Colección
Sociología política urbana y comparada
dirigida por
Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

A pesar de que desde finales del siglo pasado la globalización se ha convertido en eje central del debate académico y público, su análisis ha revelado que en los procesos de reestructuración social, cultural, económica y política en las sociedades contemporáneas el ámbito local juega un papel, aún si cabe, más relevante que cuando el Estado-nación era punto de rotación de tales procesos. Se denomine “glo-local”, nuevo localismo, gobernanza multi-nivel o, simplemente, localismo, lo cierto es que nuestras sociedades presencian un proceso tensional entre la extensión global y las especificidades y estrategias locales. En este contexto se sitúa la colección Sociología Política Urbana y Comparada, con la intención de aportar debates y análisis empírico sobre esta esfera de la realidad de las sociedades contemporáneas.

Para ello,los estudios tendrán un enfoque comparativo (entre ciudades, países, contextos, situaciones…), con independencia del acercamiento metodológico específico que se utilice, sean encuestas, estudios comprados de casos o cualquier otro que permita hacer avanzar el debate y el análisis. No obstante, se pretende que las ciudades y países iberoamericanos tengan una presencia privilegiada, de modo que tanto mediante su comparación con otras realidades, como a través de la comparación entre las realidades tan diversas que ellos mismos suponen, el abordaje redunde en su mejor conocimiento.

Género, políticas de igualdad y bienestar

María Jesús Rodríguez García (editora)

Brigitte Frotiee
Cristina Mateos
Lucía Muñoz
María Jesús Rodríguez García

Diseño gráfico general: Gerardo Miño Cuidado de la edición: Laura Bono
Edición: Primera. Julio de 2013 Tirada: 600 ejemplares
ISBN: 978-84-15295-32-7
Lugar de edición: Buenos Aires, Argentina

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La presente publicación ofrece resultados del proyecto financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Instituto de la Mujer), Gobierno de España, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007 (Ref: MA/MB. Exp. Nº 82/06).

Índice

Presentación por María Jesús Rodríguez García ......................................13
caPítulo 1: Género y sistemas locales de bienestar
por María Jesús Rodríguez García.......................................15

1. La dimensión de género del Estado del Bienestar ...........15
2. La dimensión socio-política de género en los sistemas locales de bienestar ...............................................22
3. Preguntas y diseño de la investigación .........................27

caPítulo 2: institucionalización de la política de igualdad en españa (1978-2011)
por Brigitte Frotiée........................................................39

1. Principios constitucionales para el establecimiento de mecanismos institucionales ......................................41
2. Despliegue multidireccional de la acción pública de género: dos ejemplos .............................................48
3. ¿Nuevos instrumentos para implementar políticas públicas de género? ...............................................52
4. De la creación del Instituto de la Mujer a la Secretaría de Estado de Igualdad ............................................58

caPítulo 3: entorno intergubernamental: políticas y planes de igualdad en las comunidades autónomas
por María Jesús Rodríguez García y Cristina Mateos...................63 1. Los Planes Autonómicos de Igualdad: fuentes y
metodología de análisis...........................................66

2. La orientación de la Política de Igualdad a través de los Planes Autonómicos de Igualdad: la existencia de variaciones sub-nacionales .......................................71

3. Sobre las variaciones de las Políticas de Igualdad a nivel autonómico: la dimensión socio-política de género .........77
4. Política de Igualdad a nivel autonómico: diversidad de contenidos y dinámica socio-política de género.............83

caPítulo 4: la extensión de la dinámica socio-política de

género en los municipios españoles: coaliciones y representación sustantiva
por María Jesús Rodríguez García.......................................85

1. Representación sustantiva de las mujeres: la importancia de los actores críticos y sus coaliciones........................86
2. Mujeres y Gobierno Local en España: hacia una progresiva feminización de la dinámica socio-política municipal .......92
3. Análisis de la representación sustantiva en los municipios españoles: diseño, metodología e hipótesis ...................97
4. Dinámica socio-política de género en los municipios: presencia y movimiento asociativo femenino............... 102
5. Dinámica socio-política de género en los municipios: sobre la importancia de coaliciones entre actores críticos ..106

caPítulo 5: el pluralismo asociativo y sistemas locales de bienestar por María Jesús Rodríguez García..................................... 109

1. Sobre el pluralismo del asociacionismo femenino: agendas, activismos y co-producción de servicios públicos ...110
2. Las dimensiones del pluralismo asociativo de mujeres.... 114
3. Tipología de asociaciones de mujeres: agenda, actividades y co-producción de servicios .....................................119
4. Sistemas locales de bienestar, co-producción y pluralismo asociativo ..............................................................124

caPítulo 6: oferta de oportunidades de participación y

dinámica socio-política de género: los consejos locales de la mujer
por María Jesús Rodríguez García, Lucía Muñoz García y
Cristina Mateos Mora .................................................. 129

1. Los Consejos Locales de la Mujer ............................ 130

2. Consejos Locales de Mujer y sesgos participativos: propuestas para el análisis de la inclusividad y la agenda ....134
3. La participación en Consejos: ¿sesgos de inclusividad? ... 137
4. La dinámica participativa de los Consejos:
¿sesgos de agenda? .............................................. 140
5. Las oportunidades de participación: auto-selección y sesgo institucional en la agenda ..............................149

conclusiones: las dinámicas socio-políticas de género: actores críticos en diferentes esferas de los sistemas locales de bienestar
por María Jesús Rodríguez García..................................... 153

BiBlioGraFía........................................................................... 159
SobRe laS autoRaS

María Jesús Rodríguez García es profesora del Departamento de Sociología e Investigadora del Centro de Sociología y Políticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España). Su trabajo de investigación se centra en el análisis de los sistemas de bienestar en perspectiva comparada y, concretamente, en las dinámicas socio-políticas que se relacionan con los nuevos retos que estos enfrentan.

Brigitte Frotiée es socióloga, investigadora del Institut des Sciences Sociales du Politique (ISP)-CNRS/ENS Cachan. Sus trabajos giran en torno a las políticas de género en España, y a las políticas de género promovidas por la Unión Europea y la ONU.

Cristina Mateos Mora , diplomada en Trabajo Social y es licenciada en Sociología y máster en Consultoría, Análisis y Pensamiento Político. Investigadora del Centro de Sociología y Políticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España).

Lucía Muñoz García , diplomada en Trabajo Social, es licenciada en Sociología y máster en Estudios Socio-Políticos. Investigadora del Centro de Sociología y Políticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla, España) y coordinadora de proyectos de cooperación al desarrollo para la ONGD SED.

Género, políticas de igualdad y bienestar
PReSeNtaCIÓN

María Jesús Rodríguez García

La idea que origina este trabajo se relaciona con la importancia del papel de las asociaciones de mujeres y su contribución al bienestar local, pues cada vez existen más evidencias que confirman que se trata de un sector asociativo destacado en las ecologías asociativas municipales. No es el mayoritario en el conjunto del asociacionismo municipal, sólo supone alrededor del 1 ó 2% del total de asociaciones en varias ciudades europeas¹. Pero es un fenómeno relevante, al menos, por tres razones. Primera, por el aumento progresivo en su número: en España, su tasa de crecimiento es más alta que otras asociaciones tradicionales, como las culturales o las vecinales². Segunda, porque supone un espacio importante de incorporación de la mujer al ámbito público: el clásico gender gap es menor en esta actividad que en otros modos de activismo político³.Y tercera, porque son un “actor crítico”, junto a las élites políticas y la maquinaria de género, en la conformación de las coaliciones de género que defienden y suelen lograr la aprobación de women friendly policies⁴. Por tanto, aunque minoritario, es muy relevante respecto a un colectivo muy numeroso; esto es, para la articulación y transmisión de los intereses de las mujeres.

Esto podría suponer que en el ámbito local existe un espacio en el que las asociaciones de mujeres, junto a otras que desarrollan su labor en el ámbito institucional, pueden articular procesos socio-políticos que redunden en el desarrollo de políticas y servicios relacionados con la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, un área de intervención pública que viene suponiendo un nuevo reto para el Estado del bienestar. Dado que a este se le une el relacionado con el progresivo proceso de descentralización, estudiar esa dinámica socio-política de género en el ámbito local, en los sistemas locales de bienestar, puede mostrar la emergencia de un espacio socio-político relevante. No obstante, se trata de un fenómeno que, en general, no ha sido atendido ni por la literatura que estudia el gobierno y la política local, centrada en otros tipos de colectivos y ámbitos de política pública, como tampoco por aquella que lo hace sobre las políticas de igualdad, centrada en el ámbito nacional. Nuestra idea es que este espacio no es sólo importante porque en él se articulan y transmiten demandas para influir en la puesta en marcha de políticas de igualdad, sino que también pueden darse procesos de colaboración para la prestación de servicios públicos municipales, haciendo así, aun más explícita la contribución de las asociaciones de mujeres al desarrollo de los sistemas locales de bienestar.Por tanto, este trabajo, pretende aportar ideas y evidencias para avanzar en el conocimiento de una realidad socio-política que se desarrolla en un ámbito gubernamental (el local) y respecto a un ámbito de políticas (igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres), ambos relevantes para el Estado de bienestar, cuyo estudio simultáneo no suele estar presente en la agenda de investigación contemporánea.

1. Maloney y Robteutscher, 2007.
2. Mota, 1999.
3. Vázquez, 2011.
4. Mazur, 2002.

¿Existe esa dinámica socio-politica de género en los sistemas locales de bienestar?, ¿qué formas adopta?, ¿cuáles son sus actores críticos? Estas son las preguntas centrales que trataremos de responder para el caso de la realidad municipal en España. Presentaremos argumentos analíticos y evidencias al respecto, generados en el marco del proyecto Género,Participación y Sistemas Locales de Bienestar financiado por el Instituto de la Mujer, dentro del Plan Nacional de I+D+I. Dicho proyecto se ejecutó entre los años 2007 y 2010 desde el Centro de Sociología y Políticas Locales (CSPL) de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Es por ello que quisiera agradecer al Instituto de la Mujer el apoyo recibido para realizar el trabajo, así como a los miembros del equipo de investigación que participaron en su ejecución. Pero también quisiera expresar un agradecimiento especial a las asociaciones, los miembros de sus Juntas Directivas que cumplimentaron el cuestionario y que, al igual que mujeres representantes políticas en municipios, nos permitieron realizarles entrevistas en profundidad. Sin ellas, este trabajo no hubiera sido posible.

Capítulo 1
Género y sistemas locales de bienestar

María Jesús Rodríguez García

Con el objeto de exponer las líneas y orientaciones analíticas utilizadas para el estudio de los sistemas locales de bienestar desde la dimensión socio-política de género, utilizaremos en este estudio los aportes relacionados con la reflexión sobre las dimensiones sustantiva y procedimental de los sistemas locales de bienestar y las dinámicas sociopolíticas que puedan estar relacionadas con ellos. En particular, nos centraremos en el papel de las asociaciones o movimiento de mujeres. Trataremos así de elaborar una propuesta que permita analizar el papel del movimiento de mujeres en los sistemas locales de bienestar, tanto lo referido a su participación en la canalización de la demanda de servicios, por un lado, como su grado de colaboración en la extensión de la oferta de servicios personales en los municipios, por otro. En primer lugar presentamos algunos de los argumentos analíticos en los que se basa la investigación, para posteriormente plantear las preguntas concretas que hemos abordado y el diseño de investigación por el que hemos elaborado evidencias empíricas sobre cada una de ellas.

1. La dimensión de género del Estado del Bienestar

Como es sabido, desde los años ochenta el Estado de bienestar, que surge básicamente como esfuerzo público de integración socio-laboral del obrero industrial, viene sufriendo un intenso proceso de reestructuración tanto en los contenidos de las políticas que desarrolla, como en la forma en que se organiza la prestación de servicios; esto es, tanto en su dimensión sustantiva como en su dimensión procedimental⁵.

Básicamente, los argumentos acerca de las causas que llevan a tales transformaciones se relacionan tanto con factores de “oferta”, principalmente relacionados con la crisis fiscal del Estado del bienestar, como con factores de “demanda”, por su aumento y diversificación, con la consecuente sobrecarga para el Estado⁶. Pero también cabe pensar que lo que se modifica, al hilo de esta tendencia de cambio social, no es sólo el volumen, sino también la naturaleza de las demandas. La ciudadanía presenta demandas en torno a nuevas formas y estilos de vida,no necesaria o estrictamente relacionadas con el mundo del trabajo, sino también en torno a la mejora en las formas de prestación de servicios orientada al aumento en la eficacia y la eficiencia de la acción pública⁷; esto es, tanto en los contenidos como en los procedimientos por los que las autoridades públicas prestan servicios a la ciudadanía.

En buena medida, el cambio en el contenido de las demandas se relaciona con cierto aumento en la tolerancia social y, con ello, la aparición de nuevas formas de vida que demandan su reconocimiento, dando lugar al desarrollo de acciones positivas por parte de las autoridades públicas al respecto. Sin duda, en este marco, el cambio y demanda más relevante es el que tiene que ver con las relaciones de género y, en concreto, el papel de la mujer, no sólo en el ámbito laboral sino como ciudadana, tanto social, como políticamente⁸.

Respecto a las demandas sobre la forma de actuación estatal cabría señalar que, al menos desde los años ochenta, las autoridades públicas han ido desarrollando tendencias que apuntan tanto hacia la denominada nueva gestión pública (new public management), como hacia la nueva gobernanza (new governance). La primera se refiere, fundamentalmente, al desarrollo de reformas en la administración pública con el objetivo de mejorar la calidad de su actuación. La segunda se centra en la necesidad de que en el diseño e implementación de políticas tengan cabida otros actores además de los públicos⁹.

5. van Berkel, 2006.
6. Arbós y Giner, 1992.
7. Clark e Inglehart, 1998.
8. Inglehart y Norris, 2003.
9. Peters y Pierre, 1998.

En ello cuentan, sin duda, los procesos de descentralización hacia el ámbito local, tendencia genérica desde los años ochenta¹⁰. Pero no sólo porque, en términos clásicos, acerquen los centros de decisión y gestión a la ciudadanía, procurando su participación, esto es, como espacios de democratización, sino también porque la proximidad redunda en una mayor eficacia y eficiencia de su acción, ya sea por la reducción de costes de búsqueda de información por parte de los agentes estatales, ya sea por la reducción de costes de desplazamiento por parte de los usuarios, ya sea porque, frente a agencias sectoriales, la acción conjunta bajo una misma unidad de gobierno y administración puede fomentar economías de escala mediante procesos de colaboración e integración entre áreas o dinámicas de trabajo multidisciplinar¹¹.

No en vano, tal y como señalara Ferrera (1993), dos son los grandes riesgos que debe atender el Estado del bienestar: las relaciones de género y el papel de los niveles de gobierno y administración locales, más cercanos a la ciudadanía que la administración central. El primero, obviamente, se relaciona con cambios en la dimensión sustantiva del Estado del bienestar, mientras el segundo lo hace en lo que se refiere a su dimensión procedimental.

De hecho, en el desarrollo de la dimensión sustantiva del Estado del bienestar se puede describir un cambio desde la orientación hacia la integración socio-laboral, en donde el objeto de intervención es “el trabajador”, y el marco de actuación se define en torno a la relación Estado-mercado, hacia la complementación mediante una orientación hacia la integración socio-comunitaria,en donde el objeto de intervención es el sujeto como ciudadano/a, definiéndose el marco de actuación en torno a la triada Estado-mercado-familia¹².Si se quiere,analíticamente,al esfuerzo público de des-mercantilización clásico del Estado del bienestar se añade el esfuerzo público de des-familización, apareciendo con ello como objeto privilegiado de intervención las relaciones de género, y la mujer en particular, al ser esta la que tradicionalmente absorbe la carga de la provisión de servicios de bienestar –de cuidado– en el hogar¹³.

10. Batley y Stoker, 1991.
11. Navarro, 1998; FEMP/MAS, 1990.
12. Esping-Andersen, 1999.
13. Esping-Andersen, 1999; Lewis, 1997; Rodríguez, 2009.

En este sentido, se formulan “políticas de igualdad” orientadas a promocionar la integración o permanencia de las mujeres en el mercado laboral, favoreciendo, mediante ayudas económicas o de servicios, que puedan relajar o flexibilizar las tareas ligadas al cuidado de los dependientes en las familias. Pero también iniciativas explícitas para incentivar, en general, la igualdad de oportunidades y la participación de la mujer y, con ello, su incorporación a la esfera pública¹⁴.

Así, al igual que se señala la existencia de una “dimensión familiar del Estado del bienestar”, entendida como aquella área de actuación que considera a la familia, de forma directa o indirecta, como actor implicado en la producción del bienestar¹⁵, cabría referirse a una “dimensión de género del Estado del bienestar”, entendida como el conjunto de políticas, medidas y prestación de servicios que tienen como principal foco de actuación las relaciones de género, ya sea de forma explícita, a través de políticas y servicios de igualdad de oportunidades, donde las mujeres son el objeto de intervención (“políticas de igualdad”), ya sea de forma implícita, cuando se trata de políticas y servicios que aunque en principio no tienen a la mujer como objeto específico de intervención, redundan en la mejora de su calidad de vida, tal y como la atención a dependientes, centros de mayores, guarderías, o intervenciones específicas de las políticas de juventud, actividades físico-deportivas o la promoción de la participación ciudadana.

En buena medida, las áreas de actuación recién mencionadas vienen a conformar lo que la literatura denomina“modelo de servicios personales”, un espacio específico de intervención de los gobiernos y administraciones locales¹⁶. En ello cuenta que, con cierta independencia del ámbito en el que se proveen los servicios de bienestar, esto es, donde se diseñan y planifican las políticas, es el ámbito local en donde los servicios suelen producirse, donde se da el contacto directo entre agentes públicos y ciudadanía¹⁷.

14. Threlfall, Cousins y Valiente, 2005.
15. Rodríguez, 2009.
16. FEMP/MAS, 1990; Plana et al., 1998; Brugué y Gomà, 1998; Navarro y Rodríguez, 2009.
17. Navarro, 1999.

A ello se suma que,por definición,se trata de“servicios de proximidad”, pues es el ámbito en el que existe un mayor grado de contacto entre el agente que presta el servicio y quien lo recibe. Además, se trata de servicios que por su naturaleza pretenden cambiar orientaciones, valores y comportamientos de los usuarios y las usuarias, tratan de empoderarlos/ as, y por tanto necesitan de la participación activa de sus receptores para lograr ser eficaces y eficientes, o de otra forma, de la existencia de procesos de co-producción¹⁸. Por tanto, suponen un ámbito privilegiado para el desarrollo de la participación, no sólo en el momento de la provisión, cuando la ciudadanía o sus organizaciones participan en el diseño y/o planificación de los servicios públicos, sino también durante su producción, en la interacción entre el personal público que presta el servicio y el ciudadano o ciudadana que lo recibe. No en vano, es en torno a los servicios personales en donde en mayor medida desarrollan los municipios españoles procesos y mecanismos de participación ciudadana¹⁹.

Lo anterior implica que el ámbito municipal aparece como un espacio de acción estratégica para el avance del Estado del bienestar, tanto en su dimensión procedimental (por definición, la producción de servicios de proximidad), como en su dimensión sustantiva (locus de la producción de servicios personales)²⁰, y con ello, para el desarrollo de políticas de la vida cotidiana atentas a las relaciones de género²¹. O si se quiere, supone un “espacio estratégico” para la extensión de la que antes se ha denominado “dimensión de género del Estado del bienestar”.

No en vano, tal confluencia entre dimensiones sustantiva y procedimental llama la atención sobre la existencia de “sistemas locales de bienestar”, entendidos como la forma que adopta el denominado welfare mix a nivel local, esto es, la forma en que diversos actores (públicos y privados) participan en los procesos relativos a la provisión y la producción de servicios de bienestar a nivel municipal²². Esto supone que la participación de diferentes actores en los sistemas locales de bienestar, y en particular las asociaciones, como principal actor participativo a nivel local, no se da únicamente mediante procesos de co-provisión, mediante la transmisión de necesidades y demandas desde la ciudadanía con el fin de diseñar y planificar los servicios públicos, sino también mediante procesos de coproducción de servicios,en el momento en que los servicios son prestados a los potenciales beneficiarios. Ello significa que las asociaciones, u otros agentes, no sólo pueden participar formulando problemas a atender (la agenda de actuación), sino también en cómo atenderlos (provisión) y el momento en que realmente se atienden (producción)²³.

18. Whitaker, 1980.
19. Navarro, 2003.
20. Navarro, 1998.
21. De la Fuente, 2005.
22. Mingione, Oberti y Pereirinha, 2004.

En este marco genérico cabría preguntarse: ¿cuál es el papel del movimiento asociativo de mujeres en tales procesos? Sobre todo, si se considera que la extensión del Estado del bienestar a nivel local, a través de los servicios personales,se relacionan estrechamente con la“dimensión de género del Estado del bienestar”. Esta es la pregunta principal que trataremos de abordar en el presente trabajo.

Para ello es necesario previamente situar a las asociaciones de mujeres en el contexto particular del modelo o tipo de sistema local de bienestar en el que operan. Según los resultados de diferentes estudios sobre sistemas de gobierno local, la morfología de los sistemas locales de bienestar depende, en gran medida, de la división funcional del trabajo político entre diferentes niveles de gobierno y, en concreto, el espacio de actuación –competencial y financiero– que se le otorga a los municipios, pudiendo existir, pues, variaciones en atención al Estado en el que se encuentre situado el municipio. Como por ejemplo, las diferencias entre los “gobierno locales del bienestar” del Norte de Europa y los “gobiernos locales limitados” en el Sur de Europa²⁴. Pero también entre diferentes gobiernos estatales o regionales, como pueda ser el caso de las Comunidades Autónomas en el caso español. De hecho, estas concentran buena parte de las competencias relacionadas con las clásicas políticas de bienestar (salud, educación, empleo)²⁵.Y además, el Régimen Local en España les otorga capacidades regulativas sobre los gobiernos municipales. Por tanto, el sistema o “mapa intergubernamental” en España supone un marco o estructura de oportunidades para el desarrollo y morfología de los sistemas locales de bienestar²⁶, caracterizado por un alto grado de dependencia financiera y funcional de otras administraciones,y la autonómica en particular, pero también por la existencia de ciertas capacidades políticas y funcionales bajo el principio de “competencia general”, por el que los municipios pueden desarrollar aquellas acciones o servicios que consideren en relación a las demandas y necesidades existentes en sus respectivas comunidades locales.

23. Withaker, 1980.
24. Mouritzen y Svara, 2001; Navarro, Ramírez y Rull, 2001; Sellers, 2002.
25. Gallego, Gomà y Subirats, 2003.

No obstante,en general,pero especialmente en el caso de la“dimensión de género del Estado del bienestar” cabe considerar, asimismo, el papel relevante que viene jugando la Unión Europea a través de sus directrices y programas en la incentivación de políticas de igualdad de oportunidades²⁷, así como lo que se refiere a la lógica de la colaboración (“partenariado”) en el desarrollo de políticas y servicios a nivel local, incentivando la colaboración entre diferentes agentes para el desarrollo de políticas públicas, en general, y las relativas al bienestar, en particular²⁸.

Asimismo, la amplia literatura sobre los procesos socio-políticos locales, desde los clásicos estudios de comunidad o community power studies²⁹, hasta los más recientes de gobernanza urbana³⁰, ponen de manifiesto que la intensidad y forma en que se prestan servicios de bienestar dependen tanto de factores socio-económicos y culturales, relativos a las características de la comunidad local (tamaño, centralidad urbana o nivel de desarrollo socioeconómico, por ejemplo), las características y orientaciones políticas de sus élites, así como al activismo de su tejido asociativo, y en relación con ello, la oferta de oportunidades de participación que el municipio ofrece al respecto³¹. Así, por ejemplo, por un lado, las características y orientaciones ideológicas de las élites políticas locales, sus culturas políticas, dan cuenta de diferentes agendas y diferentes grados de relación y responsividad a demandas ciudadanas y grupos cívicos³². Pero también, por otro lado, el establecimiento de tales relaciones de colaboración dependen de la presencia, naturaleza y activismo de “colaboradores potenciales”,como el tejido asociativo,ya sea mediante procesos de mediación (canalizando necesidades y demandas), ya sea mediante la colaboración en la prestación de servicios³³. Por tanto, ambos aspectos suponen factores relevantes para explicar la extensión y naturaleza de los sistemas locales de bienestar, y en especial, respecto a los servicios de bienestar.

26. Plana et al., 1998; Ramírez, Navarro y Pitt, 2006.
27. Lovenduski, 1989.
28. Comisión de las Comunidades Europeas, 2001.
29. Clark, 1973.
30. Sellers, 2002; Kantor, Savicth y Vicari,1997; Di Gaetano y Klemanski, 1999.
31. Así, por ejemplo, municipios con patrones socio-económicos y culturales postindustriales (amplitud del sector servicios, población con altos niveles de estudios…), promueven con mayor intensidad políticas de bienestar y en colaboración con entidades asociativas, que municipios con un perfil industrial (Savitch y Kantor, 2002).

La cuestión es que, en el marco de oportunidades que establece el entorno intergubernamental, la conjunción de factores de “oferta”,por el lado de las características y orientaciones de los líderes, junto a factores de demanda, principalmente del movimiento asociativo (sus demandas y activismo), como actor principal de la participación en el ámbito local, dan lugar a diferentes modos de gobernanza urbana, y con ello, al posible desarrollo de diferentes modelos de sistemas locales de bienestar³⁴, al menos, en función de la presencia y participación del tejido asociativo en la provisión y producción de servicios de bienestar.

2. La dimensión socio-política de género en los sistemas locales de bienestar

En este marco general, tanto de reforma del Estado del bienestar como del lugar estratégico que ocupan los municipios en cuanto a los servicios personales, cabe pensar que exista una “dimensión socio-política de género” que pueda jugar un papel relevante, tanto por el lado de la “oferta”, como por el lado de la “demanda”, lo que constituye el objeto principal de este trabajo.

En lo que se refiere al primer factor, y tal y como establece la literatura de la “política de presencia”³⁵,el género de las élites políticas parece influir en la agenda de actuación de las autoridades públicas a nivel estatal³⁶. Ello también parece ser cierto a nivel local,como muestran algunos resultados de los proyectos internacionales sobre alcaldes, como el Fiscal Austerity and Urban Innovation o Political Leadership in European Cities. En este sentido, análisis realizados en el primero de ellos muestran que cuando el cargo de alcalde es ocupado por una mujer existe una mayor aceptación de nuevas formas de vida y políticas de carácter redistributivo³⁷. En el marco del segundo de los proyectos mencionados se ha evidenciado que las mujeres que ocupan puestos de alcaldesa en ciudades europeas de diez mil o más habitantes parecen desarrollar diferentes estilos y agendas que los varones: presentan patrones de interacción más fuertes con el partido y asociaciones locales que con grupos de interés³⁸, un liderazgo más “visionario”, esto es, cooperativo y estratégico, orientándose a la formación de amplias coaliciones de actores públicos y privados,así como respecto a la innovación en cuanto a las políticas de su agenda de actuación³⁹, o por el establecimiento de redes de gobernanza más centradas en los servicios personales y ligadas a actores cívicos locales, que redes orientadas al desarrollo económico y grupos de interés⁴⁰.

32. Clark, 1994; Navarro y Clark, 2009; Navarro y Clark, 2009; Magnier, Navarro y Russo, 2006.
33. Stein, 1990; Miranda, 1994; Huete, 2010.
34. Saraceno, 2004.
35. Philips, 1995.

En lo que se refiere al segundo factor, la demanda y activismo del movimiento de mujeres,no cabe duda que,a nivel estatal,este movimiento social ha jugado un papel fundamental en la extensión de las políticas de bienestar en general, y de igualdad, en particular⁴¹. Pero también existen algunas evidencias al respecto en el ámbito local, donde el movimiento asociativo de mujeres ha sido un factor relevante en la incorporación de políticas de igualdad en la agenda de actuación municipal, tal y como señala Martínez (2005) para el caso español. No obstante, según esta autora –y anteriormente Murillo (2003) o Valiente (1998, 2006a)–, en el conjunto de este movimiento cabe diferenciar entre “movimiento feminista”, de carácter más reivindicativo, principal actor en el desarrollo de activismo político, y el “asociacionismo de mujeres”, más centrado en la prestación de servicios, principalmente entre sus miembros. Así, en el seno del movimiento de mujeres parecen existir las dos tendencias básicas del asociacionismo local en España en cuanto a las actividades que desarrolLan: el “activismo político” y la “prestación de servicios”, sean estos últimos de bienestar o recreativos⁴². O si se quiere, cierta especialización en el desarrollo de procesos de co-provisión o de coproducción, respectivamente.

36. Norris y Lovenduski, 1995; 2003.
37. Clark, 1994.
38. Johansson, 2006.
39. Getimis y Hleplas, 2006.
40. Magnier, Navarro y Russo, 2006.
41. Lovenduski, 2005; Valiente, 2005; Brush, 2003; Mazur, 2002; Stetson y Mazur, 1995.

A lo anterior cabría añadir,por el lado de la oferta,aquella que se refiere a la apertura de espacios participativos en los municipios, que en el caso español se ha caracterizado por una progresiva extensión⁴³. Respecto a las asociaciones en particular, describiendo un cambio significativo desde un “modelo regulativo”, orientado especialmente a la inclusión política para facilitar las labores de mediación por parte de las asociaciones, a otro de carácter “distributivo”, orientado a la incorporación de las asociaciones en la extensión de políticas y servicios de bienestar, donde han ido cobrando más protagonismo las asociaciones sectoriales centradas en la prestación de servicios –como las asociaciones de mujeres– frente a las vecinales⁴⁴. En el caso de las políticas de igualdad es de destacar la progresiva implantación de los denominados Consejos Locales de Mujer o de Igualdad, orientados específicamente al fomento de la participación y la canalización de demandas que articulan el movimiento asociativo femenino.

Lo expuesto viene a indicar que existen evidencias acerca de la progresiva presencia de la mujer en la dinámica socio-política municipal, tanto entre las autoridades públicas, como en particular, en el tejido asociativo.Estas evidencias apuntarían a que pudiera estar configurándose lo que cabría denominar “dimensión o dinámica socio-política de género” en las sociedades políticas locales, en la medida en que las demandas e intereses de las mujeres,canalizados por diferentes actores institucionales y cívicos, aparezcan como un elemento relevante en la dinámica sociopolítica local. Este fenómeno, a su vez, pudiera ser un factor que incide en la extensión de los servicios de bienestar a nivel local, y en especial los relacionados con los servicios personales y los ligados a la igualdad de oportunidades, ya sea porque las asociaciones de mujeres juegan un papel relevante mediante la canalización de demandas, ya sea mediante su participación en la prestación de servicios.

42. Navarro y Juriasti, 2006; Morales y Mota, 2006.
43. Navarro, 1999, 2008; Font, 2001.
44. Navarro, 2003.

En buena medida, ese fenómeno ha sido mostrado a nivel estatal, pero existen menos evidencia en el ámbito local, a pesar de que, por las razones antes mencionadas, suponen un espacio estratégico para la extensión de la dimensión de género del Estado del bienestar (dimensión sustantiva) y la participación del movimiento asociativo de mujeres, tanto en la formulación de la agenda, como mediante la colaboración en la prestación de servicios (dimensión procedimental).

Este es el marco general desde el que se desarrolla el presente trabajo. En particular, su objeto principal consiste en indagar acerca de ello entre los municipios españoles.Y más concretamente, tratando de responder a dos preguntas centrales: ¿en qué medida puede identificarse la dinámica socio-política de género, tal y como ha sido definida, en los sistemas locales de bienestar? y ¿cuál es el papel del movimiento asociativo de mujeres, como principal actor cívico de la dinámica socio-política de género, en tales procesos?

Se trata, en definitiva, de analizar los sistemas locales de bienestar desde la perspectiva de las dinámicas socio-políticas de género, esto es, del papel que juegan las mujeres, como élites, y en particular como agente asociativo, en relación el diseño e implementación de políticas y servicios municipales. Por tanto, el trabajo se centra, principalmente, en el análisis de esos aspectos de la dinámica socio-política municipal, pero sin obviar las características del sistema de gobierno local en España, en especial sus capacidades y competencias, como también su entorno intergubernamental, en donde, como se ha indicado anteriormente, juegan un papel fundamental las Comunidades Autónomas. Por una parte, desde una perspectiva procedimental, por el progresivo proceso de descentralización hacia estas, que se han convertido en el principal agente provisor de servicios del bienestar. Por otra parte, desde una perspectiva sustantiva, porque existen Planes de Igualdad y agencias específicas en las Comunidades Autónomas específicamente orientadas al desarrollo de políticas de igualdad.

Gráfico 1.1. La dinámica socio-política de género en los sistemas locales de bienestar.
entorno inter-GuBernaMental

“oFerta”:
Gobierno y administración municipales * Presencia de mujeres entre las autoridades públicas locales.

* Oportunidades de participación orientada hacia el movimiento asociativo de mujeres.

comunidad local

Dinámica sociopolítica de género en los sistemas locales de bienestar

“DeManDa”: Ecología asociativa Presencia, características y activismo del movimiento asociativo de mujeres

respecto a la provisión y producción de servicios.

En general, el marco analítico desde el que se desarrolla el presente trabajo pudiera representarse tal y como aparece en el gráfico 1.1. El objetivo central es analizar la dimensión socio-política de género en los sistemas locales de bienestar, y en particular el papel que en ello juega el movimiento de mujeres.Sin duda,ello depende tanto de rasgos municipales ligados a la presencia de mujeres entre las élites políticas, la existencia de oferta de oportunidades de participación, los rasgos del tejido asociativo o de la misma comunidad local (por ejemplo, su tamaño poblacional), pero también del entorno intergubernamental. Evidentemente, se trata de un marco general desde el que plantear preguntas concretas.Aquí no se tratará de responder a todas ellas, sino de plantear algunas que, por lo común, no suelen estar presente en la agenda de investigación sobre género o los gobiernos municipales y que puedan servir para avanzar en la reflexión sobre la dinámica socio-política de género a nivel local. Las preguntas planteadas, así como el diseño de investigación desarrollado para tratar de aportar evidencias empíricas sobre ellas, se presentan en el siguiente apartado.

3. Preguntas y diseño de la investigación

El marco analítico presentado supone el análisis de un mismo proceso (la dinámica socio-política de género en los sistemas locales de bienestar) desde distintos niveles de análisis, así como mediante la consideración de diferentes actores. Para dar respuesta a ello, se ha planteado un diseño de investigación multi-metodológico⁴⁵, que nos permita un acercamiento a los objetivos planteados en tres fases sucesivas. En concreto, una de carácter extensivo que atiende al marco intergubernamental en el que se desarrollaría la dinámica socio-política de género en los municipios españoles. Otra, también extensiva, para conocer la presencia de esta dinámica para el conjunto de la realidad municipal española.Y finalmente otra de carácter intensivo centrada en el estudio de casos, en al medida en que ciertos aspectos del fenómeno a indagar requieren información sobre el contexto y sus actores protagonistas.A continuación se detallan las tres fases, señalando las preguntas concretas que hemos tratado de indagar en cada una de ellas.

3.1. El contexto intergubernamental: las dimensiones sustantivas y procedimental de la Política de Igualdad en España

Tal y como hemos indicado, la dimensión socio-política de género a nivel municipal puede relacionarse estrechamente con el contenido sustantivo y los instrumentos por los que se desarrollan las Políticas de Igualdad que existen en otros niveles de gobiernos, en la medida en que estos ofrecen el marco de oportunidades para la acción que puedan desarrollar los municipios.

45. Brewer y Hunter, 1998.

Es por ello que hemos realizado una revisión de las dimensiones sustantiva y procedimental de la Política de Igualdad entre mujeres y hombres en España, desde los inicios de la democracia hasta la actualidad. Con ello se pretende ofrecer un marco general que de cuenta de cuáles han sido las orientaciones y mecanismos institucionales por los que se ha desarrollado este ámbito de política pública. Pero dada la importancia del proceso de descentralización hacia las Comunidades Autónomas y su estrecha vinculación con los gobiernos municipales, también hemos tratado de conocer el contenido sustantivo de las Políticas de Igualdad en este nivel de gobierno.A este respecto hemos realizado un análisis de contenido de todas las medidas incluidas en los Planes Autonómicos de Igualdad existentes en las diferentes Comunidades Autónomas durante la confección del estudio, o al menos, el último vigente. Esto permitirá conocer cuál es el contenido sustantivo de estos Planes por los que ha venido desarrollándose la Política de Igualdad –al menos, su dimensión explícita–. Además, este ejercicio permitirá conocer si existen diferencias entre Comunidades Autónomas y, en su caso, qué factores pueden explicarlo.Para ello hemos recabado datos secundarios sobre factores que la literatura sobre la formulación de políticas de género señala⁴⁶, y que darían cuenta de la presencia de una dinámica socio-política de género a nivel autonómico, como por ejemplo la presencia de mujeres en el Parlamento Autonómico, el peso del movimiento asociativo de mujeres, la existencia de maquinaria de género, o la orientación ideológica del partido que gobierna.

Básicamente, con este análisis queremos ofrecer un marco general en el que situar el estudio de la dinámica socio-política de género a nivel municipal,respondiendo con ello a algunas preguntas relativas al contexto intergubernamental en la que esta se desarrolla, a saber: por un lado, ¿qué orientación sustantiva tienen las políticas de igualdad en España?; y por otro, ¿existen diferencias entre Comunidades Autónomas?, ¿a qué se deben?

46. Mazur, 2002; Stetson y Mazur, 1995;Valiente, 2006b.

3.2. La responsividad de los gobiernos locales a las demandas del movimiento de mujeres

Una forma de conocer la presencia e importancia de la dinámica sociopolítica de género en los municipios consiste en analizar la medida en que los gobiernos municipales responden favorablemente a las demandas que les presenta el movimiento de mujeres, y en particular si ello puede explicarse en razón de los factores que dan cuenta de esa dinámica de género en los municipios, tal y como se ha indicado más arriba. Para tratar de analizar este aspecto se ha realizado un estudio secundario de la encuesta sobre “Gobierno y Gobernanza Municipal” creada en el marco del proyecto “Bienestar y Sociedad Política Local”, que supuso la aplicación del proyecto internacional “Fiscal Austerity and Urban Innovation” en España⁴⁷.

Esta encuesta, realizada entre 2003-04 entre alcaldes y alcaldesas en municipios de diez mil y más habitantes, tenía como objetivo conocer aspectos del gobierno y administración municipales, así como características y orientaciones de esos actores políticos centrales en los ayuntamientos españoles (tabla 1.1). En concreto, la encuesta ofrece la oportunidad de conocer si los ayuntamientos suelen responder favorablemente a las demandas de diferentes grupos y asociaciones, y entre estas a las de mujeres.

Además, la encuesta ofrece información para conocer qué factores pueden explicarlo. Por un lado, si en ello influye el activismo de las organizaciones de mujeres. Por otro, ciertos rasgos de la comunidad local (tamaño poblacional, por ejemplo), la presencia de mujeres entre su élite política, ya sea por el género de la persona que ocupa el puesto de alcaldía, ya sea por la presencia de mujeres entre los miembros del Pleno Municipal,así como la orientación política del gobierno municipal. De esta forma, si la responsividad de los gobiernos municipales al movimiento de mujeres se explicase por el activismo de este y/o la presencia de mujeres entre las élites políticas locales, cabría hablar de dimensión socio-política de género.

47. El proyecto fue financiado por el Plan Nacional de Investigación del Gobierno de España (proyecto SEC2002-01939). Más detalles sobre el proyecto Fiscal Austerity and Urban Innovation pueden consultarse en Clark y Navarro (2007).

tabla 1.1. Encuesta entre alcaldes/as en España
Población
Diseño muestra
Muestra obtenida Tasa respuesta
Error
Método administración

Informantes
Trabajo de campo Municipios españoles de diez mil y más habitantes (N=664)

Estratificado, con estratos por tamaño de población y partido político. Se hace el seguimiento para cumplirlas de tal forma que la muestra resultante garantice la representatividad según esos dos criterios.

N=245
36,90%

Para el conjunto de la muestra: 7%; bajo supuesto muestreo aleatorio simple, nivel de confianza del 95% y variabilidad máxima. El efecto de diseño derivado de la muestra estratificada hace que el error se reduzca alrededor de un 20%, o sea, que se sitúe entre el 4-5%

Envío postal a todos y seguimiento (teléfono y correo electrónico)
Alcalde/sa
2004
Fuente: Proyecto Bienestar y Sociedad Política Local (2004).

En general, este análisis supondría la aplicación a nivel municipal de una de las tesis del Feminismo de Estado, según la cual las coaliciones de mujeres que se encuentran en el campo institucional y cívico son un elemento necesario para que este sea efectivo, para la incorporación de políticas de igualdad a la agenda pública⁴⁸. En particular, como se mostrará en el capítulo 4, este aspecto de la dinámica socio-política de género también es relevante porque permite analizar la relación entre representación descriptiva y representación sustantiva de las mujeres,que ha sido estudiado principalmente a nivel de los gobiernos centrales, pero sobre el que existen escasas evidencias entre los gobiernos municipales. Así, nuestro análisis de la dimensión socio-política de género entronca con dos aspectos centrales en la agenda de investigación sobre las políticas de igualdad o women friendly policies⁴⁹, pero con la aportación referida al hecho de analizarse a nivel municipal.

48. Stetson y Mazur, 1995; Mazur, 2002, Valiente, 1998, 2006b.

3.3. Pluralismo asociativo y oferta de oportunidades de participación

Los análisis previos permitirán mostrar si existe una dinámica sociopolítica de género en los sistemas locales de bienestar generalizable al conjunto de municipios urbanos en España (diez mil y más habitantes). No obstante, no ofrecen información detallada sobre los procesos de interacción entre el movimiento de mujeres y los municipios, y en particular el papel y contribución de estas a los sistemas locales de bienestar. A este respecto, nos centraremos en dos cuestiones.

La primera de ella se refiere a la tesis sobre el pluralismo asociativo del movimiento de mujeres. La literatura suele distinguir dos grandes tipos: el “movimiento feminista” y las “asociaciones de mujeres”. El primero centrado en la clásica agenda feminista y en el activismo político, el segundo sobre cuestiones más relacionadas con las tareas de cuidado y la prestación de servicios. Esto supondría que pudieran jugar un papel diferente en los sistemas locales de bienestar. Pero aunque hay estudios sobre el primero de estos sectores, fundamentalmente a nivel nacional, existen pocos análisis sobre el segundo desde los que conocer sus orientaciones y actividades⁵⁰.Los estudios se han centrado,fundamentalmente, en el papel del movimiento feminista en los procesos de participación que llevan a la aprobación de políticas de igualdad (la co-provisión), sin que la participación de las entidades asociativas en la producción de servicios públicos (o co-producción) haya sido objeto de mucho análisis. Aquí, pretendemos avanzar en estas dos áreas poco indagadas. En concreto, trataremos de responder las siguientes preguntas:¿existen diferentes tipos de asociaciones en el conjunto del movimiento de mujeres tal y como establece la literatura?, ¿qué papel juegan en la dinámica socio-política de género de los sistemas locales de bienestar?

Sin duda, la participación e influencia de las asociaciones en la política y políticas municipales puede verse favorecida por la existencia de oferta de oportunidades de participación por parte de los gobiernos municipales, diferentes organismos, espacios o procesos que faciliten su incorporación a los procesos de toma de decisiones que dan lugar al diseño e implementación de las políticas municipales.Ya se ha dicho anteriormente que en España existe dicha oferta de oportunidades de participación, la cual ha mejorado en algunos casos la inclusión de las mujeres en las decisiones políticas municipales⁵¹. Pero aquí nos interesa analizar, en particular, aquella específicamente orientada hacia el movimiento asociativo de mujeres,los denominados Consejo Locales de Mujer (o Consejo Locales de Igualdad). Ahora bien, el análisis de la dinámica de este tipo de consejos, bastante consolidados en la realidad municipal española, muestra que en ello pueden existir ciertos sesgos participativos⁵². Aquí nos centramos en dos de ellos: por un lado, los relativos a su inclusividad, y por otro, a su agenda. O de otra forma, a este respecto nuestras preguntas de investigación serán las siguientes: ¿qué tipos de asociaciones participan en los Consejos Locales de Mujer?, ¿qué asuntos son presentados, discutidos y aprobados en ellos? Sin duda, estos consejos suponen una oportunidad estratégica para el desarrollo de la dinámica socio-política de género en los municipios; aquí trataremos de saber qué asociaciones participan de esa dinámica y cuáles son sus contenidos, derivando de ello el alcance real de este tipo de iniciativas.

49. Ídem.
50. Valiente, 2006a.

Para tratar de responder a estas preguntas se ha realizado un estudio en cinco grandes ciudades españolas;en concreto:Madrid,Barcelona,Sevilla, Granada y Córdoba. Para seleccionar estos municipios se atendió a cuatro criterios. En primer lugar al tamaño poblacional: debían ser ciudades de cien mil o más habitantes; esto es, grandes ciudades. Se trata de espacios donde antes,y con mayor intensidad,ha aumentado la presencia de mujeres entre sus élites políticas⁵³, donde existe un mayor y más diverso número de mecanismos de participación⁵⁴;existiendo un número suficiente de asociaciones de mujeres que garantiza la obtención de una muestra adecuada. En segundo lugar, se ha considerado el grado de “incorporación” de las mujeres en el gobierno municipal, esto es, si existen élites u organismos que hacen valer sus intereses, generando así un contexto favorable a la formación de coaliciones feministas que subyacen a la dinámica sociopolítica de género⁵⁵. En tercer lugar, se ha considerado que los municipios estuviesen gobernados tanto por partidos de izquierda, como de derechas (tres y dos ciudades, respectivamente).Y en cuarto lugar, que estuviesen situados en diferentes contextos intergubernamentales en cuanto a la orientación sustantiva de la política de igualdad, a partir de los resultados del Mapa Intergubernamental de Género elaborado previamente.

51. Rodríguez, Mateos y Navarro, 2011a, 2011b.
52. Navarro, 1999.
53. López y Delgado, 1994; Verge, 2006; Delgado y Jerez, 2008.
54. Navarro, 2008.

En cada municipio se generó un marco muestral a partir del Registro Municipal de Asociaciones, complementándolo con el Registro Autonómico y el Nacional, de manera que se tuviese un listado lo más amplio posible de las asociaciones de mujeres existentes en ellos,con información relativa a su localización (dirección postal,teléfono y correo electrónico), además de su denominación. De este listado se eligieron, aleatoriamente, cien asociaciones en cada municipio, o en el caso de existir menos se incluyeron todas ellas. El trabajo de campo, realizado entre marzo y noviembre de 2009, consistió en el envío postal o por correo electrónico del cuestionario,siendo informante en ellas su presidenta o,en su defecto, algún miembro de la junta directiva. Finalmente, se obtuvo una tasa de respuesta del 54,58% para todas las ciudades, un total de doscientas cincuenta y seis asociaciones, lo que supone un error aproximado del 6% para el conjunto de la muestra; la cual ha sido ponderada para reequilibrar el peso del universo de asociacionismo femenino en cada municipio sobre el total de la muestra obtenida (tabla 1.2)⁵⁶.
tabla 1.2. Encuesta entre asociaciones

55. El concepto de “incorporación” se ha tomado de Browning et al, (1984) en su análisis de las minorías en las ciudades norteamericanas. Su indicador utiliza el número de concejales que acumulan las minorías, su presencia en la coalición de gobierno y si alguno de ellos ocupa la alcaldía.

56. En el Anexo de este capítulo puede consultarse la población, muestra y tasa de respuesta de las asociaciones en cada municipio.

Población
Diseño muestra
Muestra obtenida Tasa de respuesta
Error
Método administración
Informantes

Trabajo de campo Asociaciones de mujeres existentes en los municipios de Barcelona, Madrid, Córdoba, Málaga y Granada (N=610).

Cien asociaciones en cada municipio, o en el caso de haber menos de ese número, el total de las existentes.

N=256.
54,58%

Para el conjunto de la muestra: 6,6%; bajo supuesto muestreo aleatorio simple, nivel de confianza del 95% y variabilidad máxima.

Envío postal a la Junta Directiva de todas las asociaciones incluidas en la muestra y seguimiento (teléfono y correo electrónico).

Presidenta de la Asociación o, en su defecto, algún miembro de la Junta Directiva.
2009.
Fuente: Proyecto Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Con el objeto de contextualizar y complementar la información recabada mediante la encuesta, además de análisis documental de cada municipio (como, por ejemplo, el reglamento de los consejos de mujer), se realizaron entrevistas en profundidad entre informantes cualificados. Por un lado, entre aquellos que desarrollan su labor en el campo de las políticas de igualdad (representantes políticos municipales), la presidencia del Consejo Local de Igualdad, así como del mundo asociativo. En concreto, se plantearon cuatro entrevistas por municipio, un total de veinte (tabla 1.3)⁵⁷.

57. En la mayoría de los municipios, la presidencia del Consejo Local de Mujer es ocupada por un representante político municipal. Cuando existía coincidencia con el responsable político de las Políticas de Igualdad, se le han realizado las dos entrevistas, que tenían finalidades, y por tanto, guiones diferentes.

tabla 1.3. Diseño y entrevistas a informantes en los municipios
Ámbitos

Sectores Mecanismos de participación Entidades asociativas

Mujeres Total Gobierno
Municipal

Área, Concejalía o unidad organizativa de Igualdad
Consejo Local de Mujer (o Igualdad)

Persona a entrevistar Muestra prevista

Responsable Presidencia o Vicepresidencia Presidencia o Vicepresidencia

1 1 2 20

Barcelona Córdoba Granada Madrid Sevilla

Total
Entrevistas realizadas 1 1 1 1 1
1 1 1 1 5 3 3 5 2 4 2 3 2 4 2 4

11 20
Fuente: Proyecto Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

En los siguientes capítulos de este volumen se presentarán las evidencias recabadas para cada una de las preguntas planteadas, así como un desarrollo más detallado del marco analítico elaborado para tratar de aportar respuestas a cada una de ellas.Asimismo se ofrecen más detalles del diseño metodológico y operativo específico empleado en cada caso (indicadores y análisis).

A modo de resumen, los objetivos del presente trabajo, en la forma de nuestras preguntas de investigación, así como el capítulo en el que se desarrolla, pueden consultarse en la tabla 1.4.

Anexo
Población y muestras de asociaciones de mujeres por municipios
Municipio Población
Muestra seleccionada

Madrid
Barcelona Granada Córdoba Sevilla
Total
75 75 126 100 94 94 113 100 202 100 610 469

Respuesta Tasa de obtenida
respuesta

(%)
38 50,66
40 40,00
45 47,87
46 46,00
87 87,00
256 54,58

Fuente: Estudio GPySLB (2009).

Capítulo 2
Institucionalización de la política de igualdad en españa (1978-2011)

Brigitte Frotiée

El año 2004 marca un punto de inflexión para la visibilidad de la política española de igualdad de género con la introducción del primer gobierno paritario y la promulgación de la ley contra la violencia de género. La voluntad política impulsada por el gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) será continuada con la Ley de Dependencia (2006) y la Ley Orgánica de Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres (2007). Estas medidas, cuyo objetivo es alcanzar la igualdad real entre las mujeres y los hombres, tienen un fuerte significado simbólico, pero son también el resultado de más de treinta años de trabajo de procesos internos y externos al país. En España, la igualdad entre los sexos se impone como una cuestión política desde los primeros momentos de la transición política y se convierte en un objeto de política pública después del referéndum de la Constitución en 1978, que contribuye a la consolidación de la democracia.

A partir de entonces, las cuestiones de igualdad de género se institucionalizan, se desarrollan en políticas públicas sectoriales, tanto a nivel central como en los niveles sub-nacionales,a medida que se avanza en el proceso de transmisión de competencias a las Comunidades Autónomas (de acuerdo con el principio constitucional de descentralización). Por tanto, la institucionalización de la política española de igualdad entre los hombres y las mujeres no puede entenderse sin una mirada a los procesos históricos en los que está inserta.

Para ello estudiaremos el proceso de institucionalización de este ámbito de política pública atendiendo tanto a su dimensión sustantiva, como a su dimensión procedimental. La primera referida a sus contenidos y la segunda a los distintos organismos públicos por los que estos han tratado de desarrollarse, en ambos casos, desde 1978 a 2011.

Debe considerarse que el análisis de la política pública de género es complejo en tanto y en cuanto las relaciones entre “género y acción pública” están lejos de ser transparentes. Si los objetivos de una política de género son hacer cambiar las prácticas y las representaciones que conciernen a la dimensión sexuada de la sociedad, poniendo en cuestión la dominación patriarcal expresada en las esferas privada y pública, la acción pública de género se encuentra en la encrucijada de múltiples dinámicas dentro de políticas diseñadas desde una perspectiva no siempre con orientación feminista u orientada hacia ciertas categorías de mujeres (como por ejemplo en las políticas sociales, las políticas de empleo, las políticas de salud).

A este respecto, que supone la sectorialización de las políticas de género, Pierre Muller (2008:38) se refiere a ellas como “políticas en otras políticas”, como por ejemplo: las políticas para el empleo de las mujeres, las políticas contra la violencia de género o las políticas de feminización de la función pública (en realidad un sub-dominio de las políticas de empleo), las políticas de seguridad o las políticas de reforma del Estado. Por otra parte, las políticas de igualdad de género también se refieren a las políticas de la esfera privada, que tienen que ver igualmente con diferentes áreas de la acción pública.

Las dinámicas de trabajo en una política de género son, por tanto, múltiples: multinivel, al intervenir instituciones de diferentes ámbitos (supranacional, como la Unión Europea o la ONU, nacional y local), multisectoriales, al desarrollarse desde distintas áreas de intervención pública (empleo, sanidad, sexualidad, educación), y multidimensionales, en cuanto a la diversidad de medidas que se adoptan (reconocimiento de derechos, programas de acción…).Así, desde 1995, después de la conferencia de la ONU de Beijing y la difusión del concepto de mainstreaming de género, la Unión Europea, en sus programas de acción comunitaria alienta a los Estados miembro a aplicar políticas de género transversales, que se integren en todas las áreas de la acción pública.

El caso español, desde 1983, también se caracteriza por la concepción de las Políticas de Igualdad o Género, como refleja el establecimiento de mecanismos institucionales que puedan articular y coordinar las acciones intersectoriales. Pero, ¿cómo ha ido institucionalizándose este ámbito de política pública?

Para ello, primero nos centraremos en las condiciones en las que emerge la política de lucha contra las desigualdades entre los sexos así como en los mecanismos institucionales puestos en marcha a comienzos de la década de los ochenta, principalmente a través de la creación de un organismo estatal, el Instituto de la Mujer (IM) en 1983. El IM es portador del discurso de la igualdad, participa de las nuevas relaciones Estado-sociedad de la España post-franquista y contribuye a la conceptualización de un enfoque transversal a partir del sistema de Planes de Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (PIOM).

A continuación se presentarán dos ejemplos que ilustran las condiciones de emergencia de la consideración de las desigualdades de género en la esfera privada como ámbito de actuación pública: los dispositivos institucionales de apoyo a la atención a familiares (cuidados a los niños y a las personas mayores dependientes) y los instrumentos de lucha contra la violencia de género. La presentación de estos ejemplos pretende contextualizar los elementos, tanto endógenos, como exógenos, que subyacen al desarrollo de la política española de igualdad de género.

Seguidamente,se prestará especial atención a los cambios institucionales en términos de maquinaria de género y de instrumentos impulsados por la Ley de Igualdad Efectiva mencionada más arriba (LIE, en adelante) para finalizar con unas reflexiones sobre los cambios observados desde la creación del Instituto de la Mujer en 1983 a la de una Secretaria de Estado para la igualdad en 2010.

1. Principios constitucionales para el establecimiento de mecanismos institucionales

Sin trazar aquí la génesis del movimiento feminista español ni los avances de la II República, como fueron la inclusión del principio de igualdad de género en la Constitución de 1932 y el derecho al voto a las mujeres en 1931¹, referirse a ellos permite inscribir la politización de los asuntos de género en la experiencia democrática de las luchas anteriores de las españolas por sus derechos. La rapidez y las formas bajo las que emerge la política de igualdad en España, entre 1975 y 1983 no puede comprenderse sin mirar los desafíos de la democratización a los que las feministas de la transición han asociado la igualdad de género². Parece interesante antes de abordar los cambios institucionales en cuestión, retomar este periodo para ver los orígenes de los fundamentos de la política española de igualdad de género.

1.1. Condiciones para el surgimiento de la política de igualdad

Entre 1974 y 1975 los grupos de mujeres aprovechan la doble oportunidad de la preparación del Año Internacional de la Mujer y de la muerte del dictador Franco para organizar movilizaciones en el marco de una plataforma donde se elabora un programa común. Esta acción colectiva unificada es un proyecto político que asocia los derechos de las mujeres con la idea de democracia desde el primer momento del proceso de transición democrática. En menos de tres años, las feministas españolas consiguen introducir los principios de igualdad de género y de no discriminación en la Constitución de 1978³.

Además,la cuestión relacionada con las fronteras entre ámbito público y ámbito privado planteada por las feministas se convierte en un asunto central y concomitante con la definición misma de la naturaleza del Estado que diseñan los españoles y las españolas. En este sentido, el movimiento feminista participa de un proyecto de sociedad que pretende redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad y marcar una ruptura con el anterior sistema de poder franquista que duró casi cuarenta años,lo que se refleja, por ejemplo en la Constitución Española de 1978 (tabla 2.1).

1. Al respecto pueden consultarse los trabajos de Mary Nash, especialista en el movimiento de mujeres durante la II Republica y la Guerra Civil (Nash 1981, 1997, 2009).

2. Debe recordarse que 1975 es el Año Internacional de la Mujer promovido por Naciones Unidas y 1983 es el año de creación del Instituto de la Mujer.
3. Martínez, Gutiérrez y González, 2009; Alberdi, Escario y López-Accotto, 1996.

tabla 2.1.Constitución Española (1978): artículos relativos a la igualdad de género

La referencia a la igualdad aparece ya en el preámbulo de la Constitución en el artículo 1, “España es un Estado social y democrático de derecho que tiene como valores superiores en materia de disposiciones jurídicas, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.

El artículo 14 de la Constitución exige fortalecer las acciones destinadas a favorecer la realización efectiva de los principios de igualdad y no discriminación por razón de sexo y a facilitar la integración de las mujeres en el marco de la política de empleo. “Los españoles son iguales ante la Ley, sin discriminación por razón de nacimiento, etnia, sexo, religión u otra condición o circunstancia personal o social”.

El artículo 9.2 atribuye a los poderes públicos “el deber de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en los que se integran, sean reales y efectivas y el deber de reducir los obstáculos que impiden la plena realización facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

El rechazo a la discriminación por razón de sexo se encuentra igualmente en diferentes partes del texto constitucional, como el artículo 32.1 sobre la igualdad en el matrimonio, y el artículo 35.1 sobre la igualdad en el trabajo. “Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo y a la libre elección de profesión, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningún caso pueda darse discriminación por razón de sexo”.

A partir de la promulgación de los artículos constitucionales en los que se cita la libertad individual y la igualdad entre los hombres y las mujeres, se introducen en la agenda de actuación pública las primeras reformas para hacer coherentes los artículos del Código Civil y del Código del Trabajo con el ordenamiento constitucional; por ejemplo: el artículo 66 del Código Civil reconoce que el marido y la mujer son iguales en derechos y obligaciones; la ley de marzo de 1980 del Estatuto de los Trabajadores transpone al derecho del trabajo el principio de igualdad de trato entre los hombres y las mujeres. El Estado establece su neutralidad hacia las formas de vida privada y las relaciones entre la política y lo privado cambian de naturaleza,adquiriendo simultáneamente las españolas los derechos civiles, políticos y sociales. La ruptura con el marco normativo franquista está hecha.

Después de estas importantes reformas de adecuación del marco legislativo a los principios constitucionales, puede describirse una que consiste en la puesta en marcha de mecanismos institucionales apropiados para asegurar que las leyes y medidas administrativas modificadas sean efectivamente aplicadas,siguiendo así la recomendación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer de las Naciones Unidas (CEDAW), que España firmará en 1983.

Esto sucede un año después de la llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español en las elecciones legislativas de 1982. En este marco, las militantes feministas del grupo Mujer y Socialismo aprovechan esta oportunidad para movilizarse y presionar al gobierno para la creación de una instancia institucional al servicio de los derechos de las mujeres y de la igualdad de género, como existía ya en otros países occidentales. Esta demanda es respondida el 24 de octubre de 1983 con la aprobación de la Ley de creación del Instituto de la Mujer (ley 16/83 de 24 de octubre).

1.2. Establecimiento de mecanismos institucionales

Las funciones del Instituto de la Mujer se definen en la Ley que lo crea, a saber: elaborar, proponer, coordinar y desarrollar la política española para la igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres, así como desarrollar la investigación y la formación en este ámbito y apoyar a las asociaciones de mujeres.

Una de las especificidades del estatus del Instituto de la Mujer reside en su papel interministerial, pues debe promover acciones específicas a favor de la igualdad entre los hombres y las mujeres en todas las organizaciones dependientes de la administración pública. Desde 1983, se privilegia la puesta en marcha de mecanismos transversales para que la política de género se difunda en todos los sectores de la sociedad, en lo que cabe destacar principalmente dos instrumentos: el Consejo Rector y el primer “Plan para la igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres” (primer PIOM).

La composición del Consejo Rector, creado en 1985, aunque todavía no estaba creado el Ministerio de Asuntos Sociales, incluye además de los representantes de los diferentes ministerios existentes en ese momento
–Asuntos Exteriores, Justicia, Economía y Hacienda, Interior, Educación y Ciencia,Trabajo y Seguridad Social,Agricultura, Pesca y Alimentación, Presidencia, Cultura, Administración Territorial, Salud y Consumo, Industria y Energía– a representantes de los Sindicatos, de la Patronal y del movimiento asociativo de mujeres. Es el Consejo Rector el órgano que presenta al Consejo de Ministros los “Planes para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres” (PIOM), después de negociar con los diferentes ministerios implicados.

El primer PIOM,aprobado en 1987,se diseñó después de la realización en 1984 de una gran encuesta a nivel nacional sobre la situación de las mujeres españolas y teniendo en cuenta las directivas europeas en vigor. Además, con la adhesión a la Comunidad Económica Europea en 1986, España acepta las diferentes directivas y programas de acción comunitaria y se compromete a transponerlas en el marco legislativo y convencional. Así pues, el PIOM es el primer instrumento coordinador para la acción pública de género,cuyos objetivos,para su periodo de vigencia entre 1988 y 1990, son los que se muestran en la tabla 2.2. Además, son establecidos y especificados para sectores concretos, así como por Ministerios, servicios o entidades responsables, recogiendo así todas las áreas en las que las mujeres sufren discriminación directa o indirecta⁴.

tabla 2.2. Objetivos definidos en el Primer Plan de Igualdad de Oportunidades

Entre estos objetivos destacamos:
- Perfeccionar el desarrollo normativo del principio constitucional de igualdad sin discriminación por motivos de sexo y lograr una mejor aplicación de la legislación para las mujeres.
- Crear las condiciones necesarias para desarrollar una distribución más equilibrada de las responsabilidades en el ámbito público y privado entre hombres y mujeres.
- Facilitar el ejercicio libre y responsable de la maternidad/paternidad, no sólo como un derecho individual, si no como una función social que debe contar con una protección social adecuada para que sea compatible con el derecho de las personas (hombres y mujeres) al libre desarrollo de su personalidad.
- Reducir la tasa de desempleo femenino y la segregación ocupacional por motivos de sexo. Mejorar las condiciones de trabajo de las mujeres.
- Mejorar y aumentar la protección social de las categorías de mujeres en situación de gran dificultad.

4. Algunas de las áreas definidas por el plan son las siguientes: jurídica, fiscal, familia, protección social, educación, cultura, empleo, formación y relaciones profesionales, sanidad, cooperación internacional y asociativa.

A lo anterior se une que el Plan fija la revisión o la promulgación de leyes, principalmente en el ámbito del derecho al trabajo de acuerdo con el proceso de adecuación de los dispositivos legislativos nacionales con las cinco directivas europeas aprobadas entonces (tabla 2.3). Más concretamente, este primer PIOM tiene en cuenta, no solo las directivas comunitarias, sino también el primer programa de acción comunitaria⁵ y la “Iniciativa Comunitaria de recursos humanos sobre el mercado de trabajo”financiado por el Fondo Social Europeo articulando los diferentes niveles: comunitario, nacional y regional.

tabla 2.3.Directivas europeas en vigor en el momento de la elaboración del Primer Plan de Igualdad de Oportunidades

- Directiva 75/117 de 10 de febrero relativa a la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres. En particular, introdujo la noción de igual valor (mismo trabajo, mismo salario).
- Directiva 76/207 de 9 de febrero sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres con respecto al acceso al empleo, la formación y promoción profesional y las condiciones de trabajo, así como “la ausencia de toda discriminación basada en el sexo, ya sea directa o indirecta”. Esta directiva reconoce la legitimidad de los dispositivos y medidas de igualdad de oportunidades, al enfrentar las desigualdades de hecho y permite acciones específicas para las mujeres.
- Directiva 79/7 de 19 de diciembre 1978 sobre la igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social.
- Directiva 86/378 de 24 de julio relativa a la igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social.
- Directiva 86/613 relativa a la igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una actividad independiente.

La conceptualización de este Plan tiene un impacto sobre la arquitectura de la política de igualdad todavía en proceso de construcción y contribuye a la instauración de todo un campo semántico en torno a la igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres. En buena medida, impacta en la visibilidad institucional y la voluntad política para actuar en la lucha contra las desigualdades de género, así como en la sensibilización de la opinión pública al respecto. Como muestra Astelarra⁶, este plan responde también a la necesidad de legitimación colectiva de los desafíos de dicha política, nada fácil en una sociedad en la que las mentalidades y los valores seguían estando fuertemente marcados por la división sexual de roles. La elección del enfoque integrado reflejaría la voluntad política de sus promotores de demostrar a la sociedad española el carácter de globalidad,transversalidad e interseccionalidad de una“política de igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres”.

5. El primer Programa de Acción Comunitario (1982-1985) establece las bases de una política global en materia de empleo para las mujeres. Sus objetivos se centran en el desarrollo de la legislación sobre la igualdad de trato y la promoción de la igualdad a través de acciones positivas.

Así pues,después de los artículos constitucionales relativos a la igualdad entre los sexos y la creación del Instituto de la Mujer, el Primer PIOM representa un tercer paso significativo, no solamente en la edificación de la política española de género, sino también en su importancia y su diseño. Constituye una matriz a partir de la cual se identifican los problemas, definidos a través de diferentes medidas, así como los instrumentos (legislativos,dispositivos de intervención,acciones positivas…).De hecho, hasta 2006, cuando se aprueba el IV PIOM, los planes se establecen a partir de la misma arquitectura.

En términos generales, la lógica de la elaboración de los Planes de Igualdad se basa en un diagnóstico de la situación de las españolas y de la consideración de las demandas feministas, así como en las directivas y programas de acción comunitarios. Se identifican objetivos generales y específicos, en respuesta a los problemas identificados, se adaptan los instrumentos existentes a los objetivos establecidos, y se evalúan las acciones llevadas a cabo de acuerdo con los objetivos fijados. Este sistema de PIOM asegura una cierta estabilidad a la política de igualdad⁷. De hecho, hasta la aprobación de la Ley Orgánica de Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres en 2007, las directivas europeas, los artículos constitucionales y los PIOM fueron las únicas referencias normativas para legitimar la puesta en marcha de acciones positivas.

Ahora bien, el Primer PIOM también se ha utilizado como matriz de la política de igualdad a nivel sub-nacional, habiendo llegado progresivamente, al ritmo de la transferencia de competencias en el proceso de descentralización, hasta las estructuras descentralizadas encargadas de la igualdad de género,llamados“Organismos de IgualdadAutonómicos”,que se generalizan tanto en las Comunidades Autónomas (CCAA), como en los municipios en la forma de los “Puntos de Información de la Mujer”. De hecho, en 1994 todas las CCAA tienen Organismos de Igualdad y la mayoría de ellas han puesto en marcha un Plan de Igualdad. Estos organismos establecen lazos de cooperación con la Subdirección de Cooperación del Instituto de la Mujer, organismo estatal encargado de poner en marcha los mecanismos de cooperación territorial para coordinar los Planes Autonómicos, a saber: la Comisión de Cooperación de los Organismos de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres. Los miembros de esta Comisión lo componen responsables del Instituto de la Mujer y de las CCAA; coordinando, principalmente, las políticas de igualdad en los ámbitos de educación,sanidad y el asociacionismo femenino..Así,los Planes Autonómicos tienen una estructura similar a los nacionales, sin que por ello reproduzcan sistemáticamente todas las áreas, pues cada Comunidad Autónoma pone en marcha su propia política de igualdad.

6. Astelarra, 2005:180. 7. Astelarra, 2005:329.

2. Despliegue multidireccional de la acción pública de género: dos ejemplos

En el marco del cambio social habido en España desde 1978, cuestiones que no aparecían en los debates públicos (como la reproducción y la sexualidad, o las relaciones entre la vida familiar y profesional) terminan por emerger como objetos de acción pública claramente identificables. Es el caso de la externalización de los cuidados fuera del hogar y el de la lucha contra la violencia de género, dos buenos ejemplos de cómo tales asuntos se han plasmado en términos de políticas.

2.1. La externalización de los cuidados

Con el cambio democrático, la elección de formas de vida familiar se va convirtiendo progresivamente en un asunto privado, de libertad individual. No obstante, el Estado garantiza la protección de la familia (artículo 39.1 de la Constitución de 1978) como “lugar de existencia social de los individuos, célula base para su bienestar”; pero de forma diferente al régimen político anterior en el que se actuaba en virtud de un orden moral en el que la institución familiar era garante de los valores que se debían proteger y defender.

Por lo tanto, la cuestión de las cargas familiares se convierte en una cuestión de justicia social y un problema de solidaridad nacional. Se prefirió emplear los términos de “protección social de la familia”, “asistencia a la familia”, “atención a la familia” en nombre de los principios fundamentales de solidaridad nacional y de la lucha contra la exclusión, igualmente contenidas en la Constitución de 1978. Ahora bien, se diferenciaron las “cargas familiares” de las “responsabilidades familiares”. El primer concepto se refiere al efecto de la presencia de descendientes o ascendentes sobre los ingresos familiares;el segundo engloba las nociones de reparto de las tareas domesticas y de los cuidados.

La expresión “compartir responsabilidades familiares y profesionales” es la que primero se difunde en la acción pública española y supone el inicio de la revisión de la legislación proteccionista todavía en vigor. Esto da lugar a la ampliación del permiso de maternidad, la creación del permiso de paternidad y el establecimiento de una tipología de actos de discriminación positiva respecto a la maternidad (ley 3/1989 de la Seguridad Social).

El II PIOM (1993-1995) destaca por su énfasis en la promoción de un reparto más equitativo de las responsabilidades domésticas, así como la participación equilibrada de hombres y mujeres en el mundo laboral. La expresión de la conciliación de la vida familiar y laboral aparece con el III PIOM (1997-2000), cuando los poderes públicos empiezan a intervenir de forma diferente sobre la cuestión de la infancia, bajo la presión de las nuevas demandas sociales de las mujeres. La progresiva incorporación de la mujer al mercado de trabajo impone el problema de los cuidados de los menores, y con ello, la conciliación entre la vida familiar y la vida profesional se convierte en una cuestión política, tanto a nivel nacional como de las Comunidades Autónomas.

Por ejemplo, la reforma de la educación de 1990 con la LOGSE (Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo de 3 de octubre de 1990) contribuye a este cambio reorganizando el sistema de servicios para los menores, al incluir la Educación Infantil (0-6 años) de forma gratuita aunque no obligatoria en el Régimen General de las enseñanzas. Las reformas de la Seguridad Social de 1989 y de 1995 mejoran la remuneración de las bajas por maternidad y extienden la duración de los permisos de maternidad y paternidad. La Ley de Compatibilidad entre Familia y Trabajo (Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras), estando el gobierno presidido por el Partido Popular (PP), se presenta como una medida de apoyo a las mujeres que desarrollan un trabajo remunerado, como defensa de los derechos de las mujeres con el objetivo de reducir la desigualdad de oportunidades “para todos, hombres y mujeres”. Reagrupa los textos legislativos en vigor, que se encontraban dispersos en diferentes categorías de políticas públicas, contribuyendo a la adaptación de la legislación española a las directivas europeas en la materia. En este sentido, la Ley de Compatibilidad entre Familia y Trabajo para ajustarse a la directiva 96/34/CEE sobre los efectos del envejecimiento, amplía las modalidades de permisos parentales por obligaciones familiares (nacimiento y adopción) de los miembros dependientes de la familia hasta un segundo grado de consanguinidad. La Ley establece la licencia para el cuidado de personas mayores, menores u otros miembros de la familia que lo necesitaran según las mismas modalidades que para los permisos parentales.

Por tanto, la política de conciliación de la vida familiar y profesional aparece como una importante política de igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres. Pero también está sujeta a una progresiva descentralización: las CC.AA. y los municipios ponen en marcha sus propias políticas de atención a las familias y sus miembros en el marco de diferentes planes (de igualdad, de apoyo a la familia, de empleo, de inclusión social, de dependencia). No obstante, tal y como señala Astelarra (2005:31) aparece una tendencia a la especialización y a la división del trabajo político entre los diferentes niveles de gobierno y administraciones.

La Ley de Dependencia de 2006 (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y sus familias cuidadoras) marca un nuevo punto de inflexión, especialmente en lo que se refiere a la atención a los mayores. Esta ley sienta las bases de una nueva política pública de servicios de ayuda a las personas dependientes a través de medidas específicas, como la teleasistencia, la ayuda a domicilio, los centros de día, así como las ayudas para los/as cuidadores/as. La Ley de Dependencia, que concierne a los cuidados de larga duración, se inscribe en la problemática de los llamados “nuevos riesgos sociales” de la misma forma que la pobreza o los menores.

2.2. La lucha contra la violencia

Con el gobierno de Zapatero (PSOE), dentro del organigrama ministerial se estableció una delegación especial contra la violencia de género, aprobándose la Ley contra la Violencia de Género en 2004 (Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género). En tanto que asunto público, esta cuestión está presente desde 1993, pero han existido cambios relevantes en cuanto a los instrumentos utilizados para luchar contra la violencia de género, relacionados tanto con los cambios sociales habidos en España, como con influencias de índole internacional.

En el plano internacional, la lucha contra la violencia de género se convierte progresivamente en un asunto prioritario. Primero con la Convención sobre la eliminación de todas las formas de violencia en el encuentro de mujeres de 1979;después con la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de la violencia contra las mujeres en 1993.A estas les sigue la Resolución de la Cumbre de Beijing en septiembre de 1995 y la directiva del Parlamento Europeo de julio de 1997, así como la Resolución de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1997 y la declaración de 1999 como año europeo de la lucha contra la violencia de género.

En España, desde 1993, hay una clara toma de conciencia sobre este asunto, y el Instituto de la Mujer lanza una campaña contra la violencia hacia las mujeres, abriéndose además la primera estructura de centros de acogida para mujeres maltratadas. Se instauran los Planes contra la Violencia de Género en el Instituto de la Mujer, bajo el mandato del Partido Popular (1998 a 2004), a la que se dedican varias leyes (Ley 14/99 y las leyes orgánicas 11/2003 y 13/2003). Pero estos dispositivos no satisfacen a las organizaciones feministas que demandan una ley integral contra la violencia de género⁸.

8. Lombardo y Bustelo, 2009:122.

Al inicio de su primera legislatura, el gobierno del PSOE encabezado por José Luis Rodríguez Zapatero responde a esta demanda con la promulgación de la Ley contra la violencia de género (Ley Orgánica 1/2004 de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género). Esta Ley se adecua a la decisión del Parlamento Europeo (Nº 803/2004/ CE) de lanzar un Programa de Acción Comunitaria para prevenir y combatir la violencia contra los niños, los jóvenes y las mujeres, así como la protección de las víctimas (Programa Daphne II). Hasta ese momento, la legislación española contenía textos dispersos sobre la violencia,pero la nueva Ley articula medidas de diversas índole (penales,legales,judiciales, sociales, sanitarias, educativas) que favorecen una acción articulada. Se desarrollan aspectos de prevención, de asistencia y apoyo a las víctimas, así como sanciones al maltrato en su diversa tipología. Así pues, esta ley constituye una respuesta legal integral respecto a la violencia contra las mujeres, pues cubre tanto aspectos normativos para la creación de nuevas instancias, desarrolla normas de carácter penal y civil, incluida la formación de actores en el ámbito sanitario, policial y jurídico.

Estos dos ejemplos, externalización de los cuidados y lucha contra la violencia de género, que a primera vista parecerían asuntos separados, ilustran, sin embargo, diversas facetas de la complejidad de la acción pública de género como consecuencia de la aceleración del proceso de descentralización, que incrementa las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno, la multiplicación de actores públicos y privados en torno a los intereses de las mujeres, la internacionalización de las normas, haciendo que el sistema normativo español se adapte a otros de su entorno bajo la presión internacional, como ilustran los dos casos relatados.

3. ¿Nuevos instrumentos para implementar políticas públicas género?

Leyes como la referida a la Conciliación de la Vida Familiar y la Vida Profesional (1999), la Ley contra la Violencia de Género de 2004, o la Ley de Dependencia (2006), que reagrupan, mejoran o innovan sobre medidas ya existentes, cuentan con el impulso de la Unión Europea, o al menos, se desarrollan en el marco de normativas y directrices que esta impulsa. Pero además, poco a poco, contribuyen a modificar los mecanismos institucionales establecidos. Esto se manifiesta claramente en la Ley de Igualdad Efectiva (Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres; LIE en adelante).

3.1. Cambios en los instrumentos

En términos de contenido, la LIE hace referencia al marco normativo existente en España (artículos constitucionales 14 y 9.2), en la Unión Europea (Tratados de Roma y de Amsterdam; así como directivas relativas a la igualdad de trato entre los hombres y las mujeres) u otras de carácter internacional (textos del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer –CEDAW– y los de las grandes cumbres como la de Nairobi y Beijing). El hecho es que España ya cuenta con un marco legislativo y programas de acción pública a favor de la igualdad entre los hombres y las mujeres, pero la LIE los retoma para tratar de mejorar ciertos aspectos, como por ejemplo algunas medidas de la ley de Compatibilidad entre Familia y Trabajo, las de igualdad de trato y de oportunidades en el ámbito laboral,los planes de igualdad en las empresas (acciones positivas) o las medidas de igualdad en el empleo público.

Entre los avances que figuran en el texto de esta Ley puede destacarse la instauración de la cuota 60/40 (hombres/mujeres) en las listas electorales y el incremento de cinco candidatos para todos los partidos políticos. De manera más general, la LIE tiene como objetivo proporcionar un fundamento jurídico para avanzar hacia la igualdad efectiva en todos los ámbitos de la vida social, económica, cultural y política. Si el dispositivo normativo español era ya bastante completo, la LIE afirma la efectividad del derecho a la igualdad como una meta a alcanzar. Esto es lo novedoso.

Desde el punto de vista institucional, esta ley abre las puertas al cambio en las vías hasta ahora seguidas en cuanto al papel del Instituto de la Mujer y de los PIOMs. Efectivamente, la ley tiene “la vocación de erigirse en la ley-código de la igualdad entre mujeres y hombres” (Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo, BOE n° 71, viernes 23 marzo 2007, pág. 12612). Su aplicación requiere un Plan Estratégico que concrete los objetivos, ámbitos y medidas de actuación en los que los poderes públicos han de centrar sus acciones (Art. 17 de la LIE). La coordinación entre los distintos niveles de las Administraciones Públicas (central, autonómica y local) y los distintos estamentos sociales se hará a través de ese Plan Estratégico. Este es definido en la Ley como “Instrumento básico” y como “una nueva planificación pública de las acciones en favor de la igualdad”. De esta forma, el Plan Estratégico sustituye a los PIOMs, aunque no se haga referencia explícita a ello.

De hecho, el primer Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades (2008-2011) mantiene algunos puntos en común con los últimos PIOMs, pero cambian los organismos responsables de las múltiples acciones a poner en marcha. En la introducción de este primer Plan Estratégico (pág. 6) los Principios Inspiradores son definidos tal y como se señala en la tabla 2.4. En buena medida, este plan estratégico, en relación con el texto de la Ley, anuncia la creación de un Ministerio de Igualdad, donde la cuestión de la igualdad de género se engloba en dimensiones más amplias, las de no discriminación.

tabla 2.4. Principios Inspiradores del Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades

El Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades persigue o se inspira en dos principios básicos: no discriminación e igualdad. La actuación de los poderes públicos debe plantearse desde esta doble perspectiva:

no Discriminación: Aunque la actuación de los poderes públicos en materia de igualdad ha perseguido tradicionalmente principios de justicia social, las situaciones de discriminación por razón de sexo son una realidad cotidiana. En consecuencia, es necesario realizar acciones reparadoras que mejoren la posición social de las mujeres.

igualdad: La igualdad debe ser considerada como un valor en sí mismo. Las mujeres constituyen, al menos, el 50% de la población. No se trata, por tanto, de un colectivo. Ninguna sociedad puede permitirse el lujo de prescindir de la mitad de su potencial intelectual y humano. Desde esta perspectiva, lo importante no es sólo reparar situaciones de discriminación, sino recuperar el valor de la incorporación de las mujeres en paridad para el crecimiento económico y la modernización social.

El Plan Estratégico desarrolla, asimismo, cuatro principios rectores: Ciudadanía, Empoderamiento, Transversalidad e Innovación, que están, además, relacionados entre sí.

3.2. Cambios en la maquinaria institucional al nivel central

En la LIE,además del nuevo instrumento que supone el Plan Estratégico para la Igualdad de Oportunidades, está prevista también la creación de nuevas estructuras intermediarias, como el Consejo Estatal de la Mujer y la Comisión Interministerial de Igualdad, con responsabilidades de coordinación. Esta última supone un instrumento de coordinación del gobierno para facilitar la perspectiva transversal entre los diferentes departamentos ministeriales (entre sus objetivos: el Informe de Evaluación de la Ley Contra la Violencia de Género, el Proyecto de Ley de Igualdad de Trato y de no Discriminación). Compuesta por dieciocho miembros pertenecientes al Gobierno, contaba con tres Vicepresidentes, y los ministros de Igualdad, de Justicia y de Trabajo.

Estos cambios normativos e institucionales, marcados por la creación de un Ministerio de Igualdad en 2008, que durará dos años, más allá de su alcance simbólico, representan algunas inflexiones o signos de ruptura en la relativa, pero sin embargo constante, estabilidad que representaban el Instituto de la Mujer y la legitimidad de los PIOMs como referencia normativa. Para ilustrar este fenómeno, es interesante volver a la historia institucional del Instituto de la Mujer.

El Instituto de la Mujer es un organismo autónomo con rango de Dirección General, dependiendo directamente del Ministerio en el que se incluye (Ley 16/1983 de 24 de octubre de creación del Instituto de la Mujer); primero en el de Cultura entre 1983 y 1998, y a partir de ese año, el Ministerio de Asuntos Sociales.Tanto las ministras de las que depende el Instituto de la Mujer, como sus directoras generales, ejercían doble militancia: feminista y socialista⁹. Estas cercanías contribuyeron a garantizar la estabilidad y la continuidad del Instituto de la Mujer como organismo autónomo, así como los procedimientos y estrategias puestas en marcha a favor de la acción pública de género. De esta forma, la consolidación de la construcción del marco de la política española para la igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres gozó de bastante continuidad,incluso con la alternancia política habida entre 1996 y 2004 con la llegada al poder del Partido Popular, tal y como señala Astelarra¹⁰. No obstante, en 2008, bajo el gobierno del Partido Socialista Obrero Español se crea un Ministerio de Igualdad. En la Conferencia de Prensa del sábado 12 de abril de 2008 para anunciar la formación del nuevo Gobierno, su presidente, José Luis Rodríguez Zapatero presenta los objetivos de este Ministerio, que se reproducen en la tabla 2.5.

9. La primera directora del Instituto de la Mujer es Carlota Bustelo. La Ministra de Asuntos Sociales desde 1998 es Matilde Fernández, y desde 1993 a 1996 Cristina Alberdi (quien había constituido el Colectivo de Mujeres Juristas Feministas durante la transición).

tabla 2.5. Objetivos del Ministerio de Igualdad. Discurso del presidente del Gobierno de España, J. L. Rodríguez Zapatero (el 12 de abril de 2008, extractos)

“Si la igualdad es el gran objetivo de los próximos cuatro años se tenía que encargar un Ministerio”.

“El Ministerio de Igualdad tendrá un importante alcance político en tres ejes fundamentales, que son: la aplicación de la Ley de Igualdad, que como se sabe concierne a la empresa, a los Consejos de Administración, y en el marco de la vida pública y social”.

“Tenemos una Ley de Igualdad de las más avanzadas del mundo en garantías de derechos y de promoción de la igualdad para las mujeres, y esta Ley debe cumplirse, debe llegar a cada lugar de trabajo, a cada administración, debe llegar a toda la sociedad, y por ello, debe tener una alta responsabilidad política con un Ministerio”.

“El segundo eje consiste en la aplicación, el desarrollo, el seguimiento, la implicación de todos los recursos de los que dispone la Administración del Estado en la lucha contra la plaga de la violencia de género, contra el machismo criminal”.

“Y el tercer eje es la promoción del empleo de las mujeres. Tendrá, por ello, competencias propias derivadas de la aplicación de estas dos leyes y de la promoción del empleo de las mujeres, pero tendrá lógicamente una tarea transversal en el impulso, coordinación, seguimiento, de numerosas áreas de competencia de otros ministerios, y también en el campo de las relaciones sociales: directores de empresa, sindicatos, asociaciones y todo campo que toque a la violencia de género. De este Ministerio dependerá también el Instituto de la Juventud”.

“El Ministerio se encargará de la política de igualdad de oportunidades, de la eliminación de toda forma de discriminación (por razón de sexo, de origen étnico, de religión, de ideología, de orientación sexual, de edad…) de la lucha contra la violencia doméstica y de los jóvenes”.

10. Astelarra, 2005:335.

En buena medida, los temas mencionados aquí estaban incluidos en los “principios inspiradores” del primer Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades, y ello se refleja en las dos secciones en las que se divide el Ministerio de Igualdad: por un lado, la Secretaría General de Políticas de Igualdad, que incluye la Delegación Gubernamental para la Violencia de Género, la Dirección General contra la discriminación y el Instituto de la Mujer; y por otro lado, la Secretaría de Igualdad, donde se encuentra el Instituto de la Juventud.

En 2010, el Ministerio de Igualdad es absorbido por el Ministerio de Sanidad,Política Social e Igualdad,convirtiéndose en Secretaría de Estado de Igualdad, dividida en dos secciones:la Delegación del Gobierno para la violencia de género y la Dirección General para la igualdad en el empleo y contra la discriminación. El Instituto de La Mujer no está incluido con el mismo estatus sino como un organismo público.

A finales de marzo de 2011, el Consejo de Estado aprueba el anteproyecto de Ley Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación. Este anteproyecto de Ley, que no llegó a aprobarse, se inscribe en la línea de la LIE de 2007 y de su Plan Estratégico, y fija las definiciones fundamentales del derecho antidiscriminatorio español, albergando sus garantías básicas, en buena parte, como una transposición de los objetivos de las Directivas 2000/43/CE y 2000/78/CE de la Unión Europea: la primera se refiere al principio de igualdad de trato sin discriminación racial o étnica, y la segunda a la igualdad de trato independientemente de la religión y creencia, orientación sexual o edad. En este anteproyecto se destaca que la Ley persigue un doble objetivo: prevenir y erradicar cualquier forma de discriminación y proteger a las víctimas, intentando combinar el enfoque preventivo con el enfoque reparador. Para ello, el texto proyectado se caracteriza por tres notas: es una ley de garantías, que pretende garantizar los derechos que ya existen; es una ley general, que retoma las leyes existentes (Ley contra la Violencia o LIE, por ejemplo), y es una ley integral respecto a los motivos de discriminación (en referencia al artículo constitucional 14 y a las normas comunitarias en la materia).

En buena medida, este anteproyecto de Ley, y la última remodelación del ministerio,son muestra de las presiones de la Unión Europea sobre los mecanismos institucionales nacionales. Estas se inscriben en la tendencia de la integración de la lucha por la igualdad de género entre otras preocupaciones que conciernen al respeto de los derechos para dejar de ser el objeto de una política pública en sí mismo. Por ejemplo, la Estrategia Europea para el Empleo (EEE) en 1997 coincidió con la institucionalización del mainstreamingde género e incluía “un alto nivel de compromiso para la promoción de la igualdad de género y el mainstreaming de género”, pero si hacemos una revisión, las referencias a las mujeres y a los compromisos sobre la igualdad de oportunidades se diluyen progresivamente. Del mismo modo, la directiva 2000/43/CE de 29 de junio de 2000 (relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico), que tiene como objetivo uniformizar las categorías y las definiciones de la discriminación racial en el seno de la Unión Europea, obligando a los países a adoptar la noción de “discriminación indirecta”, contiene la obligación hecha a los países miembro de crear un “organismo de promoción de la igualdad de trato”, sin una referencia específica a la mujer.

4. De la creación del Instituto de la Mujer (1983) a la Secretaría de Estado de Igualdad (2010)

El análisis desarrollado hasta ahora sobre los mecanismos institucionales de la política española de igualdad entre mujeres y hombres permite distinguir diferentes fases según la instauración de instrumentos concretos, reflejando su significado en términos de las transformaciones de la acción pública. Así, una primera fase se correspondería con el cambio de paradigma, el de “igualdad para todos” que marca la ruptura normativa con el franquismo y la modernización de las estructuras administrativas.Durante esta fase se crea el Instituto de la Mujer, como resultado de procesos convergentes: la inclusión de artículos relacionados con los principios de igualdad y no discriminación en la Constitución de 1978, bajo la presión de la movilización de las feministas que contribuye a la definición del proyecto de modernización de la sociedad española. Cuando el PSOE llega al Gobierno en 1982, las feministas de este partido aprovechan esta oportunidad para acelerar el establecimiento de una estructura encargada de la política de igualdad, como había sido, por otro lado, recomendado por el CEDAW.

Las primeras femócratas¹¹del Instituto de la Mujer,de doble militancia, diseñan las vías que tomarán todas las acciones públicas a favor de la igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres promovidas por los diferentes gobiernos democráticos hasta el último del PSOE (2010). Los mecanismos institucionales puestos en marcha entonces, han determinado la forma de la política española de igualdad de género, basados en el concepto de igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres, haciendo del acceso de las mujeres a la esfera pública un objeto de las políticas públicas. Esta política acompaña al proceso de reconstrucción de nuevas formas de convivencia y ayuda a promover la causa de las mujeres en todos los ámbitos de la sociedad, recuperando así el retraso español respecto a su entorno más cercano.

Una segunda fase sería aquella en la que se produce un cambio y transformación gradual de la acción pública bajo el impulso del primer PIOM (1988-1990), así como de la territorialización y la sectorización de las políticas públicas. Se trata de una fase que se caracteriza por la acumulación y sedimentación de la acción pública entre distintos dispositivos institucionales y textos legislativos, sean nacionales o autonómicos, puesto que las CC.AA. pueden legislar..Ya no se trata de ruptura, como en la fase anterior, sino de construcción e implementación de una política que acompaña y anticipa las prácticas y representaciones de la dimensión de género de la sociedad española. Las desigualdades de género que se expresan tanto en la esfera privada, como en la pública, se convierten en objeto explícito de una legislación, por ejemplo, las mencionadas LOGSE (1990), Ley de Conciliación (1999) o la Ley Contra la Violencia de Género (2004).

Una tercera fase se correspondería con un nuevo cambio de paradigma que entraña una nueva configuración institucional, que se muestra claramente en la LIE aprobada en 2007. Esta ley aporta avances incontestables y, aunque es definida como una Ley-código, no parece establecer una visión general de la igualdad de género desde la perspectiva institucional por la corta duración del Ministerio de Igualdad (dos años) y el planteamiento de una nueva Ley Integral para la Igualdad de Trato y la no Discriminación está preparada.Aun más, la LIE se inscribe en las tendencias observables internacionalmente, las cuales comportan ciertos riesgos: por un lado, el que se diluya y se despolitice al no canalizarse específica y claramente en el ámbito institucional por organismos específicos; el relativo a cierta estandarización de la acción pública, como muestra la existencia de modelos programáticos transnacionales uniformadores y los desafíos sobre la polisemia de algunos de sus instrumentos, como el mainstreaming de género. Además, se observa una menor presencia del género en los proyectos hegemónicos transnacionales, pues este pasa a tener un uso universal para todas las causas (la paz, la democracia, el desarrollo humano…). Después de la cumbre de Beijing, las grandes cumbres de la ONU toman otras formas, como la de la Declaración del Milenio y los Objetivos del Milenio para el Desarrollo (OMD) en 2000 o el Foro Internacional de las Mujeres de Accra (Ghana),que han provocado controversia por parte de los movimientos feministas.

11. Por femócrata se entiende aquí a cargos que trabaja en instituciones del estado y tienen responsabilidades en la promoción de la política de igualdad de oportunidades entre las mujeres y los hombres.

Volviendo al Instituto de la Mujer, aunque conserva su estatus de Organismo Autónomo (Ley de 1983), cambia de rango en la jerarquía ministerial¹². La modificación de los organigramas para subsumir las organizaciones estatales encargadas formalmente de la defensa de los derechos y los intereses de las mujeres en un órgano “más amplio”, no es característico de España; este fenómeno se observa igualmente en Québec y en Francia, como señala Sandrine Dauphin¹³. Dauphin explica que este fenómeno socava a las organizaciones estatales cuando llegan gobiernos conservadores,por la debilitación del movimiento feminista,el contexto de crisis económica que relega los asuntos de la igualdad entre los sexos a un segundo plano y a la mundialización que fomenta que el Estado se reforme con una cultura de la evaluación y racionalización de los recursos. En el caso español, los tres últimos elementos se encuentran claramente en marcha, aunque en menor medida el primero de ellos, puesto que la debilitación del Instituto de la Mujer tiene lugar con un gobierno de izquierda. ¿Sería necesario, como indica Jane Jenson (2008), buscar las razones de este fenómeno en la puesta en marcha de una nueva arquitectura social en los diferentes Estados de la Unión Europea, que integra la lucha por la igualdad entre los hombres y las mujeres en otras preocupaciones políticas o que las engloba en estrategias de acción pública más amplias, como la lucha contra la discriminación?

12. A día de hoy (2013), el Instituto de la Mujer se inscribe en la Dirección general de Igualdad de Oportunidades, dependiente de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad).

13. Dauphin, 2008:104.

Si la creación del Instituto de la Mujer en 1983 supuso la institucionalización de la cuestión de la mujer, estableciendo los temas prioritarios a incluir en la agenda política, así como un programa marco, coordinado y de acción pública vinculante, hoy en día existiría el riesgo de que el Instituto de la Mujer se convierta en una estructura con mayor contenido y capacidades administrativas que políticas, perdiendo así su visibilidad, que había permanecido relativamente estable en comparación con otros casos, como por ejemplo, Francia.Así, la agenda política para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres correría el riesgo de carecer de visibilidad y coordinación,pudiéndose convertir en algo esencialmente temático, frente a la transversalidad que la ha venido caracterizando en España.

Capítulo 3

el entorno intergubernamental: políticas y planes de igualdad en las comunidades autónomas

María Jesús Rodríguez García Cristina Mateos

La incorporación de asuntos de igualdad y género en la agenda de actuación pública es un asunto cada vez más relevante en la realidad socio-política contemporánea ¹.

Como se ha visto en el capítulo anterior, ello se manifiesta en la configuración de un área de política específica a la que suele denominarse “Política de Igualdad”, así como la existencia de organismos políticos e institucionales encargados de velar por su desarrollo.

Ahora bien, aunque la literatura de referencia suele centrarse en estudios de caso o análisis comparados a nivel nacional, el proceso de descentralización hacia los niveles sub-nacionales que viene produciéndose en las democracias occidentales desde finales de los años ochenta supone la posibilidad de ampliación y diversificación de la Política de Igualdad. En este sentido, el caso español puede resultar ejemplar al respecto dado el creciente protagonismo de los niveles sub-nacionales de gobierno, y en particular, las Comunidades Autónomas (a nivel regional). En lo que se refiere a la Política de Igualdad, esto se refleja tanto en la creación de organismos o agencias específicamente orientadas a esa política, así como en la existencia de Planes de Igualdad Autonómicos (en adelante PIAs).

De hecho,la evolución del sistema de gobernanza multi-nivel en España ha ido dando lugar a un creciente proceso de descentralización en el que

1. Goertz y Mazur, 2008; Mazur, 2002, Stetson y Mazur, 1995; Valiente, 2006b; Bustelo y Lombardo, 2007; Frotiée, 2005, 2006; Jenson, 2008.

han cobrado cada vez mayor protagonismo las Comunidades Autónomas, en mucha mayor medida que los municipios². Este proceso se manifiesta en la división del trabajo y la especialización funcional entre diferentes niveles administrativos. Pero no sólo en las materias o contenidos que se asignan a cada nivel de gobierno y administración (sus competencias), sino también en su dimensión procedimental, esto es, el papel que cada nivel de la administración pública juega respecto a los servicios públicos que se corresponden con diferentes áreas de política pública: sea como agente provisor, encargado de su diseño, planificación y financiación, sea como agente productor, que presta el servicio materialmente a los usuarios,o ambas cosas simultáneamente.Así,en la dimensión sustantiva, los gobiernos y administraciones municipales se han especializado, sobre todo,en los denominados servicios personales,y en cuanto a la dimensión procedimental, su papel se centra en mayor medida en la producción de servicios que en la provisión, la que ha quedado básicamente en manos de las Comunidades Autónomas. De hecho, estas concentran la mayoría de las competencias relacionadas con las políticas centrales del Estado del bienestar (empleo, educación, sanidad o servicios sociales), así como el gasto público al respecto, un indicador básico de descentralización³.

En lo que se refiere a las Políticas de Igualdad en España existe un esquema bastante similar, sin menoscabo de las acciones que desarrolla el gobierno central y las orientaciones de la Unión Europea⁴, tal y como se señala en el capítulo anterior. En este marco, los municipios aparecen básicamente como agentes productores de servicios, espacio en el que se ejecutan algunos programas o medidas relacionadas con la Política de Igualdad, pero es la Comunidad Autónoma la que concentra buena parte de esta labor, y en especial lo que se refiere a su provisión, no sólo como agente regulador, como es el caso del Estado Central o la Unión Europea, sino diseñando políticas y fijando las estrategias de acción a desarrollar.

Esto supone que aunque el ámbito local tenga un papel relevante como productor de servicios relativos a la Política de Igualdad, es el ámbito autonómico el que, además de producir servicios, aparece como el principal agente provisor, tanto en lo que se refiere a la financiación de esta política, como en el establecimiento de marcos de actuación en términos de programas y servicios, pudiendo así orientar la actuación municipal al respecto. Por tanto, para estudiar las Políticas de Igualdad en los municipios, como un elemento que pueda influir en la acción del movimiento asociativo de mujeres, resulta necesario realizar, al menos, una descripción de este ámbito de política pública a nivel autonómico.

2. Agranoff, 2010.
3. Navarro, 1998; Plana et al., 1998; Brugué y Gomà, 1998; Navarro y Rodríguez, 2009,
4. Astelarra, 2005; Lombardo, 2003, 2008.

Aquí nos proponemos responder la siguiente pregunta: ¿cómo se orienta la Política de Igualdad en las Comunidades Autónomas?, y más concretamente, ¿cuál es su contenido sustantivo? Nos centraremos en la descripción de su dimensión sustantiva, sin entrar en el análisis de su dimensión procedimental. Para ello analizaremos los PlanesAutonómicos de Igualdad (o PIAs) vigentes en el momento de la realización de la presente investigación o, en todo caso, el más reciente. Así, más concretamente, nuestra pregunta será: ¿qué orientación tienen los PIAs desde un punto de vista sustantivo?, ¿qué temas o ámbitos de actuación delimitan? En gran medida, este análisis daría cuenta de los objetivos principales que en materia de política de igualdad han tratado de desarrollar las Administraciones Autonómicas, y con ello un elemento importante del marco en el que desarrollan esta política los municipios. Pero de aquí se deriva otra pregunta: ¿existen diferencias entre Comunidades Autónomas?, ¿los PIAs se orientan hacia los mismos objetivos de carácter sustantivo o más bien se diferencian?,¿a qué se debe? Esta será la segunda cuestión que abordaremos. Para ello nos centraremos en las propuestas que hace la literatura sobre la inclusión y desarrollo de women friendly policies a nivel nacional.

Evidentemente, los PIAs no agotan todas las actuaciones que desarrollan los gobiernos autonómicos respecto a la igualdad de género, que pueden darse desde otros ámbitos de política pública, dado el carácter transversal de la Política de Igualdad, como se ha visto en el capítulo anterior. No obstante, suponen un espacio estratégico para el desarrollo de esta, y cuando menos, reflejan de forma explícita la atención y tratamiento que este nivel de gobierno realiza de dicha política. Tal y como se ha indicado más arriba, los planes de actuación y la existencia de maquinaria de género suelen ser los dos aspectos –o instrumentos– básicos en el desarrollo y avance de este ámbito de política pública. En el caso español la maquinaria de género se identifica con los Institutos de la Mujer, que existen en todas las Comunidades Autónomas. Por tanto, para conocer si existen diferencias entre ellas, el análisis debe centrarse en los documentos que fijan las estrategias de actuación que respecto a la Política de Igualdad sus gobiernos establecen, esto es, los Planes de Igualdad Autonómicos⁵.

Otro asunto que merece especial atención, y en particular en el caso español, es el relacionado con las medidas contra la violencia de género. Como se verá, existen diferencias al respecto en los PIAs, pero también por el hecho de que exista o no una Ley específica en cada Comunidad Autónoma. Se trata de un asunto importante que ha ocupado buena parte tanto de la opinión pública, como de la agenda de los responsables públicos respecto a las Políticas de Igualdad.

1. Los Planes Autonómicos de Igualdad: fuentes y metodología de análisis

Tal y como se ha indicado anteriormente, para conocer la dimensión sustantiva de la Política de Igualdad en las Comunidades Autónomas se estudiarán sus PIAs, aplicando para ello análisis de contenido. Se trata de la estrategia empleada en los escasos análisis existentes previamente para España, que además se centran en el nivel estatal o el europeo, como por ejemplo los análisis realizados por Astelarra (2005) o Lombardo (2003)⁶. A grandes rasgos, y aunque prima cierta estabilidad en los contenidos de los distintos Planes de Igualdad estatales desde la década de los ochenta, también es cierto que pueden diferenciarse “tres generaciones”⁷. La primera se centraría en la “no-discriminación”, esto es, el diseño de medidas para la consecución de la igualdad de oportunidades, principalmente, en el ámbito laboral, y más concretamente, con una finalidad básica: la igualación de los salarios entre hombres y mujeres.La segunda generación de políticas de igualdad puede reconocerse por el desarrollo de medidas de acción positiva, aunque también, principalmente, respecto al ámbito laboral⁸.Y por último, la tercera generación en donde la transversalidad podría considerarse principio rector de la Política de Igualdad, y por tanto, la ampliación de las áreas de actuación que se plantean, más allá del empleo o la política social.

5. Como se ha visto en el capítulo anterior, la Ley de Igualdad Efectiva (2007) implica algunos cambios en la estructura y administración de la Política de Igualdad. Por ejemplo, los Planes de Igualdad son sustituidos por los Planes Estratégicos (Art. 17 de la LIE) definidos como “instrumentos de base”. En el momento de hacer el estudio sólo Andalucía y Aragón han desarrollado un Plan Estratégico, por lo que la información que se presenta a continuación para responder a las preguntas planteadas ha sido tomada de los Planes de Igualdad Autonómicos anteriores a la LIE, excepto en el caso de Andalucía y Aragón (ver tabla 3.2)

6. Más recientemente algunas investigadoras vienen centrándose en el análisis de los marcos interpretativos (Bustelo y Lombardo, 2007) para identificar los marcos dominantes y/o en conflicto en el discurso de los/as actores/as socio-políticos que configuran las Políticas de Igualdad. En este caso también se realiza análisis de contenido de textos oficiales (leyes, planes de igualdad, debates parlamentarios) para desvelar los discursos que en ellos se producen.

Aquí no realizaremos un análisis longitudinal, sino que nos centramos en los PIAs vigentes en el momento de realizar nuestro análisis o el último realizado en cada ComunidadAutónoma.En concreto,hemos considerado los Planes de todas las Comunidades Autónomas, a excepción de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (tabla 3.1)⁹. Evidentemente, cada Plan se organiza de forma diversa, y en concreto, delimitando diferentes áreas o programas de actuación de carácter temático. No obstante, al igual que a nivel del Gobierno Central, todos los Planes de Igualdad se formulan en términos de objetivos y áreas prioritarias en torno a los cuales el gobierno autonómico diseña medidas específicas.Así, la estructura general de los PIAs se organiza en tres niveles jerárquicos:

1. Área: delimita la temática más amplia a tratar.

7. León, 2005.
8. Bajo el marco de los Programas deAcción de la Comisión Europea se han impulsado en los países europeos medidas como los programas de formación para mujeres, incentivos para la creación de empresas, o el conocido programa NOW (New Opportunities for Women) diseñado para asistir la integración de las mujeres en el mercado de trabajo. A pesar de la extensión de este tipo de programas, según León (2005) laprácticadelaacción positivasiguesiendo insuficienteporquequeda restringida a determinados campos, fundamentalmente en las políticas sociales y el empleo, pero no se aplica a otras como política económica o exterior donde las prácticas siguen siendo discriminatorias en función del género.
9. En el caso de Ceuta si existe un Plan de Igualdad (I Plan de Igualdad de Oportunidades de la Ciudad Autónoma de Ceuta, 2005-2008), pero no en el caso de Melilla. Dada la diferencia en las dimensiones de estas dos Ciudades Autónomas respecto a las Comunidades Autónomas, se ha preferido no incluirlas en el análisis.

2. Objetivo: marca el ámbito de actuación más concreto donde habrá que efectuar las actuaciones y precisa un campo temático más concreto.
3. Medida: define la actuación concreta a realizar para efectuar una política de igualdad específica.

tabla 3.1. Planes de Igualdad analizados
Comunidad
Autónoma
Andalucía I. Aragón I. Plan de Igualdad Periodo
Plan Estratégico para la Igualdad de Mujeres y Hombres. 2009-2013 Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades. 2008-2011
Canarias
III. Plan Canario de Igualdad de Oportunidades entre 2003-2006 Mujeres y Hombres.
III. Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y 2003-2006Cantabria Hombres de Cantabria.
CastillaIV. Plan de Igualdad de Oportunidades entre Hombres 2004-2008 La Mancha y Mujeres.
IV. Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y 2007-2011CastillaHombres de Castilla y León.León II. Plan contra la Violencia de Género en Castilla León. 2007-2011
V. Plan de acción y desarrollo de las políticas de mujeres 2005-2007Catalunya en Cataluña.
IV. Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y 2002-2005 Madrid

Hombres.
Plan deAcción Integral contra laViolencia de Género 2005-2008 de la Comunidad de Madrid.

I. Plan de igualdad de oportunidades para mujeres y 2006-2010Navarra hombres de la Comunidad Foral de Navarra.
Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y 2006-2009 Valencia

Hombres.
Plan de Medidas del Gobierno Valenciano para com2005-2008 batir la violencia que se ejerce contra las mujeres.

III. Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Muje2006-2009Extremadura res de Extremadura.

IV. Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres 2002-2005
Galicia Gallegas.
Plan de Acción para la Violencia de Género en Galicia. 2002-2005
Islas Baleares

La Rioja
País Vasco
Principado de Asturias Región de Murcia
III. Plan deActuación para la Igualdad de Oportunidades 2002-2005 entre Hombres y Mujeres.
III. Plan Integral de la Mujer. 2006-2009 III. Plan Integral contra la Violencia de Género. 2006-2009 III. Plan de Acción Positiva para las Mujeres en la Comu1999-2005 nidad Autónoma de Euskadi.
IV. Plan de Acción Positiva para las Mujeres del Princi2001-2005 pado de Asturias.
III. Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Hom2004-2005 bres y Mujeres.

Lo anterior supone que es posible analizar los PIAs tomando las medidas como unidad de observación, pues estas reflejan el grado máximo de concreción de los temas o contenidos sobre los que el Plan trata de actuar.En este sentido,y con cierta independencia de la denominación que refleja cada Plan, se han delimitado nueve “áreas de actuación” comunes para todos los planes¹⁰. Así, se han codificado las casi cinco mil medidas incluidas en los Planes identificando el área de actuación al que hacen referencia. Esto permite estudiarlos comparativamente considerando el peso del número de medidas incluidas en cada una de las áreas de actuación sobre el total de medidas que tiene cada Plan de Igualdad. En la tabla 3.2 se muestra el número total de medidas existentes en todos los Planes de Igualdad analizados, así como el peso de cada área sobre el conjunto de todos ellos¹¹. Puede apreciarse que destacan, sobre todo, el área relacionada con el empleo (20,81%) y la de violencia de género (23,23%).

10. Para definir las áreas temáticas se ha seguido un proceso progresivo de codifi- cación, desde una plantilla con un alto número de áreas para recabar el mayor detalle posible, hasta las nueve aquí propuestas. En concreto, aquellas que tenían contenidos temáticos similares o afines y que suponían menos del 2% del total de medidas se han incluido en otras, como por ejemplo, conciliación, transversalidad o cooperación al desarrollo.

11. También se ha intentado recabar información sobre el presupuesto de los Planes desglosados por medidas para poder conocer su peso en términos de esfuerzo público, pero se trata de información que o bien no está disponible públicamente o bien no nos ha sido facilitada.

tabla 3.2. Las áreas de actuación en Planes de Igualdad Autonómicos
Áreas de actuación n MediaDesv. %típ.

Economía, empleo y conciliación 1.005 59,12 25,66 20,81 Educación y conocimiento 606 35,65 23,52 12,55 Salud 456 26,82 19,28 9,44 Calidad de vida, inclusión y derechos sociales 474 27,88 20,47 9,82 Participación y cooperación al desarrollo 496 29,18 16,00 10,27 Imagen, medios y transversalidad 291 17,12 14,22 6,03 Urbanismo y medio ambiente 145 8,53 9,95 3,00 Cultura ocio y deportes 234 13,76 12,32 4,85 Violencia de género 1.122 66,00 62,72 23,23 TOTAL 4.829 284,06 134,02 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

Respecto a esta última debe señalarse que no todos los planes incluyen esta área de actuación y/o medidas concretas. En esos casos, por lo común, el Plan suele acompañarse durante el mismo periodo de vigencia, o aproximadamente el mismo periodo, de un Plan o Programa específico sobre esta área de actuación. Este es el caso de Castilla-León, Galicia, Valencia y La Rioja, además de Madrid, aunque en este caso se aprueba el Plan de Violencia de género al finalizar la vigencia del Plan de Igualdad (año 2005), sin que se apruebe otro Plan de Igualdad posteriormente. En la tabla 3.1 se mencionaron los Planes de Violencia analizados en estos casos, y por tanto, para ellos, las medidas de violencia de género se corresponden con estos planes o programas específicos. En las otras Comunidades Autónomas no existen Planes o programas específicos contra la violencia de género para el periodo analizado, incluyéndose un área de actuación sobre este asunto en sus Planes de Igualdad. Evidentemente se trata de una opción de diseño por el que se separa el Plan de Igualdad en su conjunto del Plan de Violencia de Género, y que provoca que, en términos relativos, este área de actuación sea muy importante, pero también el alto grado de variabilidad que existe entre Comunidades Autónomas respecto a este área de actuación (ver porcentaje y desviación típica, respectivamente, en tabla 3.2). Esto, junto a la existencia de una Ley estatal desde 2004, además de la importancia de la violencia de género como asunto y agenda pública, hace que tratemos al área de actuación por separado, indagando si se relaciona con las tendencias que encontremos en los PIAs una vez recalculados los porcentajes sin contar este área de actuación. Ello permitirá, al menos en parte, soslayar la influencia que tiene la acción de diseño de incluir o separar este área de los PIAs en su conjunto, así como su relevancia sobre el contenido sustantivo de los mismos.

2. La orientación de la Política de Igualdad a través de los PIAs: la existencia de variaciones sub-nacionales

Tal y como hemos indicado antes, las medidas recogidas en los Planes de Igualdad en España, desde las primeras en los años ochenta hasta las recogidas en los más recientes, muestran cierta evolución en el contenido sustantivo de las Políticas de Igualdad. Esto afecta tanto a la diversidad de las temáticas que se recogen, como a la intensidad, es decir, la importancia relativa de ellas sobre el total de las medidas existentes. Evidentemente, esto se relaciona con la aparición de nuevos asuntos y demandas, lo que a su vez se relaciona con la madurez alcanzada tanto por el movimiento de mujeres, como por la maquinaria de género en España. Respecto a esta última, cabe destacar la creación y consolidación de los Institutos de la Mujer a nivel Autonómico. En este proceso, una de las áreas de actuación que en mayor medida han concentrado la acción de estas agencias de igualdad, además de las relacionadas con el empleo o la violencia de género, ha sido el apoyo a las organizaciones de mujeres, y principalmente, a través de subvenciones para llevar a cabo diversas actividades y acciones¹². De hecho, suponen alrededor de un 7% del total de las medidas analizadas (tabla 3.2).

No obstante, la más importante suele ser la referida al empleo, que supone alrededor del 21% del total. Junto a esta, la mayoría de las medidas se concentran en temas que podemos identificar como áreas de atención social, relacionadas con la tradicional política social, que en gran medida coincidenconlasmedidasoriginalesquedieronsentidoalosprimerosPlanes de Igualdad. Se trata de las áreas de educación (13%), salud (9%), así como calidad de vida e inclusión (13%), las que suponen algo más del 50% del total de las medidas que recogen los Planes analizados. Constituyen, pues, una parte esencial de los objetivos que estos pretenden desarrollar.

12. Delgado, 2008.

No obstante,en los PIAs también se incluyen otras medidas relacionadas con áreas ligadas a la aparición de nuevas demandas y asuntos relacionados con la igualdad entre géneros. Se trata, en general, de medidas orientadas a lo que podríamos denominar “nuevos asuntos”, como la aparición e imagen de la mujer en los medios, la transversalidad (3%), el urbanismo y el medio ambiente (3%), y las actividades culturales, deportivas y de ocio (5%). Entre estas cabría incluir otro asunto que, aun no siendo novedoso, noserefieretantoadesigualdadesestructuralesdecaráctersocioeconómico entre géneros, relacionados con los derechos sociales, sino con derechos políticos centrados en la presencia de mujeres entre las élites políticas y, especialmente, el fomento del asociacionismo femenino y su papel en la cooperación al desarrollo,que suponen un 6% de las medidas analizadas.En su conjunto se trata de medidas que se orientan al fomento y la consecución de una mayor presencia pública de la mujer, y suponen algo más del 20% de las medidas incluidas en todos los PIAs analizados.

Cabría pensar que la mayor o menor presencia de este tipo de medidas dotará a los PIAs de un carácter más innovador,o cuando menos,un carácter complementario orientado a nuevos asuntos además de los temas centrales o clásicos de las Políticas de Igualdad. Su inclusión supone una lógica de actuación que abarca nuevas realidades e intereses que eran contempladas en menor medida en las más clásicas acciones de igualdad de género.Aun más, desde la perspectiva del cambio social postmoderno¹³,cabría apuntar que las áreas de actuación más clásicas, referidas a ámbitos relativos a las políticassociales,supondríanactuacionesorientadasareducirdesigualdades socioeconómicas,si se quiere,de orden materialista (seguridad económica y personal); mientras que las más novedosas apuntarían a asuntos que, por lo común, suelen considerarse en la agenda o el conjunto de prioridades de orden postmaterialista (autodesarrollo personal y presencia activa en el ámbito público). De este modo, cabría analizar a los PIAs según la orientación sustantiva que refleja el peso de las diferentes áreas de actuación, esto es, si se orientan más hacia el lado de las áreas clásicas o de orden materialistas, o más bien a las más novedosas, centradas en la expresión y presencia pública, más cercanas al conjunto de valores y orientaciones postmaterialistas (tabla 3.3).

13. Inglehart, 1998.

tabla 3.3.Orientación sustantiva de los Planes de Igualdad autonómicos. Porcentajes sobre el total de medidas menos violencia de género

orientación clásica materialista: Derechos sociales
y laborales

Área de actuación % Economía y empleo 27,11
Educación y conocimiento 16,35
Salud 12,30
Calidad de vida, inclusión social 12,79y derechos sociales

Total 68,55
nuevas orientaciones postmaterialistas:

Presencia pública
Área de actuación % Participación y cooperación 13,38 Imagen, Medios y tranversalidad 7,85 Cultura, ocio y deporte 6,31 Urbanismo y Medio Ambiente3,91

Total 31,45 Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

Más concretamente, cabría calcular un indicador que considere el peso de las medidas que se corresponden con las áreas más novedosas menos el peso de las medidas incluidas en las áreas más clásicas, que hemos estandarizado en una nueva variable con media igual a cero y desviación típica igual a uno. Con ello tendremos un indicador que da cuenta de la orientación sustantiva de los planes en el continuum “clásico vs. novedoso”, “socioeconómico vs presencia pública” o, si se prefiere, “orientación materialista vs. orientación postmaterialista”, siendo el cero el valor medio de todas las Comunidades Autónomas en su conjunto. En general, tal y como puede apreciarse en la tabla 3.4, es bastante mayor el peso de la orientación clásica, pero el indicador estandarizado nos permitirá comparar cada Comunidad Autónoma respecto a esa orientación media de todas ellas en su conjunto.

No obstante, tal y como hemos indicado anteriormente, para elaborar este indicador se ha excluido el área referida a la violencia de género, habiendo recalculado el peso de cada área sobre el total menos esta, tal y como refleja la tabla 3.3. Se trata de un área de política prioritaria en la agenda política nacional, lo que lleva a que algunas Comunidades Autónomas desarrollen planes específicos al respecto.Dada esta especificidad y las diferentes opciones de diseño ya comentadas (dentro del Plan o mediante Planes/Programas específicos), no la incluiremos en el indicador recién mencionado, sino que veremos la relación que guarda con este.

En términos generales, puede apreciarse que existe bastante dispersión en la presencia (o peso) de las distintas áreas de actuación, aunque bastante similar entre ellas (gráfico 3.1). Pero también puede apreciarse claramente la diferencia que hay entre el área central de los PIAs,el empleo y el resto. Esto muestra que, en general, los PIAs se orientan principalmente hacia las áreas clásicas y centrales de la Política de Igualdad. Pero también que existen diferencias al respecto, pues el peso de estas áreas varía bastante entre diferentes Comunidades Autónomas, y con ello, la presencia de otras áreas de actuación.

Gráfico 3.1. La distribución de las áreas de actuación en los PIAs

Cultura, ocio y deportes (%)
Urb. y medio ambiente (%)
Imagen y medios (%)
Participación y cooperación (%)
Inclusión y derechos sociales (%)
Salud (%)
Educación (%)
Economía (%)
0 10 20 30 40 Distribución (95% IC)

Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de contenido de los PIAs.

Dado el peso relativo de diferentes áreas y la dispersión existente entre Comunidades Autónomas,¿qué muestra el indicador de orientación sustantiva delimitado? Tal y como puede apreciarse en el gráfico 3.2, existen bastantes diferencias.Así,la división de la distribución en cuartiles muestras que los valores mínimos (primer cuartil) se da en los casos de Canarias, La Rioja, País Vasco o el Principado de Asturias, a continuación Castilla-León, Madrid,Valencia y la Región de Murcia, en el tercer cuartil se sitúan Andalucía, Aragón, Cantabria, Navarra e Islas Baleares, y en los valores máximos (cuarto cuartil) las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura y Galicia. Si bien, más concretamente, en los extremos destacan Cataluña y Castilla-La Mancha, en un lado, y la Rioja en el otro.

Gráfico 3.2. La orientación sustantiva de los PIAs: áreas clásicas vs. áreas novedosas

Valencia

País Vasco Navarra Murcia

Madrid La Rioja I. Baleares

Galicia Extremadura Cataluña Castilla_León

Castilla_La Mancha Cantabria Canarias

Asturias Aragón Andalucía

-3,00000 -2,00000 -1,00000 0,00000 1,00000 2,00000

Media Orientación sustantiva: Socioeconómicas clásicas <-> Presencia Pública

Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

Así pues, existen bastantes diferencias entre Comunidades Autónomas, desde las que centran claramente sus PIAs en las áreas clásicas hasta aquellas que lo hacen sobre las más centradas en la presencia pública de la mujer. ¿Qué relación guarda esta distinción con la presencia del área relativa a la violenciadegénero?Observandoelgráfico3.3podemosapreciarqueexiste cierta relación entre ambos aspectos (r=-0,263), aunque con excepciones. La tendencia general es que cuanto más alejado de la orientación clásica se encuentre el PIA, menor es el peso del área de violencia de género, salvo las excepciones de Cataluña y Galicia. En esos casos, sus Planes de Igualdad incluyen, de forma bastante diferenciada, la violencia de género, que se formula no como un área de actuación, sino como un Programa bastante diferenciado del resto, ocupando un espacio preferente (las medidas incluidas en ellos suponen alrededor del 40% del total de las incluidas en el Plan de Igualdad). De este modo, pareciera que existen tres tendencia o tipos: aquellos que se centran más en medidas clásicas y violencia de género, esta última mediante un Plan específico;aquellos que muestran cierta tendencia hacia las medidas de presencia pública y una gran importancia del área de violencia de género, que se plasma en programas específicos incluidos en el propio Plan de Igualdad; y por último, aquellos Planes que tienden a cierto equilibrio entre medidas clásicas y de presencia pública, incluyendo en ese equilibrio también las de violencia de género.

Gráfico 3.3. El contenido sustantivo de los Planes de Igualdad yViolencia de Género

2,00000 Madrid
La Rioja
Canarias Cataluña
1,00000
Galicia Valencia Castilla_León
0,00000 Murcia

País Vasco Andalucía CantabriaNavarra

I. Baleares Castilla_La Mancha Aragón

-1,00000 Asturias Extremadura

-2,00000
-2,00000
-1,00000 0,00000 1,00000 2,00000 Orientación sustantiva: Socioeconómicas clásicas <---> Presencia Pública

Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

3. Sobre las variaciones de las políticas de Igualdad a nivel autonómico: la importancia de la dimensión socio-política de género

Parece,pues,que aunque pueden delimitarse tendencias o tipos,destaca sobre todo la gran variabilidad existente entre Comunidades Autónomas, ya sea por su orientación sustantiva, ya sea por el “efecto diseño” respecto a la violencia de género en la forma de un Programa específico dentro del PIA o un Plan específico por separado.Ahora bien, ¿a qué pueden deberse tales diferencias? Para dar respuesta a esta pregunta se han considerado variables que dan cuenta de algunas condiciones críticas que según la literatura sobre gender politics podrían explicarlo, esto es, factores que contribuyen al desarrollo de women friendly policies.

Así, diferentes trabajos comparativos sobre Feminismo de Estado y sobre políticas de igualdad¹⁴,así como otros en España¹⁵,han mostrado que para que se dé el proceso de inclusión de políticas de género en la agenda de las autoridades públicas han de considerarse, al menos, los siguientes factores. En primer lugar, la existencia de una agencia o maquinaria de género con competencias y funciones exclusivas respecto a la defensa y promoción de los intereses de las mujeres, de la igualdad de género. En segundo lugar, que exista un activo movimiento de mujeres.Y en tercer lugar, que exista cierto grado de representación descriptiva, esto es, de mujeres entre los miembros de las cámaras legislativas. La presencia de estos tres factores ha hecho que se formule la idea o hipótesis de la “alianza estratégica” entre diferentes actores críticos de los tres ámbitos (la sociedad civil,la administración pública y en sede parlamentaria) como contexto más propicio para la inclusión de asuntos y políticas de género en la agenda pública¹⁶. A estos suele unirse, como factor de contexto, la presencia de un partido de izquierda en el gobierno¹⁷. Así, para el caso español, Valiente y Ortbals¹⁸ han mostrado la relación entre gobiernos de izquierda y el apoyo a la inclusión de los intereses de género en la agenda política.

14. Mazur, 2002; Stetson y Mazur, 1995; Goertz y Mazur, 2008.
15. Valiente, 2006b.
16. Ídem.
17. Mazur, 2002.
18. Valiente, 1998, 2006b; Ortbals, 2008.

En base a estos aportes hemos recogido información que, aunque de forma aproximada,permite medir esos aspectos para todas las Comunidades Autónomas. Respecto a los actores críticos se ha considerado el porcentaje de mujeres que eran miembros de los Parlamentos Autonómicos en el momento de la aprobación de los PIAs, el peso relativo de las asociaciones de mujeres sobre el total de asociaciones existentes en la Comunidad Autónoma, y dado que en todas ellas existe un Instituto de la Mujer, se ha considerado la existencia de un departamento o unidad de la estructura administrativa autonómica que se encargue explícitamente de las políticas de igualdad (género o mujer, según las denominaciones), así como el peso del presupuesto del Instituto de la Mujer sobre el total del presupuesto de la Comunidad Autónoma.Además, la ideología del partido en el gobierno autonómico,medidoatravésdelapuntuaciónenlaescalaizquierda-derecha tomada del Party Manifesto Project¹⁹.

tabla 3.4. El Mapa Intergubernamental: variables y operacionalización
Indicadores MediaDesv. Casostíp.
Año inicio vigencia Plan Autonómico Igualdad 2004 2,56 17 Representación descriptiva: % de mujeres en Parlamento 36,51 6,04 17Autonómico

Movimiento de mujeres: % sobre total de asociaciones 3,64 1,67 12
Maquinaria 1: Consejería explícita del área de Igualdad o Mujer 0,41 0,51 17
Maquinaria 2: % de presupuesto del Instituto Autonómico de la 0,12 0,07 14Mujer

Ideología Gobierno: derecha vs izquierda (PMP Index) 6,20 11,35 17 Fuente: Elaboración propia a partir de datos secundarios y consulta a Comunidades Autónomas.

En la tabla 3.4 se presentan todas las variables creadas y sus descriptivos. Para ello se han consultado diferentes fuentes de datos secundarios, las páginas web institucionales de cada Administración Autonómica o nos hemos puesto en contacto directamente con el Instituto de la Mujer. No obstante, no hemos logrado toda la información para todos los casos, por lo que los análisis que siguen deberán tomarse con la precaución debida a este hecho para la variable que se trate. Al igual que respecto a los indicadores sobre la orientación sustantiva de los planes y la violencia de género usaremos en los análisis los valores estandarizados de estas variables (con media igual a cero y desviación típica igual a uno).

19. Budge et al., 2001.

Por último, cabe recordar que las evidencias y argumentos en los que nos hemos basado para estudiar estas variables se derivan de estudios realizados a nivel nacional en los que se considera como variable dependiente la inclusión de distintos asuntos de género en la agenda pública. Aquí, por un lado, nos centramos en el análisis comparativo a nivel regional (Comunidades Autónomas) y, por otro lado, no tratamos de saber si estos factores influyen en la inclusión de asuntos de género en la agenda pública, sino en la orientación sustantiva de la política de género que reflejan los PIAs. Esto es, no se trata de saber si esos factores dan cuenta o no de la existencia de medidas o políticas de igualdad, sino de la orientación o lógica sustantiva de las women friendly policies a nivel autonómico en los términos definidos en este trabajo.

Gráfico 3.4. El contenido de los PIAs según diferentes rasgos sociopolíticos. Correlaciones

Ideología: Derecha <-> Izquierda
Movimiento mujeres Clásica <--> Presencia Violencia de género
Maquinaria (presupuesto IAM)
Maquinaria (departamento)
Presencia
Año inicio PAI
-0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2

Nota: Las correlaciones con las variables “Movimiento” y “Presupuesto” son sólo con 12 y 14 casos (CC.AA.), respectivamente.
Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

Así pues, ¿existe relación entre esas variables y las orientaciones de los PIAs? Unas simples correlaciones muestran ciertas tendencias. En términos generales cabe señalar, por un lado, que parece que los factores que señala la literatura también dan cuenta de la orientación sustantiva de los PIAs y la importancia de la violencia de género, pero de forma opuesta. Por un lado, la relación es más o menos intensa según se trate de la orientación del PIA o del contenido referido a violencia de género. Así, la orientación de los PIAs tiende hacia el lado de la presencia pública (o postmaterialista) cuando existen actores críticos: parlamentarias, movimiento de mujeres y, en particular, maquinaria explícita de género; a lo que se une el hecho de que sean gobiernos de izquierda. Además, aunque menos importante, cabe señalar que cuando los PIAs son más recientes, mayor peso tienen las áreas referidas a cuestiones de orden postmaterialista, de presencia pública de la mujer.

Si nos referimos ahora a la importancia relativa de la violencia de género podemos apreciar que, cuando existía una consejería específica, aumenta muy levemente –sobre todo cuando se trata de gobiernos autonómicos de derecha–; pero al contrario, es menor cuando es mayor el presupuesto del Instituto Autonómico de la Mujer o la presencia de otros actores críticos (mujeres en las cámaras autonómicas o movimiento asociativo), apareciendo también en mayor medida cuando los planes son aprobados en fechas más recientes.

Asípues,ensuconjuntoparecequelosfactoresfacilitadoresserelacionan positivamente con la orientación que combina las áreas de intervención clásicas con las más novedosas,mientras que ocurre lo contrario respecto a la importancia relativa de la violencia de género como área de intervención de la política de igualdad. En este sentido, cabría señalar que, según los resultados, la combinación de áreas clásicas y más novedosas de los PIAs, la tendencia hacia contenidos más centrados en la presencia pública de la mujer, se produce por la posible existencia de “alianzas estratégicas de género”, entre actores críticos del ámbito político, administrativo y social, a lo que se une la presencia de gobiernos de izquierda. Lo sorprendente en nuestro análisis es que la importancia relativa del área de violencia de género muestra unas pautas de relación opuestas.

En alguna medida, esto último se relaciona con el que más arriba hemos denominado “efecto diseño” respecto a este área de intervención, a saber: es más importante en aquellas Comunidades Autónomas donde existe un Plan específico, diferenciado del PIA, o bien, porque se diseña un programa específico dentro de estos. La cuestión es que existe cierta relación entre esa elección de diseño y alguna de las variables facilitadoras de las políticas de género, y que ello influye en la importancia que presenta el área de violencia de género. En la tabla 3.5 se muestra la media de la importancia relativa de la violencia de género según dos criterios considerados conjuntamente: el efecto diseño y el nivel que alcanzan las condiciones favorables existentes en cada comunidad²⁰. Puede apreciarse que entre las que presentan condiciones más favorables no existe mucha diferencia en la importancia relativa del área de violencia de género según el diseño utilizado para esta, pero cuando las condiciones son desfavorables, este área se sitúa por encima de la media de todas las Comunidades Autónomas (valores superiores a cero, al utilizar aquí la variable estandarizada).

tabla 3.5.La importancia relativa del área de violencia de género: contexto socio-político y opciones de diseño. Medias en escala (0,1)
Condiciones favorablesDiseño: plan o Violencia de género Nprograma específico
No -,793 2Alta (> mediana)Si 1,04 6
No -,79 7Baja (> mediana)Si ,43 2
Total 0,00 17
Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

Más concretamente, la variable que en mayor medida se relaciona con la importancia del área de violencia de género es la ideología del partido que gobernaba en cada Comunidad Autónoma (ver gráfico 3.4).

20. Se ha calculado un índice por sumatorio de la presencia de mujeres en los Parlamentos Autonómicos, de la maquinaria y de la ideología del gobierno (izquierda), habiendo dividido en dos la distribución a partir de la mediana. Sólo se han considerado estas tres variables para las que contábamos con información para todas las Comunidades Autónomas

Considerando esta variable y el efecto diseño, puede apreciarse aun más claramente la pauta señalada (ver gráfico 3.5). En general, salvo el caso de Cataluña, la gran mayoría de las Comunidades que tienen un diseño específico para el área de violencia de género, y con ello presentan valores superiores a la media, eran las gobernadas por partidos de centroderecha.Así pues, como pauta general, los gobiernos de izquierda varían, pero también destacan, en cuanto al alcance de su orientación sustantiva hacia una nueva agenda que complementa los asuntos socio-económicos clásicos con otros que suponen mejorar la presencia de la mujer en el ámbito público, mientras que entre los gobiernos de derecha predomina, especialmente, la importancia de la violencia de género a través de un plan específico.

Gráfico 3.5. La importancia relativa de la violencia de género: partido y diseño

Violencia género: Plan específico o programa específico dentro del PAI No Si
2,00000 Derecha
Derecha
Derecha Izquierda
1,00000
Derecha Derecha
0,00000 Derecha Derecha
Izquierda Derecha Izquierda Izquierda Izquierda Derecha
-1,00000
Izquierda Izquierda Izquierda
-2,00000
-2,00000 -1,00000 0,00000 1,00000 2,00000
-2,00000-1,00000 0,00000 1,00000 2,00000 Orientación sustantiva: Socioeconómicas clásicas <-> Presencia Pública

Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de contenido de los PIAs.

De hecho, algunos estudios han mostrado que el acercamiento de los partidos de derecha e izquierda a los asuntos y políticas de igualdad ha sido diferente. Por ejemplo, respecto a las cuotas, los segundos son los que primero las incorporaron en sus organizaciones, existiendo también diferencias muy claras respecto al aborto. En cuanto la tema de la violencia de género, en ambos casos se considera que se trata de un asunto prioritario,a diferencia del aborto,como muestra,por ejemplo,el análisis entre miembros del Congreso y Senado para la legislatura 2000-2004²¹. No obstante, la lucha contra la violencia de género ha sido una reivindicación histórica del movimiento feminista en general, y de las feministas españolas en particular,de doble militancia,como se ha visto en el capítulo anterior, incorporándose este asunto a la Política de Igualdad a través de su participación en diferentes gobiernos de izquierda. De hecho, tal y como se ha indicado más arriba, en 2004 se convierte claramente en un asunto prioritario en la agenda política nacional, materializado en la Ley de medidas integrales contra la violencia de género de 2004, con una influencia importante en el diseño de la Política de Igualdad. Ello, quizás, pueda explicar diferencias en la estrategia por la que distintos partidos (de derecha e izquierda) incluyen este asunto en sus Planes de Igualdad Autonómicos, ya sea como una parte de ellos, en un caso, o como un Plan específico contra la violencia de género, en otros.

4. Políticas de Igualdad a nivel autonómico: diversidad de contenidos y dinámica socio-política de género

Aliniciodeestecapítulonosplanteábamosdospreguntas,asaber:¿existen variaciones en la orientación sustantiva de los PIAs?, ¿qué factores ayudan a explicarlo? Respecto a la primera hemos podido constatar que existen bastantes variaciones desde aquellos PIAs que se centran en áreas de intervención clásicas hasta aquellos que incorporan otras áreas más novedosas. Además,vimos que existen bastantes diferencias en cuanto a la presencia del área referida a la violencia de género, relacionándose esta en mayor medida con la tendencia hacia áreas clásicas que hacia las más novedosas.

Respecto a la segunda cuestión hemos podido constatar que las variables que la literatura identifica como favorables para el desarrollo de women friendly policies se relacionan positivamente con la orientación que en mayor medida combina áreas clásicas y novedosas, y al contrario cuando se trata de la violencia de género, en lo que intervienen cierta combinación entre condiciones favorables a las políticas de género y la opción por diseñar un Plan específico para este área de intervención.

21. Pastor, 2010.

En general, los resultados muestran que existe más diversidad que convergencia entre los PIAs, pero también, que ello se relaciona con opciones específicas en cada caso.La existencia de condiciones que apuntan a la presencia de alianzas estratégicas entre actores críticos respecto a la Política de Igualdad presentan un modelo de PIAs que, al menos en sus contenidos, combinan las áreas de intervención más clásicas centradas en asuntos de índole socioeconómico con áreas más novedosas, o cuando menos, que apuntan más hacia asuntos de índole postmaterialista, más centrados en la presencia pública de la mujer, en la forma en que esta tiene opciones de participar en la vida social y política, y la forma en que es tratado en los medios de comunicación. Cuando no existen pautas que apunten a la existencia de las alianzas estratégicas de género, esta combinación está menos presente, pero en cambio, se opta por centrar la Política de Igualdad en el área de la violencia de género diseñando planes específicos al respecto.

El ejercicio realizado no pretende ser concluyente. Simplemente se propone la aplicación de un marco analítico, al que volveremos más adelante en otros capítulos de este volumen, que ha permitido, por un lado, identificar lógicas diferentes en el diseño de la Política de Igualdad a nivel sub-nacional en España y, por otro lado, apuntar alguno de los factores que puedan explicar las causas de tales divergencias. En general, los resultados apuntan a la existencia de dinámicas socio-políticas de género en las que el movimiento asociativo de mujeres desempeña cierto papel como actor crítico que puede formar parte de las alianzas estratégicas de género, pero también cobra también bastante importancia la estrategia institucional respecto a la Política de Igualdad que desempeñan diferentes gobiernos, lo que parece relacionarse con su ideología política. Por ello, en capítulos siguientes se tratará de profundizar en el análisis de dicha dinámica socio-política de género, pero esta vez a nivel local, una vez situado el marco de actuación autonómico. Ello supone, pues, dirigir nuestra mirada hacia el ámbito municipal y observar allí el papel que juegan diferentes actores críticos respecto a las políticas de igualdad y la dinámica socio-política de género que a ella subyace.

Capítulo 4
la extensión de la dinámica socio-politica de género en los municipios españoles: coaliciones y representación sustantiva

María Jesús Rodríguez García

Tal y como hemos indicado en el primer capítulo, la dinámica sociopolítica de género supone que ciertos actores que defienden los intereses y demandas de las mujeres logran hacerlos efectivos en términos de políticas y servicios públicos. Si se quiere, que existe cierta relación entre “representación descriptiva” y “representación sustantiva”, tal y como formulara estos conceptos Pitkin (1967). De hecho, este es un tema ampliamente tratado por los estudios de género, centrando la atención en la presencia de mujeres entre los representantes públicos.

En general, se supone que existe una relación positiva entre ambos aspectos o dimensiones de la representación,aunque la literatura y análisis empíricos muestran que la representación sustantiva también depende de la acción de otros actores críticos, como las agencias de género y el movimiento social de mujeres. En este sentido, la literatura feminista viene mostrando la existencia de un patrón común en las democracias postindustriales: el desarrollo de women friendly policies dependería de la existencia de coaliciones entre esos actores críticos¹.

No obstante, los análisis suelen centrarse en el ámbito nacional o regional, y existen muy pocos análisis a nivel local, a pesar de ser una arena política que, tal y como se argumentó anteriormente, ofrece oportunidades estratégicas para que estos procesos puedan desarrollarse. El objetivo de este capítulo es analizar la existencia y efecto de las coaliciones

1. Stetson y Mazur, 1995; Mazur, 2002, Goertz y Mazur, 2008.

de actores críticos sobre la responsividad de los gobiernos municipales españoles hacia las demandas de los grupos de mujeres. Se trata, pues, de aplicar algunos de los avances de la literatura sobre “Representación Sustantiva de las Mujeres” (RSM en adelante) al caso del ámbito local, y en concreto, en los municipios españoles.

1. Representación Sustantiva de las Mujeres:
la importancia de los actores críticos y sus coaliciones

En términos generales, los estudios sobre RSM presentan bastante consenso sobre el significado genérico de este concepto,algo menos sobre la forma en la que debe medirse, y algunas propuestas recurrentes sobre los factores que inciden en ella. Respecto al primer asunto, la representación sustantiva suele entenderse como la promoción y aprobación de medidas acordes con los intereses de las mujeres como grupo. Es cierto que existe bastante debate sobre el significado de los “intereses de las mujeres”, sea por la heterogeneidad existente entre las propias mujeres, o por la propia amplitud que pueden adoptar tales intereses². No obstante, desde la perspectiva feminista existe un amplio consenso acerca de la delimitación de estos intereses, incluyendo tanto el impulso de la autonomía de las mujeres en todos los ámbitos como el reconocimiento del sistema patriarcal en el que tienen origen las desigualdades de género y la necesidad de cambiarlo³. Esto supone que las women friendly policies incluyen tanto “intereses estratégicos”, como “intereses prácticos”: los primeros relacionados con el desarrollo explícito de propuestas orientadas a atenuar la desigualdad estructural de las mujeres en razón de su género (como la igualdad laboral, la representación política o el derecho al aborto), y los segundos con circunstancias y necesidades vitales cotidianas y domésticas derivadas de la división sexual del trabajo en el ámbito privado y del papel de la mujer como cuidadora⁴.

A nivel operativo, el análisis de la RSM supone analizar el contenido de las propuestas y medidas que muestran los representantes y la medida en que son aprobadas. Esto suele hacerse de dos formas básicas, o tal y como sostienen Francechet y Piscopo (2008), centrarse en una de las dos dimensiones o momentos de la representación sustantiva. Por un lado, el proceso de construcción de la agenda, en cuyo caso los estudios analizan algunas actitudes o comportamientos de los representantes en cámaras legislativas: bien mediante el análisis de diferencias en las preferencias y estilos políticos de hombres y mujeres⁵,o bien analizando cómo las mujeres legisladoras consiguen avanzar en los intereses de las mujeres a través de la introducción de interpelaciones o enmiendas en determinados asuntos⁶. Por otro lado, otros estudios se centran en el análisis de los outcomes de los procesos políticos: la aprobación e implementación de women policies y, por tanto, la medida en que las representantes logran ser efectivas a la hora de hacer valer los intereses de las mujeres⁷.

2. Dahlerup, 2009.
3. Mazur, 2002.
4. Molyneaux, 1985; Celis, 2008.

En ambos casos se supone que las mujeres representantes actúan en interés de las mujeres, o de otra forma, que la presencia de mujeres en los órganos representativos,como representación descriptiva,se relaciona con la representación sustantiva. Partiendo de los conceptos clásicos de representación política de Pitkin (1967), así como la perspectiva de la “política de presencia”⁸, esta relación es la que ha centrado buena parte de la agenda de investigación sobre la representación de los intereses de las mujeres. Ahora bien, los análisis empíricos muestran resultados ambivalentes.Primero,no existe acuerdo sobre qué volumen de presencia es necesario para ello, y segundo, porque además de las mujeres en los parlamentos,existen otros actores que también pueden actuar como representantes de los intereses de las mujeres. Por ello, la pregunta principal no se centra únicamente en la influencia de la presencia parlamentaria de las mujeres,sino más bien es:¿en qué condiciones logran ser más efectivas las representantes?⁹, o incluso, ¿en qué condiciones o contextos se logra un mayor grado de representación sustantiva?¹⁰

Las respuestas a estas preguntas se centran en el análisis de la presencia y el activismo de tres tipos de “actores críticos”: las mujeres parlamentarias, las femócratas que desarrollan su labor desde organismos públicos de igualdad y los movimientos sociales de mujeres. Respecto a las primeras, los análisis se han centrado principalmente sobre qué cantidad de mujeres debe estar presente para hacer efectiva su labor de representación sustantiva. La conclusión principal de estos estudios sobre la critical mass¹¹ o la sex-ratio theory¹² es que, aunque el aumento de la presencia suele afectar positivamente a la representación sustantiva, la relación entre representación descriptiva y representación sustantiva no es “determinista”, sino que existen otros factores que influyen en ella. Además de los rasgos actitudinales de las mujeres parlamentarias o su experiencia legislativa, suele destacarse el hecho de que ocupen o no posiciones que le concedan poder institucional en los parlamentos, la importancia de la disciplina de partidos en cuanto a la propuesta o apoyo a diferentes iniciativas¹³. En este sentido, por ejemplo, Krook (2006) señala la necesidad de coaliciones inter-partidistas de mujeres.

5. Norris y Lovenduski, 2003; Pastor, 2010.
6. Goertz y Mazur, 2008; .Valiente, 2006b.
7. Celis y Childs, 2008; Mazur y Pollack, 2009.
8. Philips,1995; Lovenduski, 2005; Celis, 2009.
9. Dahlerup,2006.
10. Mazur, 2002; Celis, 2009.

Aun más, algunos estudios sostienen que la representación sustantiva puede derivarse de la acción de todos aquellos que hacen women claims, incluso con independencia de que sean o no mujeres¹⁴.Así, la eficacia de la acción de las mujeres parlamentarias puede beneficiarse de la existencia o generación de un “ambiente de género” en las cámaras que favorezca la propuesta y aprobación de women friendly policies¹⁵.En este sentido,más que una masa crítica de mujeres,lo importante es que existan “actores críticos”, esto es, individuos o agencias cuyas iniciativas se orienten a promocionar las políticas de igualdad, con cierta independencia de la proporción de mujeres representantes que existan en las cámaras legislativas¹⁶.

La literatura suele identificar otros dos actores críticos: las agencias de igualdad y los movimientos sociales. Las primeras se refieren a la denominada “maquinaria de género”, organismos o agencias institucionales específicamente orientados al impulso de políticas de género¹⁷. Ahora bien, al igual que la discusión sobre la masa crítica, esta perspectiva sobre el Feminismo de Estado señala que la presencia de estas agencias no garantiza una efectiva representación sustantiva.Ella depende,entre otros factores, del partido que gobierna o la apertura del sistema institucional, pero especialmente, de los recursos y capacidad institucionales de estas agencias¹⁸y el activismo de los movimientos sociales respecto a los asuntos que las agencias promueven¹⁹.

11. Dahlerup 2006, 1988.
12. Beckwith y Cowell-Meyers, 2007.
13. Norris y Lovenduski, 1995; Pastor, 2010.
14. Celis et al., 2008; Celis 2009.
15. Krook, 2006.
16. Childs y Krook, 2006; Celis et al., 2008.
17. Mazur, 2002; Goertz y Mazur, 2008; Celis et al, 2008; Becwith y Cowell-Meyers, 2007;Valiente, 2006b.

De hecho, estos organismos suelen ser mecanismos especialmente efectivos para la canalización de las demandas de los grupos de mujeres, otro actor crítico respecto a la representación sustantiva²⁰. Al igual que otros movimientos sociales, el de las mujeres suele movilizar a la opinión pública para llamar la atención de las autoridades²¹. Así, el movimiento de mujeres puede crear un contexto legislativo favorable a los asuntos de género al hacerlos públicos, proponiendo una agenda específica al respecto, así como movilizando a una potencial masa electoral que apoye estos asuntos²². Pero además, puede ejercer una presión directa (o un apoyo directo) sobre las mujeres que ocupan puestos políticos o sobre las agencias de género,proveyéndolas de apoyos que fortalezcan su capacidad para introducir tales intereses en los debates parlamentarios y, eventualmente, su transformación en políticas y medidas específicas²³.

De hecho, la literatura sobre el Feminismo de Estado muestra que los escenarios más favorables para la representación sustantiva son aquellos en los que estos tres actores críticos actúan conjuntamente como aliados respecto a los intereses de las mujeres. En este sentido,Weldon (2002) señala que los casos de RSM de mayor éxito son los generados a través de la interacción de estas dos condiciones: un fuerte movimiento de mujeres y una fuerte agencia de igualdad. Mazur (2002) apunta también que una de las condiciones más importantes para la RSM es la presencia de alianzas estratégicas entre las mujeres representantes, el movimiento y las organizaciones de mujeres, y las oficinas o agencias para la igualdad.

18. Rai, 2003.
19. Goertz y Mazur, 2008; Ortbals, 2008.
20. Stetson y Mazur, 1995; Mazur,2002; Goertz y Mazur, 2008.
21. Muller, 2008; Mansbridge, 2001.
22. Becwith y Cowell-Meyers, 2007.
23. Ídem.

Se trata, pues, de alianzas estratégicas o coaliciones de actores críticos. En este sentido,según la tesis de las“coaliaciones feministas”,la aprobación de women frienly policies, como indicador de representación sustantiva, se daría sobre todo cuando mujeres activistas, políticas y miembros de las agencias de género aúnan esfuerzos para hacer valer los intereses de las mujeres²⁴. Evidentemente, la eficacia de tales coaliciones depende de los factores contextuales que la literatura específica sobre cada uno de estos actores críticos suele destacar. Así, por ejemplo, la comparación internacional sobre ciertos asuntos de género (como el aborto²⁵) muestra que la eficacia de estas coaliciones aumenta cuando gobierna un partido de izquierda o se trata de una sociedad mayoritariamente no católica²⁶; si se quiere, aliados de los actores críticos en la esfera institucional y en la sociedad civil, respectivamante.

Aunque la mayoría de los análisis se han centrado en el nivel nacional o el regional,este tipo de procesos y alianzas también suele producir cambios en el estilo o la agenda de gobierno en los municipios. De hecho, algunas investigaciones han mostrado el efecto derivado del aumento de mujeres entre las élites políticas locales, como por ejemplo, la incorporación de asuntos relativos a la agenda de género, en la línea de los argumentos que la “política de presencia” o la tesis de la masa crítica señalan para el ámbito nacional²⁷. Además, a este nivel las mujeres suelen encontrar menos barreras para ocupar puestos en los consejos municipales, por lo que constituye “una plataforma para los actores que actúan por o hacen demandas significativas a favor de las mujeres como grupo”²⁸.

Por otra parte, dada la división funcional del trabajo político entre gobiernos municipales y supra-municipales, el ámbito local supone un espacio oportuno para la formación de ese tipo de coaliciones. Los gobiernos locales suelen centrarse en la “low politics”²⁹, especialmente en áreas políticas relacionadas con el bienestar, y en particular con servicios relacionados con los cuidados que tradicionalmente realizan las mujeres. De hecho, el activismo participativo de las mujeres suele orientarse hacia este tipo de asuntos³⁰. Por esta razón, las alianzas estratégicas a nivel local suelen centrarse en asuntos prácticos de la agenda de género, ya sea a través de medidas específicas relativas a la igualdad de oportunidades, sea por el desarrollo de servicios específicos en distintas áreas de actuación municipal (urbanismo, servicios sociales, guarderías)³¹. Así, por ejemplo, Saltzstein (1986) mostró cómo la presencia de una mujer alcaldesa incrementaba la contratación de mujeres por parte de los municipios norteamericanos. O Bratton y Ray (2002) muestran que el aumento de la presencia de mujeres entre los miembros de los consejos municipales de Noruega explica la puesta en marcha de servicios de cuidados, como guarderías. Y en general, la pequeña escala y la proximidad entre las representantes y la ciudadanía permitiría que los primeros fueran más sensibles respecto a las demandas del movimiento de mujeres, facilitando la formación de “coaliciones feministas” y, con ello, la feminización de la agenda local³².

24. Stetson y Mazur, 1995; Caroll, 2001; Mazur 2002: Goertz y Mazur, 2008; Valiente 2006b.
25. Stetson, 2001.
26. Mazur, 2002.
27. Bratton y Ray, 2002; Beck, 2001; Carroll, 2001; Abrar, Lovenduski y Margetts, 1998; Saltztein, 1986.
28. Celis et al., 2008: 105.
29. Bulpitt, 1983.

En relación con este asunto, diversos estudios muestran que el movimiento de mujeres es especialmente activo en el ámbito local. De hecho, aunque los estudios a nivel nacional se han centrado en los clásicos movimientos feministas, más orientados hacia los intereses estratégicos, en el ámbito local hay un voluminoso y activo movimiento de mujeres centrado en los intereses prácticos, que suele cumplir un papel estratégico en la inclusión de estos asuntos en la agenda municipal³³. De hecho, el movimiento de mujeres supone un conjunto amplio y diverso de organizaciones en donde conviven tanto movimientos feministas clásicos orientados a la defensa de intereses mediante la movilización ciudadana o el lobby, grupos orientados principalmente a la prestación de servicios, y un tipo híbrido entre los dos, cada vez más mayoritario, tal y como muestra Minkoff (2002) para el caso norteamericano.

Lo anterior no significa que los gobiernos municipales no pongan en marcha políticas de igualdad centradas en los asuntos estratégicos de género o que no existan agencias de igualdad que velen por los intereses de las mujeres. Aunque no existen estudios sistemáticos al respecto, el número de agencias de igualdad ha ido extendiéndose progresivamente entre los municipios en las democracias postindustriales, y buena parte de las mujeres que contactan con algún organismo de igualdad lo hacen con el que está en su municipio, cumpliendo estos la misma labor de canalización de demandas y apoyo estratégico respecto al movimiento de mujeres. Por ejemplo, a mediados de los noventa existían en Alemania en torno a mil cien organismos de igualdad municipales y a finales de la misma década podían contarse unas doscientas comisiones de la mujeres en los Estados Unidos³⁴.

30. Verba et al., 1998.
31. Andrew, 1995.
32. Banaszak, Beckwith y Rucht, 2003; Ortbals, 2008.
33. Boles, 2001; Andrews, 2005.

Esto supone que, aunque los estudios sobre representación sustantiva suelen centrarse en la escala nacional o la regional, el ámbito municipal constituye un espacio en el que pueden darse procesos de RSM, no sólo porque conforman una arena política en la que las mujeres pueden hacer sus demandas, sino porque existen evidencias de la presencia y activismo de los actores críticos que lo hacen posible. No obstante, el hecho de haber centrado los análisis especialmente sobre la agenda estratégica de las mujeres ha dado lugar a que existan menos estudios a nivel local. Pero a pesar de que este ámbito sea el gran olvidado en el análisis de la representación sustantiva³⁵ supone un espacio propicio para analizar este asunto.

2. Mujeres y Gobierno Local en España:
hacia una progresiva feminización de la dinámica socio-política municipal

¿Existen estos procesos en el caso español?, ¿en qué medida existen actores críticos que facilitarían la conformación de coaliciones feministas en los municipios españoles? El hecho es que, en comparación con la situación existente al inicio de la democracia española a finales de los años setenta, los municipios han experimentado un progresivo grado de apertura a las women friendly policies, o cuando menos, las condiciones que según la literatura favorecen su desarrollo. En general, se han ido produciendo ciertos cambios que hacen de ellos un espacio propicio para la acción de los actores que “actúan por” las mujeres, y por tanto, para el desarrollo de procesos de representación sustantiva.

34. Valiente, 2005. 35. Andrew, 1995.

En general, tal y como hemos visto en capítulos previos, las políticas relativas a la igualdad de género son competencia del Estado central y de los gobiernos regionales, sin que la legislación especifique que los municipios han de desarrollar políticas o servicios en este área de actuación. No obstante, bajo el principio de “competencia general”, los municipios tienen reconocida la capacidad de poner en marcha políticas y servicios en función de las necesidades y demandas de sus comunidades locales, por lo que pueden promocionar, y de hecho lo hacen, servicios relativos a la agenda de género³⁶. No obstante, a partir de la aprobación de la Ley de Igualdad Efectiva en 2007, existen aun más oportunidades para ello. Esta ley fija el principio de paridad en todos los órganos institucionales de representación (públicos y privados), incluidos los consejos municipales. Igualmente establece que los partidos políticos han de elaborar listas paritarias, así, la creación de consejos consultivos y de participación para las políticas de igualdad, que a nivel municipal se concreta en los consejos locales de participación para las mujeres o Consejos Locales de Igualdad. Se trata, pues, de un marco normativo para que los municipios impulsen medidas de género.

Por otra parte, la presencia de mujeres entre las élites políticas locales ha venido aumentado desde las primeras elecciones locales democráticas en 1979 hasta las últimas celebradas en 2011 (gráfico 4.1). En su conjunto, la diferencia entre esas dos fechas es de 30 puntos; comenzando a ser relevante desde mediados de los años noventa, con anterioridad a la aprobación de la LIE. Este crecimiento en la representación descriptiva en el nivel municipal tiene lugar principalmente en contextos urbanos y a través de las “cuotas” introducidas por los partidos de izquierda en sus listas electorales desde finales de los años ochenta³⁷.Esto se complementa con la aparición de organismos semejantes a las maquinarias de género. Pueden adoptar dos formas básicas: un departamento o un consejo consultivo.Tal y como muestra Valiente (1998),solo el 31% de los municipios en la Comunidad de Madrid tenían un departamento/área de “mujer” o “igualdad”, de forma más frecuente en municipios con más de quince mil habitantes y gobernados por un partido independiente o de izquierdas. Tales departamentos, normalmente a cargo de mujeres, se encargan de promocionar políticas de mujeres, pero centradas más en los asuntos prácticos que en los estratégicos de la agenda de género.A principios de los ochenta el Instituto de la Mujer sólo tenía once centros de información a la mujer en las ciudades de mayor tamaño, y en los noventa existían este tipo de centros en ciento treinta y nueve municipios sólo en la Comunidad Autónoma de Andalucía³⁸. En cambio, en 2009 existía un departamento o unidad de Igualdad en el 80% de los municipios españoles mayores de cien mil habitantes, en el 90% de los casos su responsable es una mujer, aunque en la mayoría de los casos (75%) atienden simultáneamente otras áreas de política (juventud, participación, cooperación, empleo y salud, las más comunes). No se trata de evidencias sistemáticas para todos los municipios españoles, pero apunta a la extensión del fenómeno.

36. Sampedro, 1992.
37. López Nieto y Delgado, 1994; Verge, 2006; Delgado y Jerez, 2008.

Gráfico 4.1. Representación descriptiva de mujeres en los municipios españoles (1979-2011)

40

35 % Alcaldesas
³⁰ % Concejalas

25
20
15
10
5

0 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 Elecciones Municipales

Fuente: Instituto de la Mujer. Estadísticas.
38. Ortbals, 2008: 104.

Por otro lado, algunos gobiernos locales españoles han creado consejos consultivos donde las asociaciones locales, junto con los técnicos municipales, discuten y realizan propuestas sobre diferentes políticas. En 1993 el 68% de los municipios españoles mayores de veinte mil habitantes tenían este tipo de consejo participativo, siendo el 57% de los municipios mayores de diez mil habitantes en 2005³⁹. De forma específica, desde la aprobación de la LIE muchos municipios han empezado a promocionar la creación de consejos consultivos de mujeres: los “Consejos Sectoriales de Igualdad”. En 2009 el 36% de los municipios mayores de cien mil habitantes contaban con este organismo.Aunque no se han realizado estudios sistemáticos, algunas evidencias muestran que han sido muy eficientes para articular el movimiento de mujeres en los municipios,más que como canales de acceso al local policy making⁴⁰. De hecho, como se verá más adelante,la encuesta llevada a cabo entre asociaciones de mujeres muestra que el 86% del total de estas asociaciones participan en los Consejos de Igualdad, con una valoración muy positiva de su acción (sólo el 8,6% lo valora por debajo de cinco puntos en una escala de uno a diez).

Además, parece existir cierta relación entre la presencia de mujeres en los consejos municipales y la existencia de maquinaria de género, tal y como muestran algunos datos para el conjunto de las cincuenta y nueve ciudades mayores de cien mil habitantes (tabla 4.1). Así, cuando en el consejo municipal hay más mujeres que la media que suele existir en este tipo de municipios, aumenta la existencia de un Consejo Local de la Mujer o una Concejalía o Área de Género, sea en combinación con otras áreas, sea de forma específica. Del mismo modo, una mayor presencia o representación descriptiva se relaciona con la existencia de Consejos de Igualdad.

Esto mostraría que en las ciudades de mayor tamaño no sólo existe un crecimiento progresivo de dos de los actores críticos respecto a la representación sustantiva, sino que también suelen aparecer de forma conjunta,creando un escenario favorable para la inclusión de women friendly policies en la agenda municipal. Pero además, uno de los cambios más importantes a este respecto se refiere al tercer actor crítico: el volumen y activismo del movimiento de mujeres en la sociedad civil. En 1979 las asociaciones de mujeres suponían un 1% sobre el total de asociaciones registradas en España, aumentando hasta un 3% en 1997, con una tasa de crecimiento más alto que otras asociaciones tradicionales, como las vecinales, recreativas y culturales⁴¹. Y aunque persisten diferencias en las actitudes y comportamientos políticos según género en España, las mujeres se han hecho cada vez más visibles en el ámbito público a través de su participación política, y especialmente a través de asociaciones⁴².

39. Navarro, 2003. 40. Martínez, 2005.

tabla 4.1. Representación descriptiva y maquinaria de género en los municipios españoles mayores de cien mil habitantes (2005). Porcentajes horizontal sobre el total

Departamento/Área de Igualdad
No Combinado Expecífico Total
< 37,5 37,5 25,0100,0 Mujeres media (32)Concejalas > 7,4 59,3 33,3 100,0 (%) media (27)

100,0 Total 23,7 47,5 28,8₍₅₉₎ Consejo Local de la Mujer

No Sí Total
100,075% 25%₍₃₂₎
100,051,9% 48,1%₍₂₇₎
100,064,5% 35,6%₍₅₉₎

Nota: La media del porcentaje de mujeres concejalas para municipios de cien mil o más habitantes es igual al 40%.
Fuente: Proyecto Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

En general,estos cambios en la representación descriptiva,maquinaria de género y movimiento de mujeres se han dado en un contexto de cambio de valores que implican un mayor apoyo a la mujer en el ámbito público y la vida política. De hecho, sin alcanzar los niveles existentes en otros países, entre la población española existe un mayor apoyo hacia un nuevo rol de la mujer alejado del tradicional de carácter patriarcal, en el marco genérico de cambio hacia una nueva cultura política centrada en valores más cosmopolitas⁴³. En concreto, a partir de datos de encuesta de ámbito nacional, Pastor (2010: 59) muestra que el apoyo a actitudes feministas ha pasado de una media de veintisiete puntos en 1981 a cuarenta y ocho puntos en al año 2000, en una escala de cero a cien.

41. Mota, 1998.
42. Morales, 1999; Vázquez, 2011; Pastor, 2010.
43. Norris e Inglehart, 2009.

3. El análisis de la representación sustantiva en los municipios españoles: diseño, metodología e hipótesis

En su conjunto, los cambios mencionados suponen tendencias que muestran el desarrollo de contextos municipales más favorables para el aumento de la representación sustantiva en los municipios españoles. Desafortunadamente no existen datos longitudinales a nivel municipal que permitan desarrollar un análisis del fenómeno en el tiempo. No obstante, contamos con la información que proporciona la encuesta sobre Gobernanza Local realizada entre los alcaldes y alcaldesas españoles en 2004, lo que ofrece la posibilidad de realizar un análisis cross-sectional⁴⁴. La encuesta fue realizada con anterioridad a la aprobación de la LIE, y por tanto, antes de la obligatoriedad de candidaturas paritarias o a la existencia de Consejos de Igualdad, por lo que los resultados no se ven afectados por el posible efecto homogenizador que esto pueda introducir entre municipios en algunas variables explicativas.

En concreto, la encuesta obtuvo una tasa de respuesta del 38% (doscientos cuarenta y cinco de un total de seiscientos cuarenta y cuatro municipios mayores de diez mil habitantes)⁴⁵. En general, la encuesta ofrece información que permite conocer el grado de responsividad de los gobiernos municipales a las demandas de los grupos de mujeres, esto es, la medida en que responden favorablemente a sus demandas.También permite apreciar otras variables que según la literatura pueden explicar diferencias entre municipios al respecto, y en concreto, de aquellos que subyacen a la tesis de las coaliciones feministas, como el activismo de los grupos de mujeres y la presencia de mujeres entre los miembros de los consejos municipales.

44. La encuesta se desarrolló en el marco del proyecto “Bienestar y Sociedad Política Local”, desarrollado por el Centro de Sociología y Políticas Locales de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla) y financiado por el Plan Nacional de Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia del Gobierno de España (Proyecto SOC2002-01934).

45. Se trata de una encuesta postal, realizando posteriormente seguimiento telefónico. La tasa de respuesta obtenida supone un error del 6% para el conjunto de la muestra (bajo supuestos de muestreo aleatorio simple, máxima variabilidad, 95% confianza). El porcentaje de respuesta según tamaño, partido político que gober- naba el municipio y porcentaje de mujeres en el consejo municipal no presenta sesgos en comparación con el total de municipios españoles mayores de 10.000 habitantes.

Así, para medir la representación sustantiva consideraremos la responsividad de los gobiernos municipales respecto a las asociaciones de mujeres. En concreto, las respuestas dadas por los alcaldes y alcaldesas a una pregunta sobre la frecuencia con la que el gobierno municipal responde favorablemente a las demandas de los grupos de mujeres. Así pues, de las dos posibilidades por las que suele medirse la representación sustantiva señaladas más arriba, la medimos en términos de outcomes⁴⁶. Las respuestas se han estandarizado en escala (0,100) para facilitar su interpretación, donde el valor cero significa que nunca se ha respondido favorable a las demandas de los grupos de mujeres y cien que se ha hecho siempre, siendo la media igual a 58,21 (S.D=25,94)⁴⁷.

Así pues, desde un punto de vista operativo, y para comprobar en qué medida podemos hablar de dimensión socio-política de género en los municipios, la pregunta central que nos hacemos es la siguiente: ¿qué factores explican diferencias en la responsividad de los gobiernos locales a las demandas de los grupos de mujeres? Según la literatura revisada, estos factores pueden ser principalmente tres: la representación descriptiva, la maquinaria de género y el activismo del movimiento de mujeres.La primera la mediremos mediante el porcentaje de miembros del consejo municipal que son mujeres. La media para los municipios incluidos en la muestra se sitúa en torno al 35%, algo mayor a la de los municipios españoles en su conjunto (26%). Aunque existe un fuerte debate sobre cuál debe ser el porcentaje de mujeres para que tenga efecto sobre la representación sustantiva, las evidencias a nivel nacional y regional muestran que cuando las mujeres suponen entre el 15 y el 30% de los miembros de las cámaras suele observarse cierta influencia en la agenda, en los estilos de toma de decisión y en los outputs⁴⁸. Por esta razón, reuniremos a los municipios en dos grupos: los que se encuentren por debajo del 30%, que supondrían consejos municipales “menos favorables” al desarrollo de RSM, y los que estén por encima del 30% de mujeres concejalas,que supondrían consejos municipales “más favorables”. Cuando menos, con este criterio quedan diferenciados municipios que constituyen claramente –o no– contextos de representación descriptiva favorables a la representación sustantiva.

46. Schumaker, 1975.
47. En concreto, la pregunta es la siguiente. “¿Y con qué frecuencia ha respondido favorablemente el gobierno municipal a las preferencias fiscales de las Asocia- ciones feministas en los últimos tres años?”. La escala de respuesta es: nunca, casi nunca, algunas veces, casi siempre, siempre. Esta pregunta, al igual que la de activismo que citaremos más adelante, fueron originariamente formuladas en la “Permanent Community Survey” del NORC en los años setenta. Se ha mostrado válida en diversos estudios sobre responsividad a grupos locales en Estados Unidos y estudios cross-national, por ejemplo, Hoggart y Clark (2000). Hajnal y Clark (1988), Schumaker y Getter (1977); Ramírez, Navarro y Clark (2008).

Respecto a la maquinaria de género no contamos con datos lo suficientemente específicos sobre la existencia de departamentos o consejos de mujer para todos los municipios, por lo que no podremos incluir esta variable en nuestros análisis. En cambio, respecto al activismo de los grupos de mujeres se tomará la respuesta dada por los alcaldes y alcaldesas a la pregunta sobre la intensidad con que estos grupos han sido activos a la hora de reclamar la inclusión de sus demandas en el presupuesto municipal⁴⁹.Al igual que en el caso del indicador de representación descriptiva, agruparemos a los municipios en dos: los que están por encima y por debajo de la media de la distribución de la muestra, cuyo valor es igual a 49,50 (S.D=20,56).

Esto supone que contamos con indicadores básicos para poder conocer cuál de estos dos factores, o mejor, qué combinación específica de ellos, explica un mayor nivel de responsividad hacia los grupos de mujeres a nivel municipal. De hecho, según la tesis de las coaliciones feministas, el contexto más favorable para el desarrollo de women friendly policies sería aquel en el que existe un alto grado de presencia institucional y de activismo cívico. En este sentido, se han definido cuatro tipos de municipios o contextos mediante el cruce de esos dos indicadores: el contexto más favorable por la posible presencia de coaliciones de mujeres, que supone el 26% de los municipios; el contexto más desfavorable, en donde el activismo y la presencia de mujeres en el consejo municipal están por debajo de la media (29,2% de los municipios); el que supone un contexto institucional favorable, porque aunque los grupos no sean muy activos existe un nivel de representación descriptiva superior a la media (24,9%); y, por último, un contexto de movilización cívica, porque el nivel de activismo es superior a la media, pero no el de representación descriptiva (19,3%) (tabla 4.2).

48. Studlar y McAllister 2002; Dahlerup, 2006.
49. En concreto, la pregunta era: “En su opinión, ¿hasta qué punto han sido activas los Asociaciones feministas para lograr que el presupuesto municipal se gaste de acuerdo con sus preferencias?”.La escala de respuesta: nada activo, poco activo, algo activo, bastante activo, muy activo.

tabla 4.2. Contextos para la representación sustantiva: representación descriptiva y activismo de grupos de mujeres. Porcentaje de municipios sobre el total de la muestra

Representación Descriptiva (Mujeres
Concejalas)

Total < media

Débil o < 30% desfavorable
(29,2%)

Representación > 30% institucional (24,9%) 54,1% (126) Activismo
grupos de mujeres Total > media
Movilización 48,5%cívica (113)(19,3%)
Coaliciones de 51,5mujeres (120)(26,6%)
45,9% 100% (107) (233)
Fuente: Encuesta “Gobierno y Gobernanza Local”(2004).

Más concretamente, la información disponible permite plantear tres hipótesis. En primer lugar, la referida a la representación descriptiva: la responsividad hacia los grupos de mujeres será mayor cuando aumenta la presencia de mujeres en los consejos municipales, con cierta independencia de otros factores. Por tanto, cabría esperar un mayor nivel de responsividad en aquellos municipios que suponen un contexto de representación institucional de entre los cuatro delimitados. En segundo lugar, la referida al movimiento de mujeres: la responsividad hacia los grupos de mujeres es mayor cuando estos grupos son más activos, por tanto debería ser mayor en el contexto de movilización cívica.Y por último, la hipótesis de las coaliciones de mujeres: la responsividad hacia los grupos de mujeres es mayor en el contexto de las coaliciones feministas, cuando la representación descriptiva y el activismo de los grupos es alto.

tabla 4.3. Hipótesis: cuándo, dónde y cómo tiene lugar la RSM

contexto Desfavorable. La responsividad hacia los grupos de mujeres es muy baja porque no

se dan condiciones favorables.

contexto de Movilización cívica. H2. Hipótesis de activismo de los grupos: Más responsividad hacia las organizaciones

de mujeres cuando estas son más activas, independientemente de la representación descriptiva.

contexto de representación institucional.
H1. Representación descriptiva: Más responsividad hacia las organizaciones de mujeres si la representación descriptiva es mayor de 30%

contexto de coaliciones de Mujeres H3. Hipótesis de las coaliciones de mujeres: Más responsividad hacia las organizaciones de mujeres cuando estas son más activas y la representación descriptiva supera al 30%

Para mostrar los efectos de la representación descriptiva y el activismo, así como de los cuatro tipos de contextos, realizaremos pruebas de diferencias de medias. Pero además incluiremos otras variables que según la literatura podrían explicar diferencias en el grado de responsividad de los municipios hacia los grupos de mujeres: el género del alcalde, la ideología del partido que gobierna el municipio, el número de habitantes y el porcentaje de estos que tienen estudios universitarios.

Aunque los estudios sobre representación sustantiva suelen centrarse en el volumen de mujeres en los órganos representativos,algunos estudios a nivel local han mostrado la importancia del género del alcalde⁵⁰. Además, el sistema de gobierno local en España se caracteriza por la figura del “alcalde fuerte”, líder político y jefe de la administración municipal, teniendo pues mucha capacidad de influencia sobre la agenda municipal⁵¹. Por tanto, cabría esperar que la presencia de una mujer alcaldesa pueda influir favorablemente en la responsividad hacia las demandas de los grupos de mujeres.

50. Saltzstein, 1986; Ruiloba, 2011.
51. Mouritzen y Svara, 2002; Bäck, Heinelt y Magnier, 2006.

Los partidos se han agrupado para mostrar las posibles diferencias entre izquierda y derecha. Para esto hemos utilizado las puntuaciones de la escala izquierda-derecha del Party Manifesto Project⁵², que en el caso español muestran una clara relación positiva con ítems referidos a la defensa de valores no tradicionales relacionados con la agenda de género⁵³. Tal y como hemos indicado anteriormente, el tamaño municipal guarda cierta relación con la presencia de mujeres en el gobierno municipal y el activismo de las asociaciones de mujeres en España, por ello hemos agrupado a los municipios en tres tramos de población:pequeñas ciudades (de diez a veinte mil habitantes), ciudades medias (de diez a cincuenta mil habitantes) y grandes ciudades (cincuenta mil o más habitantes).

Por último,hemos considerado el porcentaje de población con estudios universitarios.Aunque de forma indirecta, esta variable puede dar cuenta del apoyo de la comunidad local a los valores de una nueva cultura política de apoyo a los nuevos roles de la mujer, tal y como han mostrado estudios a nivel individual mediante encuestas⁵⁴ o a nivel agregado mediante la comparación entre municipios⁵⁵. Hemos agrupado los municipios en dos tipos según el porcentaje de población con estudios universitarios esté por encima o por debajo de la media (que es igual al 15%).

4. Dimensión socio-política de género en los municipios españoles: presencia y movimiento asociativo femenino

Para el conjunto de los municipios españoles analizados el grado de responsividad hacia los grupos de mujeres es algo superior a la media de la escala, aunque existe bastante variabilidad al respecto (M=58,21, SD= 25,94, en escala de 0 a 100). Por tanto, en su conjunto, los gobiernos municipales suelen responder favorablemente a las demandas de los grupos de mujeres, pero con diferencias sustantivas entre ellos.

52. Budge et al., 2001.
53. Pastor, 2010.
54. Inglehart, 1998.
55. Clark, 1998; Sharp, 2005.

Tal y como puede apreciarse en la tabla 4.4, estas diferencias se deben fundamentalmente a la presencia femenina en los consejos municipales y el grado de activismo de las asociaciones de mujeres. Sólo en el caso de estas variables existen diferencias significativas entre los municipios. Aunque las medias para la gran parte de las otras variables apuntan a las tendencias que cabría esperar según la literatura (mayor responsividad cuando el alcalde es mujer, cuando el partido es de izquierda, el municipio es de mayor tamaño), no son significativas, por lo que no puede afirmarse que tengan un efecto decisivo sobre la responsividad hacia los grupos de mujeres.

tabla 4.4. Responsividad hacia los grupos de mujeres según diversas características de los municipios. Análisis de varianza
Variables
Representación descriptiva

Activismo de los grupos de mujeres

Alcalde
Partido
Población (habitantes)

Población con estudios universitarios

(%)
Valores N Media (Std. Dev) F (df) Sigf. < 30% 108 47,037 (29,107)7,869 0,005> 30% 107 58,318 (29,858)

< 50 119 37,143 (28,557)
> 50 100 71,000 (18,722)103,325 0,000
Hombre 186 53,12 (29,99)0,031 0,086Mujer 33 52,12 (29,55)

Derecha 84 48,10 (29,14) 3,611 0,056Izquierda 137 55,91 (30,01)
10-20 188 51,60 (30,46)
20-50 20 63,00 (21,79) 1,447 0,238 > 50 13 56,92 (29,86)
< 15% 157 53,12 (29,41)
> 15% 57 50,53 (30,50) 0,319 0,571

Fuente: Encuesta “Gobierno y Gobernanza Local” (2004).

Más concretamente, la media de responsividad entre los municipios con una presencia de concejalas menor al 30% es igual a 47,04, mientras que es igual a 58,32 para aquellos donde las mujeres suponen un mayor porcentaje. En los municipios con menor activismo femenino la media de responsividad es igual a 37,14,siendo igual a 71,00 en aquellos municipios donde los grupos han sido más activos.Así pues, tanto la representación descriptiva como el activismo cívico explican diferencias en el grado de responsividad de los gobiernos municipales, y en el sentido esperado. Ahora bien,el efecto es mayor cuando los municipios se diferencian por el activismo de las asociaciones (F=103,33; p=0,000), que por la presencia de mujeres en el Consejo Municipal (F=7,87; p=0,005).

tabla 4.5.Responsividad según contextos para la representación sustantiva. Análisis de varianza

Contexto Media (Std. Dev) n Desfavorable 34,77 (27,45) 65
Representacion Institucional 40,00 (30,42) 52
Movilization Cívica 64,76 (20,15) 42
Coaliciones de Mujeres 75,63 (15,72) 55
Total 52,4209 (29,846) 214

F (3,214) = 35,895; p=0.000.
Fuente: Encuesta “Gobierno y Gobernanza Local” (2004).

Esto se evidencia claramente si consideramos los cuatro tipos de contextos municipales. Los análisis muestran que existen diferencias significativas entre ellos (F=35,90; p=0.000), por tanto, que la responsividad de los gobiernos locales a las asociaciones de mujeres depende de cierta combinación de representación descriptiva y activismo cívico. En concreto, la media más alta se da en el contexto de las coaliciones feministas (M=75,63; SD=15,72), seguida del contexto de movilización cívica (M=64,76;SD=20,15),el contexto institucional (M=40,00;SD=30,42), y por último, el contexto menos favorable (M=34,77; S.D.=27,45).Tal y como puede apreciarse en el gráfico 4.2, las medias más altas se dan en los contextos donde es mayor el activismo asociativo. De hecho, no existen diferencias significativas entre contextos desfavorable e institucional, diferenciándose claramente estos de los otros dos; aunque la diferencia entre el contexto de movilización cívica y el de coaliciones feministas es significativa (según el test post hoc de Games-Howell)⁵⁶.

Gráfico 4.2. Responsividad según tipos de contextos municipales
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0 Unfavorable Institutional Civic mobilization Women coalitions representation
Fuente: Encuesta “Gobierno y Gobernanza Local” (2004).

En su conjunto, los resultados mostrarían que la presencia de mujeres en los consejos municipales, y sobre todo, el activismo de las asociaciones de mujeres,dan lugar a un mayor grado de responsividad entre los gobiernos municipales. Pero, sobre todo, cuando se combinan ambos factores. Así pues, en el caso español, es más probable que se de la representación sustantiva entre los municipios españoles, en términos de responsividad, cuando en ellos existen coaliciones feministas. Se trata de resultados congruentes respecto a otros realizados a nivel nacional y regional en España, donde se destaca el papel de las alianzas entre parlamentarias y grupos de mujeres⁵⁷ o con las agencias gubernamentales subnacionales encargadas del diseño de las políticas de igualdad a nivel regional⁵⁸.

56. Se ha utilizado el Games-Howel Test porque no existía homogeneidad de varianza entre los grupos. Dado que la variable dependiente original era una ordinal también hemos realizado Kruskal-Wallis Test, obteniendo los mimos resultados. También se han hecho ANOVAs comparando cada tipo de contexto con el resto, resultando todos los análisis significativos. También se han hecho análisis incluyendo el resto de variables como covariables (género del alcalde, ideología partido, tamaño municipal, población con estudios universitarios), sin que ello modifique estos resultados: existen las mismas diferencias entre tipos de contexto, y ninguna de ellas influye en el grado de responsividad de los gobiernos municipales hacia los grupos de mujeres.

5. La dinámica socio-política de género en los municipios: sobre la importancia de coaliciones entre actores críticos

Básicamente, nuestro análisis sobre representación sustantiva en los municipios españoles viene a confirmar los resultados de estudios previos: la representación sustantiva aumenta cuando lo hace la presencia de mujeres en las cámaras municipales y el activismo de los grupos de mujeres. Así pues, los resultados apuntan a la tesis de las advocay feminist coalitions que destaca la literatura. Si se prefiere, las evidencias muestran que el acting for que proviene de la presencia de mujeres es más eficaz cuando se unen sus women claims con los de los grupos de mujeres en la sociedad civil.

De hecho, la combinación de representación parlamentaria y cívica supone el contexto en el que se produce un mayor grado de responsividad, pero no el único.La presencia de un activo movimiento de mujeres parece dar cuenta de un alto grado de responsividad, mayor que cuando destaca únicamente por la presencia de mujeres en los consejos municipales. Esto supone que, respecto a la tesis de las alianzas feministas, en los municipios españoles es más importante la acción de los movimientos cívicos que el hecho de que los consejos municipales tiendan a ser “grupos favorables” (más del 30% de mujeres entre sus miembros). Evidentemente, en estos casos la responsividad es mayor que en los contextos menos favorables, pero parece necesaria la unión de esfuerzos parlamentarios y cívicos para lograr que el acting for en la primera esfera sea más eficaz. Tal y como sostiene la literatura y estudios sobre la masa crítica, la acción de las mujeres en las cámaras representativas es más efectiva cuando cuentan con la alianza de otros actores críticos⁵⁹.

57. Valiente, 2006b. 58. Ortbals, 2008.

En este análisis no hemos podido indagar, por falta de información, el papel que juega la maquinaria de género a nivel municipal. La literatura sobre el Feminismo de Estado sostiene que se trata de un actor crítico relevante porque al menos ayuda a canalizar las demandas de los grupos⁶⁰.Tal y como hemos indicado anteriormente, los escasos estudios al respecto en España muestran que cumplen ese papel, y además, existe una estrecha relación entre representación descriptiva y existencia de organismos de género entre los grandes municipios. Se trata de evidencias fragmentarias, pero que en la línea de los resultados de la encuesta para el conjunto de los municipios españoles, podrían apuntar a que la maquinaria de género municipal actuaría también como un actor crítico respecto a la RSM.

Sin duda, esto supone la necesidad de indagar sobre el Feminismo de Estado municipal en España,o en general,en otros países (un aspecto poco estudiado); cuestión a la que nos trataremos de acercar en los siguientes capítulos. No obstante, respecto a la pregunta que nos planteamos en este trabajo, y para este capítulo en particular, podríamos afirmar que hay evidencias sobre la existencia de dinámicas socio-políticas de género a nivel municipal en España, pues la presencia y activismo de mujeres en los consejos municipales (desde el lado de la oferta) y del movimiento de mujeres (desde el lado de la demanda) favorece la receptividad de los intereses y demandas de las mujeres en los gobiernos municipales.

Más en general, nuestros resultados mostrarían que el ámbito local supone un espacio en el que es posible aplicar las propuestas sobre RSM. No existen únicamente diferencias entre países o“cámaras altas”respecto a la representación de los intereses de las mujeres, pues cuando se analiza la “low politics”,aquella que tiene lugar a nivel municipal,aparecen dinámicas similares. Por tanto, aunque el ámbito local sea un espacio o una arena política que no ha sido muy indagada desde los estudios de la RSM, sin duda ofrece un campo de exploración significativo sobre este asunto.

59. Celis et al., 2008.
60. Stetson y Mazur, 1995, Mazur, 2002; Valiente, 1998,Valiente, 2006b.

Capítulo 5
el pluralismo asociativo y sistemas locales de bienestar

María Jesús Rodríguez García
T

al y como señalábamos al inicio de este trabajo, uno de los componentes de la dinámica socio-política de género en los municipios españoles es el activismo de las asociaciones de mujeres, habiendo mostrado en el capítulo anterior evidencias sobre su papel como actor crítico respecto a la representación sustantiva de los intereses de las mujeres. Esto vendría a cubrir una laguna importante en los estudios sobre feminismo de Estado y representación sustantiva de las mujeres al extender sus presupuestos teóricos y analíticos al ámbito local.

Ahora bien, al igual que la literatura ha ido mostrando que, desde el lado de la oferta, no sólo importa la presencia de actores críticos en las cámaras representativas, sino también sus actitudes, recursos institucionales y actividades, desde el lado de la demanda también cabe apuntar la existencia de diferencias entre el amplio y diverso conjunto de organizaciones y asociaciones que constituyen el movimiento de mujeres. Por tanto, pudiera pensarse que esas diferencias también contribuyan a explicar diferencias en la extensión de la representación sustantiva, y con ello, a la dimensión socio-política de género que subyace a los sistemas locales de bienestar.

De hecho, uno de los argumentos más persistentes de la literatura sobre el movimiento asociativo de mujeres, incluido el caso español, es el referido a su “pluralismo interno”. Básicamente, este supone que existen, cuando menos, dos tipos asociativos muy diferentes: por un lado, el movimiento feminista que se centra en las demandas ligadas a

los intereses estratégicos y su canalización hacia las autoridades públicas; por otro lado, las asociaciones de mujeres que, sin obviar esa agenda, se centrarían sobre todo en el desarrollo de actividades y servicios, y fundamentalmente, entre sus integrantes¹.

¿Existe ese pluralismo entre el movimiento de mujeres en los municipios españoles?, ¿cuáles son las dimensiones que dan cuenta de ese fenómeno?,¿qué conclusiones cabe derivar respecto a los sistemas locales de bienestar? Responder a estas preguntas es el objetivo de este capítulo. Para ello analizaremos la encuesta realizada entre asociaciones en cinco municipios (ver capítulo 1). Por tanto, no se pretende que los resultados muestren el conjunto de la muy diversa realidad municipal española, sino de aquellos que, como los seleccionados, muestran un marco favorable para la extensión de la dinámica socio-política de género. No obstante, lo que nos interesa es que los argumentos y metodología que presentamos a continuación puedan contribuir al mejor conocimiento de una realidad asociativa que, además de cada vez más numerosa, constituye un actor crítico respecto a las políticas de igualdad, y con ello, algunos de los nuevos retos sustantivos del Estado del bienestar.

1. Sobre el pluralismo del asociacionismo femenino: agendas, activismo y co-producción de servicios públicos

Ya hemos indicado anteriormente que el asociacionismo femenino es un fenómeno creciente en las últimas décadas en España, y es sabido el impulso que desde la transición democrática se ha venido dando respecto a la participación social y política de las mujeres en España². Entre otras cuestiones, esto se traduce en un crecimiento progresivo en el número de asociaciones, mayor que el de otras más tradicionales³, abriendo con ello un espacio de incorporación de la mujer al ámbito público en donde el clásico gender gap es menor que en otros modos de activismo político⁴.

1. Murillo, 2003, Valiente, 1998, 2006a.
2. Valiente, 2006a; Murillo, 2003; Delgado, 2008.
3. Mota, 1998.
4. Vázquez, 2011.

No obstante, al igual que respecto al fenómeno asociativo en general, también es conocida la heterogeneidad y diversidad entre los grupos, organizaciones y asociaciones que integran el movimiento de mujeres o sector asociativo femenino; fenómeno al que suele denominarse “pluralismo del asociacionismo femenino”. Más concretamente, suelen distinguirse dos tipos bastante diferentes entre sí. Por un lado, un tipo centrado en el activismo político, en la movilización política y la canalización de demandas, con una agenda marcadamente feminista. Por otro lado, un tipo más centrado en la prestación de servicios, especialmente a sus integrantes, con una agenda menos explícita hacia las clásicas demandas feministas⁵.También en el caso español se suele distinguir entre “movimiento feminista” y “asociaciones de mujeres”⁶. No obstante, en general conocemos más sobre el primero que sobre las segundas, a pesar de que estas última han conocido un aumento significativo desde los años ochenta⁷, especialmente debido al impulso que las políticas de igualdad, a través de los diferentes Planes de Igualdad, han dado al asociacionismo de las mujeres. Ha sido el movimiento feminista el principal objeto de interés e indagación científica, por lo que contamos con algo más de información sobre este sector o tipo dentro del asociacionismo femenino en España⁸. A pesar de ello, en general, existen pocos trabajos empíricos que analicen la especificidad del asociacionismo femenino respecto al conjunto de las ecologías asociativas en su conjunto, o sobre su diversidad interna, al menos, respecto al caso español.

En este sentido, cabría señalar que uno de los elementos centrales para delimitar este sector asociativo es su orientación hacia los intereses de las mujeres, entre los que la literatura suele diferenciar dos orientaciones o tipo de intereses:los “intereses estratégicos”,relacionados con propuestas que pretenden atenuar la desigualdad estructural de las mujeres en razón de su género (como la igualdad laboral, la representación política o el derecho al aborto), y los “intereses prácticos”, relacionados con circunstancias y necesidades de la vida cotidiana, en particular, las derivadas de la división sexual del trabajo en el ámbito doméstico, el papel de cuidadora tradicionalmente asignado a la mujer⁹.

5. Mazur, 2002; Ortbals, 2008; Andrew, 1995, Carroll, 2001.
6. Murillo, 2003; Ortbals, 2008; Valiente, 1998, 2006a.
7. Valiente, 2006a; Delgado, 2008.
8. Durán y Gallego, 1986; Threfall, 1985; Valiente, 2006a.

De hecho,esta distinción es uno de los criterios que suele utilizarse para referirse al pluralismo del asociacionismo femenino. A este suele unirse la clásica distinción entre funciones relacionadas con la transmisión de demandas y las relacionadas con la prestación de servicios en la literatura sobre grupos y asociaciones¹⁰.Es así que mediante la combinación de estos dos criterios pueden diferenciarse los dos grupos por los que normalmente se hace referencia al pluralismo asociativo de mujeres: el “movimiento feminista” y las “asociaciones de mujeres”. Desde esta perspectiva, el primero destacaría por la defensa de los intereses estratégicos de género y la especialización en el activismo político, especialmente mediante la movilización y la acción contenciosa.Al centrar sus actividades en la agenda estratégica son especialmente activas en el ámbito nacional y regional, donde normalmente residen las competencias referidas a esa agenda, siendo un “actor crítico” en la adopción de medidas al respecto¹¹.

Las “asociaciones de mujeres”, en cambio, se orientarían particularmente hacia aspectos de la agenda práctica. Sus actividades se centrarían más en la creación de espacios de interrelación y sociabilidad, así como la oferta de actividades y servicios a sus asociadas. Se trata, fundamentalmente, de pequeñas asociaciones que suelen ser especialmente activas a nivel local, ámbito en el que generalmente se producen buena parte de los servicios sociales y socio-culturales objeto de sus demandas¹². En este ámbito, han jugado un papel significativo en la inclusión de los asuntos de mujeres en la agenda de los municipios, en gran medida gracias al apoyo institucional habido respecto a su creación y al desarrollo de sus actividades, ya sea de carácter financiero, técnico o de espacios participativos específicos para estos colectivos y sus intereses¹³.

Así pues, en la delimitación de estos dos tipos básicos del pluralismo asociativo femenino se consideran dos dimensiones: por un lado, la agenda y las actividades que desarrollan, y por otro lado, se establece cierta afinidad entre ellas:entre agenda estratégica y activismo político,lo que daría cuenta del denominado movimiento feminista, y entre agenda práctica y prestación de servicios, lo que daría cuenta de las asociaciones de mujeres. Se trata de dos dimensiones y estrategia clasificatoria comunes a otros análisis sobre tejido asociativo realizados tanto en ciudades europeas¹⁴, como españolas¹⁵. Pero como en estos casos, aunque exista tal afinidad entre esas dos dimensiones básicas, también pueden existir otros tipos para los que no se da tal coincidencia, sino más bien otras combinaciones de los dos ejes que delimitan cada una de las dimensiones mencionadas.

9. Molyneaux, 1985; Celis, 2008.
10. Lelieveldt et al., 2007; Salamon et al., 2000.
11. Lovenduski, 2005; Brush, 2003; Mazur, 2002.
12. Andrew, 1995; Philips, 1996.
13. Andrew,1995; Boles, 2001; Banaszack et al., 2003; Ortbals, 2008; Martínez, 2005.

Por tanto, si por un lado la caracterización del pluralismo asociativo femenino supone la delimitación de dos tipos-ideales, por otro también cabe pensar que la realidad de este sector asociativo,al igual que el conjunto del asociacionismo, pueda combinar de formas diferentes distintos tipos de agenda y activismo. De hecho, algunos análisis muestran la progresiva aparición de tipos claramente “híbridos”, sobre todo, porque combinan las dos actividades de un modo específico: la mediación mediante la canalización formal o informal de demandas con la prestación de servicios. Se trata de un fenómeno común tanto para el asociacionismo en general, como para el caso del sector de mujeres en particular¹⁶.

¿A qué puede deberse la aparición de estos tipos híbridos? Sin duda, existen razones en la propia lógica organizativa de los grupos,la necesidad de combinar la representación de los intereses de sus miembros con la satisfacción de algunos de los motivos o necesidades por la que, seguramente, pertenecen a ellos. Pero también cabe destacar el incremento del activismo asociativo en la forma de co-producción de servicios, esto es, el establecimiento de acuerdos con distintas administraciones para prestar servicios públicos¹⁷.Esto supondría que las asociaciones serían,además de actores políticos, un actor más del denominado welfare mix o pluralismo del bienestar al contribuir a la extensión,o cuando menos,a la producción de servicios del Estado del bienestar¹⁸. Desde una perspectiva analítica, a los fines de nuestro trabajo, esto supone que para analizar la diversidad del pluralismo asociativo, en general, y del femenino, en particular, no cabe diferenciar únicamente entre el activismo político y la prestación de servicios, sino también la naturaleza de estos últimos; a saber: si se trata de servicios propios principalmente orientados a quienes integran las asociaciones, o más bien si se trata de servicios de entidades públicas.

14. Maloney y Robteutscher, 2007.
15. Montero et al., 2006. En este estudio el equivalente de lo que aquí venimos denominando “agenda” sería le “sector” de actividad de las asociaciones (economía, servicios sociales, inmigrantes o mujer, entre otros).
16. Minkoff, 2002.
17. Baer, 1985; Whitaker, 1980.

No en vano,esto último suele relacionarse con la estructura organizativa y la dinámica interna de las asociaciones, pues la especialización en el activismo de servicios suelen conllevar el incremento de la financiación pública, formalización y la profesionalización de las asociaciones¹⁹; especialmente si reciben apoyo y establecen acuerdos para la prestación de servicios públicos.Así pues, la co-producción de servicios públicos sería una dimensión, o cuando menos una sub-dimensión específica de las actividades que desarrollan las asociaciones pertinente para su análisis y que pudiera dar cuenta de diferencias entre ellas.

2. Las dimensiones del pluralismo asociativo de mujeres

Para estudiar el pluralismo del asociacionismo femenino utilizaremos la información que proporciona la encuesta realizada entre asociaciones de mujeres en los cinco municipios seleccionados (ver capítulo 1).Basándonos en los argumentos existentes sobre este asunto, así como los criterios que se han utilizado en estudios previos sobre las ecologías asociativas municipales, mencionados más arriba (especialmente Montero et al., 2006), hemos utilizado varios indicadores para medir dos dimensiones: el contenido de su agenda y la orientación de sus actividades. La primera se refiere a las orientaciones socio-políticas o la agenda de actuación de las asociaciones. Más concretamente, se han delimitado dos indicadores. Por un lado, el tipo de agenda en la que centra su actividad a partir del número de áreas de actuación que declaran haber trabajado de entre las que les hemos propuesto en el cuestionario.A este respecto se han incluido algunas áreas de actuación que darían cuenta de una “agenda estratégica” de género (la violencia de género, la conciliación de la vida profesional y familiar) y otros que lo harían con asuntos de la “agenda práctica” (salud, discapacidad, dependencia o servicios de atención a la infancia). Desde un punto de vista operativo, hemos sumado respuestas afirmativas respecto a las primeras, igualmente respecto a las segundas, y posteriormente se han restado para dar cuenta de un indicador que mide si la agenda se orienta hacia asuntos prácticos o hacia asuntos estratégicos.

18. Rodríguez Cabrero,1994; Kramer, 1981; Johnson, 1990. 19. Méndez y Mota, 2006; Torpe y Ferrer, 2007.

Por otro lado, hemos considerado la orientación de la asociación hacia opciones socio-políticas feministas. Para ello hemos considerado el acuerdo manifestado en la entrevista con diferentes ítems: permisos similares para padres y madres, no establecer límites para la interrupción voluntaria del embarazo, planes de conciliación en empresas, unidades de igualdad en todas las administraciones públicas y empresas, reserva de un porcentaje de puestos de responsabilidad para las mujeres. El indicador se construye a partir de la media de respuestas que muestran acuerdo con esas medidas que, por lo común, constituyen issues de la agenda de los grupos y la política feminista²⁰.

Para la segunda dimensión,referida a las actividades que desarrollan las asociaciones, se han considerado tres aspectos. Por una parte, si entre el conjunto de las actividades desarrolladas en el último año destacan aquellas que suponen el desarrollo de actividades que dan cuenta de activismo político o aquellas otras que se refieren a la prestación de servicios. En concreto, el primero supone el sumatorio de respuestas afirmativas a las siguientes actividades (ítems del cuestionario): reuniones y contactos con autoridades, dirigir escritos a las autoridades, conferencias de prensa/ envío de comunicados,recogida de firmas/reparto de octavillas,convocar concentraciones/manifestaciones.El activismo de servicios es medido de igual modo pero atendiendo a las siguientes actividades: talleres y cursos, actividades y talleres para fomentar la igualdad, servicios profesionales, actividades recreativas, culturales y/o deportivas, actividades de acción social. El indicador final de activismo se ha elaborado mediante la resta del activismo político menos el de servicios.

20. Se trata de una pregunta estándar para medir actitudes feministas (Braun, 1998) a través de escalas de acuerdo Likert cinco puntos. Las respuestas se agrupan en un sólo factor (60% varianza explicada), mostrando un alfa de Cronbach igual a 0,75.

Por otra parte, hemos considerado de manera específica si se han involucrado en tareas relacionadas en la co-producción de servicios públicos,esto es,si han establecido un acuerdo de colaboración (contrato, convenio…) con alguna administración para la prestación de un servicio público (co-producción).Y, por último, hemos considerado el grado de complejidad organizativa, que suele estar relacionado con la función de prestación de servicios.Para ello hemos creado un indicador que da cuenta del número de diferentes unidades o estructuras organizativas de entre las planteadas en el cuestionario: presidencia, secretaría, tesorería, consejo directivo, comisiones específicas, asamblea general, estatutos escritos, publicación propia, página web propia, correo electrónico²¹.

tabla 5.1. El pluralismo asociativo de mujeres: indicadores. Medias en escalas (0,1)
Dimensiones CONTENIDO: AGENDA

ACTIVIDADES Indicadores Media Desv.Tip. Agenda: práctica <-> estratégica 0,51 0,10 Orientación socio-política feminista 0,80 0,17 Actividad principal: servicios <-> política 0,56 0,14 Co-producción 0,20 0,39 Complejidad organizativa 0,76 0,16

Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009). N=256 asociaciones.

En su conjunto, estos tres indicadores referidos a las actividades de las asociaciones de mujeres debieran permitir diferenciar entre aquellas centradas en el activismo político de las que lo hacen más respecto a la prestación de servicios, tal y como indica la literatura sobre el pluralismo de este sector asociativo. Pero además, las que destacan por la co-producción de servicios públicos, como un nuevo criterio analítico que de cuenta de diferencias internas respecto a esta forma específica de activismo estrechamente relacionada con la producción de servicios públicos en los sistemas locales de bienestar.Para facilitar la interpretación de los indicadores, todos han sido estandarizas en escalas de recorrido (0,1) (tabla 5.1).

21. Hemos replicado el indicador elaborado por Méndez y Mota (2006) para las asociaciones españolas. El valor del alfa de Cronbach del indicador para el conjunto de las asociaciones de mujeres es igual a 0,57.

Puede apreciarse que aunque en su conjunto las asociaciones entrevistadas muestren una clara orientación hacia las orientaciones feministas (media del índice igual a 0,80), existe bastante equilibrio entre los dos tipos de agenda (media igual a 0,51). Así pues, al menos a nivel descriptivo, aunque las asociaciones definidas por ellas mismas como de mujeres, pues así se han inscrito en los registros consultados para entrevistarlas, apuestan claramente por el apoyo a medidas que suelen incluirse entre las demandas feministas, en sus actividades muestran un patrón más equilibrado entre agenda estratégica y práctica. La orientación de sus actividades también es bastante equilibrada cuando se considera su orientación entre el activismo de carácter político y el orientado a la prestación de servicios (media igual a 0,56). Ahora bien, su nivel de implicación en procesos de co-producción es bastante más bajo: sólo un 20% de las asociaciones entrevistadas han establecido un acuerdo de colaboración con una administración para prestar un servicio público. Por último, la media del indicador de formalización de la estructura organizativa es bastante elevada. Esto puede explicarse porque todas ellas cumplen con los requisitos legales que obliga a la existencia de la mayoría de las unidades organizativas por las que les hemos preguntado (presidencia, tesorería, asamblea…), diferenciándose únicamente en la existencia de vocalías para áreas o sectores de actividad concretos o por la existencia de los medios de difusión de sus actividades (revista, página web). En términos generales, de estos resultados podría concluirse que existen pautas que apuntan al pluralismo asociativo, a saber: aunque las orientaciones feministas sean comunes,aparecen patrones equilibrados en cuanto a la agenda y las actividades desarrolladas, y en particular, existe al menos una quinta parte de asociaciones que se involucran activamente en labores de co-producción de servicios públicos.

Para conocer cómo se estructuran las dimensiones que darían cuenta del pluralismo del movimiento de mujeres hemos realizado un análisis factorial con los indicadores definidos. Los resultados muestran la existencia de tres dimensiones, que explican el 68% de varianza (tabla 5.2). El primero de ellos asocia la co-producción con el grado de complejidad organizativa (25% de varianza explicada). El segundo, la intensidad del contenido estratégico de género de su agenda de actividades con un elevado apoyo al feminismo como orientación socio-política (22% de varianza explicada). El tercero diferencia la orientación hacia actividades de servicios frente al activismo político, asociándose esto último, aunque en menor medida que en el primer factor,con la complejidad organizativa (22% de varianza explicada).

tabla 5.2. Las dimensiones del pluralismo asociativo de mujeres. Puntuaciones factoriales

Coproducción (Factor 1)

Contenidos Agenda: práctica <-> estratégica ,033
Orientación feminista -,008
Actividades Activismo: Servicios <-> Política ,011
Co-producción ,809
Complejidad organizativa ,772
Varianza explicada (%) 25,043 Varianza explicada acumulada (%)

Método de extracción: Análisis de componentes principales. Método de rotación: Normalización Varimax con Kaiser. Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Agenda Orientación estratégica actividad: (Factor 2) (Factor 3)

,710 -,186
,766 ,184
,002 ,919
,074 -,256
-,047 ,321
21,956 21,638 46,999 68,637

Así pues, tal y como señalan los argumentos sobre el pluralismo del asociacionismo de mujeres, contenido (estratégico vs. práctico) y actividades (política vs. servicios) son dos dimensiones que permitirían dar cuenta de ese fenómeno. Ahora bien, a ellas cabe añadir otra que se refiere a la co-producción, la que a su vez se relaciona con un más alto grado de formalización y especialización organizativas. Cabe pensar pues, que esta dimensión introduzca variaciones y pueda darse un tipo híbrido entre los dos tipo-ideales que suele distinguir la literatura.

3. Tipología de asociaciones de mujeres:
agenda, actividades y co-producción de servicios

Para conocer qué tipos existen dentro del sector asociativo femenino hemos aplicado análisis de conglomerados sobre las puntuaciones factoriales de las asociaciones en cada uno de los tres factores recién comentados. Para validar sus resultados, y caracterizar así a los grupos resultantes del análisis, cruzaremos los tipos con los cinco indicadores originales²².Con esta misma finalidad cruzaremos los resultados con otros indicadores que, en principio, estarían relacionados con las diferencias existentes en el sector asociativo de mujeres; no incluidos previamente en nuestros análisis para garantizar que sean mediciones independientes, esto es, indicadores no incluidos en las dimensiones que permiten caracterizar a los tipos definidos. En concreto: tipos específicos de activismo, la importancia de la financiación pública que reciben las asociaciones y algunas características de sus bases sociales (miembros).

Los resultados del análisis de conglomerados, así como su caracterización a partir de las medias de cada grupo sobre los cinco indicadores originales, permiten definir cuatro grandes tipos (tabla 5.3). En primer lugar, el que cabría denominar como “Asociaciones de mujeres I”, pues no destacan ni por sus orientaciones hacia la agenda estratégica, ni por la co-producción de servicios, pero sus actividades se orientan claramente hacia la prestación de servicios en vez de al activismo político. Se trata de un grupo bastante numeroso (el 39% del total de asociaciones). En segundo lugar, el “Movimiento feminista I”, también numeroso, pues supone el 36% de las asociaciones entrevistadas.La agenda y orientaciones socio-políticas de las asociaciones incluidas en este grupo tienden hacia el polo estratégico y feminista, y además se centran en mayor medida en el activismo político que en la producción de servicios, presentando una media muy baja en el factor referido a la co-producción. En tercer lugar, las “Asociaciones de mujeres II”, un grupo minoritario (11%) que destacan, especialmente, por su involucración en la producción de servicios públicos; además, presentan la media más baja de todos los tipos definidos en los factores referidos a las orientaciones feminista y la agenda estratégica de género. Por último, el “Movimiento feminista II”, también un tipo minoritario (14%), que destacan por una nítida orientación hacia la agenda estratégica de género y el apoyo a los asuntos feministas, que parece combinar el activismo político y de servicios, pero especialmente destacan por su involucración en actividades de co-producción²³.

22. Se trata de un estrategia común para la validación del análisis de conglomerados (Hair et al., 1999).

tabla 5.3.Perfiles de los tipos asociativos de mujeres. Indicadores: puntuaciones factoriales²⁴. Medias en escala (0,1) (Desviación Típica)
Dimensiones Tipos Co-producción
Agenda: estratégica

Activismo: Servicios <-> político

Asociaciones de
mujeres I
Asociaciones de
mujeres II
Asociaciones
Movimiento feminista II

Movimiento feminista I Total
F

-0,72 (0,50) -0,15 (0,66)
-0,56 (0,59)
1,28 (0,71) -1,35 (1,03)
-0,19 (0,92)
1,35 (0,89) 1,21 (1,24)
-0,70 (0,89)

-0,12 (0,51) 0,09 (0,51) 0,00 (1,00) 0,00 (1,00) 144,83 57,08 0,94 (0,64) 0,00 (1,00) 86,58

Todas las diferencias son significativas para p<0,05.
El número de casos para todas las diferencias de medias es 248. Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Con el objeto de ampliar la validación de esta tipología,se han realizado análisis de diferencias de medias entre los cuatro tipos respecto a diferentes indicadores (tabla 5.4). En primer lugar, y con el objetivo de detallar las posibles diferencias en relación al activismo de las asociaciones hemos desagregado el indicador de actividades utilizado en cuatro indicadores: activismo político de mediación (reuniones y contactos con autoridades, dirigir escritos a las autoridades), activismo político contencioso, de protesta (conferencias de prensa/envío de comunicados, recogida de firmas/reparto de octavillas,convocar concentraciones/manifestaciones), prestación de servicios socio-culturales (actividades recreativas,culturales y/o deportivas, actividades de acción social) y prestación de servicios de orientación profesional (talleres y cursos, actividades y talleres para fomentar igualdad, servicios profesionales).

23. En el anexo de este capítulo pueden consultarse las diferencias entre los tipos a partir de los indicadores originales utilizados en el análisis factorial.
24. Medias de las puntuaciones factoriales para los cuatro tipos. Se ha aplicado análisis cluster K-means, habiendo analizado otras soluciones (con más o menos grupos). La presentada aquí es la que mejor los clasifica según análisis de varianza (F de Snedecor más altos en las diferencias entre grupos para los tres factores).

tabla 5.4. El pluralismo asociativo de mujeres: activismo, financiación pública y social. Medias en escalas (0,1)

Indicadores TiposF Asociaciones Asociaciones MovimientoMovimiento Total Snedecor(n) mujeres I⁽¹⁾mujeres II feminista II feminista I
Activismo político
Mediación ,76
Contencioso ,37

Activismo servicios Socio
culturales

Profesionales ,60
Financiación Pública ,36
Agencias Igualdad Composición% jóvenes ,17
% mayores ,43
% trabajo remunerado
,
,20
,36
,83 ,84 ,91,44 5,85₍₂₄₅₎
,53 ,55 ,74,83 4,87₍₂₄₈₎
,49 ,56 ,44,54 20,20₍₂₄₈₎
,62 ,86 ,52,54 5,62₍₂₄₈₎
,59 ,70 ,49,61 9,10₍₂₄₈₎
,20 ,24 ,24,22 ,24₍₂₃₆₎
,30 ,33 ,19,21 5,28₍₂₄₅₎
,29 ,25 ,36,37 3,20₍₂₄₅₎
,44 5,85,65 ,46 ,47₍₂₄₅₎

Todas las diferencias son significativas, salvo la referida a la financiación proveniente de las Agencias de Igualdad.
Para cada fila: las negrillas refleja el valor más alto, las cursivas, el valor más bajo. Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

En segundo lugar, dada la posible relación ya comentada entre coproducción y complejidad organizativa, por un lado, y la dependencia de la financiación pública, por otro, se ha considerado el porcentaje de financiación que procede del sector público (administración local, autonómica y nacional), así como la que procede de las Agencias de Igualdad en particular. En tercer y último lugar hemos considerado rasgos de la base social de las asociaciones, a saber: el porcentaje de jóvenes (< treinta años), el porcentaje de personas mayores (> sesenta años) y el porcentaje de mujeres socias que realizan un trabajo remunerado²⁵. Al igual que anteriormente, todos los indicadores han sido estandarizados en escalas (0,1) para facilitar su interpretación.

Las diferencias en cuanto al tipo concreto de activismo muestran de forma bastante clara la distinción entre aquellas más orientadas al de carácter político y las que lo hacen hacia los servicios. Más concretamente, las diferencias más importantes, según el valor del indicador F de Snedecor, se refieren al activismo de protesta, en el que destacan las asociaciones del “Movimiento feminista I” (media igual a 0,74). Respecto al activismo de servicios, las diferencias más importantes se dan respecto a los servicios profesionales, destacando el tipo “Movimiento feminista II” (0,86), mientras que en los socio-culturales lo hacen las “Asociaciones de mujeres I” (0,64); las que, como se recordará, muestran menores niveles de involucración en la co-producción.

Respecto a la financiación pública, son las asociaciones del “Movimiento feminista II” donde esta tiene un mayor peso (0,70), seguida de las “Asociaciones de mujeres II” (0,59).Así, estos dos tipos, que destacan por su involucración en procesos de co-producción de servicios públicos se diferencian de forma bastante clara de los otros dos en cuanto al peso que en sus finanzas tiene el apoyo de administraciones públicas, y especialmente las “Asociaciones de mujeres I”. Sin embargo, esas diferencias no se deben a la financiación que provienen de las agencias de igualdad, que es prácticamente igual para los cuatro tipos delimitados (alrededor del 20%), sino de otros organismos públicos. Cabe pensar, pues, que es el hecho de participar –o no– como agentes co-productores de servicios públicos lo que se relaciona con las diferencias señaladas entre tipos respecto al peso que en ellos tiene la financiación pública.

25. En los tres casos se preguntaba con una escala de seis puntos: (1) ninguno, (2) menos del 10%, (3) menos del 50%, (4) alrededor del 50%, (5) más del 50% y (6) la mayoría de los usuarios. Aquí se han transformado en escalas (0,1).

Por último, en cuanto a la composición social de las asociaciones, puede apreciarse que, en general, predominan más las socias de mayor edad (0,37) que las jóvenes (0,21)²⁶. No obstante, en términos relativos, el “Movimiento feminista II” tiene una base social más joven, y en cambio, tiende a ser de mayor edad entre las “Asociaciones de mujeres I”, a lo que se acerca las del “Movimiento feminista I”. Ahora bien, las mujeres que desarrollan un trabajo remunerado predominan entre las“Asociaciones de mujeres II” (0,65), al contrario que las clásicas “Asociaciones de mujeres I” (0,36), situándose las otras dos en un rango intermedio, que en todo caso supone un porcentaje considerable (una media de 0,46).

tabla 5.5. Los rasgos básicos del pluralismo asociativo femenino
agendaactivismo Práctica Estratégica asociaciones de mujeres i:

Principalmente • servicios a • miembros • Servicios socio
culturales.
Socias: mayores.
Financiación pública: baja.

asociaciones de mujeres ii
• Mediación
política y co
producción de • servicios

• Servicios socio
culturales y

profesionales.
Socias: jóvenes y trabajo remunerado. Financiación pública: media-baja.

Principalmente político

Movimiento feminista ii
• Servicios socio-culturales, pero especialmente

profesionales.
• Socias: jóvenes y trabajo
remunerado.
• Financiación pública: muy
alta.

Movimiento feminista i
• Política contenciosa.
• Socias: edades intermedias
• Financiación pública:

media-alta.

26. La inmensa mayoría de socios/as son, para todos los tipos, mujeres (90%).

Tanto este grupo, como el de las “Asociaciones de mujeres II”, aunque minoritarios, ponen de manifiesto que además de la afinidad entre orientaciones de agenda y activismo que supone la literatura sobre el pluralismo del movimiento de mujeres, que da lugar a los dos tipos principales que apunta esta literatura, y también nuestro análisis, existen otros tipos para los que tal correspondencia se da en menor grado. De hecho, aunque diferentes en cuanto a su orientación y agenda, se trata de asociaciones que establecen acuerdos de colaboración con administraciones para la prestación de servicios, así como también por el desarrollo de procesos de mediación para canalizar demandas directamente a las autoridades públicas. De manera que si la dimensión referida a la agenda las diferencia, se parecen en lo que se refiere a las actividades que principalmente desarrollan. Ahora bien, no se trata de prestación de servicios a sus miembros, como las asociaciones de mujeres, ni de activismo únicamente político y de carácter contencioso, como el clásico movimiento feminista, sino más bien de tipos híbridos que coinciden en un mayor grado de orientación hacia las instituciones públicas, ya sea en la esfera de la co-provisión (o mediación), ya sea en la esfera de la coproducción de servicios públicos.

4. Sistemas locales de bienestar, co-producción y pluralismo asociativo

La primera conclusión de nuestro análisis apuntaría a la confirmación de la existencia del pluralismo en el sector asociativo de mujeres en la forma de dos tipos básicos según el carácter de su agenda y la orientación de sus actividades: el movimiento feminista y las asociaciones de mujeres. En buena medida se trata de dos tipos extremos que, en general, también parecen darse en los análisis sobre ecologías asociativas municipales que incluyen otros sectores asociativos²⁷. Estos aparecen por la afinidad existente entre los dos polos de cada una de las dos dimensiones comúnmente utilizadas para tal análisis.

27. Montero et al., 2006; Lelieveldt et al., 2007.

Ahora bien,la consideración de la co-producción de servicios públicos apunta a la existencia de ciertos tipos híbridos y, en particular, uno de los aquí definidos, a saber: aquel en el que se combina una clara orientación hacia la agenda estratégica de género con el acercamiento a las instituciones políticas para participar tanto en la provisión como en la producción de servicios. En este caso, la agenda estratégica no significa únicamente activismo político para presentar y defender los intereses de las mujeres ante las autoridades públicas, sino además, la colaboración con esta para producir servicios. Del mismo modo, entre aquellas que no desarrollan una agenda tan claramente orientadas hacia los asuntos estratégicos,existe un grupo de asociaciones que, aunque pequeño, no se limita únicamente a prestar servicios a sus integrantes, sino además, a desarrollar procesos de co-producción.Así pues, aunque la orientación de la agenda sigue siendo un criterio básico para diferenciar entre diferentes tipos de asociaciones de mujeres, tanto los tipos clásicos como los híbridos, la co-producción da lugar a un espacio de acción y participación asociativa en el que desarrollan su labor asociaciones diferentes a ese respecto. Esta es la segunda conclusión que puede derivarse de nuestro análisis.

Además, esto significa que las asociaciones de mujeres, como actor crítico en la dimensión socio-política de género, parecen jugar un papel relevante en los sistemas locales de bienestar. No se trata únicamente de que contribuyan al welfare mixmediante la producción de servicios propios, como hacen las clásicas asociaciones de mujeres, sino que participan activamente en su extensión mediante la participación activa en los procesos políticos que dan lugar al desarrollo de servicios públicos de bienestar, y tal como hemos mostrado, también en la producción de estos.Así pues, el pluralismo asociativo de mujeres no significa únicamente una división de la dinámica socio-política de género en asociaciones de mujeres volcadas en intereses prácticos y la prestación de servicios socio-culturales, por un lado, y el movimiento feminista orientado hacia intereses estratégicos y el activismo político, por otro, sino también un nuevo espacio participativo en el que las labores de mediación y co-producción convergen en las mismas asociaciones.

El ejercicio realizado no pretende ser válido para el conjunto de la realidad asociativa de mujeres en España, pues sólo hemos indagado en esta realidad entre cinco grandes ciudades. Lo hemos hecho así para poder captar mejor el pluralismo de este sector asociativo. Por tanto, sólo cabría generalizar nuestros resultados a contextos municipales de similares características. No obstante, los argumentos y estrategias de análisis sobre el argumento del pluralismo pueden utilizarse para analizar otros contextos, y nuestra tipología, como referente para conocer su grado de pluralismo y qué tendencias existen en él, y en particular, la que aquí hemos señalado y que, normalmente no se ha tenido en cuenta en otros estudios de esta realidad asociativa, a saber: la co-producción.Y especialmente, porque esto supone que los actores cívicos que dan lugar a la dinámica socio-política de género no sólo tratan de articular demandas, sino también de colaborar en su plasmación mediante la producción de servicios públicos, contribuyendo así tanto a la dimensión sustantiva (contenidos), como a la dimensión procedimental (la forma de prestar servicios) en los sistemas locales de bienestar.

anexo
Perfiles de los tipos asociativos de mujeres: indicadores. Medias en escala (0.1)

Tipos Agenda: Práctica <-> Estratégica

Asociaciones ,50 de mujeres I
Asociaciones ,45 de mujeres II
Movimiento de ,62 mujeres II
Movimiento de 50
mujeres I
Total ,51 F 20,24

Orientación feminista Activismo Complejidad CoServicios organizativa producción

<-> político
,78 ,47 ,65 ,01
,57 ,56 ,88 ,64
,93 ,49 ,83 ,84
,84 ,66 ,81 ,01
,80 ,56 ,76 ,19 35,16 48,83 41,37 169,14

Todas las diferencias son significativas para p<0,05.
El número de casos para todas las diferencias de medias es 248. Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Muy brevemente, a partir de las diferencias de medias entre los tipos, esta tabla muestra que en lo referido a la importancia de la orientación y la agenda estratégica,destacan las asociaciones del “Movimiento feminista II”(medias más altas:0,93 y 0,62,respectivamente),y las del“Movimiento feminista I” (0,84 y 0,50), frente a las “Asociaciones de mujeres II” (0,45 y 0,57). En cuanto a sus actividades destaca el “Movimiento feminista I” respecto al polo del activismo político (0,66), y las “Asociaciones de mujeres I” respecto la de servicios (0,47). Estas destacan también por su bajo nivel de complejidad organizativa (0,65),como también su indicador de co-producción (0,01). En esto último destacan las “Asociaciones de mujeres II” (0,64), y especialmente, el “Movimiento feminista II” (0,84). La co-producción es el rasgo que genera más diferencias entre los cuatro tipos (según el indicador F de Snedecor).

Capítulo 6
oferta de oportunidades de participación y dinámica socio-política de género: los consejos locales de la mujer

María Jesús Rodríguez García Lucía Muñoz García Cristina Mateos Mora

H

asta aquí, nuestro análisis de la dinámica socio-política de género ha permitido ver su presencia en los municipios, mostrando la importancia de factores de oferta, como la presencia de mujeres entre los representantes políticos municipales, y de factores de demanda, como el activismo del movimiento asociativo de mujeres; así como la pluralidad existente en este último, y con ello, las diferentes formas por la que esta dinámica puede contribuir al desarrollo de los sistemas locales de bienestar.

Ahora bien, al inicio de este trabajo también planteábamos la importancia de la oferta de oportunidades de participación que hacen los municipios mediante diversos organismos, mecanismos o espacios participativos, pues ello podría favorecer el desarrollo de la dinámica socio-política de género, y especialmente si existen ese tipo de espacios participativos específicamente orientados hacia los intereses y asociaciones de mujeres. El hecho es que entre los municipios españoles existe una considerable y variada oferta de oportunidades de participación¹, y que entre ellas, se sitúan los Consejos Locales de Mujer o Consejos Locales de Igualdad. ¿Están favoreciendo estos organismos el desarrollo de la dinámica socio-política de género?, ¿lo están haciendo de forma más o menos igualitaria para el conjunto de las asociaciones de mujeres?, ¿para el conjunto de temas e intereses que estas defienden? Responder a estas

1. Navarro, 1999, 2008; Herrero y Ajangiz, 2007; Font, 2001; Font y Galais, 2011.
129

preguntas será el objetivo de este capítulo, para lo que utilizaremos tanto la encuesta realizada entre asociaciones, como las entrevistas realizadas entre informantes cualificados (ver capítulo 1).

1. Los Consejos Locales de la Mujer

La implantación de consejos participativos está bastante extendida entre los municipios españoles, desde los más clásicos de carácter territorial (de distrito o de barrio), a los de carácter sectorial en relación con distintas áreas de intervención municipal (bienestar, urbanismo, educación o inmigración). Se trata de organismos de carácter consultivo creados por los ayuntamientos en los que participan, fundamentalmente, representantes de las asociaciones relacionadas con el área de política pública concernida por el consejo. Se trata de los espacios participativos que surgieron en los primeros ayuntamientos democráticos después de la dictadura franquista, principalmente en las grandes ciudades, y que progresivamente se fueron extendiendo a otros de menor tamaño, así como incorporándose en la legislación municipal². Así, en 2005 el 37% de los municipios de diez mil o más habitantes contaban con consejos territoriales, y el 57% con algún tipo de consejo sectorial³.

Los Consejos Locales de la Mujer (CLMs en adelante) son, en cambio, un fenómeno más reciente.Los primeros surgieron a inicios de los noventa, aunque la mayoría se implantan al final de esta década y a mediados de la siguiente⁴. Desde la aprobación de la Ley de Igualdad Efectiva muchos municipios han empezado a promocionar la creación de consejos consultivos de mujeres. En el marco de esta investigación hemos indagado para el conjunto de municipios mayores de diez mil habitantes y, en 2009, el 36% de ellos contaba con este organismo.

2. Navarro, 1999, 2003.
3. Navarro, 2008. Tanto la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985), como el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986 de 28 de noviembre), establece que los municipios podrán crear organismos de participación sectorial con la finalidad de integrar la participación de la ciudadanía y sus asociaciones.
4. Instituto Andaluz de la Mujer, 2010; Martínez, 2009.

Al igual que otros consejos participativos a nivel municipal, los CLMs suponen organismos estables con el objetivo de realizar tareas de información y consulta relativas a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres⁵. Se trata, pues, de espacios que permiten la representación y canalización de la participación ciudadana en la vida política, económica, social y cultural del municipio. En el caso de los CLMs, específicamente orientados a las demandas que articulan las asociaciones de mujeres. Esto es,suponen un espacio participativo específico para un grupo de población, las mujeres, normalmente alejado del debate y el espacio público.

En este sentido, tal y como señalara Murillo (2003), participar en los Consejos Locales de la Mujer es visto por parte de las asociaciones de mujeres como una oportunidad que permite dotar de contenido a las iniciativas, pero también que las propuestas que realizan tengan mayor alcance social. En cierta forma, la percepción positiva de este mecanismo participativo puede reflejar la oportunidad que ofrece a las asociaciones para visibilizar los intereses de las mujeres a nivel municipal. No obstante, existen pocos estudios sobre el papel de los CLMs. Algunos trabajos e informes, como el realizado por el Instituto Andaluz de la Mujer entre 2009 y 2010, ofrece información descriptiva sobre distintos aspectos de estos consejos en la Comunidad Autónoma Andaluza⁶. Promovidos principalmente por los propios ayuntamientos, existen en el 11,6% de los setecientos setenta municipios andaluces. En ellos participan, principalmente, representantes del propio ayuntamiento y las asociaciones de mujeres del municipio,en la mitad de ellos también están presentes partidos políticos y representantes de los Centros Municipales de Información a la Mujer, y minoritariamente, otros tipos de asociaciones. De carácter consultivo, sus líneas de trabajo se centran en la elaboración de Planes de Igualdad, el asesoramiento y/o evaluación de políticas municipales de género desde una perspectiva transversal, la participación mediante el fomento de las asociaciones, la transmisión de sus demandas y la gestión de subvenciones, la canalización de las demandas de violencia de género, la realización de talleres formativos y de empleabilidad, y el desarrollo de las campañas y eventos del 8 de marzo y el 25 de noviembre⁷.

5. De acuerdo con la legislación (art. 131 de la Ley de Bases de Régimen Local), los Consejos Sectoriales desarrollan exclusivamente funciones de informe y se trata de órganos de carácter consultivo, cuyas decisiones no pueden tener carácter vinculante para el gobierno municipal.

6. Instituto Andaluz de la Mujer, 2010.

En el caso de Euskadi, según Martínez (2009), la existencia de CLMs también está bastante extendida, integrándose en ellos tanto algún representante del ayuntamiento como, fundamentalmente, de asociaciones de mujeres, aunque existe una tendencia creciente a incluir a personas de forma individual. En cuanto a sus funciones y dinámica de trabajo, se centran fundamentalmente en el seguimiento, elaboración y/o evaluación de los Planes de Igualdad de los municipios. En general, la mayoría de estos consejos se constituyen en comisiones de seguimiento de la Política de Igualdad municipal delimitada a través de esos Planes, pero además, en algunos casos, han participado previamente en su elaboración y diseño⁸. Sus efectos positivos se refieren, fundamentalmente, a la articulación del movimiento de mujeres, sin que, por su carácter consultivo, hayan tenido un gran impacto en la política municipal.A nivel estatal, San José e Infante (2007) destacan que frente a la fragmentación de las reivindicaciones de las asociaciones de mujeres,los CLMs parecen funcionar como espacios para la generación de consenso en torno a propuestas, facilitando esto la inclusión de las demandas de las asociaciones de mujeres en la agenda política.

En resumen, las evidencias existentes muestran que los CLMs son organismos de carácter consultivo sobre la Política de Igualdad a nivel municipal que, en general, parecen tener efectos positivos sobre la articulación del movimiento de mujeres y su transmisión de demandas al gobierno municipal.Además,en general,en ellos pueden participar todas las asociaciones de mujeres que existen en el municipio, normalmente, previa inscripción en el Registro Municipal de Asociaciones. Pero, con independencia de lo que establecen sus reglamentos, ¿participan efectivamente las asociaciones de mujeres?, ¿en torno a qué actividades?

En el caso de otros consejos se ha destacado la existencia de ciertos sesgos respecto al conjunto del entramado asociativo municipal, que tienen que ver con la centralidad de las asociaciones en ese entramado y la cercanía a la agenda de actuación municipal⁹, o su especialización en el activismo político frente al referido a la producción de servicios¹⁰.Esto es, la participación en los consejos depende tanto de factores de oferta (a qué asociaciones se invita o cómo se regula la participación en los consejos) como de demanda (los rasgos de las propias asociaciones).

7. Día Internacional de la Mujer Trabajadora y Día Internacional contra la violencia hacia las mujeres, respectivamente.
8. Martínez, 2009: 133.
9. Navarro, 2001.

A este respecto, y para el caso que nos ocupa, hay que tener en cuenta las diferencias existentes dentro de este sector asociativo, analizadas en el capítulo anterior. Cabría esperar, pues, que existan diferencias en la predisposición que distintas asociaciones de mujeres tengan para participar en los CLMs, así como en los temas que proponen. De hecho, tal y como hemos indicado, algunos análisis en municipios españoles destacan la importancia del activismo político para explicar la participación en los consejos y,por tanto,son las asociaciones de carácter político-institucional las que en mayor medida participan en los órganos de participación municipales, así como también aquellas que tienen mayor tamaño o se coordinan en plataformas o federaciones¹¹. Por tanto, se podría esperar que fuesen las “asociaciones feministas”, por su mayor especialización en el activismo político, las que en mayor medida participen en los Consejo Locales de la Mujer. Además, suelen pertenecer a redes, plataformas o federaciones más amplias,al menos,en mayor medida que las asociaciones de mujeres que actúan únicamente a nivel local¹².

Pero esto también podría suponer cierto sesgo en las propuestas que las asociaciones realizan y las que se discuten en los Consejos Locales de la Mujer, privilegiando aquellos temas de carácter estratégico que, según la literatura, y como hemos visto anteriormente, ocupan en mayor medida a las asociaciones feministas, en detrimento de los de carácter práctico más cercanos a la agenda de las asociaciones de mujeres.

Además, cabría pensar que la agenda de los propios CLMs pueda presentar también cierto sesgo en función de los intereses, los temas que más preocupan al gobierno y administración municipales, sea por el partido o coalición que los gobierna, sea porque en materia de Igualdad, como en otras, parte de la acción municipal supone desarrollar medidas y servicios que se diseñan en otros niveles de gobierno, lo que pudiera marcar los temas principales de su agenda.

10. Navarro y Juaristi, 2006.
11. Navarro y Juaristi, 2006; Font, San Martín y Scheneider, 2006.
12. Murillo, 2003; Valiente, 1998.

De hecho,tal y como se ha indicado más arriba,algunos estudios señalan que la inclusión en los consejos u organismos estables de participación depende de la cercanía a la agenda del gobierno municipal, del apoyo e información, que las asociaciones pueden ofrecer a los gobiernos municipales¹³. Pero también, que en el proceso de discusión que se desarrolla en sus sesiones, como en otros mecanismos o procesos participativos menos estables y de carácter deliberativo, la mayor competencia de algunos actores, como los políticos, los técnicos o ciudadanos con mayores conocimiento o habilidades participativas, o la forma en que se formulan los problemas a discutir, orientan la decisión hacia esos grupos más poderosos, con mayor competencia técnica¹⁴.

En suma, al igual que en otros órganos o mecanismos de participación, en el análisis de la oferta de oportunidades de participación que suponen los CLMs respecto a las asociaciones de mujeres pueden darse,entre otros, dos tipos de sesgos: uno relativo a su grado de inclusividad (cuántos y qué tipo de participantes) y otro relativo a su agenda (los temas que se debaten, proponen o son aprobados).

2. Consejos Locales de Mujer y sesgos participativos: propuestas para el análisis de la inclusividad y la agenda

De lo expuesto se derivan, básicamente, tres preguntas. Por un lado, ¿cuántas y qué tipos de asociaciones participan en los CLMs de los municipios analizados? Por otro, ¿qué temas son propuestos, discutidos y aprobados en los consejos? Para responder a estas cuestiones utilizaremos la encuesta realizada entre asociaciones en los cinco municipios seleccionados (ver capítulo 1), además de las entrevistas realizadas entre informantes cualificados.

Respecto a la primera pregunta analizaremos cuántas asociaciones sobre el total de entrevistadas participan en diversos consejos consultivos municipales, y en especial los CLMs, que existen en los cinco municipios seleccionados. Para tratar de conocer si existe algún sesgo respecto a la participación consideraremos algunos de los indicadores presentados en el capítulo anterior, en particular, los referidos a la agenda, el activismo, la co-producción y la complejidad organizativa. Además, consideraremos otros. Por una parte, su ámbito territorial de actuación, y si las asociaciones están integradas en una plataforma o federación, pues esto puede dar cuenta de la importancia que conceden a los asuntos locales y si cuentan con apoyo de una organización más amplia. Por otro lado, el porcentaje de su presupuesto que proviene del ayuntamiento en general, y de la concejalía o departamento de igualdad en particular, pues esto podría evidenciar si existen relaciones de facilitación económica que puedan influir –positivamente– en la participación en el Consejo Local de la Mujer o las propuestas que se realizan.

13. Navarro, 2000, 2003.
14. Herrero y Ajángiz, 2007; Talpin, 2007.

En principio, cabe esperar que las variables mencionadas guarden relación con la participación en el Consejo. Más concretamente, a tenor de los rasgos descritos sobre el pluralismo del movimiento de mujeres, cabría esperar que sean las que se orienten hacia la agenda estratégica y las que destacan por su activismo político las que más participen en los CLMs; esto es, más las “asociaciones feministas” que las “asociaciones de mujeres”; y en particular, aquellas que se centran en mayor medida en el ámbito local y se benefician en mayor medida de la facilitación económica que respecto a ellas realiza el municipio. Para evidenciar esta idea realizaremos un análisis de regresión tomando la participación en los CLMs como variable dependiente y los indicadores recién comentados como variables independientes¹⁵.

Para analizar la agenda de los CLMs y la posible existencia de sesgos en atención al perfil de las asociaciones que participan en ellos o los temas que priorizan los ayuntamientos, hemos preguntado a las asociaciones cuáles son los tres temas principales que se han discutido en los Consejos durante los dos años previos a la realización del estudio,habiendo obtenido un total de doscientas noventa y dos respuestas. Pero también las tres propuestas o iniciativas más importantes impulsadas por la asociación, si es que hicieron alguna; pues como veremos más adelante sólo la mitad de las participantes declaran haber hecho alguna propuesta, habiendo recogido un total de noventa y dos respuestas (propuestas).

15. Respecto al activismo político hemos eliminado del indicador el ítems referido a “reuniones o participación en órganos municipales”, evitando así que parte del indicador de activismo político incluya, al menos indirectamente, a la variable dependiente.

Las respuestas, recogidas en formato abierto, se han codificado según el tema al que hacían referencia, como por ejemplo, la violencia de género, la participación o la dinámica interna del Consejo Local de la Mujer.De esta forma podremos analizar el “sesgo de agenda”comparando si existen diferencias entre los temas de las propuestas realizadas por las asociaciones, los discutidos en las reuniones de los CLMs y aquellas que han sido finalmente aprobadas.

Más concretamente, para tratar de comprobar la existencia de los sesgos respecto a la agenda de los CLMs, realizaremos tres análisis. Primero, la medida en que las asociaciones hacen propuestas y si los temas sobre los que las hacen dependen de algunos de sus rasgos, y en particular, de su activismo político o su agenda. Segundo, compararemos el peso de los temas propuestos por las asociaciones con el peso de esos mismos temas como asuntos discutidos en las sesiones de los CLMs, en la medida en que puede tomarse la agenda de estos, lo que allí se discute, como reflejo de los asuntos que ocupan y preocupan a este organismo participativo y, por tanto, a la administración municipal, pues, cuando menos, es el encargado de informar y transmitir propuestas al gobierno municipal, siendo su presidencia ocupada por un representante de este.Y tercero, estudiaremos qué porcentaje de las propuestas realizadas por las asociaciones fueron aprobadas, tanto en general, como para cada tema en particular. De existir diferencias entre temas propuestos por asociaciones y discutidos en las sesiones de los consejos, por un lado, y en las tasas de aprobación de cada tema, por otro, tendríamos alguna evidencia sobre la existencia de sesgos en la agenda y decisiones del Consejo.

Tal y como hemos indicado antes, aunque nuestro análisis se basa, fundamentalmente, en el análisis de la encuesta, también hemos considerado las entrevistas hechas a informantes cualificados, tanto de la administración municipal como de los CLMs y las asociaciones (ver capítulo 1), pues estas ofrecen información que permite especificar y cualificar los análisis¹⁶.

16. Principalmente trataremos de ver si las opiniones recogidas mediante la encuesta coinciden con las recogidas mediante las entrevistas, tratando así de validar mediante triangulación las evidencias sobre la dinámica de los CLMs. A efectos de

3. La participación en Consejos: ¿sesgos de inclusividad?

Tal y como puede apreciarse en el gráfico 6.1, alrededor del 40% de las asociaciones de mujeres declaran participar en los Consejos de la Mujer, aquellos creados específicamente como foro para la discusión de los problemas e intereses de las mujeres en el municipio.Aunque, dado el carácter transversal de tales intereses también participan en otros, tanto de carácter territorial como de carácter sectorial. Por un lado, cerca del 60% lo hacen en los Consejos Territoriales, aquellos más consolidados y conocidos en los municipios, sobre todo, en los de gran tamaño, como son las cinco ciudades en la que basamos nuestros análisis; en donde, según sus reglamentos, tienen cabida las asociaciones, de cualquier tipo, que trabajen en el distrito o barrio que se trate.

Gráfico 6.1. Participación de las asociaciones de mujeres en consejos

0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00 Consejos Mujer Bienestar social Salud Educacion Inmigracion Cultura Urbanismo Territoriales

Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009). N=256 asociaciones.

Por otro lado, participan en Consejos Sectoriales relacionados con aquellas áreas de políticas y servicios municipales más cercanos a las demandas más características del movimiento de mujeres, pero en bastante menor medida que en el Consejo Local de la Mujer.Así, alrededor del 20% lo hace en los Consejos de Bienestar y Salud, y algo menos (el 17%) en el de Educación, temas relacionados con servicios personales cercanos a los asuntos que abordan las asociaciones de mujeres; y ya sobre el 10% en los Consejos de Inmigración, Cultura o Urbanismo, temas algo más alejados, menos centrales, en la agenda de actuación de estas asociaciones.

garantizar el anonimato, tan sólo se indicará si la cita recogida de cada entrevista procede de una representante del mundo asociativo, del Consejo o del gobierno municipal.

Así pues, además de los consejos territoriales, las mujeres participan especialmente en aquellos creados específicamente para discutir y transmitir sus demandas al gobierno municipal. Según los reglamentos de funcionamiento de estos consejos en las ciudades analizadas, están presididos por un concejal del ayuntamiento, que convoca las sesiones y establece el orden del día, y pueden pertenecer a sus plenos o asambleas todas las asociaciones de mujeres registradas como tales en el municipio, sindicatos y aquellas otras asociaciones que tengan vocalía de mujer¹⁷. No obstante, algo más de la mitad de las asociaciones de mujeres de los municipios no participan en ellos, ¿qué factores explican que unas participen y otras no lo hagan?

Según hemos señalado anteriormente,esto puede deberse,fundamentalmente, a cuatro conjuntos de razones. En primer lugar, las actividades principales que desarrollan las asociaciones, de carácter político y de prestación de servicios. En segundo lugar, por su agenda, en función de la importancia de los asuntos de carácter práctico o los de carácter estratégico. En tercer lugar el grado de independencia económica, medido como el porcentaje de financiación que reciben del municipio en general, y de la concejalía en la que recaen las competencias de las políticas de mujer en particular.Y en cuarto lugar, algunos rasgos de la asociación que puedan dar cuenta de su involucración participativa y recursos: si el ámbito de actuación principal es local o supra-municipal, si pertenecen a una federación o plataforma más amplia o su complejidad organizativa. Para ver la importancia de estos factores hemos realizado una regresión logística, cuyos resultados se muestran en la tabla 6.1. Puede apreciarse que el factor que tiene mayor influencia en la participación en el Consejo Local de la Mujer es la orientación de las actividades de la asociación hacia el activismo político, así como el porcentaje de financiación que reciben de la concejalía o departamento de igualdad.

17. Existen algunas particularidades. Por ejemplo, en Sevilla, Córdoba y Barcelona, también son miembros los partidos con representación en el municipio. En los dos primeros casos, también, pero sin voto, el Instituto Andaluz de la Mujer; o en Granada, la Federación de Asociaciones de Vecinos. En el caso de Madrid, las asociaciones pueden tener de uno a cuatro representantes según su tamaño (número de socias). El caso de Barcelona también existen Consejos Locales de la Mujer en los distritos, cuyos representantes se integran en el del Ayuntamiento. Todos ellos tienen Comisión Ejecutiva y Comisiones de Trabajo Sectoriales. En todos los casos existen, al menos, dos convocatorias anuales del Pleno o Asamblea.

tabla 6. 1.La participación en el Consejo Local de Igualdad. Regresión logística

Coef. Error Activismo: político 1,562* 0,535
Activismo: servicios 0,748 0,772
Agenda: estratégica -0,459 0,712
Agenda: práctica 0,703 0,743
Co-producción 0,072 0,405
Complejidad organizativa 1,594 1,099
Financiación Municipal 0,005 0,006
Financiación Concejalía Mujer 0,018* 0,007
Ámbito (local=1) -0,428 0,345
Federación (pertenece=1) 0,501 0,322
Cte -3,458** 1,018
R2 Nagelkerke 223
N 229

Significatividad: * p< 0,05 **p<0.001.
Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Estos resultados, comunes a otros análisis realizados para asociaciones municipales en su conjunto¹⁸, evidenciarían que aquellas que se involucran en mayor medida en las labores de representación y mediación, que significa la participación en estos órganos consultivos, son las que están más especializadas en estas funciones según sus actividades. Más concretamente, estos rasgos se acercan a la caracterización del denominado “movimiento feminista” dentro del pluralismo del movimiento de mujeres, asociaciones más orientadas al activismo político que a la prestación de servicios y que, a diferencia de las “asociaciones de mujeres” o los tipos híbridos identificados en el capítulo anterior en virtud de su involucración en la co-producción, tienen un campo de actuación más amplio al municipal. No obstante, es de destacar que la agenda de las asociaciones, sea estratégica o práctica, no influya en su participación en el Consejo Local de la Mujer. No se trata, pues, tanto de sus objetivos, como de sus estrategias de actuación. Desde esta perspectiva, el sesgo en la inclusión en este organismo depende, fundamentalmente, de cierto proceso de auto-selección en atención a la especialización de las propias asociaciones: aquellas más centradas en el dominio político-institucional que las centradas en el dominio de prestación de servicios, con cierta independencia de su agenda o sector de actuación. Por lo demás, se trata de una pauta que parece ser común al conjunto del asociacionismo en municipios españoles¹⁹.

18. Font, San Martín y Schneider, 2006; Navarro y Juaristi, 2006.

4. La dinámica participativa de los Consejos: ¿sesgos de agenda?

El análisis previo ha mostrado que un 40% de las asociaciones de mujeres, y en especial las que tienen un perfil más político, participan en los Consejos Locales de la Mujer. Pero, ¿qué asuntos se discuten en estos organismos?, ¿cuál es su agenda?, ¿qué asociaciones realizan propuestas?, ¿de qué tipo son?

Del total de asociaciones que declaran participar en los CLMs, sólo la mitad realizó una propuesta o presentó una iniciativa durante los dos años previos a la realización de la encuesta²⁰. Al igual que entre participantes y no participantes, son las que destacan por su activismo político las que suelen hacerlas. En concreto, estas últimas tienen una media de 0,77 en el índice de activismo político, mientras que es igual a 0,62 para las que no hicieron propuesta (F=6,150; Sigf.=0,015). Pero, ¿cuál es el contenido de sus propuestas?²¹

19. Navarro y Juaristi, 2006.
20. Según una de las entrevistadas: “Es que nosotras… a veces nos mandan papeles para saber qué queremos y nosotras los rellenamos, pero… nosotras hacer propuestas directamente al Consejo, no ” (E.4.4)

tabla 6.2. Temas de las propuestas de las asociaciones y la agenda de los Consejos Locales de Igualdad. Porcentajes sobre el total de respuestas

Temas

Actuaciones transversales (Planes Igualdad ) Igualdad
Violencia
Conciliación
Empleo
Educación
Salud
Exclusión social
Participación
Cursos, congresos, eventos
Dinámica interna del Consejo
Otros
Total

Propuestas Asuntos
asociaciones
tratado en Diferencias el Consejo

6,5 11,1 -4,6
6,9 13,7 -6,8
11,5 22,0 -10,4
2,5 4,8 -2,3
1,4 4,6 -3,1
3,4 2,4 1,1
10,5 4,5 6,0
13,2 7,6 5,6
12,8 10,7 2,1
10,8 8,1 2,7
13,0 8,2 4,8
7,3 2,4 4,9
100,0 (92) 100,0 (215)

Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Tal y como puede apreciarse en la tabla 6.2,las propuestas son bastante diversas.Destacan,especialmente,las relacionadas con la dinámica interna del Consejo (13%, aumentar presupuestos, politización o su regulación), la participación ciudadana y de las asociaciones de mujeres en particular (12,8%) y la exclusión social (13,2%, principalmente referido a la prostitución y las mujeres gitanas), seguidas de la violencia de género (11,5%), la salud (10,5%, principalmente salud reproductiva, aborto y, en algunos casos, discapacidades) y la organización y/o celebración de congresos, cursos o eventos (10,8%). Otros temas acumulan en torno al 6% de las propuestas realizadas por las asociaciones: menciones genéricas a la igualdad entre mujeres y hombres (6,9%), actuaciones y planes transversales de género, como el Plan Municipal de Igualdad (6,5%). Y otros son minoritarios: educación (3,4%), conciliación (2,5%), o empleo (1,4%).

21. Utilizando la presentación (o no) de propuestas como variable dependiente, se ha realizado un modelo de regresión logística incluyendo las mismas variables del modelo presentado en la tabla 6.1. Los resultados muestran que sólo el activismo político presenta un coeficiente (positivo) significativo (para p<0,05).

Preguntadas sobre los temas principales discutidos en las sesiones de los CLMs, que son presididos por algún miembro de la corporación municipal, destaca, en primer lugar, y con bastante diferencia respecto a otros temas, la violencia de género (22%), a continuación las referencias genéricas al impulso de la igualdad entre mujeres y hombres (13,7%), o discusiones sobre actuaciones de carácter transversal, en particular, el Plan Municipal de Igualdad o planes y leyes a nivel autonómico y nacional (11,1%), seguido de la participación (10,7%), y ya algo menos, la dinámica interna del Consejo Local de la Mujer (8,2%, su regulación y organización), la celebración de congresos, cursos o eventos (8,1%) y la exclusión social (7,6%) u otros temas (7,3%, en los que destaca, sobre todo,urbanismo).Los demás temas aparecen citados menos del 5% sobre el total de los mencionados: conciliación (4,8%), empleo (4,6%), salud (4,5%) o educación (2,5%).

Así pues, existen diferencias entre las propuestas de las asociaciones de mujeres y lo discutido en el Pleno/Asamble del CLM. En concreto, si calculamos la diferencia entre la presencia de los temas en las propuestas de las asociaciones menos esa presencia en las sesiones del CLM, los temas que aparecen en mayor medida en estas últimas son: la violencia de género (diez puntos de diferencia), las menciones genéricas a la igualdad (casi cinco puntos) o los planes de actuación transversales al respecto (casi siete puntos). Temas sectoriales clásicos de las reivindicaciones del movimiento de mujeres, como la educación, así como también la celebración de congresos, cursos o eventos, y la participación aparecen de forma bastante equilibrada. En cambio, las propuestas de las asociaciones de mujeres destacan en los temas sectoriales de salud y exclusión social (unos seis puntos de diferencia), además, aunque algo menos, en lo referido a la dinámica interna de los Consejos (cerca de cinco puntos de diferencia).

Por tanto, parece existir alguna discrepancia entre la agenda de los CLMs, como órganos de información y consulta de la administración municipal, y las propuestas que realizan las asociaciones de mujeres. Los primeros se centran en la igualdad, y especialmente, en un tema central de la agenda pública, como es la violencia de género. En cambio, las asociaciones, sin desatender esos asuntos, parecen centrarse en mayor medida en temas sectoriales (exclusión y salud) y en sus posibilidades de participación.

Para poder mostrar más claramente estas diferencias hemos agrupado los temas en cuatro grandes tipos: la igualdad y los planes de acción transversal al respecto; la violencia y la conciliación, que suponen temas que están en la agenda pública y sobre los que existen normativas (leyes) específicas a nivel nacional;temas transversales clásicos en las demandas de igualdad del movimiento de mujeres (empleo,educación,salud,exclusión social u otros temas), la oferta de oportunidades de participación, sea en general o referida a la propia dinámica interna del consejo, y por último, la celebración de congresos, cursos o eventos específicos.

Puede apreciarse que las diferencias son positivas para el Consejo Local de la Mujer en los dos primeros temas, para las propuestas de las asociaciones de mujeres en los segundos, y existe bastante equilibro en cuanto a la celebración de eventos (gráfico 6.2). Este análisis parece mostrar que en los CLMs se discuten, al menos con mayor frecuencia, temas que no son propuestos por las asociaciones, que se corresponden más bien con la agenda de los gobiernos locales, como por ejemplo, el Plan Local de Igualdad o la violencia de género un asunto de especial relevancia pública, pero sobre el que además existe legislación específica, que, aunque delimitada en otros ámbitos, supone la necesaria implicación de los ayuntamientos²².
Gráfico 6.2. La agenda de los Consejos y las propuestas de las mujeres.

22. En el tercer capítulo hemos podido mostrar la importancia de la Violencia de Género como contenido sustantivo de la Política de Igualdad en las diferentes Comunidades Autónomas españolas, y en general, para el conjunto de las administraciones en España (capítulo segundo)

Porcentajes sobre total de temas mencionados en cada caso

40,0
Consejo

35,0
Asociaciones
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0 Genéricos Novedosos Tradicionales Participación Eventos
Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

El análisis de las entrevistas proporciona información que, a grandes rasgos, apunta al mismo sentido. Tanto las representantes municipales como de las entidades asociativas entrevistadas señalan la existencia de temas centrales en la agenda de los CLMs, y que entre ellos destaca el tratamiento de la violencia de género. De forma resumida, las primeras señalan que los temas principales en la agenda de los CLMs son los siguientes: violencia de género, empleo y participación, la visibilización de las mujeres (a través de la celebración de eventos conmemorativos en el municipio), así como asuntos relacionados con los planes de igualdad, sea la implementación de lo diseñado a nivel autonómico, sea el diseño de planes locales de igualdad²³.

No obstante, aun coincidiendo plenamente con el hecho de que estos son los asuntos tratados, las representantes de asociaciones entrevistadas resaltan la importancia de la propia existencia del CLM, como órgano transmisor de información, más incluso que los asuntos tratados. Esto es, las asociaciones valoran los CLMs en sí mismos como un espacio que ofrece la posibilidad de articular y transmitir demandas sobre los intereses de las mujeres.

23. Así, una representante de la política municipal señala que “el tema que más se trata es la violencia de género, y ahora también del trabajo”, (E.5.4), otra indica: “Violencia, como construir una ciudad más humanizada, sin barreras, tema laboral, reglamento de lenguaje igualitario, sobre todo el tema de violencia, y la transversalidad” (E.2.3).

A pesar de todo, las entrevistas muestran la existencia de diferencias en este sentido entre los cargos y las representantes de asociaciones entrevistadas según qué aspectos se traten.Así, las representantes municipales valoran positivamente el hecho de que el Consejo local de la mujer permita una influencia real en las decisiones municipales, siendo contraria la opinión de las mujeres pertenecientes a asociaciones. Estas consideran que el Consejo no permite una influencia real, y en todo caso, sólo en cuestiones puntuales o cuando se trata de decidir sobre propuestas desde las entidades gubernamentales;especialmente porque se trata de un órgano consultivo o porque las asociaciones perciben que,sobre todo,van a refrendar cuestiones que se plantean desde los propios ayuntamientos. De hecho, tienen mayor peso las propuestas relativas al funcionamiento interno del Consejo entre las asociaciones que lo realmente discutido en ellos (13% y 8,2%, respectivamente –tabla 6.3–)²⁴.

No obstante, en las entrevistas resalta, sobre todo, que los consejos tengan únicamente un carácter consultivo, que en ocasiones únicamente refrenda propuestas institucionales, a pesar de considerarse que su mera existencia garantiza que los intereses de las mujeres puedan transmitirse y hacerse oír en las instituciones públicas. Por ejemplo:

“[Los consejos] tiene un poder político de alcance, no se si lo ejercemos o no con toda la fuerza que podríamos, es un órgano consultivo lógicamente, pero sí que aconseja, pide, que es consultado para determinada cosas, debemos ser más conscientes y ejercerlo más” (Representante política municipal.E.2.3).

24. Según opinan representantes de asociaciones: “Esto es del Ayuntamiento, y es de la Delegación y se hace lo que quiere la Delegación, nosotros aportamos ideas desde las asociaciones, opinamos”. “(…) que vamos, que tienen mucho conocimiento de lo que es las asociaciones de mujeres, ese reconocimiento luego no es tal…., porque es que no influimos… eso es un gran reto que tenemos ahí, ¿por qué no lo conseguimos?, “ (…) pues porque no creen en nosotras, no somos necesarias porque ya tienen la política hecha […] O sea que no influimos absolutamente nada”.

“Los consejos no son decisivos, es una cosa que te puede gustar o no, a nosotros no nos gusta, ya que hay un consenso, se tienen en cuenta, consultivos y participativos, te escuchan te toman en cuenta y se hace algo. Sí, son consejos participativos pero no son decisorios, a nivel de entidades nos gustaría ir un poco más allá. Somos una de las entidades más potentes, a nivel de mujeres asociadas, a nivel de proyectos. La pega que tiene es que mucho de lo que se habla no llega a todo el mundo. La información directa no te llega” (Representante de entidad asociativa).

“Se aportaron ideas, todo lo que sale de la delegación de la mujer se lleva al pleno.Todas las campañas de la Delegación de la Mujer pasa por el Consejo. Propuestas que salga de una asociación es muy difícil, se trabaja en comisiones, el consejo propone cosas y la gente opina, y después la delegada decide y vuelve al consejo y se aprueba. Presentación del borrador del nuevo reglamento, y la gente opina, nos tienen muy en cuenta. Después nos mandan las actas” (Representante de entidad asociativa).

“Algunas veces viene el puchero hecho y lo que tenemos es que decir, sí o no, pero otras veces, encuentro de 8 de marzo, o charlas, las asociaciones de los barrios no les interesa las mismas cosas, y no se debe de dejar de escuchar a otras entidades como las asociaciones de los barrios. Influencia real no, ahora mismo no. Echan muy poca cuenta. El consejo lo valoro a nivel de participación bien, pero es mejorable y que sea un órgano de decisión” (Representante de entidad asociativa. E.5.4).

“(…) Para mí, que he estado años dentro del consejo, es un órgano consultivo no decisorio, la técnica es la que manda, entonces cuando te ayudan a algo, te ayudan a algo hecho, a mí me gusta que haya un consenso” (Representante de entidad asociativa. E.3.4).

Quizás, lo anterior está en la base del grado moderado de valoración que realizan las asociaciones que participan en los CLM, pues preguntas en la encuestas sobre el grado en que lo valoran como mecanismo de participación en una escala de 10 puntos, la media es igual a 5,71 puntos. Esto evidenciaría la ambivalencia que respecto al CLM muestran las asociaciones en las entrevistas, a saber: una muy alta valoración por su existencia, por el hecho de existir un espacio específico por el que canalizar sus demandas e influir en la política municipal, por un lado; pero una visión menos positiva en cuanto a su funcionamiento interno y la posibilidad de influir en la política municipal. De hecho, en la misma escala que su valoración general, el grado de representatividad de los consejos es valorada con 6,07 puntos, la información que reciben con 7,18, las posibilidades de discutir y plantear asuntos con una media de 6,22, la consideración igualitaria de los miembros para decidir o votar un 6,49, mientras que el grado en que se incorpora lo discutido en la actuación municipal baja hasta 5,70 y el hecho de que permita influir en las decisiones municipales un 4,94.

Gráfico 6.3.Tasa de aprobación de las propuestas de las asociaciones de mujeres. Porcentajes sobre el total de propuestas presentadas
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0,0
Genéricos Novedososradicionales Participación Eventos ConsejoAsociaciones
Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009). otal

No obstante, a pesar de que son pocas las asociaciones que hacen propuestas, los datos de la encuesta revelan que, según ellas mismas declaran, el 67% son aprobadas, mostrando que los CLMs, al menos en los municipios analizados, presentan un nivel considerable de aceptación o responsividad por parte de los consejos. Ahora bien, si atendemos a los grandes temas señalados más arriba, puede apreciarse que las tasas de responsividad más altas se dan para los eventos y para los temas más novedosos y/o que están en la agenda pública, mientras que se sitúa en la media el referido a la participación, y por debajo, los temas sectoriales específicos. Si se agrupan en aquellos que son más comunes para el Consejo, los que constituyen su agenda, por un lado, y los que lo son entre las propuestas de las asociaciones, sus demandas más características, por otro, las diferencias son de unos quince puntos porcentuales. Esto es, existe cierta tendencia a que sean las propuestas más cercanas a la agenda del Consejo Local de la Mujer las que son aprobadas por este.

tabla 6.3. Tipos de asociación y temas propuestos. Porcentajes sobre total de propuestas de cada tipo asociativo
Temas

Genéricos (Plan Igualdad)
Nuevos (Violencia, Concialiación) Tradicionales (Empleo, Salud, …) Participación (y dinámica del CLM) Eventos
Más cercanos al Consejo
Más cercanos a las asociaciones Eventos
Total
Tipo de asociación Total

No Política Política
8,3 15,3 12,0
5,1 17,5 13,0
32,1 27,3 26,0
39,7 30,6 31,0
13,9 9,3 10,0
13,4 32,8 25
71,8 57,9 57
14,8 9,3 10 100,0 (26) 100,0 (67) 100 (92)

Asociaciones políticas: hasta 2 de las actividades propuestas en el cuestionario. Asociaciones políticas mencionan 3 o más de las actividades propuestas en el cuestionario. Fuente: Encuesta Género, Participación y Sistemas Locales de Bienestar (2009).

Tanto estos resultados, como las entrevistas, apuntan a la existencia de un “sesgo institucional” respecto a los temas que se presentan, se debaten y aprueban en los CLMs. ¿Depende esto del tipo de asociación que realiza las propuestas y de qué tipo de propuestas realizan? Tal y como puede apreciarse en la tabla 6.3, donde se refleja el peso de los temas de las propuestas que hacen las asociaciones según su grado de especialización en el activismo político, las menos políticas se centran en asuntos sectoriales clásicos y la participación, temas menos cercanos a la agenda de los CLMs, mientras que las propuestas de las asociaciones políticas se acercan algo más a los temas que centran la discusión de los Consejos. No obstante la tasa de aprobación es la misma para los dos tipos de asociaciones: se aprueba el 64% de las propuestas que hacen las asociaciones menos políticas y el 62% de las que hacen las asociaciones políticas. Dada esta igualdad en el grado de aceptación de las propuestas de ambos tipos de asociaciones, junto al hecho de que participen más las asociaciones más orientadas al activismo político, pudiera dar cuenta de cierto sesgo porque sus propuestas son más cercanas a la agenda del CLM, esto es, del gobierno municipal. Es decir, se aprueban más o menos por igual, pero las asociaciones políticas participan en mayor medida, tienen mayor presencia en los CLMs.

5. Las oportunidades de participación: auto-selección y sesgo institucional en la agenda

Los análisis presentados evidencian que existe cierto sesgo en la inclusividad de los Consejos Locales de la Mujer en las ciudades analizadas, así como en la agenda que desarrollan en sus sesiones de trabajo. Respecto al primero no cabe concluir, en principio, que se deba a criterios o reglas de inclusión que establezcan los municipios, pues con la salvedad de que deben estar registradas, todas las asociaciones pueden formar parte de sus Plenos o Asambleas (según los reglamentos consultados). Por tanto, se trata, sobre todo, de un factor de demanda, de los propios rasgos de las asociaciones, y en particular, de su especialización en el activismo político. Al igual que en otros tipos de asociaciones o mecanismos, son estas las que más interés tienen en participar, configurando con ello una comunidad política o dominio político participativo a nivel municipal en torno a la oferta de oportunidades de participación que realizan los municipios.

En cambio,en el sesgo de la agenda de los Consejos Locales de la Mujer sí parecen existir ciertas evidencias de que influyen factores de oferta: los temas discutidos son diferentes de los propuestos por las asociaciones de mujeres,por lo que debe corresponderse con los objetivos que pretenden desarrollar los ayuntamientos. Además, aunque no hay diferencias en la aprobación de propuestas según el tipo asociativo,lo cierto es que las de las asociaciones más orientadas al activismo político son más y se acercan más a la agenda del Consejo, lo que, por el lado de la demanda, de las propias asociaciones, pudiera incidir en el sesgo mostrado. El número de temas y propuestas analizados no es muy amplio, pero son los que señalan las asociaciones. Evidentemente, un mayor número de propuestas, el análisis de otros CLMs o de sus actas (si fuesen accesibles) permitiría aclarar aún más este asunto. De igual modo que el análisis de la participación de las asociaciones en los CLMs de otros municipios permitiría confirmar el alcance de los resultados aquí presentados.

Sin olvidar las limitaciones que suponen los casos analizados, y por tanto, en cuanto a su generalización a la diversa realidad municipal española, sí parecen confirmar que los CLMs, como un elemento más de las denominadas maquinarias de género, están favoreciendo la generación de posibles coaliciones feministas en los municipios,tanto por las asociaciones que en ellos participan, como por las propuestas que realizan y los temas que allí se discuten. Se trata de espacios que facilitan la actuación conjunta y la generación de acuerdos entre dos actores críticos respecto al avance de las políticas de género, tal y como establece la literatura sobre análisis realizados a nivel nacional. Por tanto, no sólo se trata de un espacio participativo más en los municipios, sino de un lugar estratégico para el avance de las políticas de igualdad en los municipios. Esto no implica que no deban enfrentar la necesaria reflexión sobre los sesgos a los que dan lugar, según los casos analizados.

De hecho,el “sesgo político”en la inclusividad y el “sesgo institucional” de la agenda de los consejos configura “coaliciones feministas” centradas, fundamentalmente, en los asuntos más novedosos de las Políticas de Igualdad, en las que se integran, en menor medida, las asociaciones más orientadas hacia la prestación de servicios y temas más clásicos más estrechamente relacionados con las áreas de intervención básicas del Estado del bienestar. Esto podría suponer que la contribución de la dinámica socio-política de género, que se articula a través de la oferta de participación ciudadana específicamente orientada hacia el asociacionismo femenino, al sistema de bienestar local supone, sobre todo, un ejercicio de complementación por el que se añaden nuevos asuntos e intereses de las mujeres que normalmente no eran contemplados en las tradicionales áreas de intervención del Estado de bienestar, como son la violencia de género o la conciliación. Es por ello un espacio que parece estar orientado hacia algunos de los nuevos retos del Estado de bienestar que supone tanto la incorporación activa de la mujer a la esfera pública, como un nuevo protagonismo en la esfera privada, aspectos íntimamente relacionados entre sí.

Conclusiones
las dinámicas socio-políticas de género: actores críticos en diferentes esferas de los sistemas locales de bienestar

María Jesús Rodríguez García
E

l análisis de los sistemas locales de bienestar desde la perspectiva de la dinámica socio-política de género es un asunto poco estudiado, tanto desde la perspectiva de los estudios sobre la política local, como desde aquel que se centra en las políticas de igualdad, a pesar de que, tal y como se ha argumentado, el ámbito local supone un espacio estratégico para el desarrollo de ese área de intervención pública. De hecho, apenas hay evidencias al respecto. Pero si, tal y como señala Ferrera (1993), descentralización y género son dos de los nuevos retos del Estado del bienestar, el estudio de la dinámica socio-política de género a nivel municipal puede suponer un elemento relevante para avanzar en su análisis.

Básicamente, lo anterior supone estudiar el papel que las mujeres, sea como representantes políticas, sea desde el mundo asociativo, juegan en relación a la política y los servicios municipales, así como los organismos públicos que se ponen en marcha para lograr el desarrollo de las políticas de igualdad en particular, sea en la forma de maquinarias de género, sea a través de organismos o espacios que suponen la oferta de oportunidades de participación para el colectivo y los intereses de las mujeres. ¿Existe una dinámica socio-política de género?, ¿qué formas adopta?, ¿cómo se relacionan con los sistemas locales de bienestar? Estas han sido las preguntas que han dado origen al presente trabajo. ¿Cuáles son los principales hallazgos y conclusiones? Aunque se resumen en la tabla 7.1, los repasaremos brevemente, así como las implicaciones que de ellos puedan derivarse.

153

Así, el análisis de institucionalización de las dimensiones sustantiva y procedimental de la política de género en España ha mostrado que su “modelo originario”, bastante estable hasta la actualidad, se desarrolló de la mano de la confluencia de, al menos, dos de los tres actores críticos que identifica la literatura: movimiento de mujeres y maquinaria de género (en concreto, el Instituto de la Mujer). Pero además, hemos podido mostrar que la orientación sustantiva de los Planes de Igualdad Autonómicos (PIAs) también depende de la existencia de unas condiciones que apuntan al activismo de esos actores críticos, además de la presencia de gobiernos de izquierda. Por tanto, tanto el desarrollo de la política, como su contenido, parecen depender de la existencia de unas condiciones favorecedoras que aquí hemos identificado con la dinámica socio-política de género. Pero además, hemos podido mostrar evidencias de que esa dinámica no sólo está presente a nivel nacional, sino que explica las variaciones existentes a nivel sub-nacional,entre Comunidades Autónomas, aunque también entre municipios.

Así, el análisis extensivo de los municipios españoles mayores de diez mil habitantes ha mostrado que la receptividad de los gobiernos locales se explica, fundamentalmente, cuando existe un contexto de alta presencia de mujeres en los consejos municipales y activismo entre el movimiento de mujeres.Un contexto,pues,que remite a la existencia de “alianzas de género”, como componente básico de la dinámica socio-política de género.

No obstante, hemos podido constatar, a través de la encuesta entre asociaciones de mujeres, que en el seno del movimiento asociativo existe bastante pluralidad, pero no sólo porque se distinga entre “movimiento feminista” y “asociaciones de mujeres”, unas centrada en la agenda estratégica y el activismo político, y otras en la agenda práctica y la prestación de servicios, sino porque existen tipos híbridos que se definen por su involucración en la co-producción de servicios públicos. Esto supone que el movimiento de mujeres, como actor crítico en la dinámica sociopolítica de género a nivel local contribuye al desarrollo de los sistemas locales de bienestar mediante la transmisión y canalización de los intereses de las mujeres, y también mediante su participación en la producción de servicios públicos. Esto supone que la dinámica socio-política de género no implica únicamente “alianzas estratégicas” para la inclusión de políticas, medidas o servicios en la política municipal, sino alianzas para su puesta en marcha. O, más brevemente, la dinámica socio-política de género significa tanto la co-provisión, como la co-producción de políticas y servicios públicos.

No obstante, el análisis del pluralismo ha servido para mostrar que existe cierta especialización entre quienes se orientan a una de esas dos actividades. Aún más, esta división funcional del trabajo político entre asociaciones se manifiesta también cuando se analiza otro de los actores críticos en la dinámica socio-política de género; a saber: los organismos o maquinarias de género, estudiadas aquí mediante la oferta de oportunidades de participación que suponen los Consejos Locales de Mujer. Son las asociaciones más orientadas hacia el activismo político las que en mayor medida participan en este mecanismo participativo, que además, por su agenda, se encuentran más cercanas a los intereses o agenda del gobierno municipal, que son los que reciben mayor atención en la dinámica y sesiones de trabajo de los CLMs. Estos sesgos de inclusividad y de agenda suponen que respecto a la oferta de oportunidades de participación también se manifiesta la dinámica socio-política de género en la forma de alianzas, pero de una manera restringida, pues sus integrantes cívicos son, fundamentalmente, un sector del pluralismo asociativo femenino.

En este sentido, la literatura sobre la “maquinaria de género” y el Feminismo de Estado a nivel nacional, incluido el caso español, muestra que el actor cívico de las “alianzas estratégicas” son, fundamentalmente, los movimientos feministas, un resultado similar al obtenido en nuestro análisis sobre la realidad municipal. Menos estudiado a nivel nacional es el sector de las asociaciones de mujeres o los tipos híbridos que se centran en la co-producción de servicios públicos identificados en nuestros análisis, que parecen desarrollar su activismo en un dominio político centrado en la prestación de servicios.

En su conjunto, los análisis mostrarían la existencia de una dinámica socio-política de género a nivel municipal,en donde es importante estudiar el papel que desarrollan sus tres actores críticos. Más aún, esto muestra que en esa dinámica existen, al menos, dos espacios o dominios políticos locales en atención a la agenda, y especialmente, la actividad que articula sus alianzas características: por un lado, las que pudiéramos denominar “alianzas políticas” orientadas a la co-provisión, las labores de articulación y canalización de demandas para la puesta en marcha de políticas y servicios, donde cuenta la existencia de oferta de oportunidades de participación (los CLMs); y por otro, las orientadas a la co-producción de servicios, donde la participación supone el establecimiento de acuerdos para la puesta en marcha de políticas y servicios municipales.

En ambos casos la dinámica socio-política de género supone una contribución a los sistemas locales de bienestar, pero con actividades y morfologías diferentes.Ahora bien, el avance de estos, y en particular las políticas de igualdad que en ellos se desarrollan, no parecen depender únicamente de las “alianzas políticas”, sino también de la participación de las “alianzas de co-producción” cuando se trata de desarrollar ese área de política pública en términos de servicios concretos. Esto supondría que la literatura sobre las women friendly policies no sólo debería atender a las primeras, como ha hecho hasta ahora, sino también a las segundas, apareciendo el ámbito local, por su papel en la división del trabajo político en el contexto intergubernamental y por su proximidad, como un ámbito estratégico para ello.

En resumen, al igual que los estudios sobre gobierno y política local se beneficiarían de incluir la perspectiva de la dinámica socio-política de género en sus análisis, la literatura sobre las políticas de igualdad lo haría atendiendo a un ámbito territorial desatendido por ella. Este ha sido uno de los principales objetivos del presente trabajo. Entendemos que sus resultados no son generalizables más allá de la realidad estudiada, pero consideramos que los argumentos analíticos y las propuestas metodológicas pueden ser de utilidad para quienes sientan interés por cubrir esta laguna que actualmente tienen los estudios sobre gobierno local y el análisis sobre los factores que dan lugar al desarrollo de las políticas de igualdad.

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La presente edición se terminó de imprimir en julio de 2013, en los talleres de Gráfica LAF s.r.l., ubicados en Monteagudo 741, San Martín, Provincia de Buenos Aires, Argentina.