el debate público actual. Por eso, Felipe González contestó a la invitación de la Cátedra José Bonifacio de la Universidad de São Paulo eligiendo esta idea como eje de los trabajos.

Como complemento, la Fundación Felipe González ha reunido en este libro diez contribuciones inéditas de algunos de los expertos más destacados, que abordan la situación actual de la democracia y cómo nuestras sociedades pueden reaccionar al reto de un mundo más complejo y menos previsible que socava la gobernanza del siglo XX sin que acertemos a proponer un nuevo modelo. De esta búsqueda de respuestas depende en buena medida nuestro futuro a corto y medio plazo.

JOSÉ FERNÁNDEZ-ALBERTOS es científico titular en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). La mayor parte de sus trabajos son en la intersección de las áreas de la sociología política, la política comparada y la economía política internacional.

GERSON DAMIANI es jurista especializado en Relaciones Internacionales. Coordinador científico de la Catedra José Bonifacio, es además autor y coordinador de diversos artículos y libros, entre los cuales destacan Os Desafios da América Latina no Século XXI, As Matrizes do Fabulário Ibero-americano y la serie compuesta por tres volúmenes de The Challenges of Globalization.

FELIPE GONZÁLEZ MÁRQUEZ fue secretario general del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) desde 1974 hasta 1997 y presidente del Gobierno desde 1982 hasta 1996.

VÍCTOR LAPUENTE GINÉ es doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Oxford y el Instituto Juan March. Actualmente, es profesor en el Instituto de Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo. Sus investigaciones han aparecido en diversas revistas académicas y es columnista de El País.

IGNACIO MOLINA es profesor de Ciencia Política en la Universidad Autónoma de Madrid e investigador principal del Real Instituto Elcano. Sus áreas prioritarias de interés son el futuro de la Unión Europea, el estudio del poder ejecutivo, y la política europea de España.

ROBERTO GARGARELLA es licenciado en Derecho y Sociología por la Universidad de Buenos Aires y doctor en Derecho por la Universidad de Chicago. Además ha escrito una veintena de libros, incluyendo The Legal Foundations of Inequality (Cambridge Univesity Press, 2010) y Latin American Constitutionalism (2013).

RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO es doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco (Euskal Herriko Unibertsitatea). Actualmente es socio del Estudio de Sector Público, SLPU, y catedrático de universidad (acreditado) en la Universidad Pompeu Fabra.

BERTA BARBET es licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración Pública por la Universidad Pompeu Fabra, y doctora en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por la Universidad de Leicester. Ha sido analista política en distintos medios digitales y escribe periódicamente en el blog de análisis político y social politikon.es.

JUAN RODRÍGUEZ TERUEL es doctor en Ciencia Política por la Universidad Autónoma de Barcelona y profesor contratado en la Universidad de Valéncia. Sus publicaciones se han centrado en las élites gubernamentales y los partidos políticos. Es editor fundador de Agenda Pública.

KELLY KOMATSU AGYOPAN es estudiante de maestría del programa de posgrado del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo. Estudia sobre todo la cuestión urbana, con énfasis en los derechos humanos.

ALBERTO PENADÉS es licenciado en Filosofía y doctor en Ciencia Política por el Instituto Juan March (2000). Entre 2008 y 2010 fue consejero técnico en el CIS; desde entonces es profesor de sociología en la Universidad de Salamanca. En 2016 publicó La reforma electoral perfecta.

WAGNER PINHEIRO PEREIRA es doctor en Historia Social por la Universidad de São Paulo. Coordina el Laboratorio de Historia, Cine y Audiovisuales, es editor jefe de la revista Poder & Cultura, y es investigador de la Cátedra José Bonifacio.

Edición en formato digital: marzo de 2017

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Travessera de Gràcia, 47-49. 08021 Barcelona

© 2017, Manu Manzano, por la traducción de «La participación social en las ciudades» y «Populismo y neopopulismo en América Latina»

Diseño de portada: Penguin Random House Grupo Editorial

Ilustración de portada: © Sr. García

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ISBN: 978-84-9992-756-5

Composición digital: M.I. Maquetación, S.L.

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[1] Una razón no menor de la escasa atención científica a este objeto es la dificultad que tiene su estudio empírico comparativo. A diferencia de otras instituciones, analizar los gobiernos resulta problemático por diversos motivos epistemológicos generales y metodológicos concretos (Molina, 2003).

[2] Hay una larga literatura comparada acerca de las virtudes y defectos de los sistemas parlamentarios y presidenciales, aunque esos trabajos están mucho más enfocados a su impacto sobre la transición y consolidación democráticas que a la efectividad gubernamental. Es decir, el debate dominante entre los politólogos es si el presidencialismo tiende a perjudicar la democratización (Linz, 1994) o no necesariamente (Mainwaring y Shugart, 1997). Sin embargo, apenas se ha analizado si —una vez que el régimen político se ha estabilizado— el poder ejecutivo de, por ejemplo, Estados Unidos es más o menos eficaz que el de, digamos, Alemania.

[3] En todo caso, sí parece existir una pauta común en todas las democracias hacia la presidencialización del Gobierno, al centralizarse la toma de decisiones por razones electorales (liderazgos cada vez más personalizados) e institucionales (recursos y autonomía crecientes del jefe de Gobierno). Véase Poguntke y Webb (2005).

[4] Ese conjunto de departamentos centrales que están en el núcleo o cúspide gubernamental incluyen el entorno del jefe de Gobierno (Gabinete del presidente o del primer ministro), y las agencias o ministerios encargados de coordinar el funcionamiento colectivo del poder ejecutivo: planificación económica, preparación del Consejo de Ministros, portavocía y relaciones con el Parlamento (Wright y Hayward, 2000). En el caso de España, por ejemplo, esto hace referencia al complejo denominado la Moncloa, y que incluye el Gabinete de la Presidencia, la Oficina Económica y el Ministerio de la Presidencia, donde se ubican todos los departamentos encargados de las funciones antes aludidas.

[5] La investigación SGI está dirigida por Daniel Schraad-Tischler y en su última edición (publicada en 2016) contiene 41 casos que se corresponden con todos los miembros de la OCDE y de la UE. Los resultados completos y la metodología puede encontrarse en <www.sgi-network.org>.

[6] Este primer criterio está basado en el concepto de capacidad para dirigir (steering capacity) presente en la politología institucional alemana desde los años setenta (Mayntz y Scharpf, 1973).

[7] Existe una amplia literatura de ciencia de la administración sobre las dificultades para que se impongan las prioridades fijadas políticamente en un contexto de intereses burocráticos y departamentales que compiten por la agenda. Graham Allison, en su clásica obra sobre la esencia de la decisión, señaló que, debido a las limitaciones de tiempo y de información, los gobiernos renuncian a un modelo racional que analice todas las alternativas de decisión y se suelen conformar con aplicar una propuesta más o menos razonable que no resulta necesariamente la óptima. Pero incluso esa opción «satisfactoria» podría estar condicionada por los límites que imponen o bien el proceso organizativo (organizational process) o bien la negociación entre las distintas agencias con acceso al decisor (governmental politics). En el primero de los casos se alude a los constreñimientos que impone el procedimiento burocratizado en una organización tan compleja como es la Administración del Estado (March y Simon, 1958) y en el segundo a cómo se puede malear una política pública como resultado de las visiones en conflicto que defienden los diversos departamentos y actores con intereses en juego (Allison y Zelikow, 1999).

[8] Un Gobierno flexible es aquel capaz de reflexionar sobre cómo puede adaptar su organización y funcionamiento para ganar capacidad directiva y asumir un enfoque más estratégico (Peters y Pierre, 1998).

[9] Este modo de pensar la cuestión jurídica encuentra sus raíces en lo que algunos han denominado el «nuevo modelo constitucional de la Commonwealth». Este nuevo modelo nos habla de reformas que se fueron sucediendo en Canadá (1982) Reino Unido (1998), Nueva Zelanda (1990), Australia (2004) y el estado de Victoria (2006). Stephen Gardbaum ha comparado esta visión sobre el derecho con el modelo que representa la «economía mixta» (que combina elementos del liberalismo y el socialismo) en lo relativo a la organización de los recursos materiales (Gardbaum, 2013:1; Bednar, 2010). En materia constitucional, este «tercer» modelo se diferencia del «primero» (el de los Estados Unidos) y del «segundo» (el viejo modelo Commonwealth, de supremacía legislativa y sin un bill of rights codificado). Este combina elementos tradicionales en el common law de la Commonwealth con novedosas declaraciones de derechos. Fundamentalmente, a través de dos novedades importantes en la protección de derechos. Un primer mecanismo tiene que ver con el involucramiento que se requiere a los poderes legislativos, en la revisión de la constitucionalidad de las normas, antes de que se conviertan en leyes vigentes (una «revisión política de constitucionalidad»). El segundo mecanismo tiene que ver con lo que Mark Tushnet ha denominado formas «débiles» de control judicial, y que implican técnicas de revisión constitucional que aparecen separadas de la «supremacía» o «última palabra» judicial. Estas novedades abrieron espacio para un nuevo tipo de relación, más dialógica, entre los tribunales y el poder legislativo (ibid., 25).

[10] Tal como decía el documento LXXVIII de El federalista (1998, p. 331), atribuido a Hamilton: «El (poder) judicial, en cambio, no influye sobre las armas ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa […]. Puede decirse con verdad que no posee FUERZA ni VOLUNTAD [en mayúsculas en el original], sino únicamente discernimiento, y que han de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo ejecutivo hasta para que tengan eficacia sus fallos».

[11] En ese mismo documento se afirma, acto seguido: «Esta sencilla manera de ver el problema sugiere algunas consecuencias importantes. Demuestra incontestablemente que el departamento judicial es, sin comparación, el más débil de los tres departamentos del poder; que nunca podrá atacar con éxito a ninguno de los otros dos, y que son precisas toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de los ataques de aquellos» (El federalista, p. 331).

[12] Cuando Locke detalla los distintos poderes (legislativo, ejecutivo, federativo y de prerrogativa) no dedica ninguna atención al poder judicial. Únicamente, en el capítulo VII («De la sociedad política o civil») se refiere confusamente a un «poder de juzgar», cuya fuente de legitimidad última la entronca en la «entrega de ese poder de juzgar cedido a la legislatura», pero ejercido por un magistrado, que encuentra también su fuente de ejercicio en la cesión que se hace al Estado del «derecho a emplear su propia fuerza personal para que se pongan en ejecución los juicios de dicho Estado» (pp. 103-104). Da la impresión de que mantiene una dependencia dual del poder judicial, por una parte materialmente al legislativo y, por otra, al ejecutivo, en sus aspectos más instrumentales.

[13] Es un recurso clásico acudir a las siguientes citas: «De los tres poderes que hemos hablado, el de juzgar es, en cierto modo, nulo […]». Así, «los jueces de la nación no son, como hemos dicho, más que el instrumento que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza ni el rigor de las leyes» (Montesquieu, 1985: 110-112).

[14] C. Schmitt expone, en relación con la caracterización del poder judicial como «invisible y nulo», lo siguiente: «Pero hay otra interpretación que responde mejor al espíritu y al contexto de ese capítulo 6 como de toda la obra. Si a la administración de justicia se la llama en cierto sentido invisible y nula, se piensa con ello en los jurados ingleses, que no forman una corporación permanente como los tribunales franceses y no son cuerpos intermedios». Una huella, en efecto, de esta interpretación puede hallarse en la propia obra de Montesquieu, cuando afirma que «el poder judicial […] lo deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescrita por la ley, para formar un tribunal que solo dure el tiempo que la necesidad requiera» (Montesquieu, 1985: 108).

[15] Tal y como allí se decía: «Que una vez entren en vigor las limitaciones previamente citadas, las comisiones de jueces se realizarán quamdiu se bene gesserint, y se determinarán y fijarán sus salarios. Ello no obstante, podrán ser legalmente removidos por decisión de ambas Cámaras del Parlamento» (Varela Suanzes, 1998: 30).

[16] En el largo listado de agravios que la Declaración de Independencia del 4 de julio contiene, cabe resaltar uno expresamente: «Establecer impuestos sin nuestro consentimiento», algo que rompía el principio de no taxation without representation que se encuentra en el origen del constitucionalismo inglés. En cualquier caso, aunque los jueces velaron en no pocos casos por los derechos de los colonos, los colonos se quejaban —como atestigua la propia Declaración— de que el rey de Gran Bretaña «ha hecho a los jueces dependientes de su exclusiva voluntad, tanto por lo que respecta al acceso de sus cargos, como por la cuantía y pago de sus salarios».

[17] Las decisiones constitucionales estructurales sobre el poder judicial en la Constitución de 1787 fueron muy escasas y, en algunos casos, contenían mandatos abiertos al legislador: «Se confiará el poder judicial de los Estados Unidos a una Corte Suprema y a los tribunales inferiores que el Congreso instituya y establezca en lo sucesivo. Los jueces, tanto de la Corte Suprema como de los inferiores, continuarán en sus puestos mientras observen buena conducta y recibirán, en periodos fijos, una remuneración por sus servicios que no será disminuida durante el tiempo de su encargo» (artículo III, sección 1). Allí, a pesar de la escasa densidad, se observa nítidamente la plasmación constitucional del principio de inamovilidad de los jueces y, por tanto, del de independencia del poder judicial, que se cerraba con el límite al nombramiento de tales jueces por parte del presidente que exigía «el consejo y consentimiento del Senado» (artículo II, sección 2).

[18] Como bien reconocía el propio Duguit, «no hay un día en esta larga y laboriosa discusión del acta constitucional [se refiere a los debates constituyentes que dieron luz a la Constitución de 1791] en el que no se dirijan enérgicas críticas contra la Constitución inglesa» (Duguit, 1996: 15). Todo ello encuentra su precedente en la Ilustración radical, que impulsada por las obras de Diderot, Helvetius, Holbach, así como otros autores, demonizaron desde el principio un modelo constitucional que se podía encuadrar en un formato aristocrático muy alejado de los postulados democráticos radicales que aquellos defendían. Así, como ha expuesto con claridad Jonathan Israel, «los autores de la Ilustración radical rechazaban típicamente la monarquía mixta al estilo británico considerándola, en principio, como un sistema para dividir la soberanía, introduciendo formas innecesarias de corrupción en la política, manipulando un sistema electoral […] y preservando lo que era en verdad una monarquía modificada revestida de aristocracia» (Israel, 2015: 60).

[19] Algo que se observa con nitidez en los artículos 2 y 4 del Título III de la Constitución de 1791.

[20] Así se expresaba Montesquieu: «Por el tercero [se refiere al poder judicial], castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares» (1985: 107). Como puede comprobarse, está completamente ausente de este modelo el control del poder judicial al resto de poderes.

[21] Sobre todo ese proceso es de imprescindible consulta Ferreres Comella, 2011.

[22] La cita exacta es la siguiente: «[…] el oficio de juez se reduce a hacer en cada caso la aplicación casi servil del derecho legal» (p. 663).

[23] Un buen retrato del estado de la justicia en el siglo XIX español lo ofrece, sin duda, la exposición de motivos de la Ley Provisional de Organización del Poder Judicial de 1870, cuando se hacía eco de la falta de garantía de inamovilidad que tenían entonces los magistrados y jueces, debida, entre otras cosas, a lo siguiente: «[…] mientras no se exigieran condiciones especiales para ejercer los cargos de jueces y magistrados, cuando los nombramientos de estos no fueran debidos al favor, a bastardas influencias o al espíritu de partido», esa garantía era inalcanzable materialmente. La solución fue instaurar «la oposición» como sistema de acceso, puesto que así «establece al propio tiempo las reglas conducentes para que en lo sucesivo desempeñen los cargos judiciales, no los aptos, sino los más aptos, no los dignos, sino los más dignos». Algo que, tal como se configuró el sistema de acceso (pruebas competitivas abiertas y exigentes, pero de contenido memorístico), no pasó de ser un pío deseo.

[24] En efecto, estos autores establecen una distinción general entre dos tipos de magistraturas: «El burocrático, al que suelen pertenecer las magistraturas de los países de Civil Law; el profesional, característico de los países de Common Law». Se trata, naturalmente, según añaden estos autores, «de una distinción de tipos ideales, dado que las situaciones concretas son más complejas» (1999: 63).

[25] Véase, al respecto, el completo análisis recogido en HRCS (2005).

[26] En todo caso, este control parlamentario del Consejo del Poder Judicial por el que se aboga en estas páginas se enfrenta a una dificultad evidente como es la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (concretamente la reciente STC 191/2016, de 15 de noviembre, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad planteado por cincuenta diputados del Grupo Socialista en relación con la reforma del Consejo por parte de la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio), que ha sancionado una interpretación «clásica» o poco avanzada del principio de separación de poderes, alejada de lo que debe ser un sistemas de pesos y contrapesos o de equilibrio institucional y que fomente, por tanto, el control horizontal del poder; también del ejercido por ese órgano constitucional, en este caso por el propio Parlamento. No obstante, en otro orden de cosas, algunos pasos tímidos parecen darse en la adaptación del poder judicial a los nuevos escenarios dibujados también en estas páginas, puesto que el CGPJ ha elaborado y difundido (noviembre 2016) un anteproyecto de «Principios de Ética Judicial», pendiente aún de aprobación, pero que pretende incorporar (si bien con algunas limitaciones importantes) el instrumento de los códigos de conducta y los Marcos de Integridad Institucional (OCDE) también en el ejercicio de las funciones judiciales. Una de cal y otra de arena.

[27] Los resultados de la Encuesta Social Europea muestran que existía una mayoría que daba un 5 o más de confianza al Bundestag, unos datos que no coinciden con los del Estudio Mundial de Valores, donde el porcentaje de ciudadanos que confían mucho o bastante en el Parlamento apenas supera el 40 por ciento.

[28] Aparte de las variables mostradas en las tablas, los modelos se han estimado también con controles socioeconómicos (edad, sexo, ingresos o percepción de ingresos en la Encuesta Social Europea) y variables dicotómicas de año y país para capturar cualquier cambio en los niveles de confianza que se deba a cambios temporales o elementos estructurales de los países.

[29] Para testar estos cambios se han estimado modelos con interacciones entre año y la variable de confianza en el Parlamento; los resultados de estos modelos no mostrados aquí muestran que el efecto se habría moderado en las últimas rondas, pero la tendencia no es clara ni estadísticamente significativa en la mayoría de los casos.

[30] De nuevo, los modelos son estimados con variables dicotómicas de país para capturar diferencias estructurales entre países que puedan explicar las diferencias y las variables socioeconómicas básicas (edad, sexo, ingresos).

[31] Esta variable tiene problemas de correlación con las variables de trayectoria política, de tal forma que cuando aquellas salen del modelo, la variable especialista gana significación.

[32] El artículo no se propone abordar detalladamente las discusiones que rodean el principio de «democracia deliberativa» defendida por Jürgen Habermas y debatida por otros autores como John Rawls.

[33] Disponible en <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6815.htm>. Último acceso: 23 de octubre de 2016.

[34] Datos puestos a disposición por la Secretaría Municipal de Derechos Humanos y Ciudadanía de la Prefectura de São Paulo a partir de la solicitud en el portal de la Policía Federal a través de la herramienta de Acceso a la Información. Disponible en <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/direitos_humanos/Perguntas%20frequentes.pdf>. Último acceso: 14 de septiembre de 2016.

[35] Disponible en goo.gl/mGbkRc. Último acceso: 13 de septiembre de 2016.

[36] Disponible en goo.gl/meUI2p. Último acceso: 13 de septiembre de 2016.

[37] Conferencia convocada por el Decreto n.º 54.476 de 17 de octubre de 2013.

[38] En particular, las siguientes secretarías municipales: Derechos Humanos y ciudadanía; Gobierno municipal; Asistencia y Desarrollo Social; Desarrollo, Trabajo y Emprendimiento; Educación; Salud; Cultura; Vivienda; Relaciones Internacionales y Federativas; Políticas para la mujer; Políticas para la Igualdad Racial; Relaciones Gubernamentales; y Deportes, Ocio y Recreación.

[39] En particular, las siguientes organizaciones de la sociedad civil: Misión Paz; Cáritas; Asociación Franciscana de Solidaridad (Sefras); Centro de Derechos Humanos y Ciudadanía del Inmigrante (CDHIC); Centro de Apoyo al Inmigrante (CAMI); Presencia de América Latina (PAL); Unión Nacional Islámica (UNIR); Conectas Derechos Humanos; Warmis; Cosmópolis (IRI-USP); Massar Sarr (Consejero Participativo Inmigrante); Werner Regenthal (Consejero Participativo Inmigrante) y Clara Alicia Kardonsky de Politi (Consejera Participativa Inmigrante) y sus respectivos suplentes.

[40] São Paulo Aberta es una iniciativa del Gobierno municipal para fomentar acciones de gobierno abiertas en la Prefectura Municipal de São Paulo.

[41] Los inmigrantes tienen puestos de consejeros extraordinarios en el Consejo Participativo Municipal en cada subprefectura de São Paulo. Incumbe a los consejeros fiscalizar las acciones y gastos públicos en las regiones y sugerir acciones y políticas públicas.

[42] Análisis realizado por la autora y no por las actas disponibles de la evaluación del Comité Intersectorial.

[43] Quizá el mejor ejemplo histórico de las tensiones entre las restricciones impuestas por la participación en un determinado orden económico internacional y las demandas políticas nacionales sea el colapso del régimen monetario del patrón oro a principios del siglo XX y la imposibilidad de reconstruirlo en el periodo de entreguerras. De acuerdo con una interpretación bastante establecida, el régimen del patrón oro —responsable en buena medida de la «edad dorada del capitalismo» de finales del siglo XIX— quebró como consecuencia de los cambios políticos y económicos sucedidos a comienzos del siglo XX: la democratización y el incremento del poder político de los grupos que sufrían el proceso de ajuste requerido por las reglas de este régimen monetario (Eichengreen, 1996; Frieden, 2006; Simmons, 1997).

[44] La necesidad de imponer restricciones a los movimientos internacionales de capital para garantizar la compatibilidad procede de otro bien conocido trilema en economía internacional: el de Mundell-Fleming. De acuerdo con este trilema, la estabilidad de los tipos de cambios nominales, la posibilidad de ejercer la autonomía monetaria y la movilidad internacional de capitales son incompatibles entre sí. Para garantizar el cumplimiento de dos de esos tres objetivos, hay que renunciar forzosamente al tercero (véase Frieden and Broz, 2006; Obstfeld, Shambaugh y Taylor, 2005).

[45] Es así como una buena parte de la literatura en economía política interpreta la relación entre apertura económica y tamaño del Estado: en las economías más expuestas, los gobiernos se ven forzados a compensar a los grupos perdedores de la apertura o a asegurar frente a los nuevos riesgos generados por ella (Boix y Adserà, 2002; Cameron, 1978; Rodrik, 1998). En un enfoque algo diferente pero complementario, es precisamente la existencia de estructuras corporativistas que garantizan la inclusión de capital y trabajo en el proceso de toma de decisiones lo que predispone a ciertas economías a integrarse con más éxito en los mercados globales (Katzenstein, 1985).

[46] Es de hecho posible analizar las diferentes fases de gestión de la crisis, y la tensión entre democracia, integración y desarrollo de formas de gobierno supranacionales a la luz del trilema de la gobernanza global de Rodrik (Fernández-Albertos, 2014).

[47] La literatura sobre cómo las preferencias e instituciones macroeconómicas nacionales se acomodan o entran en conflicto con la unión económica y monetaria europea es muy amplia. Una revisión —y una visión crítica del proceso— se puede encontrar en Iversen, Soskice y Hope (2016).

[48] A partir sobre todo de la experiencia latinoamericana durante la crisis de la deuda de los años ochenta, una extensa literatura en macroeconomía ha estudiado las consecuencias de las paradas repentinas en el acceso a la financiación exterior (sudden stops). Una referencia clásica es Calvo (1998).

[49] El grado de responsabilidad del proceso de globalización en los cambios en la distribución del ingreso es objeto de un encendido debate académico, recientemente agudizado por una serie de trabajos que encuentran que la última fase globalizadora está íntimamente relacionada con el fuerte declive de ciertas economías regionales. Véase por ejemplo Autor, Dorn y Hanson (2016).

[50] Una exposición de este argumento, incluyendo una aplicación empírica a la variación en la demanda de políticas redistributivas entre países se puede ver en Lupu y Pontusson (2011).

[51] Desarrollo este punto en más detalle en Fernández-Albertos (2012).

[52] Sobre la compleja relación entre la globalización y la capacidad de los estados de implementar diferentes políticas de gasto véase, por ejemplo, Mosley (2005).

[53] A partir de las contribuciones analíticas de Siegfried Kracauer (The Mass Ornament, 1927), Walter Benjamin (La obra de arte en la época de su reproductibilidad técnica, en su edición original de 1936), Hannah Arendt (Los orígenes del totalitarismo, en su edición original de 1951), Guy Debord (La sociedad del espectáculo, en su edición original de 1967) y Georges Balandier (El poder en escenas, en su edición original de 1980), este estudio considera posible interpretar la política de masas como un nuevo tipo de poder que invierte en la puesta en escena de un «Estado espectáculo», en la interpretación performativa de una «estrella política» y en el público espectador de una «sociedad-audiencia». De ese modo, la política de masas populista, inspirada en las experiencias de los fascismos europeos, se transforma en un gran teatro de ilusión, protagonizado por una estrella, que cautiva los corazones y las mentes de las masas, transformadas en público espectador pasivo, engañado y manipulado por esa exhibición permanente. Con la personalización del poder, el mundo de la política se apoya, como el mundo del espectáculo, en el sistema de estrellas: todo se apaga —partidos, ideologías y programas— ante las personalidades políticas que asumen el papel de protagonistas de la historia, haciendo que el ciudadano común se convierta en un mero espectador de un poder siempre en representación, que le da la ilusión de formar parte también de esa visión populista del mundo. De hecho, los regímenes políticos de masas tienen como objetivo que el ciudadano medio sea solo un adorno, el «ornamento de la masa» dentro de este escenario monumental y enredo espectacular, producidos por el propio Estado, convertido en agente del mundo del espectáculo.

[54] El autor del presente artículo propone en lugar de «neopopulismo», denominarlo «neopopulismo de la era neoliberal» o «neopopulismo de derechas»; y en lugar de «populismo radical», denominarlo «neopopulismo radical» o «neopopulismo de izquierdas».

[55] Plutarco Elías Calles se esforzó en convertirse en el hombre fuerte de México incluso después de dejar la presidencia. Para ello buscó institucionalizar el poder de la nueva élite política, los veteranos de la Revolución mexicana, mediante la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR), el 4 de marzo de 1929, y de la elaboración de una serie de reglas para la sucesión presidencial que preservaran el poder oligárquico detrás de una fachada democrática. El resultado fue llamado Maximato, que significaba la continuidad del poder mediante el nombramiento (a dedo) de los candidatos a la sucesión presidencial que se convertirían en presidentes títere de Calles, el «jefe máximo», después de que su mandato oficial terminara en 1928.

[56] El término «ejido» (palabra derivada del latín exitum) fue creado durante el periodo colonial para denominar las zonas limítrofes de los poblados que explotaban principalmente ganado y leña. En la era postrevolucionaria adquirió otra connotación. Actualmente, el ejido, una creación de la Revolución Mexicana, designa el instrumento que se usó para la reforma agraria en México. El ejido era una especie de asignación, no una compra; procedía de la expropiación de los latifundios o de tierras del Estado y se convertía en propiedad de la nación, cedido en usufructo perpetuo y hereditario a los agricultores, ya sea individual o colectivamente (Barbosa y Sampaio, 2010).

[57] En 1946, con el fin de hacer hincapié en el inicio de una nueva época en la que el Gobierno de México ya no sería liderado por los principales revolucionarios sino por las instituciones sociales que surgieron de la guerra civil, el partido adoptó el nombre con el cual es conocido hasta la actualidad: Partido Revolucionario Institucional (PRI). El PRI gobernó México hasta el año 2000, cuando perdió las elecciones frente al candidato Vicente Fox Quesada, del Partido Acción Nacional (PAN).