Gracias por adquirir este eBook

Visita Planetadelibros.com y descubre una
nueva forma de disfrutar de la lectura

¡Regístrate y accede a contenidos exclusivos!

Primeros capítulos

Fragmentos de próximas publicaciones

Clubs de lectura con los autores

Concursos, sorteos y promociones

Participa en presentaciones de libros

Comparte tu opinión en la ficha del libro
y en nuestras redes sociales:

Explora Descubre Comparte

SINOPSIS

En la actualidad, Europa se encuentra en un periodo de crisis en el que la insostenible inmigración y la llegada continua de refugiados han generado un debate internacional. En este libro los autores, personajes muy reconocidos en el ámbito de la economía y la política de nuestro país, reflexionan sobre el futuro de nuestro continente y cómo se debe actuar ante los desafíos estructurales, económicos y políticos que se presentan en este siglo XXI. Además, tratan temas tan importantes como: el Brexit, la sostenibilidad del euro, la aparición de nuevos populismos en Europa o la llegada de Trump al poder en Estados Unidos.

La Unión hace la fuerza

Europa ante los desafíos

del siglo XXI

Coordinado por

ÁLVARO ANCHUELO,

ENRIQUE FEÁS

y FEDERICO STEINBERG

Presentación

Álvaro Anchuelo, Enrique Feás y Federico Steinberg

La Unión Europea necesita urgentemente una puesta a punto. Nacida hace sesenta años con el propósito de evitar una nueva guerra entre Francia y Alemania, enseguida animó a sus miembros a caminar hacia «una unión cada vez más estrecha». Para algunos europeos, esto significaba avanzar hacia la plena integración política; para otros, simplemente un instrumento para aumentar la prosperidad y la seguridad, evitando la pérdida de influencia —primero ante el poder de Estados Unidos y la Unión Soviética, luego ante las economías emergentes—. En cualquier caso, esa ambigüedad constructiva, intrínseca a la definición del proyecto europeo, tuvo un éxito incuestionable. La idea de la Unión Europea se convirtió en un imán que atraía a los países vecinos del Sur y del Este que, como España, anhelaban incorporarse al club para consolidar sus jóvenes democracias y aumentar el nivel de vida de sus ciudadanos. Así, poco a poco, el proyecto de integración —siempre impulsado de forma pragmática desde la economía— fue tejiendo una red de interdependencias entre países, ciudadanos y empresas de tal intensidad que hoy los viejos países europeos —muchos de ellos antiguos imperios— se entienden mejor como Estados miembros que como Estados nación. De hecho —como ha puesto de manifiesto el proyecto del brexit—, el nivel de interdependencia alcanzado ha hecho que abandonar la Unión se haya convertido en una empresa tan difícil como costosa y poco recomendable.

Pero, más allá de que el ciudadano europeo promedio sea de aquellos que mejor viva en el mundo —no sólo porque sea más próspero o se sienta más seguro, sino también porque respire aire más limpio, tenga sus derechos sociales y políticos más garantizados o disfrute de mayores posibilidades de ascender socialmente—, lo cierto es que dentro de la Unión hay cada vez un mayor descontento. La mayoría de los ciudadanos aún valora positivamente la pertenencia de sus países tanto a la Unión como al euro, pero para muchos la Unión ha dejado de ser un proyecto ilusionante. En cuanto al euro, un proceso que aún requiere un mayor y mejor andamiaje —pero que difícilmente tiene marcha atrás—, muchos ciudadanos golpeados por la crisis tienen la sensación de que la moneda única funciona más como una camisa de fuerza que como un motor de prosperidad.

En definitiva, si alrededor de 2005 la Unión Europea debatía optimista sobre cómo sería su Constitución y se mostraba ante el mundo como una potencia posmoderna, capaz de exportar su modelo de gobernanza multinivel a la globalización económica y política, hoy aparece más bien como una nave a la que le han surgido demasiadas vías de agua.

Dentro de la Unión conviven varios cismas. Por un lado, la brecha entre los países acreedores del Norte y los deudores del Sur, que se hizo patente ante la crisis del euro y que hace difícil completar la unión monetaria, corazón de la Unión Europea. Por otro, la brecha entre los viejos Estados miembros de Europa occidental y los nuevos socios del este —a los que recientemente se ha sumado Italia—, cuyas diferencias sobre las políticas de inmigración y asilo parecen irreconciliables. A estos dos cismas, que amenazan con paralizar a la Unión y volverla irrelevante, se suma un tercero, que está quebrando la cohesión dentro de sus Estados miembros: el existente entre quienes —cada vez menos— abogan por una mayor integración y quienes añoran la vuelta a Estados nación poderosos y soberanos, creyendo que recuperar el control de la economía y las fronteras espantará por arte de magia los fantasmas del desempleo, la creciente desigualdad, las necesarias reformas del Estado del Bienestar, el retraso tecnológico o el auge de China.

En definitiva, tanto la confianza entre países —base de la solidaridad europea— como entre los ciudadanos de los distintos países —que durante décadas compartieron proyectos de país que pasaban inequívocamente por formar parte de Europa— se han visto dañadas (y, con ellas, la confianza en el proyecto europeo).

En este difícil contexto, la Unión tendrá que enfrentarse en los próximos años a numerosos desafíos, tanto internos como externos, de carácter estructural, económico y político, que exigen respuestas que no pueden demorarse, y que difícilmente se podrán afrontar a nivel nacional. Algunos se veían venir desde hace tiempo, como el envejecimiento de la población, el cambio climático, el cambio tecnológico o la gestión de la globalización. Otros se conocían, pero su importancia se ha puesto más en evidencia tras la Gran Recesión, como la convergencia real y la reforma del euro. Y otros han surgido inesperadamente, como el declive geopolítico europeo, o la crisis del orden liberal internacional basado en reglas —exacerbada por los liderazgos fuertes y con tintes autoritarios de Estados Unidos, Rusia, China, Brasil, India o Turquía—. Lo paradójico es que, aunque la Unión Europea sea posiblemente el mejor amortiguador ante los efectos más nocivos de los cambios del siglo XXI, o el mejor garante del respeto a las minorías y a las regiones rezagadas, muchos ciudadanos no la perciben como tal.

Por ello, se hace urgente reconstruir un relato efectivo que convenza a los europeos de la necesidad de Europa. El miedo a los costes de la desintegración no puede ser el único factor aglutinante. Hace falta una Europa ilusionante, que se vea como fuente de seguridad, protección y oportunidades de progreso; una Europa que deje de percibirse como un antipático gendarme que los gobiernos nacionales utilizan como excusa a la hora de aplicar políticas impopulares. Para ello, junto a reformas técnicas imprescindibles, pero difíciles de comprender para los ciudadanos de a pie —como ampliar las funciones del MEDE o la concesión al BCE de plenos poderes como prestamista de última instancia— son precisas reformas más visibles y cercanas al ciudadano —como un fondo de garantía de depósitos o un seguro de desempleo europeos, en cualquiera de sus posibles variantes técnicas—. De lo contrario, la Unión Europea, más que desaparecer, podría quedar paralizada y terminar por volverse irrelevante. Y eso es algo que los europeos no nos podemos permitir.

Plan del libro

El libro se estructura en tres bloques, que agrupan los tres tipos de desafíos a los que habrá de enfrentarse la Unión Europea en los próximos años. En primer lugar, desafíos estructurales: cómo afrontar las crecientes divergencias reales, políticas y sociales, los efectos de la robotización y la inteligencia artificial sobre el empleo y la productividad, el envejecimiento de la población y la inmigración, o el cambio climático y la transición energética. En segundo lugar, desafíos de política económica, derivados de la necesidad de garantizar la sostenibilidad del euro, de avanzar en la unión bancaria y la integración financiera, de definir un Banco Central Europeo a la altura de los retos de este siglo, repensar la gobernanza de la globalización comercial sin sucumbir al peligroso neoproteccionismo, o de enfrentarse al brexit, el primer ejemplo de desintegración económica que ha vivido Europa. En tercer lugar, desafíos políticos, vinculados a las amenazas y tensiones de un mundo cambiante y multipolar, la pérdida del liderazgo estadounidense en la defensa de la democracia liberal y el orden internacional, la necesidad de un marco de defensa y seguridad común coherente, o los problemas de gobernanza europeos y el uso de la falta de legitimidad democrática como combustible del populismo.

Abre el libro un prólogo de Josep Borrell, quien explica cómo la crisis de la década de 2010 ha dejado a los ciudadanos con una sensación de desvalimiento. La UE necesita alma para recuperar su legitimidad y promover la adhesión a largo plazo de los ciudadanos al proyecto europeo, desarrollando una dimensión social y protectora, además de cultural. Para ello necesita tres cosas: un presupuesto para responder ante los choques asimétricos o estabilizar la demanda agregada conjunta; unas políticas sociales comunes básicas, que requerirán recursos fiscales suficientes; y una mayor cooperación en el ámbito de política exterior y de seguridad, contemplando incluso la posibilidad de un ejército común, cediendo así lo que quizás sea el último gran elemento soberano que le queda a una Unión sin fronteras internas y con moneda propia. Todo esto requerirá un nuevo marco legal, que permita reforzar los poderes del Parlamento Europeo para que pueda codecidir en todas las materias con el Consejo, la extensión de la regla de la mayoría cualificada a todas las políticas, y añadir algunas competencias imprescindibles (como la migratoria). Tal vez, como ocurrió con el euro y con Schengen, el avance en la integración europea requiera una integración a distintos ritmos.

El análisis de los desafíos estructurales comienza con una visión general aportada por Joaquín Almunia, quien considera el brexit como un síntoma de la necesidad de reflexionar sobre las debilidades, insuficiencias y tensiones internas de la Unión. Una vez superada la recesión, y tras indudables avances en el proceso de integración, Europa se enfrenta a un panorama menos apremiante que antes, pero en el que persisten importantes cuestiones sin resolver que no pueden esperar. Existe una exasperante lentitud en la toma de decisiones y las ambiciosas propuestas de reforma han ido perdiendo fuelle. En el ámbito social, las desigualdades y la precarización del empleo han sido caldo de cultivo del populismo, el nacionalismo y la xenofobia, mientras grandes referentes como Estados Unidos han abandonado su liderazgo, y el déficit democrático alcanza ahora a algunos países de la propia Europa. Las elecciones europeas de mayo de 2019 mostrarán una buena radiografía del panorama político en la UE y del impacto de todas estas tensiones. Para este autor, las propuestas a favor de una unión cada vez más estrecha entre los ciudadanos y los pueblos de Europa deben fundamentarse principalmente en los valores comunes europeos, avanzando si es preciso a varias velocidades, pero con la voluntad de relanzar el proyecto europeo ganándose la confianza perdida de los ciudadanos.

La Unión Europea está constituida por un grupo variado de países y sus sucesivas ampliaciones no siempre han ido acompañadas de una adecuada profundización de las políticas cohesionadoras, lo cual ha contribuido a acentuar distintas divergencias o fracturas que estudia Andrés Ortega. Así, como consecuencia de la crisis, han surgido nuevas constelaciones de países agrupadas por intereses comunes: entre los que más y menos han sufrido la crisis, o entre deudores y acreedores; fracturas que se suman a la de los jóvenes que no encuentran empleo frente a los pensionistas que necesitarán de sus cotizaciones. Hay que tener presente, además, que la revolución tecnológica acentuará las diferencias entre las regiones y ciudades, que poco a poco se constituyen como los referentes más importantes en materia de convergencia (o divergencia) real. Las políticas de cohesión y convergencia del futuro probablemente no tengan que ir tanto hacia las infraestructuras como hacia la potenciación de la capacidad tecnológica y la educación.

Los cambios que va a traer la cuarta revolución tecnológica requieren, por su importancia, un capítulo aparte. Manuel Alejandro Hidalgo analiza las implicaciones de la robotización y la inteligencia artificial y el reto que suponen para la Unión Europea, que está rezagada respecto a otros competidores en aspectos tan cruciales como la inversión en inteligencia artificial, el número de startups, patentes o robots instalados. El cambio tecnológico requiere decisiones rápidas y apuestas decididas; en este sentido el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en materia tecnológica podría no estar a la altura del desafío.

El envejecimiento de la población y los cambios en el empleo harán imprescindible contar con una estrategia de inmigración adecuada. En medio de un debate caracterizado por la exageración y el populismo, Amparo González Ferrer e Inmaculada Serrano analizan los problemas para plantear políticas de inmigración y asilo (que conviene no confundir) a escala europea. Una de las conclusiones a las que llegan es que, en materia de reagrupación familiar o de asilo —donde existe un marco jurídico internacional claro—, avanzar en la integración es más fácil que en otros ámbitos. También sugieren un papel más activo de la Comisión.

Los desafíos estructurales se completan con los importantes retos del cambio climático y la transición energética, analizados por María Teresa Costa-Campi y Elisenda Jové, quienes destacan que la UE cuenta con políticas comunitarias sólo recientemente, gracias al Tratado de Lisboa y la Unión de la Energía. Lograr la transición hacia una economía descarbonizada, segura y competitiva requiere la coordinación de las políticas de energía y clima, mediante la reducción de emisiones, la promoción de las energías renovables y la eficiencia energética. Aunque ha habido avances considerables en estos campos, que Europa lidera, será todavía necesario promover un marco regulador europeo que permita cambios estructurales en todos los Estados miembros mediante un modelo de gobernanza más cohesionado.

Los desafíos de política económica se recogen en la segunda parte del libro. En primer lugar, la sostenibilidad del euro, analizada por Gonzalo García Andrés, para quien lo más urgente es proteger la eficacia y unidad de la política monetaria única, pero sin descuidar el paso decisivo que abra el camino de la Unión Fiscal. Los países que más han prosperado dentro del euro tienen que asumir que el proyecto, en su configuración actual, corre grave peligro. Al mismo tiempo, los países con estructuras más débiles tienen que aceptar el cumplimiento de las reglas del juego pactadas, en particular las fiscales, como condición para cualquier posibilidad de mayor avance futuro. Culminar la unión bancaria, contar con mecanismos centralizados de acción rápida y con un fondo de garantía de depósitos europeo es una primera etapa hacia otros importantes avances en materia fiscal, que permitan contar con recursos comunes y los emplee con decisiones adoptadas por mayoría, además de crear de manera gradual un activo sin riesgo del euro.

La reforma del euro requiere, además, un papel mejor definido del Banco Central Europeo, aspecto que analizan Sonsoles Castillo y Rafael Doménech. La crisis del euro fue la primera crisis grave a la que tuvo que enfrentarse esta institución, y puso de manifiesto las dificultades del mandato del BCE y las limitaciones, en términos de efectividad de sus políticas, que sufre en comparación con otros bancos centrales (en gran parte debidas al defectuoso e incompleto diseño de la unión monetaria). Europa necesita una institución capaz de hacer frente a los desafíos de los tipos de interés próximos a cero, la necesidad ocasional de instrumentos extraordinarios y la normalización progresiva de la política monetaria. El nuevo BCE deberá asumir, por un lado, los retos que comparte con otros bancos centrales en materia de objetivos de inflación, burbujas de activos, interdependencias con la política fiscal, monedas digitales o legitimidad democrática; por otro, los retos derivados del propio carácter de la UEM, relativos a su papel de supervisor y de prestamista de última instancia, así como a la necesidad de profundizar en la unión fiscal.

Los desafíos de la globalización y el neoproteccionismo son examinados por Enrique Feás y Federico Steinberg en un capítulo que repasa los distintos impulsos de la globalización, cómo han ido evolucionando las reglas del juego comercial —no siempre limpio— y quiénes han sido los ganadores y los perdedores en las distintas fases. La Unión Europea no sólo se ha beneficiado de esta globalización, sino que ha sido uno de sus principales agentes. Los autores resaltan la necesidad de modular la globalización, pero al mismo tiempo de evitar que los mitos que la rodean —y que se rebaten en el texto— terminen por propiciar una regresión hacia un pasado que ya no existe. El nuevo proteccionismo, encabezado por las políticas del presidente Trump, supone un riesgo para el bienestar mundial, y no puede desvincularse de otro mito, el de la soberanía comercial de un país pequeño en un marco de grandes bloques comerciales y economías integradas. La Unión Europea ha respondido bien hasta ahora a los ataques externos, pero habrá de defenderse de las tensiones proteccionistas internas y promover una globalización con unas reglas y un marco multilateral más claros, que no deje atrás a los ciudadanos.

El sueño del soberanismo económico en un mundo globalizado se ha transformado en una pesadilla en el caso del brexit, que Álvaro Anchuelo y Federico Steinberg desmenuzan en su capítulo, una guía para no perderse en tan complejo tema. Los autores separan bien el acuerdo de salida, con sus distintas implicaciones en cuanto a la factura o pagos a acordar, la cláusula de salvaguardia («backstop») de la frontera irlandesa, los derechos de los ciudadanos británicos y europeos y las particularidades del período transitorio, para después describir las posibles opciones de acuerdo definitivo, bien en su modo blando o duro, con efectos muy distintos sobre el margen de actuación británico en cada caso. Suponiendo que al final se apruebe el acuerdo de salida —ya que una salida sin acuerdo sería un desastre sin paliativos—, el Reino Unido tiene que decidir entre mantener un comercio de bienes y servicios fluido en un modelo con acceso al mercado único pero con restricciones a su soberanía, u optar por un modelo más autónomo, asumiendo los costes de renunciar a seguir integrado en su mercado natural, y confiando en un más que dudoso poder de negociación de nuevos acuerdos, ya como país solo y pequeño en un mundo de grandes bloques.

La tercera y última parte se ocupa de los desafíos políticos. El hecho de que la situación económica en Europa sea mejor que la de hace unos años no puede obviar el hecho de que, tras la crisis, la situación política europea es mucho más frágil y se enfrenta a enemigos diversos y peligrosos, tanto externos como internos. Así, Josep Piqué explica que, cuando la caída del Muro de Berlín parecía haber dado lugar a una consolidación del modelo de democracia liberal bajo el liderazgo de Estados Unidos, han aparecido nuevos polos de influencia y peligrosos enemigos. Aparte del terrorismo internacional, los enemigos más importantes de las democracias hoy son viejos poderes renacidos, el totalitarismo, el nacionalismo y el populismo, que promueven una sociedad iliberal, no democrática y cerrada. A esos desafíos, se une el surgimiento de nuevos polos de influencia, de poderes regionales, a menudo con ambición global de antiguos imperios, que demuestran que la Historia siempre vuelve. En este contexto tan distinto al de hace unas décadas, la Unión Europea se enfrenta a dos problemas fundamentales: en primer lugar, la salida del terreno de juego de Estados Unidos, que abandona su papel de liderazgo para centrarse peligrosamente en sí mismo; y en segundo lugar, la ausencia de una política exterior verdaderamente común y lo suficientemente sólida para hacer frente a esos retos. Las dificultades son lógicas, ya que se trata de ceder soberanía nacional, y por ello quizás sólo será posible una solución si se articula paso a paso, sobre la base de una cooperación reforzada (configurada por sólo aquellos países que deseen avanzar en esa dirección). El reto es grande, pero es mucho lo que está en juego.

El papel que en este nuevo escenario ha desempeñado el presidente estadounidense, Donald Trump, es crucial, y Ana Palacio lo analiza en detalle. Recuerda cómo su inesperada llegada al poder dio lugar a una doble reacción: desde el pesimismo más absoluto por el futuro de las democracias liberales, hasta el optimismo de pensar que el sólido sistema estadounidense, una vez más, sobreviviría a un líder excéntrico. Los europeos han oscilado desde entonces entre la exageración y la infravaloración del fenómeno Trump, pero se ha puesto de manifiesto la ausencia de una adecuada proyección exterior en los momentos cruciales. El comercio se ha visto amenazado, pero por el momento sobrevive, y sería útil para la Unión Europea reflexionar sobre el fenómeno Trump más como síntoma que como causa de lo que está sucediendo. La rapidez de los cambios mundiales está provocando una auténtica disrupción, que se suma a un desplazamiento de los focos de influencia desde Occidente hacia Oriente: mientras la fe en las instituciones del liberalismo se tambalea, asistimos al auge de China, cuyo poderío económico ya le da peso y voz globales, y cuyo supuesto nuevo liderazgo en el orden mundial reviste un gran número de peligros. La autora analiza asimismo la relación transatlántica, que ya tenía problemas antes de la llegada de Trump por lo que respecta a la contribución europea a la seguridad mundial o al fortalecimiento del comercio bilateral a través de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP por sus siglas en inglés), hoy arrumbado. La claridad de Trump ha hecho reaccionar a los europeos, que han resucitado el discurso sobre un posible ejército europeo. Es quizás una buena idea, pero no por eliminar la dependencia de Estados Unidos, sino para recuperar una alianza transatlántica basada en la confianza, ya que las amenazas que sufre Europa no están tan relacionadas con su defensa física como con la defensa del orden internacional liberal.

Jesús A. Núñez Villaverde profundiza en la posibilidad de una autonomía estratégica europea en materia de defensa. Tras analizar en detalle los avances logrados (como la creación del Fondo Europeo de Defensa) y sus limitaciones, apuesta por una UE dotada de una política exterior, de seguridad y de defensa dignas de tal nombre, sin que esto signifique necesariamente gastar más en defensa (tanto porque tras la crisis resulta difícil convencer a una ciudadanía de la necesidad de gastar más, como por que la mágica cifra del 2 por ciento del PIB nunca ha sido explicada cabalmente). Para el autor, bastaría con gastar mejor y evitar duplicidades para incrementar notablemente las capacidades comunes, estableciendo una clara división del trabajo tanto en el ámbito industrial como en el de la disponibilidad de medios y recursos civiles y militares.

No se pueden concluir los desafíos políticos sin hablar del problema de la gobernanza democrática de las instituciones europeas y su relación con el populismo, de lo que se encarga José Fernández Albertos. Este autor muestra como la creación de la unión económica y monetaria supuso un salto cualitativo en la politización y consecuencias redistributivas de las decisiones supranacionales, chocando así con la concepción dominante que la ciudadanía tenía del papel de las instituciones europeas y creando una crisis de gobernanza democrática. Aunque el poder real de las fuerzas populistas euroescépticas es aún demasiado débil y éstas son bastante diferentes entre sí como para hacer descarrilar el proyecto europeo, parte de su éxito se nutre de dicha crisis de legitimidad democrática, contenida pero no resuelta, que terminará llevando a la Unión a plantearse la disyuntiva de elegir entre una Europa tecnocrática con políticas económicas renacionalizadas, o una profunda transformación de la gobernanza europea, que posibilite una nueva relación de la ciudadanía con las decisiones que emanen de las instituciones supranacionales.

Cierra el libro un epílogo del gobernador del Banco de España, Pablo Hernández de Cos, quien destaca la actual dificultad de llegar a acuerdos políticos sobre tantas cuestiones y tan complejas, lo que contribuye a erosionar el apoyo ciudadano a un proyecto que en el pasado era fácil de legitimar por sus resultados en términos de crecimiento y convergencia. Esto da pie a la proyección de una caricatura de Europa, la de un monstruo burocrático que toma decisiones dando la espalda a sus ciudadanos. Puesto que constituye un engaño hacer creer a los ciudadanos que obtendríamos resultados más favorables si nos enfrentáramos a todos esos desafíos de manera aislada, destaca la necesidad de convencerlos de las ventajas que supone Europa y de la necesidad de avanzar hacia una unión financiera, económica y política más fuerte, aunque ello conlleve necesariamente una mayor cesión de soberanía. En este sentido, analiza más en detalle el marco de la integración financiera, que ha ido siempre a remolque de la integración en los mercados de bienes, y destaca la necesidad de una profundización de la unión bancaria, la unión del mercado de capitales y la existencia de instrumentos fiscales supranacionales, que permitan amortiguar los efectos de una perturbación que recaiga sobre una economía determinada, así como de una mejora sustancial en los mecanismos de coordinación de las políticas fiscales.

Prólogo

Josep Borrell

Este libro apunta claramente a que hay alternativa a la defensa del statu quo europeo, o la enmienda a la totalidad del proyecto. Hay una tercera vía, que comparto, que apuesta por reformar, para reforzar, la Unión Europea. Este libro recoge propuestas interesantes en este sentido.

Venimos de una década perdida. Hasta 2008 la Unión Europea (UE) avanzó lenta, pero con paso firme: comunitarizando políticas como la agricultura, creando un mercado único con libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, o adoptando una moneda común. Con la quiebra de Lehman Brothers, empezaron las grietas en nuestra Unión, dividiéndonos entre Estados deudores y acreedores. Esta división ha dañado la confianza mutua, base de la solidaridad sobre la que se asienta el proyecto europeo.

Diez años después, el PIB europeo ha vuelto a los niveles de 2008. Pero por el camino mucha gente ha quedado en la cuneta. Las clases populares y buena parte de las clases medias continúan luchando, a diario, contra las consecuencias de la pérdida de sus empleos y los recortes salariales que han reducido sus ingresos. Estos dolorosos ajustes deterioraron la imagen de la UE en muchos países. Los españoles pasaron de considerar a la Unión Europea como un hada buena, que repartía subvenciones, construía carreteras y nos daba credibilidad internacional, a ser una madrastra que impone disciplina, como bajar el déficit o reducir salarios.

A los ojos de muchos ciudadanos, hay una brecha creciente entre los valores que reclama representar la UE y las políticas que aplica. La Unión Europea se fundó sobre la idea de utilizar la integración económica como palanca para alcanzar la unión política. Sin embargo, el dogmatismo económico ha impedido, a menudo, dar este salto.

La UE ha constreñido el margen de actuación de sus Estados miembros para garantizar la cohesión social, en aras al desarrollo de un mercado único basado en la libre competencia. Los líderes europeos no han sido capaces de desarrollar un modelo de Unión que proteja a sus ciudadanos de los efectos nocivos de la globalización y la revolución tecnológica.

¿Puede el proyecto europeo sobrevivir cuando la UE es percibida como un agente liberalizador mientras sus Estados miembros tratan de proteger a sus ciudadanos de las consecuencias sociales negativas de esta liberalización con cada vez menos recursos?

La Europa que protege

En su discurso de investidura, el presidente Juncker dijo que la suya era «la Comisión de la última oportunidad». Los ciudadanos europeos piden a la Unión que aumente su protagonismo en políticas como la defensa o la inmigración. La dotación y prioridades del Marco Financiero Plurianual serán claves para determinar qué tipo de Unión tenemos para hacer frente a los retos de la próxima década. Si no nos damos medios para responder a nuestras ambiciones, corremos el riesgo de convertirnos en un parque temático. Recibiremos muchos turistas atraídos por nuestro patrimonio y gastronomía, pero no tendremos ningún peso en las decisiones mundiales.

La UE necesita alma. Para recuperar su legitimidad y promover la adhesión a largo plazo de nuestros ciudadanos al proyecto europeo, la UE debe desarrollar una dimensión social y protectora, además de cultural.

Es lo que el presidente Macron ha llamado «la Europa que protege». Nuestra Unión debe promover un nuevo contrato social que demuestre a sus ciudadanos que, bajo su protección, la globalización puede ser una fuente de oportunidades y no sólo de amenazas. Esto puede articularse en tres iniciativas:

En primer lugar, la UE debe, además de impulsar un crecimiento económico sostenible y sostenido, desarrollar su capacidad redistributiva y estabilizadora mediante un presupuesto para la zona euro.

Es difícil imaginar la sostenibilidad a largo plazo de una Unión monetaria sin un presupuesto para responder ante los choques asimétricos.

Por tanto, cabe acoger favorablemente la propuesta francoalemana sobre la capacidad fiscal para la convergencia, la competitividad y la estabilización de la eurozona presentada el 19 de noviembre de 2018 al Eurogrupo, si bien hay que ir más allá, incluyendo por ejemplo también los beneficios del Banco Central Europeo como recursos propios, tal y como se recogió en la Declaración de Madrid firmada por los líderes de España y Francia.

Una segunda iniciativa, a medio plazo, debería ser armonizar nuestras políticas sociales, con un seguro europeo de desempleo y un sistema de salario mínimo.

Pero para ello debemos también redistribuir las capacidades fiscales entre los niveles de gobierno. La UE no puede proclamar grandes objetivos de política social cuando se limita a gestionar un presupuesto del 1 por ciento del PIB europeo. Hacer tales promesas cuando no se tiene la capacidad para financiarlas es la receta perfecta para crear frustración y desafección entre nuestros ciudadanos.

Si, por el contrario, preferimos continuar teniendo un presupuesto pírrico, debemos dejar de hablar de crear una Europa social.

Pero si se quiere en serio financiar el pilar social de la Unión debemos introducir nuevos recursos propios, como el Impuesto a las Transacciones Financieras o un impuesto a los gigantes de internet, los llamados GAFAs (Google, Amazon, Facebook y Apple).

Estas empresas se benefician de nuestras infraestructuras, del talento de nuestros ciudadanos, de sus datos personales, y del conocimiento generado por nuestros científicos e ingenieros.

Todo ello es financiado con dinero público. Las grandes multinacionales y los GAFAs deberían contribuir, pagando los impuestos que les corresponden, a generar los recursos necesarios para financiar este nuevo contrato social europeo. El actual debate sobre el presupuesto europeo para el período 2021-2027 es una ocasión única para ello.

En definitiva, si la Unión no proporciona crecimiento inclusivo y bienestar social, no frenaremos el nacionalismo y la xenofobia. Las sociedades europeas sólo podrán ser abiertas si además están cohesionadas. Hemos logrado la paz, lo que no hay que minusvalorar, pero es preciso también recuperar la prosperidad económica y reducir las desigualdades generadas por la crisis.

En tercer lugar, la UE debe probar el valor añadido de la cooperación entre sus Estados miembros. La Política Exterior y de Seguridad Común se antoja un terreno idóneo para este empeño. Ningún Estado miembro de la UE es capaz, por sí solo, de responder de manera efectiva a los retos de un mundo globalizado. Sin embargo, al aunar nuestras capacidades en el marco de la UE, los Estados miembros ganamos una influencia que no tendríamos actuando por separado.

Para ser efectivos en este terreno, es preciso abandonar la «maldición de la unanimidad» como ya ha reclamado el ministro alemán de Asuntos Exteriores Heiko Maas. Y como dice también Macron, «unidad no es igual a unanimidad».

Además, el presidente Trump no está dispuesto a que los estadounidenses continúen financiando la protección de los europeos. En 2017, el líder de Estados Unidos insistió en que los europeos respetemos nuestros compromisos, en el marco de la OTAN, de gastar un 2 por ciento del PIB en defensa.

Ese mismo año, Estados Unidos gastó el 3,1 por ciento de su PIB en defensa, comparado con un 1,5 por ciento para la media de los países de la UE. Dentro de la UE nos encontramos ante grandes diferencias, con países como Grecia y Estonia, que consagran cuantías significativas (2,6 por ciento y 2,1 por ciento respectivamente) por la amenaza que suponen sus vecinos turco y ruso, y países como Luxemburgo e Irlanda en el otro extremo que gastan menos del 0,8 por ciento de su PIB en defensa.

Hay tres elementos que determinan la soberanía de un Estado: el control sobre su territorio, una moneda y un ejército. Algunos Estados miembros de la UE ya han renunciado a dos de estos símbolos de la soberanía estatal, sus fronteras y su moneda, y están trabajando en la puesta en común de sus capacidades militares. El hecho de no poder contar con el tradicional «paraguas» de la protección militar estadounidense es una oportunidad para desarrollar las capacidades estratégicas europeas.

Unas Fuerzas Armadas europeas deberían ser nuestro objetivo a medio plazo como parte de un mayor compromiso en la defensa colectiva, un objetivo que compartimos los tres grandes países de la eurozona, Alemania, Francia y España.

Ello permitiría una mayor capacidad de proyección de Europa en el resto del mundo. Tenemos mucho camino por delante: convergencia de estrategias, construcción común de capacidades militares, puesta en común de experiencias. Todo ello nos haría más fuertes y seguros.

Dispondríamos así de un auténtico pilar europeo de la OTAN, que reforzaría la Alianza Atlántica y equilibraría nuestra contribución con la de Estados Unidos.

Necesitamos una integración diferenciada

Para poder llevar adelante esta ambiciosa agenda fiscal, social y exterior es posible dar importantes y decisivos pasos en el marco del Tratado de Lisboa. Pero a medio plazo, los tratados actuales no serán suficientes para adoptar decisiones trascendentales en política tributaria y social, bien porque se requiera la unanimidad, o bien porque no haya suficiente base legal.

Necesitamos también una Unión más democrática, lo que requiere reforzar los poderes del Parlamento Europeo, para que pueda codecidir en todas las materias con el Consejo. La regla de la mayoría cualificada debe igualmente extenderse a todas las políticas, ganando en eficacia. Y será preciso atribuir algunas competencias adicionales a la Unión, por ejemplo, en materia migratoria, nuestra gran asignatura pendiente.

En definitiva, completar la unión política requerirá reformar en algún momento los tratados en clave federal.

Pero no es necesario que todos los Estados miembros se sumen a estas iniciativas. Seguramente no será posible acordar este programa a Veintisiete. No todos compartimos los mismos objetivos, de manera que, si queremos continuar avanzando en la integración europea, debemos hacerlo a distintos ritmos. Aceptemos la realidad y hablemos abiertamente de la necesidad de una integración diferenciada. Ésta es ya un hecho. Sólo hay que mirar al euro y a Schengen.

Los próximos meses de 2019 serán decisivos para el futuro de la Unión Europea. La concreción del brexit, las negociaciones del presupuesto para el periodo 2021-2027 y los resultados de las elecciones europeas de mayo de 2019 determinarán si la UE avanza hacia una Unión que disponga de los instrumentos para responder a las preocupaciones de sus ciudadanos o limita, cada vez más, su margen de acción en un mundo globalizado.

Josep Borrell es ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Fue presidente del Parlamento Europeo (2004-2007).

DESAFÍOS ESTRUCTURALES

1

¿Y ahora qué, Europa?

Joaquín Almunia

En estos tiempos convulsos que estamos viviendo, la Unión Europea (UE) da a veces la impresión de ser el eslabón débil de la cadena. De un lado, los Estados Unidos de Trump están dispuestos a quebrar el orden liberal multilateral creado bajo su liderazgo a raíz de la segunda guerra mundial, atacando el ecosistema geopolítico en el que se incubó el proyecto de integración. De otro, muchos Estados miembros de la UE luchan por mantener intacto su actual nivel de soberanía, e incluso algunos pretenden recuperar parte de la que ya cedieron a las instancias comunitarias. La principal víctima de esas tensiones sería el proyecto de una Europa fuerte económica y políticamente gracias a la profundización de la integración, capaz de generar confianza e ilusión en la opinión pública y de ocupar un lugar preferente en el concierto global. Las peculiares estructuras institucionales de la UE, y sus raíces menos profundas en el imaginario colectivo de los ciudadanos corren el riesgo de sufrir un deterioro mayor que el que se produce en el Estado-nación ante las turbulencias generadas por las tensiones, conflictos, amenazas e incertidumbres que caracterizan la realidad actual.

Una de esas turbulencias ha sido generada por el brexit. La negociación entre el Reino Unido y la Unión Europea para establecer los términos del divorcio entre ambos y avanzar las líneas generales de su relación futura culminó con acuerdo en la reunión del Consejo Europeo del 25 de noviembre de 2018. Pronto sabremos si la ruptura se lleva a cabo siguiendo las pautas establecidas en ellos. Si Theresa May no alcanza a superar la cadena de obstáculos planteados por sus propios correligionarios ni puede convencer a los diputados proeuropeos para compensar el fuego amigo, la operación del brexit se saldará con un estruendoso fracaso para los británicos, que pesará sobre ellos durante muchos años.

La salida de la UE de un país tan importante como Gran Bretaña es una malísima noticia para todos, nadie va a ganar con ello. Pero las pérdidas que genere se repartirán de modo desigual. Los análisis publicados por el gobierno de Londres y por el Banco de Inglaterra confirman las previsiones sombrías acerca del fuerte impacto negativo del brexit sobre la economía británica, mucho mayor que el que vayan a experimentar sus antiguos socios. Mientras el Reino Unido inicia un camino lleno de riesgos e incertidumbres, Bruselas ha conseguido limitar los daños de la separación al mínimo imprescindible. Su salida no ha generado hasta ahora imitadores, ni creo que los vaya a haber en el futuro. Al contrario. Para los países que permanecen en la UE, la negociación con Londres ha actuado como antídoto de cualquier tentación centrífuga. Todos ellos, a pesar de las profundas discrepancias que mantienen en áreas relevantes de la agenda política, se han mantenido cohesionados apoyando al equipo negociador dirigido por Michel Barnier.

El enorme embrollo en que se metieron los británicos como consecuencia de su decisión en el referéndum de junio de 2016 está proporcionando incluso nuevos argumentos a los candidatos que llaman a la puerta de la Unión en busca de un acomodo en su seno. Dicho lo cual, no cabe ignorar que el brexit supone un duro golpe en términos políticos para el proyecto europeo. Nunca hasta ahora se había producido un retroceso de esta magnitud en el proceso de integración, y pese a que el modo en que ha transcurrido la negociación del divorcio ha sido un éxito desde la perspectiva comunitaria, ello no sirve para ocultar los retos adicionales a los que se enfrenta la UE. Emmanuel Macron ha hablado —en términos un tanto ampulosos— de la necesidad de «refundar el proyecto europeo». En un tono más pausado, cabe decir que se impone la reflexión sobre la urgencia de aportar a ese proyecto nuevas energías, provocando un profundo punto de inflexión en la preocupante deriva de estos últimos años.

El brexit no es el único motivo que nos debe llevar a ello. Sin necesidad de cargar las tintas más de lo debido, y reconociendo la importancia de algunos acuerdos relevantes alcanzados desde el comienzo de la Gran Recesión hasta la fecha, el diagnóstico sobre el verdadero estado de la Unión muestra graves debilidades, insuficiencias y tensiones internas. La Unión Económica y Monetaria ha superado serios embates durante la crisis, pero sigue estando incompleta, y no ha conjurado totalmente los riesgos a los que ha estado sometida. El modelo social europeo ha quedado en evidencia, especialmente en el sur de Europa, por su incapacidad para corregir las desigualdades; y la UE no dispone de instrumentos eficaces de apoyo a los Estados miembros para suplir sus carencias ni puede garantizar suficientemente los derechos a sus ciudadanos en este terreno. Son patentes la ausencia de una política común de inmigración y la necesidad de reformular las reglas que rigen en materia de asilo y refugio; los populismos xenófobos han encontrado en este terreno el clima propicio para proclamar a los cuatro vientos sus posiciones tanto a escala nacional como europea, mientras que el espacio Schengen se cuartea y muchos de sus partidarios están a la defensiva. Se reclama a Europa que ofrezca protección, intuyendo que los Estados-nación son incapaces de proporcionarla ante riesgos y amenazas de carácter global, pero muchos líderes nacionales se resisten a reconocer la necesidad de compartir más parcelas de soberanía en el ámbito de la UE para superar su impotencia.

Las sucesivas crisis —económica, social, política— surgidas en esta década se han ido solapando unas con otras, afectando gravemente a la integración europea. Hasta el punto de que, desde diferentes perspectivas, hay quienes auguran la deconstrucción del edificio de la UE y la apertura de un proceso de renacionalización de políticas y decisiones. Desde el fracaso del proyecto de Constitución europea en 2005, se echa en falta en muchos momentos la capacidad de los líderes políticos nacionales, en tanto que miembros del Consejo Europeo, para enfrentar colectivamente la raíz de las tensiones, conflictos e incertidumbres de futuro que caracterizan a este periodo histórico. Las instituciones de la Unión se tambalean tratando de encontrar respuestas adecuadas para hacer frente a tantos cambios y desafíos. El entramado de relaciones estrechas e intereses comunes entre los países y ciudadanos europeos no está siendo suficiente para generar la voluntad política que nos permita salir airosos ante tantos desafíos.

Por supuesto, en muchos aspectos la situación actual ya no tiene el dramatismo de los peores momentos de la crisis económica. El panorama es ahora mucho mejor, pero siguen encima de la mesa cuestiones pendientes de resolver, y haríamos bien en no esperar a una próxima crisis para abordarlos y avanzar soluciones. El PIB ha vuelto a crecer, dentro y fuera de la zona euro. En términos agregados, el paro desciende de forma ininterrumpida durante los últimos cinco años, y el número de empleos registra un record histórico, aunque su calidad no sea muchas veces la deseable. La inflación está bajo control pese a la política monetaria expansiva del BCE. La balanza exterior muestra un robusto superávit, y el déficit público agregado se sitúa en niveles mínimos. Hemos dejado atrás la Gran Recesión, aunque durante años seguiremos teniendo que hacer frente a sus secuelas.

Todos los países de la UE han recuperado cifras positivas de crecimiento del PIB, registran aumentos de su nivel de empleo durante el periodo 2015-2018, y sus tasas de desempleo están disminuyendo. Pero algunas economías nacionales mantienen niveles excesivos de endeudamiento, que no se están reduciendo significativamente. En Francia y Grecia, la ratio Deuda Pública/ PIB será más elevada en 2018 que en 2014, y en otros muchos —entre ellos España e Italia— se mantiene prácticamente estable, pero a niveles muy elevados. No puede descartarse la posibilidad de nuevas crisis financieras —aunque no de la gravedad de la de 2008— que nos encontrarían con una menor capacidad de respuesta, dado el bajo nivel de los tipos de interés y el escaso margen de la política fiscal en los países que mantienen un excesivo peso de sus niveles de deuda pública y privada. El potencial de crecimiento sigue estando por debajo del existente antes de 2008, y los riesgos de un brexit desordenado, de la situación italiana o de las amenazas de una guerra comercial ensombrecen el panorama. Un asunto que merece más atención de la que está recibiendo hasta ahora es la persistencia, y en algunos casos el aumento, de las desigualdades, sociales y territoriales. Los países del Sur, entre ellos España, son los principales perjudicados por esa evolución.

En la zona euro se han adoptado iniciativas importantes —el lanzamiento de la Unión Bancaria, la creación del MEDE…— y se han alcanzado acuerdos en torno a muchas de ellas, por lo que se han evitado males mayores durante los peores años de la crisis. Las críticas, muchas veces fundadas, a las excesivas dosis de austeridad exigidas a cambio de los rescates no deberían ser esgrimidas para descalificar el impacto positivo de muchas de las decisiones tomadas por la Comisión y el Consejo en estos años. El BCE ha jugado un papel esencial, reforzando la estabilidad financiera y llevando la política monetaria hasta los mismos límites de su mandato para sostener la economía. Gracias a la valentía mostrada por Mario Draghi con la puesta en marcha de la «quantitative easing», y a los ajustes y reformas llevados a cabo, especialmente por los países sometidos a programas de rescate, ha vuelto el crecimiento y la presión de los mercados ha disminuido.

Pero esta relajación, tanto en los países acreedores como en alguno de los deudores, ha dado paso a una lentitud exasperante en la toma de decisiones. Las diferentes hojas de ruta diseñadas para completar la arquitectura institucional de la eurozona y ampliar la panoplia de instrumentos de política económica que necesita la Unión Económica y Monetaria siguen esperando el momento en que los responsables políticos vuelvan a prestarles la atención debida. La experiencia vivida aconseja no levantar el pie del acelerador de las reformas y de los acuerdos, para alcanzar un funcionamiento eficiente y prepararse ante las crisis que puedan surgir en el futuro. Pero ya sea por las urgencias de las sucesivas convocatorias electorales en los países miembros, por la desconfianza generada ante los resultados registrados en algunos de ellos, o por la urgencia en atender otras prioridades, la realidad es que la lista de decisiones pendientes se ha ido alargando. La Unión Bancaria sigue estando incompleta, y cuando el eje franco-alemán ha avanzado recientemente algunas propuestas que van en la buena dirección, siguiendo la senda marcada en su declaración de Meseberg, el grupo de países del centro y norte de Europa que se dicen defensores de la ortodoxia liderados por Holanda —la llamada «nueva liga hanseática»—, ha reaccionado rápidamente tratando de poner palos en las ruedas a cualquier avance que suponga algún grado de solidaridad («risk-sharing») entre los Estados miembros. Para ellos, el equilibrio necesario entre solidaridad y responsabilidad siempre se rompe por considerar insuficiente lo logrado en este último aspecto.

En lo social, el aumento de las desigualdades, la precarización del empleo y el desequilibrio demográfico arrojan dudas sobre la eficacia de la política económica desde el punto de vista de sus resultados en términos de equidad, así como sobre la sostenibilidad del Estado del Bienestar. Se ha aprobado el pilar social europeo propuesto por la Comisión Juncker, pero lo esencial de las políticas exigibles para ir haciendo realidad sus objetivos y metas sigue estando en manos de los Estados, que no parecen en absoluto dispuestos a reconocer la necesidad de coordinar sus estrategias y aunar esfuerzos para traducir sus promesas en algo tangible.

Cuando parecía que el impacto de la crisis económica empezaba a remitir, la crisis de los refugiados y el debate sobre la inmigración han pasado a ocupar un lugar preeminente en la agenda de prioridades de la UE. El sistema de protección de los derechos de asilo y refugio ha saltado por los aires desde el momento en que las fronteras griegas no fueron capaces de gestionarlo conforme a los principios establecidos en el acuerdo de Dublín, que encomendaba la responsabilidad de garantizar esos derechos al primer país receptor de las demandas en territorio comunitario. Como si fuesen piezas de dominó, los países limítrofes fueron adoptando medidas de control de sus fronteras tratando de evitar que el enorme flujo de personas llegadas a Grecia pudiera avanzar hacia el centro y el norte del continente. Con ello, el espacio Schengen también fue puesto en cuestión. Antes, Italia había experimentado enormes dificultades para hacer frente a los inmigrantes irregulares llegados a su territorio utilizando la incapacidad —o falta de voluntad— de Libia para gestionar esos flujos en sus fronteras. Las autoridades de Roma se sintieron abandonadas por sus socios, un sentimiento que ahora, pese a que la presión migratoria en sus fronteras ha disminuido sustancialmente, capitaliza Salvini.

Los populismos de derecha y extrema derecha utilizan demagógicamente esas u otras situaciones similares para arremeter contra la UE, la apertura de fronteras y la llegada de inmigrantes, exagerando su intensidad y dibujando escenarios apocalípticos. El coraje mostrado por Angela Merkel plantando cara a ese tipo de argumentos durante la crisis de los refugiados tuvo que pagar un alto precio con su resultado mediocre en las elecciones de septiembre de 2017 y la entrada en el Bundestag de la extrema derecha de Alternativa para Alemania. Desde entonces, las expectativas despertadas por la holgada victoria de Macron meses antes, que auguraban al reforzamiento del motor francoalemán —elemento básico para el avance de la integración—, se enfriaron. Y en Italia, el programa del nuevo gobierno ha reforzado aún más las actitudes antieuropeas y antiinmigración en otros gobiernos de la UE y en las fuerzas políticas populistas que comparten de una forma u otra esas orientaciones.

Ciertamente, el desconcierto y la desconfianza de parte de la ciudadanía respecto de importantes aspectos del proyecto europeo, alimentados por las crisis que se han ido solapando desde 2008, parecen remitir en los sondeos de opinión gracias a la mejoría experimentada por la situación económica; pero pueden verse alimentados de nuevo por los mensajes renacionalizadores, insolidarios y muchas veces xenófobos emitidos desde Roma, Viena, Praga, Bratislava, Varsovia o Budapest. El auge de partidos populistas en buena parte de los países de la UE, aunque no sean mayoritarios, provoca a su vez una mayor fragmentación en el sistema de partidos, contribuyen a la polarización del debate político, en los medios y redes sociales y a través de ellos, en la opinión pública. Muchos gobiernos nacionales no populistas, sobre todo los basados en coaliciones con escasa consistencia ideológica, se sienten débiles. En estas condiciones, existe un riesgo creciente de que los mensajes euroescépticos, antiinmigración o simplemente proteccionistas contaminen los mensajes de las familias políticas favorables al impulso y desarrollo del proyecto europeo y al multilateralismo que caracteriza hasta ahora el llamado orden liberal.

El entorno internacional no ayuda a evitar ese riesgo, sino que más bien ayuda a expandirlo. La llegada de Trump a la Casa Blanca ha provocado una toma de conciencia sobre la necesidad de que los europeos asumamos de forma más directa la defensa de nuestros propios intereses estratégicos, especialmente en todo lo que concierne a nuestra seguridad exterior, incluida la defensa. Desde el control de las fronteras del territorio de la Unión, hasta ahora responsabilidad exclusiva de cada uno de los países en la parte que le corresponde a cada uno de ellos, hasta la puesta en común de recursos y capacidades militares, figuran ahora en la nueva agenda de prioridades. Merkel y Macron han llegado incluso a hablar de la necesidad de avanzar hacia la creación de un ejército europeo. Al otro lado del mapa, las actitudes de la Rusia de Putin son motivo de honda preocupación para los países del Este de la Unión. Pero no todos los países miembros reaccionan de la misma manera ante la actitud de Washington y Moscú. Los gobiernos liderados por populistas de derecha o extrema derecha, y los partidos que sostienen ese tipo de posturas presentes en coaliciones o en los parlamentos nacionales, se sienten incómodos con buena parte de las posiciones oficiales de la UE ante las presiones y provocaciones de Trump y Putin, mientras que aceptan de alguna manera las injerencias de Steve Bannon o de redes sociales bajo la influencia rusa en apoyo de partidos antieuropeos.

Las elecciones europeas de mayo de 2019 van a mostrar la radiografía del panorama político en la UE, y podremos comprobar el impacto de todas esas tensiones sobre la composición del nuevo Parlamento. A escala de cada país, la dinámica gobiernooposición en sus respectivos parlamentos, basada en una agenda marcada por prioridades internas, ha venido determinando lo esencial de los debates durante la campaña electoral. Así sucedió incluso hace cinco años, cuando el nuevo sistema de spietzenkandidaten (cabezas de lista para presidir la Comisión) trató de provocar un espacio público común en toda Europa. Quiero creer que en esta ocasión la campaña será distinta. Los temas económicos y sociales continuarán siendo importantes, de eso no cabe duda. Y en ese caso, las prioridades nacionales serán relevantes. Pero las encuestas de opinión a escala europea, y en particular los Eurobarómetros publicados por la Comisión, vienen mostrando últimamente que las principales preocupaciones de los ciudadanos, en buen número de países de la UE, son la inmigración y la inseguridad generada por el terrorismo de carácter internacional. Otras prioridades aparecen en algunos casos y no en otros; pero esas dos son compartidas en la mayor parte del territorio de la Unión. Las propuestas sobre cómo deben abordarse ambos desafíos por parte de la UE se dividen entre dos posturas nítidamente contrapuestas en el plano de los principios y valores que identifican al proyecto europeo; las de los populistas de derecha y extrema derecha quiebran esos valores y principios básicos. Los demás candidatos y partidos no pueden hacer oídos sordos y mirar para otro lado, sin transmitir a los votantes la enorme relevancia de lo que está en juego.

Por esa razón, no se trata tan sólo de frenar el avance de los euroescépticos o antieuropeos por un mero interés partidista. El conjunto de fuerzas populistas, antieuropeas, nacionalistas, contrarias a la inmigración o puramente xenófobas no van a tener suficiente apoyo electoral para poner en riesgo el proyecto europeo en ninguna de las instituciones: Comisión, Consejo y Parlamento. Pero caben pocas dudas de que van a estar representadas en las tres instituciones básicas de la Unión. Lo que está por ver es cuál será su influencia para condicionar la agenda política de la UE en los próximos años. Unos años decisivos para el futuro de la integración. Porque ahora, ese conjunto de fuerzas no sólo se plantean frenar los avances de la integración, sino cambiar de modo radical su naturaleza.

El proyecto de integración está situado por ello, ante la encrucijada más peligrosa de su historia. Cada vez es más evidente que la democracia europea, y no solamente las instituciones comunes de la Unión, atraviesa por una seria crisis política. Estamos en el comienzo de una batalla por la profundización de los valores y principios del proyecto europeo y de las democracias nacionales, frente a quienes tratan de desnaturalizarlos. El «déficit democrático» que suele atribuirse con argumentos bastante discutibles a las instituciones comunes de la UE, en particular a la Comisión Europea, es patente hoy en varios países miembros.

Jean Monnet dijo una vez que el proyecto de construcción europea se iría construyendo a base de ir superando crisis. Pero esta vez la situación es más compleja y de causas más profundas que cualquiera de las crisis anteriores habidas desde la firma del Tratado de Roma, hace más de seis décadas. Y por eso mismo, no tiene una solución fácil e inmediata. El método funcionalista, al que debemos tantos éxitos, no es eficaz para hacer avanzar el proceso de integración cuando las cesiones de competencias nacionales hacia el nivel europeo empiezan a afectar a las áreas que constituyen tradicionalmente el núcleo duro de la soberanía. Es más, en la mayoría de las ocasiones en que un paso decisivo hacia la construcción de una Europa políticamente fuerte ha sido sometido a referéndum en algún país de la UE, la iniciativa no ha sido apreciada por un buen porcentaje de votantes; ello llevó, entre otros, al fracaso del proyecto de Constitución europea en 2005. Incluso el Tratado de Maastricht superó por unas pocas décimas la consulta popular a la que fue sometido en Francia. La experiencia nos enseña que la vía de la reforma de los tratados está llena de dificultades.

A esas dificultades se unen ahora las que plantean los populismos y nacionalismos antieuropeos. Por ejemplo, en el plano de las relaciones entre gobiernos, los actuales líderes de Hungría, Polonia o Italia mantienen profundas divergencias con los de Francia, Alemania o España, que no se circunscriben a determinadas estrategias o iniciativas políticas, sino que se proyectan sobre nuestros valores comunes y el concepto mismo de democracia. El discurso de los populismos xenófobos, o la exacerbación del clima de desconfianza hacia los legítimos representantes de los ciudadanos y líderes elegidos por éstos, van mucho más allá de lo que puede considerarse propio del pluralismo imprescindible en el debate público, y chocan con elementos nucleares de nuestra concepción de la democracia. La descalificación sistemática de los niveles intermedios de representación y deliberación —en especial, los partidos políticos y los parlamentos— socava los cimientos de la democracia representativa; los ataques al principio de la separación de poderes, los derechos de las minorías y el imperio de la ley eliminan el componente liberal del sistema democrático y convierte a sus dirigentes en autócratas.

Los principales líderes de la UE, junto con las instituciones europeas, han tratado de reaccionar ante un panorama marcado por la decisión del brexit, la elección de Trump, las amenazas de Putin, la crisis de los refugiados, el aumento progresivo de fuerzas populistas y, sobre todo, por la creciente puesta en cuestión de principios y valores democráticos básicos. El brexit, junto con el 60 aniversario de la firma del Tratado de Roma, proporcionaron buenos argumentos para abrir un periodo de reflexión y de debates sobre la orientación del proceso de integración. Así se explica el lanzamiento del debate sobre «El futuro de Europa». En la declaración de Bratislava, aprobada por los jefes de Estado y de Gobierno de los 27 en septiembre de 2016, como reacción al resultado del referéndum británico que dio el pistoletazo de salida al brexit, los líderes europeos reajustaron sus prioridades formulando una hoja de ruta para los próximos años en la que las cuestiones relacionadas con la seguridad interior y exterior de la Unión cobran una relevancia mayor que en ejercicios previos de esta naturaleza. Y en marzo de 2017, los 27 aprobaron otra declaración con ocasión del 60 aniversario de la firma del Tratado de Roma, reafirmando su compromiso con el proyecto europeo. Pero ni una ni otra declaración han dado pie a iniciar el cambio de rumbo y de ritmo —el punto de inflexión— necesarios ante la crisis política.

Durante la primera mitad del año 2017, la Comisión presentó un Libro Blanco sobre el futuro de Europa. El propósito perseguido era claro: se quería provocar la discusión sobre las diferentes alternativas posibles, sin pronunciarse a priori por ninguna de ellas. Desde la primera opción —«Seguir igual»— hasta la quinta y última —«Hacer mucho más conjuntamente»— se abría una panoplia de escenarios posibles, y entre ellos el del avance a varias velocidades, como ya se hizo en su día con la introducción del euro o el lanzamiento del espacio Schengen. Para ayudar al desarrollo de los debates, la Comisión hizo públicos en los meses siguientes cinco documentos de reflexión sobre áreas específicas, desde la dimensión social de la UE hasta el futuro de la defensa europea. En respuesta al Libro Blanco, el Consejo Europeo ha celebrado algunos debates y acordado algunas conclusiones, sin comprometerse claramente con ninguna de las opciones seleccionadas por la Comisión.

El Parlamento Europeo, a su vez, ha preparado varios informes para contribuir al debate, aportando ideas muy útiles que han recibido el apoyo de las principales familias políticas. Pero su capacidad para traspasar la barrera de la «burbuja de Bruselas» («Brussels bubble»), para conectar con los debates públicos que se desarrollan en la esfera política o en la sociedad civil a escala nacional sigue siendo muy débil. Varios discursos políticos, en particular los pronunciados por Macron sobre su visión europea, también han aportado ideas sugestivas e iniciativas concretas sobre una serie de políticas, así como la idea de promover a lo largo y a lo ancho del continente debates con los ciudadanos sobre el presente y el futuro de la Unión. Tanto la Comisión como algunos otros países, entre ellos España, han seguido también esa senda, intentando acercar la reflexión al plano nacional e incluso local. Pero hay que reconocer que el alcance de todas estas iniciativas, por bienvenidas que sean, será posiblemente limitado a menos que cuenten con apoyos claros por parte de los gobiernos y parlamentos nacionales, los medios de comunicación, los líderes de opinión, los think tanks y demás actores relevantes en el debate público a escala de cada país. Sin integrar el debate político europeo en el espacio público nacional, la tarea de comunicar «sobre Europa» es extremadamente difícil.

Nos acercamos a las elecciones europeas, y con ellas al próximo ciclo político 2019-2024, en el que se van a renovar los máximos dirigentes de las principales instituciones europeas. Junto con los demás miembros del Consejo Europeo, deben iniciar sus respectivos mandatos con la plena conciencia de que el futuro de Europa —es decir, del proceso de integración— requiere un serio compromiso político por su parte para hacer frente a importantes desafíos, riesgos y amenazas. La crisis económica ha quedado atrás, pero están pendientes importantes decisiones para conjurar el peligro de forma que, en la próxima ocasión, nos encontremos mejor equipados y protegidos que en 2008. El malestar social sigue presente en muchos sectores de la sociedad europea, y muchos países no disponen de un margen suficiente de maniobra —y a veces, ni siquiera de instrumentos adecuados— para minimizar los sufrimientos de las capas más débiles de la sociedad, corregir las viejas y nuevas desigualdades, remozar un modelo social necesitado de reformas y adaptaciones y, así, abrir expectativas de futuro optimistas frente a las incertidumbres y zozobras actuales. Si la UE quiere reforzar la cohesión social y territorial, debe ser un actor más relevante en este terreno. En caso de no lograrlo, la integración europea puede ser la víctima principal de los populismos y de las tensiones a las que está sometida la democracia, tanto a escala nacional como global.

De todo ello se va a debatir durante la inminente campaña electoral de cara a las elecciones de mayo 2019. Las principales fuerzas políticas europeas están seleccionando a sus spietzenkandidaten y preparando sus respectivos manifiestos electorales. ¿Qué respuestas pueden aportar unos y otros? Quizás la pregunta sobre «el futuro de Europa» no está bien formulada. Obviamente, en este periodo de cambios rápidos y profundos, el futuro es muy difícil de predecir, por lo que promover un debate sobre una perspectiva que, además de difusa, va a depender de numerosos factores de los que solamente parte de ellos van a basarse en decisiones políticas, que habrán de tomarse necesariamente a lo largo de un periodo medido en años cuando no en décadas, implica asumir muchos riesgos. Los que se dejan llevar por el voluntarismo de un federalismo tan ambicioso que parece utópico, depositan su mirada sobre la meta final del proceso de integración, y hablan de los «Estados Unidos de Europa». De esa manera, una mayoría de la opinión pública, incluidos buena parte de los partidarios de la idea de avanzar hacia una Europa más unida, tienen la sensación de que quienes centran el debate en un horizonte tan etéreo viven alejados de la realidad, imaginando un escenario ideal, en el que las raíces de las diferentes identidades, tradiciones y culturas arraigadas en el espacio europeo, a nivel nacional e incluso subnacional, vayan a fundirse por razones que se ignoran en una identidad europea que sustituya a la que hoy está tan enraizada aún entre nosotros. Frente a ellos, la cruda realidad nos dice que los Estados-nación y los nacionalismos de ámbito inferior al estatal, no están dispuestos a vender barato cada paso adelante hacia nuevas cesiones de soberanía a las instituciones de la UE. Y muchos ciudadanos no están por la labor de oponerse activamente a esas resistencias, salvo que se les demuestre lo que ganan a cambio. En el otro extremo, como reacción, los populismos y los soberanismos de todo tipo contraponen sus mensajes al de los federalistas utópicos, y encuentran en ello el apoyo de una parte de la ciudadanía, temerosa de los saltos en el vacío o simplemente nostálgica de un pasado idealizado.

Siendo realistas, las propuestas a favor de «una unión cada vez más estrecha» entre los ciudadanos y los pueblos de Europa deben más bien fundamentarse en nuestros valores comunes, y plantearse como un proceso continuo de avances, mediante la sucesión de etapas «en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos como sea posible», tal como se establece en el artículo 1 del Tratado de la Unión. Se trata de «hacer camino al andar» guiados por esos valores comunes y en permanente diálogo con esos ciudadanos. Explicándoles qué queremos ir haciendo en cada una de las etapas, las razones en las que se funda nuestra voluntad de avanzar y clarificando los argumentos que nos llevan a ello. Esa forma de plantear el progreso necesario de la integración es mucho más importante que la actitud de no arrancar a andar mientras se debate hasta la extenuación las características de una meta final que nunca se alcanzará. Las «solidaridades de hecho» de las que nos hablaron los padres fundadores requieren hoy de un intenso trabajo político, que convenza a los ciudadanos de los argumentos a favor de cada avance en la integración y de las alternativas que pudiesen existir para optar por ellos.

Si en vez de indagar sobre un futuro incierto del proyecto europeo en términos abstractos nos preguntamos ¿qué queremos que sea Europa?, nuestra mirada tendrá más incentivos para concentrarse en el presente y en el futuro inmediato, obviando el terreno de las ambiciosas propuestas de reformas institucionales y de cambios de los tratados que difícilmente van a poder recibir un apoyo político suficiente.

No siempre será posible lograr el acuerdo de todos los países miembros de la UE para avanzar todos juntos y en el mismo momento hacia un nivel superior de integración en un área concreta. La disposición de avanzar en la integración aun al precio de hacerlo utilizando las diferentes vías disponibles en el marco del actual marco jurídico es una opción posibilista, pero mucho más viable que los planteamientos maximalistas. La utilización de las «pasarelas» y de las «cooperaciones reforzadas» contempladas en los tratados, abre la vía para avanzar a distintas velocidades, como ya se está haciendo en la Unión Económica y Monetaria, en el espacio Schengen y en otras materias. Las condiciones necesarias para utilizar ese recurso y evitar la parálisis en la toma de decisiones son dos: de un lado, hacerlo en el marco jurídico e institucional establecido; y de otro, dejar siempre la puerta abierta para que los países que no deseen subirse a la primera velocidad al comienzo, puedan reconsiderar su posición y ser admitidos en el grupo de vanguardia sin vetos ni exclusiones posteriores. Los partidarios de dar marcha atrás al proceso de integración, nostálgicos de un Estado-nación titular exclusivo de la soberanía, no podrán así ejercer su derecho de veto para paralizar los avances acordados por una mayoría de países.

Pero la mayoría proeuropea seguirá existiendo con una altísima probabilidad después de las elecciones de mayo de 2019 y de la formación de la nueva Comisión en otoño de ese mismo año. Las dificultades para desatascar decisiones aún pendientes y dotar de una perspectiva estratégica a las siguientes etapas del proceso de integración van a requerir de todos esos líderes un fuerte impulso político en el futuro inmediato. La responsabilidad para ello recae ante todo en el Consejo Europeo. Aunque varios de sus miembros no pertenecen a ninguna de las grandes familias que integran el espacio político favorable al proyecto proeuropeo, la mayoría de los jefes de Estado y de Gobierno, en coordinación con la Comisión y el Parlamento, deberán emplearse a fondo para empezar a salir de la crisis política actual.

En los últimos años, los acontecimientos han tendido a provocar el acercamiento en los temas que protagonizan el debate que se viene desarrollando en los diferentes países miembros en torno a los problemas y desafíos a los que se enfrenta la UE. La crisis del euro y las políticas de austeridad, el aumento de las desigualdades, las inaceptables ventajas fiscales de las que se benefician grandes multinacionales aprovechándose de la falta de armonización de algunos de los principales impuestos y de la existencia de paraísos fiscales en el seno del mercado único europeo, la inmigración, las amenazas terroristas, la seguridad interior y exterior, la necesidad de pensar en nuestra política de defensa ante la tendencia aislacionista e insolidaria de Trump, etc. La perspectiva desde las que se contemplan cada uno de esos temas es distinta en cada país y en cada familia política, y los análisis y propuestas de solución difieren considerablemente. Pero el simple hecho de que los temas prioritarios del debate político vayan convergiendo hacia una auténtica agenda europea marca un primer paso en la dirección de un futuro espacio público común para los europeos. Aunque ello no implica que los partidos proeuropeos coincidan en las estrategias a llevar a cabo ante cada uno de ellos.

Siguen existiendo prioridades propias de cada país o grupo de países, igual que siguen presentes las divergencias ideológicas. El paro y la situación económica ocupan el primer lugar de las preocupaciones de los españoles o griegos, pero no de alemanes o checos. Los sentimientos de pertenencia a una identidad o ciudadanía europeas son mucho más perceptibles en unos Estados que en otros. Los liderazgos a la hora de mostrar la voluntad inequívoca de apoyo a una Europa políticamente relevante, en el interior de nuestras fronteras comunes y también de cara al exterior, son más frágiles dependiendo de las diferentes maneras de entender el sentido profundo del proyecto europeo, y también en función de la mayor o menor fragilidad política del gobierno en el ámbito nacional.

Los líderes nacionales trasladan esas prioridades distintas, junto con los matices propios de su ideología y las correspondientes dificultades que experimentan ante su parlamento y sus electores, cuando acuden al Consejo Europeo o a las diferentes formaciones del Consejo de ministros de la UE. Asistimos a una aparente paradoja. En las encuestas de opinión, los ciudadanos se declaran, en la gran mayoría de los países miembros, a favor de unir esfuerzos para abordar a escala europea la estrategia más adecuada ante los principales retos de nuestro tiempo, desde el cambio climático o la inmigración hasta la lucha contra el terrorismo internacional o la defensa. Pero sus votos no siempre confirman esas preferencias. Los populismos antieuropeos, antiinmigración, nacionalistas y proteccionistas reciben apoyos significativos, y sus mensajes encuentran una reacción débil, e incluso a la defensiva, por parte de quienes sintonizan mejor —al menos en teoría— con las intuiciones que expresan sus votantes.

En el seno de la actual mayoría parlamentaria del PPE —una formación heredera de muchos de los padres fundadores de Europa— existen sonoras excepciones al europeísmo oficial —la del partido húngaro Fidesz que lidera Viktor Orbán— mientras que algunos otros de sus miembros intentan establecer puentes con los populismos euroescépticos. También existen excepciones —aunque menos evidentes— en el seno de los socialistas y socialdemócratas del PSE. Y no se escapan de esas divergencias internas los liberales. En este caso, el pacto al que han llegado con Macron posiblemente les vaya a suponer una inyección de europeísmo en su discurso de cara a las elecciones de mayo, pero algunos de sus miembros en el Consejo Europeo, donde ocupan ahora más puestos que ninguna otra familia política, son muy tibios en su europeísmo, como es el caso del holandés Rutte o del danés Rasmussen. Los verdes, que pueden aumentar de manera significativa el número de sus escaños en el Parlamento, son hoy por hoy el grupo político más cohesionado a favor de una Europa relevante y consistente en términos políticos.

Por lo tanto, no hay plena coherencia a la hora de impulsar la integración en el seno de cada una de las familias políticas tradicionales. Los intereses nacionales, más que la orientación ideológica, mitigan en bastantes ocasiones su compromiso con el proyecto europeo. Por ejemplo, los partidarios de aplicar el principio de subsidiariedad de manera radical, abriendo procesos de devolución de competencias comunitarias hacia los niveles inferiores, no resisten sin embargo la contradicción de criticar a la UE por su incapacidad para tomar decisiones en ámbitos que siguen dependiendo de las competencias de los Estados. Si, como ellos defienden con ardor, la racionalidad de ese principio radica en situar las competencias en el ámbito de decisión más eficaz, parecería obligado exigir una aproximación simétrica a la hora de ubicar esas competencias en el nivel correspondiente. Pero la mayor parte de las veces, se sacrifica la coherencia al servicio de posiciones políticas en las que una visión de conjunto está ausente. No deja de ser paradójico, por ejemplo, proclamar la necesidad de una «Europa que protege», un objetivo en el que todos parecen estar de acuerdo, y al mismo tiempo mostrar serias reticencias a analizar cuáles serían las áreas de actuación de los Estados-nación que debieran pasar a ser transferidas al nivel europeo en aras de asegurar en la práctica, y de manera eficaz, esos niveles de protección que se reclaman.

En definitiva, es necesario un fuerte impulso para proporcionar al proceso de construcción europea un claro punto de inflexión, que permita enfrentar las amenazas de su deconstrucción, que enarbolan los populismos. Es imprescindible dotar a la UE de una visión estratégica que integre de manera inteligible y comprensible para los ciudadanos, los pasos necesarios para erradicar las secuelas de la crisis económica del 2008 aún presentes, recomponer su modelo social, y a través de ello, incrementar la confianza en el proyecto de integración y en las instituciones responsables de dirigirlo.

Esa visión tiene que seguir estando basada en los pilares en los que se asienta desde sus comienzos el proceso puesto en marcha por los padres fundadores: garantizar la paz entre los europeos; la reconciliación entre los ciudadanos de los países enfrentados en guerras casi continuas; la reconstrucción económica, la integración de los mercados y el progreso social basado en los «dividendos» de esa integración; y enmarcando y dando sentido a todo lo anterior, la defensa y protección de la democracia, las libertades individuales y colectivas, los derechos humanos, la no discriminación y la dignidad de las personas. A todo ello, la UE del siglo XXI tiene que añadir el refuerzo de su dimensión exterior, para liderar la gobernanza de la globalización y de la lucha contra el cambio climático, y un mayor compromiso con la democracia, para evitar su deterioro en el ámbito nacional, profundizar en el funcionamiento de sus propias instituciones conforme a los mismos estándares exigibles en los Estados miembros, y luchar por la expansión de nuestros valores y principios más allá de nuestras fronteras.

Para asumir esa tarea con probabilidades de éxito, los líderes europeos tienen que estar a la altura de sus responsabilidades, ganándose la confianza perdida ante sus ciudadanos, y especialmente ante quienes sufren en su vida cotidiana el aumento de las desigualdades y la falta de eficacia de las políticas encargadas de proteger sus derechos, eliminando los obstáculos que les impiden disfrutar de ellos de manera efectiva. Y en estos tiempos en los que los liderazgos escasean, y la complejidad de los retos a los que nos enfrentamos hace aún más difícil la tarea de los responsables públicos, el impulso de la construcción europea requiere de convicciones firmes, conductas limpias y transparentes, situar las decisiones en el nivel —regional, nacional, europeo— en el que puedan realmente ser eficaces, y buscar mayorías de apoyo suficientemente amplias entre los europeístas para cerrar la puerta a cualquier tentación de emprender el camino hacia un pasado mucho peor que el presente. En última instancia, el proyecto de «una unión cada vez más estrecha» no es sino la vía que nos tiene que alejar de ese pasado y abrirnos las puertas hacia un futuro más seguro y mejor.

Para ello hay que sostener con claridad la defensa de los valores, principios y razones por las cuales pensamos que la apuesta decidida por la profundización de la integración es la mejor alternativa para avanzar hacia un futuro mejor, frente a los enormes riesgos de intentar dar marcha atrás hacia un pasado de guerras, enfrentamientos y carencia de libertades en buena parte del territorio europeo. El dilema entre el temor al futuro y la memoria de las tragedias que nos deparó el pasado a todos los europeos hay que expresarlo con claridad y determinación, antes de que sea demasiado tarde. Y dada la profundidad de la crisis política actual, hacer frente a la situación en la que nos encontramos no deja de ser una magnífica oportunidad para relanzar el proyecto europeo.

Joaquín Almunia fue comisario europeo de Asuntos Económicos y Monetarios (2004-2010) y vicepresidente de la Comisión Europea y comisario europeo de Competencia (2010-2014)

2

Constelaciones, divergencias y fracturas europeas: la necesidad de superarlas con una convergencia 2.0

Andrés Ortega

Introducción

Con su ampliación geográfica y funcional —Estados y políticas—, la Unión Europea (UE) se ha hecho más diversa y más compleja. De esta complejidad, de los diversos y en algunos casos divergentes intereses geográficos y de las diferentes situaciones y reacciones a la Gran Crisis que empezó en 2008, han nacido nuevas agrupaciones, nuevas constelaciones de Estados miembros —lo cual es natural—, pero también se han acentuado nuevas fracturas, internas y externas. Esta nueva configuración pone a España en difícil situación en algunas dimensiones. Para colmar estas fracturas son necesarias políticas a escala europea, y nacional, que puedan recuperar el proceso de convergencia y evitar que nadie se quede atrás ante los viejos y los nuevos desafíos.

La multiplicación de constelaciones

La UE se ha llenado de constelaciones: en primer lugar, y ocupando el lugar central, está la eurozona (con 19 miembros de un total de 27, si descontamos el Reino Unido por el brexit), con un nivel de interdependencia sin igual, aunque falte completarla. En segundo lugar, el esencial eje francoalemán, central, pero ahora debilitado por la incertidumbre política en Berlín con la salida de Angela Merkel, y los problemas internos de Emmanuel Macron en Francia. Este eje es necesario, mas ya no suficiente en una Europa de 27/28. París ha entendido bien que necesita diversificar sus relaciones europeas, y de ahí la multiplicación de viajes y visitas del presidente francés a diversas capitales para sacar adelante una agenda que prometía ambiciosa tras su victoria electoral en 2017.

Con el proceso de ampliación han surgido otras constelaciones en la UE. La de los nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia, pero con hilos a Noruega e Islandia). La de los bálticos (Estonia Letonia, Lituania). Al Este, el grupo de Visegrado (Eslovaquia, Hungría, Polonia, República Checa), con una visión europea diferente, y cortejados, junto a otros países de Europa oriental, por China. La poco solidaria nueva liga hanseática: los nórdicos y bálticos, más la República Checa y Eslovaquia, además de Irlanda y Países Bajos. El gobierno de este último país ha asumido el liderazgo ante la perspectiva de perder con el brexit el Estado que más había venido impulsando tendencias liberales y restricciones presupuestarias en la UE. Es una señal de que las constelaciones en la UE son algo más que geografía —que importa y mucho— y responden a distintas visiones de Europa.

Aunque de vez en cuando se reúnen sus líderes, falta una constelación del Sur (Portugal, España, Italia, Malta, Chipre y Grecia, a la que se puede añadir Francia) que no funciona como tal, y menos aún en los últimos tiempos cuando con un Gobierno de coalición euroescéptico y desafiante, Roma se separa de la línea general. España intenta volver a sumarse a Berlín y París, para convertirse en el socio fiable meridional, aunque también se acerque a otras capitales. Falta también una constelación balcánica, especialmente de cara a lo que parece que será la última ampliación de la UE, hacia esa región.

Divergencias

La geografía tira. Pero, como decimos, estas constelaciones no son meramente geográficas. En ellas se dan amplias coincidencias entre las diversas formas de vivir la Unión, y de preferir por dónde tiene que ir. Responden a distintas visiones de Europa, y a fracturas en esta Unión Europea.

La primera fractura, y quizás la principal pues de ella derivan otras externas, es la interior de cada sociedad que se ha agravado con los desiguales efectos de la crisis de 2008 y la revolución tecnológica que ha tirado hacia arriba de las personas mejor formadas y hacia abajo en términos de ingresos de las peor situadas. La creciente desigualdad entre ciudadanos (además de entre países y entre regiones) no es nueva, pero se ha agravado con la crisis. Martin Sandbu, desde su Free Lunch en el Financial Times, advierte que «al juzgar lo apropiado de la política macroeconómica, deberíamos prestar más atención a los márgenes de la economía que a su núcleo. Los lugares y grupos marginados pierden primero en una recesión y se benefician los últimos en una expansión».

El proceso de desacoplamiento (decoupling) entre los que más y los que menos han sufrido los efectos de la crisis, y los que más y menos se han beneficiado de la recuperación con un crecimiento poco inclusivo, entre la marcha de la economía y la marcha de la sociedad, se ha dado en muchas, casi todas, de las sociedades europeas, con efectos políticos como el crecimiento de los populismos. Aunque existen diferencias entre países, cada vez más europeos sienten que sus hijos vivirán peor ellos, que tendrán menos oportunidades y que contarán con menores niveles de protección social. Este desacoplamiento ha sido más marcado en las sociedades del Sur, lo que nos lleva a la siguiente fractura.

Más allá de las fracturas internas, en términos externos la principal se da en la eurozona, entre los países más endeudados y que han reclamado ayuda durante la Gran Crisis (Grecia, Italia, España, Portugal, es decir el Sur, además de Irlanda que ha salido mejor) y los contribuyentes netos partidarios de la austeridad no sólo en sus cuentas nacionales, sino también en las cuentas europeas. Es una fractura de divergencia entre Sur y Norte, que venía de lejos pero que los efectos de la crisis han vuelto a disparar. Con el proceso de creación de la Unión Monetaria, algunas de estas divergencias han crecido, aunque es pensable que hubieran aumentado aún más en ausencia del euro y lo que implica para los Estados miembros de la eurozona.

No por casualidad, sino debido a debilidades estructurales internas, estos países del Sur son los que más paro han sufrido, y especialmente entre los sectores juveniles, sin que la recuperación haya colmado estos desniveles, aunque los haya mejorado. Así, la tasa de paro en España en septiembre de 2018 era del 14,9 por ciento, frente a la media del 8,1 por ciento en la eurozona, y la juvenil del 34,3 por ciento (frente a una media del 16,8 por ciento en la eurozona). Aunque en el caso español, gran parte de la causa de ésta divergencia con la media europea se debe encontrar en problemas internos que se remontan a hace mucho tiempo, pues ésta es la gran asignatura pendiente en términos socioeconómicos desde los tiempos de la Transición. El Estatuto de los Trabajadores, que era provisional, data de 1980, y aunque se ha sometido a diversas revisiones, el sistema español sigue siendo de los que más empleo crea en tiempos de expansión económica, pero más destruye en tiempos de contracción de la actividad. Países como Italia o Grecia vienen sufriendo también de estas lacras. Los citados datos de desempleo contrastan con, por ejemplo, unas tasas mucho más bajas en Polonia, por citar el más poblado de los países de la UE central y oriental que no pertenece a la eurozona: 3,4 por ciento de paro general (9,6 por ciento, juvenil). Polonia se ha convertido en un país de ingresos altos más rápidamente que cualquier otro en el mundo con la excepción de Corea del Sur, en gran parte gracias a su pertenencia a la Unión Europea, a las transferencias de fondos de ésta y a su inserción en la globalización.

Los problemas de la juventud no son el único elemento de una fractura generacional que se da en toda la Unión Europea y en especial en España. En unas sociedades envejecidas, pesa también el hecho de que muchos jubilados van a tener que vivir de las aportaciones de unos jóvenes que trabajan en menor número y por salarios menores. En España hay dos trabajadores por cada pensionista, algo que está en el término medio europeo, pero se calcula que para 2050 habrá 76 pensionistas por cada 100 personas en edad de trabajar. Es otro tema que habrá que abordar desde las políticas de convergencia y de cohesión económica y social. Los jóvenes son, además, menos. Los habitantes entre 0 y 29 años de edad representan un 50,6 por ciento del total en el mundo. En Estados Unidos son un 39,16 por ciento y en el conjunto de la UE tan sólo un 33,1 por ciento, cuando en 1996 eran la misma proporción que la estadounidense. El grupo entre 10 y 34 años de edad, representa en Europa (con alguna excepción como Irlanda y Polonia), tan sólo el 17,4 por ciento de la población (frente al 20,44 por ciento de la población en Estados Unidos). Ello está dando pie al surgimiento de una «segunda adolescencia» entre los 18 y los 29 años: una nueva fase de transición en la que se retrasan algunos acontecimientos clave en materia de trabajo/ empleo, matrimonio/hijos o adquisición de vivienda.

Gráfico 2.1 PIB per cápita real a precios de 2010 (2007=100), países seleccionados

Fuente: AMECO y Ortega y Steinberg, op.cit.

Las divergencias no se limitan a la eurozona. Polonia pertenece a un territorio central en la UE ampliada, que podríamos llamar Nueva Lotaringia, que por su geografía y funcionalidad atrae las inversiones. Es la región que va de Dinamarca al norte de Italia y de Francia a Polonia. Su atractivo es un factor de divergencia importante causada por los efectos de la profundización del mercado interior y/o de la propia globalización. Tiene efectos disgregadores, pues el mercado interior es una poderosa máquina de divergencia si no se corrige con fondos estructurales y otras medidas. De hecho, los fondos regionales y de cohesión se idearon para paliar esos efectos disgregadores. Estos procesos pueden llevar a que al corregirse relativamente la distancia o el conflicto Este-Oeste en la UE, surja un problema Este-Sur, dado que el Este se está beneficiando más que el Sur del mercado único, o de la globalización.

Quizá ésta sea una visión demasiado estatal, cuando las divergencias no son ya sólo una cuestión de Estados, sino también de regiones e incluso de ciudades. A menudo las disparidades se dan entre ellas, es decir, dentro de los Estados. Kristofer Hamel y Martin Hofer, desde el World Data Lab, han planteado que de cara a 2030 algunas de las 30 regiones ganadoras en Europa pertenecen a veces a los mismos países que las 30 mayores perdedoras. Así, por ejemplo, en este estudio entre las 30 ganadoras aparecen, de España, el País Vasco, Navarra, La Rioja, Aragón, Cantabria y Castilla y León. Y entre las 30 perdedoras, Baleares. Es decir, que el problema no es sólo la disparidad en la UE, sino la disparidad en cada Estado miembro, y la solución, si la hay, no podrá venir sólo de la UE sino de cada Estado miembro.

Las políticas estructurales, regional y de cohesión económica y social han funcionado en la UE durante años a la hora de impulsar crecimiento y empleo, aunque sea de forma desigual. Durante seis décadas, la hoy UE ha sido una «máquina de convergencia» para países, regiones y hogares, aunque la Unión Monetaria haya introducido distorsiones. Estas políticas, que son lo más cercano que se ha llegado a una política fiscal europea, han puesto quizás un énfasis excesivo en las infraestructuras, y menos en los procesos, sobre todo ante la Cuarta Revolución Industrial, la de la digitalización, automatización, inteligencia artificial, impresión 3D, entre otras, a las que hay que sumar los enormes avances en curso en biotecnología.

Gráfico 2.2 Los clubs de desarrollo económico de las regiones europeas

Fuente: Iammarino et al., op.cit.

Esta revolución tecnológica puede tener un impacto desigual a corto y medio plazo a través de países, regiones, sectores, grupos sociales, individuos y empresas. A este respecto interviene también el factor diferenciador que supone el tamaño de las empresas: las microempresas representan un 42 por ciento del empleo en la Europa del Sur, y sólo un 20 por ciento en la Europa del Norte. Es decir, que la convergencia ha de incidir en los territorios y en las personas, sí, pero también en el tamaño de las empresas.

Gráfico 2.3 Oportunidades para las personas

Fuente: Bodewik et al., op.cit.

Para evitar que esta revolución aumente las divergencias entre estos territorios, se necesitan políticas que sumen, unan, tecnologías con estas diversas dimensiones. Es decir, que renueven la «máquina de convergencia» de la UE, para lograr una Convergencia 2.0.

Así, un país como España necesita ahora que se ponga más énfasis, por ejemplo, en aumentar el tamaño de las empresas, y en la educación tecnológica, especialmente al nivel de la Formación Profesional, más que en infraestructuras terreno en el que el déficit ha sido bastante colmado.

Políticas para una Convergencia 2.0

Muchos europeos consideran que la UE, lejos de protegerlos contra las tendencias globales, contribuye a exacerbarlas, amplificando sus efectos adversos en vez de atenuarlos. La UE, señala la propia Comisión Europea en su documento de reflexión sobre la globalización, es percibida como parte del problema y no de la solución. Si no hace nada al respecto, si aumentan las disparidades en y entre las sociedades, la UE se puede deshilachar.

La divergencia económica regional, opinan Iammarino, Rodríguez-Pose y Michael Storpese, se ha convertido en una «amenaza para el progreso económico, la cohesión social y la estabilidad política en Europa». Los procesos y políticas de mercado que se supone que difunden la prosperidad y las oportunidades ya no son lo suficientemente efectivos, y, como hemos visto, pueden agravar las divergencias. Coincidimos con estos autores en que es necesario otro enfoque para el desarrollo económico en la UE: uno, como señalan, «que fortalezca las regiones más fuertes de Europa», sí —pues de otro modo la UE y sus Estados perderán en competitividad—, pero con nuevos métodos e instrumentos «para liberar el potencial económico de las ciudades y regiones más débiles». El enfoque, añaden, «debe ser adaptable a las características, estructuras y desafíos específicos que enfrentan los diferentes grupos de ciudades y regiones».

Política social más ambiciosa

La política social ha sido parte del proceso de integración de la UE, a través de diversos fondos, aunque limitados. En su documento de reflexión sobre el pilar social, la Comisión Europea aboga por potenciarlo. Durante años, la política social ha venido impulsada por la idea de convergencia y de cohesión. En los últimos, desde 2008, se orientó a paliar los efectos de la crisis.

Una de las novedades ha sido la creación del Fondo Europeo para el Ajuste a la Globalización que, aunque modesto, marca un camino a seguir, aunque haya que revisar su funcionamiento. Es contingente, y el Marco Financiero Multianual no le destina unas cantidades precisas. Sí un tope de 500 millones de euros anuales al principio (2007-2013), aunque luego se redujo a 150 millones anuales para el periodo 2014-2020, es decir, un 0,1 por ciento del presupuesto de la UE, que, a su vez, sólo representa un 1 por ciento del PIB de la Unión. Pero entre 2007 y 2016 se beneficiaron de él más de 140.000 trabajadores que perdieron su empleo como impacto de la competencia global, mientras encontraban otras ocupaciones remuneradas. Es un tipo de fondo que hay que potenciar, para paliar directamente con individuos algunos efectos del mercado único o de la globalización, junto a otros derivados de la revolución tecnológica en curso.

Política tecnológica

La Cuarta Revolución Tecnológica hace que quien se quede atrás pierda posibilidades presentes y futuras. Y quien se suba a la ola, crezca, pero con disrupciones en el mercado de trabajo. Pues, aunque la transformación tecnológica pueda llegar a crear más empleos de los que destruya (algo por demostrar, aunque lo contrario también es una incógnita), lo que sí está claro es que los que pierdan sus trabajos debido a la tecnología no estarán capacitados para ocuparse de esas nuevas tareas cuyo alcance desconocemos. Puede haber un periodo de transición doloroso, al que hay que hacer frente para reducir sus costes sociales. Por eso puede ser conveniente idear en línea con el Fondo para el Ajuste a la Globalización, un Fondo Europeo para el Ajuste a la Transformación Tecnológica.

La necesaria creación de un Mercado Único Digital puede comportar efectos de disrupción similares a los del Mercado Único general, que ya hemos mencionado. Además, en aras de la convergencia, o para evitar que la divergencia aumente de la mano de las diferencias en acceso a la tecnología, conviene introducir el concepto de «justicia tecnológica». Ésta se puede considerar como una manera de evitar que individuos, grupos sociales, ciudades, regiones o países se queden atrás debido a una falta de acceso a la tecnología transformadora.

Es necesario dotar de mayor contenido el concepto de convergencia tecnológica, que se ha utilizado para las regiones ultraperiféricas. Va mucho allá de colmar la brecha digital o asegurar una igual conectividad para lograr que la tecnología sirviera a los muchos y no sólo a los pocos. Esencialmente se trataría de impulsar una igualdad de oportunidades para personas y también para las empresas en toda la Unión, y así evitar que la tecnología se convierta en una nueva fuente de ruptura, de divergencia, «que el éxito de la gente y de las empresas venga determinado por el talento, el esfuerzo y el emprendimiento, y no por circunstancias fuera de su control», según Bodewig y Ridao-Cano. A este respecto hay que potenciar el alcance y el impacto del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas. También debe incidir esta política de convergencia tecnológica sobre el papel de las ciudades y las redes de ciudades en toda la UE, pues las grandes urbes y sus sistemas se han convertido en importantes atractores para las nuevas tecnologías y los empleos que crean, aunque hay también que atender a los entornos menos poblados y más rurales que carecen de estas características.

Aunque la UE, y en particular la Comisión y el Parlamento Europeo, quieren mejorar la financiación de los emprendimientos tecnológicos, los actuales fondos existentes para estos fines resultan insuficientes. Poco más de 20.000 millones de euros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo de Cohesión están disponibles para inversiones en el ámbito de las TIC durante el periodo 2014-2020. Es una tendencia que va en aumento, pero a un ritmo demasiado lento a escala europea.

La formación es elemento esencial en este terreno. La revolución tecnológica exige un cambio en los sistemas de formación, especialmente la formación profesional en los países más atrasados de Europa, para adquirir nuevas capacitaciones (skills) acordes con las necesidades y demanda de la Cuarta Revolución Industrial. En ello tienen que jugar un papel importante no sólo las instituciones europeas y nacionales, sino también las empresas, como ocurre en Alemania y en los países nórdicos. Y de nuevo nos encontramos con el problema que supone la atomización del tejido empresarial con la preponderancia de compañías de tamaño reducido en el Sur.

Reforma de la eurozona y crecimiento inclusivo

La senda de la convergencia no se retomará sin una reforma de la Unión Económica y Monetaria que sigue siendo incompleta. La eurozona necesita completarse con una política presupuestaria propia, con un presupuesto propio, para no repetir el desigual reparto del sufrimiento que causó la crisis de la deuda en algunos Estados miembros a partir de 2010, especialmente en el Sur y contribuir a la convergencia. El Consejo Europeo ha aprobado finalmente el principio de un presupuesto para la eurozona, que se centrará en fomentar la «competitividad» y la «convergencia». Es un paso en la buena dirección, pero no se ha fijado una cuantía que, en todo caso, distará mucho de los «varios puntos» porcentuales del PIB que reclamaba Macron. Debería quedar listo para junio de 2019. Tampoco será un presupuesto anticrisis.

También es necesario revisar las reglas fiscales que contribuyeron a una austeridad fiscal excesiva durante la crisis, agravando sus consecuencias económicas, sociales e incluso políticas. Tampoco en algunos casos las reglas fiscales de la eurozona contribuyeron a sanear las situaciones durante los años buenos. España no fue uno de ellos pues en los tiempos de bonanza redujo su deuda y su déficit públicos, aunque quizás de una forma estructuralmente insuficiente.

Las políticas de austeridad también han tenido efectos desiguales y en algunos casos han acrecentado las divergencias. La recuperación económica está resultando más larga e incluso se vislumbra ya una cierta ralentización, lo que puede agravar tanto la recuperación social como la territorial. Por ello se requiere un nuevo paradigma que ponga fin a la austeridad para avanzar hacia un crecimiento inclusivo.

Conclusión. Una gran reforma

Los anteriores planteamientos quizá resulten excesivos para el próximo lustro, la próxima legislatura europea, aunque nos estamos moviendo en ese tipo de plazos. Las fracturas internas en la UE y en sus Estados miembros, limitados por unas limitadas políticas fiscales nacionales en un mundo globalizado, son de tal calado que cabe dudar que la Unión por sí sola esté en disposición de afrontarla. Se necesitará una conjunción de la propia UE, los Estados miembros y sus sistemas subestatales, incluidas las grandes ciudades y las empresas privadas. Va a ser una cuestión de colaboración público-privada a varios niveles y a una escala sin precedentes.

Emmanuel Macron y Angela Merkel acordaron en junio de 2018 en Meseberg avanzar en presupuestos de la eurozona para invertir en skills e innovación. Pero las constelaciones de que hablamos dificultan más gastos para Europa. La debilidad interna de Berlín (por Merkel y por el SPD) no augura posibilidades de grandes movimientos en el sentido de lo que aquí se expone (sí en otros como en defensa común o en políticas de inmigración y refugiados). La nueva liga hanseática se va pronunciando en un sentido restrictivo. La multiplicación de constelaciones convierte a la Unión en un archipiélago en el que la coherencia interna de cara a superar las fracturas es más difícil de conseguir para superar estas divergencias.

Recuperar el concepto de convergencia no puede significar retroceder a los tiempos de predominio de los fondos estructurales y de cohesión, sino avanzar hacia políticas mucho más concretas que tenga en cuenta las diferencias en territorios, la recuperación de los atrasos tecnológicos en los que hay que invertir, incluida en una educación que ha de ser permanente, y lograr que la UE actúe más y mejor en lograr que las empresas pequeñas y medianas —un problema general— aumenten de tamaño o al menos se vean favorecidas por políticas europeas específicas para ellas.

Como escribiera el gran sociólogo Max Weber, hay que intentar lo imposible para lograr lo posible. Más aún, sabiendo que, de otro modo, la integración europea puede retroceder, lo que, desde luego, sería nocivo para España, su crecimiento económico y su estabilidad interna. España debe avanzar por estos caminos, pero debe elegir bien sus socios, sus coaliciones.

Andrés Ortega es investigador sénior asociado del Real Instituto Elcano y director del Observatorio de las Ideas. Ha sido director del Departamento de Análisis y Estudios del Gabinete de la Presidencia del Gobierno (1994-1996 y 2008-2011), y corresponsal en Londres y Bruselas, y columnista y editorialista de El País.

3

La Unión Europea ante la Cuarta Revolución Tecnológica

Manuel Alejandro Hidalgo

Introducción

La Humanidad está sujeta a recurrentes revoluciones tecnológicas. Si bien la cadencia e intensidad de éstas fueron de una frecuencia extremadamente baja antes del siglo XVIII, desde entonces es posible afirmar que se suceden a ritmos mucho más elevados. Así, en la actualidad vivimos una nueva revolución tecnológica, que recibe el nombre de Cuarta Revolución Tecnológica (4RT). El cambio tecnológico e industrial que se experimenta desde hace algunos lustros está modificando, como todos los anteriores, los modos y usos de la producción, del consumo, de las relaciones laborales e, incluso, los equilibrios geoestratégicos globales.

Esta 4RT sucede sin solución de continuidad a una tercera que, caracterizada por el desarrollo de la robótica, la digitalización y la computación, redefinió tanto las cadenas de producción como del consumo, elevando la productividad desde los años sesenta hasta bien entrados los noventa. Apoyándose en aquélla, pero potenciando aún más las comunicaciones, internet y la información, la actual revolución viene a modificar los paradigmas productivos y de consumo, aunque en esta ocasión sobre unos nuevos vectores tecnológicos en los que avanzar.

Concretamente, esta nueva revolución industrial se fundamenta en dos grandes cambios, aunque ambos particularmente enlazados y relacionados. Por un lado, el asociado a una nueva generación de robots, que permiten elevar exponencialmente su uso dentro de los sistemas de producción actuales, no sólo en las industrias más punteras, sino incluso en las más tradicionales y hasta en numerosas actividades de los servicios. Nuevos modelos de robots con mayores ventajas comparativas junto con el desarrollo de sensores más baratos y de estructuras móviles más sencillas y fáciles de programar, elevan su competitividad y por ello la opción de ser usados en las cadenas de producción con una mayor intensidad que en décadas pasadas. En segundo lugar, si por algo se definirá a esta 4RT será por el desarrollo y la aplicación definitiva de la inteligencia artificial (IA) y que, aunque al igual que los robots no representan ninguna novedad científica, su desarrollo en los últimos años ha permitido rentabilizar gran parte de los avances acumulados durante toda la segunda mitad del siglo XX. Tanto para la robótica como para la IA ha sido fundamental la mejora en la capacidad de computación, la acumulación de información, el desarrollo del análisis de datos (big data), el aumento del número de dispositivos electrónicos conectados (Internet de las Cosas, IoT) a través de la nube (Cloud) a lo que habría que unir nuevas técnicas de producción y fabricación como es la impresión en 3D.

Todo ello está modificando los perfiles productivos y los paradigmas de funcionamiento en no pocas actividades productivas. Su desarrollo potencial definirá a su vez la capacidad de desarrollo y de bienestar en las décadas futuras, lo que resulta de enorme importancia no sólo para los gobiernos y empresas de numerosos países, sino en particular de sus ciudadanos. Europa, en este sentido, no puede quedar rezagada, por lo que todo esfuerzo para su desarrollo debe ser redoblado ante la competencia mostrada por numerosos países competidores, como son, en particular, Estados Unidos y China.

La Cuarta Revolución Tecnológica (4RT)

El primer robot fue instalado en la planta de General Motors en Nueva Jersey en el año 1961.¹ Este hito supuso un camino de ida, sin vuelta atrás, que implicó definitivamente la automatización de las actividades productivas. Las consecuencias de la robotización, ayudado más adelante por el pleno desarrollo de la computación, fue la de aumentar la productividad y por ello el bienestar, pero sobre todo modificar los patrones productivos, las relaciones laborales y, en consecuencia, la tipología del empleo necesario, provocando finalmente una redistribución de éste entre las diferentes actividades productivas y ocupaciones y, finalmente, de la distribución de la renta.

El desarrollo actual de la robotización es simplemente una extensión de un cambio que se prolonga por más de cinco décadas. Sin embargo, mientras en la robotización 1.0, que podemos definir como aquella implementada antes del cambio de milenio, afectó especialmente al empleo industrial en actividades fabriles con importantes economías de escala, la actual robotización 2.0 amenaza con extender su cambio hacia sectores productivos mucho menos afectados en la anterior ola.² El aumento de la ventaja comparativa de los nuevos robots debido a su importante abaratamiento supone el incremento en la capacidad que éstos tienen para desarrollar con éxito, no sólo técnico sino además económico, cada vez más tareas. Nuevos robots articulados que aprenden; sensores que facilitan la coordinación entre hombre y máquina sin peligro para el primero y aumentando de este modo el número de tareas que el segundo puede realizar. La computación en la nube que permite tanto controlar como revisar a los mismos robots de un modo nunca posible, además de facilitar el aprendizaje entre ellos mismos. Todo ello, sumado, explica el incremento exponencial del uso en las cadenas de montaje de estos ingenios mucho más allá de lo experimentado en décadas pasadas.

Estos robots, que antaño sólo eran instalados en aquellas industrias que por su escala permitían rentabilizar las elevadísimas inversiones que éstos demandaban, hoy pueden ocupar prácticamente cualquier puesto que lleve a cabo tareas rutinarias o repetitivas en cualquier cadena de producción. La amenaza que esto supone para un determinado tipo de empleo no debe obviarse, como tampoco, desde luego, las ventajas que esta nueva fase de robotización puede suponer para la mejora de la eficiencia y el bienestar futuros.³

La irrupción de la IA es el segundo eje por el que avanza la nueva automatización de las actividades y tareas productivas. Aunque desarrollada desde los años cincuenta del siglo XX, no es hasta principios del siglo XXI cuando ésta termina por mostrar su capacidad de influir en los modos de producción y consumo.

Este desarrollo definitivo es el resultado de dos confluencias que lo han permitido. Por un lado, el continuo desarrollo teórico que en cincuenta años permitió mejorar los procesos por los cuales poder crear «inteligencia» en máquinas. Las redes neuronales y sus derivadas, implementadas en procesos de Machine Learning y de Deep Learning son el resultado del desarrollo de avances matemáticos y técnicos apilados por científicos durante más de medio siglo de trabajo. En segundo lugar, la capacidad que hoy poseen los ordenadores es exponencialmente superior al de hace poco más de dos décadas. El uso de nuevos procesadores y la conjugación de éstos en un modo novedoso de trabajar, permite reducir el coste de procesamiento, rentabilizando el uso de la información para entrenar redes o para permitir que las máquinas aprendan. No cabe duda de que la importancia de estos nuevos avances y sus potenciales beneficios son inconmensurables.

Sin embargo, la IA sería imposible sin los datos. El aprendizaje de la máquina se alimenta de datos. El Machine Learning y el Deep Learning necesitan de una ingente cantidad de información para comenzar a desarrollar patrones de respuestas que serán rentabilizadas. Para eso la información debe ser ingente. El desarrollo de enormes bases de datos alimentadas por la WEB 3.0, o por dispositivos móviles, como los teléfonos inteligentes y, cada vez más, las máquinas conectadas a la red, ofrecen esta información. El desarrollo de un nuevo análisis de datos y de gestión de éstos a través de la llamada industria del big data terminan por cerrar un círculo que explicaría la potencialidad de la IA.

Las aplicaciones para la IA son innumerables. Desde el control de la producción en grandes empresas o corporaciones, de su logística, hasta el apoyo de decisiones en el entorno de los recursos humanos, en las finanzas, en el control de servicios públicos fundamentales. También tendrán aplicaciones en sanidad, en la industria de los seguros, en la gestión medioambiental, etc. Todo ello elevará y mejorará la eficiencia productiva, la productividad y el bienestar de los ciudadanos. Aunque su amenaza para el empleo es más que evidente, ésta no debe magnificarse, pues como en anteriores revoluciones industriales, la 4RT en general y la IA en particular eliminará al trabajador en la realización de algunas tareas, pero generará otras, elevará su productividad y el saldo, finalmente, terminará siendo positivo.⁴

Quizá, si hay que buscar alguna amenaza relevante de la implementación de la IA en las nuevas economías es su uso en otros ámbitos no necesariamente económicos, como es el de la información y el del control de procesos sociales. Dado que la IA existe gracias a la información que la alimenta, quien posea acceso a ésta puede tener la capacidad de influir sobremanera en estos ámbitos. Así pues, el desarrollo de la IA no sólo es una cuestión económica de proyección positiva sobre productividad y bienestar, sino una cuestión geoestratégica de control de información y su uso para determinados fines no necesariamente fundamentados en los mismos procesos productivos.

La posición de Europa en la 4RT

El continente europeo ha liderado el desarrollo de las nuevas tecnologías o ha participado en él como un igual. Desde que la primera revolución industrial tomara forma en la Inglaterra del último tercio del siglo XVIII y durante los ciento cincuenta años posteriores, Europa estuvo en cabeza del desarrollo de nuevas tecnologías. Esto le permitió adoptar un papel de liderazgo global tanto en asuntos comerciales como políticos y estratégicos. Sin embargo, la irrupción de potencias como Estados Unidos, ya a finales del XIX, o Japón a inicios del XX cambian el equilibrio mantenido durante más de un siglo. Las guerras mundiales y el auge, ya a finales del XX, de una nueva potencia asiática como es China, cambian el mapa por completo, relegando a los países de la Europa occidental a un plano más modesto. La tercera revolución industrial se gesta especialmente fuera de nuestras fronteras, sin decir con ello, obviamente, que Europa quede totalmente relegada. El esfuerzo realizado es importante, y el cambio productivo en la industria y los servicios europeos, acordes con las nuevas exigencias. Sin embargo, con la 4RT la intuición es que el esfuerzo a llevar a cabo debe ser mucho más intenso que en períodos anteriores.

En esta ocasión no sólo prima la necesidad de no perder el tren del cambio. Hay que comprender que nunca Europa se había enfrentado a un reto de semejante calibre con la posibilidad de aprovechar las sinergias que suponen la coordinación de políticas a nivel supranacional. La Unión Europea y sus instituciones, así como mecanismos de coordinación de políticas y financiación, imprimen a los nuevos retos un carácter diferente a los anteriores. La magnitud de la apuesta debe ser traducida igualmente a un envite por parte de las instituciones europeas. Europa debe aceptar el reto coordinando todas las apuestas nacionales, creando y facilitando el desarrollo de programas comunes, apostando por una unión digital que eleve la eficiencia de un mercado único digital, reduciendo costes y precios, así como elevando los beneficios de éste para los consumidores. Pero, y sobre todo, para evitar que la brecha tecnológica y productiva que se abre entre Europa y sus más importantes competidores se siga ampliando; más si cabe cuando, como se ha dicho, estas tecnologías tienen no sólo implicaciones económicas y comerciales sino consecuencias profundamente estratégicas.

Como se ha argumentado, la 4RT avanza sobre el desarrollo de nuevas tecnologías considerablemente disruptivas en muchos aspectos. La nueva generación de robots rediseñará un mayor número de cadenas de producción comparada con la primera ola de automatización de entre los setenta y noventa. Las economías de escala exigidas para el uso de estos nuevos robots ya no serán, necesariamente, del nivel y enjundia que representan por ejemplo las industrias de la automoción. Además, y quizás más importante, la IA, el big data, el IoT y el cloud computing, cambiarán drásticamente, si es que ya no lo hacen, el modo y las formas de trabajar y de producir.

Esto obliga a las empresas y a los Estados europeos a acelerar el paso no sólo en la implantación de estas nuevas tecnologías, sino además en desarrollarlas mediante esfuerzos ingentes en innovación y desarrollo. Mucho de esto se hace pero, sin embargo, como los datos nos dicen, Europa hoy en día muestra un relativo retraso que hay que minimizar cuanto antes.

Así lo reconoce la propia Comisión Europea para la cual la propia naturaleza de la UE puede suponer un hándicap por lo que a coordinación de políticas se refiere.⁵ Mientras, por ejemplo, Estados Unidos posee un plan de desarrollo de estas tecnologías disruptivas desde 2016 o, en el caso de China, país que representa en la actualidad la mayor ambición hacia el desarrollo de la IA, ha presentado un plan donde los calificativos superlativos sobre su tamaño y objetivo no son capaces de describir su magnitud. En particular, y para el caso del gigante asiático, se proponen enormes incentivos a la I+D, al desarrollo de productos o a la creación de toda una industria nueva. Frente a estos planes, Europa aún está en los inicios de tratar de coordinar políticas conjuntas, lo que la sitúa, de momento, a varios estadios de retraso respecto a estos competidores.

Por ejemplo, y en concreto en lo que se refiere a la IA, el gráfico 3.1 muestra este relativo retraso. El impacto de los programas y desarrollo de inversión e implementación de la IA en China y Estados Unidos son sensiblemente superiores a los de Europa. Concretamente, la apuesta china es intensísima, pues se espera que en los próximos años el impacto en el PIB de sus programas de desarrollo de IA sea de no menos un incremento del PIB del 25 por ciento. En el caso de Estados Unidos, este incremento se espera que se materialice en un 14,5 por ciento. Europa, y a pesar de sus importantes esfuerzos, en particular de algunos de los países que conforman la Unión como son Alemania o Francia y la saliente Gran Bretaña, sólo estarían en la situación de elevar el PIB en un 10 por ciento, y esto, además, desigualmente distribuido entre los países que conforman la UE.

Gráfico 3.1 Impacto esperado de la inteligencia artificial por zonas geográficas

Fuente: Comisión Europea (2018)

En el gráfico 3.2 y según datos de las consultoras Asgard y Roland Berger, se puede percibir que estas diferencias son aún mayores si se mide la implantación de las nuevas tecnologías en función del número de nuevos proyectos o startups clasificados por países.⁶ Por ejemplo, Estados Unidos apuesta por un modelo de desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos sectores basados en el impulso que otorgan estas nuevas empresas. Con un total de unas 1.400 startups dedicadas al desarrollo, en este caso de IA, lidera la clasificación global por países. Le sigue ya muy de lejos China, con unas cuatro centenas, aunque hay que considerar que el modelo chino de desarrollo de estas nuevas tecnologías difiere del norteamericano. En el caso asiático, las apuestas se concretan más en joint-ventures con una enorme participación del Estado y de mayor tamaño. En tercer lugar, se encuentra el Reino Unido, primero de los países europeos. Le sigue en quinto lugar, detrás de Israel, Francia, con cifras que languidecen ante las de los países que conforman los primeros puestos. España, con 39 startups, se sitúa en decimotercer lugar.

Gráfico 3.2 Startups de inteligencia artificial por países y regiones (2018)

Fuente: Asgard y Roland Berger, 2018.

Sin embargo, la perspectiva nacional sigue reflejando una realidad que puede resultar engañosa. La implantación de las nuevas tecnologías, su desarrollo y las empresas que lo llevan a cabo, tampoco se distribuyen por igual dentro del territorio de cada Estado. Ciertamente, el desarrollo de un Estado desde el punto de vista económico y productivo nunca ha sido homogéneo en el territorio, dando lugar a disparidades regionales difíciles de reducir. Sin embargo, y a pesar de la ausencia de novedad en este sentido, todo parece indicar que la 4RT va a concentrarse territorialmente más que las anteriores. La naturaleza de las tecnologías que se potencian en esta nueva fase de desarrollo tecnológico no exige de enormes centros fabriles, sino de empresas de servicios punteras, muchas de ellas concentradas en espacios y territorios muy concretos. Los centros de desarrollo tecnológicos, o hubs en inglés, muestran que las nuevas tecnologías están siendo hasta la fecha en mayor medida una realidad y una apuesta local, más que de un Estado o nacional.

El panel de la derecha del gráfico 3.2 muestra cuáles de estos centros de desarrollo, de nuevo y en este caso en IA, son los más punteros y relevantes en todo el mundo. Así, no es de extrañar que esta nueva clasificación sea liderada por Estados Unidos, con la bahía de San Francisco y sus alrededores representando el centro neurálgico por excelencia de estas nuevas tecnologías a escala global. Londres, primera de las ciudades europeas por presencia de startups tecnológicas en IA, le sigue muy de lejos. Tenemos que esperar hasta el puesto décimo para poder encontrar la segunda de las ciudades europeas: París. Berlín y Helsinki son las dos que completan esta lista de las quince hubs más importantes.

Estas cifras ponen en claro que el posicionamiento de Europa no es el más adecuado para afrontar los retos que el nuevo cambio tecnológico exige. Para completar la imagen, por ejemplo, en investigación y desarrollo en nuevas tecnologías Europa muestra claramente una pérdida en su peso relativo. Así, un informe de WIPO (World Intellectual Property Organization) construye un ranking donde se muestran los mayores clústeres urbanos que potencian el desarrollo de las nuevas tecnologías.⁷ Este ranking, para el que el criterio de clasificación es el número de patentes incluidas en el Tratado de Cooperación de Patentes (PCT), no está liderado por una ciudad o centro urbano norteamericano ni chino, sino japonés, concretamente por Tokio-Yokohama. En segundo lugar se encuentra Shenzhen-Hong Kong para ser seguido por San José-San Francisco, ya en tercer lugar. Llama la atención que la primera de las ciudades europeas sea París, no porque sea ésta y no otra, sino porque ocupa el puesto décimo. Frankfurt, en Alemania, ocupa el siguiente puesto europeo, el decimosegundo. Que entre las ciudades más importantes apenas haya europeas relativiza la importancia de que entre las 100 primeras, 35 sí sean europeas. Además, la distribución por países indica que el desarrollo de estas nuevas tecnologías, como se ha adelantado, no sólo no es homogéneo dentro de cada país: tampoco lo es entre países. Por ejemplo, de esos 35 hubs tecnológicaos, 13 son alemanes y 5 franceses. Españoles sólo hay dos, Madrid y Barcelona, y en posiciones muy modestas: 52 y 61 respectivamente. Sólo de Estados Unidos hay 31, mientras que de China hay 7.

Aunque en número pueda parecer que la presencia de Europa cumple con las expectativas marcadas por su peso relativo en la economía del mundo, si contabilizamos el número de patentes dentro del ranking, aparecen importantes diferencias. Así, Japón acaparó el 27,6 por ciento de todas las patentes de 2017, mientras que Estados Unidos se situaba en segundo lugar con un 24,5 por ciento. La tercera posición era para China, ya con el 16,7 por ciento. La Unión Europea, incluyendo aún a Gran Bretaña, acaparaba el 20,6 por ciento. Sin embargo, esta tercera posición y este porcentaje representan un hecho llamativo si se comparan con las cifras correspondientes a 2005. Para este año, los porcentajes fueron del 24,2 por ciento para Japón, 35,0 por ciento para Estados Unidos, 0,7 por ciento para China y casi el 35 por ciento para Europa. El cambio, como puede entenderse, ha sido significativo, y pone claramente a Europa en una tendencia decreciente en su importancia como centro innovador mundial.

Pero no sólo es en IA y en innovación donde se debe evaluar la posición europea en el cambio tecnológico actual. Como se ha explicado, uno de los vectores del cambio es el de una nueva generación de robots que permitirá expandir la automatización hacia sectores más maduros y de menores economías de escala. Según la información recopilada por la Federación Internacional de Robótica (IRF, por sus siglas en inglés) podemos conocer la cifra aproximada de nuevos robots instalados en diferentes países asociados a dicha federación para cada año, además de conocer las proyecciones estimadas para el futuro más próximo.⁸ Así, según la IRF, en 2018 se instalarán en el mundo unos 421.000 robots. De éstos, casi la mitad lo harán en China, mientras que dos tercios lo harán en el conjunto de Asia. En Europa, las empresas adquirirán unos setenta mil, es decir, el 16 por ciento del total, porcentaje muy inferior al peso relativo de la economía europea en el mundo. De estos setenta mil, un tercio será sólo en Alemania, mientras que en España tendremos unos 4.700 más que sólo un año antes.

Gráfico 3.3 Robots instalados en 2018

Fuente: IRF (2018)

Las consecuencias de esta brecha que comienza a abrirse pueden ser especialmente relevantes. Tanto la instalación de robots, que como se ha adelantado genera efectos disruptivos en el empleo a corto plazo, pero por el contrario ganancias de eficiencia y además de bienestar en el largo, y el desarrollo de hubs asociados a las tecnologías más punteras de la actual revolución tecnológica, amenaza con dejar en un segundo nivel a la Unión Europea y, con ello, a su influencia. Los efectos en sinergias positivas que el cambio tecnológico puede generar, en especial por las economías de escala que necesitan y por las externalidades positivas que pueden desarrollar tanto en el plano local como en el nacional o el continental, exigen de un esfuerzo intenso por parte de las autoridades europeas en su desarrollo y potenciación. Es por lo tanto de extrema importancia que Europa no pierda el tren de la cuarta revolución y para ello es necesaria una coordinación de las diversas políticas orientadas a su promoción.

Necesidad de políticas

El continente europeo y en particular la Unión Europea ha sido y sigue siendo líder en actividades industriales, tanto tradicionales como en las más punteras. La existencia de importantes empresas, centros de producción y distribución, institutos tecnológicos e instituciones convierten a Europa en un centro de desarrollo productivo y tecnológico de primer orden. No obstante, como se ha explicado, los avances en la llamada 4RT están sujetos a una enorme competencia desde muchos otros países del mundo. Nunca una revolución industrial tenía tantos posibles actores y esto obliga, indudablemente, a Europa a trabajar para desarrollar toda la potencialidad que este reto implica.

Más aún, los datos informan que es muy probable que en esta nueva revolución pueda estar abriéndose una brecha entre los países europeos, o al menos un grupo importante de los mismos respecto a aquellos países que identificamos como los líderes en el desarrollo de los nuevos productos y nuevas tecnologías. Si esta brecha no resulta eliminada, estaremos ante un problema que a largo plazo puede ser preocupante no sólo si Europa quiere mantenerse entre las zonas económica y tecnológicamente más avanzadas del mundo, sino además si quiere mantener el objetivo de cohesión interna.

Pero el reto es doble. Junto con la necesidad de incentivar el desarrollo de estas tecnologías, es necesario apostar por aunar esfuerzos. Las propias inercias que definen las agendas políticas de los diversos Estados les incentivan a llevar a cabo sus propios programas. Las exigencias eventuales sobre formación de trabajadores, desarrollo de programas tecnológicos en el ámbito de la gestión o de la salud, por ejemplo, o simplemente por la asimétrica preocupación por parte de los diferentes países en llevar a cabo esfuerzos para el avance y la intensificación del uso de estas nuevas políticas, pueden amenazar con la imposibilidad de aprovechar las externalidades que la coordinación de políticas alcanzaría. Es por ello, y dado el carácter de unión de Estados que es la UE, que el reto de la 4RT exige un redoble de esfuerzos, no sólo por la búsqueda de apoyos públicos que exigen las iniciativas privadas, sino además porque surge la necesidad de coordinar las políticas ya existentes en cada país. Dicha coordinación buscará cumplir el objetivo práctico que supone la propia creación de la UE, es decir, la de sumar mercados que permitan aprovechar las economías de escala y que lleven a elevar la eficiencia de nuestro sistema productivo.

Hay que decir que la UE ya ha recogido el guante y no son pocos los programas y los proyectos que buscan incentivar el desarrollo de estas nuevas tecnologías. La Iniciativa de Digitalización de la Industria Europea (DEI por las siglas en inglés) representa uno de los proyectos más ambiciosos de fomento de las nuevas tecnologías en la industria europea.⁹ Este programa engloba no pocas iniciativas, como por ejemplo la construcción del Mercado Único Digital, que incluye programas de incentivos a la innovación y producción dentro de los nuevos paradigmas tecnológicos, así como el objetivo de superar las actuales barreras del mercado, que limitan los incentivos de las empresas a mejorar sus cadenas de producción, y poder lograr la rentabilidad de unos mercados digitales verdaderamente unidos.

El DEI se basa en cuatro pilares fundamentales para alcanzar los objetivos propuestos. En primer lugar, busca coordinar las políticas existentes a lo largo de toda la UE para que éstas sean coherentes. En segundo lugar, el DEI no sólo coordinará los programas públicos sino además pondrá en contacto los diversos centros más punteros de desarrollo de las nuevas tecnologías, concretamente creando una red de hubs donde la búsqueda de sinergias entre ellos, aunque dentro de un entorno de competencia, permita elevar la intensidad de los resultados innovadores que se esperan de su actividad. En tercer lugar, se fomentarán las relaciones público-privadas para alcanzar una masa crítica de inversión que permita el desarrollo de nuevas tecnologías como son el 5G, big data, computación de alto rendimiento, ciberseguridad, fotónica, robótica y componentes y sistemas electrónicos, así como la creación de plataformas industriales de apoyo.¹⁰ En cuanto a estas plataformas, el programa «Digital Industrial Platforms» (WG2) incentivará la creación de plataformas digitales de próxima generación para sectores conformados por fábricas inteligentes (smart factories) conectadas, así como también potenciar las explotaciones de agricultura inteligente y, por último, la transformación digital de la salud y la atención médica. En cuarto lugar, la Comisión buscará la armonización y creación de una nueva regulación, común para toda la UE, que refuerce, por ejemplo, la libre circulación de datos, así como la ciberseguridad. Por último, y quizás lo más importante, incentivará la preparación de los trabajadores y empresarios europeos ante los retos que suponen las nuevas tecnologías y los cambios que éstas suponen. Dos iniciativas, como son «Digital Skills and Jobs Coalition» y «Digital Opportunity Scheme» buscarán fomentar la preparación de los trabajadores y de los estudiantes que podrán buscar en los nuevos sectores punteros acceso a una carrera profesional con un futuro.

Un importante escollo para la consecución de estos objetivos es el mayor peso de los sectores productivos tradicionales, así como la relevancia de sectores con producción no de mercado, sectores públicos que necesitan, a su vez, modernizarse. En lo que respecta a lo primero, los sectores más tradicionales actúan en general como un límite o freno al cambio tecnológico. No necesariamente este efecto es voluntario o consciente, sino que, al corresponder en su mayoría a actividades más maduras, la influencia del cambio tecnológico sobre éstos es menor que en sectores más punteros, o simplemente los objetivos de modernización pueden verse con mayor reticencia. Más aún, los cambios podrán ser más traumáticos, lo que podría alimentar conflictos, principalmente de carácter laboral. En segundo lugar, respecto a los sectores públicos, su tecnificación y digitalización depende directamente de políticas públicas aplicadas y, por ello, de la premura con que los responsables políticos entiendan que la necesidad apremia.

Coordinar

No cabe duda de que la especial configuración de la UE como una unión de Estados exige, como se ha adelantado, un esfuerzo redoblado en lo que a coordinación se refiere. Hay que incidir, por ello, en la absoluta necesidad para que en el nivel europeo se coordinen las políticas de apoyo a la digitalización de las actividades productivas y a la promoción del desarrollo de nuevas tecnologías asociadas a la cuarta revolución industrial, en particular a la inteligencia artificial y a todo lo que ésta conlleva.

Las razones de estas políticas de coordinación son numerosas, pero se pueden resumir en las siguientes:

En primer lugar, necesitamos una transición ordenada entre un sistema productivo derivado de un ecosistema tecnológico en retirada y uno más acorde con los nuevos vientos que soplan. Esta transición ordenada no sólo tiene como objetivo buscar el mejor acople de Europa a las nuevas técnicas productivas y a los nuevos diseños de las cadenas de valor en este nuevo ecosistema, sino que también debe buscar minimizar el coste económico, social y laboral que estos ajustes suelen conllevar. Por ejemplo, el 75 por ciento de los europeos consideraba que el actual cambio tecnológico sería bueno en general, pero a su vez, el 74 por ciento de los encuestados creía que éste afectaría profundamente al empleo, pensando que la destrucción de empleo sería mayor que la creación de nuevos puestos de trabajo.¹¹ Es evidente que no cabe esperar «desempleo tecnológico», por lo que es necesario convencer a la población de la necesidad de asumir el cambio. Una transformación acelerada puede elevar este sesgo y convertir la transición en un camino penoso repleto de conflictividad.

Sin embargo, y en segundo lugar, aunque contradictoria con la anterior idea, dada la velocidad de desarrollo tecnológico que estamos siendo testigos en la 4RT, estas políticas deben estimular el cambio apoyando a empresas y sectores productivos para que se acelere esta transición. Estados Unidos y China llevan ventaja en este asunto, lo que implica que las brechas suelen abrirse rápidamente pero luego tardan mucho en cerrarse. Europa no puede perder el compás que marcan las grandes potencias que lideran el cambio, y esto exige premura.

En tercer lugar, las políticas deben fomentar e incentivar la investigación y desarrollo en estas nuevas tecnologías. Este incentivo se topa, sin embargo, con una serie de problemas importantes. Uno de ellos es la demografía particular del entramado productivo de las empresas europeas, donde el tamaño de éstas está más sesgado hacia la empresa pequeña y familiar que en el de otros países. La I+D en estos casos es más compleja. Por ello, las políticas coordinadas de incentivo a la innovación y al desarrollo de nuevos productos, técnicas productivas o de comercialización deben favorecerse con ayuda del sector público.

En cuarto lugar, estas políticas de apoyo que consigan su objetivo tendrán como retorno un incremento generalizado del bienestar. Desde las instancias públicas encargadas de estas tareas, se debe hacer pedagogía de apoyo de la necesidad y del beneficio que dichas políticas reportarán al conjunto de la sociedad.

En quinto lugar, no debemos perder de vista la suma importancia que tiene el capital humano en general y la formación de trabajadores en particular para el éxito de esta ingente tarea. La formación de los trabajadores es primordial no sólo para una correcta transición, sino como medio de minimización de los costes que este cambio tecnológico podría traer consigo. El aumento de la desigualdad salarial y de la polarización del empleo en no pocos países tienen un origen tecnológico, como ha podido demostrar la literatura empírica sobre esta cuestión. Un factor relevante para evitar una maximización de este coste es el de la formación. En este sentido, no sólo deben las administraciones incentivar la adquisición de las habilidades necesarias por parte de quienes se forman, en particular los jóvenes. Además, es imperativo que las empresas formen adecuadamente a sus empleados para que éstos estén preparados para el cambio. La formación del trabajador es fundamental.

En sexto lugar, es necesario incentivar ciertas políticas públicas, en el nivel de Estado pero también en el conjunto de Europa, que faciliten el cambio y mejoren la senda de transición. Por ejemplo, hay que permitir que los trabajadores se muevan libremente. No se trata en este caso de la movilidad geográfica, que también, sino de la funcional. El cambio tecnológico exige a su vez cambios en la vida laboral de los trabajadores, muchos de ellos profundos. Este cambio, cuando es voluntario e incentivado por mejoras de todo tipo, debe ser facilitado. Muchas regulaciones en algunos países desincentivan esta movilidad.

Deben simplificarse los trámites administrativos para reducir los costes de transacción que éstos tienen sobre la actividad productiva. Menores costes de transacción suponen elevar la rentabilidad de las inversiones, entre ellas las que se centren en las nuevas tecnologías.

Deben también considerarse los efectos sobre la salud de los cambios que se están experimentando en la actualidad, tanto dentro de las cadenas de producción como fuera de ellas. Los trabajadores hoy pueden experimentar una mayor presión que antaño en la necesidad de un reciclaje continuo. A cambio, muchas tareas penosas que anteriormente se desarrollaban pueden dejar de hacerse gracias a los procesos de automatización. Fuera del entorno laboral, importa considerar cómo los nuevos modos de distribución y control de preferencias de los consumidores, por no decir de marketing, pueden afectar a la salud de una parte importante de la sociedad.

Para desarrollar todos estos objetivos, las herramientas disponibles son diversas. Entre ellas se pueden destacar «joint ventures» entre empresas públicas y privadas, para reducir el riesgo que el acceso a nuevos ecosistemas productivos pueda suponer para el inversor. También es posible aprovechar parte de la financiación pública, obviamente, para el desarrollo de proyectos vinculados a la cuarta revolución industrial. Así, el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (EFSI) puede cumplir esta labor, tal y como la propia Comisión ha señalado en sus diversos programas que tratan de implementar políticas de fomento para el cambio tecnológico. También otros fondos, como los estructurales (FEDER) serían útiles para la tarea propuesta. También es posible y deseable la coordinación de los diversos centros de fomento de la educación y de las habilidades necesarias para el cambio. Tanto en la educación reglada, como pueden ser las universidades, o en colaboración entre centros productivos, los propios hubs ayudarían a la potenciación de la media general del nivel de cualificación exigible.

Conclusión

Los retos que obligará a afrontar la 4RT son numerosos. La capacidad de competir de las economías europeas dependerá no sólo de la capacidad para implementar estas nuevas tecnologías y de colocarse al nivel de sus más cercanos competidores. Por las características especiales del mercado europeo y de su proceso de integración, la irrupción de las nuevas tecnologías que engloba esta nueva revolución obliga a considerar la necesidad de la coordinación.

Europa ha aceptado el reto. Hoy no son pocas las iniciativas que buscan alcanzar estos objetivos. Sin embargo, el tiempo corre y la necesidad apremia. Si Europa quiere no sólo mantener su posición económica y estratégica en un mundo globalizado, sino ser un actor importante, no debe cejar en el esfuerzo que el futuro le exige.

Manuel Alejandro Hidalgo es doctor en Economía por la Universidad Pompeu Fabra, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, editor de Agenda Pública y columnista en el diario Vozpópuli. Es autor del libro El empleo del futuro. Un análisis del impacto de las nuevas tecnologías en el mercado laboral (Deusto, 2018).

4

¿Es posible una política migratoria europea?

Amparo González Ferrer e Inmaculada Serrano

Introducción

Como bien anticipó la canciller Angela Merkel en 2015 y volvió a repetir en 2018: «Europe faces many challenges, but that of migration could become the make-or-break one for the EU». Podemos decir que la Unión afronta en estos momentos tres riesgos existenciales directamente relacionados con el fenómeno migratorio. El más inmediato de esos riesgos amenaza al corazón mismo del proyecto europeo: el mercado único y el espacio Schengen de libre circulación. La desconfianza entre los Estados miembros en relación con la gestión de la inmigración irregular —con frecuencia para referirse a solicitantes de asilo y potenciales solicitantes, a quienes tal etiqueta no habría de aplicarse— se ha traducido en la recuperación de controles fronterizos y, a veces, en dinámicas nocivas entre las fuerzas del orden de diferentes Estados miembros, como se ha podido apreciar en la frontera italo-francesa. Se trata de un riesgo existencial porque, como dijo el Presidente de la Comisión Europea: «Si el espíritu de Schengen deja nuestras tierras y nuestros corazones, vamos a perder más que Schengen. Una moneda única no tiene sentido si Schengen se desploma. Es una de las piedras angulares de la construcción de Europa» (Jean-Claude Juncker, 25 de noviembre de 2015).

Un segundo riesgo deriva de la generación de agravios a los que conduce el actual sistema de Dublín (encargado de distribuir la responsabilidad de hacerse cargo de las solicitudes de asilo presentadas en el territorio de la Unión), agravios que se producen especialmente entre los Estados miembros de la frontera Sur y oriental de la Unión, por un lado, y los tradicionales países de asilo europeos, por otro. Como vemos en Italia, la percepción de abandono y falta de solidaridad favorece la desafección hacia el proyecto europeo, y puede conducir a revueltas más o menos abiertas contra las instituciones y reglas europeas.

La expansión y consolidación de posiciones ultranacionalistas e iliberales, alimentadas por la desconfianza hacia Bruselas y las élites establecidas, así como por la desconfianza entre Estados miembros y el discurso antiinmigración, conforma el tercero de estos tres riesgos existenciales. Estas posiciones presentan el desafío más directo a los valores fundamentales que definen el proyecto europeo, y que incluyen tanto el Estado de derecho como el respeto a los derechos fundamentales recogidos en la propia normativa europea y en los tratados internacionales de los que los Estados miembros son parte. La unidad europea garantiza un mayor peso internacional y mayores niveles de seguridad a sus Estados miembros, pero dicha unidad sólo podrá persistir alrededor de los principios fundadores y valores fundamentales de la Unión.

En un contexto de crisis económica y política, la cuestión migratoria y la figura del asilo han sido instrumentalizadas y deformadas hasta el punto de privar a la Unión y a sus ciudadanos de un verdadero debate de políticas posibles. En lugar de responder a la imperiosa necesidad de un debate profundo al respecto, a menudo hemos presenciado la contraposición de opiniones poco fundamentadas y simplistas, instrumentalizadoras del miedo al otro (bien sea en la forma de inmigrantes y refugiados, Estados miembros con intereses diversos u «otros» interiores al propio Estado), hurtando a la ciudadanía el extenso conocimiento y evidencia de que disponemos para entender el fenómeno global migratorio, sus dinámicas y sus repercusiones (Pinyol-Jiménez, 2018b).

Así, se ha alimentado el miedo a la invasión y a la idea de unos flujos en crecimiento exponencial, fuera de control, a pesar de que el volumen global de movimientos migratorios representa entre el 3 y el 4 por ciento del total de la población mundial desde hace décadas (Czaika y De Haas, 2014). En paralelo, se oculta el hecho de que, pese a todos los avances tecnológicos, la inmensa mayoría de la población de los países menos desarrollados no emigra, y que quienes lo hacen se dirigen preferentemente a países vecinos, dentro de la misma región, no más allá. Tampoco se ha insistido en el consenso casi absoluto entre economistas sobre los efectos beneficiosos que la inmigración tiene, en términos agregados, para las economías receptoras, o en la cada vez más sólida evidencia de que a partir de un determinado umbral, el desarrollo económico incrementa los flujos de salida y no lo contrario (Clemens, 2014). Todo ello ayuda a entender, entre otros, el rechazo inusitado que han recibido los Global Compacts —acuerdos no vinculantes que abogan por una mayor cooperación internacional que favorezca la migración legal, segura y ordenada— por parte de quienes presentan la migración como un fenómeno incontrolado.

¿Es posible una política común en los ámbitos de la inmigración y del asilo?

Teniendo en cuenta los riesgos fundamentales a los que se enfrenta la Unión y su relación con el fenómeno migratorio, una política migratoria común (así como una efectiva política común de asilo) son, ante todo, necesarias para la supervivencia de la Unión. Los dos principales obstáculos para su realización son, por un lado, el arraigo del derecho soberano a decidir quién accede al territorio nacional; y, por otro lado, el difícil equilibrio que habría de darse en cualquier política común para atender las necesidades e intereses de países aún muy dispares (en términos de mercado laboral, de identidades nacionales, sensibilidades históricas, etc.).

Como punto de partida es importante enfatizar que la política y el sistema de inmigración están (o deberían estar) esencialmente separados de la política y el sistema de asilo. La política de asilo está anclada a un marco de derecho internacional que impone una serie de obligaciones a los Estados con el fin de hacer efectivo el derecho al asilo. La política de inmigración no responde a obligaciones de este tipo —aunque sí se someta a los límites de la legislación internacional sobre derechos fundamentales de manera más general—, por lo que las prerrogativas nacionales son mayores en este ámbito. La gestión de los flujos no debe estar por tanto sometida a los principios u objetivos de la política de inmigración, sino que debe primero atender las necesidades de la política de asilo, y sólo a continuación (para aquellos que no soliciten protección internacional o a quienes no les sea concedida) aplicar la política de inmigración. Ambos sistemas están por tanto conectados, pero deben mantenerse separados.

¿Qué política de asilo es necesaria?

La Unión Europea necesita una política de asilo que, ante todo, se mida en el respeto a los derechos fundamentales. El derecho de asilo y el principio de no devolución a países no seguros deben ser garantizados (no escatimados) por la UE. Estos dos derechos son la clave absoluta del marco internacional de derechos fundamentales porque reconocen el valor de la vida y la dignidad humana como bienes superiores en un mundo de Estados: si una persona es perseguida por su país de origen, tan sólo puede huir a otro Estado o país. Esta garantía última de protección internacional es la garantía última de los derechos más fundamentales. De manera poco sorprendente, el resurgimiento de posiciones ultranacionalistas e iliberales en todo el mundo ha desembocado en una tendencia global antiasilo, que no sólo vulnera derechos fundamentales de las personas, sino que contribuye a la desestabilización a escala internacional. Poner fin a esta competición a la baja es responsabilidad en particular de los países con mayor capacidad, y de aquellos que siguen entendiendo la importancia de los derechos fundamentales. La Unión Europea no puede ni debe descolgarse de esa responsabilidad.

Pero la Unión Europea necesita también una política de asilo eficiente y eficaz. Este principio, básico para cualquier política pública, es además clave en la construcción de las percepciones sobre el impacto del asilo en los países de acogida. La ineficiencia e ineficacia del actual sistema de asilo explican en gran medida la construcción de la «crisis de los refugiados» así como la alarma social generada en muchos países de la Unión al hilo del aumento de llegadas, fundamentalmente en las fronteras griegas e italianas, entre 2014 y 2015. En la actualidad, el sistema Dublín no funciona; y así lo reconocen todas las partes (ECRE, 2018; Garcés-Mascareñas, 2015). Dublín no distribuye equitativamente la responsabilidad de acogida entre los Estados miembros, y da la espalda al principio de solidaridad entre éstos. Como consecuencia, la percepción de agravio e insolidaridad es intensa por parte de los países fronterizos, que son puerta de entrada a Europa para la mayoría de solicitantes, debido a la imposibilidad para muchos de llegar por vía aérea. La percepción de agravio se acentúa por la aplicación sistemática del criterio de país de entrada en la asignación de responsabilidad, ignorando criterios definidos como prioritarios en los reglamentos de Dublín II y Dublín III, como la existencia de vínculos familiares o con el Estado miembro.¹² Además, esta sensación de agravio también existe entre los Estados no fronterizos, que son destino (o paso) de movimientos secundarios irregulares, en parte «permitidos» por los países de entrada. Sencillamente, la implementación del sistema Dublín no respeta sus propias reglas. Esta situación no sólo alimenta la desconfianza entre Estados miembros, sino que sitúa en el disparadero los derechos fundamentales. Los Estados miembros compiten a la baja en las condiciones de acceso al asilo y acogida, tratando de evitar el «efecto llamada» o incluso tratando de generar un efecto «disuasorio», que tan sólo incrementa la desprotección de muchos potenciales solicitantes de asilo.

Existen dos vías fundamentales para alcanzar un sistema más eficiente y eficaz. En primer lugar, una mayor integración es necesaria con el fin de asegurar la provisión del bien público que es el asilo, de racionalizar costes y de reducir incertidumbres (Hatton, 2015).¹³ La responsabilidad del acceso al asilo debería ser reconducida al ámbito (supranacional) europeo, haciendo a las agencias europeas (en particular EASO o la futura Agencia de Asilo de la UE) responsables de la revisión de solicitudes y determinación de estatus. El personal y los recursos de la Agencia podrían combinarse con los recursos e infraestructuras de los sistemas nacionales de asilo ya existentes, maximizando recursos al sumar los europeos y los nacionales, también en lo que se refiere a agencias de inteligencia y controles de seguridad. Esto permitiría homogeneizar el acceso al asilo y reducir la incertidumbre para los Estados miembros (al mantener éstos sus propios recursos dentro del sistema).

En segundo lugar, la focalización en la prevención de la «migración irregular» y el control fronterizo, como estrategia para apaciguar a los Estados miembros y debilitar las posiciones ultranacionalistas e iliberales, ha ignorado el hecho de que la presión existente sobre las fronteras europeas es en parte un producto de las propias políticas europeas, al no existir vías legales que permitan el acceso al asilo ni a los mercados de trabajo europeos de manera ordenada. Las vías legales son el único medio efectivo para reducir la inmigración irregular, así como para evitar los peligros y abusos de las rutas irregulares. El sistema común de asilo debería construir una infraestructura exterior, de manera que se puedan presentar solicitudes de asilo en embajadas en países de origen o tránsito, lo que reduciría la presión en las fronteras europeas y las muertes y abusos en la travesía a Europa. Para que este sistema funcionase, los tiempos de resolución habrían de ser relativamente cortos y se debería prestar apoyo a los solicitantes durante el tiempo que dure el proceso (así como a los países en tránsito en los que se encuentran), en colaboración con la sociedad civil y autoridades locales. También habrían de proveerse alternativas para aquellos solicitantes rechazados, incluyendo la integración local u otras formas de movilidad internacional, posiblemente con la colaboración de la OIM, y dentro de los mecanismos de colaboración que surjan desde el Global Compact on Migration.

¿Qué política común de asilo es posible?

La razón por la que el sistema de Dublín pervive, a pesar de los esfuerzos reiterados de la Comisión por completar su reforma,¹⁴ es que la propia inoperancia del sistema actual permite mantener y proteger importantes prerrogativas nacionales. Sin embargo, es posible una propuesta de política común que busque equilibrar 1) las necesidades de un sistema común, 2) la existencia de garantías y menor incertidumbre sobre las prerrogativas nacionales, y 3) los incentivos necesarios para sostener la solidaridad dentro de la Unión.

La propuesta de comunitarización del acceso al estatus de refugiado (u otros) planteada más arriba encontraría resistencias fieras por parte de muchos Estados miembros, al percibir que pierden el control del número de personas que serán aceptadas en territorio europeo. Y sin duda muchos Estados miembros rechazarían cualquier reparto de responsabilidades subsiguiente. Para posibilitar este sistema común europeo, sería necesaria una propuesta que ofrezca garantías y reduzca la incertidumbre sobre las prerrogativas nacionales. Tal propuesta es el establecimiento de un mecanismo de asignación de solicitantes que incorpore la voluntariedad y las preferencias de cada Estado miembro para la acogida de los solicitantes. Dicho mecanismo es planteable (desde un punto de vista moral, legal y de viabilidad) tan sólo si 1) la Unión Europea garantiza, como tal, el acceso al asilo; 2) también se incorporan al mecanismo de distribución las preferencias de los propios solicitantes; y 3) se incluyen incentivos positivos y negativos que ayuden a corregir (o al menos penalizar) las posiciones menos solidarias de los Estados miembros.

Incorporar las preferencias de los solicitantes (mediante un ranking de países de acogida preferidos) es importante tanto desde el punto de vista ético, como desde el punto de vista de la eficiencia del sistema. Por un lado, se minimizarían los movimientos secundarios irregulares, reduciendo la incertidumbre de los países miembros, y los costes económicos y administrativos. Por otro lado, las preferencias de los solicitantes vienen dadas en gran parte por la existencia de redes familiares y lazos culturales que facilitan la integración. Inevitablemente, habría una mayor demanda para países con economías más boyantes y derechos sociales más consolidados, además de con comunidades de inmigrantes y refugiados también más consolidadas. Sin embargo, ningún Estado miembro estaría obligado a la acogida de todos los refugiados/solicitantes que lo seleccionen. Cada Estado miembro establecería sus propios criterios —dentro de un marco general que evite criterios discriminatorios—, abriendo una carrera por atraer a los «mejores», desde el punto de vista del potencial de integración, o en términos de niveles de cualificación, por ejemplo, lo que convertiría el ranking de preferencias de los solicitantes en una cuestión de prestigio y de posicionamiento estratégico de los Estados miembros. Asimismo, parte de los solicitantes se comportaría también de manera estratégica (particularmente aquéllos sin una preferencia fuerte, fundamentada, por ejemplo, en la reunificación familiar), llevando a una mayor dispersión de las solicitudes de manera natural y sin imposiciones.

Las posiciones menos solidarias deberían ser penalizadas (y las más solidarias recompensadas) a través de la distribución de fondos. Para ello se evaluarían las necesidades de acogida, por un lado, y las capacidades de cada Estado miembro, por otro, para establecer objetivos orientativos para cada país, así como para poner en marcha mecanismos de «crisis» —con criterios objetivos para definir una— ante momentos de particular intensidad de los flujos. Para la creación de incentivos positivos, deberían diseñarse programas de financiación para la acogida e integración que repercutan de manera conjunta en los solicitantes y en las comunidades donde se oferten dichas plazas. La financiación de las plazas de acogida debería recaer sobre el presupuesto europeo o fuentes de financiación comunitarias, y dichas plazas podrían ser ofertadas a nivel nacional, regional, local o por actores privados (sociedad civil) aunque cada Estado miembro apruebe las personas aceptadas finalmente. Por último, sería necesario un mecanismo residual de distribución para aquellos solicitantes no aceptados en los Estados miembros seleccionados. Los incentivos habrían de ser mayores para los países que acepten estos casos motu proprio, y habría de establecerse un reparto equitativo obligatorio en caso de que queden casos sin aceptar, con una penalización severa en caso de rechazo.

Una política europea de migración: expectativas defraudadas

A diferencia de lo que ocurre en materia de asilo, en el ámbito estrictamente migratorio no hay un derecho de acceso a territorio reconocido ni tampoco existe un marco jurídico internacional común de partida. En materia de asilo, las reglas para determinar quién tiene derecho a acceder al territorio ya han sido acordadas en acuerdos internacionales rubricados y asumidos por los Estados con anterioridad (Convención de Ginebra, 1951) y, en el caso de la Unión Europea, tan sólo se discute cómo repartir la responsabilidad de atender estas solicitudes entre los Estados miembros. En este caso, existe una clara necesidad y por tanto ventajas para los Estados de la Unión en el establecimiento de una política común que aumente la eficacia y transparencia del sistema. En cambio, en el ámbito estrictamente migratorio, no disponemos de un marco jurídico internacional preexistente que establezca un derecho de entrada, sino que la definición de tal derecho permanece circunscrito a cada Estado soberano. Los Estados podrían querer coordinarse para controlar los movimientos secundarios de aquellos migrantes que hayan sido admitidos al territorio de otro Estado miembro, pero no es ni mucho menos evidente cómo les ayudaría en tal fin ceder su poder soberano a las instituciones comunitarias para decidir, en primera estancia, quién puede acceder a su territorio (como inmigrante), y quién no.

Dicha situación de partida, tan diferente a la del asilo, explica la mayor debilidad en la que se encuentran tanto la Comisión como el Parlamento Europeo para liderar la definición de una política migratoria común. La Comisión, usando su poder de iniciativa legisladora, ha sido a menudo ignorada o marginada. Y el Parlamento —colegislador en materia de migración legal desde el Tratado de Lisboa (2009)—, no resulta un efectivo contrapeso frente al Consejo en esta materia, en la que los ministros del Interior tienen un grado de coincidencia elevado. Desde la instauración de Schengen, los ministros del Interior han ido conformando el núcleo central de la agenda migratoria desde una mentalidad securitaria, centrándose en la cooperación para el control de fronteras exteriores. Esta dinámica genera una fuerte inercia política que dificulta la transición a un enfoque basado en derechos (Trauner et al. 2015). La existencia de esta inercia política, así como el desequilibrio de poder de partida que describíamos más arriba, ayudan a entender algunos de los aspectos definitorios de la intervención comunitaria en materia de inmigración.

El primer rasgo definitorio de la política migratoria europea es su enfoque fragmentado. La resistencia de los Estados miembros a ceder competencias en materia de admisión de trabajadores impuso desde el origen un enfoque sectorial en el que la actividad legislativa de la Comisión se iba desarrollando de modo un tanto ad hoc, con propuestas de directivas específicas para regular las condiciones de admisión y residencia de diferentes grupos de (trabajadores) migrantes. La dificultad para avanzar en una regulación común de las condiciones de entrada y residencia aumentaba a medida que se pasaba de migración con menos a más contenido económico, y de más a menos cualificación.

Así, la Directiva de Reagrupación Familiar fue la primera en aprobarse, en 2003, cuando la toma de decisiones en este ámbito era aún la unanimidad (convertida en mayoría cualificada por el Tratado de Lisboa). Otras directivas reguladoras de las condiciones de entrada y residencia de trabajadores fueron aprobadas entre 2009 y 2016: la Tarjeta Azul Europea para trabajadores de alta cualificación en 2009, la de trabajadores trasnacionales de 2014, o la de trabajadores temporeros también de 2014. Estas directivas se han centrado exclusivamente en inmigrantes cualificados¹⁵ o en definiciones muy restrictivas de la población objetivo. Por ejemplo, la Directiva de trabajadores temporeros no regula los derechos de todos los trabajadores de terceros países que trabajan en la agricultura, sino sólo los de aquellos que entraron en el país mediante programas de trabajo estacional, la mayoría de ellos suspendidos o muy minorados durante la crisis. En total, estas directivas apenas incumben a un 4 por ciento del total de las entradas legales (i.e. primeros permisos de residencia concedidos) por motivos económicos en 2018 (Eurostat 2018).

La excepción la constituye la Directiva de Reagrupación Familiar: las entradas por reagrupación familiar representaron entre un cuarto y un tercio de los permisos de primera expedición (lo más similar a entradas legales) concedidos en el conjunto de los 28 Estados miembros en la última década (Eurostat 2018; González-Ferrer, 2014). Por tanto, el impacto de la Directiva no debe minimizarse, a pesar de que en su momento las múltiples enmiendas y rebajas sobre la propuesta original de la Comisión fueron percibidas como fracasos. Quince años después de su aprobación puede afirmarse que se logró el establecimiento de un mínimo común denominador, fijando algunas líneas rojas infranqueables que el TJUE ha protegido de forma eficaz. En lo que se refiere a la migración laboral, no obstante, parece claro que, en ausencia de una unión fiscal, la comunitarización de la admisión de trabajadores de baja cualificación será siempre extraordinariamente polémica y fácilmente explotable por los partidos antiinmigración y, a menudo, antieuropeístas.

Un segundo rasgo definitorio de la política migratoria europea es la inoperancia de los Acuerdos de Movilidad, una de las grandes apuestas del Enfoque Global sobre Migración y Movilidad lanzado en 2011 para dar mayor operatividad al Enfoque Global sobre Migración original de 2005. En principio, los Acuerdos de Movilidad se presentaron como mecanismos para comunitarizar la gestión de flujos a partir del establecimiento de una relación más igualitaria entre los países de origen y la Unión. Fundamentalmente, la aspiración era fomentar la apertura de vías legales mediante la puesta en marcha de Acuerdos de Facilitación de Visados, a cambio de la conclusión de Acuerdos de Readmisión que permitieran una lucha más eficaz contra la inmigración irregular. Sin embargo, el valor añadido de negociar dichos acuerdos con la Unión es inapreciable, tanto para los países de origen como para los propios Estados miembros, que retienen la última palabra en la decisión de quién admitir a su territorio. Para los Estados miembros, negociar como Unión Europea introduce una diversidad en objetivos de política exterior que dificulta el proceso. Para los Estados de origen, negociar con la suma de intereses diversos de la Unión también dificulta el proceso y reduce su poder de negociación. De hecho, los países de origen con flujos más consolidados y numerosos a menudo cuentan ya con una amplia panoplia de tratados bilaterales con sus principales destinos en la Unión. Todo ello explicaría que desde 2011 sólo se hayan concluido seis acuerdos de este tipo —con Ucrania, Moldavia, Georgia, Armenia, Azerbaiyán y Bielorrusia—. En todos estos acuerdos, los beneficios percibidos por los países de origen son escasos, pues los Estados receptores son reacios a renunciar a su poder discrecional para decidir cuántos investigadores, inversores, estudiantes o trabajadores poco cualificados admiten en su territorio.

Por último, el tercer rasgo definitorio de la política migratoria europea es la incoherencia entre el compromiso de maximizar el impacto positivo sobre el desarrollo de los países de origen derivado de la migración y la movilidad, por un lado, y la opción por la condicionalidad negativa, así como la ausencia de programas reales de migración circular, por otro lado. En 2013, la Comisión lanzó su Comunicación para Maximizar el Impacto de la Migración sobre el Desarrollo, ampliando el foco a las migraciones Sur-Sur, y resaltando la necesidad de integrar la migración en los planes nacionales de desarrollo y reducción de la pobreza, así como la reintegración de migrantes y desplazados que retornan como parte de dichos planes. La migración circular se propuso como una forma de migración legal que permitiría alcanzar ese círculo virtuoso en el que migrantes, sociedades de origen y de destino maximizan los beneficios derivados de la movilidad. Sin embargo, ni siquiera en aquellos casos donde la migración circular espontánea ya existe e implica a un porcentaje importante de los flujos totales, como ocurre entre Senegal y Francia, o entre Senegal y España, se han logrado concluir acuerdos que protejan y potencien dicha circularidad, ni tampoco se ha hecho mediante la inclusión de mecanismos en las legislaciones nacionales que faciliten la migración repetida. Así, la promesa de maximizar el potencial de desarrollo inherente a los flujos migratorios se ha desinflado por completo, hasta transformarse, en su versión más perversa, en una condicionalidad negativa que convierte a los Estados de origen (y tránsito) en puros gendarmes, y a los Acuerdos de Movilidad en un simple mecanismo de refuerzo de los controles fronterizos y los procedimientos de devolución y expulsión.

Reflexión final

Pese al balance algo decepcionante que nos dejan los párrafos precedentes, hay algunos aprendizajes del quehacer comunitario acumulado en los últimos años en asuntos migratorios y de asilo. En primer lugar, parece que el avance hacia la comunitarización es más factible en aquellos ámbitos, como la reagrupación familiar o el asilo, donde el marco jurídico internacional (sea el Convenio Europeo de Derechos Humanos y su jurisprudencia, o la Convención de Ginebra) fijan los límites del debate político. Cuando existen bases jurídicas asentadas para determinar el acceso al territorio, los Estados tienen compromisos previos y ventajas que ganar de una mayor coordinación, por lo que un acuerdo de mínimos puede ser más fácil. Por el contrario, en aquellos ámbitos donde la situación de partida es otra, y por tanto, las instituciones europeas carecen de poderes reales, las grandes palabras y propuestas que no vengan respaldadas por el consenso de, al menos, un importante número de gobiernos, pueden socavar la confianza en las instituciones comunitarias que deberían ostentar el liderazgo en este asunto.

Esto es especialmente visible en relación a la dimensión exterior de la política migratoria de la Unión, donde el principio de condicionalidad negativa —por el que la ayuda económica a los países de origen depende de sus resultados en readmisiones y control fronterizo— ha acabado dominándolo todo. Es importante recordar que la política exterior de la Unión, que sirve a una multiplicidad de objetivos —entre los que se encuentran el fomento de la paz y la estabilidad, el crecimiento económico, el desarrollo de países más pobres, la movilidad social de sus habitantes, el buen gobierno, el respeto a los derechos humanos y el Estado de derecho—, no debería supeditarse a la obsesión por el control de la inmigración irregular, que se presenta de forma no realista como potencialmente infinita y descontrolada. Esta supeditación condena a la ineficacia a la política migratoria que pretende defender, al relegar las consideraciones de igualdad y beneficio mutuo en su negociación estratégica. La condicionalidad negativa también traiciona el necesario respeto a ciertos principios fundamentales, al desaparecer éstos del diálogo con gobiernos de origen y tránsito —que pueden ser responsables de vulneraciones graves de derechos humanos y de las condiciones mismas que empujan a la salida de la población.

Dicho de otro modo, no podemos permitirnos el lujo de añadir a los riesgos existenciales que mencionábamos al comienzo del capítulo, el riesgo de descrédito y la deslegitimación, hacia dentro y hacia fuera, de las instituciones comunitarias. Es cierto que la integración europea a menudo ha avanzado a golpe de fracasos. Sin embargo, en una coyuntura política como la actual es necesario replantearse qué estrategias minimizan esos riesgos sin comprometer nuestros valores fundamentales. En este sentido, en lugar de proponer un ambicioso Enfoque Global para la gestión migratoria, que se desmiente a sí mismo día a día, una estrategia más prometedora podría consistir en: 1) mantener un perfil bajo en relación a la determinación de las condiciones de admisión para migrantes que no sean solicitantes de protección internacional; 2) fortalecer entre tanto los derechos de residencia, la igualación de condiciones laborales, las políticas de nodiscriminación, y la creación de pasarelas entre diferentes estatus migratorios (de motivos familiares o de estudios a económicos, especialmente), así como las posibilidades reales de circulación para quienes están ya aquí.

Paralelamente, la Comisión ni debe ni puede renunciar a ser impulsora y servir de acicate para la innovación política, apoyando y orientando a los Estados en las posibilidades y ventajas de una gestión migratoria más flexible. En particular, apoyando aquellas iniciativas orientadas a fomentar la migración legal pues, como dijo el Comisario europeo Dimitris Avramopoulus en diferentes discursos tras su toma de posesión: «La migración legal es la mejor forma de combatir la migración ilegal» y mejorar nuestras políticas de admisión legal para los trabajadores menos cualificados nos permitiría lidiar mejor con el vínculo entre inmigración irregular y economía sumergida, que recurrir erráticamente a regularizaciones extraordinarias.

Como en todo el desarrollo del proyecto europeo, el impulso de una nueva política común necesita de una masa crítica de líderes que generen el momentum. La gravedad de los desafíos acumulados hace necesario un enfoque pragmático pero decidido que ofrezca incentivos y garantías suficientes a todos los países miembros, de manera que pudiera llegar a alcanzarse no sólo la mayoría cualificada requerida desde el Tratado de Lisboa en materias de inmigración y asilo, sino idealmente la unanimidad. Las elecciones al Parlamento Europeo y la elección de una nueva Comisión en 2019 pueden ser elementos galvanizadores para ese momentum, incluso (o precisamente) en anticipación de un crecimiento de las fuerzas ultranacionalistas e iliberales en dicha cita electoral. En cualquier caso, y ante la creciente posibilidad de que no fuese alcanzable esa mayoría cualificada en el Consejo y/o el voto a favor del Parlamento Europeo, no debe descartarse el avance progresivo por parte de un grupo de Estados que sean punta de lanza utilizando la vía intergubernamental, y replicando así el modelo de creación (y desarrollo) del Acuerdo Schengen. Pero los límites infranqueables han de estar claros, quizá de forma más nítida que en los últimos años: los derechos humanos y el Estado de derecho. Sólo reforzándolos y defendiéndolos, reforzaremos y defenderemos el proyecto europeo.

Amparo González Ferrer es Científica Titular adscrita en el Centro de Ciencias Humanas y Sociales del CSIC. Inmaculada Serrano es investigadora posdoctoral del CSIC, Proyecto TEMPER (VII Programa Marco UE).

5

Transición energética y cambio climático en Europa

María Teresa Costa-Campi y Elisenda Jové

Introducción

Uno de los principales desafíos globales al que se enfrenta actualmente la sociedad es el cambio climático. Si se quiere limitar el calentamiento global, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) suponen un ámbito primordial de actuación, de lo contrario, el cambio climático tendrá impactos graves e irreversibles. Con esta finalidad, se aprobó el reciente Acuerdo climático de París en noviembre de 2016. Este acuerdo representa el primer pacto global de carácter vinculante donde los distintos gobiernos, entre ellos la Unión Europea, se han comprometido a mantener el calentamiento global por debajo de los 2°C respecto a los niveles preindustriales e, incluso si es posible, por debajo de 1,5°C.

Dentro de este marco, la Unión Europea, en su firme compromiso para liderar la lucha contra el cambio climático, se ha comprometido en la reducción de los niveles de emisiones de GEI en un 40 por ciento en 2030, y entre un 80-95 por ciento en 2050 respecto de los existentes en 1990. Atendiendo a estas consideraciones, el sector energético, principal sector responsable de las emisiones de GEI, está llamado a desempeñar un papel vital para hacer frente al gran desafío global al que se enfrenta actualmente la sociedad. Lograr una descarbonización de la economía europea requiere de un cambio estructural en el modelo energético europeo además de una transformación en el modo de producir y consumir por parte de todos los agentes de la economía. Ante este desafío, la transición energética, es decir, el proceso que conduce a lograr una economía con fuentes primarias de energía limpias que apenas emita CO₂, pasa a ser el centro del debate político y gana cada vez más peso por su importancia en los próximos años.

Si bien es cierto que se debe dar prioridad a un cambio de paradigma en el modelo energético donde se consolide la descarbonización, las fuentes de energía de generación renovable, la eficiencia energética y el rol activo del consumidor en esta transición energética, la lucha contra el cambio climático no es entendible si no se hace desde un enfoque integrador y cohesionado entre la política energética y de clima de la Unión Europea y los veintiocho Estados miembros que la integran. En este sentido, una prioridad de primera magnitud a nivel europeo pasa por crear una autentica Unión de la Energía con una política climática ambiciosa que promueva la transición hacia una economía baja en emisiones, segura y competitiva.

Con el propósito de comprender la evolución de la política energética europea, en este capítulo se aborda el origen y los objetivos de la política energética, así como el marco actual de coordinación entre la política energética y de clima de la Unión Europea. Tras esta introducción se examinan las principales medidas llevadas a cabo desde la Unión para luchar contra el cambio climático, así como los distintos acontecimientos que han ido marcando la integración actual de la política energética y de clima de la Unión Europea.

La lucha contra el cambio climático y la política de medio ambiente de la Unión Europea

La lucha contra el cambio climático, al tratarse de una problemática de escala global, ha contado desde hace décadas con numerosos intentos de coordinación y colaboración a nivel internacional (Cervigón Simo y López-Tafall Bacuñana 2016). La primera respuesta internacional a este reto pasó por dotar una base científica común al desafío global del cambio climático con la creación, en 1998, del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (conocido como IPCC por sus siglas en inglés Intergovernmental Panel on Climate Change). Se trata de un organismo internacional encargado de evaluar la situación y la profundidad científica, técnica y socioeconómica del fenómeno del cambio climático para poder proporcionar información objetiva y clara a los responsables políticos y sectores interesados sobre las causas, posibles repercusiones y estrategias de respuesta. Los sucesivos informes del panel de expertos han venido confirmando la actividad humana como principal responsable del aumento de la temperatura de la Tierra a través de las emisiones de GEI en la atmósfera, al mismo tiempo que han enfatizado la necesidad de reducir considerablemente las emisiones para evitar que el cambio climático alcance niveles peligrosos.

La sensibilidad cada vez mayor a la problemática de la sostenibilidad ambiental ha dado lugar a la firma de sucesivos acuerdos de carácter internacional para lograr un crecimiento económico limpio y sostenible con el medio ambiente. Desde un enfoque cooperativo, en 1992 se aprueba la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) cuya misión principal es la «estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático». Más adelante, en 1997, con el fin de seguir avanzando en la definición de los principales elementos en torno a los cuales debería articularse la lucha global contra el cambio climático, se firma el Protocolo de Kioto. A pesar de que el protocolo de Kioto representó un gran avance en cuanto a la medición y monitorización de las emisiones, así como en la fijación de objetivos cuantitativos de reducciones de emisiones a medio plazo, tuvo un impacto limitado al no incluir objetivos de reducción para todos los países. No es hasta después de más de dos décadas, con la firma del reciente Acuerdo de París de noviembre de 2016, cuando se prioriza el diseño estratégico de un nuevo enfoque que dé respuesta al desafío del cambio climático mediante una transformación en el modo de producir y consumir. El acuerdo tiene como objetivo a largo plazo mantener el aumento de la temperatura media global por debajo de los 2 °C sobre los niveles preindustriales e, incluso si es posible, por debajo de 1,5 °C, siempre desde una perspectiva de cooperación en la acción por el clima de carácter regional e internacional. Además, implica por primera vez a todos los países y no únicamente a los países desarrollados, de manera que representa un punto de inflexión que definitivamente marcará la orientación estratégica de las políticas sobre energía y clima de los próximos años.

Dentro del contexto de la Unión Europea, la lucha contra el cambio climático ha sido una prioridad en las agendas de los distintos responsables políticos. En este sentido, la política de la Unión Europea en materia de medio ambiente, basada en el principio de «quien contamina paga», se remonta al Consejo Europeo celebrado en París en 1972 donde se puso de manifiesto la necesidad de desplegar una política comunitaria en materia de medio ambiente. Con el propósito de desarrollar una política común orientada a preservar la calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional de los recursos naturales, en 1987, mediante el Acta Única Europea, se aprueba un nuevo título sobre medio ambiente, estableciendo la primera base jurídica para una política común europea en esta materia. La preocupación por la lucha contra el cambio climático como eje fundamental de la política medioambiental ha sido reiterada sucesivamente en las revisiones de los distintos tratados. Además, la Unión Europea ha mostrado una participación activa y dinámica en impulsar las negociaciones internacionales en el desarrollo tanto de la CMNUCC, como del Protocolo de Kioto, así como más recientemente, en el Acuerdo de París sobre el cambio climático.

La política energética de la Unión Europea

El sector energético se perfila como un sector estratégico de difusión del progreso tecnológico y con fuertes efectos de arrastre sobre otros segmentos del sistema productivo. Si bien es cierto que la cuestión energética ha estado siempre presente en las distintas etapas del proyecto europeo, no es de extrañar que debido a su carácter estratégico haya generado múltiples divergencias entre los distintos Estados miembros, ralentizando así la elaboración de una política energética única.

Vista desde la perspectiva que da el paso del tiempo, se puede decir que han sido varias las circunstancias que inicialmente dificultaron la articulación de una política energética común en la Unión Europea (Kanellakis et al. 2013; Marín Quemada 2008). Por un lado, la cuestión energética estaba caracterizada por un fuerte marco nacional, donde los distintos Estados miembros mostraban una baja predisposición a ceder soberanía respecto a un factor estratégico como la energía. Por otro lado, había que sumarle la falta de una base jurídica propia y autónoma sobre la energía en los tratados constitutivos iniciales de las Comunidades Europeas.¹⁶ Dentro de este marco, la energía tenía un elevado componente nacional y el debate europeo residía primordialmente en la disponibilidad de una energía abundante y barata, perspectiva significativamente distinta a la situación actual debido a la evolución socioeconómica de las últimas décadas y a los numerosos retos a los que se enfrenta hoy en día el propio sector energético, como por ejemplo, la descarbonización, el desarrollo creciente de las energías renovables, la integración de los mercados, la penetración de nuevas tecnologías disruptivas, la digitalización o el papel cada vez más protagonista de los consumidores.

Sin embargo, la ausencia inicial de unos tratados que abordaran de lleno la problemática energética no impidió que distintas instituciones de la Unión Europea tuvieran un papel activo encaminado a desarrollar una política energética común en Europa. De acuerdo con esto, la Comisión Europea promovió diferentes comunicaciones al Consejo y al Parlamento Europeo en materia de energía. El propósito de estos documentos pasaba por dar una respuesta estratégica a los verdaderos retos energéticos que hacían referencia a la sostenibilidad y a las emisiones de GEI, así como a la seguridad del suministro y a la dependencia respecto de sus importaciones, sin dejar de lado la competitividad y la plena consecución de un mercado interior de la energía. A pesar del esfuerzo realizado por los distintos organismos europeos, los resultados seguían siendo insuficientes ya que estos documentos y normas carecían de coherencia y coordinación y, por consiguiente, no facilitaban la configuración de una auténtica política europea propia en materia de energía.

No es hasta la llegada de la firma del Tratado de Lisboa (2007) cuando la Unión Europea dispone, por primera vez, de una competencia propia en el ámbito de la energía y, por ello, de capacidad para poder operar en la materia sin tener que tratar la energía a través de otras políticas, tal y como se había ido haciendo previamente (principalmente a través del medio ambiente y la liberalización del mercado interno).

Para poder avanzar hacia la creación de una política energética común y coherente, adicionalmente a la existencia de una base jurídica sólida de carácter supranacional, fue necesario un cambio significativo en la estructura del mercado energético. De aquí que una de las cuestiones que inicialmente suscitó mayor atención en el ámbito de la energía fue el proceso de liberalización de los sectores del gas y de la electricidad y el desarrollo de un mercado interior de la energía. Históricamente, las redes de energía en Europa habían sido construidas y operadas a nivel nacional por medio de monopolios integrados verticalmente en torno a posiciones claramente proteccionistas y con un limitado comercio transfronterizo. Sin embargo, durante la década de 1990, con el objetivo de crear un entorno más competitivo que incentivara a las empresas del sector energético la reducción de los costes y el aumento de la eficiencia, se introdujo de forma progresiva un nuevo modelo de competencia en los diferentes segmentos de la cadena de valor donde era factible (Pérez Arriaga et al. 2010; Pollitt 2012). Este proceso permitió que las actividades de generación y comercialización fuesen llevadas a cabo por los operadores en régimen de libre competencia y rigiéndose su retribución por las leyes de la oferta (generadores) y la demanda (comercializadoras y consumidores finales). Mientras que, debido a las características económicas y técnicas del gas y la electricidad, las actividades de transporte y distribución, consideradas como monopolios naturales, quedaron reguladas y sometidas al principio de libre acceso de terceros a la red.¹⁷

Dentro del contexto de la Unión Europea, con la finalidad de mejorar la cooperación y la integración de las redes de energía entre los distintos Estados miembros se implementaron una serie de paquetes legislativos que estimularon la transformación del sector energético. Tal es el caso que, después de un primer proceso de liberalización que se remite al primer paquete legislativo sobre la adopción de las normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del gas (Directiva 96/92/CE y Directiva 98/30/CE respectivamente), más adelante, en 2003, se aprueba un renovado paquete legislativo (Directiva 2003/54/CE y Directiva 2003/55/CE). Aunque estos dos paquetes legislativos supusieron un primer esfuerzo hacia la introducción de mecanismos de mercado en el sector energético europeo, pronto se observó su limitado impacto, debido en gran parte al considerable recelo a la apertura de muchos Estados miembros y a la escasa experiencia regulatoria acumulada hasta el momento. La construcción de un mercado único europeo para el gas y la electricidad quedaba aún lejos de ser alcanzado (Pollitt 2012; Urrea Corres 2011). Con el propósito de seguir avanzando en la articulación de este complejo proceso de transformación del sector energético, el año 2009 representó un año clave para la política energética europea. No únicamente en la configuración del mercado interior de la energía de la Unión Europea, ya que entraron en vigor el Tratado de Lisboa (2007) y un conjunto de normas negociadas en 2007 y conocidas popularmente como Tercer Paquete del mercado interior de la energía, sino también, porque supuso el inicio de la integración de la política de energía y clima de la Unión Europea a través del conocido paquete verde en materia de energía.

Sin duda, la preocupación inicial europea en materia energética estaba claramente orientada a garantizar la seguridad de suministro de las fuentes de energía mediante la liberalización del sector y la creación de un mercado interior eficiente de la energía. Cohesionar veintiocho marcos regulatorios nacionales diferentes ha sido uno de los principales desafíos de la política energética común de las últimas décadas (Ringel y Knodt 2018). Aunque asegurar un suministro de energía fiable a precios asequibles continúa siendo, sin duda, uno de los pilares fundamentales de la política energética, en la actualidad, como consecuencia de un nuevo contexto económico y social, prevalecen cada vez más nuevos objetivos vinculados a la sostenibilidad ambiental y al empoderamiento progresivo del consumidor. A este respeto, únicamente una correcta integración europea permitirá superar los desafíos del sector energético y del cambio climático a largo plazo. Para ello, el Consejo Europeo ya ha puesto en marcha un plan para crear en Europa una Unión de la Energía como uno de los cinco objetivos principales de la agenda estratégica europea. Sin duda, la creación de una verdadera Unión de la Energía con una política de cambio climático de futuro representa una prioridad para garantizar a los europeos un suministro energético seguro, asequible y respetuoso con el medio ambiente. Desde una perspectiva holística, esta estrategia ha sido diseñada en torno a cinco ejes clave: la seguridad energética, la creación de un mercado plenamente integrado, la eficiencia energética, la descarbonización de la energía y el fomento de la investigación, la innovación y la competitividad.

Energía y cambio climático: nuevas oportunidades para una política energética europea integrada

El cambio climático, causado esencialmente por las emisiones de GEI provocadas por el uso de combustibles fósiles, indica la necesidad de definir una estrategia de actuación basada en la articulación de la política de energía y clima de la Unión Europea para avanzar hacia una economía libre de emisiones en el largo plazo. El ambicioso objetivo de reducción de emisiones GEI que ha establecido la Unión para que en 2050 su consumo energético no dependa de fuentes emisoras de GEI requiere de la definición de un marco general que coordine las políticas de energía y clima a medio y largo plazo para su descarbonización.

En este sentido, el primer conjunto de medidas de energía y clima de la Unión Europea se remonta a marzo de 2007, cuando para hacer frente a los compromisos adquiridos durante el Protocolo de Kioto, la Unión Europea acuerda una ambiciosa estrategia integradora en materia de energía y clima denominada 20-20-20. En particular, este conjunto de medidas se compromete a transformar Europa en una economía sostenible, hipocarbónica, competitiva e integradora. Así pues, se propone para el año 2020:

• Reducir en un 20 por ciento las emisiones de GEI (en relación con los niveles de 1990).

• Lograr que el 20 por ciento de la energía final proceda de energías renovables.

• Mejorar la eficiencia energética en un 20 por ciento.

Con el propósito de mostrar la seriedad y el firme compromiso de la Unión Europea en la consecución de los objetivos 2020-20, en 2009 se introdujo un conjunto de leyes vinculantes conocidas como el Paquete de clima y energía, que marcó un punto de inflexión en la integración de las políticas europeas de clima y energía. Dentro de estas nuevas medidas cabe destacar la directiva de comercio de derechos de emisión de GEI, la decisión sobre el reparto de la carga en los sectores difusos, la directiva sobre almacenamiento geológico de dióxido de carbono y la directiva sobre energías renovables. En materia de eficiencia energética son también numerosas las iniciativas regulatorias en esta dirección, como por ejemplo la directiva de eficiencia energética en los edificios de 2010 o la directiva de eficiencia energética de 2012. Debido al elevado consumo total de energía correspondiente al parque inmobiliario, desde la Unión Europea se incentivan aquellas acciones orientadas a renovar y automatizar los edificios, el ecodiseño, el etiquetado energético o la promoción de las auditorías energéticas entre otros.

El diseño y la implementación de políticas de apoyo a la promoción de la generación de electricidad a partir de fuentes de energías renovables, supuso un claro impulso de aquellas tecnologías incipientes y poco competitivas técnica y económicamente, sustituyendo progresivamente los combustibles fósiles por energías limpias dentro de la Unión Europea (del Río y Gual, 2004). En los últimos años, prácticamente se ha duplicado el porcentaje de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final de energía, pasando del 9,2 por ciento en 2005 al 17,0 por ciento en 2016 (Gráfico 5.1). Aunque los compromisos ambientales de la Unión han consolidado las fuentes de generación renovable, el ritmo de penetración de estas fuentes intermitentes, no gestionables y difícilmente predecibles como la energía eólica y solar ha sido irregular entre los distintos Estados miembros. Mientras que algunos de los países ya han logrado alcanzar sus objetivos individuales propuestos para el horizonte 2020, otros siguen una trayectoria satisfactoria. Sin embargo, se observa que países como Francia, Luxemburgo y Países Bajos requerirán de esfuerzos adicionales para poder cumplir con sus obligaciones. Al mismo tiempo, el mayor peso de las energías renovables en el mix energético pone de relieve la necesidad de una mayor integración y flexibilidad de los mercados eléctricos en Europa mediante el desarrollo de las interconexiones que permitan la libre circulación de la energía en todo el territorio gracias a unas infraestructuras adecuadas y sin obstáculos técnicos o normativos. El papel fundamental de las conexiones eléctricas para mejorar la seguridad del abastecimiento se verá reflejado de nuevo en el siguiente paquete de medidas de energía y clima para 2030.

A largo plazo, para avanzar hacia una economía europea que sea más respetuosa con el clima y consuma menos energía, es vital reducir aún más las emisiones de GEI (Tabla 5.1). En este sentido, la Unión Europea ha confirmado reiteradamente su compromiso en mantener el calentamiento global por debajo de los 2°C respecto de los niveles de 1990. Por consiguiente, en 2011, la Comisión Europea presentó la comunicación «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050», donde se puso de manifiesto la prioridad de disminuir considerablemente sus emisiones de GEI en un 80 por ciento, con respecto a los niveles de 1990, antes de 2050. Por ello, todos los sectores de la economía deberán contribuir a la transición hacia una economía baja en carbono, en función de su potencial tecnológico y económico. Hasta el momento, uno de los principales mecanismos de mercado para favorecer la consecución de los objetivos medioambientales es el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea. Esta herramienta permite reducir las emisiones de GEI de forma eficiente a través del establecimiento de un límite de emisiones totales que pueden emitir determinados sectores industriales. Un correcto funcionamiento del sistema de comercio de emisiones juega un papel crucial en la transición energética ya que permite que el propio precio de las emisiones de CO₂ se convierta en una señal clave de mercado que incentive la adopción de nuevas tecnologías de generación más eficiente.

Gráfico 5.1 Porcentaje de energía procedente de fuentes renovables (% del consumo final bruto de energía)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat

Tabla 5.1 Emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), año base 1990

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat

Aunque la Unión Europea decidió asumir un papel de liderazgo mundial para luchar contra el cambio climático y adoptó diversas iniciativas para conseguir cumplir los objetivos del 20 por ciento, hemos visto que en algunos casos no han sido suficientes. Por lo tanto, no sorprende que desde la Unión Europea se haya seguido trabajando en el diseño estratégico de nuevos paquetes de medidas a medio y largo plazo. De acuerdo con esto, para dar continuidad al anterior paquete de clima y energía, en octubre de 2014, los dirigentes de la Unión Europea aprobaron un nuevo marco integrado de actuación en materia de energía y clima para el período comprendido entre 2021 y 2030 (Comisión Europea 2014). Este marco incluye una serie de medidas y objetivos para que el sistema económico y energético de la Unión Europea sea más competitivo, seguro y sostenible. Los principales objetivos del marco para 2030 establecidos por la Comisión son los siguientes:

• Reducir las emisiones de GEI de la Unión en un 40 por ciento con respecto a los valores de 1990 (objetivo vinculante para la Unión Europea).

• Incrementar la cuota de renovables por encima del 27 por ciento como objetivo vinculante a escala europea.

• Mejorar la eficiencia energética en al menos en un 27 por ciento.

• Apoyar la consecución del mercado interior de la energía mediante el aumento de las interconexiones eléctricas entre Estados en un 15 por ciento.

Finalmente, siguiendo con los esfuerzos realizados desde la Comisión Europea en materia de energía y clima y para cumplir con los objetivos del acuerdo de Paris, se acuerda el 30 de noviembre de 2016 el último paquete legislativo denominado «Energía limpia para todos los europeos» (Comisión Europea 2016). Esta nueva propuesta, conocida popularmente como paquete de invierno, incluye tres objetivos fundamentales:

• Priorizar la eficiencia energética con un objetivo de al menos un 32,5 por ciento.

• Liderar mundialmente en el ámbito de las energías renovables con un nuevo objetivo vinculante del 32 por ciento de energía procedente de fuentes limpias.

• Convertir a los consumidores en actores plenamente activos de la transición energética.

Además, este paquete legislativo incluye la obligación por parte de los Estados miembros de presentar los planes nacionales integrados de energía y clima en los que se definan los objetivos, metas y contribuciones nacionales, así como las políticas y medidas planteadas para cumplir con sus contribuciones. La ambiciosa propuesta resalta la necesidad de seguir trabajando en los objetivos de descarbonización y europeización de la política energética y climática de la Unión Europea con la propuesta de Reglamento sobre gobernanza. Asegurar la consecución de los objetivos del Acuerdo de París, de la Unión de la Energía y los objetivos en materia de energía y clima para el año 2030 sólo será posible mediante un modo de gobernanza cohesionado y cooperativo entre los distintos Estados miembros que fomente el aumento de la eficiencia y el bienestar social.

Conclusiones

El compromiso global y unánime para luchar contra el cambio climático permitió desde los inicios de la Unión definir y liderar una estrategia integradora en materia de medio ambiente. Sin embargo, las distintas divergencias entre los Estados miembros ralentizaron la definición de una auténtica política energética cohesionada dentro de la Unión Europea. Inicialmente, la participación europea en la política energética se materializó a través de áreas contiguas, principalmente mediante la liberalización del mercado interno y del medio ambiente. No es hasta la llegada del Tratado de Lisboa (2007), cuando la energía pasa a pertenecer formalmente a la familia de las políticas de la Unión Europea, y más recientemente, con la creación de la Unión de la Energía de 2014, el sector energético cobra una gran importancia como sector clave para lograr la transición hacia una economía baja en emisiones, segura y competitiva.

Durante las últimas décadas el sector energético ha estado caracterizado por un gran dinamismo, en gran medida por la introducción de la cuestión ambiental en la agenda energética. La lucha contra el cambio climático representa un gran desafío a largo plazo y de escala global, por ello, para poder hacer frente a la magnitud que este reto exige, no sólo es necesario el esfuerzo por parte de todos los agentes económicos y sociales, sino también una transformación del modelo energético para conseguir el compromiso europeo de reducciones de emisiones de aquí a 2050.

En la actualidad, acometer una auténtica transición hacia una economía descarbonizada no se entiende sin la coordinación de las políticas de energía y clima. Aunque inicialmente ambas políticas tomaron sendas paralelas, desde que se aprobó el primer paquete de medidas conjuntas en 2009, la articulación de la política energética y de clima de la Unión Europea ha realizado avances significativos. El marco general de coordinación de ambas políticas se ha plasmado a través del despliegue de tres objetivos claramente definidos en los distintos horizontes temporales (2020 y 2030): reducción de emisiones, promoción de las energías renovables y reducciones de la demanda energética a través de la eficiencia.

Aunque la Unión Europea avanza con firmeza hacia los ambiciosos objetivos fijados para 2020 en materia de reducción de emisiones GEI, participación de las energías renovables en el mix de generación eléctrico y en la implantación de mejoras en la intensidad del uso de la energía gracias a un aumento de la eficiencia de los edificios, procesos industriales y vehículos, es totalmente necesario dar prioridad a un marco regulador europeo que permita cambios estructurales en todos los Estados miembros mediante un modo de gobernanza cohesionado. Así pues, únicamente la correcta integración europea permitirá superar los desafíos del sector energético a largo plazo y caminar hacia una economía más competitiva y sostenible, garantizando a los europeos una energía segura, a un precio razonable y respetuosa con el clima.

María Teresa Costa-Campi es catedrática de Economía, Directora de la Cátedra de Sostenibilidad Energética de la Universitat de Barcelona y consejera de Red Eléctrica de España; ha sido presidenta de la Comisión Nacional de la Energía y diputada. Elisenda Jové es doctora en Economía e investigadora en la Cátedra de Sostenibilidad Energética de la Universitat de Barcelona.

DESAFÍOS DE POLÍTICA ECONÓMICA

6

La sostenibilidad del euro

Gonzalo García Andrés

…ninguna unión monetaria puede sobrevivir en el largo plazo con una divergencia cada vez mayor en los resultados de las distintas economías nacionales y en los niveles de vida de la población de diferentes Estados miembros.

JÜRGEN HABERMAS

(Discurso pronunciado en Frankfurt

en septiembre de 2018)

Introducción

Los años que terminan en nueve han sido determinantes para el proyecto de integración económica y monetaria europeo. En la cumbre de La Haya de diciembre de 1969 los seis países fundadores de la Comunidad Económica Europea decidieron explorar las posibilidades de avanzar hacia una unión económica y monetaria, encargando a un grupo presidido por Pierre Werner, primer ministro luxemburgués, redactar un informe al efecto. El documento, presentado en octubre del año siguiente, abordaba con presciencia los aspectos más problemáticos del proyecto.

La integración económica y monetaria era el corolario del mercado común, su complemento natural. Y también un acicate para la unión política, sin la cual no podría funcionar en el largo plazo. En coherencia con este principio, se proponía la creación de un centro de decisión de política económica, que actuaría de manera independiente de los Estados persiguiendo el interés común, rindiendo cuentas al Parlamento Europeo. Entre los objetivos destacaba también el establecimiento de un poder europeo en el marco del sistema monetario internacional, que por aquellos años vivía los estertores del patrón dólar-oro. Esta dimensión del proyecto original fue perdiendo protagonismo hasta quedar en un segundo plano cuando finalmente vio la luz.

Tras unos años marcados por la inestabilidad cambiaria y los choques en el precio del petróleo, en marzo de 1979 entró en vigor el Sistema Monetario Europeo (SME), un esquema de tipos de cambio fijos ajustables que pretendía instrumentar la cooperación monetaria progresiva. Diez años más tarde, el Consejo Europeo aprobó en Madrid el plan trazado en el Informe Delors, activando la primera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y convocando posteriormente la conferencia intergubernamental que elaboraría el Tratado de la Unión Europea. La idea de la transición mediante bandas de fluctuación del tipo de cambio cada vez más estrechas saltó por los aires con la crisis del SME; aun así, el 1 de enero de 1999 once países lanzaron la tercera fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio.

El euro cumplirá por tanto veinte años en 2019. Ha ampliado el número de países miembros hasta diecinueve y la población hasta más de 340 millones de personas. Es la tercera economía mundial y la segunda moneda de reserva internacional después del dólar. Pero tras unos años iniciales apacibles y tras encajar el impacto de la crisis financiera global, sufrió una crisis endógena que produjo inestabilidad y regresión económica en varios Estados miembros. Aunque desde 2014 ha conseguido encarrilar una moderada fase expansiva, no se han disipado las dudas sobre su sostenibilidad.

La promesa incumplida de la prosperidad compartida

La vida del euro ha sido atribulada. Desde su creación ha pasado por una fase de expansión, una crisis de origen global, una crisis existencial y una recuperación de alcance desigual. La reflexión sobre su sostenibilidad debe partir de un análisis del comportamiento económico de la zona euro desde distintas perspectivas. Interesa conocer tanto los resultados agregados como la evolución de las economías de los principales países miembros. También conviene comparar estos datos con los de las grandes economías desarrolladas.

En términos nominales, la zona euro ha mantenido la inflación en niveles acordes con la definición del objetivo de estabilidad de precios (menor pero próxima al 2 por ciento) durante gran parte del período, quedando además en niveles inferiores en términos generales a la de Estados Unidos.¹⁸ Las desviaciones respecto al objetivo más persistentes han sido a la baja, tanto durante los primeros años como en el período de la crisis. La dispersión de la inflación dentro de la zona ha ido reduciéndose a lo largo del tiempo y los diferenciales en el crecimiento de los precios se sitúan en niveles comparables a los de las áreas metropolitanas de Estados Unidos.

Atendiendo a las otras variables nominales fundamentales, el déficit y la deuda públicos, la zona euro ha tenido una evolución similar a la de otras economías desarrolladas hasta la crisis y notablemente mejor desde entonces. Ahora bien, la dispersión en la trayectoria fiscal de los países miembros se ha agravado tras la crisis, como ilustra la evolución de las diferencias respecto a la media en la ratio de deuda pública sobre el PIB (ver gráfico 6.1). Tanto la evolución del PIB nominal como las diferencias en los costes reales de emisión de la deuda han alimentado el contraste entre el fuerte aumento de la ratio de deuda pública sobre el PIB en España e Italia y el descenso en Alemania y Holanda.

Los resultados son marcadamente más negativos cuando se analiza la evolución de las variables reales, que finalmente son las que reflejan el nivel de vida de las personas. El PIB per cápita es una de las variables más adecuadas para valorar esta dimensión, porque aúna el crecimiento real de la producción con los cambios en la población. En términos agregados, el PIB per cápita de la zona euro siguió de manera estrecha al de Estados Unidos y Japón hasta la crisis de 2010-2013, pero desde entonces se descolgó.

Gráfico 6.1 Desviación de la deuda pública respecto a la media

Fuente: AMECO

Para entender las causas de esta evolución también resulta de interés el sector exterior de la zona euro y su estructura interna. El conjunto de la zona viene manteniendo un superávit por cuenta corriente respecto al resto del mundo, que ha llegado a superar el 4 por ciento del PIB. Este signo supone que la economía produce más de lo que gasta. Alemania y Holanda han alcanzado superávits del orden del 8-10 por ciento del PIB, mientras los países que tenían déficits abultados antes de la crisis, como España, los han corregido. No es saludable que la zona euro dependa de demanda generada en el exterior de manera estructural para crecer. Lo lógico es que, sobre todo en momentos recesivos, la zona euro fuera un motor, o al menos no una rémora para el crecimiento mundial.

Si se analiza la evolución del PIB per cápita en las cuatro economías más grandes, se puede observar que el rezago en el PIB per cápita de la zona respecto a otras economías desarrolladas se explica por la fuerte divergencia entre los Estados miembros. Como se observa en el gráfico 6.2, mientras el PIB per cápita alemán se recupera muy pronto del choque negativo de 2008-2009 e inicia una senda ascendente (más intensa que la recuperación económica de Estados Unidos), España pierde alrededor del 10 por ciento después de años de avances significativos e Italia se desliza hasta tocar un nivel de PIB per cápita un 5 por ciento inferior al que tenía cuando se creó la unión monetaria.

Gráfico 6.2 Evolución del PIB per cápita (1999=100)

Fuente: AMECO

La unión monetaria no sólo no ha llevado a un progreso en la convergencia real de sus cuatro grandes economías, sino que en el caso de Italia puede haber coexistido con una tendencia a la divergencia real. Díaz del Hoyo et al. (2017) estudian distintas medidas de convergencia real dentro de la zona euro y concluyen que los avances en la convergencia real se han producido sólo en los países que entraron a partir de 2002, como las repúblicas bálticas, Eslovenia o Eslovaquia. Entre los primeros miembros de la zona, sólo Irlanda ha mejorado de manera espectacular su nivel de PIB per cápita relativo. Para países como España, el avance hasta 2007 se truncó en los años posteriores; a pesar de que con la recuperación se ha vuelto a avanzar en términos relativos, en conjunto no se ha conseguido reducir la brecha en el nivel de vida respecto a la media de los miembros de la unión monetaria. Grecia presenta una trayectoria con similares fases de convergencia y divergencia, pero con un retroceso mucho más intenso durante esta última que le ha llevado a perder PIB per cápita en relación a la media de la zona.

El caso de Italia merece especial atención, porque su tendencia a la divergencia con el resto de la zona es sostenida, se agrava con la crisis y se complica además por la carga de una ratio de deuda pública sobre el PIB que ha crecido hasta rebasar el 130 por ciento.

La falta de convergencia real de España y la divergencia real de Italia derivan de una tasa de empleo relativamente baja y un crecimiento anémico de la productividad total de los factores, que aproxima el efecto del progreso tecnológico a través del crecimiento de la producción no explicado por la adición de trabajo y de capital. El gráfico 6.3 ilustra la magnitud de la diferencia en términos de tasa de empleo (ocupados totales respecto a la población entre 15 y 64 años): la diferencia es de en torno a diez puntos respecto a la media de la zona y de más de veinte puntos respecto a Alemania.

Gráfico 6.3 Tasa de empleo (%)

Fuente: AMECO

Entender las causas de este fracaso en la convergencia real de las principales economías del euro es esencial para evaluar su sostenibilidad. Si se tratara de factores idiosincráticos, no deberían afectar a la sostenibilidad; pero si los cambios que, en la dinámica financiera y macroeconómica, ha provocado la unión monetaria son parte de la explicación, entonces el futuro es más complicado, porque los países afectados podrían acabar votando por salir del euro.

Díaz del Hoyo et al. amplían el análisis hacia atrás y señalan que el declive italiano, que ha pasado a ser un país de renta baja dentro de la zona, tiene raíces que se hunden en el período previo a su entrada en la unión monetaria. También relacionan la ausencia de convergencia real con las deficiencias en la calidad de las instituciones de economías como la española o la italiana. Muestran una relación positiva entre los niveles de PIB per cápita y el índice de calidad institucional de la OCDE, pero admiten que esta correlación no implica causalidad.

Existe amplia evidencia de la relación entre la calidad de las instituciones y el nivel de vida. Y dentro de la zona euro, hay pocas dudas de que parte de los problemas económicos de Grecia, por ejemplo, se deben a la debilidad del Estado y de otras instituciones básicas. También está acreditado que las intensas oscilaciones cíclicas de la producción y del empleo en España tienen en parte que ver con problemas en el funcionamiento del mercado de trabajo.

Pero la hipótesis de la calidad institucional como única variable explicativa tiene un punto débil: ¿por qué la divergencia real se acentúa con la crisis del euro? ¿Por qué el comportamiento económico de países como Alemania y Holanda pasa a ser diferencialmente más positivo a partir de 2010, cuando estalla la crisis interna en la UEM? De la respuesta a estas preguntas depende en parte la conclusión a la que lleguemos sobre la sostenibilidad del euro.

La crisis y los fallos del marco institucional del euro

Los arquitectos del euro no hicieron mucho caso a las admoniciones de sus antecesores en el comité Werner. La dimensión económica del marco institucional del proyecto quedó reducida a dos sucintas reglas fiscales encarnadas en números mágicos: 3 por ciento de déficit público y 60 por ciento de deuda pública. El grueso de la regulación constitucional del proyecto se consagró a la política monetaria única, plasmada en una estructura de decisión centralizada en el Eurosistema que se aplica de manera descentralizada por los bancos centrales nacionales. La dimensión financiera quedó fuera del esquema, manteniéndose como una prerrogativa nacional.

Y tanto en el área monetaria como en el área fiscal, el debate sobre la idoneidad del marco acordado empezó tan rápido que dio lugar a cambios significativos incluso antes de la crisis.¹⁹ Este marco reformado de política macroeconómica y financiera no reaccionó mal a la crisis financiera global.²⁰ Pero cuando las economías ya estaban estabilizadas tras la gran recesión de 2009, la respuesta a la crisis fiscal griega convirtió un problema de escaso tamaño (menos del 4 por ciento del PIB de la zona) en una espiral de inestabilidad financiera y macroeconómica que acabó por amenazar la propia supervivencia del euro. Entender las razones de esta debacle es esencial para valorar su sostenibilidad.

Se ha escrito mucho sobre la crisis del euro. Como en la literatura de aventuras, abundan los villanos: bucles diabólicos entre bancos y soberanos, guardianes implacables de la austeridad, hombres de negro o perezosos sureños que aspiran a vivir del esfuerzo de otros. A riesgo de simplificar, aquí se propondrá una interpretación de la crisis del euro más prosaica: por razones políticas, el BCE tardó dos años en garantizar la estabilidad de los mercados de deuda pública.

Lo que sucedió en 2010 es que los mercados interpretaron (bien) que Alemania y otros países centrales no iban a apoyar que el BCE preservara la estabilidad de los mercados de deuda pública de aquellos países con debilidades macroeconómicas (excluyendo a Grecia). El BCE no quebró la especulación ni la rápida desestabilización de los mercados de deuda pública de España, Irlanda, Italia o Portugal, engendrando una segunda ola de recesiones de costes económicos y sociales enormes. La crisis fue en gran medida autoinfligida; los países fuera de la zona euro con vulnerabilidades financieras significativas (como Reino Unido), pero con su propio banco central, no sufrieron nada parecido a lo que sucedió en España o en Italia.

El origen del mal fue la política monetaria, que se rompió a partir de 2010 y no se reparó hasta finales de 2013. La razón es que las condiciones monetarias y financieras de los países miembros del euro están inextricablemente ligadas a la evolución de los tipos de interés de su deuda pública. Con el contagio de la crisis griega, las condiciones financieras se restringieron de manera drástica en los países débiles mientras se hacían más expansivas en los países fuertes. Se dejó que el mecanismo de inestabilidad del mercado y la abrupta reversión de los flujos de capital dentro de la zona determinar las condiciones financieras. Durante ese período, el BCE taponó con la relajación de las condiciones de acceso a la liquidez en plazos y activos de garantía, la sangría financiera en el lado privado (que no sólo elevó los tipos de interés, sino que, sobre todo, racionó el acceso a la financiación para empresas, bancos y familias). Pero no pudo o no quiso curarla, hasta que comenzó a temer por la supervivencia del euro.

La evidencia más sólida en favor de esta interpretación sencilla de la crisis del euro fue cómo se resolvió. A finales del verano de 2012, sólo con la amenaza del BCE de que compraría de manera ilimitada deuda pública de los países que lo pidieran y se sometieran a un programa de condicionalidad de política económica, la crisis se terminó.

Ayudó sin duda el acuerdo sobre la Unión Bancaria. En el ámbito financiero y bancario, el vacío con el que nació el euro se ha colmado con un marco centralizado de supervisión y de resolución, que era una de las necesidades fundamentales para garantizar la sostenibilidad. Con un sistema monetario en el que un porcentaje muy elevado del dinero se materializa en depósitos bancarios, no es posible garantizar la unidad sin que el régimen de control prudencial de las entidades sea común, tanto en tiempos normales como en el caso en el que haya que resolver una entidad con problemas de solvencia.

El marco de política fiscal agravó la crisis, pero no por las razones que suelen esgrimir los detractores de la austeridad. Para España o para Grecia, la austeridad no fue una imposición de Bruselas o de Alemania, fue una necesidad provocada por la debilidad de sus finanzas públicas. Con un déficit primario del 9,4 por ciento del PIB en 2010, Grecia no habría podido financiar sus gastos (de sanidad, educación, defensa) incluso aunque hubiera dejado de pagar los intereses de su deuda. El caso español es muy ilustrativo. La necesidad de subir los impuestos y reducir el gasto fue causada por la pérdida de 3,8 puntos de PIB de ingresos entre 2007 y 2010.

La carga que impuso la pertenencia al euro a los países débiles durante la crisis fue tener que corregir sus desequilibrios fiscales en un entorno de inestabilidad y restricción financieras.

El problema del marco fiscal tiene más que ver con la orientación procíclica de la política fiscal del conjunto de la zona. Reaccionó de manera expansiva en 2008-2009 cuando la crisis afectó a todos los países, pero luego se hizo muy restrictiva durante 2010-2013, agravando la segunda recesión en varios países. Los países beneficiados en términos de condiciones financieras por la inestabilidad (como Alemania u Holanda, que vieron reducirse de manera notable sus costes de financiación tanto para el sector público como para el sector privado), no compensaron con sus políticas fiscales la restricción en los países en crisis; y no existía un mecanismo centralizado para sostener la demanda agregada y el empleo en un entorno en el que las economías desarrolladas ya estaban creciendo.

Reformas para la sostenibilidad, incluyendo Italia

Un acuerdo político renovado

Desde los momentos críticos de 2012, la unión monetaria había conseguido respirar, mejorar su comportamiento macroeconómico y disipar algunas dudas sobre su futuro. La relajación cuantitativa y la mejora del entorno exterior permitieron reducir la dispersión en las tasas de crecimiento y los tipos de interés, bajar la tasa de paro y también los déficits públicos. A este clima más optimista también han contribuido algunas fortalezas políticas. La elección de Macron, con su proyecto de crear una soberanía europea, incluyendo un presupuesto y un ministro de Finanzas para la zona euro, alentó la esperanza de una nueva fase de reformas asentada en el empuje franco-alemán. En la Declaración de Meseberg de junio de 2018, los líderes de ambos países presentaron el plan de reformas más ambicioso suscrito por Alemania hasta el momento.

El apoyo popular al euro se mantiene en niveles sólidos aun en la mayoría de los países que más sufrieron la crisis. OteroIglesias (2017) sostiene que el euro es un vínculo de unión entre los ciudadanos de sus Estados miembros que valoran por distintas razones como la estabilidad o la desaparición de costes de transacción. El Eurobarómetro parece confirmar esta tesis, pues tras años de pérdida de apoyo, los registros más recientes indican que el porcentaje de ciudadanos que consideran que el euro es bueno para su país ha subido hasta el 64 por ciento, máximos desde que se hace la encuesta. No todo son parabienes; la elección de un gobierno de corte nacionalista y antisistema tras las elecciones de 2018 en Italia, con un programa económico que choca con las normas fiscales europeas, vuelve a situar al euro frente a un desafío de gran envergadura.

Mientras el proceso para completar la unión monetaria avanza a paso extremadamente lento, la gobernanza del euro se enfrenta con un riesgo cierto de sostenibilidad fiscal achacable a las decisiones políticas de un nuevo gobierno. De alguna forma resulta inevitable ligar la forma de lidiar con la situación italiana y las posibilidades de adoptar los cambios necesarios para reforzar la sostenibilidad del euro.

El debate impulsado por las instituciones europeas desde 2015 sobre la profundización de la UEM ha estado condicionado de manera velada por los temores sobre Italia. Haciendo una interpretación optimista, se podría pensar que la insistencia en la reducción del riesgo de Alemania y de la nueva liga hanseática²¹ es un eufemismo para no nombrar a Italia. Cuando se ha planteado la culminación de la Unión Bancaria con la creación gradual de un fondo de depósitos europeo, es muy posible que algunos hayan pensado en los créditos dudosos de los bancos italianos y el riesgo de mutualizar los depósitos que los financian. Y cuando se habla de fortalecer el MEDE como garante último de la estabilidad del sistema bancario y como mecanismo de estabilización, puede que los mismos piensen en cuánto costaría un programa de asistencia a Italia, exigiendo la reestructuración de la deuda como condición casi obligatoria.

Sería deseable que las decisiones que puedan tomarse sobre Italia se enmarquen en un esfuerzo para cerrar la reforma institucional del euro con el objetivo de impulsar el crecimiento del PIB y del empleo en toda la zona. Para lograrlo, será necesaria una puesta al día del acuerdo político sobre el que se edificó la unión económica y monetaria. Alemania, Holanda y el resto de países que más han prosperado dentro del euro tienen que asumir que, si la zona euro no es capaz de ayudar a Italia a que vuelva a crecer y a crear empleo, las bases políticas del proyecto, con su configuración actual, corren grave peligro. Al mismo tiempo, Italia, pero también España, Grecia, Portugal y otros países con estructuras más débiles, tienen que aceptar el cumplimiento de las reglas del juego pactadas, en particular las fiscales, como condición para cualquier posibilidad de mayor convergencia real futura (que además no será posible sin ejercer su propia responsabilidad en los cambios).

Hasta el momento este acuerdo no ha sido posible, aunque hay algunos factores que podrían al menos acercarlo. El primero, negativo, es la magnitud de la amenaza. Si Italia llegara a perder el acceso al mercado (situación en la que no pudiera refinanciar sus más de dos billones de euros de deuda pública), la zona euro podría sumirse en una nueva crisis económica. Los márgenes de política monetaria y fiscal (en los países que los necesitarían) son magros y las costuras sociales y políticas en los países que más sufrieron la crisis de 2010-2013 podrían rajarse (más). Como sucedió en 2012, a veces la urgencia de evitar una calamidad permite que la racionalidad política se imponga.

El segundo factor tiene que ver con las implicaciones del brexit, desde una doble perspectiva. Por una parte, la salida del Reino Unido de la Unión Europea alineará más el proyecto político de los veintisiete con el de la UEM. No faltan los Estados miembros con vocación de reemplazar a los británicos como principales activistas contra las naturales pulsiones hacia la unión política. Pero no hay ninguno que tenga el peso y la capacidad de arrastre que ha tenido el Reino Unido desde que entró en el club. Por otra parte, la respuesta de la UE a la amenaza del brexit ha sido quizá la más clara demostración de unidad y eficacia desde los hitos integradores de los años noventa.

Convendría también invocar un factor positivo que hasta el momento no ha formado parte del debate político sobre la reforma del euro: los beneficios potenciales desaprovechados. Como se recordó en la introducción, la integración monetaria era un proyecto de suma positiva, un complemento del mercado interior que suponía reforzar el todo para que todas las partes salieran favorecidas. En algún pasaje de la tragedia griega de 2010 aquella idea se desbarató por completo, dando paso a un amargo cruce de reproches, cálculos de facturas, reconvenciones morales y desconfianzas estériles. Para que el acuerdo político se pueda renovar, es necesario engrasarlo con crecimiento económico y empleo. Se puede hacer sin que nadie salga perjudicado, con reformas institucionales internas y con un desarrollo activo de la dimensión internacional del euro como moneda de reserva.

Medidas factibles para completar la reforma

A continuación, se explora un conjunto de medidas de distinta naturaleza que podrían desarrollarse de manera gradual como resultado de ese acuerdo político renovado, incluyendo el tratamiento adecuado de la situación italiana.

El bloque de medidas más urgentes tiene que ver con el reforzamiento de la unidad y eficacia de la política monetaria y de su mecanismo de transmisión. El riesgo más grave que afronta la zona es un posible contagio de la inestabilidad del mercado de deuda pública italiano a otros países. Si el diferencial de rentabilidad de la deuda de estos países con Alemania comenzara a seguir al italiano en un escenario de confrontación abierta con la Comisión Europea y bajadas adicionales de calificación crediticia, el BCE no contaría con instrumentos adecuados para desactivarlo. El programa de Outright Monetary Transactions (OMT) con el que se solucionó la crisis en 2012 requeriría solicitudes de los países afectados y la negociación de condicionalidad en política económica. No sería operativo en términos de tiempo y, en cualquier caso, mezclar la política monetaria con la condicionalidad de política económica tiene poco sentido. Como propone Claeys (2018), el BCE debería poder activar la OMT sin condicionalidad, quizá obteniendo un aval del MEDE que certifique que el país está cumpliendo con las normas fiscales europeas.

En segundo lugar, si los bancos italianos, que tienen en sus balances un volumen importante de deuda pública italiana, tuvieran problemas de liquidez, tendría que ser en principio el Banco de Italia quien les diera la asistencia de liquidez de emergencia. Pero unas operaciones de tan elevado volumen y de tanta trascendencia para el funcionamiento del área, ¿no deberían tomarse de manera centralizada? La competencia nacional para la función de prestamista de última instancia no tiene fundamento, pues es una de las funciones esenciales de la autoridad monetaria. Mucho menos después de haber centralizado la supervisión prudencial y el marco de resolución de bancos.

Otro riesgo no desdeñable en el horizonte relacionado con el anterior es el de la pérdida de acceso de los bancos italianos a las operaciones de política monetaria del BCE. Esta vinculación sintetiza la fragilidad estructural que soporta la zona: la calificación crediticia de los bancos depende de la calificación crediticia del Estado italiano, porque las agencias tienen la política de que la calificación máxima del país es la del soberano; de manera que si la deuda pública italiana cae por debajo del nivel de grado de inversión, es muy probable que los bancos italianos perdieran el acceso al BCE. ¡Italia se vería privada de política monetaria! Mantener esta influencia de decisiones de empresas privadas en el funcionamiento de la política monetaria es una insensatez que debería remediarse cuanto antes.

Tanto la Comisión como la mayoría de economistas que han participado en el debate reciente sobre la reforma urgen a culminar la Unión Bancaria, añadiendo a los Mecanismos Únicos de Supervisión y Resolución un fondo europeo de garantía de depósitos y un soporte financiero al Fondo Único de Resolución (FUR) para dotarlo de acceso a financiación en caso de insuficiencia de la procedente de las contribuciones de los bancos. Estas dos iniciativas ya contaban con el apoyo del Consejo Europeo, pues se concibieron como el segundo y el tercer pilar de la Unión Bancaria cuando se lanzó en 2012. El retraso en su aprobación es una anomalía, desde el momento en el que la competencia sobre la supervisión prudencial de los bancos se ha cedido ya a una institución común. Las exigencias de Alemania y otros países para que primero se avance más en la reducción de riesgos no son coherentes con la correspondencia entre control y responsabilidad que venían defendiendo.

El nuevo paso que es preciso dar es sentar las bases de una Unión Fiscal (UF), entendida como la creación de un nuevo nivel de actividad financiera pública para la zona euro que cuente con recursos comunes y los emplee con decisiones adoptadas por mayoría. Tradicionalmente, el fundamento económico esgrimido para la UF ha sido contar con un instrumento eficaz contra los choques asimétricos, que afectan sólo a un país o a un grupo de países dentro de la zona. Como dentro de la UEM, en ausencia del tipo de cambio y de la política monetaria, la movilidad laboral y el aseguramiento privado de riesgos a través del sistema financiero son menores que en otras uniones monetarias federales, se justifica contar con un instrumento centralizado de contrapeso. No obstante, los problemas dentro del euro no han tenido que ver por lo general con choques asimétricos, sino con debilidades de los países y dinámicas macrofinancieras insostenibles y endógenas a la propia UEM. Las razones que aconsejan crear una UF son distintas e igualmente esenciales. Destacaremos cuatro.

En primer lugar, la Unión Bancaria requiere, para ser plenamente creíble, la posibilidad de movilizar fondos de manera masiva en situaciones de crisis para financiar al FUR o al futuro fondo europeo de garantía de depósitos. Es cierto que, con la nueva regulación, la financiación de los costes de una crisis bancaria debe recaer en los propios bancos. A pesar de este loable intento, la capacidad última de estabilización de una situación crítica en el sistema financiero depende de los fondos públicos, incluyendo los de los bancos centrales. Más allá de dotar el FUR, la credibilidad del marco de estabilidad financiera del euro requiere la posibilidad de allegar fondos con rapidez y de manera masiva si fuera necesario.

En segundo lugar, la zona euro necesita un instrumento de política fiscal que pueda adaptarse a las necesidades de la situación macroeconómica en un entorno de tipos de interés cercanos a cero. No se puede contar, como ha quedado de sobra acreditado, que los países con margen de actuación en materia fiscal y tamaño suficiente (Alemania, principalmente) internalicen la conveniencia de impulsar la demanda agregada del conjunto de la zona. Lo razonable es que, dentro del marco de la coordinación de las políticas económicas y tomando en cuenta las previsiones de crecimiento, la zona euro pueda decidir estimular o restringir la demanda agregada si la economía lo necesita.

En tercer lugar, la UF permitirá crear de manera gradual un activo sin riesgo del euro. Uno de los instrumentos para captar recursos será la emisión de deuda, como ya sucede en algunos casos para la propia Unión Europea. Pasarán años hasta que el tamaño del mercado de estos bonos europeos sea significativo y puedan obtenerse los beneficios que se reconocen a la existencia de un activo sin riesgo (liquidez, atracción de capital extranjero, utilización por parte de los bancos y otras entidades financieras). Pero a cambio se habrán salvado los obstáculos políticos que han impedido la aprobación y puesta en práctica de las distintas propuestas para crear eurobonos (ver Ubide, 2017, para una de las más razonables).

Por último, la UF puede formar parte de un enfoque que dé una solución duradera al problema de Italia. Como se ha comentado, la raíz de las dudas sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas italianas es el estancamiento económico. Para salir del marasmo actual, es necesario combinar algunas medidas de estímulo eficaz a la demanda agregada, que pueden suponer un aumento moderado del déficit a corto plazo, con un programa creíble y a medio plazo de reformas estructurales que reactiven el potencial de crecimiento.

De hecho, las normas fiscales actuales ya contemplan una cláusula de flexibilidad en su brazo preventivo (el aplicado a los Estados miembros que están por debajo del 3 por ciento de déficit y no incumplen el criterio de deuda pública), si se han adoptado reformas estructurales de calado y para facilitar la inversión pública.²² La gravedad de la situación económica de Italia aconseja aplicar de manera mucho más decidida y mucho más generosa esta flexibilidad, siendo la UF el marco adecuado para lograrlo.

En el debate reciente sobre el contenido de la UF se han planteado propuestas muy razonables tanto en su fundamento económico como en su factibilidad política y encaje institucional. Partiendo en gran parte de ellas, resumamos los mimbres con los que se podría articular el armazón de una UF progresiva:

• Base legal. El presupuesto del euro debería formar parte del presupuesto de la UE como un subconjunto con reglas adaptadas. La existencia de este instrumento vendría avalada en el Tratado por su importancia para garantizar la estabilidad y el crecimiento de la unión monetaria. Otra ventaja de este engarce es que conseguiría de manera directa someter el presupuesto al marco de toma de decisiones y de rendición de cuentas al Parlamento Europeo ya vigente.

• Ingresos. Podría empezar nutriéndose de contribuciones de los Estados miembros del euro, así como de la recaudación de impuestos propios de la zona euro. Éste es un paso de gran trascendencia y que se enfrenta a la oposición de varios países cuyo modelo de crecimiento depende de la autonomía en su política fiscal. No debería inquietarles que, por ejemplo, los ingresos de la tasa sobre las transacciones financieras que se ha debatido en el Consejo para su armonización pudieran nutrir las arcas del presupuesto del euro. Hay otros tributos que podrían ser candidatos, como el impuesto sobre servicios digitales o un impuesto armonizado sobre la riqueza.

• Gastos. Inicialmente, los recursos deberían destinarse a inversión, prestaciones por desempleo y apoyo para reformas estructurales, para conectar directamente con la formación de capital físico, humano y tecnológico, el crecimiento económico y la estabilización automática. En el ámbito de la inversión, podrían destinarse los fondos a la cofinanciación de proyectos prioritarios en materia de infraestructura, cambio climático e investigación. Se debería tratar de gastos comunes, no de préstamos; y su distribución por países debería poder modularse para responder a las necesidades específicas. En materia de desempleo, se podría establecer un mecanismo de reaseguro para los sistemas nacionales que aliviara el aumento del gasto en casos de fuerte incremento del desempleo. De acuerdo con la propuesta de Dullien y Pérez (2017), podría operar sobre la base de las variaciones en la tasa de paro y no del nivel, para evitar transferencias permanentes. El gobierno alemán dio un paso significativo al mostrar su apoyo a un mecanismo de esta naturaleza. Por último, una parte del presupuesto debería dedicarse a apoyar, también de manera directa con asistencia técnica y otros gastos complementarios (evaluación, medidas compensatorias para los perdedores), reformas estructurales en ámbitos como la fiscalidad, el mercado de trabajo, la desigualdad, la inversión en las primeras etapas de la vida o las pensiones.

• El MEDE como embrión del Tesoro europeo. La institución encargada de asumir la ejecución y gestión del presupuesto de la zona euro, una vez aprobado, debería ser el MEDE, una vez reformado como institución común, tomando decisiones por mayoría y contando con un presidente propuesto por el Consejo y ratificado por el Parlamento Europeo. El MEDE ya cuenta con una experiencia valiosa en la asistencia financiera, tanto en el diseño de los programas como en su financiación, y está llamado a ser la institución que garantice la aportación al Fondo Único de Resolución. La solución institucional más natural es que el MEDE vaya asumiendo las funciones ejecutivas que se derivan de la UF.

• Endeudamiento. El MEDE viene emitiendo deuda común, con la garantía del capital aportado por los Estados miembros del euro. A finales de 2017 el importe de la deuda viva emitida era de 89.000 millones de euros. Es un volumen modesto comparado con los mercados nacionales, pero la institución cuenta ya con la capacidad operativa para empezar a actuar como un Tesoro, a medida que vaya asumiendo nuevas funciones.

Entre las medidas propuestas no están la reestructuración de la deuda ni la reforma de las reglas fiscales, dos propuestas que se repiten en varios de los trabajos más influyentes sobre la reforma del euro (Bénassy-Quéré et al., 2018). El olvido es deliberado, pues se considera que no son ni prácticas ni útiles para alcanzar el objetivo de impulsar el crecimiento y el empleo para todos los países, incluyendo Italia. Alemania y la nueva liga hanseática insisten en facilitar la reestructuración de la deuda con cláusulas más explícitas en las emisiones de bonos y un mecanismo que se active antes de conceder cualquier asistencia financiera. El fundamento esgrimido es el reforzamiento de la disciplina de mercado sobre las políticas fiscales de los países. En realidad, eligen esta vía porque consideran que las reglas fiscales ladran pero no muerden, dado que nunca se llega a la aplicación de las sanciones.

Pues bien, las reglas fiscales han funcionado relativamente bien. Son prolijas y a veces enrevesadas, pero si se las juzga por su aplicación en los últimos años, tienen un fundamento económico sólido (asegurar finanzas públicas sanas y evitar políticas fiscales procíclicas) y se aplican de manera flexible. ¿Podrían mejorar? Sí, pero el beneficio de la mejora probablemente no justificaría el esfuerzo de ponerse de acuerdo.

La reestructuración de la deuda es una de esas grandes soluciones, atractivas en el papel, pero poco operativas en la práctica, sobre todo para una economía desarrollada como la del euro. ¿Se ha propuesto la reestructuración de la deuda en Japón, en Estados Unidos o en el Reino Unido? No, porque sus elevadas ratios de deuda pública son sostenibles mientras emitan su propia moneda y tengan suficiente capacidad para aumentar el crecimiento nominal o vender su deuda a tipos de interés muy bajos. La zona euro no debería funcionar de otra manera. El caso de Italia vuelve a ser paradigmático, tanto de la utilidad de las normas fiscales actuales como de la futilidad de una eventual reestructuración de la deuda.

La disciplina de mercado sí se ha activado en el caso italiano, pues su prima de riesgo aumentó de manera notable cuando el gobierno propuso la expansión fiscal. Las reglas han funcionado porque han facilitado la transparencia y el análisis sobre los planes de política fiscal del país, independientemente de si el proceso acaba en sanciones o no. Si finalmente el tesoro italiano perdiera el acceso al mercado, reestructurar su deuda no ayudaría a la economía, porque los principales tenedores son bancos y ahorradores italianos. Las pérdidas generadas provocarían problemas de solvencia en el sistema financiero (que habría que cubrir con nuevos fondos) o un empobrecimiento de las familias que deprimiría más su consumo y el crecimiento.

Conclusión: el euro es sostenible, si todos aprendemos

La unión monetaria es la encarnación de la mayor ambición del proceso de integración europea. En estos primeros veinte años de existencia, el euro no ha conseguido cumplir la aspiración de convertirse en un instrumento de generación de prosperidad para los ciudadanos de todos sus Estados miembros. Aun así, sigue contando con un apoyo significativo del público y el convencimiento de gran parte de las fuerzas políticas de que es la mejor alternativa para afrontar los desafíos de la tecnología, la desigualdad y el peso decreciente de Europa en la economía mundial.

La crisis de 2010-2013 no sólo fue una muestra de la capacidad de autodestrucción de la UEM por la falta de cohesión política interna. Activó las fuerzas de la divergencia real entre las grandes economías, aumentando las cargas financieras y sociales de los países que más sufrieron y alimentando las espirales virtuosas en los países que salieron beneficiados. La grave situación de Italia es el producto de la combinación de las sevicias de la crisis y de las debilidades institucionales y políticas del país. La solución para la encrucijada italiana será extremadamente difícil, si se insiste en aplicar el mismo enfoque y los mismos instrumentos empleados durante la crisis. La necesidad se puede convertir en oportunidad si el Consejo Europeo es capaz de renovar el pacto político en el que se asentó el euro, mirando hacia el futuro y recuperando la confianza entre países con distintas visiones.

Lo más urgente es proteger la eficacia y unidad de la política monetaria única. Pero el paso decisivo será abrir el camino de la Unión Fiscal. No por sus efectos económicos inmediatos, sino por su impacto sobre la credibilidad. A fin de cuentas, la confianza en el dinero o la sostenibilidad fiscal dependen de la percepción que tengan los agentes sobre el futuro.

La disyuntiva es entre dejar la sostenibilidad del euro al albur de los choques negativos que volverán a golpearnos, antes o después, o tomar las riendas y completar las reformas iniciadas (que son muy significativas) para aprovechar todo el potencial de generación de prosperidad de esta audaz innovación política que es la unión monetaria.

Gonzalo García Andrés es técnico comercial y economista del Estado, responsable de economía en Analistas Financieros Internacionales y coeditor del Blog NewDeal.

7

El nuevo Banco Central Europeo

Sonsoles Castillo y Rafael Doménech

Introducción

La acción de los bancos centrales desde el estallido de la Gran Recesión en 2008 ha sido crucial. Su intensidad exigió un activismo de la política monetaria sin precedentes en la historia. Aunque no pudieron evitar que sus economías entraran en recesión, los bancos centrales lograron esquivar escenarios más adversos, como el sufrido en la Gran Depresión de los años treinta del siglo pasado.

La rápida reacción de los bancos centrales y su coordinación a nivel internacional fueron, sin duda, claves para estabilizar sus economías. No fue una tarea fácil en ningún caso, y mucho menos para el Banco Central Europeo (BCE). No sólo porque fue el único banco central que afrontó el riesgo de desaparición de su moneda, el euro, sino también porque la crisis mostró las carencias de una unión económica y monetaria incompleta, que hizo aún más difícil su labor.

En este capítulo evaluamos la actuación del BCE durante una crisis que empezó siendo financiera y mundial, para mutar después en Europa a una crisis de deuda soberana, que amenazó primero con romper el euro y generó después un riesgo de deflación. Las lecciones de la crisis nos ayudan a analizar cuáles son los desafíos futuros a los que se enfrenta el BCE en la definición de sus objetivos, la elección de sus instrumentos y el diseño de su política monetaria en una unión monetaria y económica que, a pesar de los sustanciales avances realizados en los últimos años, sigue operando con importantes restricciones.

El BCE durante la Gran Recesión: principales lecciones

El estallido de la crisis financiera internacional en 2008 puso a prueba a los bancos centrales y ha marcado un antes y un después en el manejo de la política monetaria. Esto aplica especialmente al BCE por varios motivos. Primero, por ser la primera crisis a la que se enfrentaba desde su establecimiento en 1999. Segundo, por su propia naturaleza que fue particularmente compleja en Europa al convertirse en una crisis de deuda soberana que puso en juego la propia supervivencia del euro. Y tercero, porque la crisis mostró las carencias del diseño del marco institucional de la UEM. Unas limitaciones que condicionaron la efectividad de las políticas del BCE, ralentizaron la adopción de medidas y, en última instancia, restringieron su margen de maniobra en comparación con otros bancos centrales.

La crisis financiera global y sus particularidades en Europa

Antes de la crisis, la política monetaria se instrumentó a través de medidas convencionales, sobre la base de un consenso que, según Frederic S. Mishkin (2017), se resume en nueve principios: la inflación es un fenómeno monetario, la estabilidad de precios tiene importantes beneficios macroeconómicos, no existe un dilema a largo plazo entre desempleo e inflación, las expectativas tienen una importancia crucial en el manejo de la política monetaria, el tipo de interés real debe aumentar cuando la inflación se sitúa por encima de su objetivo, los bancos centrales deben evitar dañar su credibilidad cayendo en situaciones de inconsistencia temporal, la independencia de los bancos centrales mejora el desempeño de las economías, un compromiso creíble con el objetivo de inflación promueve la estabilidad de precios y de actividad, y la inestabilidad financiera tiene efectos importantes sobre el ciclo económico.

La situación cambió completamente con la crisis financiera internacional y la aparición de problemas propios de la zona euro que exigieron el despliegue de todo un arsenal de medidas no convencionales para evitar los escenarios más adversos, incluido el riesgo de ruptura del euro, y tratar de mitigar su impacto negativo en la economía.

En los primeros años de la crisis, la reducción de los tipos no fue suficiente para atajar la situación. Los bancos centrales tuvieron que hacer frente a la restricción de liquidez. En Europa, un mercado tan importante para la financiación como el interbancario dejó de funcionar ante la dificultad de poner precio al riesgo de contrapartida. La reacción del BCE fue inmediata, proporcionando al sistema liquidez de emergencia y actuando como prestamista de última instancia de los bancos. Se pusieron en marcha subastas especiales de liquidez (a plazos largos y adjudicando toda la demanda solicitada a un tipo fijo), se flexibilizó la política de colaterales y se abrieron líneas de financiación con otros bancos centrales para asegurar también la financiación en moneda extranjera.

Esta actuación fue decisiva para estabilizar los mercados financieros, evitar el colapso de la economía y, en definitiva, superar la crisis financiera internacional.²³ De hecho en Europa, con una economía cuya financiación es altamente dependiente del crédito bancario, era crítico restablecer el mecanismo de transmisión de la política monetaria para atajar un escenario de fuerte contracción de la oferta de crédito y, por ende, de la economía.

Sin embargo, con la crisis financiera afloraron las vulnerabilidades de la arquitectura de la zona euro y las restricciones con las que opera el BCE. En ausencia de un tesoro común para la zona euro, de una unión bancaria completa y de un mecanismo europeo de resolución de crisis bancarias, el saneamiento del sector bancario no se acometió con la misma celeridad que en otros países. Estados Unidos recapitalizó sus bancos en 2009. En Europa se fue abordando a lo largo de varios años, con diferencias entre países y contando con los gobiernos nacionales como único respaldo, lo que terminaría siendo un determinante crítico de la crisis de deuda soberana.

La crisis de deuda europea y el papel del BCE

A partir de 2010, la zona euro experimentó una segunda crisis cuyo origen fue la insostenibilidad de la deuda (pública y/o privada) en los países periféricos. Su reflejo más inmediato fue la intensa ampliación de las primas de riesgo país y el tensionamiento de las condiciones de oferta de crédito bancario. Rápidamente se puso de manifiesto la existencia del círculo vicioso entre bancos y deuda soberana, que fragmentó por completo los mercados financieros, quebró el mecanismo de transmisión de la política monetaria y desembocó incluso en el riesgo de ruptura del euro.

Los gobiernos nacionales y las instituciones comunitarias aprobaron los rescates de los países sin acceso a financiación en los mercados.²⁴ Por su parte, el BCE tuvo que hacer frente a la fragmentación por países de los flujos financieros y al riesgo de redenominación o ruptura del euro (véase, por ejemplo, Robert De Santis, 2015). El problema de acceso de los bancos a la financiación se abordó, de nuevo, con medidas de liquidez que extendieron el plazo de las operaciones de refinanciación y relajaron la política de colaterales, y con la compra de deuda bancaria. El riesgo de redenominación y el aumento de las primas de riesgo se afrontaron en la cumbre europea de junio de 2012. Tras este acuerdo político, «whatever it takes» fueron las tres palabras pronunciadas por Mario Draghi que salvaron el euro²⁵ y que se tradujeron en la creación del programa de Operaciones Monetarias de Compraventa de deuda pública en mercado secundario (OMT, por sus siglas en inglés), que ni siquiera tuvo que ser utilizado. El mero anuncio de que el BCE pudiera comprar deuda pública por cuantía ilimitada atajó el riesgo de ruptura del euro y permitió normalizar gradualmente los mercados. Posteriormente el acuerdo político en la cumbre de jefes de Estado de diciembre de 2012 permitió poner en marcha la unión bancaria con la que el BCE asumió la responsabilidad de supervisor único (SSM, por sus siglas en inglés).

El riesgo de deflación y la respuesta del BCE

Como consecuencia de la crisis de deuda, el BCE tuvo que responder posteriormente a un importante deterioro cíclico de la economía y a una fuerte caída de la inflación. Coincidiendo con el derrumbe de los precios del crudo en 2014 y el temor a un ajuste brusco de la economía china en 2015, las expectativas empezaron a desviarse del objetivo de inflación. Una vez agotadas las medidas convencionales y con los tipos de interés de referencia al 0 por ciento (zero lower bound o ZLB en sus siglas en inglés), el BCE siguió relajando el tono de la política monetaria activando un conjunto de medidas no convencionales.

Por un lado, hizo uso de la política de comunicación como guía de futuro (forward guidance) para anclar las expectativas de tipos en niveles bajos durante el tiempo que hiciera falta. Por otro, llevó los tipos de interés de los depósitos de los bancos en el BCE a terreno negativo (hasta -0,40 por ciento en sucesivas decisiones) con la finalidad de incentivar el crédito, el consumo y la inversión. Además, lanzó dos rondas consecutivas (en 2014 y 2016) de operaciones de liquidez a cuatro años con el objetivo de estimular el crédito bancario (TLTROs, por sus siglas en inglés). Por último, a principios de 2015 amplió a la deuda pública el programa de compra de activos (Asset Purchase Programme o APP), para estimular la economía anclando el rendimiento de los bonos soberanos y así revertir las expectativas de inflación.²⁶ La combinación de todas estas medidas dio lugar a unas condiciones monetarias ultra acomodaticias, pues situaron los tipos de interés de corto plazo y largo plazo en niveles históricamente bajos, anclaron las expectativas de tipos y favorecieron una depreciación del euro.²⁷

Las medidas adoptadas por el BCE en esta tercera fase de la crisis fueron muy efectivas,²⁸ consiguiendo estabilizar las expectativas de inflación, evitar el riesgo de deflación y, en última instancia, estimular el crecimiento económico. El BCE ha estimado que en ausencia de estas medidas la inflación habría estado medio punto por debajo de lo observado en 2016 y 2017, y el PIB habría crecido un punto menos cada año.

Los tipos de interés negativos han suscitado algunas dudas sobre sus potenciales efectos negativos, particularmente sobre la decisión de mantener ahorro en efectivo o sobre la rentabilidad de los bancos.²⁹ Aunque no hay evidencia concluyente de que el nivel alcanzado por el BCE haya tenido más costes que beneficios, otros bancos centrales como la Fed o el Banco de Inglaterra no han querido traspasar el límite cero y entrar en el terreno de los tipos de interés negativos, por los potenciales efectos adversos sobre la economía y la estabilidad financiera.

A pesar de que el BCE ha sido la institución europea que más ha hecho para salvar el euro y recuperar la economía de la eurozona, el programa de expansión cuantitativa iniciado en 2015 llegó tarde en comparación con la Fed (con tres programas de compras de activos en 2008, 2010 y 2012), después de que las expectativas de inflación se deterioraran de manera continuada desde 2013. Aunque el BCE había venido madurando esta política y preparando técnicamente su despliegue durante bastante tiempo, las causas de este retraso hay que buscarlas en que la eurozona sufrió, a diferencia de Estados Unidos, una segunda recesión como consecuencia de la crisis de deuda, y en que el BCE se enfrentó a mayores dificultades políticas que otros bancos centrales. El apoyo político sólo llegó cuando las medidas no convencionales eran inevitables. El programa de compra de activos (APP) se vio limitado en algunos de sus elementos: la mutualización del riesgo de la deuda pública adquirida no es total, la distribución por países se fijó en proporción a la clave de capital del BCE (en lugar de utilizar otros criterios como el stock de la deuda pública total) y se estableció un porcentaje máximo de compra de deuda, lo que no evitó que se cuestionara la propia legalidad del programa en algunos países.³⁰

La normalización de la política monetaria

La mejora de la situación cíclica y la gradual recuperación de la inflación de la eurozona han permitido comenzar una retirada gradual de los estímulos monetarios, siguiendo un proceso pautado y convenientemente comunicado. Lo primero ha sido acabar con el programa de compra de activos. Segundo, ir normalizando gradualmente los tipos de interés a medida que la situación económica lo permita. Por último, reducir el balance mediante la no renovación de la inversión en los activos que vayan venciendo.³¹

El BCE inició este proceso a finales de 2016 con la recalibración del programa de compras de activos, reduciendo el ritmo mensual de compras hasta su finalización en diciembre de 2018. Para evitar un cambio brusco en las expectativas de tipos de interés, el BCE ha venido haciendo uso de una intensa política de comunicación (forward guidance), sin generar tensiones en los mercados. En este proceso ha aplicado la lección aprendida en la primavera de 2013 cuando los mercados reaccionaron con mucha volatilidad ante la posible finalización de las compras de activos por parte de la Fed, lo que generó el famoso taper tantrum. La aplicación de políticas monetarias no convencionales supuso entrar en un territorio inexplorado, por lo que la salida también lo es. El BCE se enfrenta a que la normalización de su política monetaria suponga la reaparición de la fragmentación financiera y una ampliación no fundamental de las primas de riesgo periféricas.

Sin embargo, teniendo en cuenta que la zona euro creció desde 2015 hasta 2018 por encima de su potencial, que la tasa de desempleo en 2018 se situó a menos de un punto del mínimo alcanzado antes de la crisis y que la inflación fue convergiendo a su objetivo, cabría esperar que las condiciones monetarias se hubieran ido normalizando más rápidamente. De la misma manera que el BCE inició tarde la expansión cuantitativa, el BCE se ha quedado por detrás en la normalización. Y, a diferencia de la Fed, tiene que salir de tipos negativos y gestionar la devolución de las TLTROs.

En definitiva, tras un largo periodo de políticas monetarias ultraacomodaticias uno de los retos del BCE es recuperar el margen de maniobra necesario para afrontar futuras crisis económicas, en un entorno en el que los tipos de interés de equilibrio son más bajos que en el pasado y su balance parte de un tamaño muy elevado.

El futuro del BCE

Como banco central similar al de otras economías avanzadas, los retos que debe afrontar el BCE en el futuro son bastante parecidos a los de la Reserva Federal, el Banco de Inglaterra o el Banco de Japón. Pero como banco central de la UEM, afronta también desafíos adicionales específicos, a los que otros bancos centrales no tienen que hacer frente. En esta sección repasamos el futuro del BCE desde esta doble perspectiva.

Los retos futuros de la política monetaria

Tal y como apunta Frederic S. Mishkin (2017) y hemos visto anteriormente, la crisis ha permitido extraer nuevas lecciones o recuperar la importancia de enseñanzas que habían quedado en el olvido. Primero, que los costes de reparar los daños causados por crisis bancarias son muy elevados, como Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009) han documentado históricamente. Segundo, que la estabilidad de precios y del crecimiento de la actividad no son garantía de estabilidad financiera. Los años de crecimiento anteriores a 2008 fueron un excelente ejemplo de un periodo más amplio conocido como la Gran Moderación por la reducida volatilidad del ciclo económico. Y, sin embargo, fueron los años en los que se acumularon los desequilibrios financieros que dieron lugar a la mayor crisis económica desde la Gran Depresión de los años treinta. Tercero, la interrelación entre variables financieras y reales es mayor de lo que habitualmente se pensaba, particularmente en un mundo más globalizado en el que los agregados macroeconómicos domésticos son mucho más sensibles a las condiciones financieras y reales externas. Esta mayor interrelación fue especialmente intensa entre las primas de riesgo soberana y bancaria. Cuarto, y como consecuencia de lo anterior, las crisis bancarias terminan siendo muy profundas por la existencia de no linealidades e interacciones entre variables, que amplifican y aumentan la intensidad y persistencia de la recesión. Quinto y último, la posibilidad de alcanzar tipos de interés cero será más frecuente en el futuro como consecuencia de la disminución del tipo de interés neutral o de equilibrio.

Estas lecciones de la crisis plantean la conveniencia de ampliar el conjunto de objetivos, instrumentos y, en definitiva, el marco de la política monetaria, lo que ha generado un intenso debate sobre las cuestiones que se analizan a continuación.

La primera es si conviene o no aumentar el objetivo de inflación de los bancos centrales como respuesta a un tipo de interés natural real significativamente menor. En la medida que en una situación de equilibrio el tipo de interés nominal es igual al tipo de interés natural real más el objetivo de inflación, si este objetivo fuera más elevado los bancos centrales contarían con más margen para reducir los tipos de interés en las recesiones, antes de alcanzar la restricción del ZLB. Economistas como Olivier J. Blanchard, Lawrence Ball o John Williams, entre otros, han planteado aumentar el objetivo de inflación de los bancos centrales por encima de los que actualmente manejan el BCE o la Reserva Federal de Estados Unidos. Por el contrario, otros economistas y los propios bancos centrales sugieren que los beneficios de esta medida serían reducidos. El aumento del objetivo de inflación sería poco eficaz para reducir las pérdidas de bienestar asociadas al ZLB, pero los costes sobre la credibilidad y reputación de los bancos centrales serían elevados, aumentando la volatilidad y el riesgo de desanclaje de las expectativas de inflación.

La segunda cuestión está asociada a la anterior y es cuál debe ser el tamaño del balance de los bancos centrales ante la posibilidad de alcanzar con mayor frecuencia el ZLB aumente la probabilidad de tener que utilizar medidas no convencionales. Una aproximación convencional, como la que está llevando a cabo en la actualidad la Fed, es aprovechar el periodo de normalización de tipos para ir reduciendo paulatinamente el tamaño de su balance y ganar margen con el que hacer frente a futuras crisis, favoreciendo cierta normalización de la estructura temporal de tipos. Esto se consigue fácilmente no renovando todos los vencimientos de los activos en el balance, disminuyendo así el riesgo de pérdidas al mantener deuda pública y otros activos en el balance. Sin embargo, Ben Bernanke, presidente de la Fed entre 2006 y 2014, ha ofrecido tres argumentos para mantener un balance mayor que antes de la crisis: contribuye a la estabilidad financiera, mejora el mecanismo de transmisión de la política monetaria, y facilita el papel del banco central como prestamista de última instancia.

La tercera cuestión es si los bancos centrales deben responder a los riesgos de burbujas en los precios de activos. Las posiciones se resumen básicamente entre aquellos que consideran que una inflación estable y reducida no es una garantía de estabilidad financiera si la política monetaria no hace frente a las burbujas de activos, y los que consideran que las burbujas son difíciles de identificar, que los tipos de interés son un instrumento poco eficaz para eliminarlas. En este caso, lo óptimo es aplicar medidas macroprudenciales. En lo que sí que hay mayor acuerdo es en hacer frente a las burbujas inmobiliarias. La evidencia apunta a que son más fáciles de identificar y a que sus efectos son mucho más importantes que los de las burbujas de activos financieros. Al afectar al endeudamiento de los hogares, al crédito del sector financiero, a un sector productivo tan relevante y tan intensivo en empleo como la construcción e incluso a los ingresos públicos, el estallido de las burbujas inmobiliarias suele dar lugar a recesiones mucho más intensas y duraderas. Como muestra cabe comparar los efectos muchos más negativos de la burbuja inmobiliaria en la crisis financiera de 2007 y 2008, frente a los del estallido de la burbuja de las empresas tecnológicas entre marzo de 2000 y octubre de 2002. También hay consenso en que para evitar este tipo de burbujas, el manejo de los tipos de interés no es suficiente y se requiere la coordinación con medidas macroprudenciales (por ejemplo, una disminución del ratio de préstamos sobre el valor del activo inmobiliario utilizado como colateral).

La cuarta cuestión tiene que ver con la interdependencia de la política monetaria y fiscal. La experiencia de la crisis ha demostrado que una vez alcanzado el ZLB los bancos centrales han necesitado, para cumplir sus objetivos, acudir a programas masivos de compra de activos, incluida la deuda pública. En algunos momentos en los que no estaba claro si las expansiones cuantitativas serían suficientes, algunos economistas como, por ejemplo Adair Turner (2015), han defendido retomar la propuesta de Milton Friedman en 1969 de utilizar el helicóptero monetario como una estrategia de expansión fiscal de último recurso para evitar escenarios de deflación, anclar expectativas y volver a garantizar el objetivo de inflación de los bancos centrales. Como ha señalado Ben Bernanke (2016), en el caso de ser necesaria esta estrategia, frente a las expansiones fiscales financiadas con deuda, el helicóptero monetario no tendría la contrapartida de los costes del servicio de la deuda ni de expectativas políticas de ajuste fiscal en el futuro. El principal problema del helicóptero monetario es la coordinación del banco central con la autoridad fiscal en su implementación y cómo evitar los problemas potenciales que pueden generar una pérdida de credibilidad e independencia de la política monetaria. Para ello sería totalmente necesaria la dominancia de la política monetaria sobre la fiscal, tanto en la determinación de la cuantía como en la duración del programa, algo que en la práctica resulta muy difícil de garantizar. Además, en el caso del BCE sería necesario un cambio legal en el Tratado sobre el que es difícil pensar que haya el consenso necesario para conseguirlo. En cualquier caso, en vista de lo ocurrido en la crisis financiera internacional y de deuda soberana, y de la experiencia de las últimas décadas en Japón, es un debate que seguirá vigente.

La quinta cuestión sobre el futuro de los bancos centrales tiene que ver con la irrupción de las monedas digitales. Algunas instituciones como el Fondo Monetario Internacional ya han planteado la necesidad de que los bancos centrales consideren la emisión de sus propias monedas digitales. Sin duda, hay muchas ventajas teóricas para que los bancos centrales emitan monedas digitales como un medio de pago y forma segura de ahorro sin costes en un activo líquido, y como una unidad de cuenta estable. Si el ZLB es más probable, las monedas digitales permitirían a los bancos centrales trasladar tipos negativos al público sin aumentar el riesgo de estampidas bancarias. En la práctica, la prudencia invita a que la aproximación de los bancos centrales al dinero digital sea gradual y vaya evolucionando a medida que lo haga la tecnología y se extienda el uso de los medios de pago digitales en la sociedad, limitándose a corto plazo a estudiar los costes y beneficios, y a monitorizar las iniciativas privadas (véase, por ejemplo, Olga Gouveia y coautores, 2017). A medida que el dinero digital extienda su uso por el conjunto de la sociedad y el papel moneda se convierta en residual aumentarán las ventajas de la emisión de monedas digitales por parte de los bancos centrales para reducir los problemas de inestabilidad macroeconómica, pérdida de control de la oferta monetaria y de su papel estabilizador, o la aparición de monopolios con monedas digitales privadas. Antes de llegar a este punto, será necesario evaluar las distintas opciones bajo las cuales los bancos comerciales podrían seguir obteniendo recursos (del banco central y del sector privado) con los que financiar préstamos, en función de que se desee mayor o menor intermediación financiera, permitiendo al público seguir manteniendo depósitos privados en instituciones financieras privadas.

La sexta y última cuestión es que los bancos centrales tendrán que hacer frente a la disyuntiva entre independencia y críticas, poco justificadas pero reales, a la falta de legitimidad democrática de sus actuaciones. La independencia de los bancos centrales se ha visto cuestionada por el aumento del populismo en un momento en el que han tenido que llevar a cabo políticas monetarias no convencionales, con impactos que se perciben que van más allá de la estabilidad de precios como, por ejemplo, sobre la redistribución. A ello hay que añadir las recomendaciones sobre la necesidad de ajustes fiscales con los que estabilizar primero y reducir después los elevados niveles de deuda pública. En última instancia, la consecución de los objetivos de los bancos centrales fijados por los poderes públicos y la rendición de cuentas a los parlamentos nacionales es un potente mecanismo para garantizar la legitimidad democrática de sus decisiones. Frente a las críticas de que puede ser deseable devolver la política monetaria a los gobiernos, tiene más sentido que sean los parlamentos los que delimiten, con la suficiente mayoría cualificada y con una visión de largo plazo, los objetivos de los bancos centrales. Y que éstos actúen con independencia en el diseño y aplicación de los instrumentos con los que alcanzar estos objetivos, y que sometan a la evaluación parlamentaria la consecución de estos objetivos, como ya ocurre ahora.

Los retos futuros del BCE como banco central de la UEM

El BCE no es un banco más. A diferencia de Estados Unidos, lo es de una unión económica monetaria incompleta, sin un tesoro público europeo con plenas competencias fiscales, sin un activo seguro europeo, sin una verdadera unión bancaria con sistema europeo de garantía de depósitos, y sin un respaldo fiscal creíble para el fondo de resolución bancaria, que ayude a romper el círculo vicioso entre riesgo bancario y riesgo soberano. Todo ello hace que el futuro del BCE esté muy condicionado por los avances que se den en estos frentes para completar la arquitectura de la UEM.

Durante la última década el BCE ha demostrado que puede llevar a cabo prácticamente el mismo tipo de políticas monetarias que la Fed, pero con restricciones que condicionan su efectividad. La ausencia de un tesoro europeo impide la coordinación de la política monetaria y fiscal, y limita el alcance de los programas de expansión cuantitativa. Esta restricción, junto con una unión bancaria incompleta, afecta al mecanismo de transmisión de la política monetaria al sector real de la economía e impide eliminar la fragmentación financiera entre países existente en la UEM.

El BCE debe poder actuar como prestamista de última instancia para los países con problemas de liquidez, pero sin problemas de solvencia. Como ha subrayado Vítor Constancio (2018), después de la experiencia de la crisis de la deuda soberana, el BCE no tiene excusa para no cumplir su mandato interviniendo en el mercado de bonos soberanos a través del mercado secundario. Las políticas no convencionales han llegado para quedarse y todos los programas que ha llevado a cabo el BCE en los últimos años forman ya parte de su conjunto de herramientas.

Además de la política monetaria, el BCE es el supervisor del sistema bancario europeo. En la medida que esta supervisión sea eficaz, ayudará a romper el bucle entre riesgo bancario y soberano, y a reducir la fragmentación bancaria entre miembros de la UEM. A nivel macroprudencial, es importante que el BCE sea capaz de realizar una identificación temprana de los riesgos sistémicos y evitar situaciones de contagio.

Conclusiones

El BCE ha sido la institución europea más determinante para superar la Gran Recesión en Europa y ha salido claramente reforzado tras la crisis. No sólo ha acreditado su capacidad para desplegar y poner a funcionar herramientas no convencionales. «Whatever it takes». Con sólo tres palabras, ya grabadas en la historia del BCE, ha demostrado también que está dispuesto a hacer todo lo necesario para garantizar la estabilidad y supervivencia de la zona euro.

El balance neto es positivo. La zona euro ha recuperado la senda de crecimiento y la inflación está más cerca de su objetivo. Sin embargo, es evidente que las condiciones en las que ha operado el BCE no han sido las óptimas. Con otro diseño de la UEM se podrían haber alcanzado mejores resultados mucho antes. La crisis de deuda soberana dio lugar a una segunda recesión, que otras economías como Estados Unidos. no sufrieron. El BCE tuvo que hacer frente al riesgo de ruptura del euro con el anuncio en 2012 del programa de Operaciones Monetarias de Compraventa de deuda pública en mercado secundario (OMT) de países bajo condicionalidad. Aunque la segunda recesión empezó a generar señales de desanclaje de expectativas de inflación en 2013, el BCE esperó a iniciar en 2015 el programa de compras de activos. Una de las críticas a la política monetaria del BCE es si esta expansión cuantitativa debería haberse iniciado antes, de manera que la retirada de los estímulos monetarios no habría empezado con tanto retraso respecto a la Fed.

Superada la Gran Recesión, los retos futuros del nuevo BCE no son menores. Debates tan importantes como si debe aumentar su objetivo de inflación en un entorno de tipos de interés de equilibrio más bajos, el tamaño de su balance, la respuesta a futuras burbujas, la interrelación entre la política monetaria y fiscal, la emisión de una moneda digital, o su legitimidad democrática quedan en un segundo plano cuando lo que está en juego son los avances necesarios en la integración europea para afrontar el futuro con éxito. Con mercados fragmentados entre los miembros de la eurozona, el mecanismo de transmisión de la política monetaria seguirá sin funcionar adecuadamente. Sólo cuando Europa haya completado su unión fiscal, bancaria, económica y política el nuevo BCE podrá desplegar sus políticas monetarias con la misma efectividad que otros bancos centrales.

Sonsoles Castillo es Responsable de Mercados Financieros Globales en BBVA Research. Rafael Doménech es Responsable de Análisis Macroeconómico de BBVA Research y catedrático de Economía en la Universidad de Valencia. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de J. Cubero, J. M. González-Páramo y M. Martínez. R. Doménech agradece la financiación de los proyectos del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad ECO2017-84632 y de la Generalitat Valenciana PROMETEO2016-097.

8

La Unión Europea ante la globalización comercial y el neoproteccionismo

Enrique Feás y Federico Steinberg

Introducción

Si hay algo que ha caracterizado a la Unión Europea desde su creación es su vocación comercial, tanto interna como internacional. Aunque apenas supone el 7 por ciento de la población mundial, la Unión Europea es la primera exportadora e importadora mundial de bienes y servicios, y representa un tercio del comercio global, por delante de Estados Unidos y de China. Es, además, el principal inversor y receptor de inversiones extranjeras y el mayor donante de ayuda al desarrollo. Se puede decir, por tanto, que la Unión Europea ha sido no sólo uno de los principales beneficiarios, sino también de los agentes del proceso de globalización comercial que se viene impulsando desde los años 50 del siglo pasado.

Dicha globalización, que se ha acelerado considerablemente en los últimos treinta años, ha sido una fuente indudable de prosperidad para el conjunto de la población mundial. La pobreza y la mortalidad se han reducido en esta etapa como no lo habían hecho nunca, y centenares de millones de personas han podido incorporarse a la clase media. El comercio, sin embargo, está basado en las ventajas de la competencia y, aunque no es un juego de suma cero (lo que se gana en media es mucho mayor que lo que se pierde), provoca cambios estructurales que perjudican a determinados trabajadores, sectores y países. Quizás porque se pecó de una confianza excesiva en que todos saldrían beneficiados de la globalización, a veces los gobiernos nacionales han descuidado a sus perdedores, y eso ha tenido costes políticos: en las últimas décadas ha habido un cierto cuestionamiento del proceso globalizador y de sus límites y su gobernanza, que ha dado pie a movimientos nacionalistas y neoproteccionistas, tanto en Estados Unidos como en la propia Europa. La guerra comercial iniciada por Trump es un buen ejemplo.

Gráfico 8.1 Comercio internacional de bienes y servicios (valor en millardos de euros)

Fuente: Comisión Europea (2016)

El problema es que no debemos confundirnos: controlar cómo se gestiona la globalización o modular o compensar sus efectos no equivale a cuestionar todo el proceso —como algunas voces irresponsables proponen—, porque la estructura productiva de hoy es heredera directa de la globalización: no se puede deshacer ésta sin destruir aquélla. El mundo tiene ante sí el desafío de entender que los problemas de la globalización existen, pero no se solucionan con el proteccionismo ni la guerra comercial. Ahora que Estados Unidos desafía el sistema comercial multilateral existente, la Unión Europea tiene una responsabilidad adicional: no la de defenderlo a toda costa, sino la de liderar su reforma para conseguir que la globalización no deje a nadie atrás y sus beneficios lleguen a todos los ciudadanos.

La globalización comercial, sus beneficios y sus costes

Los tres impulsos de la globalización

Durante el siglo XX las relaciones económicas internacionales cambiaron para siempre. Aunque ya la Revolución Industrial del siglo anterior había sentado las bases de una economía que rebasaba el ámbito del Estado nación, fue a partir del final de la segunda guerra mundial cuando se produjo el impulso definitivo del comercio y la cooperación económica internacionales. Las lecciones de la mala experiencia del proteccionismo y las devaluaciones competitivas del período de entreguerras favorecieron la creación de un ambicioso marco institucional de cooperación comercial y financiera que, unido a la modernización y desarrollo de los transportes y la caída de su coste, permitieron un flujo internacional de mercancías impensable hasta entonces.

A finales del siglo XX se produjo un segundo gran impulso, favorecido por el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.³² La facilidad para transmitir información e ideas permitió una coordinación productiva antes impensable. Como consecuencia, la producción de bienes se desagregó en cadenas de valor donde cada eslabón productivo tenía lugar allí donde era más eficiente y el comercio de bienes intermedios creció exponencialmente. Asimismo, si hasta entonces eran los países, especializados en distintos sectores, los que se internacionalizaban, los agentes de la globalización pasaron a ser las empresas, que podían fabricar cada fase del producto en el país más competitivo y ensamblarlo. Los recursos naturales comenzaron también a tener un papel secundario, ya que las grandes multinacionales basaron su competitividad en su capacidad organizativa.

El próximo impulso vendrá dado por el desarrollo en este siglo de la robotización y la telepresencia. Ahora ya no sólo serán las mercancías o los bienes los que se moverán, sino también la propia actividad de las personas. Los desafíos son, por tanto, mucho mayores, y por ello también la necesidad de afrontarlos de forma coordinada.

La gobernanza de la globalización: reglas y «juego sucio»

Se puede decir que la gobernanza de la globalización comienza tras la segunda guerra mundial, cuando la expansión de los flujos comerciales se produjo de acuerdo con un marco de cooperación jurídico-económica internacional. El acuerdo del GATT (Acuerdo General de Aranceles y Comercio, luego integrado en la Organización Mundial de Comercio) se basa en un principio general de no discriminación, ni entre países ni entre mercancías: entre países, de forma que las ventajas o reducciones arancelarias que un Estado concede a otro han de extenderse al resto de los participantes del acuerdo (principio de «nación más favorecida»); y entre mercancías, en el sentido de que, una vez dentro del país, los productos de origen extranjero han de recibir el mismo trato que los de origen nacional (principio de «igual trato nacional»). El éxito del GATT durante las sucesivas rondas de negociación en la segunda mitad del siglo XX se basó en hacer respetar ese principio general sin admitir demasiadas excepciones, y consiguió una fuerte reducción de la protección media arancelaria de la mayoría de los países, especialmente en el sector manufacturero y entre los países ricos.

Pero, con el tiempo, las excepciones comenzaron a generalizarse. Por un lado, los aranceles fueron siendo sustituidos progresivamente por formas más sutiles de protección, como regulaciones técnicas o sanitarias que dificultaban proporcionalmente más el paso de las importaciones y rompían el principio de igual trato nacional. En segundo lugar, la tolerancia en el GATT a los acuerdos comerciales regionales (la UE, NAFTA, etc.), que permitían la integración comercial sin extender las ventajas a otros países, unida a la rígida regla del consenso necesaria para avanzar en el ámbito multilateral, hicieron que los avances regionales y preferenciales pasasen a ser mucho más dinámicos que los avances en el seno de la propia OMC, que desde su creación en 1994 todavía no ha logrado cerrar una ronda de liberalización comercial.

Por otro lado, el proteccionismo agrícola ha sido siempre una fuente de discrepancia entre la UE y otros países. Así, por ejemplo, el factor agrícola sigue siendo el que más pesa en la falta de acuerdo en unas negociaciones con Mercosur, que se prolongan ya desde hace más de 20 años. El tema es complejo: por un lado, ningún área comercial puede permitirse, por motivos estratégicos, una dependencia total del exterior en alimentos y materias primas esenciales para la supervivencia; por otro, la exportación agrícola es a menudo la principal fuente de competitividad de muchos países en desarrollo —con estructuras industriales aún insuficientes—, así como para algunos desarrollados (como Australia y Canadá). En todo caso, aunque la Unión Europea sigue protegiendo la agricultura, dicha protección ha ido cayendo, e incluso despareciendo para el comercio con los países menos desarrollados (iniciativa EBA, o Todo salvo Armas), y es hoy menor que la de China, Canadá, Rusia, Japón o Turquía.

Al mismo tiempo, la entrada en la OMC de países muy poblados como India (en 1995) o China (en 2001) dio lugar al planteamiento de nuevos problemas desvinculados de la protección arancelaria. Por un lado, la delimitación adecuada del concepto de competencia justa en el comercio: existen motivos para entender las diferencias salariales entre países, pero ¿hasta qué punto se debe aceptar la ventaja comparativa derivada de países con una más que laxa legislación en materia laboral o medioambiental? Por otro lado, ¿cómo lidiar con los problemas de la falta de respeto por la propiedad intelectual o los generados por el excesivo peso en el comercio de grandes multinacionales públicas sin presión sobre su cuenta de resultados, como los que ha generado China? Son debates que han de afrontarse de forma multilateral, y en coordinación con otros organismos internacionales responsables de dichas materias.

Gráfico 8.2 Arancel medio ponderado para importaciones de productos primarios en 2016 (porcentaje)

Fuente: The World Bank Data

Finalmente, el propio comercio cambió: el creciente peso del comercio de servicios en el comercio mundial ha dado pie a una estrategia de liberalización que no ha suscitado tanto entusiasmo como la liberalización de mercancías, y cuyos avances han sido mucho más comedidos; y también cambiaron las formas comerciales: el comercio electrónico ha crecido exponencialmente, pero su regulación tropieza con los conflictos de intereses entre países.

Hasta cierto punto, es comprensible que la liberalización de servicios avance más lentamente que la de bienes, por dos motivos. En primer lugar, porque no existe el concepto de aranceles para los servicios: toda barrera a los servicios es, por definición, de carácter regulatorio, de modo que la liberalización requiere la modificación de leyes internas de los países, algo mucho más difícil que una mera rebaja arancelaria o regulación técnica de un producto. En segundo lugar, porque la liberalización de la prestación de servicios está íntimamente ligada a la libertad de establecimiento de las personas físicas, y eso afecta directamente a la inmigración. No es de extrañar, por tanto, que la armonización o la alineación de legislaciones en este ámbito tropiece a menudo con una resistencia mayor por parte de la población, temerosa de aceptar legislaciones percibidas como foráneas, y que los lentos avances multilaterales en el seno de la OMC hayan llevado a la búsqueda de acuerdos preferenciales o bilaterales, como el TTIP, el TPP o el CETA, en los que se percibe un mayor control sobre el acuerdo final.

En cualquier caso, la creciente complejidad del comercio, y por tanto de sus problemas, requiere soluciones también más complejas y revisar hasta qué punto el marco jurídico y las estructuras existentes se adaptan a las necesidades.

Ganadores y perdedores en la globalización comercial

La globalización ha sido indudablemente beneficiosa para el conjunto de la humanidad. Ahora bien, en todo proceso liberalizador hay ganadores y perdedores, y éstos han ido variando a lo largo de los grandes impulsos globalizadores. Así, en la primera ola, prosperaron los países que pudieron aprovechar adecuadamente su ventaja comparativa, y dentro de ellos especialmente los trabajadores más cualificados y los del sector industrial. En la segunda ola, con la desagregación del comercio en cadenas de valor, fueron las empresas, más que los países, los que delimitaron la especialización y multiplicaron su productividad. Hubo ganadores y perdedores en todos los países y en todos los sectores, aunque en proporción los más beneficiados fueron los trabajadores industriales de países en desarrollo (como India y China), que salieron de la pobreza, mientras que los menos cualificados de los países desarrollados vivieron una cierta desindustrialización; los trabajadores cualificados, en general, salieron beneficiados en ambos grupos de países.

La actual revolución de la automatización tiene como principal característica la posibilidad de afectar ya a todos los sectores, incluidos los de servicios (protegidos tradicionalmente de la competencia internacional por su componente humano y por no ser fácilmente comercializables internacionalmente), y a todas las cualificaciones. La inteligencia artificial terminará por hacer vulnerables a todos los trabajadores, aunque sin duda generará muchas otras oportunidades laborales. El problema es que, si el sector de servicios ya no actúa como válvula de escape garantizada, cabe la posibilidad de ganadores y perdedores se distribuyan de forma más drástica: podría haber países donde sólo hubiera perdedores y el Estado no estuviera en posición de compensarlos. Ello hace imprescindible afrontar el proceso de la nueva revolución tecnológica/globalizadora con una cooperación y un sistema de reglas internacional reforzado, no debilitado. Y para ello el liderazgo de la Unión Europea debería ser fundamental.

La UE y la globalización comercial

La vocación globalizadora de la UE. ¿A quién ha beneficiado?

Contrariamente a lo que muchas veces se cree, el proceso de integración europeo no tuvo un origen económico, sino político: surgió para evitar una nueva guerra entre Francia y Alemania. La puesta en común de los recursos de carbón y acero y el comercio fueron el medio para lograr una integración comercial y productiva que desincentivara nuevos conflictos. El éxito de la iniciativa hizo que se profundizara en la creación de vínculos económicos y no económicos que permitió avanzar hacia lo que el Tratado de Roma llama «una unión cada vez más estrecha». Primero una unión aduanera, luego un mercado común, y luego una moneda compartida. Bienes, servicios, capitales y personas circulando libremente por Europa.

El éxito del proceso de integración comercial, con sus vaivenes, fue tan grande y beneficioso para la Unión Europea que no es de extrañar que ésta asumiese enseguida una decidida vocación comercial hacia el exterior. Primero con sus vecinos y con los países más similares, y luego con países más lejanos. Hubo un factor que impulsó mucho la expansión comercial de Europa: el hecho de que, a efectos comerciales, habla con una sola voz. La política comercial de la UE se define exclusivamente en el nivel europeo, al ser una competencia exclusiva de la Comisión, al igual que diversas materias íntimamente vinculadas al comercio como la protección de la propiedad intelectual, la competencia, la contratación pública y las inversiones directas (no así la inversión en cartera o las disputas en materia de inversión, cuya negociación requiere la validación de los estados miembros).

Mitos y realidad de los acuerdos comerciales de la UE

En este contexto, la actividad comercial exterior de la Unión Europea ha sido considerable: a finales de 2018 tenía 116 acuerdos comerciales vigentes o en proceso de actualización o negociación³³ con terceros países, que según la Comisión dan empleo a más de 26 millones de europeos (1,3 millones en España). No es raro, por ello, que se haya visto afectada por el debate sobre los efectos de comercio, de forma que la negociación de algunos acuerdos importantes como los de Canadá (CETA) o Estados Unidos (TTIP) han estado sujetos a fuertes críticas.

Así, en primer lugar, se ha alegado falta de transparencia, pero pocas veces ha habido tanta claridad sobre el mandato y sobre los textos negociados (dentro, por supuesto, de la confidencialidad bilateral) como en las discusiones de los últimos acuerdos comerciales de la UE, en los que hasta los mandatos negociadores de Comisión se han hecho públicos. En segundo lugar, se ha dicho que los acuerdos sólo benefician a las multinacionales. En este sentido, es cierto que estas empresas son las mayores exportadoras, pero su tamaño es precisamente lo que las hace más resistentes a cambios en las reglas del juego. Las pymes, por el contrario, se benefician mucho del comercio internacional, no sólo directamente —hay en Europa 600.000 pymes que exportan fuera de la UE³⁴—, sino también indirectamente: a través de la elaboración de inputs para las exportaciones de las grandes empresas, y mediante la prestación de servicios para la fabricación de dichas mercancías. Estos servicios «incrustados» en los bienes (piénsese en las labores de investigación y diseño de productos tecnológicos o en las autopartes) son mucho más importantes de lo que se cree, y según algunas estimaciones³⁵ su liberalización podría generar centenares de millones de euros. Una caída del comercio no sólo perjudicaría a los fabricantes de bienes y materias primas, sino también a los prestadores de servicios, muchos de ellos pymes En tercer lugar, se ha criticado que muchos acuerdos comerciales impongan sistemas de solución de diferencias que puenteen a los tribunales nacionales, y aunque esto puede tener su lógica en el caso de países con legislaciones poco garantistas, no está del todo justificado. Por eso, y tras aclarar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que la Comisión no puede negociar en solitario este tipo de sistemas, los acuerdos comerciales más recientes —como el acuerdo con Japón— ya no los incluyen.

Finalmente, si hay algo que rara vez han hecho los acuerdos comerciales es rebajar las garantías y derechos de los consumidores y trabajadores europeos. En el ámbito del consumo, porque los acuerdos suelen elevar el nivel de protección hasta el común denominador más elevado, y de los trabajadores porque, más allá de la competencia que introducen los acuerdos (y que, lógicamente, amenazan a las empresas menos competitivas), los acuerdos europeos han tendido precisamente a lo contrario: a mejorar las condiciones de trabajo de terceros países, exigiendo vigilancia en el respeto a los derechos humanos o la prohibición del trabajo infantil, entre otros muchos elementos. Compete a la sociedad civil conocer bien las implicaciones de los acuerdos, vigilar la efectividad de los mecanismos de salvaguardia y discutir los aspectos más grises, pero siendo conscientes de que la oposición frontal al comercio perjudica a muchísimos trabajadores y pymes, y de que la Comisión nunca va a negociar, ni por lógica ni por competencias, rebajas en las garantías del nivel de protección de consumidores o de los trabajadores.

La tentación del proteccionismo y el soberanismo

Trump y la guerra comercial

En 2017 el empresario Donald Trump accedió a la presidencia de Estados Unidos, un país donde el proteccionismo siempre ha gozado de cierta popularidad (el Buy America es ya bastante viejo), pero siempre dentro de un marco de respeto a las reglas internacionales. Trump, por el contrario, llegó al poder anunciando una guerra comercial abierta, y cumplió su promesa: abandonó las negociaciones del TTP, que luego siguieron sin Estados Unidos consiguió la revisión del NAFTA y del acuerdo con Corea del Sur; suspendió las negociaciones del TTIP y amenazó con una batalla campal con la Unión Europea, que pospuso luego; y comenzó una carrera de aranceles con China.

Aún es pronto para saber cómo terminará esta guerra. Por el momento, las hostilidades se desarrollan mayoritariamente en el frente bilateral Estados Unidos-China, mientras que las aguas parecen volver a su cauce en el ámbito norteamericano con la firma del nuevo Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA, sintomáticamente ya sin los términos «libre» y «comercio» en su título) que ha reemplazado al antiguo NAFTA. La Unión Europea, por el momento, ha conseguido evitar abrir un nuevo frente, y se ha curado en salud acelerando la expansión de su red comercial preferencial mediante la firma de acuerdos bilaterales con Japón, Singapur o México, entre otros países.

Por el momento, en los dos primeros años de Trump, de los 300.000 millones de dólares en aranceles que Estados Unidos ha establecido sobre sus importaciones, la gran mayoría han sido a productos de China, quien ha respondido con aranceles equivalentes. No está claro que la táctica de la amenaza que funcionó con México, Canadá o Corea vaya a surtir efecto también con China, una economía mucho más grande y menos dependiente de Estados Unidos, y que ya ha depreciado su moneda para anular el efecto de los aranceles. Si la Unión Europea, Canadá y México, Corea y Japón se mantienen al margen, pueden minimizar sus costes. El tiempo corre a su favor, ya que los aranceles a China han supuesto un beneficio para los fabricantes estadounidenses de acero o aluminio, pero un grave perjuicio para todos los que utilizaban componentes chinos en sus procesos productivos, así como para los agricultores, que están sufriendo los efectos secundarios de esta guerra y cuya presión podría terminar por obligar a Trump a rectificar. Pero la imprevisibilidad característica del mandatario estadounidense sigue siendo una amenaza para la estabilidad del comercio mundial, que en 2018 aún crecerá al 4 por ciento (por encima de la producción), pero podría desacelerarse por el riesgo político.

Los costes de la desintegración comercial

En el marco de esta guerra, y aún más en el caso del brexit y otros ejemplos de soberanismo, se pone de manifiesto el error de obviar el hecho de que la protección comercial no es simétrica: no es lo mismo ralentizar un proceso de liberalización comercial que imponer nuevas restricciones a un comercio ya liberalizado. El motivo está en los profundos cambios estructurales que la liberalización provoca en los sistemas productivos, y que se multiplican con el desarrollo de las cadenas de valor mencionadas anteriormente. Cuanto más liberalizado está el comercio en una zona específica, más diluida está la producción, y mayor es el flujo comercial de bienes intermedios y servicios accesorios. Los aranceles están pensados para estructuras productivas agrupadas en países y para bienes finales, pero en estructuras de cadenas de valor no sólo la producción, sino también la exportación, se vuelven enormemente dependiente de productos intermedios importados. Así, por ejemplo, dos tercios de las importaciones de la Unión Europea son materias primas, productos intermedios y componentes que los fabricantes europeos necesitan para sus procesos productivos.

Por este motivo, las ganancias derivadas de encarecer las importaciones (no sólo con aranceles, también mediante el recurso al tipo de cambio) resultan cada vez más exiguas, y la obstrucción de las importaciones se traduce también en un perjuicio para la producción y la exportación nacionales y sus servicios asociados. Precisamente son los servicios, que suponen ya un 70 por ciento del PIB de las economías desarrolladas, los que están mostrando en las últimas décadas un mayor dinamismo comercial, que en muchas ocasiones escapa a sistemas de protección pensados para bienes físicos.

La mayor dependencia del comercio de los sistemas productivos se traduce también en un mayor empleo asociado a la actividad comercial. Así, se estima que más de treinta millones de empleos en la UE —es decir, uno de cada siete— dependen directa o indirectamente de las exportaciones al resto del mundo, cifra que ha aumentado casi un 50 por ciento desde 1995. La inversión directa extranjera, fuertemente asociada al comercio y los acuerdos comerciales, también es una fuente de empleo en la UE: en 2012 las multinacionales estadounidenses y japonesas daban empleo a 4,2 millones de personas en Europa. La reducción del comercio no sólo no favorece claramente el empleo, sino que lo perjudica.

La UE del futuro ante la globalización comercial

Globalización, soberanía y Estado del Bienestar

Rodrik³⁶ ha planteado el denominado trilema político de la economía mundial, afirmando que la globalización económica, la democracia y la soberanía nacional son sólo posibles por pares, excluyendo el tercer término. Así, en el límite, en una democracia sería incompatible la soberanía nacional (es decir, la toma de decisiones en un ámbito del Estado-nación) con la plena integración en la globalización. En cierta medida, es cierto: la globalización comercial, unida a la financiera, hace que determinadas políticas asociadas al Estado-nación, como la política fiscal y presupuestaria, queden muy condicionadas. Así, por ejemplo, es evidente que, en un ámbito como la Unión Europea, la recaudación por un impuesto como el de sociedades se ve sujeto a la competencia fiscal o regulatoria entre Estados miembros en un contexto de libre circulación de capitales.

En el ámbito más puramente del comercio (es decir, de la libre circulación de mercancías) se ha criticado también la supuesta falta de legitimidad en la toma de decisiones sobre acuerdos comerciales, al ser una competencia exclusiva de la Comisión (es decir, enteramente delegada). Este argumento, sin embargo, no resulta razonable, porque la legitimidad de cada actuación de los representantes públicos no está directamente vinculada a la participación directa de los ciudadanos. En el propio concepto de democracia representativa está la delegación de la capacidad de decisión a representantes elegidos democráticamente, para que, debidamente asesorados, legislen y gestionen los asuntos públicos en interés de todos. Ciertamente, la Comisión Europea y su presidente, como poder ejecutivo comunitario, no son elegidos de forma directa por el Parlamento Europeo, como en los sistemas parlamentarios (aunque desde 2014 el candidato a la presidencia de la Comisión requiere el respaldo explícito de los partidos del Parlamento Europeo); pero los miembros del Parlamento Europeo, cuyas funciones y poderes han sido crecientes en las últimas décadas, sí son directamente elegidos por los ciudadanos. En cualquier caso, una cosa es que se pueda mejorar la calidad democrática de la Unión Europea rediseñando el sistema de controles y contrapesos del sistema, y otra decir que una decisión europea en materia comercial que no tiene en cuenta a los parlamentos nacionales (a pesar de que los tratados comerciales sí son ratificados en algunos casos por los parlamentos nacionales) es poco democrática o carece de legitimidad —como tampoco se puede decir de una ley estatal que no se ratifique por los parlamentos autonómicos o por sus ciudadanos en referéndum—. Toda democracia representativa, por definición, implica una cesión de soberanía: del ciudadano al Estadonación, y de éste al ente supranacional. Siempre que la cesión se produzca legalmente y existan controles y contrapesos (es decir, una adecuada gobernanza), el ente supranacional puede actuar legítimamente en el interés de todos los Estados miembros y sus ciudadanos.

Distinta cuestión es cómo se diseñe esa gobernanza europea, que la propia Comisión define como «el conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en la Unión Europea». Dentro de ella, es importante la transparencia, la implicación de la sociedad civil, la proporcionalidad y subsidiariedad y la asunción de responsabilidades. Mejorar la gobernanza europea irá siempre en beneficio de la propia sostenibilidad de la Unión y de sus ciudadanos.

¿Una UE global con Estados miembros proteccionistas?

El auge del nacionalismo y el proteccionismo en la Europa del siglo XXI plantea numerosos desafíos para la vocación comercial aperturista de la Unión Europea. La amenaza de países que, como el Reino Unido, pretenden abandonar la Unión, tiene un indudable riesgo económico, pero está actuando al mismo tiempo como galvanizador de la actividad del resto. En el fondo, la amenaza exterior une; es la interior la más peligrosa. La clave es saber qué ocurrirá si comienzan a proliferar gobiernos en los Estados miembros que, desde dentro de la Unión, pretendan reorientar su vocación y frenar su expansionismo comercial.

La UE y la reforma de las reglas del juego

El sistema comercial multilateral basado en reglas se enfrenta a su mayor crisis desde su creación. Los aranceles anunciados por Estados Unidos son en el fondo tan preocupantes como su anunciado boicot a la OMC, hasta el momento reflejado en su bloqueo a la renovación de los jueces del Organismo de Apelación que podría terminar paralizando el mecanismo de solución de disputas de la institución, que tan bien ha funcionado hasta ahora. Por otro lado, la excusa de la cláusula de seguridad nacional para justificar sus aranceles al acero y al aluminio —y quizás también a los automóviles— supone una flagrante violación del espíritu de las normas, porque importar coches o acero de Canadá, Alemania o México dista mucho de suponer una amenaza de seguridad para Estados Unidos. Pero, además, pone a la OMC ante un dilema imposible: si autoriza los aranceles estadounidenses —algo previsto en su artículo XXI para casos excepcionales— otros países podrían utilizar la seguridad como argumento para cerrar sus mercados; pero si no los autoriza, abrirá la puerta a que Estados Unidos, la mayor economía del mundo, abandone la organización, hiriéndola de muerte.

La Unión Europea ha optado por plantar cara al proteccionismo de Trump y defender el sistema multilateral de comercio. Ha rechazado la propuesta de crear un área de libre comercio total en el G7 argumentando que el comercio, más que libertad, necesita reglas que aseguren un campo de juego equilibrado y sean legítimas. Con esta actitud refuerza la visión de la Unión como una potencia normativa; es decir, que (en ocasiones) actúa por principios y valores más que por intereses, aún a costa de sufrir daños económicos que habría podido evitar si se hubiera puesto de lado y no hubiera anunciado represalias comerciales contra Estados Unidos.

El problema fundamental es que el comercio mundial ha cambiado mucho desde 1995, pero la OMC no lo ha hecho. Los avances en materia de comercio electrónico o en subsidios industriales son muy escasas, y urge tratar nuevos temas como las tasas a la exportación, la defensa de la competencia en materia comercial internacional (piénsese, por ejemplo, en el aún tolerado cártel de la OPEP), las reglamentaciones sobre servicios o la facilitación de la inversión. Asimismo, es importante mejorar la transparencia (por ejemplo, en notificaciones), la efectividad de los comités, así como replantearse de una vez aspectos institucionales cruciales como la paralizante regla del consenso, el absurdo trato especial común preferencial a países en desarrollo —en vez de caso por caso— o clarificar definitivamente la peligrosa cláusula de seguridad nacional.

La pregunta es saber si la Unión será capaz de liderar a una masa crítica de países afines que proteja el sistema de las embestidas de su antiguo impulsor. Esto no será fácil, porque el comercio funciona a través de cadenas globales de suministro que incluyen a miles de empresas estadounidenses y utiliza el dólar como moneda central. Pero la Unión Europea no tiene elección. El proteccionismo y el nacionalismo no sólo amenazan el comercio mundial: amenazan la sostenibilidad del orden liberal, cuyo colapso puede ser la sentencia de muerte de la Unión Europea, definida por otros presidentes estadounidenses menos hostiles como «una necesidad histórica», un «éxito moral», «el mejor aliado para la paz y la prosperidad» y «uno de los grandes logros de la historia de la humanidad».

Enrique Feás es técnico comercial y economista del Estado y coeditor del Blog NewDeal. Federico Steinberg es investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad Autónoma de Madrid.

9

El brexit: guía para perplejos y descarriados

Álvaro Anchuelo y Federico Steinberg

Introducción

El Reino Unido siempre ha sido un socio extraño en la Unión Europea. Cuando el proyecto de integración comunitario arrancó en 1957, los británicos se quedaron fuera y promovieron un proceso de integración alternativo, la European Free Trade Asociation (EFTA), con sólo comercio y pocas instituciones. El propio Winston Churchill había dicho al final de la segunda guerra mundial que, para asegurar la paz, se debía caminar hacia unos Estados Unidos de Europa, pero sin incluir al Reino Unido. En aquel entonces, la mayoría de los británicos soñaba que mantendrían su poder e influencia debido a la relación especial con Estados Unidos y al peso de la Commonwealth. Pero todos esos delirios de grandeza fueron cayendo durante las siguientes décadas y, tras varias humillaciones económicas y geopolíticas (crisis del Canal de Suez de 1956 o claro declive económico en relación al continente), el Reino Unido optó por pedir su entrada en la Comunidad Económica Europea con la cabeza baja. Tras la muerte del general De Gaulle, que se regodeó varias veces vetando la entrada británica, ésta por fin se materializó en 1973.

Desde entonces, el Reino Unido siempre ha tenido una visión transaccional de su pertenencia a la Unión. Su proyecto nacional de modernización nunca ha estado vinculado a Europa, como sí les sucede a España y otros países del Sur. Siempre ha mantenido una actitud muy recelosa a ceder demasiada soberanía y nunca ha compartido la visión del proyecto de integración política que tienen la mayoría de los Estados miembros de la UE. Para los británicos, siempre hasta ahora maestros en el arte de la diplomacia, cada dossier europeo debía ser analizado en términos de coste-beneficio, y esta estrategia les ha llevado a gozar de una situación especial dentro de la UE: lograron el llamado cheque británico para reducir su contribución neta al presupuesto comunitario por su rechazo al peso de la Política Agrícola Común y no forman parte del espacio Schengen ni del euro.

Cuando la crisis financiera de 2008-2010 y la del euro de 20102013 obligaron a los países europeos a profundizar en su integración económica y monetaria, los británicos empezaron a comprender que la Unión iba a avanzar hacia un nivel de integración más profundo, que los obligaba a plantearse si estaban dispuestos a seguirla o no (eso sucedió, por ejemplo, con la Unión Bancaria, el Pacto Fiscal o la creación del MEDE). Y, aunque el brexit es, como veremos, una pésima idea económica y un claro error de cálculo de las élites del partido conservador, sobre todo de Cameron, no puede negarse que algunas partes del Reino Unido (no Escocia ni Londres) nunca se han sentido plenamente cómodas con su pertenencia comunitaria. Desde la segunda guerra mundial, siempre han recurrido a Europa como un Plan B, cuando sus imaginarios proyectos imperiales de gran potencia han fallado. Es esencial entender esto para enmarcar la inquietante realidad del brexit.

En las próximas páginas proponemos una guía para entender el brexit. Conscientes de la imposibilidad de anticipar qué sucederá finalmente, pretendemos explicar qué ha sucedido desde el fatídico referéndum de junio de 2016, cuando el brexit superó al Remain por un estrecho margen, y qué alternativas se abren de cara al futuro. Lo primero que debe distinguirse claramente es entre el acuerdo de salida (también llamado «el divorcio», sobre el que ya existe un texto detallado pendiente de aprobación) y la relación futura (todavía por negociarse). Por eso, estructuramos el capítulo en dos grandes secciones. En la primera, explicamos los distintos elementos que componen el acuerdo de salida (incluyendo el período transitorio); en la segunda, planteamos las distintas opciones posibles de relación futura. Sin embargo, es importante subrayar que sólo se llegará a esa negociación constructiva sobre la relación futura si antes se produce un divorcio amistoso, es decir, si el Parlamento británico aprueba el acuerdo negociado entre la Comisión Europea y el gobierno británico. Por lo tanto, siempre que no se produzca un segundo referéndum que frene el brexit, existe en primer lugar una opción binaria entre brexit con acuerdo o brexit caótico sin acuerdo; sólo en el caso del brexit con acuerdo (durante el período transitorio) se negociaría la relación futura que, a su vez, puede dar lugar a un brexit duro (en forma de acuerdo de libre comercio a la canadiense) o blando (en forma de pertenencia al mercado interior a la Noruega o Suiza). La opción por la que finalmente se opte determinará el impacto económico del brexit, que a día de hoy resulta imposible estimar. En cualquier caso, será más negativo para el Reino Unido que para la UE-27, y tanto más adverso cuanto más nos alejemos del statu quo actual, en el que la integración económica es completa.

El acuerdo de salida

La salida del Reino Unido de la UE se ha negociado durante más de un año y medio entre un equipo de la Comisión Europea, liderado por Michele Barnier, y el gobierno de Theresa May. A lo largo del proceso, se ha puesto claramente de manifiesto que el poder de negociación de la UE es mucho mayor que el de los británicos, por lo que el acuerdo final, que a continuación desgranamos, básicamente se ajusta a las líneas rojas planteadas por la Comisión Europea.

La factura del divorcio

El pago que el Reino Unido debe realizar a la Unión Europea para compensar los compromisos adquiridos durante su permanencia como país miembro (divorce bill) ha sido el primer gran obstáculo durante las negociaciones del brexit. En realidad, no es el aspecto más importante que tiene que dilucidarse en ellas. No obstante, los negociadores europeos fijaron como una de las condiciones previas a la continuación de las discusiones que se lograse un avance suficiente en este asunto. Los negociadores británicos, por el contrario, viendo en este pago una de sus principales bazas, se resistían a aceptarlo si no era en relación con un futuro acuerdo final satisfactorio. Esto provocó durante un tiempo un círculo vicioso en las negociaciones, que fue jugando en contra de los británicos, a medida que el paso del tiempo iba agotando el plazo de dos años para alcanzar un acuerdo de separación (iniciado con la activación del artículo 50 y que finaliza el 29 de marzo de 2019).

El acuerdo sobre esta factura se vio también dificultado porque la campaña a favor del brexit estuvo centrada precisamente en los pagos que el Reino Unido realizaba a la Unión. Este tipo de asuntos, visibles y cuantificables (como la pequeña aportación británica al reducido presupuesto común) siempre han tenido un mayor peso político y mediático del que objetivamente merecen. Por ello, resultaba difícil para la primera ministra británica hacer concesiones que fuesen aceptables para su opinión pública, la prensa sensacionalista y el ala dura del partido gobernante.

Todo lo anterior había convertido esta «factura del divorcio» en un obstáculo clave que era preciso superar para que las negociaciones pudieran continuar. Sin embargo, la cuantía concreta de dicha factura podría arrojar cifras muy diversas, según las interpretaciones. Finalmente, lo acordado es una metodología de cálculo, prefiriendo no dar cifras concretas para apaciguar a la opinión pública británica. Sin embargo, los expertos sitúan la cuantía entre los 40.000 y los 60.000 millones de euros. Veamos cómo se llega a tales cifras.

Desde el punto de vista de la Unión Europea, el Reino Unido tiene la obligación de hacer frente a los compromisos en que ha incurrido durante su pertenencia como Estado miembro, aunque tengan consecuencias que se extiendan temporalmente más allá de su salida. Se trata de promesas ya realizadas que tienen respaldo legal. Las principales de esas obligaciones son las siguientes:

a) Compromisos de gasto pendientes de pago

Los procedimientos presupuestarios de la Unión Europea tienen como consecuencia que se generen compromisos de gasto para los que pasan años entre su aprobación y el pago correspondiente. Estos compromisos son de tres tipos:

• Compromisos presupuestarios pendientes de liquidar Han aparecido ya en los presupuestos anuales anteriores a 2019, pero todavía están pendientes de ser pagados. Aproximadamente la mitad está relacionado con el gasto en las políticas de cohesión, un quinto con la Política Agraria Común y otro quinto con gasto en investigación. Unos 29.000 millones de euros corresponderían al Reino Unido.

• Compromisos legales pendientes de presupuestar Existen otros compromisos de gasto con fuerza legal, aunque en este caso todavía no hayan tenido reflejo presupuestario. La inmensa mayor parte está relacionada con los fondos estructurales y de cohesión. Aproximadamente 17.000 millones de euros de estos compromisos deberían ser financiados por el Reino Unido.

• Otros gastos: las Perspectivas Financieras 2014-2020 Las aportaciones británicas necesarias para completar, sin alteraciones, el Marco Financiero Plurianual vigente, incluyen hasta el año 2020. Las peticiones de la Unión Europea parten de los compromisos legales ya adquiridos por el Reino Unido antes de la fecha de su salida, pero la adición a ésta de un período transitorio de 21 meses hace coincidir el final de éste con el del Marco Financiero Plurianual 2014-2020. Además, dado que el Reino Unido participó en la elaboración de estas Perspectivas Financieras, que se aprueban por unanimidad, las obligaciones británicas incluyen en su totalidad los compromisos de gasto que incorporan para 2019 y 2020. La parte británica ascendería a unos 22.000 millones de euros. Esta cantidad cubre el problema presupuestario más acuciante de la Unión Europea: completar las Perspectivas Financieras 20142020 sin verse obligada a pedir nuevas contribuciones a los países miembros o recortar los gastos.

En resumen, la factura británica por todos los compromisos de gasto ya realizados y pendientes de pago supone alrededor de 68.000 millones de euros.

b) Pensiones de los funcionarios de la Unión Europea

Los funcionarios que trabajan (y han trabajado) para la Unión Europea disfrutan de un plan de pensiones relativamente generoso. El número de beneficiarios era de 21.400 en 2014 y se estima que en 2064 podrían ser unos 49.000. El sistema no es de capitalización, sino de reparto.

Desde un punto de vista legal, todos los Estados miembros garantizan las pensiones de todos los funcionarios de la Unión Europea, independientemente de su nacionalidad. De la misma forma, todos ellos se han beneficiado de sus servicios mientras han sido miembros. En consecuencia, el Reino Unido debe hacerse cargo de su parte alícuota del pasivo que estas futuras pensiones representan: unos 7.600 millones, si desembolsase sus obligaciones por este concepto en un pago único.

c) Pasivos contingentes

Son obligaciones legales de pago que sólo surgirán si se dan determinadas circunstancias, como garantías de préstamos y préstamos. La partida principal incluida en las garantías es la dada por la Unión Europea a préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) a países no pertenecientes a la Unión. En caso de impago de los prestatarios, esos avales podrían ejecutarse y un máximo de unos 3.000 millones de euros corresponderían al Reino Unido.

La Unión Europea también ha concedido directamente préstamos a través de distintas facilidades. De nuevo, esto podría originar obligaciones de las que el Reino Unido tendría que participar, en el caso de que algunos de esos préstamos no se devolviesen. La cuantía total de dichos préstamos que le correspondería es de unos 6.000 millones de euros. No obstante, la probabilidad de que esos préstamos resulten fallidos es muy baja, pues en su mayor parte están concedidos a países de la Unión Europea.

En vista de que se le exige al Reino Unido que haga frente a su cuota de pagos y pasivos pendientes, puede parecer evidente que, como contrapartida, deba disfrutar de la parte de los activos y de los pagos futuros que le beneficien.

Lo referente a los activos, sin embargo, ha sido otro aspecto a dilucidar en las negociaciones. Cuando los países entran a formar parte de la Unión Europea, no realizan ninguna contribución para compensar por los activos que la Unión ha acumulado con anterioridad. Nótese, además, que la Unión Europea tiene personalidad jurídica propia, por lo que sus activos no pertenecen a los países que la componen. El compromiso finalmente adoptado permite al Reino Unido descontar de la cuantía de sus pasivos la cifra asociada a la parte de activos que le correspondería, pero sin el derecho a reclamar activos concretos.

Como los británicos tienen que asumir su parte de responsabilidad por los distintos compromisos de gasto pendientes de pago, habrá que respetar como contrapartida la parte de ellos que les beneficia, al ser gastos a realizar en el Reino Unido. De los compromisos presupuestarios pendientes de liquidar, casi 12.000 millones de euros son gasto destinado al Reino Unido. Lo mismo sucede con 5.400 millones de compromisos legales pendientes de presupuestar y 11.700 millones de gasto para 2019-20 en las actuales Perspectivas Financiera. Estas compensaciones, por tanto, llegan a sumar casi 30.000 millones de euros.

Finalmente, el 8 de diciembre de 2017 el Reino Unido capituló en todos los frentes, viéndose obligado a aceptar en lo esencial las exigencias de la Unión Europea. En consecuencia, se haría cargo de su parte de todos los compromisos pendientes. Se alcanza así una probable cifra global de la factura de entre 40.000 y 60.000 millones de euros. Recuérdese que lo acordado no es una cantidad, sino una metodología de cálculo. En cualquier caso, este pago (como puede verse) está ligado al cierre de asuntos pendientes del pasado y no, como se ha pretendido desde el lado británico, a la futura relación tras la salida.

La cláusula de salvaguarda irlandesa

El origen de esta cláusula se remonta al Acuerdo de Viernes Santo de 1998 entre el Reino Unido y la República de Irlanda. Uno de sus componentes esenciales fue la desaparición de la frontera física entre las dos Irlandas, pasando a ser una frontera invisible sin controles. En ese momento, con ambas partes formando parte del Mercado Único de la Unión Europea, no era algo que entrañara especial dificultad. La República de Irlanda, con el firme apoyo del resto de países de la Unión, ha insistido en que tras el brexit se siga respetando este compromiso. Lo que era un acuerdo bilateral se ha convertido en un asunto multilateral. El Reino Unido ha reiterado en diversas ocasiones su compromiso con una frontera invisible en Irlanda, por ejemplo, en el Informe Conjunto de 8 de diciembre de 2017 y, de nuevo, mediante carta de Theresa May a Donald Tusk el 19 de marzo de 2018.

Lo que ha complicado las negociaciones ha sido la inevitable interconexión entre este asunto y la relación comercial futura de la UE-27 con el Reino Unido, que debería negociarse tras la salida. Para que una frontera invisible y sin controles sea posible, se requiere un alto grado de integración comercial que los haga innecesarios. Lo que intenta la cláusula de salvaguarda (backstop) es diseñar un escenario de último recurso que, en cualquier caso, garantice la frontera invisible en Irlanda.

El requisito mínimo para que esto sea posible es mantener a Irlanda del Norte tanto en la Unión Aduanera (mismos aranceles que la UE-27) como esencialmente dentro del Mercado Único de bienes, lo que implica permanecer dentro del área regulatoria de la UE-27 en esos mercados, así como la vigilancia de la Comisión europea y la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. De este modo serán innecesarios controles de ningún tipo (ni arancelarios ni regulatorios) en la frontera, pues los productos que la crucen cumplirán los mismos estándares.

Sorprendentemente, el gobierno británico parece no haber comprendido, hasta después de aceptar y reiterar este compromiso, lo que implicaba para las relaciones entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido. En efecto, a menos que el conjunto del Reino Unido mantenga también los mismos aranceles que la UE-27 e Irlanda del Norte, así como un alto grado de alineamiento regulatorio, los controles (innecesarios entre las dos Irlandas) ahora aparecerían entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido, algo difícil de aceptar para cualquier gobierno británico. Por eso, a petición británica, la cláusula de salvaguarda ha añadido como componente una Unión Aduanera entre el conjunto del Reino Unido y la UE-27, además de cierto grado de convergencia legal/regulatoria (aunque menor que en el caso de Irlanda del Norte). Esto hará innecesarios los controles arancelarios entre las dos islas, y permitirá limitarse a los controles regulatorios indispensables, que podrían realizarse más disimuladamente.

Aunque esta Unión Aduanera británica ha sido realmente una concesión de la UE-27, siendo algunos países miembros reticentes, ya que condiciona la negociación sobre la relación comercial futura, ha sido en el Reino Unido donde ha provocado una fuerte tormenta política. Por un lado, impedirá al Reino Unido (si se llega a aplicar, pues recuérdese que es una cláusula de garantía, de último recurso) tener una política comercial propia, pues sus aranceles frente a terceros países deberán ser los mismos que los de la UE27 (y sin capacidad de decidir sobre ellos). Los supuestos efectos beneficiosos de esos nuevos acuerdos comerciales se han convertido en uno de los mitos más preciados de los partidarios del brexit, pese a la escasa importancia económica que en realidad tendrían.

Por otro lado, la cláusula de salvaguarda, para serlo, ha de tener una duración indefinida: es lo que ha de regir mientras no se encuentre una solución mejor. El Reino Unido no podría abandonarla unilateralmente. Los partidarios del brexit consideran esto una cesión de soberanía intolerable, que se suma al diferente régimen regulatorio que acabaría imperando en Irlanda del Norte y a los controles fronterizos entre las dos islas (por disimulados que sean).

La respuesta del gobierno de May ha consistido en recordar que la cláusula de salvaguarda sólo entrará en funcionamiento si no se ha encontrado antes una solución mejor durante la negociación de la relación comercial definitiva, y que se propone encontrarla (aunque no está nada claro cuál será). Esta polémica ha terminado por convertirse en el mayor obstáculo para que el Parlamento británico ratifique el acuerdo de salida.

Los derechos de los ciudadanos

Otro de los objetivos irrenunciables de la UE-27 ha sido preservar los derechos de los ciudadanos que han adoptado opciones vitales basadas en la pertenencia del Reino Unido a la Unión Europea, de forma que éstas no se vean perjudicadas por el brexit. Más de tres millones de ciudadanos de países de la Unión Europea residen en el Reino Unido (y más de un millón de británicos en el continente). Los ciudadanos de la UE-27 que residan en el Reino Unido al finalizar el período transitorio (el 31 de diciembre de 2020) podrán, según el acuerdo de salida, mantener los mismos derechos de residencia, reunificación familiar, laborales y de Seguridad Social (sanidad, pensiones, etc.) que existen actualmente. Se establecerá un procedimiento de registro, que les permitirá obtener la residencia permanente cuando lleven cinco años en el Reino Unido. Los procedimientos administrativos exigidos deberán ser sencillos y proporcionados.

El Reino Unido ha dejado muy claro que, cuando termine el período transitorio, se propone terminar con la libertad de movimiento de las personas. Su gobierno lo considera uno de los grandes logros del brexit. Algunos efectos ya se han reflejado en forma de menores entradas y un mayor abandono del Reino Unido por parte de los ciudadanos de la UE-27 que residían allí.

Estos cantos triunfales del gobierno de Theresa May no dejan de ser sorprendentes. Sin duda, el voto favorable al brexit tuvo un importante componente xenófobo y contrario a la inmigración. Cabe dudar, sin embargo, que sea la inmigración europea la que más perturba a tales sectores sociales. Se trata de una inmigración en buena medida de alta cualificación (médicos, profesores universitarios, financieros…) y fácil de asimilar culturalmente. La indignación xenófoba suele centrarse más en inmigrantes de otros orígenes, el control de cuyos flujos ha dependido siempre del gobierno británico, o incluso en personas nacidas ya en el Reino Unido. Los numerosos estudios realizados sobre la cuestión son casi unánimes en señalar los positivos efectos económicos de la inmigración. Finalmente, cuando los británicos celebran equivocadamente el que podrán «cerrar sus puertas a los europeos», deberían recordar que ellos están perdiendo no una, sino 27 opciones similares.

El período transitorio y otros asuntos

En el caso de que se ratifique el acuerdo de salida, y únicamente en ese caso, se iniciará un período transitorio de 21 meses (hasta el 31 de diciembre de 2020) fecha que coincide con el final del actual Marco Financiero Plurianual. Sin acuerdo de salida, en principio se produciría un brexit caótico el 29 de marzo de 2019.

El objetivo del período transitorio es dar un tiempo de adaptación a los agentes económicos, durante el que debe negociarse la futura relación entre el Reino Unido y la UE-27. Es un período que puede resultar insuficiente para este fin, si nos guiamos por la larga duración habitual en la negociación de otros acuerdos comerciales. Es cierto que, en este caso, se tiene la importante ventaja de partida que suponen dos economías que comparten actualmente las mismas normas. Además, el período transitorio podría extenderse de mutuo acuerdo, aunque por una sola vez.

Durante el período transitorio, el Reino Unido (aunque ya un país tercero) seguiría aplicando todo el acervo comunitario como si fuese un país miembro y bajo la jurisdicción del TJUE; la única diferencia fundamental sería no formar parte de las instituciones de la Unión. Por lo tanto, no tendrá voz en la formación de unas decisiones colectivas que deberá seguir cumpliendo. Los críticos de la primera ministra británica traducen esta consecuencia, de la que ya avisaron los contrarios al brexit, en el titular mediático de que el Reino Unido se convierte así en un «Estado vasallo».

Además de los anteriores asuntos de mayor calado, las 585 páginas del acuerdo de salida especifican el tratamiento de numerosas cuestiones de detalle que son necesarias para cerrar la relación ordenadamente. Por poner algunos ejemplos, se garantiza la defensa de los derechos de propiedad intelectual actualmente existentes (incluyendo las indicaciones geográficas, como Champagne o vino de Rioja), se permite la libre circulación de los bienes ya puestos en el mercado antes de la salida, se abordan cuestiones relacionadas con el Euratom y los residuos nucleares, etc. Las cuestiones relacionadas con la pesca, donde la UE-27 espera lograr acceso a las aguas y recursos británicos mediante un nuevo acuerdo, a cambio del acceso recíproco a los mercados y aguas de la Unión, se han dejado para ser tratadas en las negociaciones de la nueva relación. El uso exclusivo de sus propias aguas fue otra de las promesas más populares en la campaña a favor del brexit. Tampoco esa promesa será fácil de cumplir, si se tiene en cuenta que el Reino Unido exporta a la Unión Europea la mitad de la pesca que captura. En cualquier caso, pese a las pasiones que despierta, el sector pesquero es relativamente marginal, equivaliendo al 0,1 por ciento del PIB de la Unión Europea.

La relación futura

Aunque a menudo se confundan, el acuerdo de salida es algo distinto de la futura relación que el Reino Unido vaya a mantener con la UE-27. La Declaración Política, publicada al mismo tiempo que el acuerdo de salida pero mucho más breve (de tan sólo siete páginas), fija el marco general de esas negociaciones, pero se trata únicamente de una vaga declaración de intenciones, no jurídicamente vinculante, que sería compatible con diversos escenarios finales.

En realidad, el número de posibles modelos de relación comercial futura es limitado y cada uno conlleva unas ventajas y obligaciones bien definidas. Los intercambios entre los países se ven dificultados por numerosas barreras: la más visible son los aranceles (impuestos en frontera), pero las diferencias legales obligan también a parar los bienes en la frontera para inspeccionar si cumplen con una infinidad de requisitos (de seguridad, calidad, salubridad…). Los controles regulatorios pueden ser un mayor obstáculo que los arancelarios, pues estas invisibles barreras no arancelarias son a veces muy numerosas y actúan todas a la vez, sumando sus efectos.

Cuando los países comercian sin ningún acuerdo comercial, las únicas normas que rigen sus intercambios son las fijadas por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Se trata de normas muy genéricas, que tan sólo prohíben las prácticas negativas más burdas, como la discriminación arancelaria. Gracias a la Cláusula de Nación Más Favorecida, un país puede poner aranceles a los productos extranjeros, pero sin discriminar en función del país de procedencia (excepto en casos muy especiales, como amenazas a la seguridad nacional o prácticas de dumping).

La siguiente etapa en el proceso de integración entre varias economías consiste en la firma de una Acuerdo de Libre Comercio (ALC). En él, a lo único que se comprometen los firmantes es a suprimir los aranceles («comerciar libremente») entre ellos, manteniendo frente a terceros cada uno su propio sistema arancelario. Obviamente, un acuerdo de este tipo, en el que los aranceles frente a terceros son distintos en cada frontera del Área, no podría funcionar sin un sistema de reglas de origen. Los bienes procedentes de terceros países tenderán a entrar por la frontera con el arancel más bajo, para luego moverse libremente una vez dentro del ALC. Esto obliga a seguir deteniendo los bienes en las fronteras entre miembros del ALC, para indagar su origen último. Si son bienes producidos (totalmente o en el grado suficiente que se determine) en un país miembro del ALC, pueden pasar libres de aranceles; si provienen de un país tercero, deben pagar el arancel correspondiente al país de destino (en vez del país de tránsito). Las reglas de origen son complejas de diseñar y aplicar; resultan incompatibles, por tanto, con una frontera invisible y sin fricciones.

La forma evidente de librarse de las reglas de origen consiste en avanzar un nuevo paso en el proceso de integración, constituyendo una Unión Aduanera. En ella, los aranceles entre los socios siguen siendo cero, pero además fijan unos mismos aranceles comunes frente a terceros. Ahora no hay «frontera barata», ni necesidad de rastrear el origen último de los productos. Entren por la frontera que entren a la Unión Aduanera, pagarán el mismo arancel. Junto a esa importante ventaja, la Unión Aduanera implica ciertas cesiones en términos de soberanía nacional: es preciso acordar esos aranceles comunes (la política comercial, incluyendo los acuerdos comerciales con otros países, pasa a ser común). Ha de decidirse también qué hacer con la recaudación de esos aranceles comunes, es decir, cómo repartirla o utilizarla en común.

En una Unión Aduanera, sin embargo, siguen existiendo controles fronterizos entre los miembros. No son arancelarios, sino regulatorios. Los países miembros siguen manteniendo todo tipo de leyes y regulaciones distintas, por lo que es preciso comprobar que el producto que atraviesa la frontera cumple las del país de destino. Crear un Mercado Único es la etapa siguiente del proceso de integración que permite solucionar este problema.

En un Mercado Único, las normas de los países que lo componen se armonizan e igualan, de forma que no sean precisos ni siquiera esos controles regulatorios en frontera. Es en esta etapa cuando la frontera se vuelve invisible y sin fricciones. La idea básica consiste en que sea igual de fácil para el productor de un país competir en cualquier mercado de sus socios que en su propio mercado nacional. Para ello, incluso se prohíben (salvo excepciones justificadas) las ayudas de Estado a los productores nacionales, o los privilegios nacionales a la hora de acceder a la contratación pública. Además, el principio de libre movilidad no se aplica sólo a los bienes; también se extiende a los servicios e incluso a los factores productivos (capital y trabajo). Bienes, servicios, capitales y personas se mueven libremente dentro de este único mercado integral.

A cambio de las enormes ventajas económicas de este alto grado de integración, las cesiones de soberanía son considerables: muchas leyes nacionales pasan a ser comunes y son necesarios mecanismos que aseguren su cumplimiento, es decir, mecanismos de supervisión y justicia supranacionales.

La Unión Europea ha ido recorriendo, de forma lenta pero persistente, este camino. Nació, mediante el Tratado de Roma, ya directamente como una Unión Aduanera, saltándose la etapa previa de Área de Libre Comercio. Ya con el Reino Unido dentro, tras su incorporación en 1973, la Unión Aduanera se transformó en un Mercado Único. En este logro, culminado en 1993, el Reino Unido tuvo un papel de liderazgo.

La gran decisión que el Reino Unido debe adoptar, tras el brexit, es cuántos pasos desea desandar de este proceso de integración. En esta decisión, la UE-27 ha adoptado una postura razonable y generosa. No ha intentado dictar al Reino Unido el modelo final. Tan sólo le ha recordado una y otra vez las ventajas (en términos de acceso al mercado) y los inconvenientes (de cesión de soberanía) que cada modelo implica. Ha sido el propio Reino Unido, por culpa de las líneas rojas dibujadas por la primera ministra May, quien se ha ido arrinconando en una posición cada vez más insostenible. Eso ha obedecido a una (equivocada) decisión política, puesto que el referéndum del brexit (que ni siquiera tenía carácter vinculante) arrojó un resultado que pedía salir por una mínima mayoría del 52 por ciento contra el 48 por ciento, pero sin precisar cómo. Ha sido May, quien personalmente había votado contra la salida, la que ha optado por un brexit duro, para afianzar así su poder con el apoyo de los sectores más radicales de su partido. La Historia le pedirá cuentas por ello.

El modelo de acuerdo que menos perturbaría las perspectivas económicas del Reino Unido sería mantenerse en el Mercado Único, aunque dejase de ser miembro de la Unión Europea. Esto es posible, se trata de lo que esencialmente han logrado países como Noruega o Suiza, mediante distintos procedimientos (la pertenencia al Espacio Económico Europeo en el primer caso, casi doscientos acuerdos bilaterales con la Unión Europea en el segundo). No obstante, varias líneas rojas británicas impiden tal posibilidad. Las cuatro libertades (de bienes, servicios, personas y capitales) son inseparables y el Reino Unido se niega a aceptar la libre movilidad de las personas. Pertenecer al Mercado Único implica también respetar unas mismas normas y aceptar una jurisdicción común que asegure su cumplimiento. Estos requisitos son incompatibles con los objetivos británicos de recuperar el pleno control de sus leyes y librarse de la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por último, como contrapartida a su privilegiado acceso al mercado de la Unión Europea, los países con este tipo de acuerdos realizan pagos financieros, otra línea roja que el Reino Unido no quiere atravesar.

La siguiente opción menos rupturista sería, por tanto, una Unión Aduanera entre el Reino Unido y la UE-27. Esta opción sería compatible con las líneas rojas recién citadas, pero traspasa otra. En una Unión Aduanera, los aranceles frente a terceros han de ser comunes, los mismos en cada participante. En este caso, obviamente sería el Reino Unido quien tendría que adaptarse a los aranceles de la UE-27. Esto impediría una política comercial propia a los británicos y la firma de acuerdos comerciales propios con terceros países.

En consecuencia, las líneas rojas dibujadas por Theresa May para aplacar a sus compañeros de partido más extremistas han empujado inexorablemente al Reino Unido hacia la forma más débil de integración: el Área de Libre Comercio. Esto es lo que han defendido la mayor parte de los partidarios del brexit duro (cuando no directamente la ausencia de acuerdo). Se ha recurrido con ello, una vez más, al engaño: el nombre de «Libre Comercio» parece indicar un régimen similar al Mercado Único, unos intercambios «sin barreras». Nada más lejos de la verdad, como arriba se ha explicado. Además, el ALC sólo se refiere, en principio, a los intercambios de bienes, dejando de lado el intercambio de servicios o la libre movilidad de capitales. Para colmo de males, un posible ALC es incompatible con una frontera invisible entre las dos Irlandas, como también se ha señalado anteriormente.

En las negociaciones sobre la relación futura, la atención ha tendido a centrarse en los intercambios de bienes, dejando al sector servicios en segundo plano. Desde el primer momento, el Reino Unido aceptó que el futuro depararía un menor nivel de acceso de sus servicios al mercado de la UE-27. Este enfoque negociador británico no deja de ser curioso, pues el sector servicios genera el 80 por ciento del PIB del Reino Unido, las exportaciones de servicios equivalen al 45 por ciento del total de exportaciones británicas y, de ellas, el 40 por ciento se dirigen a la Unión Europea. En el caso de las exportaciones británicas de servicios financieros, tan relevantes en la economía británica por el papel de Londres como centro financiero internacional, el 67 por ciento tienen como destino la Unión Europea. En los intercambios de servicios, además, el Reino Unido tiene un considerable superávit con la UE-27, que contrasta con el déficit que caracteriza el intercambio de bienes.

Dentro del sector servicios se incluyen actividades tan relevantes como los servicios bancarios, los seguros, los servicios a empresas (legales, contables, profesionales…), el transporte, las telecomunicaciones o los servicios audiovisuales. Sólo el Mercado Único garantiza un acceso sin restricciones a estas exportaciones, a menudo ligadas a la libre movilidad de las personas que prestan esos servicios. La pérdida del «pasaporte europeo» supondrá, en la mayoría de los casos, la imposibilidad de seguir prestando servicios en el continente directamente desde el Reino Unido, viéndose las empresas obligadas a crear nuevas sociedades dependientes de ellas que se establezcan dentro de la UE-27 (con la consiguiente traslación de empleos).

Según se deduce de la Declaración Política, el nuevo acuerdo para los servicios se basará en el llamado régimen de equivalencia, por el que la Unión Europea permite prestar determinados servicios desde un tercer país, si su régimen regulatorio cumple los estándares europeos, a cambio de una concesión recíproca. Cuanto más diverja la legislación británica de la continental en el futuro, más difícil será mantener este tipo de acuerdos, por mucho que se exprese el vago deseo de que siga existiendo coordinación en el futuro entre los respectivos supervisores y reguladores.

Conclusión

Resulta imposible, en el momento de concluir este texto, predecir cuál será el desenlace final de la tragicomedia del brexit. El acuerdo de salida, y una negociación futura según las líneas marcadas en la Declaración Política, delimitan uno de los posibles escenarios. No obstante, dada la dificultad de que el Parlamento británico lo apruebe, otros escenarios (como un brexit caótico sin acuerdo o incluso el no-brexit) siguen siendo posibles. El derecho que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido al Reino Unido a retirar unilateralmente el artículo 50 y detener la salida, facilita el último escenario citado.

En cualquiera de los casos, los temas abordados en este capítulo serán los asuntos centrales que marquen la agenda de cualquier negociación, o los que señalen los principales problemas de una salida no negociada. Todo ello, con independencia de quién gobierne en el Reino Unido. Al menos algo sí ha dejado meridianamente claro el proceso del brexit de cara al futuro: salir de la Unión Europea resulta mucho más difícil de lo que cualquier partidario de abandonarla hubiera podido nunca suponer.

Álvaro Anchuelo es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá. Federico Steinberg es investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del Departamento de Análisis Económico de la Universidad Autónoma de Madrid.

DESAFÍOS POLÍTICOS

10

La política exterior de la Unión Europea en un mundo postoccidental

Josep Piqué

El final de la Guerra Fría, que supuso la victoria sin paliativos de Occidente sobre el bloque soviético, supuso también el inicio de una gran paradoja: la vertiginosa dilución de Occidente, no sólo en su peso relativo en el mundo, sino, lo que es más importante, como concepto basado en unos valores y, como estamos viendo, el debilitamiento progresivo de su principal sostén: el vínculo atlántico. Estamos ya en un mundo postoccidental.

Vayamos por partes. La caída del Muro de Berlín y el desmoronamiento de la Unión Soviética propició la teoría del «fin de la historia», explicitada en el famoso artículo de Francis Fukuyama.

Es decir, se iniciaba la propagación generalizada de la democracia representativa, en lo político; la economía de libre mercado basada en la iniciativa privada, en lo económico; y la implantación de sociedades abiertas basadas en los derechos humanos, la libertad, la igualdad y la solidaridad, en lo social y cultural. Y ello evitaría los enfrentamientos —en muchas ocasiones anteriores, de naturaleza bélica—, y posibilitaría la canalización y la resolución pacífica de los conflictos: el fin de la historia, concebida como la resultante de las correlaciones de poder basadas en el uso de la fuerza o la amenaza de la misma y, en consecuencia, la generalización del denominado orden liberal internacional, fundamentado en el multilateralismo, la cooperación, el respeto al derecho internacional y el rechazo al uso de la fuerza no estrictamente defensiva.

Y los primeros años posteriores parecían endosar tal hipótesis. Pero muy pronto descubrimos que ese pretendido nuevo orden, basado en la existencia de una única superpotencia —Estados Unidos— y de la proyección global de sus valores, tenía múltiples y poderosos enemigos y adversarios.

Enemigos que combaten frontalmente ese escenario «unipolar», y que tienen su máxima y trágica expresión en el terrorismo internacional, generalmente de matriz islamista radical. Pero que no tienen capacidad de destruirlo. Minan nuestras sociedades e intentan, a través de la intimidación, socavar nuestra confianza en las instituciones y en nuestro modelo de convivencia basado en la libertad. Pero no lo están consiguiendo ni lo conseguirán, aunque a menudo ofrecen la coartada intelectual para que los adversarios de las sociedades abiertas puedan desarrollar sus argumentos y avanzar hacia sus objetivos.

Por ello, es mucho más relevante centrar nuestra atención en los adversarios del orden liberal, tal como lo hemos definido a través de los valores occidentales. Son los nuevos poderes —o los antiguos poderes «renacidos»— que cuestionan, no siempre de manera frontal y abierta, pero sí en la práctica, los principios liberales.

No comparten nuestra creencia en la democracia representativa y hablan de democracias «iliberales», de «democracia directa» o directamente defienden la mayor eficacia del autoritarismo y del afán totalitario por controlar la sociedad y la voluntad de sus ciudadanos. Tampoco comparten el papel preeminente de la iniciativa privada en el funcionamiento del sistema económico y defienden todo tipo de intervencionismos públicos, y de diferentes formas de lo que denominamos «capitalismo de Estado», donde los poderes públicos determinan los comportamientos empresariales y los supeditan al poder político.

Y finalmente, tampoco comparten nuestra apuesta por las sociedades abiertas, en el sentido popperiano, basadas en la libertad individual, la igualdad —particularmente la de género, raza o creencias religiosas— y la solidaridad (la fraternidad de los revolucionarios franceses de 1789).

Sociedades abiertas que descansan en la separación de poderes, la independencia del poder judicial, la libertad de expresión y el respeto a la ley, en el marco del Estado de Derecho, que impide que puedan producirse comportamientos arbitrarios y sin garantías para los ciudadanos.

La consolidación en este siglo de un nuevo poder global, China; de poderes «semiglobales» (es decir, regionales, pero con ambición global) como Rusia; de potencias regionales, como India —que será cada vez más relevante—, Turquía, Irán, Arabia Saudita —los antiguos imperios, que demuestran que «la Historia siempre vuelve»— y que no comparten los valores occidentales; o de nuevas potencias que sí los comparten en mayor o menor medida como Indonesia, México o Brasil, nos obligan, en consecuencia, a preguntarnos por el papel a jugar por Europa en este nuevo escenario.

Un escenario todavía muy fluido e incierto. Difícilmente previsible.

Particularmente cuando se constata, como se ha dicho, que la victoria de Occidente en la Guerra Fría, en una gran paradoja, provoca un proceso vertiginosamente rápido de «desoccidentalización» del planeta y un no menos rápido desplazamiento del centro de gravedad del mismo, que podríamos ubicar en la gran región indo-pacífica («el corazón del mundo»), y que el autor de este artículo, desde hace muchos años, ubica convencionalmente en el estrecho de Malaca. Es decir, un mundo postoccidental.

Pero a esos fenómenos de «multipolarización» de los poderes, cabe añadirle un factor nuevo y reciente: el cuestionamiento interno del propio concepto de Occidente y de los valores occidentales, que están en retroceso no sólo en el conjunto del mundo, sino que también son interpelados en el seno de las propias sociedades occidentales. Algo que no sucedía desde la práctica desaparición de los Partidos Comunistas occidentales de obediencia soviética.

Empezando por quién ha liderado Occidente en las últimas décadas: Estados Unidos. Un liderazgo basado en la solidaridad occidental, la asunción de responsabilidades globales, la provisión de bienes públicos globales (desde la libertad de circulación por las rutas marítimas, el libre comercio o el respeto al medio ambiente), la defensa de las instituciones multilaterales nacidas a partir de Bretton Woods, y la proyección de los valores occidentales. Dicho de otro modo: la promoción y extensión del denominado «orden liberal internacional». Con Europa y otros países, como Canadá, Japón, Corea del Sur, Australia o Nueva Zelanda, y en los últimos tiempos, con la incorporación de la mayor parte de América Latina.

Un orden que ahora se pone en cuestión desde la propia presidencia de Estados Unidos: el discurso del presidente Trump ante la Asamblea General de Naciones Unidas es un explícito punto de inflexión, más allá de las intuitivas e, incluso y a menudo, caóticas expresiones y decisiones conocidas con anterioridad, y que permitían anticipar un cambio radical de visión. Ya no. Ahora ya no hay lugar para especular: Estados Unidos abandona su enfoque multilateral y su defensa del orden liberal internacional y se centra en sus estrictos intereses nacionales y en su soberanía, que asume como incompatible con su continuidad como principal garante de bienes públicos globales, como los mencionados más arriba, o la gestión ordenada de los flujos migratorios, o la disminución de las tensiones internacionales a través del apoyo a procesos de integración como la Unión Europea o los que están en marcha en otras regiones, incluido el antiguo NAFTA. Se prima lo bilateral frente a lo multilateral. Y se sustituye el Nafta por acuerdos bilaterales con México y Canadá. Sin grandes cambios en lo concreto. Lo que cambia radicalmente es el concepto.

No se trata ya sólo de una retórica más o menos inflamable: desde la no ratificación del TPP, el fracaso del TTIP, el abandono del Acuerdo de París sobre el cambio climático o los ataques a la ONU, la UNESCO o la OMC, pasando por la ruptura del Acuerdo de la Comunidad Internacional sobre el tema nuclear iraní, todo confirma el radical giro estratégico de Estados Unidos, aderezado por la incapacidad de llegar a comunicados conjuntos en las reuniones del G7, de APEC o, posiblemente, el G20.

El presidente Trump prima la independencia versus la interdependencia, y la unilateralidad sobre la cooperación y sobre cualquier concepto de gobernanza global, que entiende como una limitación inadmisible de soberanía nacional. Y renuncia a cualquier influencia moral —que no militar, comercial o económica— sobre otros a cambio de rechazar cualquier influencia de los demás. Nada que ver con la tradición norteamericana de todos los anteriores presidentes, tanto demócratas como republicanos.

Y anticipa un cambio también drástico de su principal orientación en política exterior: el principal adversario estratégico es China (es muy ilustrativo leer el discurso del vicepresidente Pence en el Hudson Institute del 4 de octubre de 2018, de una particular agresividad y claridad). Y ese desafío (que sustituye como enemigo primordial a la Unión Soviética, primero, y a Rusia, después) debe ser afrontado prácticamente a solas por Estados Unidos, sin sus antiguos aliados. Y aunque se llegue a un «armisticio» en la llamada guerra comercial, es evidente que las tensiones y los conflictos irán en aumento, primero en el mar de la China Meridional y, luego, en cualquier lugar del planeta.

Una relación con China radicalmente distinta a la que ha guiado la política exterior norteamericana desde el final de la segunda guerra mundial. Sobre todo, a partir de la decisión del presidente Nixon, con Henry Kissinger, de establecer una relación cooperativa con China frente a un enemigo común: la Unión Soviética.

Razones objetivas no le faltan a Trump y, de hecho, algo anticipaba en este sentido la política de Obama sobre el «pivote asiático» de la política exterior norteamericana. Aunque no vale la tentación recíproca, a pesar de algunos escarceos iniciales, y de las sospechas fundadas sobre el apoyo ruso a la elección de Trump: dada la estrecha alianza sino-rusa (basada en un enemigo común, el orden liberal internacional encabezado hasta ahora por Estados Unidos), no cabe ahora una relación amistosa con Rusia para enfrentarse a China. Las dos potencias son, claramente, adversarios estratégicos de Estados Unidos y, en consonancia, han establecido entre sí una relación muy estrecha, incluso compartiendo importantes maniobras militares conjuntas.

Lo inquietante en extremo es que Estados Unidos se plantee encarar ese nuevo escenario sin contar con sus aliados, confiando solamente en su propia capacidad política, económica y militar. Rompiendo Occidente como espacio de solidaridad y de defensa de valores compartidos que tantos esfuerzos y costes han necesitado para subsistir en un mundo hostil.

Interpretando, en definitiva, que «America first», en realidad es «America alone». Y que las relaciones internacionales deben fundamentarse en principios «hobbesianos», en donde la ley del más fuerte está por encima de cualquier aproximación cooperativa y de responsabilidades compartidas.

No es casual, pues, en este contexto, el criticismo de Trump hacia la Alianza Atlántica o, sobre todo, hacia la Unión Europea. Para el presidente norteamericano, la construcción política de Europa es justo lo contrario de su concepción del mundo, ya que la Unión Europea prima lo supranacional, apuesta por la globalización y es un ejercicio de solidaridad y de búsqueda de la mejor provisión de bienes públicos globales. De ahí el apoyo de Trump al brexit o su actitud displicente con la Alianza Atlántica. Todo lo que debilite lo multilateral y la globalización cooperativa está en su concepción ideológica. La misma que en los diversos populismos europeos.

Tenemos un enorme problema. Y corremos el riesgo de una nueva tragedia: el triunfo de los que no creen en la democracia representativa ni en sus instituciones. Es decir, de los contrarios a las sociedades abiertas. Nos acercamos peligrosamente al escenario de entreguerras del pasado siglo.

Ese «repliegue anglosajón» (¿qué otra cosa es el brexit, si no?), transcurre en paralelo con el redespliegue de China, planteado de forma cada vez más explícita y agresiva y con la ambición de ser la gran potencia global en el mundo, a mediados de la presente centuria. Un despliegue económico y comercial, pero también político, tecnológico y, cada vez más, militar. Por tierra (China siempre fue una potencia terrestre), pero, por primera vez en su historia, también naval y aeronaval y desde luego en el ciberespacio. Y está aprovechando el repliegue norteamericano para ampliar decidida y decisivamente sus zonas de influencia. Por supuesto en el continente asiático, reemplazando a Estados Unidos, pero también en África o en América Latina y, en menor medida, en Europa.

Rememorando la «Doctrina Monroe» (América para los americanos) que implicaba, primero, un rechazo a la intervención europea en el continente y, luego, la hegemonía estadounidense en el mismo, ahora China hace suyos estos principios, interpretándolos como un rechazo a la presencia norteamericana en Asia y la exigencia del reconocimiento de China como poder hegemónico. Europa, pues, queda en claro «fuera de juego» en ese nuevo «Great Game» que se disputa en el mundo de este siglo.

Asimismo, otras potencias «renacidas» desean ir ampliando sus áreas de influencia, desplazando a Europa y a Estados Unidos. Los conflictos en Oriente Medio son un claro paradigma. El claro protagonismo en el conflicto sirio de Rusia, Irán o Turquía, la práctica desaparición de la Unión Europea o el papel cada vez más limitado de Estados Unidos son, de nuevo, expresión evidente de un «mundo postoccidental».

Y que, en el caso de Rusia, busca recuperar el «espacio soviético», en detrimento de la Unión Europea y de la Alianza Atlántica (coincidiendo objetivamente con la nueva política del Presidente Trump). Incluyendo el uso de la fuerza militar, como en el Este de Ucrania y en Crimea, o anteriormente en Georgia, y, por supuesto, de forma determinante, en la guerra de Siria. En este contexto, cabe enmarcar también la redefinición drástica de la política exterior turca, abandonando en la práctica su aspiración europea y occidental y recuperando un espíritu neootomano. O la agresividad exterior de Irán, en su pugna con Arabia Saudita y Egipto por la hegemonía en el mundo musulmán, rememorando las antiguas disputas ancestrales entre persas y árabes.

Todo ello, evidentemente, tiene muchísimo que ver con la construcción de una política exterior común por parte de la Unión Europea. El escenario es muy diferente al existente desde la caída del Muro de Berlín hasta el fracaso del proyecto de Constitución y la llegada de la Gran Recesión iniciada a finales del año 2007. A lo que cabe añadir el impacto de la difícil digestión de la ampliación al Este y las enormes dificultades para implementar una política común sobre el control de los flujos migratorios.

Europa se juega su futuro como sujeto político relevante en la profundización de su proyecto de integración o en el debilitamiento progresivo del mismo. Una política exterior común es una pieza esencial en esa disyuntiva.

En este punto, conviene recordar algo evidente: cualquier sujeto político puede proyectar una política exterior coherente y digna de ser tenida en cuenta si proyecta, a su vez, una percepción y una imagen —y una realidad— de fortaleza y cohesión internas.

Ése es, precisamente, el gran reto al que se enfrenta la política exterior común europea.

Es decir, no es posible consolidar una política exterior común si no se profundiza en la integración europea entendida como un proyecto político orientado a la consolidación institucional, y dotado de claros y visibles elementos de soberanía europea, más allá de la cooperación intergubernamental.

Europa nació como un proyecto político destinado a evitar que se recrearan las condiciones que, en el pasado, durante siglos, habían llevado recurrentemente a la guerra, la muerte, la sangre y la destrucción. El motor inicial fue el miedo.

Por primera vez, la unificación europea no se basaba en la hegemonía de una potencia sobre las demás, sino en la paz, la solidaridad, la cooperación y la puesta en común de intereses compartibles. No es casualidad que todo empezara con la creación, previa al Tratado de Roma, de Euratom o de la CECA: la puesta en común de instrumentos que anteriormente estaban al servicio de la guerra: la energía atómica, el carbón o el acero.

Y, por supuesto, de la economía en su conjunto. La creación de una Unión Aduanera con una política comercial común (más allá, pues, de un Área de Libre Comercio) y la implementación de políticas económicas comunes (empezando por la Política Agraria Común), es decir, de un «Mercado Común» (así llamábamos a la construcción europea en sus primeros años) fue el primer resultado. Complementado progresivamente por la consolidación de instituciones europeas y de nuevas políticas y reglamentaciones comunes, que permitieron la puesta en marcha de la CEE, la Comunidad Económica Europea.

Todo ello, en paralelo con su ampliación geográfica. Desde los seis miembros iniciales, a los quince que impulsaron los Tratados de Maastrich y de Amsterdam y crearon la actual Unión Europea.

Claramente, un proyecto político que va más allá de la economía y que incorpora elementos básicos de la soberanía propios de los Estados-nación: una moneda y una política monetaria única, una política exterior común, atisbos de una política de seguridad y de defensa comunes, y la ambición de disponer de un espacio judicial común. Los llamados «tres pilares». Y que han ido conformándose, no sin dificultades y, a menudo, con retrocesos, especialmente en el ámbito de la justicia.

Las dificultades son lógicas: se trata de ceder soberanía nacional y ello no es, evidentemente, algo fácil. Entre otras cosas, porque el proceso ha transcurrido en paralelo con la gran ampliación hacia el Este, después del glorioso acontecimiento histórico de la caída del Muro de Berlín.

Lo estamos viendo con claridad con la actitud del llamado grupo de Visegrado: Polonia, Hungría, la República Checa y Eslovaquia (y, en cierta medida, ahora, Eslovenia). Unos países cuya soberanía nacional ha sido limitada cuando no directamente suprimida a lo largo de la historia, por el peso de los Imperios alemán, austro-húngaro o ruso y que tuvo su expresión más reciente en la famosa teoría de la «soberanía limitada» acuñada por el secretario general del Partido Comunista de la Unión Soviética, Leónidas Brezhnev, para justificar la invasión de la entonces Checoslovaquia, en 1968, por parte de los tanques y las tropas del Pacto de Varsovia (y que tuvo sus precedentes en Polonia y, sobre todo, con la invasión de Hungría en 1956).

Tiene, pues, su lógica que, ahora, una vez recuperada su soberanía nacional plena, se resistan a ceder aspectos sustanciales de la misma. Obviamente ello no justifica su propensión (fundamentalmente en Hungría y Polonia) a socavar principios básicos inherentes a la construcción europea, como la división de poderes y la independencia del poder judicial. Intentos incompatibles con la pertenencia a la Unión.

Por otra parte, hay un núcleo de países que siempre han sido reacios a ir más allá y que han alimentado el denominado «euroescepticismo». El Reino Unido, con notables altibajos, ha sido la más visible expresión. Y que, lamentablemente, ha culminado con el brexit. Una pésima noticia para Europa y, particularmente, para el Reino Unido. Pero también, con diferentes matices, incluye a los países nórdicos y, ahora, sorprendentemente, a países tradicionalmente europeístas como Holanda, Austria o Irlanda (posiblemente, el país más beneficiado por la construcción europea). Y, en estos momentos, nada menos que Italia.

Tendencias que tienen su «leitmotiv» en el rechazo a la inmigración, pero que recogen elementos más profundos. Es cierto que no todas las situaciones son equiparables. Pero el peso en los diferentes gobiernos de posiciones euroescépticas o directamente antieuropeístas genera actitudes de claro cuestionamiento de la traslación de soberanía y, en algunos casos, de las propias instituciones europeas.

Un cuestionamiento que afecta también a las propias instituciones de las democracias representativas constituidas a partir del final de la segunda guerra mundial y que han estado en la base de la paz, la solidaridad, la prosperidad y el bienestar, y, sin duda, de la propia construcción europea. Cuestionamiento que se nutre y alimenta de ese fenómeno político inquietante que llamamos simplificadamente «populismo» y que viene en paralelo con un retorno de todo tipo de nacionalismos, cuya máxima razón de ser no es la defensa lógica y natural de lo propio sino la identificación de un supuesto enemigo exterior al que se le atribuyen todos los males y cuya supresión conllevaría la solución a todos los problemas. Es la síntesis del populismo: ofrecer soluciones simples a problemas complejos (que para ser abordados eficazmente requieren de los mecanismos propios de los sistemas democráticos representativos, evitando tentaciones y atajos de «democracia directa»: el brexit es una clara expresión de los riesgos asociados a tales comportamientos).

Todo ello nos permite contextualizar las tremendas dificultades para construir una política exterior común europea. No por casualidad, esa política ha estado excesivamente ligada al mayor o menor activismo de sus responsables formales, por una parte, y al grado de cohesión intergubernamental existente en cada momento, por otra. Y, obviamente, a las condiciones del escenario internacional.

La implementación de una política exterior común se pone en marcha con la creación de la figura del Alto Representante, emanado del Consejo. Una figura con muy escasos medios humanos y materiales y cuyo contenido dependía del activismo y la autoridad moral de quién la encarnaba. La visibilidad, en este sentido, de Javier Solana estuvo muy por encima de sus medios y competencias formales. Insuficiencias que intentaba corregir el proyecto fallido de Constitución y que el Tratado de Lisboa intentó enmendar con la creación de la figura de un alto representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad que, a su vez, es vicepresidente de la Comisión Europea para las Relaciones Exteriores y la Cooperación. Es decir, con una «doble dependencia» del Consejo y de la Comisión e intentando garantizar su coherencia, por una parte, y con una dotación de medios materiales y humanos muy superior, incluido el Servicio Exterior europeo. Por lo tanto, con una capacidad y legitimidad política sustancialmente distinta a la inicial y que, entre otras cosas, preside los Consejos de Ministros de Asuntos Exteriores de la Unión. Que no fue aprovechada suficientemente por la primera en ocupar esa responsabilidad, Catherine Ashton, y que ahora representa, con mayor y mejor desempeño, y en circunstancias muy difíciles, Federica Mogherini.

Cuando Europa vive una crisis de identidad muy profunda y un cuestionamiento interno de sus propias instituciones, construir una política exterior y de seguridad (y de defensa) propias es especialmente problemático y difícil. Sin embargo, Mogherini ha realizado —y realiza— esfuerzos notables y aplicando fuertes dosis de voluntarismo, teniendo en cuenta que no es la «ministra de Exteriores de la UE» ni el Servicio Exterior europeo reemplaza a los servicios diplomáticos de cada Estado miembro.

La máxima expresión de esa voluntad de articular una política común ha sido la aprobación de la «Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la UE», presentada en junio del año 2016.

Dicha estrategia marca cinco grandes prioridades.

Primera, la seguridad de la Unión, con especial énfasis en la defensa común, la lucha antiterrorista, la ciberseguridad, la seguridad energética y la comunicación estratégica. Cabe decir que se han producido avances notables en estos terrenos, destacando la puesta en marcha de la PESCO (Cooperación Estructurada Permanente, por sus siglas en inglés), cooperación reforzada centrada en inversión en proyectos de defensa (destinando a ello un 20 por ciento de los presupuestos nacionales respectivos), cooperación en materia de capacidades, proyectos de facilitación operativa, programas de coordinación y, finalmente, equipos conjuntos.

Segunda, fomentar la resiliencia de los Estados y las sociedades vecinas del Este y del Sur, entendida como la capacidad para afrontar, adaptarse y recuperarse de tensiones y shocks tales como la violencia militar o de carácter terrorista, o todo tipo de desastres naturales, y compatibilizando con la sostenibilidad de su desarrollo a medio y largo plazo. Con resultados concretos y positivos (Marruecos y Túnez son buenos ejemplos) y sonoros fracasos (como en Libia).

Tercera, un enfoque integrado en relación con conflictos y crisis que puedan surgir en cualquier lugar del planeta, próximo o más o menos lejano a las fronteras europeas.

Cuarta, y en coherencia con lo anterior, un enfoque regional prioritario hacia el Mediterráneo, Oriente Medio y África; hacia el Atlántico, con especial atención a América Latina; hacia la región de Asia-Pacífico; y, significativa novedad, hacia el Ártico y el escenario que se abre con el deshielo, con importantísimas implicaciones económicas, comerciales y también militares y, por lo tanto, políticas.

Y quinta, la voluntad de contribuir a la progresiva implementación de una gobernanza mundial basada en normas y dotada de una cierta institucionalización.

Precisamente, este último punto es el más claramente afectado por la nueva configuración del orden —más bien «desorden»— mundial, caracterizado por el repliegue de Estados Unidos y el debilitamiento del vínculo atlántico tradicional, el despliegue y la agresividad de China y de Rusia y de otras potencias regionales, y el cuestionamiento del multilateralismo y del orden liberal internacional al que hacíamos referencia al principio de este artículo.

De ahí la enorme relevancia de liderar la creación y consolidación de espacios amplios de libre comercio e inversiones, basados en normas compartidas, incorporando a la clara defensa de valores comunes, a Europa, Canadá (con el CETA), a Japón (con los recientes Acuerdos Económico y Estratégico), a Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda, y, por supuesto a América Latina (apoyando la Alianza del Pacífico y firmando, por fin, el Acuerdo con el Mercosur). Sin olvidarnos del otro proyecto de integración relevante en el escenario internacional: ASEAN. Europa puede y debe ser el referente compartido de todas las regiones y países que comparten los mismos principios y que hasta ahora representaba Estados Unidos.

La relación entre Estados Unidos y Europa debe ser otro punto cardinal. El debate sobre la creación de un ejército europeo (aún lejano) debe inscribirse en este contexto. Habida cuenta de la amenaza nuclear, de la agresividad rusa y de las amenazas del terrorismo global, la preservación de la Alianza Atlántica es vital para los intereses europeos. Y ello incluye, por supuesto, una relación muy estrecha en este campo con el Reino Unido después del brexit. En cualquier caso, lógicamente, atendiendo a la exigencia norteamericana de una mayor simetría en los esfuerzos económicos y militares en el seno de ésta, y de una mayor y creciente corresponsabilización de los europeos en la defensa y la seguridad en el continente y en el mundo. Sin rupturas ni distanciamientos excesivos. La preservación del vínculo atlántico es estratégica a largo plazo y va más allá de la coyuntura asociada a quién ocupa la presidencia norteamericana o quién gobierna en los países europeos en cada momento.

Es evidente que no se cumplen las condiciones, ni interna ni externamente, que permitan no ya una política exterior única (como sí lo es la moneda) sino ni tan siquiera una política exterior común con consistencia real a corto plazo. La política exterior seguirá marcada por la definida en cada país y, especialmente, desde París y Berlín. Y con una España que aporte proactiva y propositivamente su vinculación con América Latina y con el Mediterráneo, juntamente con Portugal.

Pero sí que, a la espera de un escenario más propicio que, ojalá, se presente después de las elecciones al Parlamento Europeo (que son más importantes que nunca con anterioridad, ya que existe el riesgo de una amplia representación de fuerzas políticas euroescépticas o directamente eurófobas), y con una nueva Comisión que pueda reimpulsar el proyecto político hacia una mayor integración, la política común existente puede coadyuvar y complementar —e intentar darle coherencia europea— a las políticas exteriores de los Estados miembros, a través del régimen y la aplicación de sanciones, los acuerdos comerciales y de inversiones, la cooperación al desarrollo, la promoción de grandes infraestructuras de aprovisionamiento energético o las operaciones conjuntas civiles y militares de mantenimiento de la paz en zonas conflictivas como en África y, concretamente, en el Sahel. El papel coordinador de los Consejos de Ministros de Asuntos Exteriores presididos por la Alta Representante es, en todos esos terrenos, absolutamente fundamental.

En definitiva, aunque lamentablemente no podamos hablar de una Política Exterior Común independiente de las principales capitales europeas, si que existe un terreno suficientemente significativo para la aplicación de una política autónoma compatible con el mínimo común denominador delimitado por las políticas exteriores de los Estados-miembros.

Al final, el objetivo de una política exterior común y única (hoy por hoy impensable, aunque también lo era disponer de una moneda única, renunciando a la soberanía en la implementación de las políticas monetaria y de tipo de cambio) sólo será posible si se articula paso a paso, sobre la base de una cooperación reforzada configurada por aquellos países que deseen avanzar en esa dirección, a pesar de sus diferencias estratégicas y conceptuales en relación, por ejemplo, a la combinación entre «soft» y «hard power». Una cooperación reforzada siempre abierta a quien quiera sumarse en el futuro. Así ha sido en el caso del euro o en el Acuerdo de Schengen.

Y que vaya avanzando desde consensos básicos progresivamente enriquecidos de acuerdo con las circunstancias de cada momento. Como siempre ha sucedido en la construcción europea, desde la cooperación, la coordinación y la solidaridad, primero, y desde la progresiva institucionalización después.

Nos queda un largo camino por recorrer. Pero es un camino imprescindible para que Europa pueda jugar, como sujeto político activo y percibido como tal desde dentro y, sobre todo, desde fuera, un papel relevante en un mundo que, además de multipolar, es crecientemente postoccidental.

Suele citarse el famoso chascarrillo según el cual Europa se divide en dos clases de países: los que saben que son pequeños y los que todavía no han asumido que también lo son, incluidos Francia y Alemania. Sólo juntos tendremos relevancia.

Y sólo desde la articulación de una política exterior común los intereses europeos podrán ser tenidos en cuenta. Así ha sido con la política comercial o de cooperación.

En el fondo está, pues, la supervivencia de Europa como proyecto político.

Un proyecto basado en la preservación de la paz, la consecución de la prosperidad y del bienestar, y la solidaridad y que, desde el principio, se basa en las cuatro libertades de circulación: mercancías, servicios, capitales y personas.

Y que sólo es compatible desde la defensa de las sociedades abiertas.

En ello nos va la paz, pero también la libertad y la igualdad, el respeto a los derechos humanos, la prevalencia del estado de Derecho, la independencia de la Justicia y las garantías de los derechos individuales.

Ésa es nuestra responsabilidad como europeos frente a nosotros mismos y ante el conjunto de la Humanidad. Ojalá estemos a la altura.

La Historia demuestra que no es irreversible y que no avanza en un sentido lineal. Puede retroceder y regresarnos a períodos que creíamos ya definitivamente superados. No debemos olvidarnos de ello. La libertad y la democracia son conquistas que hay que regar todos los días.

Josep Piqué fue ministro de Asuntos Exteriores de España (2000-2002).

11

Trump desde Europa

Ana Palacio

Diciembre de 2018. París, el París emblemático del Arco del Triunfo y de los Campos Elíseos, vivió una pesadilla. Al grito coreado de «cómo nos vamos a preocupar por el fin del mundo cuando no llegamos a fin de mes», manifestantes venidos de zonas periurbanas de toda Francia, enfundados en chalecos reflectantes de seguridad (los ya conocidos mundialmente como gilets jaunes), invadieron la capital cada sábado, en protesta violenta contra el gobierno de Emmanuel Macron.

Lo que empezó siendo una alteración del orden público menor, centrada en las rotondas viales de la periferia de las grandes urbes contra el impuesto del diésel, cuajó en un movimiento masivo de aquellos que, más allá de la adscripción clásica de izquierda o derecha, se sienten abandonados por el Estado y la élite política. Han quemado coches, han saqueado tiendas y, para desazón y desconcierto de la intelectualidad gala, han profanado los símbolos más representativos de Francia, la libertad y la razón: el Arco del Triunfo, la Tumba del Soldado Desconocido, la efigie de Marianne. Esta orgía de desorden representa el mayor reto enfrentado por la presidencia de Emmanuel Macron.

En paralelo, Alemania vivía la batalla por la sucesión en el liderazgo de la Unión Demócrata Cristiana (CDU). Aunque la contienda no supone el final de Merkel en la cancillería (donde su permanencia casi iguala a las de Helmut Kohl y Konrad Adenauer), marca el principio de su fin. Quien de facto ha gobernado Europa desde que comenzara la crisis financiera en 2008, se encamina hacia la salida del escenario político berlinés. Y tras los años de reconfortante gobierno de Mutti, las sombras sobre el futuro hacen presa en la sociedad alemana, y más allá.

En momentos de profunda incertidumbre, con el brexit como telón de fondo, Francia al borde del precipicio y Alemania transitando a lo desconocido, sería de esperar que Estados Unidos llamara a mantener la calma, mostrara apoyo incondicional a sus aliados. O, simplemente, se mantuviera al margen. Contrariamente a lo que dictan los usos diplomáticos, en la madrugada del 8 de diciembre, mientras más de cien mil manifestantes se congregaban en París, y un día después de que finalizara el proceso de selección en el seno de la CDU, el presidente de Estados Unidos Donald Trump publicaba en su medio favorito, Twitter. Trump nos tiene acostumbrados a casi todo en materia de tuits, pero éstos, sin duda, destacan por su falta de rigor histórico, su egocentrismo y total carencia de sensibilidad política:

«El Acuerdo de París no está funcionando tan bien después de todo. Manifestaciones y disturbios por toda Francia. La gente no quiere pagar grandes cantidades de dinero, destinadas en su mayoría a países del tercer mundo (dirigidos de forma dudosa), por la posibilidad de proteger el medioambiente. Coreaban ‘Queremos a Trump’. Adoro Francia».

«La idea de un ejército europeo no salió muy bien en la primera y la segunda guerra mundial. Pero EE. UU. estuvo ahí por vosotros, a vuestro lado, y siempre lo estará. Lo único que pedimos es que paguéis vuestra parte en la OTAN. Alemania está pagando un 1 por ciento mientras EE. UU. destina el 4,3 por ciento de un PIB más alto, para proteger a Europa. ¡Justicia!».

Unos días antes de producirse la descarga tuitera de Trump sobre Europa, su secretario de Estado Mike Pompeo pronunció en Bruselas una importante y esperada conferencia sobre política exterior estadounidense. Frente una audiencia compuesta mayoritariamente por funcionarios de la Unión Europea y oficiales aliados de la OTAN, Pompeo proclamó imperturbable que la Administración Trump, recelosa de las instituciones multilaterales, apuesta por la reafirmación de la soberanía nacional como mecanismo más eficaz para preservar el orden liberal global: «Aquellas instituciones que no se han reformado, deberían ser abolidas», dijo. Y llegó a preguntar retóricamente: «¿Acaso la UE garantiza que los intereses de sus Estados miembros y sus ciudadanos están por delante de los de los burócratas de Bruselas?».

En Europa, la reacción a estos comentarios, a los arrebatos constantes de Trump, ha oscilado entre la preocupación máxima y la total indiferencia; ambas reacciones extremas —distanciamiento o complacencia— han estado presentes desde su elección, y ninguna de ellas ayuda a resolver el reto al que nos enfrentamos en particular los europeos.

Recuerdo bien el 9 de noviembre de 2016, el día siguiente a las elecciones presidenciales en Estados Unidos. Muchos de mis amigos y conocidos a ambos lados del Atlántico estaban conmocionados, estupefactos por la victoria de Trump. Era tal el desánimo que alguno incluso llegó a las lágrimas. El cielo se nos caía encima a los occidentales, se avecinaba el apocalipsis.

Otros, por el contrario, mantenían el prudente optimismo escéptico de la voluntad. Opinaban que Trump no era más que un incidente temporal, fruto de un peculiar sistema electoral, una expresión momentánea de desapego de sectores olvidados de la sociedad. Y resaltaban que, al fin y al cabo, el entramado de la administración americana es mucho más que un hombre. Sostenían que la reacción por el resultado había sido desmesurada y que no había que centrarse en las declaraciones de Trump, sino en las acciones de la Administración, «los adultos» —y marcaban énfasis en la presencia de militares de acreditada trayectoria, desde el secretario de Defensa al jefe de Gabinete—. Que, sin perjuicio de la verborrea y los tuits, el fondo de la política de Estados Unidos no cambiaría.

Estas tendencias han persistido a lo largo de los dos años transcurridos, con efectos dañosos. Los europeos han oscilado entre la exageración y la infravaloración del fenómeno Trump. Hemos alardeado de una proyección exterior de la que la Unión carece: un buen ejemplo es la falta de realismo tras la retirada de Estados Unidos del acuerdo nuclear con Irán; también algunas ensoñaciones sobre el ejército europeo. Al tiempo, hemos dejado patente la falta de iniciativa y músculo: el Mediterráneo brinda múltiples pruebas.

Europa necesita elaborar y afirmar una visión pragmática, una perspectiva que exponga con claridad la situación en la que nos encontramos hoy. Lo que Europa debe y puede hacer.

La victoria de Donald Trump no ha traído la hecatombe que muchos pronosticaron. Con medio mandato vencido, el sol sigue saliendo, el comercio fluye y, al menos por el momento, se ha evitado una gran confrontación militar. Es cierto, Trump es vulgar y desprecia las formas. Es perjudicial y corrosivo. Es un acelerador de fuerzas de desorden global y de la inseguridad ya creciente desde antes de su elección. También, en su haber, ha verbalizado excesos y señalado las ineficiencias, el mal funcionamiento de instituciones multilaterales, como es el caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero lo que Trump representa, por encima de todo, es el momento de mutación que atenaza al mundo. Así, Trump es más síntoma que causa. Y para Europa resulta esencial encontrar su rumbo, definir su papel.

Un mundo en mutación

No estamos en un «mundo nuevo», tampoco en un «mundo renovado» o un «mundo en proceso de metamorfosis». Estamos en un mundo en mutación. La mutación se proyecta sobre algo existente y lo altera. El resultante parece familiar pero su funcionamiento es totalmente distinto. Es distorsionante y desorientador. Esto es precisamente lo que está sucediendo. Hoy, la sensación imperante es que la certeza que definía el orden global se ha desvanecido.

¿Qué fuerzas impulsan este proceso de cambio? Entre los factores identificados y diseccionados hasta la saciedad en los últimos años, destacan los avances tecnológicos —auge de la inteligencia artificial, automatización, redes sociales, big data— que han alterado la forma en que trabajamos e interactuamos. Esta ruptura se incardina en el fenómeno más amplio de la globalización; esto es, el movimiento transfronterizo de personas, capital e ideas que ha cambiado sustancialmente la gobernanza. Debilitando el papel del Estado y la importancia de las fronteras. Potenciando a los actores no tradicionales. Y todo ello se traduce en desazón, en inquietud de futuro de amplios sectores de nuestras sociedades. Los responsables políticos se ven desbordados en su función de proveer los servicios públicos inherentes al contrato social democrático liberal, y enfrentados a una ciudadanía cada vez más fragmentada y frustrada que, a su vez, tiende a reducir su entendimiento de la vida en comunidad a la prestación de servicios públicos a cambio de impuestos.

Estos vectores, amalgamados, subyacen a la parálisis política vista en Alemania, o a las escenas de caos que se desarrollan en Francia. Es una deriva profundamente desestabilizadora para la democracia occidental y especialmente para Europa. La crisis financiera de 2008 puso fin a un largo período de avance en la construcción común hacia esa «unión cada vez más estrecha» que proclaman los tratados fundacionales. En la última década, la Unión Europea ha virado firmemente hacia el intergubernamentalismo. Las pruebas de este giro son abundantes, desde las dificultades para avanzar en la unión bancaria —o la Europa de la Energía— hasta, muy particularmente, la desastrosa dispersión en política de inmigración. Ya no son las instituciones comunitarias sino los Estados miembros, y en realidad sólo los más poderosos —o los más empecinados— entre éstos, los que determinan la acción, mayormente el estancamiento, de la Unión.

A estos cambios, auténtica disrupción, hay que añadir un desplazamiento de los focos de influencia de Occidente a Oriente. Ello ha puesto a prueba la fuerza de tracción de las instituciones del orden mundial liberal que operaban anteriormente en un escenario relativamente más simple en que la dominación occidental era incuestionable. Las formas de organización de la comunidad internacional maduradas tras la segunda guerra mundial encuentran serias dificultades para acomodar a las nuevas potencias, y el resultado es, ya hoy, la fragmentación y el debilitamiento del andamiaje de la gobernanza global. Son muchas las manifestaciones de este proceso, desde la aparición de estructuras informales como el G20 o los BRICS hasta la creación de instituciones alternativas como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII). Lo vemos también en el estancamiento de la agenda de la OMC y la proliferación de acuerdos comerciales regionales cuando no directamente bilaterales. Y, sobre todo, en la creciente dificultad para llegar a consensos en cualquiera de los múltiples y crecientes desafíos de un mundo interconectado.

Central en este análisis del peso de Occidente en el orden mundial, es la pérdida de la hegemonía estadounidense. Hace veinticinco años la entonces embajadora ante Naciones Unidas, y posteriormente secretaria de Estado de Estados Unidos, Madeleine Albright, acuñó para su país la categoría de «nación indispensable». Nada relevante en el mundo podría hacerse sin el liderazgo de Estados Unidos. A muchos, particularmente en Europa, este planteamiento les provocó profundo rechazo. Abogaban por un orden multipolar en el que Europa actuara, cuando fuera necesario, como contraparte —contrapeso— de Estados Unidos. Pero esta multipolaridad nunca emergió. La hegemonía de Estados Unidos persistió y proporcionó la base para la paz y la prosperidad que caracterizaron la década posterior al final de la guerra fría.

Hoy, el poder de Estados Unidos ya no es lo que era. Los nuevos protagonistas de la escena geopolítica ensayan sus papeles. Mientras, la sociedad estadounidense acusa el desgaste de las agotadoras múltiples intervenciones militares acometidas en los últimos lustros; y la desafección interna limita la voluntad de cualquier gobierno estadounidense de proyectar fuerza más allá de sus fronteras. No otra es la esencia de la política exterior de Donald Trump, el «America first». El problema es que ningún otro poder o grupo de poderes hace ademán de ocupar el vacío creado por el giro del liderazgo estadounidense. Estados Unidos sigue siendo la nación indispensable, pero ni puede, ni quiere, actuar y utilizar esa capacidad en la forma en que ha venido haciéndolo. Y éste es un proceso en marcha.

Así pues, son momentos de revolución tecnológica, de cambio en la organización de las instituciones del sistema consolidado tras la segunda guerra mundial. Y cada día nos aporta nuevas pruebas. Sin embargo, aún hay que profundizar para calibrar el verdadero cambio trascendental, ontológico, que a menudo queda desdibujado por la velocidad con que aparecen manifestaciones novedosas de los ámbitos citados, particularmente en Europa. La mutación que estamos viviendo no se limita únicamente a la gobernanza y el equilibrio de poder, sino que afecta a los fundamentos metapolíticos, filosóficos, del sistema en que estamos inmersos. Nos acercamos al final de un período de doscientos años definido por la Ilustración y sus valores que propulsaron y tejieron el dominio de Occidente.

El liberalismo y el orden internacional resultante se construyeron sobre la centralidad del individuo, la racionalidad y el progreso humano inexorable a través de la conquista (cimentada en la ciencia y el espíritu crítico) de un mundo de horizontes abiertos. Es la visión que tan bien resume Immanuel Kant en su seminal «Ideas para una historia universal en clave cosmopolita». El Estado, la Ley, el interés propio individual, se erigieron en instrumentos al servicio de este objetivo aspiracional de progreso compartido. Este planteamiento alcanzó en la segunda mitad del siglo pasado dimensión global: instituciones, derechos humanos, comercio. Y a pesar de obstáculos, dificultades y desviaciones, la trayectoria general parecía firmemente trazada.

Hoy, sin embargo, el compromiso con la visión subyacente se ha perdido. La toma de conciencia ha sido reciente, casi abrupta, con la crisis de 2008 actuando de catalizador; sin perjuicio de que los signos precursores estaban ya en los informes del Club de Roma de los años 70: sabemos que ya no estamos en un mundo de recursos infinitos y crecimiento ilimitado. El nuevo lema es «conservación», del planeta frente al cambio climático, de la identidad frente al abigarramiento signo de los tiempos, y más allá. En esta nueva era, los imperativos han cambiado. Y sin embargo, perviven las estructuras y la retórica de la Ilustración. Tenemos mecanismos universalistas, pero carecemos de una ética universal definida que refleje la realidad actual. Esta desconexión contribuye a la insatisfacción, la desafección que aflora en nuestras sociedades.

Mientras la fe en el liberalismo —en sus instituciones— se desvanece, asistimos al surgimiento de un atractivo modelo alternativo. Junto a la globalización, el desarrollo económico global o la revolución tecnológica, el último cuarto de siglo ha venido marcado por el auge de China. Y esta emergencia plantea hoy la mayor amenaza para el futuro del orden mundial tal como lo conocemos.

El aval occidental a China se cimentó sobre la hipótesis de que su aproximación al capitalismo de mercado arrastraría indirectamente los ideales del liberalismo. El mercado empoderaría a los individuos y este proceso rebosaría a otros ámbitos. Ésta es la explicación de la incorporación de China a la OMC en 2001. El error de cálculo resulta hoy incontrovertible.

Lejos de esa apertura ideada, el gobierno chino ha incrementado en estos diez últimos años su férrea autoridad sobre la sociedad. La tecnología de la información —internet y la inteligencia artificial— en vez de proporcionar una mayor libertad a los ciudadanos chinos, ha sido utilizada como medio para aumentar el control. Mientras, su economía, actualmente la primera del mundo en términos de paridad del poder de compra (pronto en términos absolutos), ha dado a China ineludible peso y voz globales.

Este poderío está hoy al servicio del modelo chino más allá de sus fronteras. El capitalismo de Estado proporciona una alternativa atractiva al sistema democrático liberal que ha servido como base del orden internacional jurídico-institucional consolidado tras la segunda guerra mundial. Ofrece la prosperidad del mercado sin que los gobiernos renuncien al control sobre sus ciudadanos. La oposición a este planteamiento, en países emergentes en particular, ha sido silenciada en gran medida por el activismo inversor que China viene desplegando, del que el lanzamiento de su iniciativa del Cinturón Marítimo y la Ruta de la Seda es el ejemplo más emblemático. Y no cabe perder de vista las inversiones estratégicas, en particular en Europa.

Pekín ha desarrollado una auténtica maestría en la construcción de instituciones alternativas, en apariencia similares a las instituciones internacionales tradicionales. El Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), un eficaz prototipo de esta nueva proyección china, se funda en un copia y pega del Convenio Constitutivo del Banco Mundial, sin perjuicio de orillar en la selección e implementación de sus proyectos cualquier atisbo de protección de los derechos individuales que implique una intervención en los asuntos internos de los Estados participantes. Con todas las cautelas que cabe hacer, se trata de un mero reflejo del armazón institucional liberal desarraigado de su esencia, de su alma.

La irrupción de Donald Trump en la escena internacional ha reforzado el atractivo de la marca de gobierno de Xi Jinping. A priori, pocos hubieran apostado por que el enfoque comercial abiertamente mercantilista de Trump convertiría a Xi, el presidente del Partido Comunista de China, en adalid del orden internacional fundado en el Derecho. Lo absurdo de esta situación quedó patente en enero de 2017, tres días antes de la toma de posesión de Donald Trump. Cuando, en Davos, el Foro Económico Mundial que reúne a los más importantes exponentes del capitalismo de libre mercado, se rindió ante Xi. Xi fue aclamado como salvador del orden global. ¡El rey ha muerto, larga vida al rey!

Pero es preciso recelar de los falsos mesías pues, aunque el enfoque chino juegue con la familiaridad de las formas, supone un cambio copernicano respecto a lo que conocemos. El liberalismo, y el orden que de él ha derivado, se centran en el individuo. Pese a los errores y fallos, incluso descarrilamientos, se endereza a la creación de entidades basadas en la racionalidad que fomentan el potencial del hombre y, por tanto, de la humanidad. La propuesta china, por el contrario, se centra en la colectividad. El sistema liberal afianza y protege los derechos del individuo, mientras el sistema chino busca la armonía a través de la supresión o eliminación de la opinión disidente. Éste es un cambio fundamental. No es el reemplazo de un poder hegemónico por otro. Es la emergencia de una competencia entre visiones del mundo radicalmente diferentes.

Occidente, y Europa en especial, deberían desconfiar de este cambio. La Europa moderna es cuna y obra del liberalismo. Está en nuestro ADN. Y por ello no debemos pasar por alto ni tomar a la ligera este componente definitorio de la mutación que está ocurriendo en el mundo actual. Por el contrario, Europa debería abanderar la reforma del sistema existente para contrapesar esta iniciativa.

Pero Europa no tiene el suficiente peso para acometer en solitario la tarea de preservar y adaptar nuestro sistema. Necesita aliados; muy principalmente, necesita a Estados Unidos. Y en este contexto, resulta preocupante la mengua progresiva de los defensores del transatlantismo. Con Trump en la presidencia, y más allá, la relación transatlántica debe quedar anclada en la muy real amenaza al liberalismo y a los valores de la Ilustración.

Análisis de las relaciones transatlánticas

A la vista de lo que está en juego, resulta imperativo que Europa consensúe un posicionamiento claro respecto de Estados Unidos. Dónde estamos, a dónde queremos llegar y qué esperamos de nuestro aliado vital, de nuestro compañero indispensable. Esto es algo que resulta ciertamente difícil de hacer, porque la relación transatlántica es polisémica, polifacética y está cargada de prejuicios.

Desde la segunda guerra mundial, Estados Unidos ha sido la potencia europea dominante. En cuanto a Europa, pocos asuntos polarizan más las opiniones que Estados Unidos. Los europeos oscilan entre el seguidismo servil y el rechazo irreflexivo, conjugando de forma acrobática, no pocas veces, ambas posiciones. Las sociedades europeas tradicionalmente han adolecido de un venero de antiamericanismo tan arraigado como acrítico. Paradójicamente, en paralelo, cada Estado europeo se precia de su relación especial con Estados Unidos. El gran país que a menudo contemplamos desde la complacencia de considerarnos origen, raíz, inspiración de este «Primo de Zumosol», que al tiempo criticamos desde nuestra veteranía. Este tipo de esquizofrenia es el lujo de una relación de confianza. Europa ha contado con que Estados Unidos estaba ahí, pase lo que pase, y esto, a los europeos nos ha permitido el capricho de elucubrar sobre nuestra anuencia.

La presencia de Estados Unidos a este lado del Atlántico se ha caracterizado, en los últimos años, por su difícil encaje intelectual. Con la caída del Muro de Berlín, el imperativo de seguridad que mantuvo a Europa como principal campo de batalla de la influencia geopolítica desapareció. Cuando Washington apeló a Europa para que asumiera la responsabilidad de liderar, en la región, el orden posterior a la Guerra Fría, especialmente en los Balcanes, se encontró con un socio sin capacidad para desempeñar la encomienda. Éste es el mórbido sustrato actual del papel de Estados Unidos como principal garante de la seguridad europea.

Los episodios vividos en los Balcanes, en los años noventa, podrían haber supuesto una llamada de atención. Por el contrario, los Estados europeos redujeron sus presupuestos militares y se centraron en desarrollar el poder blando de la Unión. En los primeros años 2000 se popularizó la idea de que el siglo XXI sería modelado sobre la Unión Europea. Europa sería la Venus triunfante frente al Marte de los Estados Unidos. Pero estas visiones mitológicas, voluntaristas, parciales y sesgadas se estrellaron con la realidad de un mundo esencialmente unipolar. Sin el corsé de la Guerra Fría, Estados Unidos se empantanó en interminables iniciativas con agendas extraordinariamente costosas tanto en términos humanos como económicos.

Esta experiencia, combinada con el impacto de la crisis financiera de 2008, desencadenó en la sociedad estadounidense una reevaluación de sus prioridades. Europa ya no sería el centro de atención estadounidense. Esta evolución se verbalizó en 2011. Ese año, el gobierno de Barack Obama anunció su «giro a Asia». El Pacífico, Asia, y no Europa ni Oriente Medio, pasaron a centrar la estrategia de futuro y los esfuerzos de la política exterior estadounidenses. En junio de ese mismo año, el entonces secretario de Defensa de Estados Unidos, Robert Gates, habló con claridad en Bruselas. Advirtió de que los Estados europeos tendrían que asumir más responsabilidad en el ámbito de la defensa.

Su razonamiento fue meridiano: «En lo que atañe a Europa, durante la mayor parte de las seis últimas décadas ha habido escasa duda o debate en Estados Unidos sobre el valor y la necesidad de la alianza transatlántica […] Así, durante la mayor parte de la Guerra Fría, los gobiernos de Estados Unidos podían justificar las inversiones en defensa y costosas bases militares que representaban aproximadamente el 50 por ciento de todos los gastos militares de la OTAN. Pero dos décadas después del colapso del Muro de Berlín, la participación de Estados Unidos en el gasto de defensa de la OTAN ahora ha aumentado a más del 75 por ciento, en un momento en que se están considerando recortes presupuestarios y de beneficios políticamente dolorosos en casa. […] La dura realidad es que, progresivamente, habrá menos interés y paciencia en el Congreso de Estados Unidos […] para gastar los fondos cada vez más competidos en nombre de naciones que aparentemente no están dispuestas a destinar los recursos necesarios o hacer los cambios necesarios para ser socios serios y capaces en su propia defensa. Naciones aparentemente dispuestas y ansiosas por que los contribuyentes estadounidenses asuman la creciente carga de seguridad que provocan las reducciones en los presupuestos de defensa europeos […] De hecho, si las actuales tendencias en el declive de las capacidades de defensa europeas no son detenidas y revertidas, futuros líderes políticos de Estados Unidos, aquellos para quienes la Guerra Fría no fue la experiencia formativa que fue para mí, podrían no considerar que el retorno de la inversión estadounidense en la OTAN justifica su costo».

Pese a la clara advertencia, nada cambió en una Europa consumida por la aún entonces creciente crisis financiera. La dependencia europea de Estados Unidos para su defensa siguió aumentando.

Durante el segundo mandato del presidente Obama hubo un esfuerzo conjunto por revitalizar la asociación transatlántica, pero no a través de la defensa sino en un área donde Estados Unidos y Europa encuentran una mayor equivalencia: el comercio. Se iniciaron conversaciones con vistas a establecer la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP). El objetivo era lograr un acuerdo que se erigiera en patrón de la nueva generación de normas comerciales en el mundo, centradas en reducir las llamadas barreras no arancelarias y lograr la convergencia regulatoria. Para Europa este objetivo tenía el interés añadido de que Estados Unidos negociaba en paralelo el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) con once países de Asia y el Pacífico. El TTIP ofrecía la oportunidad de embridar el «giro hacia Asia» y reenfocar la política estadounidense en la cuenca Atlántica.

Las conversaciones técnicas comenzaron con ímpetu y fanfarria, pero pronto se atascaron en el terreno de la política. En Estados Unidos, los acuerdos de libre comercio se convirtieron en objetivo de los candidatos más relevantes a las primarias presidenciales tanto en el campo republicano como demócrata, lo que redujo la inclinación por un nuevo y ambicioso pacto. Mientras, los europeos se movilizaron contra un tratado que argumentaban rebajaría los estándares regulatorios de Europa en pos de los intereses corporativos estadounidenses. La respuesta a estos temores requirió una revisión en profundidad del mandato de negociación de la Unión Europea, lo que retrasó las conversaciones hasta el punto de hacer inviable finalizarlas antes de las elecciones presidenciales americanas de 2016. El TTIP, un vehículo que podía haber dado un nuevo impulso a la relación transatlántica, se desvaneció.

La llegada de Donald Trump a la escena internacional en 2017 no supone algo fundamentalmente nuevo en la relación transatlántica. Es el punto final de una deriva de ya casi treinta años. ¿Es un punto final chocante? Sí, y la dimisión y salida del general James Mattis simbolizan esta consternación. ¿Es un punto final desagradable? Ciertamente. Pero, a nada que se reflexione, no debería de habernos sorprendido. Lo que es nuevo es la reacción europea. Y aquí la respuesta ha oscilado entre lo hiperbólico y lo decepcionante.

La seguridad es un buen ejemplo. Europa debe tener claro qué es necesario y qué se puede lograr. Desde la elección de Donald Trump, un concepto arrumbado, dado por muerto, ha resucitado repentinamente: el ejército europeo. En el meridiano de su mandato el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, lo incluyó en su discurso sobre el Estado de la Unión, Emmanuel Macron lo ha mencionado en repetidas ocasiones, e incluso Angela Merkel lo ha suscrito. Aunque sólo sea retórica, estos llamamientos son tan poco útiles como poco realistas.

La apelación a un ejército europeo no es nueva. En 1952, los Estados que se convertirían en miembros fundadores de las Comunidades Europeas adoptaron el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa (CED). La CED, sin embargo, tuvo muy corto recorrido. Las partes no pudieron generar suficiente voluntad política para ratificar el acuerdo que habría comunitarizado la toma de decisiones estratégicas en materia de defensa. La CED murió antes de nacer. La seguridad europea se encomendó a la OTAN, y el proyecto comunitario se centró en el mercado interior.

El debate actual sobre una defensa europea no puede obviar este precedente, este experimento abortado. Y la pregunta lógica que resulta fundamental formular es ¿qué ha cambiado? Porque se requiere hoy, como en 1952, establecer un órgano común, con capacidad política, para decidir en cuestiones de despliegue y mando de tropas. Y, simplemente, no hay estado de opinión en Europa que ampare ese salto hacia la comunitarización. La Unión Europea se encuentra en un momento intergubernamental, y los Estados miembros se resisten a ceder soberanía, a traspasar competencias a Bruselas, máxime en uno de los ámbitos que proyecta con más fuerza la identidad nacional.

Aún más importante, el ideado ejército requiere independencia operativa. Aquí los europeos deben ser honrados consigo mismos. Europa está muy lejos de desarrollar las capacidades y especialidades que Estados Unidos aporta a la OTAN y que serían necesarias para armar una defensa eficaz contra una fuerza convencional de la envergadura de Rusia, por ejemplo. Europa necesita y seguirá necesitando a Estados Unidos para su defensa. Hablar de un ejército europeo simplemente genera expectativas poco razonables entre los ciudadanos de la UE y preocupación en Estados Unidos sobre el compromiso a futuro de Europa con la OTAN. Ambas percepciones son claramente negativas.

Al tiempo, resulta igual de claro que Europa no puede permitirse seguir manteniendo el statu quo. Es necesario actuar para fortalecer la capacitación y lograr cierta autonomía operativa. Y es de lamentar que se ha hecho poco y tarde. Se ha hablado mucho del establecimiento de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), como marco para impulsar la cooperación en defensa entre los miembros de la Unión Europea, y de la creación del Fondo Europeo de Defensa (FED) gestionado por Bruselas, que coordinará y apoyará la inversión común en investigación y desarrollo para mejorar la interoperabilidad de las fuerzas armadas de los Estados miembros. CEP y FED son avances positivos, pero escasos. El FED tiene un presupuesto previsto de 11.500 millones de euros para el periodo 2021-2027. Esta cifra contrasta con el presupuesto de defensa anual del Reino Unido —aproximadamente 45.000 millones de euros— o con el de Estados Unidos —de aproximadamente 520.000 millones de euros—. En cuanto al CEP, un año después de su lanzamiento, destaca la heterogeneidad y diferente calibre de sus 34 proyectos. Así pues, estas iniciativas son insuficientes en el contexto de un profundo cambio global.

Europa necesita una ambición razonable. Muchos han sido los debates sobre el desarrollo de la «autonomía estratégica» europea, pero escaso el acuerdo en cuanto a su envergadura y contenido. En la era Trump, abundan quienes entienden que autonomía estratégica significa independencia de Estados Unidos. Esto es un error y un mal punto de partido que augura el fracaso. Sin embargo, la idea de autonomía estratégica entendida como capacidad de Europa para proyectar fuerza en su vecindad, aúna realismo y ambición teniendo en cuenta las capacidades actuales de los Estados miembros. Definir claramente este objetivo, el alcance realista de la autonomía estratégica es fundamental para mantener unas relaciones constructivas con Estados Unidos y clarificar el compromiso europeo con la OTAN. Y proyectaría un horizonte por el que trabajar a medio plazo.

Al tiempo, el debate sobre el ejército europeo debe acotarse. Europa ha de impulsar los esfuerzos para crear un mercado de defensa común integrado. En este sentido, el FED y la CEP son proyectos interesantes; sin embargo, para alcanzar un enfoque comunitario sobre la investigación y la contratación, son necesarios incentivos practicables y fondos suficientes.

Es hora de que Europa pueda sufragar su propia defensa. En interés propio, en primer lugar. Y por eliminar un elemento gravoso con Estados Unidos, lo que redundaría en la mejora de las relaciones en otras áreas. Ésta es la clave. Porque el desafío al que se enfrenta Europa no está relacionado principalmente con su defensa física, sino con la defensa de los valores que cimentan el orden internacional liberal.

Conclusión

Durante las seis décadas que siguieron a la segunda guerra mundial, Europa vivió en un mundo que se le parecía cada vez más: abierto, basado en normas, progresivamente respetuoso de los derechos humanos, y predecible. La Unión Europea fue producto y al tiempo propulsor de este orden mundial. Sin embargo, desde hace diez años, Europa asiste a la emergencia de un mundo que se le parece cada vez menos, un proceso de mutación global.

Ante esta realidad, los europeos tienen dos opciones: someterse a este mundo emergente o impulsar la adaptación, la evolución, de la arquitectura jurídico-institucional liberal consolidada en la segunda mitad del siglo XX. Para ello, Europa debe contar con una masa crítica de apoyo. Debe apostar necesariamente por América Latina y progresivamente por África. Pero requiere, en cualquier caso, de Estados Unidos. Europa ha de obrar para que Donald Trump no resulte mero reflejo histórico de un distanciamiento permanente respecto de Estados Unidos en los enfoques sistémicos, el inicio de una era regida por el puro transaccionalismo. Porque, de lo contrario, pocas esperanzas pueden albergar Europa y el resto de quienes abogan por la vigencia del orden actual. Porque, de lo contrario, más temprano que tarde veremos los valores de la Ilustración eclipsados en un mundo hobbesiano definido por la rivalidad entre los grandes actores geopolíticos.

Y Europa no puede plegarse a esta visión. En el futuro inmediato, Europa debe preservar la llama del internacionalismo liberal. Debe impulsar el reforzamiento, la reforma de las instituciones cuando ello sea posible; y debe promover alianzas con afines cuando sea necesario. A medio plazo, Europa tiene que forjar un liderazgo que le permita atraer aliados, en particular, a su socio transatlántico, para la batalla planteada por los valores de la Ilustración y la exaltación del individuo.

Europa no debe ni puede intentar detener el proceso de mutación del orden mundial. No hay vuelta atrás en el tiempo. Los discursos que de forma directa o indirecta lo pregonan están tejidos de nostalgia y abocados al fracaso. Europa no puede obviar la lucha por sus ideales, tampoco escamotearla so pretexto de más urgentes empresas. Porque sin abordarla el bienestar de nuestras sociedades, nuestra cultura profunda, proseguirán su huida del continente. Y es urgente. La comodidad o la desidia abocarían a una espiral fatal. Europa puede, y debe, esforzarse por moldear estos cambios para preservar los valores fundamentales del liberalismo y asegurar su supervivencia en esta nueva era. Esa llamada de atención debe y puede estar en el centro del enfoque de Europa en sus relaciones con los Estados Unidos de Trump, y más allá.

Ana Palacio fue ministra de Asuntos Exteriores de España (2002-2004).

12

La autonomía estratégica de la Unión, ¿un desiderátum realista?

Jesús A. Núñez Villaverde

Son muchos los ámbitos relacionados con la Unión Europea (UE) sobre los que llevamos tiempo debatiendo si la botella está medio llena o medio vacía. Y más allá de que haya argumentos para todos los gustos, esa discusión ya indica de manera inequívoca que no hemos llegado al final del viaje. Aplicada esa conclusión al proceso de unión política —y más concretamente al de la política de seguridad y defensa, que ocupará las páginas que siguen—, lo que cabe añadir de inmediato es que, a pesar de las apariencias, ese deseable objetivo —acuñado en la Estrategia Global de la UE (28 de junio de 2016)³⁷ como «autonomía estratégica»— no está a la vuelta de la esquina.

En todo caso, eso también significa que no es un objetivo inalcanzable, aunque sea imposible concretar si algún día se podrá llegar a ese exigente nivel de capacidades políticas y operativas. Sea como sea, de hecho, la tarea por desarrollar tiene mucho más que ver con la necesidad de activar una voluntad política, de momento ralentizada por claves nacionalistas divergentes, que con la creación de nuevas capacidades (sin que eso quiera decir que baste con sumar lo que ya existe a nivel nacional para asegurar que el resultado final sea automáticamente un instrumento operativo comunitario en materia de seguridad y defensa). Dicho en otras palabras, si hoy los países miembros de la UE decidieran poner en común todos los recursos que ya tienen dedicados a la seguridad y la defensa, la Unión sería la segunda potencia militar del planeta, tan sólo por detrás de Estados Unidos. Pero aun así haría agua por muchos sitios porque, como se verá más adelante, carece de medios estratégicos en muchos campos y presenta una notable redundancia en otros que, además, no parecen en muchos casos los más adecuados para el tipo de escenarios previsibles en el futuro.

En definitiva, no se trata sólo de sumar mecánicamente presupuestos nacionales y soldados, sino de dotarnos de una estructura política civil (con sólidos mecanismos de control democrático y su correspondiente y subordinado componente militar) con capacidad real para determinar los verdaderos intereses comunes, para valorar las amenazas y riesgos que afectan a esos intereses, para decidir qué medios (tanto civiles como militares) son precisos para garantizar la seguridad propia frente a dichas amenazas y, en última instancia, para planificar, dirigir y ejecutar las misiones de seguridad y defensa necesarias para salir airosos de cualquier dinámica desestabilizadora. Y, de todo eso, sólo tenemos actualmente algunos embriones de lo que, si todo respondiera al mejor de los sueños europeístas, algún día podrá convertir a la Unión en un actor de envergadura mundial, actuando en el concierto internacional con una sola voz y dotada de medios propios en toda la multidimensional gama de instrumentos sociales, políticos, económicos, diplomáticos y militares imprescindibles para aspirar, como ya establecía en 2003 la primera Estrategia Europea de Seguridad,³⁸ a un mundo más justo, más seguro y más unido.

Sin necesidad de entrar en un análisis pormenorizado de cada uno de los pasos que nos han conducido hasta aquí (finales de 2018) cabe resumir la situación en los siguientes términos:

En los cuatro últimos años se ha avanzado mucho más que en las cuatro décadas precedentes. Sin tener que remontarnos a la prehistoria —en la que se sucedieron el inoperante Tratado de Bruselas (1948,³⁹ la inalcanzable Comunidad Europea de Defensa (1954)⁴⁰ y la autolimitada Unión Europea Occidental (1954),⁴¹ es inmediato concluir que hasta el arranque de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC; Maastricht, 1992) tan sólo contábamos con la limitada Cooperación Política Europea (informalmente lanzada en 1970 y oficializada en el Acta Única Europea de 1987), ideada para tratar de coordinar las políticas exteriores de los entonces miembros de la Comunidad Económica Europea. Entretanto, se asumía como axioma aparentemente inmutable que los temas de seguridad y defensa eran competencia exclusiva de cada Estado y que, probablemente, éste sería el último capítulo a transferir a Bruselas en el proceso de la soñada unión política.

Aunque en los años siguientes se registró algún puntual avance —incluyendo la adopción de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD; Amsterdam, 1999), la aprobación de la ya mencionada Estrategia Europea de Seguridad (2003) y el arranque de la Agencia Europea de Defensa (2004)—, la crisis institucional provocada por el fracaso cosechado en el intento por sacar adelante el Tratado Constitucional⁴² lastró poderosamente su desarrollo. De esa manera, incluso aunque el Tratado de Lisboa (2009) lograra dar nacimiento a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) —sucesora de la PESD e integrada por tanto en la PESC y, en un nivel superior, en la acción exterior de la Unión Europea, concretada fundamentalmente en el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (1999) y en el Servicio Europeo de Acción Exterior (2010)—, la realidad en cuanto a capacidades operativas aún distaba mucho de lo que reflejaban los documentos oficiales.

De hecho, por mucho que resultaba claro que individualmente ninguno de los entonces ya Veintiocho estaba en condiciones de poder garantizar su seguridad, ni siquiera el estallido de la Gran Depresión, en la que seguimos en buena medida sumidos desde 2008, consiguió por sí sola vencer los más rancios planteamientos nacionalistas en los que seguimos atrapados. En todo caso, a ese potente motor de obligada multilateralidad se le han ido sumando aceleradamente otros que han terminado por transmitir la falsa ilusión de que ahora la meta está próxima. Entre estos últimos destaca, en primer lugar, la eufemísticamente denominada asertividad de Vladimir Putin (cuando de lo que se trata es de agresividad apenas disimulada), traducida tanto en su creciente presión sobre los países vecinos a Rusia, como en su abierto aventurerismo militarista en distintas regiones del planeta y, sobre todo, en su gesto de fuerza en Crimea. No menos acicate para sumar fuerzas está resultando el comportamiento de Donald Trump, con continuos desplantes al conjunto de la Unión Europea y a algunos de sus más significados miembros, acentuando una dinámica que apunta a un debilitamiento bien visible del vínculo trasatlántico y a que, en palabras de la propia canciller alemana, Angela Merkel, «la época en la que podíamos confiar en Estados Unidos se acabó». Por último, el proceso de salida del club comunitario decidido por los británicos en junio de 2016 constituye, simultáneamente, una pésima noticia, que inevitablemente debilitará a la Unión si finalmente se materializa, y una oportunidad, si se tiene en cuenta que Londres ha sido un constante freno a la unión política en todas sus dimensiones.

Aguijoneados por esos factores externos, mucho más que por el convencimiento interno de compartir una misma visión y de que cualquier opción nacionalista está condenada al fracaso, ha sido posible finalmente alumbrar la Estrategia Global para la Política Exterior y Seguridad de la Unión Europea, de la que derivan los instrumentos más recientes que se analizan en páginas posteriores.

Las culturas estratégicas en el seno del club siguen siendo aún muy divergentes. A fin de cuentas, hoy como ayer, siguen existiendo al menos tres aproximaciones a este campo, aunque en términos formales ninguno de los países miembros de la UE se atreva a cuestionar abiertamente el modelo vigente, que con más o menos convencimiento íntimo determina que la OTAN es el último garante de la seguridad europea.

Por un lado, los europeístas, con Francia tradicionalmente a la cabeza, empujan para que la Unión tenga voz y medios propios para defender sus intereses y garantizar su defensa, pero argumentando que no se pretende romper con la Alianza Atlántica, sino que únicamente se trata de reforzar el «pilar europeo». Por otro, los atlantistas, con Gran Bretaña al frente de un numeroso grupo de países de la Europa central y oriental (muy agradecidos a Washington por el apoyo que les presta en su defensa frente a Moscú), procuran evitar por todos los medios que la «Europa de la defensa» llegue a ser una realidad por temor tanto a las iras de Washington como al posible fracaso de la aventura europea, lo que supondría quedarse a merced de las apetencias rusas sin el «paraguas» de protección que desde hace setenta años proporciona la Alianza. Por último, aún queda un pequeño grupo de neutrales que, lastrados por consideraciones propias de la Guerra Fría y abusando de las garantías que les ofrece su pertenencia al club, optan por la política del avestruz.

Y todo eso significa, entre otras cosas, que todavía subsisten considerables desacuerdos sobre cuáles son las amenazas reales que nos afectan, el orden de prioridades para hacerles frente y los medios más adecuados a emplear en cada caso. Queda mucho, en consecuencia, para que esas distintas posiciones puedan confluir en un proyecto común, sabiendo que una de las claves para poder avanzar hacia esa defensa común, reflejada de manera enrevesada en el Tratado de la Unión Europea (TUE, Art. 42.2),⁴³ es el tipo de relación que pueda establecerse entre la OTAN y la UE. Aunque es unánime la postura que lleva formalmente a todos los miembros de la Unión a declarar que la «Europa de la defensa» no se plantea como una alternativa a la Alianza Atlántica, es obvio entender que la situación actual supone una subordinación a Washington, poco interesado hoy en una UE autónoma en este terreno. De ahí se deriva que, para completar el proyecto europeo, es preciso en algún momento (y ese tiempo ya ha llegado) salirse de la órbita estadounidense, aunque sólo sea para, a continuación, y desde posiciones más equilibradas, volver a sumar fuerzas entre ambos lados del Atlántico para defender los muchos intereses comunes que comparten.

La puesta en marcha de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) supone una notable aceleración del proceso, pero no basta. En esencia, a semejanza de lo ocurrido en su día con la decisión de crear el euro, la PESCO —ya contemplada en el TUE (Art. 42.6) y activada en el Consejo Europeo del 11 de diciembre de 2017— permite que quienes estén dispuestos a avanzar más rápido en el terreno de la seguridad y la defensa puedan hacerlo sin que nadie pueda impedirlo, en la confianza de que su propio desarrollo animará al resto a incorporarse.

Eso es lo que ha permitido ya poner en marcha diferentes proyectos conjuntos, como los tres que la Comisión Europea presentó el 13 de junio de 2018, con la vista puesta en el marco financiero plurianual del periodo 2021-2027. De manera resumida se trata de:

El Fondo Europeo de Defensa. Pretende consolidar una base industrial común en el terreno de la defensa con un presupuesto previsto inicialmente en 13.000 millones de euros, intentando revertir la situación actual en la que en torno al 80 por ciento de todas las adquisiciones de los países miembros se llevan a cabo sobre bases estrictamente nacionales, lo que genera unos sobrecostes anuales estimados en más de 25.000 millones de euros. Para su funcionamiento se estructura en dos «ventanas»: de capacidades y de investigación.

La primera, que se financiará a través del Programa Europeo de Desarrollo Conjunto de Capacidades de Defensa (EDIDP), consiste en una herramienta que permitirá adquirir determinados activos y desarrollar proyectos en los que participen al menos tres empresas de tres miembros de la Unión, reduciendo así los costes asociados. Plantea que por cada euro que aporte la UE los Estados nacionales inviertan otros cuatro, contando con que la Unión sólo cofinanciará el desarrollo de prototipos comunes si los Estados miembros se comprometen a comprar el producto final. La segunda, que se financiará a través del Programa Europeo de Investigación en Defensa (EDRP), permitirá desarrollar proyectos innovadores en este campo.

El Fondo Europeo de Apoyo a la Paz. Ideado para financiar los costes comunes de las misiones lideradas por la UE en terceros países, en el marco de la PESC, con el objetivo de prevenir conflictos, consolidar la paz y garantizar la seguridad internacional. Estará dotado con 10.500 millones de euros, al margen del presupuesto previsto para el periodo 2021-2027.

El Mecanismo «Conectar Europa». Es un marco que afecta a muy diferentes campos y en el que, desde la perspectiva de la defensa, se prevé dedicar 6.500 millones de euros a mejorar la conectividad (especialmente con la construcción y mejora de infraestructuras viarias) entre las fuerzas armadas de los países miembros para facilitar su colaboración dentro del territorio comunitario.

A lo anterior se añade más recientemente la decisión tomada por el Consejo de Ministros de Exteriores y Defensa el pasado 19 de noviembre de 2018 de dotar de mayores medios (pasando de 24 a 60 efectivos) a la Capacidad Militar de Planificación y Ejecución (MPCC), creada por el Consejo Europeo el 8 de junio de ese mismo año, y que cabe ver como el embrión de un Cuartel General europeo, integrado en el Estado Mayor de la UE (EMUE). Eso permitirá —junto con el resto de órganos creados por el Tratado de Niza (2000), como el Comité Político y de Seguridad (COPS) y el Comité Militar⁴⁴— contar con medios suficientes para, además de planificar y dirigir las misiones civiles (básicamente las de instrucción de fuerzas armadas, reforma del sistema de seguridad y gestión de fronteras de terceros países), hacer lo mismo a partir de finales de 2020 con las militares (incluyendo las acciones más exigentes que se contemplan en el marco de las Misiones Petersberg).

Como contrapunto a estos avances, y aunque a primera vista pueda parecer un contrasentido, el mero hecho de que finalmente hayan sido veinticinco los Estados miembros que se han sumado a la PESCO —todos menos Gran Bretaña, Malta y Dinamarca— plantea inevitablemente dudas sobre su verdadero nivel de ambición. A nadie se le oculta que tras este resultado subyace una divergencia de opiniones entre sus dos principales impulsores: Francia y Alemania. De tal modo que, mientras Francia pretendía arrancar con una PESCO formada por los países más decididos (y más capaces) de profundizar significativamente en la creación de una «Europa de la defensa», contando con que el resto se podría ir incorporando cuando el barco ya hubiese tomado impulso suficiente, Alemania apostaba por una PESCO más inclusiva, abierta a prácticamente todos, aunque eso supusiera rebajar las expectativas de llegar antes a buen puerto.

Eso es lo que explica, más allá del tradicional afán de protagonismo francés en materia europea, la Iniciativa Europea de Intervención (IEI),⁴⁵ presentada en septiembre de 2017 por el presidente Emmanuel Macron como un elemento sustancial de una visión que en última instancia pretende dotar a la Unión, a principios de la próxima década, de una fuerza conjunta de intervención, de un presupuesto de defensa común y de una doctrina común. De momento, lo que Macron trata de lograr, y lo que se acordó en una reunión paralela al Consejo de Ministros de Exteriores y Defensa celebrado en Luxemburgo el 25 de junio de 2018, es resolver el problema de la disparidad interna en la identificación y valoración de las amenazas y riesgos que nos afectan y de cómo responder ante ellos con mayor rapidez de la que permiten los procedimientos de toma de decisión en el seno de la Unión. Para ello se necesita planificar en común y elaborar doctrinas comunes de empleo, tanto de medios civiles como militares, así como fijar las reglas de enfrentamiento sin tantas particularidades y reservas nacionales (caveats) como las que hoy limitan el empleo efectivo de un contingente europeo multinacional.

En su mejor versión, y a semejanza de lo que ya ocurre con el euro, la IEI debería ser el «Eurogrupo de la defensa», centrado, como se reiteró en París con ocasión de la primera reunión de trabajo a nivel ministerial (7 de noviembre de 2018), en definir conjuntamente los pasos necesarios para mejorar la capacidad de anticipación estratégica, el análisis sobre los posibles escenarios de intervención, el apoyo a las operaciones y las enseñanzas de las experiencias y la doctrina. Si logra pasar de las palabras a los hechos, la IEI servirá también para, al margen de la OTAN y la propia UE, evitar que Gran Bretaña se quede fuera del sistema de seguridad y defensa europeo, al tiempo que se añade a una Dinamarca habitualmente ajena a las iniciativas en materia de seguridad y defensa (pero también habitualmente decidida a participar en operaciones reales sobre el terreno). En la misma línea, debe servir asimismo para crear una cultura estratégica compartida —que, hasta hoy, sólo se da entre Londres y París—, orientada sobre todo hacia las posibles intervenciones civiles y militares de la Unión en el exterior.

Dicho lo dicho, conviene también añadir que iniciativas como la IEI —que no renuncian al alarmismo que ha empleado Macron al hablar de la necesidad defender a los ciudadanos de la Unión «de China, de Rusia e incluso de Estados Unidos»— suponen volver a caer en un cierto adanismo. Por un lado, la mera existencia de ese tipo de propuestas implica el rechazo a aprovechar lo ya creado, sea la Fuerza de Reacción Rápida Europea⁴⁶ o los Grupos de Combate.⁴⁷ Por otro, transmiten la falsa ilusión de que han cambiado las circunstancias de partida y que ahora hay ya una masa crítica de países dispuestos a hacer lo que hasta ese momento no han hecho. Si bien es cierto que su mera presentación habla a gritos de la necesidad de contar con medios de ese tipo, también lo es que la sucesión interminable de esta clase de anuncios, que no acaban de materializarse en hechos, termina por agotar tanto a la opinión pública como a sus propios gobernantes, dejando a las claras que no hay voluntad política para salirse de la zona de confort nacionalista, aunque ésta resulte cada vez más irrelevante.

El techo de ambición, marcado por las llamadas Misiones Petersberg, es todavía muy bajo. Cuando la UEO logró aprobarlas en 1992 se pudo pensar que las operaciones que a partir de ese momento podría asumir la organización (y posteriormente la UE, a partir de su inclusión en el artículo 43.1 del TUE) suponían un paso muy relevante y ambicioso. Pero contempladas hoy, y tomando como referencia la ya citada «autonomía estratégica», resultan significativamente insuficientes. En resumen, sin olvidar en cualquier caso que desde 2003 su número ya ronda la treintena,⁴⁸ aún hoy el techo que se autoimpone la Unión se reduce a operaciones y misiones civiles y militares en materia de desarme, misiones humanitarias y de rescate, asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, prevención de conflictos y mantenimiento de la paz, empleo de fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz, y operaciones de estabilización posconflicto.

Con ser todas ellas cuestiones relevantes, es inmediato entender que no cubren la totalidad del espectro que demanda un auténtico sistema autónomo de seguridad y defensa. Hoy por hoy, aun en el hipotético caso de que la UE tuviera una voz única en este terreno y de que contáramos con un verdadero gobierno comunitario capaz de tomar decisiones sobre el uso de la fuerza ante cualquier circunstancia que afecte a nuestros intereses, la Unión seguiría siendo un actor imperfecto. Es cierto que en algunas categorías de equipo, material y armamento no sólo se cubren las necesidades, sino que existe una duplicidad de medios que sólo se explica por los resabios de un nacionalismo anacrónico que sigue pensando y actuando en clave pueblerina. Así, por ejemplo, son bien notorios los problemas logísticos y de interoperabilidad que plantea la coexistencia de diferentes sistemas de armas en los ejércitos de los Veintiocho, mientras que la suma de los efectivos de sus fuerzas armadas supera los 1,9 millones de hombres y mujeres en armas, frente a unos Estados Unidos que cuenta con un solo sistema de armas por cada generación tecnológica y apenas supera los 1,1 millones de efectivos humanos.

En todo caso, carece de sentido sumar matemáticamente los medios de los que disponen las fuerzas armadas de los Veintiocho, creyendo que con eso se obtiene un «ejército europeo». Ni existe un gobierno europeo con capacidad efectiva para tomar decisiones en este terreno, al que se subordinen unas fuerzas armadas comunes, ni el resultado de esa suma cubre todas las necesidades ya detectadas hace tiempo en los sucesivos planes de desarrollo de capacidades que se han formulado hasta hoy.⁴⁹ Especialmente destacadas son sus carencias tanto en el terreno nuclear —sería un error garrafal creer que los arsenales nucleares francés y británico son capacidades comunitarias—, como en el convencional —sobre todo en ciberdefensa; comunicaciones y satélites; inteligencia, vigilancia y reconocimiento (ISR); vehículos terrestres, marítimos y aéreos no tripulados; logística; proyección de poder naval y aéreo; guerra antisubmarina; reabastecimiento en vuelo y transporte estratégico; defensa antimisiles, etcétera.

Todo eso quiere decir, en definitiva, que la UE no está hoy en condiciones de aumentar su techo de ambición para poder asumir tareas de seguridad y defensa más enjundiosas, lo que le obliga a depender en demasiadas ocasiones de una OTAN en la que están integrados 22 de sus todavía 28 miembros.⁵⁰

La Agencia Europea de Defensa (AED) todavía no es lo que sus creadores planeaban. El hecho de que los responsables políticos que impulsaron el abortado Tratado Constitucional ya hubieran previsto que, aun en el caso de que no fuera aprobado, la Agencia Europea de Defensa se pondría en marcha en 2004 da una idea sobre la importancia que se le atribuía como una pieza fundamental en el marco de la PCSD. Tal como recoge el artículo 45 del Tratado de Lisboa, es la responsable del desarrollo de las capacidades de defensa, investigación, adquisición y armamento para el conjunto de los países miembros (con la excepción, una vez más, de Dinamarca). Además de servir como un informal «Consejo de Ministros de Defensa» —dado que dicho foro no existe formalmente y la persona responsable de defensa de cada Estado miembro es también representante nacional en la AED—, su función principal es la consolidación de la Base Europea Tecnológica e Industrial de la Defensa (EDTIB).

A lo largo de estos años ha ido ganando peso en su afán por convertirse en la referencia principal tanto para definir los objetivos de capacidades militares de los Estados miembros como para evaluar el respeto de los compromisos contraídos. Asimismo, resulta clave para tratar de armonizar las necesidades operativas y la adopción de métodos de adquisición eficaces y compatibles, proponer, coordinar y gestionar los proyectos multilaterales aprobados, apoyar la investigación sobre tecnologías que satisfagan las futuras necesidades operativas y explorar la manera de mejorar la eficacia de los gastos militares.

A pesar de que el balance cosechado desde su creación presenta numerosas sombras —ante la imposibilidad demostrada de superar los cálculos nacionales y la interesada intromisión de Estados Unidos, temeroso de perder un importante cliente y encontrarse con un serio competidor—, su peso se ha reforzado notablemente en estos últimos tiempos. Así se deduce del papel que se le otorga a partir del Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP) —aprobado por la Comisión Europea el 30 de noviembre de 2016 con el propósito de crear una EDTIB sólida y competitiva, con el soporte presupuestario que le da el ya citado Fondo Europeo de Defensa— y, sobre todo, con la Revisión Anual Coordinada de Defensa (CARD) —que le asigna la tarea de establecer una visión general sobre la marcha de los planes nacionales de gasto en defensa, facilitar el tratamiento de las deficiencias europeas en capacidades, así como la determinación de nuevas oportunidades de colaboración.

Con esa idea central de sumar fuerzas y evitar redundancias, así como de reducir significativamente la dependencia de Washington como suministrador principal, el 19 de noviembre de 2018 el Consejo Europeo aprobó 17 nuevos proyectos, que se suman a otros 17 ya aprobados en marzo de ese mismo año. Todos ellos se distribuyen en siete áreas que abarcan desde la formación y el desarrollo de capacidades hasta la ciberdefensa, la preparación operativa en tierra, mar y aire, el desarrollo de helicópteros de ataque, la creación de una escuela de inteligencia conjunta, la producción de vehículos terrestres, marítimos y aéreos no tripulados, la producción de sistemas C4ISR y los sistemas de vigilancia NBQR.

A pesar de sus limitaciones es un hecho que, junto con el empuje de los principales representantes del sector de la industria de defensa, están logrando un eco cada vez mayor en Bruselas, imponiendo decisiones que en demasiados casos parecen responder más a consideraciones empresariales que geoestratégicas.

El reforzamiento del componente civil de la PCSD sigue siendo una asignatura pendiente. La UE insiste acertadamente en su visión de la seguridad como un concepto integral, que va mucho más allá de las cuestiones estrictamente militares, y en su consideración de la prevención de conflictos y la gestión de crisis como componentes esenciales de su agenda exterior. Pero en la práctica la Unión sigue siendo mucho más un actor reactivo que preventivo, con un creciente sesgo securitario que contamina buena parte de sus acciones, al tiempo que (como tantos otros actores) muestra una marcada incoherencia en su acción exterior, derivada de la frecuente imposición de los factores geopolíticos y geoeconómicos por encima de los valores y principios que dice defender y promover.

En términos generales y en relación con la PCSD Civil,⁵¹ podemos ver como las acciones y misiones emprendidas no tienen el nivel de implicación —ni en recursos humanos ni presupuestarios y materiales— suficiente para producir un impacto estratégico en los países afectados. Por otra parte, en no pocas ocasiones se terminan por imponer los intereses de seguridad de la Unión (control de flujos migratorios y contraterrorismo, sobre todo), aunque no siempre sean coincidentes con los de los países en los que se acaba actuando. Y, por último, su escasa visibilidad transmite la inevitable sensación de que el componente civil de la PCSD es apenas un apéndice, crecientemente securitizado, del mucho más desarrollado componente militar.

Falta mucho camino por recorrer. No puede caber ninguna duda de que, con todas sus carencias, la UE es, gracias a su multilateralidad y su multidimensionalidad, el actor mejor equipado del planeta para hacer frente a los retos poliédricos que definen nuestra agenda. En su variado instrumental no son los ejércitos su principal activo; pero tampoco se trata de convertirse en un clónico de Washington, sino de equilibrar adecuadamente los medios civiles y militares que ya posee en la defensa de los intereses comunes.

En resumen, una visión realista de la actualidad comunitaria, en un momento en el que el propio proceso de construcción de una unión política está siendo cuestionado, lleva a no sobredimensionar lo realizado, entendiendo que la Unión no tiene todavía una voz propia en el escenario internacional y no dispone de medios suficientes para actuar autónomamente en defensa de sus intereses. En todo caso, para quienes valoramos como extraordinario el formar parte del club más exclusivo del planeta en términos de bienestar y seguridad y somos conscientes de que en el mundo globalizado de hoy las capacidades individuales son insuficientes, la Unión Europea es hoy más necesaria que nunca.

En consecuencia, resulta primordial apostar por una UE dotada de una política exterior, de seguridad y de defensa dignas de tal nombre, sin que eso signifique gastar más en defensa, tanto porque no podemos como porque no debemos. Además de las restricciones que impone Bruselas, son muchas las necesidades por atender en otros capítulos de gasto y muy difícil convencer a una ciudadanía sumida en la crisis de que ahora sea el tiempo para hacerlo. Igualmente, se trata de evitar la sacralización de una cifra (2 por ciento del PIB) que nunca ha sido explicada cabalmente. Y, más importante todavía, si logramos superar los anacrónicos esquemas nacionalistas, basta con gastar mejor para incrementar notablemente las capacidades comunes, estableciendo una clara división del trabajo tanto en el ámbito industrial como en el de la disponibilidad de medios y recursos civiles y militares.

El camino que falta estará salpicado de avances y retrocesos derivados de las diversas sensibilidades internas, pero sigue estando en nuestras manos evitar precipitarnos por el abismo de la irrelevancia, eternamente subordinados a otros y superar nuestra condición de Peter Pan, infantilmente protestones con nuestros mayores y reacios a asumir que hemos llegado a la edad adulta.

Jesús A. Núñez Villaverde es economista y militar en la reserva, codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH) y profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Pontificia de Comillas.

13

Integración política, legitimidad democrática y populismo

José Fernández-Albertos

Aunque existan notables diferencias en sus discursos, sus orígenes ideológicos, y sus propuestas programáticas, uno de los elementos que tienen en común la mayoría de los nuevos movimientos y partidos antisistema o populistas que han surgido en el continente en la última década es su posición crítica respecto del proceso de integración europea. De acuerdo con una de las mejores bases de datos que disponemos para clasificar de manera sistemática la orientación programática de los partidos europeos, la relación entre antieuropeísmo y antielitismo (seguramente la dimensión más clara del escurridizo concepto de populismo) es muy fuerte, como muestra el gráfico 13.1. Aunque hay partidos antielitistas no particularmente euroescépticos (el español Podemos sería un ejemplo), todos los partidos que son clasificados como abiertamente críticos con el proceso de integración son también clasificados por los expertos como partidos «anti-establishment».

Sin duda, hay muchas formas de ser euroescéptico. Para lo que podríamos llamar el euroescepticismo «de izquierdas», integrar políticamente el continente podría ser un proyecto loable, pero que en su concreción práctica ha sido secuestrado por intereses económicos que lo usan instrumentalmente para avanzar su agenda liberal y desreguladora. De acuerdo con esta interpretación, la Europa realmente existente, lejos de posibilitar una democratización del poder económico a escala continental, lo que ha logrado ha sido imposibilitar a las sociedades poder ejercer control político sobre la economía. La oposición de los populistas de derecha es de distinta naturaleza, y tiene un carácter más existencial: para ellos, la construcción europea vacía progresivamente de contenido real a los Estados-nación, los únicos depositarios legítimos de soberanía. Estas diferencias entre euroescépticos son muy relevantes, pero comparten una misma premisa: la UE impone un modo de gobernanza que violenta el funcionamiento de las democracias nacionales. Para unos, porque fuerza a las sociedades a aceptar un modelo económico que no necesariamente cuenta con el respaldo de la ciudadanía; para otros, porque impone restricciones institucionales al ejercicio de la soberanía nacional. Aunque las preocupaciones sean diferentes, y las propuestas de cambio sean incluso antagónicas, en ambos casos el euroescepticismo adopta un discurso «democrático» según el cual la UE aleja a la ciudadanía de su capacidad de autogobierno colectivo.

¿Hay algo estructural en la relación entre antieuropeísmo y populismo? ¿Es sólo una consecuencia de que la crisis económica y la consiguiente pérdida de confianza hacia todas las instituciones, entre ellas las europeas, ha hecho que la UE se convierta en un blanco fácil de los partidos emergentes a un lado y otro del espectro político? ¿O el éxito de las propuestas populistas representa, al menos en parte, una reacción a la forma que ha tomado el proceso de integración en los últimos tiempos? Sólo es posible dar respuestas tentativas a estas cuestiones, pero en este capítulo defenderé la tesis de que la evolución política y económica de la UE en las últimas décadas ha creado las condiciones necesarias para el auge de los nuevos partidos contestatarios o antisistema, y que para contener la amenaza que supone su crecimiento para el proceso de integración, será necesario reformar de manera profunda el tipo de relación que tiene la Unión Europea con sus ciudadanos.

Construyo mi argumento en tres partes. Primero muestro cómo la creación de la unión económica y monetaria en los años noventa ha supuesto un salto cualitativo en la politización de las decisiones supranacionales, y cómo esto ha chocado con la concepción dominante que la ciudadanía tenía del papel de las instituciones europeas, creando una crisis de gobernanza democrática. A continuación, defino el impasse actual, en el cual las fuerzas populistas euroescépticas son (aún) demasiado débiles y diferentes entre sí como para hacer descarrilar el proyecto europeo, pero en el que la crisis de legitimidad democrática que nutre su éxito sigue sin ser resuelta. En la última sección discuto los dos posibles equilibrios de largo plazo entre los cuales la Unión tendrá eventualmente que elegir: una Europa tecnocrática con políticas económicas renacionalizadas, o una profunda transformación de la gobernanza europea que posibilite una nueva relación de la ciudadanía con las decisiones que emanen de las instituciones supranacionales.

Gráfico 13.1 Antieuropeísmo medio por cada decila de antielitismo (la decila 1 representa el 10 por ciento de partidos menos antielitistas)

Fuente: Base de expertos de Chapel Hill, Flash Survey 2017 (https://www.chesdata.eu).

Unión monetaria, crisis económica y la inevitable politización de Europa

Que el desarrollo de estructuras supranacionales de gobernanza con complejas reglas de funcionamiento interno crea tensiones para el funcionamiento de las democracias nacionales no es algo nuevo. La discusión sobre el supuesto «déficit democrático» de la Unión Europea nació en el siglo pasado. El argumento tenía dos vertientes: una más formal, en la que se ponía de manifiesto el difícil encaje de las reglas de funcionamiento de la Unión con los modelos dominantes de división de poderes entre legislativo y ejecutivo (el ejemplo más claro es el Consejo de Ministros, una institución supranacional que opera como poder legislativo a pesar de estar compuesta por ejecutivos nacionales); y otro más sustantivo, en el que se llamaba la atención sobre las dificultades estructurales que afrontaba la ciudadanía europea para fiscalizar democráticamente las decisiones comunitarias, toda vez que las instituciones comunitarias permanecían aisladas de la competición electoral.

Las consecuencias de este debate fueron dobles: por un lado, el reconocimiento del déficit democrático legitimó al Parlamento Europeo para exigir en las sucesivas reformas de los tratados un mayor protagonismo en los procesos de toma de decisiones. Pero por otro, se construyó un argumento según el cual el aislamiento electoral de las instituciones supranacionales estaba legitimado por la naturaleza de las decisiones que se tomaban por la UE. En Europa, de acuerdo a esta justificación, no se debatía sobre si la educación debería ser pública o privada, las reglas para la interrupción del embarazo, o la reforma del sistema de pensiones, sino sobre cuestiones con un fuerte componente técnico (la homologación de estándares necesaria para lograr el mercado único, por ejemplo), y con limitadas consecuencias distributivas y por tanto poco divisivas políticamente. En la medida en que la tarea de la UE era poner en marcha las políticas asociadas a unos proyectos para los que existía un alto consenso en las opiniones públicas nacionales (integrar económicamente el continente, dar un mayor peso internacional a Europa…), el que estas políticas se adoptaran por tecnócratas, lejos del ruido mediático y sin que pudieran ser fiscalizadas electoralmente por los votantes no suponía un problema democrático. Antes al contrario, era una garantía de que serían llevadas a cabo de manera eficiente.

Pero esta coexistencia entre democracias electorales nacionales y gobernanza tecnocrática europea muestra hoy claros síntomas de agotamiento, por dos motivos. Primero, el progreso material generalizado actuaba como soporte de este equilibrio. Las instituciones comunitarias de hecho se legitimaban (y lo siguen haciendo) de cara a los ciudadanos gracias a los resultados. Las sociedades toleraban la delegación tecnocrática a instancias supranacionales que apenas conocían o podían controlar no sólo porque esta delegación se circunscribía a cuestiones sobre los cuales la opinión pública no estaba dividida, sino también porque entendía que esta delegación garantizaba un orden económico internacional estable, abierto y próspero. De hecho, una amplia literatura empírica ha documentado que existe una fuerte correlación entre el ciclo económico y el apoyo social al proceso de integración: el europeísmo aumenta en las épocas de bonanza, y se retrotrae en las de crisis. Tras atravesar la mayor crisis económica de la historia de la Unión y con tasas de crecimiento a largo plazo bajísimas respecto a décadas pasadas (por motivos que seguramente tengan poco o nada que ver con el proceso de construcción europea), este colchón de legitimidad está hoy muy dañado.

Hay un segundo motivo aún más importante, y es que el avance del proceso de integración ha hecho que el supuesto de que las decisiones que se toman en la arena supranacional son técnicas, poco divisivas y políticamente irrelevantes para las opiniones públicas nacionales sea cada vez menos defendible. Aunque no es el único, el proceso de unificación monetaria es el mejor ejemplo del cambio cualitativo en la naturaleza de las decisiones que se toman en la Unión. Primero, porque la necesidad de cumplir con unos criterios de estabilidad fiscal para acceder a la tercera fase de la moneda única implicó una europeización inevitable de una dimensión central de la política democrática: las decisiones sobre ingresos y gastos del Estado. Este proceso de europeización de la política fiscal se ha de hecho intensificado como consecuencia de las respuestas institucionales a la crisis. Y segundo, porque la gobernanza económica de un área monetaria común, como la gestión de la Gran Recesión ha puesto de manifiesto, inevitablemente implica tomar decisiones distributivas, polémicas, divisivas, que es razonable que sean contestadas por partes importantes de la ciudadanía. ¿Permite la Unión a un país miembro dejar de pagar parte de su deuda pública? ¿Se le ofrece un paquete de rescate para que no tenga que hacerlo? ¿De qué naturaleza es ese paquete? ¿Cuánto han de contribuir los contribuyentes de los países con finanzas saneadas? ¿Se permite que los tenedores de bonos pierdan dinero, o ante el miedo de contagio, se les rescata también a ellos? ¿Bajo qué condiciones se aprueban líneas de crédito que eviten el impago de las obligaciones de deuda, con qué exigencia de reformas domésticas? ¿Por qué en unos ámbitos y no en otros? ¿Imponemos la misma condicionalidad a todos los países, con independencia de su tamaño, peso político y situación económica? Cuando los mercados ponen en duda la sostenibilidad de las cuentas de varios países miembros y la viabilidad de la moneda única, ¿debe adoptar el Banco Central Europeo medidas extraordinarias, como la expansión cuantitativa que inició la Reserva Federal estadounidense, una medida no convencional que no formaba parte de su arsenal original de herramientas de política monetaria, y que podría tener importantes consecuencias distributivas? ¿Exigirá contrapartidas políticas a gobiernos o instituciones comunitarias para hacerlo? ¿Cuáles? ¿Se impulsará la adopción de nuevas políticas fiscales que descarguen a las autoridades monetarias de la necesidad de responder a la siguiente crisis?

Con independencia de la posición que cada uno tome sobre la necesidad o idoneidad de cada una de estas medidas, lo que es evidente es que no son medidas meramente «técnicas», distributivamente neutrales, y sobre las que, ex ante, todos deberíamos estar de acuerdo. Incluso contra el deseo de las instituciones comunitarias de «destecnocratizarse», muchas de ellas no pudieron más que tomar decisiones políticas, que ineludiblemente generaban ganadores y perdedores, y que a pesar de sus esfuerzos por explicar las razones que les movían a hacer una cosa u otra, eran percibidas por muchos ciudadanos como lesivas para sus intereses. Gestionar decisiones distributivas en ausencia de instituciones políticas que permitan canalizar las demandas ciudadanas es problemático desde el punto de vista democrático. Es por ello por lo que seguramente el Banco Central Europeo, la institución que acaso más intensamente ha percibido esta tensión en sus propias carnes, se embarcó en una ambiciosa estrategia de comunicación durante la crisis, entablando un hasta entonces desconocido diálogo con los Parlamentos nacionales, con el objetivo de mitigar estos problemas.

Esta tensión entre decisiones políticas con fuertes componentes distributivos y ausencia de mecanismos democráticos de rendición de cuentas es la que explotan para su crecimiento los movimientos populistas que han emergido en este tiempo. El antieuropeísmo de los antielitistas no es casual, y a no ser que la Unión revierta pasos ya dados en la unión económica y monetaria, o transforme sus procesos de toma de decisiones de tal manera que la ciudadanía europea perciba que sus demandas están efectivamente canalizadas, este punto negro seguirá siendo explotado por los contrarios al proceso de integración.

El gráfico 13.2 muestra sólo un ejemplo de cómo los debates en los que está inmersa la Unión en la actualidad son profundamente divisivos en el continente. El gráfico toma información del Eurobarómetro de marzo de 2018, y muestra el porcentaje de encuestados en cada país que están a favor de que más decisiones se tomen a escala europea, y que están de acuerdo con la frase «dados los objetivos de la UE, está justificado que se aumente el presupuesto de la UE». Los porcentajes varían enormemente entre países, en especial en esta segunda pregunta. Mientras que en los países escandinavos son menos del 25 por ciento los entrevistados que apoyan una expansión del presupuesto común, en Portugal, Irlanda o Chipre son más del 60 por ciento. Cuesta pensar cómo cualquier decisión en este ámbito —tanto la de expandir la capacidad presupuestaria de la UE, como la de no hacerlo— no tenga como resultado que una parte importante de la opinión pública europea acabe con sus demandas insatisfechas. Si no se encuentran vías para canalizar políticamente ese descontento dentro de las instituciones comunitarias, se creará un nuevo caldo de cultivo para la siguiente oleada populista.

Gráfico 13.2 Proporción de encuestados en cada país de la UE que están de acuerdo con que más decisiones deberían tomarse a nivel de la Unión Europea, y con la afirmación de que los objetivos de la Unión Europea justifican un aumento del presupuesto de la Unión.

Fuente: Eurobarómetro 89.1, marzo 2018.

El impasse actual. ¿El centro aguanta?

En el corto plazo, las tensiones euroescépticas no parecen lo suficientemente poderosas como para romper el proyecto europeo. Europa y sus estructuras de gobernanza han logrado sobrevivir a la mayor recesión económica desde su nacimiento y a la presencia de gobiernos nacionales abiertamente hostiles a sus políticas. De hecho, una de las lecciones que nos deja la crisis es precisamente que el proyecto europeo es más robusto que lo que muchos de sus críticos imaginaban. Como muestran el tortuoso proceso de salida de la UE del Reino Unido (si al final se produce) o la incapacidad de Grecia de salir del euro a pesar del rechazo a las políticas económicas asociadas a su permanencia, violentar las estructuras de poder comunitarias es tremendamente costoso en términos políticos.

Otro elemento que indirectamente contribuye a la solidez del proyecto europeo es que las fuerzas antieuropeístas son muy heterogéneas entre sí. Como decíamos más arriba, mientras algunas proceden de una izquierda que aspira a domesticar la economía capitalista, otras son abiertamente nacionalistas. Además, la posición de las fuerzas euroescépticas, casi siempre en los extremos de la competición política, dificulta su acceso al poder. En los sistemas proporcionales que generan parlamentos multipartidistas, como en Alemania, no suelen forman parte de las coaliciones ganadoras; y en los sistemas mayoritarios, como en Francia, la coordinación de sus rivales les excluye de la representación y el acceso al poder.

Sin embargo, estos obstáculos no son siempre insalvables. El caso italiano (donde dos partidos abiertamente críticos con el proceso de integración han logrado ponerse de acuerdo para gobernar, y gozan de una holgada mayoría de apoyo según las encuestas) muestra que las fuerzas populistas euroescépticas pueden, bajo determinadas circunstancias, crecer hasta superar esas barreras. Algo más fácil que ocurra si la inacabada reforma de la eurozona hace que la Unión siga siendo vulnerable a las turbulencias políticas que la amenazan cuando el ciclo económico deja de ser favorable.

Si creemos que una unión económica más robusta sólo vendrá de la mano de nuevos y ambiciosos pasos en el proceso de integración como la culminación de la unión bancaria o el desarrollo de instrumentos macroeconómicos de estabilización, los gráficos 3 y 4, que usan el mismo Eurobarómetro mencionado anteriormente, muestran datos preocupantes. El primero de ellos muestra la relación entre un indicador de las cicatrices que ha dejado la crisis y los cambios económicos recientes (el porcentaje de encuestados en cada país que cree que la calidad de vida era mejor antes) y un indicador estándar de europeísmo (la «velocidad» media a la que creen los encuestados que debería avanzar el proceso de integración; valores más altos indican una preferencia más europeísta). La relación es clarísima: los países que más han sufrido la crisis quieren una integración más rápida, mientras que los países con ciudadanías menos pesimistas respecto a la situación actual (de acuerdo con una interpretación bastante plausible, aquellas que han capeado la crisis de manera más exitosa) son los más reacios a profundizar en la construcción europea.

Gráfico 13.3 Porcentaje de encuestados en cada país que creen que la calidad de vida era mejor antes y velocidad deseada media del proceso de integración (1: no avanzar; 7: avanzar lo máximo posible).

Fuente: Eurobarómetro 89.1, marzo 2018.

Gráfico 13.4 Porcentaje de encuestados en cada país que reconocen que su voz cuenta más en el sistema político nacional que en la UE y velocidad deseada media del proceso de integración (1: no avanzar; 7: avanzar lo máximo posible).

Fuente: Eurobarómetro 89.1, marzo 2018.

Una lectura de esta correlación es que las consecuencias asimétricas de la crisis en el continente han hecho que sea más difícil poner de acuerdo a los europeos en torno a qué tipo de reformas son ahora necesarias. Esta mayor divergencia de preferencias agrava el problema de legitimidad democrática discutido anteriormente. Por un lado, si la integración avanza, será contra el deseo de amplias capas de ciudadanos del norte y este de Europa donde además ya existen en el panorama político fuerzas populistas nacionalistas dispuestas a canalizar ese hipotético descontento con la transferencia de poder a instancias supranacionales. Por otro, si la presión de estas opiniones públicas euroescépticas logra obstaculizar el proceso de integración, es muy posible que la próxima crisis haga aumentar el descontento en aquellos lugares que ya son pesimistas, y cuyos sistemas de partidos llevan varios años deteriorándose y ofreciendo espacios a nuevos movimientos contestatarios en parte como consecuencia de estas frustraciones.

El gráfico 4 muestra un segunda dimensión del problema: los países con ciudadanías menos euroentusiastas, que coinciden con los de la nueva liga hanseática opuesta a una integración económica y política más ambiciosa, son también aquellas en las que la creencia de que el sistema político nacional ofrece a sus ciudadanos más capacidad de influencia.⁵² No es seguramente casual que todos los países en la esquina inferior derecha del gráfico tengan partidos euroescépticos electoralmente fuertes y políticamente influyentes. En resumen, tenemos por un lado países con ciudadanías pesimistas, castigadas por la crisis y la evolución de sus economías, distanciadas respecto a sus sistemas políticos nacionales y que siguen esperando respuestas desde Europa en forma de una integración más ambiciosa; por el otro, hay un grupo de países que han capeado razonablemente bien la gran recesión, que tienen ciudadanías no necesariamente nostálgicas del pasado y que valoran bien sus democracias, hasta el punto de que porcentajes muy altos de sus ciudadanos consideran que tienen más peso político en sus países que en Europa.

Los países vulnerables demandan más integración; los países ricos la rechazan, y tienen además ciudadanías que valoran bien el funcionamiento de sus democracias y que son por tanto escépticas respecto de transferencias de soberanía a instancias supranacionales. Si las demandas de los primeros no son satisfechas, los sistemas de partidos de estos países se seguirán deteriorando. Si los miedos de los segundos no son atendidos, el populismo euroescéptico tendrá espacio para crecer. Y si no se adoptan reformas, la respuesta que dará Europa a la crisis provocará una nueva crisis política. ¿Hay alguna forma de cuadrar el círculo?

¿Hacia qué Europa?

De acuerdo con este análisis, la situación actual dista de ser un equilibrio político de largo plazo. La combinación de una unión monetaria incompleta, demandas ciudadanas insatisfechas y contradictorias entre sí, y ausencia de canales efectivos de fiscalización democrática de las decisiones tomadas a escala europea es un terreno fértil para el surgimiento de propuestas euroescépticas. Es cierto que este euroescepticismo es muchas veces marginal, es muy heterogéneo, y encuentra serios obstáculos para articular un paradigma político alternativo que haga quebrar la UE como la conocemos. Pero las tensiones estructurales que lo sostienen permanecen. Y como nos recuerdan el caso italiano o la nueva coalición antirreformista formada por los países de la llamada liga hanseática, tienen consecuencias políticamente relevantes. Existen a mi juicio dos alternativas a esta situación de desequilibrio, y me temo que la Unión tenderá a ir gravitando hacia alguna de ellas en el medio plazo.

Una primera posibilidad es asumir que la politización de decisiones a escala supranacional es algo para lo que la UE no está preparada, y que no existe una suficiente masa crítica en el continente para invertir en aquellas reformas que hagan esta politización democráticamente aceptable. La conclusión inevitable de esta premisa es que la UE se retecnocratizará, en el sentido de que insistirá en presentar sus decisiones como arreglos técnicos y distributivamente neutrales. En la medida que esta tensión genere problemas de aceptabilidad política en los Estados miembros, ello implicará una renacionalización de ciertas políticas, en concreto de aquellas particularmente divisivas y altamente sensibles a las opiniones públicas nacionales.

Un ejemplo de una propuesta en esta dirección es la de reformar las reglas de la eurozona para permitir una renacionalización de la política fiscal.⁵³ La lógica es clara: como imponer políticas presupuestarias contrarias a los deseos de las mayorías políticas nacionales crea peligrosas tensiones tanto en países acreedores del Norte como en los países deudores del Sur, es mejor dotar de un margen mayor de flexibilidad a los gobiernos nacionales, y que sean las opiniones públicas y los electorados de cada país quienes se encarguen de premiar y castigar a los gobiernos en función de sus prioridades y aciertos. Y si estas políticas fiscales son económicamente insostenibles, serán los mercados internacionales los que impongan límites a estas estrategias en forma de unos costes mayores de financiación de la deuda. La nociva tendencia a culpar a Europa y a sus instituciones de todos los males económicos del país se vería así contenida.

Los costes políticos de esta solución son sin embargo claros, pues implica asumir que Europa deberá evitar tomar partido en cuestiones distributivas. ¿Pero es eso posible si una nueva crisis sacude a la unión monetaria? ¿En qué medida podemos articular compromisos creíbles de que las instituciones supranacionales rechazarán intervenir si las medidas necesarias para salvar la unión tienen consecuencias distributivas? Más importante, ¿la incapacidad de la UE de tomar decisiones con un fuerte componente distributivo no implica, en última instancia, que los objetivos del proceso de integración habrán de ser revisados «a la baja»? Si la salida de esta encrucijada supone una vuelta a la Europa tecnocrática y una renuncia implícita a una Europa capaz de tomar decisiones políticas en múltiples dimensiones, habrá que aceptar que la capacidad de la UE de moldear las transformaciones sociales y económicas a las que nuestras sociedades se enfrentan será muy limitada.

La segunda alternativa va en la dirección opuesta, e implica dotar a la Unión de las herramientas democráticas que hagan aceptable para los europeos que las instituciones supranacionales tengan capacidad para adoptar políticas con consecuencias distributivas. Siendo realistas, esta alternativa exige la adopción de ambiciosas reformas para las cuales hoy no parece haber mucho capital político en el continente, pero es, creo, la única forma de sostener una auténtica unión económica en el largo plazo, que inevitablemente requiere la existencia de una sólida unión política.

¿Cuáles son esas reformas que relegitimarían democráticamente a la Unión y la capacitarían para tomar decisiones políticas divisivas a escala europea? Con toda seguridad, han de ser algo más que una nueva estrategia de comunicación. Dar explicaciones, abrirse a la ciudadanía y a la sociedad civil o someterse de manera más sistemática al escrutinio de los medios de comunicación y de las opiniones públicas son pasos en la dirección positiva, pero que no sustituyen al elemento principal de la rendición de cuentas democrática: el que los ciudadanos tengan instrumentos que les permita condicionar la acción de gobierno. No basta con informar mejor a europeos; es necesario que éstos puedan cambiar el rumbo de las políticas europeas, y que así lo perciban.

Pero que la UE permita a los ciudadanos participar de forma efectiva en el proceso de toma decisiones de tal manera que todos perciban esas decisiones como legítimas no exige que la Unión se convierta en una réplica a escala de las democracias nacionales existentes. ¿No es posible que la UE evolucione hacia una nueva forma de gobernanza en la que los mecanismos de rendición de cuentas sean diferentes de los que operan a escala nacional, pero en la que los ciudadanos vean sin embargo reconocida su voz? Quizá haya que reconocer o estimular la existencia de mecanismos de participación que hoy llamaríamos «no convencionales»,⁵⁴ y definitivamente, ser más imaginativos a la hora de reconfigurar las estructuras de poder supranacionales.

En todo caso, no es esperable (ni seguramente deseable) que estos cambios se produzcan de la noche a la mañana. Aún nos tocará atravesar varias crisis económicas, políticas e institucionales antes de que podamos decir que la UE ha resuelto, en una dirección u otra, los dilemas a los que ahora se enfrenta. Pero ahora no podemos quedarnos de brazos cruzados. Las respuestas que demos a los retos de hoy condicionarán cómo será la Unión del mañana, y de ellas dependerá en qué medida seremos capaces de hacer compatibles los ideales de integración, libertad y democracia con los que nació el proyecto europeo.

José Fernández Albertos es investigador permanente en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC. Es doctor en Ciencia Política por la Universidad de Harvard, licenciado en Ciencias Políticas y miembro del Instituto Juan March.

Epílogo

Pablo Hernández de Cos

El proceso de construcción de la Unión Europea y la creación de la moneda única constituyen una experiencia única en la historia. Movidas por la desolación que dejó la segunda guerra mundial, un grupo de naciones, que con el tiempo fue haciéndose más numeroso, decidieron aunar voluntades para transferir parte de su soberanía, en el terreno económico y social, a instituciones comunes.

Este libro ofrece una profunda reflexión sobre el estado actual de la Unión Europea y sobre la complejidad de los desafíos a los que se enfrenta. Sus diferentes capítulos describen cómo las consecuencias de la crisis financiera y de la deuda soberana (el desempleo, el bajo crecimiento económico y de la productividad, las migraciones, los conflictos geopolíticos, el proceso de salida del Reino Unido, el giro hacia el proteccionismo de Estados Unidos, la incertidumbre social frente a los resultados de la globalización, el cambio climático y las amenazas contra la seguridad) sitúan a Europa en una encrucijada de caminos que requiere visión y determinación.

La dificultad de llegar a acuerdos políticos sobre estas cuestiones tan complejas contribuye a erosionar el apoyo ciudadano a un proyecto que en el pasado era fácil de legitimar por sus resultados en términos de crecimiento y convergencia. Y éste es el caldo de cultivo que pueden aprovechar movimientos populistas y renacionalizadores que proyectan una caricatura de Europa: la de un monstruo burocrático que toma decisiones dando la espalda a sus ciudadanos.

En mi opinión, constituye un engaño hacer creer a los ciudadanos que obtendríamos resultados más favorables si nos enfrentáramos a todos esos desafíos de manera aislada. Debemos pensar seriamente en cuáles serían nuestras opciones como nación frente a las amenazas comerciales de Estados Unidos, la emergencia de China o el terrorismo global.

Como ya mencionó Ortega y Gasset hace más de un siglo, Europa vuelve a ser la solución y también nuestra responsabilidad. Considero que, ahora más que nunca, es nuestro deber convencer a los ciudadanos de las ventajas que supone Europa y de la necesidad de avanzar hacia una unión financiera, económica y política más fuerte, aunque ello conlleve necesariamente una mayor cesión de soberanía a instancias supranacionales plenamente legitimadas desde un punto de vista democrático.

Para ello, en este libro se ofrecen diversas e innovadoras propuestas. En concreto, me gustaría insistir aquí en la necesidad de completar el mercado único, que hasta ahora presenta avances muy desiguales en la consecución de las denominadas «cuatro libertades» (libertad de movimiento de bienes, servicios, personas y capital). Sin duda, se ha creado un gran mercado para el comercio de bienes, pero todavía persisten barreras que limitan la libre circulación de personas —como las relativas al reconocimiento de prestaciones acumuladas por los trabajadores en los distintos países— y de servicios. Asimismo, la integración financiera ha sido limitada e inestable, como veremos más adelante. La culminación de este gran mercado europeo es la mejor manera de que las políticas europeas puedan contribuir a aumentar el crecimiento y facilitar la convergencia de los países y el bienestar de sus ciudadanos.

Pero, sobre todo, voy a centrar este epílogo en detallar algunos de los elementos que creo que son necesarios para dotar de mayor solidez a una de las políticas más ambiciosas que se han concebido en el seno de Europa y, sin duda, la que más nos une e identifica: la creación del euro, nuestra moneda. Numerosos estudios han descrito las deficiencias del diseño minimalista con que se concibió en su inicio la moneda única: la falta de herramientas que facilitasen e impulsasen la flexibilización de las economías y la convergencia estructural; la asimetría de los instrumentos de coordinación de la política fiscal, dirigidos exclusivamente a evitar déficits fiscales excesivos, y la debilidad del sistema de reglas que se concibió con este propósito (el Pacto de Estabilidad y Crecimiento); la ausencia de mecanismos de gestión de crisis, y la inconsistencia entre la integración financiera que, poco a poco, se fue alcanzando en los mercados interbancarios y la persistencia de una supervisión bancaria a nivel nacional.

La respuesta que adoptaron las autoridades comunitarias y nacionales frente a estas deficiencias puestas de manifiesto por la crisis consistió, fundamentalmente, en el fortalecimiento de los mecanismos de supervisión de los desequilibrios fiscales y macroeconómicos, para detectar con anticipación posibles situaciones que puedan suponer un riesgo para la estabilidad del área; la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), para afrontar posibles dificultades de financiación de los soberanos europeos, que antes se consideraban impensables, y los primeros pasos hacia la formación de una unión bancaria, con el propósito principal de restablecer la confianza en las entidades europeas, mediante un mecanismo único de supervisión que evite las ineficiencias que pueden surgir cuando la supervisión de las entidades nacionales recae en su propio soberano, o los problemas de coordinación cuando se trata de supervisar entidades con fuerte vocación transfronteriza. Asimismo, se estableció el Mecanismo Único de Resolución, que trata de aplicar criterios de resolución homogéneos para los bancos insolventes, con independencia de su país de origen, tratando de minimizar los costes para los contribuyentes.

Pese al carácter ambicioso e innovador de las reformas introducidas, la arquitectura que sustenta la Unión Económica y Monetaria (UEM) todavía adolece de carencias que entrañan riesgos existenciales para el proyecto y merman nuestra capacidad de afrontar las perturbaciones que, con certeza, vendrán. Me gustaría desgranar aquí los aspectos que aún están pendientes de definir.

Una vez que se han creado los mecanismos para la vigilancia común y la resolución de las entidades bancarias europeas, el siguiente paso lógico debería ser poner en común los recursos y las capacidades para afrontar las consecuencias de las acciones (u omisiones) acordadas en común por todos los países europeos. Se resolvería así el actual desalineamiento entre unas competencias de control comunes y una responsabilidad última que sigue descansando a escala nacional. Esto supone una fuente de ineficiencia y de riesgo político. Así, queda pendiente la creación de un respaldo financiero común para el Fondo Único de Resolución (FUR), que tendrá, muy probablemente, la forma de una línea de crédito del MEDE y que actuará en aquellas situaciones de crisis grave, cuando los recursos normales del FUR no resulten suficientes. Una cuestión algo más técnica es la necesidad de revisar la idoneidad de los mecanismos de provisión de liquidez en las distintas fases del proceso de resolución.

En el mismo sentido, queda pendiente la creación de un sistema europeo de garantía de depósitos, plenamente mutualizado y con respaldo fiscal común, que otorgue el mismo nivel de protección a todos los depositantes del área, con independencia de su localización. Las estimaciones disponibles sobre los costes de crisis financieras muestran con claridad la insuficiencia de los esquemas de aseguramiento o reaseguramiento nacional para frenar los procesos de pérdida de confianza que pueden desembocar en una retirada masiva de depósitos en situaciones de crisis grave. Por supuesto, como en cualquier otro sistema de seguro, las contribuciones de los bancos a este fondo deberían estar basadas en el distinto perfil de riesgo de las entidades sujetas a éste, lo que, de acuerdo con algunos trabajos realizados, permitiría eliminar el riesgo de que se produzcan transferencias sistemáticas entre países.

Para poder abordar con éxito estas transformaciones y obtener el máximo efecto estabilizador de las mismas a corto plazo, sería muy útil alcanzar un acuerdo político creíble sobre el estadio final de plena mutualización de la responsabilidad en el ámbito bancario, sin perjuicio de la posible existencia de períodos transitorios intermedios que garanticen que no se están poniendo en común riesgos que preceden a la entrada en vigor de los mecanismos únicos de vigilancia y control.

Además de dotar a la unión bancaria del respaldo financiero adecuado para afrontar crisis sistémicas, considero esencial fortalecer los mecanismos privados de mitigación y compartición de riesgos que existen en otras uniones monetarias más completas para otorgar mayor resistencia a la UEM. La potencia de estos mecanismos depende de la existencia de mercados financieros y bancarios plenamente integrados que favorecen una diversificación internacional de las carteras de activos de hogares y empresas, lo que atenúa los efectos de las perturbaciones de carácter idiosincrásico o local.

En concreto, la evidencia disponible para Estados Unidos sugiere que en torno al 40 por ciento de las perturbaciones que afectan a un Estado concreto acaban diluyéndose entre el resto de los Estados a través de los mercados de capital privados —por medio de la propiedad transfronteriza del capital—. En cambio, en la UEM, el menor desarrollo de los mercados de capital europeos en relación con Estados Unidos y el elevado sesgo nacional que persiste en las tenencias de activos determinan que estos mercados apenas suavicen un 10 por ciento de las perturbaciones que afectan a una economía determinada. El canal del crédito, que discurre a través de las entidades bancarias europeas que operan en distintos Estados miembros, es el principal canal de risk-sharing internacional en la UEM. Pero, como se pudo comprobar durante la crisis, éste puede verse sujeto a una fuerte inestabilidad y a períodos de regresión precisamente en situaciones de incertidumbre y desconfianza, que pueden verse potenciadas por la pervivencia de fuertes vínculos entre los soberanos y los bancos domésticos.

Por ello, aunque el proyecto de una unión bancaria es el más avanzado, dista mucho de ser el único necesario para garantizar la supervivencia del euro a largo plazo. Una pieza esencial es la iniciativa para la Unión de Mercados de Capital, un proyecto que tiene tanta complejidad como importancia para el funcionamiento de la UEM, especialmente ahora que se vislumbra la salida del Reino Unido, que en la actualidad desempeña un papel principal como centro financiero europeo.

Con este proyecto se persigue el desarrollo de unos mercados de capital eficientes e integrados, que permitan diversificar y ampliar las fuentes de financiación de las empresas europeas y reducir su excesiva dependencia de la financiación bancaria. Se trata, por tanto, de un objetivo muy complejo que requiere acciones en diversos frentes, que comprenden el desarrollo de infraestructuras de mercado, la revisión y la armonización de la regulación y la supervisión de mercados, o de los procedimientos de insolvencias, y la eliminación del sesgo a la financiación con deuda que existe en los sistemas tributarios de algunos países. Por ello, esta iniciativa presenta una elevada granularidad, que no debe llevarnos a minusvalorar su importancia a largo plazo.

En el ámbito bancario, se deben analizar y eliminar las barreras que impiden una mayor integración de las entidades bancarias europeas. La creación de bancos transfronterizos es esencial para acelerar la formación de un mercado financiero único de servicios mayoristas y minoristas, que traerá consigo mejoras de eficiencia para las entidades y servicios bancarios más eficientes y baratos para los ciudadanos. Y lo que es más importante desde la perspectiva del euro, la existencia de una banca paneuropea permitirá mejorar la capacidad de estabilización frente a perturbaciones, lo que romperá el vínculo entre los soberanos y los bancos nacionales.

Como la Unión de Mercados de Capital, la integración de los sistemas bancarios europeos no es una tarea fácil. Persisten todavía numerosos obstáculos normativos debido a que el proceso de regulación de la Comisión Europea no impide que, en la transposición de directivas, los países incorporen especificidades nacionales, que hacen que prevalezcan diferencias notables en la operativa bancaria dependiendo de la jurisdicción. La regulación tampoco reconoce los beneficios de la diversificación internacional en el cómputo de las exigencias de capital regulatorio. Y a ello se añaden las escasas presiones competitivas a las que se enfrentan algunos segmentos relevantes de este sector en Europa, como las cooperativas de crédito, las cajas de ahorro y otras entidades públicas o de ámbito local, que ayudan a explicar por qué el sobredimensionamiento y el exceso de capacidad de la banca europea coexisten con una baja rentabilidad sin que ello haya desencadenado procesos de fusión y consolidación transfronterizos. El logro de una verdadera unión bancaria plantea la necesidad de revisar todos los aspectos mencionados profundamente.

El logro de una unión bancaria y financiera resulta vital pero, en mi opinión, no es suficiente para garantizar el buen funcionamiento de la UEM. Incluso con mercados financieros plenamente integrados, un sistema que descanse exclusivamente sobre mecanismos privados de diversificación y compartición de riesgos puede no resultar óptimo si los mercados no internalizan las ventajas de la estabilidad macroeconómica y financiera, como sucede cuando se desencadenan ataques de carácter especulativo contra un soberano. Todas las uniones monetarias disponen de instrumentos fiscales supranacionales que permiten amortiguar los efectos de una perturbación que recae sobre una economía determinada.

En este sentido, resulta esencial la introducción de algún esquema de aseguramiento cíclico en el que los países que se encuentren en una situación cíclica favorable realicen aportaciones que se redistribuyan, en caso necesario, hacia aquellos Estados afectados por un shock adverso. Mecanismos complementarios de aseguramiento del desempleo pueden ayudar a cumplir esta función en la medida en que llevan asociados un multiplicador y una capacidad de estabilización fiscal elevados. El temor a que estos esquemas conlleven transferencias de renta permanente entre países puede superarse introduciendo los mecanismos habituales en todos los sistemas de seguro, de modo que, a la postre, esta capacidad constituya exclusivamente un sistema de préstamos que facilite el ajuste frente a perturbaciones asimétricas.

Además, en el caso de la UEM, se requiere una mejora sustancial de los mecanismos de coordinación de las políticas fiscales. En la actualidad, la política fiscal de la zona del euro es la suma de las políticas fiscales de los países, y no existen mecanismos de coordinación que aseguren que el resultado es adecuado desde la perspectiva del policy-mix o del diseño conjunto de las políticas macroeconómicas. En circunstancias normales, esta carencia puede ser soportable, pero resulta inadmisible en situaciones extraordinariamente adversas, como las vividas en el pasado reciente, cuando los estabilizadores nacionales resultan insuficientes y la política monetaria puede estar agotando sus márgenes de actuación. Por ello, además de los esquemas de aseguramiento cíclico, se deben diseñar otros instrumentos de carácter supranacional y con capacidad de endeudamiento en los mercados que, con carácter general, contribuyan a definir y alcanzar el tono más adecuado de la política fiscal para el conjunto de la UEM, y que, en circunstancias adversas, permitan llevar a cabo una acción fiscal coordinada. La creación de un presupuesto para la UEM orientado a la financiación de inversiones podría constituir un avance importante.

En definitiva, son muchas las dimensiones de la unión monetaria que todavía debemos completar para dotar de mayor solidez al proyecto. Es cierto que el proceso de construcción europea ha avanzado a partir de las soluciones adoptadas frente a las crisis, pero siempre lo ha hecho sobre la base de un amplio apoyo ciudadano al proyecto. Ahora hemos visto que la ausencia de mecanismos adecuados para afrontar una crisis tan potente como la vivida puede dejar cicatrices que acaben generando desconfianza en el proyecto común. Debemos aunar la voluntad y la habilidad necesarias para afrontar los retos que tenemos por delante y aumentar la capacidad de resistencia de la UEM frente a perturbaciones, para evitar así que una nueva crisis pueda volver a erosionar el capital político e institucional que atesora este proyecto común de paz y prosperidad.

Pablo Hernández de Cos es gobernador del Banco de España. Las opiniones manifestadas en este epílogo reflejan la visión personal del autor, y no necesariamente la del Eurosistema.

Bibliografía

Capítulo 2. Constelaciones, divergencias y fracturas europeas: la necesidad de superarlas con una convergencia 2.0

BODEWIG, CHRISTIAN y CRISTOBAL RIDAO-CANO: Growing United. Updating Europe’s ‘Convergence Machine’, Banco Mundial, Washington 2018. https://bit.ly/2EF0aJS

BODEWIG, CHRISTIAN y CRISTOBAL RIDAO-CANO: «How Europe can upgrade its ‘convergence machine’ for greater equality», Brookings, Future Development, 27 de junio de 2018. https://brook.gs/2VER9FT

CLAEYS, GREGORY y ANDRÉS SAPIR: «The European Globalisation Adjustment Fund: Time for a reset», Bruegel, 11 de abril de 2018. https://bit.ly/2qseWeg

CRUCES AGUILERA, JESÚS y SEM VANDEKERCKHOVE, Crecimiento económico y desigualdad. El papel de los salarios y la negociación colectiva en Europa, Fundación 1º de Mayo, octubre de 2018. https://bit.ly/2sfZG4P

EUROPEAN COUNCIL ON FOEIGN RELATIONS, EU Coalition Explorer 2018. https://bit.ly/2ADl1K3

HAMEL, KRISTOFER y MARTIN HOFER: «Europe’s top 30 movers in 2030», Brookings, Future Development, 6 de julio de 2018. https://brook.gs/2TvAtyO

IAMMARINO, SIMONA; ANDRÉS RODRÍGUEZ-POSE y MICHAEL STORPER: «Regional inequality in Europe: Evidence, theory and policy implications», VOX CEPR Policy Portal, 13 de julio de 2018. https://bit.ly/2uwZYF8

Capítulo 3. La Unión Europea ante la Cuarta Revolución Tecnológica

ACEMOGLU, D. y P. RESTREPO, «Robots and Jobs: Evidence for US Labor Markets», núm. 23285, National Bureau of Economic Research, 2017.

ASGARD HUMAN VENTURE CAPITAL y ROLAND BERGER, «Artificial Intelligence - A strategy for European startups Recommendations for policymakers», 2018. Disponible en https://bit.ly/2svqxcU.

BERGQUIST, K., K. FINK y J. RUFFO, «Identifying and ranking the world’s largest clusters of inventive activity» No. 34. World Intellectual Property Organization-Economics and Statistics Division.

BRYJOLFSSON, E. y A. MCAFEE, The Second Machine Age: work, progress and prosperity in a time of brilliant technologies, W.W. Norton, Nueva York, 2014.

EUROPEAN COMMISSION, «Autonomous Systems», Special Eurobarometer 427, 2015.

EUROPEAN COMMISSION, «USA-China-EU plans for AI: where do we stand?», Digital Transformation Monitor, 2018a. Disponible en https://bit.ly/2IhDs9W.

EUROPEAN COMMISSION, «Pillars of the Digitising European Industry initiative», 2018b. Disponible en https://bit.ly/2hUPuNp.

EUROPEAN COMMISSION, «Industrial platforms and large-scale pilots», Digital Single Market Policies, 2018c. Disponible en https://bit.ly/2LXElWV.

HIDALGO, MANUEL A., El Empleo del Futuro. Un análisis del impacto de las nuevas tecnologías en el mercado laboral, Editorial Deusto, Barcelona, 2018.

INTERNATIONAL ROBOTICS FEDERATION, «World Robotics 2018 edition». Disponible en https://ifr.org/free-downloads/

Capítulo 4. ¿Es posible una política migratoria europea?

CLEMENS, MICHAEL, «Does Development Reduce Migration?», en Robert E.B. Lucas (Ed.), International Handbook on Migration and Economic Development, Elgaronline, pp. 152-185

CZAIKA, MATHIAS y HEIN DE HAAS, «The Globalization of Migration: Has the World Become More Migratory?», International Migration Review, Volume 48 (2/2014), pp.283-323.

EUROPEAN COUNCIL ON REFUGEES AND EXILES, To Dublin or not to Dublin? ECRE’s assessment of the policy choices undermining the functioning of the Dublin regulation, with recommendations for rights-based compliance, ECRE, Brussels, 2018.

GARCÉS-MASCAREÑAS, BLANCA, Por qué Dublín no funciona, CIDOB, Barcelona, 2015.

GONZÁLEZ FERRER, AMPARO, «La inmigración por motivos familiares durante la crisis», en Anuario de la Inmigración en España 2013 (edición 2014). Inmigración y Emigración: mitos y realidades, CIDOB, Barcelona, 2013.

GOTEV, GEORGI, Juncker Commission gives up on Dublin asylum reform, EURACTIV, 4 December 2018.

HATTON, TIMOTHY J., «Asylum Policy in the EU: the Case for Deeper Integration», CESifo Economic Studies, 61(3/2015), pp.605-637.

PINYOL-JIMÉNEZ, GEMMA, Inmigración: Otro paradigma migratorio, El País, Madrid, 2 diciembre 2018b.

PINYOL-JIMÉNEZ, GEMMA, «Hacia una política europea de inmigración integral: ¿reto o mito?», en Carlos Closa e Ignacio Molina (coord.), El futuro de la Unión Europea, Real Instituto Elcano, Madrid, 2018a.

TRAUNER, FLORIAN y ARIADNA RIPOLL, «The Communitarization of the Area of Freedom, Security and Justice: Why Institutional Change does not Translate into Policy Change», Journal of Common Market Studies 54 (6/2016), pp. 1417-1432.

Capítulo 5. Transición energética y cambio climático en Europa

CERVIGÓN SIMO, J., y J. LÓPEZ-TAFALL BASCUÑANA, «Qué es el cambio climático y cómo luchar contra él», Revista de Economía ICE, 892 (2016), pp. 1-10. Ministerio de Industria Comercio y Turismo, Madrid.

COMISIÓN EUROPEA (2014). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europea y al Comité de las Regiones. Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 20202030. COM/2014/015 final. https://bit.ly/2Qwv3S9.

COMISIÓN EUROPEA (2016). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones. Energía limpia para todos los europeos. COM(2016) 860 final. https://bit.ly/2BlLleh.

DIRECTIVA 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad.

DIRECTIVA 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural.

DIRECTIVA 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE.

DIRECTIVA 2003/55/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, DE 26 DE JUNIO DE 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE.

KANELLAKIS, M., G. MARTINOPOULOS y T. ZACHARIADIS, «European energy policy-A review», Energy Policy, 62 (2013), pp. 1020-1030.

MARÍN QUEMADA, J. M., «Política energética en la UE: El debate entre la timidez y el atrevimiento», Revista de Economía ICE, 842 (2008), pp. 65-76. Ministerio de Industria Comercio y Turismo, Madrid.

PÉREZ ARRIAGA, J. I., C. BATLLE, y C. VÁZQUEZ, The electricity markets in Europe. En J. L. García Delgado y J. C. Jiménez (Eds.), Energy regulation in Spain: from monopoly to market. Civitas; Thomson Reuters, Navarra, 2010.

POLLITT, M. G., «The role of policy in energy transitions: Lessons from the energy liberalisation era», Energy Policy, 50 (2012), pp. 128-137.

RINGEL, M., y M. KNODT, «The governance of the European Energy Union: Efficiency, effectiveness and acceptance of the Winter Package 2016», Energy Policy, 112 (2018), pp. 209-220.

RÍO, P. DEL, y M. GUAL, «The promotion of green electricity in Europe: Present and future», European Environment, 14(4) (2004), pp. 219-234.

URREA CORRES, M., «La política energética de la Unión Europea a la luz del Tratado de Lisboa», Cuadernos de estrategia, 150 (2011), pp. 115-144. Madrid: Ministerio de Defensa Subdirección General de Publicaciones.

CERVIGÓN SIMO, J., y J. LÓPEZ-TAFALL BASCUÑANA, «Qué es el cambio climático y cómo luchar contra él», Revista de Economía ICE, 892 (2016), pp. 1-10. Ministerio de Industria Comercio y Turismo, Madrid.

COMISIÓN EUROPEA (2014). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europea y al Comité de las Regiones. Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 20202030. COM/2014/015 final. https://bit.ly/2Qwv3S9.

COMISIÓN EUROPEA (2016). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones. Energía limpia para todos los europeos. COM(2016) 860 final. https://bit.ly/2BlLleh.

DIRECTIVA 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad.

DIRECTIVA 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural.

DIRECTIVA 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE.

DIRECTIVA 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE.

KANELLAKIS, M., G. MARTINOPOULOS y T. ZACHARIADIS, «European energy policy-A review», Energy Policy, 62 (2013), pp. 1020-1030.

MARÍN QUEMADA, J. M., «Política energética en la UE: El debate entre la timidez y el atrevimiento», Revista de Economía ICE, 842 (2008), pp. 65-76. Ministerio de Industria Comercio y Turismo, Madrid.

PÉREZ ARRIAGA, J. I., C. BATLLE, y C. VÁZQUEZ, The electricity markets in Europe. En J. L. García Delgado y J. C. Jiménez (Eds.), Energy regulation in Spain: from monopoly to market. Civitas; Thomson Reuters, Navarra, 2010.

POLLITT, M. G., «The role of policy in energy transitions: Lessons from the energy liberalisation era», Energy Policy, 50 (2012), pp. 128-137.

RINGEL, M., y M. KNODT, «The governance of the European Energy Union: Efficiency, effectiveness and acceptance of the Winter Package 2016», Energy Policy, 112 (2018), pp. 209220.

RÍO, P. DEL, y M. GUAL, «The promotion of green electricity in Europe: Present and future», European Environment, 14(4) (2004), pp. 219-234.

URREA CORRES, M., «La política energética de la Unión Europea a la luz del Tratado de Lisboa», Cuadernos de estrategia, 150 (2011), pp. 115-144. Madrid: Ministerio de Defensa Subdirección General de Publicaciones.

Capítulo 6. La sostenibilidad del euro

BÉNASSY-QUÉRÉ, A., M. BRUNNERMEIER, H. ENDERLEIN, E. FARHI, M. FRATZSCHER, C. FUEST, P. GOURINCHAS, P. MARTIN, F. PISANI, H. REY, N. VÉRON, B. WEDER DI MAURO y J. ZETTELMEYER, «Reconciling risk sharing with market discipline: A constructive approach to euro area reform». CEPR Policy Insight No 91 (2018).

CLAEYS, G., Make euro-area sovereign bonds safe again, Bruegel, 2018

DIAZ DEL HOYO, J.L., E. DORRUCCI, F. FERDINAND HEINZ y S. MUZIKAROVA, «Real convergence in the euro area: a longterm perspective», ECB Occasional Paper Series, No. 203, December (2017).

FRANKS, J, B. BARKBU, R. BLAVY, W. OMAN y H. SCHOELERMANN, «Economic convergence in the Euro Area: Coming together or drifting apart?», IMF Working Paper 18/10 (2018).

DULLIEN, S. y D. PÉREZ DEL PRADO, Fit for purpose: a GermanSpanish proposal for a robust European Unemployment Insurance, Fiedrich-Ebert-Stiftung, 2018.

EUROPEAN COMMISSION, The Euro Area Flash Eurobarometer 473, November 2018.

OTERO-IGLESIAS, MIGUEL, «Why the Eurozone Still Backs Its Common Currency. The Euro as Social Bond», Foreign Policy, 12 de enero (2017).

UBIDE, ANGEL, «Stability Bonds for the Euro Area», Peterson Institute for International Economics Policy Brief 15/18l (2015).

VEGARA, DAVID, Estabilización, sudden stops y gobierno económico: ¿Qué Unión Fiscal para la zona euro? Mimeo, 2018.

Capítulo 7. El nuevo Banco Central Europeo

ALTAVILLA, CARLO, GIACOMO CARBONI y ROBERTO MOTTO, «Asset purchase programmes & financial markets: lessons from the euro area», European Central Bank Working Paper 1864 (2015).

ALTAVILLA, CARLO, DOMENICO GIANNONE y MICHELE LENZA, «The Financial and Macroeconomic Effects of the OMT announcements», International Journal of Central Banking, 12(3) (2016), pp. 29-57.

BERNANKE, BEN, «What tools does the Fed have left? Part 3: Helicopter money», Brookings Institute, 2016.

CONSTÂNCIO, VÍTOR, «Completing the Odyssean journey of the European monetary union«, ECB Colloquium on «The Future of Central Banking» (2018).

DE SANTIS, ROBERTO, «A measure of redenomination risk», ECB working paper 1785 (2015)

DRAGHI, MARIO, «Global Investment Conference», Londres, 2012.

EL-ERIAN, MOHAMED, The Only Game in Town: Central Banks, Instability, and Avoiding the Next Collapse, Yale University Press, 2016.

HEIDER, FLORIAN, FARZAD SAIDI y GLENN SCHEPENS, «Life Below Zero: Bank Lending Under Negative Policy Rates» European Central Bank Working Paper 2173 (2018).

GOUVEIA, OLGA, ENESTOR DOS SANTOS, SANTIAGO FERNÁNDEZ DE LIS, ALEJANDRO NEUT y JAVIER SEBASTIÁN, «Central Bank Digital Currencies: assessing implementation possibilities and impacts,» Documento de Trabajo 17/04, BBVA Research (2017).

MISHKIN, FREDERIC S., «Rethinking monetary policy after the crisis» Journal of International Money and Finance, 73 (2017), pp. 252-274.

REINHART, CARMEN M., y KENNETH S. ROGOFF, This time is different: Eight centuries of financial folly, Princeton University Press, 2009.

TURNER, ADAIR, «The Case for Monetary Finance - An Essentially Political Issue», Sixteenth Jacques Polak Annual Research Conference, Fondo Monetario Internacional (2015).

Capítulo 8. La Unión Europea ante la globalización comercial y el neoproteccionismo

ANTIMIANI, ALESSANDRO y LUCIAN CERNAT, «Liberalizing global trade in Mode 5 services: How much is it worth?», DG TRADE Chief Economist Notes 2017-4, Directorate General for Trade, European Commission, (2017). Disponible en https://bit.ly/2shNsIO.

BALDWIN, RICHARD, La gran convergencia: Migración, tecnología y la nueva globalización, Antoni Bosch, Barcelona, 2017.

CERNAT, LUCIAN, ANA NORMAN-LOPEZ y ANA DUCH T-FIGUERAS, «SMEs are more important than you think! Challenges and opportunities for EU exporting SMEs», DG TRADE Chief Economist Notes 2014-3, Directorate General for Trade, European Commission (2014). Disponible en https://bit.ly/1cQiGMU.

COMISIÓN EUROPEA, Comprender las políticas de la Unión Europea: Comercio, Bruselas, 2016.

PARLAMENTO EUROPEO, La UE en el comercio internacional en cifras, Estrasburgo, 2018. Disponible en https://bit.ly/2Pvq2Kn.

RODRIK, DANI, «How Far Will International Economic Integration Go?», Journal of Economic Perspective, Volume 14, Number 1 - Winter (2000), pp. 177-186.

Capítulo 9. El brexit: guía para perplejos y descarriados.

ANCHUELO, A., «Brexit, la factura del divorcio», España 2017, un balance, Economistas nº 156/157 (2018), pp. 35-43.

COMISIÓN EUROPEA, «Negociaciones del Brexit ¿en qué consiste el Acuerdo de Retirada?», Hoja informativa, 2018. Disponible en https://bit.ly/2TzYWTB.

DHINGRA, S. y T. SAMPSON, «Life after Brexit. What are the UK´s options outside the European Union?», Centre for Economic Performance, Brexit Analysis 01 (2016).

LOWE, S., «Brexit and services. How deep can the UK-EU relationship go?», Centre for European Reform, Policy Brief (2018).

Notas

1. Hidalgo, Manuel A., 2018.

2. Brynjolfsson y McAfee, 2014.

3. Acemoglu y Restrepo, 2017.

4. Hidalgo, Manuel A, 2018 (op. cit.).

5. European Commission, 2018.

6. Asgard y Roland Berger, 2018.

7. Bergquist, Fink, y Ruffo, 2017.

8. International Robotics Federation, 2018.

9. European Commission, 2018b.

10. European Commission, 2018c.

11. European Commission, 2015.

12. Reglamento (UE) N° 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea, 26 de junio de 2013.

13. Los avances desde 1999 en la armonización de distintos aspectos de los sistemas nacionales de asilo han sido muy limitados en la práctica (Hatton, 2015; Pinyol-Jiménez, 2018a) e inefectivos ante la crisis política iniciada en 2015.

14. El último fracaso se certificó en el momento de escribir estas páginas: ante el rechazo de los países del grupo de Visegrado, la Comisión Europea anunció el 5 de diciembre que renunciaba a su objetivo de reformar la Directiva sobre Procedimientos de Asilo y el Reglamento de Dublín (Gotev, 2018).

15. Sin menoscabo de la pervivencia de múltiples programas nacionales que rigen la migración cualificada junto a la Tarjeta Azul europea, y que son en gran medida preferidos a ella.

16. Más allá de la preocupación inicial por el carbón y la energía nuclear mediante la firma de los tratados constitutivos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) de 1952 y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) de 1957, en la Unión Europea no se articuló una autentica regulación en materia de política energética.

17. Cualquier generador, comercializador o consumidor final puede utilizar las redes para transportar la energía que genere, comercialice o consuma a través del pago de unas tarifas de acceso.

18. Aunque el objetivo se evalúa en términos de la inflación general, que ha conocido períodos aparentemente alejados del 2 por ciento debido al impacto de las variaciones en el precio del petróleo, la inflación subyacente se ha situado de manera estable dentro del objetivo.

19. En la política monetaria, tan pronto como en 2003 el Eurosistema decidió rebajar la influencia del pilar monetario y modificar la propia definición de estabilidad de precios para hacerla un poco más simétrica. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se reformó también en 2005 para tener más en cuenta el criterio de deuda pública y aumentar la flexibilidad para evitar sesgos procíclicos que llevaran a ajustes fiscales durante tiempos de debilidad económica.

20. El BCE fue ágil en el verano de 2007 al relajar sus condiciones de acceso a la liquidez cuando el mercado interbancario empezó a sufrir un estrangulamiento de liquidez. Los líderes de la zona euro se reunieron por primera vez en octubre de 2008, a iniciativa de Sarkozy, y tuvieron un papel decisivo para impulsar la expansión fiscal coordinada a escala tanto de la UE como del G20.

21. Se denomina así un grupo de países en el que están Holanda, las repúblicas bálticas, algunos de los Estados miembros de la UE que no están en el euro, Luxemburgo e Irlanda, que han elaborado documentos conjuntos insistiendo en las medidas de reducción del riesgo.

22. En 2016 el Consejo acordó una posición común sobre la aplicación de la cláusula de flexibilidad. En 2018 la Comisión Europea, en la revisión de su aplicación, concluía que había resultado útil, sobre todo en lo que se refiere a las reformas estructurales. Italia es el único país que había pedido en ese momento aplicar los dos criterios de flexibilidad.

23. La actuación sin precedentes de los bancos centrales dio lugar a un debate sobre el excesivo protagonismo de los bancos centrales en la crisis y su papel como prestamista de última instancia, tal y como analiza Mohamed ElErian (2012).

24. Mediante acuerdos intergubernamentales y, posteriormente, con la creación de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (EFSF, por sus siglas en inglés), que posteriormente se convirtió en el actual Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM).

25. Véase, Mario Draghi (2012).

26. Los bonos soberanos son el activo a partir del cual se determinan en el mercado los precios de activos de mayor riesgo como los créditos bancarios. La disminución de las primas de riesgo tuvo un efecto positivo sobre la valoración de los bonos soberanos existentes en el balance de los bancos, y por tanto sobre sus ratios de capital y capacidad de prestar.

27. La expansión de la liquidez en Europa no tuvo precedentes. El balance del BCE superaba a finales de 2018 los 3,4 billones de euros, de los que 2,6 billones de euros eran activos comprados por el BCE bajo el programa APP. frente a un tamaño de 0,5 billones de euros antes de la crisis.

28. Véase Altavilla et al., 2015 y Altavilla et al., 2016.

29. Aunque no hay evidencia concluyente de que los costes hayan sido superiores a los beneficios, lo cierto es que los bancos centrales consideran que hay un determinado nivel de tipos negativos que, una vez sobrepasado, puede tener efectos adversos sobre la economía (véase, por ejemplo, Heider et al., 2017).

30. Aunque finalmente avaló su legalidad, el APP fue denunciado ante el Tribunal de Justicia de la UE por posible incumplimiento de la prohibición de financiación monetaria.

31. Por lo que se refiere a la política de liquidez, la última ronda de operaciones de financiación a largo plazo (TLTROs) empezará a vencer desde junio de 2020 hasta marzo de 2021. Dada la elevada cuantía tomada por los bancos, 740 miles millones euros, es previsible que el BCE facilite la devolución de estos fondos con algún tipo de subasta puente.

32. Baldwin (2017)

33. Parlamento Europeo, 2018.

34. Cernat et al., 2014.

35. Antimiani y Cernat, 2017.

36. Rodrik, 2010.

37. Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte. Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, <https://bit.ly/2HYGYER>.

38. Estrategia Europea de Seguridad: Una Europa segura en un mundo mejor, <https://bit.ly/2DgeDLz>.

39. Tratado de Colaboración en Materia Económica, Social, Cultural y de Legítima Defensa Colectiva.

40. En agosto de ese año la Asamblea Nacional francesa optó por no ratificar el acuerdo que habían firmado en mayo de 1952 los gobiernos de Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos, echando abajo el proyecto de creación de unas fuerzas armadas conjuntas.

41. Creada en octubre de ese año, sirvió para paliar en parte el fiasco de la Comunidad Europea de Defensa. En todo caso, ya desde sus inicios quedó claro que delegaba en la OTAN todas las funciones operativas sobre la defensa de sus miembros. Aunque se intentó revitalizarla en la última década del pasado siglo, desde el 30 de junio de 2011 ha vuelto a entrar en hibernación.

42. Una vez más Francia (en mayo de 2005), con el añadido posterior de Países Bajos (en junio del mismo año), impidió que cobrara forma, sin que el Tratado de Lisboa pueda considerarse como un equivalente en términos de ambición política.

43. La política común de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad. En este caso, el Consejo Europeo recomendará a los Estados miembros que adopten una decisión en este sentido de conformidad con sus respectivas normas constitucionales

44. Bajo la autoridad del Consejo y del Alto Representante, el COPS ejerce el control político y la dirección estratégica de las misiones de gestión de crisis y está asistido por un grupo de trabajo político-militar, un comité de aspectos civiles de gestión de crisis, el Comité Militar y el Estado Mayor. El Consejo puede autorizarle a tomar decisiones relacionadas con el control político y la dirección estratégica de una misión.

45. Conformada inicialmente por Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Estonia, Francia, Gran Bretaña, Países Bajos y Portugal. Posteriormente, el 7 de noviembre de ese mismo año, se añadió Finlandia.

46. Su creación, en el marco del denominado Headline Goal 2003, fue planteada en el Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) con el propósito de contar con una unidad multinacional, dotada con un componente terrestre de unos 60.000 efectivos, que pudiera asumir las tareas más pesadas de las Misiones Petersberg. Debía estar operativa sobre el terreno a los dos meses de la adopción de la decisión política, con una capacidad de acción para un año. En la práctica nunca ha sido empleada.

47. Plenamente operativos desde 2007, nunca han sido empleados en ninguna de las misiones desarrolladas por la UE. En principio se trataba de crear hasta 23 Grupos, con unos 1.500 efectivos cada uno, más elementos de apoyo, para poder estar desplegados sobre el terreno en no más de quince días desde que se hubiera tomado la decisión política de desplegarlos y con capacidad de acción plena durante al menos dos meses.

48. A finales de 2018 se encontraban activas 10 misiones civiles y 6 operaciones militares, con algo más de 5.000 efectivos desplegados.

49. El más reciente fue aprobado el 28 de junio de 2018.

50. Desde los Acuerdos Berlín Plus (16-12-2002), que tratan de evitar duplicidades de esfuerzos entre los miembros de ambas organizaciones y que permiten el uso de medios OTAN en operaciones UE en las que la Alianza no desee intervenir, se ha venido desarrollando un proceso que busca reforzar la cooperación entre ambas organizaciones centrada, a partir de la Declaración Conjunta firmada por sus máximos dirigentes el 8 de julio de 2016 en: la lucha contra las amenazas híbridas; la cooperación operativa, incluso en el mar y con respecto a la migración; la ciberseguridad y la ciberdefensa; las capacidades de defensa; la industria de la defensa y la investigación sobre defensa; las maniobras; y la asistencia a los socios del Este y del Sur en sus esfuerzos de ampliación de capacidades.

51. Desde el impulso dado por el Consejo Europeo de Feira (19/20 de junio de 2000) la necesidad de contar con un componente civil de la gestión de crisis fue recogido tanto en el Headline Goal 2003 (Consejo Europeo de Helsinki, 10/11 de diciembre de 1999) como en el Headline Goal 2010 (Bruselas, 17/18 de junio de 2004).

52. Esta correlación ilustra muy bien el argumento según el cual el entusiasmo por el proyecto de integración depende de un cierto coste de oportunidad político: las sociedades más críticas con sus sistemas políticos nacionales son las que ponen menos trabas a la transferencia de soberanía a instancias supranacionales, mientras que las más satisfechas con sus democracias son más reacias a debilitar sus sistemas políticos nacionales. Sánchez-Cuenca, I., «The Political Basis of Support for European Integration», European Union Politics, 1(2) (2000), pp. 147-171.

53. El argumento se expone en detalle, y en conexión con el problema actual de la reemergencia del populismo, en el capítulo 12 de Eichengreen, B., The Populist Temptation. Economic Grievance and Political Reaction in the Modern Era, Oxford University Press, 2018.

54. El trabajo de Alberto Alemanno es quizá el que más ha explorado esta posibilidad de manera sistemática. Alemanno, A., Lobbying for Change. Find your voice to create a better society, Icon Books, Londres, 2017

La Unión hace la fuerza

Alvaro Anchuelo, Enrique Feás y Federico Steinberg

No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su incorporación a un sistema informático, ni su transmisión en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, por fotocopia, por grabación u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (Art. 270 y siguientes del Código Penal)

Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita reproducir algún fragmento de esta obra.

Puede contactar con CEDRO a través de la web www.conlicencia.com o por teléfono en el 91 702 19 70 / 93 272 04 47

© del diseño de la portada, Sylvia Sans Bassat

© Alvaro Anchuelo Crego, Enrique Feás Costilla y Federico Steinberg Wechsler, 2019

© Editorial Planeta, S.A., 2019

© de esta edición: Centro de Libros PAPF, SLU.

Deusto es un sello editorial de Centro de Libros PAPF, SLU.

Av. Diagonal, 662-664

08034 Barcelona

www.planetadelibros.com

Primera edición en libro electrónico (epub): abril de 2019

ISBN: 978-84-234-3044-4 (epub)

Conversión a libro electrónico: Newcomlab, S. L. L.

www.newcomlab.com

¡Encuentra aquí tu próxima lectura!

¡Síguenos en redes sociales!