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Lourdes Lucía, Ana Martín García, Alberto Garzón Espinosa y Julio Rodríguez López

Qué hacemos con los bancos

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RAG

Nota a la edición digital:

Algunos de los proyectos artísticos mencionados en el libro ya no son accesibles en la red. No obstante, por motivos historiográficos, se mantiene la referencia a la web original.

© Lourdes Lucía, Ana Martín García, Alberto Garzón Espinosa y Julio Rodríguez López, 2013

© Ediciones Akal, S. A., 2013

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ISBN: 978-84-460-3896-2

Qué hacemos

¿Qué hacemos cuando todo parece en peligro: los derechos sociales, el Estado del bienestar, la democracia, el futuro? ¿Qué hacemos cuando se liquidan en meses conquistas de décadas, que podríamos tardar de nuevo décadas en reconquistar? ¿Qué hacemos cuando el miedo, la resignación, la rabia, nos paralizan?

¿Qué hacemos para resistir, para recuperar lo perdido, para defender lo amenazado y seguir aspirando a un futuro mejor? ¿Qué hacemos para construir la sociedad que queremos, que depende de nosotros: no de mí, de nosotros, pues el futuro será colectivo o no será?

Qué hacemos quiere contribuir a la construcción de ese «nosotros», de la resistencia colectiva y del futuro compartido. Queremos hacerlo desde un profundo análisis, con denuncias pero sobre todo con propuestas, con alternativas, con nuevas ideas. Con respuestas a los temas más urgentes, pero también otros que son relegados por esas urgencias y a los que no queremos renunciar.

Qué hacemos quiere abrir la reflexión colectiva, crear nuevas redes, espacios de encuentro. Por eso son libros de autoría colectiva, fruto del pensamiento en común, de la suma de experiencias e ideas, del debate previo: desde los colectivos sociales, desde los frentes de protesta, desde los sectores afectados, desde la universidad, desde el encuentro intergeneracional, desde quienes ya trabajan en el terreno, pero también desde fuera, con visiones y experiencias externas.

Qué hacemos quiere responder a los retos actuales pero también recuperar la iniciativa; intervenir en la polémica al tiempo que proponemos nuevos debates; resistir las agresiones actuales y anticipar las próximas; desmontar el discurso dominante y generar un relato propio; elaborar una agenda social que se oponga al programa de derribo iniciado.

Qué hacemos esta impulsada por un colectivo editorial y de reflexión formado por Olga Abasolo, Ramón Akal, Ignacio Escolar, Ariel Jerez, José Manuel López, Agustín Moreno, Olga Rodríguez, Isaac Rosa y Emilio Silva.

I. Introducción

A finales de septiembre de 2008, pocos días después de la quiebra de la banca estadounidense de inversiones Lehman Brothers, que marcó el comienzo de una de la crisis económicas más importantes de la historia del capitalismo, el entonces presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, afirmaba en Nueva York ante un grupo de directivos de empresas multinacionales y bancos de inversión estadounidenses: «Quizá España tenga el sistema financiero más sólido de la comunidad internacional. Ha tenido un marco de regulación y supervisión reconocido internacionalmente por su calidad y por su rigor», afirmación que era públicamente compartida por banqueros españoles y por el propio gobernador del Banco de España.

Poco después, en marzo de 2009, es intervenida la Caja de Castilla–La Mancha, y en mayo de 2010 lo es Cajasur. En diciembre de 2010, se constituye el Banco Financiero y de Ahorros, creado a partir de la fusión de Caja Madrid, Bancaja, Caja de Canarias, Caja de Ávila, Caixa Laietana, Caja Segovia y Caja Rioja. En marzo de 2011, este banco comienza a operar como Bankia; en julio de 2011 sale a Bolsa, y unos meses después, en mayo de 2012, se anuncia que debe ser intervenido con dinero público. El proceso de intervenciones continúa: en julio de 2011 es intervenida la Caja de Ahorros del Mediterráneo, y en noviembre del mismo año, el Banco de Valencia. En los años siguientes continuamos asistiendo a rescates de la banca española que han significado el desembolso de una gran cantidad de dinero público, un total de 88.800 millones de euros hasta el año 2010.

Ni el Banco de España ni las empresas auditoras ni los organismos encargados de hacerlo ejercieron la vigilancia y el control necesarios. El panorama que ofrecen ahora los bancos españoles es desolador: querellas y demandas iniciadas, incoación de expedientes e imputación de altos directivos por corrupción, millones de personas afectadas por la ejecución de hipotecas, decenas de miles de pequeños ahorradores que compraron de buena fe preferentes y otros tipos de complejos productos financieros y que ven esfumarse sus ahorros…

Las consecuencias de la crisis son bien conocidas porque afectan de modo muy directo a la vida de millones de personas que en España han visto perdidos su trabajo, sus casas, algunos sus vidas, y muchos de sus derechos económicos y sociales. El objetivo de este libro no es el análisis de las causas, características y consecuencias de esta crisis económica, sino arrojar algo de luz sobre el papel que los bancos y las cajas de ahorros españoles han tenido en ella y sobre algunas de las posibles alternativas, si las hay, al actual sistema financiero español.

Un poco de historia

Tradicionalmente, el papel de los bancos ha sido el de captar dinero y prestarlo mediante el pago de un interés. Esta es, en esencia, su función. Hay indicios de que ya en tiempos de los sumerios se realizaban operaciones bancarias –prestar y recibir préstamos y proporcionar crédito–, y se sabe que, tanto en Persia como en Grecia o en Roma, existían prácticas bancarias. Se puede afirmar, sin embargo, que los primeros bancos que se crearon como tales aparecieron en Italia a principios del siglo xv, en ciudades como Génova, Venecia, Pisa y Florencia, a causa de la expansión del comercio y del desarrollo de la actividad mercantil, que requerían grandes sumas de dinero para emprender viajes y adquirir y trasladar mercancías. Durante los siglos xvi y xvii se multiplicaron las casas de crédito especializadas. En 1609 se crea el Banco de Ámsterdam, que provee a los mercaderes de monedas de diferentes países, asegura los pagos dentro de los límites de sus depósitos metálicos y expande su actividad de crédito. En 1694 se funda el Banco de Inglaterra; en 1800, el Banco de Francia (que había sido precedido, en 1718, por la Banque Royale); en 1870, el Banco de Alemania; en 1874, el Banco de España; y en 1893, el Banco de Italia. Bancos y casas de crédito acumulan capital y, cuando los Estados tienen dificultades financieras, acuden a ellos, que les prestan dinero mediante la emisión de Deuda Pública.

Según explica René Passet (2013): «Como el crédito se pide sobre la base de las producciones futuras, estas deben aumentar sin cesar; el sistema capitalista está condenado al crecimiento y la acumulación. La exportación de los capitales tiene por objeto favorecer la industrialización y la urbanización de los países nuevos, de los cuales se espera la apertura de nuevos mercados. Las firmas crean filiales y toman participaciones en el extranjero. El volumen anual de estas inversiones, entre 1880 y la primera década del siglo xx, se multiplica por ocho en Gran Bretaña, por cuatro en Alemania y por tres en Francia». Las consecuencias son evidentes. Prosigue Passet: «Por otro lado, la riqueza se desplaza de los bienes inmuebles hacia los valores muebles: acciones y obligaciones ofrecidas al público en general permiten movilizar importantes volúmenes de capitales. Al ser fácilmente negociables, también abren el terreno a la especulación. Sin estos instrumentos y sin las formas jurídicas nuevas como la sociedad anónima, la Revolución industrial no habría podido producirse; por eso se dice de ella que es jurídica tanto como técnica».

Al desarrollarse, el capitalismo fomentó e impulsó la actividad bancaria, la actividad crediticia y el endeudamiento. En el siglo xix, Marx escribía en El Capital:

El sistema del crédito público, es decir, de la deuda del Estado, cuyos orígenes descubríamos ya en Génova y en Venecia en la Edad Media, se adueñó de toda Europa durante el periodo manufacturero. […] La Deuda Pública, o sea, la enajenación del Estado –absoluto, constitucional o republicano–, imprime su sello a la era capitalista. La única parte de la llamada riqueza nacional que entra real y verdaderamente en posesión colectiva de los pueblos modernos es… la Deuda Pública.

[...] La Deuda Pública se convierte en una de las más poderosas palancas de la acumulación originaria. Es como una varita mágica que infunde virtud procreadora al dinero improductivo y lo convierte en capital sin exponerlo a los riesgos ni al esfuerzo que siempre lleva consigo la inversión industrial e incluso la usuraria. En realidad, los acreedores del Estado no entregan nada, pues la suma prestada se convierte en títulos de la Deuda Pública, fácilmente negociables, que siguen desempeñando en sus manos el mismísimo papel del dinero. Pero, aun prescindiendo de la clase de rentistas ociosos que así se crea y de la riqueza improvisada que va a parar al regazo de los financieros que actúan de mediadores entre el gobierno y el país –así como de la riqueza regalada a los rematantes de impuestos, comerciantes y fabricantes particulares, a cuyos bolsillos afluye una buena parte de los empréstitos del Estado, como un capital llovido del cielo–, la Deuda Pública ha venido a dar impulso tanto a las sociedades anónimas, al tráfico de efectos negociables de todo género como al agio; en una palabra, a la lotería de la Bolsa y a la moderna bancocracia.

La gran transformación

Como se ha apuntado, la actividad de los bancos ha residido tradicionalmente en recibir y custodiar depósitos y en prestar al comercio, a la actividad industrial o a cualquier otra rama de la actividad productiva. En la actualidad, las cosas han cambiado: se ha producido una gran transformación, y la actividad bancaria tiene ahora un componente esencial de especulación financiera.

Para frenar la especulación y evitar que los bancos jugaran con el dinero de los ahorradores, el Gobierno de Roosevelt, en Estados Unidos, promulgó en 1933, tras la gran crisis de 1929, la Ley Glass–Steagall, también conocida como Banking Act, que instauraba la separación entre la banca de depósito (banca comercial) y la banca de inversión, cuya actividad fundamental se centra en la Bolsa de valores. Los principales objetivos de esta ley eran los siguientes: 1) crear un sistema bancario formado por bancos locales, nacionales y estatales que no se hicieran la competencia entre sí; 2) controlar las operaciones especulativas en Bolsa, y 3), prohibir a los banqueros que participaran en los consejos de administración de las empresas; en definitiva, garantizar a los depositantes y ahorradores que su dinero estaba siendo bien empleado y que se ponían barreras a la especulación y a la corrupción.

Los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial fueron tiempos de crecimiento económico: se incrementó la productividad y se fomentó el consumo. Pero este crecimiento trajo también consigo el propio agotamiento del sistema y dio comienzo al cuestionamiento de la misma existencia del Estado del bienestar.

En 1930, tras la Primera Guerra Mundial, se creó el Banco de Pagos Internacionales (también conocido como Banco de Basilea o BIS, por sus siglas en inglés) como medio para organizar la recaudación y los pagos de las indemnizaciones derivadas de la guerra. En la actualidad, este banco ha adquirido una gran influencia, aglutina a los bancos centrales y es un auténtico poder dentro del sistema financiero internacional. Igual que sucede con el Banco Central Europeo (BCE), del que hablaremos más adelante, no está sometido al control de ningún Gobierno ni organismo político. «Algunos analistas consideran que el BIS está por encima de la ley, porque goza de la inmunidad propia de un Gobierno, no paga impuestos y dispone de su propia policía privada» (Hernández Vigueras, 2012).

En las décadas siguientes, especialmente desde mediados de los setenta, empezó a configurarse el fundamento en el que se basa el sistema económico actual: la privatización de las empresas públicas, la desregulación de los movimientos de capitales, la bajada o anulación de los impuestos a multinacionales y bancos, el cuestionamiento de la intervención de los Estados en la economía, etc. Todo conducía a un mundo totalmente libre de controles para los grandes capitales, que necesitaban la colaboración imprescindible de la banca para moverse con la libertad y opacidad que requería una carrera basada en el aumento sin límites de sus beneficios. Así, se fomentaron los paraísos fiscales y se incrementaron las desigualdades sociales. En 1999, el Gobierno de Clinton aprobó la Gramm–Leach–Bliley Act (ley de modernización de los servicios financieros), que derogaba la ya citada Ley Glass–Steagall. Paso a paso, iban estableciéndose las condiciones que harían posible la vertiginosa expansión de la economía especulativa, convertida hoy día en un gran casino mundial.

Las nuevas tecnologías de la comunicación, que facilitaron e impulsaron las transacciones financieras, se han ido sofisticando, y actualmente existen plataformas de alta velocidad (High Frecuency Trade, HFT), capaces de realizar billones de operaciones casi instantáneamente. Según Juan Hernández Vigueras (2012): «Con la estrategia operativa llamada trading de alta frecuencia o comercio financiero de alta velocidad, un título bursátil puede cotizar durante unos segundos un céntimo más caro en Frankfurt que en Singapur o Nueva York. El ordenador de los inversores-especuladores compra esos títulos en Londres y los vende en Nueva York o viceversa; o puede estar lanzando constantemente órdenes de compra y venta, buscando infinitesimales diferencias de precios sobre las que obtener beneficios; se trata de la práctica comercial secular de comprar barato y vender caro, pero con márgenes de ganancia en decimales y en tiempos inferiores a milésimas de segundo. Con esta estrategia operativa acelerada, los bancos y firmas financieras sacan provecho de las diferencias coyunturales de cotizaciones con frecuentes y pequeñas operaciones. Las transacciones se realizan con unos márgenes minúsculos, pero al final la actividad financiera aumenta haciendo que sea inmenso el volumen de operaciones».

Las ganancias que permiten este tipo de operaciones han desplazado el peso de la actividad bancaria hacia las operaciones bursátiles, en las que se arriesga el dinero de los depositantes bajo la creencia de que apostando por algo se pueden obtener excelentes resultados. De esta forma, se inició una carrera para fabricar complejos productos financieros, cuyo valor solo puede ser estimado, que indujeron a un profesor de la Universidad de Duke a afirmar que los había visto «tan complicados que no sería práctico para los inversores tratar de entenderlos: tendrían que gastar más dinero contratando expertos para deconstruirlos de lo que nunca podrían esperar ganar con sus beneficios» (Fontana, 2011).

Se produjo desde entonces un proceso de consolidación de negocios entre banca de inversión, seguros y agentes de Bolsa. La expansión del negocio bancario provocó la concentración de la industria de servicios financieros, que, a través de compras y fusiones, alcanzó niveles desconocidos hasta el momento, lo cual acabó llevando a la creación de grandes grupos bancarios too big to fail (demasido grandes para dejarlos quebrar). Y aquí no podemos dejar de mencionar a las grandes compañías auditoras –en muchas ocasiones vinculadas económicamente a los grandes bancos y a las compañías financieras– por su decisivo papel en la falta de control y vigilancia sobre la actividad de esas inmensas compañías bancarias, que han terminado falseando balances y contabilidades.

La «banca en la sombra»

Existe la convicción, prácticamente general, de que la causa principal de la actual crisis ha sido la total desregulación del sistema financiero, que se sigue manteniendo y que ha fomentado la presencia de una banca que funciona de forma paralela a la banca tradicional, una banca que está estrechamente vinculada al sistema financiero mundial y desvinculada de la actividad real de la economía. Es lo que se ha llamado «banca en la sombra» (shadow banking system). Esta banca, que ha llegado a adquirir una dimensión mayor que la de la banca tradicional, está formada por las entidades que operan evitando las regulaciones del sistema bancario de un país. Son fondos de alto riesgo (generalmente domiciliados en paraísos fiscales), fondos de inversión del mercado monetario, operaciones de emisión de títulos amparados por hipotecas, certificados de depósito y operaciones de venta de títulos, valores con pactos de recompra en el futuro, etc. Hoy día, la zona euro se ha convertido en una de las más importantes áreas del mundo donde esta actividad se lleva a cabo.

II. El sistema financiero español y los rescates bancarios europeos

Como ya se ha apuntado, la función primordial que el sistema financiero ha realizado tradicionalmente dentro del sistema económico capitalista es la de canalizar los recursos ahorrados por los agentes económicos con superávit hacia las empresas que quieren invertir o hacia los hogares que quieren consumir más allá de sus recursos propios. Al funcionar dentro de este esquema como intermediarios financieros, los bancos han sido los principales actores, recogiendo fondos ahorrados en forma de depósitos y destinándolos a la inversión y al consumo en forma de préstamos. No obstante, en España este papel ha sido realizado histórica y fundamentalmente no solo por los bancos, sino también por las cajas de ahorro y las cooperativas de crédito. No obstante, los cambios institucionales de las últimas décadas, derivados en gran medida de la participación de la economía española en el proceso de construcción europea, han ido modificando paulatinamente el escenario financiero español, y esta serie de transformaciones ha afectado al modo de funcionar del sistema financiero, desvirtuándolo e introduciendo nuevos actores y mecanismos.

Como también se ha señalado, las reformas estructurales llevadas a cabo en el espacio internacional desde la década de los setenta, unidas al final de Bretton Woods, dieron inicio a un nuevo contexto mundial donde el ámbito financiero comenzó a dominar y determinar el funcionamiento del ámbito productivo. Esta nueva configuración de las relaciones entre el sistema productivo y el sistema financiero es el pilar que sustenta lo que muchos autores han llamado «financiarización». En el caso de la economía española, estos cambios implicaron dar fin a un importante y rígido esquema regulatorio, y primar a los bancos como agentes financieros.

En lo referente a la rigidez regulatoria, cabe destacar que hasta la firma del Tratado de Maastricht, en 1992, el coeficiente de caja podía alcanzar incluso un 20%, mientras que en la actualidad, ya bajo la gestión del Banco Central Europeo, es de tan solo un 1%. Además, las operaciones con el exterior estaban sujetas a autorizaciones, y existían también fuertes controles para los movimientos de capitales. Por otra parte, y como consecuencia de la estricta regulación a la que estaban sometidas, las cajas de ahorros desempeñaron un papel secundario hasta finales de la década de los setenta, ya que se entendía que eran entidades de orientación social e instrumentos estratégicos de política económica. Por ejemplo, hasta el año 1977 las cajas de ahorros tenían obligación de mantener un 43% de sus pasivos invertidos en fondos públicos, como más adelante se detallará.

El inicio del proceso de financiarización en la economía española corrió parejo a su adaptación a las instituciones europeas, de tal modo que la creación de nuevos mercados financieros, como el de derivados financieros, el mercado de negociación de renta fija AIAF (Asociación de Intermediarios de Activos Financieros), y las reformas del mercado de Deuda Pública y de la Bolsa de valores llevaron a un nuevo estadio al sistema financiero español. La AIAF, por ejemplo, es impulsada por el Banco de España con el fin de que se autorregule el mercado en el que cotizan y se negocian los activos de empresas, entidades financieras y administraciones públicas. El desarrollo de otros instrumentos, como los fondos de inversión, y la emergencia de las nuevas tecnologías contribuyeron también a diseñar un nuevo esquema financiero en la economía española. En las últimas décadas se ha dado también un cambio en las formas de financiación de los sujetos económicos, especialmente de las empresas. El proceso de financiarización ha posibilitado que las grandes empresas pudieran financiarse en los mercados financieros internacionales, dejando así de depender del crédito bancario y abriendo la puerta a los importantes procesos de internacionalización empresarial que han caracterizado a las décadas de 1990 y 2000.

Pero, desde luego, el aspecto más relevante a nivel financiero ha sido la creación del Banco Central Europeo como entidad pública aunque independiente, no controlado por los poderes públicos, cuyo objetivo exclusivo es el mantenimiento de la inflación de la zona euro en niveles cercanos al 2%. De hecho, se trata del Banco Central más independiente del mundo porque, en su diseño, la independencia es de tipo personal, financiera, política y económica, lo cual implica una ruptura con la tradicional conexión entre el Banco Central y el Parlamento.

El modelo de crecimiento y su financiación

Es importante resaltar que todos estos cambios institucionales en el escenario financiero han sido funcionales al desarrollo de un determinado modelo de crecimiento en España, que con ello ha podido disfrutar de una elevada creación de empleo durante la última década, a pesar de que, en términos de distribución de la renta, se ha producido una regresión muy importante. El endeudamiento y el sistema financiero han desempeñado un papel crucial en el sostenimiento de dicho modelo.

En las últimas décadas, el neoliberalismo ha llevado a cabo una serie de reformas que podrían agruparse en los nueve bloques siguientes (Kotz, 2008): 1) desregulación del comercio y de las finanzas, tanto en su nivel nacional como internacional; 2) privatización de muchos servicios ofrecidos por el Estado hasta entonces; 3) cese de la regulación activa del Estado en el plano macroeconómico; 4) fuerte reducción del gasto social estatal; 5) reducción de impuestos a los negocios y a la riqueza individual; 6) ataque de los Estados y de las grandes empresas a los sindicatos; 7) desplazamiento desde el dominio de los empleos fijos hacia los empleos temporales; 8) competencia desenfrenada y despiadada, reemplazando al comportamiento «co–respective» practicado hasta entonces, e 9) introducción de los principios del mercado dentro de las grandes empresas, en particular en lo referente a la contratación de directivos.

Estas reformas han tenido como efecto fundamental una reducción en prácticamente todo el mundo de la participación salarial, como puede observarse en la tabla 1.

Tabla 1. Variación de la participación salarial en porcentaje del PIB al coste de los factores, 1991-2008.

País

1991–2008

País

1991–2008

Unión Europea (15 países)

–6,11%

Rumanía

–5,00%

Zona euro (12 países)

–6,45%

Finlandia

–17,08%

Bélgica

–3,23%

Suecia

–4,07%

Dinamarca

3,47%

Reino Unido

–6,97%

Alemania

–7,23%

Islandia

–2,33%

Irlanda

–6,80%

Noruega

–15,02%

Grecia

–5,39%

Suiza

–1,05%

España

–8,25%

Estados Unidos

–4,04%

Francia

–3,23%

Japón

–6,84%

Italia

–8,09%

Canadá

–10,92%

Luxemburgo

–7,41%

Corea del Sur

–6,55%

Países Bajos

–4,57%

Australia

–7,67%

Austria

–12,89%

Nueva Zelanda

–4,78%

Portugal

3,79%

Fuente: AMECO (2012).

Al producirse de forma global, esta situación debería de haber conducido a una crisis de rentabilidad, puesto que debilita la capacidad de consumo de los salarios y provoca un exceso de participación en los beneficios con respecto a dicha capacidad. Sin embargo, los datos también revelan que, paralelamente, todos los países han disfrutado de tasas de crecimiento ligeramente altas.

De acuerdo con la teoría económica, las economías han podido escapar de esta crisis mediante la instauración de diferentes modelos de crecimiento económico que operaban de forma simbiótica. Por una parte, algunos países aprovecharon la menor participación salarial y otras circunstancias (por ejemplo, la depreciación de la moneda con respecto a la de los países competidores, los diferenciales de inflación, los tipos de interés o los procesos de deslocalización) para lograr beneficios por la vía de las exportaciones (modelo export-led), mientras que otros países recurrieron al crédito para compensar la caída salarial y mantener una economía dirigida por una demanda interna sostenida por el endeudamiento (modelo debt-led). Ambos modelos, descritos con claridad en las cuentas corrientes de los diferentes países, incurren, unos, en superávit y, otros, en déficit.

El resultado es un modelo de crecimiento de la economía mundial construido sobre importantes e insostenibles desequilibrios globales. Los países con un modelo de crecimiento export-led acumulan flujos de capital que prestan a los países que tienen un modelo de crecimiento debt-led, de modo que todo el sistema se sostiene sobre estas relaciones. En el conjunto de la zona euro se da la circunstancia de que existe equilibrio comercial, lo cual permite contemplar una réplica a pequeña escala de lo que sucede en la economía mundial. Así, España sería un país de tipo debt-led, con un perfil mucho más claro que el del resto
de los países de la Unión Europea. Un estudio de la composición de la balanza de pagos permite comprobar cómo, para financiar el exceso de importaciones sobre exportaciones, el modelo de crecimiento español ha dependido de la entrada permanente de capital extranjero (contabilizado como superávit en la cuenta financiera). Para ello, el desarrollo del sistema financiero ha sido crucial.

La balanza de pagos de la economía española ha reflejado recientemente fuertes distorsiones derivadas de su modelo de crecimiento. Desde finales de los años noventa, la cuenta corriente ha sido crecientemente deficitaria, empujada especialmente por la balanza de bienes y algo menos por la balanza de rentas
(EUROSTAT, 2012). De forma paralela, la cuenta financiera ha sido crecientemente superavitaria, lo cual explica cómo la economía española ha financiado su elevado déficit externo.

Hacia 1997, la balanza por cuenta corriente estaba relativamente equilibrada y mostraba una contribución negativa de la balanza comercial y de la balanza de rentas que era compensada por la contribución positiva de la balanza de servicios y de las transferencias corrientes. Sin embargo, la balanza comercial (o de bienes) se va haciendo cada vez más deficitaria a medida que transcurren los años, sin que la contribución cada vez más ligeramente positiva de los servicios pueda contrarrestar esta tendencia.

Gráfico 1. Balanza de pagos, España (1990-2011)

Fuente: EUROSTAT (2012).

Todo este proceso de creciente déficit comercial ha sido soportado sobre el sistema crediticio español, lo que queda reflejado en la cuenta financiera. Pero cabe recordar que el tipo de financiación que recibe una economía puede ser tanto generadora de deuda como no generadora de deuda. En sentido amplio, podemos decir que se pueden recibir tres tipos de financiación diferente. La primera son las inversiones extranjeras directas; es decir, las compras de empresas españolas por parte de empresas extranjeras o la creación de nuevas empresas en España por parte de extranjeros. Este primer tipo de financiación no genera deuda. La segunda forma de financiación es emitir títulos financieros (bonos), que son títulos que las empresas emiten en el mercado financiero para recibir dinero con el que llevar a cabo sus actividades. Estos títulos generan deuda porque incluyen compromisos de pago (al cabo de un determinado número de años, la empresa tiene que devolver el precio nominal del título más unos intereses). Y la tercera forma de financiación son los préstamos, que también son generadores de deuda.

Como podemos comprobar en el gráfico siguiente, han sido las inversiones en cartera (títulos financieros emitidos) los que han financiado de forma prácticamente exclusiva la actividad económica en España. Las inversiones directas han tenido signo negativo porque España es inversor neto de IED (Inversión Extranjera Directa), y los préstamos están recobrando recientemente un papel clave por la menor importancia de las inversiones en cartera. Probablemente esto significa que es más barato para las empresas pedir prestado fuera que pagar la rentabilidad de unos bonos en los que en estos tiempos pocos confían.

Gráfico 2. Composición de la cuenta financiera. España (1993-2011)

Fuente: EUROSTAT (2012).

En cualquier caso, todo esto refleja que España ha financiado su reciente crecimiento en importaciones por la vía de los préstamos y la emisión de títulos financieros, lo cual ha supuesto la entrada de dinero en nuestro país, pero a la vez ha generado una deuda creciente que se ha manifestado muy complicada de pagar, una vez que el modelo de crecimiento se ha interrumpido. Mientras la burbuja inmobiliaria estuvo operando, el crédito pudo fluir sin problemas, pero, cuando aquella estalló, quedó un reguero de deudas que afectó no solo a familias y empresas, sino también a la totalidad del sistema financiero.

Las ayudas financieras del BCE

El salvamento de la banca (y cuando decimos banca estamos hablando de sistema financiero, lo cual incluye también a otras entidades jurídicamente diferentes de la banca) se justifica a partir de la aceptación de que permitir la quiebra de estas entidades produce efectos mucho más perjudiciales (Too big to fail). La banca desempeña un papel primordial en las economías modernas porque hace llegar el crédito a las empresas y a las familias para que puedan continuar invirtiendo y consumiendo, todo lo cual fomenta el crecimiento económico y permite, entre otras cosas, la creación de empleo. La interrupción del crédito lleva al estancamiento y a la recesión, por lo cual los Estados procuran tomar medidas que impidan esa interrupción y permitan la recuperación del flujo del crédito.

Por ayuda debemos entender todo desembolso de dinero público que tenga como objetivo que la banca soporte mejor el contexto económico y las pérdidas. Pero no todas las ayudas a la banca son iguales. Podemos distinguir cuatro grandes tipos de ayudas:

Recapitalizaciones o nacionalizaciones

Unas veces se trata de la compra de la entidad (o de parte de ella) –una nacionalización, en realidad–, y otras, de un incremento de capital. El resultado es que el Estado se convierte en propietario parcial o total de la entidad, lo cual significa que si la entidad tiene beneficios, el Estado recibirá su parte, y, si la entidad tiene pérdidas, el Estado se hará responsable de ellas. Estos procesos pueden suponer que el Estado gane en capacidad de decisión sobre el futuro de la entidad –lo cual recibe el nombre de derechos políticos– o que decida renunciar a esa capacidad. Durante esta crisis, lo normal está siendo que los Estados se hagan con el control parcial o total de las entidades –normalmente, en España, de las cajas de ahorros–, aunque con el compromiso de ponerlas a la venta en menos de cinco años. Es decir, se inyecta dinero público para «sanear la entidad» (pagar las pérdidas), y cuando esta comienza a dar beneficios, se privatiza.

Garantías y avales

En el contexto de una crisis como esta, los bancos tienen problemas para financiarse en los mercados financieros; es decir, les resulta más difícil pedir prestado porque los prestamistas no se fían de que puedan devolver el dinero. Y si consiguen pedir prestado, lo logran a un tipo de interés muy alto, por ejemplo el 9%. Con objeto de dar facilidades para que puedan pedir prestado, el Estado avala los préstamos o garantiza los activos de los bancos con el fin de que los prestamistas sean conscientes de que, en cualquier caso, van a cobrar su dinero y, de este modo, exijan tipos de interés mucho más reducidos. Estos avales o garantías que proporciona el Estado tienen comisiones que, por un lado, son beneficios para el Estado, pero, por otro, son un riesgo, ya que, si el banco acaba no pagando, será el propio Estado quien se hará cargo de toda la deuda.

Medidas de alivio en favor de bancos concretos

Estas medidas, conocidas como asset relief measures, suponen un apoyo del Gobierno al banco para que se libere de activos que son considerados tóxicos. Pueden ser ayudas del tipo «compra de activos», que se traducen en que el Gobierno compra activos que, por ejemplo, están valorados contablemente en 10 millones, pero que en realidad valen en el mercado solo 5, lo cual supone una pérdida real de 5 millones. Estas ayudas se traducen en pérdidas mucho más tarde, cuando se asume que esos activos no valen exactamente lo que los libros de contabilidad dicen que valen. Otra variante consiste en que el Estado garantice que, en el caso de que un activo resulte ser tóxico y valga menos de lo contabilizado, se hará cargo de las consiguientes pérdidas. En ambos casos se trata de enviar esta «señal» al mercado: aunque existan activos tóxicos, el Estado los hará desaparecer asumiendo las pérdidas.

Facilidades de financiación o inyecciones de liquidez

O bien el Estado presta directamente a las entidades financieras a tipos de interés más razonables, o bien el Banco Central baja las tasas de interés, amplía los activos considerados como garantías o flexibiliza las condiciones de préstamo. Es decir, se trata de garantizar que el dinero llega a los bancos de una forma fácil y asequible, asumiendo que de otra forma los bancos no obtendrían el dinero necesario en las condiciones adecuadas.

En definitiva, y aunque se pueda considerar que los mecanismos de ayuda son múltiples y complejos –lo cual es verdad–, debe quedar claro que el objetivo de las ayudas es facilitar que los bancos puedan seguir prestando dinero para que la economía siga creciendo y creando empleo. Las ayudas buscan facilitar que los bancos reciban dinero de forma fácil y barata, para lo cual el fundamento principal es asegurar que el «mercado» (los que prestan el dinero) confíe en que el dinero prestado será devuelto. Es decir, se trata de dar confianza al sistema financiero mediante la asunción por el Estado de los riesgos y las pérdidas.

Hay que pensar que, de la misma forma que no todas las ayudas son iguales, tampoco el Estado las soporta de la misma manera. Algunas ayudas solo se anotan como pérdidas cuando se producen, mientras que otras van con cargo a Presupuestos, y otras con cargo a Deuda Pública (así no computan como déficit, por ejemplo). De esta forma, el Estado trata de disimular el verdadero alcance de sus ayudas a la banca.

Gráfico 3. Ayudas al sistema financiero en porcentaje del PIB 2010 (España, 2007-2011)

Fuente: Comisión Europea (2012).
Datos: Cantidades comprometidas desde enero de 2008 hasta septiembre de 2011.
Cantidades usadas: 2007-2010.

Según los datos de la Comisión Europea, en el año 2010 España ya había gastado, en ayudas al sistema financiero, al menos un 8,4% de su Producto Interior Bruto, lo cual suponía un total de 88.800 millones de euros, como ya se ha mencionado. Como los datos se detienen en el año 2010, es muy probable que hoy la cifra sea notablemente más alta. De hecho, el Banco Central Europeo ha afirmado recientemente que «las ayudas de liquidez que se prestan actualmente al sistema bancario representan un cuarto del PIB nacional y son unas ocho veces superiores a las concedidas antes de la crisis» (discurso pronunciado por Mario Draghi en el Congreso de los Diputados). El gráfico de la página 24, elaborado con los datos disponibles en 2010, distingue entre los diferentes tipos de ayudas, según la clasificación de la Comisión Europea.

Los rescates bancarios y los de las finanzas públicas

Además de las herramientas que proporciona el Banco Central Europeo, como la reducción hasta el 0,75% del tipo de interés oficial del mercado, la concesión de crédito ilimitado a las entidades financieras y la ampliación de los esquemas de garantías para el acceso a la liquidez, las instituciones europeas han puesto en marcha programas concretos de rescate al sistema financiero y a las finanzas públicas.

Dentro del programa de fortalecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, basado en mantener los niveles de déficit público y de Deuda Pública, en términos del PIB, inferiores al 3% y al 60%, respectivamente, se habilitaron fondos financieros que han permitido mantener a flote a los diferentes sujetos económicos europeos que no podían atender a tiempo sus deudas. En esta línea, se aprobó en 2010 el Nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, que implicaba la necesidad de que las diferentes legislaciones nacionales incluyeran un compromiso explícito con la estabilidad presupuestaria. En España, la consecuencia del Tratado fue la reforma constitucional llevada a cabo en agosto de 2011 por los dos principales partidos políticos con representación parlamentaria.

El primer país en pedir ayuda a las instituciones europeas fue Grecia, que reconoció en enero de 2010 haber hecho «trampas» contables para disimular el nivel real del déficit y de la Deuda Pública. Este hecho llevó a las instituciones de la Unión Europea a crear el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), de carácter transitorio, y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF). Con sus fondos, se puso en marcha el primer programa de rescate de las finanzas públicas griegas, que fue condicionado a un severo plan de ajuste basado en privatizaciones y reformas estructurales del mercado de trabajo y de productos y a una bajada generalizada del gasto público.

Para reducir el impacto de la especulación financiera sobre los países con primas de riesgo más elevadas, el BCE comenzó en mayo de 2010 un programa de compra de bonos en los mercados secundarios de Deuda Pública. La especulación estaba anclada en el arbitraje que las entidades financieras podían llevar a cabo al financiarse a tipos muy reducidos en el BCE e invertir después en Deuda Pública a tipos de interés mucho más altos. La barra libre financiera que había abierto el BCE permitía que el dinero fluyese con rapidez hacia el sistema financiero, pero también que no volviese a la economía real, sino que se derivara de nuevo hacia los mismos Estados que estaban rescatando a las economías. Un círculo vicioso que permitía ir saneando los balances contables de las entidades.

Tras la reunión de octubre de 2010, entre los dirigentes de Francia y Alemania, la Unión Europea creó en noviembre de ese mismo año el MEEF, que comenzó a funcionar el 8 de octubre de 2012
con el objetivo de facilitar ayuda financiera en forma de préstamos a aquellos países de la zona euro con graves problemas de financiación. Esta ayuda financiera solo se activa tras la petición del país en cuestión, y, una vez hecha, un grupo formado por la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo evalúa las necesidades de financiación y procede a negociar las condiciones. Es de señalar la inmunidad judicial de la que gozan los activos, propiedades y altos cargos de este organismo, tal como se recoge en los artículos 32, 35 y 36 del Tratado por el que se regula.

El fondo será de carácter permanente y sustituirá al FEEF. No obstante, su puesta en marcha habría de esperar hasta octubre de 2012. Por eso, cuando Irlanda solicitó ayuda financiera en diciembre de 2010, fue necesario poner en marcha el MEEF.

En marzo de 2011, el Consejo Europeo aprueba el Pacto por el Euro Plus, un acuerdo centrado en la necesidad de reformas estructurales que permitan ganar competitividad a los países europeos. En el mismo mes se amplía la capacidad financiera del FEEF y se llega a un acuerdo con el Gobierno griego para flexibilizar las condiciones de la financiación y aplicación de los planes de ajuste.

En abril de 2011, una tercera economía, la de Portugal, solicita a la Unión Europea asistencia financiera, que será finalmente activada en mayo del mismo año. Y de nuevo unos meses más tarde, en el mes de junio, se refuerza el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera.

En julio de 2011, ante la falta de acuerdo de los acreedores privados para asumir una reestructuración de la deuda, la UE asiste por segunda vez a Grecia, y el BCE reanuda su programa de compra de bonos de Deuda Pública en el mercado secundario, ampliándolo esta vez a Italia y a España.

En septiembre de 2011, el Parlamento Europeo aprueba el conocido como Six-Pack, un paquete legislativo centrado en la consolidación fiscal y en medidas que aseguren la competitividad de las economías europeas.

Como se ha señalado, todos estos rescates estaban condicionados a un plan de ajuste que teóricamente garantizase la estabilidad de las finanzas públicas, es decir, una relación razonable entre ingresos y gastos. Estos planes de ajuste se caracterizan por exigir la consolidación fiscal (reducción de la Deuda Pública, reducción del gasto público, incremento de los impuestos indirectos), el control de la inflación, reformas en el mercado de trabajo (reducción de los salarios públicos, reducción del poder de los sindicatos, reducción de las prestaciones por desempleo) y reformas sociales (fragmentación de la educación, elevación de la edad de jubilación, etc.). Son cualitativamente idénticos a los fracasados planes de ajuste aplicados en América Latina en los años ochenta y noventa. Sus efectos son ampliamente regresivos en términos sociales, puesto que incrementan la desigualdad y la pobreza, y también en términos económicos. Los recortes en el gasto público contraen la actividad económica y reducen los ingresos impositivos, lo cual empeora la capacidad de un Estado para devolver sus deudas.

En cualquier caso, el rescate al sistema financiero bajo la forma de recapitalización de las entidades tiene como objetivo garantizar que las deudas contraídas en tiempos de la burbuja inmobiliaria se sigan pagando. Esto se hace no solo para evitar que caigan entidades demasiado grandes, sino para no desestabilizar la confianza de los inversores en que verán retornar su inversión.

Según los datos del Banco Internacional de Pagos, el sistema financiero español tenía a comienzos de 2012 un total de 571.519 millones de dólares en deudas pendientes de pagar a otros bancos internacionales, cifra que, no obstante, es bastante inferior a la de finales de 2010, cuando la deuda total alcanzaba los 706.065 millones de dólares. La mayor parte de esta deuda actual del sistema financiero español está contraída con los bancos alemanes (139.919 millones) y con los franceses (115.261 millones), quienes poseen conjuntamente casi el 45% de la deuda total. Es decir, los bancos alemanes y franceses son los principales acreedores del sistema financiero español y, en consecuencia, los principales interesados en que las deudas se devuelvan.

Gráfico 4. Bancos acreedores de los bancos españoles (2012) en millones de dólares

Fuente: Bank for international Settlements (2012).

Estos datos explican en gran parte el llamado «rescate al sistema financiero español», que consiste únicamente en proporcionar recursos al sistema financiero español para que pueda hacer frente a sus deudas, aplicando, de paso, duros procesos de reestructuración interna como condición. En realidad, no se trata de un rescate al sistema financiero español, sino de un rescate a los sistemas financieros alemán y francés, y, de paso, que determinados componentes de nuestro sistema financiero, como los trabajadores, los accionistas e incluso los estafados por las acciones preferentes, sean recortados por el camino.

El nuevo modelo de crecimiento español y la inserción en la economía mundial

En este punto, hay que hacer una observación importante: está claro, a la luz de los datos, que todas estas medidas no están siendo eficaces. Muy al contrario, con cada mes que pasa, la economía real se hunde un poco más y arrastra con ella la rentabilidad y la salud del sistema financiero, motivo por el cual se vuelven a necesitar nuevas ayudas para la banca. Es un círculo vicioso que resulta de no comprender que los problemas de la economía real son los que verdaderamente importan; claro que hablar de estos problemas implica hablar de desigualdad y de inversión pública en la economía.

Los servicios de estudios del Banco Central Europeo elaboran regularmente una encuesta, cuyos resultados a mediados de 2012 se pueden ver en el gráfico 5:

Según estos datos, el principal problema de las empresas españolas, más acuciante en las Pymes que en las grandes empresas, es la dificultad para encontrar clientes; es decir, la falta de consumo o, en términos económicos, de demanda. Destaca, en segundo lugar, el problema de la falta de acceso a la financiación, también más elevado en las Pymes. Y, muy alejados, aparecen otros problemas, ligeramente más importantes para las grandes empresas, como la competencia, los costes laborales y la regulación.

Estos datos son consistentes con la encuesta que, sobre el mismo tema, publicó en julio de 2012 el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), en la que se concluía que el 63,8% de las Pymes consideraba que la falta de financiación era el principal motivo por el que era difícil poner en marcha un negocio. El 19,3% pensaba que el principal problema era la difícil regulación, y solo un 2% achacaba el problema a las diferencias regulatorias entre comunidades autónomas. Por otra parte, el 40,4% de las Pymes señalaba que el principal riesgo es la incertidumbre en los ingresos.

Gráfico 5. Principal problema de las empresas en España (%)

Fuente: Survey on the access to finance. Banco Central Europeo (2012).

Las reformas financieras auspiciadas por la Unión Europea y la llamada «troika» no consiguen que la financiación vuelva a su cauce –al de la economía real– porque, entre otras cosas, todas las economías están actualmente en recesión como consecuencia de las políticas de austeridad. La idea del Gobierno español, por ejemplo, es lograr un nuevo modelo de crecimiento «mucho más sostenible en el tiempo, mucho más basado en la capacidad de competir, mucho más basado en un crédito que no crezca a tasas del 20% sino como crece el PIB nominal, y en el cual todos estemos seguros de que nuestro sistema financiero es un sistema solvente». El cambio de modelo de crecimiento, que según el Ministerio de Economía estaría «basado en la exportación de bienes y servicios», garantizaría a medio plazo el crecimiento y el empleo.

Pero este modelo carece actualmente de sentido económico en España. Según el Consejo Económico y Social de España, solo el 3% de las empresas españolas son exportadoras; a lo cual se añade el dato de la Comisión Europea: el 66% de las exportaciones españolas están concentradas en el 1% de las empresas. Hablamos, por lo tanto, de un sector muy concentrado, cuya creación de puestos de trabajo es muy reducida, y que se caracteriza por tener empresas de gran tamaño. Las reformas laborales y la estrategia de la troika estimulan el crecimiento de este sector, pero su efecto es absolutamente neutralizado por el daño inmenso que se causa al mercado interior, donde las pequeñas empresas y los autónomos concentran la mayor parte del empleo.

Por lo tanto, los rescates financieros que se llevan a cabo en la Unión Europea tienen en cuenta que se producirá un cambio en el modelo de crecimiento en todos los países de la periferia europea. En ese cambio, la naturaleza del sistema financiero se modificará y se adaptará a las necesidades del modelo. Esa es, al menos, la teoría que mantienen los Gobiernos nacionales y la troika.

III. Las cajas de ahorros en España. Auge y extinción

Una de las características específicas de la crisis en España ha sido la vinculación de los bancos, y especialmente de las cajas de ahorros, a la «burbuja inmobiliaria». Las cajas de ahorros, que hasta hace poco tiempo eran protagonistas destacadas en el sistema financiero español, se han visto afectadas de forma tan dramática por la crisis iniciada en 2007 que en 2013 apenas actúan ya como tales entidades de crédito.

El marco institucional previo a la crisis (2007)

Las cajas de ahorros españolas tienen naturaleza de fundaciones, aunque en su perfil ha predominado la condición de entidades de crédito. Sus elementos destacados han sido el carácter social y la fuerte implantación territorial, y su rasgo relevante, el que una parte significativa de los resultados netos de su actividad la hayan destinado a aportaciones al presupuesto de la obra benéfico social. Por esta vía se han financiado actividades de carácter social, cultural y de mejora de las infraestructuras básicas en los ayuntamientos del territorio donde estaban implantadas.

Históricamente, las cajas de ahorros, sucesoras de los medievales montes de piedad, son producto de la Ilustración, aunque en España su implantación se retrasó como consecuencia de la reacción absolutista de Fernando VII. La primera normativa que reguló su creación fue la Real Orden de 1835, que estableció como sus tareas básicas la lucha contra la exclusión bancaria, la consecución de una mayor competencia en materia de prestación de servicios financieros y la obligación de que el destino de sus resultados fuese la financiación de obras sociales y el incremento de su patrimonio. A su vez, entre los hitos más destacados en la historia de la normativa de las cajas en España, está la creación, en 1929, de la Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA), órgano asociativo cuya naturaleza es también la de caja de ahorros, que ha actuado como interlocutor del Gobierno y ha prestado un amplio conjunto de servicios a las cajas pequeñas y medianas.

Una de las normas económicas más trascendentales de la etapa de transición política en España fue el Real Decreto 2290/1977, que equiparó la operativa de las cajas de ahorros a la de los bancos mediante tres medidas: reducción sustancial del alcance de los coeficientes de inversión obligatoria, que limitaban su margen de maniobra, regulación de los recursos propios e introducción del principio de representatividad en los órganos de gobierno. Por otro lado, la ley 31/1985 (Ley Orgánica de Órganos Rectores de Cajas de Ahorros, LORCA), aprobada durante el primer periodo del Gobierno socialista (1982–1996), implicó la adaptación de las cajas a la nueva realidad institucional. Esta ley determinó que sus órganos de gobierno eran la Asamblea General, el Consejo de Administración, la Comisión de Control y la Comisión Ejecutiva, y reguló las figuras del presidente y del director general. Señaló, además, los grupos de intereses representados en estos órganos: las corporaciones municipales, los impositores, las entidades fundadoras (diputaciones provinciales, por lo general) y los empleados de las cajas. La trascendencia de esta ley estatal se redujo, sin embargo, cuando buena parte de las competencias en materia de cajas de ahorros se trasladó, mediante los correspondientes Estatutos, a las Comunidades Autónomas, la mayoría de las cuales se creó después de la entrada en vigor de la ley.

Después de 1985, se desarrollaron normativas autonómicas específicas que corrigieron lo establecido en la LORCA respecto a la presencia de los grupos de intereses en los órganos de gobierno. Casi todas las comunidades introdujeron en estos órganos un nuevo grupo: las instituciones autonómicas, lo cual afectó al gobierno de las cajas. El Estado mantuvo las competencias básicas en materia de cajas, y a las autonomías les correspondió el desarrollo de la normativa. La trascendental competencia de supervisión e inspección se mantuvo compartida entre el Banco de España y las Comunidades Autónomas. En algunas autonomías se estableció la posibilidad de que el ejecutivo autonómico regulase la composición de la obra benéfico social, que en algunos casos llegó a financiar proyectos socio-culturales de dimensión relevante promovidos por ese mismo ejecutivo.

La Ley 44/2002, de 22 de Noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, introdujo algunas modificaciones significativas en el marco normativo de las cajas de ahorros, relativas a la reducción del peso de las administraciones públicas en los órganos de gobierno y a la regulación de las cuotas participativas. Con estas últimas se buscaba atender a las potenciales necesidades de recursos propios en las cajas.

Al final del siglo xx, las cajas, que habían perdido buena parte del carácter benéfico inicial, llegaron a ser, sobre todo, entidades de crédito que destinaban una parte de sus resultados a financiar actividades de carácter socio-cultural en lugar de hacerlo a dividendos, como en el caso de los bancos. En el año 2007, mantenían una fuerte implantación territorial y una destacada influencia –una mezcla de control y de participación– de los gobiernos autonómicos en su gestión. En ese momento, existían en España 45 cajas de ahorros, que ocupaban a 132.000 empleados (el 49% del conjunto de las entidades de depósito), tenían abiertas 25.000 oficinas (el 55% de todo el sistema) y controlaban el 49,3% de los préstamos bancarios y el 57% de los depósitos.

Las cajas de ahorros no han sido sociedades mercantiles ni empresas propiamente dichas que se debieran a un solo interés. Persistió en ellas una cierta ambigüedad en cuanto a su naturaleza y a la propiedad que las poseía. Han sido competitivas durante bastante tiempo, a pesar de tener una dimensión reducida respecto al tamaño de los bancos comerciales. Tanto el FMI, a través de sus informes sobre el sistema financiero español, como el Tribunal de Defensa de la Competencia, este último al inicio de la década de los años noventa del pasado siglo, subrayaron la anomalía que para ellos representaba el hecho de que las cajas de ahorros no fuesen sociedades con accionistas privados.

La burbuja inmobiliaria del periodo 1997–2007 y las cajas de ahorros

Desde la segunda mitad del siglo xx, las etapas cíclicas de auge de la economía española se habían apoyado siempre en un fuerte crecimiento del subsector de la construcción residencial. Tras la consiguiente crisis del mercado de la vivienda, a estas etapas seguía una reducción abrupta de la inversión en vivienda y una reestructuración de la demanda hacia el sector exterior. La devaluación de la divisa facilitaba la reestructuración en la composición de la demanda y, por lo general, los ajustes correctores del desequilibrio exterior tenían lugar en un periodo de tiempo no muy prolongado.

En el periodo entre 1997 y 2007, llegaron a iniciarse un total de seis millones de nuevas viviendas, cuando el aumento neto del número de hogares no alcanzaba los cuatro millones. La fuerte demanda dio lugar a que solo en el año 2006 las ventas de viviendas ascendiesen a 955.200, casi un 50% más que en el año 1997. En esta década, los precios de las viviendas aumentaron un 200% lo cual representaba una media anual del 11,4%. Una alza tan continuada de los precios atrajo inversores a este mercado y, en consecuencia, provocó aumentos muy superiores a lo que habrían justificado los fundamentos de la demanda: de ahí la burbuja inmobiliaria. La inmigración creció de forma acusada en el mismo periodo y llegó a superar el 10% de la población de España, generando así una demanda adicional que facilitó una reacción más elástica de la oferta de nuevas viviendas que la que habría habido en ausencia de una circunstancia así.

En ese lapso de tiempo, la inversión en vivienda –la que mide el volumen de la construcción residencial– creció en España desde el 4,7% del PIB, en 1997, hasta el 12,2%, en 2007, lo que indujo a que durante el bienio 2006-2007 la construcción residencial superase a los demás tipos de construcción: la no residencial y la obra civil. Tras alcanzar los 21 millones, según los datos del censo de 2001, el parque de viviendas en España rozó los 26 millones de unidades a finales de 2011, lo cual supone una media de 1,5 viviendas por hogar, muy por encima de la media de 1,1 en la eurozona. La presencia de esta fuerte expansión en la nueva oferta de viviendas resultó simultánea con una más que notable elevación del esfuerzo preciso para acceder a ella, especialmente entre los jóvenes, circunstancia agravada por lo reducido del parque de viviendas de alquiler en España.

En la última fase de este auge inmobiliario destacó sobre todo la edificación masiva de nuevas viviendas en las zonas que tenían mayor peso del turismo en el conjunto de la actividad productiva. De este modo, las viviendas secundarias, que en bastantes localizaciones desplazaron a los hoteles como forma de alojamiento turístico, desempeñaron un papel relevante en la oferta turística española. Esta evolución se vio favorecida por la acentuada actividad calificadora de suelo urbanizable de uso residencial por parte de los ayuntamientos, que constituyen la administración pública en la que descansa básicamente la decisión relativa al destino del suelo, y cuya disposición a impulsar la actividad edificatoria se explica por el fuerte peso que tienen los ingresos fiscales ligados a la construcción en el conjunto de los ingresos municipales. Este urbanismo local, verdadero motor de la construcción de nuevas viviendas, es controlado en España solo por los órganos autonómicos, cuya actitud ante la expansión inmobiliaria resulta tan «proactiva» como la de los gobiernos locales. En Europa occidental no existe ningún país, salvo España, donde el Estado no tenga absolutamente nada que ver con el planeamiento urbanístico.

En la economía española, la expansión del crédito inmobiliario impulsó una fuerte presencia de la construcción residencial en la actividad productiva y en el empleo, en claro detrimento de la actividad industrial y de los servicios. El hecho de que, en el periodo citado, el crédito al promotor (33%) creciese más que el crédito al comprador (20%) anticipaba ya un ritmo de construcción de nuevas viviendas superior al de las ventas y, en consecuencia, futuros aumentos en la morosidad de los créditos.

Entre 1997 y 2007, el conjunto del crédito inmobiliario aumentó en España a un ritmo medio anual del 22,6%, ampliamente superior al del sector privado, que fue del 17,7%. En el conjunto del crédito al sector privado, la cuota del crédito inmobiliario aumentó del 39,7% del total, en 1997, al 60%, en 2007. La relación entre el crédito inmobiliario y el PIB pasó del 27,9%, en 1997, hasta el 100%, en 2007. Los pasivos bancarios correspondientes a las emisiones de títulos aumentaron de forma espectacular. Los saldos de la partida «valores distintos de acciones» crecieron a un ritmo medio anual del 31%, y pasaron del 6,4% del PIB, en 1997, al 40,5%, en 2007.

Conviene subrayar que, históricamente, el peso del crédito inmobiliario (al promotor, al constructor y al comprador de vivienda) era mayor en los balances activos de las cajas de ahorros que en los de la banca. En la dictadura franquista, la financiación crediticia de las cajas de ahorros a la vivienda protegida (VPO) se canalizaba a través de los coeficientes de inversión obligatoria. En el caso de la banca, estos coeficientes se traducían en colocaciones obligatorias en las entidades de los títulos denominados «cédulas para inversión», con los que se financiaba el crédito oficial. El Banco Hipotecario de España y el Banco de Crédito a la Construcción también financiaron a la VPO mediante recursos tomados de los bancos por esta vía, ya que esas entidades públicas apelaron escasamente a la alimentación financiera de mercado. Esta situación contribuyó a que existiese una relación más estrecha entre las cajas y el subsector de la promoción inmobiliaria que la que tenían los propios bancos, y, por lo tanto, a que al llegar la transición el peso del crédito inmobiliario en la cartera de préstamos fuese mayor en las cajas que en los bancos. Por esta razón, en la etapa de expansión que se desarrolló entre 1997 y 2007, el aumento acumulado del crédito a hogares y empresas fue superior en las cajas (un 125,8%) que en los bancos (un 27,4%), y, por lo tanto, las consecuencias de la crisis financiera que se inició en el verano de 2007 se dejaron sentir más acusadamente sobre las cajas a partir de 2008.

Durante la etapa de la «burbuja inmobiliaria» (1997-2007), la financiación al promotor desempeñó un papel decisivo en la expansión del crédito bancario en España. Destinado a la construcción de nuevas viviendas, este tipo de financiación contemplaba la subrogación final de los compradores en las condiciones del crédito inicial. Se trataba, por lo tanto, de un producto con un importante riesgo de impago, puesto que su recuperación depende de que se vendan las viviendas de la promoción. Además, este tipo de crédito descansa en una estimación adelantada del valor de la promoción que se va a llevar a cabo, lo cual tiene bastante de previsión arriesgada. Una práctica bancaria normal consiste en no conceder créditos por una cuantía superior al 60-70% del valor previsto, en minimizar la financiación destinada a la compra de suelo y en exigir que se disponga de la correspondiente licencia municipal de obras. La realidad fue que esta práctica no estuvo presente en la larga fase de auge porque se desencadenó una intensa carrera entre las entidades de crédito para ganar cuotas de mercado.

En consecuencia, la expansión crediticia de este periodo se vio favorecida por la presencia de una fuerte demanda y por unas prácticas bancarias tan poco ortodoxas como las siguientes, todo ello en un contexto de fuerte descenso de los tipos de interés y de abundante liquidez procedente del resto del mundo (Poveda, 2009):

– Ofertas de crédito al 100% de la tasación.

– Crédito complementario para el tramo del valor de tasación no cubierto por el crédito hipotecario.

– Amplio periodo inicial de carencia.

– Análisis de la capacidad financiera del prestatario poco rigurosos.

– Clima de financiación aparentemente barata, favorecido por el absoluto predominio de los créditos a interés variable.

– Tasaciones con sesgo alcista bajo presión bancaria. Se buscaba sobre todo mejorar la cuota de mercado de las entidades de crédito.

– Incentivos «perversos» en bancos y cajas de ahorros, entre los cuales destacaba el consistente en primar el aumento del riesgo crediticio sin vigilar la morosidad.

– Entre 2004 y 2007, proliferación de créditos hipotecarios a promotor y comprador que implicaban una alta relación préstamo/valor y una escasa aportación de recursos por parte del prestatario. En USA, estos préstamos habrían sido calificados como «subprime».

– Préstamos al promotor concedidos con frecuencia sin que la promoción dispusiese de la licencia municipal de obras. En una proporción significativa se destinaron a financiar la compra de suelo.

En una carta dirigida en 2006 al ministro de Economía y Hacienda y al gobernador de la entidad supervisora, los inspectores del Banco de España advirtieron sobre los pesados riesgos crediticios que las entidades de crédito habían asumido en el subsector inmobiliario. La carta subrayaba también la complicación adicional que suponía el que tales préstamos se cubriesen en gran parte con recursos captados en los mercados mayoristas de dinero, cuyas características son muy diferentes de las de los depósitos tradicionales, lo cual plantea claros riesgos de liquidez.

Entre 1997 y 2007, la economía española atravesó una etapa cíclica de expansión acusada, que resultó ser bastante más prolongada que las anteriores del mismo signo y resultó facilitada por el abundante ahorro exterior que, de forma directa y, sobre todo, a través de las entidades de crédito, se canalizó hacia España. La facilidad de financiación exterior que dicha circunstancia impulsó y la introducción del euro como divisa generaron la impresión de que los déficit exteriores, que en 2007 llegaron a alcanzar el nivel del 10% del PIB, habían dejado de ser el factor limitativo de las etapas de auge de la economía española.

El ahorro durante la última década del siglo xx, periodo que se tildó de «saving glut», tuvo varios orígenes: los países de la Europa occidental tradicionalmente superavitarios, sobre todo Alemania, los países productores de petróleo y China. La presencia de unos tipos de interés sensiblemente reducidos respecto del inmediato pasado, la elevación de la relación préstamo/valor, junto a unos plazos más prolongados en los préstamos bancarios, y la amplia disponibilidad crediticia impulsaron ampliamente la demanda, los precios de venta y la nueva oferta de viviendas.

Las entidades de depósito se vieron entonces impulsadas, entre 1997 y 2007, a acudir a la financiación mayorista y al resto del mundo para poder atender a la fuerte demanda crediticia derivada del prolongado y notable aumento de los créditos. Antes de 1997, los depósitos del sector privado (familias y empresas) superaban en el sistema crediticio español a los créditos al sector, según datos del 31 de diciembre de 1997. En 1995, la relación depósitos/créditos era de un 125,1%, todo ello en términos de saldos vivos a fin de año. Esta relación bajó con ocasión del auge inmobiliario y alcanzó un valor mínimo del 75,1% en 2007. Frente a una evolución histórica en la que los créditos habían estado siempre por debajo de los depósitos, a partir de 1998 los depósitos del sector privado se situaron por debajo de los créditos.

Simultáneamente, se acentuó la relevancia de la partida del pasivo bancario «valores distintos de acciones», concepto que incluye las colocaciones de títulos en los mercados mayoristas. Entre tales títulos destacan las cédulas hipotecarias, que son bonos que se emiten con la garantía de la cartera de créditos hipotecarios de la entidad emisora. Los bonos de titulización hipotecarios los emiten los Fondos de Titulización, que compran los créditos a los bancos. Al emitir cédulas, los bancos crean un pasivo, mientras que con la titulización los bancos venden un activo.

Los bancos, sin embargo, adoptaron a partir de 2004 una actitud más cautelosa en las nuevas concesiones de créditos inmobiliarios, mientras que las cajas siguieron manteniendo hasta 2006 un perfil expansivo en la oferta crediticia, en paralelo con la creciente calificación de suelo para nuevas viviendas que recogían los planes locales de urbanismo. Entre 1997 y 2007, el conjunto del crédito inmobiliario creció del 28,4% hasta el 110% del PIB. Los sectores productores de mercancías, excluida la construcción (los sectores primario y la industria sin construcción), vieron descender su peso en el PIB del 25%, en 1997, hasta el 18,8%, en 2012.

Así pues, en el año 2007 la economía española había cambiado de forma significativa con respecto a la de diez años antes. Para ello resultó decisivo el papel que el crédito bancario, abundante y barato, había desempeñado en esta transformación. En las cajas, el peso del crédito inmobiliario llegó a superar ampliamente el 60% de la cartera de créditos al sector privado, muy por encima de la participación correspondiente a los bancos. La mayor proximidad de las cajas a las autoridades territoriales, sobre todo a las de los ayuntamientos, muy implicadas en la promoción residencial, explica en parte la persistente línea expansiva de las cajas en materia de financiación de nuevas promociones de viviendas.

La parte sustancial de su deuda la mantuvieron los hogares y las empresas españolas con el resto del mundo. Pero esta deuda exterior no sirvió para crear en España una base productiva más potente, sino que contribuyó a generar un stock de más de un millón de viviendas no vendidas. Al llegar la crisis financiera de 2007, España y las entidades de crédito que soportaban un mayor peso del inmobiliario en su cartera de préstamos –las cajas de ahorros– reunían bastantes condiciones para sufrir una tormenta «perfecta» si se producía un cambio brusco en la situación del mercado de la vivienda, como así sucedió.

Del auge al ajuste. La consolidación de las cajas

En el año 2007, el mercado de la vivienda en España inició un «aterrizaje suave» que en poco tiempo se convirtió en abrupto. Desde finales de ese año, el racionamiento del crédito frenó la demanda, y, a partir de 2008, año en el que se vendió casi un millón de viviendas, las ventas fueron descendiendo hasta las 325.000 del año 2012, cuando el ajuste derivado se concentró en la nueva oferta. Ese año solamente se iniciaron 44.200 viviendas. El descenso de los precios había sido moderado, pero en 2012 alcanzó una intensidad significativa.

En ese mismo año 2007, se pensaba que la crisis financiera, asociada a los créditos «subprime» y a la colocación en las entidades bancarias de los títulos derivados de esos créditos, no afectaría de forma significativa a las entidades de crédito españolas. A finales del verano de 2008, sucedió la trascendental quiebra del banco norteamericano Lehman Brothers, y en los principales países occidentales se adoptaron medidas de apoyo a los bancos, justificadas por los cierres de los mercados mayoristas de emisiones y de los mercados interbancarios. En este contexto, fue destacable la insistencia del Gobierno español en afirmar que no se emplearía dinero público para resolver las posibles dificultades de los bancos. No haberlo hecho así en un momento en que es preciso reforzar la capitalización bancaria pudo ser un factor importante en el camino que llevó a la deteriorada situación del año 2012.

La tasa de morosidad de los créditos inmobiliarios ha crecido de forma espectacular. En el caso de los préstamos al promotor, se pasó de una tasa del 0,53%, en diciembre de 2007, a otra del 30,3%, en septiembre de 2012. En el caso de los préstamos a la compra y a la rehabilitación de viviendas, la variación ha sido bastante más moderada: del 0,72%, en diciembre de 2007, se ha pasado al 3,63%, en septiembre de 2012. En este último caso, la baja tasa de morosidad no ha impedido que la cifra absoluta de créditos morosos –23.227 millones de euros a 30 de septiembre de 2012– resulte ser una cifra elevada, ni que los desahucios de viviendas, derivados de una mayor morosidad, se hayan convertido en un problema social muy serio.

La ausencia de instrumentos de resolución y la complejidad del gobierno corporativo complicaron la adopción de cambios en la regulación de las cajas de ahorros. Además, el carácter compartido de las competencias de supervisión entre las comunidades autónomas y el Banco de España no facilitó una actuación pública decidida. Por otra parte, la competencia decisiva en materia de aprobación de fusiones de las entidades correspondía a los gobiernos autónomos, nada dispuestos en principio a aceptar consolidaciones que implicasen la salida de su territorio de la sede de la entidad resultante. La intervención de la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha por el Banco de España, en marzo de 2009, vino a confirmar que el excesivo riesgo bancario en el subsector inmobiliario era el más importante problema del sistema financiero.

El Real Decreto Ley 9/2009, de junio de 2009, creó el Fondo de Regulación Ordenada Bancaria (FROB), que habría de apoyar los procesos de reestructuración e integración entre entidades con recursos públicos. La dotación inicial de capital, al que se añadió una capacidad adicional de endeudamiento de hasta 90.000 millones de euros fue de 9.000 millones de euros.

El Real Decreto Ley 11/2010, de 9 de abril, relativo a los órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorros, las reformó con el propósito de mejorar su gobernanza y de facilitar la captación de recursos propios. Las cuotas participativas, instrumento previsto para reforzar la capitalización bancaria, podían incorporar derechos políticos a los cuotapartícipes, que llegarían a tener representación en el consejo de administración. El Real Decreto también limitó al 40% la presencia de las administraciones públicas en los órganos de gobierno, y reforzó los Sistemas Institucionales de Protección (SIP), previstos para la consolidación bancaria, que tendrían carácter de bancos. Por otro lado, permitió a las cajas, o a un conjunto de ellas, optar por el desarrollo de la actividad financiera, bien directamente, bien a través de una entidad bancaria instrumental, siempre que en este caso se controlara al menos el 50% de los derechos de voto. Cuando la cuota patrimonial de las cajas descendiera por debajo de dicha cuota, se transformarían en «fundaciones de carácter especial». Se limitó así el papel de las cajas, y se renunció a soluciones alternativas menos drásticas que la cesión de su actividad financiera a nuevos bancos privados.

El Real Decreto Ley 2/2011, de 18 de febrero, buscó reforzar el capital y la solvencia de bancos y cajas. Se estableció un «core capital ratio» del 8% como mínimo, que llegaría al 10% si la entidad no cotizaba en Bolsa, aunque se podía apelar al FROB para alcanzar esa solvencia. En tal caso, las opciones estratégicas de las cajas pasaban por la bancarización, estuviesen o no integradas en un SIP (Paz-Areces, Núñez-Lagos, 2011). Una discriminación así perjudicaba a las entidades que siguiesen actuando como cajas de ahorros. Se obligó a todas las entidades a participar en las pruebas de esfuerzo, que en el resto de la UE eran voluntarias.

Con objeto de clarificar la situación real de las entidades integrantes, el 3 de febrero de 2012 se aprueba el Real Decreto Ley 2/2012, sobre el saneamiento del sector financiero, que clasificó los activos inmobiliarios presentes en los balances bancarios en viviendas terminadas, promociones en curso y suelo. Para alcanzar los objetivos previstos, la herramienta diseñada en el Real Decreto fue establecer unas mayores provisiones sobre los créditos y los activos adjudicados y una mayor exigencia de capital. Así, en el caso del suelo problemático, la exigencia de provisiones se elevó hasta el 80%, de las cuales el 20% habría de ser en capital. En las promociones de viviendas en curso que fueran también problemáticas, la proporción habría de ser del 65%, con un 15% en capital. En las viviendas terminadas que fueran de difícil venta, la proporción habría de ser del 35%. En los activos inmobiliarios no problemáticos se realizaría una provisión genérica del 7%. El ajuste implicaba un aumento de 50.000 millones de euros entre provisiones y capital, y el plazo del ajuste se prolongó para aquellas entidades de crédito que se fusionasen.

En abril de 2012, el FMI recomendó llevar a cabo una limpieza rápida de los balances de las entidades y solucionar el problema de los activos problemáticos, lo cual implicaba acentuar la presión sobre Bankia, la entidad bancaria con mayores evidencias de que no disponía de suficientes recursos propios. En mayo de 2012, se aprobó una nueva norma, el Real Decreto Ley 18/2012, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, que elevó del 7% al 30% la provisión genérica para los créditos sanos –lo cual implicaba una cantidad de 30.000 millones de euros en previsiones adicionales– y acentuó con ello los problemas de Bankia.

Se previó cubrir las carencias de capital mediante ayudas del FROB. Bankia pasó a control público, para lo cual fue necesario aportar 19.000 millones de euros adicionales al préstamo, de unos 4.300 millones de euros, que previamente le había concedido el FROB, y que se convirtió en capital. En la semana del 3 al 6 de junio de ese mismo año, todavía bajo el impacto que había provocado el ajuste destinado al saneamiento de Bankia, se conoció el informe del FMI sobre la estabilidad del sistema financiero español («Spain: Financial Stability Assessment»), que se había emitido el 30 de mayo de 2012, parte del cual aseguraba: «Una reestructuración adicional y una recapitalización de algunos de los bancos más débiles pueden ser necesarias como consecuencia del deterioro de las condiciones económicas». Este informe expresaba que la crisis había hecho necesario llevar a cabo la consolidación bancaria en España.

El 9 de junio del mismo año se supo que el eurogrupo apoyaba la petición de asistencia financiera solicitada por el Gobierno español, que debería ser aportada por cualquiera de los dos instrumentos, FEEF o MEDE, de que dispone la Unión Europea. El volumen de la «línea de crédito» que había que abrir era de 100.000 millones de euros. El 25 de junio, el Gobierno español presentó al eurogrupo la petición formal de asistencia financiera para recapitalizar las entidades que lo requiriesen. El FROB sería la entidad receptora de los fondos.

En el año 2009 había en España 50 entidades de crédito que integraban la mayor parte de los activos bancarios, de las cuales 7 eran bancos y 43, cajas de ahorros. En el 2012, después de tres años de fusiones, ajustes, intervenciones de cajas y actuaciones del FROB, el 88% de los activos es controlado por solo 14 grupos bancarios: cinco entidades, que controlan el 47% de los activos bancarios nacionales, proceden de bancos (Santander, BBVA, Sabadell, Popular y Bankinter); las nueve restantes, con un 41% de cuota de mercado, proceden de cajas de ahorros fusionadas o absorbidas por otras de mayor dimensión (Caixabank, BFA/Bankia, Catalunya Caixa, NCG Banco, Unicaja, Kutxa Bank, BMN, Ibercaja y Liberbank), y ya están convertidas en bancos. Caixabank es el banco de mayor tamaño entre los que tienen su origen en una caja de ahorros.

De las 45 cajas de ahorros que había en 2007, seis han sido intervenidas (CCM, Cajasur, CAM, Caixa i Sabadell, Caixa Terrassa, Caixa Manlleu), tres absorbidas (Caja Jaén, Caixa Girona y Caja Guadalajara) y 24 se integraron en siete grupos con necesidad de ayudas públicas para cubrir las carencias de capital (BFA/Caja Madrid, Catalunya Banc, NVG Banco, Liberbank, BMN, Caja 3 y CEISS). Dos cajas han permanecido con un tamaño reducido (Onteniente y Pollensa) y diez están integradas en cuatro grupos que no tienen necesidad de capital público adicional (Caixabank, Kutxabank, Ibercaja y Unicaja). Todo indica que los tres grupos bancarios controlados por el FROB (Bankia, CG Banco y Catalunya Banc), todos ellos con origen en cajas de ahorros (el Banco de Valencia ha pasado a control de Caixabank), se venderán al sector privado una vez saneados, aunque en el año 2013 resulte complicado el proceso de venta.

El Ministerio de Economía y Competitividad ha publicado un borrador de «Anteproyecto de Ley de cajas de ahorro y fundaciones bancarias» (Diario de Navarra, febrero, 2013), mediante el cual las cajas se convertirían en fundaciones que controlarían a los bancos, cumpliendo siempre con las exigencias que les impone la propiedad (diversificación y fondo de reserva). Solo funcionarían como entidades de crédito aquellas que se limitasen al ámbito territorial propio y su tamaño no superase los 10.000 millones de euros, condiciones que, por ahora, solo cumplen las de Onteniente y Pollensa.

Resulta, pues, evidente que las fusiones no siempre son la mejor forma de resolver los problemas empresariales, sobre todo si no se dan las condiciones que garantizan la racionalidad de los procesos de integración.

Después del Memorando. ¿Tras el esplendor, la extinción?

En julio de 2012 las autoridades españolas y las de la Comisión Europea firmaron un Memorando de Entendimiento (MoU) en el que se establecieron las medidas concretas que era necesario adoptar para desarrollar el proceso de reestructuración y recapitalización del sistema bancario español. Las medidas previstas incluían una segregación de los activos problemáticos, que habrían de transferirse a una sociedad de gestión de activos externa a los bancos. Se realizarían, además, unas pruebas de resistencia para estimar las necesidades de capital de las entidades bancarias en situaciones de riesgo. El principal objetivo del programa era aumentar la fortaleza a largo plazo del conjunto del sistema financiero español, restaurando su acceso a los mercados.

El MoU preveía clasificar en cuatro los 14 grupos bancarios que había que analizar. El Grupo 0 incluiría a los bancos que no tienen necesidades de capital adicional; el Grupo 1, a los que, en el momento de la firma del MoU, ya eran objeto de control por el Gobierno a través del FROB (BFA/Bankia, Catalunya Caixa, NCG Banco y Banco de Valencia); el Grupo 2, a los que presentan carencias de capital, identificadas en las pruebas por realizar, que no podían cubrir por sí mismos; por último, el Grupo 3 estaría formado por aquellos bancos con carencias de capital pero con capacidad de cubrirlas sin ayuda estatal.

A finales de septiembre de 2012 se presentaron los resultados de la prueba de esfuerzo aplicada por la empresa Oliver Wyman a los 14 grupos bancarios antes citados. Siete de ellos no tenían necesidades de capital, y los otros siete presentaban unas necesidades que se aproximaban a los 60.000 millones de euros en caso de que se presentara un «escenario adverso». En este punto, hay que señalar que, desde el pasado mes de septiembre, la evolución de la economía española ha resultado muy próxima al «escenario adverso» descrito.

Los siete grupos bancarios que integraban el Grupo 0, y que, por lo tanto, no necesitaban capital adicional, fueron Santander, BBVA, CaixaBank, Kutxabank, Banco Sabadell, Bankinter y Unicaja. En el Grupo 1, el 86% de las necesidades correspondió a los grupos bancarios participados mayoritariamente por el FROB, dentro de los cuales el grupo BFA/Bankia necesitaba 24.743 millones de euros. El Grupo 2 quedó integrado por Liberbank, CEISS y BMN (resultado de la integración de Caja Murcia, Caja Granada, Sa Nostra y Caja del Penedés), entidades todas ellas que precisaban ayuda pública. El Grupo 3, con necesidades pero sin requerimientos de ayuda pública, quedó formado por el Banco Popular e Ibercaja Banco, que a su vez incluye a cuatro cajas.

Desde septiembre de 2012 se han cumplido todos los pasos previstos en el MoU, y así han podido acceder los bancos españoles a la financiación europea, procedente del Mecanismo Europeo de Estabilidad, y recapitalizar las entidades con déficit de recursos propios (Peñalosa, 2013). En diciembre, el MEDE prestó al FROB 39.500 millones de euros, de los cuales 37.000 se destinaron a la capitalización de las entidades del Grupo 0, lo que les permitió cubrir sus necesidades de capital y cumplir al mismo tiempo el requisito del 9% de capital de primera categoría. El resto del préstamo se destinó a financiar la participación del FROB en el «banco malo».

El escenario dibujado por el MoU incluye la eliminación de los activos problemáticos de los balances de los bancos que son saneados con ayudas públicas, su valoración a unos precios inspirados en las valoraciones individuales obtenidas en las pruebas de «stress test», y la transferencia de esos activos deteriorados a una sociedad externa de gestión de activos. El objetivo social del «banco malo» es la gestión y desinversión ordenada de la cartera de préstamos y activos inmobiliarios recibidos de las entidades de crédito participantes.

Esta sociedad de gestión de activos, o «banco malo», ha sido la SAREB (Sociedad de gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria), creada el 31 de agosto de 2012 por el Gobierno de España. La SAREB, que no es un banco, viene a ser una pieza decisiva en el proceso de reestructuración y recapitalización de las entidades de crédito, asunto que no puede dejar de lado la política económica. Esta sociedad ha comprado los activos a los bancos participantes con un descuento medio del 63% en los activos reales y del 45,6% en los préstamos al promotor. Las pérdidas derivadas de las ventas con descuento de los activos deteriorados se han materializado en el momento de separarlos del activo de los bancos. Los recursos de la SAREB para efectuar las compras proceden sobre todo de emisiones de deuda con garantía estatal. Estos títulos permitirán a los adquirentes obtener financiación en el Banco Central Europeo.

La presencia pública en los recursos propios de la SAREB –4.800 millones de euros, de los cuales, 1.200 en capital y 3.600 millones en deuda subordinada– será solo del 45,7%, inferior al 50%. El resto corresponde a los inversores privados, sobre todo a las entidades de crédito que no estén afectadas por la actuación del «banco malo». Es evidente que el papel del Estado resulta decisivo en la obtención de los recursos que la SAREB necesita para comprar los activos, puesto que sus recursos propios no llegan al 10% de los activos adquiridos.

BBVA es el único banco que ha quedado voluntariamente fuera de la última ampliación de capital realizada por la SAREB. Teniendo en cuenta que las entidades de crédito participantes en el capital del «banco malo» mantienen importantes volúmenes de riesgo ligados al mercado de la vivienda, el volumen máximo de activos a transferir a la SAREB se ha fijado en 90.000 millones de euros. Además, se ha previsto que la actividad no se extienda más allá de los 15 años.

Las viviendas que pueden ser transferidas a la SAREB son las que tienen un precio superior a los 100.000 euros; en cambio, los préstamos inmobiliarios transferidos (morosos, subestándar y normales) se han seleccionado entre los superiores a los 250.000 euros. En diciembre de 2012 se realizó la transferencia de los activos tóxicos de los bancos nacionalizados del Grupo 1, cuyo valor nominal era de 71.000 millones de euros, y su valor efectivo, de 36.695 millones. La transferencia de los activos procedentes de los bancos del Grupo 2 se ha efectuado en 2013 por una cuantía de 14.086 millones. El volumen total de los activos absorbidos por la SAREB, procedentes de los bancos que han requerido ayudas públicas, es de 50.782 millones de euros (Cinco Días, 28 de febrero de 2013).

Se prevé que, en 2013, los activos administrados por la SAREB asciendan finalmente a 65.000 millones de euros. En primer lugar, la SAREB puede llegar a administrar un amplio volumen de préstamos hipotecarios a promotor en situaciones muy diferentes (las viviendas pueden estar terminadas o en construcción). En segundo lugar, alrededor de 85.000 viviendas han pasado a su balance. El suelo urbano, que seguirá el mismo camino, puede superar los 13 millones de metros cuadrados.

El Real Decreto Ley 27/2012, de protección a los deudores hipotecarios, ha previsto la creación de un fondo social de 6.000 viviendas, propiedad de las entidades de crédito, al que podrán acogerse todos aquellos desahuciados desde el año 2008 y algún otro colectivo adicional. De acuerdo con las noticias divulgadas sobre la creación de dicho fondo de viviendas, no se cuenta con las que gestionará la SAREB, a pesar de que se viene reiteradamente demandando social y políticamente la presencia de la SAREB en la oferta social de alquileres.

En definitiva, la salida de la crisis del sistema bancario ha resultado un tanto tortuosa en España. Entre los factores que desde 2008 han coartado el proceso, destacan los siguientes: 1) la tardanza en reaccionar ante el amplio alcance que la crisis presentaba en el sistema financiero; 2) condicionar las ayudas a la previa concentración bancaria; 3) obligar a las cajas fusionadas a transformarse en bancos; 4) el retraso en resolver la cuestión de la escasez de capital de las entidades, y 5) la falta de condiciones en las ayudas concedidas a los bancos. A lo que hay que añadir dos factores más: el olvido de los deudores y la complicación derivada de la supervisión bancaria compartida (Costas, 2013; Muns, 2013).

El sistema financiero ha enviado abundantes señales negativas a los ciudadanos: restricciones crediticias, aumento de la morosidad y de los desahucios ligados a los préstamos hipotecarios, fuerte reducción de las plantillas de los bancos (en el año 2012 se redujeron 55.000 empleos), etc. Además, sigue sin ser resuelta la cuestión de las cuotas preferentes, vendidas como imposiciones a plazo fijo cuando apenas incluían derechos para el ahorrador. Las preferentes son un producto financiero mediante el cual el cliente colocaba su dinero en los recursos propios de las entidades. Hasta diciembre de 2011, fecha en que la Autoridad Bancaria Europea determinó lo contrario, computaron como recursos propios de las entidades emisoras. La CNMV ha registrado emisiones por valor de 22.497 millones de euros, repartidos entre 686.290 clientes. Las entidades han procedido a canjear las preferentes por bonos convertibles o títulos cotizados. Las cajas controladas por el FROB no han podido efectuar tal canje, con lo cual persiste el problema de unos 60.000 clientes que tienen invertidos unos 6.000 millones de euros (Barrón, 2012).

Por último, la reducción drástica del alcance de la obra social y la desaparición de numerosas oficinas bancarias en el territorio menos urbano son problemas derivados de la crisis de las cajas de ahorros, respecto de las cuales todo hace pensar que su influencia y su peso en el sistema financiero se extinguirán en un plazo de tiempo no muy largo.

IV. ¿Es posible una banca pública?

Una vez aquí, surgen las preguntas: ¿qué hacer en la actual situación? ¿Es necesaria una banca pública? ¿Es posible? ¿Qué se entiende por banca pública?

Como para conocer el presente hay que analizar el pasado, nos vamos a referir inicialmente a los principales hitos que conformaron una potente banca pública en España, de la que ahora apenas queda vestigio alguno. Después, se analizarán las consecuencias que se han derivado de la crisis en el sistema bancario español, y a continuación se analizará la viabilidad de una banca pública, tanto de inversión como comercial, y los principios que, en nuestra opinión, deberían primar en su configuración, su organización y sus actuaciones operativas.

Los sistemas financieros vienen experimentando desde hace décadas una dinámica de cambio derivada de la interacción de varios factores: institucionales (la liberalización y desregulación financiera), ideológicos (el predominio de lo privado sobre lo público y la creencia abstracta en una mayor eficiencia de los mercados) e instrumentales (la aplicación de las nuevas tecnologías de información y comunicación a las finanzas). En un mundo globalizado, se busca un mercado financiero mundial donde todos los agentes puedan intercambiar todo tipo de títulos en cualquier tipo de plazo. Simultáneamente, cada vez mayor número de Gobiernos renuncian explícita o implícitamente a controlar las transacciones financieras, y, en su lugar, pasan a desempeñar un papel decisivo las grandes organizaciones bancarias privadas y los fondos de inversión.

Como se ha visto, el sistema bancario no ha sido ajeno a la globalización y a su crisis. De forma general se puede afirmar, con los matices necesarios en cada país, que la laxitud en la supervisión, la permanente elevación del nivel de apalancamiento, la creación y comercialización de nuevos productos por los ingenieros financieros y la creciente oferta de crédito han señalado al sector financiero, y más concretamente al sistema bancario, como uno de los máximos responsables de la crisis. Hoy son muchos los que reclaman un cambio urgente en el modelo.

Experiencias de banca pública

No es posible dejar de señalar que en diferentes países hay ejemplos como los siguientes, que muestran cómo funciona una banca pública que financia la economía, a las pequeñas empresas y a las familias:

• En EEUU, Ellen Brown, conocida por sus estudios sobre las economías de los diferentes estados, ha concluido que el éxito de Dakota del Norte (su desempleo es del 3,3%, el más bajo de EEUU) se debe a que tiene un Banco Público donde el estado deposita todos los ingresos que recibe. Este banco público tiene como objetivo ayudar a la economía de Dakota del Norte, y tiene prohibido invertir fuera de allí y practicar comportamientos especulativos (http://www.vnavarro.org/?p=6391).

• Europa tiene una banca pública fuerte, la de su líder, Alemania, que cuenta con 11 bancos públicos regionales y cientos de cajas de ahorro de propiedad municipal. Una de las fortalezas de la economía alemana está en su Mittelstand, empresas pequeñas y medianas a las que apoya un sistema bancario regional fuerte, dispuesto a prestar para financiar la investigación y el desarrollo.

• En 1999, los bancos públicos dominaban el crédito interno alemán. Los bancos privados representaban menos del 20% del mercado, cuota muy inferior al 40% que en aquel momento tenían en Francia, España, los países nórdicos y el Benelux. Desde entonces, los bancos públicos alemanes han sido blanco de críticas, debido, según los observadores locales, no a su debilidad, sino a la rivalidad de los competidores privados. Aunque ahora la cuota de mercado de la banca pública alemana está en el 24%, cuenta con 400 cajas y un montón de pequeños bancos regionales que han mantenido a la banca pública de los Länder como líder en la captación de depósitos y en la concesión de créditos.

• En Francia, el gobierno está trabajando en la creación de Bancos de Inversión Pública que ayuden a las pequeñas y medianas empresas a desarrollar «innovación» y a competir en los mercados mundiales de exportación.

La revista The Economist, en su número de mayo de 2010, publica un artículo en el que señala que los bancos fuertes y estables de carácter público de la India, China y Brasil fueron un elemento clave para ayudar a esos países a superar la crisis.

La banca pública en España

El año 1986 es una fecha clave en la evolución reciente de la banca pública española. En ese momento, siendo Carlos Solchaga ministro de Economía y Hacienda, España se vio afectada por diversos factores exógenos: las dinámicas de cambio que ya se venían experimentando en el mundo, y nuestra incorporación a la Unión Europea, lo cual implicaba aceptar el marco jurídico que amparaba en Europa las reglas de juego de los sistemas financieros comunitarios.

Como consecuencia de la legislación comunitaria y de la expectativa de entrada en España de las instituciones de crédito del resto de países de la Comunidad Económica Europea (CEE), nuestra adhesión a la CEE llevó aparejada la liberalización acelerada del mercado financiero español. Según la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria de la UE, a partir de 1992 podrían instalarse en España entidades financieras y de crédito sin restricción alguna.

El cambio fue de gran calado para la banca pública, que por aquellas fechas otorgaba el 15% del crédito de este país. Se consideraba entonces banca pública a toda aquella cuya propiedad pertenecía, en todo o en parte, al Estado o a los organismos dependientes del mismo, y que, a su vez, incluía entre sus funciones las referidas al cumplimiento de planes genéricos o sectoriales señalados por las administraciones públicas para coadyuvar a la actividad económica nacional. Su composición abarcaba las siguientes entidades:

Bancos Públicos cuyo capital es en su totalidad público:

• Banco Hipotecario S. A. (1872),

• Banco de Crédito Industrial S. A. (1920),

• Banco de Crédito Agrícola S. A. (1925),

• Banco de Crédito Local S. A. (1925).

Bancos en los que coexisten participación pública y privada:

• Banco Exterior de España S. A. (1928).

El Banco Hipotecario de España, el Banco de Crédito Industrial y el Banco de Crédito Local se constituyeron como instituciones privadas, aunque el control público se implantó de forma gradual desde su creación hasta el año 1962, fecha en que fueron nacionalizados.

En 1958, las Entidades Oficiales de Crédito (EOC) eran las siguientes:

• Banco de Crédito Industrial,

• Banco Hipotecario de España,

• Instituto para la Reconstrucción Nacional,

• Servicio Nacional del Crédito Agrícola,

• Caja Central del Crédito Marítimo y Pesquero,

• Instituto Nacional de la Vivienda.

En 1962 cambiaron las denominaciones:

• el Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional pasó a llamarse Banco de Crédito a la Construcción;

• el Servicio Nacional de Crédito Agrícola, Banco de Crédito Agrícola;

• la Caja Central de Crédito Marítimo y Pesquero, Crédito Social Pesquero.

No se debe olvidar que, junto a la denominada banca oficial, estaban, como hemos visto, las cajas de ahorros, creadas unas por corporaciones locales, y otras, por iniciativa de instituciones benéficas, religiosas o laicas. Su peculiar nacimiento, su forma jurídica (normalmente se trataba de fundaciones) y su regulación pública indican que su actividad seguía pautas relativas a objetivos de interés público.

Sus principales objetivos eran canalizar el ahorro popular hacia la inversión y destinar parte de sus excedentes (como así se denominan sus beneficios, puesto que son entidades sin ánimo de lucro) a reforzar, por un lado, su solvencia mediante reservas y, por otro, a llevar a cabo, en sus respectivos ámbitos territoriales, una labor social dirigida a sectores muy variados, como la conservación del patrimonio histórico y artístico, las ayudas a grupos sociales desfavorecidos, la cultura, el deporte, etcétera.

La Caja Postal, creada en 1909, fue la única caja de ahorros de ámbito nacional; su actividad estaba orientada a la captación de depósitos para la inversión en fondos públicos. En 1960 se le da oficialmente un carácter bancario y comercial, que es el que ha mantenido hasta su privatización, proceso que fue lento y comenzó en 1991, al formar parte de Argentaria. Como se detallará más adelante, en 1998 se privatizó completamente.

El ingreso de España en la Unión Europea conllevó la transposición de la normativa sobre los sistemas financieros; más concretamente, la relativa al crédito y a las instituciones de crédito, lo cual significó un cambio en las reglas de juego de la banca en general y de la pública en particular. La adaptación de la legislación española a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria cristalizó en una colección normativa que va desde el Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio, y la Ley 26/1988, de 29 de julio, hasta la Ley 3/1994, de 14 de abril, y comportó, entre otros aspectos importantes, los siguientes::

• Aunque las empresas públicas sí tienen cabida, aun con muchas limitaciones (María Amparo Salvador Armendáriz INAP 2000), en el ordenamiento jurídico europeo, se prioriza la paridad de trato en el tráfico del mercado por el principio del Derecho de la Competencia. Se notaba, y continúa notándose, la mano de la doctrina liberal, que antepone el sacrosanto poder del mercado a un principio básico, el del bienestar de los ciudadanos.

• La banca pública, que fundamentalmente captaba sus recursos mediante la suscripción obligatoria de cédulas para inversión por parte de bancos y cajas, pasó a captarlos en el mercado, de forma concurrente con el resto de las instituciones financieras.

Organizativamente, los cambios en la composición del panorama bancario público se sustanciaron inicialmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1988, cuyo artículo 127 cambia la naturaleza del Instituto de Crédito Oficial (ICO) de la siguiente manera:

– Buscando una mayor flexibilidad que permita sujetar su actividad al ordenamiento jurídico privado, es convertido en una sociedad estatal y pierde su antigua condición de organismo público.

– Es transformado en una entidad de crédito, con posibilidad de realizar toda clase de operaciones.

– El capital social de las Entidades Oficiales de Crédito pasa a manos del ICO, que se constituye como cabeza del grupo.

– Continúa adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda.

Pero las dificultades derivadas de la pérdida de su posición privilegiada llevaron a buscar para la banca pública un tipo de organización que le permitiese contar con una red comercial con la que obtener los recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones, e incluso sobrevivir. Y para eso estaban allí la red del Banco Exterior de España y la de Caja Postal. Pero antes había que trasformar Caja Postal en una entidad bancaria, ajustada al estatuto de un banco. Después, en 1991, llegó el nacimiento de Corporación Bancaria, que operaba bajo el nombre de Argentaria, cabecera de un grupo que incluía a Caja Postal S. A., al Banco Exterior de España y a las entidades del Instituto de Crédito Oficial.

Argentaria se privatizó en cuatro fases: dos en 1993, la tercera en marzo de 1996, y la última en 1998. Rodrigo Rato, entonces vicepresidente del Gobierno, ordenó la venta del 29,2% que todavía estaba en manos del Estado. En 1999 se llevó a cabo la fusión de BBV con Argentaria, que dio lugar al BBVA.

La banca pública había muerto. Con ella desapareció un instrumento básico que permitía al Gobierno actuar operativamente en la financiación de la economía. Es cierto que le quedaba el Instituto de Crédito Oficial (ICO), que se reconvirtió en agencia financiera, aunque carece de recursos que le permitan instrumentar, en caso necesario, la política del Gobierno.

Se podría pensar que los sistemas financiero y bancario que subsisten –bancos privados y cajas de ahorros principalmente– están capacitados para atender a la demanda interna de crédito, ayudados por el ICO en casos excepcionales y recurriendo, en su caso, a las instituciones financieras de la UE. Sin embargo, en estos últimos años la realidad de la crisis ha puesto en cuestión el vigente sistema. Veamos.

Situación actual

La crisis del sector bancario en España

El panorama del sector bancario español que se ha descrito lleva a la conclusión de que, como ha sucedido en el resto de los grandes sectores –sanidad, educación, etc.–, el bancario no escapa al planteamiento liberal de privatizar toda actividad que pueda ser objeto de beneficio privado, aunque sea a costa de trasladar al mercado instituciones de servicio público muy importantes para la reactivación de la economía y para el servicio a la ciudadanía, como las cajas de ahorros.

Al inicio de la crisis, el 50,3% de los depósitos de nuestro país estaba en los balances de las cajas de ahorros, y el 5,2%, en cooperativas de crédito. Los bancos privados disponían solo del 44,5% del ahorro total. Esta situación no estaba en línea con la política liberal dominante ni con la de los mandatarios europeos, para quienes toda actividad económica debe regirse por el ánimo de lucro que configura los mercados. Evidentemente, tampoco estaba con la del sector bancario privado en España.

La crisis económica ha servido de excusa para convertir definitivamente las cajas de ahorros en bancos privados, lo cual ha sucedido, además, con el consentimiento del supervisor Banco de España, que no ejerció su responsabilidad de bien vigilar y custodiar la obra social ante aquellos interesados en la desaparición de las cajas: las entidades financieras privadas. Y así nos encontramos ahora, con la pérdida de riqueza colectiva que supone la privatización de las cajas de ahorros. Más adelante se pondrá de manifiesto que, paradójicamente, esa privatización llevó incorporada la aportación a esas instituciones de miles de millones de dinero público; es decir, de los contribuyentes.

Ayudas al sector

Como consecuencia de la crisis del sector bancario, provocada por el fin de la burbuja inmobiliaria, se devalúan los activos en los balances de bancos y cajas a causa de la bajada de precios y del importante incremento de la morosidad. Para sostener el sector bancario se inyectan grandes cantidades de dinero público en sus balances, en forma de préstamos, avales, acciones, participaciones, etcétera.

En los cuadros de las dos siguientes páginas se recogen las ayudas públicas al sector bancario español a finales de 2012. Antes de mirarlos es bueno retener algunas cantidades de otras partidas presupuestarias que nos ayuden a entender la situación y hacer comparaciones:

1) En 2013, el Gobierno destinará un total de 26.696 millones de euros al pago de prestaciones por desempleo, lo cual representa un 6,3% menos que en el año 2012.

2) Se destinan 530 millones de euros menos a Educación, un recorte de más del 21%. El Ministerio de Educación contó con 3.088 millones de euros en 2012. La partida que sufre una reducción mayor con relación a los presupuestos del año anterior es la de transferencias a las Comunidades Autónomas, un 35% menos (de 1.503 baja a 972 millones de euros).

3) La reforma sanitaria del Gobierno (de Rajoy) pretende ahorrar 7.000 millones de euros.

Tabla 2. Detalle de ayudas públicas recibidas incluidos préstamos del BCE (diciembre 2012)

•

Instrumento

Importe (millones euros)

%

Capital1

55.944

9,50

Esquema Protección Activos2

24.901

4,23

Subtotal medidas de capitalización

80.845

13,72

Avales3

75.272

12,78

Adquisición de activos4

21.041

3,57

Participaciones Preferentes Convertibles5

5.360

0,91

Adquisición de activos SAREB6

41.696

7,08

Préstamos del Banco Central Europeo

364.859

61,94

Subtotal medidas de financiación

508.228

86,28

Total ayudas públicas

589.073

100

Fuente: Las ayudas públicas al sector bancario español (Carlos Sánchez Mato, enero 2013) ( http://matoeconomia.blogspot.es/img/ayudabancos.pdf).

Datos extraídos del FROB, FGD, Banco de España, Fondo de Adquisición de Activos Financieros, Comisión Europea y balances de las entidades.

1 Capital: dinero público aportado al capital de las entidades.

2 Esquema de Protección de Activos: sistemas que aseguran riesgos para las entidades financieras que han adquirido otras cuyas carteras de activos estaban muy dañadas.

3 Avales: el Gobierno aprobó el aval a emisiones por parte de bancos y cajas de pagarés, bonos, obligaciones y deuda no subordinada.

4 Adquisición de activos: compra de activos de los balances de las entidades bancarias para inyectar liquidez. Aunque el objetivo teórico era «garantizar que la financiación llegue a empresas y ciudadanos», es evidente que eso no ha ocurrido.

5 Participaciones Preferentes Convertibles: esta ayuda pública consiste en la suscripción por parte del FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) de emisiones realizadas por las entidades a un plazo de cinco años con una posible prórroga de dos años adicionales. Dichas emisiones no conceden ningún tipo de derecho político.

6 Adquisición de activos SAREB: compra de activos tóxicos de los balances por encima de su valor real a las entidades para su saneamiento por parte de la SAREB.

Tabla 3. Detalle de ayudas públicas recibidas incluyendo préstamos del BCE (distribuidas por entidad y tipo en millones de €)

Entidad

PPC

Capital

EPA

AA FGD

AA SAREB

AAF

(FAAF)

ADAT

Financiación BCE

Total

%

BFA-Bankia

0

22.425

0

0

22.317

3.322

19.768

68.015

135.847

23,06%

Sabadell-CAM

0

5.249

16.610

0

0

2.573

5.311

40.798

70.541

11,97%

BBVA-Unnim

0

948

4.824

0

0

189

1.405

60.535

67.901

11,53%

Santander-Banesto

0

0

0

0

0

1.301

0

62.608

63.909

10,85%

Caixa-Banca Cívia

977

0

0

0

0

2.792

7.494

29.628

40.891

6,94%

Cataluña Caixa

1.250

10.798

0

0

6.708

1.174

5.515

14.837

40.282

6,84%

Novocaixagalicia

1.162

7.890

0

0

6.122

1.158

4.584

10.639

31.555

5,36%

Grupo Banco Popular (Pastor)

0

0

0

0

0

1.386

4.637

21.330

27.353

4,64%

Caja España Duero

525

604

0

0

717

1.060

3.193

14.036

20.135

3,42%

Banco de Valencia

0

5.500

600

0

1.962

0

4.599

4.552

17.213

2,92%

Liberbank-CCM

124

1.800

2.475

1.693

1.000

574

3.875

4.716

16.258

2,76%

Banco Mare Nostrum

915

730

0

0

2.100

933

4.424

6.422

15.524

2,64%

Bankinter

0

0

0

0

0

1.013

2.193

9.544

12.750

2,16%

Banco Cooperativo Español

0

0

0

0

0

0

2.461

7.527

9.988

1,70%

Grupo BBK (Cajasur)

0

0

392

0

0

696

830

4.314

6.232

1,06%

Ibercaja

0

0

0

0

0

150

500

4.806

5.456

0,93%

Cajamar

0

0

0

0

0

613

1.734

0

2.347

0,40%

Banco Caja Tres

407

0

0

0

770

134

654

0

1.965

0,33%

Banca March

0

0

0

0

0

0

100

552

652

0,11%

Lico Leasing

0

0

0

0

0

14

134

0

148

0,03%

Caja Laboral Popular

0

0

0

0

0

89

0

0

89

0,02%

Caja Rural del Mediterráneo

0

0

0

0

0

64

0

0

64

0,01%

Caja Rural de Navarra

0

0

0

0

0

63

0

0

63

0,01%

Caja Rural de Aragón

0

0

0

0

0

25

0

0

25

0,00%

Ipar Kutxa Rural

0

0

0

0

0

12

0

0

12

0,00%

Caixa Rural de Baleares

0

0

0

0

0

6

0

0

6

0,00%

Otras entidades

0

0

0

0

0

6

1.861

0

1.867

0,32%

Total

5.360

55.944

24.901

1.693

41.696

19.348

75.272

364.859

589.073

100,00%

%

0,91

9,50%

4,23%

0,29%

7,08%

3,28%

12,78%

61,94%

100,00%

Fuente: Las ayudas públicas al sector bancario español (Carlos Sánchez Mato, enero 2013) (http://matoeconomia.blogspot.es/img/ayudabancos.pdf).

Datos extraídos del FROB, FGD, Banco de España, Fondo de Adquisición de Activos Financieros, Comisión Europea y balances de las entidades.

PPC:

Participaciones Preferentes Convertibles.

AAF:

Adquisición de Archivos Financieros.

EPA:

Esquema de Protección de Archivos.

ADAT:

Emisiones de Deudas Avaladas por el Tesoro.

AA:

Adquisición de Archivos.

Tabla 4. Ayudas públicas recibidas sin incluir préstamos del BCE. Diciembre 2012

Instrumento

2008 a nov 2012

Dic-2012

Ene-2013

Total

%

Participaciones Bonos Preferentes Convertibles

5.360

0

0

5.360

2,39

Capital

17.113

36.965

1.865

55.943

24,95

Esquema Protección Activos

24.301

600

0

24.901

11,11

Adquisición Activos

21.041

37.109

4.587

62.737

27,98

Avales

75.272

0

0

75.272

33,57

Total

143.088

74.674

6.452

224.214

100,00

Fuente: Las ayudas públicas al sector bancario español (Carlos Sánchez Mato, enero 2013) (http://matoeconomia.blogspot.es/img/ayudabancos.pdf).

Datos extraídos del FROB, FGD, Banco de España, Fondo de Adquisición de Activos Financieros, Comisión Europea.

Gráfico 6. Cifra prevista de ayudas públicas a entidades financieras. Diciembre 2012

A partir de estos datos, se puede afirmar que el Gobierno se ha endeudado con préstamos de la UE para salvar al sector bancario español. La deuda privada se ha convertido en Deuda Pública, lo cual ha servido de excusa para sus propósitos privatizadores: recortar gastos sociales, como sanidad, educación, justicia, etc.; bajar salarios en el empleo público, eliminar las dotaciones que permiten aplicar la Ley de Dependencia, etc. Todo ello para salvar no solo a las cajas de ahorros, sino también a los bancos que han necesitado, y siguen necesitando, la ayuda de dinero público para preservar su liquidez y su solvencia. A pesar de la evidencia, la realidad de esta crisis financiera y de sus consecuencias para la mayoría de la sociedad no se encuentra reflejada en los grandes medios de comunicación.

La propuesta de una banca pública

Aunque reivindicarla choca de lleno con el pensamiento liberal dominante, para el que en toda actividad se debe anteponer el lucro privado a cualquier beneficio social, hay actualmente voces que plantean la necesidad de crear una banca pública, tanto de inversión como comercial. Proponen partir precisamente de las cajas de ahorros nacionalizadas y de sus bancos participados, argumentando que el salvamento estatal debe transformarse en una titularidad pública definitiva, que dé nacimiento a una nueva banca pública. Afirman que no tiene justificación alguna que el Gobierno sanee entidades con dinero público para privatizarlas después. Esto es socializar las pérdidas y privatizar las ganancias.

El marco de actividad de una nueva banca pública eficiente y eficaz para los intereses colectivos requiere tomar en consideración no solo el ámbito nacional, sino también la escala europea, y no olvidar tampoco las responsabilidades que se puedan derivar de las actuaciones pasadas. En este sentido, proponen:

a) Regular el sector financiero y separar la banca industrial de la comercial. La banca comercial, también llamada banca de depósitos, recibe el ahorro de las personas y de las empresas (en depósitos, plazos fijos, etc.) y concede préstamos y créditos para financiar a particulares y al ciclo productivo de las empresas sin participar en el capital de estas. No lleva a cabo operaciones especulativas. La banca de inversión saca empresas a Bolsa, diseña y ejecuta opas, fusiones, ventas de divisiones enteras entre empresas, emisiones de bonos, operaciones de trading de gran volumen en los mercados financieros (compraventa de activos en cortísimos periodos de tiempo), etcétera.

b) Derogar la legislación europea que impide que el Banco Central Europeo compre directamente deuda a los países miembros.

c) Reformar la legislación de la UE relativa a la competencia.

d) Derogar el Real Decreto-ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero por el que se ponen a la venta las participaciones que el Estado lleva a cabo mediante aportaciones de dinero público al capital de las entidades financieras, en especial lo que establece el Art. 9, punto 8, que dice textualmente: «… la desinversión por el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria de los títulos suscritos en ejercicio de las funciones que se le encomiendan en este artículo se realizará mediante su enajenación a través de procedimientos que aseguren la competencia y dentro de un plazo no superior a los cinco años a contar desde la fecha de su suscripción…»; es decir: se venderán las participaciones públicas una vez saneada la entidad.

e) Exigir responsabilidades. Exigir una intervención de la justicia para depurar en profundidad todas las responsabilidades penales a los gestores públicos y privados del sistema financiero: al Ministerio de Economía, al Banco de España, en su calidad de supervisor del sistema financiero español, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, a los Órganos de Administración de las entidades que haya ocultado y falseado la situación patrimonial de las entidades, a las firmas auditoras, etcétera.

f) Pedir auditorías. Realización, por organismos públicos competentes, de auditorías a todas las entidades financieras para conocer su situación real y realizar un saneamiento efectivo de las mismas («Crítica al informe de Oliver Wyman» http://matoeconomia.blogspot.es/img/ow.pdf).

g) Constituir una banca pública de inversión mediante la ampliación del ámbito del ICO, organismo que ha demostrado ser totalmente insuficiente. Habrá de orientarse a la creación de empleo y a la reactivación económica, y deberá poner en marcha un plan de industrialización y desarrollo público, teniendo en cuenta el uso sostenible de los recursos y la creación de puestos de trabajo.

h) Constituir una banca pública comercial. Las autoridades económicas y monetarias están obligadas a ejercer como tales y garantizar el buen uso de las ingentes cantidades de dinero de los contribuyentes que se han inyectado en muchos bancos y cajas de ahorros para garantizar los intereses de los acreedores especulativos. El nacimiento de una nueva banca pública con control social y democrático necesita que el dinero público inyectado no se retire en el plazo de cinco años, como está previsto, sino que se convierta en participaciones públicas en el capital social de las cajas y bancos participados, con pleno derecho de decisión. Las cajas de ahorros deben ser el embrión de una banca al servicio de las necesidades sociales.

i) Constituir un parque público y permanente de viviendas vacías de la banca pública en el que se impedirá el acceso diferido a la propiedad. Este parque debe impulsarse mediante la utilización de las Bolsas de suelo y de vivienda que están en manos de las entidades bancarias intervenidas o rescatadas con dinero público. Mediante un régimen de alquiler a precios asequibles, acabar con la política de desahucios de las familias que acrediten la imposibilidad de pagar las cuotas de su primera vivienda. A estas familias se les aplicará la dación en pago y podrán seguir viviendo en su vivienda, que se incorporará al parque público.

j) Incorporar, mediante un proceso adecuado, la obra social de las antiguas cajas a los servicios sociales de las diferentes administraciones.

k) Dar fin a los sueldos millonarios de los altos directivos.

l) Revisar la actuación en los consejos de administración de las empresas participadas por las cajas.

m) Y, finalmente, dado que no se puede resolver esta situación sin una propuesta para toda la Unión Europea, instaurar un nuevo Banco Central Europeo bajo control democrático y al servicio del desarrollo social de toda la Unión. El control del conjunto del sistema financiero europeo permitiría acabar con la evasión de riqueza a los paraísos fiscales.

La importancia del sector financiero y la profundidad de su actual crisis exigen considerar que su solución se sitúa en el nivel de los más importantes problemas de la economía española, puesto que el objetivo último de nuestras propuestas es poner los recursos financieros al servicio de las necesidades de la mayoría de la sociedad.

Bibliografía

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De Barrón Arniches, I., El hundimiento de la banca, Madrid, Los libros de la Catarata, 2012.

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Marx, K., El Capital, Madrid, Akal, 2000.

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Passet, R., Las grandes representaciones del mundo y la economía a lo largo de la historia, Capital Intelectual–Eudeba, 2013.

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Peñalosa, J., Efectos estadísticos sobre los balances de las entidades de crédito españolas de las operaciones recientes de reestructuración y recapitalización, Banco de España, Boletín Económico, febrero 2013.

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Rodríguez López, J. y Martin Carretero, J. Moisés, «Crisis bancaria y financiera», recogido en No es economía, es ideología, trabajo coordinado por Jorge Fabra Utray, Madrid, Deusto, 2012.

Salvador armendáriz, M.ª Amparo, Banca pública y mercado: implicaciones jurídico-públicas de la paridad de trato, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas. INAP 2000.

Sánchez Mato, C., Las ayudas públicas al sector bancario español, enero de 2013 [http://matoeconomia.blogspot.es/img/ayudabancos.pdf].

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[http://www.elblogsalmon.com/mercados–financieros/europa–lidera–la–banca–en–la–sombra–y–se–acerca–al–momento–pre–lehman].

[http://www.normativafinanciera.com/normafin/normafin.nsf/2e1295f28ac80012c125659100342786/2529bf503a0aa538c1256885003397a7?OpenDocument].

[http://www.ucm.es/centros/cont/descargas/documento22945.pdf].

[http://www.vnavarro.org/?p=6391].

[http://www.portafolio.co/opinion/blogs/telarana–deuda/la–opcion–publica–la–banca–otra–mirada–al–modelo–aleman].

[http://www.economist.com/node/16078466?story_id=16078466].

[http://iniciativadebate.org/2012/03/23/cajas–de–ahorro–una–irreparable–gran–perdida–social].

[«Crítica al informe de Oliver Wyman» http://matoeconomia.blogspot.es/img/ow.pdf].

[http://www.attacmadrid.org/wp/wp–content/uploads/w_DecalogoV.pdf ].

[http://matoeconomia.blogspot.es/].

[http://www.bancapublica.info].