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Bibiana Medialdea (coord.), Nacho Álvarez, Iolanda Fresnillo, Juan Laborda y Óscar Ugarteche

Qué hacemos con la deuda

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RAG

Nota a la edición digital:

Algunos de los proyectos artísticos mencionados en el libro ya no son accesibles en la red. No obstante, por motivos historiográficos, se mantiene la referencia a la web original.

© Bibiana Medialdea (coord.), Nacho Álvarez, Iolanda Fresnillo, Juan Laborda y Óscar Ugareche, 2013

© Ediciones Akal, S. A., 2013

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ISBN: 978-84-460-3898-6

Qué hacemos

¿Qué hacemos cuando todo parece en peligro: los derechos sociales, el Estado del bienestar, la democracia, el futuro? ¿Qué hacemos cuando se liquidan en meses conquistas de décadas, que podríamos tardar de nuevo décadas en reconquistar? ¿Qué hacemos cuando el miedo, la resignación, la rabia, nos paralizan?

¿Qué hacemos para resistir, para recuperar lo perdido, para defender lo amenazado y seguir aspirando a un futuro mejor? ¿Qué hacemos para construir la sociedad que queremos, que depende de nosotros: no de mí, de nosotros, pues el futuro será colectivo o no será?

Qué hacemos quiere contribuir a la construcción de ese «nosotros», de la resistencia colectiva y del futuro compartido. Queremos hacerlo desde un profundo análisis, con denuncias pero sobre todo con propuestas, con alternativas, con nuevas ideas. Con respuestas a los temas más urgentes, pero también otros que son relegados por esas urgencias y a los que no queremos renunciar.

Qué hacemos quiere abrir la reflexión colectiva, crear nuevas redes, espacios de encuentro. Por eso son libros de autoría colectiva, fruto del pensamiento en común, de la suma de experiencias e ideas, del debate previo: desde los colectivos sociales, desde los frentes de protesta, desde los sectores afectados, desde la universidad, desde el encuentro intergeneracional, desde quienes ya trabajan en el terreno, pero también desde fuera, con visiones y experiencias externas.

Qué hacemos quiere responder a los retos actuales pero también recuperar la iniciativa; intervenir en la polémica al tiempo que proponemos nuevos debates; resistir las agresiones actuales y anticipar las próximas; desmontar el discurso dominante y generar un relato propio; elaborar una agenda social que se oponga al programa de derribo iniciado.

Qué hacemos esta impulsada por un colectivo editorial y de reflexión formado por Olga Abasolo, Ramón Akal, Ignacio Escolar, Ariel Jerez, José Manuel López, Agustín Moreno, Olga Rodríguez, Isaac Rosa y Emilio Silva.

I. La crisis de la deuda como síntoma

Antes de iniciar el análisis de la problemática actual en torno a la deuda, conviene que nos detengamos brevemente en el contexto más amplio en el cual se inserta. Los problemas económicos de nuestra sociedad no empiezan con la actual crisis de deuda, ni terminarán por sí solos en el caso de que esta se resuelva. Más bien, la situación de sobreendeudamiento y polarización social a la que han llegado economías como la española resulta sintomática de la profundidad de los problemas económicos a los que nos enfrentamos.

Una característica básica del funcionamiento económico mundial de las últimas décadas es la supremacía, tanto económica como política, del capital financiero; lo que en ocasiones se denomina la financiarización de la economía. Esta supremacía financiera explica que la crisis actual no sea una crisis más. Se trata de una crisis de naturaleza sistémica que se expresa con rasgos particulares. Entre ellos destaca el papel central que juega el ámbito financiero y la acumulación de deuda privada tanto en el esquema de crecimiento previo como en el desencadenamiento de la crisis. Vamos a repasar este proceso de forma muy sintética:

Frente a la crisis estructural de los años setenta el capital despliega una estrategia de «huida hacia adelante» que suele recibir el nombre de neoliberalismo. Así, desde los años ochenta las economías desarrolladas experimentan intensas transformaciones, dirigidas todas ellas a facilitar la obtención de rentabilidad. Destacan en particular los procesos de apertura externa de las economías así como la privatización y liberalización de sectores estratégicos, que modifican profundamente las bases del proceso de acumulación a favor de los intereses del capital. Dos han sido los principales resultados de estas políticas:

• En primer lugar, se ha consolidado un notable retroceso de las rentas salariales en relación al producto nacional en prácticamente todas las economías de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Este retroceso ha respondido a la conjunción de diversas medidas en los mercados de trabajo, todas ellas encaminadas a hacer del salario la variable de ajuste: la desreglamentación y flexibilización generalizada, la erosión de la negociación colectiva, la difusión de prácticas de reestructuración empresarial –deslocalización, subcontratación, refocalización de la cadena de valor–, y la aplicación de una política de control de rentas que ha mantenido el crecimiento salarial por debajo del incremento de la productividad, son las más destacadas.

• El segundo de los grandes efectos derivados de la aplicación de las políticas neoliberales ha venido dado por la acelerada liberalización de los mercados financieros internacionales. Este abandono de regulaciones ha posibilitado la libre movilidad de los capitales a escala mundial y, con ello, un mayor poder de estos para determinar políticas conforme a sus intereses.

La interacción de ambos elementos es clave para entender el patrón de crecimiento que se instala en las economías desarrolladas, entre ellas la española, a partir de la década de 1990. Por un lado, el retroceso de la proporción de renta nacional captada por los salarios conlleva la acumulación de riqueza en manos de las oligarquías económicas; por otro, el desmantelamiento de las regulaciones públicas en torno a los mercados financieros permite que dicha acumulación de riqueza se valorice de forma prioritaria en los ámbitos inmobiliario y financiero. Ambos elementos –mayores necesidades crediticias de los hogares debido tanto a la congelación salarial como a la especulación inmobiliaria, y mayor liquidez en los mercados de capitales– han sido claves en el proceso de sobreendeudamiento.

Este desplazamiento de liquidez hacia la esfera financiera se ha visto, además, impulsado por el marcado diferencial de rentabilidad existente entre las actividades financieras y las productivas. El proceso de liberalización de los mercados financieros, al posibilitar la movilidad casi instantánea de los capitales a escala mundial así como su liquidez, ha facilitado la apropiación de valor por vías financieras (en forma de diversas rentas, dividendos, intereses y/o comisiones) y, con ello, las mayores tasas de rentabilidad y el mencionado desplazamiento de capitales hacia el ámbito financiero.

La dinámica que se acaba de describir –resultado de la propia estrategia neoliberal que despliega el capital para responder a la crisis de los años setenta– se encuentra en la base del proceso de sobreendeudamiento experimentado por los principales países desarrollados durante las últimas décadas que ha terminado conduciendo a la crisis. Podría afirmarse que estamos ante la quiebra de la fórmula que el capital encontró para, aparentemente, «solucionar» la crisis estructural del capitalismo. La insostenibilidad de la fórmula neoliberal, consistente en un esquema de funcionamiento económico basado en una distribución muy desigual de la renta, la acumulación de capital ficticio y los crecientes niveles de deuda, nos remite necesariamente a un cuestionamiento de la lógica de funcionamiento del sistema capitalista.

A partir de estas consideraciones, en este libro tratamos de formular propuestas concretas y coherentes para resolver la situación de sobreendeudamiento recesivo en que se encuentra actualmente la economía española de forma que, simultáneamente, se facilite el avance hacia trasformaciones económicas más profundas e igualmente necesarias. Aunque la vocación del trabajo es fundamentalmente propositiva, se hace necesario partir de un diagnóstico riguroso de la complicada situación económica en la que nos encontramos. Por ello, el libro se organiza en cinco apartados. Tras esta breve introducción, tratamos de ofrecer un diagnóstico claro a la vez que detallado sobre cómo se ha gestado el sobreendeudamiento actual de la economía española. A continuación, en el tercer apartado, se realiza un análisis de la situación económica general y sus perspectivas. Se trata de ubicar el papel que juega la crisis de deuda, y sus posibles soluciones dentro de un marco necesariamente más amplio. En cuarto lugar, repasamos algunas experiencias internacionales que ilustran políticas de gestión de crisis de deuda habitualmente ignoradas por el discurso oficial pero perfectamente factibles. Por último, con el ánimo de contribuir al debate en curso y teniendo en cuenta el análisis de los apartados precedentes, planteamos propuestas concretas sobre qué hacer, aquí y ahora, para resolver el sobreendeudamiento de la economía española de forma favorable a la mayoría social. Esperamos que sea de utilidad.

II. De dónde viene la deuda

Un paso previo y obligado para poder plantear alternativas realistas y eficaces a la crisis de deuda es analizar cómo hemos llegado hasta aquí. Debemos conocer la dinámica económica que nos ha llevado a la situación de endeudamiento actual, diferenciando por una parte el endeudamiento en que se basó el mal llamado periodo de «auge» económico (1996-2007), y por otra lo sucedido una vez estallada la crisis (2008-2012). Esta distinción es clave para entender cómo el origen del problema es una descomunal deuda privada que, debido a cómo se gestiona, acaba generando también una crisis de deuda pública o soberana.

La otra cara del «España va bien»: hacia una deuda privada insostenible

Los años previos al estallido de la actual crisis son de crecimiento y aparente prosperidad para la economía española. Una dinámica de crecimiento que escondía graves problemas: hipertrofia del sector inmobiliario, insostenibilidad medioambiental, limitada productividad, especialización en sectores de escaso valor añadido y gran vulnerabilidad externa, precariedad laboral y agudización de las desigualdades de todo tipo, son algunos de sus elementos básicos. Pero, en concreto, el aspecto que nos interesa enfatizar para comprender la gestación de la crisis de deuda es la insostenibilidad financiera del esquema de crecimiento. En resumidas cuentas, lo que sucede es que los agentes privados de la economía española (empresas, bancos y familias) registran un desacople entre el gasto que realizan y su capacidad real de ingresos. El resultado es un intenso aumento del endeudamiento.

El crecimiento registrado desde mediados de los años noventa presenta algunas singularidades que merece la pena destacar. Por un lado, el protagonismo desmedido del sector inmobiliario como motor de crecimiento incorpora especificidades relevantes. Como sabemos, la hipertrofia inmobiliaria no habría sido posible de no haberse acompañado de una formidable expansión del crédito, que permitía, no solo a las familias acceder a la compra de vivienda a pesar de los reducidos incrementos en los salarios nominales –incluso el salario real por empleado se redujo un 0,3% anual entre 1996 y 2007 según datos de AMECO–, sino también al sector empresarial y financiero iniciar proyectos de inversión inmobiliaria mucho mayores de lo que su disponibilidad real de recursos les hubiera permitido.

El acceso a la deuda que, de esta forma, alimentó el crecimiento inmobiliario tanto por la vía de la oferta como por la de la demanda, era muy fácil en buena medida debido a la entrada de España en la Unión Económica y Monetaria (UEM). Tengamos en cuenta que la moneda única conllevó en nuestro país una progresiva reducción de los tipos de interés nominales y, fruto de los diferenciales de inflación, una divergencia sostenida de los tipos de interés reales respecto a otros países de la UEM. A esta reducción del coste del endeudamiento hay que sumar la desaparición del riesgo cambiario (el euro es más seguro que la peseta) y la liberalización total de los movimientos de capitales dentro de la Unión. En conjunto, estos factores provocaron una entrada desproporcionada de financiación externa, que alimentó aún más las posibilidades de endeudamiento. Una política financiera laxa que estimulaba el endeudamiento sin un control de riesgos suficiente, la ausencia de políticas públicas de vivienda adecuadas, junto con una legislación favorable a la urbanización completa del territorio, terminaron de configurar el escenario propicio para la formación de una fabulosa burbuja inmobiliaria. Pensemos que entre 1998 y 2007 los precios de la vivienda crecieron del orden de un 10% acumulativo anual.

Está dinámica se agudiza a partir del año 2002 cuando, en pleno boom económico el Banco Central Europeo (BCE), en su lógica de «una única política para todas las economías», opta por aplicar medidas monetarias acordes a las necesidades de la economía alemana que, sin embargo, conllevan tipos de interés reales excesivamente bajos para los países de la periferia europea, entre ellos España. Evidentemente, ante una dinámica de crecimiento basado en deuda privada de empresas (sobre todo ligadas al sector de la construcción), bancos y familias, un abaratamiento adicional y artificial del crédito no hace sino intensificar la tendencia en marcha, animando la dinámica especulativa e inflando la burbuja hasta límites insospechados. Entre 2002 y 2006, los años centrales de la burbuja, los precios de la vivienda crecieron aproximadamente un 15% anual.

Esta orientación irresponsable de la política del BCE y de las instituciones de Bruselas, obcecados en la aplicación de políticas monetarias relativamente expansivas y, sobre todo, en no usar los instrumentos fiscales, no era ni mucho menos aleatoria. Su objetivo era estimular la demanda europea (facilitando el endeudamiento) de forma que Alemania pudiera alimentar su estrategia de crecimiento volcada en las exportaciones en un contexto de intensa contención salarial, sin tener que animar su demanda interna vía política fiscal –incrementos del gasto público– o consumo privado –incremento salarial–. Sin embargo, el impacto sobre la demanda agregada alemana fue limitado, mientras que el efecto generado sobre el aumento del endeudamiento en la periferia fue excesivo y extremadamente peligroso.

Una vez resumidas las características básicas de este periodo de crecimiento y su fuerte vínculo con el aumento de deuda privada, veamos con más detalle cómo se fue incrementando este endeudamiento en los distintos sectores de la economía española (véanse Gráfico 1 y Tablas 1 y 2). Como ya se ha señalado, y los datos han corroborado, el año 2002 –poco después de la entrada en vigor del euro– marca un punto de inflexión clave donde la tendencia de sobreendeudamiento privado se intensifica.

El primer rasgo evidente es el enorme crecimiento de la deuda privada en su conjunto que, entre 1996 y 2007, se multiplica por más de 8: pasa de 408.000 millones de euros a 3,2 billones (Tabla 1). Su incremento sobre el PIB también es muy importante, del 86% al 311% (Tabla 2). Como podemos ver en el Gráfico 1, el crecimiento de esta deuda privada se descompone en un crecimiento del endeudamiento dispar entre los distintos sectores.

Gráfico 1. Deuda por sectores (% PIB): 1997-2007

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

Sociedades no financieras

Como hemos explicado, la bajada de los tipos de interés derivada de la inminente entrada en vigor de la UEM se tradujo en tipos de interés muy reducidos. El abaratamiento del coste de la deuda favoreció una intensa demanda de viviendas y de bienes de consumo duradero, por lo que también estimuló la inversión y el empleo de las empresas favorecidas por esa mayor demanda. En definitiva, la burbuja inmobiliaria generada y el consiguiente boom del sector de la construcción atrajo y desplazó recursos de otros sectores productivos. Pensemos que, entre 1996 y 2007, el peso de la inversión del sector inmobiliario y de la construcción sobre la inversión total pasa del 31,7% al 47,6%. Es decir, que casi la mitad de la inversión realizada en el país se concentró en este sector.

Además, hay que tener en cuenta que en este periodo la gran empresa española inicia un proceso de expansión y diversificación internacional, impulsado por la facilidad del comercio entre los países de la zona euro y los procesos de liberalización y privatización en Latinoamérica y Asia. Así, el incremento de la deuda empresarial no financiera que, según vemos en el Gráfico 1, empieza a acelerarse ya en la década de los noventa, se encuentra también estrechamente vinculado al proceso de diversificación geográfica de las grandes empresas españolas (bancos, petroleras, eléctricas, constructoras, etc.). Como se puede ver en las Tablas 1 y 2, más de la mitad del incremento de la deuda en el periodo 1996-2001 corresponde a sociedades no financieras, cuyo volumen de deuda pasó de aproximadamente 213.000 millones de euros (45% del PIB) a casi 574.000 millones (84% del PIB). Como cabría esperar, son las empresas inmobiliarias y constructoras las que acumulan un mayor crecimiento del endeudamiento: a comienzos de 2007 presentaban un monto total de deuda de 111.000 millones de euros, deuda ocho veces superior a la que registraban en 2001. Según datos de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), la deuda del sector inmobiliario llega a representar en 2007 más del 40% de la deuda total de las entidades cotizadas no financieras, cuando su participación en 2001 era de apenas el 10%.

A partir de 2002 las entidades financieras cobran protagonismo como grandes creadoras de deuda. Sin embargo, las sociedades no financieras siguen acumulando deuda a un ritmo trepidante, pasando del 87% del PIB en 2002 al 132% solo cinco años después. Conviene, por tanto, no perder de vista que el sector empresarial no financiero llega a 2007 concentrando el 37% del total de la deuda del país, siendo el sector más endeudado de la economía española. También hay que tener en cuenta que en términos relativos el endeudamiento de las empresas españolas se sitúa muy por encima de sus homólogas de otros países occidentales: frente al 132% de las empresas españolas a finales de 2007 la deuda de las sociedades no financieras se situaba en Estados Unidos alrededor del 77% del PIB, en el 90% en el caso de Francia y en el 67% en el de Alemania.

Sociedades financieras

Las sociedades financieras son el segundo sector por importancia respecto al nivel de endeudamiento adquirido durante el periodo de crecimiento. En los primeros años del periodo estudiado, los bancos españoles financiaron la expansión de su activo básicamente con depósitos, lo que se tradujo en un incremento limitado de su deuda, que pasó del 8% al 16% del PIB. Esta primera fase, no obstante, queda eclipsada por el trepidante aumento que se registra tras la entrada en la UEM y como consecuencia de la política del BCE a partir de 2002. En el Gráfico 1 se observa el enorme crecimiento en el apalancamiento de las sociedades financieras, cuyo montante de deuda pasó de una cifra inferior a los 145.000 millones de euros en 2002 (sólo el 19,8% del PIB) a una cifra superior al billón de euros que equivalía al 96,4% del PIB en 2007. Este endeudamiento servía para financiar el espectacular aumento del activo bancario en un contexto de fuertes incrementos de préstamos y créditos, especialmente hacia el sector inmobiliario, tanto para suelo y promotores como para la adquisición de vivienda.

Familias

La deuda de las familias, fundamentalmente vinculada a la adquisición de viviendas, también creció sustancialmente durante estos años. Entre 1996 y 2007 su volumen se multiplicó por más de cinco, pasando de 154.000 millones de euros a 877.000 millones. Como recogen los datos de las Tablas 1 y 2 este incremento supone un salto de la deuda familiar desde el 32,5% al 83,2% del PIB.

Dado el uso político que se hace del endeudamiento familiar como culpable de la crisis, conviene aclarar, a la luz de los datos, dos aspectos de crucial importancia. En primer lugar, es necesario considerar que, mientras el resto de la deuda privada (de bancos y empresas) financió en gran medida operaciones inmobiliarias que permitieron suculentos beneficios y plusvalías, el grueso de la deuda acumulada por las familias sirvió para acceder a la compra de unas viviendas tremendamente sobrevaloradas. En 2007 el 79% del crédito a hogares se correspondía con la compra de viviendas. En un contexto donde, según los datos de Estructura Salarial que publica el INE, un 66% de los asalariados cobran salarios brutos mensuales iguales o inferiores a los 1.200 euros, y teniendo en cuenta la ausencia de políticas públicas de vivienda, el recurso al crédito se convirtió para muchas familias en el único instrumento para acceder a la vivienda. Como sabemos, tras el colapso económico y financiero que se inicia en 2008, esa deuda supondrá para parte de estas familias una auténtica losa. A partir de este momento, el desempleo creciente y generalizado, así como una legislación hipotecaria abusiva (y en parte ilegal), determinarán que cientos de miles de familias asistan a la ejecución de sus hipotecas, a la pérdida de su vivienda y a su desahucio.

En segundo lugar conviene cuantificar la importancia relativa de la deuda familiar respecto a la deuda total de la economía, particularmente en comparación con el endeudamiento de bancos y empresas. Los datos no sostienen la muy difundida idea de que es la deuda hipotecaria de familias irresponsables la que ha llevado al país a la ruina. Mientras que en 2007 la deuda de bancos y empresas suponía en suma el 64,7% del endeudamiento total de la economía, la de las familias españolas no llegaba al 24% (véase Gráfico 3).

Deuda pública1

La responsabilidad del Estado como causante de la crisis de deuda es otra de las grandes falacias sobre la crisis actual. Según se aprecia en el Gráfico 1 y como recogen las Tablas 1 y 2, el endeudamiento público no solo permaneció en niveles bajos durante todo el periodo de crecimiento de la economía española, sino que incluso redujo acusadamente su peso relativo sobre el PIB. Este resultado se explica tanto por la férrea disciplina impuesta por la UE, como por la ortodoxia genuina de los sucesivos Gobiernos, en un contexto de boom económico que facilitaba la recaudación fiscal a pesar del fraude existente. Así, entre 1996 y 2001 la deuda pública crece de forma ciertamente modesta en términos absolutos (del orden de 55.000 millones de euros), lo que se traduce en una reducción considerable de su peso sobre el PIB, que pasa del 74,1% al 61,2% (Tablas 1 y 2). A partir de 2002 el proceso se acelera, registrándose una contracción de deuda pública incluso en términos absolutos. El resultado es que en solo seis años, entre 2001 y 2007, la deuda pública pierde 20 puntos porcentuales con respecto al PIB, pasando del 61,2% al 41,1%; lo cual no implica que se estuviera llevando a cabo una gestión idónea de los recursos públicos.

Es decir, en 2007 el Estado era responsable de menos del 12% de la deuda total del país (véase Gráfico 3). Además, entre 1996 y 2007 el saldo fiscal del Estado español pasa de experimentar un déficit del –5,5% del PIB a un superávit del 1,9%. ¿Cómo puede seguir prevaleciendo el discurso de que la crisis de deuda proviene de un problema de excesivo gasto y endeudamiento público?

Gráficos 2 y 3. Composición de la deuda por sectores (% PIB): 1996-2007

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

En resumen, la morfología del endeudamiento en que se basó el crecimiento previo a la crisis actual nos permite extraer dos conclusiones de gran importancia. Los Gráficos 2 y 3 son muy elocuentes al respecto.

Por un lado, los datos confirman de forma contundente que no fue el sector público quien se endeudó. Al contrario, redujo sustancialmente su nivel de deuda que, según hemos visto, perdió más de 30 puntos porcentuales de peso relativo sobre el PIB. Como resultado, si a mediados de la década de los noventa la deuda pública suponía aproximadamente un 46% de la española, en el año 2007 había descendido hasta un reducido 12% sobre el total de deuda. No hay por tanto ningún fundamento para achacar al sector público la problemática situación en la que ahora nos encontramos.

Por otro lado, dentro del sector privado no fueron las familias trabajadoras las responsables del nivel de endeudamiento alcanzado. En primer lugar, porque los hogares responden por una proporción modesta del total de la deuda privada. Pensemos que según recogen los Gráficos 2 y 3, a pesar de que crece con rapidez, la participación de la deuda de las familias sobre la deuda total se incrementa moderadamente, pasando de un 20% a un 24% a lo largo del periodo de «auge». Y en segundo lugar, porque esa deuda era la única opción factible al alcance de la gran mayoría de familias para tratar de ejercer un derecho fundamental: el acceso a la vivienda. Hay que tener también en cuenta que según los datos del Banco de España son las familias de mayor renta las que acumulan más deudas: solo el 16,2% de las familias del quintil más pobre tenían en 2008 algún tipo de deuda, frente al 66% del quintil superior. Pero, además, no todos los patrones de endeudamiento son iguales: para el 40% más pobre de las familias endeudadas el 73,7% de la deuda contraída ha sido utilizada para comprar una vivienda habitual. Sin embargo, para el 10% más rico de las familias esa proporción disminuye hasta un 41,9%. Inversamente, la proporción de deuda que los hogares españoles han destinado a la compra de propiedades inmobiliarias distintas a la residencia habitual crece notablemente al aumentar la renta (del 11% para el 40% de hogares más pobres, al 43,5% para el 10% de hogares más ricos).

Fueron, sin embargo, las empresas y entidades financieras quienes se endeudaron en exceso y situaron a la economía, en su conjunto, al borde de la quiebra financiera. El Gráfico 1 lo expresa con claridad, pero el incremento en la participación relativa que recogemos en los Gráficos 2 y 3 es todavía más expresivo. Por una parte, vemos que las sociedades no financieras aumentan su deuda a un ritmo intenso, de forma que la participación relativa de su endeudamiento pasa del 28% en 1996 al 37% en 2007. Estas sociedades no financieras siguen siendo, no lo olvidemos, el principal sector deudor del país. Por la otra parte, lo que destaca respecto a la deuda del sector financiero es su veloz avance, muy superior al del resto de actores: pasa de concentrar el 6% del total de deuda al 27%. El grueso del sobreendeudamiento de los últimos años proviene de la deuda de este sector que, al llegar a 2007, concentra una deuda sustancialmente superior a la de las familias hipotecadas. La responsabilidad del sobreendeudamiento que en 2008 se muestra evidente recae, según indican claramente los datos, en las elites empresariales y financieras del país. Las instituciones financieras se endeudaron en los mercados internacionales de capitales, en buena medida, para promover e impulsar el negocio inmobiliario doméstico, alimentándolo artificialmente y determinando su burbuja.

Tabla 1. Deuda por sectores (millones de euros): 1997-2007

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Deuda total

759.553

824.029

927.316

1.045.906

1.269.407

1.426.915

Deuda pública

351.070

373.209

402.006

397.742

409.488

416.229

Deuda privada

408.482

450.820

525.310

648.163

859.919

1.010.686

Sociedades no financieras

213.594

233.779

264.693

315.756

479.319

573.907

Sociedades financieras

40.821

41.914

52.781

84.315

89.300

109.256

Familias

154.067

175.127

207.836

248.093

291.300

327.523

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Deuda total

1.596.865

1.811.130

2.149.585

2.606.208

3.194.681

3.710.973

Deuda pública

434.876

433.381

456.870

465.548

447.788

432.783

Deuda privada

1.161.989

1.377.749

1.692.715

2.140.660

2.746.893

3.278.190

Sociedades no financieras

637.624

706.253

803.335

952.171

1.192.032

1.385.964

Sociedades financieras

144.596

220.348

347.474

535.004

774.116

1.015.596

Familias

379.769

451.148

541.906

653.485

780.745

876.630

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

Tabla 2. Deuda por sectores (% del PIB): 1997-2007

% sobre PIB

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Deuda total

160,3%

163,5%

171,9%

180,3%

201,5%

209,7%

Deuda pública

74,1%

74,1%

74,5%

68,6%

65,0%

61,2%

Deuda privada

86,2%

89,5%

97,4%

111,8%

136,5%

148,5%

Sociedades no financieras

45,1%

46,4%

49,1%

54,4%

76,1%

84,3%

Sociedades financieras

8,6%

8,3%

9,8%

14,5%

14,2%

16,1%

Familias

32,5%

34,8%

38,5%

42,8%

46,2%

48,1%

% sobre PIB

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Deuda total

219,0%

231,3%

255,5%

286,6%

324,2%

352,4%

Deuda pública

59,6%

55,3%

54,3%

51,2%

45,4%

41,1%

Deuda privada

159,3%

175,9%

201,2%

235,4%

278,7%

311,3%

Sociedades no financieras

87,4%

90,2%

95,5%

104,7%

121,0%

131,6%

Sociedades financieras

19,8%

28,1%

41,3%

58,8%

78,5%

96,4%

Familias

52,1%

57,6%

64,4%

71,9%

79,2%

83,2%

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

La crisis (2008-2012): entra en escena la socialización de pérdidas y el traspaso de deuda

La llegada de la crisis, así como la aplicación de las medidas con las que los sucesivos Gobiernos han ido gestionándola, introducen modificaciones sustanciales en el esquema de crecimiento de deuda por sectores analizado en el apartado anterior.

En este periodo el montante total de deuda de la economía no consigue reducirse, sino que sigue incrementándose. Sin embargo, lo que sí se produce a gran velocidad es un intenso cambio de manos en cuanto a la titularidad de la deuda. Elementos derivados del desarrollo de la propia crisis económica deterioran la posición financiera del Estado –la recaudación cae y se incrementan los gastos por desempleo–, a lo que hay que sumar el rescate bancario que convierte la deuda privada de los bancos en pública. Además, según avanza la crisis, el pago de intereses se dispara, lo cual agrava la crisis fiscal. En definitiva, en los años que llevamos de crisis los agentes privados no consiguen reducir significativamente su nivel de endeudamiento, por lo que el nivel de deuda privada sigue siendo un problema fundamental. A lo que hay que añadir que la deuda pública, que se había mantenido hasta 2007 en niveles totalmente manejables, se descontrola, dando lugar a un problema de deuda pública que antes no existía. Esta gestión de la crisis consistente en el traspaso del sobreendeudamiento del ámbito privado al público no es exclusivo del caso español: se da simultáneamente en gran parte de las economías europeas así como en la estadounidense; y fue denominador común de las crisis latinoamericanas de los años ochenta y noventa.

No nos cansaremos de repetir que cuando se inicia la crisis son los sectores privados los que presentan problemas de solvencia: la deuda de familias, empresas y entidades financieras se situaba alrededor del 320% del PIB al cierre de 2008 (véase Tabla 4). Si en sí mismo este ya es un nivel elevado, hay que tener en cuenta que además, el precio del colateral (inmuebles) que soportaba la mayor parte de esta deuda se desploma. Como consecuencia los sectores privados, en situación de clara insolvencia, entran en una profunda «recesión de balances».

Las familias, agobiadas por sus deudas, disminuyen su consumo y pasan a ahorrar todo lo que pueden. Como vemos en las Tablas 3 y 4, a pesar de las duras condiciones económicas que enfrentan, este gran esfuerzo les permite reducir –todavía de forma limitada– su deuda en estos años. Esta deuda, además, dado que la dación en pago no existe, no disminuye su valor aunque lo haga el precio de sus activos asociados (inmuebles).

Tabla 3. Deuda por sectores (en millones de euros): 2007-2012

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Deuda total

3.710.973

3.983.278

4.164.542

4.226.307

4.281.094

4.476.574

Deuda pública

432.783

510.735

654.799

712.349

812.140

1.071.477

Deuda privada

3.278.190

3.472.543

3.509.743

3.513.958

3.468.954

3.405.097

Sociedades no financieras

1.385.964

1.475.368

1.461.605

1.473.083

1.434.141

1.384.305

Sociedades financieras

1.015.596

1.083.790

1.141.980

1.139.635

1.160.760

1.183.156

Familias

876.630

913.385

906.158

901.240

874.053

837.636

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

El Gráfico 4 nos sirve precisamente para analizar cómo varía el nivel de endeudamiento de cada grupo una vez que empieza la crisis, si bien hay que ser cuidadoso en su interpretación. Los datos representados son números índice con base 100 en 2007; es decir, con el objetivo de poder analizar con detalle cómo evoluciona la deuda de cada sector, igualamos sus valores en el año inicial. De esta forma, el gráfico nos informa fielmente sobre la evolución de cada serie de datos pero no sobre su dimensión en términos absolutos. Así, los datos de este gráfico muestran cómo las familias comienzan a reducir su deuda a partir de 2010, de forma que al final de 2012 registran un nivel de endeudamiento un 4% inferior al que mantenían en 2007.

Tabla 4. Deuda por sectores (% del PIB): 2007-2012

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Deuda total

352,4%

366,2%

397,4%

402,9%

406,7%

425,9%

Deuda pública2

41,1%

47,0%

62,5%

67,9%

77,1%

101,9%

Deuda privada

311,3%

319,2%

334,9%

335,0%

329,5%

323,9%

Sociedades no financieras

131,6%

135,6%

139,5%

140,4%

136,2%

131,7%

Sociedades financieras

96,4%

99,6%

109,0%

108,7%

110,3%

112,6%

Familias

83,2%

84,0%

86,5%

85,9%

83,0%

79,7%

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

En segundo lugar, las sociedades no financieras, en un contexto de demanda muy débil y también con muchas dificultades para afrontar sus obligaciones financieras, no solo no invierten sino que destruyen capital ya instalado y despiden a trabajadores. Según reflejan los datos del Gráfico 4, en 2011 este sector ya empieza a reducir su nivel de deuda, aunque de forma muy limitada. De hecho, a finales de 2012 mantienen el mismo volumen de deuda sobre el PIB que tenían en 2007 (véase Tabla 4). Téngase además en cuenta que esta tendencia se ha producido en un contexto de fuerte aumento de los procedimientos de concurso de acreedores que, según datos del INE, han pasado, en el sector no financiero, de 193 casos en 2004 a 5.721 en 2011 (1.914 de ellos vinculados al sector de la construcción).

Por su parte, las entidades financieras se enfrentan a grandes problemas de liquidez, importantes necesidades de recapitalización y al incremento de la mora de sus deudores, lo que les lleva a reducir también sus inversiones (en este caso, sus créditos). A pesar de que estas entidades consiguen recapitalizarse (como veremos, a costa de los contribuyentes), la banca no logra reducir su endeudamiento durante la crisis. De hecho, el sector financiero privado no solo no reduce su deuda sino que la aumenta, de modo que a finales de 2012 registra una deuda un 16% superior a la del año 2007. La principal causa de ello radica en que, con la intención de proporcionar liquidez a los bancos europeos, el BCE inyecta a comienzos de 2012 un billón de euros al conjunto del Eurosistema. Como consecuencia, la deuda de la banca española con el BCE pasa de 133.000 millones de euros en enero de 2012 a casi 390.000 en agosto de ese mismo año, para reducirse a 250.000 a mediados de 2013.

En conjunto, el sector privado de la economía se encuentra ante lo que se conoce técnicamente como una «recesión de balances», tal como anteriormente se señaló. El objetivo, por encima de todo, es reducir deuda. O, en el caso del sector financiero, recapitalizarse para compensar la devaluación de sus activos tóxicos. Sin embargo, según analizaremos en el siguiente apartado, dadas las condiciones recesivas, las políticas de austeridad y los ajustes salariales aplicados, el ritmo de reducción de la deuda es muy lento: solo las familias consiguen de momento una disminución neta significativa pero de muy pequeña magnitud y fruto de enormes esfuerzos.

Detengámonos ahora en analizar un segundo proceso: entre 2008 y finales de 2012 la deuda pública ha aumentado más de 560.000 millones de euros. Es un crecimiento enorme, de 55 puntos porcentuales sobre el PIB. La desproporción de este crecimiento se refleja claramente al analizarlo en números (véase Gráfico 4): desde 2007 la deuda pública ha crecido un 228%, es decir, se ha multiplicado por 2,5. El aumento, según indican los datos, se concentra a partir del año 2009, lo que nos vuelve a indicar que no es previo ni, por tanto, causa de la crisis de deuda; más bien al contrario: es posterior y, por tanto, consecuencia de la crisis de deuda privada. Veámoslo con más detalle.

Por un lado, el impacto de la crisis pone en marcha ya desde 2008 los llamados «estabilizadores automáticos», es decir, mecanismos que, de forma autónoma, traducen la caída en el nivel de actividad, demanda y renta en disminución de los ingresos públicos (impuestos, fundamentalmente) y aumento de los gastos (prestaciones, subsidios, etc.). Este deterioro de las cuentas públicas puede considerarse lógico, en la medida en que responde al normal funcionamiento de los mecanismos de intervención estatal en la economía. Las medidas de austeridad que se imponen desde mayo de 2010 no consiguen frenar este deterioro de las cuentas públicas: los recortes del gasto hunden –vía multiplicador fiscal– la actividad económica y, con ella, la recaudación.

Un segundo frente de deterioro fiscal, de naturaleza mucho más discrecional que el primero, es el rescate bancario con cargo a los contribuyentes. La inmensa mayoría de la deuda de las familias y de las empresas fue concedida por las entidades bancarias, las cuales financiaban la expansión de su activo con más deuda. Cuando, tras el pinchazo de la burbuja, el valor de los activos bancarios se desploma, los bancos se vuelven insolventes. Como veremos más adelante, la experiencia internacional demuestra que, frente a las crisis bancarias, pueden activarse programas de intervención pública que no necesariamente han de ser favorables a los inversores y costosos para los contribuyentes. Sin embargo, la opción elegida en nuestro país, que se vehiculiza a través del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), el rescate europeo de junio de 2012 y la creación del llamado «banco malo» o Sociedad de Gestión de Activos Inmobiliarios procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB), tiene un coste público de gran magnitud.

El funcionamiento del SAREB consiste en asumir, con descuentos sobre su valor contable, los activos tóxicos en manos de la banca, así como los préstamos morosos y de dudoso cobro. Al traspasar estos activos, los bancos se deshacen de sus activos problemáticos, recibiendo a cambio la liquidez proveniente del rescate de la UE (que, hasta la fecha, se contabiliza como deuda pública). Así, la banca se recapitaliza a costa del erario público, asumiendo no obstante unas pérdidas limitadas, en la medida en que el precio al que el banco malo compra los activos tóxicos es inferior al que consta en los balances bancarios, pero superior al precio actual de mercado de esos activos. Por ello, las pérdidas públicas asociadas podrían llegar a ser cuantiosas, dependiendo de la futura recuperación del valor de los activos inmobiliarios y crediticios asumido (muy dudosa en este momento). A principios de 2013 el Gobierno ya había reconocido pérdidas asociadas a las recapitalizaciones bancarias por valor de 14.500 millones de euros.

A ello habría que sumar el impacto económico de otras medidas de apoyo al sector (avales, líneas de liquidez y adquisición de activos), así como la gran cantidad de recursos públicos puestos a disposición por parte del BCE a un tipo de interés preferencial a las que nos referíamos antes.

Según nuestras estimaciones, las actuaciones realizadas hasta finales de 2012 que han incrementado la deuda pública (las recapitalizaciones más el rescate europeo destinado a financiar el SAREB) suman más de 138.000 millones de euros: aproximadamente un 13% del PIB. Si además tenemos en cuenta que estas operaciones no han impuesto cambios en la gerencia del sector bancario rescatado, ni asunción de pérdidas a los accionistas y acreedores senior (los de mayor envergadura), la conclusión de que el rescate bancario ha supuesto una socialización de pérdidas privadas es evidente.

Tabla 5. Ayudas públicas al sector bancario español hasta diciembre de 2012

Millones de €

% del PIB

Capital

59.130

5,6

Esquema de Protección de Activos

28.227

2,7

Medidas de capitalización

87.357

8,3

Líneas de liquidez

3.099

0,3

Adquisición de activos

21.041

2,0

Participación Preferentes Convertibles

2.033

0,2

Medidas de liquidez

26.173

2,5

SAREB (banco malo)

50.780

4,8

Préstamos del BCE

357.293

34,0

TOTAL AYUDAS PÚBLICAS

521.603

49,6

TOTAL AYUDAS GENERADORAS DE DEUDA PÚBLICA3

138.137

13,1

Fuente: Sánchez Mato (2013) y elaboración propia. Se utiliza el PIB de 2012 para calcular las participaciones relativas.

En la Tabla 5 desglosamos las principales partidas de lo que pueden considerarse ayudas públicas a la banca realizadas hasta diciembre de 2012, distinguiendo las que generan deuda pública de las que no lo hacen. A todo ello hay que añadir que el Estado ha avalado emisiones de bonos, obligaciones y deuda no subordinada de entidades bancarias por valor de 110.168 millones de euros, asumiendo así el sector público un alto riesgo en caso de que las entidades financieras avaladas colapsen. Las estimaciones son provisionales y aproximadas, porque el rescate a la banca española dista de haber finalizado e incluye partidas de naturaleza muy heterogénea. Pero son suficientes para dimensionar el enorme desembolso de recursos públicos realizado.

En tercer lugar, el crecimiento de la deuda pública también se explica por la fuerte subida de los gastos financieros del Estado. Como se ve en el Gráfico 5, el pago de intereses crece al compás del aumento en el volumen de deuda, de forma que solo entre 2009 y 2012 se multiplica por más de dos, pasando de 17.100 a 38.660 millones de euros. Dado que acceder a más endeudamiento es la forma que ha utilizado el Estado para afrontar tanto el pago de intereses como las necesarias refinanciaciones de deuda, el mismo gasto financiero se configura en un importante motor del deterioro fiscal, generando una dinámica de bola de nieve: según aumenta la deuda pública más crece el pago de intereses, y según se incrementa esta partida, con más intensidad ha de recurrir el Estado a la emisión de deuda adicional. Además, esta dinámica empuja al alza la prima de riesgo (diferencial en el tipo de interés que paga la deuda española respecto a la alemana), con lo que la espiral se retroalimenta de forma cada vez más intensa.

Gráfico 5. Deuda pública y pago de intereses (millones de euros)

Fuente: Banco de España, Presupuestos Generales del Estado y elaboración propia.

Como suma de los tres procesos analizados –estabilizadores automáticos que responden a la crisis económica, rescates bancarios y coste financiero de la deuda–, la crisis pone en marcha una dinámica de deterioro fiscal profundo y acelerado. Pensemos por ejemplo que, según los últimos datos disponibles, el déficit público alcanzó aproximadamente el 10% del PIB a finales de 2012, aunque el Gobierno lo rebaja hasta el 6,5% porque no incluye las ayudas a la banca, que suponen en torno a un tercio del déficit total. Como consecuencia, en 2012 la deuda pública se dispara hasta el 101,9% del PIB4. Si la orientación de gestión de la crisis no varía y el Gobierno insiste en mantener la estrategia actual, cabe prever una situación fiscal más que complicada que no será posible atajar recurriendo exclusivamente a los recortes, por muy brutales que estos sean.

En conclusión, dos son las ideas fundamentales que resumen los efectos de cómo se viene gestionando la crisis, y ambas quedan claramente reflejadas en los Gráficos 4 y 6.

Gráfico 6. Participación de cada sector en la deuda total (%): 2007 y 2012

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

En primer lugar, se constata que el proceso de reducción de la deuda privada está siendo muy lento. El sector financiero, que fue quien concedió esa deuda, es insolvente y debe ser rescatado; en la medida en que parte de estas ayudas se hacen en forma de préstamos del BCE, este sector ha continuado incrementado su deuda, de forma que, a pesar de las recapitalizaciones inyectadas, llega a 2012 con una participación sobre la deuda total muy cercana a la de 2007, en torno al 27%. Son sin embargo las sociedades no financieras y sobre todo las familias que, como hemos explicado, sí empiezan a desendeudarse, los grupos que reducen su participación sobre el total de deuda: del 37% al 31% en el caso de las empresas y del 24% al 19% los hogares.

En segundo lugar, la deuda del sector público se dispara al activarse los estabilizadores automáticos, tanto en ingresos como en gastos, como consecuencia de la recesión económica. Este proceso se ve acelerado, por un lado, por un rescate bancario muy costoso que se ha diseñado única y exclusivamente para favorecer a gerentes, acreedores y accionistas, a costa de los contribuyentes. Y por otro, debido al elevado gasto en intereses que el Estado se ve obligado a afrontar. Hemos visto que el resultado es un incremento impresionante del endeudamiento público que de forma lógica gana protagonismo relativo dentro del total. El salto, efectivamente, es espectacular: en estos cinco años de crisis pasa de concentrar el 12% a suponer el 24%.

Cuadro 1. Lo que debemos a acreedores extranjeros: la deuda externa

La deuda que los sectores residentes en España deben a acreedores extranjeros (deuda externa bruta)5, ascendía a más de 1 billón de euros a 31 de septiembre de 2012. Se trata de aproximadamente el 100% del PIB del país. Según nuestros cálculos, esta cantidad supone el 24% de la deuda total de la economía española. El resto es deuda contraída entre sectores residentes.

Deuda externa por grupos deudores: final de 2012

Total de la economía

Familias

Sociedades no financieras

Entidades Financieras

Gobierno

Deuda total (millones de ))

4.476.574

837.636

1.384.305

1.183.156

1.071.477

Deuda externa (millones de €)

1.058.775

2.997

333.620

383.686

247.540

sobre deuda de cada sector (%)

24%

0%

24%

32%

32%

sobre deuda total de la economía (%)

24%

0%

7%

9%

8%

sobre deuda externa total (%)

100%

0%

32%

36%

32%

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

Sobre quién debe ese billón de euros al exterior conviene empezar destacando que la parte de deuda pública con el extranjero representa únicamente el 32% del total de la deuda externa española, mientras que el conjunto del sector privado debe al exterior el 68% restante (720.303 millones de euros). Al igual que veíamos al analizar la deuda total, observamos que las entidades financieras también son las principales responsables de la deuda externa, con un 36% de dicha deuda que representa prácticamente un tercio del total de su propia deuda. Por su parte, las sociedades no financieras adeudan el 32% restante, lo que indica que tienen comprometida con acreedores extranjeros la cuarta parte del total de su deuda. Las familias, por último, deben un ínfimo 0,24% del total de la deuda externa del país. En resumen, el problema de la deuda externa española está (de momento) en manos de bancos y empresas privadas que, en conjunto, deben al exterior aproximadamente el 80% de nuestro PIB.

También interesa saber a quién se debe esa deuda, porque así se entiende quién está detrás de las presiones extranjeras para que España implemente ajustes presupuestarios. Según el informe publicado en marzo de 2011 por el Banco Internacional de Pagos (BIP), los principales acreedores externos son los bancos alemanes, con el 22% de la deuda externa neta. Les siguen los bancos franceses (20%), los estadounidenses (17%), los de Gran Bretaña (14%), y a una distancia apreciable los italianos (4%). Cuando Merkel, Sarkozy, Hollande, Obama y la Comisión Europea presionan al Gobierno español para que priorice el pago de la deuda por encima de cualquier otro gasto, lo hacen en defensa directa de los intereses de los acreedores (los bancos de sus países). Podría decirse que no son otra cosa que «cobradores del frac».

1 En este libro computamos la deuda pública siguiendo un criterio distinto al Protocolo de Déficit Excesivo empleado habitualmente por el Banco de España y el BCE. En nuestro caso tomamos en consideración el conjunto de los pasivos en circulación de las administraciones públicas, ajustados para evitar la doble contabilización.

2 Recordamos que la metodología utilizada para calcular la deuda pública difiere de la utilizada habitualmente por el Banco de España y el BCE.

3 No todas las ayudas públicas concedidas al sector bancario son generadoras de deuda pública: las medidas de liquidez y los préstamos del BCE están siendo devueltos, por lo que deben contabilizarse de forma separada. Por ello aunque se incluyen esas partidas en el cuadro, porque son relevantes, no se consideran para el cálculo del «total de ayudas generadoras de deuda pública».

4 Según el Protocolo de Déficit Excesivo manejado por Bruselas, la deuda pública española en agosto de 2013 alcanzaba ya el 90% del PIB.

5 Estimamos el endeudamiento externo a partir de la información que aporta el Banco de España sobre la deuda en manos de no residentes, independientemente de la moneda en que esté nominada.

III. Situación económica actual y perspectivas

La dinámica de sobreendeudamiento que acabamos de analizar concluye en la implosión de una crisis que arrastra a la economía española a una severa espiral de recesión. La crisis se intensifica a causa de una gestión gubernamental que agudiza el hundimiento productivo y social. Es posible quebrar la inercia recesiva y el proceso regresivo según el cual los grupos socialmente más vulnerables son los que soportan los mayores costes de la crisis, pero ello precisa activar medidas al menos en dos direcciones: por una parte, revertir las políticas de austeridad en marcha; por otra acometer programas de reestructuración que supongan reducciones efectivas y equitativas de la deuda.

La «Gran Recesión»: deflación por deuda y espiral recesiva

Cuando el funcionamiento económico se basa en un intenso proceso de acumulación de activos financieros desconectados de los fundamentos reales, como ha sido el caso de la economía española durante los años de crecimiento, se genera un importante grado de «inestabilidad sistémica»: la dinámica especulativa que alimentó durante años las rentas y plusvalías financieras e inmobiliarias no puede crecer indefinidamente ignorando la evolución de la productividad o los salarios reales, por lo que el sistema financiero va acumulando un nivel creciente de fragilidad. Una vez que el divorcio entre lo productivo y lo financiero sobrepasa un límite y la fragilidad financiera se vuelve crítica, la economía entra en una zona de vulnerabilidad en la cual cualquier acontecimiento puede desencadenar efectos desastrosos. Y precisamente eso es lo que sucede en 2007 con el episodio de las hipotecas de mala calidad (subprime) en Estados Unidos y su posterior contagio al resto de países de la OCDE.

La acumulación de «capital ficticio» –activos financieros e inmobiliarios sin soporte real– toca a su fin cuando se evidencia que las acciones, los inmuebles, o el activo que sostenía la dinámica especulativa, estaban sobrevalorados. Una vez que la sobrevaloración se evidencia y los precios comienzan a bajar, las deudas contraídas para adquirir esos activos o aquellas que los usaron como aval pierden la base que las respaldaba. En cierta medida se convierten en papel mojado. Es el caso de las deudas hipotecarias empleadas en adquirir viviendas cuyo valor se desploma, o el de los créditos concedidos a promotores para la adquisición de terrenos o la edificación de unos inmuebles que ya jamás podrán venderse al precio planeado. El valor de la deuda pendiente puede incluso llegar a sobrepasar el precio al que ahora se puede vender la vivienda hipotecada, el solar comprado o la urbanización en proceso de construcción. En definitiva, la desvalorización de los activos ficticios acumulados desencadena una intensa crisis de deuda. Esa es exactamente la situación de la economía española.

Precisamente por ello, el tipo de crisis al que hoy día asistimos no es comparable al resto de crisis que recurrentemente interrumpen el crecimiento económico capitalista. Se trata de un tipo de crisis denominada «deflación por deuda» o «recesión de balances» (consultar bibliografía temática).

En una situación como la que acabamos de describir, en la que se «descubre» la acumulación de un volumen ingente de deuda sin respaldo, buena parte de las unidades económicas privadas se vuelven insolventes. Resulta por tanto lógico que los hogares, las empresas y las instituciones financieras traten de desendeudarse simultáneamente, reduciendo su consumo, su inversión o el crédito otorgado al mismo tiempo que pagan deudas. La especificidad de esta crisis respecto a otras es que en una situación de «recesión de balances» o de «deflación por deuda» gran parte del sector privado de la economía deja de comportarse como maximizador de beneficios, y pasa a tratar de minimizar sus deudas.

Según veíamos en el apartado anterior, a partir de 2011 las sociedades no financieras y las familias comienzan a reducir su deuda neta (véanse Tabla 3 y Gráfico 4). Además, como se aprecia en el Gráfico 7, estos sectores ven cómo se bloquea el crédito del sistema financiero desde mediados de 2009 (tasas de crecimiento negativo). Este corte en el acceso a nuevos créditos contribuye a empeorar los problemas de insolvencia, o los hace aparecer para aquellas unidades que no acumulaban niveles de deuda preocupantes.

Gráfico 7. Financiación recibida por empresas y familias: tasas de variación anual (%)

Fuente: Banco de España y elaboración propia.

En este contexto de crisis, el proceso de desendeudamiento (o desapalancamiento) tiene efectos fatales sobre la actividad económica: nadie quiere endeudarse más, sino devolver sus préstamos. Así, el consumo se reduce sustancialmente, porque la mayoría de las familias temen no poder pagar sus deudas y tratan de ahorrar todo lo posible. La demanda, consiguientemente, se resiente, lo que afecta a la rentabilidad empresarial. En esta situación de extrema debilidad de la demanda de consumo y de gran necesidad de devolver sus deudas, las empresas empiezan a reducir sus niveles de inversión, lo que afecta al empleo. En un contexto de desempleo creciente y reducción salarial, las rentas de las familias trabajadoras se reducen, así como los beneficios de algunas empresas. Esta caída en el nivel de renta agudiza la debilidad cada vez más grave de la demanda de consumo e inversión, que vuelve a provocar caídas en la producción y el empleo. La situación, en definitiva, se reproduce de forma automática, formando una especie de círculo vicioso que tiende a retroalimentarse: es una espiral recesiva.

Cuadro 2. La espiral recesiva de la economía española

El Gráfico 8 refleja cómo se materializa la espiral recesiva descrita para el caso español.

A partir de 2008, cuando se desencadena la crisis, la inversión y el consumo privado pasan a hundirse. Hasta 2010, el consumo público es el único componente de la demanda agregada que compensa este derrumbamiento, pero a partir de entonces la aplicación de las políticas de austeridad hace que este componente de la demanda también se sume a alimentar la recesión. Hay que aclarar que el signo positivo del saldo exterior neto no refleja un relanzamiento de las exportaciones, sino un hundimiento de las importaciones.

Esta fuerte contracción de la demanda agregada ha determinado la destrucción de más de 3 millones de empleos netos entre 2007 y 2012 y, con ello, el incremento de la tasa de paro del 8,3% al 25%.

Gráfico 8. Componentes de la demanda: contribución al crecimiento (%)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.

Los procesos de desendeudamiento recesivos suelen desembocar en experiencias de hundimiento económico profundo y prolongado. La conocida como «década perdida» latinoamericana es un buen ejemplo. Otro caso lo constituye la experiencia japonesa de las últimas dos décadas: a pesar de que la autoridad monetaria ha reducido los tipos de interés a cero, y de los importantes paquetes de estímulo fiscal, Japón permanece estancado en una profunda recesión desde principios de los años noventa. Son múltiples las investigaciones que muestran cómo las crisis ocasionadas por dinámicas de sobreendeudamiento privado tienden a presentar una duración y una intensidad mayores que otros tipos de crisis. Su gravedad tiene una fácil explicación: mientras dura el proceso de desendeudamiento, ni las empresas acometen nuevos proyectos de inversión, ni la mayor parte de los hogares destinan al consumo más de lo mínimo imprescindible. Así, la economía opera por debajo de su capacidad potencial (con buena parte de sus recursos desempleados), con un crecimiento de la actividad económica mínimo o negativo y con elevados niveles de desempleo.

En un contexto de «recesión de balances» como el actual, aunque los tipos de interés reales (descontando el efecto de la inflación) sean negativos, la política monetaria se vuelve ineficaz, porque ni con un coste nulo los agentes privados se animan a endeudarse para financiar inversión o consumo. Entonces aparece el riesgo de entrar técnicamente en deflación: los precios dejan de crecer, e incluso empiezan a reducirse, haciendo que empresas y hogares pospongan cualquier decisión de inversión o consumo. A partir de ese momento la economía entra, no ya en recesión, sino en depresión. Esto fue exactamente lo que sucedió en Estados Unidos durante la Gran Depresión: entre 1929 y 1933 el PIB se redujo en más de un 30% como consecuencia de la espiral deflacionista inducida por el proceso de desendeudamiento y de desvalorización de los activos bursátiles.

Hay, por tanto, experiencia histórica que ilustra las consecuencias de una dinámica de recesión y sobreendeudamiento en ausencia de políticas públicas de demanda potentes. Cuando un proceso de estas características se abandona a las fuerzas del mercado suele presentar dos características.

En primer lugar, suele dilatarse ampliamente en el tiempo. Los datos de las Tablas 3 y 4 del apartado anterior revelan cómo el proceso de desendeudamiento privado de la economía española, casi cinco años después del estallido de la crisis, apenas se ha iniciado. Lo poco que se ha reducido el nivel de deuda privada, como ilustraba el Gráfico 4, se debe fundamentalmente a la devolución neta de deuda conseguida por las familias. El volumen de deuda que queda por reducir es inmenso, lo que puede dar una idea del tiempo y los esfuerzos que requeriría deshacerse de ella de proseguir con la estrategia actual.

En segundo lugar, genera un intenso proceso de recomposición económica y social, generalmente en beneficio de los acreedores y en perjuicio de los deudores. En el caso español, esta recomposición se produce de forma palpable a través de dos mecanismos. Por una parte, es muy significativo que sean las familias, en su inmensa mayoría de clase trabajadora que han visto muy perjudicado su nivel de rentas y que se hipotecaron para acceder a una primera vivienda, quienes estén reduciendo su nivel de endeudamiento. Ese es el grupo social que hasta ahora está pagando sus deudas. Y por otra parte, hay que considerar el colosal proceso de socialización de pérdidas privadas, fundamentalmente del sector financiero, al que nos referíamos en el anterior apartado.

La gestión gubernamental de la crisis alimenta la recesión

¿Qué estrategia han seguido las instituciones europeas y los Gobiernos españoles frente a este círculo vicioso de recesión y sobreendeudamiento? Al principio, cuando en 2008 irrumpe la crisis, los distintos Gobiernos anuncian un «giro» en la política económica.

Tres son los pilares que caracterizan las intervenciones gubernamentales en la primera fase de la crisis. Por un lado, se ejecutan importantísimas operaciones de rescate financiero mediante recapitalizaciones, compra de activos tóxicos, avales, etc. Por otro, se despliega una política monetaria muy expansiva, que reduce prácticamente a cero los tipos de interés nominales e inyecta enormes sumas de liquidez (aunque, como hemos explicado, en este contexto la política monetaria no es eficaz). Por último, se articulan algunos planes de estímulo fiscal, como el PlanE, que no tardan en retirarse.

Economistas, políticos y periodistas especulan en ese momento con una suerte de «giro keynesiano». Sin embargo, cuando en 2010 se generalizan los ataques financieros a las deudas soberanas de los países de la periferia europea, los estímulos fiscales se retiran drásticamente. El punto de inflexión clave para el caso español es mayo de 2010.

Dicho retorno –corregido y aumentado– a las medidas neoliberales supone que únicamente se mantienen dos de los tres pilares iniciales: los rescates financieros y la (ineficaz) política monetaria expansiva. La incipiente política fiscal, sin embargo, se revierte, dando paso a la austeridad y a las medidas de recorte.

Si se tiene en mente la espiral recesiva en que se encuentra la economía española, se entiende que la política de austeridad es, sencillamente, contraproducente; ya que dicha política está concentrada en reducir al máximo la demanda pública cuando la demanda privada se encuentra bajo mínimos y en el preciso momento en que la debilidad general de la demanda es el problema fundamental de la economía (véase Cuadro 2). A esto hay que sumar toda una serie de medidas adicionales (subida del IVA, reformas laborales que reducen los salarios, etc.) que profundizan el deterioro de la capacidad adquisitiva general. De esta forma, la gestión gubernamental refuerza el hundimiento de la demanda efectiva, reduciendo activamente la demanda interna. Mientras, la apuesta por impulsar la recuperación mediante una demanda externa –dinamizada por las reducciones salariales– no solo es inviable en presencia de debilidades productivas como las españolas, sino que por definición es de imposible generalización a escala europea, en la medida en que las ganancias de competitividad en el comercio intracomunitario de unos países son necesariamente pérdidas de otros.

Los resultados de esta gestión basada en la austeridad y en la reducción de la capacidad adquisitiva son desastrosos. De ahí que la economía española haya vuelto a entrar en recesión: tras experimentar cierta recuperación en 2010, la abrupta retirada de los estímulos fiscales determina un nuevo hundimiento, que alcanza el –1,4% anual en 2012. La mayor dosis de austeridad impuesta, en comparación con la media europea, determina también una reducción más intensa del crecimiento económico español.

Quebrar la espiral recesiva: abandonar las políticas de austeridad…

En resumen, en un momento en el que todos los actores privados tratan simultáneamente de desendeudarse, y por tanto reducen sus gastos, el único agente que realmente tiene capacidad de actuar como motor de la economía es el sector público. Según hemos explicado, la política monetaria es ineficaz: aunque el BCE ha reducido los tipos de interés a niveles próximos a cero, no ha conseguido síntomas de recuperación. Por tanto, es la política fiscal la única vía factible para romper el círculo vicioso recesivo. Así que una condición necesaria, aunque no suficiente, para reactivar la economía es abandonar las políticas de recorte del gasto público y de ajuste fiscal.

Los detractores de acudir a una política fiscal expansiva argumentan que eso supondría un incremento inasumible del endeudamiento público. Pero dicho planteamiento ignora tres cuestiones.

En primer lugar, se obvia la infrautilización de la capacidad recaudatoria del Estado español. Nuestra carga impositiva está 8 puntos porcentuales por debajo de la medida de la zona euro, el fraude fiscal es el doble que el promedio europeo, y nuestro sistema fiscal es particularmente regresivo, renunciando a recaudar recursos públicos a partir de los ingresos y patrimonios de los grupos sociales que tienen más capacidad de pago. No hay fundamento para argumentar que no hay recursos públicos hasta que no se hayan puesto medidas efectivas para recaudarlos de una forma eficaz y progresiva.

En segundo lugar, no hay ninguna razón técnica para que el Estado no pueda endeudarse en la misma medida en que se desendeuda el sector privado. Máxime si ese «intercambio de deuda» se utiliza para reactivar la economía y proteger a los grupos sociales más vulnerables. De hecho, esa fue en buena medida la base que permitió que el New Deal (basado en un colosal programa de gasto público) aliviase la Gran Depresión en Estados Unidos.

Pero, además, en tercer lugar, hay que recordar que la deuda pública ya está de hecho incrementándose a un ritmo vertiginoso, mucho mayor que el ritmo al que se está desendeudando el sector privado. Como vimos en el apartado anterior, y a pesar de los recortes fiscales, el endeudamiento público se ha disparado como consecuencia de la crisis de deuda privada. Ahora bien, esta deuda está financiando rescates ineficaces de las entidades financieras privadas, no las necesidades económicas y sociales de la mayor parte de la población. ¿Con qué argumentos y con qué legitimidad puede consentirse una deuda y, sin embargo, considerarse inasumible la otra?

… y reducir el nivel de endeudamiento de forma efectiva y equitativa

La sustitución de las políticas de austeridad por políticas fiscales expansivas y bien orientadas –es decir, social y ecológicamente sostenibles– es un paso necesario para reactivar la economía. Dicha reactivación, que supondría un aumento en el nivel de ingresos general, es imprescindible para comenzar a aliviar el grave problema de sobreendeudamiento privado. Sin embargo, por sí solas, las políticas fiscales no son suficientes para volver a niveles de deuda privada asumibles; así como tampoco garantizan que la supuesta resolución del problema de deuda se lleve a cabo de forma favorable para la mayoría social. Es urgente revertir las políticas de austeridad pero hay que avanzar un paso más.

La reducción de forma efectiva y equitativa de la deuda resulta hoy día, dado el nivel de endeudamiento tan elevado y generalizado, una medida imprescindible: resulta necesario aprobar quitas sobre estas deudas.

Las familias y empresas españolas han contraído, como sabemos, niveles de deuda muy elevados. Mientras tanto, el precio de los activos que han actuado como colaterales para contraer esas deudas (activos bursátiles y, sobre todo, activos inmobiliarios) se han devaluado sustancialmente. Es necesario limpiar los balances de esas familias y empresas que ven reducirse intensamente el valor de sus activos, al tiempo que observan cómo sus deudas se mantienen prácticamente congeladas, aceptando situaciones de impagos y quiebras.

Sin embargo, hasta la fecha, el camino seguido ha sido bien distinto: a pesar de que buena parte del sistema bancario español se encuentra en situación de insolvencia, no se ha aplicado ningún tipo de descuento sobre los activos de los accionistas y acreedores quebrados. Es decir, la gran mayoría no han asumido sus pérdidas. El Estado ha procedido a socializar las pérdidas del negocio bancario, pidiendo para ello un rescate de hasta 100.000 millones de euros a la UE –hasta la fecha solo se han hecho efectivos los primeros 40.000– y aplicando enormes recortes sobre el gasto público y social. Simultáneamente, dichos accionistas y acreedores del sistema financiero, tanto nacionales como extranjeros, siguen recibiendo, en la mayor parte de los casos, dividendos e intereses por sus títulos.

Una reestructuración de la deuda que implique su reducción efectiva no solo es una medida imprescindible para empezar a dejar atrás la crisis económica. También es fundamental para que la salida de la crisis se pueda hacer en base a criterios de equidad y justicia social. En este sentido, el diseño de la reestructuración debería estar orientado a salvaguardar los intereses de los deudores, y la mayor parte del peso de la operación debiera hacerse caer sobre aquellos sectores sociales que se vieron más beneficiados con la burbuja financiera: los acreedores, especialmente los senior (bancos, inversores institucionales, grandes instituciones financieras), y los accionistas, especialmente los de mayor tamaño. Y no, como viene ocurriendo hasta la actualidad en nuestro país, sobre la ciudadanía mediante el trasvase de las pérdidas al Estado.

En definitiva, urge una reestructuración de toda la deuda que implique su reducción. Los mecanismos posibles para llevarla a cabo son múltiples. En el siguiente apartado veremos algunas experiencias internacionales interesantes en este sentido, que nos muestran lo determinante que acaba resultando la forma como se define y ejecuta la reestructuración de la deuda. En cualquier caso, la opción que vayamos a defender ha de cumplir como mínimo dos requisitos básicos:

El primero es que garantice una reducción efectiva y sustancial de la deuda: la reestructuración debe incluir cierto tipo de quita o impago. Se trata de una condición necesaria para romper la lógica de la espiral recesiva y reactivar la economía.

El segundo es que la reestructuración se diseñe de forma democrática y minimizando el coste sobre la ciudadanía. Son los grandes acreedores y accionistas quienes deben asumir el coste asociado a la reducción de la deuda. Al fin y al cabo son ellos los que eligieron arriesgar su dinero, los que obtuvieron grandes beneficios en el pasado y los que hasta ahora no han soportado prácticamente ningún coste de la crisis.

IV. Experiencias internacionales de reestructuración de deuda: enseñanzas útiles

El análisis de los capítulos anteriores deja claro que romper con la espiral recesiva y de sobreendeudamiento de forma favorable a la mayoría social precisa de una reestructuración de deuda que implique una reducción efectiva de su montante y un reparto equitativo de las pérdidas.

Sin embargo, los discursos dominantes insisten en que ambas condiciones son imposibles. Por un lado, a pesar de la insolvencia evidente de la economía española, se repite que «las deudas hay que pagarlas» y que no hacerlo conllevaría «graves consecuencias». Por otro, se insiste en aspectos como que «no hay más remedio» que seguir inyectando dinero público al sistema financiero privado, continuar con las políticas de austeridad, o que sería disparatado arbitrar un mecanismo semejante a las quiebras empresariales (dación en pago) para las familias arruinadas.

La forma más efectiva de contraargumentar estas afirmaciones es recurrir a la evidencia histórica, plagada de casos que demuestran que una gestión alternativa y radicalmente diferente de la crisis de deuda es perfectamente posible. Este apartado hace un recorrido sintético por experiencias internacionales útiles para redefinir qué es posible hacer con las deudas.

Reestructuraciones que eternizan la deuda

Uno de los primeros prejuicios que se desvanecen es el que mantiene que las refinanciaciones y las quitas son siempre concesiones que favorecen a la parte deudora. Sin embargo, hay constancia de reestructuraciones de deuda que incluyen ambos elementos y que distan de haber favorecido a las economías endeudadas.

Hay que partir de la idea de que cuando una crisis de deuda estalla y se explicita la situación de insolvencia, la única alternativa a la interrupción de pagos es algún tipo de reestructuración de deuda. La primera cuestión que hay que tener en cuenta a la hora de valorar el tipo de reestructuración que se termine aplicando es, por tanto, cuál era la opción alternativa: el impago unilateral.

El término «reestructuración de deuda» se refiere, en general, a cualquier tipo de reorganización de los compromisos financieros pendientes. Puede ser de muy distinto tipo, ya que puede incluir distintos elementos (de forma aislada o combinada): refinanciaciones o «rescates», que consisten en conceder nuevos créditos para pagar el endeudamiento antiguo; modificaciones de las condiciones de pago (plazos, tipos de interés, avales); o quitas (parciales o totales), que consisten en anular la totalidad o una parte de la deuda. La concreción de estos elementos es fundamental para determinar a quién beneficia una reestructuración.

Como las reestructuraciones, sea cual sea su efecto real, suelen presentarse como una concesión hacia los deudores, normalmente incluyen la imposición de contrapartidas. Así, como condición para acceder al programa de refinanciación, se imponen medidas que persiguen maximizar el pago de la deuda (recortes de gasto público) y/u ofrecer nuevas oportunidades de negocio a los inversores (como privatizaciones) a costa de las condiciones de vida de la población. Los programas de ajuste estructural del FMI, o los actuales memorandos que obliga a firmar la Troika a los Gobiernos de países endeudados, son ejemplos de este mecanismo.

Los ejemplos de reestructuraciones que han empeorado las condiciones económicas de los deudores y generado grandes beneficios a los acreedores son abundantes. La gestión de la crisis de deuda externa de los países latinoamericanos, gestionada por el FMI durante los años ochenta, es particularmente esclarecedora. Analizar con perspectiva temporal el contenido de las refinanciaciones, reprogramaciones de plazos, pagos efectivamente realizados, así como las cartas de compromiso que se hacía firmar a los Gobiernos, evidencia que el objeto de los programas era maximizar los pagos de deuda e insertar a las economías latinoamericanas en el mercado global en una posición nada favorecedora para ellas; en ningún caso el fin fue mejorar la situación de los países endeudados.

Una vez que se constata que los países latinoamericanos no pueden pagar, los acreedores comienzan a conceder refinanciaciones que permiten pagar a cambio de ampliar la deuda. Se afronta la insolvencia como una mera cuestión de liquidez, obviando sus causas sistémicas. Tras nueve rondas de refinanciaciones que se extendieron a lo largo de dos décadas, el resultado para los países endeudados fue desastroso. Por un lado, porque los acreedores (a través del FMI) imponen reprogramaciones que priorizan el pago de intereses sobre la amortización de capital, por lo que, a pesar de los enormes pagos, la deuda se reduce muy poco. Por otro, porque las refinanciaciones suponen un nuevo endeudamiento, con lo que según se liquida una deuda se genera otra nueva. Además, aunque el alargamiento de los plazos supone un alivio inicial, implica más tiempo en el que rinden los intereses y, finalmente, más pagos. En definitiva, se comprueba que, según pasan los años, el problema de deuda se agrava: se calcula que, a partir de la tercera ronda de refinanciaciones, la deuda resultante ya superaba al nivel inicial. Y no porque los países latinoamericanos estuvieran pagando poco, ya que terminaron abonando el doble de lo que habrían tenido que abonar si hubieran podido afrontar los pagos sin acogerse a ninguna reestructuración. Las preguntas son inevitables: ¿realmente los programas de refinanciación, similares a los «rescates» actuales, ayudaron a los deudores? ¿Pagar el doble de lo inicialmente previsto y que tu deuda no disminuya puede considerarse una concesión?

En el caso latinoamericano no fue hasta 1989, tras años de refinanciaciones dañinas y una vez que las amenazas de impago unilateral eran ya generalizadas, cuando los acreedores asumieron quitas de importancia (Plan Brady). Pero incluso cuando los bancos accedieron a reducir el valor de las deudas que iban a cobrar, la operación les resultó favorable. Por una parte, porque los países ya no podían pagar: la opción alternativa para los bancos era enfrentarse a un impago total y unilateral sobre el que ya no tendrían capacidad de negociación. Por otra, las contrapartidas en términos de medidas económicas de los programas de ajuste estructural del FMI –privatizaciones, apertura comercial, trato favorable al capital extranjero, etc. – que ya se imponían para acceder a las refinanciaciones, se hicieron todavía más severas y explícitas. Y esto también beneficia de forma directa a los acreedores.

Durante la década de los noventa se repiten esquemas de gestión de deuda muy similares, de nuevo dirigidos por el FMI. Destaca la gestión de las crisis financieras en algunos países del sudeste asiático después de las crisis asiáticas de 1997, o en Ecuador y Argentina a finales de los años noventa.

Este mismo esquema de refinanciación y reestructuración de deudas es impuesto ahora por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el FMI –la Troika– en la crisis de los países de la Europa periférica. Los «rescates» no son más que refinanciaciones a la latinoamericana, que impiden un impago inmediato a cambio de posponer una deuda que se retroalimenta. La alternativa, no lo olvidemos, sería asumir la realidad: que la deuda no se puede pagar. Y las contrapartidas en términos de medidas económicas a las que obligan los memorandos que firman los Gobiernos de los países endeudados para acceder a las refinanciaciones son igual de explícitas y rotundas que los programas fondomonetaristas. No es posible ofrecer un balance sobre un proceso que ni siquiera ha concluido, pero sí tenemos ya elementos para argumentar que la gestión de la crisis de deuda seguida hasta ahora en Europa imita los rasgos básicos de la desastrosa experiencia latinoamericana.

El pago de la deuda como cuestión política: la voluntad de los acreedores

Quizá la forma más clara de evidenciar que el pago de una deuda entraña siempre un componente político es detenerse en casos en los que los acreedores tienen una actitud favorable al impago. Esto puede deberse, por ejemplo, a que la reactivación del crecimiento en el país deudor sea un objetivo más interesante para la parte acreedora que la recuperación de la deuda en sí. También puede pasar que se considere políticamente inconveniente someter a la parte deudora al expolio y/o la humillación del pago de la deuda. Cuando se dan este tipo de situaciones, el discurso oficial utiliza interesadamente conceptos como el de «capacidad de pago» o, en su versión contemporánea «sostenibilidad de la deuda» que normalmente son estigmatizados en pro de la importancia del cumplimiento de los compromisos establecidos, la credibilidad y el peligro de crear precedentes de impago peligrosos («riesgo moral»).

La condonación como iniciativa de los acreedores surge en EEUU tras la Primera Guerra Mundial a propuesta del general Pershing, que proponía perdonar las deudas europeas para relanzar el crecimiento del continente. En 1929 el Gobierno de Hoover propone la suspensión de cobros a cambio de que los países europeos dejen también de cobrar las reparaciones alemanas. El conocido como «año Hoover» entra en vigor en junio de 1931. En la Conferencia de Lausana, en 1932, se acuerda que Alemania suspenda los pagos de reparación hasta su recuperación, aplicándose así el habitualmente olvidado principio de «capacidad de pago». Por su parte, la deuda que mantenían los países europeos aliados con EEUU se suspende y nunca será pagada.

Lo sucedido en Alemania en 1953 es otro ejemplo de que cuando hay voluntad política es posible ayudar a un país insolvente. Tras la Segunda Guerra Mundial, y completamente devastada, Alemania era incapaz de afrontar su deuda pública externa. Los acreedores propusieron reducciones parciales de la deuda contraída tras la guerra, pero las anteriores al conflicto permanecían enormes e impagables. Finalmente, se acordó cancelar alrededor del 50% del total de deuda pública externa. Una quita muy importante. Además, se redujeron los intereses de la deuda remanente. Interesa recoger algunas de las «directrices para las recomendaciones» establecidas para el Acuerdo de reestructuración de la deuda, que además de reconocer «la necesidad de dispensar un trato humano al deudor», afirmaban que el acuerdo debía «[…] tener en cuenta la situación económica general de la República Federal y los efectos de las limitaciones en su jurisdicción territorial; tampoco debía dislocar la economía alemana con efectos indeseables en la situación financiera interna, ni drenar en exceso las divisas alemanas existentes o potenciales […]» así como «[…] proporcionar una solución global ordenada y asegurar un trato justo y equitativo de todas las partes afectadas […]».

Otro caso paradigmático lo brinda la gestión de la deuda del régimen iraquí una vez que EEUU se hace con el control del país. Fue el mismo Gobierno estadounidense quien no solo presentó a los Gobiernos acreedores (Club de París) la necesidad de reestructurar la deuda iraquí, sino que incluso apeló al concepto de deuda odiosa –que analizamos más adelante– para defender su anulación. The Economist reivindicó la anulación de deuda con el mismo argumento. Nunca un país ha recibido una propuesta de reestructuración tan ventajosa por parte de los acreedores: sobre una deuda total de 37.000 millones de dólares, los Gobiernos propusieron anular más del 80% y reestructurar la restante. Incluso se presionó a acreedores como Alemania y Francia a que firmaran la cancelación condicionando su participación en los negocios de la reconstrucción de Iraq.

El caso de Iraq, al igual que el alemán y el de la deuda europea en los años treinta, muestran hasta qué punto cuando los intereses de los acreedores apuntan en una dirección distinta a la del exclusivo cobro de la deuda, el margen de maniobra para cancelar o renegociar deudas se amplía automáticamente. Lo cual permite ver que, en contra de lo que se suele argumentar, este tipo de operaciones no son técnicamente complicadas ni políticamente peligrosas.

Desterrando tabúes: el chantaje de los bancos es evitable.

Las reestructuraciones de deuda bancaria parten del axioma de que las pérdidas del sector han de socializarse porque existe «riesgo sistémico», es decir, probabilidad de que arrastren al conjunto de la economía, generando más costes de los que supone el rescate. Por eso, aunque los beneficios bancarios anteriores no se compartieran, nos aseguran que el «mal menor» es siempre asumir colectivamente sus pérdidas.

¿Realmente no hay escapatoria al «chantaje» del sector bancario? Aunque no se suelen publicitar, hay casos de demuestran que hay margen para que el sector financiero privado cargue con gran parte de la factura de su propio desastre. Como siempre, la correlación de fuerzas y la presión social que se ejerza en esa dirección resultan determinantes.

La gestión del Gobierno sueco en la crisis bancaria de 1992 es una prueba evidente. Por un lado, parte de que los bancos han de asumir pérdidas y algunos tendrán que quebrar. Se trata de evitar un precedente que estimule la actividad bancaria arriesgada en el futuro. Por otro lado, se entiende que el coste de la crisis bancaria para los contribuyentes ha de ser el mínimo posible. Por último, se prioriza la protección de los depositantes –proteger a la parte más vulnerable es lo que justifica el uso de recursos públicos–, entendiendo que son los acreedores y accionistas los que han de asumir las pérdidas. Con estas premisas se diseña un «banco malo» que se gestiona minimizando el gasto público realizado. Para ello, se obliga a los bancos privados a «descubrir» sus activos tóxicos, que el banco malo compra a un precio muy bajo. Al cabo de sus cuatro años de funcionamiento el «banco malo» sueco había recuperado todos los recursos públicos empleados. Además, la asunción real de pérdidas por parte del sector bancario, que les obliga a vender sus «activos tóxicos» (viviendas) a los precios vigentes, permite que la burbuja inmobiliaria se reabsorba rápidamente (facilitando de nuevo el acceso a la vivienda), a diferencia de lo que está pasando en nuestro país. El caso sueco es una experiencia eficaz de resolución de crisis bancaria y, a la vez, más equitativa respecto al reparto de las pérdidas, ya que fueron especialmente los accionistas y poseedores de bonos de los bancos, y no solo la ciudadanía, quienes pagaron la factura.

Otro caso relevante es el islandés. La enorme presión social consiguió que el Gobierno asumiera la responsabilidad política que le correspondía en la crisis financiera islandesa de 2008, dando lugar a una reestructuración alternativa de la deuda bancaria. Ante su pésima situación, el Estado opta por nacionalizar las entidades financieras, recurriendo a una modalidad de «banco malo» que agrupa los «activos tóxicos» y asumiendo para ello un importante desembolso de dinero público. Pero en este caso, a diferencia del español, el gasto público tiene como contrapartida la imposición de que los antiguos directivos bancarios salgan de las entidades, de forma que el Estado pasa a tomar su control efectivo. Así, bajo control público, se lleva a cabo un plan selectivo de pago a acreedores que, junto con los accionistas, son los colectivos obligados a asumir las pérdidas bancarias: se estima que han cargado con una quita de aproximadamente el 70%; compensada no obstante con su acceso preferencial a la reprivatización posterior de dos de las tres entidades financieras nacionalizadas. El argumento es que hay que proteger los intereses de los contribuyentes, que son los que soportan el gran coste de la nacionalización. Por otra parte, los depósitos en moneda local se respetan íntegramente, pero no así los extranjeros. La presión ciudadana organizada, siguiendo el antecedente de Misisipi, que en el siglo xix decidió por plebiscito repudiar su deuda pública, impide dos veces por referéndum que se destinen recursos públicos a rescatar a depositantes y bonistas extranjeros, básicamente británicos y holandeses, lo cual posteriormente es refrendado por el tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA en sus siglas en inglés). Así no solo se minimiza el coste público, sino que se evita el problema de crear antecedentes que alienten las prácticas arriesgadas («riesgo moral»). En esta ocasión, el comportamiento irresponsable de la banca genera un coste que recae sobre quienes se embolsaron los beneficios (acreedores y accionistas) y también sobre los depositantes extranjeros.

Cuadro 3. ¿Rescatar banqueros o rescatar familias?

El discurso oficial asume que el mecanismo más eficaz para «rescatar» al sistema financiero de su propia crisis es poner recursos públicos a disposición de los mismos gestores que la provocaron. La ciudadanía asiste atónita a la paradoja de que las mismas entidades bancarias salvadas con dinero público desahucian a las familias que no pueden pagar su hipoteca. ¿Y si el rescate a la banca se hiciera facilitando que las familias con problemas pudieran pagar sus hipotecas? Hay experiencias históricas que demuestran que es posible y, de hecho, más eficiente y equitativo.

Por ejemplo, durante la Gran Depresión el Gobierno Roosevelt pone en marcha un programa para reestructurar deuda familiar que parte de tres premisas: i) El problema de las familias hipotecadas era de «capacidad de pago» (realmente no podían pagar), por lo que la única solución eficaz pasaba por la reducción de la deuda; ii) Dado que el precio del activo (viviendas) se desploma, está justificado determinar reducciones de las deudas vinculadas al activo (quitas sobre las hipotecas); iii) La reestructuración exige recursos públicos, por lo que son necesarios criterios «sociales» para acogerse a ella.

Siguiendo estas directrices se pone en marcha un «banco malo» llamado Home Owner Loan Corporation (HOLC), que compra las hipotecas a los bancos por debajo del precio que aparece en sus balances, para posteriormente restablecer nuevas condiciones con las familias: se reduce el valor de la deuda y los tipos de interés, y se alargan los plazos. Sólo se pudieron acoger familias con riesgo inminente de ejecución de desahucio de su primera vivienda, y siempre que su valor estuviera por debajo de un límite establecido. En dos años el HOLC compró el 20% de las hipotecas del país, lo que supuso un coste fiscal equivalente al 8,4% del PIB estadounidense de 1933: ¡menos de lo que lleva gastado el Estado español en un rescate bancario que no facilita ninguna solución a las familias! El HOLC gestionó estas viviendas durante 18 años, y cuando en 1953 acabó de liquidarlas, había obtenido beneficios netos con la operación. Mientras, gran parte del recate bancario español se hace a fondo perdido…

Otro ejemplo más reciente lo encontramos en Islandia, donde tras el colapso financiero se reestructuró deuda hipotecaria de miles de familias que así evitaron su desahucio. También se aplicó la anulación de parte de la deuda hipotecaria, estableciéndose condiciones para poder acogerse a ella, como que la deuda pendiente superara el 110% del valor del bien hipotecado, que fueran hipotecas vinculadas a índices financieros que se declararon ilegales, o criterios referentes a la capacidad de pago de la familia. Se concedieron moratorias temporales, y/o se renegociaron los plazos y los tipos de interés vigentes. En total, en enero de 2012, se había registrado una reducción de deuda hipotecaria equivalente al 13% del PIB del país, lo que había aliviado la situación de aproximadamente un 25% de la población. Sin la enorme presión social, y sin la toma de control efectiva del sistema financiero por parte del Estado, no hubiera sido posible llevar a cabo una operación semejante.

Aunque no es el único factor, resulta evidente que el alivio de la deuda de familias que pueden reactivar su capacidad de gasto es un elemento clave para explicar la reactivación económica de Islandia. Algunos expertos del FMI han pedido que se estudie la posibilidad de aplicar programas similares de reestructuración de deuda familiar en Irlanda, España y Estados Unidos (FMI, 2012).

El poder de la parte deudora

Terminamos este repaso con algunas experiencias de reestructuración en las que los deudores hacen valer el poder que les corresponde en el proceso de negociación. Iniciativas como el repudio unilateral de deuda por el estado de Misisipi en el siglo xix o el de la URSS en 1918 son buena prueba de ello. El derecho a establecer una moratoria en el pago de la deuda, cuestionar sus condiciones de pago, o incluso no reconocerla, se demuestra eficaz para restablecer una correlación de fuerzas mínimamente ponderada entre deudores y acreedores. La historia demuestra que si no es mediante este tipo de mecanismos, es improbable que la parte acreedora acceda a asumir su corresponsabilidad en una crisis de deuda.

Esto es lo que demuestra la experiencia argentina entre 2002 y 2005. Al borde literal del impago, con una situación social explosiva y con los acreedores planteando la profundización del círculo vicioso de refinanciaciones y ajustes fondomonetaristas como única alternativa, a principios de 2002 el Gobierno argentino optó unilateralmente por suspender pagos. El anunciado impago terminó realmente en moratoria, ya que los pagos de la deuda comercial se restablecieron en 2005, pero sirvió para forzar una renegociación más equitativa, de forma que los pagos se reanudaron en términos más favorables. Por un lado, los acreedores privados (poseedores de bonos) accedieron a recomprar sus títulos de deuda argentina en el mercado secundario a un precio que osciló entre el 30% y el 60% del valor original, según el tipo de bono. En promedio, la operación supuso una quita parcial de aproximadamente un 55% de este tipo de deuda. Si bien es cierto que la mayor parte de los acreedores favorecieron el canje de bonos, accediendo a la recompra, hubo una pequeña proporción que prefirió vender sus títulos de deuda argentina a los denominados «fondos buitres», que actualmente siguen litigando para recuperar su valor completo. La deuda con el FMI se pagó de golpe y por anticipado en enero de 2006, utilizando reservas del Banco Central acumuladas durante el periodo de moratoria, ahorrándose así el pago de intereses de 3 años (2006-2009). La deuda en poder de acreedores públicos bilaterales (Gobiernos) también se renegoció.

El anuncio del repudio unilateral por parte del parlamento de Nigeria en marzo de 2005 también fue crucial para forzar una renegociación ponderada. En palabras del entonces presidente nigeriano Olusegun Obasanjo «[…] hay opciones que podemos perseguir en los ámbitos bilateral y multilateral, pero si todas fallan, entonces podemos contar con la acción unilateral». Hasta ese momento los principales acreedores (Club de París) se negaban explícitamente a renegociar su deuda. Hay que saber que aunque Nigeria, tras haberse acogido a cuatro reestructuraciones –en 1986, 1989, 1991 y 2000–, seguía siendo uno de los países más endeudados del África subsahariana, no cumplía los criterios impuestos para el alivio de deuda debido a sus elevados ingresos petroleros. Sólo ante la amenaza de un impago total, y con gran rapidez (en octubre de 2005), los acreedores se avinieron a un acuerdo más o menos favorable: una vez pagados los retrasos, se acordó una quita de 18.000 millones de dólares (un 60% de la deuda) a cambio de la recompra por parte de Nigeria de la deuda remanente después de la cancelación.

Nigeria ejemplifica uno de los acuerdos más favorables en cuanto a la cantidad de deuda tratada, cancelada y reestructurada; de hecho, el mejor concedido por el Club de París después del iraquí. Confirma, por tanto, que una declaración unilateral de impago es eficaz como ejercicio de empoderamiento que mejora ostensiblemente las condiciones de renegociación. Todos los analistas coinciden en que el llamamiento de repudio del Parlamento al Gobierno fue un factor clave para forzar a los acreedores. Sin embargo, no se puede obviar que la reestructuración conseguida, negociada en el marco del Club de París y liderada por el FMI, incorpora limitaciones importantes: fue parcial, afectó exclusivamente a la deuda contraída con el Club y obligó a aceptar el seguimiento de un programa del FMI, del cual Nigeria ni siquiera era deudora.

Por último, el caso de renegociación de la deuda ecuatoriana a partir de 2007 es seguramente del que más enseñanzas positivas podemos extraer. A diferencia de otros ejemplos, no es una situación financiera crítica la que desencadena el proceso, sino el compromiso del candidato presidencial Rafael Correa con una reivindicación histórica de los movimientos sociales del país: llevar a cabo una auditoría integral de la deuda pública externa contratada o renegociada entre 1976 y 2006. El objeto de esta auditoría incluía «[…] examinar y evaluar el proceso de contratación y/o renegociación del endeudamiento público, el destino de los recursos y la ejecución de los programas y proyectos con financiamiento externo, con el fin de determinar su legitimidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia, considerando los aspectos legales, económicos, sociales, de género, regionales, ecológicos y de nacionalidades y pueblos», y se llevó a cabo por personal funcionario técnico ecuatoriano en colaboración con la sociedad civil organizada local e internacional. La vocación de la auditoría era evidente, según palabras de Correa: «No excluimos en cualquier momento, en base a las necesidades del país, una moratoria unilateral y, por supuesto, una renegociación agresiva de esa deuda que está en términos bastante perjudiciales para el país». El informe final, presentado en noviembre de 2008, concluye que «[…] se han observado perjuicios en el proceso de endeudamiento, ilegalidades, ilicitudes y prácticas indebidas por parte de funcionarios ecuatorianos así como de los acreedores internacionales».

A partir de la información obtenida, el Gobierno ecuatoriano inicia una gestión audaz que consigue reducir significativamente la deuda externa. Los títulos en poder de entidades privadas, que suponía en torno al 30% de la deuda externa pública del país y un 44% del pago total de intereses, es la que presenta más irregularidades según la auditoría. En concreto, se identifican «[…] procesos de “reestructuración” no transparentes que generaron el traspaso de deudas privadas al Estado, canjes y pagos anticipados injustificados, costos onerosos y operaciones directas en el exterior […]» que incluían operaciones con Shearson Loeb Rhoades, Lloyds Bank, Citybank, JPMorgan y Chase Manhattan Bank. En base a estos resultados, el Gobierno anuncia el cese en el pago de intereses de los llamados Bonos Global 2012, uno de los tramos de deuda identificado como irregular. A partir de esa posición de fuerza, y con una amenaza velada de suspender el pago de toda la deuda comercial, se inicia un proceso de renegociación que acaba con la recompra de la mayor parte de los bonos de deuda comercial (los Bonos Global 2012 y 2030), consiguiendo una quita parcial de entre el 65% y el 70% que ascendió a unos 3.000 millones de dólares. Si, por otro lado, se contabilizan los intereses que Ecuador dejó de pagar hasta 2012 y 2030 respectivamente, el ahorró de recursos públicos conseguidos con la operación se incrementa en 7.000 millones de dólares adicionales.

El caso ecuatoriano muestra lo importante que es contar con información suficiente para defender una renegociación justa de las deudas: el proceso de auditoría fue clave. Además, aunque los resultados obtenidos son incompletos –limitados a deuda comercial y que no cuestionan la legitimidad de la deuda bilateral y multilateral–, ejemplifican que es posible abordar la renegociación desde la parte deudora sin asumir un papel de víctima.

En definitiva, las experiencias analizadas en este apartado muestran que un Gobierno decidido a defender los intereses de la mayoría de la población tiene herramientas para conseguir reestructuraciones que permiten un ahorro público de recursos considerable, cuestionando el pago de una deuda ilegítima e incluso ilegal, y permitiendo que la economía rompa con la espiral de sobreendeudamiento y recesión.

V. ¿Qué hacemos, aquí y ahora, con la deuda?

Presentar propuestas concretas que permitan afrontar de forma eficaz y justa la actual crisis de endeudamiento exige articular medidas en distintos niveles.

Tal como se viene planteando, las políticas fiscales y monetarias expansivas son necesarias, pero por sí solas tardarían décadas en drenar el enorme endeudamiento que presenta nuestra economía, por lo que no resultan suficientes. Por tanto, como ya hemos anunciado, también son necesarios mecanismos concretos de reestructuración que incluyan quitas o impagos de deuda, del estilo de algunas de las experiencias internacionales analizadas en el apartado anterior. Pero ambos tipos de medidas han de enmarcarse en un conjunto de políticas más amplio, que refuerce la eficacia del proceso de desendeudamiento, asegure que sea equitativo y garantice que un fenómeno similar no vuelva a repetirse en el futuro. Presentamos a continuación de forma sintética las principales líneas de este nuevo marco necesario de política económica, para concentrarnos posteriormente en las reestructuraciones de deuda, eje vertebral de nuestra propuesta.

El contexto necesario: otra política económica

Conviene empezar aclarando que un nuevo marco económico que potencie un proceso de desendeudamiento eficaz y equitativo, que, además, posibilite una gestión económica más democrática, entra en abierta contradicción con el diseño actual de la UEM. El hecho contrastable es que la UEM «realmente existente» impide de facto la aplicación de un programa de políticas alternativas que propicien una salida de la crisis favorable a los intereses de la mayoría social. Sólo su reforma radical permitiría aplicar alternativas políticas como las que proponemos a continuación sin cuestionar la pertenencia a la zona euro.

Política fiscal expansiva

Como hemos explicado, la austeridad sume a la economía en una espiral recesiva: en la medida en que agudiza la escasez de demanda, perjudica a la actividad productiva, así como la generación de empleo y la recaudación fiscal, reforzando la crisis económica y con ella los problemas de sobreendeudamiento público y privado. En un contexto donde todos los agentes privados –hogares y empresas– están tan endeudados, únicamente el Estado puede actuar como motor económico. La ruptura de la dinámica recesiva pasa por revertir la austeridad, impulsando políticas expansivas y bien orientadas de gasto público que deberían ser útiles para reactivar la economía, generar empleo, aumentar la calidad de vida de la población y colaborar en la necesaria redefinición de nuestro modelo productivo.

Reforma fiscal progresiva

Las políticas necesarias precisan de una ingente cantidad de recursos públicos que, en parte, han de movilizarse a partir de una reforma fiscal profunda, ambiciosa y muy progresiva. Con una carga fiscal muy por debajo de la media comunitaria y unos índices de fraude muy superiores, hay mucho margen para incrementar los recursos que se obtienen por esta vía. El criterio, además, ha de ser muy progresivo, gravando proporcionalmente más a los grupos sociales que más renta y patrimonio poseen.

Política de rentas redistributiva

La estrategia impuesta por la Troika, basada además de en la austeridad en la mejora de la competitividad externa –vía reducción salarial– de las economías endeudadas, no solo es antisocial, sino también ilusoria. Por un lado, dado que se basa en ganar competitividad a costa de los socios comerciales, difícilmente puede resultar eficaz para todos los países de la zona euro, donde dos tercios del comercio internacional es intracomunitario. Por otro, no tiene en cuenta que los salarios no son solo un coste, son también la base de la demanda de consumo, por lo que su reducción coordinada a nivel europeo determina una fuerte caída de la demanda interna y externa de las economías. Es por tanto necesario terminar con las políticas de devaluación interna, derogando las últimas reformas laborales, reforzando legalmente la negociación colectiva, y poniendo en marcha una nueva política de rentas que recupere los salarios y, así, la demanda de la mayoría de la población. En este sentido, una reducción generalizada de la jornada y la vida laboral parece la mejor opción: no solo propiciaría esa recuperación «dirigida por los salarios», y el consiguiente desapalancamiento, sino que reduciría el desempleo.

Intensa «represión financiera»

La experiencia de los últimos años evidencia que es necesario y urgente regular el sector financiero de forma que permita canalizar capitales hacia el sector público y hacia usos sociales productivos en unas condiciones ajenas a las del mercado. Para ello son necesarios controles de capitales que eviten la libre movilidad de los flujos financieros, de modo que sea posible contar con suficiente financiación doméstica, tipos de interés nominales próximos a cero (inferiores a la inflación, para que garanticen tasas reales negativas) que faciliten una pérdida de valor de las deudas acumuladas; mayores impuestos sobre los rendimientos de capital y las transacciones financieras, que desincentiven operaciones especulativas; la colocación de volúmenes significativos de deuda pública no negociable entre las instituciones financieras domésticas, o la obligatoriedad de suscripción de dicha deuda, lo cual abarataría la financiación recibida por el sector público; también es necesario poner bajo el control público eficaz y transparente a todos los establecimientos financieros, por lo que deben eliminarse los paraísos fiscales. Por último, el Estado ha de ganar peso dentro del sector financiero, de forma que mediante un control político democrático pueda garantizar la correcta atención a los intereses colectivos. Facilitar la financiación del sector público y crear las condiciones para que los recursos puedan asignarse siguiendo criterios distintos a la rentabilidad financiera a corto plazo es clave para reactivar la economía, a la par que ayudaría a reorientar el modelo productivo con criterios de sostenibilidad ecológica y social.

Compra de deuda por el Banco Central o por una entidad estatal creada a tal efecto

A corto plazo, y como medida urgente, el Estado debería encontrar la fórmula de financiar sus déficits al margen de los mercados financieros. Una forma directa de hacerlo podría ser mediante la creación de un banco nacional especial que, pudiendo refinanciarse a través del BCE, comprase deuda pública en el mercado primario de emisión. Esto eliminaría el problema de la carga financiera de la misma, que ya vimos que es una de las grandes causas de la actual crisis fiscal. Sin una medida de este tipo, que nos blinde temporalmente de los mercados financieros, un posible Gobierno que decidiese aplicar una política económica como la que aquí se señala se vería rápidamente chantajeado por los ataques de los inversores financieros. En este sentido, debería modificarse el artículo del BCE que prohíbe la monetización de la deuda pública.

Estas medidas resultarían mucho más efectivas si pudieran coordinarse a escala europea. La zona euro es la unidad territorial donde en este momento se deciden y dirimen las principales claves de la política económica, por lo que resulta imprescindible presentar alternativas también en este ámbito. Destacamos dos medidas de alcance comunitario que podrían aliviar significativamente la carga de la deuda:

Mutualización de las deudas europeas mediante Eurobonos

La emisión de bonos europeos en vez de bonos nacionales permitiría refinanciar las deudas de los países periféricos a tipos de interés más reducidos. Esta medida no es en sí misma una solución a los problemas de deuda en la zona euro; pero sí podría resultar eficaz para atajar los problemas de financiación a corto y medio plazo de los Estados más endeudados, lo que permitiría desactivar las políticas de austeridad. La mutualización de la deuda debería ir acompañada de un plan de estímulo fiscal continental basado en un potente presupuesto fiscal federal que permitiese transferencias interterritoriales de renta suficientes para propiciar la recuperación y el consiguiente desendeudamiento, así como la convergencia productiva entre países. Los tratados institucionales actuales de la UE y la zona euro deben ser renegociados desde su misma base, de forma que incorporen mecanismos de solidaridad interterritorial efectiva.

Articulación de un mecanismo expansivo que equilibre los saldos externos comunitarios

Frente a la estrategia de devaluación interna que se basa en que cada país trate de «exportar más que su vecino», debería articularse un mecanismo que permitiera equilibrar los saldos comerciales y financieros externos de las economías europeas y, al mismo tiempo, contribuyera a incrementar la demanda agregada. Así, sería posible reducir progresivamente los déficit de las economías periféricas y, con ello, sus elevados niveles de endeudamiento, impulsando el crecimiento. Este mecanismo debe estar centrado en una política de recuperación de las rentas salariales (particularmente intenso en las economías centrales como Alemania), al que nos referimos anteriormente.

Sintéticamente, estas son las directrices que deberían configurar un nuevo contexto de política económica. Además, y teniendo en cuenta las enseñanzas que se pueden extraer de experiencias internacionales previas, sería necesario emprender procesos que nos lleven a la reducción efectiva y justa de las distintas deudas existentes.

A continuación detallamos nuestras propuestas en ese ámbito:

La información es poder: la auditoría como palanca para el impago legítimo

Partimos de la idea, que argumentamos en la primera parte del libro, de que el actual nivel de deuda española es insostenible y que por tanto una reestructuración efectiva debe incluir una reducción significativa de su volumen; pero también se ha explicado que, en función del modo en que se produzcan esas quitas, este determinará qué grupos sociales asumen su coste. Para que se produzca de forma justa y sin impunidad, movimientos y organizaciones sociales reclaman desde hace años la necesidad de analizar cómo se ha gestado la situación de sobreendeudamiento. La exigencia de cancelación no responde tan solo a la necesidad de reducir el peso de la deuda y liberar así recursos para usos prioritarios (como la garantía de derechos básicos), sino también a una cuestión de justicia que puede fundamentarse.

El concepto jurídico de «deuda odiosa» fue acuñado en 1898 para caracterizar la deuda cubana contraída bajo el régimen colonial español. El Tratado de Paz de París entre Estados Unidos y la Corona española anuló entonces aquella deuda. Veinte años después, Alexander Sack definió «deuda odiosa» como aquella que: i) ha sido contraída por un régimen despótico, dictatorial, para consolidar su poder; ii) en contra del interés de la ciudadanía y/o en el interés de las personas próximas al poder; y, iii) con conocimiento por parte de los acreedores.

El concepto de «deuda ilegítima», por su parte, es fundamentalmente político, y su definición, por tanto, depende del contexto en que se aplique. Es la ciudadanía quien puede y debe definir los criterios para calificar una deuda como ilegítima. Aunque no sea un concepto legal, sí existen fundamentos jurídicos que permiten argumentar la ilegitimidad de una deuda, así como justificar un acto soberano de repudio. En términos generales, una deuda ilegítima es aquella que en su contratación, negociación, pago o en aquello que financia, viola derechos humanos, económicos, sociales y culturales, atenta contra una vida digna, genera desigualdades, pone en peligro la soberanía o es producto de la corrupción o mala gestión del Gobierno.

El análisis del caso ecuatoriano nos muestra cómo analizar el origen de la deuda y disponer de razones para argumentar su ilegitimidad y/o ilegalidad confirió al Estado el poder moral y político para renegociar su deuda en mejores condiciones. Si bien la auditoría fue promovida desde el Gobierno, hay que pensar que en el caso español y de otros países europeos carece de sentido que sean los partidos políticos, en buena medida responsables de este endeudamiento, los encargados de analizarlo. Por eso en nuestro caso se impone la necesidad de reivindicar auditorías ciudadanas en lugar de institucionales.

La auditoria ciudadana de las deudas se plantea como un proceso colectivo para comprender cómo se acumularon las distintas deudas, qué efectos ha tenido y sigue teniendo el endeudamiento, qué se financió, bajo qué condiciones y quién se benefició del proceso. No es tarea exclusiva de un puñado de expertos: para ser políticamente eficaz ha de ser un proceso generalizado y popular que cumpla también funciones de difusión, formación y toma de conciencia de una ciudadanía que ha de tener voz en la búsqueda de soluciones al sobreendeudamiento. Sólo si la ciudadanía comprende cómo se ha llegado a la situación actual, podrá tomar decisiones informadas respecto al futuro. En España algunos partidos políticos han presentado ya propuestas de auditoría en parlamentos o en las Cortes Generales. Además, hay una plataforma con nodos en múltiples pueblos y ciudades que ya ha iniciado un proceso de auditoría ciudadana: www.auditoriaciudadana.net. De forma complementaria a los procesos de auditoría se propone la creación de un Tribunal Internacional de Arbitraje que pueda supervisar estos procesos de forma ecuánime y garantista.

Actualmente dedicamos una cantidad ingente de recursos a atender pagos derivados de la deuda. Al margen de la devolución del capital, en intereses de deuda pública este año está previsto gastar 38.590 millones de euros. Desde el año 2008 a 2012 llevamos gastados 113.156 millones de euros tan solo en intereses. Pensemos también, por ejemplo, en el enorme sacrificio que supone para gran cantidad de familias seguir haciendo frente al pago de unas deudas hipotecarias sobrevaloradas. En una situación de emergencia social como la actual esos recursos tienen usos alternativos evidentes, además de que se puede anticipar la ilegitimidad de gran parte de las deudas que los motivan. Es por ello que como primera medida de urgencia, mientras se llevan a cabo los procesos de auditoría, se impone la necesidad de declarar moratorias unilaterales en el pago de la deuda pública y de la deuda hipotecaria de primera vivienda de las familias con dificultades económicas. Además, según demuestra la experiencia internacional, una vez declaradas las moratorias, el escenario de renegociación es mucho más equitativo.

Proponemos además un escenario de impagos selectivos. La cancelación o quita de deuda, pública y privada, no se plantea como única vía realista para solventar una situación de sobreendeudamiento inasumible; tampoco como una cuestión de justicia debido a la ilegitimidad de las deudas y la prioridad de usos alternativos a los que destinar los recursos. Es también la forma de evitar la repetición del tipo de prácticas y políticas que nos han llevado a esta situación. Por eso, además del impago selectivo, es preciso identificar y sancionar a los responsables políticos, autoridades supervisoras y acreedores de mala fe o negligentes.

Frente a un posible impago promovido por el deudor suele presentarse un panorama de cierre de mercados financieros y de aislamiento económico y político, sin tener en cuenta que pagar cualquier deuda de forma acrítica incrementa las probabilidades de que las actitudes irresponsables y abusivas se repitan en el futuro. En cualquier caso, la experiencia histórica demuestra que la exclusión, cuando se produce, no es duradera. Por otra parte, quienes niegan la posibilidad de un impago argumentando que los contratos deben ser siempre cumplidos, obvian que antes que el derecho comercial, la primera obligación de un Estado es respetar, proteger y promover los derechos humanos. Por último, la apariencia técnica que rodea a los temas de índole financiera no debiera oscurecer el dilema político que abre la cuestión de pago de la deuda en una situación como la actual, referente al derecho de ejercer la soberanía a la hora de decidir el uso que se da a los propios recursos.

Qué hacer con la deuda pública

Si entendemos que las deudas de carácter público contraídas sin tener en cuenta el interés general de la población, o directamente en contra del mismo, son ilegítimas, resulta evidente que hay elementos para cuestionar la legitimidad de buena parte de la deuda pública española actual.

El caso más evidente quizá sea la deuda pública derivada del rescate financiero. Según las estimaciones realizadas anteriormente, se trataría de una deuda que, de forma aproximada, podemos estimar equivalente al 13% del PIB del país, a lo que habría que sumar la deuda adicional generada para financiar los intereses de ese endeudamiento. También hay que pensar la que se acumulará si entidades bancarias avaladas por el Estado quiebran en un futuro más o menos próximo. Se trata en cualquier caso de una cantidad en absoluto despreciable, y que con toda probabilidad se incrementará en el futuro inmediato. También podríamos considerar deuda ilegítima aquella que resulta de la permisividad gubernamental con la evasión y el fraude fiscal. Al menos 550.000 millones de euros de origen español residen en paraísos fiscales internacionales evadiendo toda tributación. El derroche de recursos que supone la política en marcha desde los años noventa de rebajas fiscales regresivas también invita a cuestionar la legitimidad de parte de la deuda pública actual. Finalmente, y pese a no ser tan importante cuantitativamente, diferentes administraciones públicas se han endeudado durante los «años dorados» en la construcción de infraestructuras que no generaron bienestar colectivo pero sí suculentos beneficios privados. El aeropuerto de Castellón o la Ciudad de la Cultura de Santiago de Compostela son dos casos bien conocidos. Son solo algunos ejemplos, que evidencian que hay fundamento de sobra para argumentar que hay parte de la deuda pública que no es legítima y que por tanto no debiera financiarse, tal como se está haciendo, de forma colectiva.

Más allá de las partidas de deuda pública que una auditoría podría calificar de ilegítima, el pago de esta deuda nos remite a otra cuestión de gran importancia política. Incluso la deuda considerada legítima: ¿hay que devolverla de forma prioritaria y por encima de cualquier otra consideración? Optar entre desmantelar los servicios públicos básicos o dejar de abonar intereses de deuda pública al sector bancario privado que acumuló beneficios ingentes en los años previos, es responsable de la crisis y ahora recibe los rescates públicos, es una decisión que corresponde a una ciudadanía que ha de estar bien informada y en condiciones de decidir democráticamente. Según defendemos más adelante, en nuestra opinión la declaración unilateral de moratorias e impagos es la opción más adecuada en estos casos.

Qué hacer con la deuda hipotecaria de las familias

Para empezar, no hay que descartar la posibilidad de aplicar el concepto de deuda ilegítima, cuando no directamente ilegal, a las deudas hipotecarias que incluyen cláusulas abusivas o engañosas. Pero además, y al margen del lógico impago de las deudas que cumplan dichos requisitos, planteamos la necesidad de una reestructuración con quitas de deuda hipotecaria familiar mucho más amplia.

El alivio de la deuda hipotecaria de aquellas familias que no pueden afrontar el pago de su primera vivienda es necesario tanto desde el punto de vista económico como social. De una parte, la reactivación económica exige que la población más vulnerable pueda desendeudarse de forma apreciable y contribuya a estimular la demanda, colaborando así en la desactivación de la espiral recesiva descrita. Por otra, desde un punto de vista ético y político, es inadmisible que se priorice el derecho de las entidades bancarias a recibir el pago de deudas sobrevaloradas y concedidas en muy dudosas condiciones frente al derecho constitucionalmente reconocido de acceso a una vivienda.

Los mecanismos posibles para llevar a cabo esta reducción de deuda son varios. Merece consideración, por ejemplo, lo que el economista australiano Steve Keen ha denominado la «inyección monetaria para la ciudadanía» destinada a que las familias reduzcan su endeudamiento: el Banco Central procedería a hacer una inyección a las familias endeudadas, que estas únicamente podrían utilizar para saldar sus deudas. En el caso español, no obstante, nos parece más adecuada una fórmula equivalente a la islandesa o la norteamericana de los años treinta: el Gobierno debería, a la vez que sanea el sistema financiero a costa de sus acreedores, reducir el valor facial de las hipotecas con riesgo de ejecución hasta un nivel asequible para las familias, evitando así los desahucios y reduciendo el valor de la deuda pendiente. El propio FMI en su informe del 10 de abril de 2012 recomienda ensayar este tipo de fórmulas en casos como el estadounidense, el británico y el español. Aunque, como explicamos a continuación, parte del coste de esta reducción de la deuda familiar tendría que recaer en las arcas públicas, el grueso debería descansar sobre el sistema financiero privado.

El discurso oficial argumenta que una reducción en el valor facial de la deuda hipotecaria –o medidas encaminadas a ello, como la dación en pago retroactiva– estigmatizaría a nuestra economía, generando inseguridad jurídica e imposibilitando a los agentes españoles financiarse en los mercados internacionales. El hecho de que la banca española haya titulizado alrededor de medio billón de euros en instrumentos hipotecarios que perderían parte de su valor y que hasta ahora han sido su único aval frente a los mercados internacionales suele usarse como argumento definitivo.

Cabe responder a este argumento desde dos ángulos. En primer lugar, resulta irrenunciable que la reestructuración de la deuda privada, y dentro de ella la de las familias, se ha de hacer a costa de la gerencia, los propietarios y los acreedores del sistema financiero privado. Son quienes en su momento se embolsaron enormes beneficios gracias a la burbuja y quienes asumieron el riesgo de conceder préstamos masivos sin las debidas garantías. Que estos actores asuman pérdidas de envergadura es necesario, pues hasta la fecha estas se están socializando mediante la deuda pública, o bien cargando sobre las familias de menos recursos. Simplemente se trata de identificar al grupo social al que le corresponde cargar con dichas pérdidas y que, además, tiene más capacidad económica para hacerlo.

En segundo lugar, como señalamos al delinear una política económica alternativa, el Estado puede activar mecanismos de financiación que le permitan un margen de autonomía relevante frente al «castigo» de los mercados que, efectivamente, al menos en un primer momento, encarecerían la financiación disponible como respuesta a las quitas impuestas. Instrumentos como los controles de capitales, la «represión financiera» o la posibilidad de que el Banco Central compre deuda en el mercado primario son elementos decisivos en esta dirección.

Qué hacer frente al chantaje de una banca arruinada

Como ya hemos explicado, la banca española presenta un problema de solvencia serio. Si la actitud inoperante y, en muchos casos, de connivencia entre reguladores y dirigentes políticos es responsable de la ruinosa situación actual del sector, ahora lidera una gestión que no solo supone un derroche ingente de recursos públicos, sino que además es ineficaz.

En este contexto, resulta imprescindible sanear el sistema financiero así como detener la sangría de recursos públicos. Urge una reestructuración financiera que inevitablemente supondrá pérdidas de importancia. Pero en su mayor parte estas deben recaer sobre la gerencia, los propietarios y los grandes acreedores financieros. La parte que inevitablemente tenga que ser sufragada por el Estado ha de garantizar contrapartidas de control efectivo y democrático de un sector que, según se ha demostrado, no debe depender de la iniciativa privada.

En efecto, quitas como las que planteamos sobre la deuda hipotecaria provocarán pérdidas inevitables, que podrían conllevar quiebras de algunas entidades financieras. El Estado, muy probablemente, tendrá que invertir recursos públicos en el proceso de reestructuración y saneamiento, por lo que es fundamental que el coste para el contribuyente sea el mínimo posible (trasladando el quebranto a accionistas y acreedores) y que el desembolso tenga como contrapartida el control público y democrático de las entidades financieras nacionalizadas. La reestructuración que actualmente está llevando a cabo el Gobierno español con el SAREB no cumple estos criterios. Sin embargo, la reestructuración sueca a principios de los años noventa o la más recientemente llevada a cabo por el Gobierno islandés demuestran que intervenciones de este tipo son eficaces y generan resultados más equitativos.

Un mecanismo que podría ser útil para intervenir en esta dirección sería la puesta en marcha de un «banco malo» al estilo de los analizados en el apartado anterior, y distinto del SAREB. La nueva entidad pública debería emplear recursos en la compra de activos tóxicos. No obstante, la compra de viviendas y promociones que no se venden debe llevarse a cabo por un precio muy inferior al que consta en los balances bancarios (mucho menor al que está asumiendo el SAREB). De esta forma se invertiría dinero público en permitir que los bancos den salida a dichos activos, pero imponiéndoles a cambio el grueso de la pérdida derivada de la sobrevaloración de precios anterior. El «banco malo» usaría las viviendas así adquiridas para conformar un parque público de viviendas de alquiler social. Así, la inevitable socialización de pérdidas derivada del desembolso público estaría justificada por el uso social de los recursos empleados.

Por otra parte, la nueva entidad financiera pública, siguiendo el modelo de banco diseñado por Roosevelt, también debería comprar a las entidades las hipotecas de familias con riesgo de desahucio. Como se ha explicado al abordar qué hacer con la deuda hipotecaria de las familias, esta compra tendría que realizarse por un valor inferior al que consta en los balances bancarios, de forma que por esta vía de nuevo el sistema financiero tendría que asumir gran parte de la pérdida (la contrapartida de la quita sobre la deuda familiar). Una vez en manos públicas, las nuevas hipotecas ya reducidas de la población vulnerable tendrían que ser reestructuradas, permitiendo moratorias, rebajas en el tipo de interés y facilidades diversas de pago, en función de las condiciones de renta de las familias afectadas.

Hacia una reestructuración de las deudas eficaz, equitativa y coordinada

En definitiva, a partir de una redefinición amplia y profunda de la orientación de la política económica actual, una salida a la crisis de la deuda favorable a la mayoría social exige reestructurar los diversos tipos de deuda. Dichas reestructuraciones, en primer lugar, deben implicar quitas o impagos selectivos de importancia que permitan reducir de forma significativa los niveles actuales y futuros de endeudamiento; de otra forma, no serán eficaces. Pero esas reducciones han de realizarse además considerando criterios elementales de justicia social. Una quita de deuda implica necesariamente una pérdida, y han de ser los grupos sociales que se beneficiaron de la burbuja inmobiliaria y financiera, causaron la crisis en la que ahora nos encontramos, y llevan años recibiendo recursos públicos –sin ninguna contrapartida– mediante los distintos mecanismos de rescate implementados, quienes han de cargar con la mayor parte de ella. Por eso, además de la defensa de impagos de importancia, se proponen fórmulas concretas que permitan que el impago se produzca en las condiciones más equitativas posible.

Alcanzar reestructuraciones como las que proponemos no será posible si no se articula una reacción social generalizada que presione políticamente para lograrlo. Iniciativas en marcha como las plataformas por la auditoría de la deuda, o las plataformas de afectados por las hipotecas (PAHs) van en esa dirección. A escala internacional, y con el objeto de afrontar también de forma favorable la cuestión de la deuda externa, es necesario avanzar hacia un bloque de economías deudoras con una posición audaz y valiente que logre una reestructuración colectiva favorable y que neutralice posibles sanciones ante impagos de la deuda. La movilización social generalizada y organizada, las estrategias colectivas a escala internacional y la presión política eficaz, son requisitos para lograr la correlación de fuerzas que permitirá avanzar en propuestas como las que aquí presentamos.

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Qué hacemos frente a la crisis ecológica

Jorge Riechmann, Luis González Reyes, Yayo Herrero y Carmen Madorrán

978-84-460-3768-2

Qué hacemos por una muerte digna

Luis Montes, Fernando Marín, Fernando Pedrós y Fernando Soler

978-84-460-3766-8

Qué hacemos con el poder de crear dinero

Bruno Estrada, Francisco Javier Braña, Alejandro Inurrieta y Juan Laborda

978-84-460-3787-3

Qué hacemos por una sociedad laica

Santiago J. Castellá, Antoni Comín, Joana Ortega-Raya y Joffre Villanueva

978-84-460-3795-8

Qué hacemos por la memoria histórica

Rafael Escudero, Patricia Campelo, Carmen Pérez González y Emilio Silva

978-84-460-3794-1

Qué hacemos con el trabajo

Juan José Castillo , Ruth Caravantes Vidriales, David García Aristegui, Chus González García, Rocío Lleó Fernández

978-84-460-3829-0

Qué hacemos por otra cultura energética

Manuel Garí Ramos, Javier García Breva, Begoña María Tomé Gil, Jorge Morales de Labra

978-84-460-3826-9

Qué hacemos con las fronteras

Gema Fernández Rodriguez de Liévana, Pablo “Pampa” Sainz Rodríguez, Eduardo Romero García, Raquel Celis Sánchez, Leire Lasa Fernández

978-84-460-3872-6

Qué hacemos con los Bancos

Lourdes Lucía, Alberto Garzón Espinosa, Ana Martín García, Julio Rodríguez López

978-84-460-3895-5

Que hacemos con la deuda

Bibiana Medialdea, Nacho Álvarez, Iolanda Fresnillo, Juan Laborda, Óscar Ugarteche Galarza

978-84-460-3897-9

Qué hacemos con la literatura

Julio Rodríguez Puértolas, Raquel Arias, David Becerra, Marta Sanz

978-84-460-3899-3

Qué hacemos Con la financiación de los partidos políticos

Manuel Maroto, Victoria Anderica, Suso Baleato, Miguel Ongil

978-84-460-3909-9