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Alejandro Inurrieta, Edurne Irigoien, Nacho Murgui y José Manuel Naredo

Qué hacemos con la vivienda

Diseño de portada

RAG

Nota a la edición digital:

Algunos de los proyectos artísticos mencionados en el libro ya no son accesibles en la red. No obstante, por motivos historiográficos, se mantiene la referencia a la web original.

© Alejandro Inurrieta, Edurne Irigoien, Nacho Murgui y José Manuel Naredo, 2013

© Ediciones Akal, S. A., 2013

Sector Foresta, 1

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ISBN: 978-84-460-3868-9

Qué hacemos

¿Qué hacemos cuando todo parece en peligro: los derechos sociales, el Estado del bienestar, la democracia, el futuro? ¿Qué hacemos cuando se liquidan en meses conquistas de décadas, que podríamos tardar de nuevo décadas en reconquistar? ¿Qué hacemos cuando el miedo, la resignación, la rabia, nos paralizan?

¿Qué hacemos para resistir, para recuperar lo perdido, para defender lo amenazado y seguir aspirando a un futuro mejor? ¿Qué hacemos para construir la sociedad que queremos, que depende de nosotros: no de mí, de nosotros, pues el futuro será colectivo o no será?

Qué hacemos quiere contribuir a la construcción de ese «nosotros», de la resistencia colectiva y del futuro compartido. Queremos hacerlo desde un profundo análisis, con denuncias pero sobre todo con propuestas, con alternativas, con nuevas ideas. Con respuestas a los temas más urgentes, pero también otros que son relegados por esas urgencias y a los que no queremos renunciar.

Qué hacemos quiere abrir la reflexión colectiva, crear nuevas redes, espacios de encuentro. Por eso son libros de autoría colectiva, fruto del pensamiento en común, de la suma de experiencias e ideas, del debate previo: desde los colectivos sociales, desde los frentes de protesta, desde los sectores afectados, desde la universidad, desde el encuentro intergeneracional, desde quienes ya trabajan en el terreno, pero también desde fuera, con visiones y experiencias externas.

Qué hacemos quiere responder a los retos actuales pero también recuperar la iniciativa; intervenir en la polémica al tiempo que proponemos nuevos debates; resistir las agresiones actuales y anticipar las próximas; desmontar el discurso dominante y generar un relato propio; elaborar una agenda social que se oponga al programa de derribo iniciado.

Qué hacemos esta impulsada por un colectivo editorial y de reflexión formado por Olga Abasolo, Ramón Akal, Ignacio Escolar, Ariel Jerez, José Manuel López, Agustín Moreno, Olga Rodríguez, Isaac Rosa y Emilio Silva.

Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Artículo 47. Constitución Española

A diferencia de otros países de nuestro entorno, el Estado de bienestar en España ha dejado a un lado el acceso a una vivienda, a pesar de figurar expresamente en la Constitución de 1978. Esta situación no ha permitido converger en este tipo de indicadores con la Unión Europea (UE) a pesar de haberlo hecho en otros como pueden ser sanidad, infraestructuras, educación o renta per cápita. El sueño de tantos hogares por alcanzar el derecho subjetivo de acceder a una vivienda digna en uso, se ha ido difuminando a lo largo de estos años, fruto de la mala praxis pública y también por el brusco cambio de paradigma que ha ocurrido en España a partir de los años 80.

A la extrema situación que vivimos hoy ha contribuido el hecho de que el derecho a la vivienda haya sido utilizado como moneda de cambio en diferentes momentos políticos. Si durante el franquismo se utilizó como una de las principales políticas de afectación al régimen, posteriormente ha servido para amplificar en el imaginario social la idea de riqueza general y de la buena salud del país. Esta forma de gestionar ha dificultado la puesta en marcha de otras políticas que debieran haber estado dirigidas a la satisfacción de un derecho y que, en realidad, han estado destinadas al manejo de la opinión pública y a alimentar los intereses de determinados grupos económicos que han hecho crecer una burbuja desastrosa para el país pero my beneficiosa para ellos.

La vivienda está ahora entre los primeros temas de la agenda social, y la ha situado ahí la presión ciudadana. La inmensa mayoría de los españoles saben ya lo que es una dación en pago o una Iniciativa Legislativa Popular (ILP), algo impensable hace apenas dos años. El movimiento ciudadano está marcando los ritmos en este asunto y no es la primera vez que lo hace. De hecho la movilización social es lo que ha permitido que se hayan producido avances en las políticas de vivienda encaminadas al ejercicio del derecho.

El problema de la vivienda es muy complejo y está atravesado por elementos sociales, ambientales, políticos y económicos, tal como se expone en este texto. A veces es especialmente difícil cuando nos adentramos en el entramado financiero que lo rodea, pero lo que hay que tener presente es que hablamos de él porque los ciudadanos lo han elevado a cuestión central. En un proceso de creciente preponderancia de las pautas del mercado en el diseño de las políticas económicas, el movimiento ciudadano ha introducido reivindicaciones, demandas y propuestas en la agenda política, en la que el bienestar de las personas, la garantía de un derecho básico y el diseño colectivo de un modelo distinto de ciudad han estado en su centro. Han forzado a tener otra mirada.

Por esta razón, antes de abordar las características específicas de las políticas de vivienda en nuestro país, y con el fin de poder interpretar y comprender sus peculiaridades, es preciso conocer brevemente de dónde arranca el impulso social en este ámbito.

I. No hay agenda política sin acción colectiva: el movimiento vecinal y la vivienda

Durante el franquismo, nuestro país se caracterizó por contar, por un lado, con una estructura industrial con clara dependencia de la tecnología y de la inversión extranjeras, y, por otro, con un aparato estatal de gestión autoritaria. Ambos rasgos diferenciaban a España de buena parte del contexto europeo e influyeron en los fundamentos históricos de nuestro Estado de bienestar y, por tanto, del entramado del sistema de protección social característico de los años 1964-1975.

Aunque el gasto social se consolidó durante la década de los sesenta acompañado de la aceleración del proceso de universalización de la seguridad social, su peso sobre el PIB fue escaso en comparación con otros países de Europa, unido a un bajo nivel de cobertura general de las necesidades. En este contexto, el derecho a una vivienda digna nunca fue una prioridad para unas políticas públicas que se orientaban paulatinamente en la dirección de un modelo de desarrollo cuyas características quedan sintetizadas en la frase atribuida a José Luis Arrese, primer ministro de Vivienda en España (1957-1960): «queremos un país de propietarios y no de proletarios».

El franquismo consagró un modelo de actuación pública en materia de vivienda que consistía en construir y vender, con el consiguiente yugo hipotecario, vivienda protegida para fidelizar a los propietarios al régimen y al sistema financiero. Esta política, realmente dañina, caló entre los políticos que posteriormente iniciaron la aventura democrática y nos ha llevado a la situación actual, con un parque raquítico de vivienda pública en alquiler, un urbanismo depredador y especulativo, y una acumulación de vivienda vacía sin parangón en el mundo desarrollado.

La consecuencia última es que el urbanismo y el acceso a la vivienda en propiedad consagraron un modelo especulativo, donde la vivienda se convirtió en un bien de inversión y no de uso.

Las primeras asociaciones vecinales nacen impulsadas por las reivindicaciones de quienes, llegados desde diferentes puntos de la geografía del país, proveían la mano de obra para el desarrollo industrial de los años cincuenta y sesenta. Decenas de miles de personas procedentes en su mayoría de las zonas más empobrecidas de la península fueron instalándose en la periferia de las grandes urbes, donde dominaba la precariedad y el abandono de las mismas. Durante la noche, las vecinas y vecinos erigían las chabolas a hurtadillas para no ser descubiertos por la guardia civil o la policía.

Así vieron la luz los denominados «barrios de aluvión» en los que miles de trabajadores se agolpaban en viviendas autoconstruidas en lodazales sin urbanizar que el franquismo toleraba en tanto en cuanto eran funcionales para un proyecto desarrollista que, en buena medida, se basó en una mano de obra abundante y barata para trabajar en las fábricas, pero que no estuvo marcado por las inversiones públicas (o privadas) encaminadas a atender las necesidades habitacionales de aquellos nuevos vecinos.

En aquellos barrios, sus habitantes reproducían, en la medida de lo posible, la vida comunitaria y las redes informales y de confianza de las localidades rurales de las que procedían. Rasgos que sin duda influyeron en sus prácticas colectivas y políticas, acompañados de cierta memoria subterránea de los años de la guerra y su relato compartido de la derrota y de la resistencia, que sirvieron de sustrato ideológico para alimentar el nuevo ciclo de luchas que se inauguraba.

Junto a las reivindicaciones políticas y laborales –las que aludían al salario y a las condiciones de trabajo– y de libertades sindicales, aparecían toda una serie de exigencias que hacían referencia a las condiciones de vida en los barrios, a la reivindicación del asfaltado, alcantarillado y alumbrado público, y al salario indirecto. Poco a poco se fue tejiendo un denso entramado organizativo que sostendría la movilización social.

Los últimos años de la década de los setenta vieron cómo de las barriadas autoconstruidas emergía una fuerte movilización frente a los planes parciales, elaborados al dictado de los grandes propietarios del suelo y que pretendían expulsar de aquel suelo a sus nuevos habitantes. La movilización vecinal conquista el derecho a permanecer en los barrios y arranca del Ministerio de Obras Públicas en el año 1979 la «Orden Comunicada» que regula la operación denominada Barrios en Remodelación, gracias a la cual se construirían 40.000 viviendas para realojar a más de 150.000 vecinos y vecinas en unas condiciones dignas. Esta experiencia ha sido la de mayor envergadura con estas características en Europa desde la Segunda Guerra Mundial.

Con la llegada de la democracia también a los ayuntamientos, las asociaciones vecinales prolongaron su actividad en contra del criterio, a veces miope, de quienes desde los propios partidos de izquierda entendían que, una vez conquistado el poder municipal, perdía sentido la existencia de un movimiento ciudadano reivindicativo e independiente.

El curso que tomaron los acontecimientos con la imposición de un modelo económico basado en el mercado inmobiliario, a costa de convertir en un negocio el derecho a la vivienda, y la consiguiente construcción de cientos de miles de viviendas a precios cada vez más desorbitados, que ha tenido como contrapartida la degradación del parque residencial existente, un deterioro medioambiental insostenible y la degradación social de enormes áreas urbanas, acabaron por dar la razón a quienes se empeñaron en mantener viva la llama de las asociaciones vecinales y que han centrado sus práctica política en la reivindicación del derecho a la ciudad, inseparable del derecho a la vivienda.

Con sus mejores y sus peores momentos, las asociaciones vecinales siempre han estado presentes en la lucha por una ciudad digna. Con el paso del tiempo, y en el contexto de las transformaciones socioeconómicas y culturales que ha atravesado nuestro país, han ido surgiendo también otras formas de movilización ciudadana de carácter urbano, que han ampliado algunas de las reivindicaciones de siempre, dándoles nuevo brío y enriqueciendo la experiencia ciudadana con innovaciones no sólo en las propuestas sino también en las prácticas políticas, desde movimientos con un carácter más específicamente juvenil, que ponían el acento en el acceso a la primera vivienda al margen de los mecanismos del mercado que hacían inalcanzable este derecho para sectores crecientes de la población (como el movimiento okupa o la corta pero intensa experiencia de «V de vivienda»), hasta, en nuestro días, la resistencia a los desahucios.

Fruto de la interacción entre la trayectoria y la experiencia política de las asociaciones vecinales y a raíz del desencadenamiento de los alzamientos y posteriores desahucios de miles y miles de personas, el movimiento ciudadano se ha activado de nuevo y con mayor incidencia que nunca.

Este resurgimiento social y vecinal, que tiene su explosión visual en la gran acampada y presión del 15M, ha devuelto el poder a la sociedad, aunque su forma de funcionamiento ha cambiado respecto a los movimientos iniciales de los años 80. La «indignación» inicial de los nuevos movimientos empieza a canalizarse en propuestas de acción concretas. En el caso que nos ocupa, la formación de las diversas Plataformas de Afectados por la Hipoteca (PAH) y la recogida de un millón y medio de firmas para llevar al Parlamento una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) son un buen ejemplo. El juego de mayorías parlamentarias y la fortaleza de los lobbys financieros e inmobiliarios han hecho que la ILP no haya sido tenida en consideración a la hora de legislar, pero el cambio es notable. El movimiento se ha activado y está creciendo en la medida en que el problema crece y la respuesta desde el ámbito político es insuficiente.

II. El largo y especulativo ciclo del mercado de la vivienda

Los tres boom del mercado inmobiliario

La reciente historia económica española ha tenido como protagonista al sector inmobiliario, cuyos últimos tres ciclos han condicionado la evolución del PIB. El último de ellos, cuyo desenlace estamos viviendo, ha provocado una de las mayores crisis económicas y sociales de las últimas décadas.

El primero de ellos fue el auge de los sesenta y primeros setenta, caracterizados como los «años del desarrollo» y del «urbanismo salvaje», que marcó en su día un máximo histórico de construcción y subidas de precios inmobiliarios. Ese boom se hundió con los programas de ajuste que exigieron las llamadas crisis petrolíferas de los setenta, siguiéndole un decenio de atonía inmobiliaria. El segundo boom inmobiliario se desató tras la adhesión de España a la Unión Europea (UE), al calor de la entrada de capitales y empresas extranjeros deseosos de hacer negocio en el nuevo país de la Europa comunitaria, con dos novedades a resaltar. En primer lugar, se produjo cuando el crecimiento demográfico y migratorio interno había venido remitiendo desde principios de los setenta, recortando las previsiones demográficas y las futuras necesidades de vivienda.

En segundo lugar, a diferencia de lo que había ocurrido en el pasado, el notable crecimiento de los precios inmobiliarios no formaba parte ya de un fenómeno inflacionista generalizado, sino que se solapó con una notable desaceleración del crecimiento de los precios al consumo. Lo cual acentuó enormemente el diferencial entre el crecimiento de los precios inmobiliarios y la moderación de los precios al consumo, haciendo mucho más llamativas las plusvalías obtenidas en relación con los ingresos ordinarios. Se ensanchó también la brecha que se abría entre los enriquecidos propietarios y el resto de la población, contribuyendo a extender los afanes especulativos al calor de las intensas revalorizaciones inmobiliarias. Pues esta burbuja afectó básicamente a los precios pero no tanto al volumen construido, ya que la construcción de viviendas apenas superó, en dos ocasiones, el medio millón de viviendas anuales. Esta burbuja murió por estrangulamiento financiero tras los festejos de 1992, cuando el endeudamiento y el enorme déficit exterior del país tuvieron que corregirse con tres devaluaciones sucesivas de la peseta, que acumularon una caída en su cotización próxima al 40%, y un importante programa de ajuste. Pero el estancamiento económico y la atonía del mercado inmobiliario duraron poco, porque, con la entrada en el euro, la bajada de los tipos de interés y un marco institucional propicio, la economía española emprendió una huida hacia adelante desencadenando una nueva burbuja especulativa mucho más importante que la anterior.

La intensidad y duración sin precedentes del último boom inmobiliario (1997-2007) vinieron alimentadas por los medios de financiación también sin precedentes que logró la economía española al amparo del euro, unidos a las enormes rebajas del tipo de interés y el alargamiento de los plazos, que incentivaron notablemente el endeudamiento hipotecario, con un marco institucional que hacía muy atractiva la inversión inmobiliaria, tanto para promotores como para compradores, al prometer importantes plusvalías y contar con una fiscalidad favorable. La crisis bursátil de principios de siglo (2000-2003), unida a las sucesivas rebajas del tipo de interés, acentuaron el huracán de dinero presto a invertirse en ladrillos, al que se añadió otro de fondos estatales y europeos orientados a financiar infraestructuras que hoy se revelan a todas luces sobredimensionadas.

Un rasgo diferencial del pasado boom inmobiliario respecto a los precedentes fue el mayor afán de comprar viviendas como inversión, unido a la mayor presencia de compradores extranjeros. Cuando las gestoras de inversión pasaron a ofrecer, junto a los productos financieros, productos inmobiliarios que se podían comprar viéndolos por internet, el mercado inmobiliario español pasó a competir con ventaja con los mercados financieros a la hora de atraer el ahorro de los potenciales inversores. Se desató así la espiral propia de las burbujas especulativas, en las que se compra porque se piensa que los precios van a subir y los precios suben porque aumentan las compras, cada vez más financiadas con créditos.

Gráfico 1. Ciclos inmobiliarios 1970-2011

Fuente: INE, Ministerio Fomento y elaboración propia.

Otro rasgo diferencial del pasado boom inmobiliario es que generó un enorme volumen de construcción nueva (Gráfico 1). El hecho de que entre 2002 y 2007 se construyeran todos los años en España más viviendas que en Francia y Alemania juntas, cuando estos dos países triplican a España en población y la duplican en territorio, evidencia que este boom no sólo se caracterizó por el fuerte crecimiento de los precios, sino también por el gran volumen de construcción nueva, reclamando, así, una financiación mucho mayor que los anteriores periodos de auge. Se incrementó en más de una cuarta parte el stock de viviendas, haciendo de España el país con más viviendas por habitante de la UE. España ha cubierto, así, sobradamente el «déficit» de viviendas con relación a la población, pero no las necesidades de vivienda de ésta, habida cuenta que las espectaculares subidas de precios se han simultaneado con una presencia cada vez más reducida de vivienda social. Como consecuencia de ello, España ostenta también el récord europeo en porcentaje de viviendas secundarias y desocupadas. Se plantea así la gran paradoja que enfrenta un stock de viviendas sobredimensionado e ineficientemente utilizado, a necesidades de vivienda insatisfechas, agravadas por la ola de desahucios originada por la crisis, haciendo que afloren de nuevo fenómenos de chabolismo e infravivienda que parecían haberse resuelto hace décadas.

El notable crecimiento de los precios inmobiliarios observado durante el auge hizo que las revalorizaciones patrimoniales contribuyeran mucho más al enriquecimiento de los hogares propietarios de inmuebles de lo que lo hacían sus ingresos ordinarios.

Gráfico 2. Variaciones anuales del patrimonio neto de los hogares en relación con sus flujos de renta y ahorro, 1995-2011 (miles de millones de euros)

En efecto, el Gráfico 2 muestra cómo, durante el pasado ciclo alcista, el aumento anual del patrimonio neto, espoleado por dichas revalorizaciones, no sólo superó muy ampliamente el ahorro anual de los hogares, sino también su renta disponible. Este panorama explica la preferencia de los hogares por los activos inmobiliarios frente a los activos financieros; preferencia que se acentuó por la mitología que enfrentaba la supuesta gran seguridad y rentabilidad de la inversión inmobiliaria a la muy baja rentabilidad de los activos financieros de renta fija y al riesgo y la incertidumbre de los activos de renta variable que se abrió tras la crisis bursátil de principios de siglo. Frente a la vivienda como bien de uso, el pasado boom inmobiliario acentuó la percepción de la vivienda como un interesante y sólido producto de inversión para colocar el ahorro de los hogares, que aventajaba en seguridad y rentabilidad a los productos financieros. Es evidente que la presente crisis inmobiliaria ha echado por tierra el mito de la solidez inmobiliaria, al mostrar que la inversión «en ladrillos» no estaba exenta de riesgos, al acusar iliquidez y/o fuertes minusvalías. El Gráfico 2 muestra también las minusvalías patrimoniales de los hogares ocasionadas por la crisis y la caída de los precios inmobiliarios a partir de 2007, haciendo que el anterior «efecto riqueza» mudara en «efecto pobreza».

El principal talón de Aquiles del pasado boom inmobiliario ha sido su creciente necesidad de financiación, que succionó el ahorro y reclamó el fuerte endeudamiento de los hogares, llamados a pagar en última instancia ese «producto final» inmobiliario que son las viviendas, habida cuenta que, sobre todo, es la compra de vivienda nueva la que reclama un esfuerzo financiero neto por parte de los hogares, ya que las compraventas de vivienda usada transcurren normalmente dentro del propio colectivo de hogares.

Gráfico 3. Inversión en vivienda e inversión financiera de los hogares (miles de millones de euros)

El Gráfico 3 muestra cómo el trepidante crecimiento de la inversión en ladrillo de los hogares se produjo a costa de recortar su inversión financiera (medida por sus operaciones financieras netas). La tijera que abren las dos curvas representadas pone de manifiesto un comportamiento económico realmente insostenible, sobre todo cuando en los cuatro últimos años del boom las operaciones financieras netas de los hogares se hicieron negativas; es decir, que los hogares, en vez de aportar ya recursos al sistema financiero, se los demandaban para seguir invirtiendo en ladrillos; lo cual rompía con la normalidad enseñada en los manuales de economía, que da por supuesto que el ahorro de los hogares genera la capacidad de financiación que las instituciones financieras movilizan para satisfacer la tradicional necesidad de financiación de las empresas. Pero en los cuatro últimos años del boom, no sólo las empresas demandaban financiación sino también los hogares, con lo que las instituciones financieras tuvieron que endeudarse frente al exterior para seguir financiando la burbuja inmobiliaria. En estos cuatro años se multiplicó casi por cuatro el pasivo neto exigible de la economía española frente al exterior, correspondiendo el grueso de esta deuda a las entidades financieras. Se forzó, así, la situación cada vez más desequilibrada y dependiente que llevó a la economía española a la lamentable situación actual: tras el pinchazo de la burbuja, la elevada exposición de las entidades financieras autóctonas al riesgo inmobiliario trajo consigo la desconfianza, la «sequía de créditos» y los planes de salvamento, reconversión y ajuste de todos conocidos.

Frente a la idea que apunta, para escabullir responsabilidades, que la crisis vino de fuera sorprendiendo a la economía española, hay que recordar que el mercado inmobiliario español empezó a mostrar síntomas de agotamiento antes de que explotara la crisis financiera internacional. El declive de la inversión extranjera en inmuebles y el aumento de la inversión en el extranjero, y en otros sectores, de las propias empresas inmobiliarias españolas venían ya anticipando con varios años de adelanto el agotamiento del negocio inmobiliario autóctono. Por otra parte, los precios de los anuncios de venta de viviendas empezaron a caer ya de forma continuada desde abril de 2007, es decir, varios meses antes de que la explosión de las hipotecas subprime estadounidenses marcara en agosto de ese año el punto de arranque de la crisis internacional, que culminaría un año más tarde con la bancarrota de Lehmann-Brothers. La crisis internacional no motivó el pinchazo de la burbuja inmobiliaria autóctona, sino que la agravó al cortar la liquidez foránea que la venía alimentando y al motivar la crisis del euro y las políticas de ajuste que acentuaron la espiral depresiva de la economía española.

Como se observa en el Gráfico 3, la inversión en ladrillo de los hogares inflexionó en 2007 e inició una caída fuerte y continuada en 2008, a la vez que repuntaba en ese mismo año la inversión financiera de los hogares, que aceleró su recuperación en 2009, con un aumento espectacular que algunos bautizamos como «el ahorro del miedo», al interpretarlo como una toma de conciencia de la población de la gravedad de la crisis que se avecinaba. A partir de ese año, la espiral depresiva que se instala en la economía española forzó tanto la caída de la inversión en ladrillo como la de la inversión financiera de los hogares. Pues el aumento de las ya muy elevadas tasas de paro y las nuevas caídas de la renta disponible de los hogares hicieron que disminuyeran a la vez su consumo y su ahorro. Las Cuentas Trimestrales del INE muestran que la tasa de ahorro de los hogares, tras su repunte inicial, entra en caída libre desde el cuarto trimestre de 2009.

El resultado es un sobrendeudamiento de los hogares

España sufre una clara falta de información solvente y actualizada sobre los precios de mercado de los inmuebles. La incompetencia de las autoridades públicas y la resistencia del sector privado a ser controlado, incluyendo familias y empresas, contribuyeron a demorar este ajuste, desatando un forcejeo de valoraciones en el que los agentes económicos más afectados por las minusvalías inmobiliarias se han venido resistiendo a reconocer la caída de los precios de mercado en toda su dimensión.

En efecto, no existe información directa y actualizada de los precios a los que realmente se realizan las transacciones del mercado inmobiliario, lo cual es grave, cuando el valor de las operaciones inmobiliarias ha venido superando ampliamente, en nuestro país, al de las operaciones bursátiles. En España se ha utilizado el índice de precios de la vivienda que elabora trimestralmente el Ministerio de Fomento para seguir la evolución del mercado y valorar el stock de viviendas, dado que era la única información disponible con cobertura nacional. Pero este índice no recoge los precios a los que efectivamente se realizan las transacciones de viviendas, sino los precios que imputan a las viviendas las empresas de tasación de inmuebles, que, como veremos, muestran una sospechosa aversión a la baja. Pues además de los normales desfases entre tasaciones y precios de mercado, el hecho de que las empresas de tasación trabajen mayoritariamente para entidades financieras interesadas en soslayar el desplome de sus garantías hipotecarias, hace dudar de la independencia de esta fuente. Y, para colmo, esta aversión a la baja se agrava en el índice de precios de la vivienda que calcula el Ministerio de Fomento: resulta sorprendente que este índice, elaborado cada tres meses a partir de los precios de tasación, empezara a caer casi un año más tarde que los propios precios de tasación.

En los últimos años dos nuevas fuentes rompieron el monopolio que venía ejerciendo el índice mencionado. Por una parte, el INE elabora desde 2007 un nuevo índice de precios de la vivienda a partir de los precios escriturados por los notarios, como se viene haciendo en otros países europeos. El problema estriba en que, en España, los precios de mercado suelen situarse por encima de los escriturados, que están ligados a fines recaudatorios ajenos a la coyuntura inmobiliaria, lo que explicaría también cierto sesgo a la baja. Además, la experiencia de otros países denota que la evolución de los precios proporcionados por notarios y registradores observa también un retraso de varios meses respecto a los precios de mercado, en consonancia con el tiempo transcurrido entre el acuerdo de la transacción y la formalización e inscripción de la escritura. Con lo cual tampoco cabe esperar que esta fuente refleje de modo fidedigno la caída de los precios de mercado.

La evolución del patrimonio en vivienda de los hogares muestra comportamientos bien diferentes según se valore utilizando uno u otro de los índices de precios comentados. Si se valora el patrimonio en vivienda con los precios del Ministerio de Fomento, se observa que sigue manteniendo un fuerte ritmo de crecimiento en 2007 y 2008, mientras que, si se valora con los precios de Fotocasa (portal de Internet de oferta inmobiliaria) para las viviendas usadas y con los del INE para las nuevas, entonces el valor del patrimonio inflexiona en 2007 y cae ya con fuerza en 2008, manteniendo en los años sucesivos tasas de caída superiores a las que se derivan de aplicar los precios del Ministerio de Fomento. Y, recordemos, las minusvalías del patrimonio en vivienda serían más dramáticas si se valorara a precios de mercado, ya que sin duda observan caídas superiores a las de los anuncios.

Gráfico 4. Evolución del patrimonio de vivienda con precios del Ministerio de Fomento y precios de Fotocasa (usadas)-INE (nuevas) (miles de millones de euros)

Analizado de cualquiera de los dos modos, el principal problema de esta profunda burbuja inmobiliaria ha sido el crecimiento desmesurado de la deuda de los hogares, y también el riesgo asumido por las entidades financieras, que ha dejado sin capacidad de reacción al principal motor de la economía española, el consumo privado.

La comprometida situación patrimonial de los hogares se complementa con la que muestra el creciente peso de los pasivos con relación a su renta disponible. La historia nos dice que, mientras al inicio del pasado boom inmobiliario la deuda de los hogares se situaba bien por debajo de su renta disponible, al final del mismo se acabó situando bien por encima, habida cuenta que el crecimiento de los pasivos superó con creces al de la renta. En las cifras recientes, se aprecia también que, una vez iniciada la crisis, se rompe el crecimiento de la deuda, que pasa a estancarse o a mostrar tenues síntomas de caída. Pero el hecho de que la renta disponible pase también a estancarse y a caer, sin que se esperen repuntes próximos, señala la dificultad de los hogares para desapalancarse acelerando la devolución de sus préstamos.

La situación crítica de los hogares se agrava en los escalones más bajos de renta, al resultar en ellos cada vez más gravoso hacer frente al servicio de la deuda. En efecto, según la Encuesta Financiera de las Familias (EFF) del Banco de España, el 40% de los hogares endeudados con rentas más bajas pasó de destinar al servicio de la deuda el 25% de su renta en 2002 al 33% en 2008, a la vez que el porcentaje de este grupo de hogares que destinaba más del 40% de sus ingresos al pago de deudas, subió del 21% en 2002, al 37% en 2008. Y cabe esperar que los datos de la EFF de 2011, todavía no publicados, sean aún más dramáticos, al mostrar que el servicio de la deuda reclama cada vez mayores porcentajes de ingresos de los hogares más modestos. Esta situación acentúa los problemas de impago, de ejecución de hipotecas y de desahucios, con graves consecuencias económicas, para la banca, y sociales, para los hogares, sobre todo cuando son despojados de sus viviendas habituales. En el periodo 2007-2011, se desencadenaron 349.438 procedimientos de ejecución hipotecaria y los datos muestran que al finalizar 2012 se sobrepasaron ampliamente los 400.000 expedientes de desahucio, aunque el número de viviendas principales es relativamente pequeño, al menos con los escasos datos disponibles.

La crisis actual abre la brecha entre dos colectivos diferentes de personas físicas propietarias de viviendas: el de los endeudados y el de los que no lo están. Cerca de la mitad de los propietarios están endeudados y su deuda inmobiliaria explica hoy el 90% de esta deuda (correspondiendo en un 61% a financiar su vivienda principal). El colectivo de propietarios endeudados con problemas de pagos se multiplica por seis entre 2002 y 2011, acercándose en este último año a los dos millones de personas. Valga esta estimación para resaltar sobre todo el rápido aumento de este colectivo, que evidencia la dimensión social de una crisis que se agrava cuando la deuda con dificultades de pago afecta a la vivienda habitual y desencadena expedientes de desahucio que atentan directamente contra el derecho a la vivienda enunciado en la propia Constitución. Por ende, es imprescindible reducir el apalancamiento financiero de los hogares, lo cual sólo es posible por dos vías, por un lado, que el crecimiento económico y las rentas sean superiores al flujo de intereses de la deuda, algo impensable a corto plazo; por otro, la promulgación de una quita ordenada de un porcentaje de la deuda, que liberase recursos para los hogares, especialmente los de renta más baja. Esta segunda opción es la única verosímil a corto plazo, pero cuenta con el rechazo, por ahora, de los acreedores extranjeros.

III. En primer lugar: reconvertir el parque de vivienda para ajustarlo a las necesidades sociales

Una vez hecho un repaso a la reciente historia, es urgente diseñar acciones, pero también cambiar actitudes, que modifiquen de forma estructural las políticas públicas de vivienda y garanticen de verdad el acceso a una vivienda digna. Son diversas las líneas a poner en marcha, pero hay que abordarlas desterrando viejos mitos, como por ejemplo que hay que satisfacer la demanda de compra de vivienda, que en España no se alquila por razones culturales o que «para lo que pago de alquiler, me compro una casa».

Todo lo que se haga para este cambio de perspectiva debe ir orientado a satisfacer las necesidades sociales en relación a la vivienda. El diseño de nuevos mercados, la reconversión de políticas o los cambios legislativos han de estar supeditados a las claras y explícitas necesidades que está mostrando la ciudadanía y que están llevando a situaciones extremas a muchas personas. El acceso a la vivienda es un derecho que hay que poder ejercer.

Una vez explosionada la burbuja inmobiliaria, el paisaje a lo largo del territorio español es desolador. Un gran volumen de viviendas vacías, desocupadas, en construcción, lo que sin duda supone un freno para que se pueda solucionar el eterno problema, no resuelto, de acceso al uso de la vivienda por parte de los colectivos más vulnerables: jóvenes, hogares monoparentales, mujeres víctimas de violencia de género, divorciados/as, etc. Este enorme parque de viviendas vacías, aunque no todas están disponibles para ser habitadas, debe ser articulado para poder ser puesto a disposición de la sociedad, creando un vehículo de gestión público que garantice precios estables, gestión eficiente y equitativa.

Deben ser exploradas nuevas formas para que el parque de vivienda vacía se ponga en el mercado, especialmente las que ya son públicas por efecto de la nacionalización de la banca titular de las mismas. Estas fórmulas han de ser variadas y creativas. Por ejemplo, la reconversión en forma de vivienda tutelada para mayores, incorporando servicios de atención geriátrica, para que muchos mayores puedan disponer de espacios, en forma de alquiler, para disfrutar de una jubilación con servicios añadidos, lo que abarataría la gestión sanitaria y la dependencia. Para ello se podrían aprobar fórmulas de ahorro previsión que permitan a los ahorradores poder disponer de una forma alternativa o complementaria a la renta monetaria que uno obtiene a la finalización de la vida laboral.

En este proceso de reconversión, por tanto, es imprescindible un cambio significativo en los mecanismos públicos de política de vivienda que facilite el desarrollo de un mercado que garantice el derecho de acceso a la vivienda y permita paliar el drama de la situación de tantos hogares que tienen un elevado riesgo de alzamiento. Pero la clave es partir de la demanda real de viviendas, que ha variado con el cambio de la sociedad.

La evolución de la población, y más concretamente de los hogares, es una de las bases de las necesidades de vivienda, y una de las variables que explican la tendencia a largo plazo de los parques de vivienda. La renta per cápita y el gasto destinado a la vivienda, en cualquiera de sus formas de tenencia, son los causantes de las fluctuaciones coyunturales de la demanda y los elementos claves para la determinación de cada tipo de oferta.

El cálculo de las necesidades de vivienda se ha basado, hasta ahora, en el número de familias. Su estructura y dimensión permitían una traslación directa de las variaciones de población a variaciones de familias y, por tanto, a variaciones de vivienda, con la única consideración exógena de los posibles movimientos migratorios. La evidencia nos dice lo contrario. Se ha intensificado el crecimiento de hogares frente al de la población, incluso cuando esta estabiliza sus cifras. Numéricamente, la UE habría pasado de 82 a 152 millones de hogares en los últimos 55 años, es decir, un aumento lineal de 70 millones de hogares, un 85% sobre el nivel inicial. Esta dimensión confirma la idea de que, al hablar de vivienda, conviene retener la base de los hogares.

En este sentido, hay que tener en cuenta el elevado porcentaje de hogares unipersonales o bipersonales que hay en la actualidad. Esta parece que será la tendencia en los próximos diez años, como lo prueban las proyecciones del INE. En general, el tamaño medio de hogar ha descendido un 9% en los últimos diez años. Son tres los elementos que influyen en esta situación: en primer lugar, el crecimiento de hogares monoparentales, que ha sido del 81% desde el año 91; en segundo, el de jóvenes que viven solos entre 25-34 años, que ha crecido un 208%; por último, el incremento de personas mayores de 65 años que viven solas, que ha sido del 160%.

En la UE ha aumentado el número de divorcios o separados que constituyen hogares monoparentales, siendo España uno de los países donde más ha crecido este porcentaje. Por tanto, el desarrollo de la vida familiar ya no es lineal, sino que se convierte en una serie de secuencias: vida en solitario, pareja, familias monoparentales, nueva vida en pareja, vida en solitario. La reducción de la dimensión media de los hogares es la clave que explica la mayor demanda potencial de vivienda respecto de la que haría falta si la estructura familiar se mantuviese intacta. Esto se debe en gran medida al aumento de convivencias provisionales, lo que implica que la composición de los hogares varía a menudo a medida que aumentan estas.

Así que la población se estanca, pero el número de hogares aumenta, por lo que el tamaño medio disminuye. Uno de los elementos que está influyendo de manera clara en la disminución del tamaño es el incremento de hogares unipersonales con personas mayores de 65 años, así como jóvenes y divorciados/as. Otro aspecto a considerar es que la reducción del hogar no implica una demanda de menos superficie.

Si bien la tónica general es la expuesta, los últimos datos sobre hogares muestran, por primera vez en la serie histórica, una reducción del número de hogares, fruto de la crisis y de la salida de una gran parte de nacionales y extranjeros del país, y también de un nuevo proceso de retraso en la emancipación de jóvenes.

Estas estadísticas de hogares adolecen de cierto rigor y hay que tomarlas con precaución a la hora de diseñar políticas públicas de necesidad de vivienda, pues la propia metodología de conteo del número de vivienda principal, secundaria o vacía del INE es muy discutible. En este punto, seguimos a la espera del nuevo censo de viviendas 2011, que empeora lo realizado hasta ahora, pues nace como una encuesta y no como un muestreo real.

Así que para definir las necesidades hay que tener todos los elementos de manera conjunta, y a modo de resumen podríamos decir que:

• El número de hogares no sólo depende del movimiento demográfico (vegetativo y migratorio).

• Hay que analizar los cambios endógenos en la estructura de hogares.

• La población se estanca, pero los hogares aumentan rápidamente.

• Los hogares unipersonales son los que más crecen.

• Los jóvenes cambian sus pautas de emancipación.

• La composición de los hogares varía a menudo, en la medida que aumentan las convivencias provisionales.

• Aumenta la autonomía residencial de las personas mayores.

Esto supone dos tipos de consecuencias trascendentales para la política de vivienda. Por un lado, entran en juego más viviendas usadas y aumentan los cambios en el sistema de tenencia, como es el incremento de la cohabitación o, por el contrario, la opción de parejas que viven en viviendas separadas. Por otro, han de introducirse cambios en el diseño de los instrumentos de la política de vivienda (financiación, subvenciones), que hasta ahora han tenido como punto de referencia la familia nuclear.

A partir de este análisis más complejo se cambian ideas asentadas en el imaginario colectivo, como, por ejemplo, que no se crean viviendas en alquiler únicamente porque no hay movilidad laboral. La transición entre todas estas formas de vida familiar implica un significativo aumento potencial de la vivienda en alquiler. Con esta perspectiva se hacen patentes las contradicciones entre las necesidades sociales reales de vivienda y la política actual:

• Estancamiento de la población / incremento de las necesidades de vivienda.

• Reducción del tamaño medio de hogares / necesidad de más superficie útil.

• Aumento de la movilidad familiar / reducción de las ofertas de alquiler.

• Demanda de jóvenes en fases precarias laborales y proyecto familiar / presión hacia la compra y reducción de la oferta de alquiler.

• Necesidad de movilidad / encarecimiento del coste de entrada y transmisión.

• Aumento de la inmigración como vía de incremento de la población / reducción de la oferta de vivienda de acogida.

• Población mal alojada y sin techo / sobreocupación de viviendas deficitarias y disminución de oferta de alquiler social.

• Fuerte demanda de los centro-ciudad / déficit cualitativo y alquiler abusivo.

• Desestructuración familiar y reforzamiento de vínculos complejos / construcción alejada.

• Movilidad de personas entre países / regulaciones y ayudas a la vivienda no homogénea.

• Ayudas selectivas a rentas bajas / riesgo de exclusión de capas medias.

• Reducción de gasto público / necesidad de reforzar las políticas de vivienda.

IV. Segundo: poner en marcha un potente mercado de vivienda en alquiler

Las cifras de vivienda pública en España hablan por sí solas. La media de participación de la vivienda social en alquiler en el conjunto del parque de viviendas en los principales países europeos es del 18%, mientras que en España apenas supera el 1%. Por tanto, la provisión de los servicios de vivienda en España la realiza mayoritariamente el sector privado, y en régimen de compra, lo que dificulta enormemente el acceso a ellos a una parte significativa de la población. Estos segmentos más débiles se concentran entre los jóvenes, en los estratos de edad de 20-35 años, en los percentiles de renta más bajos (fundamentalmente por debajo de 25.000 €/año) y en los mayores y hogares monoparentales de renta baja. Esta anomalía tiene que ver también con el hecho de que la ciudadanía, consciente, pero también inducida, ha considerado la vivienda un bien de inversión, frente a su carácter de bien de uso en otras latitudes.

Esta preferencia por la propiedad ha segmentado el mercado de la vivienda de tal forma que se puede decir que en España no existe un mercado de alquiler, ni público ni privado. Esto se contrapone con países como Alemania, con el 57% de vivienda en alquiler, Holanda, con el 47% o el Reino Unido, con un 20%.

Las razones de este funcionamiento en España se asientan en la lógica de la teoría económica. La oferta de viviendas es completamente rígida, es decir, la vivienda es una variable stock y no un flujo, por lo que toda actuación desde la óptica de la demanda incide en el precio futuro del servicio de vivienda, lo que a su vez retroalimenta la demanda ante la revalorización de este tipo de activo. Esto implica que son los precios y el crédito hipotecario los que provocan incrementos de la demanda de vivienda, y no al revés.

Las políticas públicas básicamente se han dirigido a incrementar la demanda de compra de vivienda (la cuña fiscal puede ser de media del 15% de ayuda sobre el precio final de un inmueble).Tipos de interés bajos han permitido un nivel de endeudamiento sin precedentes. El fuerte incremento de la demanda interna y la llegada de inmigración han provocado un aumento tal de la demanda de vivienda que, a pesar de la construcción de más viviendas en los últimos años que en toda Francia, Alemania y el Reino Unido juntos, la inflación de activos inmobiliarios ha llegado a ser inasumible para buena parte de la población. Además, el desarrollo del sistema financiero en España ha permitido ganar eficiencia y con ello ser los prestamistas de buena parte de los demandantes de vivienda no residente. Se ha introducido un sesgo financiero en el desarrollo del mercado de vivienda en compra al no apostar por ninguna forma de vivienda en alquiler, en parte por menor rentabilidad, pero también por su escaso desarrollo y apoyo público.

¿Cómo es el mercado de alquiler español?

Una breve radiografía del mercado de vivienda en España, con datos un tanto desfasados porque el nuevo censo de viviendas 2011 todavía no se ha terminado, se puede resumir en la siguiente tabla:

Tabla 1. Stock de viviendas principales por tenencia y número de habitaciones (hab.)

Stock de viviendas

0-2 hab.

2-4 hab.

>5 hab.

Total (miles)

Total (%)

Total

12,6%

78%

9,4%

14.184

100

Propiedad (pagada)

10,8%

79,6%

8,5%

7.197

51

Propiedad (hipoteca)

10,13%

81,9%

8%

3.237

23

Propiedad (herencia, donación)

11,04%

70,73%

18,23%

1.220

9

Alquiler

25,01%

70,35%

4,63%

1.614

11

Cedida gratis

16,86%

75,33%

7,81%

375

3

Otra forma

14,45%

73,63%

11,91%

539

4

Fuente: Censo viviendas 2001, INE.

La primera conclusión que se extrae es que la tenencia de vivienda en propiedad es mayoritaria en la sociedad española, entre un 80 y un 84% según las fuentes. En este sentido, cabe decir que este porcentaje incluye tanto la primera vivienda como las viviendas secundarias. En consecuencia, el parque de viviendas en alquiler es muy estrecho.

La otra gran conclusión es que el número de viviendas vacías, no secundarias, no es desdeñable, supone un 21% del total, a falta del censo de 2011, que elevará el número de viviendas vacías seguramente a una cifra cercana a los 8 millones de unidades. En este punto hay que decir, en primer lugar, que casi el 40% de todas ellas son viviendas unifamiliares o bifamiliares, lo que invalida su uso como solución para el mercado de alquiler, y, en segundo lugar, que su calidad en muchos casos es ínfima. Las cifras arrojan que un 18% del total de viviendas vacías, según el INE, tiene la categoría de mala, deficiente y ruinosa (aproximadamente más de 500.000 viviendas). Al margen de esto, conviene tener en cuenta la antigüedad de muchas de ellas que señala que un 52% del total de viviendas vacías (1,6 millones) están construidas entre 1900 y 1960. En resumen, la estructura de tenencia de vivienda en España está completamente sesgada hacia la compra, siendo muy reducido el parque de viviendas en alquiler, con una tipología que no casa con la demanda de hogares y tampoco con la demanda de colectivos específicos, como estudiantes o inmigrantes.

Es conocida la opacidad del mercado de alquiler en España dada la ausencia de estadísticas fiables de viviendas en alquiler. Por tanto, existen algunas preguntas sin resolver:

a) ¿quién las gestiona?;

b) ¿cuál es el coste real del alquiler, más allá de la imputación que se hace en el IPC?, y

c) ¿cuál es la tipología y la calidad de los inmuebles?

Sólo tenemos dos encuestas para contestar parcialmente a estas preguntas: la Encuesta de Demanda de Vivienda del Ministerio de Fomento (año 2003) y la más reciente del Ministerio de Vivienda (año 2006) sobre la demanda de vivienda en alquiler.

Las cifras reales de vivienda en alquiler son complicadas de conocer, en parte debido a que la mayoría de oferentes son propietarios particulares que en buena parte escapan del control de los registros administrativos (Hacienda principalmente). En este sentido, las fuentes que se suelen utilizar son el censo del INE (muy desfasado, pues es del año 2001), la encuesta del Ministerio de Fomento de 2003 y la reciente del Ministerio de Vivienda de 2006. El Censo de Viviendas del INE daba una cifra de 1,6 millones de unidades, la encuesta del Ministerio Fomento 1,104 millones de unidades y la reciente del Ministerio de Vivienda eleva esta cifra a 1,791 millones de viviendas.

En las tablas siguientes se lleva a cabo una pequeña explotación de la Encuesta del Ministerio de Fomento del año 2003. Las tablas 2 y 3 de este apartado muestran que la mayoría de las viviendas en alquiler las detentan personas físicas, alrededor del 86%, seguidas de administraciones y sociedades públicas, un 7,2%, estando el resto en manos de sociedades privadas u otras formas. Esto confirma lo ya comentado sobre el carácter minorista del mercado de alquiler.

Tabla 2. Titularidad de la vivienda arrendada

ENCUESTA DE VIVIENDA PRINCIPAL EN ALQUILER

Total (unidades)

Personas físicas

Administraciones o sociedades de arrendamiento

Sociedades privadas u otras

1.104.300

950.300

79.800

74.300

Fuente: Censo INE 2001.

Otro elemento característico importante del mercado de alquiler en España es la mala calidad del mismo. Comenzando por el año de construcción, como se preveía, los edificios más viejos corresponden a los contratos de renta antigua, aunque en el conjunto de la muestra existe un número de viviendas nada desdeñable con una antigüedad superior a 60 años. En concreto, un 7% del total de viviendas, es decir más de 82 mil viviendas, tiene esta característica. Otro 7% tiene entre 40 y 60 años, otras 82 mil viviendas. En total, un 14% tiene entre 40 y más de 60 años. Otro 9% tiene entre 20 y 40 años. Por tanto, en general, se puede hablar de un parque de viviendas relativamente antiguo, atomizado y en manos de particulares, y, por tanto, con una escasa calidad, lo que explicaría el precio medio tan bajo y la escasa demanda de vivienda en alquiler en comparación con la demanda potencial.

Tabla 3. Estado de conservación de las viviendas en alquiler y año de firma del primer contrato

ENCUESTA DE VIVIENDA PRINCIPAL EN ALQUILER

Estado de conservación

Total

Hasta 1984

1985-
1994

1995-
2000

Después
de 2000

Ruina- deteriorada

100%

36,4%

12,3%

28,7%

22,6%

Aceptable

100%

26,1%

8,6%

30,3%

35,0%

Bueno

100%

14,3%

11,0%

30,8%

43,8%

Total ponderado

100%

21,4%

10,3%

30,4%

38,0%

Fuente: Encuesta Demanda de Vivienda en Alquiler.
Ministerio de Fomento, 2006.

La lógica económica nos dice que para que este mercado sea completo y cumpla su función de equilibrar las decisiones sobre la tenencia de vivienda, permita la movilidad de los ciudadanos y garantice el acceso a una vivienda a los colectivos más desfavorecidos, debe tener tres fuentes de origen.

En primer lugar, como pasa en todos los países donde el mercado es holgado, un parque público en alquiler suficiente para paliar el problema de acceso a aquellos colectivos que verdaderamente lo necesitan. En segundo lugar, un mercado profesional privado amplio, con una legislación adecuada y moderna que permita mantener una rentabilidad atractiva y dotado con mecanismos financieros que canalicen adecuadamente el ahorro de los agentes hacia este mercado. Finalmente unos particulares, que deberían ser el elemento marginal del mercado, que completen la oferta, con unas garantías jurídicas y legislativas homologables a cualquier país de nuestro entorno.

El mercado español es claramente un mercado incompleto que incumple estas tres premisas. Prácticamente no existe un parque público de alquiler, el mercado privado de vivienda en alquiler es muy estrecho y poco rentable, y no tiene todos los instrumentos financieros que puedan canalizar el ahorro de forma eficiente, y, finalmente, los particulares, que son la mayoría del mercado, aunque tienen una legislación de arrendamientos razonable y homologable a los países de nuestro entorno, tienen dificultades jurídicas para defenderse frente a impagos o desperfectos.

En consecuencia, el mercado de alquiler, tanto público como privado, está huérfano de apoyo estatal, financiero y político, a pesar de múltiples intentos por convencer a los ciudadanos de que el alquiler es un objetivo prioritario, ya que favorece la integración de inmigrantes, la emancipación de los jóvenes, la movilidad laboral y geográfica, y la supervivencia de muchos hogares monoparentales. El desarrollo de este mercado necesita de la colaboración público-privada para la construcción y gestión de vivienda pública en alquiler, y también de un mercado financiero desarrollado que canalice ahorro hacia el sector de vivienda en alquiler, como son los Fondos Inmobiliarios o los REIT (Real Estate Investment Trust) algo que ha permitido desarrollar mercados muy desarrollados en los países con mejores prácticas, Alemania, Francia u Holanda.

Mercado profesional de vivienda en alquiler

Como ya se ha apuntado, en otros países europeos existe un mercado profesional de vivienda en alquiler. La producción masiva de vivienda en alquiler, tanto pública como privada, junto al complemento de los particulares, pueden configurar un mercado lo suficientemente líquido y rentable para poder competir con el de compra. Este supuesto es contingente a la reforma fiscal que no discrimine a la vivienda en alquiler, a algunas actuaciones en el sector financiero y a la mejora de la transparencia.

En este campo surgen tres preguntas relevantes: ¿quién produce?, ¿cómo se produce? y ¿quién lo financia? Las respuestas a estas preguntas se resumen en lo siguiente: sólo instituciones como los fondos de inversión inmobiliarios o similares, sociedades de arrendamiento o figuras de economía social, pueden canalizar el ahorro para sufragar la construcción, rehabilitación y gestión profesional del alquiler en una economía moderna y desarrollada como la española. Los fondos inmobiliarios y los REIT suponen excelentes oportunidades de financiación de proyectos públicos que por su volumen suponen un desembolso considerable para las administraciones públicas: vivienda social, otras dotaciones sociales, rehabilitación integral de zonas urbanas, dependencia o ciudades sanitarias.

Un elemento a considerar es la posible relación entre el desarrollo de este tipo de productos y el mercado de alquiler. En España, por dar alguna cifra, el saldo vivo de crédito hipotecario movía alrededor de un 93,4% del PIB a finales de 2008, antes de la crisis, mientras que los fondos de inversión para alquiler apenas suponían un 0,9% del PIB. El patrimonio a finales de 2008 era de 8,4 millones de euros, algo que hoy prácticamente ha desaparecido. Esto se traduce en que el porcentaje de vivienda en alquiler privado en España apenas supere el 7%. En Alemania es bastante claro: los fondos inmobiliarios, con un patrimonio de más de 130.000 mil millones de euros, casi un 3% del PIB, tienen una distribución de un 57% de alquiler y 43% de compra. Esto también se nota en los precios de compra de vivienda, que apenas han subido (sólo un 2% en el último año, apenas unas décimas por encima de la inflación).

Esta figura de captación de ahorro finalista se organiza en Instituciones de Inversión Colectiva que invierten un porcentaje elevado (por ley) en vivienda en alquiler, al menos un 50%, con un compromiso de mantener las viviendas en cartera al menos tres años. Sus ingresos provienen de las rentas de alquiler y de la actualización anual del valor de los inmuebles mediante tasaciones. A cambio, tienen unas ventajas fiscales, ya que cotizan a un tipo del 1% en el Impuesto de Sociedades. Los problemas para el partícipe son fundamentalmente de liquidez, ya que únicamente puede deshacer la inversión dos veces al año. La rentabilidad en 2008 fue relativamente elevada, casi un 7%, y con una varianza pequeña, cifras que a finales de 2012 eran muy inferiores (apenas un 3%).

El otro gran instrumento son las Sociedades de Arrendamiento. Estas sociedades patrimoniales tienen como actividad principal el arrendamiento de vivienda, aunque se organizan en forma de sociedad anónima. También tienen ventajas fiscales, ya que sólo tributan por el 5% de sus beneficios en el Impuesto de Sociedades, siempre que cumplan una serie de requisitos de tamaño de la empresa, tiempo de permanencia de los inmuebles, etcétera.

Un sector complementario, pero altamente necesario, es el llamado tercer sector. El cooperativismo de viviendas es una fórmula utilizada poco en España, frente a un gran desarrollo en Alemania o Francia, y que presenta unas ventajas enormes para el desarrollo de proyectos singulares, de vuelta a los barrios eficientes y autogestionados y que podría ser una solución para segmentos de población concretos, como jóvenes, o incluso para las llamadas ciudades geriátricas.

Una legislación sobre arrendamientos que favorezca el alquiler

Los dos aspectos legislativos más controvertidos en España son, por un lado, la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) y, por otro, la posibilidad o necesidad de legislar sobre las viviendas vacías para obligar a sus propietarios a sacarlas al mercado y así completar la oferta de soluciones habitacionales dedicadas al alquiler. En lo referente a la Ley de Arrendamientos, las quejas de los particulares más comunes son las relativas a la duración del contrato, las revisiones de renta y las dificultades que esto crea para poder expulsar del inmueble al moroso. La particularidad de esta norma es que se aprobó con un máximo consenso político y profesional, y nadie se ha atrevido a modificarla porque el sector profesional de empresas y fondos inmobiliarios no plantea ninguna objeción a la misma. La bondad de la norma es que fue redactada, no tanto para el particular que tiene un piso y que lo pone en alquiler para complementar sus ingresos, sino para empresas o particulares con una vocación de permanencia en el mercado. Las últimas reformas de la LAU en España han inclinado la balanza claramente a favor del arrendador, dejando al inquilino en una situación de indefensión que traerá un retraimiento adicional de la demanda de vivienda en alquiler.

La legislación europea en materia de arrendamientos tiene una variable común, salvo en el caso del Reino Unido, y es la defensa del inquilino. Es interesante conocer brevemente la situación en otros países europeos.

En Francia la legislación está claramente orientada hacia la protección del inquilino. La renta inicial del contrato se puede pactar libremente entre las partes. Se revisa una vez al año, pero sólo si en el contrato se especifica una cláusula que lo exija. La subida está indiciada al crecimiento del último trimestre del año del Índice de Coste de la Construcción. Al final del contrato, si el dueño quiere elevar la renta, tiene que demostrar que la renta está por debajo de la del mercado en la zona y tipo de inmueble. Tendrá que aportar nueve ejemplos de inmuebles con información sobre la localización, estado del inmueble, fecha de construcción, renta, etc. Si el acuerdo implica un incremento del 10%, este aumento perdurará durante seis años, aunque el contrato dure menos. Si no hay acuerdo, se tendrá que acudir a la Comisión de Conciliación y, si no se llega a una solución, se irá a un juez.

En lo referente a la duración del contrato, esta es distinta si el piso es amueblado o no. Si el piso está sin muebles, la duración es de tres años, si el propietario es un particular, o de seis si el propietario es una empresa o un fondo de inversión. Si el piso tiene muebles, el contrato es por un año, renovándose automáticamente, salvo notificación en contra por parte de alguna de las partes. Esta forma de contrato está menos regulada, ya que implica depósitos y recargos. Las rentas ingresadas se tratan como rentas profesionales y están exentas del pago del IVA. El inquilino puede cancelar el contrato en cualquier momento, previa notificación de 2-3 meses, siendo un mes en el caso de pérdida de empleo o mayores de 60 años.

Cuando un contrato finaliza, el dueño podrá ocupar su vivienda únicamente en caso de que un miembro de la unidad familiar quiera instalarse en la vivienda, si tiene intención de vender la casa o por alguna otra razón de peso (impago de la renta, no contratación de un seguro por parte del inquilino, etc). Si no se dan estas condiciones y el inmueble no se alquila, el dueño deberá pagar una tasa por mantenerlo vacío.

Por último, en el caso de litigio entre las partes, el inquilino está muy protegido ante eventualidades que puedan desembocar en su desalojo. En algunos supuestos muy específicos existe la posibilidad de un procedimiento abreviado (si el contrato incluye esta cláusula), quedando reducido a los casos de impago y ausencia del registro del seguro del hogar. En cualquier caso, el dueño tendrá que esperar hasta la finalización del contrato para comenzar el proceso contra el inquilino.

En Alemania la legislación también está claramente inclinada a defender al inquilino. La renta es fijada libremente entre arrendador y arrendatario. Sin embargo, el dueño puede ser multado si en épocas de problemas de acceso a la vivienda la renta que exige supera en un 20% la media de los inmuebles similares. El contrato puede incluir cláusulas de incrementos progresivos en la renta o de indexación al Índice de Precios al Consumo. Cuando no se incluye cláusula de indexación, la norma (no escrita) es que el incremento sea como máximo del 20% en tres años. El propietario debe justificar la subida, aportando ejemplos de tres inmuebles similares o presentar lo que se denomina una tabla de rentas cualificadas. El inquilino tiene dos meses para aceptar la propuesta; si no lo hace, el dueño podrá llevarle a juicio.

En lo concerniente a la duración del contrato, no hay plazos específicos y sólo se pueden firmar contratos de duración ilimitada (los más usuales) o limitada. Estos se pueden limitar siempre que exista una razón muy especial, como es la necesidad de la vivienda para uso personal o similar.

Finalmente, en lo referente al litigio entre las partes, estos son numerosos (300.000 por año), siendo el proceso efectivo y relativamente justo, no resultando necesaria la representación legal.

La legislación británica es la única que defiende claramente al propietario de inmuebles en alquiler. Las rentas son pactadas libremente por las partes, aunque, si el inquilino considera abusiva la renta, puede interponer un recurso ante el Comité de Intermediación, si bien la ley no le protege en caso de que el dueño decida expulsarle del inmueble al cabo de dos meses.

La duración del contrato es libre, por lo que las partes pueden firmar lo que deseen. Existe una norma, aprobada el 28 de febrero de 1998, que asegura un mínimo de duración, seis meses, incluso si el contrato es por menos duración, cuando la renta del inquilino es inferior a 25.000 libras anuales. Si el inquilino rehúsa desalojar el inmueble, el dueño deberá aplicar a la corte para que ésta emita una orden de desalojo. Esto suele ser rápido y no muy costoso.

En caso de litigio entre las partes, los derechos a favor del inquilino son escasos y tienen que estar redactados y pactados en contrato.

La legislación española era probablemente de las más equilibradas entre los derechos de los inquilinos y los propietarios. Sin embargo, las últimas reformas la acercan más al modelo anglosajón, que protege sobre todo al propietario.

La renta inicial se pacta entre las partes y, transcurrido un año, se actualiza, en función de la voluntad de las partes, eliminándose el Índice de Precios al Consumo como variable objetiva. Esta fórmula se mantiene durante los tres años del contrato inicial, sin que el inquilino tenga la opción de dirigirse a ninguna instancia en caso de desacuerdo en el precio inicial o en la actualización al cabo de los tres años. Cuando el contrato vence, el propietario puede fijar la nueva renta que desee sin que tenga que demostrar que ésta cuantía excede la de los inmuebles cercanos, como ocurre en la mayoría de países europeos. Si el inquilino no está de acuerdo, el contrato se rescindirá automáticamente sin ninguna posibilidad de recurso legal por parte del inquilino.

La duración del contrato se fija entre las partes, aunque la ley indica que la duración mínima debe ser un año, prorrogable automáticamente hasta tres. Transcurrido ese periodo, sólo habrá la obligación de renovar por un año, pudiendo rescindir automáticamente a partir de dicha fecha. El inquilino deberá avisar con un plazo de 30 días si desea abandonar el inmueble. El contrato finalizará a los tres años, si el dueño introduce una cláusula por la que expresa el deseo de volver a ocupar el inmueble.

Los litigios o denuncias más frecuentes se deben al impago o a la mala utilización del inmueble. En los últimos tiempos se han incorporado los desahucios a la experiencia de juicios rápidos y se han habilitado juzgados especiales que tratan de paliar el retraso endémico de la justicia en este campo, lo cual ha añadido un mayor grado de riesgo de exclusión social a un importante colectivo afectado por el enorme incremento del desempleo.

Una legislación que asegurase los derechos del inquilino sería fundamental para promover el sector de la vivienda en alquiler, como lo es en otros países europeos.

Las viviendas vacías y el mercado del alquiler

El parque de viviendas de alquiler puede nutrirse –sea por sociedades de arrendamiento o por sociedades públicas de alquiler– de las viviendas que en estos momentos están vacías ¿Cómo sacar al mercado las viviendas vacías? Seguramente las políticas para articular el mercado a través de sociedades de arrendamiento
–gestionadas pública o privadamente– pueden ser un primer aliciente para que las viviendas entrasen en este ámbito. Pero hay otras acciones que pueden catalizar este proceso, por ejemplo, algunos mecanismos fiscales. En primer lugar, se podría plantear un recargo en el Impuesto sobre los Bienes Inmuebles (IBI) que debería crear el Parlamento en el marco de la revisión de la financiación de la Administración local. También se podría regular la competencia de los ayuntamientos para establecer un impuesto sobre las viviendas desocupadas.

En los casos en que los incentivos fiscales no surtan efecto y los propietarios se nieguen a arrendarlas, se puede promover una figura de naturaleza admonitoria, la expropiación temporal del usufructo, por la cual la vivienda vacía sería incorporada al parque gestionado por las agencias públicas de alquiler en las condiciones de las viviendas puestas a su disposición. Esta figura ha sido utilizada por la Junta de Andalucía y está en fase de estudio por el Gobierno de Canarias. Este tipo de medidas requieren aprobación previa, en sesión plenaria, del parlamento autonómico y pueden llegar a producirse cuando haya un acusado desequilibrio entre la oferta y la demanda de alojamientos, siempre que exista un número importante de viviendas vacías y durante el periodo en que persista el referido desequilibrio.

Cualquiera de estas medidas requiere la puesta en marcha de órganos de gestión públicos. Las administraciones públicas deben crear sociedades públicas de alquiler municipales y autonómicas encargadas de aproximar a los potenciales arrendadores y arrendatarios y de la posterior gestión del contrato. Las administraciones deberán, además, gestionar sus propios parques públicos de viviendas en alquiler, que se pueden financiar mediante las fórmulas expuestas.

Se deben establecer mecanismos para evitar que las empresas municipales de vivienda o los organismos autonómicos encargados de la gestión del parque residencial público acumulen, como sucede, viviendas vacías durante meses e incluso años. Según el estudio presentado por la Defensora del Pueblo en las Cortes Generales el 21 de marzo de 2013, esta cifra supera las 10.000 unidades, mientras que 332.539 personas están inscritas como solicitantes de pisos de protección oficial.

A ese parque y al de las sociedades públicas de alquiler habría que sumar una tercera bolsa de viviendas: la de las viviendas propiedad de las entidades financieras objeto de ejecución hipotecaria que serían destinadas a las personas desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario y a las que en el futuro sufran igual suerte a cambio de una renta mensual que no supere el 30% de los ingresos brutos de los inquilinos. Esta posibilidad está contemplada, aunque en términos muy restrictivos y condicionales, en la disposición adicional única del Real Decreto-Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección de los deudores hipotecarios.

V. Tercero: impulsar la vivienda social

Desde 1978, las competencias en materia de vivienda se han transferido a las comunidades autónomas, las cuales han venido desarrollando los sucesivos Planes Estatales de Vivienda. La política estatal de vivienda ha sufrido numerosas modificaciones, pero básicamente han existido ayudas fiscales directas a la compra y los planes de financiación de vivienda protegida, tanto de la clásica VPO como de la VPP (vivienda de protección pública). Hoy todos estos instrumentos están prácticamente derogados y, tras el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, se puede decir que no hay política de vivienda, más allá de tímidos intentos de favorecer la rehabilitación y el alquiler, siempre desde paradigmas superados.

La vivienda social, y en especial el alquiler, es escasa en España, a diferencia de los países de nuestro entorno. El escaso interés de las administraciones públicas, en parte por los problemas de gestión, algunas malas experiencias con agentes sociales, la baja rentabilidad y la ausencia de empresas dedicadas íntegra o mayoritariamente a este segmento explican las exiguas cifras. Las cifras reales, como casi siempre en este mercado, son discutibles, pero, según la UE, en España el porcentaje de vivienda social en 2006 apenas representaba el 2% del total de viviendas existentes. Esta cifra supone casi el doble de la que existía en 2002, que representaba el 1%. El avance se ha notado a raíz del Plan Estatal de Vivienda 2005-2008, que ha supuesto la construcción o el inicio de 18.226 viviendas sociales en régimen de alquiler, aunque en algunos casos como en Madrid se incluye una opción de compra.

Impulsar el sector de la vivienda protegida en alquiler a partir de las viviendas ya existentes es una posibilidad para cubrir parte de las necesidades actuales, como lo ha sido en otros países europeos.

Gráfico 5. España

Fuente: Observatorio Europeo de la Vivienda Social (2008)

El país con un mayor peso de alquiler social en la UE es Holanda, con un 35% del total. El principal agente político en materia de vivienda es el Gobierno central. Esta política se articula mediante empresas sociales cuyo funcionamiento está garantizado por el Estado. Los instrumentos que utilizan se denominan Fondos de Garantía Social de la Vivienda (WSW) y el Fondo Central de la Vivienda (CFV), que facilitan el apoyo financiero y la ayuda a los distintos proyectos.

Gráfico 6. Holanda

Gráfico 7. Francia

En Francia también es muy importante el alquiler social, con una política pública desarrollada desde el Gobierno central. Las autoridades locales controlan la planificación urbana dentro de su área administrativa, así como la política de vivienda social. Las ayudas van orientadas al acceso a la propiedad y a favorecer la producción de vivienda en alquiler, tanto privada como social. En Francia toda la legislación, al margen de los objetivos descritos, ha ido encaminada a evitar la exclusión social y a mantener los edificios en buen estado. La última ley promulgada, la Ley de Solidaridad y de la Renovación Urbana (SRU) del año 2000, obliga a los municipios a reservar al menos un 20% de sus parques de vivienda para vivienda social.

En Alemania, durante más de 50 años la principal base jurídica de la vivienda social han sido la Primera (1950) y la Segunda Ley de la Vivienda (1959). En 1997 se introdujo una profunda reforma basada en la Segunda Ley de la Vivienda, lo cual significó la reducción gradual del parque de vivienda social y del número de construcciones. En el año 2000, la simplificación del marco jurídico tuvo un gran impacto sobre la vivienda social y su financiación, tanto en alquiler como en compra, fortaleciendo el papel de los ayuntamientos y la intervención del parque de vivienda privada. Uno de los principales objetivos ha sido concentrar los esfuerzos en el segmento de personas más desfavorecidas. Con ello se trata de promover el acceso a la propiedad cuando se alcanza la jubilación, apoyar a familias de bajos ingresos y la promoción de vivienda social y en cooperativa.

Gráfico 8. Alemania

Promover la vivienda social es clave en el proceso de volver a entender que las casas son elementos para el uso y no para la inversión. Los cambios que se plantean, que en algunos casos son radicales, como el mercado de alquiler, pueden no tener el efecto deseado si el elemento del derecho no está permanentemente vivo. La política social de vivienda es la forma de mantener la estrategia.

VI. Cuarto: nuevas normas contra la especulación urbanística

Una de las consecuencias más dañinas de este modelo de crecimiento ha sido la presión urbanística sobre las ciudades, con los consiguientes efectos negativos sobre medio ambiente, consumo de agua, presión demográfica, urbanismo difuso, etc. Esto ha sido permitido por gran parte de las autoridades locales y autonómicas, titulares de las competencias, apoyado por una legislación sobre suelo y aprovechamiento del mismo que permitía el enriquecimiento privado, la especulación y, en último caso, la corrupción.

Esto se plasmó en una Ley del Suelo, como la de 1998, que prácticamente señalaba todo el suelo como urbanizable, bajo la hipótesis falsa de que una mayor oferta del mismo reduciría los precios, sin tener en cuenta que el valor del suelo tiende a cero, cuando la legislación separa el valor del suelo del derecho a construir. Además, esta legislación incorporaba en el precio las expectativas del cambio de uso, antes incluso de la aprobación de dicha modificación normativa. Con ella se crea la figura del agente urbanizador, quien tendría la función de poder urbanizar, aunque no fuese titular de los terrenos, en aras de agilizar el proceso y así evitar la necesidad de expropiar ante el incumplimiento de los plazos, cuyos costes eran inasumibles por muchos ayuntamientos. Esta norma propició la acumulación de ingentes cantidades de suelo en manos de unos pocos operadores que, ante la ausencia de una amenaza creíble de expropiación, generó una burbuja especulativa en el suelo, que se trasladó de forma íntegra al precio final de la vivienda. La intersección de intereses entre promotores ayuntamientos y entidades financieras, además, propició la proliferación de casos de corrupción, motivados por las ingentes plusvalías que generó esta actividad, fruto también de una legislación que permite la apropiación por parte del promotor del 85% del total de dicho aprovechamiento del suelo.

La tímida modificación del texto normativo, plasmada en la ley de 2007, modificó el cálculo del precio de expropiación del suelo, eliminando las expectativas y centrando el cálculo en su calificación. Unido a una revisión de plazos y del mecanismo de las expropiaciones ante incumplimientos, fue, sin duda, un primer paso para regular el uso del suelo, aunque quedan muchas consideraciones por introducir. Los lobbys de la construcción y del sector inmobiliario trataron de impedir este avance, y casi lo consiguen, pues contaron con la inestimable ayuda del Ministerio de Economía, que no dudó en ponerse de lado de los que pretendían seguir especulando con el suelo. El texto final logró introducir algunas mejoras, aunque la crisis ha propiciado que las condiciones pactadas como transición hacia el nuevo régimen se hayan mantenido para las grandes operadoras de suelo, dado el enorme coste que hubiese significado su expropiación.

La profundidad de la crisis y la falta de alternativas políticas para un profundo cambio de legislación sobre el suelo han derivado en que la nueva ley se haya difuminado y no sea posible avanzar en nuevas formas de ordenación del territorio para hacer ciudades sostenibles, desde todas las ópticas posibles, especialmente en materia de energía. Por ello es imprescindible un profundo cambio en la legislación sobre el suelo en materia de derecho de superficie, control urbanístico, plusvalías, etc. De no hacerlo, la dinámica actual se mantendrá, porque, lejos de pinchar la burbuja inmobiliaria interviniendo de forma decidida en los mercados de la vivienda y del suelo para contener el precio, las administraciones se siguen financiando a través de la venta de suelo, la promoción directa de vivienda libre y el cobro derivado de las licencias de construcción y de impuestos como el ICIO, IBI, IIVTNU…

La incapacidad para oponer un modelo productivo que sustituya al basado en la construcción incrementa el peligro de volver a las andadas. De hecho, no son pocas las voces que animan a recuperar el ladrillo para salir del bache económico. Urge, por tanto, modificar en profundidad el sistema de financiación local con el fin de disminuir la dependencia de las arcas municipales de los ingresos provenientes de este campo y facilitar el cambio.

¿A quién corresponden las plusvalías del suelo?

El planeamiento urbanístico otorga una plusvalía al terreno muy importante: todo el exceso de valor del aprovechamiento urbanizable sobre el valor del uso rústico. ¿A quién atribuye el ordenamiento jurídico esa plusvalía? Existen numerosos ejemplos de cómo se reparte esta plusvalía, aunque es el Reino Unido el que mejor encarna la profunda revisión que debe hacerse en la legislación española.

La Ley del Suelo vigente, a diferencia de la regulación británica, no separa el development value (valor del desarrollo urbanístico) del right to build (derecho a edificar), manteniendo una identificación entre el derecho de propiedad del suelo y el derecho a edificar sobre el mismo. Esta distinción entre development value y right to build entrañaría una desvinculación de la Administración central en materia de legislación del derecho de propiedad del suelo que podría perfectamente acompañarse de un reforzamiento de las competencias locales, imprescindible si se tiene en cuenta que, de no realizarse dicho reforzamiento, la competencia estatal en materia de urbanismo residiría exclusivamente en las 17 cámaras legislativas autonómicas, lo que no parece razonable tratándose de un asunto estratégico para la vida de las personas, el medio ambiente y la propia economía. Estaríamos ante una ocasión única para paliar simultáneamente los problemas derivados de la regulación actual del urbanismo, el derecho a la vivienda y la financiación de las haciendas locales.

Si, tal como hace el ordenamiento británico, se considera el 100% del aprovechamiento como patrimonio público, resulta sencillo licitar dicho aprovechamiento entre los promotores inmobiliarios interesados. El propio mercado, organizado a través del concurso en que se adjudica el derecho a edificar, garantizaría que los promotores obtienen una rentabilidad que remunere adecuadamente el riesgo que asumen. A esto habría que añadir la introducción de un impuesto del 40% sobre la plusvalía generada, cuya finalidad es la financiación de obras públicas.

Las propuestas sobre este nuevo modelo tendrían las siguientes ventajas:

● Se alivia la presión sobre el precio del suelo y el daño irreversible que está sufriendo el medio ambiente, al moderar el poder de negociación del propietario del suelo. 

● Se potencia la autosuficiencia financiera de las haciendas locales. 

● Se producen elevadísimos ahorros para la Hacienda pública derivados de un régimen expropiatorio que excluye el aprovechamiento urbanístico. 

●  Se simplifica la maraña actual de «cesiones» que gravitan sobre el propietario del suelo (gastos de urbanización, cesión de suelo para equipamientos y cesión de suelo equivalente al 10% del aprovechamiento). 

● Se incrementa la calidad de los equipamientos públicos, pues actualmente los promotores tienen fuertes incentivos a minimizar el coste de esta «cesión». 

● Se posibilita el cumplimiento de la prohibición que establece el artículo 47 de la Constitución Española de especular con el suelo, el único bien que, en razón de su peculiar naturaleza, tiene su especulación prohibida.

VII. Quinto: cambios en la Ley Hipotecaria y el Código Civil: dación en pago y lucha contra los desahucios

La consecuencia más inmediata del fortísimo incremento del desempleo y la ausencia de una alternativa social a la vivienda es el crecimiento del número de hogares que acaban perdiendo su vivienda, siendo en muchos casos suspendidos sus derechos financieros prácticamente de por vida. Aunque los datos sobre vivienda habitual aparentemente son pequeños, sobre el total de alzamientos es un verdadero drama social. Además, en un proceso de ejecución hipotecaria suelen estar implicadas más de una vivienda, puesto que las entidades financieras, conscientes de los riesgos en las hipotecas que estaban concediendo, exigieron avales, y muy a menudo el aval fue la vivienda de familiares cercanos, especialmente los padres.

Aunque la mayoría de firmantes no eran conscientes de ello, el hecho es que los avalistas responden de forma solidaria con sus bienes presentes y futuros, igual que los titulares de la hipoteca, por lo que un proceso de ejecución hipotecaria puede suponer que dos e incluso tres hogares pierdan su vivienda. Todo ello, en parte, gracias a que el sistema financiero incumplió sistemáticamente la ratio de loan to value (porcentaje del préstamo sobre el valor de la vivienda), ratio que el Banco de España no permitía que se superase en más de un 70%-80%.

Esta crisis, además, ha puesto de manifiesto una anomalía jurídica del procedimiento español de consecuencias devastadoras: en España la entrega de la vivienda no es suficiente para saldar la deuda, ya que el préstamo recae sobre la persona, no sobre el bien hipotecado, y éste se limita a ser una garantía que no necesariamente será suficiente para extinguir el préstamo. Cuando se produce la situación de impago, la vivienda va a subasta; si la subasta queda desierta (y es lo que está ocurriendo en más del 90% de los casos debido al actual contexto de crisis), las entidades financieras pueden adjudicarse esa vivienda por el 60%del valor de tasación. Toda la deuda que no queda cubierta por ese 60%, más intereses de demora y costas judiciales (ambos muy elevados), quedan como una deuda viva para la persona ex propietaria. Una deuda que, además, genera nuevos intereses, cosa que hace que, en la práctica, sea imposible saldarla jamás. Adicionalmente, esta persona queda excluida, por morosa, de todo el circuito financiero y puede llegar a tener problemas hasta para contratar cualquier servicio básico o contrato de arrendamiento.

En este sentido, no es de extrañar que algunos jueces, afortunadamente más preocupados por hacer justicia que por aplicar la ley, hayan planteado la posible inconstitucionalidad de este proceso, en la medida en que es un procedimiento «apisonadora». Sólo importa el pago de una deuda pendiente y la ley impide al juez valorar cualquier otro aspecto: en qué condiciones se firmaron esas hipotecas, si existen cláusulas abusivas, si se vulnera el derecho a la vivienda, si la persona dejó de pagar porque quiso o porque no pudo, si enfermó, si hay menores en la vivienda. Nada de todo esto importa, sólo el incumplimiento del compromiso de pago por una de las partes, dando el mismo trato a la compra de una vivienda que a la de un bien de lujo.

La situación de desamparo que la legalidad vigente genera para miles de familias llevó a las personas afectadas a reclamar la dación en pago como medida urgente y excepcional; es decir, que, en los casos de vivienda habitual e imposibilidad de pago por causas ajenas a la propia voluntad, baste la entrega de la propiedad de la vivienda para saldar la deuda. En realidad, la dación en pago ya existe en la regulación hipotecaria actual; el problema es que es opcional y, en consecuencia, hasta ahora las entidades financieras sólo la han aplicado cuando a ellas les ha convenido o cuando se han visto forzadas por acciones de presión como las impulsadas por la Plataforma de Afectados por la Hipoteca.

Otro dato relevante es que a quienes sí aplican la dación en pago de forma sistemática es a las empresas del sector inmobiliario, cuya morosidad es cuatro veces superior al crédito hipotecario de las familias. En España existe un procedimiento concursal que permite a las empresas liquidar sus deudas con el patrimonio disponible. En teoría, las personas físicas pueden acudir a esa misma vía, pero con la salvedad de que quedan excluidos del procedimiento aquellos préstamos con garantía real, es decir, las hipotecas de las viviendas. Así, se da la paradoja de que inmobiliarias que han sido mil veces más irresponsables en sus operaciones que una familia media española pueden, a diferencia de ésta, liquidar sus deudas y reanudar sus actividades especulativas. La misma desigualdad se da con las entidades financieras, que fijaron las condiciones del contrato hipotecario y realizaron la tasación; sin embargo, cuando se constata que esos contratos fueron arriesgados y las tasaciones desmesuradamente infladas, nadie exige responsabilidad a la entidad y, en cambio, todo el peso de la ley cae inexorable sobre la parte más vulnerable del contrato. Cuando las entidades bancarias afirman la imposibilidad jurídica y económica de regular la dación en pago como derecho de la ciudadanía y no como medida discrecional de los acreedores, habría que preguntarles por qué, en cambio, condonan deudas mucho más importantes a inmobiliarias y promotoras sin considerarlo un riesgo sistémico inasumible.

La reciente sentencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo ha declarado abusiva la legislación hipotecaria española, lo que marca un antes y un después en la lucha contra los desahucios indiscriminados. Asimismo, es más que probable que muchas cláusulas de la ley, como tasación obligatoria, plazos, impagos, etc., tengan que ser revisadas.

A partir de ahora, los jueces que estén examinando si ha habido cláusulas abusivas en un contrato hipotecario, podrán suspender cautelarmente el procedimiento de ejecución e impedir un desalojo. Por otro lado, el tribunal fija una serie de principios sobre cómo deben interpretar los jueces nacionales que una cláusula es abusiva. Estos criterios implicarán, en la práctica, que muchos bancos tendrán que cambiar buena parte de las condiciones que incorporan ahora a sus contratos de préstamo hipotecario.

El tribunal respondía, con este demoledor fallo hacia la ley española y los bancos, a dos cuestiones prejudiciales presentadas por un juez mercantil de Barcelona que preguntó, en primer lugar, si las normas que permitieron a una entidad bancaria expulsar de la casa a un ciudadano marroquí, a pesar de que él había alegado en otro procedimiento que una de las cláusulas del préstamo era abusiva, resultaban conformes a la legislación de la UE.

La respuesta de Luxemburgo dijo que no. La decisión tendrá una gran repercusión porque, hasta ahora, en España, si el hipotecado dejaba de pagar al banco, la entidad acreedora podía desahuciarlo a través de un procedimiento acelerado. Si el deudor consideraba que el contrato que firmó era abusivo, podía iniciar otro procedimiento, más largo, denominado declarativo, cuya resolución solía llegar tarde. Incluso cuando el magistrado fallaba a favor del deudor, la hipoteca ya se había ejecutado. Podía reclamar una indemnización, pero ya había perdido su casa.

Los jueces no podían suspender cautelarmente el desalojo mientras verificaban si el banco había impuesto una cláusula abusiva. Pero, a partir de ahora, en un fallo que es de aplicación inmediata, sí podrán hacerlo. No era suficiente, según el tribunal, con la concesión de una indemnización posterior, posibilidad que el fallo califica de «incompleta e insuficiente». Luxemburgo, en esta sentencia, ha seguido el dictamen del pasado noviembre de la abogada general Juliane Kokott.

El juez hizo otra pregunta al tribunal: si podía precisar el concepto de «cláusula abusiva». ¿Es abusivo que el banco considere vencido el préstamo por el impago de una sola cuota hipotecaria? ¿Lo es fijar unos intereses de demora del 18% cuando el tipo ordinario pactado con la entidad fue del 4,87%? El tribunal señala que será el juez nacional el que tendrá que apreciar si estas cláusulas son abusivas o no atendiendo a ciertos criterios interpretativos que se fijan en la sentencia.

Sobre el vencimiento anticipado, el juez deberá examinar si el deudor ha incumplido una obligación «esencial »dentro de la relación contractual; si el incumplimiento ha sido lo suficientemente grave «con respecto a la duración y cuantía del préstamo», y si el derecho nacional prevé «medios adecuados y eficaces» para que el consumidor pueda «poner remedio a los efectos del vencimiento anticipado del préstamo». El fallo no lo dice claramente, pero fuentes del tribunal señalan que no parece proporcionado que un préstamo de 200.000 euros a 30 años se considere vencido por el impago de una o dos cuotas de 600 euros.

El fallo establece que el juez nacional deberá comparar el interés de demora que fija el banco con el tipo de interés legal, verificar que este es adecuado para garantizar la realización de los objetivos que el interés de demora persigue en España, y comprobar que no va «más allá de lo necesario para alcanzarlos». Y sobre la posibilidad de que el banco pueda liquidar el préstamo unilateralmente por el importe de la deuda impagada, el fallo establece que el juez deberá determinar si esto «dificulta el acceso del consumidor a la justicia y el ejercicio de su derecho de defensa». Para determinar si ha habido un «desequilibrio importante» dentro de la relación contractual que perjudique al consumidor, deberá comprobarse, dice el fallo, si el acreedor, «tratando de manera leal y equitativa con el consumidor, podía estimar razonablemente que este aceptaría la cláusula en cuestión en el marco de una negociación individual».

Esta sentencia debe tener efectos en la realidad. Según datos del Consejo General del Poder Judicial, decenas de miles de familias han sido víctimas de un proceso de ejecución hipotecaria desde 2007, un problema que las arrastró a la exclusión social en el más absoluto silencio hasta que surgieron las Plataformas de Afectados por la Hipoteca (PAH). Sus propuestas han sido recogidas en la ya referida Iniciativa Legislativa Popular. Esta plantea, fundamentalmente, hacer de la dación en pago la fórmula preferente para la resolución del conflicto: en el caso de que el bien ejecutado sea la vivienda habitual, su adjudicación por parte de la entidad financiera supondrá el pago de la deuda, extinguiéndose totalmente la misma junto con los intereses y costas. La extinción de la deuda comportará, por efecto de la ley, la extinción de cualquier tipo de fianza o aval.

La regulación de la dación en pago mediante las oportunas modificaciones de los artículos 693 y 579 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la paralización de los lanzamientos cuando se trate de la vivienda habitual de las familias y el impago del préstamo sea debido a motivos ajenos a su voluntad, añadiendo el artículo 675bis a la misma ley, iría acompañada de la conversión de la vivienda adjudicada por la entidad financiera en un alquiler social a favor del ocupante, con unos importes de renta nunca superiores al 30% de la renta del arrendatario, una medida recogida también en el 675bis.

Para evitar discriminaciones, la aplicación de estas medidas debería tener carácter retroactivo cuando se trate de la vivienda habitual de las familias. En caso de que no se hubiera celebrado la subasta en la fecha de entrada en vigor de las modificaciones legislativas propuestas, les será de aplicación lo establecido en los artículos 693.4 y 579 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En los casos en que la subasta se hubiera llevado a cabo, el ejecutante no podrá pedir que se despache la ejecución dineraria. De haberse iniciado el expediente de reclamación de la deuda, el secretario judicial dictará decreto dando por terminada la ejecución, quedando así extinguida la deuda principal, junto con los intereses y costas.

Estas propuestas no han sido tomadas en cuenta en el proceso de cambio legislativo. El Gobierno dice que son inviables y que podrían suponer una debacle en el sistema financiero. Similares razones se adujeron ante las primeras propuestas para la dación en pago. En aquellos momentos el Gobierno socialista veía un potencial problema que no era real y que le ha llevado a tener que pedir perdón. La negativa actual puede encuadrarse en la misma línea. El problema es tan acuciante y la presión social tan fuerte que estas propuestas –o similares– acabarán imponiéndose. De hecho, estas propuestas están en clara sintonía con las observaciones efectuadas por la Unión Europea para prevenir los problemas de sobreendeudamiento y garantizar el acceso responsable al crédito y el derecho de los deudores de buena fe a rehacer su vida económica, equiparando así la normativa española a la del entorno europeo, donde están previstos diversos procedimientos administrativos y judiciales para afrontar las situaciones de insolvencia de personas físicas.

VIII. Sexto: una nueva fiscalidad sobre la vivienda

La vivienda, en especial la que se posee en propiedad con carácter de habitual, es uno de los activos considerados como mejor tratados fiscalmente en muchos países, lo cual secorresponde con la consideración de la disponibilidad de un hogar como un objetivo básico (cuando no un derecho) dentro de las sociedades occidentales. A menudo, este tratamiento fiscal favorable introduce distorsiones, al inhibir la demanda de activos financieros, penalizar el alquiler frente al régimen de vivienda en propiedad y alterar la progresividad del sistemaimpositivo. Además, este tipo de fiscalidad puede, en ocasiones, alentar episodios de inflación inmobiliaria, al trasladarse los incentivos fiscales a los precios de mercado de los inmuebles.

El caso español destaca por el tratamiento fiscal comparativamente favorable de los activos inmobiliarios, por la elevada proporción de hogares que son propietarios de su vivienda principal (la mayor dentro de la OCDE) y, más recientemente, por el episodio de fuerte crecimiento de los precios. Sobre el mercado de la vivienda confluyen múltiples impuestos. Algunos de ellos aparecen durante el proceso de construcción y venta, como son el IVA por la adquisición de suelo urbano y de materiales, el impuesto sobre construcciones, las tasas urbanísticas, el impuesto de actividades económicas sobre la promoción y la construcción, el impuesto de sociedades sobre los beneficios derivados de estas mismas actividades y el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana resultante de las sucesivas transmisiones de los mismos hasta su venta final con la vivienda. Otros son imputables al comprador, como el IVA por la adquisición de la vivienda, el impuesto sobre actos jurídicos documentados relativo a las escrituras de compraventa y, en su caso, de hipoteca, el impuesto de bienes inmuebles, el de patrimonio y el de renta en el caso de alquiler de la vivienda a un tercero o en el de existencia de una renta imputada. Asimismo, el comprador deberá hacer frente, en algún momento, a los incrementos de patrimonio en el IRPF, o alternativamente (sus herederos) al impuesto de donaciones y de sucesiones, así como al impuesto municipal sobre el incremento de valor de los terrenos de naturalezaurbana. Junto con estos impuestos, existen una serie de deducciones o bonificaciones fiscales aplicables también en algunos casos al constructor/promotor y, en otros, al comprador.

La introducción de los impuestos altera el coste de uso en varios sentidos. La fórmula exacta depende del periodo y régimen de tenencia considerado, así como de las características particulares de los hogares, modo de adquisición, etc. No obstante, los elementos son más o menos siempre los mismos.

Así, en primer lugar, en el momento de la adquisición, el coste de esta se ve incrementado por los impuestos indirectos asociados a la misma (IVA, ITE o ITP, según el caso) y por el impuesto sobre actos jurídicos documentados (AJD) correspondiente a la compraventa y a la hipoteca, en su caso.

Esto supone, por un lado, una mayor inversión inicial, con el consiguiente aumento en el coste de oportunidad que habrá que ir asumiendo periodo a periodo, y, por otro, la generación de una minusvalía latente, al situarse el precio de adquisición por encima del precio de mercado. En contrapartida, las deducciones en el IRPF por inversión en vivienda tienen el efecto opuesto: reducen el precio de adquisición y, consiguientemente, el coste de oportunidad, generando además una plusvalía latente. Estas deducciones se producen tanto en el momento inicial, por la entrega efectiva realizada en el primer año (habitualmente denominada entrada de la vivienda), como de manera periódica, por la amortización progresiva del préstamo solicitado. Además, en el caso de las adquisiciones de una primera vivienda principal para uso propio, la inversión inicial puede adelantarse y repartirse en varios años mediante el uso de cuentas de ahorro-vivienda.

En segundo lugar, durante el periodo de tenencia de la vivienda, la carga por intereses asociada al préstamo se amortigua como consecuencia de las deducciones en el IRPF, hasta que se ha eliminado, y, en contrapartida, la renta generada (en el caso del alquiler) o imputada (en la vivienda secundaria, y habitual antes de 1999) se ve gravada por dicho impuesto. Además, el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) incrementa adicionalmente el coste de uso, al gravar la tenencia de viviendas en propiedad en función de su valor catastral, si bien dicho gasto es deducible en el IRPF en determinados casos. Por su parte, el coste de oportunidad se ve afectado también por la introducción de los impuestos. Así, estos reducen, en general, la rentabilidad neta de las inversiones alternativas y, por tanto, el coste de oportunidad de la destinada a vivienda. En el caso de los inmuebles destinados al alquiler, han existido también, en determinados momentos, deducciones en el IRPF del inquilino por el pago del mismo. Dichas ayudas se trasladan al propietario en forma de un menor coste de uso.

De esta forma, la cuña fiscal calculada para este caso tiene en cuenta la fiscalidad aplicable tanto al propietario como al inquilino. Por último, en el momento de la venta de la vivienda, el impuesto sobre las plusvalías grava la diferencia entre el precio de venta y el de compra, ajustado este último según los coeficientes correctores, por inflación y plazo de la inversión, existentes en la legislación fiscal vigente en cada momento.

El gravamen sobre las plusvalías reduce el valor neto de las mismas y eleva el coste de uso. No obstante, bajo ciertas condiciones, dicha plusvalía no se grava cuando es resultado de la venta de una vivienda habitual y el importe obtenido se reinvierte en una nueva residencia principal. Por tanto, el tratamiento fiscal puede favorecer a la vivienda frente a inversiones alternativas básicamente por dos vías: reduciendo el coste de adquisición (subvención neta a la compra) y/o gravando en menor medida los rendimientos netos generados (incluidas las plusvalías).

En la evolución de la cuña fiscal influyen muchos elementos. Por ello, resulta ilustrativo separar la cuña fiscal total en diferentes componentes. En concreto, esta se descompone en seis efectos. El denominado impuesto a la compra recoge el impacto (periodificado) de las cargas impositivas asociadas a la adquisición de una vivienda (IVA o ITP y AJD), incorporando tanto el mayor coste de oportunidad anual derivado del pago de dichos impuestos como la minusvalía generada. La subvención a la inversión inicial hace lo propio con las deducciones fiscales obtenidas por las cantidades entregadas a la entrada, incluyendo las derivadas de las aportaciones a cuentas de ahorro-vivienda realizadas en años anteriores, pero no las que resultan de la progresiva amortización del préstamo a lo largo de la vida de este. Estas se incluyen en el componente denominado IRRPF, el cual no es sino la diferencia entre la declaración de renta del hogar correspondiente adquirente de una vivienda (con o sin préstamo) y la que hubiera realizado de no haber comprado la misma; incluye, por tanto, el impacto de todas las rentas y deducciones consideradas en el IRPF. Por su parte, el impuesto sobre las plusvalías mide los efectos de los correspondientes impuestos, en el segundo caso, periodificado y actualizado. Finalmente, el coste de oportunidades es el valor de los impuestos que se dejan de pagar por invertir unos determinados recursos propios en vivienda en lugar de en un activo alternativo gravado al tipo impositivo marginal.

Desde una óptica fiscal, España es el único país de la UE donde hoy no existe ninguna desgravación fiscal ni ayuda directa para los inquilinos, después de la eliminación por parte del Gobierno actual de la Renta Básica de Emancipación (sólo queda para el arrendador la única existente), mientras que la desgravación fiscal a la compra de vivienda se mantiene para las rentas inferiores a 24.000€. El reciente Plan de Vivienda y Rehabilitación, aprobado en Consejo de Ministros el 5 de abril de 2013, alumbra unas tímidas y restrictivas ayudas al alquiler y la rehabilitación, cuyo acceso es prácticamente imposible, salvo para familias en situación de extrema pobreza.

Además, otra diferencia es que las ayudas a la compra en España se dividen en un 80% de ayuda fiscal y un 20% de ayudas directas, mientras que en la UE es al revés, un 80% es ayuda directa (lo que supone una mayor equidad) y un 20% ayudas fiscales. En este sentido, todas las políticas públicas de vivienda han ido encaminadas a fomentar la compra de vivienda libre, también las protegidas, y, por supuesto contra el alquiler. Esto se ha traducido en que el monto de las desgravaciones fiscales por compra de vivienda es cinco veces superior al de las ayudas directas. En la UE, el 75% son ayudas personales directas y el 25% son bonificaciones. En este sentido, hay que destacar que dos países tan emblemáticos como Reino Unido y Alemania han eliminado las desgravaciones por compra de vivienda, con efectos retroactivos en el caso del Reino Unido.

Las ayudas a la vivienda en alquiler son de distinta índole, tanto a la oferta como a la demanda. Por ejemplo en Alemania, donde los inversores en vivienda en alquiler se deducen los intereses y, además, se mantiene la amortización del valor del edificio y se establece la exención del impuesto sobre la plusvalía inmobiliaria a partir del décimo año. En el Reino Unido hay incentivos fiscales para inversores privados que compren y rehabiliten casas, y existe un impuesto que penaliza las viviendas vacías. En todos estos países, y a diferencia de lo que existe en España, el parque de viviendas sociales en alquiler es notable, siendo la media de la UE un 21%, frente al 2% en España.

En general, en la última década las políticas de vivienda en Europa han venido marcadas por una profundización y ampliación de postulados liberales. Pese a ello, la intensidad de los cambios desde posiciones socialdemócratas a liberales ha sido muy diferente según los países.

La política fiscal sobre vivienda debe primar especialmente el alquiler público y las ayudas directas al inquilino. Los resultados de los estudios que hemos realizado para España son claros. La eliminación de la desgravación por compra de vivienda supondría un aumento de un 6,4% de la tasa de vivienda en alquiler y reduciría simétricamente la de compra. Esta incidencia es mayor en las zonas urbanas (5,1%) y menor en las rurales (1,4%). La incidencia sobre la tasa de vivienda en propiedad en las zonas urbanas aumenta con los ingresos, lo que dice poco a favor de la equidad de esta medida fiscal. Esto no es así en el medio rural; la actual legislación incide sobre todo en las rentas bajas y medias. Si tenemos en cuenta el montante total estimado para 2010 en los Presupuestos Generales del Estado de la desgravación por compra de vivienda habitual (4,076 mil millones de euros), por cada incremento del 1% en la tasa de vivienda en propiedad, el Estado se gasta 592,1 millones de euros.

En resumen, la política fiscal en España ha estado claramente orientada a la compra de vivienda, lo que, unido a la inexistencia de un mercado de alquiler amplio y profesional, amplifica la sensibilidad de la tenencia en propiedad, con el agravante de que resulta una política escasamente equitativa. En la actualidad, desactivadas las medidas tomadas por el anterior ejecutivo, como la Renta Básica de Emancipación, y languideciendo los últimos planes de vivienda vigentes, se puede decir que no hay política de vivienda.

Este tipo de ayudas resultan muy caras para el Estado y apenas solucionan el problema de acceso a la vivienda a las personas con menos recursos. Un simple ejercicio algebraico nos dice que si el montante total de gasto fiscal en la desgravación por compra de vivienda del año 2010, último con la desgravación por compra vigente (4,076 mil millones de euros), se dirigiese a la subvención del coste medio de alquiler anual de un hogar en España (5.860€), se hubiera podido apoyar a 6,9 millones de hogar que no pagarían nada por habitar un vivienda en alquiler. Dicho de otra forma, por lo que 5,8 millones de hogares se ahorran en media 690€ al año por compra de vivienda, se podría financiar el acceso a una vivienda durante un año a 6,9 millones de personas. Esto implicaría que se debería incrementar el parque de vivienda en alquiler en 4,2 millones de viviendas, de los cuales 3,1 debería ser social, para poder hacer frente a esta contingencia, lo que supondría elevar el porcentaje de vivienda en alquiler en España al 40%, lo que nos equipararía a los países más avanzados de Europa. La constitución del mal llamado «Banco Malo», la Sareb, no es la solución; además, su propio arranque muestra graves carencias en el propio conocimiento del problema y en el diseño de las soluciones.

IX. Séptimo: hacer de la rehabilitación de viviendas un nuevo nicho de empleo

El boom inmobiliario del que ahora estamos saliendo cambió el modelo económico del país y en sus momentos álgidos llegó a aportar el 20% del PIB. Su actividad se centraba en las viviendas de nueva construcción y no en la rehabilitación.

La velocidad con la que se construyó un gran número de edificios, las pocas calidades de los materiales o la falta de cualificación de los operarios en algunos casos han dado como resultado un parque de viviendas enorme pero levantado sin criterios de sostenibilidad energética. A los malos diseños de las edificaciones se sumaron la falta de aislamiento y un uso excesivo de equipos innecesarios de climatización, que pretendían suplir las carencias que presentaban las construcciones de baja calidad, por lo que muchas de estas edificaciones presentan equipos e instalaciones sobredimensionados, poco eficientes y que necesitan grandes consumos para climatizar las estancias. El parque de viviendas nuevo requiere rehabilitación.

Por otro lado, el desarrollo de las nuevas promociones contrasta con el abandono de no pocos edificios que acogen infraviviendas, las cuales no garantizan las condiciones mínimas de habitabilidad a sus moradores. Los cascos históricos de algunos municipios y barrios presentan una llamativa degradación de su parque residencial. Un ejemplo podría ser el distrito Centro de Madrid, en el que podemos encontrar unas 20.000 infraviviendas, de las cuales 9.000 se concentran en el barrio de Embajadores. Semejante volumen exige una urgente y decidida apuesta por la rehabilitación como estrategia de reciclaje de la ciudad existente y de dignificación de las condiciones de vida de sus moradores. La recuperación de este patrimonio, que en ocasiones tiene un incalculable valor histórico-arquitectónico, para impedir la expulsión de sus ocupantes, debe llevarse a cabo desde los poderes públicos mediante la declaración de áreas de rehabilitación concertada (ARC) en los ámbitos de concentración de la infravivienda. Estas serían pilotadas por consorcios participados por las administraciones central, autonómica y local. En caso de darse, la venta de las viviendas rehabilitadas deberá someterse a los derechos de tanteo y retracto a favor del consorcio por un periodo superior a los diez años, dada la envergadura de los fondos públicos que se habrían de movilizar.

Existen dos grandes líneas para la rehabilitación de viviendas: la que tiene que ver con la mejora energética y la que tiene que ver con la infravivienda. Ambas pueden generar un movimiento económico y un mercado laboral ajustado a las necesidades del país y de gran rentabilidad. Hay diferentes estudios al respecto.

Según el Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS), la ejecución de un plan de rehabilitación energética de 565.000 viviendas al año a través de la aplicación de un mejor aislamiento y la utilización de energías renovables para producir calor y electricidad podría generar 105.000 empleos estables en 2020, ahorrando 20 millones de barriles de petróleo de energía final anuales y 10 millones de toneladas de CO2 equivalente al año. Según el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), la rehabilitación de 3,3 millones de viviendas en España hasta 2020 crearía 150.000 empleos locales sostenibles a largo plazo y permitiría reducir las emisiones de CO2 en más de ocho millones de toneladas al año en 2020. El Gremio de Constructores de Obras y la Cámara Oficial de Contratistas de Obras de Cataluña ha propuesto un plan para rehabilitar un mínimo de 2,6 millones de viviendas, que crearía 130.000 empleos directos en España hasta 2020 y ahorraría unos 8.900 millones de euros por ahorro de energía y de CO2, además de generar un estímulo económico global de 2,6 veces la inversión inicial. Entre las medidas que se contemplan, están las de evaluar con urgencia el consumo energético de los edificios públicos, estimular con ayudas y desgravaciones fiscales la mejoras de los bloques privados, aplicar un IVA reducido a los trabajos de rehabilitación energética y acelerar la Inspección Técnica de Edificios (ITE) a todos los existentes, introduciendo en la misma la certificación energética y estableciendo un sello de calidad obligatorio en las transacciones inmobiliarias.

Para llevar adelante las rehabilitaciones, habría que recuperar la declaración de áreas de rehabilitación integrada, una fórmula cuya aplicación ha permitido no sólo prolongar la vida útil de los inmuebles, sino incorporar medidas de ahorro energético, suprimir barreras arquitectónicas (en 2001, sólo en Madrid había más de 60.000 viviendas en edificios de tres o más alturas sin ascensor), remozar la urbanización y las infraestructuras, y mejorar el paisaje urbano de áreas degradadas. Se aseguraría su aplicación sistemática mediante la elaboración de planes de rehabilitación municipal cuya ejecución dependiera de las tres administraciones, de la participación de los agentes sociales radicados en el territorio y de la concertación de diferentes áreas (vivienda, economía, movilidad, servicios sociales...), toda vez que la intervención desbordaría los aspectos meramente arquitectónicos para abundar en la mejora de espacios públicos, de zonas verdes, equipamientos (prestando especial atención a los de la tercera edad y los que atienden a la población más desfavorecida), tejido productivo, fomentando el asociacionismo y las fórmulas de intercooperación entre los negocios (centrales de compra, creación de servicios de infraestructuras compartidas...), garantizando en todo momento la permanencia de las familias con rentas más bajas en sus barrios para evitar el fenómeno de la gentrificación.

El despliegue de esta estrategia requeriría modificaciones en la Ley de Propiedad Horizontal para, entre otros objetivos, rebajar los umbrales de voto aplicables en los supuestos de realización de obras de reestructuración de los edificios; en la Ley de IRPF para regular la exención de las subvenciones a la rehabilitación y al alquiler de vivienda de realojo provisional mientras duran las obras, y en la Ley de Arrendamientos Urbanos con el fin de establecer un sistema de derechos y deberes de los inquilinos en la realización de obras de conservación de los edificios. Y, por supuesto, exige una urgente agilización de los trámites para realizar las obras de conservación a través de la creación de una ventanilla única y del abono puntual y suficiente de las ayudas a la rehabilitación, un sector que, por otro lado, puede devolver su empleo a muchos de los miles de trabajadores expulsados del mercado laboral tras el estallido de la burbuja inmobiliaria.

X. Resumen y conclusiones

De todo lo anterior se concluye que, con su desmesurada dimensión, la reciente burbuja inmobiliario-constructiva pasará a la historia como un episodio singular e irrepetible. El modelo inmobiliario que la propició está agotado y reclama su reconversión para resolver los problemas actuales: las necesidades de la ciudadanía insatisfechas, un stock inmobiliario sobredimensionado e ineficientemente utilizado, y un excesivo endeudamiento de los hogares.

La solución de los problemas de endeudamiento y vivienda de los hogares no se puede ignorar mientras se está buscando solución a los problemas de la banca y las empresas inmobiliarias. Y estas soluciones exigen la entrada de nuevos actores en el monocorde escenario inmobiliario: entidades mayoristas del alquiler, libre y social, que facilite la desinversión y el depalancamiento inmobiliarios propuestos, diversificando tanto el panorama inmobiliario como el financiero. Tras cinco años de crisis y dejación inmobiliaria, ya va siendo hora de que se hable de la necesidad de acometer una reconversión inmobiliaria que ayude a solucionar conjuntamente los principales problemas antes indicados, como tarea prioritaria para reconducir razonablemente la precaria situación actual. La constitución del «banco malo», para recoger los excesivos e improductivos stocks inmobiliarios de las entidades financieras y empresas asociadas, hace todavía más urgente y oportuno avanzar hacia soluciones imaginativas y que aseguren el ejercicio del derecho a los ciudadanos.

Las mejoras que se proponen van en la dirección de diseñar fórmulas para que la vivienda entre a formar parte de los derechos asociados al Estado del bienestar moderno, es decir, aquel que trata de proteger a quien verdaderamente lo necesita, introduciendo medidas que corrijan la inequidad y cuyos costes presupuestarios sean asumibles, incidiendo expresamente en la labor de control que corresponde al Estado.

Las propuestas de reforma van dirigidas hacia los problemas estructurales detectados: escasa oferta y falta de un mercado organizado de vivienda social en alquiler, mal diseño de la fiscalidad que ha llevado a canalizar el ahorro hacia la inversión en vivienda, insuficiente rehabilitación de casas en mal estado, gran acumulación de vivienda ociosa y falta de un parque público de vivienda social.

1. Oferta de vivienda social en alquiler

España necesita un parque de vivienda social en alquiler lo suficientemente amplio para permitir el acceso a la vivienda a los colectivos más necesitados. Esto no implica que el Estado o sus administraciones se tengan que erigir en promotores, sino que se debe conseguir una combinación adecuada, que provea la oferta con bienes públicos y privados, pero siempre con gestión y precios públicos.

Las medidas concretas que se plantean son las siguientes: 

●  Es necesario un cambio drástico en la política pública de vivienda. Todo el esfuerzo y gasto deben dedicarse a la vivienda en alquiler, abandonando las ayudas a la compra de vivienda pública. Se podría financiar el coste mensual de 290 € de alquiler (precio del alquiler protegido) para colectivos, independientemente de la edad, cuyos ingresos estén por debajo de 25.000 €.
●  En este punto, se deberían primar las ayudas a hogares monoparentales con hijos a su cargo, mujeres maltratadas, jóvenes y mayores que abandonen el hogar paterno o se instalen en zonas cercanas a ciudades sanitarias. 
●  Esto supone que se debería construir, en muchos casos utilizando el parque existente, o subvencionar un parque de 3-3,5 millones de viviendas sociales, lo que podrían hacer perfectamente las empresas que ya están en el mercado, aunque habría que modificar la legislación de Instituciones de Inversión Colectiva para que se puedan aprovechar de las ventajas fiscales existentes actualmente para las Sociedades de Inversión Inmobiliaria.
●  La misión del Estado sería financiar el alquiler para que el precio final pagado por el inquilino fuese el ya mencionado (290 €), y también apoyar en la vigilancia de la gestión de las viviendas sociales para que la rotación sea efectiva. No hay que olvidar que 100.000 viviendas sociales anuales (con una rotación de cinco años) pueden beneficiar en diez años a un millón de personas, diez veces más que el apoyo a la compra.

2. Mercado profesional de vivienda

En este campo quedan algunos flecos, aunque desde el punto de vista normativo, en lo referente a Fondos de Inversión o Sociedades de Arrendamiento, se ha alcanzado un grado de apertura y flexibilidad muy elevado. Desde una óptica legislativa quedaría desarrollar el mercado de REIT verdadero, para cerrar el círculo de instrumentos que desarrollen y potencien el mercado profesional de alquiler. Con estas medidas se deberían poner en el mercado otros tres millones de viviendas en alquiler, lo que, junto a las de carácter social, supondría un porcentaje total del 40%, es decir, un mercado equiparable al de los países más avanzados. En este punto habría que diseñar un tránsito razonable para las personas que, por superar el umbral de renta, entran en el mercado de alquiler libre o el de compra libre, y para aquellos que todavía no se han emancipado (un 25% de los ocupados en la franja de edad 20-34 años).

Como medida concreta se propone: 

●  La colaboración pública-privada es la mejor opción para introducir ayudas puntuales para los inquilinos que estén en el segmento de renta 25.000-40.000 € (3,5-5,5 veces el Salario Mínimo Interprofesional). Estas ayudas (cuantificadas en 240 € mensuales, 2.880 € anuales) contribuirían a fijar población en el mercado de alquiler y a equilibrar el mercado de la vivienda, ejerciendo una presión a la baja sobre la demanda de vivienda y, por tanto, sobre el precio.

3. Fiscalidad

La fiscalidad, como ya se ha demostrado a lo largo del libro, es un elemento que distorsiona de forma notable el mercado de la vivienda, sesgando claramente la demanda y la oferta hacia la compra. Este sesgo se introduce tanto en las decisiones tomadas en el mercado libre como también en todas las actuaciones de política pública de vivienda. Por ello, la fiscalidad debería cambiar drásticamente hacia un apoyo total a las políticas de alquiler, tanto en el campo de la demanda como en el de la oferta. También es necesario un cambio que posibilite que la política pública se base mayoritariamente en ayudas directas en lugar de ayudas fiscales. En el campo de la oferta, los mecanismos están puestos, y tanto Fondos de Inversión como Sociedades de Arrendamiento gozan de ventajas fiscales para la promoción de vivienda en alquiler.

Las medidas concretas se resumen en:

●  El cambio más notable deberá ser eliminar cualquier ayuda a la compra de vivienda, respetando los derechos adquiridos. A cambio, y en el proceso transitorio, los inquilinos deberían poderse desgravar los gastos en alquiler, sin restricciones de edad o renta, exactamente como en el caso de la compra. 
●  En una segunda fase, se pondrían en marcha las ayudas para el acceso al alquiler social, y las subvenciones al alquiler en tránsito una vez superado el umbral de 25.000 € de renta.

4. Control y gestión

La gestión y el control de los inquilinos deberán ser compartidos entre el Estado (Hacienda, catastro, comunidades autónomas y ayuntamientos) y las empresas concertadas que provean empresas en alquiler. El objetivo último es que los tránsitos y la rotación de inquilinos sean lo más eficientes y transparentes posibles para maximizar el uso de las viviendas sociales y que la política de vivienda alcance al mayor número de usuarios que lo necesiten.

5. Estadísticas y fraude

Un elemento crucial para dinamizar este mercado es la existencia de estadísticas fiables para poder elaborar políticas consistentes, lo cual también será útil para combatir el fraude en este mercado tan opaco.

Proponemos lo siguiente: 

●  Elaboración de un índice de precios de mercado homogéneo, con ajustes por calidad, tanto de vivienda en compra, alquiler, pública o privada. 
●  Encuestas o registros de demanda de vivienda, especialmente en alquiler, y elaboración de bases de datos con registros administrativos con los ocupantes de viviendas en alquiler y sus transiciones. 
●  Por último, sería necesario elaborar información estadística actualizada y de calidad, no sólo de edificios, viviendas y hogares, sino también de suelo comprometido como urbano y urbanizable y del resto de la superficie geográfica municipal, atendiendo a los distintos niveles de protección, es decir, información sobre los dos stocks patrimoniales de primer orden a gestionar. No es posible hacer una buena gestión sin información.

6. Rehabilitación y eficiencia energética

Tenemos un parque de viviendas nuevo pero poco sostenible desde el punto de vista energético. Por otro lado, existen miles de infravivienda que requieren rehabilitación.

Proponemos lo siguiente: 

●  Impulsar el sector de la rehabilitación de vivienda. 
●  La declaración de Áreas de Rehabilitación Concertada (ARC) en los ámbitos de concentración de la infravivienda. Estas serían pilotadas por consorcios participados por las administraciones central, autonómica y local. 
●  Recuperar la declaración de Áreas de Rehabilitación Integrada (ARI), una fórmula cuya aplicación ha permitido no sólo prolongar la vida útil de los inmuebles, sino incorporar medidas de ahorro energético, suprimir barreras arquitectónicas (en 2001, sólo en Madrid había más de 60.000 viviendas en edificios de tres o más alturas sin ascensor), remozar la urbanización y las infraestructuras, y mejorar el paisaje urbano de áreas degradadas. 
●  Elaborar planes de rehabilitación municipal cuya ejecución dependiera de las tres administraciones, de la participación de los agentes sociales radicados en el territorio y de la concertación de diferentes áreas (vivienda, economía, movilidad, servicios sociales...). Esta intervención desbordaría los aspectos meramente arquitectónicos para abundar en la mejora de espacios públicos, zonas verdes, equipamientos (prestando especial atención a los de la tercera edad y los que atienden a la población más desfavorecida), tejido productivo, fomentando el asociacionismo y las fórmulas de intercooperación entre los negocios (centrales de compra, creación de servicios de infraestructuras compartidas...), garantizando en todo momento la permanencia de las familias con rentas más bajas en sus barrios para evitar el fenómeno de la gentrificación. 
●  El despliegue de esta estrategia requeriría modificaciones en la Ley de Propiedad Horizontal para, entre otros objetivos, rebajar los umbrales de voto aplicables en los supuestos de realización de obras de reestructuración de los edificios; en la Ley de IRPF para regular la exención de las subvenciones a la rehabilitación y al alquiler de vivienda de realojo provisional mientras duran las obras, y en la Ley de Arrendamientos Urbanos con vistas a establecer un sistema de derechos y deberes de los inquilinos en la realización de obras de conservación de los edificios. 
●  Exige una urgente agilización de los trámites para realizar las obras de conservación a través de la creación de una ventanilla única y del abono puntual y suficiente de las ayudas a la rehabilitación, un sector que, por otro lado, puede devolver su empleo a muchos de los miles de trabajadores expulsados del mercado laboral tras el estallido de la burbuja inmobiliaria. Para este apartado, será imprescindible que se desarrollen mecanismos de financiación público-privada que permitan acometer la ingente tarea de esponjar y rehabilitar espacios, ciudades y barrios degradados. 
●  Regular de forma inmediata el autoconsumo y el denominado balance energético neto, para que las viviendas logren la autosuficiencia energética sin la tutela y la presión de los grandes oligopolios energéticos.

7. Intervención en el mercado de suelo y vivienda

En materia de intervención en el mercado de suelo y vivienda, elevamos las siguientes propuestas: 

●  La contención del precio de las viviendas pasaría por modificar las leyes estatal y autonómicas de suelo para fortalecer los poderes de intervención de la Administración municipal, concretamente respecto de la regulación de las figuras de la expropiación (supuestos, justiprecio, derechos de los reversionistas…) y del tanteo y retracto (alargamiento del plazo máximo de la sujeción, sobre todo a propósito de las áreas de rehabilitación). 
●  Incrementar el patrimonio municipal de suelo mediante, entre otras, la negociación de cesiones de terrenos en desuso de otras administraciones que pasarían a formar parte de un banco público de suelo de gestión conjunta con destino a albergar viviendas protegidas en régimen de alquiler, uno de los escasos diques seguros para contener el precio de la vivienda. 
●  El fortalecimiento del parque público de vivienda debe ir acompañado de una exhaustiva fiscalización de las transacciones realizadas con el suelo a través de la elaboración de un mapa de propietarios. Esta información estaría debidamente cruzada con Hacienda para mejorar la transparencia, combatir la especulación y la corrupción y promover el establecimiento de un impuesto municipal que grave la retención especulativa del suelo y que debería ir acompañado de la facultad de aplicar la expropiación por incumplimiento de los deberes relativos a la ejecución del planeamiento en lo referido, por ejemplo, a la inobservancia de los plazos establecidos. 
●  Todo suelo público debe ser utilizado en régimen de derecho de superficie, sin posibilidad de enajenación y con plazos de 70-80 años para su reversión al municipio. Esto se aplicaría también a todo el parque de viviendas protegidas, que no podría ser enajenado durante su vida útil, antes de volver a la propiedad municipal.

8. Dación en pago y alquiler social

• 

●  La regulación de la dación en pago mediante las oportunas modificaciones de los artículos 693 y 579 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la paralización de los lanzamientos cuando se trate de la vivienda habitual de las familias y el impago del préstamo sea debido a motivos ajenos a su voluntad. Añadiendo el artículo 675bis a la misma ley, iría acompañada de la conversión de la vivienda adjudicada por la entidad financiera en un alquiler social a favor del ocupante, con unos importes de renta nunca superiores al 30% de la renta del arrendatario, una medida recogida también en el 675bis. 

●  En caso de que no se hubiera celebrado la subasta en la fecha de entrada en vigor de las modificaciones legislativas propuestas, les será de aplicación lo establecido en los artículos 693.4 y 579 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En los casos en que la subasta se hubiera llevado a cabo, el ejecutante no podrá pedir que se despache la ejecución dineraria. De haberse iniciado el expediente de reclamación de la deuda, el secretario judicial dictará decreto dando por terminada la ejecución, quedando extinguida la deuda principal, junto con los intereses y costas.

●  Estas propuestas están en clara sintonía con las observaciones efectuadas por la Unión Europea para prevenir los problemas de sobreendeudamiento, garantizar el acceso responsable al crédito y el derecho de los deudores de buena fe a rehacer su vida económica, equiparando así la normativa española a la del entorno europeo, donde están previstos diversos procedimientos administrativos y judiciales para afrontar las situaciones de insolvencia de personas físicas.

9. Vivienda vacía

En materia de vivienda vacía, aportamos algunas soluciones para incorporar buena parte de ese stock al parque público y privado de alquiler profesionalizado que tan necesario es:

• 

●  Establecer un recargo en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) que debería crear el Parlamento en el marco de la revisión de la financiación de la Administración local. 
●  Regular la competencia de los ayuntamientos para establecer un impuesto sobre las viviendas desocupadas. El gravamen sería de aplicación voluntaria en los municipios de menos de 20.000 habitantes y obligatoria en los más grandes, para lo cual se habría de crear un Registro de Viviendas Desocupadas, previo establecimiento de los criterios que definan cuándo se considera vacía una casa. Proponemos, a modo de ejemplo, fijar un consumo mínimo de suministros (luz, agua, gas natural...) dado un periodo de, por ejemplo, un año.

●  Establecer mecanismos para evitar que las empresas municipales de vivienda o los organismos autonómicos encargados de la gestión del parque residencial público acumulen, como sucede, viviendas vacías durante meses e incluso años. Según el estudio presentado por la Defensora del Pueblo en las Cortes Generales el 21 de marzo de 2013, esta cifra supera las 10.000 unidades, mientras que 332.539 personas están inscritas como solicitantes de pisos de protección oficial. 
●  Incluir las viviendas propiedad de las entidades financieras objeto de ejecución hipotecaria en el parque público de alquiler, que serían destinadas a las personas desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario y a las que en el futuro sufran igual suerte, a cambio de una renta mensual que no supere el 30% de los ingresos brutos de los inquilinos. 
●  Por último, sería necesario abordar una modificación legislativa que estableciera que al menos el 75% del suelo residencial de los nuevos desarrollos en suelo urbano y urbanizable fuera destinado al arrendamiento, para terminar así con la secular discriminación que esta opción ha sufrido en España.

Bibliografía

Naredo, J. M. (2012), «Patrimonio familiar y crisis inmobiliaria. La apuesta por el alquiler», publicado en VV.AA. (2012), Desapalancamiento y crecimiento en España, Madrid, Fundación de Estudios Financieros.

Federación Regional de Asociaciones Vecinales de Madrid (FRAVM) a la revisión del PGOUM en la fase de preavance y que han sido redactadas por Vicente Pérez Quintana (www.aavvmadrid.org/urbanismo).

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