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Guillermo Fernández Maillo (coord.), Lucía Martínez Virto, Jesús Pérez Mayo, Begoña Pérez Eransus y Esteban Sánchez Moreno

Qué hacemos contra la pobreza

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RAG

Nota a la edición digital:

Algunos de los proyectos artísticos mencionados en el libro ya no son accesibles en la red. No obstante, por motivos historiográficos, se mantiene la referencia a la web original.

© Guillermo Fernández Maillo (coord.), Lucía Martínez Virto, Jesús Pérez Mayo, Begoña Pérez Eransus y Esteban Sánchez Moreno, 2014

© Ediciones Akal, S. A., 2014

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ISBN: 978-84-460-3964-8

Qué hacemos

¿Qué hacemos cuando todo parece en peligro: los derechos sociales, el Estado del bienestar, la democracia, el futuro? ¿Qué hacemos cuando se liquidan en meses conquistas de décadas, que podríamos tardar de nuevo décadas en reconquistar? ¿Qué hacemos cuando el miedo, la resignación, la rabia, nos paralizan?

¿Qué hacemos para resistir, para recuperar lo perdido, para defender lo amenazado y seguir aspirando a un futuro mejor? ¿Qué hacemos para construir la sociedad que queremos, que depende de nosotros: no de mí, de nosotros, pues el futuro será colectivo o no será?

Qué hacemos quiere contribuir a la construcción de ese «nosotros», de la resistencia colectiva y del futuro compartido. Queremos hacerlo desde un profundo análisis, con denuncias pero sobre todo con propuestas, con alternativas, con nuevas ideas. Con respuestas a los temas más urgentes, pero también otros que son relegados por esas urgencias y a los que no queremos renunciar.

Qué hacemos quiere abrir la reflexión colectiva, crear nuevas redes, espacios de encuentro. Por eso son libros de autoría colectiva, fruto del pensamiento en común, de la suma de experiencias e ideas, del debate previo: desde los colectivos sociales, desde los frentes de protesta, desde los sectores afectados, desde la universidad, desde el encuentro intergeneracional, desde quienes ya trabajan en el terreno, pero también desde fuera, con visiones y experiencias externas.

Qué hacemos quiere responder a los retos actuales pero también recuperar la iniciativa; intervenir en la polémica al tiempo que proponemos nuevos debates; resistir las agresiones actuales y anticipar las próximas; desmontar el discurso dominante y generar un relato propio; elaborar una agenda social que se oponga al programa de derribo iniciado.

Qué hacemos esta impulsada por un colectivo editorial y de reflexión formado por Olga Abasolo, Ramón Akal, Ignacio Escolar, Ariel Jerez, José Manuel López, Agustín Moreno, Olga Rodríguez, Isaac Rosa, Bibiana Medialdea y Emilio Silva.

I. ¿De qué estamos hablando?

¿Qué queremos decir cuando utilizamos palabras como pobreza, exclusión, desigualdad?

En el ámbito de estudio de las Ciencias Sociales, uno de los capítulos más importantes es el constituido por las desigualdades que existen entre personas y grupos. Desde esta perspectiva, dichas desigualdades no serían resultado directo de características innatas o biológicas, al menos no exclusivamente; tampoco serían resultado de un proceso azaroso, sino que serían consecuencia directa de decisiones colectivas –humanas– en el ámbito económico, político e institucional. Dicho de otra manera, las desigualdades entre individuos y grupos se derivarían de la organización social característica de un momento histórico determinado. En el estudio de las causas inherentes a los procesos de alejamiento de una situación de integración, se identifican factores que se encuentran en distintos niveles de análisis que es preciso tener en cuenta a la hora de cuestionarnos qué hacer con la pobreza o la exclusión. Hay factores que se ubican en un nivel estructural relacionado con el sistema económico capitalista en el que el paso a una economía globalizada conlleva procesos de competencia global que generan a su vez procesos de subordinación de unos países a otros, deslocalización de empleo hacia países de mano de obra más barata, destrucción de empleo y precarización del mismo en países occidentales, o flujos de población activa en busca de oportunidades de empleo. En este nivel de análisis los factores de exclusión se vinculan con el desempleo de larga duración, la precarización continua o la fragilidad del sujeto migratorio. Existe un segundo nivel de causalidad, atribuible a los límites en la capacidad integradora de nuestros sistemas de protección y regulación que discriminan o dejan fuera determinadas situaciones; es el caso de la escasa capacidad del sistema sanitario de hacer frente a las necesidades de apoyo psicosocial a las personas con problemas de salud mental, o las limitaciones del sistema escolar para conseguir que todos los menores puedan acceder a unos estudios obligatorios, los diferentes grados de protección de los sistemas de pensiones o la limitación de la protección del desempleo en situaciones de larga duración. En este caso, las causas de exclusión se encuentran en la propia definición del apoyo institucional que discrimina determinadas situaciones. Así, por ejemplo, los menores salarios que perciben las mujeres con respecto a los hombres no se deberían a factores individuales relativos a su capacidad, formación académica o disposición hacia el trabajo; tales diferencias de salarios se deberían a la existencia de un mercado de trabajo que establece un criterio de discriminación para con las mujeres así como con las labores habitualmente desempeñadas por ellas. Así, uno de los pocos ámbitos laborales donde la diferencia de salario en el mismo puesto de trabajo no se produce es en el público, donde no puede darse, por imperativo legal, una diferencia en el salario correspondiente a una determinada jerarquía ocupacional, independientemente de la persona que lo ocupe.

En última instancia existe un nivel microsocial, relacionado con el ámbito personal y familiar, en el que se identifican determinadas formas familiares más vulnerables, estrategias, capacidades y episodios personales y familiares que también influyen en los procesos de empobrecimiento. La diferenciación de estos tres niveles resulta necesaria también en el establecimiento de políticas destinadas a la lucha contra la pobreza y la exclusión.

Existen múltiples líneas de desigualdad: género, edad, pertenencia a grupos étnicos o clase social, entre otras. A su vez, las desigualdades pueden manifestarse en diferentes ámbitos, como el social, el cultural y el económico. Ambos ejes se entrecruzan, de manera que las situaciones de desigualdad en las que se encuentran determinados grupos sociales (los definidos por el género, por la edad, etc.) pueden desarrollarse en uno o más de los ámbitos mencionados (económico, cultural, social). De hecho, la acumulación de estos, es decir, la existencia de factores de desigualdad de distintos ámbitos en una situación personal o familiar, y el refuerzo negativo de unos factores sobre otros, se identifica como un factor intenso de pérdida de integración social o exclusión.

El estudio de la desigualdad económica, la pobreza material, como descripción de una situación de desventaja, constituye uno de los objetos de estudio e interés más relevantes en el abordaje de la desigualdad en nuestras sociedades. Aunque de manera intuitiva cualquier persona es capaz de identificar las situaciones de pobreza, lo cierto es que nos enfrentamos a un término y una realidad cambiante y relativa. Es frecuente distinguir, por ejemplo, entre diversos tipos de pobreza. La «pobreza absoluta» se define como aquella situación en la cual los individuos no pueden satisfacer sus necesidades básicas, como la alimentación, la vivienda y el vestido. En principio, esta definición sería útil para identificar y cuantificar situaciones de pobreza en cualquier sociedad o país del mundo. En la práctica, esa definición universal de la pobreza presenta grandes dificultades, motivo por el cual también se utiliza la noción de «pobreza relativa». Se denomina «relativa» porque define las situaciones de pobreza considerando el patrón o estándar económico del contexto cercano (cualquier sociedad, por ejemplo, la española) en un determinado momento histórico (por ejemplo, el siglo xix, la dictadura franquista o la España contemporánea). De esta manera, la línea que marca la existencia de situaciones de pobreza va a depender del nivel de desarrollo socioeconómico de un contexto, en relación con el estándar de integración económica de quienes te rodean, los precios de acceso a la vivienda, los bienes básicos, los comportamientos normales de ocio y participación, etc., que evidentemente son cambiantes a lo largo del tiempo.

Es necesario comenzar aclarando definiciones y conceptos básicos. En general, no coinciden la definición oficial de pobreza –o los diferentes conceptos manejados en la literatura académica como exclusión, privación o desigualdad– con la imagen que en la sociedad se tiene de la pobreza. Esta disparidad hacía que en el periodo de expansión económica previo a la crisis iniciada en 2007 no se entendiera o incluso se dudara de la veracidad de los datos presentados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) o el VI Informe Foessa, entre otros. En ese momento, cuando un investigador o una organización decía «pobreza», el público veía o se imaginaba a alguien viviendo en un banco del parque o pidiendo limosna en la puerta de una iglesia. Lógicamente, ni entonces ni ahora una quinta parte de los españoles vivían esa situación, pero esa era la cifra oficial de personas en riesgo de pobreza.

Entonces, ¿qué entendemos por «pobreza» en nuestro entorno, en la UE? Según el Consejo Europeo, se define como pobres a «aquellas personas, familias o grupos cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan limitados que les hacen quedar excluidos del modo de vida mínimo aceptable en el Estado miembro en que habiten». Por tanto, hablamos de un concepto relativo, que dependerá de la evolución de la sociedad en la que habita esa persona.

Esta distinción es importante, puesto que, por el contrario, diversas instituciones como la FAO, el UNDP o el Banco Mundial, al analizar la situación en los países en vías de desarrollo, usan un concepto absoluto de pobreza. En este caso, la pobreza es la incapacidad para acceder a un determinado paquete de bienes y servicios definidos exógenamente a partir de unos criterios objetivos y pretendidamente inmutables. Recordemos cómo en las noticias se recoge a veces el número de personas que viven en el mundo con menos de 1 o 2 dólares al día, y esta –no satisfacer las necesidades de subsistencia– es la imagen que la gran mayoría de la población tiene de este fenómeno.

La consideración de la pobreza como relativa o absoluta tiene importancia, como veremos más adelante, a la hora de buscar soluciones para acabar con ella o reducirla. Si se opta por un concepto relativo, estaremos hablando no solo de alcanzar un mínimo para la supervivencia, sino también de recursos que persigan el avance en la igualdad social. Y aquí encontramos otra característica fundamental que acompaña al fenómeno de la pobreza económica: la multidimensionalidad.

Las situaciones sociales definidas por el concepto de pobreza a menudo no solo se describen en relación con la ausencia de recursos materiales, ya que los recursos culturales, políticos y sociales también son dimensiones que llevan en definitiva a la ausencia de bienestar o integración.

El concepto de «exclusión social», impulsado desde la sociología francesa a partir de los años ochenta (dentro del marco europeo), subraya este carácter multidimensional teniendo en cuenta, además de la falta de ingresos, la carencia de lazos sociales. Este concepto asimismo hace énfasis en una perspectiva estructural del origen del fenómeno y una responsabilidad colectiva del mismo, frente a las concepciones más individualistas y liberales de la pobreza económica. Se intentaba evidenciar que las situaciones de exclusión persistían a pesar del desarrollo de los Estados del bienestar. Este concepto busca identificar la multiplicidad de situaciones y realidades personales, colectivas e institucionales que definen estas realidades. Las tres principales características de la exclusión son: la multidimensionalidad, su carácter heterogéneo y el dinámico/procesual.

La controversia sobre el término «exclusión» surge desde el principio de su utilización y su medición, y quizás resurge con fuerza en el momento actual de crisis económica.

Desde determinados posicionamientos de izquierda se entiende que hablar de exclusión y pobreza por parte de los gobiernos e instituciones de la UE supone el beneplácito de entender que la sociedad europea ha logrado mediante el proceso de pacto y reforma social y la instauración del llamado Estado del bienestar una supuesta sociedad de clases medias, en las que los fenómenos de la pobreza y la exclusión son marginales y, por tanto, afectan a una parte pequeña de la población. De hecho, en un momento de crecimiento económico, optimismo social vinculado a la construcción de una nueva Europa social y cierta confianza en la extensión sin límites del Estado del bienestar (en los años setenta y ochenta) se contemplan la pobreza y la exclusión como fenómenos abarcables mediante la corrección de los fallos de los sistemas de protección social (la puesta en marcha de rentas mínimas) y la extensión y mejora de los servicios sociales. Sin embargo, este optimismo ilusorio se va diluyendo con la realidad de las transformaciones sociales y económicas que plantean retos cada vez más complejos a los Estados del bienestar en un contexto de creciente cuestionamiento a su sostenibilidad por parte de la ofensiva neoliberal imperante. De este modo, desde la izquierda, se ve que la utilización de términos como «pobreza» o «exclusión» supuso un abandono de los términos clásicos de «desigualdad social», «estructura» y «lucha de clases», minimizando la responsabilidad del sistema capitalista y sus ciclos económicos en la expulsión de mano de obra de manera constante. Igualmente se achaca al término «exclusión» la connotación de una responsabilidad en la persona excluida y marginada y no en el mercado laboral que excluye o en los Estados del bienestar que dejan de lado el bienestar de muchos (aquellos que no han contribuido, quienes tienen problemas de salud mental, dependientes, quienes fracasan en el sistema escolar, etcétera).

Este debate ha emergido con fuerza con la crisis en nuestro país. En un contexto de bonanza, hablar de exclusión suponía hablar de personas que por diversas circunstancias (salud mental, herencia social, falta de cualificación) quedaban fuera del mercado y de la protección social, y, por tanto, las medidas de lucha contra la exclusión se asociaban principalmente al sistema de servicios sociales, e incluso al tejido social vinculado al mismo, al defender un sistema de servicios sociales universalista que no se hiciera cargo únicamente de los más excluidos. En el contexto actual de crisis, el espacio de la exclusión se amplía a muchas situaciones que quedan de manera creciente al margen del empleo, de la protección social, de la vivienda y de los límites de la solidaridad familiar. Por tanto, resurgen con fuerza las críticas a la utilización del término «exclusión social» por ser insuficiente para abarcar el conjunto de situaciones de precariedad laboral fruto de un mercado laboral de por sí excluyente, los límites de unas políticas sociales incompletas y una burbuja inmobiliaria que ha aumentado la desigualdad en una sociedad en la que, ni siquiera en periodo de bonanza, se había conseguido acabar con la pobreza de buena parte de la población.

Nuestra visión del fenómeno de la exclusión trata de superar este debate, entendiendo que puede ser compatible la utilización de los términos clásicos relacionados con la desigualdad de clases vinculados al desigual acceso a la riqueza, la propiedad y el mercado de trabajo, con la delimitación de un espacio social en el que determinados hogares acumulan diversas problemáticas (además de la falta de ingresos y empleo, existen barreras de salud, física y mental, dificultades para la participación social, problemas familiares o relacionales, etc.). Desde este punto de vista, la mejora de las políticas sociales y la lucha contra la desigualdad no son incompatibles con el establecimiento de medidas específicas de intervención prioritaria, específica e intensiva en los hogares que acumulan estas problemáticas.

¿Cómo medimos la pobreza?

A pesar del consenso existente en el ámbito teórico en torno al carácter multidimensional de las situaciones de pobreza y exclusión, la complejidad en la medición de estas situaciones y la falta de metodologías consensuadas hacen que la pobreza material siga siendo la forma más utilizada de análisis comparado y dinámico de las desigualdades. ¿Por qué ocurre esto? La respuesta es sencilla: la información económica del hogar es más fácil de medir. Entonces, ¿qué indicador económico de bienestar elegir? No es sencilla la decisión: ¿el tradicional nivel de ingresos del hogar, o el consumo o gasto realizado, o la combinación de ambos?, por poner los ejemplos más comunes. Sabemos que la medición exclusiva de los ingresos puede dejar fuera a hogares justo por encima del umbral con fuertes gastos relativos al pago de alquileres o hipotecas u otros gastos de farmacia, atención a la dependencia, etcétera.

Con el fin de conocer el carácter más o menos coyuntural de las situaciones podemos incorporar la dimensión temporal en nuestra discusión. ¿Con qué dato nos quedamos? ¿Con el observado en un año concreto o con el de toda la vida o un periodo determinado? Estas preguntas no son únicamente metodológicas, porque, dependiendo de la respuesta, tendremos distintas políticas contra la pobreza. Una cuestión muy relacionada con la anterior es la consideración de la riqueza, esto es, de los flujos recibidos en el pasado, ya que la renta solo recoge los ingresos percibidos desde distintas fuentes en un único año. Mientras que podría ser considerado pobre un individuo que no ganara nada un año, pero tuviese un millón de euros en el banco sin recibir intereses si la variable elegida fuese la renta anual, otra persona que gastara todos sus ingresos durante ese año, sería pobre si el indicador se basara en el stock de riqueza.

En este sentido, y sirve como ejemplo de cómo las decisiones metodológicas influyen sobre los resultados y las posibles propuestas políticas, cabe destacar la tasa de riesgo de pobreza con alquiler imputado que el INE proporciona en sus últimos resultados de la Encuesta de Condiciones de Vida. Esta medida incorpora a la renta de los hogares el valor hipotético del alquiler que se ahorran por poseer su vivienda en propiedad. Es cuanto menos curiosa esta imputación cuando la mayor parte de las viviendas llevan asociados unos préstamos hipotecarios de cuantías elevadas que afectan gravemente a las condiciones de vida cotidianas de las familias. Asimismo, casualmente (o no tan casualmente) el colectivo con viviendas en propiedad menos afectado por las hipotecas está compuesto por los mayores de 65 años: por una parte, aunque posean su vivienda, por lo general es antigua y de mala o regular calidad, y, por otra, la consideración de esta medida reduce la tasa de riesgo de pobreza de este colectivo.

Finalmente, algunos investigadores proponen incorporar el beneficio en especie que los hogares o individuos perciben al disfrutar de un conjunto de servicios públicos, especialmente sanidad y educación. Intentan responder a preguntas como ¿cuál sería la renta de los hogares si todos tuviesen que pagar un colegio o servicio de salud privado?, o, formulada de manera alternativa, ¿cuál es la renta final de los hogares o individuos si incorporamos la renta que ahorran porque el sector público proporciona un servicio que, de otra manera, deberían pagar?

Tras este repaso de los debates y las opciones metodológicas relativas al indicador, podemos comprobar que cada indicador parte de una finalidad específica dentro de la medición de la desigualdad, que va desde conocer el volumen de ingresos o tratar de conocer la importancia de la vivienda en propiedad en la población española, hasta valorar la eficacia de las políticas sociales, entre otros. Por ello no todos reflejan de igual modo los efectos de la desigualdad. Ante esta diversidad, por el momento la variable utilizada en la mayor parte de los estudios realizados en España así como en los informes oficiales es la renta disponible neta total percibida durante todo un año por el hogar. Según el INE, son «los ingresos netos (después de impuestos y cotizaciones sociales) percibidos durante el año anterior al de la entrevista compuestos por los ingresos del trabajo por cuenta ajena, beneficios o pérdidas del trabajo por cuenta propia, prestaciones sociales, rentas procedentes de esquemas privados de pensiones no relacionados con el trabajo, rentas del capital y de la propiedad, transferencias entre otros hogares, ingresos percibidos por menores y el resultado de la declaración por el IRPF».

No obstante, los problemas no acaban aquí. Hasta ahora hemos hablado de las rentas de los hogares, pero no todos los hogares son iguales, ni en tamaño ni en composición, y por ello el reparto de la renta dentro del hogar varía. ¿Cómo repartir la renta total del hogar entre ellos? Es asumido de forma consensuada que hay ciertos gastos compartidos dentro del hogar y que, por tanto, cada miembro de más no implica el doble de gasto. Entre las diferentes opciones que se encuentran, los indicadores oficiales usan la escala OCDE modificada que da una ponderación 1 al primer adulto, 0,5 al resto de los adultos y 0,3 a los menores de 14 años. Por ejemplo, una familia con dos adultos y tres niños tendría un tamaño equivalente de 2,1 –1 el primer adulto, 0,5 el segundo y 0,6 los dos niños–, mientras que una familia monoparental con tres niños contaría como 1,9 adultos equivalentes y una pareja sin hijos, 1,5.

Continuando con nuestro camino hasta el indicador más adecuado, una vez determinado el indicador y realizado el ajuste es necesario decidir cuál es el umbral o línea de pobreza. Es decir, el valor bajo el cual se entiende que un individuo está en riesgo de pobreza. Ya avanzábamos anteriormente la elección de los países europeos de umbrales relativos a la situación de rentas más frecuente (mediana) de un mismo país frente al establecimiento de valores absolutos. Incluso dentro de la medición relativa podemos encontrarnos diferentes alternativas.

La primera de ellas, o «administrativa», se corresponde a la renta mínima utilizada en la legislación social o fiscal para acceder, por ejemplo, a prestaciones sociales o rentas mínimas de inserción. Algunos ejemplos son el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) o el Salario Mínimo Interprofesional (SMI), que para España en 2013 eran, respectivamente, 532,51 y 645,30 euros al mes. Tiene la ventaja de que fija una línea que refleja la visión política de la pobreza, pero se desconoce si dicho umbral representa una necesidad social real.

En segundo lugar, encontramos el umbral basado en el presupuesto de gasto. Es el método más antiguo y se aplica en Estados Unidos desde 1964 para determinar la línea oficial de pobreza. Se basa en una cesta de bienes y servicios considerados esenciales. Mientras que presenta la ventaja de que se conoce totalmente tanto el contenido de la cesta como el nivel de vida que dicho contenido proporciona, su gran inconveniente reside en la dificultad de establecer qué elementos deben incluirse en la cesta, ya que cualquier elección tiene asociado un conjunto de juicios de valor.

Alejándose de la objetividad, algunos autores proponen umbrales que reflejen la percepción que los sujetos tienen de sus necesidades. Así, se incluyen en las encuestas preguntas como «En su opinión, ¿cuáles son los ingresos mensuales netos que como mínimo se necesitan para que un hogar como el suyo llegue a fin de mes?» o «¿Con qué grado de dificultad llega a fin de mes?». A partir de estas preguntas y suponiendo que sus respuestas tienen en cuenta el número de miembros de su hogar y sus características, se podría estimar el umbral subjetivo mínimo. El problema es que, a medida que el nivel real de renta aumenta, parece incrementarse el mínimo subjetivo.

En España y en el resto de la UE, se utiliza un enfoque relativo donde la línea de pobreza se establece como un porcentaje de la renta mediana equivalente. En concreto, desde 1998 el porcentaje está fijado en el 60%. Es decir, consideramos personas en situación de pobreza relativa a aquellas cuyos ingresos se encuentren por debajo del 60% de la renta mediana del entorno. Es importante tener en cuenta el marco de referencia geográfico de medición, porque, si las diferencias interregionales de renta son importantes, los resultados serán muy diferentes si en lugar de un umbral nacional se usa uno regional. Pueden observarse en la Tabla 1 los efectos de esta elección metodológica, donde cambia el orden de las regiones según se use una línea u otra. No obstante, hay que tener en cuenta las diferencias existentes entre los umbrales regionales. Por ejemplo, en España, donde la desigualdad socioeconómica regional es elevada, el umbral de pobreza en el País Vasco es 10.457 euros y en Extremadura, 6.248 euros.

Tabla 1. Tasas de riesgo de pobreza por comunidades autónomas 2011.

CCAA

Umbral nacional

Umbrales regionales

Andalucía

33,66%

23,61%

Aragón

16,35%

22,80%

Asturias

9,66%

15,80%

Baleares

17,92%

21,98%

Canarias

32,21%

22,93%

Cantabria

22,27%

24,33%

Castilla y León

24,52%

26,32%

Castilla-La Mancha

32,34%

22,09%

Cataluña

16,23%

18,28%

Comunidad Valenciana

19,67%

18,32%

Extremadura

29,35%

19,20%

Galicia

18,45%

18,03%

Madrid

16,62%

23,10%

Murcia

25,24%

22,55%

Navarra

9,25%

16,26%

País Vasco

11,69%

21,01%

Rioja (La)

21,52%

27,59%

Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida.

En resumen, en la UE el indicador oficial de riesgo de pobreza se basa en la renta neta disponible del hogar, ajustada a su tamaño mediante la escala OCDE modificada, estableciendo como umbral o línea el 60 % de la renta mediana nacional.

Gráfico 1. Evolución de la tasa de pobreza relativa.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Este indicador mide la extensión o «¿cuántos individuos están bajo el umbral elegido?». Aunque es muy sencillo y claro, presenta algunos inconvenientes; además de la discusión en torno al umbral, el fundamental es que no considera la intensidad, es decir, la distancia a la que las personas están del umbral, de manera que los cambios sufridos por las personas pobres que no impliquen una superación del umbral de pobreza no lo modifican. Por esta razón, en algunos estudios se presentan resultados de intensidad medida como la distancia media a la que las personas en riesgo de pobreza están del umbral. Esta discusión no es un mero ejercicio teórico, sino que tiene fuertes implicaciones en la política contra la pobreza, como veremos más tarde.

También es considerado como un indicador estático y que, por tanto, no refleja si son situaciones coyunturales o persistentes. Para ello es preciso echar mano a indicadores que midan la persistencia de pobreza en tres años.

Indicadores alternativos de medición de las desigualdades

Uno de los indicadores más recientes que intenta dar un paso más allá de la pobreza monetaria e incluir otras dimensiones como las privaciones o el empleo, es el indicador de Riesgo de Pobreza o Exclusión Social (AROPE) de la estrategia Europa 2020 definido por Eurostat, que considera que la exclusión social (o el riesgo de exclusión) podría medirse a través de la acumulación de tres situaciones: aquellas personas que se sitúan por debajo del umbral de pobreza, que se encuentran en una situación de privación material y las que pertenecen a hogares donde la situación laboral de sus miembros se caracteriza por ser poco intensa durante el año. Atendiendo a este criterio, según Eurostat, el concepto oficial considera que los hogares sufren privación material cuando no pueden permitirse al menos tres de los siguientes conceptos: no tener retrasos en los pagos relacionados con la vivienda principal, mantener una temperatura adecuada en el hogar, afrontar gastos imprevistos, comer carne o pescado al menos cada dos días, ir de vacaciones al menos una semana al año, disponer de un televisor, disponer de una lavadora o disponer de un automóvil. Si la carencia se sufre en cuatro o más conceptos, se califica como privación material severa. Por otro lado, las estadísticas de la UE definen la intensidad en el empleo de un hogar como la razón entre el número de meses que los miembros del hogar en condiciones de trabajar lo han hecho efectivamente durante el año y el número total de meses en los que podrían haber trabajado (trabajo potencial). Si el número de meses trabajado es escaso con respecto al número de meses de trabajo potencial, entonces la intensidad en el empleo de dicho hogar es baja, reflejando problemas de inserción en el mercado laboral para sus miembros. Por ejemplo, en un hogar con dos personas adultas en el que solo trabaja una a jornada completa, la intensidad del trabajo es de 0,5; si trabajan las dos, la intensidad del trabajo es de 1. Por otro lado, si una de ellas trabajara a media jornada y la otra a jornada completa, la intensidad de trabajo de este hogar sería de 0,75. Atendiendo a este criterio, según Eurostat un 28,2% de la población española se encontraría en riesgo de exclusión social (año 2012), porcentaje significativamente superior al correspondiente a población en situación de pobreza (21,8%).

Gráfico 2. Personas en riesgo de exclusión o pobreza en % sobre población total.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Estas medidas de pobreza han demostrado (y lo siguen haciendo) una gran utilidad para analizar y describir las desigualdades económicas dentro de las sociedades humanas. A pesar de que algunos de los factores explicativos de la extensión de la pobreza monetaria se manifiestan con independencia del territorio, la confluencia de cambios económicos, laborales y demográficos y la cobertura ofrecida por las políticas redistributivas tienen un marcado componente espacial. El modo en que la inadecuación de las rentas da lugar a deficiencias en la satisfacción de las necesidades básicas o a carencias en la vivienda puede variar drásticamente, según cuál sea la localización territorial de los individuos. Se hace necesario, por tanto, considerar la existencia de diferencias interterritoriales en las condiciones de vida, sobre todo en países con un avanzado grado de descentralización territorial política y económica, como ya se ha expuesto anteriormente. En estos países, la evaluación de estas disparidades constituye, sin duda, un requerimiento básico para una correcta evaluación del bienestar social.

Para la pobreza monetaria, el nivel educativo se muestra como un factor determinante en el riesgo de estar en situación de pobreza en la mayor parte de las regiones. Asimismo, llama la atención el efecto del empleo a tiempo parcial. En la mayor parte de las comunidades autónomas, es mayor el riesgo de pobreza de los hogares responsabilidad de un trabajador a tiempo parcial que el de los hogares dependientes de transferencias sociales. Por otra parte, el desempleo es un factor de riesgo más importante que la inactividad en varias regiones como Asturias, Illes Balears, Castilla y León o Extremadura.

Es posible afirmar que existen peculiaridades regionales que afectan de manera diferente a personas con las mismas características. Al mismo tiempo, las regiones con mayores tasas de pobreza como Andalucía, Canarias o Extremadura muestran una mayor contribución de la componente «características», por lo que podemos concluir que los mayores niveles de pobreza se deben, en una parte muy importante, a sus diferentes situaciones de partida.

Es preciso considerar no solo la privación monetaria, sino también otros procesos, como, por ejemplo, la desigualdad. Esta se mide a través del índice Gini, que es el coeficiente expresado en porcentaje que mide la desigualdad en los ingresos o la riqueza de una sociedad. Este coeficiente es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). Por tanto, las sociedades más cercanas a cero serán las menos desiguales y las cercanas a uno las más desiguales.

Además de la desigualdad, hay otros procesos como los nuevos riesgos generados en el ámbito de los mercados de trabajo, la privación educativa o la dificultad para acceder a distintos recursos sociales, que definen la condición de ciudadanía. Existen algunos intentos por operativizar concepciones multidimensionales de la exclusión social como el llevado a cabo por las encuestas FOESSA en 2007 y 2009, en el que, a partir de encuestas de condiciones de vida, se establece una delimitación de la exclusión y la vulnerabilidad social partiendo de 35 indicadores de dificultad correspondientes a distintos ámbitos: económico, social, salud, vivienda, educativo, relacional y otros.

Estas estrategias de conceptualización permiten sacar a la luz una parte de la pobreza invisible, aquella que es difícil de medir si se consideran únicamente indicadores monetarios de privación.

El aumento de las situaciones de pobreza es también debido a que la crisis ha tenido un impacto muy relevante en las clases medias. En este aspecto, es necesario matizar que, a pesar de esta aparente «democratización» de los efectos (debido a que el desempleo y los recortes afectan a gran parte de la población), son los hogares que tenían relaciones más débiles con el mercado de trabajo y los que partían de realidades más vulnerables los que han sentido el impacto más rápido y más intenso de la crisis. Esto se debe a que son hogares que acumulan más problemáticas –por ejemplo, desempleo–, no tienen acceso a prestaciones y no cuentan con soportes sociales ni familiares ni personales que les apoyen. Es muy importante visibilizar estos hogares porque las medidas generales de salida de la crisis, como la creación de empleo, entre otras, no servirán para estas familias, las cuales, debido a la prolongación de la crisis y el desempleo, presentan situaciones de exclusión severa que requieren procesos de reincorporación laboral más intensos y específicos. Más bien al contrario, son medidas que, al apostar por una incorporación rápida e inmediata, podrían contribuir a excluir estos hogares de las políticas de integración y enquistarlos en los espacios de exclusión. Valga el siguiente caso real para ejemplificar los procesos de acumulación y extensión:

Javier tiene 38 años y hasta el año 2008 siempre había estado trabajando. Ese año, coincidiendo con el inicio de la crisis económica, pierde su empleo. Accede a la prestación por desempleo y comienza a buscar trabajo. A pesar de sus esfuerzos, y de que está dispuesto a trabajar en cualquier sector, el desempleo se alarga, por lo que agota la prestación contributiva. La situación económica empeora y asumir mes a mes, sin demora, los gastos de alquiler, luz e incluso la compra de alimentos es cada vez más difícil, por lo que Javier se endeuda y deja de salir con sus amigos. Cuando se le agota el paro, comienza a vivir de sus ahorros y, cuando estos se acaban, su familia es su principal soporte. Sin embargo, Javier está desanimado porque quiere trabajar y recobrar su autonomía. Recibir ayuda para garantizar sus necesidades más básicas le genera malestar y fracaso. Como consecuencia, su salud empeora, estrés, apnea, depresión, hábitos más sedentarios y aumento de peso, por lo que la reincorporación laboral se aleja1.

De hecho, la experiencia de otras crisis muestra que parte del impacto social en la generación de pobreza y los efectos en determinados hogares son irreversibles. La salida a la crisis a través de la mejora de la coyuntura económica, incluso de creación de empleo, no supondrá la mejora de las condiciones de vida de estos hogares que han acumulado diversas problemáticas. Las nuevas oportunidades laborales serán ocupadas por jóvenes que están cualificándose en el desempleo y no para los jóvenes o menores que pertenecen a hogares que en la actualidad padecen fuertes privaciones y otras problemáticas asociadas.

1 Resumen de uno de los relatos de vida realizados en el año 2011 para una investigación sobre el impacto de la crisis desarrollada en la Cátedra de investigación para la igualdad y la integración social de la Universidad Pública de Navarra.

II. ¿Cómo hemos llegado hasta aquí?

Las causas de la situación actual incluyen un conjunto de procesos históricos, sociales y económicos de enorme complejidad. Detallarlos no es objetivo de este escrito. Solo a título informativo enunciamos algunos aspectos que deberían ser incorporados en cualquier explicación del momento histórico en el que nos encontramos; por ejemplo: la necesaria diferenciación entre los procesos implicados en el desencadenamiento de la crisis económica que comienza en 2008 y los procesos responsables de los cambios sociales más amplios que están teniendo lugar desde los años setenta; las transformaciones producidas en el paso de las economías industriales a la llamada economía globalizada; la separación de trabajo y pobreza a través del acceso a un consumo masivo fruto de una producción masiva; el desarrollo tecnológico asociado a los mecanismos de producción; los cambios en la capacidad de presión de la población obrera y los movimientos sindicales y políticos; la fuerte ofensiva de la ideología neoliberal vinculada al crecimiento del gran capital; los cambios en el papel del Estado como actor económico; los procesos de desvinculación del crecimiento del empleo y el crecimiento económico; los procesos de globalización y revolución tecno-científica; el incremento de la influencia de las empresas transnacionales como agentes decisores de la economía globalizada; los cambios en los sistemas fiscales fruto de los modelos de deslocalización productiva; el cambio en el ámbito cultural e ideológico, en gran medida como consecuencia del éxito de los sistemas educativos públicos que dan lugar a generaciones con alta capacidad de decisión personal en todos los ámbitos vitales; el cambio de la lógica del Estado del bienestar basado en un pacto social que ya no es útil para los intereses del gran capital, pero que tampoco responde a las necesidades sociales actuales de la ciudadanía, etcétera.

Nos encontramos ante un nuevo contexto económico y social que surge como consecuencia de un proceso histórico de cambios y transformaciones sociales. De las sociedades fordistas o de Estado del bienestar, basadas en la estabilidad, a las sociedades contemporáneas donde la flexibilidad es la norma. De las respuestas colectivas al aumento de la individuación.

Se trata, por tanto, de importantes procesos de transformación social, de carácter histórico y en consecuencia progresivo, que sitúan a los Estados (y sobre todo a los Estados del bienestar) en situación de desequilibrio financiero, con crecientes cuestionamientos tanto desde la perspectiva neoliberal como desde el mundo del trabajo.

La respuesta a la pregunta «¿Cómo hemos llegado hasta aquí?» requiere la consideración de un proceso histórico en el cual han intervenido toda una serie de cambios sociales, culturales y económicos que han dibujado una transición desde un modelo dominante (socialdemócrata, basado en el trabajo) a un modelo alternativo (liberal, centrado en lo económico y basado en el capital tecnológico). No se ha producido un cambio brusco. Tampoco la actual crisis es un cambio de modelo radical, sino un paso más en este proceso de transición. No es un cambio de paradigma, es la consecuencia de algo que viene de lejos.

¿Cómo se ha producido este proceso en España?

En España, las particularidades históricas generan un contexto algo diferente al del resto de países de la UE. Tanto el paso de una sociedad agraria a una economía industrial como el desarrollo de los sistemas de protección social (Estado del bienestar) han sido procesos más limitados y más tardíos que en otros países de nuestro entorno. La guerra civil que sobrevino tras el golpe de Estado liderado por el general Franco tuvo graves consecuencias en el sistema económico español y en la consolidación de los derechos de ciudadanía, de manera que hasta la década de 1960 no se produce un despegue económico real ni un proceso de sindicalización y organización de la clase obrera española. El sistema de protección social se desarrolló con el objetivo de desmovilizar a la población, de manera que se universalizó la cobertura sanitaria y se llevaron a cabo acciones en el ámbito del trabajo y de la vivienda, pero otros elementos, como el sistema educativo, mantuvieron una estratificación muy alta.

De este modo, tanto el despegue económico español como la extensión de las políticas sociales son procesos tardíos que coincidieron en el tiempo (finales de los setenta y principios de los ochenta) con el comienzo de los cuestionamientos de los modelos de bienestar europeos fruto de las fuertes crisis económicas y de empleo y, por tanto, de sus cuestionamientos fiscales y políticos. El gasto social en España, aspecto sobre el que profundizaremos más adelante, siempre estuvo alejado del gasto medio de la UE, y en la década previa al desencadenamiento de la crisis (2008) se mantuvo muy por debajo del gasto de países como Francia, Alemania, Italia, Dinamarca, Austria o Reino Unido.

Gráfico 3. Gasto en protección social en % del PIB 2000-11.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

A partir de la década de los noventa del pasado siglo se frenó el proceso de reducción de la desigualdad que se había observado en España en los setenta y, sobre todo, los ochenta. Esta oportunidad desaprovechada en los noventa fue acompañada de la aplicación de diferentes reformas fiscales que fueron reduciendo los tipos impositivos, de manera que se limitó la capacidad de redistribución de la imposición personal sobre la renta como muestran las respectivas tasas de riesgo de pobreza antes de transferencias sociales, etcétera.

Gráfico 4. Cambios en la pobreza antes y después de transferencias entre 2007 y 2011.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Esa brecha en el gasto social ha generado un sistema de protección social menos asentado, más débil, con huecos y con niveles de protección muy desigual. La protección universal del sistema educativo y sanitario convive con una protección muy desigual del sistema de pensiones y desempleo basado en la contribución previa, que, por ejemplo, deja fuera a los jóvenes y a otros colectivos de trabajadores precarios que han tenido empleos temporales, o con la ausencia de una red de renta mínima estatal que permita a las personas y familias tener una última prestación de seguridad. A ello se une el escaso desarrollo de los servicios sociales de responsabilidad autonómica que presenta un escenario con importantes desigualdades en la protección de personas con problemas de discapacidad, exclusión social, maltrato o dependencia. De hecho, ante la ausencia de protección pública en materia de dependencia, las familias han sido las principales proveedoras de cuidados con fuertes costes personales o directamente a través de la contratación de servicios privados, de altos precios y limitaciones.

Si el final del siglo anterior se caracterizó por cierto crecimiento económico, en el inicio del actual se constató la aceleración de la expansión económica con un brusco frenazo de esa etapa expansiva en 2007, año desde el cual sufrimos una crisis económica sin precedentes. En este periodo «alegre», la economía española siguió la filosofía política del «goteo» o spillover: lo importante es el crecimiento económico, ya que, una vez la economía crezca, aumentará el número de ocupados –sin importar la calidad del empleo– y, finalmente, todos estarán mejor que al inicio del periodo. Es decir, lo importante es el crecimiento, no la distribución.

Este vicio inicial del proceso de crecimiento español explica por qué no se redujo la desigualdad en este periodo expansivo. Esta situación extraordinaria no sirvió para tomar medidas que impulsaran la redistribución. Por el contrario, dado el gran crecimiento de la recaudación de los impuestos indirectos (IVA e Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales), los gobernantes de la época prefirieron sacar rendimiento electoral de la reducción de los tipos impositivos directos, con lo que el sistema fiscal español perdió capacidad redistributiva.

Se puede hablar de una década en la que, a pesar del brillante comportamiento de los indicadores macroeconómicos, el bienestar relativo de los ciudadanos españoles empeoró en el contexto europeo. Una gran oportunidad perdida, sin duda, para avanzar en el proceso de convergencia social. Tan importante es la omisión de la redistribución en el modelo social español de esta década que, cuando se realiza un análisis de descomposición de los cambios de la tasa de pobreza entre crecimiento y desigualdad, se comprueba que, mientras que la expansión de la economía hubiese reducido el riesgo de pobreza entre 2004 y 2008 si la desigualdad se hubiese mantenido constante, la tasa de pobreza hubiese aumentado en ese periodo debido a la desigualdad si la economía no hubiese crecido. Es decir, no reducir la desigualdad por las razones antes comentadas malogró gran parte de los beneficios que podría haber obtenido la sociedad española a pesar de algunos de los defectos antes comentados.

Para terminar con este breve análisis del periodo de expansión, es importante describir qué ocurrió con los colectivos identificados como más vulnerables en la década de los noventa. Como cabría esperar dado el resultado general antes comentado de desaprovechamiento del crecimiento económico para lograr una mayor cohesión social, se mantuvieron las elevadas cifras de pobreza en relación con Europa. Por ejemplo, los menores de 16 años seguían presentando en España una de las tasas de pobreza más elevadas de la UE, con una diferencia de alrededor de 5 puntos respecto al conjunto.

Esta situación ocurre también en las personas mayores de 65 años. No solo no se ha corregido en esta etapa, sino que, en línea con los efectos señalados en el análisis de las prestaciones sociales, se ha producido un deterioro de su bienestar. El crecimiento de los niveles medios de renta de la población española no se reflejó en las cuantías de las pensiones, por lo que la fuerte dependencia antes comentada de este origen de renta de los mayores hizo que paulatinamente su riesgo de pobreza aumentara.

El último grupo de población cuya situación pre-crisis merece la pena estudiar, está formado por las personas que, a pesar de estar trabajando, vivían en situación de pobreza. Por una parte, el escaso reflejo del ritmo elevado de creación de empleo en la incidencia de la pobreza hace pensar que para un porcentaje relevante de hogares la ocupación no era una garantía inequívoca para evitar ese riesgo. Es el caso de trabajadores de empleos denominados de «exclusión» o empleos precarios cuya actividad temporal –o en economía sumergida– les otorga unos ingresos económicos que les permiten subsistir pero no les facilita el acceso a las situaciones de integración. Por otra parte, tanto en España como en la UE parece ser un lugar común ver el empleo como la base del desarrollo social; por tanto, las políticas de lucha contra la pobreza se han basado fundamentalmente en facilitar la incorporación al mercado de trabajo de las personas en riesgo de exclusión social. En este aspecto, muchas de estas incorporaciones se daban en los términos anteriormente expuestos, por lo que el acceso al empleo no garantizaba la salida de la pobreza y la exclusión social.

Cuando se revisan los datos disponibles sobre el riesgo de pobreza de los trabajadores en la UE, se comprueba la afirmación antes realizada de que, aunque aumentó mucho la ocupación, en España no se creó empleo de buena calidad. La incidencia de la pobreza en trabajadores fue en este tiempo de las mayores de los Estados miembros, tanto en los que trabajaban a tiempo completo como en los que lo hacían a tiempo parcial. De hecho, la tasa de pobreza de los trabajadores a tiempo completo en España se mantuvo durante toda la década muy cerca del indicador europeo para los trabajadores a tiempo parcial.

Como la situación subyacente en el periodo expansivo era, como hemos visto, complicada, aunque a simple vista todo pareciese ir bien, el impacto social de la crisis llegó con más fuerza que en la mayoría de los países de nuestro entorno, hasta el punto de que se evaporaron en un margen temporal muy breve buena parte de los logros alcanzados en la etapa anterior. Si en las épocas de bonanza nos preguntábamos «¿por qué no suben todos los botes en el mar cuando sube la marea?», en la crisis la pregunta es «¿qué ocurre con los botes cuando la marea baja?».

La respuesta puede atisbarse mirando la evolución de la distribución de la renta a través de los percentiles; es decir, dividiendo a la población en cien grupos de igual tamaño una vez ordenados de mayor a menor renta. Es una medida estadística utilizada, incluso de manera inconsciente, en la prensa o las conversaciones cotidianas cuando se habla del 20 por ciento de la población más rico (percentil 80), el 20 por ciento más pobre (percentil 20) o el «famoso» 1% (percentil 99). En este sentido, el informe publicado el año 2013 por el Consejo Económico y Social muestra que, mientras que los individuos situados en los percentiles más altos de renta han visto aumentar su renta en términos reales más de un 2% en el periodo 2006-2010, los percentiles más bajos no solo no han aumentado, sino que han sufrido una reducción. Por ejemplo, se ha reducido la renta de los individuos pertenecientes a la primera decila (percentil 10) y las rentas de los percentiles 1 a 5 se han reducido entre un 4 y un 10%. Este resultado se confirma si se repite para el periodo 2008-2011 la descomposición de los cambios del riesgo de pobreza antes realizado para el 2004-2008. El análisis detallado de esta descomposición muestra el resultado esperado por todos a priori: la crisis ha provocado una disminución de la renta de las familias, lo que ha aumentado el riesgo de pobreza. Sin embargo, el dato más llamativo por la descripción que hace del modelo social español es que, si las rentas reales de los españoles se hubiesen mantenido constantes (es decir, sin expansión económica entre 2008 y 2011, pero también sin recesión), la desigualdad habría causado asimismo un aumento de la tasa de pobreza y, alternativamente, la tasa de incremento del riesgo de pobreza habría crecido, incluso aunque no hubiese habido cambios. En consecuencia, no podemos culpar exclusivamente a la crisis de la evolución del riesgo de pobreza, sino también a las decisiones políticas en materia fiscal, laboral y social relacionadas con la redistribución.

No obstante, el efecto predominante, como cabría esperar, es el del componente «crecimiento». En concreto, se estima que la evolución de la economía –en este caso, la tendencia recesiva– ha provocado alrededor de dos tercios de la diferencia observada en la tasa de riesgo de pobreza o pobreza monetaria frente a un tercio causado por la variación de la desigualdad. Este resultado se mantiene con independencia del método utilizado para lograr la descomposición.

¿Qué está sucediendo en los principales ámbitos relacionados con la pobreza y la exclusión?

En el proceso histórico anteriormente descrito, la crisis económica –financiera– cuyo punto de partida suele establecerse en 2008 supone un momento especialmente relevante por el fuerte impacto que tuvo y sigue teniendo en la ciudadanía. Se trata de un impacto que se desarrolla en diversos ámbitos de la vida social y económica, colocando a un amplio conjunto de individuos y familias en situaciones de privación, carestía y necesidad material desconocidas en España durante décadas e incluso generaciones. A continuación se ofrecen datos de especial significación para evidenciar el actual panorama socioeconómico en nuestro país y mostrar de forma clara las consecuencias de la crisis y de las respuestas políticas en la vida de las personas.

Desde 2007 se ha producido el mayor crecimiento registrado de la tasa de pobreza en España, que ha pasado del 19,7% al 22,2% en 2012 (último dato disponible). Si bien puede parecer un incremento menor, lo cierto es que supone un aumento en más de 1.200.000 personas en tan solo cuatro años. La magnitud del incremento de la pobreza en España en el periodo mencionado solo es superada por excepciones como Bulgaria y Suecia en el marco de la UE. En la actualidad, un 27,2% de menores de 18 años se encuentra en situación de riesgo de pobreza y exclusión, según los datos facilitados por Eurostat. No en vano el número de hogares que carece de ingresos de cualquier tipo se ha duplicado durante la crisis, superando en 2012 la cifra de 600.000 hogares. Una medición más intensa de la pobreza económica es la que sitúa el umbral por debajo del 30% de la renta mediana equivalente, la denominada «pobreza severa», la cual en España también se ha visto incrementada de una manera preocupante en los últimos años, pasando de afectar a un 4,2% de los hogares españoles en 2007 al 7,2% en 2011; por lo que este aumento de 3 puntos porcentuales multiplica por 1,7 los hogares en pobreza extrema en España, comprobando que es este uno los efectos más intensos de la crisis, que requiere, por tanto, las respuestas más urgentes.

El aumento de estos niveles de pobreza se debe, fundamentalmente, a la pérdida y reducción de ingresos derivados del empleo. Esta realidad, especialmente intensa en los hogares en los que el desempleo se acumula (por ejemplo, hogares con todos los activos en paro, sobre los que profundizaremos más adelante), ha detonado y acelerado algunos procesos de exclusión y pobreza. El desempleo, sobre todo si es continuado en el tiempo, puede llegar a generar privaciones en el acceso a bienes básicos, endeudamientos, problemas relacionados con la salud física y mental, la autoestima o la convivencia familiar. En la siguiente tabla, se muestra la estrecha relación existente entre el desempleo y los problemas relativos a otras dimensiones. La incidencia de problemas de privación, salud o educación era mucho mayor ya en 2009 en los hogares con todos los activos desempleados.

Tabla 2. Porcentaje de hogares que han desarrollado procesos de exclusión en diferentes ámbitos.

Total de hogares de la muestra

Hogares con todos los activos en paro

Exclusión en necesidades básicas (consumo)

9,20%

17,80%

Exclusión en educación

10,30%

18,30%

Exclusión en vivienda

20,80%

37,50%

Exclusión en salud

10,50%

24,70%

Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Foessa 2009.

La construcción de estos ámbitos de exclusión se hace a partir de los 34 indicadores de exclusión de la Encuesta Foessa: exclusión del consumo (hogares clasificados como pobreza extrema y con privaciones), exclusión de la educación (menores no escolarizados, ningún miembro de 16 a 64 tiene estudios, personas analfabetas de 65 o más años), exclusión de la vivienda (vivienda en precario e infravivienda, con humedades, hacinamiento y dificultades para afrontar los gastos) y exclusión de la salud (sin cobertura sanitaria, hogares que han pasado hambre en los últimos 10 años, todos los adultos con problemas graves de salud, con dependientes y sin apoyo y sin capacidad económica para comprar medicinas y tratamientos).

Pobreza y exclusión en relación a poder cubrir las necesidades más básicas

La reducción de las rentas percibidas por los hogares ha provocado que sus necesidades se satisfagan cada vez peor. Sobre todo, el factor determinante está siendo la persistencia de la crisis, motivo por el cual los hogares han ido agotando paulatinamente sus ahorros, prestaciones y apoyos.

En concreto, se puede observar en los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida 2013 cómo crece el porcentaje de hogares que no pueden afrontar gastos imprevistos situándose alrededor del 40%, cuando había caído por debajo del 30% justo antes de la crisis. Un 21,8% de los hogares tienen dificultad o mucha dificultad para llegar a final de mes. Otro dato que ilustra el deterioro paulatino de la capacidad de los hogares para satisfacer sus necesidades básicas es el número de hogares sin ningún tipo de ingresos tanto desde el empleo como de alguna pensión o subsidio de desempleo. A principios de 2013 duplicaba el valor menor alcanzado a finales de 2005 y la EPA muestra trimestre tras trimestre cómo el dato crece, reflejando algo que se ve en el análisis del empleo: el efecto del desempleo de larga duración que provoca que se agoten las prestaciones.

Los indicadores de carencia material superan el 15% tanto para personas como hogares, cuando antes de la crisis llegó a bajar al 10%.

La dificultad de garantizar la satisfacción de las necesidades más básicas es en muchos hogares uno de los grandes dramas derivados de la crisis. Este hecho es manifestado, en recientes estudios, con malestar, dolor y frustración, especialmente en aquellos hogares con menores. Los costes de estas privaciones se están ya materializando en un retraso del crecimiento, disminución del rendimiento escolar, empeoramiento de la salud, aumento de la conflictividad familiar, de estrés, etcétera.

Todos estos datos apuntan a un deterioro claro de las condiciones materiales y sociales de existencia en la ciudadanía. Esta circunstancia queda bien reflejada, igualmente, en los datos relativos a la renta per cápita en España. Y ello en dos sentidos. En primer lugar, los ingresos por habitante en nuestro país han retrocedido a su equivalente en el inicio de siglo. Dicho de otra manera, los ingresos de los ciudadanos y ciudadanas españoles en 2012 tienen el mismo valor que los ingresos de estos en 2001. Salvo excepciones, la caída de la renta no soporta comparación en el marco de la UE. En segundo lugar, y quizás más importante, esta caída de la renta no se distribuye aleatoriamente entre la población. De hecho, son los niveles de ingresos familiares medios y bajos los que están sufriendo en mayor medida los efectos de la reducción de la renta. En resumen, nos encontramos con un aumento de las desigualdades, como ya hemos señalado anteriormente, independientemente del indicador que utilicemos para medirlo. Según el índice de Gini, España forma parte del grupo de países con mayor desigualdad en los ingresos dentro de la UE, el valor 0,35 en 2012 tan solo es superado por Bulgaria, Grecia, Letonia y Lituania. Además, el incremento de este valor desde 2007 (0,31) describe un intenso aumento de las desigualdades en dicho contexto.

Gráfico 5. Desigualdad en Europa (índice de Gini).

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat.

Pobreza y exclusión en el ámbito del empleo

La tasa de desempleo en España condensa la tragedia económica actual, caracterizando y definiendo la situación del país en el contexto internacional. En 2012 el valor de la tasa superó el 25% y en el tercer trimestre de 2013 rozaba el 26%. Una de cada cuatro personas en edad de trabajar no puede hacerlo, a pesar de buscarlo activamente. Desde 2007, es decir, en solo un quinquenio, la tasa de desempleo se ha multiplicado por 3, alcanzando un nivel de incidencia del paro desconocido en democracia, superando incluso las tasas de desempleo de los años ochenta. El porcentaje de parados/as de larga duración con respecto a la población activa se multiplicó por 6 en el mismo periodo, pasando del 1,7% al 11,1%. En la actualidad, más del 50% de las personas desempleadas lo son desde hace más de un año y el 36,9% busca trabajo desde hace dos o más. Esta situación se agrava si consideramos exclusivamente a las personas jóvenes: es más probable encontrar a una persona menor de 25 años en paro que trabajando (tasa de paro superior al 50%).

Gráfico 6. Parados de larga duración en % sobre el total de personas desempleadas.

Fuente: encuesta de Población Activa (INE).

Un nivel avanzado de identificación de situaciones más graves en relación con el desempleo es la de aquellos hogares en los que todos los activos están en paro; si en 2007 era del 3%, en 2012 han crecido al 13,5% de los hogares. En contraste, las familias en las cuales todos sus componentes están trabajando han descendido desde el 87% de 2007 hasta el 65% actual. Además, en nuestro país el porcentaje de personas (incluyendo menores y hasta los 60 años) que viven en hogares donde la intensidad de trabajo es muy baja (es decir, donde los adultos trabajan menos del 20% de su potencial de trabajo) ha pasado de representar en 2007 el 6,8% de la población a superar el 14% en 2012. Dicho de otra forma, un 14% de la población española entre 0 y 60 años vive en un hogar donde el total de sus adultos trabaja menos de 2 meses y medio de cada doce posibles.

Gráfico 7. Evolución del paro por sexo en España 1976-2013; datos al cierre del tercer trimestre.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ECV.

Además de la evolución del desempleo, la desigualdad salarial medida por la serie anual de Encuestas de Estructura Salarial realizada por el INE para el periodo 2008-2010 proporciona una información adicional muy interesante para entender la evolución de la desigualdad. Es decir, no solo ha aumentado el desempleo, sino que entre los ocupados aumentan las diferencias.

Por otra parte, está cayendo el porcentaje de contratos indefinidos y la mayor parte de los contratos firmados en los últimos meses tienen duración determinada. Es decir, estamos ante un empleo más precario.

Los efectos más inmediatos de esta precarización y ruptura con el empleo son la pérdida de ingresos y el riesgo de tener dificultades para afrontar gastos y/o satisfacer necesidades básicas para la familia, tal como se observaba en la Tabla 2. Por eso, numerosos estudios y fuentes detectan importantes dificultades de acceso al consumo, un endurecimiento general de las condiciones de vida, la incapacidad de satisfacer algunas necesidades básicas (alimentación, transporte, sanidad, etc.) o la imposibilidad de afrontar los pagos en materia de vivienda (bienes, suministros, etcétera).

No obstante, estos no han sido los únicos efectos que estamos padeciendo. Dicha extensión de la precariedad en el trabajo ha contribuido a restarle al empleo la capacidad integradora con la que contaba en la época dorada del desarrollo de los Sistemas de Protección Social. Más aún en aquellos países como España, en los que la protección ha estado tan definida por la contribución previa. Por un lado, el desempleo y la pérdida de capacidad integradora de los empleos precarios tienen importantes costes derivados de la pérdida de derechos sociales al no alcanzar los periodos mínimos de cotización para pensiones y prestaciones, un hecho que incide en el empobrecimiento de las personas trabajadoras y sus familias. Por otro, puede identificarse el aumento de los impagos y las deudas, la dificultad de afrontar imprevistos o de ahorrar, el incremento de la dependencia económica de terceros (entidades financieras, sociales o redes informales) en los casos más excluidos, o la privación de algunos servicios secundarios entre los que destaca el ocio o el cuidado personal (con graves efectos en el aumento del riesgo de aislamiento social).

Podría pensarse que el incremento de la pobreza y de las dificultades y privaciones materiales está determinado por el aumento de la incidencia del desempleo descrita más arriba. En gran medida, dicha conclusión es acertada, ya que la principal fuente de ingreso de la mayor parte de los hogares en España son las rentas del trabajo. Ahora bien, conviene no perder de vista otros factores que están contribuyendo a la pauperización de la población y cuyo significado social y económico es notable. De todos ellos, destaca la alta incidencia de la pobreza entre la población trabajadora. Se trata de la figura de los «trabajadores pobres», tal como ya mencionábamos anteriormente, personas que, aun disponiendo de un empleo remunerado, caen por debajo de los ingresos que marcan el umbral de la pobreza relativa. Esta figura está directamente relacionada con la privación material y con las dificultades para asumir los gastos corrientes de la vida cotidiana de un hogar. Pues bien, el porcentaje de trabajadores/as pobres en España con respecto al total de personas asalariadas se ha incrementado hasta una proporción del 12,3% en el último año para el cual se dispone de información comparable con el resto de países de la UE. Conviene resaltar que, en dicho contexto, solo Rumanía supera a España en este dato. Grecia se sitúa en el 11,9%. Del resto de países de la Unión, solo Portugal, Lituania, Polonia e Italia alcanzan el 10%, según datos de Eurostat.

Por último, no solo estos efectos tienen incidencia sobre la capacidad económica de los hogares, sino también sobre el bienestar físico y psicológico de los individuos, la convivencia y las relaciones entre sus miembros o su participación social.

La intensidad y el ritmo de incremento del desempleo no tienen precedentes en la historia reciente de nuestro país ni comparación (salvo en el caso de Grecia) en el marco de la UE. Además, se trata de un escenario desolador no solo en el presente, sino también en el futuro. Las distintas estimaciones no esperan que el mercado de trabajo en España reduzca estas tasas de manera significativa en, al menos, un quinquenio. Retornar a la normalidad (es decir, a tasas de desempleo no mayores del 8%) se antoja una cuestión generacional. De este modo, se hace preciso afrontar como reto inmediato y no subordinable a la creación de empleo, el mantenimiento de las condiciones de vida de los hogares sin ningún tipo de renta con el fin de prevenir el deterioro y la caída a situaciones de exclusión con mayores costes personales y sociales.

Pobreza y exclusión en el ámbito de la educación

La educación es una de las funciones del gasto social más importantes en el análisis de la pobreza y la exclusión. Es especialmente relevante en los niños y jóvenes por la oportunidad de mejorar su situación social de origen y evitar riesgos futuros de pobreza y exclusión. Asimismo, en el contexto actual es más destacable por su impacto en la empleabilidad de los trabajadores que actualmente no tienen trabajo.

En España existen importantes desajustes en la distribución de la población según el nivel educativo alcanzado. Es cierto que los estudios universitarios y de formación profesional de grado superior son accesibles a la población. De esta manera, el porcentaje de población con estudios universitarios en España (32%) se encuentra en los valores medios de la OCDE y de la UE. El desequilibrio se produce en los tramos previos del sistema educativo. Es especialmente llamativo el reducido porcentaje de población que ha cursado el segundo tramo de Educación Secundaria (es decir, Bachillerato o Formación Profesional de Grado Medio): el 22%, frente al 44% de la OCDE o al 48% de la UE. La importancia de estos datos se refuerza al añadir que solo un 8,4% de la población española tiene título de FP en su grado medio. El grueso de la población española, por tanto, no ha estudiado más allá de la primera etapa de Educación Secundaria. Se trata del 46% de la población, muy por encima del 25% de la OCDE (de hecho, solo Brasil, México y Portugal tienen mayor proporción de población en dicha situación) o del 24% de la UE. Es preciso considerar este dato en el contexto del abandono escolar en España, que durante una década se ha mantenido por encima del 30%. Precisamente, solo a partir del desencadenamiento de la crisis de 2008 se ha reducido esta cifra. En el año 2005 el porcentaje de personas que abandonaban de manera temprana el sistema educativo era del 30,8%, reduciéndose al 28,4% en 2010 y reduciéndose aún más hasta bajar del 25% en 2012. Es preciso enfatizar que esta reducción tiene su origen cierto en la dificultad para acceder al mercado de trabajo en el contexto actual y no necesariamente a factores propios del sistema educativo.

El importante papel que tiene el sector público en la provisión de educación primaria y secundaria y en el beneficio recibido por las familias con un destacable rasgo redistributivo ha sido ampliamente demostrado. Este impacto positivo medido tanto en 2005 como en 2010 da una idea de los posibles perjuicios de los recortes en el sector educativo. Aunque la inversión pública, que no gasto, en educación debería ser indiscutible dada su capacidad redistributiva, el proceso de consolidación fiscal emprendido por todas las administraciones en los últimos años está provocando una subida de las tasas académicas, una reducción de las becas o endurecimiento de los requisitos de acceso a ellas, una limitación del número de profesores con el consiguiente aumento de las ratios profesor/alumno y la imposibilidad de atender a aquellos alumnos con necesidades educativas especiales. Esta situación está provocando un incremento de las desigualdades en el acceso al sistema educativo en su conjunto para las familias con más dificultades económicas.

Si pensamos específicamente en los colectivos más afectados, uno que se enfrenta a un problema importante por la exclusión presente y futura por su difícil empleabilidad es el formado por los jóvenes que actualmente ni estudian ni trabajan. Son jóvenes que abandonaron el sistema educativo antes de tiempo debido a la expansión del empleo, trabajando en su mayoría en los sectores de la construcción y la hostelería, los que solo cursaron la educación obligatoria. Tras la fuerte caída del empleo observada en España, están desempleados actualmente y tienen difícil la inclusión laboral debido a sus carencias en formación. También es necesario tener en cuenta que dentro de las cifras están incluidos aquellos jóvenes que buscan empleo y aquellos universitarios o altamente formados que no consiguen incorporarse al mercado de trabajo.

Asimismo son importantes, desde el punto de vista de la formación, las personas adultas paradas. El aumento de tasas académicas en la enseñanza pública, el alto coste de las matrículas de cursos de especialización, la reducción de la oferta formativa y/o el aumento de personas paradas demandantes de cursos han reducido, por motivos económicos, el acceso a la formación. Un buen número de los cursos de formación especializados son de carácter no reglado, es decir, no ofertados en los programas de activación gratuitos, y, por lo tanto, implican costes inasumibles en momentos como el actual. A este obstáculo económico se le añade que la formación precisa, en muchas ocasiones, de una renuncia al empleo por incompatibilidad de horarios. Esta posibilidad se encuentra vetada para muchas personas cuyas unidades familiares dependen completamente de estos ingresos.

A la ya constatada discriminación por edad del mercado laboral se une, por tanto, una discriminación institucional en el acceso a oportunidades de cualificación y reciclaje.

Pobreza y exclusión en el ámbito de la vivienda

El sector inmobiliario fue uno de los principales impulsores de la expansión pre-crisis. En aquellos momentos era importante la exclusión residencial, es decir, aquellas familias o personas que no podían acceder a una vivienda debido a los elevados precios de las viviendas nuevas y usadas, así como a los altos alquileres. En la actualidad, aunque los precios están bajando, la caída generalizada de los ingresos de los hogares provoca que los préstamos hipotecarios sean una carga pesada para muchas familias. En España el nivel de endeudamiento de los hogares también explica el fuerte aumento de las desigualdades. Esta situación complica el día a día de los hogares, puesto que la hipoteca se convierte en el principal gasto del hogar, y las necesidades cotidianas como la comida o el vestuario se subordinan al pago de la hipoteca. El principal miedo de estos hogares que han visto cómo se reducían sus ingresos y que el pago de la hipoteca cada vez se llevaba una proporción mayor de los mismos, es perder su vivienda, es decir, ser desahuciados. Este aspecto, junto a la imposibilidad de afrontar facturas de suministros básicos como la luz o el agua, y el empeoramiento general de las condiciones de habitabilidad de la vivienda, ha conducido a aumentar el nivel de endeudamiento de muchos hogares, pudiendo ello contribuir a un aumento de la desigualdad. En esta línea, los últimos datos disponibles en la Encuesta de Condiciones de Vida (de 2013, provisionales) evidencian un aumento del 5,6% al 9,2% de los hogares que han tenido retrasos en el pago de gastos relacionados con la vivienda principal (hipoteca o alquiler, recibos de gas, comunidad...) en los últimos 12 meses. Este incremento multiplica por 1,7 los hogares con deudas e impagos en materia residencial.

Las situaciones de desahucio han sido imagen recurrente en los medios de comunicación en los últimos años debido a su aumento y a la intensidad de las situaciones vinculadas a la pérdida de vivienda. Del 2008 al 2012 se han producido 216.418 desahucios en España según fuentes del Consejo General del Poder Judicial. Además, la legislación hipotecaria combinada con la evolución del mercado inmobiliario han provocado un efecto perverso tras los desahucios: el valor actual de la vivienda es mucho menor que la deuda pendiente en la hipoteca, ya que el préstamo se basó en la tasación de la vivienda cuando los precios tenían niveles muy elevados, de manera que no es suficiente para cancelarla, y los ingresos del hogar son embargados hasta que se logra la cancelación. De este modo, la pérdida de la vivienda y el lastre de la deuda contraída suponen una de las caras más duras de la exclusión residencial, aunque no la única. Los fuertes gastos de vivienda, los acogimientos familiares o el retraso de la emancipación constituyen también otras caras de la misma.

Pobreza y exclusión en el ámbito de la salud

Este aspecto es uno de los más relevantes en el bienestar de las familias. Existen múltiples evidencias del impacto positivo de la atención sanitaria gratuita en la calidad y esperanza de vida en Europa. A pesar de que el Sistema Nacional de Salud de España garantiza una atención sanitaria gratuita, la política de recorte en sanidad (más intensa en unas comunidades que en otras) y la exclusión del sistema de algunos colectivos como las personas inmigrantes en situación administrativa irregular (solo efectiva en algunas comunidades) hacen que las situaciones de exclusión o de riesgo en materia sanitaria aumenten. Si se imputase a los hogares el beneficio en especie que supone la atención primaria prestada por el sistema público, la desigualdad de la renta medida a través del índice de Gini descendería, así como el riesgo de pobreza. El análisis de diferentes estudios muestra, asimismo, que el sector público, mediante sus principales funciones de gasto social, actuó como un colchón protector en el inicio de la crisis. Es decir, el impacto de la depresión sobre la calidad de vida de las familias habría sido mayor si el esfuerzo hubiese sido menor. La red sanitaria de atención primaria de acceso universal muestra una gran eficacia en la amortiguación de los efectos del desempleo en la salud física y mental. Este resultado permite aventurar el efecto de las políticas de recorte en el gasto sanitario decididas por la mayoría de comunidades autónomas en los últimos años.

Aunque tradicionalmente nuestra sanidad ha sido un sistema que garantizaba uno de los niveles más altos de protección social, determinados tratamientos y servicios especializados estaban excluidos del sistema gratuito. En este contexto, la pérdida de ingresos de muchos hogares ha incrementado las personas que manifiestan no poder acudir al dentista, no comprar gafas y/o no seguir prescripciones médicas por razones económicas. Llama la atención, por ejemplo, que ya en el año 2011, según los datos de la ECV, el 54% de hogares manifestaban no poder permitirse acudir a la consulta de un dentista. Por otro lado, tan solo el 2% se sentía excluido del sistema sanitario en España (SILC, 2009). Este resultado evidencia la importancia de resguardar el sistema de salud español, debido a que, junto al del Reino Unido, es uno de los sistemas con menor índice de exclusión sanitaria en Europa. El efecto de estas privaciones: un empeoramiento de la salud (especialmente en materia de salud mental) que enquistará al hogar en situaciones de vulnerabilidad más prolongadas y severas y que alejará de una posible reinserción en el mercado de trabajo al que lo sufra.

Además, la introducción del copago farmacéutico y otros copagos que se puedan ir introduciendo en la cobertura de otras prestaciones (por ejemplo, en el ámbito hospitalario), ha incrementado la parte de gasto que los hogares deben dedicar al cuidado sanitario, algo importante en una situación de disminución de ingresos. Este «nuevo» gasto coexiste con la satisfacción de determinados tratamientos que ya estaban ausentes durante el periodo expansivo de las prestaciones cubiertas, como la asistencia bucodental.

Del diagnóstico a las estrategias de las personas y familias

El contexto de crisis laboral y el incremento de la pobreza económica se han intensificado a consecuencia de la reducción de los apoyos públicos. El sector público reaccionó tardíamente a la crisis, pensando quizá que sería transitoria y no afectaría de manera importante a la economía española. Más tarde las primeras acciones que se tomaron se dedicaban básicamente a intentar reducir el impacto sobre los sectores productivos que más empleo ocupaban antes de la crisis.

Sin embargo, la extensión, persistencia, intensidad y duración de la crisis han provocado que paulatinamente las políticas públicas se limiten a aliviar sus efectos, fundamentalmente mediante el gasto en prestaciones de desempleo de carácter contributivo con fecha de caducidad y que deja fuera a una parte significativa de los desempleados. Unas medidas con una eficacia parcial frente a la pobreza.

Pero, sobre todo, estas políticas se han centrado en la reducción del gasto público, medidas que se resumen en los «recortes» por todos conocidos.

Como resultado se ha producido una limitación en el acceso a la protección social que podría definirse por la reducción del gasto público, por el progresivo agotamiento de las prestaciones sociales en los hogares, por la incapacidad de muchas personas trabajadoras de alcanzar los periodos mínimos de cotización y por el aumento de la demanda no cubierta de los servicios de protección social.

El aumento de la inseguridad generalizada perfila una pobreza cada vez más heterogénea que difiere del tradicional perfil de persona excluida y estigmatiza todavía más a los hogares habitualmente ubicados en estos espacios.

Además cobran fuerza nuevos fenómenos como, por ejemplo, el de pobreza energética, donde la combinación de rentas precarias, aumentos del precio de la energía, hábitos de consumo y condiciones deficitarias de eficiencia energética de las viviendas está generando situaciones no conocidas en las últimas décadas.

Ante esta situación, las familias se han visto obligadas a modificar su forma cotidiana de operar. Se trata de un cambio en las estrategias familiares, o una intensificación de las que ya se hacían, que inevitablemente se han visto influidas en los últimos años. La adecuada comprensión de esta situación requiere tomar en consideración diferentes situaciones y estrategias, entre ellas las que a continuación detallaremos.

En este sentido en investigaciones recientes se conocen dos conclusiones fundamentales: la posibilidad de hacer estrategias depende de la intensidad de las dificultades y de los apoyos con los que se cuente, y la segunda, que, a pesar de que compensan, no están exentas de costes. Por ejemplo, ante las pérdidas de vivienda o la imposibilidad de hacer frente a algunos gastos de mantenimiento, el acogimiento familiar o compartir piso evitan estar en la calle, pero pueden generar sobrecarga de redes, pérdida de intimidad, pérdida de autoestima, abortar procesos de emancipación, etcétera.

El concepto de estrategia es, ciertamente, controvertido. Su desarrollo en contextos de gran necesidad cuestiona si hablamos de una decisión deliberada o más bien de algo sobrevenido fruto de la necesidad de supervivencia. Sin embargo, se comprueba en recientes estudios que, a pesar de las dificultades, la decisión y el diseño de estas alternativas tienen cierto carácter deliberado. También se evidencia que estas se definen por la intensidad de las necesidades, la capacidad de desarrollarlas y los apoyos que permiten su mantenimiento. Por tanto, como respuesta a los esfuerzos de supervivencia de muchos hogares y a la creatividad de muchas de estas alternativas, se toma este término para identificar estas acciones cotidianas de contrarresto.

El diseño y desarrollo de estrategias surgen de las diferentes situaciones de dificultad vinculadas al mercado de trabajo, a optimizar ingresos, a prestaciones, vivienda, etc., a las que se enfrentan los hogares.

A nivel laboral, reforzar, reactivar o retornar al mercado de trabajo han sido las razones por las que los hogares han desarrollado alternativas:

– Para retornar al mercado de trabajo, se han identificado algunas estrategias de carácter laboral orientadas a mejorar la empleabilidad de miembros del hogar. Entre ellas destacan la formación, la búsqueda activa de empleo, la participación en programas de activación de sindicatos o entidades sociales, emprender negocios y ampliar el horizonte de búsqueda mediante un cambio de residencia, el pluriempleo o la inversión en un automóvil que mejore la movilidad.

  Estas alternativas han tenido, por ejemplo, efectos en el estado de salud de las personas trabajadoras, en el abandono de procesos formativos que han limitado la autonomía y empleabilidad futura de sus miembros, en el aumento de la conflictividad familiar derivada de las dobles jornadas laborales, en la pérdida de relaciones sociales porque las horas de trabajo se han incrementado a costa de los tiempos de descanso, o en el aislamiento social resultante del cambio de ciudad.

– Para prevenir la pérdida del empleo y los ingresos se subraya la incorporación a trabajos de baja calidad y/o aceptar la progresiva precarización del empleo disponible. En este sentido, se debe matizar que el acceso a un empleo precario, a pesar de representar una actividad productiva que, a corto plazo, compensa las necesidades económicas, podría obstaculizar la incorporación futura a las situaciones de integración y bienestar que reporta un empleo de mayor calidad.

Las estrategias económicas se han diseñado con el objetivo de mejorar los ingresos del hogar, optimizar recursos económicos y garantizar el acceso a la vivienda.

– Con el propósito de aumentar los ingresos se han identificado estrategias, en la línea de las mencionadas anteriormente, como el pluriempleo, trabajar más horas, complementar salario con actividades irregulares (limpieza, chatarra, prostitución, etc.) o promover la incorporación de nuevos activos al mercado remunerado.

– La optimización de los recursos disponibles ha buscado garantizar la satisfacción de las necesidades y evitar los impagos. Destacan estrategias para compensar las deudas como, por ejemplo, acuerdos temporales con entidades bancarias, retrasar los pagos, subsanar impagos con trabajo, recurrir a los ahorros, vender bienes o joyas, o pedir ayudas puntuales a las redes informales. Por otro lado, reducir el gasto en servicios como el transporte o el dentista, privarse de ropa, zapatos o gafas, restringir las llamadas a origen, evitar el teléfono o internet, recortar la factura de la luz y el agua, o limitar el gasto en vacaciones, actividades extraescolares y cuidado personal. Por último, la satisfacción de las necesidades básicas (principalmente alimentación y vestido) han podido ser garantizadas mediante el ajuste presupuestario en comida, a través de ofertas y marcas blancas, o el desarrollo de actividades de autoprovisión como el cultivo de vegetales y reparaciones en textiles.

– De igual modo, la búsqueda de facilidades financieras, la venta de propiedades o el agotamiento de los ahorros han descapitalizado a los hogares, al mismo tiempo que incrementaban sus deudas e impagos. Esta estrategia, si bien ha permitido frenar algunos procesos de exclusión en materia residencial al permitir afrontar pagos, tendrá importantes efectos en la deuda de los hogares y limitará su capacidad de respuesta futura. Esta realidad puede generar, además, situaciones de estrés y conflictividad familiar, dificultades para afrontar gastos imprevistos, o una merma en la calidad de vida en general (salud física, salud mental, etcétera).

– Las estrategias en materia de vivienda, tal como se adelantaba, han estado especialmente encaminadas al cambio de domicilio y a la modificación de las formas de convivencia. Las secuelas más importantes han sido: la pérdida de intimidad en los casos de reagrupación o alquiler de habitaciones, el aumento de la conflictividad en los hogares donde conviven numerosas personas, la sobrecarga de las redes informales por asumir itinerarios vitales más largos y la pérdida de autoestima y motivación por tener que abortar procesos de autonomía personal.

Otras estrategias han tenido como objetivo fortalecer o activar los apoyos públicos existentes. En esta línea destacan dos acciones fundamentales: por un lado, acceder, si se tiene derecho a ello, a los diferentes Sistemas de Protección Social y a las Entidades Sociales; por otro, desarrollar estrategias que prevengan las situaciones de irregularidad sobrevenida a los extranjeros no nacionalizados. Como ejemplo destacan las siguientes:

– Ante los huecos de la protección social ya anunciados en páginas precedentes, algunos hogares han buscado combinar las prestaciones de escasa cuantía con otras pensiones de familiares. Ello se ha concretado en realidades como convivir con familiares jubilados, comer diariamente en casa de miembros de la familia extensa e, incluso, el retorno de un miembro mayor de la residencia de tercera edad al domicilio familiar.

– Otros hogares han buscado apoyo a través de servicios públicos como el acceso a una vivienda social, guardería pública, ludoteca para el verano, la beca comedor, el acceso a centros de acogida o el acompañamiento institucional en la búsqueda de empleo.

– Los hogares con dificultades más severas han acudido a servicios como el Comedor Social, el Ropero y el Banco de Alimentos. Estos recursos son especialmente frecuentes en hogares sin apoyo informal y/o que han agotado el derecho a prestaciones. Por tanto, son los hogares que sufren momentos más difíciles por la intensidad de sus necesidades, por la falta de apoyos y por la menor posibilidad de desarrollar estrategias alternativas.

– Por último, muchos hogares extranjeros no nacionalizados que se encontraban desempleados en el momento de la renovación de la tarjeta de residencia se han visto abocados a una situación de irregularidad sobrevenida. Para evitarlo, algunos han optado por darse de alta en el régimen de autónomos y otros por presentar un contrato de trabajo falso registrado en la Seguridad Social cuya cuota era abonada por la persona empleada.

Estas estrategias también trascienden los niveles económico, personal y relacional. En materia económica, garantizar la cuota de autónomos sin contrato de trabajo ni salario ha sido un gasto añadido a los presupuestos familiares, teniendo que ser compensado con algunas privaciones. Igualmente, los costes personales y relacionales han estado vinculados, al igual que en otros ámbitos, a la sobrecarga de las redes informales y a la pérdida de autonomía personal. Ello ha mostrado que los hogares que no han contado con estos apoyos han encontrado mayores dificultades para subsistir.

Por último, a pesar de que la extensión de las dificultades ha podido reducir la capacidad de apoyo de muchos hogares, la solidaridad familiar se ha activado para amortiguar las necesidades de los más cercanos. La protección informal está siendo un soporte económico y social fundamental. En consecuencia, los hogares que carecen de ella se ven abocados a situaciones de mayor dificultad y encuentran más limitaciones para desarrollar estrategias. En este aspecto, algunas de estas estrategias han buscado, a nivel general, optimizar al máximo los recursos familiares disponibles. Entre ellas destacan:

– La adaptación de tamaño y organización de los hogares a las necesidades a través del cambio de roles en el acceso al bienestar, la redefinición de las tareas y responsabilidades de sus miembros, la optimización de los recursos del hogar mediante el trabajo doméstico, o incluso el cambio de su tamaño al adoptar estrategias migratorias (emigración, retorno, etcétera).

– Garantizar la satisfacción de las necesidades y optimizar los recursos informales también han estado vinculados a soportar situaciones severas, e incluso, violentas. Entre ellas destacan trabajar a pesar de tener una enfermedad que limita las condiciones físicas, reducir las rupturas, permanecer en el hogar ante situaciones de violencia doméstica, mantener las relaciones con una pareja hasta encontrar ingresos alternativos, o compensar y potenciar el acercamiento con las redes informales.

– El apoyo informal ha sido fundamental para contrarrestar los problemas de los hogares. Esta ayuda ha sido especialmente prestada por las amistades, la familia externa, el vecindario o la comunidad. Mediante estos apoyos, los hogares han recibido, en materia económica, préstamos puntuales o pequeños trabajos de colaboración remunerados. En especie, han recogido comida y ropa, o han encontrado ayuda en el cuidado. Por último, con respecto al apoyo emocional, no menos importante, ha sido fundamental, para acompañar en estos procesos, escuchar o desahogarse. En los hogares de origen extranjero, las ayudas han tenido también un carácter transnacional con la aparición de las «remesas invertidas», es decir, ayudas económicas que actualmente viajan desde origen y tienen como destinataria a la persona inmigrada.

– Reducir el apoyo que se prestaba hasta el momento a otros núcleos cercanos con dificultades también ha sido una estrategia hallada en algunos hogares. En el caso de las personas de origen extranjero, se ha materializado en la retirada o disminución de las remesas y en la reducción de las visitas al país de origen.

Esta amplia responsabilidad de las redes informales como gestoras del bienestar en España se había visto ya reducida por las transformaciones sociales que, desde hace algunas décadas, acontecen en el seno de los hogares. Estos cambios son diversos: la reducción del número de personas que los componen, la progresiva individualización de las dinámicas familiares o la incorporación femenina al empleo remunerado. Aun así, y a pesar de que este capital social también se ha podido ver limitado, las redes de apoyo y solidaridad familiar han sido el amortiguador más rápido y efectivo de la crisis, demostrando ser fundamentales para compensar los riesgos sociales. Este hecho, en un contexto prolongado de menor capacidad de ayuda por las razones mencionadas y por un aumento de las necesidades, algunas muy básicas, de familiares, está generando una sobredemanda de estos apoyos que pone en riesgo este «colchón».

III. ¿Qué podemos hacer?

Muchas de las acciones y decisiones que se han tomado frente a la situación de crisis económica que afecta a España desde 2008 están teniendo importantes consecuencias sociales en la ciudadanía, tal como se ha expuesto en las páginas precedentes.

Entendemos que las alternativas activas de lucha contra la pobreza y la exclusión deben plantearse al menos en los tres niveles en los que hemos identificado la causalidad de las mismas: en el nivel estructural, se hace preciso avanzar hacia otras formas de creación y reparto del empleo que permitan una mayor redistribución de la riqueza generada; en el nivel institucional, es momento de reconsiderar nuestros sistemas de protección (jubilación, desempleo) para hacerlos más equitativos, y, por último, en un nivel más aplicado e inmediato, no debemos posponer la definición de acciones urgentes que ayuden a frenar y paliar los efectos de la pobreza en las personas y familias que ahora se encuentran más afectadas.

Es necesario matizar que consideramos posible compaginar medidas contra la pobreza y la exclusión de carácter general que traten de minimizar los efectos de la crisis, y salir de ella, con medidas específicas hacia los sectores más excluidos. Es decir, se trata, por ejemplo, de desarrollar un plan de rescate para familias vulnerables que eviten los procesos de caída hacia la exclusión y los efectos perniciosos en el futuro de los más jóvenes, y, por otro lado, de promover actuaciones que refuercen la red de ingresos mínimos o los servicios de atención a colectivos con dificultades para prevenir que, en situaciones de desempleo prolongado, la falta de apoyos lleve a muchos hogares a situaciones de exclusión social severa o, en los casos más extremos, irreversible.

Por ello, es preciso mantener estos niveles de reflexión a la hora de proponer medidas (las cuales creemos que son compatibles entre sí) que avancen en la transformación hacia una sociedad más igualitaria para todos los ciudadanos y pongan en marcha propuestas más urgentes de mantenimiento de los logros de bienestar conseguidos que minimicen el impacto en los ciudadanos más afectados por la pobreza y exclusión.

Respecto al empleo

De lo general para todos los ciudadanos…

Un mercado laboral en el cual se incorporen la práctica totalidad de las personas en edad de trabajar constituye una de las vías de acceso a la distribución de la riqueza entre la ciudadanía. Como propuesta específica para garantizar esta redistribución del empleo escaso, las fórmulas de reparto de empleo parecen ser una buena alternativa para las épocas de crisis y destrucción de puestos de trabajo.

Las sucesivas reformas laborales se han presentado como la solución necesaria a un mercado de trabajo, el español, caracterizado por una excesiva rigidez y por los altos salarios percibidos. La rigidez se ha entendido únicamente desde el punto de vista de la contratación y de la compra y venta de fuerza de trabajo. Por ello se han eliminado rigideces en cuanto a los requisitos para contratar y (sobre todo) despedir fuerza de trabajo, y se ha reducido el precio de la contratación y del despido, ya sea individual o colectivo. En este sentido, la actual estructura del mercado de trabajo considera el empleo como un elemento puramente económico (un coste de producción, sin más), obviando su carácter de derecho social. Existen otras formas de entender la flexibilidad más allá del coste del trabajo, que guardan relación con la capacidad de innovación de las empresas, la formación y reciclaje de los recursos humanos para adaptarse a cambios productivos o incluso formas flexibles de organización del trabajo (horarios, procesos…). En la Europa más avanzada, tejidos productivos de mayor cualificación muestran que existen formas de flexibilidad que permiten a las empresas competir a través del apoyo público en su capacidad de innovación, disponibilidad de infraestructuras, comunicaciones y provisión de recursos humanos con cualificación profesional de calidad. En España, la opción de la flexibilidad exclusivamente enfocada al coste del empleo ha traído consigo una fuerte polarización del mercado de trabajo con la coexistencia de dos tipos de trabajadores cada vez más distantes: los estables y los inestables. De este modo, la mano de obra que concentró la temporalidad es hoy día la afectada por el desempleo, en su mayoría población joven. Las sucesivas reformas laborales están contribuyendo a incrementar los obstáculos de inserción de los colectivos más vulnerables. Por este motivo, es preciso repensar muchas de las alternativas tradicionales vinculadas al empleo como garantía de integración, ya que se encuentran cuestionadas tras la extensión de la precariedad laboral. En este ámbito, es imprescindible reducir el grado de precariedad del mercado de trabajo español, caracterizado por una creciente temporalidad de los contratos. La práctica mayoría de los contratos firmados desde el inicio de 2013 tienen duración determinada. La experiencia del periodo expansivo debe hacer pensar que el empleo no tiene que constituir la garantía única de integración social. Por tanto, es necesario que la regulación laboral no concentre toda la flexibilidad en una parte de la fuerza de trabajo (especialmente en la más joven) y ello podría desarrollarse a través de la búsqueda de otras formas de flexibilidad que permitan mantener y crear empleo. Es decir, la innovación, la flexibilidad y la cualificación no deberían ir vinculadas a empleos inestables para jóvenes.

No debería dejarse a un lado el establecimiento de medidas como los límites propuestos en algunos países europeos a las altas remuneraciones en las estructuras salariales de las empresas. En los últimos años, la desigualdad salarial ha ido aumentando paulatinamente en España. Y este y otros factores ya mencionados están contribuyendo al proceso de dualización social que estamos presenciando.

Además, y muy importante, el problema del desempleo y las salidas a la crisis se orientan exclusivamente a enfatizar esa estrategia de flexibilización orientada al trabajo. Sin embargo, no se está realizando un esfuerzo equivalente en la reestructuración de nuestro sistema productivo, el cual va a determinar en gran medida la forma que adopta el mercado laboral y los tipos de empleo disponibles. Parece absolutamente cierto que existía una necesidad de reestructuración del sistema financiero. Sin embargo, no se está atendiendo adecuadamente a una redefinición de la producción y de la prestación de servicios tras el derrumbe del subsector de la construcción. Uno de los principales pasos para que se produzca este cambio es una decidida apuesta por la base tecnológica de la producción, para lo cual, a su vez, es imprescindible una inversión en el desarrollo de aplicaciones tecnológicas que permitan una producción flexible y diversificada. En este momento, la posibilidad de conseguir crédito por parte de las pequeñas y medianas empresas es realmente baja en España. Por ello, han de ser las agencias estatales las que lideren el proceso con el objetivo de crear una estructura productiva estable y capaz de generar empleo de manera sostenida. A largo plazo, la falta de inversión en investigación y desarrollo y la resultante falta de impulso en la innovación tecnológica suponen un factor de riesgo social añadido. Llama la atención que por primera vez en España la inversión en investigación y desarrollo haya reducido su participación en el producto interior bruto, alejándose de la tendencia general establecida por los países de la UE, que han mantenido (e incluso incrementado) su esfuerzo en I+D en los últimos años, a pesar de la crisis económica.

En relación con el sector servicios, la experiencia de otros países avanzados muestra cómo el sector de la atención a las personas se convierte en un yacimiento de empleo en una sociedad cada vez más longeva. Asimismo los servicios sanitarios, sociales, de tipo residencial, domiciliario, constituyen una parte creciente de las economías avanzadas. En el caso de los países del norte de Europa, el liderazgo público en el diseño y regulación del sector ha traído consigo la creación de un importante sector de servicios sociales a las familias, servicios infantiles, atención a la dependencia y otras ayudas familiares caracterizadas por la calidad del empleo.

… a lo particular para aquellos colectivos más afectados en términos de pobreza y exclusión

En España no existe un consenso sobre la necesidad de establecer un nivel protección que garantice unos ingresos mínimos al conjunto de la población más allá de su participación en el mercado laboral. Sin embargo, los resultados de las últimas investigaciones han evidenciado la importancia de reforzar estas prestaciones en el caso de las personas sin ingresos, la mejora del sistema de protección al desempleo hacia una mayor equidad y cobertura (que evite la desprotección de los hogares que no han alcanzado los mínimos de cotización), así como incrementar el Salario Mínimo Interprofesional. Con ello se pretende, por un lado, prevenir la pobreza, cada vez más frecuente, de las personas asalariadas en situación precaria y garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de todos los hogares. Por otro, en el caso de aquellos sin ingresos, se propone contemplar la posibilidad de flexibilizar los requisitos de acceso a este último nivel de protección, para no desincentivar ni penalizar la búsqueda de empleo y que los hogares puedan combinar la prestación con la realización de trabajos muy puntuales, temporales o de gran precariedad. Muchos de los empleos (de exclusión) a los que estos hogares acceden no aportan el nivel mínimo de ingresos necesario para garantizar la sostenibilidad del núcleo. La existencia de esta fórmula de protección de los bajos salarios en la Comunidad Autónoma Vasca nos permite demostrar su viabilidad y eficacia en la superación de las situaciones de pobreza. Mediante medidas en la dirección propuesta, los hogares beneficiarios de estas prestaciones podrían verse animados a aceptar estos empleos, a pesar de su precariedad, debido a que sus ingresos estarían complementados con las prestaciones. Este hecho, si bien no estaría vinculado a un incremento de la capacidad económica del hogar, podría, entre otros aspectos, implicar una mejora de la autoestima y, en esta misma dirección, apoyar los itinerarios de incorporación laboral de los hogares. La estabilidad frena el deterioro, permite hacer frente a las deudas, incluso invertir en la formación de los miembros de la familia, y, por tanto, puede derivar en la superación, a medio plazo, de la trampa de la precariedad laboral.

Es también fundamental promover la incorporación laboral de los hogares con dificultades de inserción en el mercado de trabajo. Las respuestas públicas a la crisis se han centrado en promover una regulación flexible que supuestamente pueda fomentar la creación de nuevo empleo, o en el mantenimiento de empleo de sectores en declive como la automoción o la construcción a través de apoyo directo o subvenciones al consumo. En el caso –todavía dudoso– de que estas medidas limitadas y la cierta recuperación de nuestro sector financiero tuvieran algún impacto en la economía productiva y se generara nuevo empleo, tampoco esto constituiría una solución para los hogares más afectados por la crisis.

En cuanto a los hogares que acumulan diferentes problemáticas, el acceso al mercado de trabajo no es la solución más adecuada, debido a que los efectos personales del desempleo de larga duración, como la salud, relaciones familiares, etcétera, les han alejado de una reinserción inmediata.

La elevada cualificación de buena parte de los desempleados, conllevará que el nuevo empleo creado no suponga una alternativa para quienes tienen menor cualificación. Los obstáculos que muchas personas han encontrado para acceder a los servicios de formación y capacitación para el empleo han evidenciado la necesidad de fomentar políticas de activación adaptadas a los itinerarios personales de estos activos. Especialmente alarmante es el caso de los jóvenes sin empleo ni cualificación con escasas posibilidades de competir ante las nuevas oportunidades creadas. La cualificación superior, cada vez más cara, incrementará la distancia social entre los jóvenes en función de los recursos familiares, haciendo que aquellos que pueden pasar la crisis bajo la protección e inversión familiar en educación privada accedan en el futuro a posibles nuevos empleos, mientras que aquellos que pertenecen a familias en desempleo y sin recursos no solo incrementen su distancia en cualificación sino también en condiciones de vida.

Resulta urgente, por tanto, un programa de cualificación profesional becada destinado a los jóvenes menos preparados para favorecer un mantenimiento de sus condiciones de vida y una mejora de sus oportunidades laborales a la salida de la crisis.

En esta línea, y como ejemplo de lo anteriormente mencionado, cabe subrayar que durante años las políticas de activación destinadas a desempleados han excluido a las personas con más dificultades de acceso al empleo. Los niveles mínimos requeridos, las características de los programas y su falta de adaptación a los perfiles de las personas con más dificultades de inserción explican esta falta de eficacia. Ante esta realidad han sido las entidades del tercer sector las que han desarrollado una amplia experiencia de intervención en materia de inserción laboral de personas excluidas. De este modo, las entidades han diseñado múltiples iniciativas de cualificación, intermediación e incluso contratación de personas excluidas. Existe una larga lista de buenas prácticas en las distintas Comunidades Autónomas relacionadas con la puesta en marcha desde el tercer sector de acción social de programas de formación pre-laboral, prácticas en empresas y empresas sociales que no solo han ayudado a la cualificación de las personas con dificultades, sino que en algunos casos han generado directamente su contratación. Sin embargo, la presión creciente de la demanda y el constreñimiento financiero originado por las políticas de austeridad están debilitando seriamente el potencial de este sector. Con la reducción de subvenciones, los procesos de acompañamiento que realizaban estas instituciones han sido frecuentemente paralizados o debilitados en relación con el carácter cualificador o protector de los programas. Además, las nuevas medidas implementadas provocan que el acompañamiento social se plantee fundamentalmente como una forma de control y no como una herramienta de incorporación laboral. Es imprescindible diseñar itinerarios individuales de incorporación acompañados para los colectivos con mayores dificultades, así como la promoción de medidas de acción positiva que favorezcan el acceso al mercado de trabajo de los colectivos con mayores dificultades. Las fórmulas de partenariado público-privado resultan eficaces para la subsistencia y desarrollo de este sector de empleo de elevada eficacia frente a la exclusión social. La combinación del respaldo legal y financiero del sector público con la innovación y la iniciativa del tercer sector resulta exitosa. En este sentido, el establecimiento de apoyos a la puesta en marcha de empresas sociales o cooperativas de empleo destinadas a población excluida, y el apoyo a través de la priorización, mediante la introducción de cláusulas sociales en la adjudicación de servicios públicos de mantenimiento, atención domiciliaria y otros, también han resultado fórmulas eficaces para el desarrollo del sector.

Por otro lado, se plantea también la necesidad de repensar muchos de los programas de formación y capacitación laboral configurados bajo la lógica de la inactividad vinculada a los colectivos parados. La situación de desempleo prolongado ha hecho que muchas de estas personas hayan agotado sus prestaciones sociales y no cuenten con ningún ingreso. En estos casos, la supervivencia les lleva a combinar el desempleo sin prestación con otras actividades irregulares que garantizan los ingresos del hogar. Esta falsa inactividad puede dificultar el acceso de estas personas a los programas de formación tradicional, debido a que los horarios en muchas ocasiones no tienen en cuenta el desarrollo de estas actividades. Por tanto, la existencia de estrategias de supervivencia en muchos hogares debe ser tenida en cuenta a la hora de diseñar los programas y servicios de incorporación orientados a estos colectivos.

Por último, la emergencia de sectores tradicionalmente sumergidos era una reivindicación que pretendía mejorar las condiciones de trabajo de las personas que trabajaban en ellos. Con las recientes modificaciones legislativas en el sector del empleo doméstico o en el de la recogida de chatarra han emergido algunas de estas actividades. Sin embargo, la regulación unilateral de estos sectores y el desarrollo de medidas de control han contribuido, paradójicamente, a reducir los salarios de algunas empleadas de hogar (donde el pago de la cuota de cotización ha reducido su salario real) o a la pérdida total o parcial de los ingresos de muchas de las personas que trabajaban en el sector de la chatarra. Por tanto, a pesar de la importancia de desarrollar este tipo de medidas, es necesario combinar la emergencia de las actividades irregulares con políticas de activación que fomenten la incorporación al mercado regular de los colectivos que tradicionalmente han trabajado en ellas.

Respecto a los ingresos y los gastos públicos

Hay muchas salidas a la crisis, de defensa y mejora del Estado del bienestar, las cuales son mucho más eficaces y menos perjudiciales que las medidas de austeridad. Sin embargo, las medidas desarrolladas en España en los últimos dos años demuestran el protagonismo de las políticas de ajuste. Debido al incremento de los hogares en situación de vulnerabilidad y exclusión, y a la gran heterogeneidad de sus perfiles, no es arriesgado prever que estas medidas recrudecerán los futuros procesos de exclusión y limitarán la capacidad de los hogares para poder compensarlos.

En esta línea, la gestión que el Estado hace de los ingresos y el gasto podría intensificar las situaciones de dificultad de los hogares. La recaudación vía cuotas de suministro –luz– y/o IVA en productos básicos pone en cuestión la satisfacción de las necesidades básicas y si son medidas recaudatorias que se reparten de manera democrática. Este hecho no es redistributivo, sino que socializa las pérdidas y contribuye a la desigualdad. Las políticas de ajuste han agudizado la situación de pobreza de los que peor están, y no han contribuido a la recuperación, como el FMI anunciaba con sus medidas de «austeridad expansiva». El sistema fiscal debe dar más importancia a la imposición directa que a la indirecta. Gravar el consumo puede ser regresivo, ya que afecta directamente a la subsistencia de los hogares. Esto se agravaría si aumentara el tipo impositivo del IVA de los productos de primera necesidad.

De lo general para todos los ciudadanos…

Sin olvidar que la apuesta por la creación de empleo localizable con cierto nivel de cualificación traería sin duda una clara mejoría de la capacidad de recaudación de las rentas de trabajo, hay, mientras, opciones más inmediatas y menos regresivas que retoquen la imposición directa para buscar el carácter redistributivo perdido en las décadas anteriores. Es preciso trabajar con los tipos medios efectivos y no solo con los marginales; es decir, no fijar el esfuerzo en el tipo máximo que paga un contribuyente, sino en el resultado de dividir la cuota entre la base imponible. Asimismo, debería acercarse el tratamiento fiscal del capital al del trabajo en el IRPF, aumentar los medios y la voluntad de persecución del fraude fiscal, mantener o aumentar la progresividad de los impuestos a través del aumento de la imposición a las rentas más altas o de las sociedades de mayor tamaño, y avanzar en el establecimiento de sistemas de tributación para las transacciones internacionales y las empresas multinacionales.

Sería también un momento adecuado para repensar las formas de desgravación fiscal que hoy día mantenemos y que responden a una realidad social muy distinta a la que fueron planteadas. La desgravación por hijo a cargo, compra de vivienda o planes de pensiones responde a una realidad social determinada y a una estrategia explícita de apoyo al desarrollo de los sectores económicos vinculados con la venta de vivienda y la venta de planes de pensiones. La herramienta de la desgravación debiera ser utilizada ahora como política social indirecta para apoyar nuevas situaciones de necesidad, como la monoparentalidad o la fragilidad vinculada a los bajos salarios y el empleo, o el fomento de otros sectores económicos más débiles.

Por último, la revisión y racionalización del gasto público no se puede circunscribir solo al gasto social, y debe incluir una valoración colectiva de los riesgos de recorte de determinados ámbitos de bienestar.

… a lo particular para aquellos colectivos más afectados en términos de pobreza y exclusión

Si bien al principio de esta etapa de crisis la preocupación se centraba en el impacto de la destrucción de empleo en los hogares, en este segundo momento la alarma se suscita en los graves efectos que las políticas de austeridad generan en la desprotección de algunas necesidades básicas. De la misma forma que demostrábamos que el impacto social del desempleo se concentraba de manera más grave en algunos hogares en los que a la falta de ingresos de trabajo se sumaba la falta de prestaciones y lazos sociales, también en relación con los recortes presupuestarios de las políticas sociales hemos señalado un efecto claramente regresivo. Los recortes en sanidad, educación, farmacia o servicios sociales afectan en mayor medida a quienes menos posibilidades tienen de afrontar los gastos con sus propios medios. De este modo, la estrategia de austeridad no hace sino incrementar la fuerte brecha social generada en el mercado laboral.

A lo largo de las últimas décadas ha quedado demostrada la eficacia de las políticas sociales universales como la educación, la sanidad o las pensiones, al compensar parte de las desigualdades originadas por el empleo y mejorar las condiciones de vida de la población, en términos de alargamiento de la esperanza de vida, disminución de la pobreza asociada a la discapacidad, el envejecimiento y el desempleo, mejora de la movilidad de clases, etc. En este sentido, cualquier paso atrás o deterioro de su función nos hará avanzar vertiginosamente hacia una sociedad más dualizada. Por ello, consideramos indispensable articular este apartado propositivo en torno a una clara defensa del mantenimiento de los derechos de ciudadanía adquiridos a lo largo de nuestra reciente trayectoria de bienestar.

Es por ello que entendemos que las estrategias de salida de la crisis deben partir, por un lado, de medidas extraordinarias y urgentes que formen parte de un «plan de rescate» para las personas más afectadas, y, por otro, de la mejora de los derechos adquiridos a través de la búsqueda de formas que permitan seguir manteniendo la financiación del gasto social.

En el apartado del gasto, hay multiplicidad de propuestas de mejora de la orientación y organización de la provisión de servicios para que sean más eficaces y también más equitativas, llegando a proteger situaciones hasta ahora no cubiertas y, por qué no, tratando de buscar fórmulas de provisión más eficientes y ágiles desde el punto de vista del gasto público. Sin embargo, la solución a las limitaciones de los servicios públicos no son el recorte y la privatización indiscriminada de los mismos. Por el contrario, estos procesos llevan implícitos fuertes riesgos y costes sociales e incluso económicos de largo plazo. Igualmente, el argumento del abaratamiento y mejora de la eficacia inherente a los procesos de privatización de servicios públicos resulta del todo irracional. De la misma forma que es erróneo decir que el sector público provee de manera cara, lenta e ineficaz, tampoco al sector mercantil de provisión de servicios de bienestar se le pueden atribuir las características de bajo precio, agilidad y eficacia. Por el contrario, la inexistencia, hasta hace poco, de un sector privado lleva a que muchas veces algunas iniciativas provean servicios en condiciones de monopolio u oligopolio (para los particulares que contratan directamente o para la propia administración que subcontrata), lo que da lugar a situaciones de precios elevados y escasos incentivos para la mejora de la oferta calidad/precio. En el ámbito de la provisión de servicios sanitarios, educativos y sociales, ningún proceso de externalización de funciones debería conllevar una dejación pública de la regulación de los contenidos, calidad, y vigilancia de la provisión de servicios. Estamos ante un sector en el que, a pesar de la financiación pública, los ciudadanos tenemos escasa información para evaluar los servicios prestados, e incluso, a menudo, los usuarios se encuentran en situación de fragilidad para valorarlos (personas en situación de dependencia, discapacidad, menores, pacientes hospitalarios y otros).

Resulta urgente establecer un debate colectivo acerca de cuáles son las formas menos dañinas de mantener el equilibrio presupuestario. No hacerlo implica asistir a esta política indiscriminada de recortes no acompañados de ninguna reflexión sobre el impacto social implícito en cada uno de estos ajustes. Las Comunidades Autónomas presentan en sus paquetes de ajuste partidas tan diversas como el ahorro en infraestructuras, gastos protocolarios y el recorte de rentas mínimas. Es preciso partir del establecimiento de algunas líneas rojas intocables en relación con los servicios destinados a la cobertura de derechos básicos de la ciudadanía: supervivencia, salud, educación, dependencia, incorporación socio-laboral de personas en situación de exclusión, discapacidad, programas destinados a menores en protección o riesgo, y víctimas de maltrato, entre otras.

Respecto a la defensa de los derechos sociales

Como se ha venido adelantando a lo largo del texto, muchas de las políticas implementadas en este contexto de crisis han puesto en cuestión el acceso de calidad a derechos sociales como la educación, la sanidad o la garantía de ingresos. Además del desarrollo de medidas recaudatorias regresivas, como el aumento del IVA, los recortes en el sistema sanitario (limitación de las partidas, copago farmacéutico, etc.), en el sistema educativo (aumento de tasas universitarias, reducción del número de docentes, etc.) o el endurecimiento de los requisitos de acceso a las pensiones y prestaciones de ingresos mínimos han reducido el acceso de la sociedad en general al bienestar, limitando así el ejercicio de su ciudadanía. Estas medidas, que afectan más intensamente a la población con dificultades económicas prolongadas, han contribuido a incrementar la brecha entre los espacios de exclusión e integración. En otras palabras, son actuaciones que inciden en el aumento de la desigualdad.

De lo general para todos los ciudadanos…

Avanzando hacia una sociedad más igual

Como respuesta a este contexto, la construcción de una sociedad más cohesionada debe asentarse en el desarrollo de un modelo de protección social más inclusivo que acoja medidas económicas y políticas dirigidas a reducir los niveles de desigualdad social. Para ello, se propone un sistema de protección social universal suficiente que reconozca la contribución de trabajos no remunerados, como el de los cuidados, en el desarrollo social de los estados, así como la promoción de medidas inclusivas y de protección para aquellos colectivos de trabajadores temporales y con mayores dificultades para acceder al mercado de trabajo. Por tanto, todo ello podría ejemplificarse en un modelo de protección ante el desempleo adaptado a la nueva situación económica, que no excluya a aquellos colectivos de desempleados que no han alcanzado los niveles mínimos de cotización.

Sin renunciar a la defensa de los logros alcanzados

Los recortes en educación, salud, servicios sociales, rentas mínimas e incluso en las subvenciones a entidades destinadas a la gestión de programas y servicios de atención social, reducen nuestra capacidad de ejercer y disfrutar de los derechos sociales. En este sentido, su defensa debe ir también vinculada al compromiso social de mejorar la eficacia y la organización e incluso limitar, en algunos casos puntuales, el mal uso de los servicios públicos de salud, por ejemplo.

Además de los ataques a estos sistemas de protección social, las pensiones se enfrentan a un constante ajuste, tanto en su cálculo como en la capacidad de proteger en las situaciones de vejez e invalidez. La implementación de medidas como el aumento de los años de cotización, el cálculo de las cuantías sobre periodos más largos o la revalorización anual a través del factor de sostenibilidad y no del tradicional IPC, restará capacidad de protección a estas prestaciones. Estas últimas reformas en las pensiones son especialmente agravantes de las condiciones de vida de los/as trabajadores/as más pobres (personas trabajando desde edades muy tempranas con muchos años cotizados, bajas bases de cotización, empleos de gran dureza física, etcétera).

Por tanto, es fundamental garantizar el disfrute de estos derechos a través del desarrollo de medidas específicas en cada una de las áreas mencionadas. A nivel educativo, se deben desarrollar medidas urgentes destinadas a los jóvenes que posibiliten el mantenimiento en el sistema educativo o de cualificación. Ello podría promoverse, desde luego, con la lucha contra el abandono escolar temprano, en el que hay evidencia clara de la influencia de la herencia social. Por ello conseguir que el conjunto de los jóvenes de cualquier origen social se mantenga en el sistema educativo es una herramienta clara de lucha contra la desigualdad. Esto pasa por el establecimiento de becas, así como por el refuerzo y la adaptación de las políticas activas de empleo para estos colectivos. A pesar de las altas tasas de paro juvenil, la formación superior frente a la primaria es una variable que reduce casi a la mitad las posibilidades de vivir situaciones de pobreza a lo largo del itinerario vital.

En relación al sector de los servicios sociales, la crisis ha puesto en evidencia su limitado desarrollo y su especial fragilidad por el escaso reconocimiento de derechos vinculado a su acción protectora. De hecho, este sector ha sido el más débil ante las estrategias de recorte. En este sentido, constituiría un importante avance el definir de manera consensuada el contenido y las competencias, los distintos programas de intervención y sus objetivos. Este acuerdo debería clarificar tanto las responsabilidades de los distintos niveles de la administración implicados (Estado, CCAA, entes locales) como la financiación y el compromiso de desarrollar un sistema de protección social que es imprescindible para la cohesión social. El reconocimiento de derechos ciudadanos vinculados con la protección de la dependencia, la exclusión social y las situaciones de fragilidad vinculadas con los menores y los problemas familiares ayudarían a la legitimidad y apoyo social de su acción.

Respecto al sistema de garantía de ingresos, la demostrada eficacia del actual sistema de reparto en el aumento de la esperanza de vida y su impacto en la pobreza asociada al envejecimiento, la discapacidad o el desempleo legitiman su mantenimiento y refuerzo. Sin duda, para el mantenimiento de este es preciso garantizar la sostenibilidad del sistema a través de la promoción de la natalidad y de un mercado de trabajo estable y de calidad que acoja a los jóvenes desempleados. De esta forma podrían incrementarse el número de cotizantes en lugar de reducir la capacidad protectora de las pensiones. El endurecimiento creciente del acceso al sistema contributivo está favoreciendo la asistencialización progresiva de las pensiones. Opciones de reorientación hacia sistemas de provisión universal permitirían superar tanto los problemas de inequidad de los sistemas contributivos como la desprotección y limitación de las prestaciones asistenciales.

El riesgo de ir hacia un sistema mixto de pensiones (privado/banca-público) será especialmente agravante en los hogares con mayores dificultades económicas y empleos peor remunerados en su vida laboral. Los sistemas de capitalización incluyen fuertes riesgos vinculados a las trayectorias vitales individuales (desempleo, enfermedad, discapacidad) que la solidaridad colectiva protege en los actuales sistemas de reparto.

Además del mantenimiento del sistema de pensiones, la protección ante las situaciones de vejez e invalidez debe combinar ayuda económica con servicios y programas de apoyo a la dependencia. Los principales sistemas orientados a este fin son el sanitario y el de atención a la dependencia. El principal éxito de la Ley de Dependencia fue el reconocimiento del derecho a ser cuidados y la responsabilidad pública de desarrollar los servicios necesarios para ello. Este hecho supuso la superación legal, aunque no efectiva, de la responsabilidad familiar de gestionar los cuidados. A pesar de que el principal objetivo de la ley era desarrollar un sistema de atención a la dependencia nutrido por servicios profesionales, lo cierto es que las ayudas económicas han sido el principal efecto de esta. Sin embargo, la crisis también ha hecho que el derecho adquirido con esta ley se vea cuestionado por varias razones: la limitación de las partidas presupuestarias a nivel estatal, el endurecimiento de los requisitos para el reconocimiento de los diferentes grados de dependencia y la atención desigual en el nivel autonómico. Por tanto, los cambios legislativos implementados en materia de pensiones, el aumento de las personas excluidas del sistema de atención a la dependencia o el copago farmacéutico reducen sustancialmente la protección pública ante las situaciones de vejez e invalidez. Para evitar esta desprotección es imprescindible reforzar los derechos sociales más allá de la contribución individual al sistema durante la vida laboral y establecer criterios extraordinarios de acceso para aquellos hogares que carezcan de protección económica y familiar.

Por último, el acceso a la vivienda es un factor de integración fundamental debido a que su pérdida da lugar a procesos de exclusión muy rápidos. El desorbitado precio de los inmuebles en las épocas de bonanza y la facilidad de acceso al crédito animaron a muchas familias a comprar una vivienda como mecanismo de ahorro para el futuro. Sin embargo, la pérdida de capacidad adquisitiva de los hogares ha puesto en peligro el mantenimiento de la residencia de muchos de ellos. En general, parece necesario un replanteamiento global de la política de vivienda en España que evite los efectos del estallido de la burbuja inmobiliaria. Para ello, se precisan medidas que apoyen el mercado de alquiler o el fomento de la promoción pública de vivienda. Es preciso desarrollar políticas de vivienda pública que contemplen este ámbito no como una herramienta de política económica, sino como un derecho social. En caso contrario se corre el riesgo de que la exclusión residencial continúe avanzando en España, acumulando un nuevo elemento de desigualdad y profundizando en la brecha de pobreza.

… a lo particular para aquellos colectivos más afectados en términos de pobreza y exclusión

Desde los primeros indicios del impacto de la economía global en la deslocalización de empleo y la polarización de los asalariados se vienen proponiendo distintas alternativas a los sistemas contributivos que puedan favorecer una protección más justa y un avance en la redistribución de la riqueza. La renta básica ciudadana surge como una propuesta de garantía de rentas destinada al conjunto de la ciudadanía que podría ser completada con otras rentas de trabajo, patrimonio o protección, pero que al menos supondría una protección mínima frente a la pobreza y el paro. Se han barajado distintas formas de financiación alternativas que van desde nuevas formas de tributación internacional a las transacciones de capital y mercancías, hasta opciones más modestas de retoque de los sistemas progresivos de impuestos de la renta de ámbito nacional o incluso autonómico. Entendemos aquí que avanzar en la búsqueda de alianzas en defensa de esta propuesta es, sin duda, más eficaz desde el punto de vista redistributivo y, por tanto, en la lucha contra la pobreza, no resulta incompatible con las propuestas inmediatas de mejora del nivel de eficacia de las rentas condicionadas. La limitación en su cobertura y calidad y la fragmentación autonómica de esta última malla de seguridad la convierten en una herramienta claramente insuficiente frente a la pobreza. Es necesario, de forma urgente, implantar un sistema de rentas mínimas destinado a la lucha contra la pobreza que sea uniforme en la garantía de derechos en el conjunto del Estado y eficaz en cuanto a la cobertura de las situaciones de pobreza de los hogares en España y el nivel de su cuantía para que permita realmente cubrir las necesidades básicas.

Por ello se propone, por un lado, que estas prestaciones sean incorporadas en sistemas fuertes y de gestión estatal como el de Garantía de Ingresos. Con ello, el desarrollo de estas medidas contribuiría a la cohesión interterritorial del Estado y, al ser políticas de ingresos mínimos asumidas por sistemas más enraizados y asentados que el de servicios sociales, se reduciría el riesgo de que el derecho pueda verse limitado y cuestionado.

Por otro, que su acceso no sea penalizado por el apoyo que ofrecen algunas familias a sus miembros con más dificultades o por la movilidad laboral. En este sentido, el desarrollo de fórmulas de acogimiento residencial o la búsqueda de empleo temporal en otras comunidades han sido estrategias desarrolladas en muchos hogares. Por ello, el acceso a las rentas mínimas no debe penalizar este tipo de acciones y, como alternativa, convendría superar aquellos requisitos que exigen la residencia continuada en la comunidad autónoma o la suficiencia de ingresos por unidades de convivencia.

La integración social vendrá de la mano de la complementariedad de las rentas con un sistema de políticas de activación que implique la prospección de nuevos nichos de empleo y la cualificación de calidad del desempleado y su protección económica. El aumento generalizado de los hogares con dificultades parece corresponderse con un cuestionamiento de las prestaciones orientadas a los colectivos excluidos de larga duración. En este momento se considera más necesaria que nunca la incorporación ciudadana al debate sobre la gestión del bienestar y la integración, con el objetivo de construir un modelo de ciudadanía homogéneo y consensuado.

Por otro lado, la pérdida de viviendas por la incapacidad de hacer frente a los pagos se ha constituido como uno de los procesos de exclusión más severos que han vivido muchos hogares en los últimos años. La disminución de los empleos, el agotamiento de las prestaciones o la dificultad de garantizar unos ingresos estables han generado importantes trayectorias de descenso hacia situaciones de exclusión residencial. Por ello, desarrollar ayudas puntuales de emergencia que eviten los impagos o los riesgos de desahucio podría prevenir importantes procesos de exclusión social. En otros casos, la experiencia del apoyo colectivo en la intermediación bancaria y la denuncia colectiva en casos de desahucio nos muestra que la búsqueda de formas de vivienda alternativa (pública cedida o en alquiler social) puede resultar una salida al lastre de la deuda hipotecaria.

Por último, es necesario subrayar que la multidimensionalidad que caracteriza a las situaciones de exclusión social invita a implicar, en el desarrollo de políticas de inclusión, a un mayor número de ministerios o departamentos como el de Empleo o Vivienda, entre otros. Estas políticas han sido habitualmente desarrolladas desde los ministerios o departamentos de Política Social; sin embargo, es imprescindible promover el desarrollo de medidas coordinadas e integrales en la prevención de las situaciones de exclusión social y potenciar políticas que faciliten el acceso de los colectivos más vulnerables a estos ámbitos. Algunas de estas medidas concretas son:

La necesidad de reforzamiento de las políticas de apoyo a las familias

El apoyo familiar está siendo un amortiguador fundamental de los procesos de exclusión en esta crisis. La ayuda que ofrecen estos soportes es esencial en un contexto económico, político y social como el español, donde la crisis ha puesto en evidencia las limitaciones que subyacían al propio Estado del bienestar (amplias responsabilidades familiares en el cuidado, un sistema de protección social poco desarrollado y una débil red de ingresos mínimos). Por tanto, la familia y la red social se convierten en un soporte imprescindible para afrontar, especialmente, las situaciones sin ingresos, por lo que las personas que no cuentan con estos apoyos o, aunque los tengan, no tienen capacidad para ayudarles, han desarrollado itinerarios de exclusión más rápidos.

Estas ayudas han estado orientadas a compensar la ausencia de ingresos en muchos hogares, a prevenir las privaciones, especialmente en los hogares con menores donde los costes de estas pueden tener efectos irreversibles en su desarrollo vital, a contrarrestar la pérdida de la vivienda, a evitar el endeudamiento de sus familiares o, simplemente, a acompañar en el proceso. Por tanto, los apoyos se materializan tanto en ayuda económica para afrontar gastos extraordinarios, pagos de suministros, rentas de alquiler o hipotecas para evitar la acumulación de deudas o el riesgo de perder la residencia como en apoyo en especie (comida, cuidado, acogimiento temporal de familiares) y apoyo emocional (escucha, acompañamiento, etcétera).

La principal potencialidad de estos apoyos es que son rápidos y efectivos porque se adaptan a la intensidad de la necesidad que vive el hogar, ya que en este contexto de crisis prolongada la necesidad de ayuda familiar se ha alargado e intensificado. No obstante, es precisamente la extensión de la crisis, de las dificultades y de la ayuda prestada lo que está poniendo en riesgo la sostenibilidad de estos soportes.

Es imprescindible proteger esta red de solidaridad primaria. Para ello, es fundamental no penalizar la solidaridad familiar ni los reagrupamientos derivados de situaciones de dificultad económica (o de vivienda), evitar a través de políticas de emergencia la carga a otras redes familiares cercanas, prevenir la dependencia y sobredemanda de estos apoyos, y evitar la pobreza infantil a través de reforzar becas comedor para menores, viviendas adecuadas, transporte, apoyo extraescolar, etc. Igualmente es importante desarrollar políticas de conciliación que permitan mejorar la empleabilidad de muchos hogares.

El desarrollo de las políticas de inclusión

La gran mayoría de las prestaciones, actuaciones y políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social han sido desarrolladas en el ámbito autonómico y local. Actualmente, la limitación de las responsabilidades de las administraciones más cercanas a la población puede acabar, por falta de medios económicos y competencias legislativas, con muchas de estas políticas.

El desarrollo de políticas de inclusión social, tal como se viene anunciando, requiere de cierta especificidad que permita trabajar itinerarios de integración con personas que acumulan diversas problemáticas y que, además, se atienda a las características y oportunidades de territorios diversos. Los resultados más positivos de las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión se deben a estas actuaciones individualizadas que atienden al carácter heterogéneo del fenómeno; por ello, el diseño de políticas en el nivel territorial más cercano es fundamental. No obstante, este aspecto encierra un importante riesgo: que el desarrollo de estas medidas contribuya a incrementar la desigualdad territorial ya existente en el acceso a estos programas. Este riesgo podría verse superado con el establecimiento de un nivel de protección mínimo gestionado y asumido por el Gobierno central. La adaptación territorial que requiere una estrategia eficaz de lucha contra la exclusión es compatible con el reconocimiento del derecho al acceso igualitario de la población a determinados servicios de inclusión.

El papel de los Servicios Sociales ante las nuevas pobrezas

La crisis ha aumentado el número de personas que acuden a los Servicios Sociales, pero, sobre todo, ha cambiado el tradicional perfil del usuario. La ausencia de ingresos en los hogares desempleados que han agotado sus prestaciones convierte a los Servicios Sociales en el último recurso público al que poder acogerse. En este sentido, la heterogeneidad que caracteriza a las situaciones de exclusión se ha visto incrementada en la crisis, donde cada vez más un gran número de usuarios responden a perfiles que necesitan apoyos económicos puntuales y no procesos de incorporación más integrales y prolongados.

En momentos como estos, los Servicios Sociales deben asumir la doble función de detección, denuncia y diagnóstico de las situaciones de exclusión con el fin de que el conjunto de la sociedad atienda a estas situaciones, por un lado, y de acoger y atender de manera directa las problemáticas más urgentes, por otro. En este contexto de fuertes transformaciones sociales (económicas, demográficas, familiares), la demanda de intervención para los Servicios Sociales se ha multiplicado y diversificado. Es preciso adaptar su actividad a las características emergentes de las sociedades contemporáneas. Con esta afirmación se reconoce el derecho y la necesidad de atender a todas aquellas personas que, independientemente de la intensidad de su dificultad o del proceso de intervención requerido, se encuentran en una situación de necesidad. Las desigualdades y los problemas sociales propios de dichas sociedades se caracterizan por su carácter cambiante, incluso súbito. En las sociedades flexibles, los problemas serán también flexibles, líquidos, cambiantes. La noción de sociedades del riesgo señala la posibilidad de que la exclusión social afecte a estratos de población que tradicionalmente han estado ajenos a dicha circunstancia. Dicho de otra manera, los Servicios Sociales y los sistemas de protección social se enfrentan al reto de ofrecer seguridad en un contexto de flexibilidad como en el que nos encontramos. No obstante, este contexto implica numerosos requerimientos. Por un lado, el incremento del número de atenciones debe ir de la mano de un aumento de las partidas presupuestarias destinadas a estos servicios con el objetivo de que el aumento de usuarios no vea limitada la calidad técnica de las intervenciones. Por otro, la limitada estructura y los recortes del sector ofrecen poco margen para incorporar una necesaria flexibilidad funcional de los profesionales de la intervención social en el ámbito público. El trabajo social preventivo y el fomento y la colaboración con las redes comunitarias de apoyo requieren de condiciones y recursos que ahora son difícilmente aplicables en un modelo limitado que ha orientado la atención hacia la demanda de prestaciones cada vez más condicionadas y escasas. Por tanto, para que dichos profesionales puedan ser capaces de desempeñar sus funciones en contextos de desigualdad y problemática social cambiantes, las administraciones deben comprometerse a dotarles de los medios económicos, administrativos y técnicos necesarios para lograrlo.

Este desarrollo técnico y adaptado de los servicios requerirá, además, la cooperación con las iniciativas ciudadanas. En este punto, la transferencia de conocimiento entre el ámbito de la investigación y el profesional, y la búsqueda de soluciones cooperadas entre el ámbito profesional y las redes ciudadanas tendrían efectos especialmente positivos para avanzar no solo en la inclusión social de las personas más vulnerables sino también en la prevención y búsqueda colectiva de soluciones frente a la pobreza.

Nos hemos propuesto en este texto afrontar el debate sobre el qué hacer frente a la pobreza; esto incluye clarificar no solo cómo definirla, sino también cuál es la mejor forma de medir el fenómeno y orientar mejor las respuestas. Esta crisis ha hecho emerger la dureza del debate sobre las clases sociales y la desigualdad. Frente a concepciones más optimistas sobre la pobreza y la exclusión social definidas como fenómenos abarcables en la época de bonanza de los Estados del bienestar, la fuerte sacudida de este ciclo capitalista nos lleva a la necesidad de abordar la pobreza y la exclusión fruto de un proceso de aumento de la desigualdad y pérdida de la cohesión social que va más allá de situaciones individuales de desventaja.

En definitiva, las propuestas para reducir la pobreza, desigualdad y exclusión social de la ciudadanía de nuestro país deben combinar, debido a la multidimensionalidad del fenómeno, medidas en los ámbitos estructural, institucional y de vida cotidiana enfocadas tanto desde el punto de vista de la universalidad para todos los ciudadanos como de la especificidad para las personas, familias y grupos con situaciones de dificultad más agudas.

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