Table of Contents

ESPAÑA EN CRISIS

PREFACIO

CAPÍTULO 1

INTRODUCCIÓN. LA PRIMERA LEGISLATURA DE RODRÍGUEZ ZAPATERO

CÉSAR COLINO

RAMÓN COTARELO

1. «PRESIDENTE POR ACCIDENTE» (LAS ELECCIONES DE 2004)

2. LA ESTRATEGIA DE OPOSICIÓN DEL PP: EL GOBIERNO DE ZAPATERO FRENTE A LA POLARIZACIÓN POLÍTICA Y MEDIÁTICA

3. EL ESPÍRITU REPUBLICANO, LA IGUALDAD, LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

4. CABALGANDO SOBRE LA BURBUJA: POLÍTICAS ECONÓMICAS DADIVOSAS Y OPORTUNIDADES PERDIDAS

5. LA IGLESIA Y EL GOBIERNO COMO HIJO PRÓDIGO

6. EL ESTATUTO DE CATALUÑA Y LAS OTRAS REFORMA ESTATUTARIAS ¿PROFUNDIZACIÓN O TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO?

7. LOS ÚLTIMOS DE LA T4: LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

8. EL MUNDO ES ANCHO Y AJENO. RETIRADA DEL IRAQ, VUELTA A EUROPA Y NUEVO MULTILATERALISMO EN LA POLÍTICA EXTERIOR

CAPÍTULO 2

GOBIERNO Y DESGOBIERNO DE LA ECONOMÍA: LAS POLÍTICAS DE RESPUESTA A LA CRISIS

IGNACIO MOLINA

1. INTRODUCCIÓN

2. EL CONTEXTO PREVIO: LOS DESEQUILIBRIOS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA HASTA 2007

3. LA EVOLUCIÓN DE LA CRISIS Y LAS POLÍTICAS DE RESPUESTA INSTRUMENTADAS DESDE ESPAÑA

3.1. La fase de negación de la crisis (enero de 2008-julio de 2008)

3.2. La fase de respuesta keynesiana (agosto de 2008-abril de 2010)

3.3. La fase de austeridad y reformas estructurales (mayo de 2010-diciembre de 2011)

4. UN INTENTO DE EXPLICACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DESARROLLADA ENTRE 2008 Y 2011

5. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 3

EL ESTILO DE GOBIERNO Y DE LIDERAZGO

CÉSAR COLINO

JOSÉ A. OLMEDA

1. INTRODUCCIÓN: ¿DE BAMBI TRIUNFANTE A MAQUIAVELO DERROTADO?

2. ALGUNAS DIMENSIONES Y VARIABLES EN EL ESTUDIO SOBRE EL ESTILO DE GOBIERNO DE LOS PRIMEROS MINISTROS

3. LOS RECURSOS DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Y EL ESCENARIO INSTITUCIONAL DE LA GOBERNACIÓN EN ESPAÑA

3.1. Los recursos institucionales del presidente del gobierno en su entorno del palacio de La Moncloa

3.2. La oficina económica del presidente

4. EL ESTILO DE LIDERAZGO EN LA ARENA GUBERNAMENTAL

4.1. El círculo íntimo de gobierno: asesores personales y ministros escogidos

4.2. La gestión de las personas: nombramientos y remodelaciones del gobierno

4.3. La gestión de las ideas de Rodríguez Zapatero y sus decisiones en asuntos prioritarios de política pública

5. LA ARENA PARLAMENTARIA

6. ZAPATERO COMO LÍDER DEL PARTIDO: LA POLÍTICA INTERNA EN EL PSOE

7. LAS RELACIONES CON LOS INTERESES ORGANIZADOS

8. TELEPOLÍTICA: LAS RELACIONES CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

8.1. Zapatero en el contexto mediático español

8.2. La construcción de su imagen política: personalización de las campañas electorales e imagen en los medios

8.3. Zapatero frente al público

8.4. La gestión mediática y el encuadramiento (framing) de la crisis

9. CONCLUSIÓN: UNA LEGISLATURA, VARIOS LIDERAZGOS

CAPÍTULO 4

TEJER Y DESTEJER: LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

DANIEL CASAL OUBIÑA

1. INTRODUCCIÓN. LA COYUNTURA PARLAMENTARIA

2. PRODUCCIÓN LEGISLATIVA

2.1. Balance de la actividad legislativa correspondiente a la IX legislatura

2.2. Consideraciones generales sobre el análisis de la producción legislativa

2.3. Las leyes orgánicas de la IX legislatura

2.4. Las leyes ordinarias durante la IX legislatura

2.5. Iniciativas legislativas pendientes de tramitación parlamentaria durante la legislatura 2008-2011

3. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 5

PODER JUDICIAL Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

JOSU DE MIGUEL BÁRCENA

1. INTRODUCCIÓN

2. EL PODER JUDICIAL EN LA IX LEGISLATURA: DE LAS TRANSFORMACIONES ORGANIZATIVAS A LA HUELGA DE JUECES

2.1. Avances en materia de derecho procesal europeo

2.2. Cambios instrumentales en la organización del poder judicial español: la nueva oficina judicial

2.3. Otras cuestiones de interés: la huelga de jueces y los cambios legales que afectan a los miembros de la carrera judicial en política

3. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA IX LEGISLATURA: LA LENTA RECUPERACIÓN DEL PRESTIGIO PERDIDO

3.1. El Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional: consideraciones en torno a la sentencia 31/2010

3.2. La falta de renovación del Tribunal constitucional: la prorogatio y su compatibilidad constitucional

4. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 6

LA LAICIDAD Y SUS LÍMITES EN ESPAÑA. ACCIÓN LEGISLATIVA Y BLOQUE CATÓLICO

LAUREANO XOAQUÍN ARAUJO CARDALDA

1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LAICISTAS DURANTE LOS DOS MANDATOS DE RODRÍGUEZ ZAPATERO

1.1. La primera legislatura (2004-2008)

1.2. La segunda legislatura (2008-2011)

2. UN PRIMER BALANCE GENERAL

2.1. Los grandes temas

2.2. Balance de una labor legislativa

CAPÍTULO 7

EL ESTADO AUTONÓMICO: SUPERANDO LA RESACA ESTATUTARIA Y CAPEANDO LA CRISIS

CÉSAR COLINO

ANGUSTIAS HOMBRADO

1. INTRODUCCIÓN: EL NUEVO CONTEXTO POLÍTICO Y PARTIDISTA TRAS LA TORMENTA ESTATUTARIA Y EL AGRAVAMIENTO DE LA CRISIS

2. AÚN A VUELTAS CON EL ENCAJE DE CATALUÑA EN EL ESTADO AUTONÓMICO: LA SENTENCIA DEL TC SOBRE EL ESTATUTO Y SUS EFECTOS

2.1. El contexto político de la sentencia y los dilemas del Tribunal Constitucional

2.2. El contenido de la decisión del TC

2.3. Reacciones políticas y valoraciones científicas

2.4. Los efectos de la sentencia en la ciudadanía

3. EL TIEMPO DE LA AUSTERIDAD Y SUS EFECTOS SOBRE EL MODELO AUTONÓMICO: RESPUESTAS A LA CRISIS FISCAL Y LA CRISIS DE LA DEUDA SOBERANA

3.1. El debate sobre las balanzas fiscales y la reforma de la financiación en 2009

3.2. Déficit, deuda y los esfuerzos de consolidación fiscal

3.3. Las consecuencias de la crisis en el Estado autonómico: tendencias centrípetas y la reforma de la Constitución sin las CCAA

4. EL FUNCIONAMIENTO COTIDIANO DEL ESTADO AUTONÓMICO Y LA DISCUSIÓN PÚBLICA SOBRE SU RENDIMIENTO ¿HACIA LA NORMALIDAD FEDERAL?

5. CONCLUSIONES: UNA VALORACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO TRAS LA RONDA DE REFORMAS Y LA CRISIS

CAPÍTULO 8

DE UNAS ELECCIONES A OTRAS. UNA LEGISLATURA CONVULSA

IRENE DELGADO SOTILLOS

1. INTRODUCCIÓN

2. EL BALANCE DE LA IX LEGISLATURA (2008-2011) A TRAVÉS DE LAS CONVOCATORIAS ELECTORALES

3. LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS DE 2011: LA HOMOGENEIDAD TERRITORIAL DE LAS PREFERENCIAS ELECTORALES

4. ALGUNAS RAZONES DEL CAMBIO ELECTORAL DE 2011

4.1. Las consecuencias políticas de la crisis económica: estrategias del gobierno y de la oposición

4.2. El progresivo debilitamiento de los anclajes ideológicos

5. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 9

LOS PARTIDOS POLÍTICOS: DE LOS PROBLEMAS DE SIEMPRE A LOS NUEVOS RETOS

PALOMA ROMÁN MARUGÁN

1. INTRODUCCIÓN. EL SISTEMA ESTATAL DE PARTIDOS Y LOS SUBSISTEMAS AUTONÓMICOS EN ESPAÑA

1.1. El sistema estatal de partidos

1.2. Los subsistemas autonómicos de partidos

2. COMPETICIÓN ELECTORAL Y ARENAS POLÍTICAS: EL MAPA DE SITUACIÓN

2.1. El año 2008: Andalucía

2.2. El año 2009: País Vasco, Galicia y Parlamento Europeo

2.3. El año 2010: Cataluña

2.4. El año 2011: Elecciones Autonómicas y locales

3. LOS PROBLEMAS DE SIEMPRE Y LOS NUEVOS RETOS

3.1. El liderazgo

3.2. La financiación

3.3. Las alianzas interpartidistas

3.4. La ciberactividad de los partidos políticos españoles

3.5. Los think tanks

4. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 10

POLÍTICA EN PORTADA: LA CONSTRUCCIÓN MEDIÁTICA DE LA CRISIS

JUAN JESÚS GONZÁLEZ

PALMIRA CHAVERO

1. EL ESTUDIO DE LAS AGENDAS

2. BREVE REPASO DE LA LEGISLATURA

3. LA EVOLUCIÓN DE LA AGENDA TEMÁTICA

4. EL ESTUDIO DE LOS ENCUADRES

5. AGENDA MEDIÁTICA Y AGENDA PÚBLICA

6. DISCUSIÓN DE RESULTADOS

CAPÍTULO 11

EL SISTEMA MEDIÁTICO EN TIEMPOS DE RODRÍGUEZ ZAPATERO: UN BUCLE MELANCÓLICO

JUAN JESÚS GONZÁLEZ

JOSÉ A. OLMEDA

1. INTRODUCCIÓN

2. UNA PERSPECTIVA GENERAL SOBRE LA GALAXIA MEDIÁTICA ESPAÑOLA

2.1. La metástasis de los medios públicos: las cadenas autonómicas

2.2. Los grupos privados multimedia

2.3. Algunos datos generales

3. EL GOBIERNO Y SUS POLÍTICAS REGULADORAS

3.1. El informe del Comité de Sabios

3.2. La reforma de los medios públicos

3.4. El rediseño del mapa audiovisual

3.5. La contrarreforma

4. EL CIERRE DEL BUCLE

CAPÍTULO 12

LA EXPANSIÓN DE LA CIBERPOLÍTICA

RAMÓN COTARELO

1. SITUACIÓN DE ESPAÑA EN EL CIBERESPACIO EN EL MUNDO Y EN EUROPA

2. LAS MEDIDAS DEL GOBIERNO ESPAÑOL

3. LOS CONFLICTOS CIBERPOLÍTICOS

3.1. Los derechos de autor y la piratería

3.2. Las nuevas formas de movilización política.

CAPÍTULO 13

EL MOVIMIENTO 15-M Y LA POLÍTICA EXTRAPARLAMENTARIA

JAIME PASTOR VERDÚ

1. INDIGNACIÓN Y PROTESTA COLECTIVA

2. PROTAGONISMO DE LA JUVENTUD Y «CIUDADANÍA DE BASE»

3. ¿QUÉ PERSPECTIVAS?

4. «VAMOS DESPACIO PORQUE VAMOS LEJOS» ¿UN ACTOR EXTRAPARLAMENTARIO DURADERO?

CAPÍTULO 14

LOS AVATARES DEL ESTADO DEL BIENESTAR: MERCADOS, POLÍTICA Y REFORMA DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA

Mª JOSEFA RUBIO LARA

1. INTRODUCCIÓN

2. EL AJUSTE PRESUPUESTARIO Y LA REDUCCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

2.1. El contenido de las medidas de ajuste

2.2. El debate político y social

2.3. Análisis de las políticas de ajuste presupuestario

3. LA REFORMA DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN DE 2011

3.1. La gestación de la reforma de las pensiones

3.2. Los cambios introducidos por la reforma de las pensiones de jubilación de 2011

3.3. Análisis de la reforma

4. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 15

LA PARADOJA DE LA CORRUPCIÓN: CRECIENTE PERCEPCIÓN DEL FENÓMENO PESE AL IMPULSO EN LAS POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN

MANUEL VILLORIA

FERNANDO JIMÉNEZ

1. INTRODUCCIÓN

2. LA CORRUPCIÓN: UN CONCEPTO POLISÉMICO

3. ¿CUÁNTA CORRUPCIÓN HA HABIDO EN LA ESPAÑA DE ZAPATERO?

4. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN EN LA ESPAÑA DE ZAPATERO

5. CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCIÓN

6. CONCLUSIONES

CAPÍTULO 16

LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO. LA EXTINCIÓN DE ETA

JULIO BORDAS MARTÍNEZ

1. LOS TERRORISTAS HORRORIZADOS

2. LA OFERTA DE PAZ POR MISERICORDIA Y LA TREGUA TRAMPA

3. LA POLÍTICA DEL GOBIERNO DE ZAPATERO Y LA DERROTA DE ETA

4. LOS FLECOS DE LA RENDICIÓN DE ETA

4.1. El caso Faisán

4.2. La descontaminación del miedo ambiente

4.3. La metamorfosis de las víctimas del terrorismo

4.4. El necesario retorno a la cordura penal

4.5. La reconversión industrial de los escoltas

5. CONCLUSIÓN

CAPÍTULO 17

LA INSOPORTABLE LEVEDAD DE LA POLÍTICA EUROPEA DE ESPAÑA (2008-2011)

JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA

1. INTRODUCCIÓN

2. LÍDERES Y CONTEXTOS

3. EL RETORNO AL CORAZÓN DE EUROPA

4. UNA LEGISLATURA EN SOLEDAD

5. UNA PRESIDENCIA FALLIDA

6. CONCLUSIONES

FUENTES ELECTRÓNICAS

LOS AUTORES

ESPAÑA EN CRISIS

Balance de la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero

Comps.

CÉSAR COLINO

RAMÓN COTARELO

Valencia, 2012

Copyright ® 2012

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© César Colino

Ramón Cotarelo

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A Maribel Blanco Alameda, secretaria del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED, sin cuya profesionalidad, dedicación y buen hacer, este trabajo no hubiera visto la luz.

PREFACIO

Este libro pretende hacer algo relativamente nuevo en España, aunque no tanto en otros países europeos, en concreto, trazar un balance científico-político de un gobierno durante la duración de su mandato, el de la segunda legislatura del gobierno socialista presidido por José Luis Rodríguez Zapatero. La pretensión del equipo que lo ha redactado, compuesto en su mayor parte por miembros del departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED, es inaugurar con él una serie que pretendemos prosiga con los sucesivos gobiernos.

Al redactarlo, sin embargo, nos dimos cuenta de que, para tratar con solvencia la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero necesitábamos ponerla en perspectiva y en su debido contexto. Esto nos llevó a la convicción de que, aunque las dos legislaturas socialistas sean bastante independientes entre sí debido sobre todo a la coyuntura exterior, no sería posible alcanzar una comprensión cabal de la segunda sin presentar, aunque fuera sumariamente, los elementos de la primera. Solo así puede verse en qué medida la segunda indica continuación o corrección de aquella.

Esto es lo que los compiladores hemos intentado en el capítulo primero, que encabeza la obra precisamente con una especie de resumen de la primera legislatura de Rodríguez Zapatero sobre todo a los efectos de dejar constancia de cómo estaba la situación cuando el Secretario General del PSOE asumió los poderes de presidente por segunda vez. Hemos sido sucintos y nos hemos limitado a hacer una somera presentación de los ocho temas que consideramos fueron esenciales en el primer mandato y, en alguna medida, condicionaron el futuro. Por eso consideramos las elecciones de 2004; la actitud de la oposición de la derecha, el espíritu de las políticas públicas del gobierno de Zapatero desde el primer momento en la línea del republicanismo cívico, que ejerció notable influencia en el presidente; la coyuntura económica de prosperidad en que discurrió la legislatura; la confrontación con la iglesia, que se radicalizó con la legislación socialista en materia de aborto, igualdad de género y derechos de los homosexuales; la cuestión territorial, agudizada con los proyectos de reforma de los estatutos; la lucha contra el terrorismo, que se caracterizó por ir de consuno con un intento de negociación con la banda etarra; la política exterior, en la que se produjeron las variaciones más acusadas en relación con la legislatura conservadora anterior. Esperamos haber acertado.

Tras esta introducción, el resto del balance detallado corresponde a los otros 17 capítulos de la obra, escritos todos ellos por especialistas, y que presentan estos y otros temas y su desarrollo durante el segundo mandato de Rodríguez Zapatero.

CÉSAR COLINO (UNED)

RAMÓN COTARELO (UNED)

CAPÍTULO 1

INTRODUCCIÓN. LA PRIMERA LEGISLATURA DE RODRÍGUEZ ZAPATERO

CÉSAR COLINO

UNED

RAMÓN COTARELO

UNED

1. «PRESIDENTE POR ACCIDENTE» (LAS ELECCIONES DE 2004)

Las elecciones de 14 de marzo de 2004 tuvieron lugar a la sombra del hecho más dramático, por sus dimensiones, que se haya producido en España en lo que va de siglo: un atentado terrorista, el mayor habido en Europa nunca, de factura islámica, que dejó 191 muertos y 1.198 heridos. El bárbaro acto tuvo lugar el 11 de marzo de aquel año, obligó a clausurar la campaña electoral y no solo marcó los resultados de las elecciones en sí mismos sino el conjunto del primer mandato de Zapatero. Los mejores y más completos estudios sobre dicha consulta electoral (Montero, 2008; Sampedro, 2008) además de ocuparse de los aspectos técnico-políticos de ésta, dedicaron abundantes páginas a considerar desde un punto de vista empírico, científico, la cuestión que habría de presidir el debate político de casi toda la legislatura: ¿fue el atentado el causante de que, contra todos los pronósticos de los sondeos, el gobernante PP, con mayoría absoluta, perdiera las elecciones y las ganara el PSOE por mayoría relativa? ¿Fue, no causa, pero sí catalizador? ¿Fue irrelevante?

Para la derecha, sobre todo sus sectores más radicales y extremos, estuvo claro desde el primer momento que la victoria socialista había sido debida al impacto de la masacre y a la agitación que se vivió en los días subsiguientes hasta el momento de la votación. Es más, se llega a sugerir que esa derrota era precisamente el objetivo que buscaban los terroristas. Según esta versión, el gobierno gestionó adecuadamente el atentado y sus consecuencias, aplicando los protocolos previstos para actos de terrorismo, atribuyéndoselo en un principio a ETA pero con la flexibilidad necesaria para seguir otras pistas de indagación. La autoría de ETA era, se decía, lo más verosímil y hasta el lehendakari Ibarretxe se la había atribuido a la banda terrorista (Rodríguez, 2004). Fue la utilización demagógica que el PSOE hizo del hecho, el modo en que agitó a las masas, lanzándolas contra las sedes locales del PP y la intervención de Rubalcaba en la noche de reflexión diciendo que «los españoles merecen un gobierno que no les mienta» los que propiciaron el vuelco. Así, al menos, viene a sugerir cautamente Mariano Rajoy (Rajoy, 2011). Sin embargo, él mismo había publicado en ese día de reflexión una entrevista en el diario El Mundo, en la que decía tener «la convicción moral de que fue ETA»¹ y eso el sábado 13, cuando ya estaba claro que ETA no era la responsable.

Desde el mismo comienzo del día 11, Al-Qaeda se responsabilizó del atentado y Arnaldo Otegi, en el País Vasco, declaró temprano por la mañana que no había sido ETA sino el terrorismo islámico. Éste vino a decir que el atentado era la respuesta a la participación de España en la guerra del Iraq. Aunque el gobierno ignoró estos datos y se obstinó en achacar la autoría a ETA, a lo largo de ese mismo día 11 ya quedó claro que los responsables eran terroristas islamistas. El interés del primero en mantener viva la pista de ETA respondía a un elemental cálculo de supervivencia: si los terroristas eran de ETA, ganaría las elecciones el PP; si eran islamistas, las perdería, porque la gente vincularía en relación de causa efecto la masacre con la entrada de España en la guerra del Iraq decidida por Aznar en 2003, una guerra extraordinariamente impopular en España. En un sentido algo más inmoral, también cabía que el cálculo consistiera en mantener la ficción de ETA, al menos hasta la celebración de las elecciones.

En la izquierda se sostenía asimismo que, ya desde el primer momento, el gobierno ocultó datos y se propuso engañar a la ciudadanía y que fueron precisamente la citada guerra del Iraq y la pésima gestión del atentado, considerado como una «mentira de Estado» (Rodríguez, 2004) las causas de la derrota del PP.

Algunos estudiosos, sin embargo (Santamaría, 2004) sostienen que ni el atentado ni la gestión de éste fueron los factores decisivos para explicar el resultado electoral, ya que éste fue la manifestación última de una tendencia que venía dándose desde días, semanas atrás. Una hipótesis apoyada en sólidas pruebas empíricas. Siendo esto así, la conclusión es que el PSOE habría ganado las elecciones aun sin atentado.

Todo lo anterior no fue óbice para que la derecha, tanto el PP como sus partidarios mediáticos, insistieran en su argumentación de que Zapatero había llegado a La Moncloa a lomos del atentado y en ese espíritu se acuñó la expresión de «Presidente por accidente». Y no solamente esta expresión. A partir de entonces se inició una campaña de descrédito de las investigaciones policiales y del proceso penal posterior que condenó a los islamistas en la creencia de que ambas actividades (las indagaciones y el proceso) eran puros subterfugios para ocultar más que descubrir la verdad; para ocultar la pista etarra y presentar falsamente la islamista. En esta actitud es en donde se origina el espíritu de crispación que caracterizó toda la primera legislatura de Zapatero (Jáuregui, 2008; Papell, 2008). Tanto la derecha en la oposición como los medios que la apoyaban exigían perentoriamente que el gobierno confesara la verdad y dejara de amañar una «versión oficial». Fue manifestación del fenómeno que dio en llamarse la «conspiranoia» y que en gran medida seguía vivo ocho meses más tarde. Todavía en noviembre de 2004, en una comparecencia ante la comisión parlamentaria de investigación, el expresidente Aznar sostenía por implicación que la responsable era ETA, al decir que no pensaba que los «autores intelectuales de los atentados», que buscaban «volcar las elecciones», estuvieran en «desiertos muy remotos o montañas muy lejanas». En definitiva, decía Aznar, la masacre iba dirigida, en realidad, contra el gobierno del PP² y en la trama, se insinuaba, se encontraba el PSOE y sus medios afines.

Efectivamente, la sombra del 11-M planeó sobre toda la primera legislatura de Zapatero alimentando teorías conspirativas y desprestigio de las fuerzas de seguridad del Estado que llegaron hasta el mismo juicio por los hechos, celebrado entre febrero y julio de 2007, en el que se condenó a los islamistas y sus cómplices españoles a miles de años de cárcel. A partir de entonces, bajó algo el tono, pero las teorías de la conspiración siguieron funcionando como se demuestra por el enésimo intento de reabrir el caso a cargo de la jueza Coro Cillán todavía en 2012³. Creía la magistrada que de las declaraciones de los expertos en explosivos podían seguirse pistas que obligasen a replantear todo el proceso, en la línea de la «conspiranoia». Y lo mismo parecía pensar Rajoy, al asegurar que, de descubrirse nuevos indicios sería necesario que los tribunales reabrieran la causa. La «convicción moral» de 2004 dejaba huella (Rajoy, 2011).

1 El Mundo, 13 de marzo de 2004. http://www.elmundo.es/elmundo/2004/03/13/espana/1079151420.html

2 El Mundo, 30 de noviembre de 2004. http://www.elmundo.es/elmundo/2004/11/29/espana/1101724074.html

3 Intereconomía, 8 de enero de 2012. http://www.intereconomia.com/noticias-gaceta/politica/juez-11-m-no-desfallece-y-prosigue-semana-toma-declaraciones-20120107

2. LA ESTRATEGIA DE OPOSICIÓN DEL PP: EL GOBIERNO DE ZAPATERO FRENTE A LA POLARIZACIÓN POLÍTICA Y MEDIÁTICA

Estas teorías de la conspiración parecían, sin embargo, no ser una manifestación aislada, sino más bien una ilustración más del modo en que durante toda la legislatura iba a mostrarse el estilo o estrategia de oposición del PP. Así, debido a una serie de decisiones de su líder y espoleado por una derecha mediática excitada, el PP iniciaba lo que parecía ser una estrategia deliberada de confrontación, que un siempre optimista y comprensivo presidente Zapatero calificó aún en diciembre de 2004 como «un acceso febril que pasará»⁴, pero que desembocaría en un clima continuo de crispación política sistemática y duradera que recordaba al creado durante los años finales de Felipe González y que llegó a tener efectos sobre la ciudadanía.

Esta estrategia de polarización o crispación, que se define por buscar «el enfrentamiento en algunas cuestiones centrales de la vida política», y que impedía toda cooperación «mediante un lenguaje bronco y tremendista que contribuye a crear la sensación de estar permanentemente al borde del abismo» (Fundación Alternativas, 2008: 24), ha planteado un debate entre aquellos estudiosos que lo interpretan como un fenómeno deliberado y reprobable de deslealtad democrática, y aquellos que, o bien han negado tal estrategia deliberada, o la han considerado una respuesta legítima y justificada a la políticas supuestamente radicales emprendidas por Zapatero y a sus alianzas con minorías que pretendían la ruptura de los consensos constitucionales existentes. En cualquier caso, todos los indicios apuntan claramente a que existió una estrategia deliberada de confrontación que ha podido ser estudiada en detalle desde la ciencia política, generando una interesante discusión académica.

Así, por ejemplo, varios trabajos han tratado de establecer los rasgos definitorios de tal estrategia de confrontación, polarización, o crispación (Maihold, 2007) o la han comparado con la situación en otros países y con el pasado en España, especialmente el periodo de 1993-96 (Maravall, 2008) o referido a una tradición de la derecha (González Casanova, 2009) o la vida política españolas (Gil Calvo, 2008). Maravall (2008), por ejemplo, ha analizado los componentes de esa estrategia, señalando como rasgos típicos: a) la sistemática descalificación del líder del partido competidor («bobo solemne», «traidor a las víctimas del terrorismo»), recurriendo permanentemente a un tono ofensivo para dirigirse al presidente del gobierno, que intenta destruir la reputación del adversario; b) la cuidadosa selección de los temas con los que se descalifica al contrario (se rompe España, se negocia con los terroristas), y que suelen ser temas transversales, no divisivos ideológicamente; o c) la alianza con colectivos extraparlamentarios, como una parte del poder judicial, los poderes fácticos económicos o mediáticos, etc. Otros autores han tratado de encontrar explicaciones a esta estrategia, poniéndola en relación con nuestro sistema mediático de pluralismo polarizado e interpretándola como una estrategia u opción racional de los partidos (González y Bouza, 2009), que intentarían movilizar al electorado desmovilizado, tratando así de «achicar el centro mediante incentivos para que sus potenciales habitantes lo abandonen, alineándose con alguno de los frentes en conflicto».

Por último, no faltan tampoco autores que han interpretado la estrategia de polarización como fruto de las dificultades del PP de asimilar su inesperada derrota electoral en 2004, o sus problemas de liderazgo débil o cuestionado en manos de fuerzas mediáticas radicales, que explicarían esta línea de oposición del PP. O, coincidiendo con la justificación oficial del PP, las explicaciones que simplemente atribuyen la responsabilidad de la crispación al gobierno del PSOE que, con su proyecto radical y aliado con minorías antiespañolas o antisistema (por ejemplo, manifestado en el tantas veces denostado Pacto del Tinell), habría quebrado los consensos que venían rigiendo la política española desde la Transición. Así, López Nieto (2008) destaca la responsabilidad de Zapatero en la ruptura de los consensos y acuerdos en política exterior, política antiterrorista y política autonómica, así como la imposibilidad de renovación de los órganos constitucionales. Se atribuye también al gobierno socialista un intento de excluir y deslegitimar a la derecha mediante alianzas con partidos de ámbito no estatal. Todo ello explicaría, según esta argumentación, la dura reacción del PP ante el peligro que este gobierno suponía para España y ante la negativa de Zapatero a buscar el apoyo del principal partido de la oposición en esos temas.

Sin embargo, existen evidencias que hacen menos plausible estas explicaciones, como se muestra por la selección de temas en los que se centra esta estrategia y en el ocasional comportamiento cooperativo del PP en algunas leyes o el hecho de que el comportamiento de confrontación se iniciara antes de las supuestas reformas radicales del gobierno, por ejemplo ya en la Comisión de Investigación sobre el 11-M que se constituyó en mayo de 2004 (Fundación Alternativas, 2008). Sea como fuere, algunos ejemplos de la legislatura y los asuntos objeto preferente de la estrategia de confrontación permiten entender mejor este estilo de oposición del PP de 2004-2008. Así, los temas que fueron objeto permanente de polarización fueron, cronológicamente, el 11-M, la reforma de los estatutos, en especial el de Cataluña, y la negociación con la banda terrorista ETA. Asimismo, sus críticas al gobierno se centraron en la derogación de leyes del gobierno de Aznar como el Plan Hidrológico Nacional o la LOCE, en la política exterior, en especial, la relación con EEUU, en la política inmigratoria de regularización, en la ampliación del matrimonio y la adopción a las parejas del mismo sexo. En su acción parlamentaria, el PP recurrió ante el TC la ley del matrimonio homosexual, votó contra la de protección de los transexuales, se abstuvo en la de igualdad de género, se opuso a la que elimina las donaciones anónimas a los partidos y rechazó la de educación para la ciudadanía, tachándola de totalitaria y marxista (González Casanova, 2009).

Por lo que atañe a los temas principales de su estrategia de oposición, la reforma del estatuto de Cataluña fue repetidamente denunciada por el PP como una reforma encubierta de la Constitución que pondría en peligro la unidad de España. Respecto al proceso de negociación con ETA, abierto a raíz del alto el fuego permanente declarado en 2006, el PP también se opuso a la labor del Gobierno y a la opinión del resto de grupos parlamentarios. Eso supuso que, por primera vez en la democracia, el principal partido de la oposición no apoyaba la política antiterrorista del gobierno, a pesar de que había precedentes de negociación con ETA incluso en el gobierno de Aznar. Por otro lado, sin embargo, el PP votó favorablemente algunas leyes del gobierno como la Ley de Violencia de Género o la Ley de Dependencia, si bien es cierto que algunos de los gobiernos autonómicos de su partido como el de Madrid tratarían posteriormente de boicotear su implantación. Asimismo, el PP apoyaría en las Cortes los Estatutos de Valencia y Andalucía, Aragón o Baleares, algunos de cuyos artículos eran idénticos a los del Estatuto catalán recurrido por el PP en el Tribunal constitucional.

Como se ha apuntado más arriba, parte de la estrategia de oposición del PP en la primera legislatura lo constituía complementariamente el recurso sistemático al Tribunal Constitucional en todas las leyes reformistas del gobierno e incluso una ofensiva para predeterminar el voto de este mediante una estrategia de recusaciones de jueces considerados «progresistas». Por último, y como tercer pilar de su oposición, el PP recurrió a la protesta en la calle, aliado con otras organizaciones de la sociedad civil o la jerarquía eclesiástica. Así, los líderes del PP convocaron o participaron en manifestaciones contra la devolución de los papeles de Salamanca, contra los matrimonios homosexuales, o contra la Ley Orgánica de Educación. En otras ocasiones participaron en marchas convocadas por algunas asociaciones de víctimas del terrorismo o por el Foro Español de la Familia. En marzo de 2007, por ejemplo, el PP convocó una manifestación para protestar contra la excarcelación del etarra De Juana Chaos. Asimismo, al final de 2005, el PP inició una campaña de recogida de firmas por toda España en contra del proyecto de estatuto de Cataluña y solicitando un referéndum sobre el tema.

Ya al final de la legislatura, la estrategia de confrontación en la oposición del PP pareció suavizarse. De este modo, desde mediados de 2007 se observa una sustitución de los temas que habían constituido sus favoritos para la oposición, como el tema territorial y el terrorismo, por otros temas de los que prácticamente no se había ocupado en su oposición, como los asuntos económicos, lo que se explica sin duda por el agotamiento electoral de aquellos, el cambio de la estrategia del gobierno frente a ETA y el inicio de ciertas inseguridades económicas y primeros signos de la crisis internacional que podían explotarse electoralmente (Cernuda, 2008). En todo caso, la polarización volvió a aumentar durante la campaña electoral para las elecciones de 2008, reforzándose tanto el negativismo de los discursos como la personalización de las campañas, fomentado además por el recurso a los debates electorales entre candidatos y el despliegue de polarización bipartidista puesto en marcha por los medios de comunicación (Sampedro y Seoane, 2009).

4 El País, 7 de diciembre de 2004. http://elpais.com/diario/2004/12/07/espana/1102374008_850215.html

3. EL ESPÍRITU REPUBLICANO, LA IGUALDAD, LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

La tradición ideológica del PSOE ha sufrido algunos giros a lo largo de sus más de 130 años de historia. Nacido en 1879 como un partido marxista que propugnaba una revolución proletaria para acabar con el capitalismo, la realidad histórica fue obligándolo a moderar su programa inicial, si bien no de una forma regular o constante sino a modo de zigzag, pues, tras el radicalismo de la primera época, llegaría la política de colaboración con la dictadura de Primo de Rivera y, después de ésta, la nueva radicalización revolucionaria experimentada durante la segunda república. El último giro estratégico importante del socialismo español tuvo lugar con el abandono expreso del marxismo como referente teórico a instancias de Felipe González durante el 28º congreso federal en 1979. Desde entonces, el PSOE se ha caracterizado por una práctica y una teoría socialdemócratas en línea con los otros partidos socialistas europeos.

El renovado vigor que tomó el neoliberalismo en Occidente a partir de los años ochenta del siglo XX y el hundimiento del comunismo en los noventa afectaron también de modo crítico al socialismo, enfrentado a una fortalecida hegemonía del pensamiento conservador, cuyo mayor interés consistía en el desmantelamiento del Estado del bienestar. En estas circunstancias, algunos de los partidos socialistas europeos más significativos (el laborismo británico y la socialdemocracia alemana) se consideraron obligados a hacer una renovación teórica que volviera a convertirlos en una oferta atractiva para unos electorados que llevaban años dándoles la espalda. Así se formularon las reformas de la tercera vía en el Reino Unido (Giddens, 1998) y del Nuevo Centro (Neue Mitte) en Alemania. De hecho, los dos presidentes del gobierno inglés y alemán, Tony Blair y Gerhard Schröder publicaron un manifiesto conjunto en 1999 en el que se decía que la renovación de la socialdemocracia era una forma de superar la vieja dicotomía entre izquierda y derecha⁵. La idea no era tanto suscribir la consabida suposición de que las diferencias entre izquierdas y derechas fueran irrelevantes (que es una vieja idea de la derecha) sino hacer que la socialdemocracia incorporase valores que hasta entonces había dejado indebidamente a la derecha (Giddens, 1996).

En una situación similar de agotamiento del modelo socialdemócrata tradicional y de necesidad de dar respuesta a una derecha crecida y sólida que en España gobernaba con mayoría absoluta, Rodríguez Zapatero recurrió a la teoría del republicanismo cívico del filósofo político Philip Pettit, algo que hacía tanto por convicción propia como por conveniencia electoral. Esta concepción republicana, de firmes raíces clásicas y que recuerda la teoría de Hannah Arendt, arranca de la primacía de los valores cívicos (Pettit, 1997) y de la idea de la libertad como «no dominación» (Pettit, 2001), una teoría que centra su interés en los componentes de libertad e igualdad de los idearios liberal y socialdemócrata al mismo tiempo como garantías de la dignidad de las personas en democracia.

El republicanismo cívico ha caracterizado la obra legislativa del primer mandato de Zapatero hasta el punto de que se la reconoce por él, llegando a pasar una especie de «examen» con su maestro Pettit (Pettit, 2008) y fue punto de referencia para las izquierdas europeas. Se realizó una intensa actividad legislativa, especialmente en la primera mitad del mandato, toda ella orientada a reformar y ampliar las condiciones de derechos y libertades de los ciudadanos. No obstante, al tiempo que esta labor despertaba interés y admiración entre las izquierdas europeas, suscitaba una furiosa reacción en contra de las derechas españolas, singularmente de la iglesia católica.

La primera ley con la que Zapatero inició su programa de civismo republicano fue la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre de medidas de protección integral contra la violencia de género, una ley cuya necesidad se hacía sentir perentoriamente, dado que el maltrato a las mujeres y la violencia machista eran fenómenos que habían crecido preocupantemente. La norma fue criticada en un principio por cuanto contenía un tratamiento penal distinto de los delitos a favor de las mujeres y en contra de los hombres. Su balance es globalmente positivo si bien, según algunos colectivos feministas, debiera reformarse por haber mostrado claras insuficiencias.

En materia de igualdad y reconocimiento de derechos, la legislatura aprobó una norma que cabe tildar de revolucionaria en España y con escasísimos precedentes en Europa, la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio pues con ella se ponía fin a una injusticia tradicional que negaba el derecho a contraer nupcias a los homosexuales de ambos géneros desprotegiéndolos frente a contingencias de todo tipo. Hasta 2008, el final de la legislatura, según el Instituto Nacional de Estadística, en España se habían producido 1.275 matrimonios homosexuales en 2005 (fecha de entrada en vigor de la ley)⁶, 4.574 en 2006⁷, 3.250 en 2007⁸ y 3.549⁹; en total, 12.648, prueba de que la ley respondía a una necesidad social. No obstante encontró una oposición frontal y muy dura de la iglesia católica para la cual no era otra cosa que un ataque a la familia tradicional. La derecha respaldó el rechazo de la jerarquía y algunas de las manifestaciones más concurridas y sonadas de la legislatura tuvieron como finalidad protestar contra esta ley.

El gobierno aligeró y facilitó los trámites del divorcio, de forma que los cónyuges no tuvieran que cumplir requisito alguno, ni probar nada, sino que bastaba con la voluntad expresa de una de las partes para dar por terminado la relación matrimonial. Fue la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio.

Uno de los proyectos más innovadores y que atendía a los derechos de sectores de la población tradicionalmente desasistidos fue la llamada «Ley de Dependencia», esto es, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, una norma muy avanzada que hacía justicia a una sociedad en la que la esperanza de vida se había alargado mucho pero en la que no se habían arbitrado los medios necesarios para que las personas dependientes pudieran llevar una existencia digna. De todos modos, como quiera que la ley reparte el coste de la atención a la dependencia entre el gobierno central y las comunidades autónomas, en algunas de éstas, gobernadas por el PP, no se han aprestado los recursos necesarios para aplicarla y la llegada de la crisis hace problemático que vaya a desarrollarse satisfactoriamente en el conjunto de España.

También se considera una aportación al propósito de atender a los derechos de los ciudadanos la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, el primer paso para garantizar los derechos de los no fumadores frente a la invasión de los espacios públicos por los fumadores. La ley se reveló pronto insuficiente, por lo que sería necesario promulgar otra más restrictiva en 2010.

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres venía a ser el colofón, por el momento, de las políticas de igualdad y ampliación de derechos de los sectores más desprotegidos. La ley trataba de poner término a la persistente desigualdad de trato entre hombres y mujeres y forzaba la composición paritaria de todos los órganos de la administración pública, las empresas privadas y las candidaturas de los partidos.

Por último, otras dos normas contribuyeron decisivamente a hacer realidad el proyecto del republicanismo cívico: la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y la llamada «Ley de la Memoria histórica», por nombre oficial Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. La primera norma estatuyó por primera vez en España un modelo de radiotelevisión pública que no estaba al servicio del gobierno de turno sino que funcionaba con suficientes garantías de profesionalidad e imparcialidad, si bien la oposición se negó a reconocer estos aspectos. La segunda norma mencionada, la Ley de la Memoria Histórica, trataba de hacer justicia a las víctimas del franquismo, muchas de ellas enterradas en fosas comunes pero, no estableciendo con claridad los mecanismos por los que esta justicia se haría y encomendando las indagaciones para encontrar los restos de los represaliados a los jueces del lugar, su aplicación ha dejado mucho que desear y, de hecho, descansa sobre muy meritorias iniciativas privadas, movidas por los familiares. Es más, el intento de valerse de dicha ley para iniciar un proceso criminal a la dictadura que inició el juez Baltasar Garzón, no solo se ha visto truncado de modo radical sino que le costó al citado juez, a su vez, un proceso por prevaricación.

5 http://www.socialdemocratsusa.org/oldsite/blairandschroeder6-8-99.html

6 http://www.ine.es/prensa/np418.pdf

7 http://www.ine.es/prensa/np460.pdf

8 http://www.ine.es/prensa/np507.pdf

9 http://www.ine.es/prensa/np552.pdf

4. CABALGANDO SOBRE LA BURBUJA: POLÍTICAS ECONÓMICAS DADIVOSAS Y OPORTUNIDADES PERDIDAS

La política económica del gobierno de Zapatero entre 2004-2008 se caracterizó, por un lado, por el aprovechamiento y mejora de una herencia muy positiva en continuidad con los rasgos básicos de las políticas previas del PP y, por otro lado, por la creciente necesidad y los intentos, para muchos observadores en exceso timoratos o inoperantes, de empezar a responder a los problemas inherentes al modelo de crecimiento heredado, cambiando de rumbo en las políticas que lo propiciaban. Este modelo, hasta cierto punto exitoso, basado fundamentalmente en el consumo y los bajos tipos de interés y en el sector de la construcción y el turismo, que suponía muy poca inversión en capital humano y tecnología, producía un mercado laboral precario y había generado un boom urbanístico especulativo, causante a su vez de corrupción y deterioro medioambiental. Su éxito aparente ponía a prueba la capacidad reformista y modernizadora del gobierno de Zapatero en un contexto de bonanza e incluso euforia económica.

Al inicio de su primera legislatura, Zapatero recibía así una economía con bajos tipos de interés, una creciente oferta de trabajo en gran parte cubierta a través de la inmigración, que generaba tasas de crecimiento medio del 3,2% y, a su vez, crecientes ingresos fiscales para las administraciones. Sin embargo, y como había ya señalado el PSOE en la oposición, existían evidencias de agotamiento del modelo productivo español, tales como el aumento desmedido de los precios de la vivienda, el consumo privado, el endeudamiento de los hogares y el déficit exterior, todo ello con una productividad muy baja¹⁰. Ya en la campaña electoral, y desde que el PSOE formó un «comité de sabios»¹¹ para articular un programa económico, se habían apuntado varios de estos problemas y el programa electoral de PSOE había recogido un diagnóstico correcto de estos problemas que daba cuenta del «agotamiento» y los desequilibrios del modelo precedente. Este programa ofrecía un modelo de crecimiento más duradero y sostenible que incidía en aspectos cualitativos como el aumento de la productividad, una mayor inversión pública en desarrollo tecnológico e innovación, la sociedad de la información, el fomento del ahorro y la ganancia de competitividad exterior mediante la mano de obra cualificada y los sectores con valor añadido (PSOE, 2004).

La llegada al gobierno puso a Zapatero ante el dilema de emprender enérgicas reformas económicas coherentes con ese programa, que transformaran ese modelo productivo, o aprovechar la bonanza producida, prolongando así ese modelo el máximo posible, aunque introduciendo algunas reformas progresivas para sentar las bases de la transición hacia el modelo económico que el PSOE y muchos expertos venían reclamando. La decisión final pareció optar por una vía intermedia, estableciendo objetivos y medios continuistas destinados a prolongar la expansión de la economía e introduciendo un modesto Programa Nacional de Reformas (PNR) en 2005 destinado a cumplir con la Estrategia de Lisboa en 2010, que suponía un cierto cambio de rumbo (VVAA, 2008). Por ello, una vez en el gobierno, y a pesar de un diagnóstico correcto de los problemas del modelo y algunas ideas reformistas contenidas en su programa, el afán de cambio cedió a la realidad.

Aunque Zapatero creó una Oficina Económica del Presidente para la que nombró al coordinador de su programa económico, Miguel Sebastián (procedente del BBVA), al mismo tiempo decidió nombrar a Solbes como ministro de economía y hacienda. Dadas las moderadas y ortodoxas convicciones de éste y las necesidades de coordinación, la política económica reformista que podía elaborarse desde Moncloa estaba muy limitada. La oficina económica no funcionó en realidad en el primer año y las primeras orientaciones desde ella no llegarían hasta finales de 2005. Por otro lado, el PNR se aprobó en octubre de 2005 y sus orientaciones no influyeron más que retóricamente en la elaboración de los presupuestos de 2006 y muy poco en los de 2007 (Consejo Editorial, 2007). Al final, las medidas económicas más rupturistas del programa electoral socialista de 2004, como el tipo único del IRPF o la sustitución de todos los contratos laborales por dos figuras únicas fueron abandonadas o sustituidas por una reforma fiscal menos radical y varios acuerdos laborales.

En suma, las razones de por qué Rodríguez Zapatero no supo o no pudo vencer la inercia de una política económica heredada parecen encontrarse, además de en su selección de asesores de signo liberal ortodoxo en el área económica de su oficina y el Ministerio, en su situación parlamentaria en minoría, en la necesidad de concertación social y en las constricciones propias de la política económica y la pertenencia a la UE (Royo, 2009). Además, otros rasgos del modelo lo hacían difícilmente reformable, como el hecho de que la construcción es un sector intensivo en mano de obra, o el que el aumento del valor de la vivienda favoreciera al votante mediano propietario de su vivienda. Por último, pero no menos importante, el sector inmobiliario generaba cuantiosos ingresos fiscales para el sector público, tanto al nivel estatal, como en el autonómico y el municipal, a los que pocos gobiernos estarían dispuestos a renunciar (Arellano y Bentolila, 2009). Sin embargo, como se vería a partir de 2008 con el estallido de la burbuja inmobiliaria, los hechos dieron la razón a aquellos que afirmaban que este modelo no era sostenible por mucho tiempo. Sus rasgos y desequilibrios estructurales multiplicarían los efectos devastadores de la crisis global en nuestro país.

Además del crecimiento económico y del empleo (casi tres millones de empleos durante la legislatura, más de la mitad para mujeres), en el lado positivo de la balanza y en la dirección de un cambio de modelo productivo, no se pueden olvidar algunas iniciativas. El gobierno de Zapatero, aprovechando la bonanza de sus arcas, puso en práctica una política presupuestaria que, además de mejorar algunas prestaciones y políticas sociales como las pensiones mínimas, las becas o ayudas para vivienda, o introducir otras nuevas, como la Ley de Dependencia (Oficina Económica del Presidente del Gobierno, 2007, 2008; Bernardi y Sarasa, 2009; Del Pino y Ramos, 2009), promovió lo que algunos han considerado como políticas socialdemócratas de oferta (Maravall, 2009), centradas en las inversiones en capital físico, humano y tecnológico. Muestra de estas políticas serían los incrementos, a veces espectaculares, que se produjeron en la inversión en educación, infraestructuras e I+D+i, destinados a mejorar la productividad de la economía. Finalmente, el Gobierno también hizo un esfuerzo de gasto en la mejora de la administración de justicia, la seguridad ciudadana y la ayuda oficial al desarrollo¹².

En el lado negativo del balance se han señalado, además de la incapacidad para atenuar o pinchar suavemente la burbuja inmobiliaria, los resultados redistributivos en términos de gasto público social, distribución de rentas y desigualdad de la política económica de la legislatura. Se ha puesto repetidamente de manifiesto la ausencia de una política fiscal progresiva que pudiera financiar las políticas sociales progresistas. Así, por ejemplo, se ha reprochado al gobierno socialista el que no solo no revirtiera la tendencia de la política fiscal iniciada por Aznar de bajada de impuestos directos a las rentas más altas del país, sino que aumentara las deducciones fiscales a las grandes empresas y fortunas, lo que conduciría, además de a una mayor desigualdad, a un problema a medio plazo en las cuentas públicas. El hecho de que triunfara entre los responsables económicos del gobierno socialista la ideología de la reducción de impuestos («bajar impuestos es de izquierdas») y el mantra de la consolidación fiscal, y de que el gobierno se permitiera el lujo de alcanzar y presumir de superávit presupuestario y no usar éste para reducir la deuda o compensar las consabidas carencias del Estado de bienestar español, podría explicar el problema de la infradotación de algunas políticas sociales abanderadas por el propio Rodríguez Zapatero (Navarro, 2006).

El error, por tanto, sería haber tratado de sostener ese gasto social con los ingresos provenientes de la burbuja inmobiliaria sin incrementar los ingresos a través de una política fiscal progresiva. También fue objeto de crítica la reforma del IRPF de 2006, aprobada con el apoyo de los partidos nacionalistas de derechas y con efectos desde 2007, y calificada por muchos como la «tercera reforma fiscal del Partido Popular». Esta reforma, según los expertos y los sindicatos, erosionó aún más la progresividad efectiva del sistema fiscal, reduciendo más los tramos de la tarifa del IRPF, bajando el tipo marginal máximo en dos puntos porcentuales y gravando a un tipo fijo del 18% todas las rentas del capital. Tampoco se afrontó, por tanto, el verdadero problema de la progresividad en España, el hecho de que cada vez más rentas escapan a la tributación y se concentra la carga impositiva en las rentas del trabajo.

En definitiva, la política económica fue el resultado de una combinación de orientaciones liberales y socialdemócratas incoherente: se bajaban los impuestos, se aumentaba el gasto, pero no lo suficiente y no se reformaban aspectos anquilosados del modelo como el mercado de trabajo. Todo esto solo era posible gracias al maná de la burbuja inmobiliaria. Por último, al final de la legislatura, y cuando algunos indicios de inseguridad económica empezaban a verse en el horizonte, el gobierno de Zapatero anunció en el Debate del Estado de la Nación, el 3 de julio de 2007, una serie de medidas de claro carácter electoralista y algunas de dudosa equidad y eficacia, como el cheque-bebé de 2.500 euros, las medidas para incentivar la emancipación de los jóvenes a través de una ayuda directa de 210 euros al mes para alquiler de vivienda, o el incremento de las pensiones mínimas el doble de la subida media. Otras iniciativas prometidas al final de la legislatura y anunciadas por el Ministro de Sanidad Bernat Soria y luego desautorizadas por Solbes, como la cobertura por la Seguridad Social de la asistencia buco-dental de los niños quedarían en el tintero. Pocos meses después, la fiesta de la economía española había terminado.

10 Sobre el modelo español de crecimiento véase Arias y Costas (2011), Navarro, Torres y Garzón (2011), López y Rodríguez (2011).

11 Entre ellos se encontraba el propio Solbes y un grupo de economistas como Sebastián, Vegara, Taguas, Domenech, que luego guiarían los destinos la política económica.

12 Los incrementos de gasto público más llamativos fueron los producidos en I+D+i (167,5%), vivienda (107%), pensiones mínimas (132,4%), la dependencia (nuevo) y la ayuda al desarrollo (169,4%) (ver VVAA, 2008).

5. LA IGLESIA Y EL GOBIERNO COMO HIJO PRÓDIGO

Aunque la ideología dominante en su origen en el PSOE fue el marxismo, típico producto de la modernidad, el cientificismo positivista y el ateísmo, con el paso del tiempo el PSOE ha acabado teniendo un fuerte elemento componente católico; tanto que a veces se habla con harta imprecisión de un sector vaticanista, término originariamente asignado a Gregorio Peces-Barba y quienes, como él, eran discípulos y seguidores del personalismo cristiano de Jacques Maritain. En todo caso se trata de dirigentes socialistas que han tenido fuerza suficiente para moderar y, prácticamente anular la tradicional tendencia laicista del socialismo. José Bono en la presidencia del Congreso de los Diputados, María Teresa Fernández de la Vega en la vicepresidencia del gobierno, Francisco Vázquez en la embajada ante el Vaticano, entre otros, se encargaron de mitigar el espíritu crítico e ilustrado del partido, avisando del peligro del anticlericalismo.

De hecho, la actitud del gobierno del PSOE en su primera legislatura en relación con la iglesia fue de extraordinaria moderación y hasta apaciguamiento. En todo caso, no se adoptó medida alguna que tuviera como destinataria la iglesia en sí misma. Sin embargo, los gobernantes se encontraron en repetidas ocasiones confrontados a una actitud muy hostil, casi arisca, del episcopado español, cuyos representantes llegaron a encabezar manifestaciones masivas especialmente en contra de los matrimonios homosexuales, la ampliación del aborto y la reforma de la educación. El enfrentamiento entre el gobierno y la iglesia no era directo, sino indirecto, por medida interpuesta. El gobierno no tocaba las órdenes religiosas, ni la iglesia, ni revisaba la enseñanza concertada, en gran medida religiosa, ni el estatuto eclesiástico, no pensaba denunciar el Concordato con la Santa Sede de 1953 y los Acuerdos con el Vaticano de 1979, ambos inconstitucionales y, sin embargo, tenía enfrente a la jerarquía para la cual la intención del gobierno de ampliar los supuestos de aborto era un casus belli como lo eran los matrimonios homosexuales, considerados una amenaza a la familia de siempre.

El gobierno no quería abrir más frentes de los necesarios y, aunque traía en cartera una ley de libertad religiosa, renunció a convertirla en ley, como volvió a hacer después en la segunda legislatura. Su finalidad era claramente conciliadora. Pero eso no habría de servirle de mucho, no solamente porque ya varias de las normas citadas en el apartado tres de este capítulo pusieron en pie de guerra a la jerarquía, sino porque había de llegar una, necesariamente inevitable que, al tocar los intereses materiales de la iglesia, supondría un enfrentamiento total con el gobierno, si bien, disfrazado de otra cosa. La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que no daba carácter obligatorio a la enseñanza de la religión católica en los establecimientos educativos y que, además, introducía una materia de educación para la ciudadanía, era inadmisible para la iglesia, otro casus belli porque esta vez afectaba no solamente a los aspectos ideológicos, sino también a los económicos, estando los dos inextricablemente unidos.

La iglesia había conservado gran parte del monopolio educativo que le había garantizado el franquismo: abundancia de colegios religiosos y obligatoriedad del estudio de la religión católica en todos los establecimientos educativos del país fueran públicos o privados, desde la enseñanza primaria a la universitaria. Los anteriores gobiernos socialistas ya habían roto ese monopolio con consecuencias inciertas. Los curas seguían disponiendo de una gran cantidad de colegios bien en régimen privado o concertado. Las escuelas concertadas son enteramente libres en la fijación de sus contenidos (dentro del marco de la ley) pero se financian con subvenciones públicas, lo que equivale al negocio de una enseñanza privada de orientación ideológica pagada con dineros públicos. La nueva Ley respetaba esa distribución (colegios privados, concertados y públicos) pero trataba de resolver el otro problema que los demás gobiernos socialistas habían dejado abierto, el del carácter voluntario de la religión que podría seguir impartiéndose, pero sin que tuviera peso en las calificaciones de los alumnos y su sustitución por una materia laica de carácter político-moral, llamada educación para la ciudadanía, que fue a lo que la iglesia se opuso frontalmente.

Contaba para ello con el apoyo cerrado de la derecha que veía en tal materia de educación cívica un intento de adoctrinamiento ideológico de la izquierda así como otro de coartar la libertad de los padres de elegir la educación que desearan para sus hijos de acuerdo con sus convicciones ideológicas. Los argumentos del gobierno de que ello no tenía por qué ser así y que en muchos otros países europeos existían estas materias en los planes de estudio no hicieron mella en la hostilidad de la derecha, cuyo dirigente anunció en varios momentos que, en caso de ganar las elecciones, eliminaría la educación para la ciudadanía¹³, sustituyéndola por «educación para el emprendedor»¹⁴.

La coincidencia de objetivos entre la derecha y la iglesia acabó dando como fruto el que, en diversos lugares del país algunos padres justificaran su actitud de boicoteo al hecho de que sus hijos estudiaran la materia recurriendo a la teoría de la «objeción de conciencia». El movimiento se extendió considerablemente y tiene una página web, objetores.org¹⁵. Esta práctica, paso primero hacia la de la desobediencia civil, se ha visto tradicionalmente como un recurso de la izquierda pero también aquí, al igual que en otras muchas ocasiones, se impuso el pragmatismo de la derecha y se adoptaron estas tácticas con el fin de obstaculizar la aplicación de la educación para la ciudadanía y hacer que embarrancara en los tribunales. No obstante, luego de diversas batallas judiciales, el asunto quedó expedito cuando, ya en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, el Tribunal Supremo sentenció a favor de la obligatoriedad de la educación para la ciudadanía, sosteniendo que contra ella no cabía objeción de conciencia alguna¹⁶.

La objeción de conciencia con motivo de la educación para la ciudadanía también se había intentado aplicar en relación con las otras medidas legislativas que enfurecían a la iglesia, esto es, el aborto y los matrimonios homosexuales. Se pedía a los médicos que pretextaran la objeción de conciencia para no practicar interrupciones del embarazo y a las autoridades civiles, especialmente municipales, que invocaran el mismo supuesto derecho para no celebrar matrimonios homosexuales.

Este clima de feroz enfrentamiento forzó extraordinariamente las relaciones entre la iglesia y el Estado y fue, quizá, el intento de éste de rebajar la tensión el que lo llevó a contemporizar con la iglesia en todo lo que entendió accesorio para preservar una intencionalidad de aconfesionalidad estratégica sin que, sin embargo, se produjeran lo uno ni lo otro. Lo accesorio no era tal, sino simbólico y significativo y a la iglesia le iba mucho en ello: símbolos y signos religiosos en lugares públicos, juramento de cargos en presencia del crucifijo y la Biblia, mantenimiento de los crucifijos en las escuelas, etc. El Estado transigió con todo ello, incluso cuando una sentencia del Tribunal Europeo de Justicia afirmaba que podían quitarse los crucifijos de las aulas. La finalidad era propiciar a la iglesia para llevar adelante su política en su segunda legislatura. En ésta, la relaciones iglesia-Estado siguieron variando pero en beneficio de la primera.

13 Público, 30 de enero de 2009. http://www.publico.es/espana/195998/rajoy-educacion-para-la-ciudadania-sencillamente-hay-que-suprimirla

14 El Mundo, 30 de enero de 2011. http://www.elmundo.es/elmundo/2011/04/01/espana/1301658479.html.

15 http://www.objetores.org/

16 Público, 28 de enero de 2009. http://www.publico.es/espana/195199/el-tribunal-supremo-salva-educacion-para-la-ciudadania

6. EL ESTATUTO DE CATALUÑA Y LAS OTRAS REFORMA ESTATUTARIAS ¿PROFUNDIZACIÓN O TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO?

La reforma de seis estatutos de autonomía efectuada durante la legislatura de 2004-2008 generó un intenso debate académico, estuvo constantemente en el centro de la atención mediática y, al menos en el caso de la reforma catalana, fue objeto de la confrontación política entre el gobierno y la oposición durante la legislatura. Dada la novedad que suponían las reformas de los estatutos aprobados por el artículo 151, que nunca se habían reformado en treinta años, y la que suponía el desencuentro de los dos grandes partidos nacionales en el tema de la política autonómica, el polarizado debate político giró en torno a la licitud constitucional de emprender reformas unilaterales de largo alcance competencial y simbólico mediante el uso de los estatutos sin reformar previamente la Constitución. Desde el punto de vista académico se debatió, aparte de sobre la oportunidad de la reforma y sus motivaciones reales, acerca de la capacidad de los estatutos como instrumento de reforma del modelo autonómico y sobre el verdadero alcance, consecuencias y compatibilidad constitucional de las reformas pretendidas (Roig, 2006, Viver, 2009, Colino, 2009, Corcuera, 2009). De forma simplificada, lo que para algunos era una reforma innecesaria que implicaba una indebida transformación del modelo con tintes confederales, para otros no era sino una profundización del modelo basada en su propia lógica flexible, que trataba de compensar ciertas tendencias patológicas que había desarrollado recurriendo precisamente a algunas nuevas interpretaciones que la Constitución también permitía.

Para entender todo el proceso de reformas estatutarias debe mirarse un poco hacia atrás a la segunda legislatura de Aznar, cuya política autonómica después de alcanzar la mayoría absoluta y romper sus amarras con sus aliados nacionalistas de PNV y CiU, fue percibida por los nacionalistas en País Vasco y Cataluña y en ciertas CCAA gobernadas por el PSOE, con razón o sin ella, como un intento recentralizador. Uno de los ingredientes principales de esta política era el rechazo a cualquier reforma de la Constitución y el deseo de «cerrar» definitivamente el modelo autonómico. Ello provocó la protesta y la irritación por parte de las fuerzas nacionalistas, que comenzaron a jugar con la idea de reformar sus estatutos de autonomía como único modo de aumentar su poder y recursos y como única solución frente a la política intransigente de Aznar. Una de las reacciones en el País Vasco fue el llamado Plan Ibarretxe, aprobado por el Parlamento vasco en diciembre de 2004 por mayoría conseguida gracias al apoyo de los socios políticos de ETA, y que fue rechazado por el Parlamento español con acuerdo de las grandes fuerzas nacionales en febrero de 2005 y congelado políticamente después de que el electorado vasco le negara su apoyo en abril de 2005. En Cataluña, uno de los principales efectos secundarios de la postura del gobierno central de Aznar fue un importante crecimiento electoral de la fuerza independentista ERC, que duplicó sus escaños en el parlamento autonómico en 2003 y pasó de 1 a 8 en las Cortes Generales en 2004, más que triplicando sus votos. Este hecho resultaría crucial, tanto en el parlamento catalán como en el parlamento central, ya que este partido se convirtió así en un socio necesario para construir coaliciones de izquierda tanto para el PSC en 2003 como para el PSOE en 2004, lo que en gran medida iba a determinar sus políticas territoriales posteriores de la legislatura.

Por su parte, el PSOE había comenzado en 2003, en oposición a la actitud de Aznar, a poner en circulación la idea de una «España plural». Esta idea recogida en el manifiesto de Santillana consistía en que la política autonómica tratara de acomodar las nuevas demandas regionales y la insatisfacción de algunos «barones regionales» socialistas y llegar a una cierta estabilidad de modelo a través de una mayor descentralización, el reconocimiento de la diversidad y la adaptación de todos los estatutos de autonomía a las nuevas circunstancias sociales, siempre y cuando se cumplieran los requisitos de un alto grado de consenso y respeto por la Constitución. Podría decirse, por tanto, que el proceso de reformas estatutarias se remonta a ese contexto, anterior a la llegada de Rodríguez Zapatero y que comienza a desenvolverse en Cataluña como reacción de todos los partidos catalanes contra el PP y como alternativa a los obstáculos percibidos para reformar la Constitución y aumentar los recursos y el reconocimiento de Cataluña. Es en ese contexto, aún en la oposición, en el que Rodríguez Zapatero prometió en la campaña catalana que si ganaba las elecciones al gobierno central respondería a las demandas de reforma del estatuto catalán. El proceso cobra así impulso y encuentra una ventana de oportunidad cuando el PSOE gana inesperadamente las elecciones centrales en 2004. El proyecto de reforma pensado como forma de oposición a la intransigencia del PP ve ahora abiertas las puertas para su realización. Las políticas del nuevo gobierno socialista sobre la reforma territorial iban a estar en gran medida determinadas por las necesidades de la coalición tripartita de los socialistas y los nacionalistas de izquierda en Cataluña (Carreras, 2007).

Esta constelación política también explicaría muchos elementos del proceso de negociación y su resultado final en el texto del nuevo estatuto propuesto por el Parlamento catalán en septiembre de 2005. En Cataluña, el proceso había estado marcado por una fuerte polémica y una especie de carrera de los partidos catalanes, con la excepción del PP catalán, por mostrar sus credenciales catalanistas y aumentar el alcance de sus demandas. Esta carrera se produjo principalmente por dos factores. Por un lado, la lucha por la hegemonía política en el nacionalismo catalán entre una creciente ERC y una declinante CiU que había perdido el gobierno tras la retirada de Pujol, a pesar de seguir siendo el partido más votado, y había pagado el precio de aliarse con el PP, tanto en el parlamento español como en el catalán. Por otro lado, la asimilación del PSC a la corriente principal del nacionalismo catalán, operada a través de la visible conversión de su líder Maragall y su estrategia de competir por los votantes nacionalistas de CiU ante los fracasados intentos de ganar en las elecciones autonómicas.

Así, después de un controvertido proceso de negociaciones en Cataluña el Parlament aprobó finalmente el nuevo proyecto de Estatuto con el 89% de los votos, con la única oposición del Partido Popular de Cataluña. De este modo, los socialistas catalanes habían apoyado en el Parlamento un texto que básicamente correspondía a la agenda maximalista y a largo plazo del programa estratégico de CiU. El texto final contenía la mayor parte de la agenda de reformas de ERC y CiU en términos de definiciones nacionalistas, políticas lingüísticas, acuerdos de financiación, competencias, bilateralismo, la retirada del gobierno central en Cataluña, la representación única de Cataluña en las instituciones del Estado y la creación de una agencia tributaria única catalana. Estas demandas planteaban problemas a sus compañeros de partido en el resto de España y habrían de ser recortadas en la negociación en las Cortes.

En el resto de España, el ritmo y el contenido del proceso de reformas estatutarias serían posteriormente determinados en gran medida por los debates sobre el Estatuto de Cataluña y por el abandono en el nivel nacional del tradicional consenso bipartidista sobre la política autonómica. La reforma catalana se utilizó así como punto de referencia para articular las demandas de otras CCAA como Valencia, Andalucía y Aragón. Aunque no había un consenso claro entre los grandes partidos nacionales, en la mayoría de estas reformas las organizaciones regionales de los dos grandes partidos de ámbito estatal llegaron a un acuerdo para emular algunas de las demandas catalanas. Esto significaría a la postre una verdadera reinterpretación del modelo constitucional en algunos aspectos como el papel de los estatutos y la distribución de competencias y recursos.

La situación creada con las reformas estatutarias ponía de manifiesto algunos de los dilemas que plantea el modelo autonómico español. Para el gobierno socialista central y el presidente Zapatero, el principal problema era que, dada la postura y estrategias de confrontación del PP en esos temas, para poner en práctica su idea de una España plural y legitimar la idea de un Estado español común para todos, libre de todo nacionalismo español excluyente, solo podía contar con la colaboración de las fuerzas políticas periféricas, es decir, con los partidos nacionalistas, que en realidad estaban más interesados en «nacionalizar» sus propias CCAA consagrándose a sus propias agendas de construcción nacional. Estos partidos no parecían estar por la labor de hacer cualquier concesión a la identidad española común y en realidad pretendían debilitar o vaciar de contenido al gobierno central. Asimismo, y al mismo tiempo, las exigencias de la competencia electoral en aquellas CCAA incitaban a algunas de las agrupaciones regionales del PSOE en Cataluña, Galicia y País Vasco, a abanderar muchas de las demandas nacionalistas y las políticas identitarias y a un claro contagio discursivo de sus socios menores en sus coaliciones gubernamentales. Esta parecía una base muy frágil e inestable para formar una coalición estratégica que pudiera construir la España plural que Zapatero predicaba y garantizar la persistencia de una necesaria capacidad de actuación del poder central.

7. LOS ÚLTIMOS DE LA T4: LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

La cuestión del terrorismo etarra ocupó un lugar destacado desde el principio en la agenda de la primera legislatura de Zapatero. Su gobierno inició un proceso de negociación con la banda orientado a conseguir de ésta el abandono de las armas que tuvo una fortísima oposición del PP en el parlamento y una virulenta contestación en la calle, a cargo de las asociaciones de víctimas, especialmente la mayoritaria Asociación de Víctimas del Terrorismo (ATV) dirigida por Francisco Alcaraz. Éste convocó varias manifestaciones multitudinarias en contra de la negociación con ETA a las que normalmente se sumaba el PP y toda la derecha, enardecida por los medios de comunicación de su tendencia que reputaban la negociación como una traición del gobierno a las víctimas.

De hecho todavía más dura fue la expresión que empleó Rajoy en una intervención en el Congreso de los Diputados, acusando a Rodríguez Zapatero de haber «traicionado a los muertos» por el terrorismo¹⁷. Siendo una acusación grave, no fue la única. En diversas ocasiones el dirigente de la oposición acusó al presidente del gobierno de haber roto el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo¹⁸ que los dos partidos firmaron solemnemente el 8 de diciembre de 2000, siendo Rajoy vicepresidente del gobierno y Rodríguez Zapatero líder de la oposición mayoritaria. Por aquel entonces Rajoy no mencionaba —como no lo hará después en su libro publicado en 2011 (Rajoy, 2011)— que él, entre otros, habían calificado la oferta de pacto de Zapatero como un intento de «sacarse un conejo de la chistera», a tono con la actitud del entonces presidente del gobierno, José María Aznar, de ningunear¹⁹ la oferta de los socialistas que luego, sin embargo, ambos no solamente aceptaron sino que hipostasiaron.

El ejecutivo, a su vez, insistía en que su meta era consolidar dicho pacto, de acuerdo con el cual, la determinación de la política antiterrorista es competencia del gobierno y que éste entendía ejercitar precisamente a través de unas negociaciones que trataban de conseguir el fin de la banda. No obstante y, mientras las conversaciones languidecían a lo largo de 2006, Zapatero había nombrado ministro del Interior a Alfredo Pérez Rubalcaba, quien no era amigo de negociación alguna sino firme partidario de la idea de que era posible acabar con ETA mediante la acción policial y judicial en España y Francia.

Se trataba de estar preparados para cualquier eventualidad pero, en el ínterin, el presidente justificaba las negociaciones con el argumento de que todos los gobiernos democráticos las habían intentado; el último de ellos, el de Aznar. La respuesta de Aznar y del PP en su conjunto era que su gobierno nunca había negociado con ETA sino que se había limitado a una simple toma de contacto para sondear la voluntad de la banda de poner fin a sus actividades²⁰. No obstante, es un hecho que, en una rueda de prensa, Aznar había calificado a ETA de «Movimiento Vasco de Liberación»²¹ y realizado concesiones significativas, como la de acercar bastantes presos etarras a cárceles del País Vasco o próximas a él.

Al enfrentamiento dialéctico de ambas partes puso fin un inesperado e inexplicable atentado con bomba en la Terminal 4 del Aeropuerto de Barajas, en el que murieron dos inmigrantes latinoamericanos²². Dicho atentado se produjo solo horas después de que Zapatero hubiera hecho unas desafortunadas declaraciones (de las que posteriormente dijo haberse arrepentido) en el sentido de que en asuntos de terrorismo, «hoy estamos mejor que hace un año» y «dentro de un año estaremos mejor»²³. El atentado de la T4 del 30 de diciembre de 2006 puso abrupto final al proceso de negociación y sumió en el desconcierto a la izquierda abertzale que, a partir de ese momento, inició un laborioso trabajo de distanciamiento de la organización armada, en busca de un planteamiento puramente político, esto es, pacífico y democrático, de la solución a lo que llama el conflicto. Al propio tiempo, también la banda armada abrió otro confuso proceso en su interior sobre la táctica que convenía seguir, visto que el resultado del atentado había sido contraproducente.

Estas nuevas evoluciones del nacionalismo vasco radical (armado y no armado) iban a encontrarse en todo caso, con un marco legislativo muy restrictivo para sus intenciones, presidido por la vigente Ley de Partidos que, desde entonces, entraría en función una y otra vez para ilegalizar sucesivas organizaciones de variados nombres con las que Batasuna y la izquierda abertzale pretendían presentarse a las elecciones sin acatarla por entero, cosa que no lograrían.

A partir del atentado de la T4, que causó una fuerte reacción en contra en el País Vasco, quedó interrumpido oficialmente todo contacto entre el gobierno y ETA. No obstante, como revelaría luego Eguiguren en su libro, continuó habiendo interlocución. Se trató de un caso práctico típico de razón de Estado (Eguiguren, 2011). Desde el principio, por boca de Mayor Oreja, la oposición denunció que seguía habiendo contactos. Incluso se dio una intervención parlamentaria durísima del líder de la oposición mayoritaria, Mariano Rajoy, quien en 2007 espetó al presidente del gobierno en sede parlamentaria que: «si usted no cumple sus compromisos, le pondrán bombas, y si no se las ponen, es que ha cedido»²⁴. Es decir, acusaba a Zapatero de seguir negociando con los etarras. Zapatero, sin embargo, como sus ministros, negaban tal hecho y la «razón de Estado» se manifiesta en que, en realidad sí estaban haciéndolo, si bien de modo informal, a través del Partido Socialista de Euskadi y no del gobierno mismo, lo que permitía mantener el desmentido. El terrorismo había vuelto a ser materia de confrontación política entre los partidos democráticos.

No obstante, junto a esta deplorable circunstancia hubo un recrudecimiento del trabajo de las fuerzas de seguridad, de consuno con la persecución judicial al amparo de la nueva doctrina elaborada por el juez Garzón según la cual el desmantelamiento de ETA solo sería posible atacando el entramado societario, empresarial, económico y mediático de que se valía. La acción policial y la judicial vinieron apoyadas en una firme voluntad política de mantener a la izquierda abertzale, que a su vez estaba virando hacia la necesidad de volver a las instituciones, ya que se sentía perjudicada al margen de ellas gracias a la aplicación de la Ley de Partidos de 2002, el más eficaz instrumento para bloquear el acceso a las instituciones de la izquierda abertzale cercana a ETA. El resultado, muy satisfactorio, se vería ya en el siguiente mandato de Zapatero en el que la banda terrorista anunció que deponía las armas.

17 El País, 12 de mayo de 2005. http://www.elpais.com/articulo/espana/Rajoy/Usted/traiciona/muertos/ha/revigorizado/ETA/moribunda/elpepiesp/20050512elpepinac_4/Tes

18 La Vanguardia, 31 de mayo de 2005. http://www.lavanguardia.com/politica/20050608/ 51262809983/rajoy-el-gobierno-ha-roto-el-pacto-antiterrorista-ese-es-el-drama.html

19 El País, 18 de noviembre de 2000. http://www.elpais.com/articulo/espana/RAJOY/_MARIANO/ESPANA/ETA/PARTIDO_SOCIALISTA_OBRERO_ESPANOL_/PSOE/GOBIERNO_PP_/2000-2004/Aznar/ningunea/pacto/ETA/PSOE/aporta/nada/solo/busca/publicidad/elpepiesp/20001118elpepinac_19/Tes

20 El País, 13 de abril de 2011. http://www.elpais.com/articulo/espana/Rajoy/PP/negocio/ETA/mentira/elpepuesp/20110413elpepunac_27/Tes

21 El Mundo, 4 de noviembre de 1998. http://www.elmundo.es/elmundo/1998/noviembre/04/nacional/aznar.html

22 Diego Armando Estacio y Carlos Alonso Palate. RTVE.es, 3 de mayo de 2010. http://www.rtve.es/noticias/20100503/etarras-acusados-del-atentado-t4-no-reconocen-tribunal-se-niegan-a-declarar/329784.shtml

23 El Mundo, 29 de diciembre de 2006. http://www.elmundo.es/elmundo/2006/12/29/espana/1167368963.html

24 http://blogs.20minutos.es/manolosaco/2007/01/16/si-le-ponen-bombas-es-ha-cedido/

8. EL MUNDO ES ANCHO Y AJENO. RETIRADA DEL IRAQ, VUELTA A EUROPA Y NUEVO MULTILATERALISMO EN LA POLÍTICA EXTERIOR

A la hora de evaluar la política exterior del gobierno socialista y de su presidente en la primera legislatura, se ha debatido largamente sobre el grado real de ruptura que supuso respecto a la de su antecesor en el cargo y sobre las peculiaridades en las prioridades y el estilo. Si se observan los programas electorales o de gobierno al principio de la legislatura, la impactante retirada de las tropas del Iraq, la decisión de liderar el proceso de ratificación de la Constitución Europea, la iniciativa de la Alianza de Civilizaciones y la intensificación del compromiso con las políticas de ayuda al desarrollo, parece deducirse una voluntad del gobierno socialista de diferenciarse claramente de su predecesor. El alejamiento del «atlantismo del PP y la defensa de la legalidad internacional por encima de todo», la apuesta por la ONU y la legalidad internacional como cimientos de las relaciones internacionales y la lucha global contra el terrorismo y la pobreza parecieron ser los rasgos definitorios de una nueva actitud diplomática de España²⁵.

Sin embargo, como ha señalado Powell (2009), la política exterior de Zapatero también puede interpretarse no solo como una reacción contraria a la política exterior de Aznar, sino, en un segundo momento, como una respuesta original y proactiva a las cambiantes circunstancias nacionales e internacionales, mostrando ciertos rasgos inesperados o novedosos y algunas nuevas ideas sobre el papel de España en el mundo. Como ha señalado Esther Barbé, al llegar al gobierno, Zapatero esperaba un mundo sin Bush y con Constitución Europea y se encontró lo contrario, un mundo con Bush y sin Constitución (Barbé, 2008).

Objeto de debate ha sido también hasta qué punto la política exterior española bajo el gobierno socialista ha pasado, a diferencia de la política propia del PP anterior, a estar basada en principios más que en puros intereses nacionales. Los análisis más ponderados parecen indicar que la política exterior española ha oscilado entre una orientación normativa e idealista (la Alianza contra el Hambre y la Alianza de Civilizaciones, la defensa de la ONU o la adhesión de Turquía a la UE) y una orientación más práctica claramente basada en intereses, como las ventajas comerciales y el control de la inmigración clandestina, la consecución de un asiento en el G-20, o el acercamiento a China o Rusia ignorando sus incumplimientos en materia de derechos humanos (Areilza y Torreblanca, 2009). Desde el punto de vista personal y organizativo, la política exterior de la primera legislatura socialista ha estado muy determinada por la figura del Ministro de Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, diplomático de carrera especializado en el Medio Oriente que había representado a la UE como enviado especial a la región (1996-2003) y a quien el presidente Zapatero dio gran margen de maniobra para dirigir la política exterior, junto con su secretario de Estado, Bernardino León, no sabemos si por la muchas veces señalada falta de interés o reticencia del Presidente a los viajes al extranjero.

Si se hace un repaso panorámico de algunos de los asuntos que ocuparon la política exterior española cabría empezar por la retirada de tropas de Iraq y las frías relaciones con Washington después, a pesar de haber tratado de compensar esa retirada con un nuevo despliegue en el Afganistán (Barbé y Soriano, 2008). Como es bien conocido, antes de tomar posesión de su cargo, Rodríguez Zapatero ya había anunciado que las tropas españolas se retirarían de Iraq si la ONU no aprobaba una resolución modificando el estatus jurídico de las tropas extranjeras allí presentes, en consonancia con el derecho internacional antes del 30 de junio de 2004. El 18 de abril, sin embargo, su gobierno decidió la retirada de inmediato, sin esperar a la aprobación del Consejo de Seguridad de la resolución 1546, el 8 de junio de 2004, que fue interpretada por algunos como una cierta cobertura jurídica a las tropas invasoras. La opinión pública española apoyó mayoritariamente esta medida del gobierno (según una encuesta, la retirada fue apoyada por el 67% de los ciudadanos) (Powell, 2009).

En el ámbito europeo, en el cual se iba a producir la verdadera transformación respecto a las políticas de su predecesor, la llamada «vuelta a Europa» y al eje franco-alemán, el gobierno español se vio sorprendido por el cambio de las circunstancias en el continente, tras el fracaso de los referéndums francés y holandés y tras la sustitución al frente de sus países de Chirac y Schröder por Sarkozy y Merkel (Barbé, 2008). El fracaso de la Constitución europea, ratificada en primer lugar por España, puso en crisis el europeísmo del gobierno, ya que repentinamente no sabía muy bien a qué Europa debía volver. Asimismo, el gobierno español tenía que aprender a relacionarse con los recién llegados a una Europa a veintisiete, en la que pasaría pronto a ser contribuyente a los fondos regionales. Como recuerda Closa (2009), el objetivo principal de la agenda de Zapatero en temas europeos, consistente en la ratificación constitucional y la adaptación de la Constitución Española a la pertenencia europea, significaba una diferenciación con el gobierno de Aznar. Sin embargo, existía una mayor continuidad en las cuestiones presupuestarias y en las negociaciones sobre las perspectivas financieras para 2007-13, que se conectaban así con las antiguas políticas socialistas de Felipe González frente a la UE.

Otro de los ámbitos más relevantes en la política exterior del gobierno socialista, y como iniciativa personal del presidente Zapatero, fue la propuesta de la llamada Alianza de Civilizaciones. Según la describe el propio Zapatero recientemente, se trataba de una iniciativa con el objetivo de «poner fin a los prejuicios y las polarizaciones en torno a las civilizaciones, culturas y religiones y de fomentar el enriquecimiento mutuo» (Rodríguez Zapatero, 2011: 20). Propuesta por el presidente del gobierno en la 59ª Asamblea General de la ONU, el 21 de septiembre de 2004, la iniciativa defendía una alianza entre Occidente y el mundo árabe y musulmán con el fin de combatir el terrorismo internacional por medios no militares. El programa incluía la cooperación antiterrorista, la corrección de desigualdades económicas y el diálogo cultural. Antes de ser asumida por la ONU, la propuesta consiguió el patrocinio del primer ministro de Turquía, Erdogan, así como el respaldo de una veintena de países de Europa, Latinoamérica, Asia y África, además de la Liga Árabe. Tras la adopción de la iniciativa, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, estableció un grupo de dieciocho personalidades de alto nivel para presentar un plan de acción a finales del año 2005. Varios años después, en mayo de 2010, el presidente Obama asumiría la iniciativa y se uniría al grupo de 119 países miembros del Grupo de Amigos de la Alianza. En España, sin embargo, el PP y los detractores el presidente Zapatero no perdieron oportunidad de criticar e incluso ridiculizar repetidamente esta iniciativa. Para otros observadores, como Torreblanca (2009), la Alianza de Civilizaciones ha sido víctima tanto de la persistencia del conflicto palestino-israelí, que refuerza los clichés que ésta quiere combatir, como del incremento del terrorismo yihadista dentro de las sociedades árabes y musulmanas, que pondrían de manifiesto el conflicto interno dentro del propio mundo musulmán.

Por lo que respecta a las relaciones con Marruecos y el África subsahariana, la diplomacia española dedicó todos sus esfuerzos a evitar nuevos conflictos con Marruecos y a llegar a una serie de acuerdos sobre inmigración ilegal con varios países subsaharianos. En África, sin embargo, se ha criticado repetidamente la permisividad española con respecto a la dictadura de Guinea Ecuatorial. Por lo que respecta a la política hacia Latinoamérica, algunos críticos vieron un menor interés en esta región por parte del gobierno socialista y se le reprochó, aparte de la venta de armas a algunos de ellos, el acercarse en exceso e indistintamente a los regímenes de izquierda, a Cuba igual a Chile, a Chávez, igual que con Lula, a Evo Morales, igual que a Tabaré Vázquez, sin tomar distancias frente los incumplimiento de algunos gobiernos en materia de derechos humanos y democracia (Castañeda, 2008; Malamud, 2007).

En este sentido, el ámbito de la promoción de la democracia y la ayuda al desarrollo y lucha contra la pobreza (Alianza contra el hambre) también ha sido una prioridad del gobierno Zapatero durante la primera legislatura. Como se señalaba más arriba, bajo su primer mandato, la ayuda al desarrollo creció de forma muy importante, situando a España entre los primeros países donantes. Según algunos observadores, sin embargo, no está tan claro que el incremento del gasto fuera acompañado de una estrategia definida sobre cómo, dónde y en qué invertirlo (Areilza y Torreblanca, 2009). Problemas parecidos se han observado en la definición estratégica y en la escasez de políticas de promoción de la democracia o de los derechos humanos, que tuvieron un papel secundario para la política exterior de Zapatero (FRIDE, 2008).

25 Sobre la política exterior socialista en la primera legislatura puede verse Real Instituto Elcano (2007), Powell (2009), Areilza y Torreblanca (2009), Torreblanca (2010) a quienes básicamente se sigue aquí.

CAPÍTULO 2

GOBIERNO Y DESGOBIERNO DE LA ECONOMÍA: LAS POLÍTICAS DE RESPUESTA A LA CRISIS

IGNACIO MOLINA

Universidad Autónoma de Madrid

1. INTRODUCCIÓN

Recién comenzado 2008, cuando José Luis Rodríguez Zapatero disolvió las Cortes y puso fin a su primera legislatura como presidente del Gobierno, España acababa de encadenar una etapa de trece años de crecimiento económico ininterrumpido —rondando una media anual del 3,5% del Producto Interior Bruto (PIB)— a un ritmo nítidamente superior al estadounidense, el doble que el alemán o el triple que el italiano. Si bien la fase expansiva se remontaba a 1995, la Legislatura 2004-2008 arrojaba, al menos en apariencia, los mejores resultados económicos desde la recuperación de la democracia. Tal y como subrayaba el programa electoral con el que se presentó el Partido Socialista (PSOE, 2008) a las elecciones del 9 de marzo, durante ese cuatrienio el PIB había crecido a una media del 3,7% anual y la renta per cápita de las personas había aumentado en 4.000 euros; un 20% superior en términos reales cuando se comparaba con 2004. También en ese periodo había subido el salario mínimo o las pensiones mínimas, en ambos casos en más de un 25%, y sobre todo despuntaba el incremento del empleo a una media superior del 3,5% anual. En solo cuatro años se habían creado hasta tres millones de puestos de trabajo —la mitad empleos estables—, lo que representaba que cuatro de cada diez nuevos puestos de trabajo creados dentro de la Unión Europea (UE) eran españoles y que la tasa de paro se reducía tres puntos con respecto a 2004, quedando a menos de un punto de la media de la zona euro. Los indicadores relativos a la sostenibilidad de las cuentas públicas resultaban igualmente brillantes pues el superávit público había superado ampliamente el 1,5% del PIB, la deuda pública estaba en ese momento por debajo del 35% del PIB y el fondo de reserva de Seguridad Social pasaba de 15.000 a más de 50.000 millones de euros. Por su parte, las empresas también se beneficiaban del momento: España era el octavo país del mundo por su stock de inversión directa en el extranjero, la mayor entidad financiera europea era entonces el Banco Santander, Telefónica aparecía como la tercera compañía mundial de telecomunicaciones y grandes empresas textiles, de la construcción o del sector energético se expandían por el mundo. Como muestra quizás más representativa de lo espectacular del momento —y de acuerdo a los datos que entonces acababa de publicar el servicio estadístico de la UE (Eurostat)— España superaba por vez primera la media de riqueza de la UE y acababa de adelantar a Italia en renta per cápita animando al presidente Zapatero a aventurar públicamente que los objetivos para futuros «sorpassos» eran Francia… y Alemania.

Y, sin embargo, cuando Rodríguez Zapatero abandonó el Palacio de la Moncloa en diciembre 2011, la situación era tan distinta que, en un contraste radical y dramático con la anterior Legislatura, se registraban los peores resultados económicos desde la recuperación de la democracia. Prácticamente todos los indicadores que tanto brillaban cuatro años atrás, se desplomaban: el PIB había caído —arrastrado sobre todo por el hundimiento de la demanda interna que iba a registrar fuertes tasas negativas durante todo el periodo—, la riqueza volvía a situarse por debajo de la media de la UE y el paro llegaba a la escalofriante cifra de cinco millones de desempleados. En solo dos años (2008 y 2009), el balance presupuestario había sufrido un deterioro de trece puntos —desde el 1,9% de superávit al 11,2% de déficit— y los problemas de sostenibilidad de la deuda pública —que en 2011 ya superaba el 66% del PIB y, por tanto, pasaba a incumplir el criterio de convergencia para la zona euro— se reflejaba en rebajas crediticias por parte de las agencias de calificación y, sobre todo, en el muy significativo aumento de la prima de riesgo que debía pagar el bono soberano español en relación con el alemán (desde apenas 8 puntos básicos a principio de 2008 hasta los 460 que alcanzó en la semana de las elecciones generales de 2011).

Es verdad que, de forma prácticamente simultánea al periodo de la Legislatura, se había venido produciendo la peor crisis económica internacional desde la Gran Depresión, pero —tal y como se recoge en la Tabla 2.1— el impacto de la recesión había sido mucho mayor en España que en los países de su entorno tanto en lo relativo a las cuentas púbicas (por ejemplo, en 2009 el déficit español era más del doble que el registrado en el conjunto de la eurozona) y, sobre todo, de destrucción de puestos de trabajo. Aunque la economía española se había contraído entre 2007 y 2011 de forma solo ligeramente superior al promedio de la eurozona, la tasa de desempleo había crecido desde el 8,3% al 21,6% de la población activa en cuatro años mientras que en la eurozona solo se había pasado del 7,6% al 10,1%. La situación de las empresas, que además padecían enormes problemas para acceder a la financiación, también era comparativamente mucho peor que en el resto de Europa como demuestra el que la producción industrial de la zona euro hubiese ya recuperado en 2011 el índice de referencia de 2005 mientras en España se situaba en el 83% con respecto a ese año base. En suma, de acuerdo a estos datos y a la mayor parte de las predicciones realizadas por los economistas y las organizaciones internacionales, España —que terminaba la legislatura con tasas de crecimiento interanual de nuevo negativas y que se alejaba nítidamente de Francia o Alemania en renta per cápita— iba a ser uno de los países europeos que más lentamente saldría de la crisis.

El reflejo político de este descalabro económico y de la reducción del bienestar de los españoles fue nítido. La inmensa mayoría de los ciudadanos había visto deteriorada en cuatro años su situación personal, bien como consecuencia directa del desempleo o la reducción de ingresos o bien, más indirectamente, por la falta de perspectivas de mejora. En consecuencia, tal y como se plasmaba en los estudios de opinión, la sociedad se había sumido en el pesimismo e incluso había cambiado por completo la percepción que tenía —hasta ese momento cada vez más autocomplaciente— sobre el éxito de España como proyecto y sobre su posición en el mundo (Molina y Tovar, 2011)¹. A la hora de votar, los electores consideraron que el Gobierno había realizado una muy mala gestión de la crisis y que el Partido Popular (PP) estaba más capacitado para esa tarea por lo que castigaron al PSOE en las urnas de manera rotunda². Si en marzo de 2008 el PSOE había obtenido más de once millones de votos (43,64% del total, subiendo un punto en relación con 2004) y el PP se había quedado a casi un millón de distancia (40,11%), el 20 de noviembre de 2011, el PSOE obtuvo el peor resultado de su historia reciente al perder más de cuatro millones de votos (28,73%, representando una disminución de quince puntos porcentuales y de sesenta diputados con respecto a las anteriores elecciones). El PP obtuvo la mayoría absoluta con una diferencia de dieciséis puntos y una ventaja de setenta y cinco diputados, asumiendo el poder poco antes de que acabase el año. Por tanto, considerando la espectacularidad de los datos económicos antes expuestos y teniendo en cuenta el directo y profundo impacto electoral de los mismos, parece indudable que cualquier balance politológico de la Legislatura 2008-2011 debe colocar en el centro del análisis el desarrollo de la crisis y el estudio de las políticas de respuesta a la misma impulsadas por el gobierno de Rodríguez Zapatero.

La estructura de este capítulo se organiza en tres secciones. En primer lugar se realiza una exposición de la situación económica de partida con énfasis en los desequilibrios internos que se habían ido acumulando durante la fase expansiva y que van a retroalimentar negativamente el impacto sobre España de la crisis financiera global iniciada a finales de 2007. Aunque el diagnóstico sobre el potencial peligroso de la burbuja inmobiliaria y sobre la necesidad de cambiar el modelo productivo español estaba ya realizado desde que Rodríguez Zapatero llegó al poder, en esa sección se apuntan también brevemente los motivos que llevaron al gobierno a no impulsar decididamente entre 2004 y 2008 las políticas que se derivaban de ese diagnóstico, de forma que a lo largo de ese periodo incluso se agudizaron los desequilibrios que estaban en gran medida interrelacionados: baja competitividad en los mercados de factores productivos, déficit estructural en la balanza de pagos, alto endeudamiento privado y problemas en el sector financiero.

En la segunda sección se describe la evolución cronológica de la crisis a lo largo de la segunda legislatura de Zapatero, distinguiendo tres momentos bien diferenciados en las políticas de respuesta instrumentadas por el gobierno: una primera etapa de negación o minimización que durará hasta otoño de 2008, después una fase de respuesta neo-keynesiana que se prolonga hasta mayo de 2010 y, finalmente, tras un profundo giro, la apuesta por la consolidación fiscal y las reformas estructurales. A continuación, el texto aborda desde una perspectiva politológica el análisis de la evolución en la adopción de decisiones a lo largo del periodo considerando dos factores principales: la configuración político-institucional —que determina los marcos de actuación y el poder de los distintos actores— y las ideas o marcos cognitivos de los decisores. Como se verá, la variable europea resulta clave para explicar todo el desarrollo de la política económica en estos años. Por último, y junto a otras conclusiones sobre posibles lecciones de la crisis y sobre el margen real que tuvo el gobierno para haber gestionado la situación de otra manera, el capítulo se cierra con una reflexión que versa precisamente sobre el impacto de la crisis en la variación de los paradigmas dominantes y en el marco político-institucional de la economía española.

1 Véanse, por ejemplo, los resultados de los estudios del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) realizados en los últimos meses del presidente Rodríguez Zapatero y compárense con los realizados cuatro años atrás. En diciembre de 2007 los españoles seguían señalando al terrorismo como principal problema de España, solo el 10,9% calificaba la situación económica de muy mala y un 18,4% creía que era buena. Al acabar 2011 apenas el 0,7 % de los encuestados creía que la situación económica era buena mientras el 56,5% la consideraba muy mala. Además, el paro era mencionado espontáneamente por el 63,8% como el principal problema del país, mientras otro 19% señalaba los problemas económicos en general (CIS 2007; 2011a; 2011b).

2 Antes de las elecciones, la gestión del gobierno solo era calificada como buena o muy buena por un magro 5,5% de los ciudadanos, mientras el 62,3% pensaba que había sido mala o muy mala (subiendo ese porcentaje de calificación negativa hasta el 78,3 % al evaluarse la gestión estrictamente económica). Además, el 41,2% pensaba que el PP estaba más capacitado para afrontar la economía y solo el 15% consideraba mejor al PSOE en ese terreno (CIS, 2011a).

2. EL CONTEXTO PREVIO: LOS DESEQUILIBRIOS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA HASTA 2007

Como ya se ha mencionado al principio de la introducción, España vivió durante más de trece años —desde finales de 1994 hasta los primeros meses de 2008— un periodo ininterrumpido de crecimiento económico. La fase expansiva se había iniciado como consecuencia de las mejoras de competitividad producidas a partir de 1985 y que incluían diversos factores de largo alcance, que estaban en su mayor parte conectados al impacto positivo de la integración europea³, aunque también ayudaron otros elementos más puntuales como la devaluación de la peseta producida en la crisis de 1992-1993. Pero a partir de 1999, con la liberalización del mercado del suelo decidida un año antes por el Gobierno de Aznar, combinada con las generosas desgravaciones tributarias por la compra de vivienda y con la cesión de la política monetaria al recién creado Banco Central Europeo (BCE), se va a iniciar una segunda etapa del crecimiento con características que pueden ya considerarse propias de lo que luego se denominó la burbuja inmobiliaria (García-Montalvo, 2005; Arellano y Bentolila, 2009). Gracias al abaratamiento del precio del dinero —con tipos de interés reales que llegaron a ser negativos— y a la ausencia de riesgo de tipo de cambio, la demanda interna comenzó a crecer aceleradamente. El aumento del crédito y la confianza en el futuro de empresas y particulares —tanto de España como del resto de la UE en busca de segunda residencia— alentó el aumento del consumo y de la inversión en vivienda, provocando a su vez un rápido aumento del empleo en el sector de la construcción (Garriga, 2010). Con la introducción física del euro a partir de 2002 y con una política monetaria muy laxa por parte del BCE —que estaba atendiendo la complicada situación económica de Alemania sin que le preocuparan excesivamente las tensiones inflacionistas españolas—, la expansión entró en una tercera etapa. Es en ese momento cuando se produjo una inmigración masiva, dada la necesidad de mano de obra en el sector inmobiliario, que no solo permitió mantener el ritmo constructor sino que también ayudó a retroalimentar por unos años más la demanda interna con nuevos consumidores y demandantes de vivienda (Pérez y Serrano, 2008).

Los catorce años de crecimiento de la economía española tuvieron indudables efectos positivos que se tradujeron en un aumento general de la riqueza nacional, que pasó desde el 92% al 105% de la media de la UE, y en la mejora de otros muchos indicadores específicos. Creció el patrimonio inmobiliario y financiero de los hogares, descendió el paro, ciertas empresas obtuvieron el músculo suficiente para poder afrontar retos de mayor envergadura, se sanearon las cuentas públicas —incluyendo la capacidad para financiar nuevas infraestructuras, políticas sociales o gasto en ciencia y tecnología—, e incluso se produjo un enorme aumento de la presencia de España en el mundo globalizado y no solo en el terreno estrictamente económico: cooperación al desarrollo, atracción de inmigrantes o proyección cultural (Molina y Olivié, 2011).

Ahora bien, los efectos perniciosos de la burbuja que había impulsado la expansión a partir de 1999 resultaron ser igualmente considerables y, cuando se combinaron con la restricción internacional del crédito desde 2007 y con la recesión europea desde 2008, provocaron una reacción sistémica que hizo que la crisis golpeara con mucha mayor dureza a España. Los problemas económicos específicos que España había ido incubando eran, al menos, cuatro y estaban todos relacionados con el sector del ladrillo: (i) un déficit estructural en la balanza de pagos; (ii) una pérdida de competitividad provocada por el diferencial de inflación y los costes laborales; (iii) la consolidación de un modelo productivo de escaso valor añadido que deterioraba la calidad del capital humano; y (iv) un endeudamiento privado de dimensiones colosales que ponía en peligro la sostenibilidad del sector financiero⁴.

El déficit estructural en la balanza de pagos constituye el primer gran efecto negativo de los años de expansión. Como muestra el Gráfico 2.1, las políticas monetarias laxas del BCE —que beneficiaban a Alemania —y el exceso de ahorro en los países centrales de la eurozona como consecuencia de las políticas de austeridad, generaron en Alemania y su entorno un superávit por cuenta corriente que financió de forma barata la deuda privada y promovió la burbuja inmobiliaria en los países de la periferia (Jeanne et al., 2011). Desde 1998 hasta 2007 el déficit por cuenta corriente español no dejó de ser cada año superior al anterior llegando en el último año al 10% del PIB; el segundo más elevado del mundo en términos absolutos —solo por detrás del de Estados Unidos— y el alto endeudamiento exterior resultante contribuyó además a provocar, como se señala más abajo, tensiones sobre el funcionamiento del sector financiero español⁵.

Gráfico 2.1. Déficit por cuenta corriente en la UE (millardos de dólares)

Fuente: Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, Septiembre 2011

En segundo lugar, y muy vinculado a lo anterior, la competitividad de la economía española se fue erosionando progresivamente en estos años. Coincidiendo con la creación del euro, los países de Europa del norte comenzaron a implementar una serie de profundas reformas orientadas a la liberalización del mercado de trabajo y al fomento de la innovación (como los paquetes «Hartz» en Alemania o la aplicación en serio de los contenidos de la Agenda de Lisboa en Escandinavia, Holanda y los países anglosajones) y, gracias a esas reformas estructurales, cayeron sus costes productivos y aumentaron su capacidad exportadora. Mientras, en España —que había entrado en el euro con un tipo de cambio relativamente favorable— se empezó a arrastrar una inflación superior en un punto a la de la media de la zona euro y, por efecto de la bonanza, los salarios también empezaron a crecer. Los costes laborales unitarios en España (tal y como señala el Gráfico 2.2) pasaron a estar por encima de los de los países de Europa central y septentrional, acumulándose así una progresiva pérdida de competitividad-precio de sus productos que alimentó aún más el déficit por cuenta corriente⁶.

Gráfico 2.2. Evolución de la competitividad. Costes laborales unitarios

Fuente: Banco Central Europeo

En tercer lugar, la pérdida de competitividad en lo relativo al factor trabajo no se producía solo por el aumento de los costes, sino por otros efectos perniciosos sobre el capital humano (Serrano, 2010). Por un lado, era evidente que el modelo —al basarse en la construcción, la hostelería y otros sectores servicios de poco valor añadido— no congeniaba especialmente con la productividad, desincentivaba la formación profesional más cualificada y además animaba a los jóvenes a abandonar los estudios prematuramente pues, al menos durante la fase más caliente de la expansión, el salario de los menos cualificados creció más rápidamente que el de los más cualificados (Felgueroso y Garicano, 2012), rompiéndose la pauta de convergencia educativa con el norte de Europa que había funcionado en los ochenta y noventa (Green et al., 2001). Además, por efecto de la regulación rígida del mercado laboral y las características de los empleos que generaba la burbuja, la mayor parte de los contratos eran eventuales o temporales con escasa retribución, provocándose así una dualidad y un trato en muchos casos peor a los trabajadores más productivos, que estaban desprotegidos, frente a los fijos que se beneficiaban de un sistema con elevados costes de despido y negociación colectiva centralizada en cada sector de actividad.

Por fin, en cuarto lugar, se produjo un auge descontrolado del crédito promotor —que llegó hasta los 320.000 millones de euros en 2008— provocando un endeudamiento privado de dimensiones colosales, un agravamiento del endeudamiento exterior de España y, en consecuencia, una amenaza para la sostenibilidad del sector financiero. Los bancos españoles, y sobre todo las cajas de ahorro, pasaron a tener balances muy desequilibrados y sesgados hacia la actividad inmobiliaria, otorgaban créditos con muy poca prudencia, y se iban haciendo muy dependientes de la financiación exterior.

Pero, probablemente, el efecto más pernicioso que provocó la burbuja inmobiliaria en la política económica española de los primeros años del siglo XXI no se refiere tanto a los cuatro grandes desequilibrios sustantivos arriba mencionados, sino a la desaparición o —si se quiere— a la profunda atenuación de los incentivos político-institucionales y en el plano de las ideas para impulsar los ajustes que esos desequilibrios requerían. En efecto, si la renta per cápita y el empleo aumentaban, si el Estado registraba superávit y además podía realizar nuevas inversiones con holgura, y si varias multinacionales españolas —sobre todo del sector servicios— triunfaban en Latinoamérica y otras partes del mundo, resultaba políticamente muy difícil atreverse a pinchar la burbuja. A diferencia de otros países europeos, sobre todo en el centro y norte del continente, que reaccionaron antes de la crisis global lanzando profundas reformas estructurales —porque desde el cambio de siglo venían experimentando dificultades exportadoras ante el desarrollo de una competencia internacional creciente o el aumento de los precios del petróleo y de otras materias primas— España no percibió esos primeros problemas ocultos tras su inflada demanda interna. Entre 2004 y 2008, y a pesar de que los expertos independientes, los departamentos económicos del Gobierno y las instituciones europeas habían diagnosticado los peligros del sobrecalentamiento de la economía española, no se dieron las condiciones para abordar las reformas (Royo, 2009b).

El PSOE, que en toda la primera legislatura no había conseguido despegarse claramente del PP en las encuestas y que estaba embarcado en diversos frentes políticos muy delicados —tales como la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña o las negociaciones con ETA— deseaba que la gestión económica sirviese como estandarte de estabilidad, que siguiera aumentando el crecimiento y que se mantuviera la paz social con los sindicatos como marca de estilo. Además, es posible que en los responsables económicos del gobierno, las consideraciones de competitividad se subordinaran a las fiscales; teniendo en cuenta que se deseaba rebajar impuestos y que, para sostener un presupuesto público ambicioso y saneado, resultaban necesarios los enormes ingresos que proporcionaba la burbuja al Estado, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas (CCAA) y a los entes locales.

Los cuadros liberales en la oficina económica del presidente, en el ministerio de Economía y Hacienda o en el Banco de España, ante las dudas de cómo abordar el paso desde una economía insostenible en el largo plazo aunque exitosa en el momento presente hasta un nuevo modelo productivo sobre el que había todo tipo de incertidumbres de futuro, optaron por la continuidad o por tímidos pasos para apoyar algunos avances en terrenos como, por ejemplo, el de la innovación. En todo caso, lo cierto es que nunca tuvieron una auténtica disposición para la reforma como demuestra el que no se pasara del diagnóstico al verdadero plan de actuación (Gobierno de España, 2008). Es verdad que desde 2004 existía un Programa Nacional de Reformas pero su contenido en el primer momento se orientaba más bien a actuaciones sectoriales para ganar eficiencia —en energía, en el sistema nacional de ciencia y tecnología o en el gasto sanitario— y para mejorar la financiación de la actividad emprendedora. Sin embargo, ni se alteraron los incentivos fiscales a la vivienda, ni se lanzaron reformas en los mercados de factores productivos orientadas a aumentar la productividad, ni se controlaron los créditos concedidos por la banca⁷.

Solo un impulso externo podría haber alterado ese statu quo y haber abierto una ventana para la reforma pero, a diferencia de lo que había ocurrido durante la historia económica reciente de España en tres ocasiones —con motivo de la preparación de la adhesión, del Libro Blanco del Mercado Interior y de la incorporación al euro— en este momento la UE no estaba actuando como instigador activo de los cambios que pudiese romper los puntos de veto internos y sirviese de justificación ideológica para los reformistas. Al fin y al cabo, España cumplía entonces virtuosamente con los criterios de convergencia —que se referían fundamentalmente a la estabilidad fiscal— y la Agenda de Lisboa no consistía más que un método abierto de coordinación sin que el incumplimiento de sus objetivos supusiera sanción alguna (Keller-Noëllet et al., 2010). En cierto modo, se asistía a una dinámica de deseuropeización (Molina, 2011) o, de forma más precisa, podía decirse que la economía española estaba más interconectada que nunca a la europea pero que, por primera vez desde los años ochenta, la UE no solo no estaba ayudando a España a ganar competitividad sino que, a través de los mecanismos antes expuestos (la política pro-cíclica del BCE con tipos de interés más bajos de los que convenían a España y la facilidad con la que se estaba acentuando el déficit por cuenta corriente), estaba contribuyendo a alimentar sus desequilibrios.

3 Entre esos factores destacan: (i) los efectos de la reconversión industrial realizada en vísperas de la adhesión a las Comunidades Europeas, (ii) la mejora sustantiva del capital físico y humano que se había producido por la combinación de los fondos europeos recibidos y una serie de políticas socialdemócratas desde el lado de la oferta (Boix, 1996), (iii) las economías de escala producidas gracias al Mercado Interior, (iv) los esfuerzos de reducción del déficit público y la inflación para incorporar el país al euro, y (v) los procesos de privatización y desregulación de diversos mercados de factores productivos impulsados especialmente en la primera legislatura del gobierno de Aznar. Sobre el enorme impacto de la variable europea en el gobierno de la economía española durante los quince primeros años de pertenencia a la UE, véanse Molina (2001), Piedrafita et al. (2006) o González Vallvé y Benedicto (2006).

4 Además, desde un punto de vista más socialdemócrata, se ha señalado que el ciclo expansivo produjo otros problemas como el aumento de las desigualdades —debido tanto a la reducción del valor relativo de factor trabajo en el PIB final como a las crecientes diferencias salariales—, un estancamiento del gasto social y un modelo de producción y consumo muy contaminante. Véase, por ejemplo, Navarro et al. (2011).

5 De hecho, el único indicador fiable sobre qué países de la eurozona iban a tener más problemas cuando se produjese una crisis no consiste en el historial de déficit presupuestario o deuda pública, sino en el del déficit por cuenta corriente que implica una acumulación de deuda privada. Es verdad que Grecia e Italia también arrastraban desde la década de los noventa una elevada deuda pública pero en el caso de Irlanda, Portugal y —sobre todo— España el estado de las cuentas públicas era bueno. Sin embargo, eso no evitó sus actuales dificultades al no existir en esos países la voluntad —pero también, hasta cierto punto, tampoco la capacidad ya que no controlaban los tipos de interés— de pinchar sus respectivas burbujas (Steinberg y Molina, 2012).

6 Según el World Economic Forum (2010), España habría ido perdiendo competitividad y en 2009 ocupaba el 14º lugar dentro de la UE y el 9º dentro de la eurozona. No obstante, hay autores que afirman que el problema de la divergencia en niveles de productividad entre los países europeos, así como las pérdidas de competitividad de los países de la periferia suele exagerarse (Wyplosz, 2011). También puede subrayarse que la medición en sí misma de estos conceptos presenta muchos problemas metodológicos (Gros y Alcidi, 2011) y lo cierto es que, pese a que España ha perdido competitividad de acuerdo a estos indicadores, sus empresas apenas habrían perdido cuota de mercado.

7 Desde el ministerio de la Vivienda, un departamento políticamente débil y joven que había creado Rodríguez Zapatero en 2004, se intentó tímidamente enfriar la burbuja inmobiliaria pero el vicepresidente y ministro de Economía Pedro Solbes se opuso a la idea de retirar la deducción por compra de primera vivienda. El Banco de España, por su parte, no sintió la necesidad de una regulación y supervisión más estricta del sector financiero hasta bien entrada la crisis.

3. LA EVOLUCIÓN DE LA CRISIS Y LAS POLÍTICAS DE RESPUESTA INSTRUMENTADAS DESDE ESPAÑA

En 2007, cuando la primera legislatura de Rodríguez Zapatero concluía, la impresión generalizada era que se había conseguido extender y reforzar durante cuatro años la fase expansiva. Existía un diagnóstico económico sobre la necesidad de las reformas pero el desinterés político por impulsarlas, teniendo en cuenta que supondrían resistencias sociales y muy inciertos resultados —y que además no las pedía seriamente la oposición que orientaba sus críticas a otros ámbitos, ni los sindicatos o los empresarios, ni la opinión pública y ni siquiera las instituciones europeas— llevó a una política económica de continuidad. Sin embargo, desde ese verano se había producido en Estados Unidos una crisis hipotecaria —con quiebras o intervenciones públicas que iban extendiendo la desconfianza crediticia— y en enero de 2008 las bolsas registraron profundas caídas. A partir de ese momento, arranca la crisis financiera y económica global que se va a desencadenar ya abiertamente a lo largo del año, justo cuando el presidente se estaba preparando para seguir gobernando cuatro años más. El PSOE ganó las elecciones del 9 de marzo comenzando a partir de ese momento la gestión —en tres etapas bien diferenciadas— de una crisis mucho más profunda de lo que creían los más pesimistas.

3.1. La fase de negación de la crisis (enero de 2008-julio de 2008)

En un primer momento, entre enero y verano de 2008, la política económica de respuesta a la crisis consistió en su negación o, si acaso, minimización. El PSOE había llegado a incluir en el programa electoral la promesa del pleno empleo y por tanto —en los primeros meses del año, durante la campaña e incluso en el debate de investidura— la tesis oficial era que la economía española había adquirido una fortaleza tal que era posible afrontar, en muchas mejores condiciones que en el pasado, las «consecuencias transitorias que pueda generar una situación de incertidumbre en el contexto internacional» (PSOE, 2008). Se confiaba en que existía capacidad de respuesta para el período que pudiese durar esa coyuntura y capacidad de rápida mejora cuando concluyese. Para el Gobierno, las acciones que había que emprender en ese momento para reforzar la competitividad de la economía se limitaban a mantener el clima de diálogo con sindicatos y organizaciones empresariales y a simplificar el sistema tributario con distintas rebajas de la carga fiscal: la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, la exención del Impuesto de Sucesiones al 80 % de los contribuyentes y la previsión de que un millón y medio de contribuyentes quedasen exentos del Impuesto sobre la Renta y que quienes individualmente ingresaran hasta 12.000 euros al año se ahorrasen al menos un 60% del impuesto. Además, ante la perspectiva de «desaceleración», «incertidumbre», «situación menos favorable», «coyuntura difícil» u otros eufemismos utilizados con imaginación, el Gobierno parecía convencido de que existía un amplio margen fiscal disponible por lo que se decidieron las primeras medidas de estímulo a la demanda como el derecho universal a una prestación familiar de 2.500 euros por nacimiento o adopción y, sobre todo, una nueva deducción de 400 euros en la cuota estatal del Impuesto sobre la Renta para todos los trabajadores por cuenta ajena y pensionistas.

Pasadas las elecciones —y cuando el presidente ya había anunciado la renovación de Solbes al frente de la vicepresidencia económica— se asumió la necesidad de acometer medidas inmediatas para afrontar la situación económica que se auguraba complicada pero transitoria hasta, aproximadamente, la mitad de la legislatura. Esas primeras medidas, anunciadas durante el discurso de investidura en abril, lejos de romper amarras con el modelo de la construcción y el crédito promotor, se orientaron a minimizar los efectos de los problemas sobre el mismo, por lo que se anunció un plan de recolocación para los parados del sector inmobiliario o la ampliación del plazo del pago de las hipotecas en un momento en que repuntaban los tipos de interés. Además, se defendía con convicción la tesis de que la causa de la crisis residía exclusivamente en turbulencias de la economía mundial externas a España y que las características del modelo económico o del sistema financiero nacionales, lejos de ser un agravante de las mismas, servirían como «un buen amortiguador». Las previsiones de crecimiento, en fin, comenzaron a revisar ligeramente a la baja desde la previsión inicial del Gobierno del 3,1% al 2,4% (aunque el año terminó en el 0,8%) pero no se llegó a incluir ninguna medida orientada a abordar el problema del alto endeudamiento privado, la pérdida de competitividad empresarial, el déficit exterior, los aumentos de inflación —sobre todo del petróleo— o la falta de liquidez del sistema financiero.

En junio de 2008, en un clima ciudadano que roza el estupor o incluso la chanza por la resistencia del presidente de aceptar la gravedad de la situación que es cada vez más evidente en términos de destrucción de empleo y cese de actividad, Zapatero admitió que la economía tenía «dificultades serias» y que la situación era claramente adversa. Sin embargo, aunque se hablaba de «casi frenazo», el Presidente continuaba sin mencionar la palabra «crisis» y se limitaba a anunciar una serie de respuestas del Gobierno que, al margen del despliegue de los rápidos efectos de los estabilizadores automáticos, resultaban ser bastante tímidas en su impacto y sobre todo continuistas en el modelo anterior: la financiación de un plan de rehabilitación inmobiliaria que pudiese absorber el elevado desempleo en la construcción y la conversión del Instituto de Crédito Oficial (ICO) en el agente económico que dotase de la financiación que estaban dejando de recibir las medianas empresas y la promoción de viviendas protegidas. También se anunciaron algunas medidas de austeridad como un recorte del 0,2% en el gasto público corriente, la reducción de la oferta de empleo público para el año 2009 o la congelación de los sueldos de los altos cargos. No sería, sin embargo, hasta julio cuando el presidente utilizó por primera vez el término «crisis» pero no iba a ser hasta después del verano —tras la caída de Lehman Brothers que abrió una nueva fase mucho más grave y en el momento en que algunos países europeos iban entrando en abierta recesión— cuando el Gobierno decidió iniciar una nueva estrategia más activista pues parecía ya inevitable dar por terminada la fiesta (The Economist, 2008; Royo, 2009a).

3.2. La fase de respuesta keynesiana (agosto de 2008-abril de 2010)

A partir del verano de 2008, el Gobierno asumió que debía gestionar una situación de grave crisis económica (ver Tabla 2.1) pero Rodríguez Zapatero prometió que lo haría de manera socialdemócrata. Una manera que, a juicio del presidente, implicaba un compromiso de respeto al diálogo social con los sindicatos y empresarios, la garantía de que no se producirían recortes sociales y que el crecimiento se podía estimular con más inversiones en infraestructuras, educación e innovación. El Gobierno, que aún en septiembre descartaba el estancamiento duradero, y mucho más la recesión, comenzó a partir de entonces —y durante los siguientes dos años— un curioso encadenamiento de erráticas previsiones y de sistemáticas rectificaciones posteriores cada vez que la realidad demostraba que los vaticinios sobre perspectivas de recuperación resultaban excesivamente optimistas.

Tabla 2.1. Principales indicadores económicos de España y la Eurozona (2007-2011)

2007

2008

2009

2010

2011

España

Zona €

España

Zona €

España

Zona €

España

Zona €

España

Zona €

PIB per cápita

UE-27=100

105

110

104

109

103

109

100

108

99

108

Crecimiento

Variación del PIB en %

3,5

3,0

0,9

0,3

-3,7

-4,2

-0,1

1,8

0,8

1,8

Demanda nacional

Contribución a variación PIB en %

4,3

2,7

-0,5

0,2

-6,6

-3,5

-1,0

1,0

-1,2

0,8

Demanda externa

Contribución a variación PIB en %

-0,8

0,3

1,4

0,0

2,8

-0,7

0,9

0,8

2,0

0,9

Producción industrial

(base 2005=100)

107,1

108,3

99,1

106,6

83,8

90,8

84,5

97,5

83,3

101,2

Tasa de desempleo

En % de la población activa

8,3

7,6

11,3

7,7

18,0

9,6

20,1

10,1

21,6

10,1

Tasa de desempleo juvenil

En % de la población activa

18,2

15,8

24,6

16,0

37,9

20,2

41,6

20,9

46,5

20,9

Afiliados a la Seguridad Social

Millones a fin de periodo

19,152

-

19,006

-

17,916

-

17,581

-

17,326

-

Coste laboral

Variación anual en %

4,6

3,5

5,1

4,1

5,0

2,4

0,7

1,6

2,0

2,8

Inflación

Variación anual en %

2,8

2,1

4,1

3,3

-0,3

0,3

1,8

1,6

3,2

2,7

Tipo de intervención BCE

Porcentajes a fin de periodo

-

4,0

-

2,5

-

1.0

-

1.0

-

1,0

Balanza comercial

Miles de millones de euros

-97,6

6,2

-92,8

-57,1

-48,9

13,8

-50,5

-14,7

-34,0

-23,0

Balanza cuenta corriente

Miles de millones de euros

-104,1

6,8

-104,2

-145,1

-53,4

-27,9

-47,0

-45,7

-35,3

-25,1

Bolsa: IBEX 35 / EuroStoxx 50

Variación anual en %

20,7

13,4

-21,2

-24,5

-14,1

-23,0

1,1

8,4

-4,6

-3,2

Déficit público

En % del PIB

1,9

-0,7

-4,5

-2,1

-11,2

-6,3

-9,3

-6,0

-8,4

-4,3

Deuda pública

En % del PIB

36,2

66,2

40,1

69,9

53,8

79,3

62

85,1

66

86,7

Prima de riesgo de la deuda

Diferencial con Alemania

8

-

38

-

75

-

152

-

280

-

Volumen del gasto público

% del PIB

39,2

45,9

41,3

46,9

45,8

50,8

45,0

50,4

-

-

Fuente: Banco Central Europeo (2011), Comisión Europea (2011) y Gobierno de España (2012) con datos de Eurostat, OCDE, institutos nacionales de estadística, Bolsa de Madrid, Banco de España, Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Agencia Tributaria, Financial Times y BCE. En algunos casos los datos de 2011 son estimaciones.

Fue también por entonces, aprovechando los buenos oficios de la Presidencia francesa de la Unión Europea durante el segundo semestre de 2008, cuando España consigue ser invitada a una cumbre de jefes de Estado o de Gobierno del llamado G-20; un foro que reúne a las teóricamente principales veinte economías mundiales —incluyendo potencias ricas o emergentes— y a la que España no pertenecía de pleno derecho, pese a ser entonces la octava potencia económica mundial (Real Instituto Elcano, 2009). La participación de España en la cumbre de Washington, donde se pretendía iniciar un proceso de refundación del capitalismo o, al menos, de coordinación de la respuesta internacional a la crisis a través de políticas de estímulo, animó al Gobierno a sumarse de forma militante a esa estrategia neo-keynesiana. Se asumía que el estancamiento, la caída de ingresos y el aumento del desempleo empeorarían rápidamente el estado de la hacienda pública pero se entendía que se trataba de una justificada dinámica anti-cíclica automática a la que se iba a sumar, a partir de enero de 2009, el llamado «Plan E». El Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo fue un conjunto de diversas medidas de gasto público —que superaban los 50.000 millones de euros— y que se fueron desarrollando a lo largo de 2009 y 2010 para apoyar pequeñas obras públicas municipales (el Fondo estatal para el empleo y la sostenibilidad local), modernizar la economía o apoyar a las empresas (Vegara, 2009).

A pesar del carácter fragmentario del Plan, del impacto negativo que tuvo sobre el déficit público y de su orientación más al lado de la demanda que a la mejora de la oferta de la economía, el Gobierno lo consideró un éxito y, de hecho, su principal gestora desde el Ministerio de Administraciones Públicas —Elena Salgado— fue nombrada en abril de 2009 vicepresidenta y ministra de Economía y Hacienda en sustitución de Pedro Solbes. El balance final en términos de empleo no puede considerarse plenamente exitoso, puesto que no se evitó que la tasa de desempleo siguiera subiendo, pero sí aplazó durante meses que lo hiciera a toda velocidad (Uxó et al., 2010). En todo caso, este gasto extraordinario era la contribución española a las iniciativas internacionales y europeas de estímulo y —en línea con la concertación llevada a cabo en el G-20 y la UE— se pretendía así mantener la demanda interna mientras la situación de crisis remitía. Como señala la Tabla 2.1, tras una profunda recesión durante 2009 y un déficit presupuestario disparado hasta más del 11% en ese mismo año, los esfuerzos de estímulo parecieron empezar a funcionar y a finales de año comenzaron a vislumbrarse los primeros «brotes verdes» que abrían la puerta a plantearse una estrategia gradual de reducción de los estímulos (Núñez Ramos, 2010). Y fue justo en ese momento en que comenzaba a plantearse la conveniencia de empezar la consolidación fiscal, cuando en Grecia se desencadenó la mutación de la crisis en un nuevo mal que, en breve, resultaría aún más dañino para la economía española: la crisis de la deuda pública soberana (Steinberg y Molina, 2010).

En efecto, el elevado déficit y el acelerado endeudamiento en las economías periféricas de la zona euro, desató —a partir del descubrimiento de una situación de práctica falta de solvencia en las cuentas griegas— la preocupación de los inversores internacionales ante la posibilidad de un impago por parte de un país de la zona euro; hasta ese momento considerada como una zona de una sólida capacidad para atender sus obligaciones de deuda. Una circunstancia que supuso inmediatamente que la estrategia keynesiana desarrollada en ese último año y medio por España pasase una factura mucho mayor de la esperada. Además, al margen de algún paquete con medidas misceláneas como la reducción de trabas burocráticas o la mejora de la eficiencia energética, las políticas de estímulo no habían ido acompañadas de ninguna reforma estructural profunda por la eternización del diálogo social que los sindicatos y empresarios habían iniciado en 2008 o por la prolongada elaboración del proyecto de Ley de Economía Sostenible que debía impulsar el cambio de modelo productivo (Albentona, 2010). Con todo, justo en ese momento España intentó utilizar la Presidencia rotatoria de la UE para ganar margen político interno que facilitase el impulso de las reformas estructurales y llegó a proponer que las directrices de la Agenda post-Lisboa para ganar competitividad —que tenían que aprobarse durante su semestre— incluyesen incentivos efectivos y sanciones por su cumplimiento. Al margen de la relativa precipitación con la que se abordó la propuesta (Molina, 2010), España descubrió entonces que el rápido deterioro de su economía y el aumento del paro, le habían hecho perder gran parte del capital político que disfrutaba frente a sus principales socios, quienes ni siquiera se molestaron en considerar la idea española.

En cualquier caso, la combinación entre el importe destinado al Plan E y a la paga de los 400 euros, el impacto de los estabilizadores automáticos y la escalada en el coste de financiación de la deuda pública estaban a punto de agotar el margen de maniobra del Gobierno. Los principales países europeos e incluso Estados Unidos o China llegaron a preocuparse seriamente por el efecto que tendría un contagio de la deriva griega sobre una economía mucho más importante como la española. Así, la noche del 9 de mayo de 2010, el Gobierno se encontró angustiado por los problemas de liquidez y hubo de negociar en el Consejo de Economía y Finanzas (ECOFIN) de la UE que, a cambio del lanzamiento de un fondo de estabilidad europeo que tranquilizase a los mercados, España iba a iniciar la senda de una consolidación fiscal muy estricta y que se emprenderían finalmente las primeras reformas estructurales que hasta ese momento habían sido aplazadas (Bagues et al., 2010).

3.3. La fase de austeridad y reformas estructurales (mayo de 2010-diciembre de 2011)

En el año y medio que transcurre entre mayo de 2010 y noviembre de 2011, el tempo de la gestión de la crisis se aceleró enormemente. Rodríguez Zapatero, con el efecto demostración por la intervención de la UE y el Fondo Monetario Internacional sobre Grecia y sus graves consecuencias políticas y sociales, era ya plenamente consciente de la situación tan extremadamente difícil que sufría España y que se reflejaba diariamente en la prima de riesgo de la deuda; es decir, la sobretasa que debía ofrecer el bono español para que los inversores lo comprasen y que además medía la confianza internacional en la solidez de la economía. En el mismo mayo de 2010 acudió al Congreso decidido a reducir la presión sobre la deuda pública y anunció medidas de fuertes recortes en el gasto público que incluían la práctica paralización de todos los proyectos de obra pública, un drástico recorte en el gasto social incluyendo la congelación de las pensiones, la rebaja en el sueldo de los funcionarios, aumentos de la imposición indirecta (IVA), el retraso de la edad de jubilación y, a decir del propio presidente, cuantas otras medidas fuesen necesarias para evitar «cueste lo que cueste» que los problemas de liquidez de España se convirtiesen en una insolvencia. Pocos días después, y por real decreto, se aprobaba una reforma del mercado de trabajo relativamente ambiciosa (Conde-Ruiz et al., 2011) que iba a provocar la ruptura con los sindicatos —tras seis años de paz social— y la convocatoria de una huelga general celebrada en septiembre con éxito desigual⁸. También se abordó con las CCAA una estrategia coordinada de reducción del déficit público de todos los niveles de gobierno (Tornos, 2012). Y finalmente, entre 2010 y 2011, el Banco de España y el Gobierno dieron un impulso a la reorganización del sector financiero propiciando la fusión de entidades y la conversión de las cajas de ahorro en bancos, de forma que mejorase el acceso al crédito internacional y pudiera fluir éste a las empresas y particulares.

El PSOE, que pese a la gravedad de la crisis se mantenía hasta mayo de 2010 en los sondeos a muy poca distancia del PP, hundió rápidamente sus perspectivas electorales a partir de este momento. Pero ese desplome en las perspectivas de voto, lejos de hacer rectificar al presidente del Gobierno, pareció liberarle para impulsar más decididamente otras reformas que evitasen a toda costa que España fuese intervenida. Se produjo, sin duda, un antes y un después en su trayectoria como gobernante y en la política de respuesta a la crisis de forma que otras decisiones de calado —como la reforma de la Constitución impulsada junto al PP en verano de 2011 para introducir la llamada «regla de oro» del equilibrio presupuestario y la garantía de la deuda— se separaron definitivamente de consideraciones políticas. Ni la antes mencionada huelga general, ni las movilizaciones ciudadanas del 15-M que podían haber provocado un cierto giro a la izquierda en la gestión de la crisis (Navarro et al., 2011), ni una grave derrota electoral —en las municipales y autonómicas de mayo de 2011—, ni los pésimos vaticinios para las generales de noviembre, le iban a separar ya de una agenda de reformas liberales y ajustes de gasto que pondrían fin a la segunda etapa de gobiernos socialistas en la reciente historia democrática de España.

Al final de su mandato, el legado económico de Zapatero —aunque en principio muy poco defendible por la tardanza con la que reaccionó ante la crisis, la improvisación de algunas respuestas o por los indicadores económicos tan objetivamente negativos que deja al marcharse— puede al menos reivindicarse en conexión con ese objetivo logrado de conseguir que España no sufriera ninguna intervención exterior (Francés, 2012). Es más, como se muestra en la Tabla 2.1, España comenzó en 2010 y 2011 a reducir su déficit público, mantener su deuda en márgenes manejables y, en comparación con otras economías de la eurozona, su situación se encontraba más bien en una zona intermedia entre los países fuertes y la periferia más vulnerable. Además, desde que la crisis pinchó la burbuja, España había conseguido empezar a mejorar en competitividad dentro de la eurozona, impulsar sus exportaciones (Banco de España, 2011) y reducir su dependencia de sectores poco productivos como el ladrillo, de forma que la salud de su economía se situaba ya en la zona media de la Eurozona⁹. Tampoco, pese a las huelgas o movilizaciones, se había roto la cohesión social ni los recortes de gasto habían sido tan profundos que hubiesen llevado a dejar de prestar los servicios públicos. El Estado había demostrado que tenía instituciones fuertes y una gobernanza estable. La economía española, mucho más diversificada y madura que la griega o portuguesa y más saneada que la italiana o irlandesa, afrontaba todavía un futuro difícil —con una perspectiva de nueva recesión— y parecía inevitable retrasar el calendario previsto de reducción del déficit, recuperación económica y creación del empleo. Sin embargo, en el momento en que Zapatero dejaba la Presidencia del Gobierno parecía casi garantizado que España seguiría en la vanguardia de la integración europea —superando los peores vaticinios que llegaron incluso a augurar una salida forzada del euro— y que en el medio plazo podría renacer con fundamentos más sólidos gracias en parte a las decisiones y reformas adoptadas en la segunda legislatura; pese a todo, mucho más fructífera en política económica que la primera en la que prácticamente no se hizo nada.

Tabla 2.2. Prima de riesgo y calificación de la deuda pública en la eurozona¹⁰

Prima de riesgo de la deuda pública

Calificación crediticia de la deuda pública

Alemania

0

AAA

Holanda

37

AAA

Finlandia

50

AAA

Austria

111

AAA

Francia

115

AAA

Bélgica

234

AA

España

345

AA-

Italia

489

A

Irlanda

678

BBB+

Portugal

1134

BBB-

Grecia

3278

C

Fuente: S&P y Gobierno de España (2012) con datos de Financial Times

8 La reforma introducía novedades para atajar la dualidad del mercado entre trabajadores eventuales e indefinidos, reducía los costes de despido a 20 días por año trabajado para las empresas con pérdidas, flexibilizaba la negociación colectiva y liberalizaba los servicios de colocación. Sin embargo, la reforma no gustó ni a la patronal —que la vio insuficiente— ni a los sindicatos —que convocaron la huelga— ni al PP que promovió otra reforma mucho más radical cuando llegó al Gobierno.

9 Entre 2007 y 2011 España fue el cuarto país de la eurozona en mejorar la capacidad exportadora y el segundo en mejorar su situación fiscal entre 2009 y 2011 (The Lisbon Council, 2011).

10 La prima de riesgo se refiere al diferencial de rentabilidad o sobreprecio que debe pagarse sobre el bono alemán a diez años en la compra de deuda pública equivalente de los diez principales países de la Eurozona —salvo, obviamente, Alemania— medido en puntos básicos en diciembre de 2011. La calificación crediticia de la deuda pública se refiere a los ratings que otorgaba la agencia Standard & Poor’s a los once principales países de la Eurozona en diciembre de 2011. Entre los seis países pequeños de la Eurozona, la calificación de la deuda y la prima de riesgo de Chipre, Eslovenia y Malta son peores que las de España. Las de Eslovaquia y Estonia son similares (aunque están algo mejor en prima de riesgo) y la de Luxemburgo es nítidamente mejor. Es decir, España se situaría en el lugar 10º de las 17 economías de la eurozona en cuanto a sostenibilidad de sus cuentas, en una situación complicada pero no especialmente grave.

4. UN INTENTO DE EXPLICACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DESARROLLADA ENTRE 2008 Y 2011

La política económica española desde poco tiempo después de la recuperación de la democracia —e incluso, con un punto de exageración, desde el Plan de Estabilización de 1959—, se ha caracterizado más por las líneas de continuidad que por las de fractura. Por supuesto, es posible identificar variaciones y distintos énfasis a consecuencia de los cambios de Gobierno, de las perspectivas electorales que tiene el partido en el poder, del impacto del diálogo con sindicatos y empresarios —o, en su caso, de la conflictividad social—, de los progresos en la integración europea o de la evolución de los marcos ideológicos y cognitivos que dominan en los decisores. Sin embargo, considerando las características mayoritarias del sistema político español y la consolidación de una relación muy conflictiva entre gobierno y oposición, resulta llamativo que la lógica de crispación entre PP y PSOE no tenga apenas efectos sustantivos cuando se han ido produciendo alternancias en el poder y que la mayor parte de las decisiones o posibles rectificaciones se expliquen casi siempre por el manejo de la coyuntura económica y no por auténticas variaciones en la orientación estratégica. Todos los gobiernos durante los últimos treinta años, ya fueran de uno u otro color, han compartido una similar visión ortodoxa, modernizadora y abierta al exterior de la política económica que convenía al capitalismo español y en todos los casos —aunque con matices que se explican por los factores partidistas, electorales, de acción colectiva, o de influencia europea antes mencionados— los Ministerios de Economía y Hacienda han disfrutado de gran autonomía y capacidad privilegiada para plasmar sus preferencias en las políticas efectivamente realizadas¹¹.

En efecto, la izquierda socialdemócrata y el centro derecha han canalizado sus abundantes diferencias programáticas en otros ámbitos, tales como el Estado del Bienestar, la educación, el medioambiente, el modelo territorial o incluso más recientemente la acción exterior. Sin embargo, y más allá de la hinchada retórica que es propia del control político que ejerce en España el principal partido de la oposición, resulta mucho más difícil observar discrepancias reales y cambios efectivos de orientación en política fiscal o monetaria y solo de manera tenue en política industrial o laboral. Esa suerte de gran consenso sobre el fondo, aunque desde luego no en las formas, se ha ido además combinando con una configuración institucional de la adopción de decisiones económicas que, aun con variaciones en el tiempo, se ha ido consolidando en lo fundamental: jerarquía gubernamental a favor del presidente y el ministro de Economía, fuerte cohesión dentro del partido del gobierno, desparlamentarización, influencia creciente aunque no desmesurada de las comunidades autónomas, consolidación de esferas de poder para sindicatos o empresarios —que incluyen capturas y capacidad de veto en algunos sectores— y, sobre todo, una progresiva europeización.

Por tanto, a la hora de analizar las decisiones de política económica arriba descritas durante la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, debe partirse de esa premisa de continuidad que se remonta a la década de los ochenta. En ese sentido, el propósito principal de esta sección consiste en identificar los elementos de variación que se producen en el periodo 2008-2011 desde la perspectiva político-institucional y cognitiva; es decir, en lo relativo a la dimensión del estilo de elaboración de la política económica, al poder relativo de los distintos actores y a las ideas o paradigmas de política económica que estos mantienen. La explicación que se defiende aquí es que la profundidad y duración de la crisis fueron alterando esos elementos de manera progresiva y esa nueva constelación de las variables políticas explica la evolución en la toma de decisiones desde la inicial fase de negación de los problemas, pasando por un posterior activismo neo-keynesiano centrado en el lado de la demanda que duró año y medio, hasta llegar al radical giro producido a partir de mayo de 2010 cuando se adoptaron iniciativas excepcionales como la apuesta clara por la consolidación fiscal, una reforma unilateral del mercado de trabajo, una reestructuración más o menos ambiciosa del sector financiero y hasta una enmienda constitucional.

Sostener aquí la utilidad del enfoque politológico para explicar la evolución del gobierno de la economía española durante este periodo no quiere decir que se considere muy relevante el factor puramente político —en el sentido de primacía de la acción sobre la estructura— sino, más bien al contrario, que las decisiones tomadas en cada momento durante estos cuatro años se entienden mucho mejor analizando los factores de naturaleza estructural que atendiendo a elementos más individuales de los principales actores. Es decir, el gobierno no fue realizando lo que resultaba más deseable para el presidente Rodríguez Zapatero, sino lo que era más predecible —aunque no necesariamente lo más acertado desde la perspectiva económica— en atención a la trayectoria previa y al marco político-institucional o cognitivo dominante en cada momento. Eso sí, lo que es extraordinariamente relevante del periodo analizado es que ese marco estructural y cognitivo, que en principio tiene vocación de permanencia, se fuera alterando simultáneamente con tanta rapidez por efecto de la severidad con que estaba golpeando la crisis. Y, en esa variación, el protagonismo de la variable europea fue adquiriendo cada vez mayor influencia.

En la primera fase antes identificada en la evolución de la respuesta a la crisis por el Gobierno de Zapatero —la de negación o minimización— los elementos político-institucionales internos monopolizan la explicación de la política económica emprendida y el contexto exterior y europeo no desempeñan apenas ningún papel. De hecho, la idea defendida —que funciona a la vez como marco cognitivo para los principales decisores y como narrativa para la comunicación política— es que la solidez de la economía española en 2007/2008 era tal que la crisis, que ni siquiera merecía ser llamada así, consistía en un fenómeno exterior que apenas iba a alterar la pauta de crecimiento sostenido. En el contexto electoral, además, se evitaba cualquier giro que pudiese provocar descenso de votos, tensiones internas en el partido, problemas para las alianzas parlamentarias con otros grupos de izquierda que habían sostenido al Gobierno en la primera legislatura de Zapatero, malas relaciones con las CCAA y, sobre todo, ruptura de la paz social con los sindicatos.

En la segunda fase, la que iba a durar hasta mayo de 2010, el equilibrio entre la importancia de los factores internos y la dimensión exterior —tanto por parte del G-20 como de la UE— es mayor. Aún se concede gran importancia al diálogo con los actores sociales, con la esperanza de recrear un gran pacto de tipo neocorporativo con trabajadores y empresarios. De hecho, el paradigma dominante, siquiera de forma efímera, es neo-keynesiano porque las preferencias ideológicas del presidente y del PSOE —que se imponen a un ministro de Economía más liberal o, al menos, más preocupado por la sostenibilidad de las cuentas— se combinaron con las iniciativas conjuntas del G-20 y de la UE para estimular la demanda y superar con medidas extraordinarias y heterodoxas la recesión mundial. Sin embargo, aún no se había abierto la ventana de oportunidad para reformas estructurales y ajustes fiscales por lo que incluso las CCAA lideradas por Cataluña pudieron atreverse a negociar y conseguir una nueva financiación territorial que, pese al momento tan grave, suponía mayores obligaciones de gasto para el Gobierno.

La tercera fase, por último, va a alterar profundamente tanto los marcos cognitivos como el poder relativo de los actores. Por un lado, la retórica keynesiana se vuelve rápidamente a reemplazar por una nueva fe en las bondades de la consolidación fiscal y la competitividad, aunque sea por las exigencias que provoca el riesgo de intervención ante la insostenibilidad de la deuda. Por otro lado, los equilibrios previos del marco político-institucional interno saltaron por los aires. Las instituciones europeas —el Consejo Europeo, la Comisión, el ECOFIN, el Eurogrupo, el BCE e incluso Alemania o Francia directamente— pasaron a dominar la fijación de la agenda. Repentinamente, los sindicatos y la patronal —sustituida, además, por un foro de grandes directivos— dejaron de constituir un punto de veto para la reforma laboral o la de las pensiones, sin que tuviese efecto la huelga general convocada en septiembre de 2010. También se subordinaron los siempre complicados equilibrios territoriales a la necesidad imperiosa de controlar el gasto público o reformar el sector de las cajas de ahorro. El interés electoral del PSOE, hundido en las encuestas y sumido en una desorientación ideológica como el resto de la izquierda europea, dejó también de tomarse en consideración. La necesidad absoluta de calmar los mercados financieros o de atender los requerimientos del BCE o de Alemania a cambio de apoyo a la deuda pública alcanzaron incluso las políticas constitucionales que se abordan sin discusión: una reforma de la Constitución en agosto de 2011 y la negociación de un nuevo Tratado de estabilidad en noviembre para reforzar la gobernanza de la zona euro. Probablemente, una serie de factores institucionales propios del sistema político español —la cohesión gubernamental, la disciplina de partido, la estabilidad parlamentaria, la fuerza del ministerio de Economía— ayudaron en esa evolución, pero fue sin duda la UE, la que alteró los equilibrios y moldeó el cambio en el marco cognitivo de los principales decisores.

11 Tras el desarrollismo de la dictadura, las concepciones keynesianas —acompañadas del mantenimiento de la empresa pública y del impulso de prácticas neocorporativas con los trabajadores y empresarios— fueron relativamente influyentes durante la transición pero dejaron de ser el paradigma dominante en la primera mitad de la década de los ochenta. A partir de entonces, y pese a que fue en ese momento cuando empezó a gobernar el PSOE, se expandieron rápidamente las ideas neoliberales y reformistas entre los principales decisores que además, a diferencia de lo que había ocurrido con los gobiernos de UCD durante el complejo periodo del cambio de régimen, no tenían ya que subordinar la gestión de los problemas económicos a las consideraciones de gran política. Véase, entre otros muchos, Gunther (1996), Subirats y Gomá (2001), o Royo (2008).

5. CONCLUSIONES

Aunque la virulencia de la crisis —y la poca perspectiva con la que puede aún analizarse dado que España sigue inmersa en ella— ha hecho que el foco del estudio sobre sus efectos se haya orientado especialmente sobre los aspectos sustantivos de política económica, este capítulo ha intentado ir más allá y analizar el porqué de las decisiones adoptadas para enfrentarse a la crisis coincidiendo con la segunda legislatura de Zapatero. La pasividad del gobierno socialista durante el cuatrienio anterior —cuando la situación de la economía española culminó su largo periodo de crecimiento acumulado y se consolidaron o aparecieron fuertes desequilibrios— va a contrastar con el creciente activismo a partir de 2008, de modo que una de las primeras conclusiones es que la economía se gobernó mucho más en el momento crítico que en los tiempos en los que la bonanza tal vez hubieran permitido que la burbuja se hubiese pinchado de forma más controlada.

Por otro lado, el análisis relativamente cronológico de las grandes líneas de actuación desarrolladas entre 2008 y 2011 lleva a la distinción de tres fases en la gestión de la crisis: negación o minimización, respuesta a través de estímulos y reacción en forma de ajustes. El paso de una fase a otra estuvo motivado por la evolución de la crisis y las transformaciones de la estructura político-institucional y de los marcos cognitivos que llevaron a los decisores a actuar de una manera determinada. Y a la hora de dar cuenta de esas transformaciones, la explicación conduce de manera particularmente acusada a la variable europea.

En efecto, en la explicación politológica —esto es, combinando la consideración de los determinantes institucionales, del poder relativo de los actores en juego y de las ideas dominantes—, las decisiones adoptadas y los giros estratégicos muestran una rápida y creciente influencia de la variable europea que posibilita el lanzamiento de reformas de ajuste por el gobierno sin que puedan oponérsele vetos internos. Probablemente, la crisis tendrá un impacto duradero sobre la estructura institucional y la constelación de intereses de la economía española pero, más que grandes cambios estructurales producidos durante el periodo, lo que se derivará del periodo del 2008 al 2011 será más bien una consolidación de la antes comentada tradición de continuidad en la política económica española basada en la ortodoxia, la modernización y la europeización como factor catalizador para las reformas. En ese sentido, se recuperaría una pauta que ya había funcionado entre 1983 y 1986 (pre-adhesión), 1987 y 1992 (mercado interior) y 1993 y 1998 (unión monetaria) cuando la integración europea sirvió de factor fundamental para la mejora de la competitividad de la economía española y que en cierto modo, por el encapsulamiento de España en una burbuja inmobiliaria entre 1999 y 2008, había dejado de funcionar durante diez años que, pese al crecimiento económico y otros efectos positivos, redujeron la competitividad española y provocaron una serie de desequilibrios que estallaron cuando se combinaron con una crisis internacional.

Ahora bien, en la medida que España retrasó la aplicación de reformas estructurales que sus expertos habían diagnosticado desde la primera mitad de la década, su posición económica y política en el seno de la UE se debilitó, perdiendo capacidad para moldear la adopción de decisiones europea. Cuando llegó el momento de tener que aplicar las reformas sin que existiera margen alguno, hubo de aceptar una línea estratégica marcada por unos intereses y una visión concreta —fundamentalmente los de Alemania— que no tienen por qué coincidir plenamente con los de España. En una situación de máxima vulnerabilidad, tuvo forzosamente que emprender reformas que, en algunos casos, resultaban dolorosas o incluso perjudiciales.

CAPÍTULO 3

EL ESTILO DE GOBIERNO Y DE LIDERAZGO

CÉSAR COLINO

UNED

JOSÉ A. OLMEDA

UNED

«En su personalidad está el origen de sinceras incomprensiones, desconfianzas y también animadversiones. Los políticos regeneracionistas, y Zapatero es un regeneracionista español puro, son percibidos con hostilidad por buena parte de la sociedad que ellos pretenden cambiar. Siendo alguien entregado a su sueño de España no es nada arquetípicamente español o, al menos, castizo. Rasgos antropológicos suyos como su individualismo, ascetismo, reserva o sus buenas maneras resultan casi un insulto a quienes dominan el espectáculo de la política española. Por otro lado, sus fuertes convicciones despiertan la burla de ese cinismo que goza de gran prestigio en la vida pública española y su cultura republicana arranca abucheos de la extrema derecha».

(Toro, 2011)

«Zapatero es un autodidacta, un zoon politikon bregado en el difícil equilibrio de las entretelas partidarias, un apparatchik adaptable y permanentemente variable, tornadizo, mudable con los vientos que, día a día, orientan la nave del poder por derroteros insospechados. Conocedor como nadie de las debilidades humanas, halaga o amenaza, pronuncia la palabra que su interlocutor quiere oír y no tiene empacho en comprar voluntades cuando éstas le ofrecen su apoyo por un precio tasado».

(Buesa, 2010: 276)

1. INTRODUCCIÓN: ¿DE BAMBI TRIUNFANTE A MAQUIAVELO DERROTADO?

En el curso de su segunda legislatura, tras una victoria electoral histórica en número de votos en 2008, de ser un líder incuestionado, con gran popularidad y una imagen atractiva que proyectaba poder y control, considerado la mejor baza electoral en mucho tiempo de su partido, y admirado por la izquierda de toda Europa, en poco más de dos años, Rodríguez Zapatero pasó a ser un líder titubeante, deprimido, al albur de las circunstancias, desaparecido durante meses, considerado por los suyos como una rémora para ganar elecciones. Los barones regionales criticaban en público al presidente hasta el punto de conseguir apartarlo o esconderlo convenientemente en las campañas de las elecciones autonómicas y generales. Su propio partido no sabía, pocos meses después de su hundimiento electoral sin precedentes, si debía avergonzarse o reivindicarlo.

¿Ha sido Rodríguez Zapatero transformado por el poder? Los análisis que los observadores y la opinión publicada han producido sobre la personalidad y la capacidad de liderazgo de Rodríguez Zapatero muestran diagnósticos completamente divergentes en su evaluación, habiendo sido juzgados sus méritos y defectos de forma contradictoria por sus diferentes detractores y enemigos mediáticos. Sus partidarios han destacado los supuestos puntos fuertes de su personalidad y su estilo de gobierno: su carisma, el buen talante, consistente en la propensión al diálogo y la negociación conciliadora y respetuosa, la tranquilidad, su programa de modernización social de España, las fuertes convicciones cívicas y éticas, su patriotismo tolerante de la pluralidad interna, su feminismo y su respeto de las minorías, su entusiasmo, determinación y resistencia, e incluso su buena suerte frente a las situaciones de adversidad, el coraje político en mantener sus promesas, la capacidad de crear consensos en su partido y la capacidad de ver más allá del beneficio electoral en su acción de gobierno en momentos difíciles, etc.

Sus adversarios políticos y mediáticos y algunos antiguos aliados, por su parte, han repetido también hasta la saciedad sus supuestos defectos o debilidades, como su mesianismo o adanismo, la falta de sustancia tras una imagen de marca prefabricada, el optimismo patológico y paralizante o el llamado «buenismo», su falta de preparación intelectual y política, su pensamiento débil o postmoderno, relativizador de los valores y los consensos mayoritarios aceptados en la sociedad española, su insufrible obsesión con la táctica y la salida a corto plazo sin horizonte estratégico, capaz de aliarse con minorías contrapuestas, simultánea o consecutivamente, para conseguir sus objetivos, su tendencia a la promesa fácil luego incumplida, sus intentos de manipular la opinión pública, la improvisación en las decisiones, el desprecio por la cualificación experta y la experiencia, la arbitrariedad en sus nombramientos y en sus ceses, el poder omnímodo en el partido y la mano dura con los disidentes.

Al tratar de evaluar sistemática y objetivamente la personalidad política, la capacidad y el estilo de liderazgo gubernamental de Rodríguez Zapatero, puede que nos encontremos que, paradójicamente, muchas de estas descripciones contradictorias pueden ser hasta cierto punto válidas, aunque en diferentes momentos de su mandato. Cabe recordar que, debido a las cambiantes circunstancias externas en las que se desarrollaron las dos legislaturas de su gobierno, los rasgos del estilo de Zapatero han ido evolucionando necesariamente y, por tanto, no es fácil identificar un solo estilo y personalidad. Más bien, su actuación, enmarcada en un contexto institucional dado, ha debido adaptarse a los desafíos y cambios producidos externamente, que han afectado intensamente a su poder e influencia en su partido y a su popularidad frente a la ciudadanía, que han ido menguando paulatinamente hasta cotas desconocidas hasta la fecha.

Por otro lado, frente a tan dispares valoraciones de la figura de Rodríguez Zapatero, cabe recordar que, curiosamente, si uno analiza los juicios que se han hecho sobre otros primeros ministros, algunos de los cuales han sido contemporáneos y correligionarios políticos suyos, como Blair, Chrétien, Martin, Schröder, Brown, o antagonistas como Merkel o Howard, y dejando al margen los rasgos más típicos de la personalidad de cada uno de ellos, se observa un paralelismo notable en el tipo de críticas y reproches o halagos sobre su estilo de gobierno y en el cambio o evolución de éste¹. Siendo esto así, cabe suponer que en algunos casos estamos en presencia de la manifestación de fenómenos políticos más generales, observables en los primeros ministros de otros gobiernos parlamentarios.

Sin duda, muchos de estos rasgos institucionales son atribuibles al particular marco normativo institucional de la presidencia del gobierno en España y, por tanto, son compartidos con sus predecesores de distintos partidos. Otros son rasgos estructurales comunes a otros muchos primeros ministros en sistemas parlamentarios y responden a imperativos comunes, como recientemente la crisis económica desde 2008 o la pertenencia europea. Otros, finalmente, son atribuibles a la propia personalidad y capacidad del presidente Rodríguez Zapatero, que ha interaccionado necesariamente con su entorno institucional y con las circunstancias para producir la evolución de su estilo de gobierno.

Pero asimismo es muy probable que algunas de estas manifestaciones y críticas tengan que ver con el ejercicio del poder actual, que refleja no solo una cierta crisis de confianza política entre los ciudadanos y unos evidentes problemas de indefinición y confusión ideológica de los partidos socialdemócratas gobernantes, sino también la creciente internacionalización o globalización del gobierno, el desarrollo de la comunicación política y la mediatización de la política y las elecciones. Estos fenómenos han conducido en muchos países a tendencias a la presidencialización del gobierno parlamentario, la concentración del poder en la presidencia frente a otros ministros y frente al consejo de ministros como foro colectivo de deliberación y adopción de decisiones, al florecimiento de camarillas o círculos íntimos de asesores políticos o mediáticos y empresariales alrededor de los primeros ministros, a la evolución de los partidos políticos hacia un ejercicio implacable del liderazgo del partido y a su identificación absoluta con el líder².

Uno de los problemas que surge al intentar examinar estas cuestiones en el caso español es la escasez de contribuciones académicas ponderadas sobre la materia. Sobre el liderazgo de Zapatero y sobre su persona y estilo de gobierno se han escrito algunos trabajos, la mayoría referidos a su primera legislatura y básicamente por periodistas³. Aunque son una aportación de la que partir, tienen el problema de que constituyen, en muchas ocasiones, juicios o diatribas de parte, muy deferentes o muy hostiles al personaje político, y con dudoso fundamento metodológico y apoyo documental en la mayor parte de los casos, lo que los hace deficientes para extraer conclusiones sistemáticas comparables a las que la ciencia política ha aportado en otros países sobre el estilo de los primeros ministros.

Para poder distinguir estos diferentes determinantes, el propósito que se persigue en este capítulo es iniciar un acercamiento a la cuestión que, usando una serie de dimensiones medibles y contrastables, permita aportar una primera exploración sistemática de los rasgos propios del liderazgo gubernamental de Zapatero para llegar a un juicio más equilibrado que los existentes hasta ahora en el discurso mediático. Basándose en algunos trabajos comparativos realizados por la ciencia política en otros países y en las, de momento, limitadas o no explotadas fuentes y en los escasos, y metodológicamente limitados, trabajos españoles, se trataría de explorar la evolución de estas dimensiones entre la primera legislatura y su abandono del cargo e, implícitamente, de las semejanzas o diferencias en su personalidad política o estilo con los de otros primeros ministros españoles anteriores o en sistemas políticos homologables.

Como ha recordado Theakston (2011) es necesario «desarrollar modos de comprender y analizar los componentes del liderazgo presidencial, el estilo personal y su capacidad en un marco que permita la comparación, la generalización y la evaluación». Para ello, tras repasar brevemente algunos estudios internacionales sobre el estilo de liderazgo de los primeros ministros y los ejecutivos en sistemas parlamentarios, se establecen algunas dimensiones empíricas adecuadas para el estudio del estilo de gobierno, se examinan los recursos institucionales a disposición del presidente del gobierno español, la forma de relación y selección de sus colaboradores en varias arenas como el círculo cercano del ejecutivo, sus asesores personales, los ministros, etc. para la adopción de decisiones y la gestión de las crisis, sus relaciones con el parlamento y el ejercicio de su liderazgo dentro de su partido, su gestión de la comunicación política y sus relaciones con los medios y con otros grupos de la sociedad. Todo ello se intenta ilustrar con ejemplos empíricos extraídos de la información existente más fiable, que de momento es escasa.

Cabe preguntarse, por ejemplo, hasta qué punto el caso español se configura como un gobierno de cortesanos (court government), en el sentido definido por el politólogo canadiense Savoie (1999: 635) en el que: «El poder efectivo se fundamenta en el presidente del gobierno y un pequeño grupo de cortesanos distinguidos con celo. Estos incluyen asesores clave en su gabinete, dos o tres ministros con peso en el gobierno (en particular el ministro de Hacienda), líderes de grupos de presión cuidadosamente seleccionados, encuestadores y otros amigos en la corte, y un puñado de altos funcionarios públicos». Por extensión, se trata también de comprobar hasta qué punto se ha producido una intensificación de la presidencialización de la política española en la etapa de Rodríguez Zapatero.

1 Algunos estudios recientes sobre otros primeros ministros y su estilo de gobierno en sistemas parlamentarios como el nuestro: Blair (Bennister, 2008, 2009), Brown (Theakston, 2011) Schröder (Helms, 200; Kropp, 2004); Merkel (Korte, 2010, Glaab, 2010, Rüb, 2011), Howard (Bennister, 2009) Chrétien (Savoie, 1999).

2 Sobre los retos de los primeros ministros, la complejidad del gobierno actual y sus determinantes, la evolución común hacia una centralización del poder en un gobierno de cortesanos y la presidencialización y la mediatización véanse, por ejemplo, Savoie (2005), Helms (2005), Poguntke y Webb (2005), Helms (2008).

3 A la espera de sus ya anunciadas memorias, o las de sus colaboradores más íntimos, sobre las ideas o personalidad de Rodríguez Zapatero disponemos de biografías encomiásticas como la de De Toro (Toro, 2007), más templadas (Aizpeolea, 2004) u otros trabajos menos complacientes o incluso hostiles (García Abad, 2010, González, 2011) pero sobre todo referidos fundamentalmente a la primera legislatura. También son interesantes algunos libros sobre su personalidad política y su actividad, autorizados como Valenzuela (2007) y no autorizados (Jaén y Escudier, 2007), basados en las opiniones de sus colaboradores o rivales. Para una comparación con los presidentes del gobierno de la democracia que le precedieron, puede consultarse Prego (2000).

2. ALGUNAS DIMENSIONES Y VARIABLES EN EL ESTUDIO SOBRE EL ESTILO DE GOBIERNO DE LOS PRIMEROS MINISTROS

El análisis del liderazgo ejecutivo como objeto de estudio no indaga sobre la naturaleza del liderazgo en general o del liderazgo político en particular (Burns, 1978), tampoco consiste en un estudio comparativo sobre los distintos sistemas de gobierno. Más bien intenta explorar los diferentes estilos y estrategias de liderazgo bajo condiciones constitucionales, políticas e históricas diferentes (Helms, 2005). Pero interesa proseguir la clarificación conceptual, pues suele aludirse a cuestiones conexas como estilo de liderazgo y estilo de gobierno o político-administrativo⁴.

La primera acepción se refiere a la efectividad de un presidente o primer ministro y se centra en las cualidades personales como su competencia en tanto comunicador público, su capacidad organizativa, su habilidad política, el extremo en que está imbuido de una visión propia de las políticas públicas, el estilo cognitivo con el que procesa la cascada de asesoramiento e información que le llega, su inteligencia emocional, de manera que administre sus emociones y las vuelque en propósitos constructivos (Greenstein, 2005; Theakston, 2011).

Una segunda corriente de estudios se encuadra bajo la etiqueta de liderazgo ejecutivo, una subcategoría específica del liderazgo político en el sentido más amplio. Se refiere a las formas de liderazgo político ejercidas en la rama ejecutiva de un sistema político dado. En las democracias modernas comprende dos dimensiones: el liderazgo de las políticas públicas y sus contenidos reales, y el puramente político, que consiste en la movilización de suficiente apoyo para una política pública dada. La hipótesis general de la que se parte es que el complejo orgánico que dirige el ejecutivo y su liderazgo son importantes y significativos de cara a analizar los resultados de las democracias contemporáneas.

No obstante, esta significación de los ejecutivos nacionales como decisores y actores clave se ha puesto en cuestión por la continua atomización de las sociedades modernas y el aumento de los actores políticos en presencia o, desde otro ángulo, como resultado de la creciente desnacionalización de la política y el aumento de la adopción de decisiones en arenas supranacionales, en especial en el caso de la Unión Europea, aunque la europeización es siempre un camino de ida y vuelta, y más bien añade un nuevo plano donde los principales actores del ejecutivo ejercen el poder, como ya sucedía con la arena internacional, convertida hace tiempo en una prerrogativa más de la jefatura del ejecutivo y una posible fuente de prestigio y legitimidad.

Asimismo, para valorar el estilo de gobierno de diferentes primeros ministros, se ha usado el concepto de recursos (Helms, 2001). Richard Heffernan (2005), por ejemplo, ha distinguido entre recursos de poder institucionales y recursos de poder personales. Los primeros serían, por ejemplo, el poder constitucional de los primeros ministros, su capacidad de fijación de la agenda del gobierno por su presidencia del consejo de ministros y su control de las comisiones delegadas del gobierno y el ministerio de presidencia, así como la disposición de un potente gabinete de presidencia y la posibilidad de establecer la agenda pública mediante la gestión de la comunicación mediática. En lo que respecta a los recursos de poder personal, este autor menciona la reputación, la habilidad y capacidad, la identificación con el éxito político actual o futuro, la popularidad ciudadana, y una posición de preeminencia dentro de su propio partido.

De otra parte, autores como Korte (2011) han distinguido diferentes arenas o ámbitos institucionales que definen el espacio de maniobra para el ejercicio del liderazgo de los presidentes del gobierno. Primero, la propia arena gubernamental: las relaciones con los ministros, el papel desempeñado por las comisiones delegadas del gobierno, la existencia de un gabinete interno, la relación con el ministro de Economía y Hacienda. En segundo lugar, la arena parlamentaria y la relación con otras fuerzas políticas que apoyen su gobierno. En tercer lugar, la política interna de su propio partido político. En cuarto lugar, las relaciones con los intereses organizados, fundamentalmente los sindicatos y la patronal. En quinto lugar, y dada la intensa mediatización de la política contemporánea, resulta fundamental la arena de los medios de comunicación audiovisuales. Hay que tener en cuenta, además, que todas estas arenas interactúan entre sí por lo que su configuración y la manera en que se conectan unas a otras va variando a lo largo del tiempo y de forma peculiar en cada primer ministro.

La exploración de algunos de estos conceptos y dimensiones posibilita una primera aproximación al liderazgo y el estilo de gobierno de Rodríguez Zapatero que permite un primer análisis sistemático y comparable internacionalmente, aunque sin duda deberá completarse por estudios empíricos ulteriores.

4 Para algunos criterios y dimensiones usados aquí para describir y evaluar las consecuencias y el cambio del estilo véanse Helms (2001), Heffernan (2005), Rüb (2011) y Theakston, (2010, 2011).

3. LOS RECURSOS DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Y EL ESCENARIO INSTITUCIONAL DE LA GOBERNACIÓN EN ESPAÑA

La posición destacada y superior, directiva y coordinadora, del presidente del gobierno en España está indudablemente asegurada en la Constitución de 1978. El presidente del gobierno es la cabeza visible del poder ejecutivo, por lo que representa al gobierno en sus relaciones con el Rey y los demás poderes del Estado. Tiene competencias políticas muy significativas que realzan su preeminencia según la Constitución⁵. Así, refrenda con su firma los actos del Rey y asume la responsabilidad de los mismos. Propone al Rey la convocatoria de referéndum previa autorización del Congreso. Sobre todo, propone el nombramiento y separación de los ministros. Preside las reuniones del gobierno y coordina las funciones de los ministros. Protagoniza las sesiones de las cámaras donde siempre que quiere puede hacerse oír. Plantea al Congreso la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración política general. Propone al Rey la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes generales. Puede interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley de las comunidades autónomas. A ello hay que añadir, con respecto a los recursos manejados su núcleo ejecutivo con el gabinete y el resto del complejo orgánico presidencial, y en el ámbito partidario, su control de la confección de las listas electorales de su partido dado que normalmente se ha hecho con el poder interno en él antes de encabezar su candidatura al gobierno.

La hegemonía del presidente del gobierno en el sistema político-administrativo español se asienta, por tanto, en la posición que ocupa en el entramado institucional, donde dispone de atribuciones propias y específicas; en que ejerce una nítida supremacía respecto del resto de los miembros del gobierno; en que dispone de un vínculo directo con el electorado, y ocupa el liderazgo del partido que le presenta como candidato; en que mantiene una relación especial y singular con los otros órganos constitucionales, en particular con el parlamento; y finalmente, lo que es muy importante en un régimen parlamentario, en que controla y dirige su propio grupo en las cámaras (Heywood y Molina 2000, Guerrero 2009).

Los presidentes del gobierno españoles en el periodo democrático han añadido un acento personal a la institución durante sus mandatos respectivos pero cabría sintetizar tres características que resumen su papel sobresaliente. Primero, el presidente goza de un gran prestigio y autoridad personales, legado parcial del histórico predominio del ejecutivo y en parte del ejercicio del poder personal que supuso la dictadura de Franco, y por ello se le identifica personalmente con los éxitos y los fracasos gubernamentales y es el nexo fundamental para presentar la política gubernamental ante los medios de comunicación. De aquí se deriva que se emplee en muchos casos presidencialización como sinónimo de personalización. Segundo, el presidente impulsa las decisiones importantes ante su propio partido y los grupos parlamentarios que le apoyan en el Congreso. Suárez y Calvo Sotelo tuvieron serios problemas con UCD, su propio partido; pero González, Aznar y Rodríguez Zapatero lo han orientado y controlado, en especial este último como se verá más adelante. El resultado es que el partido en el gobierno tiende a estar más centralizado que las fuerzas de la oposición, efecto reforzado para contrarrestar las tensiones centrífugas generadas por la distribución territorial del poder en comunidades autónomas. Finalmente, el presidente del gobierno determina los parámetros de la política exterior y europea, declarándolas parte de sus dominios políticos y organizativos.

3.1. Los recursos institucionales del presidente del gobierno en su entorno del palacio de La Moncloa

La asesoría política del presidente del gobierno ha experimentado una evolución considerable desde los primeros tiempos democráticos. El gabinete está encargado de suministrarle información y asesoramiento técnico y político y, además, debe conocer las actividades, programas y planes de los distintos departamentos ministeriales, con el fin de facilitarle su coordinación de la acción del gobierno. La ordenación de su núcleo ejecutivo es muy significativa del estilo de liderazgo de cada uno. Así, nada más llegar al poder en 2004, Rodríguez Zapatero organiza su gabinete con innovaciones muy significativas pues separa y realza su asesoramiento económico. Su estructura se recoge en la Tabla 3.1.

Tabla 3.1. La estructura del gabinete del presidente del Gobierno, 2004.

Rango

Secretario

de Estado

Director

Secretaría General de la Presidencia del Gobierno

Oficina económica del Presidente del Gobierno

Subsecretario

Subdirector

DG

Asuntos institucionales

Vicesecretaría General

Política económica

DG

Política internacional y seguridad

Protocolo

Sociedad del bienestar

DG

Análisis y estudios

Seguridad

DG

Educación y cultura

Infraestructura y Seguimiento para Situaciones

de Crisis

Fuente: Real Decreto 560/2004

Tabla 3.2. La estructura del gabinete del presidente del Gobierno, 2008.

Rango

Secretario

de Estado

Director

Secretaría General de la Presidencia del Gobierno

Subsecretario

Director Adjunto

Director Oficina económica del Presidente del Gobierno

Alto Representante para la Presidencia Española dela Unión Europea

DG

Asuntos institucionales

Política económica

Vicesecretaría General

DG

Política internacional y seguridad

Política social e industrial

Protocolo

DG

Análisis y estudios

Seguridad

DG

Educación y cultura

Infraestructura y Seguimiento para Situaciones

de Crisis

Fuente: Real Decreto 525/2008

Un mecanismo organizativo de gran interés son las comisiones delegadas del gobierno. La principal, pues ordena el funcionamiento del ejecutivo en la práctica, es la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, y la vicepresidenta Fernández de la Vega ha ejercido mediante ella su control sobre los restantes ministerios, labor en la que le ha sucedido el director del gabinete, al salir ella del gobierno. Además de esta comisión imprescindible, los presidentes del gobierno suelen impulsar determinados asuntos de sus agendas políticas mediante la creación de otras comisiones. Normalmente tienen un funcionamiento bastante opaco y sus resultados son poco o nada conocidos.

Las continuidades y las rupturas pueden verse en la tabla 3.3. Las comisiones existentes en ambas legislaturas presentan dos oleadas. En 2004 se establecen las grandes continuidades, salvo un cambio de denominación, que llegarán hasta el final. En la segunda legislatura aparecen otras como guiño simbólico ante la desaparición de alguna cartera ministerial muy resonante en la primera legislatura. Resulta sorprendente la aparición de la comisión delegada para asuntos de inteligencia, alumbrada por un real decreto que se publica el sábado 16 de julio, seguida del anuncio por Rodríguez Zapatero de elecciones anticipadas el 29 de Julio de 2011, lo que parece síntoma de precipitación.

Tabla 3.3. Las Comisiones Delegadas del Gobierno, 2004-2011.

2004

2008

2011

Situaciones de Crisis

Asuntos Económicos

Asuntos de Investigación

Científica y Desarrollo

e Innovación

Tecnológica

Política

Científica y Tecnológica

Política Autonómica

Política de

Inmigración

Cambio

Climático

Política de

Igualdad

Cooperación

al Desarrollo

Asuntos de Inteligencia

Fuente: Real Decreto 1194/2004; Real Decreto 680/2008; Real Decreto 1025/2011

El último indicador de los recursos organizativos a disposición del presidente del gobierno es el número de sus asesores que trabajan en el gabinete, el cual se ha incrementado considerablemente. Es difícil obtener un número fiable de los asesores del presidente y esta cuestión ha sido objeto de controversia en los medios de comunicación. Según los datos proporcionados por las publicaciones de personal de la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), el presidente del gobierno pasó de tener 99 asesores en 1984 a unos 277 en 2009. No obstante, las publicaciones oficiales de la IGAE no parecen recoger el número real de asesores que asciende a unos 600-700 a tenor de las comparecencias del subsecretario de la Presidencia ante el Congreso para hablar de estos asuntos (Parrado 2012).

También forma parte del núcleo ejecutivo el ministerio de la Presidencia encargado de la preparación, desarrollo y seguimiento del programa legislativo, del apoyo inmediato a la presidencia del gobierno, de la asistencia al consejo de ministros, a las comisiones delegadas del Gobierno, a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y, en particular, al gobierno en sus relaciones con las Cortes Generales, en el ejercicio de las funciones de coordinación interministerial que se le encomienden. Se estructuraba en dos secretarías de Estado, de Relaciones con las Cortes y de Comunicación. A ello se añade un conjunto de organismos autónomos entre los que destaca en términos de estrategia política el Centro de Investigaciones Sociológicas, encargado del análisis de la opinión pública, una peculiaridad española en perspectiva comparada. Además dependen del ministerio, el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, el Boletín Oficial del Estado y el Patrimonio Nacional.

3.2. La oficina económica del presidente

La novedad más llamativa en el entorno presidencial de Zapatero durante el primer mandato consistió en la creación de una oficina económica paralela al gabinete y con el mismo rango: secretario de Estado. La persona que la ocupó fue Miguel Sebastián, que había coordinado el programa económico de la campaña electoral de 2004 y quién estuvo en constante tensión desde este puesto con Solbes, ministro de Economía y Hacienda, durante la primera legislatura.

En la segunda legislatura también se producen modificaciones significativas, recogidas en la tabla 2.2, pues la oficina económica se incorpora y subordina al director del gabinete, al parecer como resultado de las presiones de Solbes y como una de sus condiciones para permanecer en el gobierno, ocupándola una persona sin perfil público. Como señala Parrado (2012), sin embargo, ello no ha mermado necesariamente su capacidad de influencia en la política económica, especialmente con su presencia en las negociaciones de los agentes sociales o en las erráticas respuestas del gobierno a la crisis económica. Por ejemplo, el Plan E para reactivar la economía se ha coordinado desde la oficina del gabinete del presidente y no desde el ministerio de Economía y Hacienda. Con esta oficina económica, el presidente del gobierno ha fortalecido su papel en la coordinación económica del gobierno, añadiendo mayor influencia a su entorno. Además, dada la presidencia europea de España en el primer semestre de 2010 se crea un puesto para un diplomático encargado de coordinar todas las actividades, reforzando también el papel presidencial.

Ya la primera legislatura de Rodríguez Zapatero supuso una concentración de poder en su entorno más cercano y la crisis ha intensificado la influencia del director de la oficina económica, pese a su ya mencionado descenso de rango formal y su subordinación al director del gabinete del presidente del gobierno.

En efecto, ya en la etapa de Sebastián al frente de la misma (2004-2007), se produjo un cambio trascendental pues se convirtió en un participante formal en la comisión delegada de asuntos económicos, con lo que los «ojos y oídos» presidenciales estaban presentes mientras las medidas económicas preliminares se discutían y preparaban para su tramitación por el consejo de ministros. Además también participaba en la comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios por ostentar también el primer rango formal. Con la crisis, el papel del director de la oficina ha sido preeminente pues además de mantener su ubicación en ambas comisiones delegadas de asuntos económicos y general de subsecretarios (pues ostentaba este rango formal tras su subordinación al director del gabinete presidencial) se convirtió en protagonista como impulsor de medidas de política económica y coordinación. Así, lideró la implantación del Plan E, en lugar del ministerio de Economía, y sus distintas medidas de estímulo desde enero de 2009, coordinó, con la colaboración de expertos de la Secretaría de Estado de Economía, la participación de España en el G-20 en las cumbres de Washington y Londres y más tarde, en la época de Bernardino León como sherpa del G20, e impulsó las ideas de política económica que favorecía el presidente del gobierno: una fuerte respuesta fiscal expansiva y una implicación activa del sector público en oposición a la línea sostenida por Solbes y el Banco de España, más preocupada por el endeudamiento, el déficit y la intervención estatal en la economía. Estas tensiones favorecieron la sustitución de Solbes por Salgado en la remodelación gubernamental de abril de 2009 (Fleisher y Parrado, 2010).

Dos ejemplos más pueden ilustrar con claridad lo sucedido después, ya en la etapa de Salgado. Ningún alto cargo del ministerio de Economía con verdadero peso político asistía a las reuniones con sindicatos y empresarios pero sí lo hacía el director de la oficina económica presidencial. Tampoco tuvo voz propia en un asunto central desde el punto de vista de la política económica: el cierre de la central nuclear de Garoña. Lo relevante es la señal que se dio a los agentes económicos acerca la verdadera capacidad de influencia de la titular de la cartera sobre el futuro de la energía nuclear. Parece evidente que el coste de la energía es un factor clave de la competitividad de un país y difícilmente se puede lograr ese objetivo si la energía no se integra en un contexto general de política económica. La consecuencia no podía ser otra: el gobierno se perdió en un mar de medidas económicas inconexas, incoherentes, sin orientación alguna para afrontar una crisis económica extremadamente grave.

Ese deterioro de la posición institucional del ministerio de Economía y Hacienda, acentuado en la etapa de Salgado, y la asunción del protagonismo presidencial mediante la vía de la oficina económica de su gabinete, se opuso al modelo que mejor funcionó tanto bajo la presidencia de González como la de Aznar, un ministro con autoridad suficiente para imponerse a los restantes departamentos y con influencia sobre los asuntos con repercusiones significativas sobre la economía, gracias a un respaldo presidencial sin fisuras. En expresión de un agudo observador de la realidad económica, de quién también tomamos los ejemplos, con Rodríguez Zapatero «el Ministerio de Economía se ha convertido en una especie de subsecretaría con rango de vicepresidencia» (Sánchez, 2009).

Ya en la etapa final, fue sustituida De la Vega fue sustituida en octubre de 2010 por Pérez Rubalcaba como vicepresidente y portavoz del gobierno. Salgado, ministra de economía desde abril de 2009, se haría cargo de la vicepresidencia para asuntos económicos en julio de 2011. El viraje económico propició que Rodríguez Zapatero pusiera al gobierno en gran medida en manos de quienes dirigieron la última etapa del felipismo, liderados por Pérez Rubalcaba quien, junto a Salgado y Serrano, director del gabinete, entre otros, perdió demasiadas energías en limitar la influencia del heterogéneo grupo de «los ajenos» provenientes de Nueva vía (De la Vega, Carmen Chacón, Trinidad Jiménez, Leire Pajín). Rubalcaba fue ayudado por Blanco, que puso a su servicio a sus fieles en el partido en cuanto tuvo claro que Rodríguez Zapatero no se presentaría a la reelección y consiguió ser designado ministro de Fomento. Se guardaron las apariencias, pero no se transmitió la sensación de unidad gubernamental necesaria.

5 Sobre la evolución y rasgos de la posición institucional, los recursos del presidente del gobierno de España y las condiciones de su influencia y poder de liderazgo y coordinación gubernamental pueden verse Bar (1998), Heywood y Molina (2000), Biezen y Hopkin (2005), Friedel (2010), Ajenjo y Molina (2011).

4. EL ESTILO DE LIDERAZGO EN LA ARENA GUBERNAMENTAL

Con respecto al estilo de dirección de Rodríguez Zapatero, y como ha señalado un íntimo colaborador (Valenzuela 2007: 202-203), el presidente tiene un sistema de liderazgo peculiar, en el que predomina el trato individual, pues es poco aficionado a las reuniones colectivas formales, organizado en un sistema de redes de distinta densidad y cercanía, en la que él ocupa el nodo central, desde donde compartimenta las relaciones, predominantemente bilaterales, obsesionado por ejercer el control (Jaén y Escudier, 2007: 17), véase la tabla 3.4.

También por lo que respecta a su estilo de liderazgo en el circulo gubernamental de allegados sabemos, por algunas investigaciones periodísticas basadas en conversaciones con sus colaboradores (Jaen y Escudier, 2007) que, al menos en la primera legislatura, Rodríguez Zapatero era reticente a la hora de delegar en sus colaboradores, alguno de los cuáles afirmaba, «José Luis no es de tener número dos; es de tener a dos personas peleándose por ser el número dos». Durante la segunda legislatura, con el nombramiento de Rubalcaba como vicepresidente y portavoz y la renuncia a presentarse en las elecciones de nuevo, esta actitud fue cambiando.

Todo indica que Rodríguez Zapatero adoptaba sus decisiones no tanto basándose en la consulta de expertos como a partir de sus propias intuiciones o de las de un círculo íntimo reducido de personas, muchas veces sin que sus propios ministros o equipos más amplios de asesores estuvieran informados de ello o supieran el alcance de las decisiones. Eso explicaría algunas decisiones luego abandonadas sobre la crisis (Ansede, 2011: 50).

4.1. El círculo íntimo de gobierno: asesores personales y ministros escogidos

Como se observa en la tabla 3.4, el miembro más destacado del círculo íntimo que se ha llamado círculo familiar o «clan leonés», exponente de la peculiar imbricación de lo público y lo privado en Rodríguez Zapatero, era su primo Vidal Zapatero, quien tuvo una carrera fulgurante en los íntimos aledaños presidenciales: vocal asesor del departamento de asuntos institucionales de gabinete en 2004, director de ese mismo departamento en 2007 y director adjunto del gabinete presidencial desde 2008, consejero de la agencia EFE en 2009 y miembro del consejo de administración de Minas de Almadén y Arrayanes en 2010. Será además el jefe del gabinete de su primo al que tiene derecho como expresidente. Según algunas informaciones, ha sido el responsable de nombramientos significativos y de la difusión del apoyo de los banqueros españoles, con Botín a la cabeza, al presidente del gobierno, lo que se ha considerado un error en sectores del partido.

Este círculo de asesores personales pertenece a la esfera política íntima de Rodríguez Zapatero y ha pasado por encima también en numerosas ocasiones del núcleo partidista del gobierno (Blanco, Pérez Rubalcaba). Según algunos datos disponibles, el resto de los ministros no incluidos en la tabla 3.4 debían solicitar una reunión ad hoc con el presidente cada vez que deseaban una entrevista personal. Si al acceder al poder se producían debates en el Consejo de Ministros, con posterioridad, el presidente se ha ido haciendo cargo de la mayoría de las decisiones de peso, dejando reducidos a los ministros a la mera gestión de expedientes administrativos sin demasiada relevancia política y a las comisiones delegadas (subsecretarios y economía), a la coordinación técnica de los flujos de expedientes. Todos los asuntos pasaban necesariamente por la vicepresidenta De la Vega, que presidía con mano de hierro la comisión delegada de subsecretarios, hasta su salida del gobierno (García Abad, 2010: 151).

Tabla 3.4. El círculo íntimo de Rodríguez Zapatero.

Círculo familiar y «clan leonés»

José Miguel Vidal Zapatero (primo, director adjunto del gabinete del presidente, anteriormente director del departamento de asuntos institucionales en el mismo desde 2007); Angélica Rubio

Asesores personales

Miguel Barroso (Secretario de Estado de Comunicación, 2004-2005); Miguel Sebastián (Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno, 2004-2007); José Andrés Torres Mora (sociólogo, diputado por Málaga); Javier de Paz (presidente de MERCASA, consejero de Telefónica desde 2007); José Luis Zárraga (sociólogo, experto en sondeos de opinión, Público)

Cúpula PSOE

José Blanco; Alfredo Pérez Rubalcaba

Cúpula Moncloa

María Teresa Fernández de la Vega (Vicepresidenta y Ministra de la Presidencia, 2004-2010); José Enrique Serrano (Director del Gabinete del Presidente del Gobierno, desde 2004); Nicolás Martínez-Fresno (Secretario General de la Presidencia del Gobierno desde 2004-2008); Bernardino León (Secretario General de la Presidencia del Gobierno desde 2008-2011)

Ministros favoritos

José Antonio Alonso (Interior, Defensa, Portavoz parlamentario del Grupo Socialista); Miguel Ángel Moratinos (2004-2010); Jesús Caldera (Trabajo y Asuntos Sociales (2004-2008)

Mujeres del grupo Nueva Vía y ministras en la 2ª legislatura

Carmen Chacón (Vivienda [2007-2008], Defensa desde 2008); Trinidad Jiménez (Asuntos Exteriores desde 2010); Leire Pajín (Sanidad, Política Social e Igualdad desde 2010)

Fuente: Valenzuela (2007: 202, n), Ansede (2011), reelaborado.

Otra manifestación de esta filosofía del «círculo íntimo», provocada por la crisis económica, la encontramos en que iniciada la segunda legislatura, en octubre de 2008, se organizó una suerte de gabinete interno de naturaleza mixta ejecutivo-partido, que se reunía los lunes y en cuya composición solo figuran tres ministros: María Teresa Fernández de la Vega, Alfredo Pérez Rubalcaba y el propio Pedro Solbes. Además, asistía el portavoz del PSOE en el Congreso, José Antonio Alonso, el vicesecretario general José Blanco, la secretaria de Comunicación, dependiente de la vicepresidenta, Nieves Goicoechea, el jefe del gabinete, José Enrique Serrano, y Leire Pajín, la entonces nueva secretaria de organización socialista.

Entre sus funciones destacaban:

– centrar toda la atención en la crisis económica y orillar algunas propuestas de otra índole que Rodríguez Zapatero quiso abordar pero que carecían de una dotación presupuestaria que las hiciera viables.

– aportar ideas y soluciones principalmente a la hora de diseñar la respuesta que el PSOE estaba dando a la ofensiva del Partido Popular, centrada en la deriva económica del país. Una de las principales preocupaciones de los socialistas era encontrar el mejor modo de contrarrestar los ataques de Rajoy y sus portavoces cuando intentaban anular cualquier iniciativa del Gobierno que se saliera de las medidas puramente económicas.

4.2. La gestión de las personas: nombramientos y remodelaciones del gobierno

Una de las críticas más frecuentes que han hecho diferentes observadores internos y externos al estilo de liderazgo de Rodríguez Zapatero, especialmente referidas a la segunda legislatura de su mandato, e intensificadas durante ella, ha estado relacionada con su gestión de las personas y en especial la selección de sus colaboradores y nombramientos. Se ha criticado el que Zapatero recurriera a equipos o cargos ocupados por personas no bien preparadas para la tarea y elegidas de forma algo arbitraria. Al mismo tiempo, y especialmente en la segunda legislatura fue notoria la forma en la que el presidente del gobierno se desprendió de algunos de sus colaboradores y ministros más valiosos como Sevilla, Caldera, Narbona o López Aguilar, manteniendo otros asesores íntimos de dudosa valía (Ansede, 2011).

Otro ejemplo más de este individualismo presidencial lo tenemos en la propia configuración del primer gobierno de la segunda legislatura. De acuerdo con los datos ofrecidos por un periodista cercano (Rodríguez Aizpeolea 2008), para esta remodelación del gobierno Rodríguez Zapatero consultó con el director de su gabinete, José Enrique Serrano, los dos vicepresidentes, Fernández de la Vega y Solbes, José Blanco, secretario de organización del PSOE, y Miguel Sebastián, director entonces de la oficina económica de su gabinete y luego ministro de Industria. En el curso de las vacaciones de Semana Santa en Doñana en abril de 2008, con su primo, entonces director del departamento de asuntos institucionales de su gabinete y luego director adjunto del mismo, el presidente alumbró un gobierno repleto de novedades organizativas. Al parecer, Rodríguez Zapatero y sus asesores tomaron inspiración en los modelos francés, sueco, británico y danés, pero sin considerar quizá, que además de las diferencias constitucionales pertenecen a tres tradiciones administrativas diferentes. De este modo:

– La fusión del ministerio de Agricultura con el de Medio Ambiente dio lugar al de Medio Ambiente, Rural y Marino, por intercesión de Fernández de la Vega, con el argumento de que el 80 por cien del consumo de agua tiene como destino la agricultura (sic).

– La creación del ministerio de Ciencia e Innovación, segregando atribuciones de Educación, (en concreto Universidades, rompiendo el ciclo educativo) e Industria y sobre cuyas competencias le asesoró Sebastián.

– La configuración del nuevo ministerio de Educación, Asuntos Sociales y Deportes, a imagen y semejanza del también fugaz ejemplo británico donde se denominaba entonces Department for Children, Schools and Families (2007-2010) dedicado a los asuntos de los menores de 19 años, desde la protección infantil a la educación, en medio de acerbas críticas de la prensa de todo el espectro ideológico —de The Guardian al Daily Telegraph— por sus dispendios y dudosas políticas.

– La creación del ministerio de Igualdad, también por intercesión de Fernández de la Vega.

También se confirmó la amplitud de funciones de la vicepresidenta Fernández de la Vega, incluidas la del ministerio del Portavoz y de la Presidencia. De otra parte, en muchos casos se ha criticado a Zapatero el uso de los nombramientos para buscar efectos puramente mediáticos más que estar basados en la cualificación política o técnica de los candidatos. Por ejemplo, el nombramiento de una ministra de Defensa, que según algunos relatos periodísticos publicados hizo por sugerencia de uno de sus asesores predilectos para favorecer su carrera política y para lograr un efecto mediático con una mujer embarazada ante las tropas (García Abad, 2012: 141); o una ministra de Igualdad de 31 años, a la que solamente conocía de una breve conversación en los prolegómenos de dos mítines.

4.3. La gestión de las ideas de Rodríguez Zapatero y sus decisiones en asuntos prioritarios de política pública

Uno de los rasgos definitorios del estilo de gobierno de un presidente o primer ministro es la forma en que hace suyas algunas prioridades de política pública de especial interés ideológico para él o fruto de particulares promesas electorales, retirando así estos asuntos de la influencia del ministro del ramo correspondiente que pasan al ámbito de los asesores personales directos de presidente (gabinete), o el ministerio de presidencia. El presidente se responsabiliza así personalmente frente a la opinión pública y se identifica con esa política encargándose de su presentación mediática y también sufriendo las posibles consecuencias negativas de su fracaso frente a los ciudadanos. Este fue el caso de algunas iniciativas de política exterior en la primera legislatura de Rodríguez Zapatero. También de varios de los asuntos que ocuparon su primer mandato, como la alianza de civilizaciones, la recuperación de la memoria histórica, la reforma del estatuto de Cataluña o el proceso de negociación con el terrorismo etarra llamado proceso de paz.

En la primera legislatura, las prioridades de Zapatero tuvieron que ver con esos temas y con otras políticas con una base más ideológica de orientación social diversa como las medidas contra la violencia doméstica (2004), la igualdad entre mujeres y hombres (2007), dependencia (2006), consideración de matrimonio y derecho de adopción a las uniones homosexuales (2005) y la regularización masiva de inmigrantes sin papeles (2005).

Estas medidas y su presentación mediática plantean la cuestión de la naturaleza y la coherencia ideológica del pensamiento y la actuación política de Zapatero como presidente. Si para algunos su actuación ha podido interpretarse como una ampliación de las premisas clásicas de la socialdemocracia hacia el republicanismo (Kennedy, 2007), o incluso una transición desde aquella hacia una nueva izquierda (Encarnación, 2009), Maravall (2009), ex ministro de González y veterano ideólogo socialista, subrayaba premonitoriamente la falta de referencia a las constricciones impuestas por la Unión Europea a las condiciones para la consecución de la igualdad y el ejercicio de la democracia, dos de los vectores ideológicos característicos de Rodríguez Zapatero, a quien ubica en una suerte de radicalismo, eso sí liberal y democrático.

Para otros autores más críticos, muchas de las propuestas ideológicas de Zapatero y las actuaciones basadas en ellas han respondido a un pensamiento postmoderno, basado en eslóganes o en la irrealidad (Bueno, 2006) más que en ideas o en argumentos. Así, para González (2011), los «cimientos de su edificio conceptual no son las ideas, sino una incuestionable actitud positiva del líder y sus partidarios, eso que se ha dado en llamar «buenismo» y que el propio Zapatero definía como «talante»». Según esta visión, el optimismo de Rodríguez Zapatero habría sido «la fuerza motriz de los tres grandes proyectos que fueron también sus tres grandes fracasos o en su primera legislatura, a saber: el proyecto de recuperación de la memoria histórica, la reforma del mapa autonómico y el proceso de negociación con el terrorismo etarra. El gran fiasco de la segunda fue su incapacidad para reconocer los signos de la crisis económica» (González, 2011). Para otros, el mayor problema del liderazgo ideológico de Zapatero habrían sido los errores de encuadramiento de sus políticas y su programa (Corrochano, 2011).

En todo caso, el gran reto que puso a prueba el liderazgo ideológico y social del presidente en la segunda legislatura fue sin duda el diagnóstico y la gestión de la crisis económica internacional que afectó gravemente a nuestra economía. Después de haber asegurado de manera obstinada que no permitiría una salida antisocial de la crisis económica, la presión de los mercados y las de Obama y de otros socios europeos, hicieron que no pudiera controlar la situación y decidiera, según relatos periodísticos, después de hablar también con políticos ya inactivos como Felipe González o Pedro Solbes, y sobre todo con su vicepresidenta económica y su secretario de Estado de Economía, José Manuel Campa, acometer el famoso cambio de rumbo político de mayo del 2010, en lo que algunos han considerado una metamorfosis radical que el mismo presidente explicó en una entrevista asegurando que cambió de opinión «por las circunstancias, no por convicciones». También en sus propias palabras: «Ese día, la experiencia de gobierno te dicta que, una vez tomada la decisión, la tienes que defender con todas sus consecuencias», declaraba en una entrevista en El País meses más adelante.

5. LA ARENA PARLAMENTARIA

En un sistema parlamentario como el nuestro la cúspide del ejecutivo surge del parlamento con los grupos parlamentarios que apoyan al gobierno como jugadores de un mismo equipo. Lo habitual es que la estrategia resultante de los miembros de los grupos de la mayoría parlamentaria eviten las acciones que socaven la estabilidad del gobierno.

Rodríguez Zapatero, encabezando las candidaturas del PSOE en 2004 (eslogan: ZP Zapatero Presidente), obtuvo 11.026.163 de votos (42,6%) y 164 escaños en las elecciones generales de 2004, tras los ataques terroristas perpetrados el 11 de marzo en plena campaña electoral. Obtuvo la investidura como presidente del gobierno en primera votación con 183 de los 350 diputados, los del grupo socialista más IU, ERC, CC, BNG y ChA, 148 en contra (PP) y 19 abstenciones (CiU, PNV, EA y NaBai).

Tras su primera victoria electoral, en vez de gravitar hacia los partidos de la oposición semileal (PNV y CiU), como había hecho González cuando la situación así lo requirió para ganar el centro político, dio un giro estratégico hacia las fuerzas que componían el primer tripartito catalán, en el poder desde diciembre de 2003, que habían firmado el pacto del Tinell para la exclusión del PP, en parte por convicción y en parte por influencia de Maragall y el PSC, que le había apoyado en el XXXV Congreso del PSOE frente a Bono. Así se construyó una coalición, primero en Cataluña y luego en el Congreso, que incorporaba a fuerzas antisistema, en sentido técnico, como Esquerra Republicana, opuestas a la monarquía parlamentaria y partidarias de la secesión, o los eco-socialistas de ICV también partidarios de la autodeterminación de Cataluña, en todo caso fuerzas políticas con una distancia ideológica muy notable de las bases electorales socialistas tanto en Cataluña como, sobre todo, en el resto de España. Con ello, en vez de incorporar estas fuerzas al sistema, desactivando sus planteamientos, se consiguió más bien desequilibrarlo, perdiendo el gobierno socialista el centro político, aunque favoreciendo su victoria electoral en 2008, que quizá por esto mismo fue menor de lo esperado (González 2009: 169-193).

En las elecciones generales de 2008, Rodríguez Zapatero volvió a ganar con 11.289.335 de votos (43,9%) y 169 escaños (eslogan: Con Z de Zapatero), siendo investido en el pleno del Congreso como presidente del gobierno gracias a los 169 votos de los diputados del grupo socialista necesarios para alcanzar la mayoría simple en segunda votación. 48 horas después de la primera sesión, en la que el candidato socialista no obtuvo la mayoría absoluta requerida, Zapatero recibió el voto negativo de 158 diputados (154 del PP, tres de ERC y uno de UPD) y 23 abstenciones (PNV, CiU, IU, ICV, BNG, CC y NaBai). La acción de gobierno de Rodríguez Zapatero en la primera legislatura le había granjeado una mejora en sus resultados electorales pero un debilitamiento de sus apoyos parlamentarios, perdiendo el sostén de IU, de ERC, que pasó a oponerse, y del BNG. Afrontaba la segunda legislatura con otro gobierno en minoría en situación de mayor debilidad y una geometría variable de grupos que podían apoyar sus políticas públicas. Todo ello configuraba una posición política mucho más vulnerable. Pero, en ambas legislaturas Rodríguez Zapatero participó personalmente en las sesiones de control en ambas cámaras, lo que constituye una novedad en el caso del Senado.

Sin embargo, las relaciones con el grupo parlamentario socialista eran manifiestamente mejorables, pues se produjeron abundantes errores de coordinación en distintas materias con piruetas hacia ambos extremos del espectro. Hay varios ejemplos flagrantes de estos errores de coordinación entre el gobierno y el grupo parlamentario en su segunda legislatura.

El primero se produjo durante la negociación de las mociones posteriores al debate sobre el estado de la nación de mayo de 2009, cuando el PSOE pactó una resolución con CiU que incluía la negociación de la reforma del mercado laboral con los agentes sociales. El texto hablaba de dar entrada a entidades privadas en la recolocación de parados y proponía «acabar con la dualidad del mercado laboral» entre fijos y temporales, es decir, estudiar un nuevo tipo de contrato. Es la primera vez que el PSOE aceptaba esta reforma, aunque fuese condicionada al acuerdo social (Garea y Díez, 2009). Sin embargo, al día siguiente rompía ese acuerdo con CiU, a última hora, por la presión de la izquierda y los sindicatos.

Otro ejemplo fue el anuncio de un giro fiscal a la izquierda y su retirada a las seis horas, esta vez por presiones de CiU. El PSOE y la izquierda llegaron a un acuerdo sobre política fiscal con seis puntos para aplicar en 2010. El apuntado giro a la izquierda suponía más impuestos para las rentas más altas, nuevos tributos vinculados al medio ambiente y la rectificación de algunos principios profundos del gobierno de Rodríguez Zapatero, como las ayudas y deducciones fiscales lineales.Una llamada del portavoz de CiU a la vicepresidenta primera disolvió las veleidades izquierdistas (Garea, 2009).

6. ZAPATERO COMO LÍDER DEL PARTIDO: LA POLÍTICA INTERNA EN EL PSOE

Se ha afirmado con razón que los partidos políticos son en sí mismos coaliciones entre distintas fuerzas y sensibilidades políticas, no actores unitarios homogéneos o monolíticos. Como su estructura organizativa no solo refleja diferentes posiciones sobre las políticas públicas sino intereses federales y regionales, los partidos nacionales españoles son difíciles de controlar. En el caso del PSOE, la centrifugación de su estructura organizativa se produce por el establecimiento de incompatibilidades en la Comisión Ejecutiva Federal y luego en todas la federaciones, generando la dinámica de los «barones» regionales, con la cristalización de una oligarquía nacional y 17 regionales (Maravall en Iglesias, 2003: 40-41).

Rodríguez Zapatero consiguió primero acabar en la práctica con las corrientes internas, origen de agrias disputas en el seno del partido entre guerristas y renovadores hasta que accedió a la secretaría general. Su tarea fundamental consistió en consolidar su liderazgo en la organización, el aspecto en el que era más experto por su experiencia en la conflictiva estructura leonesa. Blanco, el secretario de organización encargado de ejecutar esa política interna, tras resultar elegido, llamó a Guerra para advertirle del «final de las familias» (Jaén y Escudier, 2007: 12-13). Una labor clave para conseguir estos objetivos fue la depuración del censo de militantes, una de las primeras decisiones impulsadas por Blanco, el cual ha sido utilizado históricamente como un instrumento más en las luchas de poder —a más militantes, más delegados en los congresos—. Un año después, los morosos pasaron a ser catalogados como simpatizantes, al tiempo que se despojó a las federaciones del control de este padrón, que pasó a depender directamente de la dirección federal. Aquella limpieza estableció el número «real» de militantes en 280.000. Zapatero cooptó o relegó sin contemplaciones a dirigentes históricos de la época de González, pues solo permanecieron cuatro personas de la comisión ejecutiva federal cuando él fue elegido en 2000 (Méndez, 2006).

Fue distanciándose de González paulatinamente, más por abandono que por agresión —el presidente dejó de llamarle, primero, luego tardaba en contestarle a sus llamadas para pasar, finalmente, a no responderle—. Eliminó a líderes regionales como Maragall, quién se vio forzado a dimitir en junio de 2006, tras apenas treinta meses de gobierno del primer tripartito catalán (Barbeta, 2006, Ellakuría, 2006) o Rodríguez Ibarra, quien anunció que no volvería a presentarse a las elecciones regionales en septiembre de 2006 (Sánchez, 2006) o Bono, barón de Castilla-La Mancha, rival por la secretaría general y cooptado al gobierno como ministro de Defensa que dimitiría en abril de 2006, tras la aprobación del Estatuto de Cataluña que lo dejaba descolocado políticamente en el gobierno, o políticos locales como el ex alcalde de La Coruña, designado embajador ante el Vaticano. Todos ellos iban «por libre» y eran contrarios a lo que algunos veían como deriva ideológica del partido a favor de la subordinación estratégica a los nacionalismos regionales.

Sus apuestas personales para la dirección del aparato del partido han sido sucesivamente Blanco, Pajín e Iglesias. José Blanco, secretario de organización (2000-2008), fue nombrado vicesecretario general en este último año durante el XXXVI Congreso Federal, cargo que solo había ocupado Alfonso Guerra con anterioridad. Por su parte, Rodríguez Zapatero nombró a Leire Pajín Secretaria de Movimientos Sociales del PSOE en el XXXV Congreso, y en el siguiente la designó secretaria de organización (2008-2010), hasta que en octubre de 2010 fue nombrada ministra de Sanidad, Políticas Sociales e Igualdad debido a una gestión muy endeble en su puesto anterior. Ocupó su lugar Marcelino Iglesias, presidente de la Diputación General de Aragón (1999-2011).

El resultado de la gestión partidaria de Rodríguez Zapatero, en términos ideológicos y organizativos, para la que ha dispuesto de un poder sin parangón con los líderes precedentes, es doble. De una parte, ciertamente apaciguó los conflictos internos que siguieron a la salida de Felipe González, la derrota de Almunia y las primarias de Borrell, pero con la contrapartida de la desaparición de la crítica, la reflexión, la disidencia, en una palabra de la vida y el debate político internos, así como de cualquier figura política alternativa a su liderazgo en el PSOE. Ello puede haber contribuido al hundimiento socialista en las elecciones de noviembre de 2011.

7. LAS RELACIONES CON LOS INTERESES ORGANIZADOS

En sus relaciones con los sindicatos, en especial con la UGT, Rodríguez Zapatero pasó del idilio a una huelga general ma non troppo. En efecto, desde los comienzos de la legislatura, Méndez, secretario general de UGT, se convirtió en un eco de los argumentos presidenciales sobre la crisis, primero negando por omisión su existencia para luego achacarla exclusivamente a factores externos y afirmando que sus efectos se manifestaban aquí con menor intensidad (Orgaz, 2008). Es decir, siguió el encuadramiento (framing) oficial difundido por Rodríguez Zapatero y Solbes desde los primeros atisbos de la crisis en agosto de 2007, dadas las entonces pendientes elecciones generales de 2008. Rodríguez Zapatero había planteado desde el inicio de la legislatura, tras su victoria electoral en marzo, una negociación de los agentes sociales permanente e ilimitada en el tiempo, como manera de salir del paso y evitar la adopción de decisiones comprometidas. El reconocimiento del advenimiento de la crisis y las medidas de ajuste de mayo de 2010 debilitaron hasta cierto punto el idilio entre el presidente y los sindicatos, piénsese que se hablaba de Méndez, secretario general de UGT como «cuarto vicepresidente» del gobierno, dado lo estrecho de su relación personal con Rodríguez Zapatero.

Las transformaciones emprendidas por el gobierno socialista cristalizaron en la Ley 35/2010 sobre reformas del mercado de trabajo y éste fue el motivo formal esgrimido por los sindicatos para convocar la huelga general el 30 de septiembre de 2010, junto con las ya adoptadas de ajuste del gasto público y la anunciada de reforma de las pensiones. Si desde septiembre de 2004, tras la inopinada victoria en las elecciones generales de marzo de aquel año, el presidente Rodríguez Zapatero subía a la tribuna de Rodiezmo, a los pies del puerto de Pajares, entre gritos de fervor y muchas cámaras de televisión, dando inicio a un nuevo ritual de la democracia española, el domingo, 4 de septiembre de 2011, en la trigésima segunda fiesta minera en la campa de Rodiezmo, se oyó decir a Manuel López, secretario general del sindicato FIA-UGT de Castilla y León: «José Luis Rodríguez Zapatero nos ha defraudado y nos ha engañado». La propuesta de Rodríguez Zapatero tras la huelga fue negociar el desarrollo reglamentario de la ley con los sindicatos y favorecer de nuevo los arreglos entre los agentes sociales. Poco tiempo después, la negociación daría fruto, tomando la forma de un Acuerdo Social y Económico firmado por el Gobierno, los sindicatos CC OO y UGT, y las patronales CEOE y CEPYME el 2 de Febrero de 2011. En él se alcanzaban acuerdos sobre las pensiones, las políticas activas de empleo, la política energética, industrial y de innovación, y sobre el tratamiento de cuestiones de la función pública. En todo caso, podría decirse que si en la primera legislatura Rodríguez Zapatero mantuvo los rasgos básicos de la política económica del PP, en la segunda y pese a la ruptura final, el presidente del gobierno ha sido capaz de sellar con los sindicatos una relación que no ha tenido ninguno de los presidentes anteriores.

A su vez, también fue muy llamativa la relación directa entre el presidente del gobierno y los dirigentes de las grandes empresas españolas. La primera reunión motivada por la respuesta a la crisis y como mensaje a los sindicatos después de la huelga, se celebró, sin asistencia del presidente de la patronal CEOE, el 27 del noviembre de 2010. En ella Rodríguez Zapatero prometió acelerar las reformas económicas tras cuatro horas de debate. La segunda, celebrada el 26 de marzo de 2011, sirvió para que Botín, el presidente del Banco Santander, le pidiera al presidente que aplazase a 2012 el debate sobre su sucesión, agotando la legislatura por razones de estabilidad del país y de su economía.

8. TELEPOLÍTICA: LAS RELACIONES CON LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

En España, las relaciones del gobierno con los medios son responsabilidad del ministerio de la Presidencia, mediante la secretaría de Estado de Comunicación. A diferencia de los planteamientos organizativos y comunicativos de otros regímenes políticos, las funciones de portavoz del gobierno se ejercen por políticos en activo no especialmente preparados técnicamente para atender esa tarea en el contexto informativo actual caracterizado por el ciclo continuo de noticias de 24x365 días al año. Requiere un suministro de información constante puesto que cualquier vacío narrativo puede causar una avería política de consideración.

En las dos legislaturas de Rodríguez Zapatero, fue la vicepresidenta primera la que ejerció hasta su cese las funciones de portavoz del gobierno, en las que le sucedió Pérez Rubalcaba. Sus tareas consistían, grosso modo, en la supervisión de la agenda presidencial, informar de las reuniones del consejo de Ministros los viernes, coordinar todas las oficinas de prensa ministeriales, recoger información sobre lo publicado tanto en medios nacionales como extranjeros sobre el gobierno y España, y preparar el resumen diario de prensa para los ministros. A ello hay que añadir la necesidad de prestar atención a todos los nuevos canales como páginas web, redes sociales, etc… En la práctica, el funcionamiento gubernamental ha sido más bien pasivo, recogiendo información y reaccionando a ella, más que gestionando activamente la emisión de mensajes, encuadrándolos (framing) en una narración persuasiva favorable a los fines gubernamentales. En pocas palabras, se ha actuado más como una oficina de información y no como una de comunicación que coordinase activamente los mensajes de las oficinas ministeriales y gestionase estratégicamente el ciclo de noticias, contrarrestando los mensajes de la oposición y otras fuerzas políticas.

8.1. Zapatero en el contexto mediático español

Las relaciones del presidente del gobierno con los medios de comunicación son cruciales para un enfoque realista del proceso político en las democracias contemporáneas, las cuales se caracterizan a este respecto por hallarse mediatizadas (Mazzoleni, 2010: 51-59, Helms, 2008). El modelo de medios y política que impera en España es el denominado de pluralismo polarizado o mediterráneo en tipificación de Hallin y Mancini. Las consecuencias prácticas de este modelo son bien conocidas. Primero, destaca el predominio de la cobertura negativa, esto significa que hay un alto nivel de negatividad en nuestros medios de comunicación, pues aparecen muy pocas noticias o editoriales favorables a alguno de los actores de las informaciones en relación a las desfavorables. Como los medios solo son críticos con los antagonistas, su función de control se diluye puesto que se dan por descontados los ataques al adversario. En lugar de argumentación y debate, la opinión pública se ha ido acostumbrando a la contraposición ritual de acusaciones que no apelan tanto a la capacidad de deliberación racional de la audiencia como a su identificación afectiva e ideológica con alguno de los bandos en contienda.

En consecuencia, la argumentación racional y el debate de ideas son sustituidos por un periodismo de trinchera cuya agresividad solo es comparable a su laxitud y permisividad, dada su falta de compromiso con las reglas más elementales de imparcialidad informativa y contraste de las fuentes.

8.2. La construcción de su imagen política: personalización de las campañas electorales e imagen en los medios

Rodríguez Zapatero ha sido un político extremadamente preocupado por el manejo de la dimensión simbólica de su posición, ya como secretario general del PSOE o como presidente del Gobierno. En las dos elecciones de 2004 y 2008, la personalización de la campaña fue muy notable, recuérdense los eslóganes de ambas y su presencia en toda la cartelería de «ZP Presidente» (2004) a con «Z de Zapatero» (2008) y los videos de la ceja protagonizados por personas del mundo del cine y del espectáculo, la llamada Plataforma de Apoyo a Zapatero (PAZ). Se habló antes incluso del llamado «efecto Zapatero» en una descripción muy detallada de la campaña de publicidad política de las elecciones generales de 2004 (Campmany, 2005). Cosa distinta es si presidencialización y personalización son lo mismo en el caso de un presidente del gobierno en un sistema parlamentario con un marcado predominio del ejecutivo sobre los demás poderes del Estado.

Cabe recordar como ejemplo de la anterior legislatura el estudiado gesto de no levantarse al paso de la bandera de los Estados Unidos el 12 de octubre de 2003. Era un movimiento calculado para conseguir portadas porque en aquel momento «se siente escaso de presencia mediática» (García Abad, 2012: 121-122). Cuando tiempo después en una entrevista en Chile en marzo de 2009, tras la toma de posesión de Obama, Biden, el vicepresidente estadounidense, reprendió en privado a Rodríguez Zapatero por la retirada unilateral de Kosovo sin aviso a los aliados, según el cable filtrado por Wikileaks, parece que Rodríguez Zapatero respondió que manejar la relación entre España y Estados Unidos bajo la Administración Bush había sido muy fácil para él. Cualquiera que fuese la posición que tomase la Administración Bush, él tomaba la contraria y los números de las encuestas subían. De forma sarcástica, Rodríguez Zapatero le dijo: “Eso es algo por lo que siempre estaré agradecido a la Administración Bush” (Altares, 2010).

Por otra parte, por lo que respecta a su imagen en los medios, son conocidos la hostilidad y los insultos constantes por parte de la prensa de derechas y algunos canales de TDT hacia el presidente de gobierno durante toda la legislatura. También son curiosas las relaciones con la prensa teóricamente favorable. Puede recordarse cómo la aparición de Rodríguez Zapatero al convertirse en secretario general del PSOE se recibió con cierta sorna en los medios de su referente ideológico, y así un espacio humorístico de Canal Plus, vinculado al grupo PRISA, bautizó a su guiñol como Sosomán, en oposición a Centromán (Aznar)⁶. Desde entonces el buque insignia del grupo, El País, trataría ocasionalmente con displicencia o clara hostilidad a Rodríguez Zapatero una vez en el poder, mientras que la Cadena SER, la emisora de radio, sería mucho más receptiva a sus planteamientos, como luego se verá. Como presidente del gobierno adoptaría decisiones que favorecían a este grupo mediático y otras que lo perjudicaban, en especial la concesión de canales en abierto a Mediapro y, sobre todo, la Televisión Digital Terrestre de pago en agosto de 2009. Según han relatado otros periodistas, Rodríguez Zapatero también habría mantenido una relación directa y muy próxima con Pedro J. Ramírez, director de El Mundo, principal antagonista de El País, lo que molestaba particularmente a los directivos de este periódico (García Abad, 2010: 115-131).

En conjunto puede hablarse de una clara distinción en la política audiovisual de reforma en la primera legislatura y contrarreforma en la segunda como se desarrolla en otro capítulo de esta obra.

8.3. Zapatero frente al público

Para analizar empíricamente la relación de Rodríguez Zapatero como presidente del gobierno se utilizan todas las entrevistas concedidas a emisoras de radio y televisión que se recogían en la página web de la presidencia del gobierno. Se excluyen por tanto, las declaraciones, conferencias de prensa, discursos, respuestas en sesiones de control, palabras, y demás intervenciones, así como las entrevistas a medios escritos que no se recogen en la citada página, salvo alguna excepción. La entrevista es una comunicación política específica, y en este formato el presidente concede la ocasión a un programa, a un periodista y a una emisora de radio o de televisión determinada porque son más las solicitudes que las concedidas finalmente y se dirige a un público masivo, en especial en televisión. Aunque se sepan las preguntas que van a ser realizadas con anterioridad las respuestas tienen mayor espontaneidad y no sufren una edición posterior como en la prensa escrita, aunque el presidente no ha ejercido esta prerrogativa: cada entrevista es Rodríguez Zapatero en estado puro (González, 2011: 91). Los datos se recogen en las Tablas 3.5, 3.6 y 3.7.

Tabla 3.5. Entrevistas concedidas por Rodríguez Zapatero en radio y televisión, 2004-2011

2004

2005

2006

2007

2008

Total

%

2008

2009

2010

2011

Total

%

Radio

6

6

5

4

4

25

55,6

3

6

3

3

15

29,4

TV

2

3

3

7

5

20

44,4

6

17

6

7

36

70,6

Total

8

6

8

11

9

45

100

9

23

9

10

51

100

Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/Presidente/Intervenciones/index.htm, Acceso 7 de diciembre de 2011.

Se advierte un cambio de énfasis a lo largo de las dos legislaturas: en la primera predomina la radio sobre la televisión, la cual prevalece abrumadoramente en la segunda, en especial en el año de «reconocimiento» de la existencia de la crisis económica (2009). En la primera, el 56% de las entrevistas concedidas en la radio se da a la SER, porcentaje que desciende significativamente al 46% en la segunda, aunque sigue siendo el mayoritario. No hay una concentración similar en cuanto a las emisoras de televisión que presentan una distribución mucho más dispersa. En la primera legislatura solo se conceden entrevistas a dos medios internacionales que suponen diez en la segunda y corresponden a emisoras de televisión en su totalidad. Las entrevistas a medios en Internet son una y dos respectivamente. Por último, PRISA, el grupo mediático con mayor frecuencia de entrevistas concedidas y referente ideológico del PSOE, pasa del 37,8% al 19,6% en la segunda legislatura. En resumen, se produce un aumento de las entrevistas televisivas y aumenta la fragmentación de emisoras y medios a las que se les conceden en la segunda legislatura.

Tabla 3.6. Entrevistas a Rodríguez Zapatero en radio y televisión por emisora, 2004-2011

2004-2008

2008-2011

SER

14

7

Punto Radio

4

−

Onda Cero

2

3

RNE

2

4

Otras

3

1

Total radio

25

15

TVE

5

5

Antena 3

3

3

Tele 5

3

4

Cuatro

3

2

La Sexta

1

2

Otras

5

20

Total TV

20

36

Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/Presidente/Intervenciones/index.htm, Acceso 7 de diciembre de 2011.

Tabla 3.7. Entrevistas a Rodríguez Zapatero en radio y televisión por grupo de comunicación, 2004-2011

2004-2008

2008-2011

PRISA

17

10

RTVE

7

9

PLANETA

5

6

VOCENTO

3

−

MEDIASET

3

4

CCMA

2

1

MEDIAPRO

1

2

OTROS

7

19

Total

45

51

Fuente: http://www.lamoncloa.gob.es/Presidente/Intervenciones/index.htm, Acceso 7 de diciembre de 2011.

Pero desde otra perspectiva, pese a esta presencia presidencial tan activa en radio y televisión en la segunda legislatura, para un observador especializado en comunicación política, el dictamen también es muy negativo (Bouza, 2011) pues:

«no hubo comunicación política en el sentido en que este concepto tiene que ver con una versión culta, compleja, fundada y científica de la tradicional comunicación de marketing político. No hubo una mínima planificación de lo que se quería decir, ni de su timing ni de sus guiones cognitivos básicos. Ni siquiera dio la impresión de que existía una voluntad de comunicar adecuadamente (esta percepción positiva de la gente es fundamental para obtener atención), mas bien al contrario: se fue creando la imagen, aupada y reforzada por la oposición, de que el gobierno se quedaba solo y de que Zapatero no explicaba nada de lo que estaba ocurriendo. Tampoco la lectura de encuestas indujo a un cambio en este sentido, y a la idea de que el gobierno no comunica fue sustituyéndola la idea de que el gobierno no tiene nada que comunicar porque no hace nada para solventar la crisis. Esto fue generalizándose hasta destruir buena parte del voto al PSOE en 2008».

Para terminar el manejo de indicadores empíricos, es muy ilustrativo proporcionar algunos datos sobre el derrumbe de Rodríguez Zapatero ante la opinión pública. Tras su acceso al poder en abril de 2004, en plena luna de miel en términos de apoyo de la opinión, su puntuación media entre los entrevistados era de 6,61puntos sobre 10. En abril de 2008, después de su segunda victoria electoral, era de 5,58, un descenso leve después de cuatro años de gestión, pero en julio de 2011, la última vez que se preguntó por la cuestión, había descendido a 3,47, por debajo de la valoración equivalente del presidente Aznar en plena guerra de Iraq (3,99). La trayectoria de Rodríguez Zapatero ha sido descendente con una caída muy pronunciada al final de su mandato. Desde una perspectiva complementaria, interesa destacar el aumento de la desconfianza de la opinión suscitada por él. Así, tras ser elegido en 2004, la confianza neta (la suma de quienes tenían mucha o bastante confianza menos quienes tenían poca o ninguna) alcanzó los 39,0 puntos, disminuyó a -5,1 en abril de 2008 y descendió al abismo en julio de 2011 con -64,3 (CIS 2004, 2008, 2011). Esta desconfianza creciente ha sido paulatina sin inflexiones bruscas motivadas por decisiones concretas. Se trata más bien de un efecto bola de nieve provocado por una trayectoria que la opinión valora muy negativamente.

8.4. La gestión mediática y el encuadramiento (framing) de la crisis

La segunda legislatura ha girado en torno a la crisis económica desatada en los Estados Unidos a comienzos de 2007 con el estallido de la burbuja inmobiliaria y su refinanciación junto con su posterior expansión mundial, dada la interrelación de las economías fruto de la globalización. El 20 de febrero de 2008 se celebró el debate preelectoral entre Solbes y Pizarro, y este mencionó en él la gravedad de los desajustes de la economía española en aquel momento según distintos indicadores: la preocupación de la opinión pública por la situación económica, la inflación más elevada en la Europa a 15 y la segunda en la Europa a 27, el primer país de la OCDE en déficit de la balanza por cuenta corriente, un elevado endeudamiento del sector privado (personas, familias, empresas), un creciente desempleo, en definitiva, una crisis del modelo de ladrillo y consumo. A lo que Solbes replicó desdeñoso que no había tal, pues esos indicadores solo eran turbulencias y las elecciones generales tuvieron lugar el 9 de marzo de 2008, registrándose un apoyo masivo a Rodríguez Zapatero, aunque inferior al esperado en círculos socialistas.

La estrategia de negación de la existencia de la crisis presente desde el debate entre Solbes y Pizarro se prolongó tras la victoria electoral porque Rodríguez Zapatero, el gobierno y el PSOE, no quisieron reconocer o confirmar una verdad incómoda e inconveniente, pero los datos estaban a la vista. La postura de negar o minimizar la existencia de la crisis económica pone la carga de la prueba en manos de la oposición política pero resta espacio de maniobra retórico. Con posterioridad, se ha tratado de achacar exclusivamente a «fuerzas exteriores», hablando de tiempos «sin precedentes», la peor crisis «desde la Gran Depresión» del decenio de 1930. Para contrarrestar el pánico se habló de la buena situación del país para afrontar la situación, de los «sólidos fundamentos» de nuestra economía y de nuestro sistema financiero, de los inminentes «brotes verdes» que nunca llegaron. Se ha dado también una tendencia a la moralización primero en contra del sistema bancario estadounidense y luego de los avariciosos bancos y banqueros en general. Los ciudadanos han comprobado, algunos directamente en sus propias carnes, cómo esas declaraciones se veían desmentidas por los hechos. La oposición política solo tuvo que dejar pasar el tiempo.

El problema con esta gestión inicial de la crisis económica, para algunos atribuible no solo al calendario electoral, sino a un rasgo de su personalidad, el optimismo «patológico» (González, 2011), es que produjo un fallo en cascada cuando hubo que adoptar medidas extraordinarias para evitar una intervención abierta como ha sucedido en otros países europeos. Como por parte de Rodríguez Zapatero no hubo un encuadramiento realista, una creación de sentido apropiada, basada en un diagnóstico correcto de la situación, no pudo producirse tampoco una creación de significado, —la provisión de narraciones públicas persuasivas de lo que estaba sucediendo, por qué estaba ocurriendo, qué podía hacerse al respecto, cómo y por quién—. De esta manera las decisiones cayeron en medio de un vacío de sentido y significado con lo que la culpabilización, la pérdida de credibilidad presidencial y la necesidad de que rindiera cuentas ocuparon el espacio discursivo de la opinión pública ('t Hart y Kindall, 2009: 6-7) y se materializaron en los resultados electorales de su partido, al renunciar él mismo a presentarse, en las elecciones regionales, locales y posteriormente en las nacionales. Se produjo pues una mala gestión presidencial y gubernamental de las tareas del liderazgo en una situación de crisis (Boin, ‘t Hart, Stern, y Sundelius, 2005).

6 Según parece, el desencuentro con este influyente grupo se originó en una reunión con sus miembros más caracterizados (Polanco, Cebrián, Pradera) que le sometieron a una suerte de examen que aguantó estoicamente.

9. CONCLUSIÓN: UNA LEGISLATURA, VARIOS LIDERAZGOS

Tras este repaso exploratorio del liderazgo de Rodríguez Zapatero en diferentes ámbitos y arenas de la gobernación actual, podemos claramente concluir que muchos de los rasgos destacados corresponden a tendencias observadas en otros países similares y en otros líderes socialdemócratas o laboristas homólogos. Examinando sus recursos y su gestión de las personas y las ideas, sus relaciones con el parlamento y la sociedad civil y sus estrategias de comunicación pública, hemos podido constatar en efecto la presidencialización radical del gobierno, la concentración del poder y las decisiones en la presidencia frente a otros ministros y frente al consejo de ministros, y el surgimiento de un grupo o círculo íntimo de asesores políticos o mediáticos, así como empresariales y sindicales alrededor del presidente del gobierno español. Asimismo, hemos observado la evolución del liderazgo de su partido hacia un liderazgo fuerte y exclusivo y hacia una creciente identificación del partido con el líder.

Sin embargo, también, como señalábamos al principio, muchos de estos rasgos se fueron relativizando a medida que las circunstancias externas erosionaban el poder gubernamental y partidista y la popularidad ciudadana de Zapatero como presidente del gobierno. Podríamos, por ello, para hacer un retrato más exacto de esta legislatura y el estilo de gobierno de Zapatero, distinguir entre al menos cuatro fases.

Al principio, un Zapatero triunfante electoralmente y con control total de su partido hizo caso omiso de las señales de la crisis. A pesar de que el director de su oficina económica y otros economistas independientes ya estaban advirtiendo de la gravedad de la situación, el presidente afrontó el inicio de su nueva etapa de gobierno con confianza, llevando a cabo una remodelación del gabinete con iniciativas discutibles en materia de estructuras ministeriales y nombramientos, pero con un impulso político renovado. Así, tras el estallido ya evidente de la crisis, Zapatero la niega tanto en general como en lo referido a las especificidades propiamente españolas, desoye los consejos más ortodoxos y prudentes del vicepresidente Solbes y sigue el asesoramiento de Sebastián que parece restar importancia a lo sucedido y se refugia en la inacción (García Abad, 2012: 179-180).

En una segunda fase, parece recluirse en el Palacio de La Moncloa, toma sobre sí la gestión de la crisis, deshaciéndose de Solbes y colocando en su lugar a una persona dócil a sus iniciativas, e incorpora pesos pesados del partido en la remodelación de 2009, escudándose en ellos.

La tercera fase se inaugura tras su viaje a Davos y el garrafal fallo de sus asesores que admiten una sesión en la que figura entre Letonia y Grecia. Cuando a mediados de mayo de 2010, los inversores internacionales se negaron a adquirir deuda pública española, aunque su remuneración subiese mucho, líderes extranjeros como Merkel, Obama y Hu Jintao, temerosos de que una crisis de la deuda española pusiera en peligro el euro, enviaron un mensaje inequívoco a Rodríguez Zapatero para que controlase el déficit público mediante la política fiscal. A partir de aquí, traicionando sus convicciones muchas veces repetidas hasta entonces, y consciente de suicidarse políticamente, Rodríguez Zapatero pasa a interpretar el papel de hombre de Estado, implantando unos recortes sociales sin precedentes. Esta actuación, sin embargo, si bien para algunos supone la salvación de España de la quiebra y el rescate, parece infructuosa tanto frente a los mercados como a la opinión pública ante su falta de explicaciones convincentes.

Por último, la fase agónica final se produce con el anuncio ante el Comité Federal del PSOE el 2 de abril de 2011, de que no se presentará como candidato a las elecciones generales, cuyo adelanto comunica el 29 de julio. En esta etapa desaparece hasta cierto punto del primer plano de la escena para dejar todo el protagonismo al candidato Pérez Rubalcaba, tras escamotear la celebración de primarias, excepto al final cuando pacta con Rajoy la reforma del artículo 135 de la Constitución para incorporar la estabilidad presupuestaria, el 25 de agosto, sin comunicárselo al candidato socialista. También anuncia por sorpresa, sin conocimiento tampoco del parlamento ni del candidato, que el componente naval del escudo antimisiles de la OTAN se albergará en la base de Rota.

Ante esta trayectoria de la última legislatura, puede argumentarse que Rodríguez Zapatero va cambiando quizá ligeramente, aunque su personalidad sea la misma, las circunstancias se modifican tanto que se diría que le controlan completamente y se convierte en un juguete en sus manos. Quizá le podría haber servido de guía esta metáfora de Oakeshoot sobre la política (1991: 60):

«En la actividad política, entonces, navegan los hombres en un mar insondable y sin límites; no hay puerto para el abrigo ni fondo para anclar, ni un lugar de partida ni un destino designado. La empresa consiste en mantener la nave a flote y estable; el mar es a la vez amigo y enemigo; y el arte de la navegación consiste en utilizar los recursos de una manera tradicional de comportamiento a fin de volver amiga toda ocasión hostil».

CAPÍTULO 4

TEJER Y DESTEJER: LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

DANIEL CASAL OUBIÑA

Instituto Universitario Ortega y Gasset

1. INTRODUCCIÓN. LA COYUNTURA PARLAMENTARIA

Las elecciones celebradas el 9 de marzo de 2008 otorgaron al Partido Socialista Obrero Español la mayoría relativa en votos y en escaños en el Congreso con 169 Diputados, siete escaños menos de los necesarios para alcanzar la mayoría absoluta en la cámara baja¹. El 1 de abril se celebró la sesión constitutiva de ambas cámaras, en las cuales el grupo parlamentario socialista obtuvo la presidencia del Congreso de los Diputados y el Senado. Esto se logró merced a acuerdos con los grupos parlamentarios de Convergencia i Unió (CIU) y del Partido Nacionalista Vasco (PNV) en virtud de los cuales accedieron a ocupar puestos en las mesas de ambas cámaras². La consecución de estos acuerdos ya marca una primera intención del grupo parlamentario socialista respecto de sus relaciones con el resto de formaciones políticas, de ambas cámaras durante la legislatura precedente³.

Tabla. 4.1. Composición de la mesa del Senado (por grupos parlamentarios)

Grupo parlamentario

Legislatura 2004-2008

Legislatura 2008-2011

Socialista

1

2

Entesa Catalana de Progreso⁴

1

1

Popular

2

3

Catalán de CiU

1

2

Senadores nacionalistas vascos.

1

O

Fuente: elaboración propia.⁴

Tabla 4.2. Composición de la mesa del Congreso de los Diputados (por grupos parlamentarios)

Grupo parlamentario

Legislatura 2004-2008

Legislatura 2008-2011

Socialista

3

3

Popular

3

4

Catalán de CiU

1

1

Nacionalistas vascos.

0

1

Izquierda Unida

1

0

Fuente: elaboración propia.

Desde el inicio de la legislatura, el grupo parlamentario socialista decidió variar su política de alianzas y adoptar lo que denominó como geometría variable de forma que el grupo parlamentario que sustentaba al gobierno definiría un sistema de acuerdos puntuales con el resto de grupos parlamentarios, sin establecer como socio preferente a ninguna formación política⁵.

Una vez constituidas ambas cámaras se iniciaron las consultas para el trámite de investidura del presidente del gobierno, cuyo debate se celebró el 8, el 9 y el 11 de abril, siendo la segunda vez en la historia de la democracia en que el presidente tuvo que recurrir a la segunda votación de investidura al no obtener la mayoría absoluta en la primera⁶, de forma que José Luís Rodríguez Zapatero logró ser investido con los 169 votos del grupo parlamentario socialista.

Tabla 4.3. Resultados de la sesión de investidura (1993-2008)

Candidato investido

A favor

En contra

Abstención

2008 (Zapatero)

169

158

23

2004 (Zapatero)

183

148

19

2000 (Aznar)

202

148

0

1996 (Aznar)

181

166

1

1993 (González)

181

165

1

Fuente: elaboración propia.

La política de geometría variable se mantuvo durante la primera mitad de la legislatura y permitió la aprobación de medidas legislativas con la práctica totalidad de los grupos parlamentarios y, en todo caso, la aprobación de los presupuestos generales del Estado cada año de la legislatura. Sin embargo, en el mes de octubre de 2010 se produjo un cambio en la política de alianzas parlamentarias del gobierno y del grupo parlamentario que lo respaldaba debido a las dificultades económicas y la necesidad de adoptar medidas de forma inmediata. Por ello desde el gobierno se exploró la posibilidad de adoptar un acuerdo de legislatura con los grupos parlamentarios nacionalistas vasco y catalán⁷

Desde el primer momento el grupo parlamentario catalán se mostró contrario a alcanzar un acuerdo de legislatura, si bien se reservó la posibilidad de apoyar determinadas medidas del Gobierno y fue el grupo parlamentario del PNV y en menor medida la representación de Coalición Canaria, integrada en el grupo mixto, quienes se convirtieron desde octubre de 2010 en los socios preferentes del gobierno y del grupo socialista, a partir del acuerdo firmado entre ambas partes de cara a los Presupuestos Generales del Estado para 2011, lo cual supuso para el gobierno socialista estabilidad parlamentaria hasta el final de la legislatura.

1 Respecto del Senado, al igual que sucedió en 2004, el PSOE, que obtuvo siete escaños más que en las elecciones anteriores, de nuevo se quedó como segunda fuerza parlamentaria con 88 senadores, frente a los 101 escaños que obtuvo el Partido Popular.

2 Como contrapartida de esta cesión de plazas en la mesa, los representantes de CiU y el PNV se comprometieron a respaldar al grupo parlamentario socialista en las decisiones que se adoptasen por parte de la mesa del Congreso y del Senado.

3 En 2004 el acuerdo se abrió no solo a los nacionalistas, como viene siendo tradicional, sino también al resto de la izquierda parlamentaria, obteniendo Izquierda Unida (IU) una de las secretarías de la mesa del Congreso de los Diputados y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) que tenía grupo propio la Presidencia de la Comisión de Medio Ambiente

4 En el Senado los Socialistas de Cataluña se integran en un grupo parlamentario distinto del grupo socialista que se denomina «Entesa Catalana» en el que también se integra Esquerra Republicana de Catalunya e Iniciativa per Catalunya.

5 Esto marca una importante diferencia con la legislatura precedente en la que el gobierno y el grupo socialista establecieron una política de alianzas preferentes con las formaciones políticas del resto de la izquierda parlamentaria, integradas en los grupos parlamentarios de Izquierda Unida y de Esquerra Republicana de Catalunya y en el grupo mixto, singularmente con los representantes del Bloque Nacionalista Galego (BNG) y Chunta Aragonesista (CHA).

6 El primer debate de investidura en el que se recurrió a la segunda votación fue en 1981 para otorgar la confianza a Leopoldo Calvo Sotelo.

7 El grupo popular se negó sistemáticamente a apoyar al gobierno en la adopción de medidas impopulares, esperando un desgaste social y parlamentario que anticipase unas elecciones generales, mientras que el resto de la izquierda parlamentaria fue extremadamente crítica con el cambio de orientación política del gobierno y además no contaba con escaños suficientes para configurar una mayoría absoluta con los socialistas.

2. PRODUCCIÓN LEGISLATIVA

2.1. Balance de la actividad legislativa correspondiente a la IX legislatura

La legislatura comprendida entre los años 2008 y 2011 se caracterizó por una menor producción legislativa en comparación con las dos precedentes. De esta forma mientras en la VII y la VIII legislatura se superaron las 160 leyes aprobadas por las Cortes Generales, la IX aprobó 141 leyes en sus tres años de duración.

Tabla 4.4. Producción legislativa de las tres ultimas legislaturas en el momento de disolución de las Cortes Generales

Legislatura

Leyes aprobadas

Leyes en tramitación

Leyes pendientes de sanción y publicación

Séptima (2000-2004)

192

11

0

Octava (2004-2008)

167

45

0

Novena (2008-2011)

141

60

0

Fuente: elaboración propia.

En este sentido, atendiendo al origen de las diferentes iniciativas legislativas aprobadas durante la IX legislatura, conviene recordar que en el sistema parlamentario español, el impulso normativo recae en el gobierno, los grupos políticos del Congreso de los Diputados y del Senado, así como las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y los ciudadanos a través del mecanismo de la iniciativa legislativa popular (Pérez-Royo, 1997). El trámite legislativo varía en función de quién impulsa la iniciativa, de forma que cuando es el gobierno quien aprueba en consejo de ministros la propuesta, ésta se tramita como proyecto de ley, mientras que si el proponente es cualquiera de los órganos con capacidad de impulso legislativo o los ciudadanos mediante la iniciativa legislativa popular se tramitan como proposición de Ley.

En el modelo parlamentario español, en sintonía con el constitucionalismo social (García Morillo, 1998) se favorece la iniciativa legislativa procedente del poder ejecutivo puesto que la tramitación de los proyectos de ley contiene unos plazos más breves para la presentación de enmiendas, debate y aprobación de la norma. Mientras que por su parte las proposiciones de ley tienen una tramitación más tediosa en materia de plazos y además el gobierno cuenta con la capacidad de vetar la tramitación mediante la figura reglamentaria de la conformidad⁸, contemplada en el artículo126 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

Tabla 4.5. Legislación aprobada a partir de la iniciativa legislativa del gobierno (por legislatura)

Legislatura

Proyectos de ley

Reales decretos-leyes tramitados como proyectos

Séptima

164

9

Octava

136

4

Npvena

114

6

Fuente: elaboración propia.

Por tanto, atendiendo al tipo de tramitación parlamentaria, es importante señalar que en la IX Legislatura se aprobaron un total de 141 leyes, de las cuales 120 tienen origen gubernamental mediante la figura del proyecto de Ley o del Real Decreto-Ley tramitado posteriormente como proyectos de ley⁹. En cuanto a las iniciativas legislativas procedentes de los grupos parlamentarios, las comunidades autónomas o la iniciativa legislativa popular, la IX legislatura solamente aprobó un total de 21 proposiciones de ley, quedando 33 pendientes de tramitación en el Congreso de los Diputados y 2 en el Senado. De esta forma y en comparación con las dos legislaturas precedentes, la novena aprobó un número de proposiciones de ley similar a la octava, superando a la VII legislatura con gobierno del Partido Popular.

Tabla 4.6. Proposiciones de Ley aprobadas (por tipo de ley)

Legislatura

Leyes orgánicas

Leyes ordinarias

Total

Séptima

7

12

19

Octava

12

15

27

Novena

8

13

21

Fuente: elaboración propia.

2.2. Consideraciones generales sobre el análisis de la producción legislativa

Para proceder al análisis del conjunto de legislación aprobada durante la IX legislatura se pueden emplear diversos criterios relativos al tipo de normativa aprobada, origen de la norma o sector afectado por la norma.

En este epígrafe se pretende realizar un estudio pormenorizado de las diferentes leyes aprobadas durante la IX legislatura a partir de un criterio mixto que parte de la naturaleza de la norma distinguiendo entre leyes orgánicas y leyes ordinarias e incorpora elementos como el origen de las normas señalando si se trata de proyectos de ley o de proposiciones de ley, así como el sector afectado por ellas. En el caso de las leyes orgánicas, al estar su empleo más tasado y limitado que en la legislación ordinaria, el análisis sectorial tomará como referencia los distintos elementos reservados a este tipo de normas.

2.3. Las leyes orgánicas de la IX legislatura

La Constitución define las leyes orgánicas en base a dos criterios, uno material y otro formal (Pérez-Royo 1997). Así pues, tienen la condición de ley orgánica cuando regulan alguno de los siguientes aspectos: los derechos fundamentales y las libertades públicas¹⁰; las que aprueben los estatutos de autonomía; el régimen electoral general y el resto que prevea la Constitución¹¹. Además la Constitución establece un requisito de tipo formal para la ley orgánica, consistente en la necesidad de que se apruebe por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

En la IX legislatura se aprobaron 27 leyes orgánicas, sobre un total de 141 leyes. Este dato supone un leve descenso cuantitativo respecto de las dos legislaturas precedentes.

Tabla 4.7. Peso de las leyes orgánicas en el total de la producción normativa

Legislatura

Leyes orgánicas aprobadas

Total leyes aprobadas

Porcentaje

Séptima

41

192

21,30%

Octava

33

167

19,76%

Novena

27

141

21,35%

Fuente: elaboración propia.

2.3.1. La tipología de las leyes orgánicas de la IX legislatura desde una perspectiva material

La IX legislatura produjo un total de 27 leyes orgánicas, de las cuales la mayor parte, en concreto el 44,4%, regulaba cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos.

Tabla 4.8. Distribución temática de las leyes orgánicas de la IX legislatura

Área regulada

Leyes orgánicas aprobadas

Porcentaje

Derchos fundamentales

12

44,4%

Estatutos de autonomía

2

7,4%

Régimen electoral general

4

14,8%

Otras materias reservadas a la ley orgánica.

9

33,3%

Total

27

Fuente: elaboración propia.

Este dato muestra un interés por parte del gobierno y de las Cortes Generales de legislar sobre libertades civiles¹².

2.3.2. Análisis de las leyes orgánicas elaboradas durante la IX legislatura a partir de una perspectiva formal

Anteriormente se ha señalado que el modelo constitucional español otorga iniciativa legislativa al gobierno, los grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados y el Senado, a las comunidades autónomas y a los ciudadanos a través de la iniciativa legislativa popular. En el caso de las leyes orgánicas, tienen iniciativa legislativa todos estos sujetos, a excepción de los ciudadanos por expresa exclusión constitucional. La principal diferencia en cuanto a quien ejerce la iniciativa legislativa, radica en la tramitación parlamentaria del proyecto normativo que se presenta. En este sentido el origen de las 27 leyes orgánicas aprobadas durante la IX legislatura procede mayoritariamente de proyectos de ley presentados por el gobierno.

Tabla 4.9. Origen de las leyes orgánicas aprobadas en la IX legislatura

Iniciativa legislativa

Leyes orgánicas aprobadas

Porcentaje

Proyecto de ley

19

70,30%

Proposición de ley

8

29,60%

Total.

27

Fuente: elaboración Propia.

Las 19 leyes orgánicas que parten de la iniciativa legislativa del gobierno se centran en su mayor parte en aspectos relacionados con los derechos fundamentales y libertades públicas siendo especialmente significativas la Ley orgánica 2/2010 de interrupción voluntaria del embarazo, con la cual el gobierno cumplió el compromiso electoral de ampliar los supuestos del aborto previstos en la legislación española, así como la reforma de la Ley orgánica de Derechos Fundamentales de los Extranjeros para dar cumplimiento a la normativa europea y las leyes orgánicas de las Fuerzas Armadas y de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para regular el derecho de asociación y expresión en dichas instituciones armadas, cumpliendo en este caso también con el compromiso adquirido por el gobierno con el partido¹³.

Tabla 4.10. Leyes orgánicas aprobadas desde proyectos de ley del gobierno durante la legislatura 2008-2011 (por materia)

Área

Leyes orgánicas aprobadas

Porcentaje

Derechos fundamentales y libertades públicas.

11

57,80%

Estatutos de autonomía.

1

3,70%

Régimen electoral general.

0

0%

Otras materias reservadas constitucionalmente a la ley orgánica

7

36,80%

Total

19

Fuente: elaboración propia.

Asímismo hay que señalar que el segundo elemento de mayor producción de legislación orgánica corresponde al conjunto de materias reservadas por la Constitución como tratados internacionales que impliquen cesión de soberanía a instancias supranacionales (como el Tratado de Lisboa, aprobado por la Ley orgánica 1/2008), o la financiación autonómica (mediante la reforma de la Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas). Conviene destacar también que el Gobierno impulsó la aprobación de la reforma de un estatuto de autonomía, mediante la reforma de la Ley orgánica para el Régimen y Amejoramiento del Fuero Navarro (LORAFNA)¹⁴.

Tabla 4.11. Leyes orgánicas de la IX legislatura aprobadas a partir de proyectos de ley del gobierno

Área temática

Ley orgánica aprobada

Reserva constitucional

Ley orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007

Derechos fundamentales

Ley orgánica 2/2008, de 4 de diciembre, de modificación de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, y complementaria a la Ley para la ejecución en la Unión Europea de resoluciones que impongan sanciones pecuniarias

Derechos fundamentales

Ley orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial, por la que se modifica la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial

Derechos fundamentales

Ley orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social

Reserva constitucional

Ley orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas.

Derechos fundamentales

Ley orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo

Derechos fundamentales

Ley orgánica 3/2010, de 10 de marzo, de modificación de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, y complementaria a la Ley para la ejecución en la Unión Europea de resoluciones judiciales de decomiso por la comisión de infracciones penales

Reserva constitucional

Ley orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del cuerpo nacional de policía

Derechos fundamentales

Ley orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del código penal

Reserva constitucional

Ley orgánica 6/2010, de 27 de julio, complementaria de la Ley 31/2010, de 27 de julio, sobre simplificación del intercambio de información e inteligencia entre los servicios de seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, por la que se modifica la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial

Estatuto de autonomía

Ley orgánica 7/2010, de 27 de octubre, de reforma de la Ley orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra

Reserva constitucional

Ley orgánica 9/2010, de 22 de diciembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Protocolo por el que se modifica el Protocolo sobre las disposiciones transitorias, anejo al Tratado de la Unión Europea, al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, firmado en Bruselas el 23 de junio de 2010

Derechos fundamentales

Ley orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de economía sostenible, por la que se modifican las leyes orgánicas 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de educación, y 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial

Derechos fundamentales

Ley orgánica 5/2011, de 20 de mayo, complementaria a la Ley 11/2011, de 20 de mayo, de reforma de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de arbitraje y de regulación del arbitraje institucional en la Administración General del Estado para la modificación de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial

Derechos fundamentales

Ley orgánica 6/2011, de 30 de junio, por la que se modifica la Ley orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando.

Derechos fundamentales

Ley orgánica 8/2011, de 21 de julio, complementaria de la Ley del registro civil, por la que se modifica la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial

Reserva constitucional

Ley orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las fuerzas armadas

Reserva constitucional

Ley orgánica 11/2011, de 1 de agosto, para la aplicación a la guardia civil del artículo 13.1 de la Ley orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las fuerzas armadas

Derechos fundamentales

Ley orgánica 12/2011, de 22 de septiembre, de modificación de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

Fuente: elaboración propia.

Por su parte, de todo el conjunto de leyes orgánicas iniciadas como consecuencia de proposiciones de ley solamente una incide sobre los derechos fundamentales y libertades públicas¹⁵

Tabla 4.12. Leyes orgánicas aprobadas durante la IX legislatura procedentes de proposiciones de ley

Área

Leyes orgánicas

Porcentaje

Derechos fundamentales

1

12,50%

Estatutos de autonomía

1

12,50%

Régimen electoral general

4

50%

Otras materias reservadas constitucionalmente a Ley orgánica.

2

25%

Total

8

Fuente: elaboración propia.

En este sentido, a diferencia de la agenda legislativa del ejecutivo, el tema que fue tratado en mayor medida en la agenda parlamentaria fue la modificación del régimen electoral, a partir de las cuatro reformas de la Ley orgánica de Régimen Electoral General¹⁶ en las que se aprobaron modificaciones en materia de voto exterior¹⁷, campañas electorales¹⁸ y requisitos de concurrencia a las elecciones generales¹⁹. Así mismo a diferencia de la VIII legislatura en que se abordó la reforma de seis estatutos de autonomía en la legislatura 2008-2011 solamente se aprobó el estatuto de autonomía de Extremadura a instancias de su asamblea legislativa. Finalmente, en cuanto a materias expresamente reservadas a Ley orgánica por parte de la Constitución, la IX legislatura abordó dos reformas, la primera tendente a la regulación del fondo de compensación interterritorial, previsto en el artículo 158 de la Constitución, así como una reforma simultánea de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del poder judicial para regular la personación y tramitación en los recursos interpuestos contra las normas fiscales de los territorios forales (País Vasco y Navarra).

Tabla 4.13. Leyes orgánicas aprobadas a partir de proposiciones de ley durante la IX legislatura

Área temática

Ley orgánica aprobada

Reserva constitucional

Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial

Reserva constitucional

Ley orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial

Reserva constitucional

Ley orgánica 8/2010, de 4 de noviembre, de reforma de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional

Estatuto de autonomía

Ley orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura

Régimen electoral general

Ley orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

Régimen electoral general

Ley orgánica 3/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

Régimen electoral general

Ley orgánica 7/2011, de 15 de julio, de modificación del artículo 160 de la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General

Derechos fundamentales

Ley orgánica 10/2011, de 27 de julio, de modificación de los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social

Fuente: elaboración propia.

2.3.3. Balance de la producción normativa de leyes orgánicas durante la IX legislatura

El análisis del conjunto de leyes orgánicas tramitadas durante la legislatura 2008-2011 ofrece los siguientes elementos de conclusión:

El primero es la importancia de las leyes orgánicas en la actividad legislativa de las Cortes Generales puesto que si bien en comparación con las dos legislaturas precedentes se aprueba un número menor de leyes orgánicas (27 frente a 33 en la octava y 41 en la séptima) su peso en el conjunto de la legislación es porcentualmente superior respecto de las dos legislaturas inmediatamente anteriores, lo cual evidencia la importancia de los temas sujetos a ley orgánica en la agenda parlamentaria tanto del gobierno, como de los grupos parlamentarios.

El segundo es que si bien la mayoría de las leyes orgánicas tiene un origen gubernamental en más de un 70%, existe un importante porcentaje, que supera el 29%, que tiene origen parlamentario, lo cual muestra la capacidad de dialogo y acuerdo del ejecutivo con los grupos parlamentarios no solo para sacar adelante un número importante de leyes orgánicas, que recordemos requieren mayoría absoluta en la votación final sobre el conjunto del proyecto, sino también para asumir iniciativas de las fuerzas políticas de ambas cámaras y transformarlas en leyes orgánicas.

El tercer elemento es la prioridad en la agenda legislativa, de las Cortes Generales y muy especialmente del gobierno socialista, de desarrollar legislativamente aspectos relacionados con la ampliación de los derechos fundamentales, como demuestra el hecho de que el 44,4% de las leyes orgánicas aprobadas en conjunto y significativamente el 57,8% de las mismas que fueron aprobadas a iniciativa del gobierno versaban sobre derechos fundamentales.

Finalmente es importante destacar la ausencia de legislación orgánica con un contenido estrictamente económico en un contexto de grave crisis, la única normativa con contenido económico es la Ley orgánica complementaria de la Ley de economía sostenible que por incidir en derechos fundamentales se tramitó separadamente como Ley orgánica.

2.4. Las leyes ordinarias durante la IX legislatura

En cuanto a su origen, como sucede con las leyes orgánicas, las leyes ordinarias pueden tener su inicio en un proyecto de ley remitido por el ejecutivo o en una proposición de ley iniciada por los grupos parlamentarios en el Congreso y el Senado, las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y (a diferencia de la ley orgánica) mediante la iniciativa legislativa popular. Además las leyes ordinarias pueden tener un origen ejecutivo puesto que la Constitución faculta al gobierno a legislar mediante las figuras del decreto-legislativo o del decreto-ley.

El real decreto-legislativo consiste en la elaboración de una norma con rango de ley por parte del gobierno (López Guerra: 1998). La Constitución impone dos requisitos, por un lado material, de modo que no puede emplearse para legislar sobre materias reservadas a ley orgánica, y de otro formal de manera que el decreto-legislativo debe de ir precedido de una delegación parlamentaria que puede ser a partir de una ley de bases cuando se pretenda elaborar una nueva ley o bien mediante una autorización, cuando el objeto sea refundir textos legislativos ya existentes.

Por su parte, el real decreto-ley es una figura que permite al gobierno legislar con normas provisionales cuando se den circunstancias de urgencia y extraordinaria necesidad. Como sucede para los decretos-legislativos, la limitación material del real decreto-ley es que no puede versar sobre materias reservadas a ley orgánica. Mientras que la limitación formal radica en que una vez aprobado, para que tenga vigencia en el tiempo, el gobierno dispone de 30 días para someterlo al Congreso de los Diputados para que lo convalide o inicie su trámite como proyecto de ley.

En la IX legislatura se aprobó un total de 141 leyes de las cuales 114 eran ordinarias, esto supone el dato de menor producción legislativa de las ultimas 3 legislaturas de la democracia.

Tabla 4.14. Peso de las leyes ordinarias en el conjunto de la producción normativa durante la IX legislatura

Legislatura

Leyes ordinarias aprobadas

Total leyes

Porcentaje

Séptima

151

192

78,60%

Octava

134

167

80,20%

Novena

114

141

80,80%

Fuente: elaboración propia.

2.4.1. Análisis del conjunto de la legislación ordinaria desde una perspectiva material

Anteriormente se ha indicado que la legislación ordinaria en España no tiene reservas de tipo formal, ni material, es decir se puede legislar prácticamente sobre cualquier aspecto y la Constitución no impone requisitos especiales en materia de mayorías parlamentarias específicas. De esta forma, para catalogar desde una perspectiva material el conjunto de la legislación ordinaria producida durante la segunda legislatura del gobierno de Zapatero se pueden emplear diversos criterios: el primero sería el de indicar el ministerio o ministerios afectados; el segundo sería el de señalar el sector que se ve regulado por cada norma legal aprobada. Parece en este sentido más correcto abordar el estudio de la legislación ordinaria desde una perspectiva sectorial, puesto que desde un análisis meramente institucional pueden darse casos de normas que comprendan a más de dos ministerios y por tanto es más compleja su catalogación.

Para ello en este apartado se han establecido seis grandes áreas de clasificación de la legislación ordinaria: economía, empleo y políticas sociales²⁰; derechos y libertades²¹; administración pública, justicia, seguridad y defensa; política exterior y tratados internacionales²²; educación, cultura y sector audiovisual; medio ambiente, medio rural y marino y ciencia e innovación.

Tabla 4.15. Distribución temática de las leyes ordinarias aprobadas durante la IX legislatura

Área regulada

Leyes ordinarias aprobadas

Porcentaje

Economía, empleo y políticas sociales

68

59,65

Derechos y libertades

5

4,39

Administración pública, seguridad, justicia y defensa.

16

14,04

Política exterior y tratados internacionales.

9

7,89

Educación, cultura y sector audiovisual

3

2,63

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación.

13

11,40

Total

114

100

Fuente: elaboración propia.

Las leyes ordinarias de contenido económico y social, suponen la mayor área de producción normativa durante la IX legislatura. En este sentido conviene destacar que se producen dos etapas en materia de legislación económica durante este periodo.

Una primera parte tiene lugar durante los dos primeros años de legislatura, y en ella abundan las normas relacionadas con la modificación del sistema económico en el marco de la Estrategia de Lisboa y el Plan-E. Así pues, podemos destacar dentro de este periodo la aprobación de la Ley de economía sostenible, la Ley 25/2009 de libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio profesional o la Ley de intervención y disciplina de entidades de crédito fundamentalmente. En este periodo no se abordan reformas sobre aspectos sociales y laborales del sistema productivo.

Una segunda fase tiene lugar durante el ultimo año y medio de la legislatura como consecuencia de las medidas que el gobierno se ve obligado a adoptar en mayo de 2010, ante la presión de los mercados y de la Unión Europea, para evitar que la economía española corra la misma suerte que Grecia, Irlanda y Portugal, que tuvieron que acudir al rescate por parte de la UE. En esta segunda fase aumenta significativamente el número de normas de tipo económico centradas en la reducción del déficit público la ordenación de la quiebra y la suspensión de pagos de las empresas (ley concursal) y la liberalización de determinados sectores como el de las apuestas (Ley del juego)

En comparación con el análisis de la legislación orgánica, hay que destacar que en materia de derechos y libertades de los ciudadanos, la producción legislativa ordinaria es escasa, apenas el 4% de todas las leyes ordinarias atiende a la regulación de aspectos relacionados con derechos y libertades, mientras que el 44,4% de las leyes orgánicas versan sobre ellos.

Tabla 4.16. Comparación entre leyes ordinarias y leyes orgánicas que inciden sobre derechos y libertades

Tipo de ley

Aprobadas

Porcentaje respecto de la producción total de normas del mismo tipo durante la legislatura

Ley orgánica

12

44,40

Ley ordinaria

5

4,39

Total (leyes y porcentaje sobre el total de leyes aprobadas en la legislatura)

17

12,05

Fuente: elaboración propia.

2.4.2. Análisis de la producción de leyes ordinarias durante la IX legislatura desde una perspectiva formal

Las leyes ordinarias, al igual que las leyes orgánicas pueden aprobarse a partir de la iniciativa gubernamental o bien tener origen parlamentario²³y nacer de una proposición de ley. En este punto también debe tenerse en cuenta el empleo por parte del gobierno de la figura del real decreto-ley cuyo trámite parlamentario puede ser la mera convalidación o bien su conversión en proyecto de ley para su debate y aprobación²⁴.

Tabla 4.17. Leyes ordinarias aprobadas durante la IX legislatura atendiendo al ejercicio de la iniciativa legislativa

Tipo de origen

Aprobadas

Porcentaje sobre el total de leyes ordinarias

Proyecto de ley

95

83,33

Real decreto-ley tramitado como proyecto de ley

6

5,26

Proposición de ley

13

11,40

Total

114

100

Fuente: elaboración propia.

De este modo se puede constatar que la mayoría de la legislación ordinaria de la IX legislatura tiene su origen en proyectos de ley formulados por el gobierno, 95 iniciativas aprobadas que suponen el 83,33% del conjunto de leyes ordinarias aprobadas durante el periodo legislativo. En este sentido, atendiendo al área afectada por cada proyecto de ley ordinaria aprobado durante la IX legislatura encontramos también un predominio de la legislación de tipo económico y social, con un 58,9%.

Tabla 4.18. Proyectos de ley ordinaria aprobados durante la IX legislatura (por área)

Área

Aprobadas

Porcentaje sobre el total de proyectos de ley ordinaria aprobados

Economía, empleo y relaciones sociales

56

58,95

Derechos y libertades.

4

4,21

Administración pública, seguridad, justicia y defensa.

15

15,78

Política exterior y tratados internacionales

7

7,36

Educación, cultura y sector audiovisual.

3

3,15

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación

10

10,52

Total

95

100

Fuente: elaboración propia.

Este dato evidencia que en materia de legislación ordinaria la lucha contra la crisis y la adopción de medidas económicas y sociales fue la prioridad legislativa del gobierno socialista durante la IX legislatura, incluyéndose en este apartado medidas tan relevantes como la Ley de economía sostenible, la Ley del juego y sobre todo la Ley concursal que regula los supuestos de quiebra e insostenibilidad económica de las personas jurídicas. En lo relativo a los reales decretos-leyes tramitados como proyectos de ley durante la legislatura 2008-2011 hay que señalar que se aprobaron 6 a lo largo de los más de tres años que duró este periodo. En este sentido la distribución de los mismos señala que la prioridad del ejecutivo para adoptar este tipo de normas también fue la lucha contra la crisis económica puesto que de los 6 reales decretos-ley tramitados como proyectos, 4 tienen contenido económico y social.

Tabla 4.19. Reales decretos-ley tramitados como proyectos de ley durante la IX legislatura (por materia)

Área

Aprobadas

Porcentaje sobre el total de proyectos de ley ordinaria aprobados.

Economía, empleo y políticas sociales.

4

66,67

Derechos y libertades.

0

0,00

Administración pública, seguridad, justicia y defensa

0

0,00

Política exterior y tratados internacionales

0

0,00

Educación, cultura y sector audiovisual.

0

0,00

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación

2

33,33

Total

6

100

Fuente: elaboración propia.

Entre estos importantes reales decretos-ley hay que destacar los dos que regulan la prestación del subsidio de desempleo²⁵. También a través de esta medida se aprueba la reforma laboral y el régimen laboral de los controladores aéreos²⁶.

Tabla 4.20. Reales decretos-ley tramitados y aprobados como proyectos de ley durante la IX legislatura

Denominación

Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones

Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas

Ley 14/2009, de 11 de noviembre, por la que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción

Ley 3/2010, de 10 de marzo, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autónomas

Ley 9/ 2010, de 14 de abril, por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, se establecen las obligaciones de los proveedores civiles de dichos servicios y se fijan determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo

Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo

Fuente: elaboración propia.

Finalmente hay que hacer referencia a las trece leyes ordinarias surgidas como consecuencia de proposiciones de ley en el parlamento. Al igual que sucede con los proyectos de ley y los decretos-ley, las proposiciones aprobadas inciden de forma mayoritaria en aspectos económicos y sociales.

Tabla 4.21. Leyes ordinarias surgidas de proposiciones de ley durante la IX legislatura (por materia)

Área

Aprobadas

Porcentaje sobre el total de proyectos de ley ordinaria aprobados.

Economía, empleo y políticas sociales.

7

53,85

Derechos y libertades

1

7,69

Administración pública, seguridad, justicia y defensa

2

15,38

Política exterior y tratados internacionales

2

15,38

Educación, cultura y sector audiovisual.

0

0,00

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación

1

7,69

Total

13

100

Fuente: elaboración propia.

El conjunto de leyes ordinarias de contenido económico y social surgidas de proposiciones de ley abordan aspectos relacionados con la colegiación profesional de diversos sectores, en cuanto a la única ley ordinaria que se aprueba relacionada con derechos y libertades, se trata de un compromiso de investidura del grupo parlamentario socialista tendente a otorgar un permiso de paternidad ampliado²⁷.

2.4.4. Los reales decretos-ley convalidados por el Congreso de los Diputados durante la IX legislatura

En el sistema constitucional español la figura del decreto-ley supone una facultad para el gobierno de legislar en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Una vez elaborado, el gobierno dispone de 30 días para que el Congreso de los Diputados realice una mera convalidación o bien proceda a su trámite como proyecto de ley²⁸. Así pues, la legislatura 2008-2011 a pesar de desarrollarse en un contexto de grave crisis económica, no presenta una tendencia más acusada del ejecutivo socialista a acudir al real decreto-ley para legislar con carácter de urgencia. Antes al contrario, el número de decretos-leyes elaborados y convalidados por el Congreso de los Diputados es menor que el de la legislatura precedente.

Tabla 4.22. Empleo de la figura del real decreto-ley por legislatura

Legislatura

Reales decretos-ley

convalidados

Reales decretos-ley tramitados como proyectos de ley

Séptima

33

9

Octava

46

4

Novena

45

6

Fuente: elaboración propia.

En el caso de la IX legislatura, el gobierno socialista dictó un total de 51 decretos-ley de los cuales 6 fueron tramitados como proyecto de ley siendo los 45 restantes convalidados por el Congreso de los Diputados²⁹.

Tabla 4.23. Reales decretos-ley convalidados por el Congreso de los Diputados durante la IX legislatura (por materia)

Área

Aprobadas

Porcentaje sobre el total de proyectos de ley ordinaria aprobados.

Economía, empleo y políticas sociales.

35

77,78

Derechos y libertades

0

0,00

Administración pública, seguridad, justicia y defensa

2

4,44

Política exterior y tratados internacionales

1

2,22

Educación, cultura y sector audiovisual.

1

2,22

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación

6

13,33

Total

45

100

Fuente: elaboración propia.

Como sucede con el grueso de la legislación ordinaria, los reales decretos-leyes convalidados durante la IX legislatura inciden, de manera aun más acentuada que la legislación ordinaria, en establecer medidas de lucha contra la crisis económica. En este catálogo normativo se incluyen normas de tanto alcance como el real decreto-ley de reducción del déficit público³⁰; el real decreto-ley que regula la gobernanza de las cajas de ahorros y los dos decretos-leyes que aprobaron al inicio de la legislatura los fondos de inversión local de los años 2009 y 2010³¹.

2.4.5. Balance de la producción normativa de leyes ordinarias durante la IX legislatura

El análisis de la producción de legislación durante la IX legislatura presenta los siguientes elementos que conviene destacar.

El primero de ellos es que las leyes ordinarias suponen el 80,8% del total de la actividad legislativa con 114 leyes ordinarias aprobadas sobre el total de 141. Asímismo hay que destacar que la IX legislatura cuenta con la menor producción legislativa respecto de las dos legislaturas precedentes. El periodo comprendido entre 2008 y 2011 supone la elaboración de 114 leyes ordinarias frente a las 133 de la VII legislatura y las 151 de la VIII.

En segundo lugar, es importante reseñar que, al igual que en la producción de legislación orgánica, se puede observar un importante peso de las leyes ordinarias que se inician por parte del ejecutivo, bien como proyecto de ley o a partir de la tramitación de un decreto-ley como proyecto de ley aprobándose 101 leyes ordinarias a iniciativa del gobierno sobre un total de 114. Así pues solo 13 proposiciones de ley de origen parlamentario logran convertirse en legislación ordinaria durante la IX legislatura.

El tercer elemento es el protagonismo en la producción legislativa de contenido socioeconómico y de definición de lucha contra la crisis económica. Un total de 67 leyes ordinarias (procedentes de proyectos de ley, reales decretos-leyes y proposiciones de ley) regulan aspectos directamente relacionados con esta materia.

Finalmente, se tiene que hacer mención de que los decretos-leyes aprobados por el ejecutivo socialista durante la IX legislatura, cuyo trámite parlamentario se reduce a la convalidación por parte del Congreso de los Diputados, también centran su contenido de forma mayoritaria (35 decretos-leyes sobre un total de 45) en abordar medidas de lucha contra la crisis económica mediante reformas del déficit público, protección del desempleo y ajustes en el sector financiero.

2.5. Iniciativas legislativas pendientes de tramitación parlamentaria durante la legislatura 2008-2011

La IX legislatura destaca respecto de las precedentes puesto que el número de iniciativas pendientes de completar su tramitación en las Cortes Generales es superior.

Tabla 4.24. Leyes pendientes de tramitación parlamentaria en el momento de disolución de las Cortes Generales (por legislatura)

Legislatura

Leyes pendientes de tramitación

Séptima

11

Octava

45

Novena

60

Fuente: elaboración propia.

Asímismo destaca la importante diferencia en cuanto a las leyes pendientes de ser aprobadas por las Cortes Generales entre las dos legislaturas socialistas con la VII legislatura de mayoría absoluta del Partido Popular, en la cual apenas 11 disposiciones legislativas no pudieron completar el iter parlamentario.

En este sentido, la ausencia de mayoría absoluta del gobierno en las Cortes Generales durante la VIII y la IX legislaturas implicaba una mayor dificultad para la producción legislativa debido a la necesidad de alcanzar pactos de apoyo tácito o expreso con los restantes grupos parlamentarios en ambas cámaras. Situación que se agrava teniendo en cuenta además que en ambas legislaturas el ejecutivo y el grupo parlamentario socialista eran minoritarios en el Senado, que mediante la capacidad de veto³² suspensivo podía ralentizar el ritmo de la producción legislativa puesto que el grupo parlamentario popular podía emplear esta iniciativa a partir de la alianza con un solo grupo parlamentario³³ o miembros del grupo parlamentario mixto.

2.5.1. Iniciativas legislativas pendientes de tramitación parlamentaria desde una perspectiva formal

Como se ha señalado anteriormente, la IX legislatura en el momento de disolución de las Cortes Generales y convocatoria de elecciones, contaba con 60 iniciativas legislativas que se encontraban en sede parlamentaria. Estas 60 iniciativas comprendían un total de 5 decretos-ley tramitados como proyecto de ley y 55 normas procedentes de proyectos y proposiciones de ley. Los cinco reales decretos-ley fueron tramitados posteriormente por la diputación permanente del Congreso, con lo cual se perfeccionaron como normas legales vigentes. Mientras que de acuerdo al procedimiento legislativo previsto en los reglamentos de ambas cámaras, las restantes 55 iniciativas legislativas decayeron al concluir la legislatura.

Atendiendo a un contenido formal es importante destacar que las 55 iniciativas se distribuyen en veinte proyectos de ley y 33 proposiciones de ley. Esto demuestra que el gobierno logró en mayor medida que los grupos parlamentarios de la oposición implementar su agenda legislativa.

Tabla 4.25. Iniciativas legislativas pendientes de tramitación parlamentaria en el momento de finalizar la IX legislatura (por tipo)

Tipo de iniciativa

Pendientes de tramitación

Proyectos de ley

20

Proposiciones de ley

35

Total

55

Fuente: elaboración propia.

En cuanto a la distribución parlamentaria, el conjunto mayoritario de iniciativas legislativas pendientes de culminar su trámite parlamentario se concentra en el Congreso de los Diputados con 51 normas pendientes de ser tramitadas en el momento de la disolución por parte del presidente del Gobierno de las Cortes Generales.

Tabla 4.26. Iniciativas legislativas pendientes de tramitación parlamentaria en el momento de disolución de las Cortes Generales (por tipo y por cámara legislativa)

Tipo de iniciativa

Congreso de los Diputados

Senado

Total

Proyectos de ley

18

2

20

Proposiciones de ley

33

2

35

Total

51

4

55

Fuente: elaboración propia.

2.5.2. Estudio de las iniciativas legislativas pendientes de tramitación desde una perspectiva material

La IX legislatura concluyó con un total de siete leyes orgánicas en tramitación parlamentaria de las cuales cinco se encontraban en el Congreso de los Diputados y dos en el Senado en el momento de la disolución de ambas cámaras. Atendiendo a la temática de los asuntos que pueden ser legislados a través de ley orgánica, hay que destacar que el balance final de la IX legislatura muestra que el mayor número de leyes orgánicas pendientes de tramitación tiene que ver con los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos. Esto constata el área de derechos y libertades como un área prioritaria en materia legislativa orgánica para el gobierno y las Cortes Generales en consonancia con los objetivos manifestados durante la investidura del presidente del gobierno.

De esta manera en materia de derechos fundamentales quedan pendientes de aprobación al concluir la legislatura, las leyes relativas a la implementación de los tribunales de instancia, la reforma del código penal en materia de seguridad ciudadana o del tribunal del jurado para la integración de personas con discapacidad.

Tabla 4.27. Distribución temática de las leyes orgánicas pendientes de tramitación parlamentaria de la IX legislatura

Área temática

Leyes orgánicas pendientes de

aprobación

Porcentaje

Derechos fundamentales y libertades públicas

4

57,14

Estatutos de autonomía

0

0

Régimen electoral general

1

14,28

Materias atribuidas por la Constitución a su regulación por ley orgánica.

2

28,57

Total

7

100

Fuente: elaboración propia.

En lo que se refiere al conjunto de leyes ordinarias que quedan pendientes de aprobación parlamentaria tras la disolución de las Cortes Generales, hay que señalar que como sucede con la legislación ordinaria aprobada durante la legislatura 2008-2011 la temática se centra de forma mayoritaria en aspectos económicos, laborales y sociales. Sobre un total de 48 leyes ordinarias en proceso de tramitación parlamentaria al concluir la legislatura, 26 regulan aspectos relacionados con la economía, el empleo o las políticas sociales.

Tabla 4.28. Distribución temática de las leyes ordinarias pendientes de tramitación parlamentaria en el momento de concluir la IX legislatura

Área

Leyes ordinarias pendientes

Porcentaje sobre el total de proyectos de ley ordinaria aprobados

Economía, empleo y políticas sociales.

26

54,17

Derechos y libertades

4

8,33

Administración pública, seguridad, justicia y defensa

9

18,75

Política exterior y tratados internacionales

3

6,25

Educación, cultura y sector audiovisual.

1

2,08

Medio ambiente, medio rural y marino, ciencia e innovación

5

10,42

Total

48

100

Fuente: elaboración propia.

En materia de derechos y libertades, la legislatura concluye con dos importantes proyectos fruto de los compromisos de legislatura del gobierno y del grupo parlamentario socialista que no superan la tramitación parlamentaria, se trata de la Ley integral de igualdad de trato aprobada por el gobierno en mayo de 2011, con el objetivo de erradicar la discriminación de todos los ámbitos sociales y culturales, así como la Ley de integración de trabajadores discapacitados en el sector público³⁴.

8 La figura de la conformidad, otorga al gobierno la facultad de vetar de forma expresa cualquier proposición de ley durante los 30 días siguientes a su presentación ante la mesa del Congreso de los Diputados, en el caso del Senado, la conformidad no se contempla en su reglamento en lo relativo a las proposiciones de ley que se inician en la cámara alta, pero si se les aplica puesto que una vez se tramitan en el Senado se remiten posteriormente al Congreso para que los califique y tramite como una proposición de ley.

9 Por razones de extraordinaria y urgente necesidad la Constitución en su artículo 86 faculta al ejecutivo a legislar mediante una disposición legislativa provisional denominada Real Decreto-Ley que entra en vigor a los 30 días mediante su mera convalidación por el pleno del Congreso de los Diputados o su tramitación como proyecto de ley.

10 Comprendiendo la Sección Primera del Capítulo II del Título Primero de la Constitución (artículos 15 a 29) así como por extensión de la jurisprudencia constitucional, el artículo 30.2 de la norma fundamental

11 Que por su parte reserva a su regulación por ley orgánica aspectos relacionados con los derechos fundamentales (defensor del pueblo y suspensión de derechos) con la aprobación de tratados internacionales que impliquen cesión de soberanía a instituciones supranacionales, con la defensa y la seguridad del Estado y la regulación del derecho de excepción, con determinados órganos constitucionales (Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional) y con la organización territorial del Estado (supuestos especiales de constitución de CCAA, policía autonómica, transferencia y delegación de competencias desde el Estado y alteración de límites provinciales).

12 En consonancia con los compromisos de investidura adquiridos al comienzo de la IX legislatura.

13 Este aspecto fue ampliamente solicitado a través de enmiendas a la ponencia marco del 37 congreso federal del PSOE e incluido por la comisión correspondiente a derechos y libertades en el texto final del congreso.

14 Esto se debe a que Navarra formalmente no cuenta con un estatuto de autonomía sino con una Ley orgánica que desde el Estado le reconoce su especificidad como comunidad autónoma incluida en la disposición adicional I de la Constitución española

15 Se trata de la modificación de la Ley orgánica de extranjería para proteger a las ciudadanas extranjeras afectadas por la violencia de género, concediéndoles la regularización inmediata de su situación, si no la tuvieran, si ponen en conocimiento de los poderes públicos el hecho constitutivo de violencia de género.

16 Estas cuatro reformas tienen el origen en los trabajos impulsados la subcomisión parlamentaria iniciada en el Congreso de los Diputados en el marco de la Comisión Constitucional para abordar las medidas necesarias para mejorar la representatividad del sistema electoral general, compromiso adquirido por el presidente del gobierno y el grupo parlamentario socialista durante el debate de investidura y reivindicado en el 37 congreso federal del PSOE.

17 Con la introducción del voto rogado para los españoles en el extranjero.

18 Limitando las inauguraciones y visitas oficiales en periodo preelectoral.

19 Imponiendo a los partidos sin representación parlamentaria obligatoriedad para concurrir a las elecciones de contar con el aval del 0,1% del censo electoral de cada circunscripción por la que quieran presentar candidatura

20 Se debe de considerar un área fundamental atendiendo al contexto de crisis económica y dificultades de mantenimiento de los servicios públicos que envuelve la IX legislatura.

21 También un área prioritaria debido a que inspira junto a los aspectos sociales y de bienestar los grandes compromisos de legislatura del gobierno y del grupo parlamentario que lo sustenta.

22 Que no supongan cesión de soberanía

23 Por parte de los grupos parlamentarios en el Congreso y el Senado, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o de la iniciativa legislativa popular.

24 Puesto que la aprobación de un real decreto-ley requiere de especiales circunstancias de urgencia y necesidad, lo normal es que sea el origen menos frecuente de una ley ordinaria.

25 Estos dos reales decretos-ley reconocían un subsidio de 400 euros el primero y 426 el segundo, sujeto a la búsqueda activa de empleo y realización de cursos de formación para aquellas personas que hubiesen agotado la prestación ordinaria por desempleo.

26 Como consecuencia de una huelga de controladores que obligó al gobierno a decretar el estado de alarma ante los graves perjuicios económicos que se podrían producir al sector turístico español en un momento de grave crisis.

27 Esta medida se realiza para mejorar la conciliación de la vida familiar y laboral en línea con la apuesta con la igualdad iniciada durante la primera legislatura de gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero.

28 Durante la tramitación parlamentaria de un decreto-ley como proyecto de ley la norma tiene vigencia en el ordenamiento jurídico español en los términos en los que fue elaborada por el gobierno.

29 Lo cual los convierte en normas legales permanentes si bien no se computan como actividad legislativa puesto que la producción no se realiza en las Cortes Generales que solamente participan a través de un acto formal de convalidación por parte del pleno del Congreso de los Diputados.

30 Adoptado en mayo de 2010 ante la gravedad de la crisis económica y que supuso la reducción del salario de empleados públicos, la congelación de la revalorización de las pensiones o la supresión de determinados aspectos de la Ley de dependencia

31 En virtud de los cuales el Estado inyectó 13.000 millones de euros a los ayuntamientos para realizar obra pública o el real decreto-ley que definió las medidas extraordinarias de apoyo a la ciudad de Lorca (Murcia) tras el seísmo producido en mayo de 2011.

32 El artículo 90.2 de la Constitución faculta al Senado a vetar por mayoría absoluta cualquier proyecto o proposición de ley ordinaria u orgánica aprobados por el Congreso de los Diputados durante los dos meses siguientes a su aprobación por la cámara baja en primera lectura. Para levantar el veto se requiere que el Congreso apruebe por mayoría absoluta denegar el veto del Senado.

33 Durante la octava y la IX legislatura fue frecuente el empleo del veto por parte del grupo parlamentario popular en el Senado en alianza con los grupos vasco y catalán o con senadores del grupo mixto, en particular de cara a rechazar las leyes de presupuestos generales del Estado lo cual forzaba al ejecutivo a negociar mayorías absolutas con un elevado coste político en la cámara baja.

34 Mención aparte merece el anteproyecto de Ley de transparencia en las administraciones públicas aprobado por el gobierno en julio de 2011 que ni siquiera comienza su tramitación parlamentaria al finalizar la legislatura poco tiempo después de su aprobación por el consejo de ministros.

3. CONCLUSIONES

La IX legislatura produjo en tres años y medio un total de 187 normas que se distribuyen de la siguiente manera: 141 leyes (orgánicas y ordinarias); 45 decretos-ley convalidados por el Congreso de los Diputados sin ser tramitados como proyecto de ley; una reforma parcial de la Constitución que afectó al artículo 135 de la norma fundamental. Asímismo en el momento de disolución de las Cortes Generales, 60 iniciativas legislativas se encontraban en tramitación parlamentaria, de ellas 5 nacidas de la figura del real decreto-ley fueron posteriormente convalidadas, quedando 55 leyes (orgánicas y ordinarias) sin culminar su tramitación en ambas cámaras. Por tanto, el primer elemento a tener en cuenta es que la IX legislatura produce menos normas en las Cortes Generales, respecto de las dos legislaturas precedentes (141 frente a 166 en la VIII y 167 en la VII). Si bien un análisis superficial de la producción normativa puede señalar como una de las causas de menor elaboración de leyes, la ausencia de mayoría absoluta por parte del prupo parlamentario del PSOE, un estudio en profundidad indica que no es correcto conectar la menor producción normativa de origen parlamentario con la debilidad en las Cortes Generales del ejecutivo socialista o del grupo parlamentario que lo sustentó en ambas cámaras. En este sentido conviene señalar que a pesar de no tener una política de alianzas estable, durante los dos primeros años de legislatura, y de recurrir en 45 ocasiones a la legislación a través de real decreto-ley, el gobierno y el grupo parlamentario socialista lograron convalidar cada uno de estos decretos-ley, levantar vetos del Senado logrando apoyos en el Congreso que les permitiesen alcanzar la mayoría absoluta requerida por la Constitución, aprobar todas las leyes de Presupuestos Generales del Estado durante la IX legislatura y lograr, por segunda vez en la historia de la democracia, llevar a cabo una reforma de la Constitución en un contexto de graves dificultades económicas y de crispación parlamentaria.

Además, la fortaleza parlamentaria del ejecutivo se constata en el origen de la normativa aprobada durante la IX legislatura, puesto que de un total de 141 leyes orgánicas y ordinarias, 127 tienen su origen en la iniciativa del gobierno que logra por tanto, a lo largo de esta legislatura, imponer su agenda legislativa a pesar de no contar con mayoría absoluta el Congreso de los Diputados, ser la segunda fuerza política en el Senado o definir con una política de alianzas estables desde el inicio de la misma. Por tanto, este dato de menor producción legislativa se explicaría como consecuencia de la duración más reducida de le legislatura 2008-2011, puesto que las dos previas agotaron los 4 años y en el momento de su finalización el conjunto de normas pendientes de concluir su tramitación parlamentaria era menor.

El segundo elemento que define la actividad legislativa del segundo mandato de Zapatero es el claro protagonismo de la economía en la producción normativa, comprensible en un momento de graves dificultades económicas, combinado con el desarrollo de derechos fundamentales comprometidos durante la campaña electoral y el debate de investidura. Así pues, esto se constata fundamentalmente en el peso de la legislación de corte económico, laboral y social en el conjunto de la producción normativa puesto que 62 leyes que comprenden ordinarias, orgánicas y decretos-leyes tramitados como proyectos de ley contienen medidas de tipo socioeconómico para hacer frente a la incidencia de la crisis económica internacional en España.

Esta legislación cuenta con dos etapas diferenciadas, en un primer momento, que comprende los dos primeros años de legislatura, las medidas del gobierno se encaminaron a preservar la paz social de la legislatura anterior con la implementación de medidas de reforma del modelo económico y productivo español contenidas en el Plan-E. Sin embargo el deterioro de la crisis económica durante la primavera de 2010, abre una nueva etapa que obliga al ejecutivo a adoptar medidas de ajuste consistentes en la reducción del déficit público, estas medidas se concretaron en el real decreto-ley de mayo de 2010 de reducción del déficit público, así como en la aprobación de la reforma laboral de 2010 y de medidas impositivas, de lucha contra el fraude fiscal y de gobernanza de las entidades de crédito además de la prohibición de determinadas operaciones financieras.

El segundo elemento es la aprobación de normativa de ampliación de derechos fundamentales y libertades públicas. Esto se manifiesta fundamentalmente en la producción normativa de leyes orgánicas, de las cuales el 44,4% regula este tipo de medidas, destacándose en este ámbito la aprobación de la ampliación de los supuestos del aborto en la legislación española. Sin embargo, esta profundización en derechos y libertades civiles no se ve reflejada en la legislación ordinaria, que se ve prácticamente monopolizada por las medidas contra la crisis económica, quedando sin aprobar proyectos comprometidos al comienzo de la legislatura como la Ley integral de igualdad de trato o las leyes de transparencia y enjuiciamiento criminal que ni siquiera comienzan su trámite parlamentario.

Finalmente hay que destacar que, a diferencia de la legislatura precedente, el segundo mandato de Zapatero se caracteriza por la desaparición de la organización territorial del Estado de la agenda legislativa. Entre 2004 y 2008 se aprobó un total de seis nuevos estatutos de autonomía y se rechazó la reforma propuesta por el Parlamento Vasco para reformar el Estatuto de Guernica, durante esta legislatura en particular la reforma catalana se convirtió en un elemento de debate político y de crispación entre el gobierno y el principal grupo parlamentario de la oposición. Sin embargo, durante la IX legislatura solamente se aprueban dos estatutos de autonomía, el extremeño a iniciativa de su asamblea legislativa y la Ley orgánica de régimen y amejoramiento del Fuero Navarro, que cumple las funciones estatutarias para Navarra, a iniciativa del Gobierno.

CAPÍTULO 5

PODER JUDICIAL Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

JOSU DE MIGUEL BÁRCENA

Universidad Autónoma de Barcelona

1. INTRODUCCIÓN

El presente capitulo tratará de abordar las cuestiones más significativas relacionadas con el poder judicial y el tribunal constitucional, que han tenido lugar en el transcurso de la IX legislatura. Para ello, analizaremos por igual las novedades legislativas y jurisprudenciales, sin abandonar otras perspectivas con el objetivo de que el trabajo no quede en una mera cronología de datos y hechos sin continuidad histórica. Cuando hablamos de poder judicial y tribunal constitucional conviene aclarar que no aludimos a realidades institucionales distintas, sino a órganos que realizan funciones jurisdiccionales de acuerdo a un criterio competencial y material no siempre coincidente. Resulta importante realizar esta apreciación de inicio, pues con ello se quiere contribuir a resituar el debate en torno a la esencial tarea que realiza la justicia constitucional en cualquier democracia consolidada.

De inicio, en el primer bloque, abordaremos las cuestiones más importantes ocurridas en el seno del poder judicial en la última legislatura socialista. En este ámbito, el trabajo se divide en tres partes. En la primera, daremos cuenta de los cambios normativos que, como consecuencia del proceso de integración europea, han transformado aspectos esenciales del ordenamiento jurídico interno, relacionados con la ejecución de sentencias en el ámbito penal y la posibilidad de ejercer acciones transfronterizas en materia de derecho civil y mercantil. En la segunda parte, analizaremos los importantes cambios que ha traído consigo la nueva oficina judicial aprobada en el 2009, que tiene por objetivo mejorar el sistema de organización del trabajo de todo el personal al servicio de la administración de justicia, de forma que su actividad profesional se desempeñe con la máxima eficacia y responsabilidad. En última instancia trataremos la polémica huelga judicial que realizó una parte del colectivo de jueces en octubre de 2008, desde un punto de vista constitucional.

El segundo bloque estará dedicado al tribunal constitucional. Como se sabe, la legitimidad y estabilidad de nuestro alto tribunal se han visto seriamente dañadas en las dos últimas legislaturas como consecuencia del calamitoso proceso que rodeó el enjuiciamiento constitucional del Estatuto de Cataluña. Aquí no se apreciarán las cuestiones materiales relativas a la sentencia 31/2010 (ello se hará en otro capítulo de la obra), sino que al hilo de las controversias políticas y doctrinales surgidas se hará una serie de matizaciones en torno a la función de la justicia constitucional en democracia y a la importancia de no simplificar la competencia y funciones del tribunal constitucional mediante el reiterado expediente de «justicia política». Terminaremos realizando algunas observaciones sobre los problemas que plantea la figura de la prorogatio, que ha servido para que los magistrados hayan permanecido en el cargo más tiempo del prescrito constitucionalmente, como consecuencia del espíritu obstruccionista mostrado por los dos grandes partidos a la hora de designar los nuevos miembros del tribunal constitucional en sede parlamentaria.

2. EL PODER JUDICIAL EN LA IX LEGISLATURA: DE LAS TRANSFORMACIONES ORGANIZATIVAS A LA HUELGA DE JUECES

Como acabamos de señalar, en la sección dedicada al poder judicial daremos cuenta de las innovaciones organizativas establecidas por la nueva oficina judicial, la huelga de jueces y magistrados y los cambios normativos relacionados con la realización de un espacio judicial europeo en materia procesal. Comencemos por esta última cuestión.

2.1. Avances en materia de derecho procesal europeo

El objetivo, establecido en el Tratado de Ámsterdam, de crear un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea (en adelante UE), ha venido exigiendo un importante esfuerzo de cara a incrementar la cooperación judicial entre los Estados miembros (Peers, 2006). En este sentido, a la sustitución del viejo sistema de extradición, que tantos problemas está dando desde el punto de vista de la garantía de los derechos fundamentales procesales (Komárek, 2007), se suma la necesidad de incorporar el principio de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales como base del espacio judicial europeo. Este principio, sin el que la integración judicial que prevé el título V del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) resultaría inservible, se basa en la confianza mutua de que las resoluciones que van a reconocerse y a ejecutarse cumplen plenamente las exigencias básicas de legalidad y proporcionalidad en todos los países comunitarios.

La última legislatura ha sido especialmente fructífera en este ámbito. Así, en el ámbito de lo penal, la Ley 1/2008 y la Ley 2/2008, modifican los aspectos necesarios para que se puedan ejecutar en el marco de la UE aquellas resoluciones de cualquier Estado miembro que impongan sanciones pecuniarias. En ambas normas se regula el procedimiento a través del cual se transmiten, por parte de las autoridades judiciales españolas, aquellas resoluciones firmes por las que se exija el pago de una sanción pecuniaria a una persona física o jurídica como consecuencia de la comisión de una infracción penal, a otros Estados miembros de la Unión Europea y el modo en el que las autoridades judiciales españolas van a reconocer y a ejecutar tales resoluciones cuando les sean transmitidas por otro Estado miembro¹. En este sentido, es necesario aclarar que el término sanción pecuniaria se refiere no solamente a aquella cantidad de dinero exigida en concepto de multa impuesta como consecuencia de la comisión de una infracción, sino también a la impuesta en la misma resolución en concepto de costas judiciales, como compensación en beneficio de las víctimas o destinada a un fondo público u organización de apoyo a las víctimas. Además, las sanciones impuestas pueden derivar de la comisión de una infracción de carácter penal o administrativo, aunque en el caso español es necesario aclarar que éste último supuesto no es posible, pues las sanciones administrativas nunca son recurribles ante órganos judiciales penales.

En esta misma línea de progresiva e imparable integración de ordenamientos jurídicos, la Ley 4/2010 y la Ley Orgánica 3/2010 regulan el procedimiento a través del cual se van a transmitir, por parte de las autoridades judiciales españolas, aquellas sentencias firmes por las que se imponga un decomiso a otros Estados miembros de la UE². Se instaura así un concepto supranacional de decomiso, que alcanza a bienes que provienen de actividades delictivas desarrolladas por la persona condenada durante un período anterior a la condena, o cuando se tenga constancia de que el valor de la propiedad es desproporcionado con respecto a los ingresos legales de la persona condenada y un órgano judicial nacional, basándose en hechos concretos, esté plenamente convencido de su procedencia delictiva. En cambio, quedan fuera de esta ley los supuestos de restitución de bienes a sus legítimos propietarios.

En el ámbito civil, se han tenido que incorporar normas comunitarias con el propósito de tutelar créditos³, dentro de lo que la doctrina viene calificando como nuevo derecho procesal europeo (Lodero Colunga, 2006). El proceso monitorio europeo aparece como una vía de reclamación transfronteriza de créditos pecuniarios no impugnados, mientras que el proceso europeo de escasa cuantía permite cualquier tipo de demanda cuando su valor, excluidos los intereses, gastos y costas, no rebase los 2.000 euros. Ambos procesos comprenden reclamaciones en asuntos civiles y mercantiles, conceptos que deben interpretarse de acuerdo a las normas de la UE. En el caso del proceso monitorio, no así en el procedimiento europeo de escasa cuantía, se incluyen en su ámbito supuestos como el contrato de trabajo, que en el derecho español no constituye instituto propio del derecho civil o mercantil y que, sin embargo, ha de tener cabida en este proceso. El hecho de que algunas normas europeas fuesen más ventajosas que las que incluía nuestra legislación ha obligado, mediante la Ley 4/2011, a introducir aquellos cambios que confieren el mismo tratamiento procesal a cualquier acreedor, resida en España o en otro país de la UE. En este sentido, la reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva oficina judicial, ya había considerado que estas medidas se reducían a elevar en el proceso verbal la cuantía para cuya reclamación no fuese obligatoria la intervención de abogado y procurador, que pasaba de 900 a 2.000 euros, en consonancia con la cuantía del actual proceso europeo de escasa cuantía.

2.2. Cambios instrumentales en la organización del poder judicial español: la nueva oficina judicial

Sin lugar a dudas, el acontecimiento más importante que se ha dado lugar en los últimos años en España, en el ámbito de la justicia, es la instauración de la nueva oficina judicial (en adelante NOJ) a través de la Ley orgánica 1/2009 y la Ley 13/2009, con el objetivo de que los jueces y magistrados dediquen todos sus esfuerzos a las funciones que les vienen encomendadas por la Constitución: juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Para ello se les ha intentado descargar de todas aquellas tareas no vinculadas estrictamente a las funciones constitucionales que se acaban de señalar. De este modo, la NOJ atribuye a otros funcionarios aquellas responsabilidades y funciones que no tienen carácter jurisdiccional y, por otra parte, se establecen sistemas de organización del trabajo de todo el personal al servicio de la Administración de justicia, de forma que su actividad profesional se desempeñe con la máxima eficacia y responsabilidad. Antes de comentar los cambios que implica la NOJ y su consecuente evaluación, conviene realizar un breve análisis histórico sobre los perfiles orgánicos y constitucionales del poder judicial en nuestro país.

2.2.1. Antecedentes y patologías del sistema de justicia en España

La Constitución española (en adelante CE) dedica un Título (el VI) a hablar del poder judicial; sin embargo, no diseña un modelo de organización de justicia al margen de lo establecido por el art. 122, ni tampoco delinea claramente el sistema de reparto de competencias en materia de organización y medios, entre el Estado y las comunidades autónomas. Por eso la Ley Orgánica del Poder judicial (en adelante LOPJ), ha ido modificando en sucesivas reformas la estructura organizacional y adaptándola, con evidentes signos de fracaso, a la realidad territorial española⁴. Sin un modelo institucional claro, con tres puntos de referencia gubernativos (el Consejo General del Poder judicial, el ministerio de Justicia y las consejerías autonómicas), la LOPJ ha tenido que lidiar con excesivas expectativas. Ello ha provocado la ausencia de una configuración conceptual precisa de cuál sea realmente el tipo de modelo de justicia que se quiere y cuál deba ser, por tanto, su diseño adecuado más correcto que resulte idóneo para el desempeño de las funciones constitucionales que ha de cumplir. Porque digámoslo claramente, dentro de los servicios que presta el poder público, la administración de justicia, a pesar de su importancia, no resulta rentable desde el punto de vista electoral, lo que dentro del «federalismo líquido» que está viviendo España en este momento (transferencia de poder sin la correspondiente financiación), es un auténtico naufragio político (Pastor, 2001; Palomar Olmeda, 2010).

La escasa eficiencia y eficacia de la justicia en España es tributaria, al igual que en otros países, de un modelo burocrático de judicatura, de impronta fundamentalmente continental, y que tiene por hilo conductor una concepción del juez como funcionario público que se encuadra en una carrera profesional, cuyo dato sociológico más importante es la presentación del propio juez como un actor institucional dominante en el sistema de justicia, aislado del resto de actores institucionales tanto por su sistema de selección (con la salvedad del ministerio fiscal), como por su aparente posición jerárquica en el seno de la estructura del poder judicial (Guarnieri y Pederzoli, 2005). No hay que olvidar, sin embargo, que la posición predominante del juez que venimos describiendo, proviene de su posición determinante en la toma de decisiones relacionada con el proceso. Proceso en el que también tienen una especial relevancia los secretarios judiciales, que dependiendo de cada situación particular y del sistema de relaciones con el propio juez, disponían (y disponen) de amplios márgenes de autonomía funcional. La NOJ pretende recuperar el papel del secretario, pero no tanto como gestor de una organización sino más bien como actor institucional determinante en partes o fases del proceso, lo que liberaría al juez de alguna de sus funciones decisorias (Martínez de Santos, 2011).

La reforma de la LOPJ del año 2003, que ha servido de presupuesto de las recientes reformas legales de impulso e implantación de la NOJ, comenzó a incubarse con el libro blanco de la justicia del Consejo General del Poder judicial de 1997 y, posteriormente, a través del Pacto por la Justicia de 2001 (Martín Morato, 2005). La reforma, que finalmente fue aprobada sin el consenso de todas las fuerzas políticas, no articuló un nuevo modelo de organización y gestión de la justicia, sino que superpuso unas nuevas estructuras organizativas (unidades procesales de apoyo directo y servicios comunes y unidades administrativas), sobre un sistema viejo y agotado de planta judicial, en el que el que la gestión de recursos personales, de infraestructuras y materiales, aparecía fragmentada y sin posibilidad de funcionar eficazmente.

La gestión organizativa de la justicia aparece, como ya henos señalado anteriormente, diseminada entre el ministerio de Justicia, el Consejo del Poder judicial y las comunidades autónomas. La falta de coordinación ha conducido a un modelo con altos costes de transacción material y económica, en el que el funcionamiento administrativo aparece desordenado y en el que en pocas ocasiones se vislumbra de forma transparente quién es el actor responsable de adoptar una medida en concreto (Nieto, 2004). Esta fórmula coadyuva a la irresponsabilidad institucional, ya que los actores que trabajan en la «oficina judicial» pertenecen a tres colectivos que tienen una relación orgánica con distintos «empleadores» y con regímenes jurídicos entremezclados en su origen: los jueces dependen del Consejo General del Poder Judicial y, en parte, del ministerio; los secretarios judiciales derivan del propio ministerio y tangencialmente de las comunidades autónomas, mientras que el personal al servicio de la administración de justicia trae causa del propio ministerio y de las comunidades autónomas en un complejísimo sistema de distribución y solapamiento funcional (Sánchez Álvarez, 2011).

Este ejemplo sirve para poner de manifiesto el problema de la diversificación institucional en lo que se refiere a la organización instrumental de la justicia. Y es que la LOPJ no puede resolver una decisión política previa que por unas razones u otras no se quiere adoptar: la de recentralizar todas las competencias en el ministerio, desapoderando a las comunidades autónomas, o la de descentralizar todas las competencias de organización y gestión en los entes territoriales, sin perjuicio de que la homogeneidad del sistema se salvaguarde a través de medidas normativas. Si en la primera legislatura del Gobierno socialista, con los extraordinarios (y fallidos) desarrollos estatutarios ésta última parecía la opción más lógica, en la actualidad estaríamos más cerca de una recuperación plena de las competencias en la materia por parte del Estado, ya que el político autonómico empieza a mirar con desconfianza un ámbito de la gestión pública —el de la justicia— que le aporta muchos quebraderos de cabeza, pocos réditos electorales y menos capacidad de influencia.

2.2.2. La nueva oficina judicial: las cambios más importantes

Como ya hemos señalado con anterioridad, la oficina judicial es la organización de carácter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales. La estructura básica de la oficina judicial, que es homogénea en todo el territorio nacional como consecuencia del carácter único del poder al que sirve, está basada en los principios de jerarquía, división de funciones y coordinación. La Ley orgánica 1/2009 y la Ley 13/2009 parten del respeto a estos principios, aunque llevan a cabo una reordenación de la organización instrumental de los juzgados y tribunales, mediante una NOJ que gira en torno a tres ideas fundamentales: el papel destacado que ha de desempeñar el secretario judicial (Gutiérrez Lucas, 2010), cuya figura parece haber estado infrautilizada y reducida a funciones esencialmente administrativas, la incorporación de las técnicas de información y documentación (TID) a la administración de justicia y la implantación de los servicios comunes procesales como elemento clave para la ordenación del procedimiento (Pozo, 2009; Arnaiz Serrano y Tomás Porter, 2010; Iglesias Canle, 2010).

En la NOJ la consideración estricta de «actividad jurisdiccional» excluye las actuaciones de impulso procesal que interfieren y afectan el desempeño de la función propia del juez. A tal finalidad responde la estructura prevista al distinguir entre unidad procesal de apoyo directo, servicios comunes procesales y unidades administrativas de gestión. La primera es la unidad de la oficina judicial dotada de los puestos de trabajo necesarios e imprescindibles para asistir directamente a cada juez en el ejercicio de sus funciones, realizando actuaciones precisas para el exacto y eficaz cumplimiento de las resoluciones que dicten⁵. Los servicios procesales comunes son las unidades de la oficina judicial que, sin estar integradas en órgano judicial concreto, asumen labores centralizadas de gestión y apoyo en actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales. Prestan soporte a todos o alguno de los órganos judiciales de su ámbito territorial, con independencia del orden jurisdiccional al que pertenezcan y la extensión de su jurisdicción. Sus funciones abarcan la totalidad de trámites exigidos para completar los procesos judiciales en todos los órdenes⁶. Las unidades administrativas de gestión se constituyen en el ámbito de la organización de justicia para la jefatura, organización, inspección administrativa y gestión de los recursos humanos de la oficina judicial, así como sobre los medios informáticos, nuevas tecnologías y demás medios materiales. Se trata de unidades de apoyo a una o varias oficinas judiciales para la prestación de servicios cuya naturaleza no exija la realización de funciones encomendadas a los funcionarios de la administración de justicia que se consideren necesarios para el buen funcionamiento de las propias oficinas.

En todo caso, como ya hemos señalado con anterioridad, la gran novedad de la NOJ reside en el nuevo papel que jugará la figura del secretario judicial en el ámbito de las unidades y servicios recientemente creados (Andino Axpe, 2009). En la unidad procesal de apoyo directo la función principal del secretario será la dirección del personal adscrito en el aspecto técnico procesal, y de manera más concreta la de otorgar la fe pública procesal, llevar el control del libro de registro, dirigir, impulsar y ordenar el proceso⁷ y cooperar con otros órganos y administraciones (entre las que destaca la administración tributaria), elaborando la estadística judicial. En el ámbito de los servicios procesales comunes los secretarios dirigirán la gestión del personal y la tramitación y ejecución de los expedientes judiciales. En cada uno de los servicios se crearán, a su vez, jefaturas de sección o de equipo dirigidas por un secretario judicial que ejercerá las funciones de planificar, organizar y supervisar el trabajo de la sección o equipo ateniéndose a los protocolos de actuación.

El análisis de la NOJ ofrece como conclusión la colocación del secretario judicial en posición de exclusivo director del funcionamiento de la misma, figura imprescindible al frente de cada una de las unidades que la conforman. El éxito o el fracaso del cambio dependerá en parte de su actuación. Sin embargo, parece claro que la formación teórica y práctica del secretario judicial es manifiestamente insuficiente, poco idónea para la nueva función que se le encomienda. Si se establece que el secretario además de técnico-procesal ejerce funciones de dirección de la actividad de equipos humanos, resulta patente la necesidad de que su formación incluya el conocimiento de técnicas de dirección, de elaboración de programas de actuación y de organización. Por lo demás, hay quien ha señalado que de la NOJ se desprende un nuevo reparto de funciones entre el juez y el secretario, que coloca al primero «en el cuarto trasero» de la oficina judicial despachando el trámite de la decisión de los asuntos que tenga a bien entregarle el secretario (Nieto, 2010).

En último lugar, la Ley 13/2009 realiza en la Ley de Enjuiciamiento Civil una serie de modificaciones relativas a la modernización tecnológica de la administración de justicia en línea con lo dispuesto en la LOPJ. Así, se introduce la posibilidad de que la publicidad en los boletines oficiales sea sustituida, en los términos que reglamentariamente se determinen, por la utilización de medios telemáticos, informáticos o electrónicos. Además, es necesario destacar en este ámbito, la modificación de la regulación de las subastas judiciales, para permitir que bajo la dirección del secretario judicial puedan efectuarse pujas electrónicas, siempre que se cuente con los medios técnicos para ello. De esta manera, la participación en las subastas judiciales podrá realizarse a través de internet, sin requerir la presencia física obligatoria de los intervinientes en una sala.

2.2.3. Los retos pendientes de la justicia

Los avances de la IX legislatura en el ámbito de la justicia han tenido mucho que ver con la implantación de la NOJ. Sin embargo, las mejoras organizativas que aquella ha traído consigo no conseguirán por sí mismas solventar las carencias históricas del modelo de justicia español. Se ha señalado, en este sentido, que no se puede pretender implantar la NOJ sin llevar a cabo un profundo replanteamiento del actual sistema de demarcación y planta judicial (Jiménez Asensio, 2011). Deberían, en este sentido, superarse los actuales partidos judiciales, tributarios directos de la justicia decimonónica, extenderse la organización colegiada mediante la configuración de tribunales que dispongan de una única oficina, crearse tribunales de instancia para que conozcan los asuntos de menor complejidad y atribuir la instrucción al ministerio fiscal, cuestión que se quedó en un mero anteproyecto de ley en el ministerio de Justicia.

Por último, la legislatura recién comenzada, una vez abordada la cuestión organizacional de la justicia, tendría que emprender decididamente el débil modelo de gestión de recursos materiales, tecnológicos y personales de la administración de justicia, cuyas debilidades han sido puestas de manifiesto en innumerables trabajos e informes públicos (Cantero Martinez, 2010). La fragmentación institucional ya evidenciada, ha creado y enquistado importantes problemas de gestión de recursos (al igual que sucede con las universidades), lo que hace pensar en la necesidad de crear una figura que administre material y financieramente los juzgados y tribunales desde la perspectiva de una gerencia pública eficaz y eficiente. En este sentido, es importante recordar que el modelo de gestión de recursos humanos de la administración de justicia no ha incorporado aún el elemento básico del cambio de paradigma en el sistema de recursos humanos de la administración pública general, que hace referencia a una carrera profesional horizontal, evaluada constantemente en el ejercicio de sus funciones y caracterizada por los principios de descentralización, flexibilidad, autonomía organizativa y transparencia.

2.3. Otras cuestiones de interés: la huelga de jueces y los cambios legales que afectan a los miembros de la carrera judicial en política

En octubre de 2009 tuvo lugar la primera huelga de jueces de la democracia (Sánchez Morón, 2009). Es verdad que fue una huelga minoritaria, finalmente promovida por una sola de las asociaciones que representan a los jueces y magistrados españoles (Asociación Profesional de la Magistratura), pero que no pudo ser evitada ni siquiera con el cambio de ministro de Justicia (Mariano Bermejo por Francisco Caamaño). La judicatura enarboló una serie de reivindicaciones que recogían el cansancio acumulado por las carencias seculares de la justicia ya reseñadas y por la politización mediática que los distintos gobiernos hacen tanto de los errores judiciales, como de la política penal que pretende resolver todos los conflictos sociales mediante el engrosamiento de las competencias jurisdiccionales de los juzgados, sin el correspondiente reforzamiento de los medios materiales y humanos. Se reclamaba así una carga máxima de trabajo de los jueces, la supresión del trabajo forzoso por ascenso, la mejora de las retribuciones salariales y la eliminación de las nuevas atribuciones que la NOJ otorgaba a los secretarios judiciales.

Al margen de esta cuestión, nos interesa revelar el trasfondo constitucional de la huelga. El gobierno señaló durante el periodo de conflicto, que le correspondía al Consejo General del Poder judicial sentar criterio uniforme sobre la huelga. Nada más lejos de la realidad: es el legislador orgánico el que tiene la responsabilidad de desplegar las cuestiones relativas a la titularidad, contenido y límites de un derecho fundamental, integrado en el derecho a la libertad sindical. Es importante recordar, que las asociaciones de jueces lograron ya a principios de la década de 1990, eliminar del proyecto de ley de huelga que nunca se hizo realidad, la prohibición de que los jueces y magistrados pudieran ejercer el derecho fundamental contenido en el art. 28.2 CE (Belloch Julbe, 1992; Ojeda Avilés, 1992). Pero el hecho de que exista un vacío legal que convendría llenar cuanto antes, no elude que a través de una interpretación podamos llegar a una conclusión meridiana: los jueces y magistrados no pueden ejercer el derecho de huelga.

Una interpretación sistemática de la Constitución exige examinar el derecho de huelga conjuntamente con el derecho de sindicación (art. 28. 1 CE) (Tajadura Tejada, 2009). El derecho de sindicación es un instrumento básico y fundamental para la defensa de los derechos del trabajador mientras que el derecho de huelga es un recurso, digamos extraordinario, que los trabajadores pueden utilizar en la lucha sindical. Desde esta perspectiva debemos observar que el constituyente, en el artículo 127 CE, prohíbe expresamente a los miembros del poder judicial su pertenencia a sindicatos. Y de la expresa prohibición de la sindicación cabe deducir, sin muchos esfuerzos, la exclusión del derecho de huelga. Resultaría absurdo atribuir al constituyente la voluntad de prohibir a los jueces que se sindicaran y permitirles, sin embargo, que ejercieran el derecho de huelga. Junto a esta objeción formal cabe subrayar otras de más hondo calado, basadas en la posición constitucional que ocupan los jueces y magistrados y en la naturaleza misma de la función jurisdiccional. Desde esta perspectiva, debemos recordar que el estatuto de los jueces y magistrados viene determinado por su doble condición de funcionarios públicos y de titulares de un poder del Estado. Ahora bien, su condición específica de titulares de un poder público prevalece necesariamente sobre su condición genérica de funcionarios. Y, desde esta perspectiva, no debiera plantear dudas el hecho de que los titulares de un poder del Estado no pueden hacer huelga. El poder no puede dejar de ser ejercido mediante una huelga.

La razón de ello es fácilmente comprensible. La función jurisdiccional consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado es una función esencial e inherente al Estado, no ya al Estado social y democrático de derecho configurado por nuestra Constitución, sino al Estado mismo. Esa función es esencial porque consiste en resolver los conflictos de forma pacífica, esto es, mediante la interpretación y la aplicación de las normas jurídicas. Con su actuación garantizan la paz social a través de la vigencia del ordenamiento jurídico. Se trata de una función cuyo objetivo es siempre la realización de la justicia concebida como valor superior del ordenamiento (art. 1 CE). Y si lo anterior tiene algún fundamento, resulta claro que esa función jurisdiccional, pacificadora, consustancial a la existencia del Estado y del ordenamiento jurídico, no puede —en ningún caso— dejar de ser ejercida. Los jueces no pueden dejar de ejercer una función que está concebida como la suprema y fundamental garantía de los derechos de los ciudadanos. El derecho de todos a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitución impide que dicha tutela pueda ser suspendida y se configura por tanto como el argumento definitivo en contra de la tesis que defiende la legitimidad constitucional de la huelga judicial.

Para finalizar, nos gustaría hacer una referencia a la sorpresiva reforma de la LOPJ, en el trámite de elaboración de la Ley de medidas de agilización procesal, que introdujo una nueva redacción en los arts. 351 y 356 de aquella, para que a los jueces, magistrados y miembros de otros cuerpos, como puede ser la fiscalía, que hayan sido nombrados para cargo «político o de confianza» o que sean elegidos eurodiputados, senadores, diputados nacionales o autonómicos e incluso concejales, se les compute el tiempo que permanezcan en ese cargo en situación de servicios especiales. Esto quiere decir que esos años les computarán «como servicios efectivos en la carrera» a la que pertenezcan. Es decir, no perderán antigüedad y, en cambio, se sumarán con posterioridad para ascender en el escalafón. De esta forma, podrán reintegrarse en la carrera correspondiente, aunque se tendrán que abstener «de conocer de los asuntos concretos vinculados con su actividad política». Así, ambos podrán volver a desempeñar los cargos que tenían antes de su paso a la política. La naturaleza retroactiva de la reforma, el pacto secreto de los dos grandes partidos para modificar la ley y el personalismo que trasluce la decisión, evidencian sin duda lo inoportuno de la misma en un contexto de crítica generalizada a los privilegios de aquellos que ostentan responsabilidades políticas tanto en el pleno representativo como propiamente gubernamental.

1 Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias.

2 Decisión marco 2006/783/JAI del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso.

3 Reglamento (CE) nº 1896/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, por el que se establece un proceso monitorio europeo, y Reglamento (CE) nº 861/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía.

4 Por supuesto, hay que recordar aquí el papel jugado por el Tribunal Constitucional, que como se sabe, ha sido uno de los actores más importantes en la construcción y articulación del sistema autonómico de justicia (Xiol Ríos, 2005).

5 La Orden JUS/1741/2010, de 22 de junio, determina la estructura y aprueba las relaciones de puestos de trabajo de las oficinas judiciales y de las secretarías de gobierno incluidas en la primera fase del plan del ministerio de Justicia para la implantación de la nueva oficina judicial. BOEnº 158, 2010.

6 Conforme al artículo 438.3 LOPJ la competencia para el diseño, creación y organización de estos servicios comunes procesales corresponde a las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivos territorios y al ministerio de Justicia en aquellos otros en los que todavía no se haya producido la asunción de competencias en materia de justicia por la respectiva comunidad.

7 Los secretarios judiciales podrán así admitir demandas aunque no inadmitirlas, competencia que en consonancia con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), corresponde a los jueces.

3. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA IX LEGISLATURA: LA LENTA RECUPERACIÓN DEL PRESTIGIO PERDIDO

La VIII legislatura, primera del gobierno socialista liderado por José Luis Rodríguez Zapatero, resultó una auténtica calamidad para el prestigio jurídico y político de la institución encargada de defender la Constitución. Varios son los motivos. Singular importancia tuvo la incapacidad del propio TC para blindarse institucionalmente de las presiones y maniobras políticas para intentar influir en la decisión sobre el omnipresente Estatuto de Cataluña. Con la primera recusación realizada por el Partido Popular en diciembre de 2007, el tribunal perdió una oportunidad de oro para mandar una señal al gobierno y a la oposición, en el sentido de proteger la independencia de cada uno de los magistrados mediante una defensa corporativa de su quehacer jurídico dentro de la institución. Sin embargo, Pérez Tremps fue recusado por sus propios compañeros, y se abrió la veda para que todos los actores políticos con intereses en el Estatuto (gobierno, Generalitat y Partido Popular) intentaran jugar sus cartas mediante todos los instrumentos legales puestos a su disposición (Delgado del Rincón, 2008). Y así, se sucedieron las recusaciones e incluso la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal constitucional (en adelante LOTC) para asegurar que la presidenta de la institución permaneciera en el cargo ante la previsión de que pudiera desequilibrar la balanza en el caso de un empate «ideológico» entre magistrados que nunca tuvo lugar⁸.

Sin embargo, en el origen de la pérdida de prestigio del alto tribunal está el haber realizado un Estatuto de Autonomía (el de Cataluña) sin el consenso político de todas las fuerzas parlamentarias. La sentencia 31/2010, sobre el Estatuto, realiza una expeditiva labor interpretativa, en el sentido de corregir el presupuesto que estaba en la base de la profundización estatutaria catalana (y también andaluza), a saber: la posibilidad de cambiar el marco constitucional de la autonomía, produciendo un nuevo balance de poder desde la Constitución hacia los estatutos, sin tener que pasar por el expediente de la reforma constitucional⁹. En realidad, el argumento que subyace a la sentencia sobre el Estatuto tiene su origen en la idea lógica que está en la base de todo Estado constitucional: en una democracia constitucional, como es la española, la mejor manera de salvaguardar la propia Constitución es separar al poder constituyente de los poderes constituidos (art. 9.1 CE) (García de Enterría, 1979). Se evita así que la soberanía parlamentaria falsifique la obra realizada por el pueblo originalmente, reservando a los poderes constituidos la posibilidad de utilizar el instituto de la reforma para ir adaptando a los tiempos el texto constitucional. Nuestro modelo de control de constitucionalidad de la leyes y de defensa de la Constitución, es deudor por tanto de la tradición norteamericana, alemana o italiana, no propiamente francesa, donde el Consejo Constitucional solo ha ido adquiriendo cierta relevancia al respecto, como consecuencia de la protección de los derechos fundamentales (Fernández Segado, 2008).

Es importante señalar esto, pues una de las consecuencias más nocivas de todo lo acontecido alrededor del Estatuto de Cataluña es la propagación de una serie de ideas que solo obedecían a deseos e intereses de una clase política insaciable (y de un sector doctrinal que la seguía). Se llegó a señalar, en este sentido, que el Tribunal constitucional no tenía «legitimidad» para enjuiciar una norma infraconstitucional, que al haber sido ratificada en referéndum por lo ciudadanos, estaba dotada de una especie de soberanía material inatacable¹⁰. Resulta evidente que habría que eliminar la posibilidad de que el Tribunal Constitucional volviese a tener que abordar la constitucionalidad de una norma votada afirmativamente en referéndum, cuestión sencilla de solucionar recuperando el recurso previo de inconstitucionalidad para el caso de la reforma de los Estatutos (Tajadura Tejada, 2006). Sin embargo, el TC no podía dejar de resolver un conflicto planteado en los términos procesales establecidos por la Constitución y la LOTC, algo que hubiera supuesto un quebrantamiento de las obligaciones constitucionales que precisamente otorgan sentido a su existencia.

En lo que respecta a la cuestión del referéndum estatutario, la intervención del cuerpo electoral aprobando el Estatuto es una especificidad procedimental, que de por sí no tiene consecuencias trascendentales o cualitativas que hagan diferente ese control del de otras posibles normas¹¹. Desde este punto de vista, la intervención del cuerpo electoral en la elaboración de una norma tampoco impide su control jurisdiccional por el TC. Por ejemplo, puede recurrirse perfectamente una ley que obedezca en su origen a una iniciativa popular, o que se haya aprobado en cumplimiento de una decisión tomada en referéndum, y cabe a nuestro juicio siempre un control formal de las reformas constitucionales del 168 CE, e incluso en este tipo de reformas constitucionales un control material, si la misma pudiese ser calificada, como anticonstitucional¹²: es decir, una reforma que suponga la ruptura o quiebra del orden constitucional y no solo su profunda o generalizada modificación, casos a los que se refiere el artículo 168 de la Constitución. Por último, la alegación de contradicción entre lo aprobado por el cuerpo electoral y la voluntad constituyente que el TC está para preservar e imponer universalmente, no alude a un choque de soberanías, la de comunidad autónoma y la de la nación. Este choque sencillamente es imposible, pues la intervención del cuerpo electoral no supone en sí misma ejercicio de soberanía.

Pero quizá el daño más irreparable para el sistema constitucional es haber propagado la idea de que el TC es un órgano político, que además tiene una tendencia decisoria de carácter recurrentemente centralizadora, algo que solo puede afirmarse si se desconoce el papel que nuestro alto tribunal ha jugado en la construcción de una autonomía política con protección constitucional efectiva¹³. Por lo tanto, resulta importante a continuación responder a la pregunta de si el TC es un órgano político o jurisdiccional, y si alguno de los dos planos ha resultado determinante a la hora de resolver el conflicto que se le planteaba con los recursos de inconstitucionalidad sobre el Estatuto de Cataluña.

3.1. El Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional: consideraciones en torno a la sentencia 31/2010

El hecho de que el TC no forme parte, orgánicamente, del poder judicial, no quiere decir que no se constituya como un órgano jurisdiccional. El art. 22 LOTC perfila un estatuto de magistrado basado en la imparcialidad, la independencia y la inamovilidad, cuestión que es especialmente importante si tenemos en cuenta que su elección, sujeta a los criterios de mérito y capacidad establecidos en el art. 159.2 CE, es realizada por órganos constitucionales de diversa naturaleza (Lapuente Aragó, 1997). La participación de las Cortes Generales en la elección de 8 de los 12 magistrados del TC no es algo que deba verse necesariamente con desconfianza o preocupación. De hecho, si los partidos se empeñasen en cumplir los mandatos constitucionales, la relación inicial entre los magistrados y el Parlamento, a la hora de su elección, aseguraría (y de hecho creemos que asegura) un grado de vinculación entre el productor de la legalidad ordinaria y la institución que debe controlar los excesos de dicha legalidad con respecto a la norma suprema. En Estados Unidos, país al que debemos la innovación y posterior generalización de la justicia constitucional, la elección vitalicia del cargo de juez del Tribunal Supremo no evita que los candidatos tengan que pasar por un exigente escrutinio por parte de la opinión pública (Beltrán de Felipe y González García, 2005). En España ello no ocurre, no solo porque el proceso político parlamentario evite un análisis riguroso sobre los méritos de los candidatos, sino porque los medios de comunicación se han empeñado en adscribir una tendencia «progresista» o «conservadora» a los futuros candidatos (o a los magistrados ya en el TC) de acuerdo al partido político que lo haya propuesto o a la asociación de jueces a la que pertenezca¹⁴.

Desde la perspectiva de la técnica y el razonamiento jurídico, resulta obvio que el TC lleva a cabo una argumentación propia de un órgano jurisdiccional (Ezquiaga Ganuzas, 1988). Otra cosa distinta es que al TC le corresponda dirimir, cuando no ejerce su tarea de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, conflictos políticos. Pero esta es precisamente la principal función de la justicia constitucional: llevar al terreno del derecho la solución de controversias que en última instancia no se han podido integrar en el consenso parlamentario. En este sentido, es preciso recordar que cuando Kelsen propuso un modelo de justicia constitucional para el continente europeo, estaba pensando en reconducir el conflicto ideológico de su época hacia una estructura constitucional que aunque relativista, sirviese para asentar un método democrático que permitiese canalizar formalmente la voluntad política. La perspectiva contraria significaría la imposición del gobierno de los hombres sobre el gobierno de las leyes, lo que en última instancia destruiría el Estado de derecho y dejaría a los ciudadanos indefensos ante la actuación del poder (Kelsen y Schmitt, 2008).

Tampoco es necesario rasgarse las vestiduras en lo relativo al fondo ideológico de la tarea interpretativa del TC. Desde este punto de vista, la CE 1978 establece una conexión entre el principio liberal y democrático (art. 9.2), lo que ha facilitado al TC una labor interpretativa que sin duda ha tratado con dignidad a la ley, producto democrático del legislador¹⁵. Ello ha podido comprobarse durante la presente legislatura tanto en la sentencia 59/2008, sobre las medidas de protección integral contra la violencia de género, como en la sentencia 12/2008, en la que el alto tribunal legitimó la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en lo que respecta a la representación política paritaria (Biglino Campos, 2008). En ambos casos, el TC trató de dar una respuesta razonable a los problemas jurídicos que se le plantean, teniendo en cuenta el principio de presunción de constitucionalidad de la ley, que significa que la justicia constitucional solo defiende las zonas de certeza de la norma fundamental, no las zonas de penumbra en las que el legislador ha podido llevar a cabo una aclaración de conceptos jurídicos indeterminados (Alonso García, 1984, p. 119). El constitucionalismo europeo que aparece tras la II Guerra Mundial, establece unas normas fundamentales, que sin abundar necesariamente en el detalle, reducen el grado de controvertibilidad de las cuestiones interpretativas por parte del legislador y la justicia constitucional.

En Estados Unidos, el Tribunal Supremo ha adquirido una importancia política de primer orden, pues la sustantivación de las cláusulas abstractas de la Constitución permitió que en distintas épocas, la institución se presentara como intérprete soberano de la «constitución material» americana: hasta la llegada del «New Deal», el Tribunal Supremo entendió la ley suprema norteamericana como una norma que consagraba la intangibilidad del derecho de propiedad y de la libertad contractual, lo que se correspondía con una visión de la igualdad en términos estrictamente formales. A partir de la entrada en acción de la «Corte Warren», en la década de 1960, se cimienta una teoría constitucional que en buena medida descansa sobre la idea de participación política y en un firme compromiso con los derechos de autonomía individual que, por otra parte, dotan de significado a esa participación (Constitución de valores) (Pomed, 2007).

Ahora bien, como ha recordado Ferreres Comella, el activismo judicial del Tribunal Supremo estadounidense ha tenido una gran contestación teórica a partir de la década de 1970¹⁶. Sin necesidad de abundar en la cuestión, se aprecian al respecto tres perspectivas críticas: John H. Ely considera que más allá de todo afán sustancialista, el Tribunal Supremo debe tener como principal función el fortalecimiento del carácter democrático de los procesos políticos (Ely, 1980). Por su parte, Alexander Bickel ha acuñado el término «dificultad contramayoritaria» para referirse a la tensión latente en la revisión por un órgano jurisdiccional de las decisiones adoptadas por los representantes de la ciudadanía (Bickel, 1986). Por último, Jeremy Waldron ha formulado la crítica más acerba dirigida contra el Tribunal Supremo procedente del sector liberal norteamericano. Para este autor, la revisión judicial de la ley representa un modo inapropiado de cerrar el proceso de toma de decisiones en una sociedad libre y democrática (Waldron, 2006). Con respecto a la polémica que venimos aludiendo, podría decirse que el Estatuto de Cataluña traía consigo el antídoto al intervencionismo del Estado, pero sobre todo del propio TC, en lo que respecta al cambio de balance de poder territorial que la primera legislatura socialista traía en su programa (Fajardo Espínola, 2009).

Por ello, los nuevos Estatutos eran tan prolijos, desgranaban de forma tan exhaustiva el régimen de competencias o el sistema de derechos y deberes de los ciudadanos autonómicos. Se pretendía así evitar que la acción conjunta de los poderes centrales y de la jurisprudencia del TC invadiesen las competencias autonómicas mediante la legislación básica y horizontal que el art. 149.1 CE establece (Fernández Farreres, 2005). Los nuevos Estatutos, presentados como las normas fundamentales de las autonomías, expresión de una profundización democrática, pueden ser vistos en este sentido como un ejemplo del constitucionalismo de detalle que intenta limitar la tarea interpretativa no solo del legislador (central), sino del propio TC¹⁷. Pocos parecían pensar que el TC poseía una doctrina amplia y consolidada sobre la estructura y el funcionamiento del Estado de las autonomías, y que este Tribunal sería el que finalmente resolvería el conflicto a partir de argumentos jurídicos en que su jurisprudencia iba a resultar determinante.

No es de extrañar que una gran parte de los comentarios publicados en relación con la sentencia 31/2010, sobre el Estatuto de Cataluña, hayan sido críticos con el pronunciamiento del TC, llegando, algunos, a descalificar la actitud adoptada por el alto tribunal. Ni que decir tiene que toda la jurisprudencia, y en particular la devenida de la sentencia citada, puede y debe estar sometida a crítica en el espacio público¹⁸. Pero resultaría injusto no reconocer al TC una intención casi permanente de eludir el conflicto con las pretensiones que se deducían de la reforma del Estatuto de Cataluña. El TC ha tratado de evitar la declaración de inconstitucionalidad y la consecuente nulidad de disposiciones contenidas en la reforma estatutaria. En la interpretación de su significado a lo largo de la fundamentación de la sentencia 31/2010, se ha intentado casi siempre atribuir el significado menos conflictivo posible de la disposición estatutaria con el texto constitucional y con la interpretación que de la misma ha venido haciendo el propio TC. Aunque el método interpretativo utilizado pueda resultar insatisfactorio (Díaz Revorio, 2011), el TC ha tenido una actitud de suma cautela, respetuosa con la especial naturaleza y significado del estatuto de autonomía. Una actitud frente al estatuto de autonomía, como norma institucional básica de la comunidad autónoma, que se sitúa en el ámbito de la bundesfreundlichkeit o federal comity (amabilidad o cortesía federal) que es predicable en el ámbito de los sistemas federales (Solozábal Echevarría, 2011).

Por lo demás, la decisión se adoptó en unas circunstancias de gran confrontación política, en la que unos exigían al TC un pronunciamiento de inconstitucionalidad extremadamente nítido y penetrante, mientras otros exigían una aceptación no menos nítida y rotunda del texto estatutario. Ambas circunstancias impidieron que el TC saliese indemne del trámite del control de constitucionalidad del nuevo Estatuto de Cataluña, estando abocado, prácticamente, a provocar una insatisfacción generalizada, más o menos profunda, según los casos, aunque por razones encontradas. Y eso es lo que, en gran medida, ocurrió. Ahora toca reconstruir el prestigio institucional, cuestión que corresponde a los propios magistrados, pero sobre todo a los dos grandes partidos políticos, que en su intención de patrimonializar todos los órganos del Estado, han venido incumpliendo los mandatos constitucionales sobre las distintas renovaciones del TC. Con ello han intentado afirmar su voluntad dentro la institución.

3.2. La falta de renovación del Tribunal constitucional: la prorogatio y su compatibilidad constitucional

El clima de tensión política vivido en las dos legislaturas de Zapatero, se ha trasladado, como acabamos de señalar, a la formulación de las decisiones necesarias para renovar algunos órganos constitucionales de especial trascendencia: el Consejo General del Poder judicial, el Defensor del Pueblo o el TC. Con respecto a éste último, cabe señalar que la imposibilidad de renovar a sus miembros supone un incumplimiento flagrante del art. 159 CE. Particularmente, las Cortes Generales (e indirectamente los partidos políticos mayoritarios), no han sido capaces de alcanzar un acuerdo (según dispone el art. 159.1 CE) para renovar el TC según las exigencias establecidas por el art. 159.3 CE, que establece que los miembros del TC serán designados por un periodo de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres. El incumplimiento de dicha regla, se previó constitucionalmente para las renovaciones iniciales, que por pura lógica numérica y temporal no podían sujetarse a los plazos previstos en el art. 159.3 CE¹⁹. Sin embargo, la trascendencia de algunos recursos que se han ventilado en la última legislatura (Estatuto de Cataluña) y que aún quedan por ventilar (Ley de matrimonio homosexual), ha hecho que los dos grandes partidos, que excluyen materialmente a las minorías de esta función tan trascendental, no se pusieran de acuerdo para la renovación puntual de los tercios correspondientes tanto al Senado como al Congreso de los Diputados.

De este modo, los cuatro magistrados que acabaron su mandato en diciembre de 2007, fueron renovados por el Senado en diciembre de 2010, incorporándose al TC en los primeros días de 2011²⁰. El desfase de tres años planteó un problema de prolongación en su puesto, que seguirá teniendo actualidad porque al día de hoy, enero de 2012, la renovación de los magistrados que corresponde al Congreso de los Diputados debía haberse realizado en noviembre de 2010. De este modo, la Ley Orgánica 8/2010, añade un apartado quinto al art. 16 LOTC, estableciendo que «Las vacantes producidas por causas distintas a la de la expiración del periodo para el que se hicieron los nombramientos serán cubiertas con arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designación del magistrado que hubiese causado vacante y por el tiempo que a éste restase. Si hubiese retraso en la renovación por tercios de los magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación». Nótese que de este modo se cumple con la parte del art. 159.3 CE que hace alusión a la renovación por tercios cada tres años, pero se incumple el periodo global de estancia en el TC, establecido en 9 años.

Parece pacífica la opinión de que el seguimiento mayoritario del régimen de la prorogatio por la normativa de rango inferior a la Constitución se basa en un consenso tácito sobre la que podríamos llamar, para entendernos, regla de continuidad necesaria en el ejercicio de las funciones públicas, de la que el viejo principio de continuidad de los servicios públicos administrativos es una buena nuestra. Las funciones ejercidas por los órganos constitucionales deben considerarse en todo caso imprescindibles para un correcto funcionamiento del sistema político. De este modo, el art. 17.2 LOTC señala que «Los Magistrados del Tribunal constitucional continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión quienes hubieren de sucederles». Sin embargo, lo que no debería pasar de un problema técnico, como ocurre con la continuidad del gobierno prevista en el art. 101.2 CE, se puede convertir en un problema político y constitucional. Problema que se agrava por el afán de los partidos políticos de ocupar el poder, no solo como tendencia natural comprensible desde una perspectiva realista (Bobbio, 2003), sino como cierre de un círculo que se perfecciona con el control más o menos indefinido de los órganos fiscalizadores de dicho poder. El control se puede ejercer de manera positiva, interviniendo por ejemplo en la elección de los magistrados, o de manera negativa, manteniendo posiciones permanentes de bloqueo, como ha ocurrido en la última legislatura²¹.

Políticamente, el bloqueo en la elección de los magistrados del TC ha producido, según Santamaría Pastor, los siguientes efectos perversos: en primer lugar, la prorogatio es una técnica que tiende a retroalimentarse aceleradamente, pues su aparente bajo coste invita a su empleo sistemático, ocultando a sus propios actores —los partidos— los defectos de funcionamiento del sistema y haciendo olvidar el deber constitucional de proceder a la renovación periódica de los órganos de acuerdo con criterios de solvencia técnica e independencia. En segundo lugar, es un factor de deslegitimación del órgano prorrogado y de la totalidad de decisiones que adopta, tal y como ha ocurrido con la sentencia sobre el Estatuto, al acentuar las sospechas de lealtad partidista en quienes posteriormente lleguen a ser nombrados. Y en tercer y último lugar, la sensación de interinidad inherente a la prórroga es un elemento generador de posibles disfunciones en el trabajo interno del propio órgano prorrogado, pues constituye una invitación a la pasividad frente a la toma de decisiones de relativa trascendencia (Santamaría Pastor, 2008)²².

Jurídicamente, el autor citado añade que una permanencia tan prolongada en la institución, podría vulnerar los principios implícitos de temporalidad del poder y de independencia que recoge la CE 1978. Del principio de temporalidad deriva la limitación en el tiempo de los mandatos, como le es propia a cualquier órgano que despliegue sus funciones en un régimen liberal y democrático. Y el principio de independencia se refleja, ante todo, en el cuidadoso diseño que tanto la CE 1978 como su legislación de desarrollo hicieron de los períodos de mandato²³. Por todo ello, Santamaría Pastor propone que con las excepciones establecidas por la CE 1978 (gobierno y Diputación Permanente), la institución de la prorogatio sea expresamente expulsada de nuestro ordenamiento jurídico, aunque ello conduzca a la paralización de los órganos afectados, como sería eventualmente el caso del TC. La comodidad del veto constituye una invitación permanente a la falta de acuerdo y al encastillamiento en posiciones de los partidos negociadores porque, con independencia del malestar que genera en el que tiene todas las de ganar por su superioridad numérica, la prórroga es una situación solo ligeramente inconfortable frente a la opinión pública: el desgaste de los partidos por la incapacidad de alcanzar un acuerdo es algo solo perceptible para muy reducido segmento de la sociedad y de los medios de comunicación (Santamaría Pastor, 2008, p. 25).

La propuesta así planteada debe ser rechazada de plano. No solo porque pueda generar excesivos riesgos en unos sectores del Estado particularmente sensibles, no pondere suficientemente los muy diversos factores que determinan el régimen jurídico de las renovaciones de este tipo de órganos, o porque la diferente misión que el texto constitucional encomienda a unos y otros órganos impida que la labor que alguno de ellos desempeña pueda verse eventualmente suspendida sin grave perjuicio para el principio de separación de poderes (Aguiar de Luque, 2009, p. 89). Si con anterioridad rechazábamos la posibilidad de que los jueces llevasen a cabo una huelga judicial, esgrimiendo como argumento que la justicia da sentido al propio Estado como institución resolutoria de conflictos, con igual o más razón hay que rechazar la posibilidad de que la falta de renovación del TC pueda conducir, por efecto de la derogación del art. 17.2 LOTC, a su paralización. Sin el órgano encargado de defender e interpretar la Constitución como norma suprema, se podría llegar a la ruptura del dualismo entre poder constituyente y poder constituido, con el peligro que ello conlleva para la protección de los derechos e intereses de los ciudadanos²⁴.

Y es que la experiencia comparada confirma que tampoco hay fórmulas alternativas satisfactorias a la propuesta realizada por el profesor Santamaría Pastor. En los pocos países que han ideado algún mecanismo de corrección se demuestra que la solución del retraso solo se alcanza con el acuerdo entre los partidos políticos con representación parlamentaria. Entre aquellas fórmulas destaca la ideada en el sistema alemán. Como consecuencia de las dilaciones padecidas ya con la primera renovación del Tribunal constitucional Federal (1952/1954), se dispuso, por ley, que si la renovación no se produce en el plazo de dos meses a partir de la fecha de terminación del nombramiento de un magistrado, la cámara electora debe dirigirse al tribunal para que éste sugiera tres candidatos. En cualquier caso, estas sugerencias del tribunal no son vinculantes. Se ha hecho uso de este mecanismo en algunas ocasiones (cinco entre 1956 y 1987), y las cámaras solo las han seguido de manera ocasional. El remedio ideado en Chile es mucho más expeditivo: si no hay quórum en el tribunal y las vacantes no se cubren en el plazo de diez días, la corte se integrará con las personas incluidas en una lista de posibles candidatos que el propio tribunal elabora a esos efectos cada tres años. Sin duda, fórmulas tan radicales pueden desincentivar las conductas obstruccionistas en las cámaras, pues éstas ven así amenazada su propia condición de electoras. Los problemas de legitimidad que, en otro orden de consideraciones, pueden derivarse para el propio TC no son, obviamente, desdeñables.

8 Ley Orgánica 6/2007, que modificaba el art. 16.3 de la LOTC. El Tribunal constitucional, en Sentencia 49/2008, declaró que dicha reforma no vulneraba el art. 160 CE. En el proceso, fueron recusados a propuesta del gobierno los magistrados Rodríguez-Zapata y García-Calvo (Torres Muro, 2008).

9 Existe ya una ingente literatura sobre la sentencia 31/2010 y sobre las cuestiones materiales que en tal procedimiento se ventilaban (símbolos, distribución de competencias, articulación del sistema de cooperación, derechos estatutarios e institucionalización interna de Cataluña). Una mirada general sobre el contenido de la misma, en De Carreras (2010). Sobre su difícil ejecución, ver el trabajo de Gavara de Cara (2011).

10 Ésta ha sido fundamentalmente la hipótesis mantenida, en diferentes artículos periodísticos, por Pérez Royo (2011).

11 Por ejemplo, una ley orgánica se elabora conforme a un procedimiento diferente de una ley ordinaria, exigiéndose para su aprobación un quórum más alto, la mayoría absoluta, pero la ley orgánica sigue siendo una ley y comparte con la ordinaria el mismo rango y valor. También difieren desde el punto de vista procedimental la reforma ordinaria del artículo 167 de la Constitución y la extraordinaria del 168, sin ir más lejos en punto a la mayoría exigida para su aprobación; pero en ambos casos nos encontramos ante normas que comparten la misma naturaleza y rango.

12 Sobre esta cuestión, ver el estudio comparado de Ragone (2011).

13 El papel del TC en la construcción del «federalismo español» ha sido puesto de manifiesto en los trabajos de Ruipérez Alamillo (1994), Roura, (2003) o Aragón Reyes (2006), entre otros.

14 En la votación de la sentencia sobre el Estatuto de Cataluña, prácticamente todos los medios señalaron a Manuel Aragón como el magistrado que había roto la «disciplina» de voto del «sector progresista» dentro del TC (Aragón había sido elegido por el gobierno socialista en junio de 2004). Este sector progresista parece que debía en todo caso tener simpatías y opiniones jurídicas favorables con respecto al Estatuto de Cataluña, en la medida en que desde que se aprobó la Constitución de 1978 (o si se prefiere, desde la Constitución de 1931), los partidos de izquierda apoyan la descentralización política y los partidos de derecha el centralismo. El silogismo es tan grosero y burdo que no sería traído a este texto si no fuera por el daño que ha producido al propio TC y a la figura de Manuel Aragón, que en el hipotético caso de que haya tenido un papel tan importante en la sentencia 31/2010, en los aciertos y en los errores habría cumplido con la Constitución al realizar sus funciones de «acuerdo con los principios de imparcialidad y dignidad inherentes a la misma» (art. 22 LOTC).

15 En éste sentido, Ángel Garrorena (1984, p. 85) señala que la inserción del art. 9.2 dentro del texto constitucional supone «el mayor grado de asunción de sus propias contradicciones a que puede elevarse una Constitución dentro de las coordenadas del vigente constitucionalismo occidental puesto que implica, tras la constitucionalización del modelo neocapitalista, la aceptación y el reconocimiento de esa misma estructura económico-social establecida «obstáculo» que hay que «remover» en el camino hacia la «libertad y la igualdad del individuo y de los grupos».

16 Sobre todo a partir de la Sentencia Roe v. Wade (1973), en la que una interpretación amplia del derecho a la intimidad sirvió de fundamento para rechazar las leyes estatales que prohibían el aborto (Ferreres Comella, 2007).

17 Con la paradoja de que no solo se limitaba al legislador estatal sino también al autonómico, como ha señalado Ferreres Comella (2006).

18 Por ejemplo, particularmente desafortunado nos parece el enfoque adoptado con respecto al término nación que aparece en el Estatuto, al utilizar una argumentación poco acorde con los estándares europeos sobre el tema, o con respecto a la lengua, donde el TC realiza auténticos malabarismos, llegando, en alguna ocasión, a mirar ostentosamente a otra parte, para suponer que el Estatuto está queriendo decir algo que, sin duda alguna, es muy diferente de la pretensión de sus redactores. En ambas cuestiones coincidimos con lo apuntado por López Basaguren (2011).

19 Disposición Transitoria 9ª CE: «A los tres años de la elección por vez primera de los miembros del Tribunal constitucional se procederá por sorteo para la designación de un grupo de cuatro miembros de la misma procedencia electiva que haya de cesar y renovarse. A estos solos efectos se entenderán agrupados como miembros de la misma procedencia a los dos designados a propuesta del Gobierno y a los dos que proceden de la formulada por el Consejo General del Poder judicial. Del mismo modo se procederá transcurridos otros tres años entre los dos grupos no afectados por el sorteo anterior. A partir de entonces se estará a lo establecido en el número 3 del artículo 159».

20 El pacto alcanzado con más de tres años de retraso entre el PSOE y el PP para renovar en enero de 2010 a los magistrados designados por el Senado no consistió en un acuerdo sobre quiénes eran las personas que por su prestigio profesional, excelencia intelectual, y compromiso constitucional, resultaban las más adecuadas para ejercer la magistratura constitucional, sino en la aceptación incondicionada por cada parte de los candidatos de la otra. Esto es, en un reparto según el cual correspondió al PSOE designar a dos y al Partido Popular otros dos. Los partidos pervierten así el modelo constitucional y lo reemplazan por un sistema proporcional basado en cuotas de poder que no tiene ni puede tener cabida en el ámbito que nos ocupa. Este sistema conduce inexorablemente a la politización en sentido partidista de una institución que debe permanecer al margen de la lógica del Estado de partidos.

21 Fórmulas de bloqueo que quedan reforzadas en este caso por las mayorías cualificadas dirigidas a la elección de los magistrados (3/5) y por la pervivencia de un sistema electoral que ha construido un mapa de partidos de rango cuantitativo decreciente, lo que otorga a la minoría parlamentaria dominante un poder de veto permanente. Sobre el papel de los vetos institucionales en el proceso político, ver el trabajo de Tsebelis (2002).

22 En este sentido, es importante recordar que los tres magistrados que debieran haber sido sustituidos en noviembre de 2010, Elisa Pérez Vera, Eugeni Gay y Javier Delgado, presentaron su dimisión en junio de 2011, como protesta ante el presidente del TC, dimisión que no fue aceptada.

23 El que éstos se fijaran en un lapso superior al del mandato parlamentario y en un número impar de años (nueve en el TC y en el Tribunal de Cuentas; cinco en el Consejo General del Poder judicial y en el Defensor del Pueblo) refleja el propósito deliberado de eliminar toda coincidencia con la duración teórica de las legislaturas y los cambios de Gobierno.

24 Señala a este respecto Manuel García Pelayo (1981, pp. 14 y 15): «Que los órganos constitucionales estén directamente establecidos y estructurados por la Constitución es una consecuencia lógica de la consideración de tales órganos como troncales para la configuración del modelo de Estado establecido por la Constitución o, dicho de otra manera, como constitutivos de la modalidad de ser y existir de un orden constitucional dado. Cada Estado históricamente concreto tiene sus peculiares órganos constitucionales de acuerdo con los principios, valores y criterios organizativos que lo inspiran, cada estructura constitucional tiene unos órganos que le son propios, necessari e indefettibili, cuya desaparición afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del sistema constitucional».

4. CONCLUSIONES

La IX legislatura ha sido especialmente pródiga en asuntos vinculados con la justicia. En el plano ordinario, se han sucedido acontecimientos ciertamente contradictorios. Por un lado, los miembros del poder judicial, fundamentalmente jueces y magistrados, han mostrado su disconformidad con las carencias seculares de este poder relacionadas con la escasez material y la falta de modernización organizativa, disconformidad que incluso les llevó a promover y finalmente realizar una huelga que aquí se ha catalogado como inconstitucional. Por otro lado, el gobierno, encabezado por el ministro de Justicia, Francisco Caamaño, tomó la iniciativa política llevando al Parlamento una ambiciosa reforma instrumental que desembocó en la nueva oficina judicial, organización que pretende reordenar las competencias de los diferentes actores que participan en los procesos jurisdiccionales. A pesar de los importantes y positivos cambios al respecto, las próximas legislaturas debieran plantear un incremento de los recursos materiales de los que dispone el poder judicial, llevar a cabo una modernización del estatuto funcionarial y sobre todo, proponer el enésimo pacto político sobre el modelo de justicia que se quiere para nuestro país, acabando para siempre con la irresponsabilidad institucional que produce un gobierno de la justicia donde quieren tener algo que decir los propios jueces, las comunidades autónomas y el Estado.

Especialmente preocupante ha sido durante estos últimos años el asedio y consecuente desprestigio que ha sufrido el Tribunal Constitucional, como resultado del polémico (aunque legítimo) enjuiciamiento del Estatuto de Cataluña. La sentencia definitiva, publicada en julio de 2010, tendría que servir para recuperar el prestigio perdido por la institución, tarea hercúlea que resultará irrealizable si los dos partidos mayoritarios (PP y PSOE) no dejan de considerar al tribunal como un apéndice de sus intereses. Quizá el problema resida en que en el marco del pluralismo de valores en el que vivimos —pluralismo amplificado por el vaciamiento material de nuestras Constituciones y la desideologización de las sociedades postmodernas— se ha situado a la justicia constitucional como soberana de cuestiones que tienen que ver más con la consecución de consensos intersubjetivos que con la tarea jurisdiccional. La separación de la justicia y la ley, en los términos expuestos por Zagrebelsky (2002), no debe hacernos olvidar que la tarea de los tribunales constitucionales (también el español) no reside solo en afirmar la dimensión normativa de la Constitución, sino el funcionamiento del sistema democrático, ya que no hay democracia sin derechos fundamentales, pues estos son una condición de la participación política abierta donde la renovación de las mayorías es posible. Sin embargo, como recuerda Habermas (1998), no hay derechos fundamentales sin justicia constitucional, que los define y cuya protección garantiza.

CAPÍTULO 6

LA LAICIDAD Y SUS LÍMITES EN ESPAÑA. ACCIÓN LEGISLATIVA Y BLOQUE CATÓLICO

LAUREANO XOAQUÍN ARAUJO CARDALDA

Universidade de Santiago de Compostela

Y no existe ferocidad en la tierra que pueda parangonarse a la de un obispo cristiano cazando «herejías», como llaman a cualquier opinión contraria a la suya.

Gore Vidal, Juliano el apóstata

1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LAICISTAS DURANTE LOS DOS MANDATOS DE RODRÍGUEZ ZAPATERO¹

Es a partir del año 2000, con el acceso de José Luis Rodríguez Zapatero a la secretaría general del Partido Socialista Obrero Español, cuando el laicismo se incorpora a la agenda del partido como un elemento central. Rodríguez Zapatero no oculta su agnosticismo², pero jamás, se ha mostrado antirreligioso ni irrespetuoso con la iglesia católica; además parece valorar la relevancia del cristianismo para la socialdemocracia, alineándose así con las ideas dominantes en el contexto europeo: «El cristianismo es una realidad entremezclada con el partido socialista que no conocemos bien. […] En el PSOE hay muchos miles de afiliados que son a la vez cristianos, […] y hay millones de votantes socialistas que se declaran cristianos». Por lo tanto, es preciso «sustituir la negación del valor de lo religioso o una actitud de indiferencia, por un reconocimiento y valoración positiva del mismo». La reflexión es, a este respecto, sumamente pragmática:

Es de gran interés para un partido socialista colaborar con este mundo del cristianismo social. Abre la sensibilidad de la sociedad de tal manera que hace posibles políticas de izquierda que de otra manera pueden ser inviables. Desde su cercanía a los problemas elabora y anticipa soluciones que luego el Estado va a poder apoyar o hacer propias. Es parte viva de la sociedad civil que transforma la sociedad desde la vida cotidiana en la dirección de los valores del ideario socialista. Un colectivo pluriforme que necesitamos para conformar esa mayoría social que nos permite gobernar. Es un desafío para nosotros ser interlocutores y referentes del mismo, que nos vean como los mejores aliados para traducir políticamente sus demandas.

[…] Nuestro partido es el partido laico por excelencia en España. La laicidad ha sido, es y seguirá siendo una de nuestras señas de identidad. […] Reivindicamos y defendemos un Estado aconfesional. Sin embargo la laicidad […] no puede convertirse en el argumento para un dogmatismo antirreligioso. La defensa del pluralismo y de la democracia no puede hacerse sobre la indiferencia o el rechazo a la religión. La religión puede ser un complemento valioso de la democracia. […]

[H]an de apoyarse aquellas formas religiosas que contribuyen a un desarrollo de la ciudadanía democrática y de una sociedad justa. Por el contrario, deben combatirse aquellas formas fundamentalistas que atenten contra la libertad de la persona y la tolerancia que deben caracterizar la vida democrática. La relevancia pública del cristianismo, para los socialistas, radica en su capacidad para inculcar en la conciencia humana valores comunes que también han constituido, desde hace siglos, el objetivo de la lucha social de la izquierda³.

Rodríguez Zapatero tiene presente, por otra parte —y en clave laicista—, que la iglesia católica «puede mantener alguna posición que evoca todavía la aspiración de las leyes eclesiásticas a colocarse por encima de las leyes de la polis»; sin embargo, «la idea de una ley natural por encima de las leyes que se dan los hombres es una reliquia ideológica [,] un vestigio del pasado»⁴.

1.1. La primera legislatura (2004-2008)

1.1.1. Propuestas y realizaciones

Ni el programa electoral del PSOE para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 2004 ni el discurso de investidura pronunciado en el Congreso de los Diputados el 15 de abril de 2004 por el propio Rodríguez Zapatero, a la sazón candidato a la presidencia del Gobierno de España, abordaron de un modo directo y global las relaciones entre el Estado y la iglesia católica, sino que optaron por referirse a algunos de los grandes temas que afectan a estas relaciones. Una mención de la laicidad apareció solo en el programa de gobierno. En la tabla 6.1 resumimos esquemáticamente las propuestas laicistas más importantes, así como su realización normativa.

Fue el entonces secretario de Estado de Justicia, Luis López Guerra, quien al comienzo de la legislatura expuso más detalladamente la orientación de las políticas públicas relativas a la laicidad (López Guerra, 2004). En contra de algunas interpretaciones provenientes del bloque católico, esta orientación se anunció muy moderada. Partiendo de la constatación de que en España, por una parte, la confesión católica se halla en una posición ventajosa —fruto de la tradición y de los acuerdos concordatarios de 1979—, mientras, por otra parte, la sociedad ya no es religiosamente uniforme —a la división entre creyentes y no creyentes hay que añadir la aparición de un creciente segmento poblacional creyente pero no católico—, el Gobierno de España se proponía «cumplir el mandato constitucional de que […] se respete la libertad de conciencia», lograr «que efectivamente ninguna confesión tenga carácter estatal» y tener en cuenta «el mandato constitucional de cooperación con las diversas confesiones». Para ello, los elementos principales de la acción del Gobierno iban a ser los siguientes:

Aconfesionalidad del Estado: Logro de un «efectivo status de aconfesionalidad del Estado», de acuerdo con el principio según el cual «el Estado ni fomenta ni sostiene sino que coopera».

Acuerdos de 1979: Cumplimiento de los acuerdos concordatarios de 3 de enero de 1979 con la Santa Sede. La denuncia de los mismos se descartó por no considerarse prioritaria.

Confesiones distintas a la católica: Extensión de la cooperación a las demás confesiones religiosas, aunque no de un modo análogo a como, por razones históricas, se hace respecto de la iglesia católica. Por tanto, la cooperación se limitaría a «actividades de interés social»: no habría «trasvase de fondos como el que hay ahora con la Iglesia Católica», porque un «Estado que no sea confesional, cuando no hay ninguna religión estatal, no puede fomentar ni sostener religiones».

Financiación de la iglesia católica: Mantenimiento del apoyo económico a la iglesia católica, pero con el horizonte concordatario de su autofinanciación.

Tabla 6.1. Propuestas laicistas y acción legislativa. 2004-2008⁵

Programa electoral

Programa de gobierno

Leyes⁶

Laicidad

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Voluntad de construir una sociedad tolerante y laica.

• Financiación de la iglesia católica: sistema de asignación tributaria.

• Creación de la Fundación Pluralismo y Convivencia.

Memoria histórica

Creación de un centro estatal de documentación e investigación sobre la Guerra Civil y el franquismo: el patrimonio como memoria reconciliadora.

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Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura (BOE de 27 de diciembre).

Educación

• Potenciación de la escuela pública y laica.

• Restablecimiento del carácter voluntario y no evaluable de la enseñanza de la religión.

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Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (BOE de 4 de mayo):

• Asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos.

• Asignatura de Religión católica: de oferta obligatoria para los centros y de carácter voluntario para el alumnado.

Igualdad

El programa está muy marcado por el enfoque de género:

• Ley de garantía de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres

• Reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General: candidaturas con presencia equilibrada de hombres y mujeres.

• Ley de igualdad de trato de hombres y mujeres en el empleo.

• Ley integral contra la violencia de género.

Compromiso con la igualdad radical de la mujer para lograr una convivencia avanzada: igualdad en el empleo, en la atribución de las cargas familiares y en la participación en el poder.

• Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género (BOE de 29 de diciembre).

• Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (BOE de 23 de marzo).

Matrimonio entre personas del mismo sexo

• Modificación del Código Civil para posibilitar el matrimonio entre personas del mismo sexo.

• Igualdad de las distintas formas de familia.

Nuevos contenidos del concepto de ciudadanía: desarrollo y ampliación de los derechos civiles y prevención de la discriminación por razón de preferencia sexual: libertad de opción sexual mediante la modificación del derecho matrimonial: equiparación del matrimonio entre personas del mismo sexo al matrimonio entre hombre y mujer

Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio (BOE de 2 de julio).

Divorcio

Agilización de los procesos de separación y divorcio, suprimiendo el divorcio causal y permitiendo el acceso directo al divorcio sin necesidad de separación.

–––

Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio (BOE de 9 de julio).

Reproducción asistida

Ley sobre reproducción asistida como respuesta a los problemas de infertilidad.

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Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida (BOE de 27 de mayo).

Investigación biomédica

Impulso de la investigación con células madre embrionarias.

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Ley 14/2007, de 3 de julio, de Investigación biomédica (BOE de 4 de julio).

Aborto

Reforma de la legislación sobre el aborto para adoptar un sistema de plazos.

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Eutanasia

Creación de una comisión en el Congreso de los Diputados para debatir sobre el derecho a la eutanasia y a una muerte digna.

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Fuente: elaboración propia a partir de Partido Socialista Obrero Español, 2004, 32-33, 75, 82-83, 93-99, 166, 168 y 201, y Rodríguez Zapatero, 2004.

Asignatura de Religión: nueva configuración de la asignatura de Religión (católica o no) en la enseñanza preuniversitaria. La regulación contenida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (BOE de 24 de diciembre), promulgada en la segunda legislatura de José María Aznar López, se consideró disfuncional para el sistema educativo y discriminatoria para el alumnado que optase por no matricularse en la materia.

1.1.2. Observaciones

Laicidad:

• Financiación de la iglesia católica: De las cuatro fases previstas en el artículo II del acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos económicos, firmado el 3 de enero de 1979, la segunda, de asignación tributaria y dotación presupuestaria, duró hasta 2006, cuando debería haber durado hasta 1990. En un convenio ratificado el 22 de diciembre de 2006 mediante un canje de notas entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la Nunciatura Apostólica en España, que entró en vigor el 1 de enero de 2007, el Gobierno de España pactó con la Conferencia Episcopal dar por terminada la segunda fase, eliminar la dotación presupuestaria y elevar en un 34% el porcentaje de la asignación tributaria, fijándolo en el 0,7% de la cuota íntegra del IRPF de los declarantes que así lo indiquen voluntaria y expresamente. Por lo tanto, a partir de 2007 se puso en marcha la tercera fase. Sin embargo, la cuarta y última, en la que la iglesia católica se autofinanciaría (aunque contaría con la colaboración económica del Estado), ha sido por completo ignorada y, en contra de lo anunciado, ha quedado fuera de la agenda política, como si la tercera fase, que sigue siendo formalmente transitoria, ya tuviese carácter indefinido o estable.

• Confesiones distintas a la católica: La Fundación Pluralismo y Convivencia, que es una entidad del sector público estatal, fue creada el 15 de octubre de 2004 por acuerdo del Consejo de Ministros. Los fines de la fundación son promover la libertad religiosa a través de la cooperación con las confesiones minoritarias, especialmente aquellas con reconocimiento de notorio arraigo, y ser un espacio de investigación, debate y puesta en marcha de las políticas públicas en materia de libertad religiosa y de conciencia, todo ello orientado a la normalización del hecho religioso y a la creación de un adecuado marco de convivencia⁶. En su propio balance de la legislatura, el Gobierno de España aludía a esta fundación: «Se crea con el fin de profundizar en la integración social y cultural de las minorías religiosas en España. Aglutina a representantes de las confesiones Judía, Evangélica e Islámica»⁷.

• Educación: La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, no contiene previsión alguna sobre una asignatura alternativa a la de Religión, quedando así a criterio de las administraciones educativas autonómicas. Por otra parte, antes de que, en el curso académico 2007-2008, comenzase a impartirse la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, el Gobierno de España negoció con la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza (FERE, la patronal de los centros privados confesionales), una adaptación del contenido curricular de la asignatura, que la hizo menos incompatible con la doctrina moral de la corporación católica en cuestiones tales como el enfoque de género, la moral sexual, la contracepción, el matrimonio entre personas del mismo sexo, los modelos de familia o el aborto.

• Igualdad: En su propio balance de la legislatura, el Gobierno de España aludía a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres:

Este texto legal modifica todas las leyes estatales afectadas por el principio de igualdad real y contempla un conjunto de actuaciones de carácter transversal, en todos los órdenes de la vida política, jurídica y social. Sus principales objetivos son hacer efectivo el principio de igualdad de trato y la eliminación de toda discriminación contra la mujer en cualquier ámbito de la vida o actuación pública o privada, remover los obstáculos y estereotipos sociales que impidan la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y favorecer la incorporación de las mujeres al mercado laboral⁸.

• Matrimonio entre personas del mismo sexo: En el mismo lugar, el Gobierno de España valoraba este logro legislativo: «Esta reforma se basa en el mandato constitucional de asegurar la plenitud e igualdad de derechos y libertades, sin discriminación alguna por razón de orientación sexual»⁹.

• Divorcio: De nuevo en su balance de la legislatura, el Gobierno de España recordaba que mediante la simplificación de los trámites del divorcio «se elimina el tener que alegar causas para romper una unión conyugal; se da la posibilidad de acceso directo al divorcio sin separación previa y se regula la custodia compartida, con plenas garantías para los derechos del menor. Se trata de acortar el coste humano, pero también económico, que traían consigo los largos procesos para poder divorciarse»¹⁰.

• Reproducción asistida: Según el Gobierno de España, la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida, está «facilitando a las parejas con problemas de fertilidad que puedan tener hijos, salvando los obstáculos de la legislación anterior y aumentando la calidad y seguridad de estos procesos. Además, esta ley permite la aplicación de técnicas genéticas para que un hijo pueda salvar la vida de un hermano gravemente enfermo, mediante trasplante de células de sangre de cordón umbilical»¹¹.

• Investigación biomédica: La Ley 14/2007, de 3 de julio, de Investigación biomédica, regula la clonación terapéutica y los bancos para conservar el cordón umbilical con finalidad terapéutica.

• Aborto: La correspondiente ley no se aprobaría hasta la siguiente legislatura (v. Tabla 6.2).

• Eutanasia: Sobre este asunto, Rodríguez Zapatero hizo un comentario que parece demasiado terminante si se contrasta con lo propuesto en su programa electoral (ver Tabla 6.1): «No tenemos en esta agenda de leyes el proyecto de regulación del derecho a decidir sobre la propia vida. No está. Se trata de un debate aún controvertido en la sociedad española y que no forma parte de nuestro programa, de nuestro proyecto. En la sociedad existen ya movimientos a favor de tal cambio pero aún no hemos previsto intervenir en el debate»¹².

Finalmente, el programa electoral del PSOE para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 2008 incorpora un apartado titulado «Libertad religiosa y laicidad: igualdad de derechos ante el hecho religioso». El balance que el partido hace de su andadura en este campo es el siguiente:

El Gobierno socialista, durante la legislatura 2004-2008, ha seguido fielmente los principios que marca la Constitución: la promoción efectiva de la libertad religiosa en condiciones de igualdad para toda la ciudadanía, la laicidad del Estado, como su garantía, y la cooperación con las confesiones religiosas en el marco de los principios señalados.

A esa orientación obedece la creación de la Fundación Pluralismo y Convivencia para la cooperación con las confesiones religiosas con acuerdo de cooperación con el Estado —judía, protestante, y musulmana— en la realización de actividades de índole cultural, educativa y de integración social; el establecimiento de un sistema de enseñanza religiosa inscrito en la escuela pero no en el sistema educativo, que se imparte «en» la escuela pero no «por» la escuela; la introducción en el currículo educativo de una materia, la Educación para la Ciudadanía y los Derechos Humanos, que contribuye a la formación en los valores constitucionales compartidos por todos; la eliminación de la exención del IVA de que gozaba la Iglesia católica y la puesta en marcha del sistema de asignación tributaria como forma de contribución estatal a su financiación, eliminando definitivamente el sistema de dotación presupuestaria¹³.

1.1.3. La reacción del bloque católico

• Laicidad: La Conferencia Episcopal Española no tardó en constatar el «desarrollo alarmante del laicismo en nuestra sociedad»¹⁴ y denunció que «en los últimos años vuelve a manifestarse entre nosotros una desconfianza y un rechazo de la Iglesia y de la religión católica que se presenta como algo más radical y profundo que la vuelta al viejo anticlericalismo»¹⁵. Concretamente, los obispos describían así su alarma: «Vemos con preocupación ciertos síntomas de menosprecio e intolerancia […] en el rechazo de la presencia de los signos religiosos en centros públicos, en la negativa a apoyar de modo proporcionado con fondos públicos a las instituciones religiosas en sus actividades sociales o específicamente religiosas»¹⁶. Y exponían la base de su pensamiento relativo a las relaciones entre el Estado y la iglesia católica:

Una buena política democrática tiene que partir del reconocimiento de que la presencia y la influencia de la religión en la vida de los ciudadanos y en el patrimonio cultural de la sociedad, es un factor de primer orden para el bien y la felicidad de las personas, la consistencia moral y la estabilidad de la sociedad. Por esta razón, no es contrario a la laicidad del Estado que éste apoye con dinero público el ejercicio del derecho a la libertad religiosa y subvencione a las instituciones religiosas correspondientes de forma proporcionada a su implantación en la sociedad y a su mayor o menor significación en la historia y la cultura del pueblo¹⁷.

• Memoria histórica: Los elementos básicos de la gestión eclesiástica de la memoria histórica son la denuncia del anticlericalismo de la II República Española, la beatificación de los mártires (los —despolitizados y espiritualizados— inocentes perseguidos por razones religiosas), la invisibilización de la beligerancia católica antirrepublicana y el silencio respecto del compromiso político de la iglesia con los rebeldes durante la Guerra Civil y con la dictadura franquista¹⁸. De ahí su postura en el debate acerca de la memoria histórica, muy vivo durante la legislatura:

Una utilización de la «memoria histórica», guiada por una mentalidad selectiva, abre de nuevo viejas heridas de la guerra civil y aviva sentimientos encontrados que parecían estar superados. Estas medidas no pueden considerarse un verdadero progreso social, sino más bien un retroceso histórico y cívico, con un riesgo evidente de tensiones, discriminaciones y alteraciones de una tranquila convivencia¹⁹.

El 28 de octubre de 2007, menos de un año después de esta declaración, la iglesia católica beatificó a 498 mártires de la República en una multitudinaria ceremonia religiosa celebrada en el Vaticano.

• Educación: La corporación católica sostiene desde hace decenios que el Estado no está legitimado para imponer una formación de la conciencia moral del alumnado violentando la voluntad de los padres, que en cambio tendrían derecho a la promoción y garantía pública de su opción relativa a la formación religiosa y moral de sus hijos. No es pues sorprendente que, también en este ámbito, los obispos no dudasen en manifestar su preocupación a causa de «ciertos síntomas de menosprecio e intolerancia en relación con la presencia de la religión católica en los programas de la enseñanza pública»²⁰. De hecho, la Conferencia Episcopal Española volvió a expresar su postura contraria a la política del Gobierno de España:

las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de […] el anunciado programa de la nueva asignatura, con carácter obligatorio, denominada «Educación para la ciudadanía», con el riesgo de una inaceptable intromisión del Estado en la educación moral de los alumnos, cuya responsabilidad primera corresponde a la familia y a la escuela²¹.

Una vez conseguido el objetivo de negociar parcialmente el contenido de la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, el bloque católico no dejó de tomar otras medidas para forzar su desaparición: recursos ante los tribunales, bloqueo de la introducción efectiva de la asignatura en las comunidades autónomas gobernadas por el Partido Popular e incitación, a través de los medios de comunicación propios y afines, al ejercicio, por parte de los padres, del supuesto derecho de objeción de conciencia.

Convocada por la Confederación Católica de Padres de Familia y Padres de Alumnos y otras organizaciones educativas conservadoras, el 12 de noviembre de 2005 tuvo lugar en Madrid una manifestación contra la regulación de la asignatura de Religión en la nueva ley orgánica de educación, que en aquel momento todavía estaba tramitándose. Acudieron seis obispos y varios dirigentes del PP, entre ellos Ángel Acebes, el entonces secretario general del partido, Esperanza Aguirre, presidenta de la Comunidad de Madrid, y Eduardo Zaplana, en aquel momento portavoz parlamentario en el Congreso de los Diputados.

• Igualdad: El bloque católico suele referirse a las políticas públicas en materia de igualdad de hombres y mujeres englobándolas, con intención peyorativa, en la categoría de ideología de género. Así, según la Conferencia Episcopal, «las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de […] el apoyo a la llamada “ideología de género”»²². El 20 de junio de 2007, de hecho, el PP interpuso un recurso ante el Tribunal constitucional contra la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (BOE de 20 de junio), estableciendo la paridad en las listas electorales.

• Matrimonio entre personas del mismo sexo: La Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, fue aprobada a pesar de las fortísimas presiones del bloque católico, que pretendía que no se alterase la tradición plasmada en el Código Civil de 1889, en el que el matrimonio quedaba limitado a la relación jurídica entre un hombre y una mujer. Los obispos reaccionaron con profunda indignación: «las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de la insólita definición legal del matrimonio con exclusión de toda referencia a la diferencia entre el varón y la mujer»; y es que «el laicismo va configurando una sociedad que, en sus elementos sociales y públicos, se enfrenta con los valores más fundamentales de nuestra cultura [y] deja sin raíces a instituciones tan fundamentales como el matrimonio y la familia»; de hecho, «todo lo que sea introducir ideas y costumbres contrarias a la ley natural, fundada en la recta razón y en el patrimonio espiritual y moral históricamente acumulado por las sociedades, debilita los fundamentos de la justicia y deteriora la vida de las personas y de la sociedad entera»²³. En definitiva:

se ha eliminado de la legislación civil española una institución tan importante en la vida de las personas y de la sociedad como es el verdadero matrimonio […], entendido como la indisoluble unión de vida y amor entre un varón y una mujer, abierta a la transmisión responsable de la vida y a la educación de los hijos. Las leyes vigentes […] han suprimido la referencia al varón y a la mujer como sujetos de la misma; […] la actual legislación española no solamente no protege al matrimonio, sino que ni siquiera lo reconoce en su ser propio y específico²⁴.

El 30 de septiembre de 2005, el PP interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra la mencionada ley, que fue admitido a trámite por el Tribunal Constitucional el 28 de octubre de 2005.

• Divorcio: Tampoco la simplificación de los trámites del divorcio fue del gusto de la iglesia católica: «las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de […] la ley del “divorcio exprés”»²⁵. La conclusión era obvia: «Las leyes vigentes facilitan disolver la unión matrimonial, sin necesidad de aducir razón alguna para ello; […] la actual legislación española no […] protege al matrimonio»²⁶.

• Reproducción asistida: Según la Conferencia Episcopal Española, la reproducción de seres humanos en laboratorio es contraria a su dignidad, ya que son tratados como cosas —y no como seres humanos que son desde el primer momento de su existencia—, y es inmoral, especialmente cuando tiene lugar fuera del matrimonio. Además, la ley abriría la puerta a la clonación²⁷.

• Investigación biomédica: También la investigación biomédica fue denunciada por los obispos: «las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de […] la producción de seres humanos como material de investigación»²⁸.

• Aborto: Para la iglesia católica, «las leyes y declaraciones contrarias a la ley natural […] deterioran el bien moral de la sociedad, formada en buena parte por católicos, como es el caso de […] la creciente tolerancia con el aborto»²⁹.

Con ocasión de la llamada ofrenda nacional al apóstol del 25 de julio de 2004, el arzobispo de Santiago de Compostela, Julián Barrio Barrio, criticó severamente el laicismo y el matrimonio entre personas del mismo sexo ante el rey y el presidente del Gobierno de España. El 18 de junio de 2005 —cuando la correspondiente ley todavía estaba tramitándose— tuvo lugar en Madrid una manifestación contra el matrimonio entre personas del mismo sexo y la posibilidad de que estas uniones puedan adoptar. La manifestación fue convocada por el Foro Español de la Familia —entre otras asociaciones— y expresamente apoyada por la Conferencia Episcopal y el PP, y a ella asistieron casi una veintena de obispos —entre ellos el cardenal Antonio María Rouco Varela, arzobispo de Madrid— y varios altos dirigentes del partido conservador, como Ángel Acebes, Miguel Arias Cañete, Ana Botella, Jaime Mayor Oreja, Ana Pastor o Eduardo Zaplana. Los días 8 y 9 de julio de 2006, Benedicto XVI visitó Valencia para asistir a la clausura de la quinta edición del llamado encuentro mundial de las familias. El papa reivindicó el modelo católico de familia (fundado sobre la unión indisoluble de un hombre y una mujer), aunque se mostró conciliador con el Gobierno de España, al no hacer alusión directa a los temas objeto de controversia, como el matrimonio entre personas del mismo sexo o el divorcio. Otra manifestación, ya en período de precampaña para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado del 9 de marzo de 2008, fue organizada en Madrid el 30 de diciembre de 2007 en defensa del modelo familiar católico y contra la llamada cultura del laicismo radical, es decir, la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, la simplificación de los trámites del divorcio, el aborto y la investigación biomédica. El papa Benedicto XVI intervino en directo desde Roma. A partir de ese momento, este tipo de actos —aunque ya menos concurridos y algo más contenidos en sus mensajes— tuvieron lugar con periodicidad anual (28 de diciembre de 2008, 27 de diciembre de 2009 y 2 de enero de 2011). Finalmente, la Conferencia Episcopal Española emitió una nota³⁰ que, retomando ideas contenidas e un documento anterior³¹, desaconseja el voto a las opciones políticas favorables a la vigente regulación de las asignaturas de Religión y de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, al matrimonio entre personas del mismo sexo, al aborto y al terrorismo, y recuerda la necesidad de preservar la unidad de España.

1.2. La segunda legislatura (2008-2011)

1.2.1. Propuestas y realizaciones

Para la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, el PSOE hizo una declaración de principios en su programa electoral que contrasta con la mínima referencia a la laicidad contenida en el anterior programa de gobierno: «Los socialistas valoramos la contribución de las confesiones a la deliberación pública en las sociedades democráticas, a su desarrollo ético y cultural, pero dicha contribución debe entenderse siempre subordinada a la soberanía de las instituciones democráticas, al imperio de la ley y, en definitiva, a la voluntad ciudadana mayoritaria». El partido propuso promocionar «activamente la separación entre Iglesia y Estado, y la neutralidad del Estado hacia las creencias, religiosas o no, de sus ciudadanos. Sin que la cooperación con las confesiones religiosas derive en fórmulas confesionales o la falta de cooperación en discriminación negativa de lo religioso»³².

En cambio, el entonces candidato a la presidencia del Gobierno de España, Rodríguez Zapatero, evitó aludir específicamente a las relaciones entre el Estado y la iglesia católica en su discurso de investidura, pronunciado en el Congreso de los Diputados el 8 de abril de 2008³³. Abordó únicamente dos de los grandes temas que afectan a estas relaciones: la igualdad y el aborto. En el Tabla 6.2 se resume esquemáticamente las propuestas laicistas más importantes, así como su realización normativa.

1.2.2. Observaciones

• Laicidad: El Gobierno de España barajó la posibilidad de promover la sustitución de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (BOE de 24 de julio), por una nueva ley, que al parecer iba a ser de libertad de conciencia y religiosa y debía profundizar en la neutralidad (básicamente simbólica) de los poderes públicos en materia religiosa, así como en la mejora del trato dispensado a las confesiones minoritarias. Desde luego, la alambicada fórmula programática (v. Tabla 6.2) no presagiaba grandes avances en este campo; además, el Gobierno, totalmente desbordado por la crisis económica de 2008, quería evitar a toda costa un nuevo enfrentamiento con la iglesia católica; y tampoco parecía que fuera factible conseguir el necesario apoyo parlamentario para una norma que la derecha consideraría laicista y los partidos a la izquierda del PSOE demasiado tímida. De manera que no sorprendió demasiado que, aunque al parecer llegó a haber un borrador elaborado por un grupo de trabajo creado por el Gobierno³⁴, ni tan siquiera llegase a presentarse el correspondiente proyecto de ley en el Congreso de los Diputados. De hecho, el PSOE y el PP, entre otros partidos, impidieron la admisión a trámite de una proposición de Ley Orgánica de libertad ideológica, religiosa y de culto presentada por el grupo parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds y apoyada por el Bloque Nacionalista Galego³⁵.

Tabla 6.2. Propuestas laicistas y acción legislativa. 2008-2011³⁶

Programa electoral

Programa de gobierno

Leyes³⁷

Laicidad

• Reflexión para la modificación consensuada de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa con el objetivo de garantizar mejor la libertad religiosa, la no discriminación religiosa y la aconfesionalidad del Estado.

• Equiparación penal de la protección de todas las convicciones, con independencia de su carácter religioso o no.

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Educación

Potenciación de la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos.

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Igualdad

• Transversalidad de género como principio rector en el desarrollo de políticas potentes enfocadas a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

• Impulso de la educación no sexista: efectiva igualdad de género y prevención de todo tipo de violencia.

• Ley integral de igualdad de trato, orientada a impedir cualquier tipo de discriminación por motivo de orientación sexual.

• Igualdad definitiva entre hombre y mujeres.

• Mundo laboral: apoyo al empleo femenino, igualdad salarial y planes de igualdad.

• Promoción de las mujeres en todos los ámbitos de la vida social y política.

• Conciliación de la vida laboral y familiar y apoyo a la corresponsabilidad en la vida familiar: ampliación del permiso de paternidad, reducción de la jornada laboral para el cuidado de los hijos que tengan hasta doce años de edad, apoyo a las escuelas infantiles en las empresas y prestaciones de la Seguridad Social para los padres de menores hospitalizados.

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• Lucha contra la violación de los derechos de las mujeres a través de la coordinación de las administraciones.

Salud reproductiva

• Elaboración de una estrategia diferenciada de, por un lado, educación afectivo-sexual, y, por otro, salud reproductiva (higiene sexual, concepción y anticoncepción y atención al embarazo, parto y puerperio).

• Promoción del acceso a los métodos anticonceptivos, incluida la anticoncepción de emergencia.

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Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (BOE de 4 de marzo).

Aborto

Reflexión para la modificación consensuada de la legislación sobre el aborto con el objetivo de garantizar la equidad en el acceso y la calidad sanitaria, así como la seguridad jurídica de las mujeres, cuya voluntad debe ser respetada, y de los equipos médicos.

Garantía plena a las mujeres que deciden, conforme a los derechos que les reconoce la ley vigente, recurrir a la interrupción voluntaria del embarazo.

Fuente: elaboración propia a partir de Partido Socialista Obrero Español, 2008, 55, 58, 91, 143, 217, 223, 224, 231 y 232, y Rodríguez Zapatero, 2008.

• Igualdad: Hacia el final de la legislatura, concretamente el 10 de junio de 2011, se publicaba el proyecto de Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación³⁷, que decayó tres meses después, al convocarse las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado del 20 de noviembre de 2011 y disolverse las cámaras³⁸.

• Aborto y salud sexual y reproductiva: En este tema pudo constatarse una clara moderación de la posición de partida del PSOE. Si en el programa para la primera legislatura de Rodríguez Zapatero se aludía directamente a una ley de plazos —que no se aprobó en aquel momento (Tabla 6.1)—, para la segunda legislatura se ofreció una fórmula mucho más etérea. Sin embargo, finalmente se produjo un notable cambio legislativo (Tabla 6.2).

• Eutanasia: El 17 de junio de 2011 se publicaba el proyecto de Ley reguladora de los derechos de la persona ante el proceso final de la vida³⁹, que no contemplaba la eutanasia. Es más, su exposición de motivos la descartaba expresa e insistentemente: «No cabe […] incluir entre los derechos consensuados de los pacientes en el proceso final de su vida, el de ser sujeto de la actuación conocida como “eutanasia”», por lo que «la “eutanasia” resulta una actuación completamente ajena a los aspectos regulados en esta norma»; lo que se pretendía, en definitiva, era «asumir legalmente el consenso generado sobre los derechos del paciente en el proceso final de su vida, sin alterar, en cambio, la tipificación penal vigente de la eutanasia o suicidio asistido, concebido como la acción de causar o cooperar activamente con actos necesarios y directos a la muerte de otro, aspecto ajeno a los regulados en la presente ley». Este proyecto de ley también decayó tres meses después, al convocarse las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado del 20 de noviembre de 2011 y disolverse el las cámaras.

1.2.3. La reacción del bloque católico

• Educación: Continuando con las acciones emprendidas en la legislatura 2004-2008, el bloque católico impulsó un movimiento de desobediencia civil consistente en impedir que el alumnado cursara la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos. La iniciativa fue respaldada por un número poco significativo de familias. En la Comunitat Valenciana, gobernada por el PP, la administración educativa acordó impartir la asignatura en lengua inglesa. Varios tribunales superiores de justicia se pronunciaron sobre esta cuestión con criterios dispares. Finalmente, el Tribunal Supremo rechazó la posibilidad de objetar la asignatura: «la materia Educación para la Ciudadanía […] es en sí misma ajustada a Derecho y, por consiguiente, el deber jurídico que sobre los alumnos pesa de cursarla debe considerarse como un deber jurídico válido»⁴⁰; además, «el único supuesto en el que la Constitución contempla la objeción de conciencia frente a la exigencia del cumplimiento de un deber público es el previsto en su artículo 30.2», y «la doctrina del Tribunal constitucional solamente ha admitido, fuera de ese caso, el derecho a objetar por motivos de conciencia del personal sanitario que ha de intervenir en la práctica del aborto en las modalidades en que fue despenalizado»⁴¹.

• Aborto: El 29 de marzo de 2009, casi un año antes de publicarse la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, varias organizaciones antiabortistas (como Derecho a Vivir, HazteOir.org o Médicos por la vida), apoyadas por la Santa Sede, organizaron manifestaciones en algunas ciudades. El 1 de junio de 2010, el PP interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra varios artículos de la ley. El Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso el 30 de junio, aunque el 14 de julio rechazó la suspensión cautelar de la norma impugnada.

• Eutanasia: Solo cinco días después de publicarse el proyecto de Ley reguladora de los derechos de la persona ante el proceso final de la vida, la Conferencia Episcopal Española se pronunció en contra por entender que, entre otras cosas, dejaba las «puertas abiertas a la legalización de conductas eutanásicas» e incluía un «erróneo tratamiento del derecho fundamental de libertad religiosa»⁴².

El 27 de diciembre de 2009 tuvo lugar en Madrid un encuentro por la familia cristiana organizado por el arzobispado y el ultraconservador Camino Neocatecumenal. Asistieron invitados de varios países europeos, así como el nuncio apostólico en España. El papa intervino en directo desde el Vaticano. El propósito del acto religioso era la defensa de la familia tradicional católica y la condena del matrimonio entre personas del mismo sexo, el divorcio y el aborto.

Benedicto XVI viajó a España en dos ocasiones. Los días 6 y 7 de noviembre de 2010 visitó Santiago de Compostela y Barcelona, y ya durante el vuelo desde Roma a la capital de Galicia hizo, ante el grupo de periodistas que lo acompañaban, unos comentarios informales, recogidos por los medios de comunicación, en los que, al parecer, insinuó una comparación entre las políticas públicas laicistas del Gobierno y las de la II República Española. El ejecutivo no reaccionó oficialmente ante lo que parecía un reproche de agresividad y anticlericalismo. En la capital de Cataluña, el pontífice pidió apoyo público para el modelo familiar católico y criticó el matrimonio entre personas del mismo sexo y el aborto. Al año siguiente, entre el 16 y el 21 de agosto de 2011, tuvo lugar en Madrid la llamada jornada mundial de la juventud que desde 1984 organiza la iglesia católica⁴³. El papa participó en la jornada entre el 18 y el 21 de agosto, y en sus intervenciones evitó atacar al Gobierno de España, aunque no dejó de insistir en su mensaje contrario al matrimonio entre personas del mismo sexo, al divorcio, al aborto y a la eutanasia. Hubo varios hechos que resultaron polémicos, como la implicación simbólica de las autoridades en un evento estrictamente religioso, de la que participaron, entre otros, el rey, el presidente del Gobierno de España, el presidente del Congreso de los Diputados, los presidentes de los tribunales Constitucional y Supremo, la presidenta regional y varios ministros, y que incluyó, por ejemplo, una recepción al papa con un empaque institucional que superó al que corresponde a una visita de Estado o la presencia de una compañía de la Legión en un vía crucis, un rito propio de la tradición católica; una manifestación de organizaciones laicistas que la Delegación del Gobierno intentó invisibilizar; unos incidentes entre católicos asistentes a la jornada y manifestantes laicos; o el elevado coste para el erario público de la organización de la reunión y de la estancia del papa, especialmente llamativo en un contexto de profunda crisis económica.

1 Entendemos por laicismo el activismo político a favor de la laicidad, y por laicidad el estado ideal en el cual ni la religión ni la irreligión gozan de privilegios en la esfera pública. Va de suyo, por lo tanto, que el laicismo no es antirreligioso. El bloque católico es, de acuerdo con Díaz-Salazar (2008, 141), «un proyecto unitario, diseñado básicamente por la autoridad jerárquica de la institución [eclesiástica], […] formado por cuatro sectores: a) intelectuales orgánicos de la jerarquía […]; b) organizaciones de masas católicas […]; c) medios de comunicación social […]; d) partidos políticos de inspiración católica con estrecha relación con la jerarquía eclesiástica

2 Ver Rodríguez Zapatero, 2001, 13.

3 Rodríguez Zapatero, 2001, 12-14.

4 Rodríguez Zapatero, 2006.

5 Salvo en el caso de la laicidad, se recogen únicamente las realizaciones con rango de ley.

6 Ver http://www.pluralismoyconvivencia.es.

7 ministerio de la Presidencia, 2007, 110.

8 Ministerio de la Presidencia, 2007, 12, 105, 198 y 200-202.

9 Ministerio de la Presidencia, 2007, 13, 105 y 198.

10 Ministerio de la Presidencia, 2007, 105 y 198.

11 Ministerio de la Presidencia, 2007, 319.

12 Rodríguez Zapatero, 2006.

13 Partido Socialista Obrero Español, 2008, 231.

14 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 5.

15 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 6-7.

16 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 21.

17 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 21.

18 Sobre la gestión de la memoria histórica en España, ver Araujo Cardalda, 2010.

19 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 4-5.

20 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 21.

21 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

22 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

23 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

24 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 15.

25 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

26 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 15.

27 Conferencia Episcopal Española, 2006a.

28 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

29 Conferencia Episcopal Española, 2006b, 7.

30 Conferencia Episcopal Española, 2008.

31 Conferencia Episcopal Española, 2006b.

32 Partido Socialista Obrero Español, 2008, 232.

33 Rodríguez Zapatero, 2008.

34 Según informaciones aparecidas en los medios de comunicación, el borrador se refería a asuntos como la separación entre Estado y religión, los símbolos religiosos en los edificios públicos, la presencia de autoridades y funcionarios públicos en actos religiosos o los funerales de Estado. De todos modos, los trabajos para la elaboración del borrador no se hicieron con transparencia. Aun así, varios obispos se mostraron gravemente contrariados ante la orientación laicista del borrador.

35 BOCG, Congreso de los Diputados, serie B, núm. 85-1, de 25 de abril de 2008.

36 Se recogen únicamente las realizaciones con rango de ley.

37 BOCG, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 130-1, de 10 de junio de 2011.

38 Real Decreto 1329/2011, de 26 de septiembre, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones (BOE de 27 de septiembre).

39 BOCG, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 132-1, de 17 de junio de 2011.

40 STS 340/2009, de 11 de febrero, fundamento de derecho decimoquinto.

41 STS 340/2009, de 11 de febrero, fundamento de derecho séptimo. En el fundamento de derecho octavo, la sentencia precisa: «Tampoco el artículo 27.3 de la Constitución, en sí mismo considerado, […] permite afirmar que los padres tienen un derecho a la objeción de conciencia sobre materias como Educación para la Ciudadanía».

42 Conferencia Episcopal Española, 2011a, 9.

43 Ver la página oficial de la jornada: http://www.madrid11.com. No fue la primera vez que la jornada se organizó en España. En 1989 tuvo lugar en Santiago de Compostela.

2. UN PRIMER BALANCE GENERAL

2.1. Los grandes temas

Tras la victoria del PP en las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado del 20 de noviembre de 2011, y habiendo manifestado Rodríguez Zapatero su voluntad de retirarse de la primera línea política, es posible hacer un primer balance general que abarque el período de los dos mandatos del dirigente socialdemócrata, que en cuanto a las relaciones Estado-iglesia han sido particularmente conflictivos. Un repaso de los grandes temas que afectaron a estas relaciones —y también de algún otro que ha quedado fuera de la agenda política durante esta etapa— permite aventurar una valoración:

Acuerdos de 1979: El concordato de 1953 fue sustituido por cuatro acuerdos parciales entre España y la Santa Sede (es decir, el nivel central o internacional de la corporación católica, no su nivel nacional) firmados el 3 de enero de 1979, solo cinco días después de la entrada en vigor de la Constitución. Estos acuerdos concordatarios, materialmente preconstitucionales —es decir, negociados mucho antes de la promulgación de la ley fundamental— pero sólidamente anclados en el ordenamiento jurídico, no se han denunciado. De hecho, la denuncia de estos acuerdos jamás estuvo en la agenda del Gobierno de España durante los dos mandatos de Rodríguez Zapatero. Es más: la denuncia fue expresamente descartada, probablemente debido a sus altos costes políticos.

Relaciones con la Santa Sede: Los papas que hubo durante los dos mandatos de Rodríguez Zapatero —Juan Pablo II (hasta el 2 de abril de 2005) y Benedicto XVI (desde el 19 de abril de 2005)— han adoptado posturas muy dogmáticas en asuntos como el matrimonio (y, en general, las relaciones sexuales) entre personas del mismo sexo, el divorcio, los avances en el campo de la genética, el aborto o la eutanasia. La primera legislatura se caracterizó por una gran tensión entre el Gobierno de España y la corporación católica, que el ejecutivo intentó suavizar, sobre todo durante la segunda legislatura, cuidando al máximo las relaciones diplomáticas con la Santa Sede. Francisco Vázquez —un destacado miembro del PS de G-PSOE, antiguo alcalde de A Coruña y católico practicante— fue nombrado embajador ante la Santa Sede (puesto en el que permaneció entre 2006 y 2011), y el Gobierno de España —especialmente su vicepresidenta primera, María Teresa Fernández de la Vega, hasta el momento de su cese, dispuesto el 20 de octubre de 2010— nunca disimuló su interés prioritario en unas excelentes relaciones diplomáticas con Roma. En su propio balance de la primera legislatura de Rodríguez Zapatero, el Gobierno de España aludía a la actividad diplomática de la vicepresidenta: «Asistió en el Vaticano al nombramiento de los cuatro últimos cardenales españoles. En noviembre de 2005 viajó por primera vez a la Santa Sede, donde se reunió con el cardenal Angelo Sodano para repasar las relaciones entre ambos estados. Posteriormente a finales de 2007, se entrevistó con el Cardenal Bertone, también en la Santa Sede»⁴⁴. A la beatificación del papa Juan Pablo II, que tuvo lugar en el Vaticano el 1 de mayo de 2011, asistieron, presidiendo la delegación española, los príncipes Felipe de Borbón y Letizia Ortiz Rocasolano.

Ley Orgánica de Libertad Religiosa: Al no haberse sustituido la Ley Orgánica de Libertad Religiosa por una nueva norma quedan múltiples violaciones simbólicas de la aconfesionalidad del Estado pendientes de estudiar y abordar. Entre estas manifestaciones destacan, por una parte, la participación masiva y sistemática de las autoridades públicas en ceremonias religiosas cuya importancia social puede ser relacionada con el comportamiento electoral, y, por otra parte, la coloración confesional de las festividades y actos públicos más solemnes, que tienen un valor ejemplar y deberían fomentar la cohesión de la comunidad política⁴⁵. De hecho, el programa electoral del PSOE para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 2011 vuelve a recoger una alusión a esta materia: «Aseguraremos la neutralidad religiosa en los espacios y actos públicos, puesto que el Estado tiene el deber de garantizar que en los espacios tutelados por los poderes públicos no exista confusión entre lo público y lo religioso»⁴⁶.

Financiación de la iglesia católica: Las previsiones del artículo II del acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre asuntos económicos, firmado el 3 de enero de 1979, han sido implementadas hasta poner en marcha la tercera fase, de asignación tributaria. La cuarta y última fase, que prescribe la autofinanciación de la iglesia católica y la colaboración económica del Estado, ha sido borrada de la agenda política.

Censura: El artículo XIV del acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, firmado el 3 de enero de 1979, establece que «el Estado velará para que sean respetados en sus medios de comunicación social los sentimientos de los católicos y establecerá los correspondientes acuerdos sobre estas materias con la Conferencia Episcopal Española». El Código Penal parece ir más allá de lo previsto en el acuerdo, ya que castiga distintas conductas relacionadas con las confesiones religiosas, entre las que llaman la atención los «actos de profanación en ofensa de los sentimientos religiosos» (artículo 524) o el «escarnio de […] dogmas, creencias, ritos o ceremonias» con el propósito de «ofender los sentimientos de los miembros de una confesión religiosa» (artículo 525.1). Aunque la ley penal hace un importante esfuerzo de estilo por no mencionar específicamente a la iglesia católica y tipificar, en el artículo 525.2, el escarnio «de quienes no profesan religión o creencia alguna», lo cierto es que el recurso al Código Penal para reprimir conductas no violentas contra la religión (católica) revela una consideración de las creencias religiosas como fenómenos dotados de un plus merecedor de protección, y consecuentemente una importante limitación de la libertad de expresión precisamente en el campo religioso. El efecto de prevención general de la norma penal nos remite finalmente a la censura previa expresamente prohibida por el artículo 20.2 de la ley fundamental. Los artículos 524 y 525 del Código Penal no se han reformado durante los dos mandatos de Rodríguez Zapatero.

Educación: Los cambios en materia educativa han sido muy escasos, en buena medida a causa de la vigencia de los acuerdos concordatarios de 1979:

Los centros privados concertados —buena parte de los cuales son valiosos instrumentos para el proselitismo católico— continúan recibiendo financiación con cargo a los presupuestos de las administraciones educativas. Estos centros son más eficientes que los públicos reclutando alumnos y les ahorran a las administraciones una parte del presupuesto que sería necesario si todo el alumnado estuviese escolarizado en centros públicos.

Se sigue ofreciendo la asignatura de religión (católica) en la enseñanza preuniversitaria, con un profesorado nombrado por los obispos pero retribuido con cargo a los presupuestos de las administraciones públicas. Ciertamente, ningún estudio sociológico revela una oposición ciudadana mayoritaria a esta política pública, tampoco entre el electorado del PSOE. Pero constitucionalmente los padres no tienen ni siquiera el derecho-libertad a que en los centros públicos se imparta la asignatura de religión. La base jurídica del derecho-prestación a la enseñanza religiosa es el derecho concordatario, concretamente el artículo II del acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales, firmado el 3 de enero de 1979.

De todos modos, y aunque la matriculación en la asignatura de religión católica —de oferta preceptiva y cuyos contenidos y docentes están totalmente controlados por la iglesia— es incentivada mediante la obligación impuesta al alumnado no matriculado en la materia de recibir atención educativa en el centro, la iglesia no está satisfecha con el encaje de la asignatura en el sistema educativo: «la enseñanza de la religión y moral católica en la escuela estatal —como asignatura fundamental opcional— es un modo de asegurar los derechos de la sociedad y de los padres que exige hoy una regulación más adecuada para que esos derechos sean efectivamente tutelados»⁴⁷. Es preciso puntualizar que la asignatura alternativa, de impartirse, no tiene por qué ser evaluable. La no evaluación no contradice el principio de igualdad; lo contrario sería tanto como perjudicar a quien no se acoge al derecho de recibir una formación religiosa voluntaria. Después de todo, no habría asignatura alternativa si no hubiese asignatura de religión.

• El profesorado de la asignatura de religión católica es contratado por las administraciones educativas durante el curso académico, una vez cooptado por la iglesia en función de su idoneidad docente y personal. La pérdida de la idoneidad, apreciada exclusivamente por la iglesia de acuerdo con su juicio religioso, supone la no renovación de la habilitación anual para desempeñar un empleo público mediante un contrato laboral.

• Sin embargo, se ha introducido y mantenido en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, la asignatura de Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, lo que ha motivado, a pesar de la adaptación pactada con la FERE, una reacción muy severa de la corporación católica, que defiende que el «ordenamiento jurídico debe […] evitar imposiciones ideológicas del Estado que lesionen el derecho de los padres a elegir la educación filosófica, moral y religiosa que deseen para sus hijos. En cambio, ha de ser facilitada la justa iniciativa social en este campo»⁴⁸.

Derecho registral: No han sido reformados los artículos 206 de la Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1946 y 304 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario, a pesar de la publicación, en los medios de comunicación, de varios ejemplos de las inscripciones masivas de inmuebles llevadas a cabo a nombre de la iglesia católica. Estas informaciones generaron, hacia el final de la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, un importante debate acerca de los privilegios que la normativa hipotecaria le reconoce a la iglesia, que queda equiparada a una corporación de derecho público —y los obispos diocesanos a funcionarios públicos—, lo que parece muy difícil de cohonestar con el principio de aconfesionalidad del Estado. De hecho, el programa electoral del PSOE para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 2011 recoge una propuesta en este sentido (con un error en lo relativo al artículo del Reglamento Hipotecario):

Suprimiremos los privilegios que se conservan en la legislación hipotecaria en beneficio de la Iglesia Católica. La Ley Hipotecaria arrastra un privilegio en favor de la Iglesia Católica, tributario de épocas pasadas y carente de justificación, que equipara la Iglesia Católica a las Administraciones territoriales y Corporaciones de derecho público, facultándola para emitir sus propios certificados de dominio en ausencia de título escrito de dominio, que resulta contrario a su naturaleza jurídica y al principio de aconfesionalidad del Estado. En consecuencia se procederá a modificar el artículo 206 de la Ley Hipotecaria y 340 de su Reglamento a fin eliminar este injustificado privilegio⁴⁹.

Matrimonio entre personas del mismo sexo: El derecho matrimonial ha sufrido una importantísima mutación, muy en contra del criterio del bloque católico, con una reforma que equipara las uniones homosexuales a las heterosexuales. Concretamente, el nuevo párrafo segundo del artículo 44 del Código Civil establece: «El matrimonio tendrá los mismos requisitos y efectos cuando ambos contrayentes sean del mismo o de diferente sexo». De no haber tenido lugar este cambio legislativo, todo un segmento social, integrado por los ciudadanos cuya orientación sexual los excluía de la posibilidad de dar plena cobertura jurídica a sus relaciones afectivas, seguiría discriminado y tendría que continuar sufriendo las consecuencias adversas derivadas del modelo de pareja propio de la tradición homofóbica católica. En efecto, para la iglesia, determinados «ordenamientos legales […] no reconocen al matrimonio en su ser propio y específico, en cuanto unión firme de un varón y una mujer ordenada al bien de los esposos y de los hijos»; por lo tanto, es «necesario promover nuevas leyes que reconozcan y tutelen mejor […] el derecho de los españoles a ser tratados por la ley específicamente como “esposo” y “esposa”»⁵⁰.

Divorcio: También se han simplificado los trámites del divorcio, a pesar de que la corporación católica entiende que los españoles tienen derecho a «un matrimonio estable, que no quede a disposición de la voluntad de las partes ni, menos aún, de una sola de las partes»⁵¹.

En realidad, ya la primera ley del divorcio, de 1981⁵², había provocado la reacción del bloque católico, que entendía que era excesivamente desestabilizadora para la familia y que el matrimonio es, por derecho natural, intrínsecamente indisoluble. Pero, una vez aprobada, la ley no volvió a ser cuestionada por la iglesia, que, aunque considera el divorcio civil un mal para la sociedad, entiende que en este caso la exigencia ética no tiene necesariamente que ser elevada a rango de norma legal, ni el mal social forzosamente reprimido por la ley. Quizás no sea demasiado osado predecir que, tras un primer momento de oposición, la simplificación de los trámites del divorcio será tácitamente aceptada por el bloque católico.

Adopción: La regulación legal de la adopción ha sido profundamente alterada. En el caso de la adopción conjunta, el matrimonio entre personas del mismo sexo queda equiparado al matrimonio entre un hombre y una mujer.

Reproducción asistida: La selección genética de embriones es una solución médica muy eficaz para la curación de hermanos; en determinados casos es, de hecho, la mejor solución. En este ámbito también ha habido cambios notables en contra de la pretensión de la iglesia católica de impedir prácticas que, según ella, cosifican al ser humano y abren la puerta a su clonación.

Investigación biomédica: Un importante choque se ha producido entre el legislador y el bloque católico en relación con la nueva regulación de la investigación con células madre.

Aborto: La nueva ley de plazos con la que se ha modificado la regulación del aborto se ha encontrado con la firme oposición del bloque católico. De hecho, el PP ha manifestado su propósito de derogarla. El entonces candidato a presidente del Gobierno de España por el partido conservador, Mariano Rajoy Brey, tomó claramente posición: «Mi convicción es que el aborto es siempre un fracaso; no se trata de un derecho, y por ello serán necesarias reformas legislativas en este terreno. Pero hay que anticiparse con el apoyo a las familias, con especial atención a las jóvenes que se quedan embarazadas»⁵³. Para la corporación católica, «determinadas opciones legislativas […] no tutelan adecuadamente el derecho fundamental a la vida de cada ser humano, desde su concepción hasta su muerte natural, o […] incluso llegan a tratar como un derecho lo que en realidad constituye un atentado contra el derecho a la vida», por lo cual se hace «necesario promover nuevas leyes que reconozcan y tutelen mejor el derecho de todos a la vida»⁵⁴. En diciembre de 2011, el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad publicó un informe sobre las interrupciones voluntarias del embarazo durante el año 2010 que en síntesis revela que la ley no ha inducido un incremento del número de abortos⁵⁵.

Eutanasia: Las reformas no han afectado a la muerte digna y mucho menos a la eutanasia, hasta el punto de que el programa del PSOE para las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado de 2011 sigue insistiendo en esta materia, aunque ya desaparece cualquier alusión a la eutanasia: «Retomando el proyecto presentado por el Gobierno en esta legislatura, aprobaremos la ley de muerte digna, para regular los derechos de las personas en el proceso del final de la vida»⁵⁶. Mientras la eutanasia siga penalizada en España, toda la ciudadanía, con independencia de creencias e ideologías, continuará sujeta a una legislación que el bloque católico desea conservar. En efecto, para la iglesia, Dios es el único propietario de la vida, por lo que es moralmente inaceptable y constituye un acto homicida que las personas gravemente enfermas —que no pueden disponer de su vida— decidan morir para terminar así con sus padecimientos.

2.2. Balance de una labor legislativa

Las propuestas y las leyes recogidas en los Tablas 6.1 y 6.2 indican que la orientación laicista de la primera legislatura de Rodríguez Zapatero fue sin duda más evidente que la de la segunda. Ello se manifestó en una movilización permanente y muy intensa del bloque católico, que, obedeciendo a lo que desde la órbita del PSOE se calificó de estrategia de la crispación o del resentimiento y Barreiro Rivas⁵⁷ identifica como alianza abiertamente política entre Rajoy Brey y Rouco Varela, se mantuvo durante el segundo mandato, a pesar de que el ejecutivo, cuya agenda política ya no pudo sustraerse a los avatares de la crisis económica de 2008, intentó contener la aparición de nuevos conflictos con la iglesia católica. Durante las dos legislaturas de Rodríguez Zapatero, el bloque católico y la Santa Sede no dejaron jamás de mostrar su indignación ante lo que interpretaron como ataques de inusitada gravedad contra su religión, producto del supuesto laicismo radical del presidente. De hecho, Rajoy Brey critica pro domo sua este aspecto de las políticas públicas del PSOE en el período 2004-2011:

Otro lamentable error fue reabrir innecesariamente la cuestión religiosa, que nuestros constituyentes habían tratado con gran equilibrio en el artículo 16 de la Constitución: separación de la Iglesia y del Estado, con respeto hacia el hecho religioso y las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones.

Me parece que muestra poco sentido común quien pretende negar la realidad de la fe religiosa, su positiva contribución a la convivencia y al bienestar social, así como la estrecha vinculación histórica y cultural de nuestro país con el cristianismo⁵⁸.

Para Barreiro Rivas, el error estaría en la innecesariedad, la precipitación y la artificiosidad de unas medidas laicistas que, persiguiendo la invisibilización de la práctica religiosa y la pérdida de influencia de la corporación católica, chocarían con la realidad, porque la ciudadanía y las instituciones —la monarquía, las autoridades locales, el ejército— insisten en ajustar su comportamiento a unas pautas tradicionales que se encuentran en contradicción con la laicidad, mientras los símbolos religiosos en los espacios públicos deberían ser entendidos, no tanto como una ingerencia eclesiástica en el poder civil, sino como el resultado de un largo proceso histórico que ha configurado la cultura española⁵⁹.

En todo caso, la orientación de la acción de gobierno en materia de relaciones Estado-iglesia se vio condicionada por cinco factores fundamentales:

Dependencia de la senda: La senda trazada por la tradición orgánico-corporativa ibérico-latina⁶⁰ conduce hasta nuestros días, en los que podemos constatar cómo la iglesia sigue ocupando una posición central en el campo político y cómo la cultura religioso-política dominante aún es la católica. Expresamente constitucionalizada y con los cuatro acuerdos concordatarios de 3 de enero de 1979 sólidamente incrustados en el ordenamiento jurídico, la iglesia ha logrado pactar con el Estado un arreglo bilateral institucionalizado. Gil Calvo lo explica echando mano de la teoría de la path dependence: «la innovación institucional depende del marco institucional preexistente, cuyo historial evolutivo impone condiciones de compatibilidad restringiendo la libertad de elección»⁶¹.

Debilidad ideológica y programática del PSOE: Al contrario de lo que sucede en muchos partidos socialdemócratas, en el PSOE apenas ha habido un debate en profundidad sobre el cristianismo como fenómeno social, político y cultural. El partido no se ha dotado de un repertorio ideológico sólido que le permita proponer e implementar políticas públicas laicistas con propiedad, pragmatismo y decisión.

Perfil religioso del electorado: Como recuerda García Santesmases, la religión sigue ocupando un importante espacio en el campo social, al tiempo que la despolitización del sentimiento religioso ha hecho aflorar una importante bolsa de votantes católicos de izquierdas⁶². También Jáuregui Atondo se fija en la importancia política de la religión: «El factor religioso es un elemento importante de la sociedad española. [N]uestro propio electorado muestra actitudes religiosas semejantes a las del conjunto de la sociedad española»⁶³. En efecto, una formación con pronunciados rasgos de catch-all party como el PSOE no puede desconocer la compleja imagen general que nos transmiten los estudios sociológicos⁶⁴: la de un país donde la religión católica cuenta con instancias de reproducción social muy eficaces y poco cuestionadas, cuya ciudadanía se identifica muy mayoritariamente con el catolicismo —aunque no toda en un sentido estrictamente religioso— pero procura, en coherencia con su opinión crítica respecto del poder eclesiástico en el campo político, definir su comportamiento electoral al margen de la religión; la de una sociedad que, en definitiva, ha experimentado un vertiginoso proceso de secularización, aunque no haya evolucionado netamente hacia la irreligiosidad.

Minoría parlamentaria: Durante los dos mandatos de Rodríguez Zapatero, el PSOE ha carecido de mayoría absoluta en las Cortes Generales.

Crisis económica: La gestión de la crisis económica de 2008 ha condicionado toda la segunda legislatura, durante la cual el Gobierno de España se ha visto colocado en una situación de enorme vulnerabilidad política.

En estas condiciones parece difícil encontrar un equilibrio entre las exigencias de la no confesionalidad que se suponen propias de nuestro ordenamiento constitucional y la innegable tradición católica española. Aun así, o precisamente por ello, urge un debate público riguroso sobre los temas aquí apuntados. Sin embargo, el actual modelo de relaciones Estado-iglesia es el producto de unos arreglos corporativistas más propios de la política de Estado que de la gubernamental, de modo que no es realista esperar que los gobiernos, siempre pendientes del calendario electoral, asuman los costes políticos de una reordenación de las relaciones entre el Estado y la iglesia católica. Este cambio precisaría de un consenso muy difícilmente imaginable en el actual campo político, en el que el PSOE no muestra intención alguna de cuestionar los fundamentos del statu quo y el PP, con su fuerte escora hacia posiciones confesionales, se sitúa en el núcleo duro del bloque católico. Con todo, José Luis Rodríguez Zapatero ha sido el dirigente socialdemócrata que con más determinación y espíritu regeneracionista introdujo el laicismo en la agenda del PSOE y de su acción gubernamental, encajando las onerosas consecuencias de la aparatosa reacción del bloque católico. Sería particularmente irónico que no se le reconociese el raro mérito de haber impulsado una labor legislativa tan memorable.

44 Ministerio de la Presidencia, 2007, 47.

45 Sobre el aspecto simbólico de las relaciones Estado-iglesia católica en España, ver Araujo Cardalda, 2009, 60-66.

46 Partido Socialista Obrero Español, 2011, 123.

47 Conferencia Episcopal Española, 2011b. En esta «Nota ante las elecciones generales de 2011», la Conferencia Episcopal Española hace una serie de consideraciones que muy bien pueden ser leídas como un balance de las legislaturas 2004-2008 y 2008-2011. La corporación católica se fija en determinadas políticas públicas que considera particularmente peligrosas o nocivas, como la regulación de las asignaturas de Religión católica y Educación para la ciudadanía y los derechos humanos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, el divorcio o el aborto.

48 Conferencia Episcopal Española, 2011b.

49 Partido Socialista Obrero Español, 2011, 123.

50 Conferencia Episcopal Española, 2011b. V. también Conferencia Episcopal Española, 2004.

51 Conferencia Episcopal Española, 2011b.

52 Ley 30/1981, de 7 de julio, por la que se modifica la regulación del matrimonio en el Código Civil y se determina el procedimiento a seguir en las causas de nulidad, separación y divorcio (BOE de 20 de julio).

53 Rajoy Brey, 2011, 148.

54 Conferencia Episcopal Española, 2011b.

55 http://www.msps.es/profesionales/saludPublica/prevPromocion/embarazo/home.htm. Un resumen del informe puede consultarse aquí: http://www.msps.es/novedades/docs/Informe_IVE_2010.pdf. [Consulta: 17 de enero de 2012.]

56 Partido Socialista Obrero Español, 2011, 121.

57 Barreiro Rivas, 2011, 50/410.

58 Rajoy Brey, 2011, 229.

59 Barreiro Rivas, 2011, 40/400-41/401, 51/411-52/412 y 55/415.

60 V. Wiarda, 1973, 1974 y 1989.

61 Gil Calvo, 2006, 34.

62 García Santesmases, 2001, 405 y 409-410.

63 Jáuregui Atondo, 1998.

64 Ver Centro de Investigaciones Sociológicas, 2008a, 2008b y 2011.

CAPÍTULO 7

EL ESTADO AUTONÓMICO: SUPERANDO LA RESACA ESTATUTARIA Y CAPEANDO LA CRISIS

CÉSAR COLINO

ANGUSTIAS HOMBRADO

UNED

1. INTRODUCCIÓN: EL NUEVO CONTEXTO POLÍTICO Y PARTIDISTA TRAS LA TORMENTA ESTATUTARIA Y EL AGRAVAMIENTO DE LA CRISIS

Tras un primera legislatura caracterizada por un intenso debate en torno al modelo territorial y la aprobación de la reforma de seis estatutos de autonomía, la revalidación del gobierno del partido socialista en el nivel central en las elecciones de 2008 dio paso a un ambiente más calmado tanto en cuestiones territoriales como en la confrontación partidista en general. En el contexto de una crisis internacional que empezaba a afectar a España de manera especialmente severa, el debate público pareció reconducirse casi por completo hacia los problemas de la economía española. Sin embargo, tres cuestiones territoriales se han mantenido en la agenda política y mediática de forma más o menos soterrada durante casi toda la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero y han imbuido la discusión pública y las relaciones intergubernamentales: la reforma del modelo de financiación autonómica, que estaba predeterminada por algunas disposiciones de los nuevos estatutos, especialmente el de Cataluña; las posibles consecuencias legales y políticas de la sentencia sobre el Estatuto de Cataluña que, tras cuatro años de dilatada y polémica espera, el Tribunal Constitucional (TC) emitió en junio de 2010; y el desarrollo de los nuevos estatutos, en algunos casos frenado por la crisis y la espera de la sentencia. Asimismo, al final de la legislatura y con el agravamiento de la crisis de la deuda soberana en Europa en 2010, las comunidades autónomas (CCAA) experimentaron por primera vez de forma cruda e intensa las consecuencias de una crisis fiscal que las obligó a acometer algunos recortes sin precedentes en sus servicios públicos.

En el caso de la sentencia, la división entre los magistrados, la politización del TC por los principales partidos y algunas maniobras políticas —recusaciones de los magistrados, filtraciones a la prensa de los borradores de la sentencia, presión de los medios y algunos políticos sobre los magistrados y la presidenta del TC, etc—, habían dado lugar a un dilatado proceso decisorio. Este proceso intensificó el conflicto y la controversia pública y produjo un clima político muy negativo que incluso ha puesto en peligro la legitimidad misma del TC. Al final, la sentencia del Tribunal se acogió positivamente entre los principales partidos de ámbito estatal. Sin embargo, fue criticada por la mayoría de los partidos en Cataluña y ha servido como justificación de nuevas demandas nacionalistas, ocasionando un aparente aumento de la desafección con el modelo autonómico en esa comunidad, al menos entre las elites políticas de casi todos los partidos.

Por otro lado, las crecientes restricciones fiscales generadas por los efectos de la crisis financiera convertida en crisis de la deuda soberana, comenzaron a golpear duramente a los gobiernos autonómicos. Ello ha sometido a una tensión sin precedentes a la eficiencia y la capacidad de coordinación del sistema para responder a la vez a los requisitos internacionales de consolidación fiscal y a las demandas de sus ciudadanos en tiempos de desempleo desbocado y una creciente divergencia regional, así como a los imperativos electorales autonómicos, locales y nacionales. Por el momento, parece que el sistema ha tratado de sortear estos retos de acomodación de Cataluña y de respuesta a la crisis fiscal sin haber puesto en marcha ninguna estrategia clara de reforma institucional global, sino más bien con una adaptación incremental o una estrategia de «salir del paso». Ello ha hecho que las tradicionales críticas al modelo autonómico de los partidos nacionalistas y de los medios más centralistas se hayan exacerbado. A estas críticas se han unido otras provenientes de varios sectores políticos y económicos e incluso de una parte significativa de la opinión pública influida por el debate mediático, que ha tenido al modelo autonómico como chivo expiatorio de la grave crisis actual (ver De la Quadra, 2012).

Sin embargo, se carece de momento de un claro diagnóstico razonable y compartido sobre el rendimiento y la sostenibilidad de nuestro modelo territorial. Falta una alternativa factible o una propuesta de reforma capaz de alcanzar el consenso necesario. En muchos casos, podría alegarse que, a pesar de esas crecientes criticas desde varios frentes, el sistema está experimentando algunos desarrollos positivos con una continua institucionalización y aprovechando bien la descentralización de algunas políticas debido a la reciente reforma de los estatutos de autonomía y a cambios informales en la cooperación horizontal y en la coordinación con el gobierno central, que parecen dirigirse en la dirección correcta. Queda por ver si este enfoque de «salir del paso» será sostenible en el futuro cercano.

Lo que sí parece claro es que en esta segunda legislatura socialista, en la que se cumplía el trigésimo aniversario de la aprobación de la Constitución española de 1978, aunque se abordaron nuevas reformas estatutarias, se abandonaron otras ya en marcha. Además, se paralizó la discusión sobre posibles cambios constitucionales que podrían haber tenido como objeto la actualización de nuestro modelo territorial para contrarrestar las disfunciones provocadas por la apertura del modelo y el amplio proceso de reformas desde abajo iniciadas sin un plan global acerca del modelo de Estado. Este abandono se debe, sin duda, a intereses electorales divergentes y a la falta de consenso entre los dos principales partidos de ámbito estatal. A pesar del cambio en el estilo de oposición adoptado por el Partido Popular (PP) y la congruencia partidista a nivel central y autonómico en beneficio del Partido Socialista, la reforma constitucional —en especial la relativa al Senado y al Título VIII de la Constitución o el posible reconocimiento constitucional de Cataluña— ha sido completamente apartada de la agenda (Tudela, 2011). Habrá que ver si con el cambio radical de poder territorial a favor del PP en la nueva legislatura, que empezó con las elecciones autonómicas y las generales de 2011, cambia la situación.

También cabe preguntarse si después de los años de presiones centrífugas y descentralizadoras de la última legislatura de Aznar y la primera legislatura de Rodríguez Zapatero, el péndulo de las dinámicas políticas territoriales en España se mantendrá en el sentido opuesto al que pareció haber sido empujado por la crisis económica entre 2008-2011. Esa legislatura pareció haber conducido al modelo a una nueva fase marcada por la reactivación de las fuerzas centrípetas. Esta fase de la política territorial y constitucional habría sido quizá provocada por los excesos de los cuatro años anteriores de reformas estatutarias y parecía estar respaldada por ciertos cambios en el sistema de partidos y el peso relativo de los partidos regionales dentro del mismo. No está claro si el nuevo estado de ánimo respondía solo a la situación económica o reflejaba un trasfondo más estructural de descontento con el funcionamiento del sistema. En todo caso, este cambio resultó claramente perceptible al inicio de la legislatura, en las elecciones generales de marzo de 2008, en las que el 89% de los votos (93% de los escaños) fueron a los partidos de ámbito estatal. Un 7,13% de los votos (7% de los escaños) correspondió a partidos regionalistas o nacionalistas en cinco CCAA, con el 4,19% de los votos en toda España para los partidos nacionalistas catalanes. Sin embargo, los nacionalistas catalanes, tanto de izquierda como de derecha, habían perdido 400.000 votos en 2008, pasando de 18 a 13 diputados en el Parlamento central. Los dos partidos nacionalistas que formaban la coalición de gobierno en el País Vasco y su socio de coalición —Partido Nacionalista Vasco (PNV), Eusko Alkartasuna (EA) y Ezker Batua (EB)— también perdieron 150.000 votantes. El 1 de marzo de 2009, en las siguientes elecciones autonómicas vascas, esos tres partidos perdieron 62.000 votos y la posibilidad de una mayoría en el parlamento. En Galicia, el Bloque Nacionalista Galego (BNG), capaz de mantener su fuerza en las elecciones generales celebradas el año anterior, perdió las elecciones autonómicas de marzo de 2009 y fue relegado a la oposición debido a un claro descenso del voto nacionalista.

En un contexto de inestabilidad política y la persistencia de la amenaza terrorista, las elecciones autonómicas vascas se habían celebrado, sin la participación por primera vez de los partidos que apoyaban a ETA. La campaña electoral del PNV se basó, entre otras cosas, en ocultar el programa soberanista, en una crítica retórica a la Ley de Partidos y a la prohibición de los partidos abertzales de izquierda, advirtiendo contra la victoria de los partidos «nacionalistas españoles». El PNV, bajo el liderazgo de Ibarretxe ganó las elecciones pero sin suficientes escaños para repetir la coalición de gobierno. El Partido Socialista de Euskadi (PSE) consiguió 25 escaños (un incremento de 7), con un 30,7% de los votos. Todos los partidos nacionalistas perdieron votos, salvo Aralar, partido independentista que rechaza explícitamente la violencia y que duplicó sus votos (4 escaños y un 6%). Los votantes que apoyaban a ETA disminuyeron en un tercio y algunos de ellos votaron a otros partidos nacionalistas. Muchos otros se mantuvieron fieles a sus consignas (Llera, 2009).

La legislatura 2008-2011 había comenzado en el País Vasco, y a pesar del brusco descenso de votos del PNV, con la continuación de la estrategia soberanista de su líder y presidente del gobierno vasco Ibarretxe, quien contra todo pronóstico y frente a gran parte de su propio partido, intentó desafiar al gobierno central una vez más. A pesar del evidente fracaso político y jurídico del primer Plan Ibarretxe, el lehendakari decidió anunciar la convocatoria de un referéndum, para el que el gobierno vasco carecía de competencia, con el propósito de consultar a la población vasca acerca de un futuro proceso de negociación con ETA. Ello se llevó a cabo mediante la aprobación en el parlamento regional en junio de 2008 de una «Ley para la consulta popular con el fin de conocer la opinión de los ciudadanos sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política». Esto implicaba la convocatoria del anunciado referéndum para mediados de octubre de 2008, haciendo caso omiso de las advertencias por parte del gobierno central sobre la ilegalidad de esta actuación. Dicha ley autonómica fue inmediatamente impugnada por el gobierno de la nación ante el TC, el cual se apresuró a dictar sentencia a principios de septiembre (TC 103/2008), declarando esa ley autonómica contraria a la Constitución sobre la base de varios fundamentos jurídicos, el principal de los cuales era la falta de jurisdicción del Parlamento vasco para convocar un referéndum y hacerlo en relación a un tema que afectaba a toda la constitución del país. Tras el rechazo por el TC, Ibarretxe anunció un recurso ante el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo, pero posteriormente no siguió esta línea.

En todo caso, tras las elecciones de 2009 en el País Vasco y Galicia, los partidos nacionalistas no disponían de mayoría en ninguno de los parlamentos autonómicos ni controlaban los ejecutivos en ninguno de sus bastiones tradicionales, con la excepción de las Islas Canarias. No estaba claro entonces si esto era la expresión de una crisis subyacente o un simple retroceso electoral coyuntural de los nacionalismos periféricos en España. En cualquier caso, reflejaba un éxito evidente de los partidos de ámbito estatal y sus organizaciones regionales, que fueron capaces de actuar al mismo tiempo tanto como partidos estatales como regionales dependiendo de las elecciones. Asimismo, un signo más de la mencionada tendencia general en la legislatura 2008-2011 era la aparición, por primera vez, de un nuevo partido, Unión Progreso y Democracia (UPD), que tenía entre sus ideas programáticas promover la recentralización de algunas competencias, tales como la educación. UPD obtuvo 306.079 votos en todo el país (1,19%), lo que le dio un escaño en el Parlamento central. Debido a los efectos del sistema electoral, otros partidos nacionalistas o regionalistas con el mismo porcentaje global de votos, pero concentrados territorialmente, obtenían más escaños, como el PNV con 6.

En Cataluña, las elecciones celebradas en noviembre de 2010 fueron la primera prueba para observar los efectos y alcance real del descontento y desafección de los ciudadanos catalanes por la sentencia del TC y el denunciado fracaso de la reforma del estatuto. Aunque Convergencia i Unió (CiU) recuperó el poder con una mayoría cómoda, los resultados electorales no reflejaron esa desafección tal como se había pronosticado. CiU adoptó un discurso mucho más moderado que durante su periodo en la oposición. Los resultados electorales mostraron un incremento de 5 puntos porcentuales en el apoyo a los partidos nacionalistas (CiU, ERC, SI, RI), mientras que dentro de ellos, el conjunto de partidos explícitamente independentistas (ERC, SI, RI), perdió el 10% de sus votos —solo ERC perdió 220.000 votos bajando al 7% del voto—. Al mismo tiempo, las opciones llamadas pro-españolistas (PP, Ciutadans) experimentaron un incremento del voto de un 20%. El partido que lideraba la coalición gobernante hasta entonces, el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) perdió casi un tercio de sus votos. Estos resultados implicaban que la polarización hasta cierto punto aumentaría, ya que las opciones más moderadas, como PSC e ICV perdieron votos. Sin embargo, la necesidad de contar con el apoyo del PP catalán para gobernar tuvo un efecto moderador del partido gobernante CiU, que oscilaba una vez más entre la retórica soberanista y la práctica pragmática y ha coincidido desde entonces con el PP en las estrategias de respuesta a la crisis (ver Martínez-Herrera y Miley, 2011).

Tras esta breve revisión del contexto general y político-partidista y sus cambios durante la legislatura, este capítulo repasa a continuación los dos temas que han ocupado la vida política y el debate territorial en mayor medida: la odisea de la sentencia sobre el estatuto catalán; y el alcance y respuestas a la crisis económica y fiscal. Tras ello, se hacen algunas consideraciones sobre las relaciones intergubernamentales y la discusión pública acerca del modelo durante la legislatura y se concluye con algunas reflexiones sobre las reformas del Estado autonómico.

2. AÚN A VUELTAS CON EL ENCAJE DE CATALUÑA EN EL ESTADO AUTONÓMICO: LA SENTENCIA DEL TC SOBRE EL ESTATUTO Y SUS EFECTOS¹

2.1. El contexto político de la sentencia y los dilemas del Tribunal Constitucional

A pesar de las presiones de numerosos actores sociales, mediáticos y políticos en Cataluña y hasta del Parlamento catalán, que llegó a cuestionar en una declaración la competencia o la capacidad del TC para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Estatuto, el Tribunal consiguió finalmente cumplir con su función constitucional a través de varias rondas de deliberaciones, votaciones y negociación entre los jueces. Se elaboraron varios borradores de la sentencia por diferentes magistrados ponentes hasta alcanzar un acuerdo. Finalmente, el TC dictó sentencia sobre las principales alegaciones de inconstitucionalidad presentadas en 2006 por el Partido Popular el 28 de junio de 2010.

El TC tenía frente a sí un delicado dilema, ya que se trataba de juzgar la constitucionalidad de una ley orgánica y, por primera vez, estaba examinando un estatuto de autonomía que había sido aprobado por dos parlamentos y un referéndum. Necesariamente, la decisión iba a tener consecuencias para otras CCAA y para el modelo global de organización territorial español, debido al número y tipo de disposiciones que habían sido cuestionadas en diferentes materias. Esto obligaba al TC a pronunciarse sobre numerosas cuestiones políticas y por implicación sobre la evolución futura del modelo español y su capacidad de adaptación a través de reformas infra-constitucionales. De hecho, la reforma del estatuto de autonomía de Cataluña había sido considerada por sus defensores como una forma indirecta y flexible de reformar del modelo español sin modificar su Constitución. El recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad del Estatuto catalán se basaba igualmente en la idea de que éste implicaba una reforma ilícita del modelo territorial previsto en la Constitución. Por lo tanto, el TC no tenía otra opción que responder a estas alegaciones y establecer la verdadera flexibilidad del modelo y el papel de los estatutos de autonomía como instrumentos jurídicos de reforma.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, y el carácter fuertemente político de algunas de las decisiones a examinar por el TC, los magistrados tenían ante sí dos posibles vías de actuación. Por un lado, podían aceptar las consecuencias para el modelo constitucional de la reforma llevada a cabo por la modificación del Estatuto de autonomía y, como habían hecho los partidos políticos que votaron a favor en las Cortes, considerarlo como un instrumento válido para lograr un cambio o mutación constitucional sin reformar la Constitución. Por otro lado, podían rechazar que los estatutos de autonomía fueran un instrumento jurídico adecuado para reformar ciertos aspectos que afectaban a todo el sistema, incluso siendo ellos también una ley aprobada por el parlamento nacional. La primera opción habría significado aceptar la constitucionalidad de todos los artículos impugnados y rechazar íntegramente las demandas de los recurrentes. La segunda habría implicado declarar inconstitucional la mayor parte del estatuto y anular muchos artículos, derogando así el Estatuto prácticamente en su totalidad, haciendo necesario empezar de nuevo (Ferret 2010).

Sin embargo, considerando los riesgos evidentes y lo indeseable de ambas opciones, la división entre los jueces en la mayoría de las cuestiones y el procedimiento ya demasiado prolongado, el TC no pudo sino optar por un punto medio. Esto permitía que se llegara finalmente a un consenso, que el estatuto se salvara así de una anulación masiva y que se consiguiera a la vez idear un modo constitucional de incluir algunas de esas reformas. Al mismo tiempo, sin embargo, se requería para ello que la mayor parte de la utilización «innovadora» que se había hecho del Estatuto para reformar todo el sistema autonómico tuviera que ser desactivada o diluida a través de una interpretación restrictiva de la mayoría de las disposiciones impugnadas. La sentencia era, por tanto, un compromiso entre una posición a favor del autocontrol del TC y la deferencia al legislador, que abogaba por el rechazo de las alegaciones de inconstitucionalidad, a través de una generosa interpretación conforme —como lo deseaban el gobierno central y el catalán— y una posición más activista, que propugnaba la anulación de todas las disposiciones impugnadas —según lo deseaba el PP—. Este compromiso, que algunos han denominado «activismo pasivo» implicaba en definitiva que el TC renunciaba a anular la mayor parte de las disposiciones, haciendo un uso abundante de la técnica de la interpretación constitucional conforme. Esta solución estaba llamada a generar una interpretación muchas veces enrevesada o política de algunos preceptos, incluso cruzando el límite entre la interpretación y la modificación, y a hacer de la sentencia el objeto potencial de críticas e insatisfacción por todas las partes involucradas en el proceso.

Las deliberaciones y las sucesivas votaciones demostraron que este compromiso a medio camino era la única opción capaz de conseguir el apoyo de la mayoría de los magistrados, ya que muchos de ellos estaban convencidos de la inconstitucionalidad de una serie de disposiciones. La posición de los magistrados más favorables a salvar la constitucionalidad del Estatuto se mantuvo en la mayoría de las cuestiones, pero casi todos estuvieron de acuerdo en las pocas declaraciones de inconstitucionalidad finalmente adoptadas (con una mayoría de 8 a 2). Las interpretaciones conformes y otras declaraciones solo pudieron ser aprobadas por 6 votos contra 4. Además, el único modo de llegar a un acuerdo fue votar la sentencia por fragmentos. La división dentro del TC quedaba de manifiesto en la sentencia final, que fue redactada por la magistrada-presidente María Emilia Casas y contenía cinco votos particulares, presentados por los jueces Vicente Conde, Javier Delgado, Eugeni Gay, Jorge Rodríguez Zapata y Ramón Rodríguez. Todos ellos, excepto Gay, criticaban la sentencia final y la solución interpretativa y mostraban su preferencia por más declaraciones de inconstitucionalidad.

2.2. El contenido de la decisión del TC

De los 114 artículos que el Partido Popular había recurrido, la Sentencia nº. 31/2010 declaraba 14 de ellos inconstitucionales en su totalidad o en parte, y proponía una interpretación restrictiva de otros 27 artículos, que se declaraban como no inconstitucionales en la medida en que se interpretaran de acuerdo con los términos de la sentencia². Esto significa que el TC declaraba constitucionales 73 de los 114 artículos impugnados, aunque el Tribunal establecía numerosas interpretaciones correctas en su fallo. El Tribunal también aceptaba las disposiciones del preámbulo donde se describe a Cataluña como «nación», pero negaba al preámbulo fuerza interpretativa y recordaba que España sigue siendo la única nación en un sentido jurídico-constitucional. Formalmente, teniendo en cuenta el hecho de que tenía que resolver casi 200 impugnaciones con casi 1000 páginas, la sentencia es relativamente muy concisa y directa y contiene, como se ha mencionado, cinco votos particulares. También se puede decir que la sentencia es muy predecible y sigue en gran medida las líneas de la jurisprudencia y doctrina previa del TC en la mayoría de las cuestiones (ver Castellá, 2010).

En cuanto a los contenidos concretos de la sentencia, solo es posible hacer aquí unas consideraciones breves. En primer lugar, para comprender la posición del TC sobre las cuestiones polémicas más concretas y sobre el enfoque interpretativo adoptado, debe tenerse en cuenta su posición acerca del papel de los estatutos de autonomía como instrumentos jurídicos cuasi-constitucionales con una función complementaria a la de la Constitución. En contra de los defensores de la reforma del Estatuto —y en cierto modo de su reciente sentencia nº. 247/2007 sobre el estatuto de la Comunidad Valenciana—, la concepción del estatuto de autonomía como instrumento cuasi-constitucional, basada en un pacto político y aprobado a través de un procedimiento especial e integrado con la Constitución y, por tanto, capaz de definir y regular indirectamente la distribución de competencias y la financiación, quedaba expresamente rechazada por la sentencia. El Tribunal Constitucional entendía que este punto de vista sobre el carácter constitucional de los estatutos de autonomía, sostenido por gran parte de la doctrina constitucional española, «no tiene más espacio que el puramente doctrinal o académico».

Así, según el Tribunal, aunque muchas de las disposiciones del Estatuto pueden tener un tenor constitucional, ello no les confiere una mayor fuerza jurídica frente a otras leyes orgánicas del Estado. Esta concepción permitía al Tribunal reafirmar su papel como la única instancia, con la Constitución, para definir la llamada competencia de las competencias (Kompetenz-Kompetenz) y para establecer una interpretación autorizada de la Constitución y sus disposiciones relativas a los derechos fundamentales o la distribución de competencias legislativas. Mediante esta posición, el Tribunal «debilitaba» muchas de las disposiciones más ambiciosas del Estatuto sin necesidad de declarar su inconstitucionalidad. De esta manera, muchas de las disposiciones más innovadoras del Estatuto catalán relativas a la salvaguardia o «blindaje» de las competencias autonómicas exclusivas frente a la invasión central o las relativas a los criterios de la financiación, o la participación en los órganos del gobierno central y la desconcentración del poder judicial en Cataluña no se declaraban inconstitucionales, sino simplemente se entendían como manifestación de demandas políticas que en realidad no podían ser reguladas en el estatuto de autonomía, sino que debían ser reguladas en una ley orgánica del Estado por el Parlamento central.

Dentro de un segundo ámbito, relacionado con el reconocimiento de la singularidad de Cataluña, su carácter nacional y con las cuestiones simbólicas tales como los derechos históricos, como se ha dicho, la sentencia admite la declaración en el preámbulo del estatuto de Cataluña como nación, así como el uso del adjetivo nacional en relación con los «símbolos nacionales» de Cataluña en el artículo 8 y recuerda que, dado que el ordenamiento jurídico español se basa en el principio de la soberanía popular, el único titular de la soberanía es el pueblo español en su conjunto, lo que priva a estas referencias en el preámbulo de cualquier fuerza interpretativa para la futura interpretación de cualquier disposición del Estatuto. Según el Tribunal, incluso aunque un grupo tenga derecho a llamarse a sí mismo nación a los efectos del debate político o cultural, cuando se trata de lenguaje jurídico solo existe una nación en el Reino de España, la nación española. Cataluña es solo una «nacionalidad» en el sentido del artículo 2 de la Constitución Española y el artículo 1(2) del Estatuto de autonomía. En cuanto a los derechos históricos, el Tribunal aceptaba el artículo 5, pero a condición de que se interprete de forma que se evite cualquier paralelismo entre los «derechos históricos» catalanes y los derechos históricos constitucionalmente consagrados del País Vasco y Navarra.

Asimismo, el Tribunal aceptaba la constitucionalidad de incluir una declaración o carta de derechos en el estatuto de autonomía, pero distinguiéndolos de los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Española. En cuanto a la política y los derechos lingüísticos, el Tribunal validaba en gran medida el modelo existente del catalán como lengua de uso normal en el sistema educativo —siempre que ello no implique la exclusión del castellano como lengua de enseñanza— pero rechazaba el término «preferente» como inconstitucional en su aplicación al uso del catalán en la administración pública y los medios de comunicación. El Tribunal admitía que el Parlamento de Cataluña, a través de la legislación ordinaria, puede aprobar medidas de discriminación positiva para corregir «situaciones históricas de desequilibrio». Por otro lado, el «derecho de los ciudadanos para dirigirse a los órganos constitucionales y los órganos del sistema judicial español en catalán» y el grado de conocimiento del catalán por parte de jueces y notarios, se afirmaba que entran dentro de la responsabilidad normativa del legislador central español. El derecho de los ciudadanos a ser respondidos, como consumidores o usuarios, en cualquiera de las lenguas oficiales era también sometido a interpretación. Por último, la sentencia rechazaba la obligación general de conocer el idioma catalán, como análoga a la obligación constitucional de conocer el idioma español.

En cuanto a los intentos en el nuevo estatuto de descentralizar competencias y de «blindar» las competencias autonómicas exclusivas frente a la invasión central, mediante la definición detallada y un listado de materias y submaterias que trate de circunscribir el alcance de la legislación básica estatal, la sentencia rechazaba los intentos del estatuto, declarando que un estatuto de autonomía no puede limitar el alcance o el contenido de las competencias del gobierno central. El Tribunal reconocía que, aunque «un Estatuto de Autonomía podrá otorgar competencias legislativas en una determinada materia», el contenido y alcance de esas competencias es una cuestión que pertenece a la Constitución. Según la sentencia, como intérprete supremo de la Constitución, solo el Tribunal Constitucional está facultado para ofrecer una definición autorizada e indiscutible de las categorías y preceptos constitucionales. Al mismo tiempo, y por la misma razón, el Tribunal rechazaba los intentos de limitar los poderes de establecimiento de las bases del gobierno central a unos estándares mínimos de regulación. En suma, el Tribunal adoptaba una concepción de la mayoría de las competencias autonómicas como competencias concurrentes o compartidas.

Al mismo tiempo, la sentencia aceptaba algunas de las innovaciones del estatuto reformado, que sugerían que las CCAA también tienen algo que decir en el ejercicio de las competencias exclusivas del gobierno central. Siguiendo esta concepción, el tribunal interpretaba o derribaba algunos artículos que atribuían poderes autonómicos para convocar referendos, o algunos poderes en materia de inmigración, impuestos y la legislación sobre gobierno local, pero aceptaba la participación autonómica en las decisiones centrales, por ejemplo a través de comisiones bilaterales establecidas en el Estatuto, a través del derecho de iniciativa para firmar tratados internacionales o el derecho a ser informado, el derecho de hacer propuestas sobre la composición de los distintos órganos centrales del Estado o la participación en el ejercicio de varias competencias exclusivas del gobierno central, tales como la planificación económica, las comunicaciones por carretera entre varias CCAA o la determinación de la cuota de inmigrantes. Por otra parte, la sentencia entendía que todas las disposiciones del Estatuto que establecían la participación regional tenían carácter de recomendaciones no vinculantes, que en ningún caso implicaban la competencia para el nombramiento de los miembros de los órganos de adopción de decisiones de estas instituciones (Solozábal, 2011).

En cuanto a la administración de justicia y otras instituciones autonómicas, la creación de un Consejo Autonómico de Justicia como órgano desconcentrado del equivalente nacional, se declaraba inconstitucional porque el Tribunal recordaba el carácter unitario del sistema judicial español y parecía entender, aunque en realidad no era así, que el Estatuto lo establecía como un órgano autonómico. El Tribunal también rechazaba que el recién creado Consejo de Garantías Estatutarias pudiera vincular al parlamento autonómico con sus dictámenes, ya que no es un órgano judicial sino consultivo y recordaba que el Defensor del Pueblo autonómico tiene que compartir su rol de supervisión con el Defensor del Pueblo español, cuando los derechos constitucionales y no solo los derechos autonómicos se vieran afectados.

Por último, en lo que respecta a las disposiciones del Estatuto catalán frente al sistema de financiación, la decisión del Tribunal también reduce el carácter de la mayoría de las disposiciones a meras propuestas normativas. Sin embargo, ya antes de la sentencia muchas de estas propuestas habían sido incorporadas en la última reforma de la financiación autonómica. El Tribunal rechazaba que el estatuto de autonomía pudiera condicionar los criterios para establecer la contribución fiscal de las CCAA a la financiación común, ya que esto invadiría la competencia del Estado central de «regular el ejercicio de las competencias financieras de la comunidad autónoma y establecer los niveles de su contribución al sistema de nivelación y solidaridad». Según el Tribunal, la «determinación de la magnitud del esfuerzo fiscal realizado por las CCAA es un asunto que corresponde regular exclusivamente al Estado central, después de la acción apropiada dentro de los mecanismos de cooperación y coordinación multilateral constitucionalmente previstos». Por otro lado, sin embargo, el Tribunal admitía el principio de «ordinalidad», como una limitación constitucional de la contribución de las CCAA al sistema de financiación. Según el Tribunal, una contribución desproporcionada en relación con el sistema de nivelación interterritorial iría en contra de los principios de solidaridad y de garantía del equilibrio financiero. El TC también diluía algunas de las disposiciones que establecían la obligación del gobierno central de invertir en Cataluña o la cesión de determinados tributos que, pese a no ser inconstitucionales, no pueden ser decididas unilateralmente por cada comunidad autónoma.

2.3. Reacciones políticas y valoraciones científicas

En lo que se refiere a las reacciones políticas a la sentencia nº. 31/2010 del TC, los principales partidos de ámbito estatal en España la valoraron positivamente, si bien por diferentes razones. El Partido Socialista en el gobierno destacó, con cierto alivio, el aspecto cuantitativo, con el argumento de que el 95% de los artículos impugnados habían sido declarados constitucionales por la sentencia y que ésta aceptaba muchas de las innovaciones del Estatuto, como la carta de derechos, las nuevas competencias y las relaciones bilaterales. El Partido Popular desde la oposición, a pesar de haber visto la mayoría de sus alegaciones desestimadas por el Tribunal, prefirió hacer hincapié en el aspecto cualitativo de la sentencia y los argumentos del Tribunal en contra de muchos de los objetivos originales de la reforma y del uso del Estatuto para tal fin. Ambos partidos parecían coincidir en que la sentencia establecía un mínimo común denominador para las futuras discusiones sobre la reforma del modelo territorial español.

Los partidos catalanes, por su parte, fueron en general más duros con la sentencia y con el propio TC. Aunque el PSC, entonces partido de gobierno, argumentó que la sentencia había validado en gran medida el Estatuto, aceptando la condición de nacional de Cataluña, y que la decisión no tendría virtualmente ningún efecto práctico sobre las políticas y los poderes reales de Cataluña, casi todas las fuerzas políticas catalanas señalaban que si bien el 95% de las disposiciones impugnadas había sido declarado constitucional, la mayor parte de los objetivos originales del Estatuto había sido desactivada por la interpretación contenida en la sentencia. Los partidos secesionistas en Cataluña consideraron la sentencia, y lo que ellos entendían como recorte de competencias y falta de reconocimiento, como prueba adicional de la necesidad de la secesión. También hubo algunas agrias reacciones en los medios de comunicación públicos por parte de antiguos políticos nacionalistas, como Miquel Roca, uno de los «padres» de la Constitución española de 1978³, que vio la sentencia como un «paso atrás», que reflejaba una España «temerosa de su propia diversidad y pluralidad».

La valoración de la sentencia entre los académicos, principalmente dentro del derecho público y la ciencia política, ha sido naturalmente algo más más matizada y moderada. Sin embargo, dado el carácter de compromiso de la sentencia, fue criticada desde varios frentes y no parecía satisfacer plenamente a nadie. Muchas de las críticas entre los juristas ya figuraban en los votos particulares de los cuatro magistrados que estuvieron más en contra del estatuto y del magistrado catalán más favorable a la misma. Sin embargo, y con muy pocas excepciones, se puede encontrar una clara división entre los juristas catalanes y los del resto de España. Un buen resumen de la posición sostenida por la mayoría de los constitucionalistas catalanes se encuentra en un informe encargado por el Gobierno catalán analizando la sentencia⁴. La mayoría de los académicos criticaba la falta de autocontrol y de deferencia hacia el legislador autonómico mostradas por el Tribunal Constitucional. Con algunas de sus interpretaciones, se argumentaba, el Tribunal invadía el terreno del legislador para hacer valer su papel como intérprete único de la Constitución. Para la mayoría de los académicos catalanes, la mayor parte de las innovaciones del estatuto habían sido «desactivadas», produciéndose incluso una regresión que negaba la flexibilidad anterior del modelo e ignoraba la función constitucional de los estatutos para completar la Constitución, haciendo caso omiso de la anterior sentencia 247/2007 y el carácter especialmente negociado del Estatuto y su rigidez como norma (véase Albertí, 2010; Barceló, Bernadí y Vintró, 2010; Tornos, 2010).

Para otras valoraciones críticas, el fallo trataba el estatuto de autonomía como si hubiera sido aprobado solo por el parlamento catalán, olvidando que también fue aprobado por el parlamento español. Esto significaba que las disposiciones del Estatuto eran compromisos por parte de las Cortes Generales que quedaron reflejados en una ley estatal, ya que el Estatuto de autonomía es, a diferencia de otros sistemas federales clásicos, también una ley estatal y no solo la decisión unilateral de un parlamento regional imponiendo sus decisiones al gobierno central español. Por último, otros han argumentado que el Estatuto había sido un intento de ver la singularidad de Cataluña reconocida dentro de España y que dejaba cierto margen para una interpretación del modelo autonómico español en términos plurinacionales, haciendo «la nación histórica, cultural y política catalana compatible dentro de España, sin conducir a la plena soberanía» (Albertí, 2010). La sentencia, con su efecto desactivador de las cláusulas de reconocimiento simbólico, cerraba esta posibilidad, a veces con un tono preventivo, o incluso agresivo u ofendido, que el Tribunal utilizaba en algunos puntos, lo que parecía reflejar cierto tipo de sospecha y la atribución de intenciones al Estatuto que eran en realidad difíciles de deducir del mismo. También mostraba una obsesión por la unidad de España —a la que hacía referencia en ocho ocasiones en el texto de la sentencia— y con el carácter unitario de la soberanía, que el Estatuto catalán de hecho no ponía ni podía poner en cuestión.

Otras valoraciones académicas menos críticas han mostrado cierta sorpresa ante las reacciones entre los académicos catalanes, dada la previsibilidad de la sentencia y la continuidad que representaba respecto a la doctrina del TC. Muchos hacían hincapié en los riesgos que corrían los iniciadores de la reforma al dejar fuera de ella al principal partido de oposición en el Estado (Tornos, 2010), recordando cómo solamente los estatutos de autonomía que no alcanzaron el consenso entre todos los partidos habían sido impugnados ante el Tribunal. Para ellos, lo que ha hecho básicamente el Tribunal ha sido redirigir la interpretación del Estatuto de Cataluña a su doctrina tradicional, para acomodarlo a la Constitución, no tan flexible o abierta como los defensores del nuevo Estatuto habían creído. En especial, también se destacaba, el Tribunal ha reafirmado la inadecuación del Estatuto como instrumento jurídico para definir las categorías constitucionales y los poderes del gobierno central, así como el sistema de financiación y la organización del poder judicial. Algunos incluso han criticado al Tribunal por lo que veían como una excesiva deferencia a muchos artículos, forzando la interpretación de muchas disposiciones para salvar su constitucionalidad. Otros, por último, destacaban la tolerancia de la sentencia con algunas innovaciones institucionales en el Estatuto (véase Castellà, 2010; De Carreras, 2010; De la Quadra, 2010; Solozábal, 2011).

2.4. Los efectos de la sentencia en la ciudadanía

En la esfera pública las consecuencias de la sentencia del TC, al menos en Cataluña, iban a ser, según las previsiones de muchos observadores, negativas, provocando junto a la crisis y el descontento general con el gobierno central, una desafección general y promoviendo el secesionismo y la confrontación entre los actores políticos de Cataluña y el resto de España, lo que requeriría la búsqueda de nuevos consensos (Castro, 2010). Una primera muestra de esta desafección fue la gran manifestación pública contra la sentencia en Barcelona el 10 de julio de 2010, encabezada por el mismo presidente del gobierno catalán y por una pancarta con el lema «Somos una nación. Nosotros decidimos»⁵. Aparte de por su éxito de convocatoria, la manifestación estuvo marcada por la presencia de miles de banderas independentistas y por el hecho de que el presidente de la Generalitat tuviera que salir de la manifestación protegido por la policía.

Las encuestas realizadas inmediatamente después de la sentencia y la manifestación de protesta contra ella mostraban un aumento en el número de partidarios de la secesión en Cataluña⁶. En general, los datos demoscópicos del Centre d’Estudis d’Opinió (CEO) de la Generalitat parecen indicar consistentemente una división clara en los ciudadanos de Cataluña, entre los partidarios de que Cataluña sea un Estado dentro de una España federal (30%), los que prefieren que sea una comunidad autónoma (30%) y los que desean que sea un Estado independiente (28%). Asimismo, dos de cada tres catalanes afirman actualmente que el nivel de autonomía de Cataluña es insuficiente (Matas, 2011). En todo caso, durante la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero pudo observarse un aumento del secesionismo, sobre todo entre las elites políticas y profesionales, que independientemente de las oscilaciones y divergencias demoscópicas en la forma de medirlo⁷, parecía indicar para algunos observadores el surgimiento de un nuevo discurso independentista basado no tanto en razones identitarias y emocionales como en razones de interés y argumentos de tipo económico (Fernández y Coll, 2011; Asensio, 2011).

Otra manifestación que refleja una creciente movilización independentista ha sido la celebración por asociaciones independentistas de simulacros locales de referéndums o consultas informales sobre la independencia que se han celebrado en más de 550 municipios de Cataluña, movilizando en total a unos 500.000 catalanes. Estas consultas no han sido apoyadas por el PSC, pero sí por el gobierno de CIU que ha votado a favor suyo en mociones del parlamento y ha sostenido simbólicamente votando tanto el presidente como sus consejeros y otros cargos del partido en el celebrado en Barcelona. Comenzaron en Arenys de Munt, 13 de septiembre de 2009⁸ y terminaron en abril de 2011 en Barcelona en cuatro tandas. La participación en estas consultas informales ha oscilado por ejemplo entre el 6,5% en Tarragona y el 90% en algunos pequeños municipios. En Barcelona, por ejemplo, se dio una participación del 18,14% sobre el censo de la consulta, que incluía a jóvenes desde los 16 años y a inmigrantes (La Vanguardia, 2011) y la participación media total en Cataluña fue de alrededor de un 23% según el censo establecido por los organizadores (Muñoz, Guinjoan y Vilaregut, 2011). Aparte de la previsible victoria abrumadora del sí, del 93%, es de destacar la movilización de casi unas 500.000 personas en toda Cataluña, unas 257.000 en la capital.

1 En este apartado me baso en gran parte en mi anterior contribución (Colino, 2011).

2 Para un análisis más completo de la sentencia desde diferentes perspectivas más o menos críticas, en las que se basa la siguiente descripción, puede verse Albertí (2010); Barceló, Bernadí, Vintró (2010); Blanco Valdés (2010); Castellà (2010); De Carreras (2010); De la Quadra-Salcedo (2010); Solozábal (2011); Tajadura (2011a); Tornos (2010); Viver (2011a). Véase también el número especial de la Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 12 e marzo de 2011.

3 Miquel Roca «España tiene un problema» La Vanguardia, 30.06.10.

4 Informe sobre la STC que resol el recurs d’inconstitucionalitat presentat per 50 diputats i senadors del partido popular contra l’estatut d’autonomia de Catalunya.

5 El número de manifestantes es incierto. Fue estimado entre 1.1 millones (de acuerdo con la policía local), 1.5 millones (de acuerdo con los organizadores) y 56.000-62.000 personas de acuerdo con una empresa privada, Lynce. El diario El País estimó el número de manifestantes en 425.000. En todo caso, fue una gran manifestación, con independencia de cuán sincera u oportunista fuera la actitud de algunos de los partidos que participaron en la misma.

6 Una encuesta de Noxa para el periódico La Vanguardia (7/9/2010) revelaba un 40% de catalanes a favor de la independencia y un 45% en contra.

7 Los datos indican diferentes cifras según la formulación de las preguntas y las opciones ofrecidas. Las encuestas del Gabinet d’Estudis Socials i Opinió Pública (GESOP), por ejemplo, señalan que el sí a la independencia en los encuestados llegó al 45% en 2007, coincidiendo con el caos de las infraestructuras. Tras bajar de nuevo, ya en la segunda legislatura, el retraso en la nueva financiación, el recorte del Estatut y la crisis hicieron que en 2009 los partidarios de la secesión fueran un 39% y en junio de 2010 llegaran hasta el 48%. Según estas encuestas los votantes de CiU, ERC e ICV-EUiA serían mayoritariamente independentistas, pero también el 30% de los votantes del PSC y el 14% de los del PP catalán votarían sí en un eventual referéndum.

8 La pregunta formulada en estas consultas es ¿Está de acuerdo en que Cataluña pase a ser un Estado de derecho, independiente, democrático y social, integrado en la Unión Europea?

3. EL TIEMPO DE LA AUSTERIDAD Y SUS EFECTOS SOBRE EL MODELO AUTONÓMICO: RESPUESTAS A LA CRISIS FISCAL Y LA CRISIS DE LA DEUDA SOBERANA

3.1. El debate sobre las balanzas fiscales y la reforma de la financiación en 2009

En la legislatura 2008-2011 el debate sobre la financiación autonómica provocado en parte por las reformas estatutarias y posteriormente por la crisis económica se ha mezclado en los primeros años con la discusión sobre las llamadas balanzas fiscales, es decir, la diferencia entre la cantidad con que las CCAA contribuyen con sus ingresos fiscales y la cantidad que reciben de inversión pública del presupuesto del gobierno central. A pesar de un intenso debate académico sobre el cálculo de estas balanzas, la cuestión era técnicamente muy compleja y fue fácilmente politizada por políticos autonómicos nacionalistas o regionalistas, que han hablado continuamente, por ejemplo, de la explotación o el expolio de Cataluña o de otras CCAA ricas por otras regiones más pobres. Sin poder entrar en el debate técnico, lo que parecía claro durante la legislatura es que había cuatro CCAA que eran contribuyentes netas a la solidaridad horizontal (Madrid, Baleares, Valencia y Cataluña) y otras como Andalucía, Galicia, Castilla y León, Asturias y Extremadura que eran las más beneficiadas del sistema de nivelación. Después de varias peticiones provenientes de los partidos catalanes y sucesivas promesas del propio Presidente Zapatero, el gobierno central finalmente publicó en el verano de 2008 las llamadas balanzas fiscales, elaboradas por el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) y que básicamente venían a confirmar, mediante el uso de dos métodos diferentes de cálculo, lo que ya se conocía a partir de otros estudios realizados por académicos. En general, reflejaban una situación de «déficit» esperable en aquellas regiones con mayores ingresos y una situación de «excedente» en las regiones con ingresos más bajos. La cantidad de déficit resultante depende del modo de cálculo.

Además de este debate, la primera mitad de la legislatura estuvo dominada por la reforma del sistema de financiación autonómica, modificado por última vez en 2001 y que el Estatuto de Cataluña preveía para 2008. La mayoría de las CCAA se quejaban de recibir recursos insuficientes para la gestión de sus competencias. Numerosos expertos señalaban la desigualdad y la falta de equidad producida por el sistema en términos de financiación per cápita en diferentes CCAA. Las CCAA más ricas se quejaban de la «sobrenivelación» que implicaba el sistema de financiación. Para algunos académicos y políticos en las CCAA más ricas, el sistema era demasiado redistributivo y carecía de criterios distributivos claros y de incentivos para que las regiones subsidiadas mejoraran su rendimiento.

Las negociaciones para cambiar el sistema de financiación se llevaron a cabo, por tanto, en un contexto de fuerte crisis económica, momento muy poco propicio para los conflictos distributivos. Los gobiernos autonómicos se aliaron en distintos bloques, con Cataluña al frente de un bloque de las CCAA con ingresos más altos frente a una fachada atlántica de CCAA menos pudientes, que argumentaba que la población no debía convertirse en el principal criterio de distribución (León, 2009). También se inició una especie de subasta por los recursos adicionales que el gobierno central estaba dispuesto o sería capaz de inyectar en el sistema, con las diferentes CCAA demandando entre 4.000 y 12.700 millones adicionales.

Como ya había sido el caso en las rondas anteriores de reforma de la financiación autonómica, las negociaciones procedieron primero bilateralmente y luego multilateralmente. Por primera vez, sin embargo, algunos de los elementos del nuevo modelo de financiación estaban predeterminados por lo dispuesto en los nuevos estatutos de autonomía. Antes de que la fecha límite establecida por el Estatuto catalán venciera en agosto de 2008, Pedro Solbes, presentó una propuesta en julio, que fue rechazada por unanimidad en Cataluña y por otras CCAA. El Ministerio de Hacienda comenzó entonces contactos con todos los gobiernos autonómicos en varias rondas hasta noviembre. Dado que tales conversaciones con todas las CCAA no consiguieron mucho consenso y la negociación parecía dirigirse a un punto muerto, el Presidente Zapatero inició reuniones bilaterales con todos los presidentes autonómicos en diciembre 2008 y enero de 2009. Cada uno de ellos planteó sus demandas y el presidente se comprometió a satisfacer a la mayoría de ellas. El ministro de Hacienda presentó una nueva propuesta el 30 de diciembre, con los principios del nuevo sistema, pero sin cifras concretas sobre las asignaciones finales, prometiendo que nadie saldría perdiendo con el nuevo modelo y proponiendo el establecimiento de varios fondos especiales para compensar tanto a las CCAA más pobres como a las más ricas. Se propuso además un aumento en la participación de las CCAA en los ingresos del Estado y en los impuestos cedidos a las CCAA y la creación de un sistema complejo con tres fondos, los fondos de garantía y suficiencia vinculados a la financiación de los servicios esenciales tales como salud, educación y servicios sociales y otras competencias regionales y un tercer fondo de recursos adicionales distribuidos de acuerdo a criterios muy diversos.

El modelo aprobado finalmente mantenía los rasgos básicos del anterior como el criterio poblacional, la garantía de los servicios públicos esenciales y la suficiencia financiera ligada a las competencias propias⁹. Asimismo proporcionaba recursos adicionales articulados con la introducción de dos fondos con lógicas complementarias, el fondo de competitividad, para compensar los desequilibrios que afectan a las CCAA más dinámicas requilibrando así las llamadas balanzas fiscales, y el fondo de cooperación para impulsar el desarrollo de las CCAA más deterioradas económicamente. Según estudios recientes sobre los primeros resultados del nuevo modelo de financiación hechos por la profesora Núria Bosch del Instituto de Economía de Barcelona (ver Pellicer, 2012), este nuevo modelo ya ha tenido efectos sobre la equidad en la nivelación, por los cuales Madrid, por ejemplo, ha pasado de ser la cuarta CA con peor financiación per cápita tras su aportación a la solidaridad a ser la tercera con más recursos. En el caso de Cataluña, por primera vez se ha situado por encima de la media de las CCAA en términos de financiación per cápita. Andalucía, por su parte, aunque sigue recibiendo fondos, se queda por primera vez por debajo de la media de recursos por habitante. También según este informe, el Estado aportó en el primer año de aplicación del nuevo modelo 9.198 millones de euros adicionales. Parece que con este modelo se ha conseguido que todas las CCAA que antes de la nivelación estaban por encima de la media, se mantengan por encima de la media en financiación per cápita (excepto Baleares que al menos ya no está al final de la lista).

3.2. Déficit, deuda y los esfuerzos de consolidación fiscal

Durante los dos primeros años de la crisis, 2008 y 2009, que coinciden con los dos primeros años de la legislatura, las cuentas públicas del gobierno central se deterioraron de forma más intensa que las de las CCAA debido a su rol en las políticas fiscales de estímulo emprendidas contra la crisis. Las CCAA, por su parte, a pesar de ver reducidos sus ingresos por el estallido de la burbuja inmobiliaria y la caída del impuesto de transmisiones patrimoniales, van a ver aún crecimientos de su gasto de más del 9% en 2008 y 2009, provocándose un déficit de 16.992 millones en 2008 que llegó a 21.164 millones de euros en 2009. Ese aumento del gasto en esos dos años se debe en parte a las previsiones excesivas de ingresos en los presupuestos estatales de 2008 y 2009, que produjeron anticipos a cuenta a las CCAA muy superiores al rendimiento real de los impuestos, lo que trasladaba el déficit de las CCAA al Estado y significaba que las CCAA tendrían que devolver ese dinero al gobierno central durante los años siguientes (Fernández Llera y Morán, 2008). Aunque todas ellas empezaron a reaccionar a la crisis con algunas medidas microeconómicas o de compensación social de la crisis, la grave situación de reducción de ingresos no se notó, por tanto, en las CCAA hasta los presupuestos del Estado de 2010 (Ruiz-Huerta, Benyakhlef y Vizán, 2010).

Asimismo, la crisis no afectó a todas las haciendas autonómicas por igual. Por ejemplo, a pesar de que la crisis no afectó tanto a su economía, el País Vasco y Navarra, al gestionar directamente sus tributos, sufrieron descensos de recaudación superiores a las CCAA de régimen común, en las que las previsiones erróneas y los sobreanticipos del gobierno central amortiguaron la caída de los ingresos en 2008 y 2009. Las más perjudicadas por la crisis en términos de déficit y deuda fueron Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña y Comunidad Valencia en parte debido a sus desequilibrios presupuestarios previos a la crisis, el mayor peso de los impuestos indirectos, su mayor exposición al sector inmobiliario y un crecimientos de la población superior a la media (Fernández Llera y Morán, 2008).

Esta situación de reducción drástica de ingresos y gastos se combinó con la crisis de la deuda soberana europea en 2010 y con los acuerdos consiguientes de consolidación fiscal a los que se comprometió España con la UE. Las CCAA tuvieron que reflejar la situación real de austeridad por primera vez en su contabilidad, por tanto, en los presupuestos de 2010 y 2011. Esto implicó que las CCAA habían tardado más de dos años en iniciar los ajustes de sus cuentas frente a la crisis y ahora tenían que hacer reducciones mucho más rápidas de su gasto, dada la poca autonomía de que gozan en sus ingresos, para reducir un déficit del 2,8% del PIB alcanzado en 2010 un 1,3% en 2011. Dado que las CCAA son responsables del 60% del consumo público y además de los gastos más difíciles de reducir como la sanidad, la educación y los servicios sociales, y debido al calendario electoral con las elecciones autonómicas en mayo de 2010, todas las CCAA comenzaron sobre todo desde el presupuesto de 2011 a implantar medidas de austeridad y de consolidación en las principales categorías de gasto, a saber, las políticas de bienestar y las inversiones públicas (FEDEA, 2012). Ello llevó en algunas CCAA como Murcia y más recientemente Cataluña por primera vez a protestas en las calles de los trabajadores públicos y los ciudadanos en general.

El éxito en el duro camino de la consolidación fiscal fue desigual y el conjunto de la reducción del déficit de las CCAA en 2010 no se pudo cumplir (2,8% del PIB cuando el objetivo era del 2,4%). Nueve CCAA tuvieron un déficit por encima de la media, registrando Castilla-La Mancha el peor dato con un -6,5% del PIB. Además, esta Comunidad junto con Islas Baleares, Cataluña y la Comunidad Valenciana, son aquellas con déficit y deuda superior a la media. Otro grupo que incluye a Madrid, Extremadura, País Vasco, Castilla-León, Canarias, Cantabria, Galicia y Asturias, cumplió con los objetivos de déficit público para 2010. Andalucía se desvió ligeramente de dicho objetivo. Aragón, Navarra, La Rioja y la Comunidad Valenciana se desviaron en grado significativo y requerirán de acciones decisivas para cumplir las metas fiscales (FEDEA, 2012).

En este proceso, las CCAA han alcanzado varios acuerdos con el gobierno central en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Por ejemplo, en marzo de 2010 se aprobó el Acuerdo marco para la sostenibilidad de las finanzas públicas autonómicas y locales, en el que se acordaban una serie de compromisos presupuestarios con el objetivo de avanzar en el ajuste estructural de las Administraciones Públicas, por ejemplo, elaborando planes de racionalización y eficiencia del gasto público que incluían medidas de supresión, transformación o creación de entes. En noviembre de 2010 se acordaron varias medidas para mejorar la transparencia en el ámbito de la información económica y financiera mediante la presentación de los datos presupuestarios regionales sobre una base trimestral y estandarizada (Ministerio de Economía y Hacienda, 2011). A raíz de la crisis de la deuda soberana, el gobierno central se ha visto también forzado a endurecer los instrumentos a su alcance para frenar el endeudamiento de las CCAA y al final de 2010 vetó por primera vez nuevos endeudamientos para aquellas que habían superado el déficit autorizado. Esto llevó a tensiones con Cataluña que se resolvieron después cuando el gobierno central aceptó un endeudamiento adicional.

3.3. Las consecuencias de la crisis en el Estado autonómico: tendencias centrípetas y la reforma de la Constitución sin las CCAA

Algunos observadores han señalado la posibilidad de que durante la legislatura 2008-2011, la crisis económica y las reacciones gubernamentales que ha implicado hayan afectado al equilibrio de poderes en el Estado autonómico y llevado a un refuerzo de las tendencias a la centralización. Algunos ejemplos pueden señalarse, como la gestión centralizada que se hizo del Plan E de estímulo en 2008 y 2009, la política de fusión de las cajas de ahorros regionales impulsada por el gobierno central o el apoyo recibido por el gobierno central por parte del Tribunal Constitucional en sus intentos por coordinar las medidas de estabilidad presupuestaria¹⁰ y la consolidación fiscal y poner límites al endeudamiento autonómico. Finalmente, la reforma de la constitución decidida de forma apresurada al final de la legislatura también recibió críticas de los grupos nacionalistas por lesionar el autogobierno y la autonomía financiera y política de las CCAA y por no tratar de contar con el consenso entre los dos grandes partidos nacionales y los nacionalistas propio de la Constitución en 1978.

Para otros expertos (Viver, 2011a), sin embargo, la crisis ha tenido un impacto moderado en el modelo de descentralización política ya que el gobierno central ya gozaba desde antes de la crisis de una evidente posición de preeminencia respecto de las CCAA, que era muy clara con respecto a la política económica. Eso explicaría, según este autor, que el modelo no haya tenido que emprender reforma institucional alguna para que el gobierno central haya podido responder de manera centralizada y coordinadora para hacer frente a la crisis económica.

9 Sobre la negociación y el nuevo sistema puede verse Herrero, Ruiz-Huerta y Vizán (2010); López Laborda (2010); Herrero y Tránchez (2011).

10 Puede verse la sentencia 134/2011, de 20 de julio sobre el recurso del parlamento de Cataluña contra la potestad del gobierno central en la ley de estabilidad presupuestaria, en la que el Tribunal, tras nueve años desde su interposición, respalda la posición del gobierno central.

4. EL FUNCIONAMIENTO COTIDIANO DEL ESTADO AUTONÓMICO Y LA DISCUSIÓN PÚBLICA SOBRE SU RENDIMIENTO ¿HACIA LA NORMALIDAD FEDERAL?

En el día a día de la dinámica política territorial y las relaciones intergubernamentales, esta legislatura ha visto consolidarse varias tendencias surgidas en los últimos años en lo que respecta a las instituciones de la cooperación intergubernamental, que han seguido combinando elementos multilaterales y bilaterales, si bien los primeros han predominado claramente. Las relaciones bilaterales se reforzaron momentáneamente durante 2007 y 2008, debido a las exigencias de negociación de nuevas transferencias de competencias y recursos contenidas en los nuevos estatutos reformados. Al principio de la segunda legislatura los gobiernos central y autonómicos se establecieron todos los órganos de cooperación bilateral previstos en los estatutos, dentro de los cuales se han negociado el traspaso de todas las competencias, recursos financieros y personal.

Por otro lado, la Conferencia de Presidentes como órgano superior de la colaboración y que había sido creada por el gobierno de Rodríguez Zapatero en 2004 y se había reunido tres veces en la primera legislatura, puede decirse que desapareció del mapa en esta segunda legislatura, en la que se reunió solo una vez en diciembre de 2009. A esta reunión acudieron, aparte de los presidentes autonómicos, por primera vez representantes de los agentes sociales para tratar sobre posibles respuestas a la crisis. Debido en parte a la actitud opositora del PP, la conferencia se cerró con un sonado fracaso y la falta de acuerdo. Rodríguez Zapatero debió quedar escarmentado ya que no volvió a convocarla en toda la legislatura. Como único éxito, en esta reunión se aprobó su reglamento de funcionamiento, que establecía como su objetivo «debatir sobre las grandes directrices de las políticas públicas, sectoriales y territoriales de ámbito estatal, sobre las actuaciones conjuntas de carácter estratégico y sobre los asuntos de importancia relevante para el Estado de las Autonomías, que afecten a ámbitos competenciales estatal y autonómico». También tendrá como finalidad «impulsar y orientar los trabajos de las conferencias sectoriales y de otros órganos multilaterales de cooperación». El reglamento se podrá modificar por acuerdo unánime de los miembros de la Conferencia, que tendrá su sede en el Senado. El reglamento interno preveía también la reunión de la Conferencia una vez al año así como la creación de un comité preparatorio formado por el ministro competente en materia de cooperación territorial y un consejero de cada gobierno autonómico.

Podría decirse que este no ha sido el único ejemplo de politización o instrumentalización política de los órganos de colaboración y de la aplicación de políticas públicas en el Estado autonómico en estos años. En el nivel de las conferencias sectoriales, y en la acción de sus gobiernos, el principal partido de oposición utilizó sus gobiernos regionales para bloquear u obstruir la aplicación de algunas políticas centrales por razones ideológicas o simplemente electorales. Esto ha ocurrido con las medidas de apoyo a los dependientes, con las leyes anti-tabaco, con la implantación de la educación para la ciudadanía en las escuelas o con medidas sobre el aborto. CCAA como Madrid o la Comunidad Valenciana han desafiado las políticas centrales de facto, las han interpretado de tal forma que no se pudieran aplicar o han decidido simplemente no aplicarlas. Por ejemplo, la Comunidad Valenciana anunció en 2011 una ley regional en contra la ley del aborto presentada por el gobierno central. El caso del gobierno de la comunidad de Madrid es especialmente paradigmático de esta estrategia, hasta el punto de que algún periódico catalán llegaba a hablar del «gobierno soberanista de Madrid», que ha desafiado sistemáticamente los poderes del gobierno central. Lo ha hecho así en la legislación anti-tabaco, la normativa sobre televisión, las listas de espera en la atención sanitaria, la seguridad y la policía locales, las infraestructuras, la ley de dependencia, etc. En la mayoría de los casos, los tribunales han apoyado las competencias del gobierno central, por ejemplo en la construcción de carreteras o han anulado los decretos regionales de medidas anti-tabaco (La Vanguardia, 2009).

Como aspecto positivo en el funcionamiento cotidiano del Estado autonómico, se debe mencionar el intenso impulso que ha experimentado la cooperación horizontal o interautonómica. Cabe destacar la creación de la Conferencia de Gobiernos Autonómicos, el 21 de marzo de 2011 en Santander. Esta conferencia deriva de una iniciativa de 2008, conocida originalmente como las «Reuniones periódicas de las 6 regiones con nuevos Estatutos de Autonomía» (Islas Baleares, Cataluña, Andalucía, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Aragón). A este club de seis se incorporaron prácticamente todas las CCAA, transformándose así en una conferencia con una secretaría permanente (liderada por Aragón). Hasta la fecha ha celebrado nueve reuniones donde se han alcanzado acuerdos para impulsar la cooperación y se han producido declaraciones sobre temas institucionales y de actualidad. En su primera reunión en Santander (con 14 CCAA participantes), se declaró su intención de «profundizar las políticas de cooperación horizontal para abordar cuestiones de interés común, compartir los problemas de capacidad de gestión diaria y las soluciones». También ha llegado a acuerdos sobre la política pesquera común, el desarrollo de I + D + i, la promoción del multilingüismo, la integración de las nuevas tecnologías, la mejora del transporte público y la seguridad, entre otros. Esta conferencia es muy probable que conduzca a la creación de una Conferencia de Presidentes Autonómicos (ver Colino, 2010).

En lo que respecta a la atención mediática al Estado autonómico y la discusión pública de su funcionamiento y su eficiencia esta pasada legislatura también trajo algunas novedades relevantes. Las tensiones fiscales experimentadas por el gobierno central y los gobiernos autonómicos y la creciente atención mediática sobre algunas deficiencias percibidas del sistema, junto con algunos escándalos de corrupción y despilfarro de fondos públicos, dieron lugar a una intensa discusión pública desde mediados de 2010 hasta principios de 2011 sobre las ineficiencias y posibles reformas del modelo de descentralización autonómico. En este clima de crecientes críticas, varios medios de comunicación conservadores o de derecha populista aprovecharon la oportunidad para organizar una auténtica campaña de ataque contra el Estado autonómico y contra algunas de sus CCAA que utilizaba nuestro modelo territorial y las demandas de algunas CCAA como verdadero chivo expiatorio a quien atribuir todos los males producidos por la crisis económica, confundiendo algunos excesos desvelados con defectos estructurales del sistema (De la Quadra, 2012).

Estos ataques mediáticos al Estado autonómico, en ocasiones sutilmente secundados por el Partido Popular o su principal think tank (FAES), no parecen contener una clara alternativa al modelo ni se han atrevido en su mayor parte a defender explícitamente un modelo centralizado, pero la culpabilización que han hecho de las CCAA y la impresión de fracaso del sistema, en el que coinciden con las críticas nacionalistas y soberanistas, parece haber tenido ya algunos efectos deslegitimadores en las actitudes de la opinión pública, que ha reducido por primera vez en muchos años su apoyo al modelo descentralizado autonómico. Como ha estudiado Grau (2011), si en varias CCAA el modelo se ha empezado a cuestionar por entender que no permite acomodar unas expectativas más ambiciosas de autogobierno, en otras CCAA el modelo actual se ha cuestionado precisamente por lo contrario, por creer que ha ido demasiado lejos.

Tanto las CCAA en la recientemente creada Conferencia de Gobiernos Autonómicos como el gobierno central respondieron a este clima de crítica con sendas declaraciones que defendían al modelo contra esos ataques, principalmente ideológicos, argumentando que, aunque sea necesaria una cierta racionalización, éste es el mejor modelo posible para España. Así, aprovechando este estado de ánimo, el Vicepresidente y Ministro de la Presidencia, Chaves, encargó en enero de 2011 un informe a la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Calidad de los Servicios (AEVAL) sobre las ineficiencias en el Estado autonómico, especialmente sobre el solapamiento y la duplicación, que al final de la legislatura, pese a estar elaborado no se llegó a hacer público.

Además de la discusión mediática en esta legislatura también ha habido un discusión política y científica sobre los problemas del modelo autonómico y existen diferentes propuestas de reforma que van desde el mantenimiento del statu quo al confederalismo de diferentes tipos, pasando por la recentralización de ciertas competencias, la racionalización federal con mayor reconocimiento de la diversidad, etc¹¹. En el marco de este clima de ataque al Estado autonómico y la descentralización, y teniendo en cuenta la reciente sentencia del Tribunal Constitucional, se comprende que algunas de estas propuestas razonables de reforma constitucional y de racionalización del sistema, el gasto y la distribución de competencias sean percibidas por los nacionalistas en Cataluña y en el País Vasco con recelo y sean interpretadas como intentos adicionales de re-centralización.

11 Para esta discusión y algunas de las propuestas que se han lanzado al debate público puede verse Gómez-Pomar, Garcés y Elorriaga (2010); Fundación Progreso y Democracia (2010); Círculo de Empresarios (2011); Tudela (2011); Tajadura (2011b); Sevilla y Vidal (2011).

5. CONCLUSIONES: UNA VALORACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO TRAS LA RONDA DE REFORMAS Y LA CRISIS

En términos prácticos, después de estos años de calma tras la tormenta estatutaria y de cuestionamiento de la viabilidad del sistema por la crisis, la cuestión política y académica que se plantea es hasta qué punto el Estado autonómico desarrollado en su mayor parte en una situación de bonanza económica sigue siendo viable y tendrá capacidad de adaptarse a las nuevas circunstancias. Asimismo, cabe preguntarse sobre el resultado final del reciente proceso de reformas de los estatutos y acerca del papel de la sentencia del TC de 2010. La pregunta relevante que deberíamos hacernos es si el Tribunal con su sentencia impidió una solución duramente negociada para garantizar la acomodación de las demandas razonables procedentes de varias CCAA en la Constitución vigente, o si, por el contrario, evitó, salvaguardando la interpretación tradicional del pacto constitucional, las posibles consecuencias perversas de la peculiar apertura del modelo territorial español y su vulnerabilidad a las tendencias centrífugas y disfuncionales en términos de cohesión y de equidad (Colino y Olmeda, 2012).

Lo que estos años han mostrado es que la versión española del federalismo es enormemente adaptable, pero que su capacidad de adaptación no es infinita. Los procesos recientes han demostrado estos límites, lo que para algunos constituye una buena noticia y para otros una mala noticia. En suma, después de que el estatuto ha sido interpretado y validado en gran medida por el Tribunal Constitucional y a la luz de las valoraciones dispares que la interpretación ha provocado, deben valorarse los resultados de la reforma teniendo en cuenta los objetivos originales de la misma. Se podría así argumentar que los nuevos estatutos, y en particular el nuevo Estatuto catalán, han tenido un éxito relativo en aquellos objetivos que no implican una reinterpretación del consenso y la doctrina constitucional, o que reflejan una práctica institucional ya consolidada tales como: a) el afianzamiento estatutario del modelo de política lingüística, b) la institucionalización de las relaciones con el gobierno central con el fortalecimiento de las relaciones bilaterales y el afianzamiento legal de la participación de los gobiernos regionales en las instituciones, órganos y procesos de adopción de decisiones a nivel central y europeo, c) la descentralización de algunas competencias en áreas clave como la inmigración, la inspección del trabajo y el transporte público y d) el establecimiento de un acuerdo de financiación capaz de garantizar la suficiencia de recursos, así como la delimitación de la contribución de los más ricos al régimen de solidaridad interterritorial.

Podría decirse que, tras la sentencia, las reformas han tenido menos éxito en otros objetivos originales que pretendían una nueva interpretación unilateral del consenso constitucional, como: e) el mayor reconocimiento nacional de Cataluña y el carácter plurinacional del Estado español, f) la salvaguardia de las competencias autonómicas exclusivas de la invasión central y g) la descentralización o desconcentración del poder judicial en Cataluña y en otras CCAA. Lógicamente, los estatutos de autonomía que siguieron el camino catalán han fracasado en esto más que los que perseguían solo algunos de esos objetivos. Por ello, la reforma de los estatutos, y en especial el de Cataluña, podría no haber constituido un gran avance cualitativo en la descentralización y la integración en España, pero tampoco ha significado una regresión del autogobierno, o un frenazo a la evolución federal, como algunos han argumentado en tono demasiado pesimista.

La reforma de los ocho estatutos de autonomía ha dado lugar a una mayor descentralización de competencias y a una cierta adaptación o modernización institucional, así como a un cierto reconocimiento de los rasgos de identidad, como legitimación de los gobiernos autonómicos. En cuanto a las demandas tradicionales de los nacionalistas, la mayoría de ellas no se han atendido por ser incompatibles con la Constitución vigente. Lo que este ejercicio de seis años de reforma parcial parece indicar es que la versión particular del federalismo español no es tan flexible como se ha argumentado muchas veces y que bajo ciertas condiciones el estatuto de autonomía no es el mejor instrumento para lograr la reforma, al menos para algunos objetivos institucionales particulares con implicaciones constitucionales generales que afectan a todas las CCAA.

También se ha demostrado que hay límites claros en el sistema constitucional español a la posibilidad de imponer una visión unilateral de los objetivos constitucionales en términos de demandas de acomodación, reconocimiento y poder, tanto por parte de algunas CCAA como por parte del gobierno central. El fracaso parcial muestra claramente que algunas reformas solo pueden lograrse a través de una reforma constitucional consensuada que, como es sabido, fue imposible en esta legislatura, plenamente centrada en responder a la crisis económica.

CAPÍTULO 8

DE UNAS ELECCIONES A OTRAS. UNA LEGISLATURA CONVULSA

IRENE DELGADO SOTILLOS

UNED

1. INTRODUCCIÓN

Las elecciones generales de 2008, las décimas de nuestro período democrático, han sido calificadas como elecciones «normales» (Montero y Lago, 2010:19). Sus resultados reflejan la estabilidad de las preferencias electorales, se insertan adecuadamente en el tercer ciclo electoral de la democracia y refuerzan una dinámica parlamentaria bipartidista asentada sobre una elevada concentración de votos y escaños entre los dos primeros partidos que convive con la presencia de un número relativamente alto de partidos nacionalistas y regionalistas en el Congreso de los Diputados¹. Los resultados electorales exigieron que la gobernabilidad en esta IX legislatura (2008-2011) dependiera del acuerdo con los partidos nacionalistas, únicos socios posibles para configurar la mayoría de gobierno. No cabe duda de que las elecciones generales de 2008 marcaron el ritmo de la vida política², pero el fantasma de una crisis económica se hizo presente con toda intensidad durante el transcurso de la legislatura introduciéndose de forma implacable en la agenda política y afectando en las actitudes y la opinión de los ciudadanos.

Globalmente, la gestión del gobierno del PSOE a nivel estatal ha presentado contrastes muy marcados entre el inicio y el final de la legislatura. Al inicio se adoptaron diversos acuerdos con partidos nacionalistas para configurar mayorías de gobierno y aún se discutía si nos encontrábamos o no ante una crisis económica. Poco tiempo después se hizo ya evidente que nos enfrentábamos a una crisis financiera mundial, no cíclica, y de alcance aún desconocido. Fue durante 2010 cuando se agravó la tensión en los mercados financieros en Europa, especialmente en Grecia, Portugal e Irlanda. Pero además añadió inseguridad a la incertidumbre política respecto a las propuestas para comenzar el proceso de consolidación fiscal en EE.UU, lo que unido a las presiones de recalentamiento en los mercados emergentes perfilaba una situación económica internacional muy crítica. Los efectos negativos de esta crisis global afectaron a España y fueron especialmente graves al incidir con singular intensidad sobre el empleo³. A raíz de ello el gobierno adoptó una serie de medidas en política económica, unas centradas en la reestructuración del sector financiero, otras ligadas a la sostenibilidad de las cuentas públicas y principalmente orientadas a la reforma laboral que, inicialmente, contribuyeron a mejorar las expectativas de crecimiento de una economía en retroceso y caracterizada por el incumplimiento de los objetivos de déficit de las CCAA.

A lo largo de los tres años después de aquella convocatoria electoral que dio la segunda victoria a los socialistas liderados por Rodríguez Zapatero, el PSOE ha tenido que hacer frente a varios problemas de singular envergadura: el primero, afrontar un deterioro de la imagen de un gobierno que sufrió varias remodelaciones, que se vio obligado a adoptar medidas y emprender políticas de corte social y económico poco acordes a su programa e ideología, y que aceleraron el final de la legislatura; el segundo problema consistió en asumir internamente una progresiva tendencia de desgaste en las urnas en convocatorias electorales autonómicas, municipales y europeas celebradas a lo largo de la legislatura, en las que las expectativas de éxitos se vieron gravemente truncadas; y, el tercero, y no por ello menos importante, consistía en recomponer el liderazgo del partido socialista una vez que Rodríguez Zapatero anunció su intención de no encabezar la listas por el PSOE en las elecciones generales de 2011. Se trataba de problemas importantes que influyeron en la estrategia de la campaña electoral y afectaron sobremanera a los resultados del 20 de noviembre de 2011. Éstas últimas han sido unas elecciones muy volátiles que han conducido a la alternancia política.

El curso de la IX legislatura (2008-2011) y los acontecimientos advenidos fueron sin duda elementos que influyeron en este cambio de apoyo de los votantes a los partidos. Pero ¿qué ocurrió entre 2008 y 2011 que significó para el PSOE una pérdida de 59 escaños en el Congreso y una fuga de más de cuatro millones de votantes? ¿Qué sucedió, durante esos apenas cuatro años, para que el PP obtuviera 32 escaños más que en 2008 y superara su techo electoral? A lo largo de la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero había indicios suficientes para consolidar un cambio en la esfera política estatal. Entre la opinión pública se percibieron valoraciones sobre la gestión del gobierno y de la oposición que cabía prejuzgar que se transformarían en cambios electorales. De hecho, se hicieron visibles a través de los resultados de las elecciones europeas, autonómicas y municipales que se celebraron en 2009, 2010 y 2011, que mostraron un debilitamiento de los anclajes ideológicos de los votantes socialistas y un incremento de la volatilidad electoral. Desde estas dos perspectivas complementarias, la agregada, con análisis de resultados electorales, y la muestral, con datos de indicadores de opinión pública, este trabajo pretende reconstruir la legislatura 2008-2011, con el objetivo de comprender cómo los acontecimientos políticos y económicos modularon las percepciones de los ciudadanos resultando en la mayor de las distancias entre los dos principales partidos políticos el 20 de noviembre de 2011⁴.

1 Se consolida por tanto un proceso, ya advertido en años anteriores —sin duda favorecido por nuestro sistema electoral—, tendente hacia un bipartidismo de la política estatal, compatible con la presencia de los grandes partidos nacionalistas.Tras las elecciones de 2008 son 10 los partidos y coaliciones que obtienen escaños en el Congreso de los Diputados, que en términos de número efectivo de partidos cifra en 2.8 la dimensión electoral y en 2.3 la parlamentaria (remitimos a la tabla 8.8 para más detalles). Ésta última cifra es similar a la de la Cámara constituida tras las elecciones generales de 1982 (Delgado, 2001:384).

2 En Navarra, los buenos resultados obtenidos por los socialistas sirvieron para asegurar el gobierno de coalición con UPN y CDN, al tiempo que favorecieron un clima de mayor colaboración entre gobiernos. De forma similar, en Baleares los resultados del PSOE consolidaron al Presidente Antich al frente de una compleja coalición de gobierno. Por otra parte, en Castilla-La Mancha los resultados obtenidos por el PP impulsaron a la líder regional, Dolores de Cospedal, a la secretaría general del PP. Igualmente los dos diputados que obtiene el BNG en el Congreso serán importantes, posteriormente, para dar apoyos al gobierno del PSOE en Galicia.

3 En escaso tiempo las cifras del paro se situaron cerca del 20% de la población activa.

4 En el momento en que se redactan estás páginas aún no se dispone del acceso a los datos del cuestionario postelectoral del Centro de Investigaciones Sociológicas, por lo tanto no podemos contrastar fehacientemente esta afirmación.

2. EL BALANCE DE LA IX LEGISLATURA (2008-2011) A TRAVÉS DE LAS CONVOCATORIAS ELECTORALES

La sociedad española revalida, en marzo de 2008 con una nueva victoria socialista, los cuatro años del primer gobierno de Rodríguez Zapatero. Como consecuencia de unos resultados que no permiten una mayoría absoluta, el PSOE forma de nuevo gobierno monocolor, con acuerdos con fuerzas políticas parlamentarias para asegurarse la gobernabilidad. La investidura como presidente de gobierno de Rodríguez Zapatero preanunciaba la dinámica parlamentaria de la IX legislatura que arrancaba. Al no contar con los apoyos necesarios en primera votación hubo de recurrir a una segunda en la que era suficiente obtener una mayoría simple, y de la que disponía contabilizando el voto afirmativo de los 169 diputados que constituían el grupo parlamentario socialista, las abstenciones de CiU, PNV, IU-ICV, BNG, CC y Na-Bai y el voto en contra de los diputados del PP, UPyD y ERC. Lo que suele ser una etapa de relativa estabilidad política, signo que caracteriza los primeros meses de todo gobierno, se tornó en «desasosiego». Por un lado, las posibilidades del PSOE para la configuración de mayorías parlamentarias se antojaban diversas y problemáticas. No era suficiente CiU como único socio, y el problema procedía del hecho de que la compensación que solicitaba —formar gobierno en coalición en Cataluña junto con el PSC, al haber obtenido mayor número de votos y escaños que los socialistas catalanes en las elecciones autonómicas— era complicada. Otra posibilidad era contar con el apoyo del grupo parlamentario vasco además de otro diputado, con lo que alcanzaría la mayoría absoluta, pero esta combinación pasaba por reducir la tensión generada en el marco de la estrategia «soberanista» de Ibarretxe.

En definitiva, la negociación de acuerdos puntuales fue el rasgo definitorio del arranque de la legislatura. Por otro lado, las turbulencias económicas que no adquieren la denominación expresa de crisis hasta la primera mitad de 2009, una vez se colapsa el sistema bancario estadounidense⁵, salpicaron los primeros meses de la legislatura. Tras haber evitado pronunciar el término y haber utilizado una amplia variedad de sinónimos, en julio de 2008 el Gobierno reconoce en el Congreso de los Diputados que la economía vive una situación «difícil y complicada»⁶. Aunque en aquel momento las distancias en intención de voto entre el PSOE y el PP son amplias, seis puntos de diferencia, el declive se aprecia con rotundidad apenas transcurre el año durante el cual se observa un empate que después de la celebración de las convocatorias electorales de 2009, se transforma en una brecha cada vez más amplia.

Con este hilo argumental, cabe diferenciar tres etapas entre las elecciones de 2008 y las de 2011. La primera etapa, de cierta estabilidad pero afectada por la crisis económica que se prolongaría desde el principio de la legislatura hasta el verano de 2009, durante la cual se celebran elecciones europeas y elecciones autonómicas en Galicia y País Vasco, cuyos resultados ofrecen un giro importante y durante las que el gobierno plantea acometer ciertas reformas económicas estructurales. La segunda etapa arranca desde ese momento hasta el último trimestre del año 2010, durante la cual la intención de voto entre el PSOE y el PP apunta a un cambio gradual, se remodela el ejecutivo y se celebran elecciones autonómicas en Cataluña. Y, por último, la tercera etapa cuando se abre una profunda brecha en intención de voto entre los principales partidos, y se celebran las elecciones autonómicas y municipales de mayo de 2011, que significaron un vuelco electoral del mapa político español que consolidaría los siguientes resultados en las elecciones generales de 2011.

Tabla 8.1. Resultados electorales en las elecciones generales de 2008 y 2011.

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

Candidaturas

2008

2011

Votos

Escaños

Votos

Escaños

Número

%*

Número

(%)

Número

%*

Número

(%)

PP

10.278.010

40,38

154

43,99

10.830.693

44,62

186

53,14

PSOE

11.289.335

44,36

169

48,28

6.973.880

28,73

110

31,43

IU

969.946

3,81

2

0,57

1.680.810

6,92

11

3,14

CIU

779.425

3,06

10

2,85

1.014.263

4,17

16

4,57

UPyD

306.079

1,2

1

0,28

1.140.242

4,69

5

1,43

EAJ-PNV

306.128

1,2

6

1,71

323.517

1,33

5

1,43

ERC

291.532

1,14

3

0,85

256.393

1,05

3

0,85

BNG

212.543

0,83

2

0,57

183.279

0,75

2

0,57

CC-PNC

174.629

0,68

2

0,57

143.550

0,59

2

0,57

NA-BAI

62.398

0,24

1

0,28

42.411

0,17

1

0,29

AMAIUR

-

-

-

-

333.628

1,37

7

2

COMPROMIS

-

-

-

-

125.150

0,51

1

0,29

FAC

-

-

-

-

99.173

0,40

1

0,29

Total

24.670.025

96,94

350

100

23.146.989

95,30

350

100

Otros**

778.623

3,05

868.387

4,70

Censo

35.073.179

100,0

35.779.491

100,0

Votantes

25.900.439

73,85

24.666.392

68,94

Votos válidos

25.734.863

99,36

24.348.837

98,71

Votos nulos

165.576

0,64

317.555

1,29

Votos a candidaturas

25.448.681

98,89

24.015.376

98,63

Votos en blanco

286.182

1,11

333.461

1,37

* Calculado en relación a los votos obtenidos por todas las candidaturas.

** Candidaturas restantes que han obtenido votos pero no escaños.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral Central

Las elecciones autonómicas vascas y gallegas de 1 de marzo de 2009 dan un giro importante a la correlación de fuerzas políticas. Ambas convocadas con un cierto adelanto sobre el calendario electoral, y también ambas coincidentes en la fecha de su celebración, el adelanto electoral en ambos casos estuvo motivado por factores de diferente carácter. Si en el caso de las elecciones gallegas se debió a la voluntad de evitar que coincidieran con las elecciones europeas, en el caso del País Vasco el adelanto parece que se debió a cálculos de rentabilidad electoral. Estos dos procesos electorales compartían además que fueron las primeras elecciones celebradas en un marco socio-económico caracterizado por los efectos de la crisis económica que golpeaba ya con fuerza a España, y con la incógnita sobre sus efectos electorales derivados, lo que suponía inicialmente un factor de incertidumbre ante los resultados. En este marco, los diversos partidos hicieron de sus planteamientos frente a la crisis un eje fundamental de sus programas. Estas elecciones aparecían así como un primer indicador de la evolución de los apoyos al Gobierno central. La ola favorable del partido vencedor que normalmente se deriva de una victoria en elecciones generales no parecía que pudiera perdurar dado el lapso de tiempo tan amplio que había transcurrido y la interferencia de los acontecimientos económicos internacionales sobre la política estatal.

En las elecciones gallegas la coalición del PSdG y BNG, que había gobernado hasta entonces, aspiraba a renovar y ampliar su mayoría, mientras que el PP trataba de recuperar el gobierno perdido por un solo escaño el año 2005. Con una participación similar a la de cuatro años antes, el PP volvió a ser el partido más votado con el 46,7% de los votos, lo que supuso un ligero aumento respecto al 2005. Por su parte el PSdG y BNG perdieron algo más de dos puntos cada uno de ellos. En base a estos resultados el PP logró recuperar el escaño que le conducía al Gobierno solo cuatro años después de haberlo perdido. La obtención de la mayoría absoluta garantizaba un período de estabilidad institucional en un escenario económico volátil, en el que además, la derrota del bipartito abrió una importante crisis de dirección en los dos partidos perdedores.

En el País Vasco el marco general del proceso electoral estuvo marcado por la ausencia de candidaturas del independentismo radical en virtud de la anulación de sus listas electorales⁷. La campaña se inició bajo el signo de la incertidumbre y con la posibilidad de que por primera vez el PNV pudiera quedar fuera del Gobierno del País Vasco. Si tanto el PNV como el PSOE optan a la reelección de sus candidatos anteriores, en el PP el abandono de María San Gil y su discurso radicalmente antinacionalista cede el paso a una figura más moderada, Antonio Basagoiti. Con una participación del 64,7% el PNV fue el partido más votado, obtuvo el 38,6% de votos y 30 escaños. El PSE logró el 30, 7% de votos y 25 diputados, y el PP el 14,1% de votos y 13 diputados. EA se presentó en estas elecciones sin ir acompañando al PNV y consiguió un diputado, número similar al obtenido por EB, mientras que Aralar pasa de lograr uno a obtener cuatro escaños en la cámara regional vasca. El nuevo escenario parlamentario permitió, tras una negociación compleja, nombrar a Patxi López Lehendakari gracias al apoyo del PP, con lo se iniciaba la experiencia de un gobierno no nacionalista⁸.

Tabla 8.2. Resultados electorales de las elecciones autonómicas gallegas y vascas de 1 de marzo de 2009

Candidaturas

Elecciones gallegas

Candidaturas

Elecciones vascas

Votos

Escaños

Votos

Escaños

Número

%

Número

Diferencia

Número

%

Número

Diferencia

PSdG

524.488

31,02

25

0

PNV

399.600

38,56

30

- 1

PP

789.427

46,68

38

+ 1

PP

146.148

14,1

13

- 3

BNG

270.712

16,2

12

- 1

PSE

318.112

30,7

25

+ 7

UPyD

23.796

1,4

-

-

ARALAR

62.514

6,03

4

+ 3

IU

16.441

0,97

-

-

EA

38.198

3,69

1

*

EB

36.373

3,51

1

+ 3

UPyD

22.233

2,15

1

-

Participación

63,85 %

Participación

64,68 %

*En las elecciones autonómicas vascas celebradas en 2005 EA se presenta junto al PNV.

Fuente: elaboración propia. Datos procedentes de la Junta Electoral Central.

Tras conocerse los resultados de las elecciones autonómicas gallegas y vascas el presidente del gobierno acomete la primera remodelación de su ejecutivo, con la pretensión de fortalecer su gabinete, incrementar el peso político de sus miembros⁹ y adoptar una serie de medidas económicas de corte socialdemócrata de expansión del gasto público que fueron anunciadas en el debate sobre el estado de la nación de 2009¹⁰, apenas un mes antes de la celebración de las elecciones europeas en cuya campaña predominaron temas de política estatal. Los resultados de las elecciones europeas del 7 de junio confirmaron el castigo de los electores europeos a los respectivos partidos en el gobierno¹¹.

Estas consultas se convirtieron en una suerte de «elecciones primarias» que permitieron determinar el grado de apoyo hacia la acción gubernamental y el clima político ciudadano. Sus resultados interpretados en clave nacional, justifican cómo en España el PSOE pierde las elecciones, con alrededor de 600.000 votos menos o un 4,7% con respecto a las elecciones europeas anteriores. Por el contrario, el PP gana 270.000 votos, o un uno por ciento, y la distancia entre ambos partidos pasó de ser de más de tres puntos porcentuales en un contexto de similar nivel de participación electoral que el de 2004. El escenario de crisis económica en que se celebran las elecciones europeas pasa factura al Gobierno, pero la pérdida de votantes no ha sido de la magnitud que los populares esperaban. El PP es la primera fuerza electoral en todas las CC.AA y obtiene además la victoria en 41 capitales de provincia (tres más que en 2004). Reduce su apoyo electoral por la presencia de otra fuerza política, UPyD, a quien ha cedido parte de sus votos procedentes concretamente de los electores de la capital. El PSOE pierde en todas las comunidades autónomas siendo mayores las pérdidas en Madrid (7,25% del voto), Cataluña (6,85%), Murcia (6,53%), Andalucía (6,22%) y Castilla la Mancha (5,88%).

Experiencias anteriores permiten afirmar que los resultados de este tipo de procesos electorales de «segundo orden» (Reif y Schmitt, 1980:34; Reif, 1985)¹², anticipan triunfos electorales de posteriores elecciones generales. Así ocurrió en las elecciones europeas de 1987 y generales de 1989, con triunfo del PSOE, y en 1994, con la victoria del PP en las elecciones generales siguientes. En aquella ocasión se confirmó el cambio de los apoyos electorales que convirtieron al PSOE en la primera fuerza de la oposición. Sufrió un desgaste acumulado durante más de una década en el gobierno que propició finalmente la renuncia de Felipe González a la Secretaría General del partido y la apertura de lo que se entendía como un proceso de renovación¹³.

Tabla 8.3. Niveles de competitividad electoral y parlamentaria en elecciones europeas en España, 1987-2009

Elecciones europeas

Partido en el Gobierno

Competitividad electoral

Competitividad parlamentaria

Total

%

Partidos

Total

%

Partidos

1987

1989

1994

1999

2004

2009

PSOE

PSOE

PSOE

PP

PSOE*

PSOE

2.775.423

2.880.537

1.734.193

944.732

347.920

528.448

14,41

18,16

9,33

4,49

2,25

3,34

PSOE/AP

PSOE/PP

PP/PSOE

PSOE/PP

PSOE/PP

PP/PSOE

11

12

6

3

1

1

18,33

20,0

9,37

4,68

1,85

2,25

PSOE/AP

PSOE/PP

PP/PSOE

PP/PSOE

PSOE/PP

PSOE/PP

* El PSOE vence en las elecciones generales de marzo de 2004 apenas unos meses antes de la celebración de las elecciones europeas

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior

La percepción ciudadana del rápido deterioro de la coyuntura macroeconómica y de las condiciones de vida de la mayoría de la población no se ajustaba a la visión que ofrecía el gobierno. El espectacular crecimiento del déficit y la deuda española durante 2010 suscitó un gran recelo en los mercados internacionales, una vez que países como Estados Unidos, Francia, Alemania o Japón arrojaban tasas de crecimiento económico positivas. Obligó al gobierno a emprender un cambio en la orientación política económica que permitiera controlar el déficit y así cumplir con la estabilidad presupuestaria de la eurozona. Redujo el gasto para la inversión pública, elevó impuestos, entre ellos el IVA, mientras que las cifras de desempleo continuaban creciendo. Estas reformas situaban al gobierno ante un dilema ideológico que además ponía en riesgo sus apoyos electorales. En esta tesitura parece lógico que se advirtiera una brecha en intención de voto entre el partido del gobierno y el partido de la oposición que ya se cifraba en seis puntos.

Gráfico 8.1. Evolución de la intención de voto a partidos políticos (2008-2011)

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Centro de Investigaciones Sociológicas.

Es también entonces cuando en el plano político se inicia el debate interno en los partidos relativo a la confección de las listas para la consulta electoral autonómica y municipal del año siguiente. El temor a la pérdida de votos socialistas ante los datos de los sondeos de opinión que reflejan el incremento de apoyo hacia los populares supone el arranque de la deliberación interna entre los socialistas de cara a la elección de los cabezas de lista por el método de primarias. Pero, en concreto, la contienda en la Comunidad de Madrid es el detonante de una crisis que afecta a la política estatal, de dos formas diferentes. Por una parte se produce una remodelación en el ejecutivo¹⁴, y por otra parte, el aparato federal del partido participa, indirectamente, en el proceso. Por vez primera los socialistas madrileños convocan elecciones primarias para elegir entre el líder del Partido Socialista de Madrid (PSM), Tomás Gómez, o la hasta entonces ministra de Sanidad, Trinidad Jiménez¹⁵. Uno de los objetivos prioritarios de los socialistas era recuperar votantes en Madrid, por lo que la capacidad de liderazgo hasta entonces ejercida por los diferentes secretarios del PSM se tornó factor clave. Ni en su momento Rafael Simancas ni siquiera después Tomás Gómez tenían expectativas de triunfo electoral. Ello propició ciertas maniobras procedentes de la secretaría de organización del PSOE para evitar que Gómez encabezara la candidatura y se retirara sin enfrentamiento alguno, garantizándole la continuidad al frente de la secretaría general del PSM¹⁶. Para el líder del PSM las elecciones autonómicas le ofrecían la posibilidad de medirse a Esperanza Aguirre y de ocupar finalmente un escaño en la Asamblea. A pesar del desacuerdo manifiesto entre la dirección federal del partido y el líder del PSM, el proceso de primarias arrancó no exento de tensión y teñido de esfuerzos por infundir naturalidad a la competición¹⁷. Lo que se anunciaba como preludio del cambio en Madrid con efectos sobre las elecciones autonómicas de mayo de 2011 no fue tal. El resultado definitivo de esa enconada disputa fue que el líder del PSM ganó por 7.613 votos (51,8%), frente a los 7.055 (48%) obtenidos por Trinidad Jiménez, una diferencia de 558 votos en un escenario de alta participación. El triunfo de Gómez trascendió con mucho el alcance de una competición interna de partido para una candidatura a una elección regional¹⁸. Tomás Gómez se ofreció para reconstruir el PSM haciéndose cargo de una formación astillada por las sucesivas derrotas electorales y con el propósito de unificarla. Si en 2007 se impuso a dos compañeros de partido en el congreso extraordinario del PSM donde fue designado secretario general regional, desde entonces esperaba la celebración de elecciones autonómicas para enfrentarse con Esperanza Aguirre y tratar de reducir la holgada mayoría de la que venía disfrutando el PP en la Asamblea de Madrid. Esta tarea no iba a ser fácil máxime cuando las encuestas anunciaban una nueva victoria de los populares¹⁹ y las valoraciones que los madrileños hacían de los líderes de los partidos ofrecían grandes distancias entre ambos candidatos (Delgado, 2012).

Apenas unos meses después de las elecciones primarias socialistas, el 28 de noviembre, se celebraron elecciones autonómicas en Cataluña cerrándose así una reedición de gobierno tripartito formado por PSC-ERC-ICV/EUiA y una etapa marcada por el desgaste provocado por la tramitación y decisión final de la sentencia sobre el estatuto de autonomía. La sociedad catalana parecía reclamar un cambio de ciclo político. Las encuestas ponían de relieve una valoración negativa del gobierno de coalición, una mayoritaria voluntad de cambio y una percepción generalizada de CIU como opción claramente vencedora. Tal y como estaba pronosticado, CiU logró una cómoda victoria con el 38% de los votos, que le dejó cerca de la mayoría absoluta, mientras el PSC obtenía el peor resultado de la historia a pesar de mantenerse como segunda fuerza con el 18% del voto, perdiendo el apoyo de cerca de quinientos mil votantes. De forma similar, el castigo de los electores se trasladó a sus socios de gobierno y tanto ICV como ERC sufrieron pérdidas, cuantitativamente de mayor magnitud para ésta última fuerza política: ERC pasó de tener 416.355 votos en 2006 a obtener la mitad, 218.046, perdiendo once escaños, en un Parlamento algo más fragmentado, por la entrada de una nueva fuerza política. En términos generales, todos los partidos que formaban la oposición en la legislatura del tripartito incrementaron el número de votos. El PP se situaba como tercera fuerza política del Parlamento de Cataluña al obtener el 12% del voto y 18 escaños, cuatro más que las elecciones anteriores, y el mayor número de los obtenidos en esta comunidad hasta ahora. No obstante, los votos del PP se aproximaban a los obtenidos en 2003, cuando solo logró 15 escaños, y eran inferiores a los de las elecciones de 1995 (en 28.733 votos). Por contra, Ciudadanos mantenía sus tres escaños a pesar de aumentar en 15.987 el número de votos en unas elecciones en las que la participación fue de, 58,8%, tres puntos menor que la de 2006.

Tabla 8.4. Resultados electorales de las elecciones autonómicas catalanas de 28 de noviembre de 2010.

Candidaturas

Votos

Escaños

Número

%

Dif. 2010-2006

Número

%

Dif. 2010-2006

CiU

1.202.830

38,43

+ 6,91

62

45,92

+ 14

PSC

575.233

18,38

- 8,44

28

20,74

- 9

IC

230.824

7,37

- 2,15

10

7,41

- 2

ERC

219.173

7,00

- 7,03

10

7,41

- 11

PP

387.066

12,37

+ 1,72

18

13,3

+ 4

Ciudadanos

106.154

3,39

+ 0,36

3

2,22

0

SI*

102.921

3,29

4

2,96

Votos a candidaturas

3.038.645

96,38

+ 130.355

Votos en blanco

92.331

2,91

+ 32.087

Votos válidos

3.130.276

99,29

+ 162.742

Participación

3.152.630

58,78

- 2,74

* Solidaridad Catalana para la Independencia.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Generalitat de Cataluña. Departamento de Gobierno y Relaciones Institucionales

Según el calendario electoral, la última convocatoria antes de la celebración de las elecciones legislativas tenía por objeto elegir a los alcaldes y concejales de los más de 8.000 municipios españoles, y más de 3.000 alcaldes pedáneos de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio. A nivel autonómico se trataba de renovar las 13 Asambleas legislativas que a su vez debían investir a sus respectivos gobiernos autonómicos²⁰. La cita electoral estaba fijada para el sábado 22 de mayo de 2011. Eran las primeras elecciones que se celebraban a escasos meses de finalizar la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero y las últimas en las que éste iba a estar al frente del ejecutivo tras su anunciada retirada de la política²¹.

La contienda electoral se desarrollaba en un contexto económico que eclipsaba la dimensión político-territorial de las elecciones²² y en un escenario político caracterizado por una fuerte tensión competitiva entre los dos partidos mayoritarios. Además, la proximidad temporal respecto a las siguientes elecciones generales fue un elemento significativo a la hora de diseñar las estrategias de las campañas electorales y los discursos de los candidatos (Muñoz y López, 2008:23). Los partidos políticos coincidían en lograr maximizar los votos obtenidos en convocatorias anteriores y evitar la desmovilización, y divergían en el hecho de priorizar temas específicos del contexto autonómico y local, en caso del PSOE, frente a la pretensión del PP de contaminar el escenario autonómico y local con asuntos de carácter estatal. La posición institucional de los partidos en el nivel de gobierno conducía claramente a que esta polarización se tradujera en la arena política no tanto como una evaluación de la gestión autonómica y municipal sino como un pulso electoral entre los dos partidos mayoritarios. Lo que realmente estaba «en juego» en estas elecciones tendría consecuencias para las futuras elecciones generales. Si el partido del gobierno estatal trataba de evitar unas elecciones con carácter de barómetro de la situación política —como indicador de la evolución de los apoyos al Gobierno central—, el partido de la oposición pretendía lograr un cambio político como antesala de las elecciones legislativas. Finalmente, ambas formaciones fueron testigos de una alteración del poder autonómico y municipal mayor de lo previsto.

Pero pocos minutos antes del comienzo de la campaña electoral, el pleno del Tribunal constitucional rechazaba, por una estrecha mayoría²³, el veto del Tribunal Supremo y permitía la concurrencia de la coalición Bildu formada por Eusko Alkartasuna, Alternatiba e Independientes a los comicios autonómicos y municipales²⁴. Durante la campaña electoral, otra cuestión que se gestó en Madrid, y que tuvo un eco importante en otros lugares fueron las movilizaciones ciudadanas de protesta 15 de Mayo (15M).

La Puerta del Sol de Madrid fue el escenario de la primera concentración de jóvenes surgida a través de las redes sociales que manifestaba su rechazo a la situación política, social y económica. El surgimiento de las protestas tuvo varios focos. Uno de ellos fue la celebración de una huelga general de estudiantes contra el paro y la precariedad laboral, los recortes presupuestarios en la educación y el plan Bolonia. Pero también a ello se unió el movimiento internauta nacido en respuesta a la conocida como «Ley Sinde» contra la libre distribución de obras, y que específicamente instó a no votar en las elecciones autonómicas y municipales a los partidos que apoyaron esta norma (PSOE, PP y CiU). Desde la plataforma ciudadana Democracia Real Ya, convocante de la manifestación del 15 de mayo, se reivindicaron medidas para reducir el elevado nivel de paro, la corrupción política, la reforma de la ley electoral para evitar el bipartidismo y estrategias para paliar los efectos de la inestabilidad de los mercados financieros. El movimiento social pronto tuvo réplicas en otras ciudades españolas y surgía en el horizonte la convocatoria electoral del 22 de mayo. Ante la posibilidad de reconducir las protestas hacia la llamada a la abstención, durante la campaña electoral los partidos políticos insistentemente recordaban el valor del voto y mencionaban en sus discursos a los «indignados». La repercusión que estas protestas tuvieran sobre la campaña electoral y las elecciones llevó a las juntas electorales provinciales a solicitar de la Junta Electoral Central la adopción de un criterio uniforme respecto a las diversas concentraciones convocadas para la jornada electoral. La resolución de la Junta condujo a desalojos, no siempre pacíficos, de los ciudadanos.

El resultado de las elecciones autonómicas y municipales de mayo de 2011 dio un vuelco al mapa político con la victoria del PP en todos los niveles territoriales del poder, la debacle del PSOE, el crecimiento de IU en determinadas comunidades autónomas, la presencia y consolidación geográfica de UPyD, la aparición de Bildu en el escenario electoral vasco y el efecto «Cascos» en Asturias²⁵. Con una participación del 66,2% de los electores, 2.26 puntos más que en 2007, el PSOE sufrió una gran derrota, al perder un 7,13% del voto obtenido en las elecciones municipales de 2007. Así la distancia en votos válidos entre el PP y el PSOE a nivel estatal es de diez puntos porcentuales. Cifras que se aproximan a las de las elecciones de 1991 en las que, en sentido contrario, el PSOE venció al PP (Delgado, 2010a:165). Analizando las cifras de votos obtenidas por las principales candidaturas en 2011 se observa cómo el PP ha sido claramente la fuerza política más votada, y también obtiene el mayor número de concejales. Su crecimiento no ha sido tan grande si lo comparamos con las elecciones municipales de 2007, ya que solamente ha ganado un 2% de votos de los que obtuvo entonces. Pero también es cierto que a nivel parlamentario sus resultados son de mayor calado, porque crece en un 3,5% sobre el total de los concejales obtenidos con respecto a 2007. El Partido Socialista, que desde las primeras elecciones municipales de 1979 ha sido la fuerza política con amplia hegemonía a nivel municipal, pierde el protagonismo en estas últimas elecciones y sufre las mayores pérdidas en el ámbito local —más de 7 puntos en porcentaje de voto²⁶. El PSOE solo aventaja al PP, en cuatro Comunidades autónomas —Asturias, Cataluña, País Vasco y Navarra²⁷— pero con un margen muy estrecho consecuencia de la pérdida de cerca de un diez por ciento de votantes en Asturias, un ocho por ciento en País Vasco y un siete por ciento en Cataluña. El debilitamiento de los apoyos socialistas ha sido especialmente relevante en sus feudos tradicionales, a costa del avance electoral de los populares. Las mayores ventajas electorales del PP se localizan en Andalucía, donde supera al PSOE en más de siete puntos, en Aragón y Castilla-La Mancha, con cerca de seis puntos de diferencia respectivamente y en Extremadura. Además el PP consolida sus apoyos en Murcia, Cantabria, Baleares, Madrid y la Comunidad Valenciana, a pesar de que en estas dos últimas comunidades pierde votos. Y, de las 50 capitales de provincia, el PP gobierna en 34 de ellas, lo que supone lograr la alcaldía de 12 más que en 2007, y alcanzar gobiernos de mayoría absoluta en todos ellos a excepción de Huesca, Vitoria y Oviedo. Por su parte el PSOE logra gobernar en nueve capitales de provincia y solo en Cuenca, Soria y Lérida lo hace con mayoría absoluta.

Tabla 8.5. Resultados de las elecciones municipales de 2011: porcentaje de voto válido obtenido por el PP y el PSOE

CC.AA

2011

Diferencia 2011-2007

PP

PSOE

Competitividad electoral

PP

PSOE

Andalucía

39,36

32,22

7,14

7,27

-8,43

Aragón

36,71

31,26

5,45

6,39

-7,46

Asturias

23,71

29,87

-6,16

-15,64

-9,85

Baleares

44,11

23,73

20,38

1,16

-5,5

Canarias

27,40

21,92

5,48

6,95

-8,33

Cantabria

44,91

20,84

24,07

4,33

-6,03

Castilla La Mancha

46,52

39,66

6,86

0,37

-2,99

Castilla León

48,21

30,53

17,68

1,91

-6,15

Cataluña

12,67

25,14

-12,47

2,8

-7,09

Extremadura

44,41

40,21

4,2

6,18

-6,22

Galicia

44,84

25,99

18,85

5,01

-3,05

Madrid

48,17

24,13

24,04

-2,21

-8,87

Navarra

5,99

15,87

-9,88

-27,12*

-3,11

Murcia

55,64

24,26

31,38

0,5

-8,2

País Vasco

13,53

16,34

-2,81

-1,93

-8,03

Rioja

49,87

32,97

16,9

2,65

-7,43

C. Valenciana

46,81

28,11

18,7

0,26

-6,61

Ceuta

65,20

11,65

53,55

0,02

3

Melilla

53,93

8,53

45,40

-2,03

-9,7

Total estatal

37,53

27,79

9,74

1,91

-7,13

* En 2007 se presenta junto a UPN.

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior

La debacle electoral del PSOE en estas elecciones no deja lugar a dudas, ahora bien, cabe preguntarse ¿dónde han ido los votantes? Sin bajar a los territorios para explicar comportamientos electorales locales, se puede decir que algunos de los votantes del PSOE en las anteriores elecciones habrán ido a parar al PP, otros, y no en poca cantidad, habrán cambiado su opción por UPyD —fundamentalmente en Madrid. Indudablemente, el voto más ideologizado del PSOE habría optado por castigar a su opción política otorgando su confianza a IU, y cuyo crecimiento de 220.128 votantes en comparación con 2007, constataría que alcance el 6,36% del voto ó 1.437.158 votos de IU, un crecimiento positivo para esta formación. Pero también en este contexto los partidos pequeños aumentaron sus apoyos electorales y otras nuevas formaciones como UPyD, Bildu y FAC fueron claves para la formación de gobierno en incontables municipios de la geografía española, además de los ganados por sí mismos. Localizados geográficamente en Madrid, País Vasco y Asturias, entre las tres formaciones han sumado más de tres millones de votos: 465.000 UPyD (2,1%), 313.231 Bildu (1,4%) y 121.725 FAC (0,5%).

Una interpretación del análisis de los resultados electorales municipales confirma la hipótesis de que el partido que está en el gobierno, con ocasión de procesos electorales de «segundo orden», pierde apoyos electorales. Los votantes son capaces de utilizar su voto para, con un bajo coste electoral, expresar el descontento con el partido gubernamental. La observación longitudinal de los resultados de los dos principales partidos —que recoge el gráfico 8.2— permite identificar este fenómeno con claridad, esto es, la pérdida de apoyos electorales de los partidos que han desempeñado labores de gobierno —tanto el PSOE como el PP—, que ha sido más acusada cuando la competitividad electoral ha sido más estrecha. No es desdeñable constatar que desde las elecciones municipales de 1999 y hasta las recientes elecciones de 2007, el «empate» en porcentaje de votos es un factor ilustrativo de la distribución de los apoyos de los dos partidos mayoritarios en el escenario municipal, de ahí que con ocasión de la celebración de elecciones municipales no solo el partido del gobierno ha disminuido el porcentaje de votos, sino que este fenómeno también ha afectado al principal partido de la oposición quien igualmente sufre un declive en apoyo electoral. Pero en 2011 lo más relevante en este escenario ha sido la pérdida de casi dos millones de votos del PSOE en las elecciones de municipales respecto a las elecciones generales precedentes, las de 2008. Significa que un 16,57% de votantes socialistas ha optado por refugiarse en la abstención o votar a otras fuerzas políticas. Pero también es lógico considerar que la mayor presencia de otras candidaturas que se presentan en las elecciones municipales haya sido un posible refugio para los electores socialistas.

Gráfico 8.2. Evolución de los apoyos electorales de los principales partidos políticos en las elecciones legislativas y municipales, 1977-2011 (porcentaje de voto válido)

Fuente: elaboración propia a partir de datos oficiales de la Junta Electoral Central.

Otra interpretación de los resultados de las elecciones municipales sugiere que los resultados de las elecciones municipales parecen ser un buen instrumento para medir la temperatura electoral en las siguientes elecciones legislativas²⁸ (Delgado, 2010:165). Bajo esta circunstancia es constatable que el partido que ha obtenido el mayor porcentaje de votos con ocasión de elecciones municipales vuelve a validarse como primera opción en las siguientes elecciones legislativas. Así ha ocurrido desde que en 1983 el PSOE obtuviera el 47,3% de los votos que consolidó en las elecciones legislativas de 1986. Tomado en consideración este factor desde entonces todos los partidos que vencieron en elecciones municipales volvieron a consolidar su apoyo en la ulterior convocatoria con mayor o menor capacidad de atracción de votantes. Si en 1983, 1987 y 1991 el PSOE fue la fuerza predominante en el escenario electoral municipal, también obtuvo la mayor proporción de votos en las elecciones legislativas de 1986, 1989 y 1993. De forma similar el PP obtiene la victoria en las elecciones municipales de 1995 y 1999, resultados que revalida en las elecciones generales de 1996 y 2000.

El cambio cuantitativo en apoyos en las elecciones municipales de 2003 impregna una orientación con efecto sobre las elecciones legislativas de 2004. En 2003 el PSOE fue la fuerza política con mayor número de votos, lo que supone captar al 34,7% del total de los votos a nivel agregado. Consecuentemente, se corroboran estos resultados en las elecciones generales de 2004, momento en que la diferencia de votos que separaba al PSOE del PP se cifraba en algo más de un millón y se iniciaba un nuevo cambio político en la esfera nacional, revalidándose la victoria que un año antes obtuvo el PSOE a nivel municipal. Cuando comparamos los procesos electorales de 2007 y 2008 se aprecian algunos cambios que marcan una nueva tendencia en el comportamiento. En un marco de creciente concentración electoral, el mapa del poder local sufre alteraciones importantes en 2007 como ya ocurrió en 2003²⁹. El partido en el gobierno, el PSOE, fue superado por el PP en porcentaje total de votos, pero venció en número de concejales. Siguiendo la lógica mantenida, el PP debería haber ganado las elecciones generales celebradas un año más tarde, pero es el PSOE quien renueva su victoria en las elecciones generales de 2008. Pero quizás sería más apropiado explicar que el PSOE es quien obtiene mayor número de concejales en 2007 lo que supone el poder político municipal y este es el factor que predomina sobre las siguientes elecciones generales. Así, sí se cumple una vez más que quien vence en elecciones municipales vence en siguientes elecciones generales. De forma similar, las elecciones municipales de 2011 han constatado de nuevo esta premisa sobre las elecciones generales de 2011.

Los resultados de las elecciones en las 13 comunidades autónomas no hacen sino confirmar la distribución de voto anteriormente descrita y resultante de las elecciones municipales. En esta ocasión también la proximidad de las elecciones generales acentuó la inclusión de temas estatales en la campaña electoral³⁰, quizás debido al hecho de que las legislaturas autonómicas se vieron afectadas directamente por la política de estabilidad financiera³¹ emprendida por el gobierno tras la llamada de atención desde instancias europeas, públicas y privadas, sobre su elevado nivel de endeudamiento³². Ello obligaba a los gobiernos regionales a adoptar normas internas de contención del gasto, siendo en algunos casos ajustes especialmente duros que provocaron contestación ciudadana³³. Pero al margen de la crisis, la vida institucional y política de las comunidades autónomas se desarrolló con normalidad, alterada en algunos casos por escándalos derivados de supuestos de corrupción o espionaje (Comunidad Valenciana, Islas Baleares y Madrid), o por rupturas de coaliciones por razones políticas, caso de la coalición UPN-CDN en Navarra. Solo en Baleares los ciudadanos castigaron en las urnas la fórmula del pacto entre diversas formaciones políticas y el PP recuperaba el gobierno con una sólida mayoría. La renovada candidatura del PP encabezada por José Ramón Bauzá obtuvo 35 de los 59 escaños de la asamblea, siete más que en 2007 sin apenas incrementar el porcentaje de votos. A pesar de legislaturas convulsas en las que salieron a la luz casos de corrupción en Baleares, la Comunidad Valenciana o la Comunidad de Madrid, el PP revalidaba mayoría absoluta en las asambleas regionales. Obtuvo también grandes ventajas en Cantabria al pasar de 17 a 20 escaños y alcanzar la mayoría absoluta desplazando a la oposición a Miguel Ángel Revilla tras dieciséis años al frente del ejecutivo regional, con el apoyo del PSOE en esta última legislatura.

Tabla 8.6. Elecciones autonómicas de 2011: resultados de los principales partidos políticos.

PP

PSOE

IU

Otros

% votos*

Escaños

% votos*

Escaños

% votos*

Escaños

% votos*

Escaños

Partidos

Aragón

39,7

30

29,0

22

6,2

4

9,2

8,2

7

4

PAR

CHA

Asturias

19,9

10

29,8

15

10,3

4

29,8

16

FAC

Baleares

46,4

35

21,4

14

2,3

0

8,6

3,0

0,9

0,4

4

4

1

1

PSM-IV-Entesa

PSOE-Pacte

PSM-EN

GxF-PSOE

Canarias

32,3

21

20,7

14

0,8

0

24,7

9,1

21

4

CC

NC

Cantabria

46,2

20

16,3

7

3,3

0

29,2

12

PRC

Castilla la Mancha

48,1

25

43,4

24

3,8

0

Castilla León

51,7

53

29,6

29

4,9

1

1,8

1

UPL

Extremadura

46,2

32

43,5

30

5,6

3

Madrid

51,7

72

26,2

36

9,6

13

6,0

8

UPyD

Murcia

58,8

33

23,8

11

7,8

1

Navarra

7,3

4

15,9

9

5,7

3

34,5

7,3

13,2

19

8

7

UPN

NaBai

BILDU

La Rioja

51,9

20

30,3

11

-

-

5,4

2

PR

C.Valenciana

48,6

55

27,5

33

5,8

5

7,0

6

Compromis

* Porcentaje sobre voto válido

Fuente: elaboración propia a partir de los datos publicados en los boletines oficiales de las CC.AA

Por el contrario, el PSOE perdía cinco de las seis comunidades en las que gobernaba e incluso en Extremadura dejaba de ser la fuerza más votada. Perdía Aragón, donde el gobierno de coalición PSOE-PAR no salió bien valorado de las urnas y, como consecuencia de que ningún partido obtuvo la mayoría necesaria para asegurar la gobernabilidad, fue necesario de nuevo el apoyo de fuerzas regionalistas. Esta vez una alianza entre el PP y el PAR permitió la investidura de Luisa Fernanda Rudi como Presidenta de la comunidad. En Asturias a pesar de que el PSOE es la fuerza política con mayor número de votos, el empate con la nueva formación FAC, le deja sin la opción de gobierno que disfrutaba. El acuerdo de Francisco Álvarez-Cascos con el PP otorgaba el gobierno en esta región a FAC. Pero sin duda las pérdidas más significativas para el PSOE fueron los gobiernos de Castilla la Mancha y de Extremadura, ambos feudos tradicionales en los que el PSOE había gobernado durante tres décadas. En Extremadura a pesar de que el PP aumentaba un catorce por ciento en votos respecto a las elecciones autonómicas anteriores y obtenía 32 escaños, este número no era suficiente para formar gobierno en solitario y negoció la investidura de José Antonio Monago como nuevo presidente tras no lograrse un entendimiento entre las fuerzas de la izquierda. De forma similar, tras siete mayorías de gobierno socialista en Castilla-La Mancha, el PP ganaba las elecciones al conseguir 25 diputados —cuatro más que en 2007 —lo que le aseguraba la estabilidad gubernamental con una ventaja sobre el PSOE del cinco por ciento de los votos escrutados en la región y un escaño de diferencia entre ambas formaciones en la Junta. Tan solo en Canarias, el PSOE obtenía rentabilidad parlamentaria a la pérdida de doce escaños (pasa de 26 a 14) y el 13,4% del voto.

A tenor de todo lo expuesto, el poder autonómico del PSOE se vio notablemente reducido facilitando el crecimiento del PP. Aquel partido llegaría a la extinción en el caso de que en las elecciones autonómicas andaluzas de marzo de 2012 el último bastión socialista cayera en manos del PP. La situación en que se encuentra José Antonio Griñán, que heredó el cargo de Manuel Chaves al ocupar éste la vicepresidencia tercera del Gobierno, liderando un PSOE asediado por casos de corrupción y en un ambiente político en el que los sondeos otorgan la victoria al PP, no predecían buenos augurios para los socialistas. De ser así, y si se sumaba a la victoria del PP obtenida en las elecciones generales de 2011, el PP se convertiría en fuerza hegemónica en todos los niveles de poder político.

5 El 14 de septiembre de 2008 el cuarto banco de inversión de Wall Street, Lehman Brothers, quiebra víctima de las hipotecas subprime, y se convierte en epicentro de una crisis financiera internacional.

6 El presidente y los ministros utilizaron expresiones como «crecimiento debilitado», «condiciones adversas», «brusca desaceleración», «ajuste» o «empeoramiento», entre otras.

7 Sentencia del Tribunal Supremo 8 de febrero de 2009. En noviembre de 2010 la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) respaldó las decisiones de los Tribunales Supremo y Constitucional español sobre la anulación de 133 candidaturas de la formación Acción Nacionalista Vasca que concurrieron a las elecciones en el País Vasco y Navarra en 2007. El TEDH entendió suficientemente probado por los tribunales españoles que las listas de ANV pretendían asegurar la continuidad de las actividades de Batasuna y HB. Esta sentencia forzó a la izquierda abertzale a anunciar haber abandonado toda vinculación con ETA, y con las estrategias de violencia, además de estar dispuesta a acatar la Ley de partidos, con el fin de poder concurrir a las elecciones de mayo 2011.

8 No obstante, el Gobierno vasco ha pactado con el PNV pactó importantes traspasos de competencias a cambio del apoyo del partido nacionalista a los presupuestos generales del Estado. Así se consiguieron los traspasos en materia de políticas activas de empleo, formación profesional ocupacional o del Instituto Social de la Marina.

9 Ello se consigue con la entrada de dos dirigentes del partido, Manuel Chaves, en la cartera de Administraciones Públicas, y José Blanco en la cartera de Fomento. Además, Trinidad Jiménez fue nombrada Ministra de Sanidad, Ángel Gabilondo ministro de Educación, Política Social y Deportes en sustitución de Mercedes Cabrera y Ángeles González-Sinde ocupó la cartera de Cultura tras la salida del Ministerio de César Antonio Molina. El cambio afectó también a la cartera de Economía y Hacienda, donde Pedro Solbes fue sustituido por Elena Salgado, que dejaba el ministerio de Administraciones Públicas y había ocupado la cartera de Sanidad en el I gobierno de Rodríguez Zapatero.

10 Previamente se había adoptado otra serie de medidas que se materializaron a través del Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos publicado en el BOE de 25 de abril de 2009 o el Real Decreto-ley 3/2009, de 27 de marzo, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y concursal ante la evolución de la situación económica publicado en el BOE de 31 de marzo de 2009.

11 De los ocho gobiernos progresistas de la UE (Austria, Bulgaria, Hungría, Eslovaquia, Eslovenia, España Portugal yReino Unido) seis sufrieron una derrota en las pasadas elecciones europeas.

12 Este tipo de comicios se caracteriza por presentar tasas inferiores de participación que las que se aprecian en otro tipo de elecciones y por la significativa pérdida de votos del partido en el gobierno de la nación, entre otros rasgos, como la mayor presencia de fuerzas políticas menores.

13 Este cambio en los apoyos electorales se extendió también a la arena municipal pero con menor intensidad. En las elecciones de 1999 el PSOE es el segundo partido, con el 34,25% de los votos y se sitúa prácticamente al mismo nivel que el PP. El notable avance en número de votos socialistas —gana 450.000 respecto a 1995, a pesar del incremento de la abstención—, se debió a las grandes pérdidas de IU, para quien las elecciones municipales de 1999 supusieron un fuerte retroceso, el peor resultado de su historia (e incluso del PCE) en unas municipales (Delgado, 2010b).

14 Tras los resultados obtenidos en las elecciones primarias del PSM, se produjo una remodelación en el ejecutivo que afectó a la organización del partido. Trinidad Jiménez asumió la cartera de Asuntos Exteriores y Cooperación, en sustitución de Miguel Ángel Moratinos siendo reemplazada en el ministerio de Sanidad, Igualdad y Política Social, por Leire Pajín, hasta entonces Secretaria de Organización Federal del PSOE, cargo para el que es nombrado Marcelino Iglesias, Presidente del Gobierno de Aragón. En esta remodelación el titular de la cartera de Trabajo e Inmigración, Celestino Corbacho, abandona el ejecutivo con la voluntad de reintegrarse a la política catalana e incorporarse a la candidatura socialista al Parlamento de Cataluña.

15 Las elecciones primarias en el PSM de 2010 tuvieron rasgos similares a las que enfrentaron en marzo de 2003 al entonces Secretario General del partido, Joaquín Almunia y a su compañero de partido Josep Borrell para la designación del candidato a la presidencia del gobierno. A pesar de recibir el apoyo de Felipe González y de los pesos pesados del partido, por aquel entonces Almunia no logró imponerse sobre Borrell al obtener éste último un mayor apoyo de los afiliados del partido. De manera similar la candidata Jiménez a pesar de contar con un fuerte respaldo del presidente del gobierno fue derrotada en las urnas por su rival para el cargo.

16 Las encuestas que la dirección federal manejaba meses antes otorgaban una clara ventaja a favor de Jiménez en el caso de que compitiera a las elecciones frente a la candidata regional del PP, Esperanza Aguirre, argumento que fue puesto en entredicho por los partidarios de Tomás Gómez.

17 Tomás Gómez tras una reunión mantenida con Rodríguez Zapatero emitió un comunicado de prensa en respuesta a las incesantes noticias aparecidas en los medios de comunicación.

18 Pero si en Madrid se enfrentaron Tomás Gómez y Trinidad Jiménez, también ocurrieron procesos similares en otros lugares: en Canarias, el secretario general del PSOE, José Miguel Pérez, y el diputado autonómico Santiago Pérez; y, en Murcia la parlamentaria regional Begoña García Retegui y el alcalde de Calasparra, Jesús Navarro. En cuanto a los candidatos municipales, hubo elecciones primarias en 11 ciudades de más de 50.000 habitantes: Guadalajara, Alicante, Alcoy, Valencia, Sagunto, San Sebastián de los Reyes, Majadahonda, Arganda del Rey, Torrejón de Ardoz, Colmenar Viejo y Molina de Segura.

19 La encuesta preelectoral del Centro de Investigaciones Sociológicas (estudio 2.871) otorgaba a la candidatura encabezada por Aguirre 75 de los 129 escaños en juego frente a los 41 del PSOE y los 13 de IU.

20 Además en este tipo de elecciones se eligen los 157 consejeros de los cabildos insulares canarios.

21 A menos de dos meses de la celebración de las elecciones autonómicas y municipales de 2011, tras semanas de incertidumbre y fuerte tensión dentro del partido, José Luis Rodríguez Zapatero confirma ante el Comité Federal del PSOE, que no sería el candidato en los comicios generales previstos para 2012.

22 De hecho, las primeras medidas económicas adoptadas por el gobierno al inicio de la crisis se centraron en revitalizar el ámbito local y, las comunidades autónomas se vieron totalmente marginadas del proceso de atribución de fondos desde el Estado a los municipios. Las medidas adoptadas para tratar de paliar los efectos de la crisis y ayudar a los sectores más afectados se instrumentalizaron a través de seis decretos-leyes. De entre ellos destaca el Decreto-Ley 9/2008 de 28 de noviembre, por el que se crea un importante Fondo estatal de inversión local, un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo y se aprueban los créditos extraordinarios para dotarlo de contenido. Con estos recursos se hacían llegar a todos los municipios del Estado cantidades en función de su población para la inversión en nuevos proyectos.

23 Seis votos frente a cinco. 254 candidaturas tenían vía libre para concurrir a los comicios al reconocer el alto tribunal que «que no existe prueba con la intensidad suficiente como para entender demostrada desde la perspectiva objetiva que ninguna de las Agrupaciones de Electores cuyas candidaturas se han impugnado tenga como finalidad la sucesión o continuación de la actividad de los partidos políticos ilegalizados, sin perjuicio de su coincidencia ideológica dentro del marco de lo que se identifica como la izquierda abertzale sociológica» (Tribunal constitucional, Recurso de amparo nº 2561/2011).

24 Esta decisión fue calificada por el PP como un paso atrás en la lucha contra ETA y respecto a lo que manifestó continuadamente que no cejaría en su empeño de perseguir la impugnación, también durante la campaña tal y como la reforma de la ley electoral preveía. En este sentido, la reforma de la Ley del Régimen Electoral General (L.O. 3/2011, BOE de 29 de enero de 2011) impulsada por el PSOE y el PP y aprobada por el Parlamento modifica determinados preceptos de la ley electoral para evitar que formaciones políticas ilegales o quienes justifican o apoyan la violencia terrorista puedan utilizar nuevas vías para concurrir a procesos electorales y obtener representación institucional. Posibilita la impugnación de candidaturas durante la campaña electoral, ampliando el plazo de presentación del recurso y el plazo para que el Tribunal Constitucional resuelva los recursos, pudiendo coincidir con el último día de la campaña electoral (http://www.boe.es/boe/dias/2011/01/29/pdfs/BOE-A-2011-1640.pdf).

25 En estas elecciones municipales el electorado español residente en el extranjero, en países no europeos, no ha podido votar, lo que ha supuesto una reducción de 1.162.029 votantes. Este descenso se ha corregido con el incremento en 155.177 votantes extranjeros que han podido ejercer su derecho en estas elecciones. La resultante final, producto de éstos y otras modificaciones ofrece un cuerpo de electores decreciente en 562.300 personas en comparación con los comicios de 2007.

26 Supera incluso a las pérdidas de las elecciones municipales de 1995 cuando por vez primera gana el PP las elecciones municipales dado que entonces la diferencia en porcentaje de voto entre ambos partidos fue de 5 puntos.

27 En Asturias el enfrentamiento político entre Francisco Álvarez Cascos y el PP por el control interno del partido desemboca en la creación de una nueva formación, Foros de Asturias (FAC). Y en Navarra el PP rompe con su socio Unión del Pueblo Navarro que ha sido la fuerza más votada con el 27,7% del total de los votos válidos en la región.

28 Sin ir muy lejos esta viene siendo una interpretación comúnmente utilizada por los analistas como puede desprenderse de los resultados obtenidos por el laborismo británico en las elecciones municipales celebradas este 1º de mayo. Los resultados vaticinan un «terremoto» con efectos sobre la política británica y sobre el Primer Ministro conservador Gordon Brown (El País 4/5/2008). De forma similar los resultados de las elecciones municipales francesas celebradas en el mes de marzo han sido interpretadas como un «castigo» a la gestión del Presidente Nicolás Sarkozy (El País 9/3/2008 y El Mundo 17/3/2008).

29 Cabe mencionar que, tanto en las elecciones municipales de 2003 como en las elecciones municipales de 2007, el partido con mayor número de votos no logra el mayor número de representantes locales. En 2003 el PSOE con el 34,7% de los votos obtiene 21.917 concejales, cifra que es superada por el PP con 24.623 concejales y el 33,8% de los votos válidos. De forma similar pero inversa en 2007 el PP consigue el 36% de los votos y 23.348 concejales frente a los 24.029 del PSOE con un porcentaje de voto total algo inferior, el 35,3%.

30 Aunque la presencia de los líderes de los dos principales partidos fue desigual, a diferencia de lo que aconteció en las elecciones autonómicas celebradas cuatro años antes (Muñoz y López, 2008: 23).

31 El Estado fija en el Real Decreto-ley 8/2010 un tipo de endeudamiento del 2,4% del PIB regional.

32 La deuda conocida de las Comunidades autónomas se cifraba en el 33% durante el 2009 y oscilaba desde el 14,1% del PIB de la Comunidad Valenciana, el 3,9% de Cantabria, hasta el 2,5% del País Vasco.

33 A finales del año 2010 el Consejo de Política Fiscal y Financiera estableció una clasificación de comunidades autónomas relativa a su situación económica haciendo una clara diferenciación entre aquellas que debían adoptar medidas de ahorro (Galicia, Comunidad Valenciana, Canarias y Castilla y León) y las que debían adoptar medidas importantes de contención y reducción del gasto (Murcia y Castilla-La Mancha) al presentar un riesgo significativo respecto del cumplimiento del objetivo de déficit del 2,4% del PIB regional establecido.

3. LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS DE 2011: LA HOMOGENEIDAD TERRITORIAL DE LAS PREFERENCIAS ELECTORALES

Las elecciones generales de 2011 cerraban la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero. Sus resultados no fueron del todo inesperados, pero quizás sí sorprendentes. Y ello es así porque son las primeras en las que el partido en el gobierno se enfrentaba a una valoración de su gestión por parte de los ciudadanos en un escenario afectado por la crisis económica, que le había obligado a adoptar una serie de medidas alejadas de una estrategia socialdemócrata que concitaron un amplio rechazo social y difícilmente apoyadas por sus votantes. Además, si asumimos que los votantes castigan a los gobiernos por las malas épocas económicas y los premian por las buenas (Boch, Díaz y Riba, 1999: 174), también podremos comprender mejor los resultados del 20 de noviembre. Las undécimas elecciones generales de la democracia reunían una serie de características, algunas de las cuáles ya hemos apuntado, que permiten calificarlas de excepcionales. Se producía la alternancia en el gobierno tras dos legislaturas de mayoría socialista, y daban paso a un gobierno de mayoría absoluta del PP. La victoria del PP puede ser calificada de histórica en los mismos términos en los que se aludió a los resultados de 2000 (Wert, 2000; Santamaría, 2007:35). A diferencia de aquellas elecciones, la campaña electoral de 2011 se presentaba con preanunciadas expectativas de cambio en la correlación de fuerzas políticas. A priori, la posibilidad de una victoria del PP venía marcada por los sondeos, y la probabilidad de una mayoría absoluta era grande. Las encuestas publicadas durante la campaña otorgaban al PP una ventaja en intención de voto sobre el PSOE con una horquilla cifrada entre 12 y 15 puntos porcentuales. Si todos los indicadores preanunciaban un cambio, lo que era aún incierto durante la campaña electoral era la magnitud de las pérdidas del PSOE. El resultado confirmó la ventaja del PP sobre el PSOE en algo más de un millón de votos y en 76 escaños. Una diferencia desconocida hasta entonces que supuso una gran derrota para el principal partido de la izquierda y fue entendida en términos de castigo a su gestión gubernamental. El aumento del voto del PP y el descenso del PSOE, solo puede explicarse por la gran volatilidad electoral, la elevada fragmentación parlamentaria y, consecuentemente, la menor concentración de voto entre los dos grandes partidos es el reflejo de una transformación importante de las preferencias de los electores.

En términos de participación electoral, estas elecciones arrojaban cifras similares a las de las elecciones generales de 2000 que también resultaron ser elecciones de cambio, pero cuyos datos manifiestan comportamientos de continuidad, como también se aprecia en las elecciones de 1979, 1986 y 1989, todas ellas con un descenso significativo en los niveles de movilización electoral respecto a las elecciones precedentes, y que basculan en la horquilla situada entre el 68 y el 70%. Esta variación induce a plantear cierta inestabilidad en el comportamiento electoral de los españoles y reabre el debate sobre el declive de las elecciones generales en las democracias occidentales y el sesgo ideológico de la participación (Gray y Caul, 2000; Arts y Wessels, 2005; Fisher, 2007).

Gráfico 8.3. Evolución de los niveles de participación en elecciones generales en España (1977-2011)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Junta Electoral Central.

Reconociendo que el censo electoral no ha sufrido variaciones relevantes, excepto las propias de la inclusión de españoles con derecho a votar en 2011 y la reducción del mismo de aquellas que han fallecido, lo realmente destacable es señalar que los aumentos de abstención se producen en todas las provincias españolas, con las excepciones de Vizcaya y Jaén, donde la participación ha incrementado ligeramente: un 1,7% y un 0,7% respectivamente. Sin contar Ceuta y Melilla que arrojaban la mayor desviación con respecto a 2008 (ambas superan los siete puntos), tres provincias catalanas de Lérida, Gerona y Tarragona junto con Mallorca y León fueron en 2011 los ámbitos territoriales más abstencionistas en estas elecciones generales³⁴. Por el contrario, en la Comunidad andaluza, las provincias de Almería, Córdoba, Granada y Sevilla fueron las que mantuvieron una mayor pauta de estabilidad en términos de movilización electoral.

En 2011 el PP rompe su techo electoral y gana más de medio millón de votos pese a quedarse a medio millón de votos de los que alcanzó el PSOE en 2008. El PSOE obtiene el peor resultado desde los inicios de la transición. Con 110 escaños se hunde por debajo de los resultados que obtuvo Joaquín Almunia en 2000. La pérdida de más de 4 millones de votos tiene consecuencias internas para el partido, dado que Rubalcaba fue elegido para contener al PP y lograr una derrota asumible, habiendo fracasado en ambos objetivos. IU, la candidata lógica a absorber los votos de izquierda, aumenta en algo más de 700.000 el número de votantes y obtiene 9 escaños, supera holgadamente los resultados de 2008, pero no ha alcanzado los de Julio Anguita en 1993 y 1996 —otros dos momentos complicados para el PSOE—, ni siquiera los del PCE en 1979. Mientras que UPyD lo hace en unos 800.000 votos y 4 escaños. CiU también incrementa el número de votos, y es la quinta fuerza política seguida de Amaiur que obtiene 333.628 votos, cifra casi similar a la lograda por el PNV.

La victoria del PP se edifica sobre la pérdida generalizada de apoyos electorales del PSOE en todos los territorios, algunos de ellos de peso político como las comunidades andaluza, catalana, extremeña y vasca. En Andalucía el PP rompe la hegemonía socialista al ganar votos y escaños y consolida el vuelco electoral de las elecciones municipales de mayo anterior. Desde hacía 19 años, el PSOE venía sumando victorias ininterrumpidamente en Andalucía. Los resultados del 20 de noviembre alteraban el mapa electoral y de los 36 escaños que tenía el PSOE en 2008 en esta región, éstos se habían reducido a 25. A la vez, el PP pasaba de obtener 25 diputados a 33 e IU se hacía un hueco, al conseguir dos escaños (uno por Sevilla y otro por Málaga). En Cataluña, CiU gana por vez primera al PSC. El respaldo en las urnas volvía a colocar a la formación nacionalista con la misma fuerza que en 1996. El PSC, que cuatro años antes logró 25 diputados, vió mermado notablemente su apoyo al perder 11 escaños y dejar de ser primera fuerza política, puesto que ha pasado a ocupar CiU, que obtiene 16 diputados, seis más que hace cuatro años. En el País Vasco se produce una preocupante emergencia de Amaiur que frena la tendencia alcista del PP a la par que se aprecian unos pésimos resultados de los socialistas vascos, que pasan de 9 a 4 escaños.

Por circunscripciones, el PP ganaba en 45 de los 52 distritos electorales, arrebatándole al PSOE 17 de las 23 en las que éste había ganado en 2008. Las dos únicas circunscripciones en las que el PSOE vencía era Sevilla, cuyo cabeza de lista fue Alfonso Guerra, y Barcelona encabezada por Carme Chacón. Pero la competitividad en ellas ha sido muy elevada y solo se distancia del PP en ellas tres puntos y apenas medio punto sobre CiU, respectivamente. Por otra parte, a pesar de que en las restantes provincias catalanas CiU ha sido la fuerza más votada, el incremento de voto del PP con respecto a 2008 fue notable en Tarragona —gana un 6% del voto y 1 escaño más—, y en Gerona —gana un 4% del voto y logra un escaño, manteniéndose invariable el escaño de Lérida, a pesar de aumentar en más de cuatro puntos el porcentaje de voto. En el País Vasco la pérdida de voto socialista es también de gran magnitud y con la excepción de Álava, que ha votado mayoritariamente al PP, en Vizcaya vence el PNV y en Guipúzcoa Amaiur.

Gráfico 8.4. Distribución de las mayorías de voto por circunscripciones en las elecciones generales de 2011.

Fuente: extraído de www.electionresource.org/es.

En Andalucía los resultados del PP también han sido amplios en todas las circunscripciones. El mayor crecimiento electoral se localiza en las provincias de Huelva, Cádiz y Jaén donde ganaba más de un ocho por ciento de votos respecto a 2008, seguidas de Almería, Córdoba, Málaga y Granada, ésta última con un crecimiento de cerca del 7% de votantes. A resultas de lo anterior y en términos parlamentarios, ganaba un escaño más que en 2008 en todas las provincias andaluzas, incluso en Sevilla, donde el PSOE perdía dos escaños, y uno de ellos lo obtenía también IU. Este retroceso del PSOE en un feudo tradicional de votantes es equiparable al ocurrido en Extremadura. En ambas provincias el PP gana votos —cerca de un 9% en Badajoz y más del diez por ciento en Cáceres—, a costa de importantes pérdidas del PSOE, más del catorce por ciento y más del quince por ciento respectivamente. Este deterioro de los apoyos electorales del PSOE se extendía a lo largo de la geografía electoral y correlacionaba en la mayoría de las veces positivamente con ganancias obtenidas por el PP en dichas circunscripciones. Solo no ha sido así en aquellas provincias en las que irrumpe con fuerza un partido regionalista, como en Asturias el Foro —además de IU— o, en Guipúzcoa Amaiur, que obtenía tres escaños y el 35% de los votos. En ambos casos estos partidos desplazaban al PP y erosionaban al PSOE quien sufre el mayor retroceso territorial en términos electorales.

Tabla 8.7. Pérdidas y ganancias de voto del PSOE y del PP en las elecciones generales de 2011*

Diferencia en % voto 2008-2011

Circunscripción

PSOE

PP

Circunscripción

PSOE

PP

Melilla

-22,81

17,7

Valencia

-14,22

0,62

Ceuta

-20,29

10,91

Alicante

-14,17

2,78

Barcelona

-18,99

4,14

Huesca

-13,91

10,94

Tarragona

-18,85

5,88

Salamanca

-13,87

6,4

Cantabria

-18,43

2,21

Coruña

-13,82

8,87

Cádiz

-18,35

8,85

Toledo

-13,73

6,05

Guipúzcoa

-18,04

-0,89

Valladolid

-13,68

3,65

Gerona

-18,01

4

Madrid

-13,6

1,65

Asturias

-17,74

-6,17

Granada

-13,49

5,67

Álava

-17,29

0,63

Guadalajara

-13,31

3,38

Lérida

-16,92

4,39

Lugo

-13,3

11,58

Las Palmas

-16,43

11,37

Zamora

-13,21

6,43

Sevilla

-16,38

-2

Santa Cruz de Tenerife

-13,01

14,68

León

-16,03

8,83

Navarra

-12,76

-1,04

Cáceres

-15,74

10,28

La Rioja

-12,57

5,2

Albacete

-15,66

7,77

Pontevedra

-12,53

7,12

Zaragoza

-15,65

10,48

Burgos

-12,52

3,74

Vizcaya

-15,62

-0,7

Ávila

-12,48

3,38

Málaga

-15,43

6,74

Palencia

-12,33

5,44

Islas Baleares

-15,37

5,56

Segovia

-12,29

3

Huelva

-15,12

8,88

Almería

-12,25

7,85

Ciudad Real

-14,82

7,47

Cuenca

-12,24

6,13

Badajoz

-14,81

8,91

Murcia

-11,9

3,03

Castellón

-14,64

3,89

Teruel

-11,73

12,11

Córdoba

-14,52

7,02

Soria

-11,17

5,13

Jaén

-14,49

8,81

Orense

-11,05

9,36

Total nacional

-15,14

4,68

* Las circunscripciones están ordenadas en sentido descendente en puntos porcentuales tomando como referencia las cifras del PSOE.

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.

La competición electoral en 2011 se aborda en un escenario de certidumbre respecto a sus resultados, vinculado frecuentemente con la probabilidad de alternancia en el gobierno. Comparando con situaciones de similares características, la diferencia en porcentaje de votos entre el PP y el PSOE en 2011 alcanzó los quince puntos, superando en más de diez a los de las elecciones de la alternancia de 2004 y en cinco a los de las elecciones de 2000. Los niveles de concentración y fragmentación del voto que nos permiten observar en qué medida los ciudadanos han distribuido sus preferencias entre las formación políticas que compiten en el escenario electoral, se ha debilitado en 2011pese a la mayoría absoluta del PP, afectando el formato del sistema de partidos.

Los datos del índice del número efectivo de partidos son similares a los resultantes de las elecciones generales de 1993, cuando el PSOE obtuvo una mayoría simple en el Congreso. El sistema bipartidista se ha debilitado por la entrada de 13 partidos a la cámara baja. Si en 2008 el 92% de los escaños recaía en el PSOE y en el PP, esta cifra en la actualidad se reduce en ocho puntos hasta llegar al 84,6. Por otra parte, la inestabilidad del comportamiento electoral, medida a través de la volatilidad electoral, alcanza unas cotas que recuerdan a la experimentada a mediados de los años ochenta. Los cambios electorales netos que se han producido en el sistema de partidos debidos a las transferencias individuales de voto arrojan cifras acordes al formato del sistema de partidos resultante, y más directamente vinculados a la oferta de partidos.

Si como ya hemos mencionado son numerosos los partidos políticos que obtienen representación tras las elecciones generales de 2011, más alta que en anteriores ocasiones ha sido también la probabilidad de que se hayan producido transferencias de electores de un partido a otro. Merece la pena en este sentido señalar que, exceptuando las elecciones generales de 1982, en las que al menos un 40% de los electores cambió su opción partidista respecto a las elecciones de 1979, en las elecciones de 2011 cerca de un 16% de electores ha modificado el sentido de su voto, y aún más, estos cambios se han percibido con mayor rotundidad entre bloques ideológicos, es decir, prácticamente todos esos votantes fluctuantes lo han hecho cambiando su voto a partidos distantes ideológicamente hablando. La extraordinaria intensidad de las transferencias de voto ocurridas en las elecciones de 2011 ha conducido a un realineamiento de grandes proporciones por la fluidez del electorado manteniéndose prácticamente estables las ofertas partidistas.

Tabla 8.8. Elecciones generales en España: indicadores electorales y parlamentarios

Elecciones generales

1977

1979

1982

1986

1989

1993

1996

2000

2004

2008

2011

Competitividad electoral (Ce) y parlamentaria (Cp)

Ce

5,3

4,5

21,9

18,3

14,0

4,0

1,3

10,3

5,0

3,5

15,9

Cp

13,7

13,4

27,4

22,6

19,4

5,1

4,3

16,6

4,6

4,6

21,7

Ce-Cp

8,4

8,9

5,5

4,3

5,4

1,1

3,0

6,3

0,4

1,1

5,8

Concentración votos (Cv) y escaños (Ce)

Cv

63,7

65,2

74,5

70,0

65,4

73,6

76,4

78,7

80,3

82,7

73,3

Ce

81,1

82,6

88,3

82,6

80,6

85,7

84,9

88,0

89,1

92,0

84,6

Número efectivo de partidos electorales (Ne) y parlamentarios (Np)*

Ne

4,16

4,16

3,33

3,57

4,16

3,53

3,28

3,18

3,10

2,82

3,41

Np

2,85

2,77

2,32

2,63

2,77

2,70

2,72

2,52

2,50

2,35

2,60

Ne-Np

1,31

1,39

1,01

0,94

1,39

0,83

0,56

0,66

0,60

0,47

0,81

Elecciones generales

Volatilidad electoral **

1977-79

1979-82

1982-86

1986-89

1989-93

1993-96

1996-00

2000-04

2004-08

2008-11

Volatilidad agregada

10.8

42.3

11.9

8.9

9.5

4.4

8.2

10.2

4.6

15.9

Volatilidad entrebloques

2.2

6.7

2.4

1.7

1.7

1.7

7.9

7.8

4.4

15.1

Volatilidad intrabloques

8.6

35.6

9.5

7.2

7.8

2.7

0.3

2.4

0.2

0.8

El número efectivo de partidos electorales N se calcula como sigue: N = 1 / ∑ P²i, donde Pi, es la proporción de votos o escaños del partido i (Laakso y Taagepera, 1979). La fórmula para calcular la volatilidad electoral agregada (VT) es la siguiente: VT = ∑ | Pi, t-Pi (t+1) | 2 donde Pi representa el apoyo electoral en porcentaje sobre el voto válido para el partido i en los tiempos t y t+1, es decir, en dos elecciones sucesivas. La Volatilidad entre bloques VB = | PiV + PjV +…PkV | + | PxV + PyV +…PnV | 2, Y, la volatilidad intrabloques se calcula: VIB = VT-VB (Bartolini y Mair, 1990).

Fuente: elaboración propia. Datos del Ministerio del Interior

34 Estas provincias ya venían destacando en los análisis por sus fluctuaciones de movilización y desmovilización (Font y Mateos, 2007:148).

4. ALGUNAS RAZONES DEL CAMBIO ELECTORAL DE 2011

Las elecciones de 2011 se convocaron en un contexto de grave crisis económica global, de malestar democrático, con una valoración del gobierno muy crítica sobre el que recaía toda la responsabilidad y precedidas de varias consultas electorales de segundo orden cuyos resultados se interpretaron en clave nacional advirtiendo de futuros desenlaces electorales. Todos estos factores no eran propicios para el partido del gobierno, pero no hay evidencia empírica que compruebe de forma fehaciente que el partido en la oposición rentabilice electoralmente una situación de este calibre. En el voto influye también otra serie de elementos, como la ideología de los electores y su identificación partidista. Y no son compartimentos estancos sino que uno condiciona la forma en que se aprecia, en este caso, la situación económica y política de un país. No obstante, la capacidad de la ideología para neutralizar los efectos de una crisis económica como la actual —por su profundidad y duración—, puede ser limitada, de ahí que afecte sobre la orientación del voto en mayor medida que en otras ocasiones. Dependerá entonces de la forma en que los ciudadanos aborden las cuestiones que consideran de mayor importancia y de la asignación de responsabilidades al Gobierno junto con la evaluación respecto a la Oposición.

4.1. Las consecuencias políticas de la crisis económica: estrategias del gobierno y de la oposición

Durante la campaña electoral de 2008 el PSOE puso de relieve los buenos resultados de la gestión económica de su anterior gobierno mientras que los populares insistieron en la gravedad de los síntomas de desaceleración que se percibían y que pronosticaban una crisis económica. Fue durante el discurso de investidura como presidente de gobierno, cuando Rodríguez Zapatero admitió cierta desaceleración económica y reconoció el progresivo incremento de la tasa de desempleo³⁵. No obstante, en ese momento el presidente se compromete a cumplir sus promesas electorales en materia económica³⁶. Desde entonces y a lo largo de toda la legislatura, la economía ocupará un lugar destacado en el debate político e incidirá en la toma de decisiones gubernamentales.

La adopción de las primeras medidas para tratar de amortiguar los efectos de la crisis económica se fundamentó en políticas de gasto de carácter anticíclico a la vez que se garantizaban las prestaciones sociales y el mantenimiento del régimen laboral³⁷. Para llevar a cabo esta política pretendió contar con el apoyo de los sindicatos y no dudó en enfrentarse con la organización patronal. El PP criticó estas medidas reclamando una reforma laboral de amplio alcance además de insinuar una moción de censura o pedir elecciones anticipadas. La gran incertidumbre económica del inicio de la legislatura comenzó progresivamente a tener efectos sobre las valoraciones de los ciudadanos. La mayoría identifica al paro como el principal problema a afrontar por el Gobierno, seguido de otros aspectos más generales de índole económica. Y, con el transcurso del tiempo, cuando la crisis económica se convierte en fenómeno mundial, esta percepción ciudadana se intensifica sobremanera (ver gráfico 8.3). Significa, también en otro sentido, que pierden peso otros temas que inquietaban a los ciudadanos como la inmigración o la vivienda y pasan a ocupar posiciones inferiores en la escala de preocupaciones sociales. Y ello a pesar de que una vez se asienta la recesión económica durante el año 2009 el Gobierno se ve obligado a dejar en segundo plano las políticas sociales anunciadas en campaña. Comienza a florecer un malestar democrático, los indicadores de confianza política retroceden y las expectativas de mejora decaen, todo lo cual conduce a un estado de desafección que convierte a los políticos en el tercer problema del país, según identifica uno de cada cuatro ciudadanos en 2011, lo que supone un incremento respecto a 2008 de cerca de veinte puntos. Este alejamiento de la esfera política nutrido por la crítica hacia la clase política, genera un sentimiento de incapacidad para influir en el sistema político y que éste responda, a su vez, a las demandas de los ciudadanos. Los partidos políticos se sitúan en último lugar del ranking de confianza y su valoración institucional decae, abonando que fenómenos como el movimiento del 15-M despierten la simpatía de buena parte de los ciudadanos, incluso simpatizando con algunas de sus reivindicaciones. Todo lo cual induce a pensar que los ciudadanos reclaman instituciones eficaces y descubren la importancia de estar bien gobernados.

Gráfico 8.5. Evolución de la valoración de los principales problemas del país.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas.

Desde Bruselas se entendía que estaba en juego la supervivencia del euro y se adoptó un giro copernicano en la gobernanza económica de la Unión. Las inquietudes de los mercados financieros —acosados por una prima de riesgo creciente— obligaron al Gobierno a promover reformas de calado que necesitaban de negociación con los actores sociales y económicos. Debían ser adoptadas en un parlamento en el que no tenía la mayoría suficiente lo que le exigía procesos de negociación política³⁸. Ésta pasaba en primer lugar por lograr el apoyo del principal partido de la oposición. Ante su rechazo, el Gobierno buscó el respaldo de grupos minoritarios. Los representantes de partidos catalanes, CiU y ERC, comenzaban a estar condicionados por la proximidad de las elecciones autonómicas, y otras fuerzas políticas de izquierda, como IU, ICV o el BNG, mostraban fuertes discrepancias ideológicas. La situación era compleja y desde entonces de forma incesante la gestión de la crisis monopolizó la agenda política complicando sobremanera la acción del Gobierno. Al final de la legislatura las medidas económicas que el Gobierno hubo de adoptar pretendían evitar la sombra que se cernía sobre España de una intervención financiera³⁹. Mostraban la cara más dura de la crisis y podían pasarle factura en las urnas. Las elecciones celebradas durante el transcurso de la misma eran prueba evidente del malestar social, y resultaron en un comportamiento electoral propio de votantes que deseaban castigar a un gobierno al que consideraban responsable de la situación económica⁴⁰.

Gráfico 8.6. Evolución de la valoración del escenario político y económico*

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas

* Los valores de los gráficos corresponden al sumatorio de los porcentajes de las categorías «muy buena» y «buena» de la variable.

La percepción de los ciudadanos de la situación política y económica convivió con la publicación continua de indicadores que reflejaban el estado de la macroeconomía. Las cifras podían ser entendidas, básicamente, como el resultado de las decisiones tomadas por los políticos y altos cargos del gobierno. En una situación de dificultad económica profunda como la que ha caracterizado esta legislatura, los electores se pueden mostrar críticos con el gobierno pero piensan que el partido en la oposición actuaría o habría actuado aun peor en esas mismas condiciones. De ahí que no en pocas ocasiones, algunos gobiernos sobrevivan al dictamen de las urnas. Pero si el votante busca indicios de responsabilidad y examina las promesas de la oposición ello exige que se den muestras de credibilidad suficiente para que el elector modifique su opción electoral y vote al partido de la oposición (Maravall y Przeworski, 1999). Esta estrategia fue adoptada por el PP durante la campaña electoral de 2008 al confiar en que su buena imagen como gestor de la economía, durante sus ocho años al frente del gobierno, podría ayudarle a captar un mayor número de electores. En esta misma línea, durante la legislatura, la táctica del PP insistió en desgastar al ejecutivo, primero acusándolo de negar la crisis, de no disponer de un diagnóstico adecuado; después, denunciándolo por elaborar una política económica que resultaba ineficaz y, en definitiva, responsabilizándolo de la crisis con la finalidad de mostrarse ante los ciudadanos como opción alternativa de gobierno. Pero la credibilidad del principal partido de la oposición, su capacidad para formular una alternativa política realista para salir de la situación económica y afrontar los principales problemas del país no se aprecia entre la opinión pública hasta la segunda mitad de 2010. En ese momento el crecimiento del voto directo al PP y el importante deterioro de los apoyos sociales y electorales de los socialistas dibujaban un nuevo escenario en el que para evitar cierto malestar con los ciudadanos y convencer a los votantes más moderados no consideraron oportuno manifestar sus propuestas para salir de la crisis. Mientras, la imagen de Mariano Rajoy como líder político se recomponía a ojos de la opinión pública y de los miembros de su partido. El giro hacia la moderación que emprendió tras perder las elecciones de 2008 fue criticado por un sector de su partido que puso en tela de juicio su capacidad de liderazgo. La campaña de desestabilización interna comenzó con la celebración de su XVI Congreso Nacional en Valencia y ante la incapacidad de encontrar un liderazgo alternativo, Mariano Rajoy fue elegido presidente nacional del partido. Avanzada la legislatura no cesaron las hostilidades internas, una vez que el PP obtiene sendas victorias electorales en los comicios europeos y autonómicos de Galicia, se moderaron pero las críticas no acallaron hasta que el partido consiguió situarse como tercera fuerza política en Cataluña. Fue en aquel momento cuando la popularidad de Mariano Rajoy se situó en niveles similares a los del presidente del gobierno.

Gráfico 8.7. Evolución de la valoración de líderes políticos.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas.

Entretanto la impopularidad del presidente del gobierno y de algunos de los miembros del ejecutivo creció progresivamente. Este hecho alentó que, ante la inminencia de la convocatoria electoral autonómica de 2011, algunos líderes socialistas manifestaran públicamente su insatisfacción con las políticas adoptadas por el gobierno⁴¹. En este escenario de descrédito político Rodríguez Zapatero anuncia que no se presentará como candidato a las elecciones generales lo cual abre un proceso de debate interno del PSOE ante la anunciada celebración de elecciones primarias. Carme Chacón parecía querer competir con Alfredo Pérez Rubalcaba alentada por un sondeo en que se mostraba que su popularidad y los posibles efectos de su nombramiento sobre la intención de voto del PSOE eran similares a los de Pérez Rubalcaba. No obstante, apenas dos días antes de la celebración del Comité Federal del PSOE Chacón anunció su retirada. Dejó el camino despejado a Rubalcaba en un momento en el que el PSOE había sufrido una severa derrota electoral en las urnas que significaba una distancia respecto del PP en apoyo electoral de diez puntos en las elecciones municipales. La combinación de estos factores, económicos, políticos y sociales, comportó que el presidente del gobierno anunciara —a pesar de las discrepancias internas que suscitó y de incumplir su promesa de agotar la legislatura—, el adelanto de las elecciones generales a noviembre de 2011, cuatro meses antes de lo previsto.

4.2. El progresivo debilitamiento de los anclajes ideológicos

La erosión de la popularidad del ejecutivo durante el último año de la legislatura, el notable y progresivo descenso en la intención directa de voto al PSOE, especialmente entre electores de la izquierda y la valoración de la gestión de la crisis económica fueron señales que enfocaban la atención hacia el debilidad del sustrato ideológico socialista. Y, la ideología no fue capaz de amortiguar el impacto de la economía sobre la supervivencia del gobierno. La pérdida de fuerza del PSOE en la izquierda y el centro-izquierda venía percibiéndose ya desde los finales de los años noventa (Sánchez-Cuenca, 2009:36). Pero desde 2008, el PSOE pierde progresivamente el voto de los electores situados en todos los espacios ideológicos. Sorprende que cerca del 26% de los electores situados en la izquierda (categorías 3 y 4 de la escala ideológica) declaren abandonar su intención de votar al PSOE en 2011. Y que de un 50% de votantes socialistas en 2008 que se sitúan en posiciones de izquierda más extrema (categorías 1 y 2 de la escala) solo un 38% manifieste su intención de volver a apoyar a este partido en 2011. Y así podríamos hacer los cálculos para todos los electores situados en cualquier posición de la escala ideológica. El desgaste en los apoyos electorales del PSOE ha sido intenso y a la par que equilibrado a nivel ideológico, durante el transcurso de la legislatura. En otro sentido, el avance del PP se localiza en todas las categorías de la escala, siendo ésta menor —lógicamente— entre los votantes situados más a la izquierda (categorías 1 y 2 de la escala). Este escenario ratificaría el hecho de que el voto ideológico se desdibuja (Font y Ramiro, 2010:216) y los ciudadanos castigan sin voto a los partidos que están internamente divididos.

Tabla 8.9. Evolución de la intención de voto según ideología

PSOE

PP

2008

2009

2010

2011

2008

2009

2010

2011

Izquierda

(1-2)

50,3

47,2

33,8

38,0

1,6

2,8

2,0

0,6

(3-4)

69,5

61,5

54,9

43,6

1,5

1,8

3,0

5,6

(5-6)

22,9

15,9

11,4

12,4

29,4

30,2

26,5

34,3

(7-8)

4,1

2,8

1,3

0,4

80,7

77,8

79,7

84,0

Derecha

(9-10)

6,9

4,1

2,0

3,7

75,9

75,5

78,0

79,6

Fuente: barómetros del CIS. Estudios 2761, 2798, 2834 y 2885

También es cierto que el anclaje electoral ideológico ha sufrido fluctuaciones que han planteado, en otras ocasiones, el surgimiento de nuevos realineamientos electorales. Por esta razón, y a la espera del análisis de los datos procedentes de la encuesta postelectoral de 2011, es justo reconocer que por encima de otros elementos, como la religión o la clase social, la ideología tiene un carácter predominante sobre la orientación del voto. De hecho, el lento pero constante avance del PP hacia las posiciones del centro le ha valido la victoria en las elecciones legislativas. Muchos factores han podido influir en este cambio. Por mencionar alguno, aludir a la negativa evaluación de la gestión del ejecutivo a lo largo de estos casi cuatro años, sin olvidar el grado de desconfianza que despertaron entre los votantes socialistas las políticas implementadas por el Gobierno, y como telón de fondo una, cada vez más debilitada, valoración del Presidente de Gobierno. Rodríguez Zapatero es valorado por sus votantes con un 6.3 de media en 2008. Esta cifra desciende progresivamente hasta alcanzar las cotas mínimas en julio de 2011 y se sitúa en el 5.1. De forma similar los votantes socialistas han sido críticos con la gestión del Gobierno y las valoraciones a lo largo de la legislatura han sufrido un fuerte descenso. Si apenas unos meses después de las elecciones de 2008 cerca de un 40% de los socialistas consideraba que la gestión que estaba realizando el Gobierno era, en términos generales, positiva, a mitad de la legislatura, en abril de 2010 esta cantidad se reduce hasta el 20%, y a final de la misma cae estrepitosamente hasta ser bien valorada únicamente por un 11% de votantes socialistas. Esta misma tendencia a la baja se percibe en la confianza que despierta Rodríguez Zapatero entre sus votantes. Fue de más del 65% en 2008 y apenas unos meses antes de las elecciones generales de 2011se reduce esa cifra hasta la mitad. Este fenómeno sugiere también cierta conexión con los ciclos de popularidad del gobierno. Pero bajo esta lógica, una vez ganadas las elecciones y en plena euforia postelectoral, los votantes suelen manifestar mayores niveles de aprobación al gobierno, siendo a mitad de la legislatura cuando se sucede el período de menor apoyo ciudadano, y para, finalmente, comenzar a remontar hacia cierre de la legislatura. Esta última etapa es la que no ha ocurrido en esta legislatura. La crítica de los votantes que apoyaron al PSOE parece conjugarse con la menor valoración de su líder y con cada vez una mayor ampliación de posibles electores moderados que son captados por el PP.

Gráfico 8.8. Evolución de las valoraciones de la gestión del gobierno y de la oposición y el grado de confianza en Rodríguez Zapatero por los votantes del PSOE *.

* Los valores de los gráficos corresponden al sumatorio de los porcentajes de las categorías «muy buena» y «buena gestión» y «bastante» y «mucha confianza» de las variables.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas.

35 El presidente reconocía en su discurso de investidura que «Debemos afrontar con realismo un período de desaceleración económica que se extenderá a lo largo de la primera parte de la legislatura».El discurso completo de investidura de Rodríguez Zapatero ante el Congreso de los Diputados está accesible en http://www.lamoncloa.gob.es/Presidente/Intervenciones/Sesionesparlamento/prsp20080408.htm

36 En concreto, plantea incrementar las pensiones de jubilación y de viudedad, deducir 400 euros en el impuesto sobre la renta, aumentar el salario mínimo y a reducir la tasa de desempleo.

37 Propone extender el subsidio a los parados que lo han agotado, mejorar la formación profesional, reducir el impuesto de sociedades y acometer reformas estructurales. Anuncia una Ley de Economía sostenible, y aprueba algunas leyes de claro contenido económico como la Ley 14/2009 de 11 de noviembre, por la que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción.

38 El desplome de la economía griega a comienzos de 2010 sembró el pánico en los mercados financieros ante la posibilidad de que un país de la euro zona euro pudiera declararse en bancarrota. Con posterioridad la Comisión aprobó un fondo de rescate para Grecia.

39 Rodríguez Zapatero pretendía actuar sobre la reducción del déficit y la deuda pública y reorganizar el sistema financiero. Para ello anunció una bajada del impuesto de sociedades para pymes y la privatización de una parte de los aeropuertos y loterías del Estado.

40 La claridad en la asignación de responsabilidades por parte de los ciudadanos ante determinadas situaciones es un requisito fundamental para determinar la orientación del voto (Simon, 1989; Powell y Whitten, 1993; Crew y Weiher, 1996). Datos del estudio 2829 del Centro de Investigaciones Sociológicas muestran que el 76,5% y el 69,2% de los ciudadanos consideran responsable al gobierno central de los niveles de desempleo y de la situación económica, respectivamente.

41 Fue el caso, por ejemplo, de José María Barreda, presidente de Castilla La Mancha, quién también veía reducir sus apoyos electorales en su comunidad. Insinuó en un medio de comunicación que Rodríguez Zapatero no debía volver a optar como candidato socialista en las elecciones generales, de cuyas palabras se retractó públicamente. También el pulso entre Tomás Gómez y Rodríguez Zapatero fue un ejemplo del desencuentro entre líderes socialistas. Y a la hora de diseñar la campaña electoral ésta se enfocó en los asuntos y factores locales para evitar que los ciudadanos utilizaran su disconformidad con el gobierno central para castigar a los candidatos locales del PSOE. El presidente de Castilla-La Mancha, José María Barreda, que ya había prescindido de Zapatero al lanzar su candidatura, declaraba que lo mejor de cara a las elecciones del 22 de mayo era «territorializar la campaña porque las elecciones son regionales y municipales». El líder socialista extremeño Guillermo Fernández Vara apostaba por una campaña «pegada al territorio». Y el candidato socialista a la comunidad de Madrid, Tomás Gómez, señaló que era una «estrategia inteligente» conseguir que «el debate resida en lo que se juegan los ciudadanos el 22 de mayo y no en otras cosas».

5. CONCLUSIONES

Como subrayan Cees van der Eijk y Mark N. Franklin (2009:11) y resaltan Montero y Lago (2010:18) «las elecciones solo pueden ser estudiadas en sus propios contextos». Y el estudio de las elecciones generales de 2011 que cierran la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero es un buen ejemplo de ello. Para poder comprender los resultados de estas últimas elecciones es necesario entender el escenario en el que se celebraron y más aún si cabe analizar los acontecimientos políticos, sociales y económicos que se jalonaron a lo largo de la legislatura. Durante el transcurso de la misma la crisis económica se extendió con fuerza en España. Aunque su origen estuvo fuera de nuestras fronteras sí afectó seriamente a nuestra economía que adolecía, por otra parte, de un crecimiento con características propias. Aunque la incidencia de la crisis ofrece algún matiz diferencial a lo largo del tiempo terminó por afectar de forma profunda en todos los ámbitos. La crisis económica protagonizó la información política de los principales medios de comunicación y la opinión pública española situaba el paro y el deterioro de la economía en el epicentro de sus preocupaciones, restando peso a las ya tradicionales preocupaciones sobre la situación de la sanidad o la inmigración.

El Gobierno fue midiendo el clima político de su gestión a través de las diferentes convocatorias de elecciones infraestatales y supraestatales que se celebraron durante la legislatura: primero elecciones autonómicas gallegas y vascas, donde sufrió un retroceso a pesar de que en el caso del País Vasco le valió alzarse con el gobierno autonómico gracias al apoyo del PP, desbancando por vez primera del ejecutivo regional al PNV. En Galicia, el gobierno de coalición del PSC-BNG fue castigado y con una diferencia de un escaño, que es el que invariablemente inclina la balanza hacia uno u otro lado, el PSOE perdió la mayoría en el Parlamento regional. Seguidamente las elecciones europeas de junio de 2009 denotaron una pérdida en los apoyos electorales del PSOE frente a un ligero incremento del PP en un contexto de fuerte concentración electoral entre ambos partidos mayoritarios. La «territorialización» del voto se apreció con nitidez y se localizaron aspectos diferenciadores por comunidades. Entonces ya fue significativa la pérdida de votos en sus feudos tradicionales, Andalucía, Castilla la Mancha y Cataluña, todas ellas gobernadas entonces por socialistas. Pero no fue hasta finales de 2010 cuando la pérdida del gobierno de Cataluña y el fuerte retroceso electoral del PSOE en esta comunidad cuestionó, en términos generales, el rendimiento del gobierno tripartito y su gestión gubernamental, junto con las transformaciones que la crisis económica venía provocando sobre las orientaciones partidistas. Cierto es que, como ya hemos señalado, en la gran mayoría de las democracias occidentales los resultados, con ocasión de la celebración de elecciones de segundo orden, muestran que los partidos del gobierno ven reducido significativamente el número de votos obtenido en elecciones previas de primer orden⁴² pero la debacle que supusieron las elecciones municipales y autonómicas de 2011 produjeron un vuelco en el mapa electoral español de gran calado político.

Quizás las elecciones generales de 2011 son una buena muestra de que si los ciudadanos consideran que la situación económica es buena premian al gobierno con su voto; pero, si valoran negativamente la situación económica lo castigan negándole su apoyo y votando al partido de la oposición (Boch, Díaz y Riba, 1999: 174). Los datos aquí expuestos han demostrado que la opinión pública y los votantes socialistas se mostraban críticos con la gestión económica del gobierno, se reducía la confianza en él para salir de la difícil situación, caía estrepitosamente la valoración de Rodríguez Zapatero como líder y las disensiones internas tras el anuncio de la retirada del presidente del gobierno de la política no fueron sino un ingrediente más que añadir a la complicada situación del PSOE. Paralelamente, los anclajes ideológicos de los votantes socialistas se diluyen y además, el nivel de elasticidad de la demanda, esto es, el margen de maniobra para el cambio de preferencias de los votantes, incrementa el grupo de votantes con disponibilidad al cambio. De ahí que, finalmente, la victoria del PP en las elecciones de 2011 y el descalabro del PSOE en esta cita electoral cierren un ciclo político y una legislatura convulsa. Estas elecciones se han convertido en «críticas» por la evolución de una legislatura convulsa que las ha precedido.

42 Este fenómeno se ha constatado con ocasión de las elecciones al Parlamento Europeo de 2004, en las que 23 de los 25 gobiernos de los países de la UE perdieron un significativo segmento de apoyos electorales. Una de las dos excepciones fue España, en la que el PSOE aumento su porcentaje de voto válido en casi un 1% a tan solo un mes de las elecciones legislativas.

CAPÍTULO 9

LOS PARTIDOS POLÍTICOS: DE LOS PROBLEMAS DE SIEMPRE A LOS NUEVOS RETOS

PALOMA ROMÁN MARUGÁN

UCM

1. INTRODUCCIÓN. EL SISTEMA ESTATAL DE PARTIDOS Y LOS SUBSISTEMAS AUTONÓMICOS EN ESPAÑA

1.1. El sistema estatal de partidos

La vertebración social a través de los partidos resulta ser un escenario clásico de la explicación de la actividad política de las sociedades complejas desde hace ya más de medio siglo (Lipset y Rokkan); eso supone que, si de veras se quiere tener información sobre una sociedad concreta, y sobre cómo se las apaña para manejar sus conflictos, habrá que acudir sin demora a conocer su sistema de partidos y los partidos que lo integran. El alineamiento en torno a los cleavages, que sin duda alguna atraviesan las distintas sociedades, facilita enormemente la comprensión tanto de mapa conflictual como de modo en que los actores políticos intentan paliarlo.

España es un ejemplo perfecto para esa óptica de observación y análisis. La sociedad española se encuentra cruzada principalmente por dos cleavages estructurales, sin descartar otras posibilidades; se trata de identificar a) el cleavage socioeconómico, existente en todas las sociedades, y que da lugar a la clásica división de puntos de vista políticos de la derecha y de la izquierda, y b) el cleavage centro periferia, anclado en la disociación entre el Estado centralista (desde la llegada de los Borbones al trono en el siglo XVIII) y las reivindicaciones identitarias de los territorios que vieron menoscabados sus derechos y su posición dentro del Estado, frente a la situación anterior de Monarquía cuasifederal de la época de los Austrias.

La intersección de estos dos fundamentales cleavages, más el siempre influyente sistema electoral, ha ido configurando desde los inicios, allá por 1977 (legislatura constituyente), un sistema de partidos de multipartidismo moderado —en lo que hace a la clasificación intemporal de Sartori (1980)—, pero que también es catalogado como un bipartidismo, si se observa desde la óptica de las posibilidades que tienen los partidos españoles —solo dos— para llegar al Gobierno de España. Lo cierto es que en las tres décadas de gobierno democrático, aunque sí se puede constatar la aparición, el mantenimiento y la desaparición de partidos políticos, no han variado ni el modelo ni las pautas de competición del sistema de partidos, configurándose el tipo más arriba citado, que define el escenario político español como de competencia centrípeta.

En los casi cuatro años (2008-2011) de los que hace balance este libro, el PSOE ha sido el partido más votado (11.289.335 votos), el que ha conseguido más escaños (169), y el que ha formado gobierno bajo la batuta de su secretario general, y candidato a presidente del gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero. De hecho, su grave derrota electoral en noviembre de 2011 fue el verdadero resultado a destacar de los comicios, muy por encima de otros datos realmente sobreestimados, como la obtención de la mayoría absoluta del PP en el Congreso de Diputados.

Por su parte, el PP fue el principal partido de la oposición, por su número de votos (10.278.010), y de escaños (154) en el Congreso de los Diputados; la irrelevancia del Senado a efectos de designar al poder ejecutivo, hace innecesario siquiera recordar que el PP tenía ya una presencia mayoritaria en la segunda Cámara.

Izquierda Unida sufrió un doble castigo; por una parte, el del electorado a través del ejercicio del voto estratégico, y por otra, la penalización de la ley electoral, que tan bien conoce. Todo ello supuso la obtención de 969.946 votos y 2 escaños. El otro partido de ámbito nacional que irrumpe por primera vez desde su nacimiento en 2007 en el Congreso de los Diputados, es Unión Progreso y Democracia (UPyD), que con 306.070 votos, consigue un escaño.

El resto de las candidaturas y coaliciones electorales que entran en el Congreso de los Diputados pertenecen a la categoría de partidos de ámbito no estatal, y en función de su arraigo en las circunscripciones en las que se presentan y las primas de la ley electoral consiguen una presencia más amplia que las fuerzas anteriormente citadas. Así, y por orden decreciente de diputados, está CIU, que con 779.425 votos, consigue diez escaños; PNV, que con 306.128 votos, coloca 6 diputados en la Cámara baja; Esquerra Republicana de Catalunya, que con la suma de 289.139 votos, obtiene 3 diputados; el BNG, que obtiene 212.543 votos, cifra a la que acompañan 2 diputados; Coalición Canaria-Partido Nacionalista Canario suman 174.629 votos y alcanzan 2 escaños, y por último Nafarroa Bai, obtiene 62.398 sufragios, y consigue una diputada.

1.2. Los subsistemas autonómicos de partidos

Ahora bien, como se aprecia en la descripción anterior del Congreso de Diputados salido de las urnas en marzo de 2008, la dualidad multipartidismo/bipartidismo no es la única. Precisamente, el arraigo del cleavage centro periferia en la política española hace patente otras dimensiones, muy a tener en cuenta, al enfrentarse a una explicación más completa del caso español. Así pues, la creación y puesta en marcha del Estado autonómico, como respuesta democrática al inservible Estado centralista, resulta ser un elemento clave para los partidos políticos, y no solo para los que reivindican la llamada cuestión diferencial, sino para todos, incluso para aquellos que no discutirían en ningún caso la unidad de España.

Es obvio, entonces, que la aparición y consolidación de un número significativo de arenas políticas, o dicho en otras palabras, los «contextos multinivel» (Pallarés, 2009) ha condicionado severamente los partidos políticos españoles, y así se manifiesta en todas sus dimensiones: organizativas, ideológicas, estratégicas y discursivas. Ante ello, no cabe otra que observar y analizar los subsistemas autonómicos de partidos, como reflejo de estas circunstancias. La importancia e imbricación de las arenas políticas en España es crucial; se puede hablar de la existencia de una red compleja de causas y circunstancias que hacen imposible aislar un caso de otro. Las arenas autonómicas, y las autonómicas y locales (en conjunto) resultan ser barómetros de las siguientes eleccciones generales; los resultados de éstas, generan una especie de ciclo que luego a su vez, desencadena nuevas situaciones políticas.

El llamado mapa de poder institucional, es decir la tan socorrida imagen única de quién manda en España con una sencilla mirada, recoge gráficamente lo que se acaba de plantear. Consiste en pintar España con los colores rojo y azul, para visualizar cual de los dos grandes partidos controla más instituciones de decisión política en España. Quizá poco preciso pero sí muy contundente.

La complejidad de los contextos multinivel dificulta encontrar metodologías eficaces para su explicación. Resulta sugerente seguir en este punto a Elias (2011) cuando explica cómo los partidos se ven envueltos en, y a su vez envuelven, distintos dilemas y problemas fruto de la cascada de competición en la que viven permanentemente. Desde la consideración de factores externos como la naturaleza y funcionamiento de las instituciones políticas autonómicas, las pautas regionales de comportamiento electoral y las limitaciones del propio contexto multinivel al análisis de factores internos que se miden a través del impacto que sufre el propio partido tanto en su ideología, como en el establecimiento de alianzas y coaliciones y en su capacidad de innovación estratégica.

El eje más sustantivo para valorar los distintos escenarios políticos autonómicos es, sin duda, y a día de hoy, la existencia o no de proceso político propio; dicho en otros términos, si la comunidad autónoma pertenece al grupo de las pioneras (Cataluña, País Vasco, Galicia, y al que se añadiría Andalucía), y por tanto controla sus tiempos de legislatura, o bien, si se trata de una comunidad autónoma del resto, es decir, aquellas trece que coinciden en celebrar sus elecciones el último domingo de mayo cada cuatro años según dispone la LOREG. La primera de las situaciones citadas, presenta un perfil más políticamente propio, donde instituciones y actores son más dueños de su dinámica, y que además coincide —salvo en el caso andaluz— con aquellos territorios más reivindicativos, esta situación se traduce en la configuración de subsistemas de partidos mas genuinos tanto en los componentes como en las pautas de interacción. E incluso, como son el caso catalán y el caso vasco, presentan un nivel mayor de fragmentación, con la presencia de una variedad de partidos de ámbito no estatal.

2. COMPETICIÓN ELECTORAL Y ARENAS POLÍTICAS: EL MAPA DE SITUACIÓN

2.1. El año 2008: Andalucía

Al comienzo de 2004, y desde la perspectiva del Estado autonómico, hay que señalar que Andalucía celebró elecciones el mismo día que las elecciones generales; el PSOE revalidó su triunfo con mayoría absoluta (56 escaños), y corrió su suerte de forma paralela con el segundo Gobierno de Rodríguez Zapatero, siendo dos victorias que se retroalimentaban, al acumular el partido socialista cuotas de poder con los gobiernos autonómicos. Manuel Chaves repitió como Presidente de la Junta, hasta que en 2009 volvió a la política nacional, como vicepresidente tercero con Zapatero, y pasó el testigo a José Antonio Griñán. El sólido feudo socialista andaluz iba a ir viéndose también castigado casi de forma paralela con el Gobierno de España, y acusando una debilidad que llevará incluso a su separación de las elecciones generales, después de varias convocatorias al unísono, ya que Griñán se veía arrastrado por la derrota de Zapatero en 2011, y prefirió así agotar rigurosamente sus cuatro años de legislatura.

2.2. El año 2009: País Vasco, Galicia y Parlamento Europeo

2.2.1. País Vasco

El 1 de marzo de 2009 se celebran las siguientes —dobles elecciones tras el triunfo de Zapatero en 2008. País Vasco y Galicia celebran comicios autonómicos. Por una parte, se trata de un momento feliz para el PSOE, quien con 25 escaños, consigue ocupar por primera vez la lendakaritza, que arrebata al partido más votado, PNV que, con 30 escaños, se ve incapaz de seguir gobernando, aunque lo intenta tentando al PSOE. Este no está dispuesto sobre todo a tener que perder la presidencia del gobierno vasco otra vez, y pacta con el PP, que, con 13 escaños, ayuda a sostener a los socialistas en el palacio de Ajuria Enea, constituyendo un pacto casi antinatura, debido al fuerte enfrentamiento en todas las demás arenas políticas que los dos grandes partidos nacionales sostienen ya desde 2004, fecha del primer triunfo de Zapatero. Las especiales condiciones del País Vasco, el agotamiento del PNV, entre otras razones, hacen posible una alianza sostenible, que corre paralela a los últimos días de la banda terrorista ETA, quien acaba en octubre de 2011, un mes antes de las elecciones generales, emitiendo un comunicado de cese definitivo de la actividad armada.

Por otro lado, y durante esta última legislatura, el Parlamento de Vitoria, se completa con 4 representantes de Aralar, 1 de Eusko Alkartasuna, 1 de Ezker Batua y 1 de UPyD. Descripción válida para mostrar la solvencia dual de la estructura vasca de cleavages, ya que se observa la presencia de grupos nacionalistas más un representante del nuevo grupo estatalista y la filial vasca (y en algún tiempo, díscola) de IU.

2.2.2. Galicia

Coincidiendo con la cita vasca a las urnas, se producen las elecciones al parlamento gallego. La diversidad de las arenas políticas españolas que vienen dando generosa cuenta del desgaste de los partidos en el gobierno, presenta otra situación muy distinta para el PSOE. Este partido que gobernaba la comunidad gallega con el apoyo del BNG, sufre una derrota de dicha coalición gubernamental, aquejada de problemas de corrupción. Ello da la victoria al PP, quien recupera la presidencia de la Xunta en la persona de Alberto Núñez Feijoo, político que viene a representar un cambio generacional tanto en el PP como en la Xunta, y empieza a figurar como adalid del renaciente equipo directivo del PP tras la no defenestración de Mariano Rajoy.

El triunfo se produce por mayoría absoluta, 38 diputados, frente a los 25 del PSOE y los 12 del Bloque. Se puede por tanto vislumbrar cómo a partir de ese punto, la suerte del PSOE en las distintas arenas políticas va a ir cambiando.

2.2.3. Parlamento Europeo

En junio de 2009, se celebran las correspondientes elecciones a representantes en el Parlamento Europeo. Como es sabido, esta convocatoria despierta poco el fervor ciudadano en todo el continente —son las llamadas elecciones de segundo orden (Reif y Schmitt, 1980)—, que se caracterizan según los expertos por una baja participación, así como por un aviso, o incluso un castigo, a los partidos que estén en ese momento en el Gobierno, todo ello preside mucho más el ánimo del votante que el objetivo de elegir a los representantes para el parlamento supranacional.

Los resultados de las elecciones de 2009 fueron fieles a los rasgos más arriba definidos. No se puede olvidar que, además, fue una convocatoria única, así que aun se reforzó a sí misma. La abstención llegó al 55,1 % de los votos, y los sufragios sí destinados a candidaturas dieron un triunfo modesto al PP —6.670.377 votos y 23 escaños, sobre el PSOE, que obtuvo 6.141.784 votos y 21 diputados. El margen fue pequeño, pero sí que supone el principio del declive del PSOE, ya a un año largo de su toma de posesión del Gobierno, jugando al escondite con la crisis económica.

A pesar de que las elecciones al Parlamento Europeo resultan ser las más proporcionales de las que se celebran en España ya que todo el país es distrito único y se prescribe una barrera electoral del 1,5 %, la fuerza de los dos grandes partidos y el cada vez más reducido número de escaños en juego (al tener que encoger el número de representantes con la entrada de nuevos países), hacen necesarias las coaliciones de cartel electoral, que en otras arenas políticas son desconocidas, pero precisamente por ello en este caso, y aún a pesar de los resultados, no deja de ser interesante su observación. Se trata de las coaliciones más versátiles del modelo español, aunque sin mucho rendimiento efectivo —colocar representantes de su candidatura en Estrasburgo—, pero no dejan de ofrecer lecturas políticas sugerentes.

Coalición por Europa obtuvo 808.246 votos y dos escaños, y era prácticamente la representante de las fuerzas nacionalistas y regionalistas del Estado Español. Partiendo de la antigua Galeusca, la coalición que se presentó en 2004 aunando objetivos de los nacionalistas catalanes, vascos y gallegos, la Coalición por Europa fue en realidad otra mas amplia, y se fraguó tras la negativa del BNG de revivir Galeusca. Así pues, en 2009 estuvo integrada por CDC, UDC, PNV, BLOC (Bloque nacionalista: valenciano), Coalición Canaria, Unió Mallorquina, Partido Andalucista y Convergencia democrática de la Franja (Aragón). Una coalición realmente amplia con solo dos escaños de premio; por eso una de las cuestiones más laboriosas en su configuración fue el orden de los candidatos en la lista, llevándose el gato al agua CDC y PNV que con los dos primeros puestos obtuvieron el trofeo.

Otra coalición digna de mención fue la que formaron los grupos políticos más a la izquierda, asi llamada: La Izquierda. Sus componentes finales fueron IU-ICV-EUiA-BA (Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds Ezquerra Unida y Alternativa-Bloque por Asturies, que con 588.248 votos, obtuvo también dos escaños, el primero de IU y el segundo de ICV.

La Europa de los Pueblos-Verdes obtuvo 394.938 votos y 2 escaños en Estrasburgo. Se trataba de una coalición también amplia que recogía la presencia de distintos grupos nacionalistas de izquierda no incluidos en la coalición anteriormente descrita. Hablamos de ERC, Aralar, BNG, EA, ExM, CHA y los Verdes. ERC lidera la coalición de algún modo, ya que impone ocupar el primer nombre de la lista, aunque pretendió al principio formar una lista catalanista que no fue posible por la oposición de CiU. Los dos diputados se integran en la Alianza Libre Europea.

También hay que mencionar que en 2009, UPyD, el partido estatalista que nace en 2007, consigue con 451.866 votos colocar un representante en el parlamento de Estrasburgo.

2.3. El año 2010: Cataluña

El año 2010 tiene una cita importante con las urnas: las elecciones autonómicas en Cataluña. Aquel 28 de noviembre fue decisivo para distintas fuerzas políticas; así es, tanto la victoria como la derrota marcan, e incluso, esta última quizá más en algunas ocasiones. Lo que se dilucida en dicho momento es, por un lado, el triunfo —recurrente, por cierto, de la coalición CiU en la cita autonómica—, y esta vez con ascenso al Gobierno de la Generalitat, y por otro, la reprobación del gobierno tripartito, en la que a su vez se puede distinguir, la derrota con crisis múltiple del PSC-PSOE, y la contestación a ERC, sufriendo también como es lógico las consecuencias —aunque en menor medida—, el socio minoritario de aquel gobierno, IU-ICV.

Efectivamente, CiU obtiene 1.202.830 votos y 62 escaños, de los 135 en liza. El PSC-PSOE consigue 575.233 votos y 28 escaños; el PP obtiene 387.066 votos y 18 escaños; Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA) obtiene 230.824, lo que le supone 10 escaños; Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) consigue 219.173 votos y 10 escaños, igualmente. Solidaritat Catalana per la Independència (SI) suma 102.921 sufragios y 4 escaños, y finalmente, Ciutadans-Partido de la Ciudadanía (C’s) obtiene 106.154 votos y tres escaños.

A la vista de estos resultados, el mapa de poder de la Generalitat cambia considerablemente ya que, por un lado, como se ha dicho, Artur Mas se convierte en president, condición que no había disfrutado a pesar de que CiU fue la candidatura más votada en Cataluña dentro de la selección del voto de su electorado, bien sean elecciones autonómicas o generales, y eso a pesar de no contar con la mayoría absoluta. Curiosamente, a partir de ahora el PP será su báculo de apoyo, quien ante esta circunstancia crece, y se crece, y estos ánimos son fundamentales para insuflarlos a su vez de cara al nivel nacional.

El bando de los perdedores afecta a más formaciones; por un lado, y de forma clara y definitiva está el PSC-PSOE, y en concreto su líder y ya expresidente, José Montilla, que aunque declare ser el único culpable, ello no deja de ser la retórica habitual. Pero asimismo caen sus socios del tripartito. ERC es otro de los grandes castigados por las urnas, tras el polémico gobierno tripartito, pasa de 21 escaños a 10, lo que constituye una severa derrota. Los menos castigados, y todo en función de su participación en el tripartito, son ICV-EUiA, que tan solo pierde dos escaños, dentro de la hemorragia general.

La polémica, por el entorno, formación de Ciutadans, liderada por Albert Rivera, mantiene sus 3 escaños, poniendo de manifiesto el hueco que su discurso encuentra en el complejo electorado catalán. Y entra en el Parlament Solidaritat Catalana per la Independència (SI) con un discurso independentista y un líder controvertido, Joan Laporta, con la esperanza de recoger los votos del independentismo desengañado con ERC.

Por último, y como nota menor, conviene mencionar que el partido de derecha xenófoba, Plataforma per Catalunya, que arrancaba su andadura en 2003, anclándose con cierta fuerza en el ámbito local, no consigue entrar en el Parlament, al no obtener el respaldo suficiente.

2.4. El año 2011: Elecciones Autonómicas y locales

El año 2011 entra en su desarrollo político acentuando las tendencias que se han venido observando en los casos anteriores de 2009 y 2010, pero tanto por ser el año frontera, que supone la convocatoria anticipada de elecciones generales por parte del presidente Zapatero, como por contener entre sus días, concretamente en mayo, la gran confrontación electoral que suponen tanto las elecciones municipales como las autonómicas en las trece comunidades sujetas a este protocolo por la LOREG.

Como se ha explicitado, la tendencia en términos de juego de suma cero que se viene plasmando desde la agria campaña electoral de 2004 entre los dos grandes partidos y la polarización que supone entre ellos, que no tiene en absoluto un carácter ideológico, continúa instalada. También es cierto que el resto de los partidos que opera en las arenas políticas españolas intenta conseguir y obtiene sus espacios en los intersticios de esta lucha, pero la cuesta abajo del PSOE se hace patente tras las elecciones del 22 de mayo.

Sin entrar de forma pormenorizada en la enorme cantidad de datos que arroja en este sentido la celebración de elecciones locales, donde en términos generales se comprueba la tendencia más arriba descrita, siendo patentes algunos ejemplos muy claros de alcaldías de grandes ciudades que pierde el PSOE después de mantenerlas durante las décadas anteriores, quizá lo más sustantivo que sí se puede identificar en este relato, es lo ocurrido en las elecciones autonómicas en las trece comunidades convocadas, más las dos ciudades autónomas del Norte de África, Ceuta y Melilla. Se trata, por tanto, de valorar aquello que se ha dado en llamar el mapa de poder institucional, que resulta sumamente expresivo, no solo por su contenido, sino por su visualización en el juego de colores con el que habitualmente se representa.

De forma rápida, se puede observar cómo el PP se adueña de dicho mapa, salpicando de azul —si se recurre a la metáfora más arriba indicada— los territorios antes gobernados por el PSOE. Este crecimiento, y consiguiente fortalecimiento de la imagen del PP como alternativa en el Gobierno de España, se cimienta en los siguientes resultados:

• El PP arrebata al PSOE cuatro gobiernos autonómicos y medio —caso de Cantabria—: Aragón, Asturias, Castilla La Mancha y Extremadura.

• Aragón pasa de las manos socialistas a las populares, cuando el PP consigue 30 diputados de los 67 que conforman el pleno de la Cámara regional; el PSOE obtiene 22, Partido Aragonés (PAR) consigue 7; Izquierda Unida de Aragón, 4, y la Chunta Aragonesista, otros 4. Luisa Fernanda Rudi se convierte en presidenta de Aragón con la ayuda inestimable del PAR con quien ajustará momento a momento los apoyos.

• Asturias es un escenario bastante convulso, incluso con pelea interna y escisión del propio PP, que origina el nuevo partido Foro por Asturias, cuyo líder será F. Álvarez Cascos, obligado a convocar elecciones anticipadas en 2012. Y luego los dos casos mas duros sin duda para el PSOE, y por tanto más acariciados por el PP, Castilla-La Mancha y Extremadura. Gobernar Castilla-La Mancha para el PP suponía un triunfo histórico. Nunca ningún partido que no fuera el socialista lo había hecho desde que en 1983 se cerró el mapa autonómico. Además del valor de la alternancia, hay que tener en cuenta que esta comunidad presenta un modelo estrictamente bipartidista, de modo que su arena es un campo de contienda exclusiva entre PP y PSOE; la riña electoral llegó al filo con un resultado de 25 diputados del PP frente a 24 del PSOE, lo que da idea de la situación de enfrentamiento, incluso personal entre Dolores de Cospedal, nueva presidenta regional y a la sazón secretaria general del partido, y José Maria Barreda, presidente saliente; la confrontación continuó agriamente más allá de las urnas, con los rifirrafes del traspaso de poder, y con el telón de fondo de los recortes, cuando se empezaron a convertir en el buque insignia de la política a seguir por los populares en tiempos de crisis.

El caso de Extremadura tiene tintes similares, aunque no idénticos. Efectivamente se trata de una comunidad autónoma que desde su primera legislatura estuvo gobernada por los socialistas. Su presidente, casi por antonomasia, fue Juan Carlos Rodríguez Ibarra, y por ello, uno de los barones territoriales del PSOE. Cuando dimitió por sus problemas de salud en 2007, tomó el relevo Guillermo Fernández Vara, quien curiosamente empezó su carrera política militando en el PP. A pesar de su relección en 2008, la erosión socialista general y particular también afecta a los extremeños, aunque en modo distinto al caso anterior. Aunque el PSOE consigue 33 escaños, el PP 32 e Izquierda Unida 3, siendo la mayoría absoluta 35, se acaba dando la paradójica situación de que para evitar la renovación del gobierno socialista, los tres diputados regionales de IU deciden, después de una ardua operación de (no) convencimiento por parte de la dirección federal de IU, en la persona concreta de su coordinador general, Cayo Lara, acabar facilitando con su terca, pero parece ser que meditada, abstención, que el PP consiga por fin el gobierno extremeño, y por tanto, José Antonio Monago se convierta en el primer presidente popular de la Junta de Extremadura.

Pero además, en la carrera de acumulación del poder institucional que se fragua tras los resultados del 22 de Mayo, el PP consigue después de varios años acariciando la idea, arrebatar el gobierno de Cantabria al Partido regional de Cantabria que con el apoyo del PSOE hizo posible la presidencia de Miguel Angel Revilla. Tras el 22M, la disposición de fuerzas en el parlamento cántabro fue: 20 escaños para el PP, 12 para el PRC y 7 para el PSOE, por lo que se origina el actual gobierno mayoritario del PP.

Pero no solo el PP avanza en poder institucional sino que consolida sus feudos autonómicos desde hace varias legislaturas. Se trata de mencionar a Castilla-León, donde un parlamento de 84 escaños, se reparte el 22M de la siguiente manera: el PP 53 de aquellos, el PSOE 29, reflejando el resultado de los dos grandes partidos, y entran en el parlamento regional con una presencia mucho menor, un diputado de IU y uno de Unión del Pueblo Leonés.

En la Comunidad de Madrid se asiste a otro triunfo arrollador que consolida a Esperanza Aguirre, no solo como presidenta de la Comunidad, sino que de forma indirecta le proporciona una base firme para sus aspiraciones para llegar algún día a ser, al menos, la candidata del PP al Gobierno de España. El PP madrileño mantiene y acrecienta una posición hegemónica gracias a los 72 escaños que obtiene de un total de 129, lo que significa un gobierno más con mayoría absoluta; el PSOE por el contrario acusa la tendencia a la baja de forma contundente, al conseguir 36 diputados. El PSM había vivido en los meses anteriores un episodio de elecciones primarias, que ya fue bastante sintomático de la complicada situación de los socialistas. Tomás Gómez, secretario general del PSM y antaño el alcalde más votado (a la lista que él encabezaba en el municipio madrileño de Parla) de España, desafió a la cúpula del partido al no querer abandonar el puesto de candidato a presidente en las elecciones de mayo de 2011. Esa contumacia llevó a celebrar unas elecciones primarias donde compitió, y ganó a Trinidad Jiménez, apoyada desde arriba. Este ejercicio de democracia interna, quizá encomiable en sí mismo, dejó sin embargo patente el clima puertas adentro del PSOE, augurando un periodo de turbulencias que luego se iría acentuando. De puertas afuera, también señaló el abandono consciente y/o inconsciente del PSOE de la arena política madrileña desde hace quizá demasiados años. Desde que se dejó arrebatar el gobierno en 1995, no ha sido capaz de generar un alternativa sólida al PP, incluso agravada cuando a partir de 2004, el PSOE regresa al Gobierno de la nación, o quizá precisamente por ello.

También es digno de mención el caso de la Comunidad Valenciana. Allí el 22 M, el PP vuelve a revalidar la mayoría absoluta en un pantano judicial a plena capacidad, afectando a los primeros espadas de la política regional. Así pues, el PP consigue 55 escaños —siendo 50 la cifra que marca la mayoría absoluta—, el PSOE consigue 33, el Bloc-Iniciativa-Verds: Coalició Compromís consigue 6 diputados mientras que Esquerra Unida del País Valencià obtiene 5 diputados. Como se puede ver con estos últimos apuntes, y a pesar de la fuerte y a veces sórdida contienda entre populares y socialistas valencianos, cabe el resquicio de entrada en el Parlament a dos fuerzas minoritarias pero que reclaman su pequeño espacio entre las preferencias del electorado valenciano. Solo unos meses después de la confirmación por las urnas de la presidencia de Francisco Camps, adalid de Mariano Rajoy en los tiempos duros del año 2008, se ve obligado a abandonar el cargo al arreciar su situación penal. Alberto Fabra le sustituye.

El gobierno de las Islas Baleares vuelve a quedar en manos del PP. Los resultados del 22M arrojan los siguientes datos: el PP consigue 35 escaños, mientras que el PSOE se hace con 20 de los mismos; Coalició PSM-Iniciativa Verds-Entesa, consigue 4, Partit Socialista de Menorca-Entesa Nacionalista, 1 diputado, así como otro diputado más para Coalició Gent per Formentera-PSOE. Situación que consolida al PP, a pesar de la imputación por corrupción del ex presidente Jaume Matas.

En la Rioja no hubo sobresaltos para el PP, consiguió 20 escaños de los 33 en juego; 11 diputados fueron los que consiguió el PSOE, en esta comunidad casi bipartidista y que cierra filas con los populares desde siempre, y también hay que hacer constar la presencia del Partido Riojano, que consiguió los 2 escaños que tradicionalmente tiene en la comunidad.

La Comunidad de Murcia se puede considerar también un feudo popular; su presidente Ramón Luis Valcárcel afianza su poder en cada convocatoria. Con un parlamento de 45 escaños, el reparto que generó el escrutinio del 22M fue el siguiente: para el PP 33 escaños; para el PSOE 11 escaños mientras que IU conseguía uno, repitiéndose pues el mismo modelo y casi las mismas cifras de reparto.

Para finalizar el recuento de los bastiones del PP donde revalida su presencia política o la acrecienta, están los casos peculiares de Ceuta y Melilla, las dos ciudades autónomas del Norte de África. En la primera de ellas, el PP consigue 18 de los 25 escaños, y donde el segundo partido más votado es Coalición Caballas, integrada a su vez por la Unión Demócrata Ceutí y el Partido Socialista del Pueblo de Ceuta, formaciones antiguamente aliadas al PSOE, quien cierra la lista de diputados a la Asamblea de Ceuta, con tan solo 3 diputados, pero uno más que en 2007, el diputado que pierde el PP, aunque bien es cierto que desde su posición, es un incidente menor.

El caso de Melilla sigue la misma pauta, el PP obtiene 15 diputados, mientras que el Partido de los demócratas de Melilla consigue 6, el PSOE 2 —como vemos en cifras marginales, y descendiendo aún más que en 2007— y Partido Populares en Libertad, otros 2 diputados, esta última formación, recién nacida en 2011, y surtida de exmilitantes del PP. Es curioso el sistema de partidos melillense, caracterizado por la existencia de un partido hegemónico y un surtido de pequeños partidos localistas que aparecen y desaparecen, y en cuya franja también se encuentra el PSOE.

Quedan por mencionar dos casos especiales, tanto por su relación con el modelo nacional de partidos en España y con sus dos grandes protagonistas PP y PSOE, como por la complicada vertebración vernácula de una red de partidos autóctonos: Canarias y Navarra.

En Canarias se presencia una fragmentación partidista superior a la media de las comunidades autónomas españolas, casi similar a su formato de archipiélago. El PP consiguió ser la fuerza más votada con 289.381 y 21 escaños; la segunda fuerza política de las islas es Coalición Canaria que, con 223.785 votos, suma 20 diputados; el PSOE consigue 190.028 votos y 15 escaños, seguidos de Nueva Canarias con 82.148 votos y 3 escaños; y por último la Agrupación Herreña Independiente-Coalición Canaria que con 2.163 votos tendrá su diputado, al concentrar su voto en el Hierro. A pesar del orden aritmético de los partidos, no será el PP, sino CC con el apoyo del PSOE, la encargada de formar gobierno en las islas. La versatilidad de CC es proverbial en cualquiera de las arenas políticas en que compite, optimizando sus recursos y sus esfuerzos, y demostrando que es una fuerza política bien consolidada —bien atrás quedan los tiempos en que se desgajó de lo que quedaba del naufragio de UCD—, no solo en su electorado natural autonómico, sino con base en un electorado fiel en las elecciones generales.

Navarra es otra historia. El 22 de mayo, el electorado de la comunidad foral votó del siguiente modo: Unión del Pueblo Navarro (UPN) consigue 111.474 votos y 19 escaños. El Partido Socialista de Navarra-PSOE obtiene 51.238 votos y 9 escaños; Nafarroa BAI suma 49.827 votos y 8 escaños; Bildu-Eusko Alkartasuna (EA)/Alternatiba Eraikitzen-EA-Alternatiba, nuevos en el espectro político con ese nombre y relativamente antiguos en otros aspectos, consiguen 42.916 votos y 7 escaños; el Partido Popular suma 23.551 votos y obtiene 4 diputados y finalmente Coalición Izquierda-Ezquerra (N) consigue 18.457 votos y como resultado, 3 escaños.

El escenario político navarro resulta sumamente interesante en cuanto a sus fuerzas políticas y sus interacciones. En primer lugar se trata de una comunidad con un sistema de partidos más fragmentado que la media española, ya que conviven fuerzas estatales de distinto rango y condición, con fuerzas nacionalistas, algunas de trazo incluso independentista o anexionista con el País Vasco, y también formaciones regionalistas que son residuos consolidados, y por tanto vivos, de lo que fuera UCD.

El PP tuvo tradicionalmente un entendimiento profundo con UPN. Tanto era así que UPN era prácticamente el PP navarro. En un modelo asociativo, tipo alemán (CDU-CSU) en Navarra el PP no competía como tal desde 1991, sino era UPN, en las elecciones autonómicas anteriores a las que se están analizando, cuando Miguel Sanz consigue ser presidente de la Comunidad al impedirse desde la Comisión Ejecutiva Federal del PSOE que el PSN formase coalición con Na-Bai e IUN. La luna de miel acaba precisamente en 2008 cuando surge la discrepancia con el PP a la hora de abstenerse o votar en contra de los presupuestos del Gobierno Zapatero, pero acaba recomponiéndose en la actualidad con el gobierno de Yolanda Barcina, y el apoyo del PSOE, e incluso su inclusión con el gobierno regional con tres consejeros.

A la vista del último dato, se comprueba cómo el PSOE conforme a su declive, ya que pierde tres diputados con respecto a los que tuvo en 2007, ha optado por una línea pactista cercana a la vasca, con el fin de conseguir entrar en el gobierno, a la par que afianzar, en momentos de franca debilidad, una coalición con fuerzas políticas con las que mejor comparte su modelo de organización territorial frente a la ya comentada fragmentación del sistema de partidos quebrado por este cleavage.

Nafarroa Bai (NA-BAI) pierde cuatro escaños con respecto a 2007, pero es justo tomar en consideración otros datos significativos. Se trata de una coalición de partidos creada en 2003, y que integra a Aralar, Eusko Alkartasuna, PNV, Batzarre e Independientes. Además consigue colocar en 2004 una diputada, Uxue Barkos en el Congreso de los Diputados. Representantes de una mixtura de progresismo, independentismo, democracia cristiana y acercamiento a la Comunidad Autónoma Vasca, consigue votos de distintos sectores que se alejan de las formaciones hegemónicas. Como coalición que hace gala del pluralismo como valor, tiene un debate interno que lleva a cambios sustantivos en su composición de cara a las elecciones de 2011. Así, el 22 de mayo se presenta bajo el rubro puesto al día de Nafarroa Bai 2011, donde la coalición pierde por un lado a Batzarre, descontenta con los planteamientos nacionalistas del grupo, pero también desaparece Eusko Alkartasuna, excluida tras su acuerdo con la izquierda abertzale (Lortu Arte, 2010).

Precisamente después del fracasado Sortu, este pacto va a dar su fruto en el proyecto titulado Bildu, que recorrió una peripecia de sospecha e impugnación que acabó siendo resuelta favorablemente para la coalición a principios del mes de mayo de 2011 por el Tribunal Constitucional, enmendando la plana al Tribunal Supremo. Esta luz verde posibilitó la legalidad de la coalición, así como su participación en las elecciones tanto autonómicas navarras como municipales (País Vasco, también, y Juntas Generales de los territorios históricos), y terminó cosechando un amplio espacio institucional gracias a los votos recibidos, siendo el mejor resultado electoral de la izquierda abertzale hasta el momento.

Cuando llegó el momento de la convocatoria electoral de noviembre de 2011, algunos de los integrantes de Nafarroa Bai, como Aralar y EA quisieron ir con Bildu a dicha convocatoria. No fue posible su nueva edición tal cual, por el rechazo de algunos de sus integrantes como el PNV; así entonces nace otra coalición electoral formada por Aralar, EA, Alternatiba e independientes de la izquierda abertzale, conocida por el nombre de Amaiur. Su irrupción en los estertores de ETA es fuerte y consigue ser la 2ª fuerza más votada en el País Vasco y la tercera en Navarra. En total, se hará con diez escaños: siete diputados y tres senadores.

En definitiva y después del recorrido efectuado en los casi cuatro años de la IX legislatura, la segunda durante la que J.L. Rodríguez Zapatero preside el Gobierno de España, se comprueba cómo arranca con una victoria mas que sostenida del PSOE con respecto a la legislatura antecedente; y con un PP derrotado y a la vez aquejado de una grave crisis interna sobre todo de liderazgo, y cómo al avanzar el tiempo se van tornando las cosas, casi hasta prácticamente ocupar uno el rol del otro. Mientras tanto, las demás fuerzas políticas, siguen alrededor: las de tipo estatal y situadas más o menos en el centro del continuum izquierda-derecha, aprovechando la debilidad circunstancial de uno u otro de los grandes partidos; y por otro lado, las de ámbito no estatal, con las fluctuaciones típicas de la contienda electoral, pero remarcando su presencia en todas las arenas políticas del Estado español.

3. LOS PROBLEMAS DE SIEMPRE Y LOS NUEVOS RETOS

Hasta ahora se ha observado una panorámica general de los partidos políticos en España durante los cuarenta y cuatro meses que duró la IX Legislatura, es decir entre marzo de 2008 y noviembre de 2011. El intrincado mundo de las fuerzas políticas y sus interacciones no se agota con una visión amplia, aunque sea la posible en este espacio, sino que cabe plantear algunas otras cuestiones que afectan a los partidos políticos, se puede decir que sectorialmente —dentro de un análisis global—, pero de enorme importancia y trascendencia. Aunque solo sea citarlas, merece la pena.

Para presentarlas debidamente, se acude a la conocida denominación que para el ámbito de los partidos políticos divulgara A. Panebianco (1990: 83), a partir de los estudios de teoría de la organización que cita M. Crozier-quien a su vez bebe de fuentes anteriores (Hickson et al. 1971; Jamous 1968), al citar las zonas de incertidumbre, en el sentido de que se trata de todos aquellos factores que, de no ser controlados, amenazarían o podrían amenazar la supervivencia de la organización y/o la estabilidad de su orden interno (Panebianco, 1990: 65). Aquí no se va a entrar en las zonas de incertidumbre, básicamente generales que el autor establece, sino en algunas que sí se especifican, y otras que no, pero que corresponden a la definición más arriba proporcionada.

Se trata, pues, de abordar cuestiones eternas como el problema del liderazgo y las elites del partido, así como la financiación y las alianzas con otros grupos y la respuesta ante los nuevos retos del avance de los tiempos: la ciberpolítica y los think tanks.

3.1. El liderazgo

Desde las más antiguas reflexiones de los filósofos políticos hasta la actualidad, pasando por la aproximación funcionalista que lo abordó (Keller, 1971), la función rectora es fundamental en cualquier organización desde la más simple a la más compleja. Si, además, se está analizando el liderazgo de aquellos grupos que a su vez van a surtir de líderes a todos los demás ciudadanos, está claro que es un tema importante.

Junto con esta primera cuestión, aparece una segunda, ya veterana en la reflexión sobre los partidos políticos —en un mundo, casi dominado por ellos—, la democracia interna. El argumento de que las organizaciones partidistas deben dar ejemplo para el resto de la comunidad democrática está en juicio permanente, porque, por un lado, tiene una lógica aplastante, mientras que por otro, presenta serias dificultades de operacionalización.

Y en lo que se puede llamar el segundo círculo, la observación de las elites supone conocer y por tanto, explicarse a través de los juegos de poder interno las fisuras internas y sus consecuencias tanto para el liderazgo más visible y la estabilidad organizativa, como para el diseño y rediseño de las líneas programáticas.

Comenzando con una descripción telegráfica, se constata que: en el PSOE se asiste al liderazgo de Rodríguez Zapatero, más o menos incuestionable hasta que la crisis general hace mella en las expectativas del partido, y comienza su crisis particular; se llega hasta tal punto que durante casi el último año el partido se debate entre la incógnita de si el líder repetiría, o la premura de tomar un relevo prácticamente en días, con cambio de discurso incluido (primarias sí, y luego no). Todo ello condujo a las derrotas electorales de 2011, tanto la de mayo como, rematando, la de noviembre, acabaron por plantear de forma desnuda la crisis de un partido que debe afrontar prácticamente todas las incertidumbres más arriba señaladas: cambio de líder, cambio de coalición dominante, estrategia de alianzas… etc.

El PP vive una situación similar pero a la inversa. La segunda derrota electoral consecutiva (2008), golpea a Rajoy como líder del partido. La perseverancia propia de los políticos españoles frente al ejercicio de la dimisión, impidió que se rompiese el finísimo hilo de aquel liderazgo, contestado en mayor medida por los compañeros de partido y por los medios de comunicación afines. La difícil situación de Rajoy se va curando tras el famoso Congreso de Valencia en el verano de aquel año, donde los críticos esperaron un momento que no les llegó, gracias al apoyo que Rajoy encontró en los barones territoriales, especialmente en el anfitrión, Camps —ayuda que más tarde se convertiría en un lastre—. A partir de 2009, cuando comienza el descenso paulatino del PSOE, y las posibilidades electorales del partido se amplían, se van cerrando filas.

Izquierda Unida es una coalición de partidos, pero que tiene en su cúspide a un Coordinador General, como máximo líder—. También la coalición, como ocurre siempre, acusa la derrota electoral, considerada siempre un revulsivo garantizado para mover un partido por dentro. Los resultados de 2008 fueron un duro golpe para Gaspar Llamazares, quien había conseguido la coordinación y la condición de candidato a presidente del Gobierno por la federación en 2007. A finales de 2008, se celebra la IX Asamblea Federal, donde concurrieron cinco candidatos para proceder al relevo de liderazgo. Será Cayo Lara el vencedor de aquella contienda tras la salida en falso de dicho evento, y mediante decisión de un Consejo Político Federal un mes más tarde—. Esta situación genera una situación de bicefalia, ya que Cayo Lara pasa a ser el Coordinador General mientras que Llamazares es quien lleva a cabo la visibilidad y el trabajo parlamentario, ya que era realmente el único diputado. Precisamente esa labor concienzuda terminó aportando a Llamazares un crédito como parlamentario, como suele ocurrir más allá de sus filas, y que repercutió sobre la federación cuando hubo que hacer las listas para las elecciones de noviembre de 2011. Volvió a ser candidato por el distrito asturiano, mientras Cayo Lara arrastraba aún la losa del fracaso de Extremadura.

En UPyD, el liderazgo de Rosa Díez sigue firme. Ya que aunque poco a poco se van uniendo nombres a sus filas, ella sigue siendo la líder más conocida, y la que demuestra más profesionalidad en esa función. De momento, las posibles tensiones internas (como ocurre en cualquier organización) trascienden poco, y han de soportar mucho las críticas provenientes de su ideario y del espacio político que pretenden ocupar.

Entrando ya en los problemas de liderazgo de los partidos de ámbito no estatal, y al ser imposible tratar todos en estas escasas líneas, se observan las situaciones de los más relevantes:

CDC presenta una situación aparentemente tranquila en lo que respecta a este punto. Artur Mas es el secretario general de CDC desde la retirada de Jordi Pujol de la escena política activa, aunque aún es el presidente del partido. Mas ha sido el líder del partido y candidato a president de la Generalitat desde 2003. En la primera ocasión, y en la segunda en 2007, no consiguió serlo a pesar de que la coalición CiU fue la más votada. Hubo de esperar a 2010 para lograr su objetivo. Pero la trayectoria de CDC es difícil de explicar sin UDC; ambas formaciones se unieron en 1978, creando una coalición asimétrica llamada Convergencia i Unió (CiU). A pesar de tratarse, pues, de partidos distintos, el hermanamiento prolongado los vincula casi a modo de siameses. De manera que se puede decir que los problemas más serios contra el liderazgo de Mas han venido de sus socios de coalición, y concretamente de J.A. Durán i Lleida, líder de UDC. Aunque el reparto de papeles parece perfecto, ya que éste último concurre como cabeza de lista por la coalición en las elecciones generales, y desempeña en Madrid el papel de portavoz parlamentario solvente, el equilibrio entre ambos sería interesante de abordar.

Y con respecto al PNV, hay que reseñar que es un partido veterano, y con unas inercias internas más o menos consolidadas, entre ellas, desde luego la llamada dispersión de liderazgo (Blondel y Cotta, 1996, 2001), en el sentido de que el líder del partido nunca coincide con el líder del gobierno vasco (cuando lo ocupan), o al menos con el candidato a Lenhedakari. Justo al inicio del periodo de estudio, en 2008, Josu Jon Imaz dejó el liderazgo del partido a Iñigo Urkullu, quien ejerce como Presidente del Euskadi Buru Batzar hasta 2012, renovando su mandato hace escasos días. Mientras que al frente del Gobierno, o al menos compitiendo por ello, tenemos en 2009 a J.J. Ibarretxe, que no lo logró. Respecto al papel que realiza el PNV en el Congreso de los Diputados, hay que recordar que en el tiempo observado, ha sido J. Erkoreka la persona que realiza la función de portavoz del grupo parlamentario. Al igual que le ocurre al ya mencionado Durán i Lleida, y precisamente por la posición de partidos medianos que juegan tanto PNV como CiU, realizan un papel preeminente en la política española desde su gestión parlamentaria.

Se puede intentar hacer un análisis, no solo de los datos presentados, sino también de las estructuras de acceso al liderazgo de los principales partidos del espectro español, y siguiendo el trabajo de Barberá, Baras, Barrio y Rodríguez Teruel (2010), donde observan y analizan las cuatro dimensiones principales que proporcionan información relevante al respecto: el proceso de certificación, es decir, los requisitos que se exigen a los candidatos a los puestos de dirigencia, los procedimientos de voto, ya que se trata en todos los casos de partidos con funcionamiento interno democrático, la amplitud del electorado que decide con su voto quienes serán, y el grado de competitividad al que se someten los candidatos.

Estos autores, de forma sintética pero muy clara, concluyen que de los casos estudiados —PSOE, PP, IU, CDC y PNV—, en ningún partido se exigen excesivos requisitos a sus candidatos a líderes, destacando en ese caso, el PNV, quien exige desde 2000 que el candidato a presidente del Partido debe hablar euskera.

En cuanto a las reglas y procedimientos de voto interno, resultan a ojos de estos investigadores bastante estables, y generalmente a través de un congreso y sus delegados. PSOE y PP así lo hacen a través de listas con los nombres de los candidatos a todos los puestos en juego. Los socialistas han separado desde 2000 la papeleta del secretario general de la del resto de directiva, en una especie de semiparlamentarismo. También es cierto que los socialistas han utilizado ocasionalmente el modelo de elecciones primarias, como ya se apuntó en el caso del PSM en 2010. IU es, sin embargo, la formación política con un sistema más oligárquico de elección de su coordinador general, al estar sometido a un modelo indirecto de dos escalones, no dejando de ser ésta una paradoja.

Un último apunte, muy breve por necesidad, debe citarse al hablar de los recursos humanos de los que se nutren los partidos, y que se manifiestan claramente cuando hay procesos de crisis y cambio de liderazgo, el faccionalismo. Siguiendo el sabio decir de Sartori (1980) de que los partidos son constelaciones de grupos rivales, y siguiendo con Panebianco (1990) cuando señala el continuum de división interna entre los partidos: en facciones o en tendencias según su intensidad, alcance y severidad, los partidos españoles no son una excepción. T. Vergé y R. Gómez (2011) han estudiado la cuestión en cuatro formaciones: PSOE, PP, PNV e IU, y entre sus conclusiones destaca cómo la proliferación de facciones resulta más fácil en los contextos multinivel como el español; ahora bien, como cada partido maneja su carga, ya depende de ellos mismos.

En relación con la amplitud del electorado, y dentro del formato más arriba señalado, depende de la ratio que se manejen entre militante y delegado, pero siempre implica sufragio indirecto.

Con respecto a la competitividad, las conclusiones muestran una de tipo bajo; son escasas (y ya han sido mencionadas en este texto) las ocasiones en que hay más de un candidato en liza. En el caso de CDC, nunca. Y por último, hay que anotar una alta continuidad del liderazgo en los partidos españoles, además relacionado con las pautas propias de una cultura política peculiar.

3.2. La financiación

Aquí se presenta una de las zonas clásicas de incertidumbre para los partidos políticos. La necesidad de financiar para sostener la organización, y expandirla, acaba siendo una prioridad para cualquiera. Su apremio es fuente en algunas ocasiones de modelos poco éticos de comportamiento, por lo que siempre constituye un tema resbaladizo.

Por otro lado, la financiación pública de los partidos conseguida tras su reconocimiento constitucional ha servido para ayudarles, pero no ha sido una relación sin tensiones. Los debates en torno al dinero público para los partidos alimentan hoy día todo tipo de críticas a su continuidad, y además si añadimos la presencia rotunda de la crisis económica que sacude el planeta, el problema de la financiación pública de los partidos queda puesto en la picota en una sociedad que se resiente ante una pérdida económica que está acabando por traducirse en una pérdida de derechos adquiridos tras mucho esfuerzo.

Pero por otro lado está la curiosa situación de que las leyes de financiación pública y privada de los partidos se elaboran en el parlamento, a través de nuestros representantes elegidos, que además de representar a la ciudadanía son miembros de estas organizaciones; esto implica que son leyes donde son a la vez juez y parte. En definitiva, que frente a las habituales reservas, ahora se añaden las suspicacias por la crisis, por los excesivos gastos de los partidos y por los casos de corrupción que difícilmente dejan de manifestarse en todos los partidos y niveles de gobierno.

En 2007 se aprobó la nueva ley de Financiación de los partidos políticos españoles (L.O. 8/2007 de4 de julio) que sustituye a la antigua ley de 1987, y sus reformas. En total veinte años de vigencia. Siguiendo el análisis de Pérez Francesch (2009), la iniciativa parte de ERC, que presenta una proposición de ley en este sentido; la posición del PSOE, en aquel tiempo en alianza con la izquierda para gobernar, le imprime el preciso impulso. Uno de los caballos de batalla de la discusión parlamentaria fueron las donaciones anónimas —PSOE, IU.ICV y ERC en contra; PP, CiU y PNV a favor—, pero que al final salieron completamente como posibilidad en la nueva ley, que se aprueba con el voto en contra del PP, aunque a juicio del autor, y con mucha lógica, esta postura fuera más estratégica que real.

La iniciativa, tramitación y aprobación de una ley de financiación de partidos políticos es una operación de máximo interés para cualquier analista político en general, y de las organizaciones partidistas en particular. Pero no carece de provecho observar el intríngulis de la tramitación donde se pueden analizar las posturas de cada formación. Por eso, siguiendo a Pérez Francesch (2009) hay que recordar cómo ERC se aplicaba a controlar las operaciones de condonación de deudas, el PSOE a extender la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas a las fundaciones anejas, el PP a la incorporación de las donaciones en especie y la prohibición de la condonación a aquellos partidos con alto endeudamiento.

La ley, y como se ya dijo venciendo las resistencias de algunos grupos, acababa, con las donaciones anónimas pero aumentaba en un 20 % el dinero público que reciben los partidos para sus gastos de mantenimiento (de 65 a 78 millones).

Volviendo la vista a la financiación privada, se constata de nuevo su escasez en comparación con el dinero público. Aproximadamente, aquella supone una quinta parte (suma de cuotas de afiliados, porcentajes de sueldo de los cargos electos y designados). La ley introduce la deducción en el IRPF a las aportaciones particulares de menos de 600 euros anuales. Y la ampliación a las fundaciones próximas a los partidos para su fiscalización por el Tribunal de Cuentas.

A la vista de todo lo escrito, y ante las convocatorias electorales de distinto nivel territorial de las que se han dado cuenta con anterioridad, no resulta difícil aventurar los déficits que los partidos van a tener que afrontar, tanto por los gastos desmesurados, como por la crisis global y por las derrotas electorales. Entre otras dimensiones, esta situación afecta severamente a los partidos como empleadores, y por tanto a las personas que trabajan de forma continuada para ellos, ya que la dificultad de la situación va a dibujar un panorama sombrío para los profesionales de la política.

3.3. Las alianzas interpartidistas

Las alianzas entre partidos constituyen una de las zonas de incertidumbre más importantes. Siempre siguiendo a Panebianco (1990) supone una de las líneas de actuación en la gestión de las relaciones con el entorno, vital para cualquier organización. A lo largo del recorrido anterior, se han identificado distintas alianzas de cartel electoral que se han materializado durante los tres años y medio largos en cuestión. Pero cumple siquiera brevemente plantear el alcance de aquellas que por su mayor permanencia, adquieren una especial relevancia.

La mayor clave explicativa que se puede encontrar para esta cuestión en el modelo español parte de algo ya reconocido: la estructura multinivel de nuestro Estado y la existencia de distintas arenas políticas. Esta circunstancia permite, por un lado, una diferenciación de la oferta regional frente a la estatal, pero a la vez una estrecha vinculación partidaria entre niveles, entre convocatorias y su escalonamiento, y su permanente retroalimentación.

Siguiendo a Vergé y Barberá (2009) en el caso español, y concretamente en aquellas comunidades autónomas donde hay una presencia del cleavage centro-periferia, y por tanto una presencia de partidos de ámbito no estatal, existen mayores incentivos para una descentralización, tanto para concebir y desarrollar estrategias y programas como para mantener vínculos organizativos más laxos entre los niveles estatal-subestatal.

De modo que se ve cómo los partidos de ámbito estatal establecen vínculos con los no estatales sobre todo allá donde su debilidad es mayor. Como conclusiones generales, se observa cómo los casos estudiados se caracterizan por una gran heterogeneidad de planteamientos aliancistas aunque la mayoría se acerca a un modelo de tipo confederal, donde existen unas membrecías separadas, así como las fuentes de financiación, y en la selección de líderes y candidatos, y sin capacidad de sanción por parte de la estructura estatal sobre la no estatal en caso de controversia, más allá de dar por terminada la alianza. Los casos concretos, y de sumo interés que tratan Vergé y Barberá en su artículo son IU-ICV, PSC-PSOE, UPN-PP, y cómo el espacio temporal abordado excede al propio de este escrito, se remite directamente a aquel.

3.4. La ciberactividad de los partidos políticos españoles

Acomodarse a los nuevos tiempos es otro reto ineludible para los partidos políticos. En la era de la tecnología de la comunicación y de la información, los partidos no pueden permanecer ajenos a esta realidad que viene a suponer dos grandes desafíos: a) hay que mantener fluidos los cauces de comunicación con el electorado, tanto el fiel como el volátil, y hay que dar la imagen de que se tienen respuestas a los lances de los nuevos tiempos.

Como suele ocurrir con muchas otras actividades, la incorporación de los partidos a la ciberpolítica en nuestro país es tardía comparada con otros países de nuestro entorno. Según cuenta Dader (2009) el camino de incorporación a este segmento ha sido laborioso y aún hoy día dista de lograr el alcance de otros países. Su juicio plantea unos rasgos de atonía y falta de incidencia aunque progresivamente se van notando mejoras. En relación con las elecciones de 2008, que son las que abren la legislatura de observación, Dader valora cuatro de las dimensiones importantes de la siguiente manera en el ciberespectro partidista español: a) con respecto a la estética y el atractivo persuasivo, se constata un nivel aceptable, b) asi como el ítem de sencillez de uso y actualización, c) un repertorio completo si se contempla el suministro de información, y d) grandes lagunas aún en el apartado de interactividad.

Otro dato importante que Dader proporciona es la dualidad entre la página web del partido político y la web del candidato concreto a la elección que sea. Según su criterio, los partidos han primado más la web de la organización por su permanencia y continuidad, quedando la otra página más que nada como un recurso de campaña electoral.

La diversidad de formatos comunicativos que supone la interacción a través de una pantalla electrónica, lleva a tener que considerar, a juicio de los expertos, una gran variedad de posibilidades. Dader, por ejemplo, sigue dando datos acerca de la amplitud de las redes blogueras, o el establecimiento de comunidades virtuales o redes sociales, siempre menores que otras democracias del entorno, y generalmente asociadas al enlace con los candidatos únicamente. Más o menos desde 2007, los partidos políticos españoles abrieron canales temáticos propios en Youtube con el fin de colgar sus vídeos promocionales y contrapromocionales, lo que condujo a la guerra de vídeos que bien conocen los internautas. Por otro lado, también se puede contar con los datos, entre otros, que proporciona Cotarelo (2010) respecto a la comunicación virtual entre representantes y representados en el parlamento español, donde solo un 25 % de los diputados establecen este tipo de conexión con la ciudadanía, pero, como comenta el mismo autor, no solo el habitual retraso tecnológico influye en que esta sea la situación, sino que tampoco se ve favorecida por una ley electoral que marca las preferencias políticas através de listas cerradas y bloqueadas.

La mejor exploración de la panoplia virtual que presentan las organizaciones partidistas españolas se puede hacer a través de un click, y de un poco de tiempo libre. La Asociación de Técnicos Informáticos (ATI), tiene un enlace en su web http://www.ati.es/spip.php?article143, que conduce a tres bloques clasificatorios que pueden reconducir a las páginas web de los partidos españoles. Tiene la ventaja de su concentración y permite que no se le escape ninguno al observador.

3.5. Los think tanks

Otro elemento de implantación tardía, pero creciente en el panorama político español, y cercano al fenómeno partidista, son los think tanks. Provenientes de la cultura norteamericana llegan a España hace una década, y su proliferación ha sido considerable.

Fundamentalmente, los think tanks cubren una función de reflexión y generación de propuestas argumentadas en torno a las políticas públicas. Eso los hace especialmente próximos a los partidos políticos, ya que éstos cumplen la misión de articular y agregar intereses y buscar propuestas para mejorar los conflictos sociales (Cotarelo, 2010). Está muy clara, por tanto, la relación entre ambos actores por lo que no merece abundar más en ella.

Para alumbrar con una definición, se apunta que un think tank es una organización privada, sin ánimo de lucro, independiente y autónoma respecto de cualquier organismo público y que tiene como principal objetivo investigar o asesorar en áreas relacionadas con las políticas públicas (Dickson, 1971; Weaver, 1989; Rich, 2006. —recogido por Barberá y Arregui, 2011).

Precisamente para aportar algunas conclusiones generales se sigue a estos autores, Barberá y Arregui (2011), en su estudio sobre el fenómeno de los think tanks en España. Aparecen analizados cinco de aquellos: Fundación CIDOB, Real Instituto Elcano, Fundación Ecología y Desarrollo, Fundación Alternativas y Fundación FAES. Es evidente que debido a la temática de este capítulo, el interés se concentra en los dos últimos; categorizados como advocacy tanks, esa consideración les sitúa como organizaciones adheridas, al menos, a unos principios y valores ideológicos, que luego son fácilmente traducibles a partidos políticos como serían el PSOE y el PP. Sin embargo, se declaran independientes en cuanto a la dirección de sus investigaciones, y con una financiación de mecenazgo institucional debido a subvenciones y contratos con administraciones públicas, si bien también declaran firmar convenios con entes privados e incluso recibir aportaciones individuales.

En la comparación de Alternativas y FAES, y según la investigación de Barberá y Arregui, queda más palmaria y declarada la vinculación entre FAES y PP, que entre Alternativas y PSOE, si bien para el público es un lugar común, Alternativas explica que tiene contactos con otros grupos y colectivos. En cuanto al perfil, es claramente multidisciplinar (justo lo contrario de lo que los expertos aconsejan para acrecentar la influencia), y por ello, quedan de alguna manera obligadas a depender de colaboraciones externas. En relación con su lenta implantación en el proceso político español, se apunta como causa, entre otras más generales, la escasa profesionalización del proceso de adopción de decisiones en la política española.

4. CONCLUSIONES

A la hora de cerrar este capítulo, cumple recoger someramente las conclusiones más notorias, a la par que generales, debido a la amplitud del tema observado: los partidos políticos en España durante la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero.

El marco referencial utilizado para presentarlos ha sido el del sistema de partidos, por lo que este concepto supone de capacidad explicativa sobre, y no solo, aquellos sino con la fragmentación social y su potencial de conflicto. Además, para conseguir una mayor claridad, se ha utilizado la estructura multinivel del estado autonómico español que genera una enorme diversidad de arenas políticas (además de la local y la europea). Y todo ello, bajo el paraguas de lo sentenciado por la ciudadanía en cada elección de las celebradas, ya que este es el marco adecuado de análisis cuando se trata de un modelo democrático como es la política española.

Bajo estos prismas, y en el tiempo observado, se encuentran dos grandes partidos estatales, PP y PSOE en confrontación abierta y sin cuartel; la liza entre ambos va cambiando el equilibrio de fuerzas desde el inicio de la legislatura al final, mudando casi completamente. Del triunfo del PSOE en 2008 a los problemas del PP con su derrota, arrastrando las dificultades de liderazgo, a la inversa en 2011 del triunfo del PP, a los problemas de la derrota y de liderazgo del PSOE.

La existencia de otros dos partidos con menores expectativas en el ámbito estatal: IU (ya veterano, desde 1986) a UPyD (nacido en 2007), que van ocupando espacios que pierden los anteriores. Y, por supuesto, está el jugoso escenario autonómico donde se contemplan diecisiete arenas políticas más dos, (las ciudades autonómas), y donde se pueden observar desde escenarios bipartidistas, a otros sujetos a una elevada fragmentación en comparación con el modelo estatal, al que se podría identificar como medio.

El liderazgo de los partidos es uno de los asuntos cruciales para estas organizaciones, por ende para la ciudadanía, ya que quienes los dirigen, aspiran a conducir a la ciudadanía. Los problemas relativos a esta cuestión son permanentes, y dependen en gran medida de la situación de victoria o derrota electoral, que se hagan más o menos manifiestos, pero ahí están siempre, haciéndose eco de la máxima de Sartori.

Las alianzas son otro escenario fundamental de observación. Ver cómo se conducen los partidos en este ámbito ayuda a comprender la lucha política; no es lo mismo la alianza en un nivel de gobierno que en otro; llegando incluso a incoherencias en este campo, por otro lado tan propias de la política como actividad. Son de destacar, como ya se consignó, las alianzas de cartel electoral, tanto en las arenas autonómicas, como las especialmente curiosas que se forman al amparo de las elecciones al Parlamento Europeo. También, aunque en menor medida, están las alianzas de apoyo de legislatura.

La financiación siempre ha de aparecer como un punto sólido en cualquier observación de los partidos políticos. En el caso español entre 2008 y 2011, no podía ser una excepción. El periodo arroja la habitual situación complicada, con tres añadidos específicos: la discusión y aprobación de una nueva ley de financiación, el amplio abanico de casos de corrupción que han salpicado a los partidos y la severidad de la crisis económica mundial.

Una breve mención a los retos que plantea el desarrollo tecnológico, sobre todo en lo que hace a su faceta comunicativa, vital para los partidos políticos, tanto por la necesidad de hacer llegar su mensaje y su programa, como para recoger las sensibilidades de los electores, además de ayudar en la función de socialización política que cumplen estas organizaciones. En este epígrafe, queda manifiesto el retraso que las formaciones políticas españolas llevan con respecto a otros lugares. Aun así, parece ser que se avanza, y que tanto en las dos elecciones generales (de apertura y cierre de la legislatura) como en las intermedias comentadas, los partidos han acrecentado las posibilidades de sus webs y otros recursos virtuales.

Existen dos cuestiones genéricas, importantes para la observación y el análisis de los partidos políticos, a los que no se ha hecho mención de forma particular en el texto de este capítulo: se trata de la ideología y de la desafección ciudadana con respecto a los partidos. Y no ha sido así, porque se pueden tratar de forma genérica, debido a la mirada extensiva de este texto.

La ideología en su sentido más clásico, es decir referenciada en torno a los programas máximos de los partidos, tiene hoy poco que ver con el análisis de la realidad. Las transformaciones de la política contemporánea con el auge de los partidos catch-all y el juego centrípeto del modelo español, hacen difícil establecer diferencias más allá de las que sirven para colocar a las fuerzas políticas en el continuum izquierda-derecha; hoy día en España, sería más acertado establecer una diferenciación entre derecha e izquierda en cuanto al cleavage socioeconómico, y por otro lado, la posición sobre la política territorial y el alcance del Estado autonómico, como patrones para señalar y colocar la ideología de los partidos. No obstante, y para descender un poco mas al detalle, se han mencionado los think tanks como canales de discusión y configuración de políticas públicas particulares que ayuden a perfilar las posiciones más concretas de los partidos con respecto a desafíos específicos.

La otra cuestión no menos importante y visualizada en la legislatura recién concluida es la manifestación de la desafección hacia los partidos. Siempre está ahí, pero en esta ocasión se ha hecho patente de forma clara en el llamado movimiento del 15M, en sus planteamientos críticos (Cotarelo, 2012) contra la clase política y la democracia española, lo que viene a señalar a los partidos irremisiblemente.

Torcal (2012) expone como antesala de un estudio de próxima publicación, las claves de esa desafección, en el caso de las democracias de la tercera ola, como España, y por la influencia del pasado autoritario, donde se primaron valores como la paz y la prosperidad sobre otros, y ahora, aunque hay un apoyo difuso a la democracia como sistema, no lo es tanto a sus instituciones. En palabras de M. Torcal.

Las actitudes de la desafección política en el caso español son consecuencia de episodios políticos marcados por prácticas democráticas irregulares y por el fomento desde el poder político de discursos contra las organizaciones e instituciones de representación política que ha calado en la cultura política de los españoles, que la experiencia del franquismo en sus diferentes etapas ha reafirmado y que la transición democrática y la nueva democracia y su funcionamiento no ha sabido alterar.

Todo ello conduce no solo a la crítica, y a la baja valoración de los partidos, sino a la imposibilidad de fortalecerlos e incluso renovarlos, ya que la sociedad de donde salen no está quizá dispuesta a apostar por ellos.

CAPÍTULO 10

POLÍTICA EN PORTADA: LA CONSTRUCCIÓN MEDIÁTICA DE LA CRISIS

JUAN JESÚS GONZÁLEZ

UNED

PALMIRA CHAVERO

UCM

Este capítulo se centra en la construcción mediática de la crisis, que empieza como una crisis económica y termina por ser una crisis política, una vez que el tema «clase política, partidos políticos…» se convierte en un ingrediente de la crisis junto con el paro y los problemas económicos. El capítulo se propone desvelar la génesis de este proceso en cuanto proceso de interacción y diálogo entre las agendas que intervienen en la esfera pública: la agenda de los medios, la agenda política y la agenda del público o agenda pública.

El primer paso de esta construcción es la elaboración de la agenda temática, que ha sido una agenda casi monotemática a lo largo de la legislatura, apenas salpicada por otros asuntos que no sean la crisis económica, tales como la corrupción o el final del terrorismo. El segundo paso es la elaboración de los encuadres que han servido para presentar y problematizar cada uno de los temas que componen la agenda. Por último, el capítulo concluye analizando los procesos de transferencia temática entre la agenda mediática y la agenda pública, punto en el que los temas en competencia han corrido diferente suerte, como se puede observar en el caso ya mencionado de la «clase política» y en el caso de la corrupción. Pues así como la «clase política» se ha convertido en la tercera preocupación de los españoles, la corrupción no ha conseguido convertirse en un problema de agenda pública. Esto ha tenido consecuencias importantes sobre la agenda política de los partidos en campaña, toda vez que la estrategia de estos se ha guiado por un principio elemental: lo que no entra en la agenda pública queda fuera de la campaña.

1. EL ESTUDIO DE LAS AGENDAS

El proceso de construcción mediática de la política sigue dos pasos: selección de los elementos constitutivos de la realidad publicitada y encuadramiento de dichos elementos en el marco de la ideología corporativa que sirve de referencia al medio en cuestión. En cuanto a lo primero, la selección de los elementos de la realidad social se concreta en la elaboración de un temario o, si se quiere, de una agenda temática destinada a fijar el foco de atención de la audiencia (McCombs 2004). No se trata, por el momento, de sugerir a la audiencia código alguno de interpretación de los mensajes, sino tan solo de establecer el sendero temático por el que la audiencia debe circular. El éxito de esta primera tarea depende de la capacidad de los medios para que sus audiencias interioricen la agenda temática y la hagan suya. En la medida en que la agenda temática de los medios y la agenda personal de sus audiencias confluyan, haciendo que las preocupaciones de los ciudadanos se identifiquen con aquella, los medios habrán conseguido su primer objetivo. No se trata de un objetivo fácil, toda vez que el conocimiento de los ciudadanos se nutre de otras muchas fuentes, empezando por su propia experiencia en el entorno familiar, social y laboral, lo que requiere de una cierta correspondencia entre la agenda temática de los medios y los problemas cotidianos de los ciudadanos.

La segunda tarea de los medios es el encuadramiento de los mensajes, entendiendo por tal una tarea de «selección de algunos aspectos de la realidad haciéndolos más relevantes, a fin de promover una particular definición del problema, una interpretación de sus causas, una evaluación moral y/o una recomendación acerca del tratamiento del asunto en cuestión» (Entman 1993). El encuadramiento puede ser de dos tipos: episódico o temático. Mientras el primero proporciona imágenes o descripciones más o menos espectaculares pero relatadas, en cualquier caso, en términos episódicos referidos a sucesos particulares y concretos, el encuadramiento temático proporciona una interpretación más general sobre la causalidad del problema que sirve de trasfondo a la noticia. Esta diferencia es fundamental, por cuanto está asociada a distintos mecanismos de atribución de responsabilidad por parte de la audiencia (Iyengar 1991).

Además de la mecánica del encuadramiento, conviene comprender también su dinámica. Si nos fijamos en cualquiera de los encuadres que nos suministra regularmente la prensa, es fácil caer en la cuenta de que, con frecuencia, los encuadres son puestos en cuestión por la realidad que intentan capturar o son desbordados por ella. En la vorágine informativa de nuestros días, la vida de los encuadres es limitada y, en ocasiones, efímera, lo que hace que los encuadres sean reemplazados por otros con cierta periodicidad. Desde una perspectiva dinámica, conviene advertir, por tanto, que no se trata solo de identificar los encuadres, sino de estudiar su surgimiento y, llegado el momento, su crisis, la cual va seguida de la aparición de un nuevo encuadre. Dicho en otras palabras, uno de los objetivos de nuestro estudio es la secuencia que describe el Gráfico 10.1.

Gráfico 10.1. Perspectiva dinámica del encuadramiento

La idea de crisis de encuadre aparece en el estudio clásico de Goffman (1975 [2006]), si bien este autor prefiere hablar de «desencuadre» (misframing), al referirse a aquellas situaciones en que el encuadre se rompe como consecuencia de su propia disfuncionalidad. En el contexto de la problemática goffmaniana (la experiencia cotidiana), cuando los actores involucrados en la interacción social se percatan de que el encuadre conduce al engaño, el encuadre se hace vulnerable y se hunde en el «descrédito» (313 ss). En el contexto de la batalla mediática, no es preciso, en cambio, que los encuadres conduzcan al engaño para caer en el descrédito: basta con que dejen de ser verosímiles, toda vez que el criterio de evaluación de los mismos no es la verdad empíricamente verificable, sino la verosimilitud, la cual no depende de pruebas empíricas, sino de la coherencia interna de la construcción mediática.

Tras la crisis de encuadre (o desencuadre, que diría Goffman), llega el momento del re-encuadre. Cabría suponer que asistimos de esta manera a un proceso acumulativo, en virtud del cual la vida de los encuadres sigue una secuencia de ensayo y error, pero esto no sería, en el mejor de los casos, más que una idealización. En un sistema de pluralismo polarizado como el español (Hallin y Mancini 2004), no hay tal acumulación, sino conflicto de encuadres, de tal suerte que los encuadres emergen, entran en conflicto y triunfan o desaparecen.

Resumiendo, podemos entender la dinámica informativa como resultado de una doble operación: por un lado, la jerarquización temática protege a la audiencia de la vorágine informativa y del carácter fragmentado de la información que circula por los medios, haciendo las veces de embudo. Por otro, el framing se encarga de que todo lo que sobrepasa el embudo comunicativo sea convenientemente filtrado. Ahora bien, una vez superados el filtro y el embudo, la dinámica del encuadramiento no es lineal ni acumulativa, sino conflictual y sincopada: los encuadres no dialogan entre sí, sino que se enfrentan de manera agónica en el fragor de la batalla mediática. No hay en ello nada parecido a una conversación ni a un proceso de verificación empírica, tan solo una sucesión de victorias o derrotas convenientemente dramatizadas (lo que incluye personalización, negativismo, etc.). De ahí la dificultad para construir un relato político-electoral que no sea un relato épico o una carrera de caballos.

Este estudio tiene por objeto principal la construcción mediática de la crisis, centrándonos en la interacción entre la agenda de los medios y la agenda pública. Más concretamente, vamos a estudiar el proceso de construcción de la agenda mediática por parte de la prensa de referencia y a ponerla en relación con la agenda ciudadana, como se elabora a partir de las preguntas de agenda que hace regularmente el CIS sobre los principales problemas de España. En el marco de una esfera pública equilibrada y armoniosa, podríamos entender dicha interacción entre la prensa y el público mediante la metáfora de una conversación en virtud de la cual la prensa hace uso de su capacidad de iniciativa para proponer un repertorio de temas y problemas al público, en tanto que éste se reserva el derecho de hacerlos suyos o descartarlos, haciendo uso de su particular experiencia y de sus específicos patrones culturales. El problema no es solo que se trate de una conversación asimétrica, por cuanto la prensa y el público tienen capacidades muy distintas de participar en ella, sino que en la práctica de un sistema mediático polarizado (Hallin y Mancini 2004), los medios están más interesados en imponer unilateralmente los términos de la misma que en establecer una conversación propiamente dicha.

Además de las agendas mencionadas (mediática y pública), el proceso comunicativo afecta también a la agenda política o agenda de los partidos, que son quienes tienen la última palabra a la hora de convertir los temas que preocupan a los ciudadanos en temas públicos a todos los efectos, es decir, temas que no constituyen tan solo una demanda de la opinión pública, sino que entran a formar parte de la agenda política con pleno derecho. Pero, en lo que aquí nos afecta, lo importante es que tanto las agendas políticas como las ciudadanas deben superar, por lo general, el filtro de los medios si de verdad quieren conseguir visibilidad social, lo que otorga a la agenda de los medios, en cualquiera de los casos, un valor central como factor de mediación entre los partidos y el público, según queda reflejado en el Gráfico 10.2.

Gráfico 10.2. Los medios como factor de mediación entre los partidos y el público

Una vez esbozado el esquema general de nuestro estudio, conviene distinguir las fases de que se compone el proceso de comunicación política completo, que aquí llamaremos tematización:

• Establecimiento de la agenda temática (agenda setting).

• Encuadramiento de los temas: definición y evaluación de los mismos a partir de la confrontación de encuadres alternativos (framing).

• Formulación de propuestas y debate público sobre las mismas (elaboración de la agenda política).

Es habitual en los estudios de comunicación dar por sentado que este proceso se rige por dos principios básicos: el principio de que los-medios-establecen-la-agenda, que podemos llamar principio de agenda setting, y el principio de que la selección de encuadres es resultado de un proceso continuado y regular de procesamiento de la información, el cual va ajustando los encuadres a la información disponible. Conviene, no obstante, advertir que en un sistema de medios polarizado ambos supuestos requieren de alguna matización. Para empezar, el principio que hemos llamado de agenda setting debe tener en cuenta que los medios compiten por establecer la agenda. Por otro lado, la selección del encuadre triunfante no es simplemente un problema de procesamiento de la información que conduce, mediante un mecanismo de ajuste, a la selección del encuadre que mejor concuerda con la información disponible, sino que es, antes que nada, el resultado de una lucha de encuadres en el marco de una pluralidad de intereses con capacidad desigual de imponer sus respectivos argumentos.

Conviene advertir, asimismo, que el proceso de tematización es algo más que el establecimiento de la agenda temática, por cuanto no todos los temas que entran a formar parte de la agenda consiguen pasar a las fases de problematización y discusión de propuestas. Para que un tema sea objeto de tematización no es suficiente, por tanto, con que los medios lo incluyan en la agenda, sino que hace falta, además, que llegue a ser definido y evaluado como un problema digno de entrar en la agenda política, lo cual da paso a la discusión de propuestas y a la selección de las que se consideran más adecuadas —pero de las cuales no podemos decir que lo sean, toda vez que la lucha de encuadres se rige por criterios de verosimilitud mediática, más que de rigor técnico. En consecuencia, los medios cumplen un papel central en el proceso de tematización, pero para que tal proceso culmine con éxito los medios requieren del concurso de los actores sociales y políticos involucrados, los cuales vehiculan sus demandas en función de los alineamientos mediáticos y políticos más convenientes en cada caso (Badia 1992).

En suma, la agenda temática de los medios es el repertorio de temas que los medios seleccionan para sugerir a los electores una determinada lectura de la actualidad política. En campaña electoral es además la senda temática por la que los votantes deben circular antes de llegar a la decisión electoral. Dejando aparte que los temas vayan encuadrados de una manera u otra y que de ello se desprendan determinadas interpretaciones de dicha actualidad, la agenda temática nunca es inocente, por cuanto la selección de los temas puede conducir a diferentes conclusiones. Desde esta perspectiva, el punto crítico de todo el proceso comunicativo es el grado de identificación o aproximación entre la agenda de los medios y la agenda de los ciudadanos, de tal forma que el principal propósito de los medios es, en este sentido, que sus audiencias interioricen y hagan suya su propuesta temática. De ahí la competencia entre los medios por imponer una agenda determinada, de tal suerte que la contienda política funciona de hecho como una batalla mediática permanente por el establecimiento de la agenda que más conviene a cada una de las partes.

En una democracia centrada en los medios (Swanson 1995), una de las razones para votar a un partido es su capacidad para establecer unas determinadas prioridades temáticas, de forma que la probabilidad de voto aumenta en la medida en que la propuesta temática de los medios afines a dicho partido coincide con las preocupaciones de los votantes. Esta conexión entre agenda temática y voto opera a partir de un repertorio más o menos conocido de fortalezas y debilidades que van asociadas a los partidos en relación con cada uno de los temas: así, por ejemplo, la derecha ha sido considerada durante mucho tiempo más capaz para gestionar asuntos relacionados con la economía y el orden público, en tanto que la izquierda se considera más competente en materia de políticas sociales, etc. Empero, la asignación de fortalezas y debilidades es un juego dinámico que depende de la capacidad de los partidos para gestionar cada uno de los temas en cada momento, de manera que la citada asignación no está hecha de una vez por todas, sino que está sujeta a continua discusión.

En consecuencia, los temas de la agenda se convierten en recursos estratégicos que los partidos utilizan con el fin de conseguir el máximo apoyo entre los electores, de tal forma que el papel de la ideología y de los programas partidarios es reemplazado por el proceso de tematización, entendido como una batalla eminentemente mediática destinada a fijar el foco de atención de la audiencia en torno a unos pocos temas que, debidamente encuadrados y problematizados, alcanzan capacidad suficiente para configurar los alineamientos políticos del momento (Badia 1992: 171 ss).

Con estas premisas, presentamos a continuación algunos resultados del proyecto «Agenda de los medios y agenda ciudadana»¹, basado en un seguimiento exhaustivo de una amplia muestra de prensa de referencia (los ocho diarios de más implantación a nivel nacional) en el que se han codificado más de trece mil portadas y editoriales. La codificación comenzó con el estallido de la crisis financiera en septiembre de 2008 y finalizó el 31 de diciembre de 2011. Después de hacer un breve repaso de la legislatura, dedicaremos un apartado a presentar la agenda temática y su evolución a lo largo de la legislatura. A continuación, pasaremos a identificar los protagonistas principales de las noticias y los atributos que los caracterizan: fortaleza, confianza, honestidad, capacidad de iniciativa, etc. En el siguiente apartado, presentaremos los encuadres periodísticos predominantes en relación con los temas principales previamente identificados en la agenda. Por último, presentaremos los rasgos más relevantes de la agenda pública tal como se recoge en los barómetros del CIS.

1 «Agenda de los medios y agenda ciudadana: análisis temporal desde un enfoque cualitativo», financiado por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). El proyecto está dirigido por Fermín Bouza y Juan Jesús González. Los autores agradecen a Fermín Bouza la información sobre la agenda pública que ha puesto a nuestra disposición.

2. BREVE REPASO DE LA LEGISLATURA

Como adelantamos, el estudio comenzó con el estallido de la crisis financiera en septiembre de 2008 y la explosión del paro en los meses siguientes. La agenda temática de esos primeros meses estuvo dominada, por tanto, por la crisis y el paro, si bien la celebración de elecciones autonómicas en el País Vasco y Galicia, en marzo de 2009, permitió una cierta diversificación de los temas en el primer trimestre de 2009. Dicha diversificación estuvo auspiciada en particular por la filtración del caso Gürtel y su cuidadosa dosificación por El País, que convirtió la corrupción en el tema principal de ese trimestre. Así pues, mientras en el último trimestre de 2008 el protagonismo se lo llevó la crisis, junto con el resto de temas económicos, en el primero de 2009, la prensa encabezada por El País había vuelto la vista hacia temas políticos que diversificaron la agenda temática en vísperas de las elecciones gallegas y vascas. En consecuencia, corrupción, crisis y elecciones autonómicas fueron los temas principales de la agenda mediática de esos primeros meses de 2009, en detrimento del terrorismo, que había sido un tema destacado en años anteriores. Por contraste, el tema «Justicia» aumentó su presencia en la agenda mediática, aumento auspiciado por aquellos medios que hicieron de la dimisión del Ministro de Justicia, Mariano Bermejo, uno de sus objetivos, operación que culminó, como se recordará, con la citada dimisión en vísperas de las elecciones vascas y gallegas.

En cualquier caso, 2009 estuvo marcado por la pérdida del primer millón de empleos (de los dos millones largos que se pierden durante la crisis) y por la demanda mediática de un gran pacto de Estado que toma, en ocasiones, como referencia los Pactos de la Moncloa. En consecuencia, el balance de 2009 se saldó con una agenda liderada por los temas económicos, que representaban un tercio de las noticias. Dentro de los temas económicos, los medios dejaban poco a poco de referirse a la crisis propiamente dicha para hablar de la salida de la misma, de manera que los temas asociados inicialmente a la magnitud y al impacto de la crisis fueron dando paso a nuevos issues como el diálogo social o el mencionado pacto de Estado para luchar contra la crisis.

2010 arrojó como dato más relevante el salto del nuevo issue emergente («partidos políticos») al primer plano de la actualidad, al trasladarse desde la agenda mediática (donde llegó a estar por delante de la crisis económica y la corrupción) a la agenda pública, donde el nuevo issue emergente «clase política-partidos políticos» ocupa desde entonces el tercer puesto del ranking de problemas que más preocupan a los españoles. A nuestro modo de ver, la irrupción de este issue en la agenda mediática tiene dos dimensiones: pues, por un lado, este protagonismo de los partidos en la agenda de los medios responde, por lo pronto, a la inexcusable necesidad que dichos partidos tienen de participar en la definición y gestión de la crisis como paso previo a la recuperación del control simbólico de la misma. Desde este punto de vista, los reiterados intentos de pacto social y político no tienen otra misión que la de escenificar tal recuperación, con relativa independencia de los resultados concretos (recordemos la demanda de pacto de Estado lanzada por la prensa en la primavera de 2009).

A nuestro juicio, este dato es fundamental para entender la entrada en la agenda pública (barómetros del CIS), del problema llamado «partidos políticos, clase política…» por cuanto hace referencia a una situación en la que los agentes políticos despliegan un abanico incesante de iniciativas, pero sin que ello dé lugar a resultados concretos ni soluciones de ningún tipo, generando así una escenificación puramente autoreferencial. En consecuencia, la incapacidad de los agentes políticos, económicos y sociales para alcanzar un acuerdo que dé salida a la crisis convierte poco a poco la crisis económica en una crisis política, proceso que alcanza su clímax con las medidas de excepción impuestas desde instancias supranacionales en mayo de 2010 y que culmina con la convocatoria de una huelga general en septiembre y la demanda de adelanto electoral por parte de la derecha política y mediática.

En ese momento, el Gobierno tomó las medidas más relevantes de toda la legislatura en materias como reforma laboral, reducción del gasto público y cajas de ahorro. Con ellas, Zapatero intentó calmar la presión recibida en los meses anteriores por parte tanto de los mercados como de los medios. De entre ellas, la reforma laboral tuvo la virtud de condensar el giro en la política del gobierno, al tiempo que sirvió de argumento a los sindicatos para convocar la huelga general del 29-S. En el ámbito parlamentario, la aprobación del plan de ajuste del gobierno por un solo voto puso de manifiesto la precariedad del PSOE, que no consiguió el apoyo de ningún otro partido.

Para terminar, el año 2011 estuvo marcado, primero, por la consecución del ansiado pacto social que el gobierno venía persiguiendo a lo largo de la legislatura y, después, por la debacle electoral del partido socialista en las elecciones municipales y autonómicas de mayo de 2011 y el consiguiente adelanto electoral de las legislativas a noviembre de este mismo año. En este punto, hay que tener en cuenta, por lo pronto, que el verano estuvo marcado por la inestabilidad de los mercados y por los temores de una recaída en la recesión (aumentaban de nuevo las noticias relativas a «crisis y paro»), lo cual se convirtió en una losa para las esperanzas de recuperación electoral del partido socialista y de poder afrontar así las elecciones de noviembre en condiciones de mínima competitividad. Por otro lado, la dimisión del principal implicado en el caso Gürtel (Francisco Camps) sirvió para desactivar un issue (la corrupción) que, pese a no haber conseguido convertirse en un tema de agenda pública, llegó a ocupar centenares de portadas y editoriales desde la filtración del sumario Gürtel.

3. LA EVOLUCIÓN DE LA AGENDA TEMÁTICA

La tabla que presentamos a continuación nos permite observar la evolución de la agenda temática trimestre a trimestre. Para su correcta interpretación conviene tener en cuenta que cada una de las áreas temáticas recogidas en la tabla tiene la siguiente composición. En la parte superior de la tabla, hemos desagregado el apartado económico en tres componentes: «paro y crisis», «economía» y «reformas», de tal manera que estos tres ítems nos permiten observar la secuencia temática de la crisis. En los dos primeros trimestres de la crisis (desde septiembre-2008 a marzo-2009), el binomio «crisis y paro» se convierte en el tema estelar de la actualidad política. En los dos trimestres siguientes (primavera y verano de 2009), la «economía» toma el relevo, tal como corresponde al momento del diagnóstico. En 2010, llega la fase de la terapia, momento en el que el debate sobre las «reformas» se erige en líder indiscutible de la agenda. Por cuanto dicho debate no logra traducirse en medidas efectivas, sino en una sucesión de maniobras tácticas por parte de los partidos, esta secuencia temática genera un subproducto que hemos codificado como «partidos políticos», que se desgaja del tema «reformas» (véase Tabla 10.1).Tras estas aclaraciones, la agenda temática queda así:

• Paro y crisis

• Economía

• Reformas

• Partidos

• Corrupción: caso Gürtel, caso Pretoria, etc.

• Terrorismo: incluye ETA, ANV, Batasuna, Sortu, Bildu, caso Faisán, etc.

• Elecciones: vascas, gallegas, europeas, primarias madrileñas, catalanas, municipales y autonómicas, así como publicación de sondeos electorales.

• Temas autonómicos: financiación autonómica, Estatut.

• Justicia-tribunales: incluye huelgas de jueces, el caso Bermejo, el caso Garzón, etc.

• Temas sociales: educación, inmigración, aborto, etc.

Tabla 10.1. Evolución de la agenda mediática por trimestres (2008-2011). En porcentajes.

Sept-Dic. 2008

Enero-Marzo 2009

Abril-Junio 2009

Julio-Sept. 2009

Oct.-Dic. 2009

Enero-Marzo 2010

Abril-Junio 2010

Julio-Sept. 2010

Oct.-Dic. 2010

Enero-Marzo 2011

Abril-Junio 2011

Julio-Sept. 2011

Total

Paro, crisis

32,6%

23%

15,2%

13,5%

8,5%

9,3%

7,7%

6,9%

9,2%

10,9%

9,5%

26,5%

1932

14,5%

Economía

12%

1,2%

14,2%

20,2%

13,1%

6,4%

3,9%

13%

12,6%

11,9%

3,1%

2%

1255

9,4%

Reformas

0%

1,9%

6,7%

8,7%

8,9%

21,4%

37,4%

14,2%

14,7%

20,3%

15,6%

23,9%

1917

14,4%

Partidos

3%

0,3%

3,3%

1,6%

3,5%

13,6%

8%

7,9%

11,7%

7,6%

16,5%

9,8%

966

7,3%

Corrupción

1,3%

16,6%

10,7%

18,1%

20,2%

5,8%

10,5%

5,2%

2,3%

6,2%

4,9%

5,3%

1172

8,8%

Terrorismo

15,8%

4,2%

10%

13,5%

6,3%

18,2%

6,9%

9,6%

10,9%

16,6%

18,2%

9,1%

1549

11,6%

Elecciones

2,3%

18,8%

16,4%

1,1%

1,6%

2,6%

1,5%

10,8%

16,9%

11,2%

25,6%

9,3%

1318

9,9%

Autonomías

8,1%

2,1%

4,8%

7,5%

5,5%

1,7%

7,9%

12,1%

1,3%

4,2%

2%

7,1%

713

5,4%

Justicia

5,7%

8,2%

1,2%

0,6%

0,9%

3,5%

7,5%

1,3%

0,9%

2%

1,7%

0,6%

377

2,8%

Sociales

6,5%

6,2%

7,9%

3,9%

6,1%

5,9%

4,6%

11%

5,5%

2,8%

1,3%

4,8%

736

5,5%

Otros

12,6%

17,5%

9,6%

11,5%

25,4%

11,6%

4,1%

8,1%

14,1%

6,3%

1,6%

1,6%

1370

10,3%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

100%

Nº de casos

1194

1058

1135

1032

1128

1071

1097

1087

1098

1105

1166

1134

13305

En su conjunto, la agenda temática está dominada por los temas económicos, que representan cerca del 40% de las noticias publicadas a lo largo de los tres años de estudio (agregando «paro, crisis», economía y «reformas»). A continuación, corrupción, terrorismo y elecciones compiten por el segundo rango de la agenda (dichos ítems representan cada uno en torno al 10% del total de noticias).

El tema corrupción ha estado estrechamente vinculado a los sucesivos episodios del caso Gürtel, el caso Pretoria, el caso de los ERE, etc., pero se desactivó finalmente con la dimisión de Francisco Camps. El tema elecciones ha estado muy influido, como es lógico, por las sucesivas convocatorias electorales de marzo de 2009 (autonómicas vascas y gallegas), junio de ese mismo año (europeas), septiembre de 2010 (primarias socialistas de Madrid), noviembre de 2010 (catalanas) y mayo de 2011 (municipales y autonómicas), que marcan los picos de su evolución. En la evolución del terrorismo, podemos observar picos significativos en el primer trimestre de 2010 (últimos atentados de ETA), el primer trimestre de 2011 (caso Faisán) y el segundo de ese mismo año (legalización de Bildu…).

De cara a las elecciones del 20N, el dato más elocuente es sin duda el retorno del tema «paro, crisis» en el verano de 2011, que volvió a colocarse a la cabeza de la agenda temática, restando protagonismo al tema «reformas» y complicando la tarea del candidato socialista, que se vio enfrentado a un escenario de nueva recesión y a una agenda que siguió marcada por la crisis y el paro.

Una vez que hemos repasado la agenda temática de los medios y su evolución a lo largo de los tres últimos años, es el momento de estudiar cómo se reparte el protagonismo de las noticias codificadas, así como de analizar los perfiles de los principales protagonistas en función de los atributos asociados a dicho protagonismo. Pues bien, el primer dato a tener en cuenta es que, a medida que se acercaba el final de la legislatura, parecía reducirse el desequilibrio tan acusado que se daba entre el protagonismo del gobierno y el de la oposición, desequilibrio que se redujo a lo largo de 2009 y que se restableció a lo largo de 2010, primero con la recuperación de la iniciativa política por parte del gobierno en el primer trimestre (pactos de Zurbano) y más tarde con el papel del gobierno en los momentos más críticos de la legislatura (mayo-junio de 2010). En 2011, el protagonismo del gobierno se redujo a la mitad, pérdida drástica que solo fue compensada de manera muy parcial por la irrupción del candidato socialista Pérez Rubalcaba.

Por su parte, el rasgo más característico del tipo de oposición practicado por Rajoy fue su bajo perfil y un nivel muy discreto de protagonismo, pues, sabedor de que su propia base electoral estaba movilizada y la socialista desmovilizada, Rajoy intentó por encima de todo evitar gestos que pudieran despertar al electorado socialista y movilizarlo en su contra.

Si observamos la relación entre el protagonista de la noticia y el tema de la misma, podemos ver que el protagonismo de la oposición estuvo asociado, sobre todo, a la corrupción, pero esta asociación era una herencia de la primera mitad de la legislatura (caso Gürtel) que no tuvo costes electorales en las elecciones municipales y autonómicas y que, en cualquier caso, quedó desactivada con la dimisión de Francisco Camps. Por su parte, más de la mitad de las noticias protagonizadas por el gobierno estaban asociadas a la crisis y temas conexos (economía, reformas…), que constituyeron el principal caballo de batalla de la acción de gobierno.

Dejando aparte la manera como los medios reparten el protagonismo de la noticia, conviene prestar atención también al perfil que se desprende de dicho protagonismo en función de los siguientes atributos: fortaleza, competencia, confianza, honestidad e iniciativa. Al principio de nuestro estudio (último trimestre de 2008), la actuación del gobierno y de su presidente estuvo marcada por atributos de fortaleza y de capacidad de iniciativa, así como de competencia, seriedad y honestidad. La desconfianza era el punto más débil del Presidente y, sobre todo, del gobierno, pero en todos los casos tanto el gobierno como su presidente se movían en niveles aceptables. Estos indicadores dieron un vuelco dramático en el primer trimestre de 2009, si exceptuamos la capacidad de iniciativa, en la que tanto el gobierno como su presidente seguían moviéndose en niveles razonables. En algunos casos, los indicadores de desconfianza y la falta de honestidad alcanzaron niveles inquietantes. Con todo, se trataba de registros bastante aceptables si los comparamos con los del PP, cuyos indicadores eran todos de signo negativo.

Por lo general, esta secuencia aboca a una caracterización sumamente crítica de los principales protagonistas involucrados en la actividad política, que aparecen invariablemente asociados a la desconfianza y a la falta de honestidad, como rasgos característicos de la actual situación política. El primero de los atributos (fortaleza/debilidad) es particularmente crítico con el gobierno y su presidente, el cual aparece cada vez más asociado a rasgos de debilidad (58,1%, en el caso del presidente y 51,4% en el caso del gobierno). Mejor parada sale la oposición en relación con este atributo: en el 63% de los casos sale asociada a fortaleza, frente a un 37% de las veces que sale asociada a debilidad. Hay que tener en cuenta que para el conjunto de los protagonistas, la distribución promedio es de 57,5%/42,5%, lo que coloca a la oposición por encima de la media, al tiempo que coloca al gobierno y a su presidente claramente por debajo.

Bastante peor es la evaluación de los protagonistas en relación con el atributo de confianza/desconfianza, donde la distribución promedio es del 31,2%/68,8%, congruente con el clima de desconfianza hacia los actores políticos que caracteriza la presente situación. En este caso, la evaluación del gobierno y de su presidente está algo por debajo de la media (26,5%/73,5% en el caso del presidente y 28%/72% en el caso del gobierno), en tanto que la evaluación de la oposición se encuentra ya por encima de la media pero sin llegar a tener un balance positivo (44,7%/55,3%).

El atributo que arroja un balance más negativo para la oposición es sin duda el de honestidad, donde la relación entre honestidad/deshonestidad llega a ser de 24%/76%. En este caso, los balances del gobierno (34%/66%) y de su presidente (42,3%/57,7%) son bastante mejores, pero sin llegar a ser positivos.

4. EL ESTUDIO DE LOS ENCUADRES

Una vez estudiada la agenda temática de los medios, procedemos a continuación a analizar los encuadres en virtud de los cuales los medios presentan los temas seleccionados. Tal como hemos adelantado, la selección de los temas de la agenda y el encuadramiento de los mismos constituyen las dos principales tareas de los medios. En un estudio de seguimiento como éste, es preciso tener en cuenta: a) que la agenda tiene un comportamiento dinámico según el cual hay temas que entran y salen de la misma en función de la coyuntura; y b) que los encuadres no se establecen de una vez por todas, sino que compiten entre ellos por guiar la percepción de cada uno de los temas y que su perdurabilidad depende, por tanto, de la batalla mediática.

En principio, la acción de gobierno estuvo presidida a lo largo de 2009 por un encuadre que podemos sintetizar como la salida social de la crisis, que se apoyaba en el doble supuesto de que: a) los costes de la salida no podían recaer sobre aquellos sectores sociales que no tenían responsabilidad alguna en la crisis; y b) la iniciativa de la salida le correspondía a los agentes sociales, lo que dejaba la agenda política, en la práctica, en manos de los sindicatos. Conviene recordar, no obstante, que dicho encuadre se saldó con un doble fracaso: por un lado, el fracaso del diálogo social y, por otro, el fracaso de las sucesivas tentativas de reforma fiscal. Con estos antecedentes, 2010 se inicia con episodios reiterados de presión por parte de los mercados que obligan al gobierno a reaccionar y a contraatacar con el anuncio de tímidas propuestas de reforma. El problema es que estas tentativas de reforma dan lugar a la formación de lo que hemos llamado una «coalición negativa», es decir, una conjunción de intereses contrapuestos que hacen frente común por razones puramente coyunturales. Coinciden aquí, por un lado, el interés de la prensa conservadora por mantener una línea de oposición al gobierno con relativa independencia de cuáles sean las propuestas de éste y, por otro, el interés de los agentes sociales y, en particular, de los sindicatos por neutralizar cualquier movimiento del gobierno que amenace sus intereses y los aparte de la línea seguida hasta ese momento.

En esta tesitura, el gobierno hace una oferta de pacto que no tiene otra misión que la de desactivar la «coalición negativa» y la consiguiente amenaza de bloqueo de la agenda del gobierno. Este movimiento táctico dará lugar al pacto de Zurbano, rápidamente olvidado tras las medidas de ajuste adoptadas en mayo. A partir de ese momento crucial, el encuadre que hemos denominado salida social de la crisis salta por los aires (misframing) y se impone por parte de todos, pero en primer lugar del gobierno, un proceso arduo de reelaboración de los encuadres que orientan la percepción de la situación política (re-framing). El problema es que el gobierno reaccionó tarde y mal ante esta tarea insoslayable, situación que es aprovechada por la prensa, en particular la más conservadora, para imponer sus propios encuadres (improvisación, bandazos, falta de criterio, agotamiento, etc.) con el resultado que todos conocemos: la debacle demoscópica del gobierno registrada en el otoño (las encuestas comienzan a anunciar el desplome electoral socialista cuando la tasa de fidelidad de los votantes socialistas desciende en octubre de 2010 al 50%), solo parcialmente contenida por la remodelación del gobierno y el acceso de Rubalcaba a la vicepresidencia.

Antes de presentar los encuadres mediáticos, conviene recordar brevemente la evolución de los encuadres a lo largo de la legislatura, la cual ilustra bastante bien la secuencia del encuadramiento que presentamos con anterioridad (encuadre, des-encuadre y re-encuadre). Desde esta perspectiva, podemos empezar recordando que El País presentó inicialmente la crisis como una situación de carácter global, que desbordaba la capacidad de los gobiernos nacionales, lo que dejaba en cierto modo al gobierno de Zapatero exonerado de responsabilidad. Podríamos formular este encuadre en los siguientes términos: «La mala situación económica que atraviesa España es consecuencia de la crisis financiera global; el gobierno, aunque ha reaccionado un poco tarde, ha tomado las medidas acertadas». El País hacía referencia, por otra parte, a la necesidad de un pacto con el principal partido de la oposición que, en todo caso, sería iniciativa de José Luis Rodríguez Zapatero.

Por contraste, tanto El Mundo como ABC no tardaron en señalar la mala gestión económica del gobierno como la principal responsable de la crisis. Ambos coincidían también en caracterizar al gobierno como «agotado» y «quemado», al tiempo que acusaban a Zapatero de marginar al líder de la oposición, Mariano Rajoy. En concreto, podemos resumir el enfoque de El Mundo diciendo que «el gobierno es el responsable de la crisis por no haber reaccionado y, en vez de ello, engañar, primero, y después, tomar medidas erróneas: unas medidas improvisadas que reflejan el agotamiento del gobierno». Por su parte, el encuadre de ABC sería: «Zapatero intentó primero negar la crisis y luego minimizarla con el fin de no perder votos en las elecciones; esa mala gestión ha empeorado la crisis y ha desgastado al gobierno».

Estos encuadres iniciales de la crisis se endurecieron como consecuencia de la escalada dramática del paro, de tal manera que si bien El País había encuadrado la información relativa a la crisis subrayando su carácter internacional y exonerando de esa manera al gobierno de responsabilidad en la misma, a partir de ese momento comenzó a introducir matizaciones (lentitud de respuesta, improvisación, etc.), pero estableciendo en cualquier caso un contraste claro entre el comportamiento del gobierno y el papel poco constructivo de la oposición, que habría intentado, en todo momento (siempre de acuerdo con este encuadre), aprovecharse de la crisis de manera cínica.

Por su parte, El Mundo ha mantenido en todo momento una actitud muy crítica con la gestión del Gobierno, al que responsabiliza de manera explícita y directa de la crisis. La actuación de Zapatero estuvo encuadrada, durante mucho tiempo, como una actuación pasiva, desbordada por la magnitud de la crisis: «Zapatero no tiene soluciones para el paro y ha perdido la credibilidad». En el mejor de los casos, Zapatero toma medidas para mejorar la economía pero no van en la buena dirección, razón por la cual El Mundo abogaba por la necesidad de un pacto entre los principales partidos: «La lucha contra el paro exige un pacto de Estado» (editorial del 25 abril 2009). Por su parte, ABC ponía el énfasis en la improvisación y falta de criterio, lo que hacía que el gobierno no resultara fiable.

Con estas premisas, las medidas excepcionales adoptadas por el gobierno en la primavera de 2010 dieron un vuelco a todo lo que había hecho el gobierno hasta ese momento, sirviendo, por lo pronto, para dinamitar el encuadre que había orientado la acción de gobierno con anterioridad: la salida social de la crisis. El problema, como ya adelantamos, es que el gobierno no supo elaborar un encuadre nuevo que acompañara la línea de reformas emprendida en ese momento. En ocasiones, su presidente puso énfasis en la necesidad de las reformas y en su disposición a acometerlas con independencia de los costes que pudiera tener para él, pero en otras trató de recuperar temas de la fase anterior, como cuando hizo referencia a la agenda social. En cualquier caso, se trata de tentativas que no fueron acompañadas de explicación suficiente y que transmitían falta de convicción, cuando no falta de contenido.

A lo largo de 2011, podemos observar, en cada uno de los temas de agenda, que los encuadres que dominan el debate público presentan dificultades crecientes para el partido en el gobierno. Empezando por el tema que podía, sobre el papel, resultar más asequible, como es el de las reformas económicas, ni siquiera la prensa afín parecía mostrarse verdaderamente conforme: El País ofreció un encuadre según el cual las medidas que tomó el gobierno para salir de la crisis eran correctas pero insuficientes. Es verdad que la oposición mantuvo una actitud electoralista esperando que los errores de los gobernantes la llevaran al poder, eludiendo así todo tipo de colaboración con el gobierno, pero el empeño reformista que animó al presidente Zapatero tras el «giro copernicano» de mayo de 2010 («cueste lo que me cueste») no consiguió satisfacer ni a los más próximos. Así las cosas, volvieron los cantos a favor de un renovado consenso que diera sentido de Estado a la acción de los principales partidos, demanda que solo llegó a materializarse con la reforma constitucional que limita el techo de gasto de las administraciones públicas.

Por lo que se refiere al tema «elecciones», el encuadre dominante estuvo presidido por la idea del cambio de ciclo político, sobre el cual solo cabía discutir ya su magnitud. La severa derrota socialista en las elecciones de mayo planteaba una incógnita sobre la pulsión de cambio que pedía ser despejada con urgencia, lo que condujo al adelanto electoral.

Más complejo resulta encuadrar el tema de los «partidos políticos», por cuanto depende mucho de la posición ideológica del medio. En el caso de la prensa conservadora, el encuadre se simplifica, pues el problema de los «partidos» es el problema del partido en el gobierno: sea por incompetencia o por falta de liderazgo, el problema de la política española es el de un gobierno que ha perdido el control de la situación y que ha pasado a convertirse en un ingrediente adicional de la crisis que atraviesa el país. En el caso de la prensa afín, el encuadre se complica: por un lado, es evidente que los socialistas se enfrentan a una crisis de liderazgo que en ocasiones es también una crisis ideológica (de ahí las invocaciones al rearme ideológico frente al tsunami neoliberal), pero eso no es todo: enfrente nos encontramos un partido que ejerce la oposición de manera irresponsable, tratando de aprovechar en su beneficio las dificultades del momento, y que se niega a explicar su alternativa, con lo que el debate sobre la «agenda oculta» del PP era más que previsible, tal como ocurriera en anteriores campañas de los años noventa.

El tema «partidos» estaba estrechamente asociado en aquel último año al adelanto electoral, de tal forma que incluso quienes no lo habían reclamado inicialmente, terminaron por suscribirlo, toda vez que parecía favorecer las posibilidades de Rubalcaba (según El País). Para El Mundo, en cambio, el adelanto electoral reflejaba la incapacidad del gobierno para afrontar la crisis. Para el ABC, por último, el adelanto electoral ponía fin a siete años de desgobierno socialista.

Para terminar, hay que hacer una breve referencia al terrorismo por cuanto es el tema donde más han evolucionado los encuadres a lo largo de la legislatura, toda vez que esta se inicia con un importante despliegue de lucha antiterrorista (tras la ruptura de la tregua) y finaliza con el cese de la violencia. La paradoja de este proceso es que se inicia bajo la influencia del encuadre que reivindicaba la «derrota de ETA» y, cuando ésta se ha producido, el encuadre desaparece y el tema queda desplazado del debate público. En cualquier caso, la gestión de Rubalcaba como ministro de Interior ha conseguido dar la vuelta al tema y convertirlo en una fuente de noticias positivas, con lo que el tema terrorista queda registrado como el gran éxito mediático de la legislatura.

5. AGENDA MEDIÁTICA Y AGENDA PÚBLICA

Conviene comenzar este apartado recordando las características de la agenda pública durante los últimos tiempos: una agenda marcada, en primer lugar, por la estabilidad temática, como lo prueba el hecho de que haya estado dominada durante mucho tiempo por un repertorio temático reducido, compuesto por apenas media docena de temas. Entre 1985 y 2004, la agenda pública de los españoles estuvo dominada por el paro, el terrorismo, las drogas, la delincuencia y los problemas económicos (Tamayo y Carrillo 2004: 45). En los años dos mil se incorporaron temas nuevos como consecuencia en parte de que los dos temas principales de la agenda, el paro y el terrorismo, cedieron importancia como fuente de preocupación de los españoles, dejando espacio a la incorporación de nuevos temas como la inmigración y la vivienda. De ahí que podamos hablar de una relativa estabilidad y de una cierta diversificación como rasgos principales de la agenda pública española en los últimos tiempos (Ibíd.: 55).

Pues bien, esta lenta diversificación de la agenda pública ha sufrido un frenazo brusco en la última legislatura dando lugar a una agenda monotemática, abrumadoramente dominada por los temas asociados a la crisis: paro y problemas económicos. Conviene recordar, no obstante, que en la agenda de legislaturas anteriores estos temas (en particular, el paro) aparecían en dura competencia con el terrorismo. Si tomamos como punto de partida el año 2000, podemos observar que en ese momento el terrorismo era el problema más importante, si bien ha evolucionado a la baja en tres olas sucesivas: evolucionó a la baja en la legislatura 2000-2004 para remontar abruptamente en vísperas de las elecciones de 2004, tras los atentados del 11-M. Evolucionó de nuevo a la baja en la legislatura 2004-2008 hasta el atentado de Barajas de finales de 2006, que volvió a remontar, para descender, parece que definitivamente, a lo largo de la segunda legislatura. Por su parte, el paro se resistió a la baja durante la legislatura 2000-2004, pese a ser años de bonanza económica, pero cedió terreno durante la de 2004-2008, hasta tocar fondo en el verano de 2007, que inició la remontada, la cual se hizo vertiginosa en el verano de 2008. Por último, los problemas económicos estuvieron mitigados durante el periodo de bonanza que llegó al verano de 2007, momento en que se inició una primera escalada que duró hasta los meses previos a las elecciones de 2008. Tras las elecciones, se inició la segunda escalada, que culminó justamente en octubre de 2008, con el crash financiero. Tras el crash, los problemas económicos cedieron terreno ligeramente y se apartaron de la escalada imparable del paro, que lideraba la agenda de problemas desde entonces.

Como consecuencia de la abrumadora presencia de los problemas asociados a la crisis económica, temas como el terrorismo, la inmigración y la vivienda cedieron terreno a lo largo de la segunda legislatura, tal como puede observarse en el Gráfico 10.3. Por la parte de abajo de este mismo gráfico, emergen temas nuevos que hacen referencia a «la clase política, los partidos…» como uno de los problemas de la agenda pública en aquella coyuntura. Según el gráfico, el paro y los problemas económicos explotaron al unísono en la primera fase de la crisis (hasta el verano de 2008), momento a partir del cual el paro prosiguió su escalada en solitario. Ante la magnitud del problema del paro, los demás han ido perdiendo peso relativo, con la excepción del nuevo issue emergente («los partidos»), que se asienta desde la primavera de 2010 como el tercer problema. Por otra parte, la corrupción muestra picos que coinciden con las explosiones mediáticas de los casos más renombrados (Gürtel, Pretoria…), pero, a diferencia de lo que ocurre con el issue «partidos», la corrupción no ha conseguido consolidarse como un tema de agenda pública.

Gráfico 10.3. Evolución de los temas más relevantes de la Agenda Pública por trimestres

Fuente: CIS.

6. DISCUSIÓN DE RESULTADOS

En el marco general de una agenda dominada por los temas económicos, nuestro repaso de la agenda temática comenzaba estableciendo una secuencia temática que iba desde un momento inicial dominado por el binomio «crisis-paro» hasta el momento de las «reformas» (primavera de 2010), para volver de nuevo al binomio inicial, como consecuencia de los temores a una recaída en la recesión en la segunda mitad de 2011. Entre tanto, hemos visto que en la medida en que las «reformas» emprendidas no tienen los efectos deseados, sino que se traducen en ocasiones en una sucesión de maniobras políticas puramente tácticas, esta secuencia temática genera un subproducto llamado «partidos políticos».

De esta manera, la crónica política que hacen los medios adquiere un carácter auto-referencial en el que podemos distinguir dos dimensiones: pues, por un lado, este protagonismo de los «partidos» en la agenda de los medios responde, por lo pronto, a la inexcusable necesidad que dichos partidos tienen de participar en la definición y gestión de la crisis como paso previo a la recuperación del control simbólico de la misma. Desde este punto de vista, los reiterados intentos de pacto social y político (que la prensa de referencia reclama de manera regular) no tienen otra misión que la de escenificar tal recuperación, con relativa independencia de los resultados concretos (más bien modestos y tardíos) a que se haya podido llegar. En tanto que, por otro lado, el carácter auto-referencial de la política mediática de nuestros días implica la pugna entre los political issues (incluidos en el ítem «partidos») y los policy issues (incluidos en el apartado de «reformas»), así como la progresiva pérdida de sustancia de la actividad política y el consiguiente riesgo de la pseudo política (Meyer), es decir, de la pura teatralización de gestos mediante los cuales los partidos hacen como que resuelven problemas cuando en realidad solamente hablan de sí mismos (de su capacidad incesante de iniciativa, de su buena disposición al acuerdo, etc.).

Por lo que se refiere a la interacción entre agenda mediática y agenda pública, salta a la vista la correlación existente entre ambas agendas temáticas, si bien este dato no debe ocultarnos que mientras la agenda mediática está relativamente diversificada (hay cuatro temas principales que se reparten el 80% de las portadas y editoriales), la agenda pública está monopolizada por el paro y los problemas económicos, que representan juntos el 80% de las menciones. Pese a esta asimetría, resulta evidente la influencia de la agenda mediática sobre la agenda pública en el tema «partidos políticos», por cuanto: a) el issue aparece primero en la agenda mediática (con un pico significativo en el primer trimestre de 2010) y después en la agenda pública (segundo trimestre de 2010); y b) el issue tiene una presencia estadísticamente significativa en ambos casos, tras colocarse como tercer problema en la agenda pública, por delante del terrorismo y la inmigración.

Este carácter casi monotemático de la agenda pública responde al efecto combinado de, por un lado, la incapacidad de los partidos para gestionar la crisis y, por otro, una situación de desconfianza política generalizada, lo que ha planteado a los medios una dificultad insalvable para introducir nuevos temas más allá de la crisis y poder así diversificar la agenda, hasta el punto de que la gran novedad informativa de la legislatura (el abandono de la violencia por parte de ETA) quedó desplazada de la campaña del 20-N. Por no hablar de la corrupción, que, después de no tener coste electoral alguno en las elecciones municipales y autonómicas, se vio definitivamente desactivada con la dimisión de su principal protagonista Francisco Camps. En suma, lo que no entra en la agenda pública no tiene sitio en la campaña. Eso es, al menos, lo que se desprende de nuestro estudio.

CAPÍTULO 11

EL SISTEMA MEDIÁTICO EN TIEMPOS DE RODRÍGUEZ ZAPATERO: UN BUCLE MELANCÓLICO

JUAN JESÚS GONZÁLEZ

UNED

JOSÉ A. OLMEDA

UNED

1. INTRODUCCIÓN

El hipersector de las industrias audiovisuales, de las telecomunicaciones y los servicios interactivos, sin contar con los sectores informático y electrónico que constituyen su infraestructura, tiene una importancia económica más que trascendente. Es el fruto de la digitalización, de la eliminación de las barreras tecnológicas entre los sectores de la informática, las telecomunicaciones y las industrias de la comunicación, e implica la convergencia de las distintas áreas de negocio de los medios. Desde una perspectiva comparada asistimos a un crecimiento exponencial de los grupos dedicados a la comunicación en un contexto de concentración, diversificación e internacionalización.

Pero junto a esta dimensión, según la que, por ejemplo, la realidad empresarial audiovisual es clave para la modernización de la economía, hay otra faceta, aún más crucial, si cabe, y es su faceta política, pues dicha realidad repercute y es influida, a su vez, por el proceso de formación y movilización de la opinión en la esfera pública. De modo que los decisores políticos regulan y condicionan los medios de comunicación que resultan imprescindibles para el ejercicio de su propia actividad política en las democracias contemporáneas. Y ello porque los medios forman parte de conglomerados multimedia presentes en los distintos mercados de ese hipersector de la política pública. Se produce una dependencia mutua, una interacción compleja en la esfera pública que no puede instrumentalizarse sencillamente por cada uno de los actores políticos o grupos multimedia privados.

2. UNA PERSPECTIVA GENERAL SOBRE LA GALAXIA MEDIÁTICA ESPAÑOLA

Antes de analizar las decisiones del gobierno de Rodríguez Zapatero conviene proporcionar una descripción somera de los parámetros fundamentales del sistema de medios en España en estos últimos años con el fin de comprender mejor el significado de esas políticas en un sector tan complejo y cambiante. La dictadura franquista ejerció un control férreo sobre los medios de comunicación que se fue diluyendo con la promulgación de la ley de prensa de 1966. No obstante, al iniciarse la transición democrática, el gobierno controlaba directamente Televisión Española y Radio Nacional, e indirectamente la prensa y radio del Movimiento, que se convirtió en el organismo autónomo Medios de Comunicación Social del Estado en 1977, siendo suprimido en 1982 y enajenadas finalmente sus cabeceras en 1984. Pero el monopolio público de la televisión persistiría hasta 1988. El proceso de descentralización del poder operado por la Constitución de 1978 tendría amplias repercusiones también en este ámbito, como se verá a continuación.

Las inercias institucionales derivadas de este legado político son una omnipresente intervención del Estado o de las Comunidades Autónomas (CCAA) en la esfera mediática. Ello ha tenido consecuencias para un mecanismo habitual de control social que opera en los regímenes democráticos para vigilar el funcionamiento del sistema político-administrativo, en especial en esta época de mediatización de la política, los medios de comunicación y la opinión pública. La cuestión es que el modelo de medios y política que funciona actualmente en España es el denominado de pluralismo polarizado o mediterráneo (Hallin y Mancini 2004). Este modelo se caracteriza por las particularidades siguientes:

• Escaso desarrollo histórico del mercado periodístico, reforzado también por la mencionada ausencia de libertad de prensa durante la dictadura. Las consecuencias son una prensa dirigida fundamentalmente a las élites y unos índices de lectura muy reducidos en comparación con otros países: se pasa de 82,4 diarios por cada mil habitantes en 2009 a 78 en 2010.

• Altos niveles de paralelismo político, entendido éste como la relación que se establece entre los periodistas y la clase política, pues unos y otros mantienen una estrecha relación desde la transición, de manera que los medios se estarían convirtiendo en el «referente ideológico» del partido afín, en expresión de González (2008), sin pluralismo político interno y enteramente predecibles en su cobertura y línea editorial.

• Escasa profesionalidad y autonomía de los periodistas, originadas por el tardío comienzo de los estudios de formación y la debilidad de las normas deontológicas profesionales asociadas, la parcialidad y la falta de poder real de las asociaciones profesionales y un conjunto de problemas sustantivos de la profesión, en la que cuestiones elementales como la objetividad, ecuanimidad, imparcialidad… son rara avis y se sustituyen por el partidismo o la adscripción ideológica.

• Intervención del Estado, mediante la administración general del Estado y las CCAA, en los medios de comunicación, que se produce de manera directa como propietarias de cadenas audiovisuales y la agencia que provee de noticias a otros medios (EFE), e indirecta, mediante el reparto del espectro radiofónico y la concesión de licencias audiovisuales.

Las consecuencias prácticas de este modelo son bien conocidas. Primero, destaca el predominio de la cobertura negativa, esto significa que hay un alto nivel de negatividad en nuestros medios de comunicación, pues aparecen muy pocas noticias o editoriales favorables a alguno de los actores de las informaciones en relación a las desfavorables. Como los medios solo son críticos con los antagonistas, su función de control se diluye puesto que se dan por descontados los ataques al adversario. En lugar de argumentación y debate, la opinión pública se ha ido acostumbrando a la contraposición ritual de acusaciones que no apelan tanto a la capacidad de deliberación racional de la audiencia como a su identificación afectiva e ideológica con alguno de los bandos en contienda.

En consecuencia, la argumentación racional y el debate de ideas son sustituidos por un periodismo de trinchera cuya agresividad solo es comparable a su laxitud y permisividad, dada su falta de compromiso con las reglas más elementales de imparcialidad informativa y contrastación de las fuentes. No es solo que opinión e información se entremezclen hasta confundirse o que los periodistas más acreditados eludan sistemáticamente los requisitos básicos de justificación de la noticia y presentación de pruebas, sino que utilizan su prestigio para erigirse en referentes morales y arrogarse la capacidad de absolver o condenar a cualquier otro agente social que ponga en cuestión su innegociable protagonismo en la esfera pública. Su autopercibida superioridad cognitiva solo es comparable a su desmedida auto indulgencia, que exime al acreditado periodista de la más elemental obligación de rectificación y disculpa en caso de flagrante error informativo o de calumnia manifiesta.

En suma, el escenario de polarización mediática que se ha ido configurando en el caso español guarda cada vez menos relación con las funciones típicas de los medios, entendidas no solo como compromiso informativo sino también como capacidad para contribuir a la formación de opinión por parte de la audiencia, implacablemente desplazadas, como bien ha señalado Díaz Nosty, por la única función con sentido en ausencia de una verdadera esfera pública: la toma de partido a favor de uno u otro bando (Díaz Nosty 2006: 40). De ahí que la información política que diariamente bombardea a la audiencia española esté saturada de invectivas y descalificaciones que solo sirven para encuadrar la política como un deporte agónico e inútil, desprovisto de toda finalidad que no sea alimentar la espiral del cinismo (Humanes 2006).

2.1. La metástasis de los medios públicos: las cadenas autonómicas

Así mientras el gobierno central ha conservado un cierto control de la televisión y la radio públicas con cobertura nacional, más o menos intenso según las mayorías políticas, en las CCAA se ha reproducido miméticamente un modelo que cabe calificar de muy intervencionista, en ocasiones con el pretexto de la protección de la lengua vernácula, en otras del desnudo ejercicio del poder mediante la propaganda y la publicidad política para mayor gloria del líder regional de turno y/o de la identidad local. La Tabla 11.1 muestra los entes empresariales que componen lo que podría llamarse el sector público audiovisual autonómico. Solo Navarra, Castilla y León, Cantabria y Rioja no han desarrollado una televisión pública regional. La FORTA (Federación de Organismos de Radio y Televisión Autonómicos) se creó en el año 1989 y en la actualidad engloba a todos los operadores públicos regionales, a excepción del de Extremadura. Esta agrupación sirve, entre otras cosas para la adquisición conjunta de derechos de antena (cine, retransmisiones deportivas…), gestión de espacios publicitarios conjuntos, intercambio de noticias o reportajes deportivos. Proporciona capacidades organizativas que cada cadena regional por sí sola no podría obtener.

Tabla 11.1. Sector público audiovisual autonómico 2011

Ente

Canales y emisoras

Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de Andalucía (1989)

Canal Sur Televisión, 28 de febrero de 1989 televisión terrestre

Canal Sur 2, 5 de junio de 1998 televisión terrestre

Andalucía Televisión, febrero de 1996, satélite

Canal Sur Radio últimas semanas de 1988

Canal Fiesta Radio

Radio Andalucía Información, que nació el 17 de septiembre de 1998

Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals (1983)

Televisió de Catalunya es la empresa de la CCMA que gestiona los canales de televisión:

Catalunya Radio es la empresa de la CCMA que gestiona las emisoras de radio

TV3, septiembre de 1983

Super3-3xl, octubre del 2009

Canal 33, septiembre del 1988

Canal 3/24, septiembre del 2003

TV3HD (sustituye a Canal 300, noviembre del 2005)

TV3CAT, junio de 2009

Esports3 (TDT)

Catalunya Ràdio empezó a emitir en junio de 1983

Catalunya Informació

Catalunya Música

iCatfm

Ente Público Radiotelevisión Canaria (1984)

tvCanaria

tvCanaria 2

Canariasradio

Euskal Irati Telebista (1982)

ETB1

ETB2

ETB3

ETB SAT/Euskadi TV

Canal Vasco (América)

Euskadi Irradia

Radio Euskadi

Radio Vitoria

Euskadi Gaztea

EitbMusika

Compañía de la Radio Televisión de Galicia (1985)

Televisión de Galicia

G2

GTV América

GTV Europa

Radio Galega

Radio Galega Música

Entidad Pública Radiotelevisión Valenciana (1989)

Canal Nou

Nou Dos

Canal Nou 24h

Canal Nou Internacional

Radio Nou

Si Radio

Ente Público Radio Televisión Madrid (1989)

Telemadrid

La Otra

Telemadrid SAT

Onda Madrid

Ente Público Radiotelevisión Castilla-La Mancha (2006)

Castilla La Mancha Televisión

Radio Castilla-La Mancha

Radiotelevisión de la Región de Murcia (2006)

Televisión autonómica de la Región de Murcia

Onda Regional de Murcia

Corporación Aragonesa de Radio y Televisión (2006)

Aragón Televisión

Aragón Radio

Ente Público de Comunicación del Principado de Asturias (2006)

Televisión del Principado de Asturias (TPA)

TPA Satélite

Radio del Principado de Asturias (RPA)

Ens Públic de Radiotelevisió de les Illes Balears (2005)

IB3 Televisió

IB3 Ràdio

Corporación Extremeña de Medios Audiovisuales (2006)

Canal Extremadura TV

Canal Extremadura Radio

Fuente: Elaboración propia con información de los portales de los canales.

El modelo de gestión es deficitario y dado a las prácticas clientelares. Tras la prohibición comunitaria de las ayudas a la prensa, vigente a partir de 1988, se puso fin a las ayudas directas de los gobiernos de UCD y del PSOE en los inicios del régimen democrático, aunque no a la publicidad institucional. Sin embargo, estas ayudas directas reaparecen en el ámbito regional con ropaje diverso, incluidas las subvenciones lingüísticas —en las regiones con lengua vernácula cooficial, caso de Cataluña, País Vasco, Baleares y Galicia; con cierta implantación pero sin cooficialidad, Asturias; o cooficial solo en algunas zonas, Navarra—, pero no solo con este motivo (Blasco 2008). La aparición de versiones vernáculas de las cabeceras de prensa puede ser una forma de que los grupos privados recaben los fondos públicos. El caso catalán ha sido, sin embargo, el más escandaloso por su cuantía y su falta de transparencia (Fernández y Blasco 2005).

La subvención generalizada con fondos públicos a medios privados tiene consecuencias políticas y de opinión inmediatas, pues secundan las directrices emanadas desde las instancias políticas. Así, por ejemplo, el editorial conjunto de doce diarios (La Vanguardia, El Periódico de Catalunya, Avui, El Punt, Segre, Diari de Tarragona, La Mañana, Diari de Girona, Regió 7, El 9NouDiari de Sabadell y Diari de Terrassa), presionando en 2009 al Tribunal Constitucional para que su sentencia sobre el estatuto catalán de 2006 fuera benevolente con sus excesos anticonstitucionales carece de parangón en un sistema democrático. La presión se mantuvo con la publicación de la sentencia en 2010, cuando la prensa catalana llama a la movilización: «A la calle después de la sentencia» (Editorial, El Periódico de Catalunya 10/07/10). En la práctica los medios privados catalanes han actuado en este caso como una suerte de prensa del movimiento regional.

2.2. Los grupos privados multimedia

A los grupos públicos hay que añadir los operadores privados, en este caso los operadores multimedia que se han originado en otros sectores, edición y prensa, para extenderse luego al sector audiovisual. Una representación estilizada de los más importantes se recoge en la Tabla 11.2. A ellos hay que añadir el grupo italiano Mediaset Communication SA que opera Telecinco, Cuatro, FDF, La siete, Boing y Divinity, controlada por el holding matriz de Berlusconi (Mediaset). El proceso de concentración e internacionalización ha sido creciente, aumentando su cadencia con la crisis desatada en 2007-2008, y, dada la importante dependencia financiera de los grupos, el deterioro ha sido considerable.

Tabla 11.2. Los principales grupos de medios audiovisuales privados en España, 2011

Medios

Grupo

Impresos

Audiovisuales

Prensa nacional

Prensa regional

Televisión

Radio

Editoriales

Socio internacional

PRISA

El País

PRISA TV (Canal+)

PRISA Radio (Cadena SER…)

Santillana

Liberty Acquisition Holdings

Cinco Días, As

Unidad Editorial

El Mundo

Veo 7, Marca TV

Radio Marca

La esfera de los libros

RCS Media Group (Rizzoli Corriere della Sera)

Expansión, Marca

Planeta

La Razón

Antena 3

Onda Cero

Planeta

De Agostini/ Bertelsmann

Vocento

ABC

El Correo, El Diario Vasco, El Norte de Castilla…

Net TV

ABC Punto Radio

-

-

Godó

La Vanguardia

Mundo Deportivo

8tv

RAC1

-

-

Fuente: Elaboración propia con información de los portales de los grupos.

Así, y aunque todavía es demasiado pronto para columbrar cuál será el resultado final de las transformaciones en curso, en términos de concentración, la situación en 2008 era la siguiente (Almiron 2009, Llorens 2010, Reig 2011): PRISA representa el 25 por cien de las 32 sociedades que facturan más de 10 millones de euros; los dos primeros grupos, PRISA y Mediaset, aglutinan el 38 por cien de esas 32 sociedades y son los únicos que facturan más de 1.000 millones de euros.

Si se tienen en cuenta solo los datos del sector de medios de comunicación, PRISA es de los más afectados por la crisis actual ya que es una de las compañías más castigadas por los mercados financieros por su endeudamiento acumulado. Esta situación proviene de su estrategia de diversificación y expansión nacional como plataforma de comunicación multimedia, calificada de alto riesgo, por la inflación de costes de Sogecable (Almiron 2008), y del grave error estratégico que supuso que PRISA hiciese una oferta pública de adquisición de acciones de Sogecable para hacerse con el control del 100 por cien del capital en diciembre de 2007, cuando ya había estallado la crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos. Ello ha supuesto una profunda descapitalización por la adquisición de Sogecable con unas condiciones económicas muy alejadas del valor actual por el desplome bursátil. Si además se considera el lento declive de El País, la pérdida de abonados a Canal+ y los desastrosos resultados del canal Cuatro, se entiende la delicada situación del grupo. Ello le ha obligado a poner en venta a Digital+, al cierre de Localia y CNN y a la fusión de Cuatro con Telecinco junto con la implantación de un plan de ajuste que ha supuesto el despido de 2.500 trabajadores.

2.3. Algunos datos generales

La penetración de los distintos medios se recoge en el Gráfico 11.1, donde puede constatarse la omnipresencia televisiva, con porcentajes de la audiencia sobre la población en su conjunto que rondan el 90 por cien en el periodo 1997-2011. Los diarios no superan el 40 por cien y en 2011 han visto superada por primera vez su penetración por Internet, cuyo crecimiento es constante. La circulación de los diarios de papel se recoge en la Tabla 11.3, aunque no se incluyen los diarios deportivos Marca, de Unidad Editorial, con una difusión de 264.786, y As, de PRISA, con 206.477, lo que resulta muy significativo sobre el público lector de prensa. Pueden distinguirse tres grupos en el ranking de difusión: El País, supera los 350.000 ejemplares, y aventaja entre 100.000 y 120.000 ejemplares, a las dos cabeceras que le siguen, El Mundo y ABC. A continuación se sitúan tres diarios de capital vinculado a Cataluña, sobre todo La Vanguardia, que se acerca a los 200.000 ejemplares, mientras que El Periódico, y La Razón, que se edita en Madrid, superan los 100.000. Los restantes diarios de prensa regional o provincial no superan esta última difusión media. En contraste con esa realidad lectora, el consumo televisivo medio diario por individuo en minutos, supera los 200 desde 1992 y ha alcanzado su máximo hasta la fecha en 2011, con 239 minutos, lo que está sin duda relacionado con el alto número de parados. Los datos se recogen en el Gráfico 11.2.

Gráfico 11.1. Penetración de los medios de comunicación en España, 1997-2011.

Fuente: Estudio General de Medios, 2011. Nota: la penetración refleja el porcentaje que la audiencia representa en relación a la población.

Tabla 11.3. La circulación de la prensa diaria, Julio 2010-Junio 2011.

Diario

Promedio tirada

Promedio difusión

EL PAÍS

473.905

369.707

EL MUNDO

362.284

266.294

ABC

314.271

242.154

LA VANGUARDIA

232.248

196.824

EL PERIÓDICO

164.506

128.906

LA RAZÓN

151.680

109.166

EL CORREO

119.709

99.277

LA VOZ DE GALICIA

108.712

94.844

PÚBLICO

129.679

87.983

EL DIARIO VASCO

82.160

69.905

LA NUEVA ESPAÑA

64.730

55.806

LA GACETA DE LOS NEGOCIOS

93.519

45.835

HERALDO DE ARAGÓN

54.285

45.182

FARO DE VIGO

43.897

37.428

LEVANTE-EL MERCANTIL VALENCIANO

42.600

32.414

EL NORTE DE CASTILLA

35.758

30.514

LAS PROVINCIAS

38.648

29.648

DEIA

22.835

17.239

Fuente: Oficina de Justificación de la Difusión, 2011.

Gráfico 11.2. Consumo televisivo medio diario por individuo en minutos, 1992-2011

Fuente: Barlovento Comunicación, con datos de Kantar Media.

Gráfico 11.3.La fragmentación de la audiencia televisiva, 1992-2011.

Fuente: Barlovento Comunicación, con datos de Kantar Media.

Gráfico 11.4. La inversión publicitaria por medio de comunicación, 2003-2010.

Fuente: Estudio Infoadex de la inversión publicitaria en España, 2008 y 2011.

De otra parte, la creciente fragmentación de la audiencia televisiva, con la subsiguiente dificultad para la comunicación política, puede verse en el Gráfico 11.3. El proceso se ha intensificado en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero debido al impulso de la digitalización mediante la TDT. Por último, la inversión publicitaria en España es muy volátil, en especial por la situación de crisis económica y en el sector de medios de comunicación, y ha pasado de representar el 1,52 por cien del PIB en 2005 al 1,21 en 2010.El mercado televisivo más rentable de la UE con un margen de beneficio del 41,2 por cien en 2005 ha visto descender la inversión de los anunciantes (Llorens 2010). El Gráfico 11.4 recoge la inversión publicitaria por medio de comunicación, con un significativo punto de inflexión con descenso ulterior en 2007 por la crisis para todos los medios. El predominio de la televisión es abrumador pero ello implica también que estas empresas son muy dependientes de los ingresos publicitarios. Internet ha superado a la radio en 2009. De hecho solo este medio y la televisión apuntan un ligero crecimiento de la inversión en 2010. Con esto finaliza el manejo de indicadores para comprender la magnitud económica y política del sector de los medios de comunicación. Veamos a continuación las decisiones de los gobiernos de Rodríguez Zapatero.

3. EL GOBIERNO Y SUS POLÍTICAS REGULADORAS

Podemos resumir la evolución del sistema de medios en España diciendo que de los muchos problemas que la democracia heredó del régimen franquista, el problema de los medios, entendido como la dificultad para configurar un patrón de opinión pública que se acomode al modelo de democracia de audiencia (démocratie du public en el original francés), es probablemente uno de los más resistentes y de los más reacios a cualquier tratamiento terapéutico. De manera ritual y recurrente, cada vez que se ha producido una alternancia en el gobierno nacional, el partido entrante ha acompañado su llegada de sentidas promesas de regeneración democrática que incluyen cambios más o menos radicales en el uso de los medios públicos, promesas acompañadas por lo general de quejas no menos sentidas de buena parte del público y, en particular, del público académico sobre la baja calidad de la democracia y, más concretamente, la falta de transparencia informativa, cuando no la manipulación al servicio de objetivos partidistas.

Como no podía ser de otra manera, también la llegada al gobierno del partido socialista en 2004 estuvo seguida de este tipo de compromisos, tanto más ineludibles por cuanto las promesas de regeneración de Aznar terminaron por ser una de las mayores frustraciones de su paso por el gobierno, toda vez que el servicio público radio-televisivo alcanzó cotas difícilmente superables de degradación y despilfarro¹. En esta última ocasión, el compromiso de Rodríguez Zapatero se concretó en la redacción de un dictamen a cargo de un grupo de expertos, más conocido como «Comité de Sabios», que ha sido el encargado de establecer la filosofía general y las coordenadas de la Ley 17/2006, de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal, y de la modificación de su financiación².

No obstante, esta reforma de la radiotelevisión ha ido acompañada, en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, por el impulso simultáneo de la digitalización televisiva y una poco meditada política de licencias y concesiones a los grupos privados audiovisuales cercanos, que se embarcaron, dada la naturaleza intensiva en capital de esta industria, en un descomunal esfuerzo financiero para afrontar el incremento de la competencia. La severa crisis que estalla en el bienio 2007-2008, ha tenido graves repercusiones en el sector pues al freno del crédito se ha unido una importante caída de la inversión publicitaria. Si a ello unimos la crisis suscitada en el sector de la comunicación social por las consecuencias de la digitalización de los contenidos y la expansión de Internet, el resultado, en un mercado tan frágil y poco predecible como el de los productos culturales e informativos, ha sido devastador, como se verá en la conclusión.

3.1. El informe del Comité de Sabios

El Informe para la reforma de los medios de comunicación de titularidad del Estado (Lledó et al. 2005) centra su contribución en reforzar el carácter de servicio público de RTVE, asumiendo la deuda de RTVE y aumentando su financiación, con un voto discrepante, a fin de liberar a la televisión pública de las servidumbres de una televisión comercial que debe competir por la captación de publicidad y liberar, de paso, a la audiencia del bombardeo publicitario característico de una televisión comercial. Pero la consideración de la radiotelevisión como servicio público es extremadamente problemática pues no es fácil imaginar cuál es el bien público que produciría dicho servicio. Así las formulaciones del informe son benéficas pero vagas, por ejemplo, «un servicio público, una función comunicativa, dirigida a ciudadanos y no a consumidores de determinados objetos de consumo, y cuya rentabilidad sea social y no, simplemente, mercantil o económica» o en otra formulación similar «Una programación de servicio público ha de poder cumplir las tres funciones clásicas de informar, formar y entretener (…) Lo que el distintivo de «servicio público» debe añadir a esas tres funciones, propias de la televisión en general, es el propósito de servir al interés público y de perseguir no solo la eficiencia económica, sino la rentabilidad social.» (Lledó et al. 2005: 10, 78).

En realidad el Estatuto de 1980 ya contemplaba la presencia de sindicatos, representantes culturales y de la administración nacional y autonómica, pero nunca se llevó a la práctica. El Informe recoge esta deficiencia, poniéndola en relación con la «gubernamentalización» de RTVE y propone un Consejo de Administración para vigilar el buen funcionamiento. Para ello recomendaba dar entrada en el Consejo de Administración de RTVE a representantes de los sindicatos más representativos de RTVE, así como a miembros del entonces futuro Consejo Audiovisual de España, organismo autónomo que tendría por misión, tal como recomienda el Comité de Sabios, la regulación en materia audiovisual en la línea iniciada en algunas Comunidades Autónomas, por ejemplo el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC) creado en 2000. De esta forma, la elección del director general de RTVE (una de las funciones del Consejo de Administración) ya no dependería solo de la correlación de fuerzas parlamentarias y el Consejo de Administración dejaría de ser una mera correa de transmisión de los partidos políticos.

3.2. La reforma de los medios públicos

La debilidad del planteamiento de la radiotelevisión como servicio público queda de manifiesto en la propia evolución de su régimen jurídico desde la transición democrática. Así, hasta la promulgación de la Ley 37/1995, de Telecomunicaciones por Satélite, dichos servicios se consideraban un servicio público de titularidad estatal gestionado directamente o por concesión administrativa a empresas privadas. Desde entonces el proceso de privatización, siguiendo en buena parte los desarrollos tecnológicos y las directivas de la Unión Europea, no ha descansado, como era esperable. El siguiente paso se produjo con la regulación de la radio y televisión por cable, Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, que pasaron a prestarse en régimen de libre competencia. Por eso, las ideas del informe cristalizaron en los cambios introducidos por la Ley17/2006, de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal, los cuales, vistos en perspectiva, supusieron no tanto uno de los aspectos más positivos en la gestión de Rodríguez Zapatero, sino el canto del cisne de su labor en este ámbito, como se verá.

En efecto, la Ley 17/2006 afirma en su artículo 2:

«El servicio público de radio y televisión de titularidad del Estado es un servicio esencial para la comunidad y la cohesión de las sociedades democráticas que tiene por objeto la producción, edición y difusión de un conjunto de canales de radio y televisión con programaciones diversas y equilibradas para todo tipo de público, cubriendo todos los géneros y destinadas a satisfacer necesidades de información, cultura, educación y entretenimiento de la sociedad española; difundir su identidad y diversidad culturales; impulsar la sociedad de la información; promover el pluralismo, la participación y los demás valores constitucionales, garantizando el acceso de los grupos sociales y políticos significativos».

Pero nada justifica por qué esas tareas deben ser objeto de un servicio público, un concepto jurídico difuso, y tampoco por qué tendría ese carácter esencial que se le atribuye. La ley convierte al Ente público en la Corporación de Radio y Televisión Española (CRTVE), una sociedad mercantil estatal con especial autonomía. Otra novedad de la ley es la composición del Consejo de Administración, cuyos miembros serán elegidos por las Cortes Generales, a razón de ocho por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado, de entre personas de reconocida cualificación y experiencia profesional, y dos de ellos lo serán a propuesta de los dos sindicatos más representativos a nivel estatal con implantación en la Corporación RTVE y sus sociedades, lo que resulta llamativo. Además, los candidatos propuestos, incluyendo los previstos en el apartado anterior, deberán comparecer previamente en audiencia pública en el Congreso y el Senado con el fin de demostrar su idoneidad para el cargo. El presidente se elegirá entre ellos por el Congreso con una mayoría de dos tercios. No obstante, tanto Luis Fernández (2007-2009) como Alberto Oliart (2009-2011) ya habían sido elegidos por consenso como directores de RTVE.

Pero además de estos cambios, comienza paralelamente la transición a la televisión digital, primero mediante el plan técnico nacional de televisión digital local en 2004 y en especial con la Ley 10/2005 de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo, y sus reglamentos de desarrollo. Entre las medidas que contenía el plan destacaba el adelanto del apagón analógico desde el año 2012 al 3 de abril de 2010, momento a partir del cual todas las emisiones de TV terrestres comenzaron a realizarse mediante técnicas digitales, y el aumento en el número de emisoras de TDT durante el periodo transitorio desde el inicio de la TDT hasta el apagón analógico.

El gobierno y sus grupos de comunicación afines aprovecharon esta coyuntura para alterar en su favor el panorama televisivo y así Sogecable solicitó modificar su contrato concesional por el que había accedido al monopolio de la televisión de pago para poder emitir íntegramente en abierto su canal analógico de pago, Canal+, a lo que el gobierno accedió, concediendo el cambio por acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2005, canal que pasó a denominarse Cuatro. A su vez, creó un nuevo canal analógico de televisión privada, convocando un concurso para su adjudicación que se resolvió a favor de un nuevo grupo afín a Rodríguez Zapatero, que terminaría adoptando la denominación de La Sexta.

Como han subrayado Marzal y Casado (2009) las políticas de comunicación sobre la TDT en España se han orientado hacia el beneficio de los intereses de los grupos multimedia. Un primer ejemplo es la contrapartida para los grupos competidores de Sogecable y La Sexta consistió en la concesión de un multiplex³ completa a cada una de las televisiones privadas. Así, tanto aquellos operadores del escenario analógico (Tele 5, Antena 3, Cuatro y La Sexta) como los digitales (Veo TV y Net TV), pasaron de tener un único canal a contar, a partir del apagón de 2010, con cuatro programas multiplicando exponencialmente su presencia en el nuevo mapa televisivo digital. La única excepción fue RTVE que recibió dos multiplex completos (8 canales) y el encargo de liderar la transición a la TDT.

Otro ejemplo señalado por Marzal y Casado (2009), que evidencia el trato favorable a los grupos multimedia, tiene que ver con la permisividad gubernamental que ha posibilitado que una misma empresa de comunicación tenga presencia en varias concesiones estatales de televisión de forma simultánea. Una situación al margen de la legislación vigente, que se ha mantenido durante cinco años con el grupo de comunicación Vocento. Esta compañía ha formado parte de la estructura de propiedad de Tele 5, junto a Mediaset, desde el año 2000, y, al mismo tiempo, de Net TV, concesión estatal de TDT.

3.4. El rediseño del mapa audiovisual

Ahora bien, el balance de gestión de Rodríguez Zapatero tiene dos dimensiones: la reforma del servicio público de radio-televisión al que acabamos de hacer referencia y el rediseño del mapa audiovisual privado resultante de la nueva política de licencias y concesiones. Para entender esto último, conviene recordar la dinámica de polarización que ha presidido la vida política de las últimas legislaturas, que ha conllevado una dura competencia entre los medios por marcar la agenda de los partidos afines. En la legislatura pasada fueron ABC y El Mundo quienes compitieron por marcar la agenda del PP. En la segunda legislatura, han sido Prisa y La Sexta los que han competido, a su vez, por influir sobre el gobierno en lo que afecta a sus intereses.

Como se recordará, la pasada legislatura estuvo marcada por la pugna entre los grupos mediáticos más próximos al PP por imponerle una determinada agenda, en un momento en que la dirección de este partido atravesaba todo tipo de ambigüedades y vacilaciones, dada la falta de entendimiento entre Mariano Rajoy y la vieja guardia (Acebes, Zaplana, etc.). Particularmente ilustrativa fue, desde este punto de vista, la perseverancia de medios como El Mundo o la COPE por mantener a toda costa el encuadre del gobierno de José María Aznar sobre la autoría etarra del 11-M, a fin de sustentar una opción estratégica del PP basada en la deslegitimación del gobierno salido de aquellas elecciones, lo que motivó una dura pugna con ABC que se saldó con la salida de J. A. Zarzalejos de la dirección de este periódico⁴.

Esa misma legislatura fue testigo también de la apuesta de Zapatero por un nuevo mapa audiovisual que, so pretexto de alcanzar una mayor pluralidad informativa, ha venido a producir en la izquierda un efecto curiosamente simétrico de la división mediática que marcó los avatares políticos de la derecha en la pasada legislatura. En este caso, el motivo de la división ha sido la promoción de un nuevo entramado mediático encabezado por La Sexta y el diario Público que, situado ideológicamente a la izquierda de los medios de Prisa, ha privado a éste no solo de su aplastante predominio en el campo audiovisual, sino también de su posición preferente como canal de comunicación entre el gobierno socialista y la audiencia⁵. El activismo del gobierno socialista en el campo audiovisual alcanzó su clímax en el verano de 2009 con la aprobación por vía de urgencia de la TDT de pago, que ha permitido a Mediapro (productora de La Sexta) la explotación de los derechos del fútbol, con el consiguiente enfrentamiento con el grupo Prisa, que se había beneficiado de esa opción hasta entonces. La reacción furiosa de Prisa, a través de El País y otros medios, quedó amortiguada posteriormente por las dificultades financieras de este mismo grupo, que el gobierno ayudó a solventar, en parte, mediante el retorno de Telefónica al accionariado de Sogecable (del que había salido con anterioridad).

El surgimiento del nuevo holding ha venido así a poner fin a la tradicional simbiosis entre Prisa y los gobiernos socialistas a la que hemos hecho referencia anteriormente, de tal manera que, en un primer balance, esta dinámica de polarización político-mediática parecía diversificar el mapa audiovisual (al ampliarlo por la derecha y por la izquierda), al tiempo que complicaba los alineamientos en cada uno de los polos, pues a la tradicional competición entre izquierda y derecha se añade ahora la competición dentro de los bloques respectivos, con un mayor fraccionamiento ideológico y nuevos motivos de tensión y disputa en el seno de cada bloque. Dicho en otras palabras, cabía la posibilidad de que El País se desmarcase del gobierno en algunos temas (diferenciándose de las posiciones de Público y La Sexta), en simetría con las discrepancias que El Mundo y ABC han tenido en el pasado respecto a la posición del PP.

3.5. La contrarreforma

Pero las modificaciones más importantes, con todo, se iban a producir ya en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero tras su victoria electoral en marzo de 2008, con el problema añadido de que iban a producirse al socaire de la crisis económica que en este ámbito se manifestó entre otras cosas en la caída de la inversión publicitaria. La Ley 17/2006 había establecido para la nueva Corporación un modelo de financiación mixta —que combina los ingresos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, fijados cada tres años en un contrato-programa, con los derivados de su participación en el mercado publicitario— bajo el principio de equilibrio presupuestario, asumiendo el Estado la deuda histórica del Ente Televisión Pública Española, que a cierre del ejercicio ascendía a casi 7.000 millones de euros.

Sin embargo, la Ley 8/2009 de financiación decidió acelerar el proceso de cambio estructural del modelo de financiación de CRTVE, renunciar definitiva e inmediatamente a los ingresos publicitarios y pasar a un sistema único de financiación basado en ingresos públicos, amortiguando situaciones de inestabilidad propias de los procesos de transición y consiguiendo, sobre todo, que los efectos de la reducción publicitaria en RTVE se dejasen sentir lo antes posible en el mercado televisivo. La ley establecía, en consecuencia, una financiación doble: los fondos provenientes de la aportación de los presupuestos generales del Estado junto con un porcentaje sobre los ingresos de los operadores del 3% para los de la televisión comercial en abierto y del 1,5% para los de la televisión de pago, y del 0’9% para los de las telecomunicaciones. Ello se justificaba por los beneficios derivados de la supresión de la publicidad en la CRTVE, que concurrían tanto en los operadores de televisión como en los de telecomunicaciones, todos los cuales iban a seguir actuando en el mismo sector a través de las distintas soluciones y medios técnicos ya existentes, así como mediante los que de inmediato se pondrían en funcionamiento, tales como la potenciación de la televisión de alta definición, la televisión en movilidad, la televisión digital terrestre de pago o la interactividad, todo lo cual está directamente vinculado a la ampliación de los servicios de banda ancha fija y móvil.

1 Durante la etapa popular, la deuda de RTVE se multiplicó de manera exponencial (en contra de una pauta bastante generalizada de rigor presupuestario en multitud de ámbitos), al tiempo que crecía el dirigismo informativo del ente público, como lo prueba el aumento incesante de preguntas relativas a la falta de pluralismo y de imparcialidad informativa en la Comisión de control de RTVE. Estas preguntas pasaron de representar un 24% durante el mandato de la primera directora general del ente, Mónica Ridruejo, al 45% durante el mandato de José Antonio Sánchez, último director nombrado por Aznar. El dirigismo informativo alcanzó niveles surrealistas con la práctica desaparición de la familia real de la información de sociedad de TVE. La explicación de esta situación por parte del citado José Antonio Sánchez en la Comisión de control fue la siguiente: «No hace falta prohibir (…) ¿Dónde tiene que estar la familia real? En los telediarios, que es donde habrá observado su señoría que salen» (Gómez Montano 2006: 150).

2 Y nunca mejor dicho lo de la filosofía porque eran tres los profesores de filosofía que participaban en el comité, frente a un profesor de periodismo, un periodista y un experto en financiación, a diferencia de la composición de comités similares en otras culturas políticas.

3 Es un grupo de canales de televisión que se mezclan (multiplex) para su difusión en un canal de televisión digital y se separan de nuevo por el receptor.

4 Zarzalejos se había desmarcado de la teoría de la conspiración promovida por El Mundo y la COPE como explicación del 11-M (Zarzalejos 2010).

5 «Ciertamente se ganó en pluralismo…, pero también se evidenciaba, para sonrojo del sistema mediático, el partidismo de los media y las relaciones entre poderes y operadores» (Zallo 2010).

4. EL CIERRE DEL BUCLE

Ahora bien, la irrupción de la crisis económica ha venido, por su parte, a simplificar esta dinámica de mayor pluralismo mediante un proceso inverso de concentración corporativa que el propio gobierno socialista apuntaba mediante una nueva normativa, que aunque aparentemente venía a completar los cambios introducidos en la primera legislatura, en realidad iba a enmendarla, dando lugar a lo que los analistas han denominado una verdadera «contrarreforma audiovisual» (Bustamante 2010; Zallo 2010). La nueva normativa (recogida en el Real Decreto-ley 1/2009, de 23 de febrero, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones) implicó la supresión de la prohibición legal de simultanear participaciones significativas, bajo determinadas circunstancias, en el capital social de distintos operadores de televisión, lo que provocó de manera inmediata el inicio de movimientos estratégicos orientados a la concentración de las cadenas de televisión privadas. Posteriormente, el Real Decreto-ley 11/2009, de 13 de agosto, por el que se regula, para las concesiones de ámbito estatal, la prestación del servicio de televisión digital terrestre de pago mediante acceso condicional, abrió nuevas posibilidades de financiación a la maltrecha economía del grupo multimedia más afín a Rodríguez Zapatero.

La incapacidad de los nuevos canales promovidos por el gobierno socialista (Cuatro, del grupo Prisa, que comenzó a operar en abierto en 2006, y La Sexta, que se incorporó al espectro televisivo también en ese año) para llegar a acuerdo alguno de fusión dejó la iniciativa en manos de los operadores con mayor control del mercado publicitario, de tal suerte que Telecinco absorbió a Cuatro y Antena 3 a La Sexta, restableciendo así una situación insólita en Europa, toda vez que tanto Telecinco como Antena 3 están supeditadas a capital italiano (Mediaset y Agostini)⁶.

Tras la compra de Cuatro por Mediaset y la fusión de Antena 3-La Sexta, quedan dos grandes operadores dominando las televisiones en abierto, igual que sucedía hasta 2005, con un 85% del mercado publicitario en sus manos, a lo que se suma que TVE ya no compite por la publicidad y que los ajustes presupuestarios que se van a producir inevitablemente en las televisiones autonómicas van a facilitarles aún más la negociación por los contenidos. Con todo, los malos augurios para el panorama mediático español no terminan aquí, sino que se completan con la promulgación de la Ley General de Comunicación Audiovisual, que algunos analistas han interpretado como una ruptura con los principios establecidos en la legislatura anterior, por cuanto diluye todavía más el concepto de servicio público aplicado a la comunicación, avala el proceso de concentración corporativa y permite la libre compra-venta de licencias. Todo lo cual plantea numerosos interrogantes sobre el devenir del sistema mediático español y sobre las expectativas del Partido Socialista tras su salida del gobierno nacional, que podría convertirse, según algunos, en «una travesía del desierto mediática» (Bustamante 2010; Zallo 2010), una vez rotos los alineamientos conseguidos en el medio televisivo durante la legislatura anterior.

6 Otro tanto ocurre con la empresa editora de El Mundo: Rizzoli Corriere della Sera.

CAPÍTULO 12

LA EXPANSIÓN DE LA CIBERPOLÍTICA

RAMÓN COTARELO

UNED

1. SITUACIÓN DE ESPAÑA EN EL CIBERESPACIO EN EL MUNDO Y EN EUROPA

España ocupa un puesto razonablemente alto en la jerarquía mundial y europea de uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), en especial, internet. Según los datos del Informe de la ONU sobre el gobierno electrónico en el mundo¹ 2011, nuestro país ostenta el noveno puesto (Tabla 12.1) en el orden mundial en cuanto a desarrollo del gobierno electrónico, inmediatamente después de Australia y por encima de Francia, Suecia, Alemania o Japón, países más avanzados que el nuestro en muchos otros capítulos, especialmente la renta por habitante. Esta posición da que pensar y obliga a introducir algunos matices y precauciones, como se hará más abajo. Igualmente, y según la misma fuente, nuestro país ocupa un honroso quinto lugar en Europa, muy por encima de la media mundial.

Tabla 12.1. Los veinte primeros países en desarrollo del gobierno electrónico.

Nº

País

Índice desarrollo gobierno electrónico

Nº

País

Índice desarrollo

gobierno electrónico

1

República de Corea

0,8785

11

Singapur

0,7476

2

Estados Unidos

0,8510

12

Suecia

0,7474

3

Canadá

0,8448

13

Bahrein

0,7363

4

Reino Unido

0,8147

14

Nueva Zelanda

0,7311

5

Países Bajos

0,8097

15

Alemania

0,7309

6

Noruega

0,8020

16

Bélgica

0,7225

7

Dinamarca

0,7872

17

Japón

0,7152

8

Australia

0,7863

18

Suiza

0,7136

9

España

0,7516

19

Finlandia

0,6967

10

Francia

0,7510

20

Estonia

0,6965

Fuente: Informe de las Naciones Unidas sobre el gobierno electrónico en el mundo, 2011.

En la Tabla 12.2 se aprecia asimismo el enorme salto que ha dado España en la jerarquía de desarrollo del gobierno electrónico en el mundo, pues ha pasado del vigésimo lugar en 2008 al actual noveno, prueba del esfuerzo que se hizo en cuanto a difusión del uso de internet en la segunda legislatura de Zapatero.

Tabla 12.2. Países europeos más avanzados en gobierno electrónico

Índice de desarrollo gobierno electrónico en Europa.

Índice de desarrollo gobierno electrónico en el mundo.

Nº

País

2010

2008

2010

2008

Reino Unido

0,8147

0,7872

4

10

Países Bajos

0,8097

0,8631

5

5

Noruega

0,8020

0,8921

6

3

Dinamarca

0,7892

0,9134

7

2

España

0,7516

0,7228

9

20

Francia

0,7510

0,8038

10

9

Suecia

0,7474

0,9157

12

1

Alemania

0,7309

0,7136

15

22

Bélgica

0,7225

0,6779

16

24

Suiza

0,7136

0,7626

18

12

Media mundial

0,4406

0,4514

Fuente: Informe de las Naciones Unidas sobre el gobierno electrónico en el mundo, 2011

No es un mal resultado. Lo que sucede es que el lugar que se ocupa en la clasificación tanto europea como mundial se consigue haciendo valer rasgos y magnitudes que tienen distintos significados y que, en su conjunto, dan una imagen más matizada. Así, en el Primer estudio del ONTSI (Observatorio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, un organismo dependiente del ministerio de Industria y Energía) sobre el conocimiento y uso de las redes sociales en España, 2010², publicado en 2011, se comparan las magnitudes de uso de la red en España y en la media de Europa, según los datos que proporciona Eurostat sobre el uso de internet entre personas y hogares en su informe 66/2011³. Y esas magnitudes son muy reveladoras, pues evidencian aspectos positivos y negativos. En la vertiente negativa, el porcentaje de individuos que en España tiene acceso a internet en casa es del 59% sobre el conjunto de la población, mientras que la media europea es del 70%. Los individuos que usan frecuentemente internet en España son el 44% y la media europea es del 53%; los que la usan con regularidad, 58% y 65% respectivamente. En la vertiente positiva, hay otros capítulos en los que España va por delante, como por ejemplo en la cantidad de individuos que usan internet para leer periódicos y revistas (40% frente a 34%), lo cual es también significativo si se recuerda que el porcentaje de lectores de prensa de papel en España es más bajo que en Europa. También es muy alta la cantidad de quienes la usan para informarse sobre cuestiones de salud (53% frente a 49%).

Datos decisivos a la hora de valorar el grado de desarrollo del gobierno electrónico y, en general, de digitalización de la sociedad son los referentes al modo y la frecuencia con que los ciudadanos interactúan con los poderes públicos a través de la red. Aquí el resultado refleja de nuevo dos realidades distintas, según que se esté hablando de la interacción de las personas o de la de las empresas. Así puede comprobarse en el gráfico 12.1, procedente del informe del Eurostat sobre gobierno electrónico de 2011 para toda Europa (UE y los países extracomunitarios) en el que se desglosa por actividades la interacción de los ciudadanos con las autoridades públicas. Los individuos que usan internet para interactuar con los poderes públicos alcanzan un 32%, igual que la media europea, pero los que usan internet para enviar formularios cumplimentados son el 12% (el 13% es la media europea).

Gráfico 12.1. Usuarios de Internet que se interrelacionaron con las autoridades en los últimos doce meses, según tipo de interacción 2011 (% de usuarios de Internet)

Es cierto que la oferta de servicios de la administración pública en la red en España roza, si no alcanza, el 100%. Pero, como se ve, ello no quiere decir que el uso real que hace la población de esa oferta debidamente cuantificado llegue a esas proporciones ni mucho menos, y es el uso de la herramienta el que da idea de la situación; no la herramienta en sí. Ciertamente, esta situación afecta al conjunto de la Unión Europea y España se mantiene en unas cantidades equiparables a la media de la Unión. Pero es mucho más deficiente en lo que se refiere al comportamiento de las empresas. Es verdad que la cantidad de éstas que se valen de internet para interactuar con los poderes públicos es de un 67%, más del doble de los individuos, pero por debajo de la media europea que es de un 75%. Más significativo aun es que la cantidad de empresas que ha recurrido a internet para presentarse a alguna licitación de la administración pública sea del 9% y del 13% la media europea. No son diferencias alarmantes, pero obligan a matizar conclusiones.

Se observa que España ocupa un lugar más bajo del que le otorga la media del estudio de las Naciones Unidas. Es cierto que encabeza la región de Europa meridional en punto a desarrollo del gobierno electrónico, por delante de Grecia, Portugal e Italia, pero también lo es que la cantidad de ciudadanos que nunca han usado internet es del 32%, cuando la media europea es del 27%. Por este motivo, la segunda legislatura de Zapatero puso un particular empeño en fomentar el desarrollo de las TIC con el llamado Plan Avanza 2, que traía causa del Plan Avanza 1 operativo entre 2005 y 2008.

1 http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/10report.htm

2 http://www.ontsi.red.es/articles/detail.action?id=5557&request_locale=es

3 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-066/EN/KS-SF-11-066-EN.PDF

2. LAS MEDIDAS DEL GOBIERNO ESPAÑOL

El plan Avanza 1 perseguía recuperar el retraso de España respecto de la Unión Europea, especialmente en cobertura y conectividad para lo cual el gobierno invirtió 6.500 millones de euros, consiguiendo los notables resultados que se han mencionado en las estadísticas. El Plan Avanza 2⁴, que prevé una estrategia de 2011 a 2015 contaba con una asignación inicial de 5.000 millones de euros y trataba de homologar la situación del uso de internet en España con la de Europa y de conseguir 10 objetivos: 1) Promover procesos innovadores TIC en las administraciones públicas; 2) Extender las TIC en la sanidad y el bienestar social; 3) Potenciar la aplicación de las TIC al sistema educativo y formativo; 4) Mejorar la capacidad y la extensión de las redes de telecomunicaciones; 5) Extender la cultura de la seguridad entre la ciudadanía y las empresas; 6) Incrementar el uso avanzado de servicios digitales por la ciudadanía; 7) Extender el uso de soluciones TIC de negocio en la empresa; 8) Desarrollar las capacidades tecnológicas del sector TIC; 9) Fortalecer el sector de contenidos digitales garantizando la mejor protección de la propiedad intelectual en el actual contexto tecnológico y dentro del marco jurídico español y europeo; 10) Desarrollar las TIC verdes. (Las cursivas son mías y hacen referencia al hecho de que, desde el primer momento, el gobierno de Zapatero adoptó una actitud muy beligerante en un conflicto que no está claro en modo alguno, el de las descargas ilegales en la red y los derechos de autor, conflicto que habría de caracterizar parte de la legislatura).

Resulta evidente que España presenta un grado de uso de internet muy elevado, condición necesaria para que la población pueda beneficiarse de las actividades de fomento de los poderes públicos. Según el Estudio General de Medios en su última oleada de febrero a noviembre de 2011⁵, la cantidad de usuarios de internet en España llega al 57,6% de los habitantes, casi veintitrés millones de personas, la mitad de la población (Gráfico 12.2).

Gráfico 12.2. Evolución de usuarios en el último mes. Datos absolutos de individuos en miles 1996-2011.

Llama la atención el vertiginoso ritmo de cambio en ascenso y cómo éste parece detenerse y nivelarse en los dos últimos años quizá debido a la incidencia de la crisis económica. Por lo demás, los desgloses que hace el EGM (y pueden consultarse en gráficos en el enlace citado) dan una imagen bastante clara: internet es de uso más frecuente entre las edades de 25 a 45 años, un 49,6% del total, (un descenso del 67,4% en 1997), si bien las proporciones de usuarios mayores de 45 no es desdeñable: un 29,6%, habiéndose casi triplicado desde 1997, un porcentaje significativo que lo es más cuando se recuerda que el grupo incluye a los ciudadanos de 65 años en adelante. Curiosamente, la proporción entre los más jóvenes de 14 a 24 años ha descendido desde un 24% en 1997 a un 20,9% en octubre/noviembre de 2011. Ambos datos vienen a matizar el saber convencional de que las innovaciones tecnológicas encuentran más resistencia entre la población de edad que entre los jóvenes. Por clase social predominan la clase media y media alta, el 63,5% en octubre/noviembre de 2011 frente al 35,5 en 1997, un crecimiento muy fuerte. Obviamente, la escasa magnitud de la clase alta se debe a que, en sí, es muy exigua. La laguna está en las clases media baja y baja, como era de esperar, pues han descendido desde el 64,1% en 1997 al 34,4% en 2011. La falta de oportunidades, muy probablemente, se hace sentir aquí. Por sexos, internet ha venido siendo cosa de hombres, pero las mujeres han ganado terreno muy rápidamente y si en 1997 las proporciones eran de 77% de hombres y 23% de mujeres, en octubre/noviembre de 2011 eran de 54,8 y 45,2 respectivamente. El objetivo de plena igualdad de uso está cercano, lo cual no deja de ser interesante si se advierte que, según el informe de 2008 sobre el estado de la blogosfera de Technorati, un portal dedicado, entre otras cosas, a seguir el mundo de los blogs a escala planetaria, en los Estados Unidos los hombres contaban por el 66%, dos tercios de la blogosfera, frente a un tercio de mujeres⁶.

Eso en cuanto a la imagen estática. En cuanto a la dinámica el citado informe del EGM pinta un cuadro congruente con lo que la realidad viene mostrando día a día a cualquier observador sin prejuicios. La mayoría de los usuarios utiliza el correo electrónico; un 85,8%. Casi todo el mundo hoy envía y recibe e-mails pues se ha convertido en algo cotidiano. A medida que avanza el uso de internet desciende el volumen del correo postal y algunos servicios, como el de telegramas, están casi inactivos (Cotarelo, 2010). Los demás servicios de la red se consumen en menor medida, pero también en proporciones apreciables. Lo que más nos interesa aquí es la participación en redes sociales que da unos resultados llamativos porque es la única magnitud que crece aceleradamente, habiendo pasado de un 27,3% en febrero/marzo de 2010 a 52,0% en octubre/noviembre de 2011, lo que quiere decir que casi se ha duplicado en año y medio; un crecimiento espectacular con incidencia directa sobre la densidad de las comunicaciones sociales y la capacidad de movilización, que es el aspecto más característico de las redes. Para que se vea más claramente: si a primeros de 2010 había más de seis millones de participantes en redes sociales, a fines de 2011 llegaban a doce millones. Es en verdad mucha gente participando en esta ágora inmensa en la que todos están conectados con todos de modo permanente. Las estadísticas del Estudio General de Medios en materia de internet, al ser recientes, todavía no desglosan otros aspectos, pero cabe intuir por experiencia directa que, a su vez, la mayoría de los ciudadanos que están conectados a una red, lo están a varias de ellas.

Y eso en cuanto a lo que podríamos llamar la libertad de los antiguos, esto es, las cuestiones que hacen referencia al uso colectivo de los espacios públicos, a la participación en el ciberespacio. En lo que hace a la libertad de los modernos, es decir, el uso individualizado de esos mismos espacios públicos, incluso para asuntos puramente privados, el EGM detecta en España a primeros de 2011 en torno a un ocho por ciento de los usuarios de internet mayores de 14 años con blog. La magnitud es más o menos constante desde 2009. No hay crecimiento, como en las redes, lo cual no deja de ser un asunto sorprendente si se tiene en cuenta que el crecimiento de la blogosfera mundial es exponencial. Hace más de cinco año que en su informe anual sobre el citado estado de la blogosfera Technorati⁷, no publica los datos totales de la cantidad de blogs en el mundo. En el informe 2007, tenía identificados 70 millones de blogs pero, lo que es más importante a nuestros efectos, informaba de que el ritmo de creación de estos era por entonces de 120.000 al día⁸. Como dato interesante se añade que, en el año de referencia, la mayor cantidad total de entradas por idiomas en blogs (que mide la actividad real de la blogosfera) correspondía al japonés (con un 37%), seguido del inglés (con un 36%). Entre los dos idiomas totalizaban pues, un 73% de la actividad de la blogosfera. El resto, para los demás idiomas del mundo. La actividad en español (España y América Latina) llegaba al 3%, aun así por encima del francés, del portugués o del alemán⁹.

De nuevo en relación con la oleada del EGM, ese porcentaje tan extrañamente permanente de blogs representa 1.800.000 de estos, entre los cuales están los corporativos. De lo que quede, probablemente un millón y medio, habrá muchos, seguramente la mayoría, inactivos o con muy baja tasa de renovación. Pero el resto, quizá medio millón, interacciona vivamente con las redes sociales con lo que la capilaridad de éstas aumenta de forma llamativa y la viralidad es exponencial. A esta confluencia ha venido a añadirse el más reciente fenómeno de la red, el microbloging que tiene un crecimiento también espectacular. En 2009 más de la mitad de los blogueros en los Estados Unidos (que usan Twitter con más frecuencia que la población en general) decía tener automáticamente conectado su blog a su cuenta de Twitter¹⁰. Los tres elementos citados, internet, las redes sociales y los blogs (blogosfera) forman un complejo reticular caracterizado por un intercambio constante, denso y muy rápido de información. A ese ámbito especial es al que se llama ciberespacio.

Al interaccionar con otros agentes políticos tradicionales, como los partidos o los medios de comunicación, el ciberespacio da lugar a la ciberpolítica, una parte indiscutible de la política española (como del resto del mundo) que está transformándola de modo llamativo. Los manuales de Ciencia Política tienen que hacer un hueco a un nuevo agente político al lado de los tradicionales, los partidos, los medios, los grupos de presión, que es el ciberespacio, poblado por internautas que cada vez condicionan más las distintas actividades sistémicas, por ejemplo, la campañas electorales (Crespo et al, 2011), por no hablar del funcionamiento ordinario de las instituciones representativas o de los partidos políticos. Sin duda ese ente, el ciberespacio, presenta en su composición interna una estructura similar a la realidad en la que se mueve en cuanto a posiciones ideológicas e intereses, lo cual no quiere decir que no pueda actuar como una unidad de voluntad forjada según mecanismos propios pero que se relaciona e interactúa con los poderes clásicos, forzando formas nuevas de concebir la política como una actividad «vigilada» (Gutiérrez Rubí, 2011).

Lógicamente, al tiempo que la adaptación del gobierno a la era digital a través de la implantación del gobierno electrónico cuentan las actividades de los partidos políticos en el ciberespacio. A raíz sobre todo de la campaña de Obama en 2008, tenida como modélica en cuanto al uso de las TIC y singularmente de la creación de redes de voluntarios y formas de financiación en internet, los partidos han comprendido que es imprescindible tener presencia en el ciberespacio. Todos tienen páginas web propias mejor o peor cuidadas y administradas. Los partidos cuentan con página y presencia constante en las otras redes, como Facebook y, sobre todo, Twitter que se ha convertido en poquísimo tiempo en el mecanismo más recurrido para hacer más fluidas y rápidas las relaciones con los ciudadanos. Bastantes políticos tienen un blog personal, algunos de ellos con muchos seguidores y un gran número de visitas. La lista es ya larga y los hay en todos los partidos. No se trata solamente de los blogs que las instituciones (por ejemplo, el Congreso) o los dichos partidos ponen a su disposición, sino de bitácoras personales que los políticos crean y administran de modo individualizado.

Puede decirse que en la segunda legislatura de Zapatero se implantó la política 2.0, sentida ya como una necesidad por la mayoría de los agentes políticos y el intercambio de información y comunicación en el ciberespacio ha alcanzado un punto máximo que sin duda será superado por el de la legislatura siguiente por cuanto el ciberespacio, como el espacio sin más, es una masa en expansión permanente

Sin duda sigue siendo frecuente que los políticos abran las páginas mencionadas pero no las actualicen o incluso las cierren pasado el acontecimiento que les sirvió de pretexto y suelen ser unas elecciones, pero es obvio que cada vez hay una mayor presencia de políticos y partidos en las redes sociales que les proporcionan vías nuevas de relacionarse entre sí, con los medios y con los electores. La existencia de los blogs de los políticos y los periodistas, sobre todo los de renombre, replantea las vías tradicionales de comunicación. Entre ellos, como es lógico, se encuentran de todo tipo, con mayor o menor seguimiento. Los hay justamente famosos, como el del alcalde de Jun¹¹ quien prácticamente ha volcado en él el gobierno municipal y el contacto con la ciudadanía, el muy veterano de Iñaki Anasagasti, incrustado en el diario Deia¹², un caso más de una tendencia que va abriéndose camino rápidamente en los políticos pero, sobre todo, en los periodistas: la de configurar sus colaboraciones como blogs alojados en los periódicos, lo que les da una mayor presencia en el ciberespacio, como columna de prensa y como parte de la blogosfera. En este terreno aparecen también los videoblogs potentes formas de comunicación que incorporan el elemento audiovisual. Los más conocidos, con audiencias de cientos de miles son el videoblog de Iñaki Gabilondo, la voz de Iñaki¹³ y el de Pedro J. Ramírez, el mundo en dos minutos¹⁴. Una entrada en cualquiera de estos blogs u otros muchos, puede convertirse en una noticia e incidir directamente sobre el funcionamiento del sistema político.

Y lo mismo sucede con los blogs de los electores que se encuentran en pie de igualdad con los de los políticos y periodistas ya que el ciberespacio es una esfera básicamente igualitaria. En realidad, nunca habían estado los políticos tan fiscalizados y controlados como en el ciberespacio. No hay declaración suya, pronunciamiento o decisión que no suscite algún tipo de efecto en la red. En esta se producen también las campañas sobre asuntos que afectan a los intereses generales y se difunden a gran velocidad sin que los políticos o representantes afectados puedan contrarrestarlas al modo en que lo hacían antes, con un mero desmentido en la prensa. Ahora es la blogosfera, con sus casi infinitas fuentes de información, la que determina las cantidades reales de asistentes a las manifestaciones o de los que han seguido una huelga, sin que sea posible recurrir a las declaraciones de propaganda. Es también la que difunde información sobre los sueldos y prebendas de los políticos, sobre las corruptelas de las distintas administraciones públicas o sobre la aplicación de las medidas de las autoridades, sin que sea ya posible ignorarlas o refutarlas (cuando son ciertas, pues en la red también corren muchos bulos) mediante falsedades.

4 http://www.planavanza.es/InformacionGeneral/ResumenEjecutivo2/Paginas/ResumenEjecutivo.aspx

5 http://www.aimc.es/-Datos-EGM-Resumen-General-.html

6 http://technorati.com/blogging/article/day-1-who-are-the-bloggers/

7 Technorati. http://technorati.com/

8 Technorati, Informe sobre el estado de la blogosfera, 2007. http://www.sifry.com/alerts/archives/000493.html

9 http://www.sifry.com/alerts/archives/000493.html

10 http://technorati.com/blogging/article/day-5-twitter-global-impact-and/

11 http://www.granadablogs.com/joseantoniorodriguezsalas/

12 http://blogs.deia.com/anasagasti/

13 http://blogs.cadenaser.com/la-voz-de-inaki/

14 http://www.elmundo.es/elmundo/2009/01/11/comunicacion/1231696051.html

3. LOS CONFLICTOS CIBERPOLÍTICOS

3.1. Los derechos de autor y la piratería

Probablemente los dos acontecimientos que marcaron la segunda legislatura de Zapatero en este campo fueron el conflicto en torno a los derechos de autor y la piratería (cristalizado en torno a la tortuosa aventura de la llamada Ley Sinde) y el movimiento 15-M, los dos conflictos ciberpolíticos con clara incidencia sobre la realidad.

El primer asunto, el de la polémica sobre la gratuidad de los contenidos en la red, los derechos de autor y la piratería, viene de antiguo. España ocupa un lugar relevante en la jerarquía de países en los que se practica la piratería. Según un informe del Observatorio de la Piratería y los hábitos de consumo de contenidos digitales de la Consultora IDC Research que cubre el período del primer semestre de 2010, el 97,8% de la música se piratea. Igualmente, de acuerdo con la misma fuente, las descargas ilegales constituyen el 77,1% de las películas, el 60,7% de los videojuegos y el 35,1% de los libros¹⁵, todo lo cual supone una pérdida de 5.212,4 millones de euros a las empresas de contenidos, unas cuatro veces los beneficios legales. La situación es tal que ha movido a acciones de estas empresas (sobre todo discográficas) españolas y extranjeras, especialmente estadounidenses, en petición de que se legisle en contra de la piratería. La historia se remonta a 2007 cuando, según hizo público WikiLeaks, a través de El País, la embajada de los Estados Unidos organizó una verdadera estrategia de presión sobre el gobierno español para que este hiciera aprobar una «ley antidescargas»¹⁶ y continuó vigilando de cerca el asunto, como se verá más adelante.

La cuestión es complicada e incluso ha dado de momento como resultado la formación de los partidos piratas, alguno de los cuales, como el sueco, tiene representación en el parlamento europeo y otros en otros ámbitos legislativos, como el Partido Pirata alemán en el Senado de Berlín¹⁷. El debate sobre los derechos de autor se produce en términos a veces muy elevados, de filosofía jurídica, política y moral acerca de si son o no legítimos los derechos de propiedad sobre la creación artística o literaria o si debe prevalecer el ideal de libre acceso a la cultura (Cotarelo, 2010) y sigue produciéndose en estos términos.

Los partidarios de las descargas gratuitas de contenidos protegidos argumentan que defienden derechos fundamentales, como la libertad de expresión, el derecho a la privacidad, a la presunción de inocencia, etc., como hace el bloguero Enrique Dans en un Manifiesto en defensa de los derechos fundamentales en internet¹⁸ o del acceso universal a la cultura, como propone Lawrence Lessing en una obra publicada en abierto en la red en 2004 bajo una licencia creative commons¹⁹ y que tiene traducción al castellano en iguales condiciones²⁰. El subtítulo del libro, que también puede adquirirse en los grandes portales de ventas, Amazon, Google, etc. como libro electrónico (relativamente barato) es un buen resumen de este punto de vista: Cómo los grandes medios usan la tecnología y las leyes para encerrar la cultura y controlar la creatividad (Lessing, 2004). Lessing, no obstante, es un moderado que solo propone que se revise la legislación de derechos de autor en internet y se establezca un procedimiento por el que los autores puedan cobrar su derechos directamente en función del consumo real de sus productos. Otros partidarios del acceso libre, en la línea abierta por Richard Stallman, fundador del Movimiento de Software Libre y de la licencia GNU²¹ son más radicales y piden la despenalización de todas las descargas e intercambio de archivos en la red, en aplicación del dicho principio de acceso universal y gratuito a la cultura.

A su vez, los partidarios del mantenimiento de los derechos de autor sostienen que ningún derecho, incluidos los fundamentales, puede ser absoluto y que su límite son los derechos ajenos, empezando por el de la propiedad intelectual. Brian Day lo argumenta en un escrito abierto en la red para el caso de la producción musical, publicado el 31 de enero de 2011²². El escrito que, entre otras cosas, debate cuestiones de jurisprudencia del Tribunal Supremo de los EEUU sobre la materia, aborda algunas de las cuestiones más controvertidas a este respecto. Por ejemplo, la idea de que ciertamente las descargas ilegales pueden ser dañinas para las empresas intermediarias pero no para los autores y creadores mismos que, en el caso de los músicos, podrían compensar el lucro cesante con los ingresos que recauden mediante actuaciones en directo. Day sostiene que esto no se conforma con la realidad y que vivir de las rentas de las actuaciones en directo solo es posible en el caso de los artistas consagrados, pero no de los demás.

Efectivamente, además del debate intelectual, el asunto tiene asimismo una vertiente práctica innegable. Dado el impacto negativo que la piratería de libros ejerce sobre los beneficios de las ventas reales, en diciembre de 2011, la escritora Lucía Etxebarría anunció que dejaba de escribir a causa del abuso de las descargas ilegales de sus obras²³, lo que provocó una verdadera tempestad de comentarios a favor y en contra (a veces muy virulentos) en Facebook y Twitter. En el fondo, hay un paralelismo curioso entre ambas posiciones: así como los partidarios de las descargas libres señalan que estas solo perjudican a las empresas de contenidos, que ponen precios abusivos, los defensores de la propiedad intelectual sostienen que hay empresas ilegales que obtienen fabulosos beneficios con las descargas piratas e insisten en que se legisle en contra y se protejan los derechos de los autores.

El problema es complicado y no va a resolverse aquí pues se sale del contenido de este capítulo. Pero el breve repaso servirá para exponer el contexto en el que el gobierno de Zapatero libró su más prolongada, característica y, a la postre, perdida, batalla en internet.

Zapatero heredaba el canon digital del último gobierno de Felipe González, una práctica defendida con vehemencia por la Sociedad General de Autores de España (SGAE) y repudiada con energía por los consumidores. Estos eran penalizados preventivamente por las copias ilegales que pudieran hacer sobre los soportes que adquirían. Pero ello no parecía suficiente a la industria ni a la SGAE, que querían se penalizaran los actos de piratería directamente. Por esta razón continuaron presionando, de forma que el gobierno socialista, todavía primerizo, aprobó en abril de 2005 una especie de declaración de intenciones de combatir la piratería bajo la forma de un Plan integral en defensa de la propiedad intelectual²⁴, cuya última manifestación fue la presentación de la Ley Sinde (del nombre de la entonces ministra de Cultura, Ángeles González Sinde), esto es, un intento de establecer un procedimiento que permitiera cerrar sitios web de descargas ilegales con rapidez, en 72 horas.

La norma, un prodigio de incompetencia legislativa, tomó la alambicada forma de una disposición final segunda añadida a la Ley 2/2011 de 4 de marzo de economía sostenible que, en su redacción definitiva sería la disposición final cuadragésima tercera, en realidad, un intento bastante tosco de disfrazar una práctica restrictiva en el conjunto de una ley que nada tenía que ver con ella. Y no solo tosco sino inútil y prueba de que el gobierno desconocía la fuerza del enemigo con el que había de enfrentarse, el ciberespacio. Aparentemente éste es una especie de universo caótico en el que se entrecruzan millones de mensajes de lo más variado. Pero eso no quiere decir que en su seno no se organicen acciones colectivas, se establezcan estructuras y hasta se designen delegados y representantes que puedan actuar y no solo a través de sus asociaciones ordinarias (Asociación de internautas o Asociación de Usuarios de Internet) sino de modo inmediato y espontáneo. Esa es una capacidad que les viene dada por su uso generalizado de las TIC, que garantizan flexibilidad y rapidez. De hecho fue una comisión de reconocidos blogueros, articulada sobre la marcha la que parlamentó en un primer momento con la ministra Sinde para evitar la norma o reformarla decisivamente, comisión que, en el curso de las deliberaciones, se mantenía en contacto con sus audiencias a través de Twitter.

El caballo de batalla era la cuestión de si el cierre de los sitios web podía hacerse por mera decisión administrativa o se precisaba la intervención de un juez. El ciberespacio se organizó en defensa de la tutela judicial efectiva y el gobierno se comprometió a una redacción final de la norma que soslayara esta crítica, sin acabar haciéndolo a gusto de todos. La solución fue un equilibrio bastante inestable y, al final, ante la presión del ciberespacio en el penúltimo consejo de ministros, dejó sin aprobar el reglamento correspondiente a la ley, en mitad de un intenso y agrio debate entre los ministros, en el que alguno llegó al parecer a vaticinar que la aprobación de la Ley Sinde sería el fin del PSOE²⁵. El gobierno había perdido la batalla con la blogosfera, cuya eficacia como grupo de presión magmático pero muy poderoso ha quedado demostrada. El propio Zapatero reconoció que había bloqueado la aprobación del reglamento por la «presión de los internautas»²⁶. Acta de ese fracaso de su gobierno se encargaría de levantarla el embajador norteamericano, Alan Solomont que reprochaba a Zapatero en una carta del 12 de diciembre no haber aprobado el reglamento en cuestión siendo así que «la rampante piratería en Internet daña la economía de España y sus industrias culturales» y amenazando con volver a incluir al país en la lista negra de los que toleran la infracción de los derechos de autor, lo que podía acarrear consecuencias desagradables desde el punto de vista comercial²⁷. El ciberespacio, los internautas, novísimos agentes políticos, habían ganado una batalla, aun a costa de dividir el gobierno. Pero las empresas de contenidos, la embajada estadounidense y la SGAE no daban la guerra por perdida. Sobre todo las empresas y la embajada, ya que la SGAE había causado baja. Poco antes de estos hechos, en el verano de 2011, los directivos de la sociedad fueron imputados en los tribunales por presunta corrupción²⁸. Se les acusaba de desviar los cuantiosos fondos que recibían, producto entre otras cosas del canon digital, en provecho propio. Obviamente se trata de una mera coincidencia, pero los partidarios de las descargas libres la utilizaron en su campaña en contra de los derechos de autor.

Lo primero que hizo el gobierno entrante del PP el mismo mes de diciembre de 2012, fue, precisamente, aprobar el reglamento de la Ley Sinde al tiempo que, para compensar, suprimía el canon digital. Esa aprobación del reglamento la tomó el ciberespacio como una declaración de guerra. Su seguimiento será tan ilustrativo como la lucha contra el narcotráfico en América Latina. El mismo ministro de Cultura sentó la comparación, afirmando que la lucha contra las descargas ilegales, como en el caso del narcotráfico, persigue a quienes trafican, no a quienes consumen²⁹. Se enfrenta a un sector poderoso, con una gran incidencia en la opinión pública. El 6 de enero, el citado Dans publicaba una entrada en su blog titulada Cómo convertir tu gobierno en el hazmerreír del mundo³⁰ que terminaba diciendo «Qué vergüenza de gobierno, qué vergüenza de país.» Está claro que habrá una lucha denodada y resulta difícil entrever quién ganará al final. Mantener el mismo régimen de propiedad intelectual on-line que off-line puede no ser realista. Incluso aunque las actividades de cierre de las web se hagan con intervención judicial, no podrán los jueces sin más contar con la ayuda de las grandes operadoras de internet. Una reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea prohíbe que un juez pueda ordenar a las operadoras el rastreo de la red en busca de posibles infracciones al derecho de la propiedad intelectual³¹. Y es que se trata de un conflicto en el que las grandes empresas caen de los dos lados pues si poderosas son las cinematográficas y discográficas, no menos lo son Google o Facebook.

3.2. Las nuevas formas de movilización política.

El otro fenómeno propio de la ciberpolítica con el que hubo de bregar el gobierno de Zapatero en la segunda legislatura fue el movimiento del 15-M, que arrancó ya al final del mandato y en parte a causa del contagio de la llamada «primavera árabe»

En enero de 2011 se recrudeció en Túnez una revuelta multitudinaria, a raíz del suicidio en público de un joven, en contra de un régimen político corrupto que simulaba ser una república democrática pero en realidad era una forma de dictadura que acabó con la deposición y huida del país del dictador, Zine el Abidine Ben Ali. Al propio tiempo la revuelta se extendía a Egipto para pasar luego a otros países islámicos como Libia, el Yemen, Siria, etc, en alguno de los cuales provocó conflictos armados de carácter civil, como en Libia o en el Yemen o verdaderas masacres de la población por orden del dictador, como en Siria. Lo más característico de estas revueltas, sin embargo, y desde el principio, fue la importante función catalizadora que cupo al ciberespacio en su organización y estallido. Los manifestantes que se enfrentaban todos los días a las fuerzas del orden, se movilizaban por diversos canales, entre ellos, las redes sociales y, sobre todo, los teléfonos móviles. Tan pronto los gobiernos se percataban de la importancia que tenía el ciberespacio a la hora de convocar y organizar las manifestaciones, impusieron censuras, bloquearon las redes sociales que pudieron y, en definitiva, trataron de cerrar la misma internet, como se hizo en Egipto, cosa por lo demás imposible porque el país que cierre internet arruinará su economía.

A consecuencia de esta primavera árabe, que puede caracterizarse como la primera revolución de la era digital, ya que se ha iniciado y organizado en el ciberespacio, se abrió un debate tanto en la red como en los medios acerca del auténtico alcance práctico de internet y las TIC. Se enfrentaron dos actitudes. De un lado quienes creían que la revolución era en lo esencial el resultado de la movilización en internet, las redes sociales y la telefonía móvil por entender que el ciberespacio es el verdadero territorio de la política actual, incluida la revolución³², lo cual, obviamente, no quiere decir que el ciberspacio sea la causa de la revolución sino su elemento catalizador, ya que aquella se origina en las condiciones sociales, políticas y económicas de los países árabes. Del otro, quienes sostenían que la acción virtual no tenía verdadera incidencia en la realidad y que las revoluciones se habían producido siguiendo canales propios de los países árabes y más acordes con la cultura política del Islam. Por ejemplo, Emad Mekay llama la atención sobre el hecho de que, al estallar la revuelta en Egipto, solo el cinco por ciento de la población egipcia tenía cuenta en Facebook³³, pero no parece dar importancia a que el 71% en cambio tuviera teléfono móvil, como señala un informe del Centro de Investigación PEW, dedicado al seguimiento de las TIC³⁴. Y son los móviles, fundamentalmente, los medios más activos en este tipo de movilizaciones, como ya quedó demostrado con la que se dio en España en la noche del 12 de marzo de 2004.

El contagio del fenómeno que se produjo acto seguido en España es evidente, tanto que lo lleva inscrito en el nombre pues el de Movimiento del 15-M se refiere al 15 de mayo de 2011. En ese día un acontecimiento fortuito, una represión policial singularmente dura de una manifestación callejera, actuó como detonante de un movimiento de protesta generalizado y con proyecto de continuidad a más largo plazo que, al igual que los de la «primavera árabe» se vertebró sobre todo a base de las redes sociales, de forma espontánea, innovadora pero esencialmente pacífica (Cotarelo, 2012).

Es verdad que el movimiento toma pie en algunas iniciativas anteriores bajo la forma de asociaciones preexistentes, como Democracia Real Ya (DRY)³⁵, Juventud sin Futuro³⁶ o No les votes³⁷(una asociación surgida en la lucha en contra de la Ley Sinde) y que asimismo consiste en lo fundamental en actividades colectivas en las redes sociales. Pero ello no obsta para que el 15 de mayo de 2011 echara a andar algo cualitativamente distinto. Tomaba pie tanto en la «primavera árabe» como en el impacto que tuvo la publicación en España en marzo de un panfleto que había alcanzado cierto eco en Francia, aunque en modo alguno tan intenso como aquí, el ¡Indignaos! De Stéphane Hessel, un resistente nonagenario que protestaba de este modo en contra de lo que consideraba la aceptación resignada de unas circunstancias de crisis inadmisibles (Hessel, 2011). El juicio sobre el librito iba a ser redondo: se trataba de las palabras justas para el inicio de una sublevación³⁸. Pero no unánime. Eso sería imposible en un movimiento tan diverso como el del 15-M. En alguno de sus sectores anarquistas se lo considera «una expresión de pragmatismo extremista, lo que explica su ramplonería, infantilismo, ausencia de voluntad de verdad y espíritu reaccionario» (Rodrigo Mora, 2011: 13)

Faltaría algo aún para entender por qué el movimiento del 15-M reconoce la paternidad de la «primavera árabe» y ese algo es la realidad frente a la que se produce la revuelta. En los países árabes es la persistencia de regímenes corruptos a veces formalmente democráticos pero que ocultan dictaduras. En España es el comienzo de la mayor crisis del capitalismo desde la de 1929 a partir de 2007 y la clara conciencia que va abriéndose en los años subsiguientes del fracaso de la política del PSOE, la política de la segunda legislatura de Zapatero, para hacerle frente. Ambos hechos concatenados producen un enorme deterioro de la confianza general en el presidente, claramente detectable en los barómetros del CIS, como se ve en el gráfico 12.3, en el que se aprecia cómo, a partir de abril de 2011, un mes antes de las elecciones autonómicas y municipales que dieron una rotunda victoria al PP, Mariano Rajoy pasa por primera vez en la historia por delante de Zapatero en el índice de confianza.

Gráfico 12.3. Evolución del grado de confianza en los líderes 2009-2011.

Fuente: elaboración propia con datos del barómetro del CIS

En paralelo fue produciéndose igualmente un pronunciado deterioro de la confianza en el sistema político, como puede verse en el gráfico 12.4, que mide el grado de confianza en el sistema político, con una línea que va desde los máximos de 65% en marzo de 2004 hasta las honduras del 32% en junio de 2011, con una pérdida de 33 puntos porcentuales. Una clara señal del avance de la desafección a la democracia representativa como está organizada en nuestro país y en la mayoría de los que le rodean.

Gráfico 12.4. Indicador de la confianza política 1996-2012

Fuente: CIS

Este de la desafección democrática es un fenómeno generalizado en Occidente, como muestran diversos estudios recientes (Torcal, 2001) pero en España presenta caracteres especiales y más agudos dadas las circunstancias del país, como se aprecia en el informe de la Fundación Alternativas para 2010 (Fundación Alternativas, 2011)³⁹. Con más de un 20% de tasa de desempleo y unos poderes públicos incapaces de sacar al país de la crisis, en parte porque su carácter internacional hace el empeño imposible y en parte por la incompetencia propia, el hartazgo con el sistema institucional y la mala opinión sobre la clase política llegaron a escalar lugares relevantes en los barómetros del CIS. En el de diciembre de 2011, que recogía la opinión de noviembre de ese año, último de la segunda legislatura de Zapatero se comprueba que la clase política y los partidos habían alcanzado ya el tercer lugar entre las preocupaciones de los ciudadanos, por detrás del paro y la situación económica, si bien a una distancia considerable de estos⁴⁰.

En tales circunstancias era solo una cuestión de tiempo que surgiera un movimiento del estilo del 15-M que cuestionaba el funcionamiento en general del sistema democrático, que no negaba la legitimidad de las instituciones pero consideraba que quienes las gestionaban —la clase política en su conjunto— lo hacían de modo incompetente, interesado o incluso corrupto y que era la manifestación real de este sistema la que más claramente se oponía a su posible regeneración. La consigna de no nos representan, que negaba la validez de la representación parlamentaria, la de no les votes, que a su vez lo hacía con las elecciones, venían a traducir una especie de abstencionismo desencantado con la incapacidad de los partidos políticos de conectar con las preocupaciones reales de la gente, y su tendencia a ocuparse de sus propios intereses que, en buena medida, compartían entre todos ellos. Eran las referencias típicas de un movimiento de insatisfacción y protesta de la ciudadanía que, harta de servir de comparsa a una acción política institucionalizada, anquilosada, corrupta y elitista, aspiraba a conseguir cambios substanciales en la estructura política institucional a base de estatuir formas de democracia deliberativa, participativa y, en último término, directa que recuperaran para el sistema político la legitimidad que había perdido.

La crítica del movimiento 15-M, por lo tanto, se orientaba hacia el conjunto del orden político-jurídico, poniendo de manifiesto sus insuficiencias más evidentes: profesionalización de la clase política, corrupción endémica en la gestión de las instituciones, falta de sensibilidad de las autoridades frente a los problemas reales de la ciudadanía, ausencia de iniciativas políticas, rendición de los poderes políticos electos (los únicos legítimos en democracia) ante los dictados de unos poderes económicos, financieros e industriales que nadie había elegido y actuaban en función de sus propios intereses. No eran cuestiones de las que los indignados culparan exclusivamente al gobierno de Rodríguez Zapatero sino a todo el conjunto del sistema democrático-liberal. Pero, al ser gobierno socialista el que estaba al mando, sobre él cayeron las principales críticas. La conexión de estas críticas con el descontento difuso que los ciudadanos manifestaban en los sondeos de opinión dio desde el principio una notable legitimidad al movimiento 15-M, sobre todo a partir del instante en que se pudo comprobar que, pese a unas actuaciones policiales no siempre comedidas, los manifestantes no abandonaban en ningún caso su actitud fundamentalmente no violenta y pacífica.

Las acciones del 15-M se llevaron a la práctica mediante manifestaciones callejeras y ocupaciones de la vía pública, a veces con pernoctaciones en lugares de ésta especialmente señalados por su valor simbólico que tendían a funcionar como puntos de enlace, información y coordinación de un movimiento que trataba de mantener su nivel de espontaneidad y horizontalidad, sin dejarse integrar en ningún mecanismo institucional o partidista.

Las complejas relaciones del 15-M con los partidos políticos dan una idea bastante exacta de las peculiaridades del movimiento así como de sus limitaciones. En los documentos que incorporaban sus ideas fundamentales, los indignados del 15-M aseguraban ser a-partidistas si bien precisaban que no apolíticos⁴¹. Este criterio los mantuvo alejados de los partidos y en actitud de desconfianza hacia ellos. Ahora bien, al ser los partidos lo cauces y canales privilegiados para la acción política en la sociedad democrática, ese abstencionismo condenaba al movimiento a la inoperancia política. Así lo hicieron ver algunos de sus miembros que abogaban por la constitución de una especie de Partido Indignado⁴², pero lo cierto es que estas iniciativas no prosperaron y la acción del 15-M se mantuvo en el terreno puramente testimonial de las manifestaciones y las ocupaciones pacíficas de los espacios públicos.

Por su parte, los partidos políticos, especialmente los de izquierda, los que más directamente aludidos se consideraban con las reivindicaciones del 15-M, intentaron tender puentes con estos. Desde el PSOE, en el que el ministro del Interior aseguraba que era preciso escuchar a los indignados, hasta los partidos de extrema izquierda, cuyos militantes actuaban en el movimiento a título personal por sentirse identificados con él. Se trataba de encontrar un terreno común de acción que no fue posible dada la actitud firmemente reacia de los indignados a asociarse con formación partidista alguna. Todo lo que quedó, a raíz de las elecciones del 20 de noviembre de 2011 fue una promesa de algunos dirigentes electos de IU de convertirse en vehículos que llevarían las reivindicaciones del 15-M al Parlamento.

La crítica radical del 15-M al orden democrático del capitalismo tardío no salió nunca del ámbito extraparlamentario y, aunque cristalizó en algunas acciones prácticas que cabría encuadrar en la tradición anarquista de la acción directa, como las oposiciones a los desahucios, en lo esencial se limitó a las manifestaciones y ocupaciones de espacios públicos que, a veces provocaron fricciones con las autoridades que pusieron a prueba la flexibilidad de estas. Salvo contadas excepciones, el ministerio del Interior aplicó una política de contención, negándose a ver en el fenómeno del 15-M un mero problema de orden público que era a lo que le apremiaba la derecha, recordando que nadie tiene derecho a ocupar la vía pública para fines particulares sin la correspondiente autorización. El ministerio, sin embargo, que tenía plena conciencia del alcance del movimiento, pues éste se ha articulado en la red y la red es de acceso libre, impuso prudencia y discernimiento a las fuerzas de orden público y así actuaron éstas. Solo en alguna ocasión concreta se corrió peligro de disturbio con motivo de la visita del Papa en el mes de agosto y la celebración de la Jornada Mundial de la Juventud en Madrid y aun en este caso no está claro si hubo un culpable (indignados o peregrinos) y quién fue, como tampoco lo está que la actuación de las fuerzas de orden público fuera la más apropiada.

En relación con el movimiento del 15-M, al que se dedica buena parte del siguiente capítulo de esta obra, se encuentran dos manifestaciones que no son españolas sino internacionales, pero que tuvieron incidencia durante el tiempo considerado en este libro, que fueron la publicación de los papeles de WikiLeaks a través del diario El País y la aparición de Anonymous.

En cuanto a WikiLeaks, el gobierno de Zapatero se vio en la desairada posición de que se publicaran documentos secretos que probaban la supeditación de la política exterior española a las exigencias estadounidenses. Éstas se planteaban a un gobierno del que la embajada estadounidense tenía muy baja opinión, pues calificaba a Zapatero como un político cortoplacista que supedita los intereses comunes al cálculo electoral y cuyas ideas al llegar al poder son las propias de una izquierda trasnochada y romántica⁴³. Se trataba del juicio del entonces embajador estadounidense en España que todavía acusaba la reacción negativa de las autoridades norteamericanas al hecho de que, en 2004, Rodríguez Zapatero no se levantase al paso en desfile de la bandera estadounidense.

El fenómeno de WikiLeaks es una prueba tangible de la capacidad que tiene el ciberespacio de alterar las reglas del juego político y plantear conflictos que obligan a las democracias a reformar sus supuestos. El mismo nombre que Julian Assange ha dado a su organización apunta directamente al sentido de su actividad: se trata de controlar más estrechamente el poder político y forzar a los gobernantes a rendir cuentas a base de atacarlos en un punto sumamente sensible: los secretos oficiales. Sin duda las democracias son sistemas abiertos en los que, en teoría, el poder no recurre a la llamada «razón de estado», que era propia de los sistemas del absolutismo monárquico. Sin embargo, en la práctica, todos los Estados contemporáneos funcionan administrando determinadas materias sensibles (normalmente referidas a la defensa pero no solo a ella) como materia «reservada», en definitiva, como secretos oficiales. Y es frecuente que los sistemas democráticos tengan una ley para proteger estos secretos y prohibir su publicación so pena de delito de lesa patria o traición (Cotarelo, 2012).

WikiLeaks es una organización dedicada a combatir todo tipo de actividad secreta de los poderosos y a darla a conocer al público, en la convicción democrática tradicional de que solo cabe un gobierno justo allí en donde éste no oculta información a sus ciudadanos y, desde luego, no les miente. Todo lo anterior explica que WikiLeaks, un movimiento en red, de los que hay muchos, aunque no tan poderosos, considere haber dado un paso de gigante en la penosa tarea de profundizar en la gestión democrática de los sistemas políticos occidentales.

Embarazoso para el gobierno español fue que se difundieran conversaciones de los norteamericanos con gobernantes, con el Rey, con jueces y fiscales que dejaban en mal lugar a nuestras autoridades en asuntos delicados ante la opinión pública, como los casos judiciales en los que estaban implicados intereses estadounidenses. Pero todavía más problemático fue que se confirmara, siempre según los cables de la embajada filtrados por WikiLeaks a El País⁴⁴, que el gobierno español no había puesto reparos a los famosos, secretos e ilegales vuelos de la CIA sobre territorio nacional y la utilización de sus aeropuertos. En dichos vuelos la CIA transportaba personas detenidas o secuestradas y a las que se conducía a centros secretos de detención y tortura. Estos hechos se habían conocido en 2005 pero entonces, sin las apabullantes pruebas de WikiLeaks, la reacción había consistido en alguna interpelación parlamentaria y una declaración evasiva del ministerio del interior, según el cual el uso de aviones por la CIA para secuestros eran «hechos no acreditados y sobre los que aún» no se tenía «ninguna certeza»⁴⁵. Con los papeles de WikiLeaks quedaba claro que ya se tenían certezas y éstas no dejaban en buen lugar a los gobernantes españoles que actuaron plegándose a los designios de los Estados Unidos, cosa difícil de defender para un partido de la izquierda europea.

WikiLeaks ha encontrado una vía de acción extraordinariamente poderosa a la par que una figura, en cuyo ejemplo se articula una ciudadanía en la red. La acción consiste en el intento de controlar el recurso del poder político a las prácticas secretas y garantizar el predominio del principio de publicidad. La figura, es la de su fundador, Julian Assange a quien las autoridades estadounidenses pretenden perseguir penalmente como ya hicieran con el colaborador de Assange, el soldado Manning, presunto responsable de haber sustraído las informaciones secretas que luego puso a disposición de WikiLeaks, a quien sometieron a un consejo de guerra bajo la acusación de revelación de secretos y traición. Resulta bastante claro que, de producirse el procesamiento de Assange y su condena, el movimiento que puso en marcha contaría con un mártir.

Al margen de estos acontecimientos, no ha habido más acción de WikiLeaks en España. Pero sí se ha dado cierto resurgir de las acciones de otra curiosa manifestación del ciberespacio como es Anonymous, un fenómeno de muy difícil clasificación. Se trata de un movimiento desestructurado, espontáneo, sin organización, jerarquía ni jefatura, que se organiza aleatoriamente en la red y del que únicamente dos datos parecen seguros: su icono, consistente en la conocida máscara de Guy Fawkes en V de Vendetta y el hecho de que actúe ocasionalmente en defensa de la libertad o de información y de las luchas contra las prácticas abusivas de los políticos o los empresarios. Se trata de una especie de metáfora de la característica esencial del ciberespacio y las redes, consistente en el anonimato.

Anonymous se hizo ver en relación con el movimiento del 15-M, con cuyos fines coincide y con la defensa de WikiLeaks cuando se puso en marcha una campaña de empresas y gobiernos por sacarlo de la red. La acción de lucha a la que Anonymous suele recurrir, porque es la más cómoda y eficaz, dados los caracteres de este movimiento, es la que se conoce como DoS o ataques de denegación de servicios, con los que se bloquea una página determinada durante un tiempo o bien las prácticas de hackear esas páginas para que lleven una crítica o un ataque a sus posiciones y hasta que se restablece la situación anterior. Anonymous tuvo asimismo una actividad nada desdeñable en la sublevación del ciberespacio contra la Ley Sinde.

En términos generales, la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero vivió una verdadera expansión de la ciberpolítica, consolidó y amplió el gobierno electrónico, impulsó medidas a favor de la generalización de las TIC a través del Plan Avanza y otros instrumentos, fomentó el empleo de la cultura digital en el proceso educativo e intervino decisivamente en diversos asuntos conflictivos de la ciberpolítica, aunque no siempre con resultados óptimos. De igual modo, en este periodo se generalizó el recurso a la política 2.0 tanto en el sistema de partidos políticos y la relación de estos con las instituciones como en el sistema mediático que, por lo demás, experimentó profundas transformaciones que se analizan en otro capítulo de este libro.

15 http://www.cedro.org/Files/Observatoriopirateriayhabitosconsumodigitales.pdf

16 El País, 3 de diciembre d 2010. http://www.elpais.com/articulo/espana/EE/UU/ejecuto/plan/conseguir/ley/antidescargas/elpepuesp/20101203elpepunac_52/Tes

17 El Mundo, 19 de septiembre de 2011. http://www.elmundo.es/elmundo/2011/09/19/navegante/1316427535.html

18 http://www.enriquedans.com/2009/12/manifiesto-en-defensa-de-los-derechos-fundamentales-en-internet.html

19 http://www.sisudoc.org/sisu/free_culture.lawrence_lessig/landscape.a5.pdf

20 http://cyber.law.harvard.edu/blogs/gems/ion/Culturalibre.pdf

21 http://www.gnu.org/philosophy/free-software-intro.html

22 In Defense od Copyright: Record Labels, Creativity and the Future of Music.http://law.shu.edu/Students/academics/journals/sports-entertainment/upload/Day-Defense-of-Copyright-3.pdf

23 El País, edición en inglés de 26 de diciembre de 2011. http://www.elpais.com/articulo/english/Writing/books/is/not/worth/it/elpepueng/20111226elpeng_7/Ten

24 http://cita.es/pirata/

25 ABC, 13 de diciembre de 2011. http://www.abc.es/20111202/cultura/abci-zapatero-retira-sinde-tras-201112021305.html

26 Público, 13 de diciembre de 2011. http://www.publico.es/culturas/411861/zapatero-freno-la-ley-sinde-por-la-presion-de-los-internautas

27 El País, 4 de enero de 2012. http://www.elpais.com/articulo/cultura/EE/UU/afeo/Zapatero/decision/aprobar/ley/Sinde/elpepucul/20120103elpepucul_6/Tes

28 El País, 5 de julio de 2011. http://www.elpais.com/articulo/cultura/Quien/quien/supuesta/trama/corrupcion/SGAE/elpepucul/20110705elpepucul_12/Tes

29 20 Minutos, 3 de enero de 2012. http://www.20minutos.es/noticia/1266492/0/ministro-cultura-Wert/compara-piratas/consumen-drogas/

30 El blog de Enrique Dans. http://www.enriquedans.com/2012/01/como-convertir-tu-gobierno-en-el-hazmerreir-del-mundo.html

31 Ciberpaís, 24 de noviembre de 2011. http://www.elpais.com/articulo/tecnologia/Europa/prohibe/operadoras/filtren/Internet/evitar/descargas/ilegales/elpeputec/20111124elpeputec_3/Tes

32 Ramón Cotarelo, «La revolución será digital o no será», Insurgente, 6 de diciembre de 2010. http://www.insurgente.org/index.php?option=com_content&view=article&id= 5471:la-revolucion-sera-digital-o-no-sera&catid=224:ramon-catarelo&Itemid=583

33 Emad Mekay, Las verdaderas herramientas de la primavera árabe.http://www.euroxpress.es/index.php/noticias/2011/12/26/las-verdaderas-herramientas-de-la-primavera-arabe/

34 http://www.pewglobal.org/2011/12/20/global-digital-communication-texting-social-networking-popular-worldwide/

35 http://www.democraciarealya.es/

36 https://www.facebook.com/juventudsinfuturo

37 http://wiki.nolesvotes.org/wiki/Portada

38 http://www.tercerainformacion.es/spip.php?article22742

39 Fundación Alternativas http://www.falternativas.org/laboratorio/libros-e-informes/ide/informe-de-la-democracia-2010-la-erosion-de-la-confianza-y-el-bienestar-contra-la-desafeccion-version-en-espanol

40 CIS, Barómetro de diciembre de 2011. http://datos.cis.es/pdf/Es2923mar_A.pdf

41 El País, 20 de mayo de 2011. http://www.elpais.com/articulo/madrid/Somos/apartidistas/elpepiespmad/20110520elpmad_3/Tes

42 El Mundo, 5 de julio de 2011. http://www.elmundo.es/elmundo/2011/07/05/valencia/1309879902.html

43 Televisión y Radio, 29 de noviembre de 2010. http://www.rtve.es/alacarta/videos/telediario/wikileaks-ee-uu-califica-relacion-espana-erratica-2004/945525/

44 El País, 1 de diciembre de 2010. http://www.elpais.com/articulo/espana/espanoles/ponen/reparos/vuelos/secretos/elpepuesp/20101201elpepunac_36/Tes

45 El País, 15 de noviembre de 2005. http://www.elpais.com/articulo/espana/CNI/pidio/utilizase/territorio/espanol/elpepiesp/20051115elpepinac_3/Tes

CAPÍTULO 13

EL MOVIMIENTO 15-M Y LA POLÍTICA EXTRAPARLAMENTARIA

JAIME PASTOR VERDÚ

UNED

El fenómeno más relevante durante la segunda legislatura del gobierno presidido por Rodríguez Zapatero, en lo que a la política extraparlamentaria se refiere, ha sido sin duda la irrupción de un nuevo actor colectivo a partir del 15 de mayo de 2011. Las manifestaciones celebradas durante esa jornada y las acampadas y acciones de desobediencia civil en las principales plazas y calles de un gran número de ciudades del Estado español que las siguieron, en torno al eslogan «No somos mercancía de políticos y banqueros», constituyen un acontecimiento en el sentido fuerte de la palabra¹. Han marcado el inicio de un nuevo ciclo de protesta y han contribuido a sentar las bases de un nuevo tipo de movimiento social, distinto de los que habíamos conocido hasta ahora, expandiendo así el «campo de lo posible» frente a otras actitudes como la resignación o el «cinismo político».

La evolución de este movimiento a lo largo de la segunda mitad del año 2011 parece suficiente para comprobar su vocación de continuidad y permanencia, al menos mientras los factores que han contribuido a su irrupción y desarrollo persistan. No obstante, existen incógnitas abiertas sobre cuáles van a ser el papel y la influencia que como actor socio-político va a tener en el nuevo escenario creado tras las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011. Pero ésta es ya una cuestión que se sale del período de estudio para este trabajo.

En las páginas que siguen se recuerdan los principales pasos dados por este movimiento para luego resaltar los rasgos más sobresalientes que lo configuran como un «novísimo» movimiento social y ofrecer, finalmente, algunas conclusiones provisionales sobre el mismo. Es obligado precisar que me apoyo principalmente en la experiencia de Madrid, justificable por la relativa centralidad que ha tenido como referencia para el conjunto, aunque no faltarán menciones a otras ciudades, especialmente Barcelona.

1 En el sentido que emplea, por ejemplo, Jacques Derrida: «Para que un acontecimiento tenga lugar, para que sea posible, es preciso que sea como acontecimiento, como invención, la venida de lo imposible» (2003, 270); supone, por tanto, un momento de «ruptura de inteligibilidad», de discontinuidad respecto al escenario existente anteriormente, obrando desde fuera del sistema político y sus actores.

1. INDIGNACIÓN Y PROTESTA COLECTIVA

Para intentar comprender el surgimiento de este movimiento es preciso remontarse a la acumulación creciente de malestar que se había ido incubando en amplias capas de la sociedad española frente al estallido de la crisis sistémica global a partir de septiembre de 2008: en particular, ante los efectos cada vez más negativos que tuvo en el caso español reflejados en el estallido de la enorme «burbuja inmobiliaria», el aumento vertiginoso del paro hasta alrededor de 5 millones de personas² y los recortes sociales que a partir sobre todo del 12 de mayo de 2010 (después de una «Cumbre» con líderes de los principales Estados de la UE) adoptó el gobierno del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), presidido por Rodríguez Zapatero, seguido luego con mayor dureza por los gobiernos autonómicos del Partido Popular (PP) de la Comunidad Autónoma de Madrid y de la Comunidad Valenciana y, más tarde, por el de Convergència i Uniò (CiU) en Catalunya. Unas medidas que agravan la profunda redistribución de la riqueza a favor de «los de arriba», como datos recientes de Eurostat han venido a confirmar, comprobando un aumento de la desigualdad social en los últimos años en el Estado español, solo superado dentro de la Unión Europea por Letonia, Lituania y Rumania³.

En ese contexto las esperanzas que generó la Huelga General frente a la contrarreforma laboral el 29 de septiembre de 2010, pese a las limitaciones que tuvo esa protesta, se vieron frustradas por la negativa de las direcciones de los grandes sindicatos (Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores) a dar continuidad a esa movilización. Lo mismo ocurrió después con su aceptación de una reforma de las pensiones que prolonga la vida laboral a los 67 años. La debilidad de las demás organizaciones sindicales y políticas, incluidas las extraparlamentarias de izquierda, tampoco parecía ofrecer un camino alternativo para encauzar el malestar creciente.

En esas condiciones, la búsqueda de una salida a ese bloqueo aparece desde nuevas «comunidades virtuales» que se van extendiendo a través de las redes sociales de Facebook, Twitter y otras. Es en ellas donde se crean y expanden colectivos como la sección española de Anonymous⁴, Nolesvotes⁵ —refiriéndose tanto al PSOE como al PP—, Estado del Malestar, Juventud Sin Futuro (JSF) («sin casa, sin curro, sin pensión, sin miedo»)⁶ y, sobre todo, Democracia Real Ya (DRY)⁷,⁸.

Asimismo, debemos recordar otras iniciativas y movilizaciones anteriores a mayo de 2010 que son «laboratorios» en los que una parte de activistas que luego tendrán participación creciente en el 15-M hacen sus primeras experiencias. Entre ellas destaquemos el movimiento «antiglobalización» y las protestas contra la guerra del Iraq que culminaron en la jornada del 15 de febrero de 2003; las acciones delante de las sedes del PP el 13 de marzo de 2004, convocadas a través de internet y SMS en protesta contra la manipulación informativa del gobierno de José María Aznar de los atentados del 11-M en Madrid; el Movimiento por una Vivienda Digna, también con internet y SMS como recursos principales y cuyo ciclo de luchas se desarrolla de mayo de 2006 a diciembre de 2008⁹; o el movimiento «antiBolonia» de estudiantes en distintas Universidades, especialmente en las de Madrid y Barcelona durante el curso 2007-2008.

Más allá de esos antecedentes, esta vez la novedad se encuentra en que se trata de colectivos con un gran número de personas que hacen su primera experiencia política y que se declaran abiertamente independientes de cualquier organización política o social, facilitando así la identificación con ellas por parte de activistas virtuales muy diversos ideológicamente. Ese proceso de gestación de la protesta colectiva adquiere una dimensión muy superior desde que DRY toma la iniciativa de pasar de la esfera virtual a la pública mediante la convocatoria el 7 de marzo de manifestaciones para el domingo 15 de mayo en torno al lema mencionado al principio de este artículo en un creciente número de ciudades. Una propuesta que surge con la intención de irrumpir en medio de una campaña electoral anodina, buscando así aprovechar la «ventana de oportunidad» que se le abre de incidir en la agenda política tratando introducir nuevos temas.

En el papel de esas redes como recursos de comunicación y organización y como instrumentos difusores de la necesidad de conquistar el espacio público no cabe duda de que el ejemplo de la «primavera árabe» es innegable, como también se comprueba a partir del 15 de mayo mediante la ocupación y la conversión simbólica de la Puerta del Sol en la nueva «Plaza de la República de Sol». En efecto, el inesperado éxito de esa jornada es seguido por una acampada en la Puerta del Sol de Madrid como protesta contra la detención de 24 personas al final de la manifestación en la capital, dando así una continuidad improvisada a la manifestación que desborda a las propias redes convocantes. El documento en el que justifican su decisión las personas acampadas dice, entre otras cosas: «Estamos aquí por dignidad y por solidaridad por los que no pueden estar aquí. Estamos aquí porque queremos una sociedad nueva que dé prioridad a la vida por encima de los intereses económicos y políticos. Abogamos por un cambio en la sociedad y la conciencia social. Demostrar que la sociedad no se ha dormido y seguiremos luchando por lo que nos merecemos por la vía pacífica (…). Lo queremos todo, lo queremos ahora. Si estás de acuerdo con nosotros/as, únete». Ese texto se convierte el mismo lunes en un llamamiento a seguir su ejemplo que se difunde por twitter rápidamente con un «efecto bola de nieve» en muchas otras ciudades.

La exitosa respuesta al desalojo policial en la madrugada del lunes 16 al martes 17 de esa acampada mediante una concentración masiva en la Puerta del Sol el mismo martes por la tarde (gracias también a la rápida difusión de la convocatoria a través de las redes sociales) se transforma en una nueva demostración de la potencia del movimiento y en un llamamiento a seguir su ejemplo, extendiéndose a lo largo de los días siguientes a gran cantidad de plazas de ciudades y pueblos en el Estado español. En otras ciudades, como Málaga y Granada, también hubo intentos de desalojo policial de las acampadas, pero la respuesta con la que se encuentran se lo impide.

Llega luego la conversión de la «jornada de reflexión», en vísperas de las elecciones municipales y autonómicas del 22 de mayo, en una nueva «toma de la plaza» no violenta en torno a lemas como «Que no, que no, que no nos representan», «Lo llaman democracia y no lo es», «No hay pan para tanto chorizo», «Me sobra mucho mes al final del sueldo», «Manos arriba, esto es un contrato», «Si no nos dejáis soñar, no os dejaremos dormir», «Democracia, me gustas pero estás como ausente» o «Me gusta cuando votas porque estás como ausente», por destacar solo algunos de los más coreados o más irónicos¹⁰.

Conscientes de la creciente simpatía que estas movilizaciones obtienen en la mayoría de la opinión pública, las autoridades gubernativas no tienen más remedio que tolerar esas acciones, pese a que muchas Juntas Electorales Provinciales consideran que pueden afectar a la votación del domingo. El entusiasmo colectivo que se vive durante la noche del 20 al 21 de mayo mediante ese acto masivo de desobediencia civil en un alto número de plazas de ciudades y pueblos, sin precedentes en nuestra historia, refuerza, además, el sentimiento colectivo de que «sí se puede» seguir adelante más allá de cuáles sean los resultados de las elecciones, como así termina ocurriendo. A partir de entonces, el carácter no violento del movimiento, en tanto que seña de identidad en la que se reconoce el conjunto heterogéneo de sus participantes, aumenta su legitimación social haciendo más difícil su criminalización y facilitando la prolongación de las acampadas con el lema «No nos vamos» y la profundización de su proceso de autoorganización.

Es durante esas primeras semanas cuando se produce una efervescencia colectiva —característica de esos momentos que, aun no siendo revolucionarios, se viven como tales—, reflejada en gran cantidad de eslóganes, carteles y mensajes en donde la imaginación se mezcla con el humor y la ironía cuestionando así el «sentido común dominante» y apostando por otro alternativo¹¹. En ese sentido, sí se pueden encontrar afinidades entre el status nascendi del movimiento y Mayo del 68, ya que en ambos, siguiendo a Bourdieu, su «antidogmatismo lúdico (…) puede considerarse como una toma de distancia que resulta ser lo contrario de la integración, ya que aparece como el rechazo de todo lo que hace participar del orden, es decir, de todo aquello que nos integra en el mundo normal compartido por las gentes de orden» (cit. por Vivero, 2011: 115).

Desde entonces, este nuevo movimiento ha ido dando sucesivos pasos adelante, pese a los augurios de muchos analistas de diversas tendencias sobre su corto futuro. Así, en las semanas siguientes se va autoorganizando de forma horizontal en asambleas y grupos de trabajo de muy distinto tipo a escala central (en casos como el de Madrid: de economía¹², de política a corto plazo, de política a largo plazo, de análisis, de feminismo, de medio ambiente, de educación, de salud, de extensión, de comunicación, de cuestiones legales, de «respeto», de «espiritualidad», internacional, etc.) que luego se van extendiendo rápidamente a barrios y pueblos (coordinados en Asambleas Populares), en torno a una democracia directa, basada en la igualdad en el derecho a la palabra de todas las personas y en la rotatividad de las «portavocías» y no en «representantes». Paralelamente, se han ido promoviendo nuevas iniciativas: paralizando amenazas de desahucios a personas que no pueden pagar sus hipotecas¹³, impidiendo redadas policiales contra inmigrantes, realizando acciones de protesta delante de sedes emblemáticas de la banca, denunciando privatizaciones de servicios públicos, además de la continuidad de toda la actividad creativa desarrollada tanto en las plazas como a través de internet.

Las primeras semanas generan un proceso intensivo de reuniones y discusiones sobre la«tabla reivindicativa» que debería ir asumiendo el movimiento y que los grandes medios de comunicación, ignorantes hasta el 15-M de sus redes promotoras, empiezan a exigirle con urgencia. Si bien en un primer momento determinados sectores del movimiento se dejan influir por esa presión, pronto exigencias como la reforma del sistema electoral, la supresión de los privilegios de los políticos, la lucha contra la corrupción o la regulación generosa de formas de democracia participativa como las iniciativas legislativas populares y los referendos se ven acompañadas por otras relacionadas con la exigencia de derogación de la reforma laboral y la de las pensiones, o de medidas drásticas contra el desempleo o la defensa de servicios públicos de calidad. En el caso de Madrid un documento consensuado por la Comisión de Economía (2011) adquiere amplia difusión en muchas asambleas.

Simultáneamente, también se abordan temas relacionados con la vida local y de la comunidad autónoma, destacando en el caso madrileño la denuncia del proceso de privatización del Canal de Isabel II y, a partir de septiembre, la solidaridad con la lucha contra los recortes en la enseñanza. De esta forma, el eslogan inicial de la convocatoria del 15-M empieza a tomar cuerpo mediante una nueva articulación de demandas democráticas y sociales con su concreción en torno a problemas locales.

Buena prueba de la apertura a nuevas iniciativas es la relativa facilidad con que es asumida la convocatoria por el Movimiento 15-M —en confluencia con otras plataformas en lugares como Madrid¹⁴— de marchas desde los distintos barrios y pueblos al centro de las principales capitales el 19 de junio contra el Pacto por el Euro que se va a aprobar en una «Cumbre» de la UE en Bruselas, percibido como otra vuelta de tuerca del neoliberalismo contra los derechos sociales e incorporando así una dimensión europea nueva. El notable éxito de esta jornada, especialmente en Barcelona¹⁵, pero también en una larga lista de ciudades más allá incluso del continente europeo, reconocido por los grandes medios de comunicación¹⁶, marca un nuevo paso adelante. Más tarde, se desarrollan las Marchas con 6 rutas diferentes desde distintos lugares que llegan a Madrid el 23 de julio (con el lema «De Norte a Sur, de Este a Oeste, la lucha sigue, cueste lo que cueste»), contribuyendo así a hacer llegar la protesta a gran cantidad de ciudades y pueblos pequeños, en donde recogen las preocupaciones y demandas de sus habitantes que luego presentarían como «tablas reivindicativas» ante el Parlamento¹⁷.

Siguen luego las que se desplazan hacia Bruselas y, más recientemente, las manifestaciones del 15 de octubre, ya con una vocación de extensión internacional alrededor del lema muy general de «Unid@s contra la Crisis Global», pero que apunta claramente contra el capitalismo financiarizado responsable de la crisis. Esta jornada constituye sin duda una buena demostración del «efecto contagio» del movimiento, especialmente en coordinación con «Occupy Wall Street» en Nueva York o con «Occupy London Stock Exchange» en Londres y más de 900 ciudades, haciendo que el movimiento se sienta promotor de un nuevo ciclo de protestas que tiende a adquirir una escala global. Esta jornada concluye en Madrid con la «okupación» de un hotel abandonado desde 2003 al lado de la Puerta del Sol, el Hotel (Real) Madrid, por un sector del movimiento para destinarlo a centro social y actividades varias, pero también para alojar a personas desahuciadas¹⁸. Lo mismo ocurre en otras ciudades como Barcelona —en donde se «okupa» otro edificio abandonado hacía 5 años, propiedad de una entidad bancaria—, Granada y León.

En el recorrido hecho hasta el 15 de octubre ha habido tres momentos críticos que conviene recordar. El primero se produce en Barcelona entre el 27 de mayo, cuando se da el desalojo policial de la acampada en la Plaza de Catalunya, y el 15 de junio, cuando se convoca una concentración delante del Parlamento catalán para protestar contra los recortes sociales, propuestos por el nuevo gobierno de la Generalitat, que se iban a aprobar ese día. Mientras que lo primero es pronto superado por el movimiento «reconquistando» la plaza¹⁹, la segunda acción se desarrolla con enfrentamientos entre un sector de manifestantes y la policía que conducen a una criminalización del movimiento por parte del «govern», partidos políticos y medios de comunicación. Frente a esa campaña el movimiento tuvo mayores dificultades para contrarrestarla, pero consigue alcanzar el consenso necesario para reafirmarse en su opción no violenta y logra finalmente una respuesta muy favorable en sectores de la opinión pública, como se pudo comprobar luego en la jornada ya mencionada del 19 de junio (Ezquerra, 2011).

El segundo ocurre el 3 de agosto cuando la policía desaloja por la fuerza la acampada en Sol, provocando una respuesta inmediata del movimiento que logra dos días más tarde «reconquistar Sol», reforzando así la sensación de fuerza de sus participantes teniendo en cuenta además que ese conflicto se produce en pleno verano. Esto permite que más tarde, no sin largas discusiones en la asamblea general de Sol, se decidiera abandonar voluntariamente la acampada, con la convicción de que el movimiento seguía vivo en las asambleas de barrios y pueblos y de que «sabemos cómo volver» cuando fuera necesario.

El tercero tiene que ver con la débil respuesta que el movimiento da a la reforma del artículo 135 de la Constitución española que a finales de agosto introduce el gobierno de Rodríguez Zapatero con el apoyo del PP, obedeciendo a las órdenes de la «troika» (Fondo Monetario Internacional, Comisión Europea y Banco Central Europeo). Con ella se impone como «prioridad absoluta» el pago de la deuda en los Presupuestos del Estado²⁰. Esa decisión bipartidista provoca un enorme rechazo en el movimiento y en amplios sectores de la opinión pública, pero no se logra generar una movilización suficiente para forzar una convocatoria de referéndum ni tampoco que se llega a sumar 35 parlamentarios (número mínimo legalmente exigido) que lo pidan. No obstante, pese a no lograr su objetivo, la sensación de fraude antidemocrático caló en sectores de la opinión pública; con más motivo debido a las prisas con las que se toma esa decisión por parte de unos partidos que hasta entonces habían insistido en que la Constitución de 1978 era «intocable».

De la sucinta descripción de los principales hitos de este movimiento de indignados e indignadas a lo largo de sus seis meses de vida hasta las elecciones generales, lo más relevante es que ha logrado mantener una amplia legitimidad social y a su vez ha transformado la desafección ciudadana en un rechazo activo a la «política sistémica»: «No es una crisis, es una estafa» y «No es la crisis, es el sistema» han sido y son dos de los esloganes ampliamente coreados. Esa dimensión expresiva y simbólica de la protesta del movimiento ha sido sin duda la predominante hasta ahora, pero la carga de profundidad que tiene como crítica del sistema ha sido reconocida desde muy distintos sectores de la «opinión publicada». Podemos poner como ejemplo una revista ajena al movimiento y vinculada al grupo Prisa, Claves de razón práctica, en donde se ha reconocido ese discurso común del 15-M, siendo buena prueba de ello artículos como el de Fernando Vallespín, quien ha reconocido lo siguiente: «En la diana no solo se colocó a los políticos y banqueros; también al sistema representativo, a los partidos, a los medios de comunicación y a buena parte de las instituciones. A todos ellos se les subsumió bajo el despectivo rótulo de “el sistema” (2011: 10); o también el del eurodiputado socialista Fernando López Aguilar, quien constata que «la emergencia de los indignados epitomiza así el tránsito desde un malestar difuso —nuestra “malaise” democrática— a una indignación colosal contra las limitaciones de la democracia representativa» (2011, 25)²¹.

¿Quiere decir esto que todo el movimiento es «antisistema»? En mi opinión, no exactamente y quizás otro de los esloganes empleados por el movimiento sea expresión de una ambigüedad consciente y, a la vez, de su voluntad de cuestionar el «marco dominante» discursivo que desde arriba se quiere imponer: «no somos antisistema, el sistema es antinosotros». De esa forma se quiere dar la vuelta a la carga peyorativa que algunos medios y gobernantes dan al calificativo «antisistema» para resaltar que es el propio sistema el que va contra las personas, llevando a éstas a tener que hacerle frente. Por tanto, podríamos decir que existe un potencial de confrontación con el sistema por parte del movimiento —si entendemos por «sistema» esa asociación estrecha entre «clase política» y «poder financiero»—, pero debemos reconocer igualmente que existe un abanico de respuestas en torno a las alternativas a ofrecer al mismo: éstas irían desde la que aspira a una mera reforma de la política institucional hasta la que busca ir más allá para cuestionar el conjunto del sistema…capitalista²².

Con todo, si nos referimos a la especificidad con que esa relación perversa entre «clase política» y «banqueros» es percibida en el caso español y a la reflexión que se va desarrollando en el movimiento alrededor de los rechazos y demandas que plantea, hemos podido observar también una concreción de esas críticas respecto al régimen político que se ha ido conformando desde la Constitución de 1978. La comprobación de que demandas elementales como la reforma sustancial del sistema electoral o la regulación generosa de las iniciativas legislativas populares y los referendos chocan con la interpretación bipartidista de esa Constitución, junto con el dato incuestionable de que la mayoría de la sociedad española ya no es la que votó esa «ley de leyes», proporcionan argumentos a sectores del movimiento para pedir que se abra un nuevo debate sobre la necesidad de una «segunda transición» e incluso de un nuevo proceso constituyente.

Esto último aparece sin duda como un horizonte lejano, dadas las limitaciones de este movimiento, pero se presenta ya como una respuesta ante la percepción de «crisis de régimen» que parece agravarse como consecuencia de la crisis sistémica, de la que afecta al grado de representatividad de los partidos políticos e incluso de la que alcanza a la propia Monarquia, también implicada en escándalos de corrupción política. A todo esto habría que sumar la relacionada con el fin de trayecto al que parece haber llegado el Estado autonómico y a las presiones soberanistas que pueden verse reforzadas desde Euskadi y Catalunya en los próximos tiempos. Esa sensación de agotamiento del largo ciclo iniciado en la transición, con analogías relevantes con el período de la Restauración²³, es compartida desde muy distintos sectores de opinión, unos para forzar una «segunda transición» hacia atrás y otros hacia adelante.

2 De los 4,3 millones de personas inscritas en los servicios públicos de empleo más de1,6 millones ya no cobran el seguro de desempleo y del total de 4,98 millones de personas en paro alrededor de 900.000 son «cabezas de familia»; el número de hogares con todos sus miembros activos en paro es de 1,42 millones. A todo esto hay que sumar un 30% de personas empleadas con contratos precarios (datos del Ministerio de Trabajo, 2 de noviembre de 2011)

3 «La crisis dispara la desigualdad de ingresos entre los españoles», El País, 31 de octubre de 2011, y «La brecha entre ricos y pobres se dispara al nivel más alto en 30 años», El País, 6 de diciembre de 2011.

4 http://xn-anonymousespaa-2nb.es

5 Este colectivo surge a raíz de la campaña que se emprende en las redes frente a la Ley contra la «piratería digital», conocida como Ley Sinde por el segundo apellido de la entonces ministra de Cultura Ángeles González Sinde.

6 http://www.juventudsinfuturo.net; este colectivo convoca una manifestación el 7 de abril en distintas ciudades, consiguiendo reunir en Madrid alrededor de 10.000 personas

7 http://www.democraciarealya.es

8 Cabe mencionar igualmente la amplia difusión mediática del ensayo Indignaos de Stephane Hessel, antiguo resistente antifascista y co-redactor de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Dejamos al margen interpretaciones interesadas del 15-M basadas en teorías conspiratorias: desde las de determinados medios que atribuían la paternidad del movimiento al PSOE hasta las de otros que resaltaban el papel de determinados personajes con un pasado dudoso o sospechoso que, en el mejor de los casos, han tenido muy pronto un papel marginal en el movimiento.

9 Asimismo, en el caso de Madrid hay que recordar también que el colectivo Rompamos el silencio, surgido en el marco del movimiento «antiglobalización», ha desarrollado casi anualmente acciones diversas de protesta en la denominada «Semana de luchas sociales». El 30 de abril de 2011 el Eje Precariedad de ese colectivo «okupó» un antiguo edificio del INEM para llamar a un «1º de mayo combativo»; posteriormente, varios de sus miembros participaron en la Acampada de Sol (ver entrevista en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=141785).

10 Los dos últimos son una reformulación de un verso de un poema de Pablo Neruda en Veinte poemas de amor desesperado; para un análisis de la ironía del 15-M en sus esloganes: Camargo (2011).

11 Aunque la relación no es completa, se puede consultar en las siguientes web: http://noticias.es.msn.com/fotos.aspx?cp-documentid=157596818 para lemas; http://www.letra.org/spip/spip.php?article4060 para lemas y pancartas; http://mensajesdepublicidad.com/blog/carteles-del-15-m para carteles; http://www.choser.es/article-si-no-nos-dejais-so-ar-no-os-dejaremos-dormir-74778358.html también para carteles. Para comentarios y comparación con otras experiencias como la de Mayo 68: Vivero (2011) y Camargo (2011).

12 La Comisión de Economía de Sol ha sido durante todo este período uno de los principales grupos motores del Movimiento, generando debates, documentos y propuestas que han contribuido a dar argumentos y discurso al mismo para la adopción de iniciativas de acción con amplio consenso. Para un recorrido de ese trabajo: Sanabria y Rodríguez, 2011.

13 Éste ha sido y sigue siendo un eje de actividad permanente del movimiento, en coordinación con la Plataforma de Afectados por las Hipotecas (http://afectadosporlahipoteca.wordpress.com), una red que reúne a un todavía reducido número de personas, pero que es reclamada cotidianamente para intentar parar la creciente ola de desahucios contra personas y familias que no pueden pagar sus hipotecas: hasta la fecha de este capítulo se han podido parar o aplazar más de un centenar y ha habido dos sentencias judiciales a favor de familias afectadas. No olvidemos que en el Estado español se desarrolló una enorme «burbuja inmobiliaria» cuyo estallido está dejando enormes secuelas en sectores de la población que se sintieron atraídos por el crédito aparentemente barato que en los años del «boom» ofrecían los bancos para adquirir una vivienda. Entre 2007 y 2011 se ejecutaron más de 300.000 desahucios, según el Consejo General del Poder judicial. En contraste con esos datos se calcula que las viviendas vacías podrán llegar a ser 6 millones («El 20% son casas vacías», El País, Propiedades, 8 de enero de 2012).

14 Concretamente, con la Asamblea de Vallekas por la Huelga General, creada con motivo de la preparación de la jornada del 29 de septiembre de 2010, la cual consigue generar una Coordinadora con asambleas de otros barrios y pueblos. Es ésta última la que propone, antes de que irrumpiera el 15-M, la fecha del 19 de junio para una «Marcha contra la Crisis y el Capital».

15 Pese a lo ocurrido el 15 de junio y a la campaña contra el movimiento que se inicia después, a lo que más adelante nos referiremos.

16 Como ejemplo: «Sol ilumina medio mundo», El País, 16 de octubre de 201, 10-11

17 Ambas convocatorias, la del 19 de junio y la del 23 de julio fueron consensuadas en el primer encuentro estatal de acampadas celebrado en Madrid el 4 y el 5 de junio.

18 Esa «okupación» se mantiene hasta el 5 de diciembre, fecha en la que se produce el desalojo por la policía; también ésta actúa ese mismo día para desalojar otro edificio «okupado» en Madrid, el espacio vecinal Montamarta. A raíz de esas experiencias ha surgido en Madrid la «Oficina de Vivienda» del 15-M como «respuesta al grave problema de la vivienda que estamos padeciendo y las intolerables situaciones que ahora atravesamos centenares, miles, si no millones de personas».

19 El motivo aducido por las autoridades para proceder al desalojo de la acampada es el previsible triunfo del Barcelona Club de Fútbol en la Liga de Champions y la concentración masiva que se podría producir alrededor de la Plaza de Catalunya. La actuación de la policía ese día ha sido posteriormente objeto de investigación judicial.

20 El apartado 3 del nuevo artículo dice: «El Estado y las Comunidades autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificaicón, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación al Producto Interior Bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea».

21 Es ésta una valoración que contrasta con la expuesta por un «padre» de la Constitución, Gregorio Peces Barba, quien ofrece un retrato muy deformado del movimiento cuando sostiene que «los jóvenes indignados son en general personas de buena fe que denuncian problemas reales, pero que tienen tan alta opinión de sí mismos que no respetan el pluralismo ni otras opiniones diferentes y que, con una soberbia desmesurada, creen que pueden partir de cero y reinventar una democracia asamblearia, sin partidos ni elecciones por sufragio universal. No creo que con esas premisas tengan ni adhesiones ni futuro. Además, el peligro del fascismo, al menos en las formas, está también presente» (Los indignados y la democracia, El País, 28, 13 de septiembre de 2011).

22 Esto es lo que explica también que sectores del movimiento rechacen tener que definirse de izquierdas, generalmente por asociar a ésta con los partidos de izquierda convencionales; de ahí que haya tenido cierto eco la respuesta alternativa de que se alinean en torno a otra línea de fractura: los y las de abajo frente a los de arriba. No obstante, lo opuesto sí parece cierto: la simpatía con el movimiento se da más entre quienes se autodefinen de izquierdas, según se desprende del Barómetro de junio del Centro de Investigaciones Sociológicas: 80,6% entre votantes del PSOE, 86,6 % de IU frente a 45,8% del PP.

23 «Nos vamos acercando peligrosamente al sistema de partidos, caciquismo y corrupción, que ya hundió la Segunda Restauración» (Ignacio Sotelo, 2011: 33).

2. PROTAGONISMO DE LA JUVENTUD Y «CIUDADANÍA DE BASE»

¿Quiénes son los protagonistas de este movimiento? Es difícil ofrecer una respuesta general a esta pregunta pero parece bastante evidente que, sobre todo en las primeras semanas y en lo que son los «grupos motores» del mismo, la que está teniendo un papel destacado desde el primer momento es la juventud mayoritariamente licenciada universitaria que cuenta con un capital cultural alto y sin embargo afronta la amenaza de un futuro de precarización prolongada²⁴. Más concretamente, es en la capa entre 23 y 30 años en donde se percibe ese sentimiento de frustración mayor ante las expectativas que tenían de llegar a ser «trabajadores de clase media» y, en cambio, ver no solo que su futuro va a ser peor que el de anteriores generaciones sino también que los responsables de la crisis —que les condenan a la precariedad permanente— salen «rescatados» de la misma gracias al dinero público. Por eso se podría aplicar la definición de «privación relativa progresiva» a su estado de ánimo, rasgo común por cierto con el que puede caracterizar a la juventud en general en otras partes del mundo y, en particular a la afectada por la «primavera árabe» (Aguilar, 2011: 11).

Es esta categoría de jóvenes la que se ha convertido en catalizadora de la indignación frente a una «democracia secuestrada por los mercados» y a un «rescate» a la banca que ha agravado la actual crisis de la deuda pública, convertida en coartada de los ataques a derechos sociales. Su propia condición de «nativos/as digitales» ha permitido que su activismo a través de las redes sociales (facebook, twitter) haya sido fundamental para ir difundiendo y extendiendo sus iniciativas mediante un «efecto bola de nieve», al igual que para la preparación y la participación en la «toma de la plaza» y la «toma de la palabra» en las asambleas, o en la imaginación y la creatividad que han ido expresándose a través de todas las actividades desarrolladas hasta ahora. Dentro de ese sector de la juventud ha sido relevante el papel de participantes feministas en impregnar al movimiento de una perspectiva transversal en la que se tengan en cuenta las diferencias de géneros y la adopción de un lenguaje inclusivo en las asambleas y en los documentos que se han ido elaborando²⁵.

Asimismo, se ha podido verificar muy pronto la implicación creciente de hombres y mujeres de edad mediana e incluso jubiladas, dando así al movimiento una composición intergeneracional y una dimensión ciudadana superiores a los conocidos hasta ahora, sobre todo cuando se ha ido extendiendo a barrios y ciudades perifèricas y pueblos, si bien sigue siendo reducida la presencia de población trabajadora inmigrante²⁶. Por eso podríamos decir que nos encontramos ante un movimiento ciudadano de nuevo tipo que, aunque recoge en algunos de sus componentes experiencias de movimientos anteriores —como el conocido convencionalmente como «movimiento antiglobalización»—, en su conjunto presenta una radical novedad, sobre todo para esa juventud que está viviendo su primera experiencia política participativa y que apenas ha tenido en cuenta en un primer momento a quienes les recuerdan anteriores movilizaciones y luchas que tienen que ver con lo que ellos y ellas reclaman ahora.

Esto último ha sido muy visible en las primeras semanas del movimiento y se ha reflejado también en el cuidado extremo por la autonomía del mismo y su rechazo a la aparición de siglas y pancartas de partidos y organizaciones sociales en las acampadas y manifestaciones. Ambos rasgos —el «adanismo» y el «apartidismo»— han provocado malentendidos y desencuentros con un sector de activistas con larga experiencia militante, muchas veces sin paciencia suficiente para mezclarse con esos nuevos sectores²⁷.Una actitud que sin duda tiene que ver con su sentimiento de ajenidad ante los partidos y sindicatos en general al considerar que la mayoría de ellos no se ha preocupado por defender sus derechos y su futuro. Lo mismo cabría decir de asambleas como las que se han ido desarrollando en Sol, de largas horas y con bloqueos muy minoritarios que se apoyaban en una interpretación extrema de la búsqueda del mayor «consenso» posible como «unanimidad», pero que mostraban esa voluntad democrático-radical y de no exclusión de ningún sector implicado en el movimiento.

Esta hipótesis descriptiva del movimiento se ha visto corroborada en uno de los pocos estudios publicados hasta ahora sobre este movimiento: se trata del realizado por un equipo formado por Kerman Calvo, Teresa Gómez-Pastrana y Luis Mena, de la Universidad de Salamanca en esa ciudad (2011). En el mismo se destaca que la mayoría de los activistas del movimiento tiene entre 19 y 30 años y estudios universitarios y que con el 15-M expresan su indignación, están aprendiendo sobre las injusticias del sistema, a consensuar y a hacer funcionar un movimiento social. Probablemente un estudio similar para el caso de Madrid durante la primera fase del movimiento habría dado resultados parecidos.

Si nos referimos a lo que ha generado mayor consenso en sus asambleas a sus distintas escalas (y que ha sido vivido como algo muy positivo en su etapa fundacional para luego entrar en proceso de revisión en función del tipo de decisiones a tomar), el movimiento se ha caracterizado hasta ahora más por su rechazo a la «clase política» (representada principalmente por los dos grandes partidos), a la que perciben además como corrupta, a los banqueros (especialmente los Presidentes de bancos transnacionales como el Santander y el Bilbao-Vizcaya) y a las políticas que ambos defienden (la reforma laboral y la de pensiones, los recortes en educación y sanidad, por ejemplo) que por una plataforma propositiva difícil de concretar teniendo en cuenta su propia pluralidad.

Aun así, como ya se ha indicado antes, a lo largo de los debates y de los consensos que se han ido logrando durante este tiempo, sí surgen ideas-fuerza como la democracia participativa (que incluye la exigencia de medidas contra la profesionalización de la política y la corrupción²⁸, la regulación flexible de formas de participación ciudadana como las iniciativas populares y los referendos), la defensa de lo público (frente a la nuevas privatizaciones, como la del agua en la Comunidad de Madrid), una economía para las personas, un cambio de modelo urbanístico-territorial, en suma, la reivindicación de un «cambio de modelo», lema precisamente de la jornada convocada el 13 de noviembre de 2011 en Madrid y otras ciudades en medio de la campaña de las elecciones generales del 20 de este mismo mes²⁹. Ahora, a la vista de lo que ocurre en Grecia, exigencias como una auditoría independiente de la deuda y la negativa a pagar la parte ilegítima y odiosa de la misma también empieza a abrirse paso, objetivo que puede verse estimulado por una campaña unitaria que diferentes organizaciones sociales han puesto en marcha a partir de un encuentro celebrado el pasado mes de octubre bajo el lema «viviendo en deudocracia»³⁰.

Pero es evidente que el movimiento es muy heterogéneo y plural, con mayor razón debido a que muchas de las personas que participan en el mismo entran por primera vez en la acción política —o vuelven a ella después de un largo paréntesis—, reflejando así su voluntad de pasar de la resignación y el escepticismo a la búsqueda activa de otra política y otra forma de hacerla. La condición «apartidista» del movimiento y mayoritariamente crítica respecto a los grandes sindicatos no ha impedido que muchas personas afiliadas a partidos y sindicatos participen en el mismo, si bien persiste una desconfianza profunda ante las «viejas» organizaciones. Solo con ocasión de la campaña electoral de 2011 muchas de las personas participantes se pudieron presentar como miembros o votantes de distintas candidaturas, generando así debates sobre la necesidad de distinguir entre unos partidos y otros o entre las cúpulas sindicales y el mundo del trabajo en general. Clarificaciones que se hacían más necesarias teniendo en cuenta que también en el movimiento se estaba planteando la necesidad de buscar la confluencia con otras organizaciones y sectores sociales de cara a la perspectiva de movilizaciones de mayor envergadura frente al gobierno del PP que surgiría de las elecciones.

En realidad, esto último ya se está poniendo en práctica en la Comunidad Autónoma de Madrid, en donde los trabajadores de la enseñanza y las distintas organizaciones sindicales presentes en ese sector protagonizaban desde septiembre una movilización sostenida (la conocida como «marea verde») contra los recortes sociales que el gobierno presidido por Esperanza Aguirre aplicaba en ese sector. La jornada de movilización del 17 de noviembre en defensa de la educación y la universidad pública, con una participación masiva del estudiantado y de asociaciones de padres y madres del alumnado, fue asimismo una muestra de la implicación de un buen número de asambleas de barrios y pueblos del 15-M en la defensa de la educación pública.

Como ya he indicado, el movimiento también se vio obligado durante octubre y noviembre a abordar las distintas opciones posibles ante las elecciones generales del 20 de noviembre. Dada su enorme diversidad se demostró imposible adoptar una posición común, pero sí se pudo comprobar el amplio rechazo al bipartidismo dominante («Ni cara A, ni cara B. Queremos cambiar de disco» —tomada de El Roto— y «PSOE, PP, la misma mierda es» fueron dos de los eslóganes más coreados desde el 15-M) y la disposición a conocer las propuestas de otros partidos, especialmente de izquierda, o las consecuencias que pueden tener el voto nulo o en blanco y la abstención activa. Lo significativo fue precisamente que prácticamente todos los partidos se vieron obligados a incluir en sus programas respuestas (eso sí, muy moderadas en el caso de los dos partidos mayoritarios) a algunas de las críticas y demandas del movimiento, particularmente en lo que se refiere a la «transparencia de los políticos». No obstante, el movimiento ha rechazado cualquier intento de instrumentalización por una u otra opción reivindicando su plena autonomía y su disposición a hacerse oír durante la campaña electoral con voces propias, como ya lo hizo pero más desde las redes sociales que desde las calles y las plazas.

Los resultados de las elecciones parecen mostrar una influencia limitada del movimiento, manifestada sobre todo en el aumento de votos a partidos minoritarios (especialmente a Izquierda Unida, Equo y, también, Unión Progreso y Democracia), así como en los votos nulos y en blanco, particularmente en la elección del Senado, considerado ampliamente como una institución ineficiente dadas su naturaleza y funciones en el sistema político actual.

También conviene tener en cuenta que dentro y fuera de este movimiento siguen existiendo colectivos y redes que tienen sus propias propuestas programáticas, desarrollan su propia actividad y sus propios debates. Ése es el caso de DRY, que poco después de la jornada del 15-M difundió su propia plataforma reivindicativa de 8 puntos cuyos epígrafes son bastante significativos: eliminación de los privilegios de la clase política, contra el desempleo, derecho a la vivienda, servicios públicos de calidad, control de las entidades bancarias, fiscalidad progresiva, libertades ciudadanas y democracia participativa, reducción del gasto militar.

Igualmente, JSF surgió ya a partir de la movilización que convocó para el 7 de abril de este año con un conjunto de demandas: alquiler social universal, regulación de la dación en pago, control de la brecha salarial, defensa y transformación de los ciudades, reducción de la jornada laboral a 35 horas, derogación de la reforma laboral, revisión de marco contractual vigente para luchar contra la precariedad, derogación de la reforma de las pensiones, adelanto de la edad de la jubilación, paralización de recortes en educación, cese de la subida de tasas, paralización de modelos de enseñanza elitistas, reforma fiscal progresiva, comisión de investigación en el Parlamento que identifique a los culpables de la crisis.

Lo mismo puede decirse de colectivos con objetivos más concretos, como la Plataforma de Afectadxs por las Hipotecas o las Brigadas de Vigilancia de Derechos Humanos³¹, Attac, así como de nuevas redes como la ya mencionada en relación con la exigencia de una auditoría ciudadana sobre la deuda.

24 El paro entre la juventud licenciada es del 12%, el doble que la media en la Unión Europea; una parte de la misma ha emigrado en los últimos años, principalmente a Alemania y a Argentina. Como original expresión de esa situación un eslogan surgido en Sol decía: «Si acabas una carrera en España tienes tres salidas: por tierra, mar y aire». Alrededor de 60.000 jóvenes españoles han emigrado durante el año 2011.

25 Hay que precisar que en el caso de Madrid esto se logró no sin problemas en las primeras semanas, originados por la decisión de participantes en una Asamblea de Sol de quitar una pancarta que decía «La revolución será feminista o no será». La reacción inmediata de la Comisión Feminismos de Sol condujo a un debate dentro de la Asamblea al día siguiente y a la reprobación colectiva de ese comportamiento (Bilbao, 2011).

26 Solo en la lucha contra los desahucios, ya que afecta en muchos casos a trabajadores inmigrantes, y en la denuncia de los controles policiales en las calles a personas «sospechosas» (generalmente «de color») empieza a darse una confluencia efectiva y positiva.

27 Para una reflexión comprensiva de esos fenómenos en un marco interpretativo sugerente: Moreno Pestaña (2011).

28 En el estudio mencionado la lucha contra la corrupción aparece como el primer objetivo del 15-M, seguida por la reforma electoral, la limitación del poder de los mercados financieros, la transformación de la democracia y que los medios sean imparciales.

29 En Madrid esta manifestación, que logró una participación discreta de varios miles de personas, fue un intento voluntarista de un «grupo transversal» (que incluía distintos grupos y comisiones del 15-M Sol) por hacer aparecer al movimiento durante la campaña electoral. Pese a sus limitaciones, el Manifiesto que elaboró este grupo supone una buena aportación programática que sirvió de base para el Foro posterior que se celebró en Sol ese mismo día.

30 Para más información: http://www.quiendebeaquien.org

31 http://brigadasvecinales-ddhh.blogspot.com

3. ¿QUÉ PERSPECTIVAS?

Sin embargo, la legitimación social alcanzada por el movimiento³² no nos puede hacer olvidar la necesidad de tener en cuenta el impacto que puede tener la victoria electoral que el PP obtuvo el 20 de noviembre, con mayor razón cuando consiguió la mayoría absoluta. ¿Cómo reaccionaría la mayoría de las personas que se reivindicaban de este movimiento en los mese siguientes? No estaba entonces claro pero, teniendo en cuenta la gravedad de la crisis sistémica y las amenazas de nuevos recortes que se anuncian siguiendo el ejemplo de lo que estaba ocurriendo en Grecia, Irlanda, Portugal o Italia, no parece que el efecto del triunfo del PP pesara más que el entusiasmo y la repolitización tan extendidas que se ha ido experimentando durante la corta pero intensa vida del movimiento. Es esa confianza en la fuerza colectiva, en la posibilidad de contar con nuevos instrumentos organizativos y participativos para estimular una ciudadanía activa, la que permite prever su continuidad y su capacidad para ir estableciendo su propia agenda y su calendario en los próximos tiempos.

Entre esos instrumentos se encuentra la nueva red N-1 (http://n-1.cc), surgida como alternativa «no mercantilizada» a los servicios web 2.0 de facebook y twitter, que aspira a fomentar una ciberparticipación real de las asambleas, comisiones y grupos trabajo del movimiento y ayuda a actuar en tiempo real, especialmente ante acontecimientos imprevistos mediante iniciativas reactivas inmediatas (Grasso, 2011; Franco, 2011). Obviamente, esa red tiene un carácter más interno y no sustituye el uso de las redes convencionales ni, sobre todo, la necesaria interacción cara a cara en las reuniones de las distintas instancias asamblearias o de grupo.

También es cierto que a lo largo de todo este proceso se va generando mayor complejidad y a veces se han producido interferencias no exentas de tensiones y debates «internistas» e incluso la utilización oportunista de la marca «15-M» para operaciones electorales o para iniciativas no consensuadas en el conjunto de las asambleas en sus respectivos ámbitos. Con todo, ha seguido primando la búsqueda de un consenso de trabajo en común dentro de su estructura organizada, compatible con que pueda haber acuerdos entre distintas asambleas de barrio y/o pueblos para iniciativas conjuntas. Esto último ha ocurrido y ocurre en cada vez más ocasiones: por ejemplo, en el caso de Madrid con el apoyo de varias asambleas a la iniciativa de la Asamblea de Arganzuela de celebrar un «debate alternativo sobre el “estado de la nación”», paralelo al que se desarrolló en el Parlamento los días 29 y 30 de junio.

Posiblemente uno de los grandes problemas del movimiento se encuentre es la distancia enorme que existe entre la simpatía difusa que en la opinión pública continúa teniendo, por un lado, y la débil o irregular participación en las asambleas y grupos de trabajo, por otro. El acortamiento de esa distancia aparece como más necesario una vez pasada la «cresta de la ola» de la protesta y constatadas las limitaciones del movimiento para pasar de la protesta simbólica al logro de conquistas parciales. Para ello la búsqueda del «efecto contagio» a otros movimientos, organizaciones y sectores sociales afectados por la crisis constituye una preocupación creciente que hasta ahora, sin embargo, no ha dado frutos relevantes, más allá de su confluencia con la PAH en la lucha contra los desahucios, la más puntual con colectivos antiglobalización —como Attac—, el sindicalismo minoritario o determinadas plataformas de acción de ámbito local, como la existente en Madrid contra la privatización del Canal de Isabel II.

Mirando ya al futuro, habrá que valorar hasta qué punto y hasta cuándo la hegemonía del PP va a verse seguida —o no— por la consecución de una legitimidad de ejercicio de las políticas que vaya aplicando frente a un movimiento de indignación colectiva dispuesto a cuestionarla y a seguir desafiándola en las calles y en las plazas a favor de un «cambio de modelo». Su horizonte alternativo queda así abierto, permitiendo que en su seno vayan madurando distintas propuestas, no necesariamente incompatibles: desde las meramente «regeneracionistas» de la democracia representativa hasta las que aspiran a un nuevo imaginario democrático ligado a la búsqueda de la erradicación de las injusticias agravadas por la crisis sistémica y a la defensa de los bienes comunes. De reforzarse esta última perspectiva frente a lo que consideran una «dictadura de los mercados», probablemente entre en la agenda del movimiento con mayor eco que hasta ahora la necesidad de debatir sobre lo que debería ser la apuesta por emprender una «segunda transición», como ya se ha indicado antes³³.

Obviamente, en la evolución de este movimiento también habrá que tener en cuenta cuál va a ser el comportamiento del gobierno presidido por Mariano Rajoy y de las respectivas autoridades autonómicas y municipales. Nuevos intentos de criminalización del mismo o/y el recurso a formas de acción violentas por algunos sectores periféricos al movimiento podrían poner en cuestión la legitimación alcanzada hasta ahora y provocar fracturas internas. Lo mismo cabría decir sobre la necesidad de que el movimiento demuestre ser capaz de emplear una retórica optimista basada en que el «cambio de modelo» es posible, frente al discurso dominante de «No hay alternativa» o a otros como los de la perversidad, la futilidad y el riesgo (Hirschman, 1991), ofreciendo expectativas de conquista de algunas de sus demandas, ya sean sustanciales o al menos procedimentales.

En este último sentido irían iniciativas en proceso de discusión como las consultas populares alternativas relacionadas con la lucha contra las privatizaciones³⁴, el apoyo a iniciativas legislativas populares (como la relacionada con la dación en pago, ya autorizada), la presión por la descentralización y democratización de los ayuntamientos, o la exigencia de desaparición de los Centros de Internamiento para Extranjeros (CIEs). Las escalas temáticas local y estatal aparecen, además, asociadas a otras de ámbito europeo —como la convergencia con movimientos de otros países «periféricos» de la UE en cuestiones como la deuda o el papel del Banco Central Europeo— o global. Sin olvidar la creación de nuevas cooperativas de consumo, bancos del tiempo, ateneos populares y otras actividades similares por parte de muchas asambleas, concebidas todas ellas como «laboratorios» de «otro barrio», «otra ciudad» y «otro mundo» posibles. Con esa búsqueda de simultaneidad entre la protesta, la propuesta y la conformación de un «tercer sector voluntario» ajeno al Estado y al mercado y distinto de lo que representan las organizaciones no gubernamentales, vemos también una relativa originalidad del movimiento, con mayor motivo ya que en general ese sector está vinculado a las asambleas de barrios y pueblos que se han ido estabilizando a lo largo de estos meses.

Vemos, por tanto, que se ha ido conformando una agenda de trabajo que busca articularse con iniciativas a escala estatal, europea y global ya en marcha, como son la convocatoria de una nueva jornada de acción global para el 12 de mayo de 2012, en coordinación con las distintas redes que se fueron constituyendo en muy distintas ciudades del mundo, o la propuesta, más ambiciosa, de una huelga general o/y jornada de desobediencia civil con ocasión del aniversario del nacimiento del movimiento³⁵.

32 Una encuesta de Metroscopia, difundida a finales de octubre de 2011, así lo seguía confirmando: el 73 % de las personas entrrevistadas consideraba que el movimiento tenía básicamente razón en las cosas por las que protesta, un 81 % creía que desde que empezó la crisis económica mandan los mercados y un 63 % se pronunciaba a favor de que el movimiento continuara después del 20-N («El 73 % cree que los indignados tienen razón», El País, 24 de octubre de 2011, 22.

33 Respecto a esta propuesta en discusión, uno de los temas hasta ahora poco abordados por el movimiento es el relacionado con la realidad plurinacional existente bajo el Estado español y cómo afectaría esto a la lucha por una «democracia real ya» y a un proyecto rupturista con el régimen actual. El débil peso del 15-M en la Comunidad Autónoma Vasca y en la de Navarra, así como la ajenidad de un amplio sector de los nacionalismos vasco y catalán hacia este movimiento no favorecen el diálogo en torno a esta cuestión.

34 Debemos mencionar la convocatoria de una consulta popular en la Comunidad de Madrid el 4 de marzo de 2012 sobre la privatización del Canal de Isabel II; está concebida como una forma de apoyar una Iniciativa Legislativa Municipal promovida por 8 ayuntamientos de la Comunidad de Madrid (con el apoyo en algunos de ellos por el PP, además de PSOE, IU y UPD), representando alrededor de medio millón de electores en algunos de ellos, para la convocatoria de un referéndum sobre ese tema.

35 También se convocó y celebró por parte de un sector del movimiento una «Asamblea Estatal de Asambleas Ciudadanas Constituyentes» los días 17 y 18 de marzo de 2012 en Cádiz como celebración alternativa del bicentenario de la Constitución española de 1812. Esa iniciativa surgió del IV Encuentro Estatal 15-M, reunido los días 17 y 18 de noviembre en Marinaleda y, luego, de la «Asamblea ciudadana constituyente» en Sevilla el 17 de diciembre: el llamamiento se encuentra en http://constituyentes.wordpress.com

4. «VAMOS DESPACIO PORQUE VAMOS LEJOS» ¿UN ACTOR EXTRAPARLAMENTARIO DURADERO?

Más allá, por tanto, de las incógnitas sobre cómo va a evolucionar en el futuro, es innegable que ha surgido un nuevo actor socio-político que asume los principales rasgos que caracterizan a un movimiento social: «desafío, acción colectiva, conflicto, cambio, organización duradera y formas de acción principalmente no convencionales» en torno a «la denuncia de uno u otro marco de injusticia» y con «voluntad de modificar las agendas políticas y las creencias colectivas o el “sentido común” dominantes» (Pastor, 2006, 135). Un movimiento que desarrolla una «política contenciosa transgresiva» (McAdam, Tarrow y Tilly, 2005: 8), cada vez más extendida en el marco de la actual crisis global de los sistemas de representación política vigentes e incluso de muchos Estados que, también en el Norte y en la propia Unión Europea, empiezan a entrar en la categoría de «frágiles» o «fallidos», como ha reconocido el Foro de Riesgos Globales vinculado al Foro de Davos en su séptimo infome anual³⁶. Un movimiento, en fin, cuya extensión y rapidez de conexión a escala global con otros similares no se puede entender sin el papel del nuevo activismo transnacional (Tarrow, 2011), facilitado por los avances en la tecnologías de la información y la comunicación y el creciente acceso de la población a las nuevas redes sociales.

Podemos concluir, por tanto, que ha surgido un nuevo tipo de movimiento, distinto de los «viejos» pero también de los «nuevos», de carácter ciudadano, diferente de todos los que hemos conocido desde la transición política. A lo largo de unos meses se transformó en un actor colectivo capaz de incluir algunos de sus temas en la agenda mediática, electoral y política del sistema vigente, pese a no estar presente en el ámbito de la política institucional y a cuestionar la representatividad de la «clase política». Pasaremos, por tanto, a intentar resumir las principales conclusiones de lo analizado hasta aquí:

El porqué de su irrupción en la escena política está relacionado con la crisis sistémica iniciada en septiembre de 2008 a escala global y con la indignación popular creciente ante la respuesta que «desde arriba» se da a la misma, una vez queda en nada la vaga promesa de «refundar el capitalismo». Ese es el factor de fondo, el ser producto reactivo de una crisis que se va agravando aceleradamente y de la cual no se percibe todavía una salida, al menos en la eurozona en la que se insertan la economía y la sociedad españolas.

El cuándo de ese acontecimiento es también evidente: el «giro» del gobierno presidido por Rodríguez Zapatero a partir de mayo de 2010 y la «ventana de oportunidad política» que ofrece la convocatoria de elecciones locales y autonómicas en mayo de 2011 para cuestionar la agenda oficial establecida, percibida por la mayoría de la ciudadanía como ajena a sus principales preocupaciones. Pero, además, influye también la conexión con el «tiempo mundial» de la protesta que comienza con las revueltas árabes —con la acampada en plaza Tahrir como símbolo— y, luego, se irá extendiendo desde Madrid a otros continentes hasta llegar a la jornada de acción global del 15 de octubre.

La composición predominante del movimiento, en particular de quiénes se encuentran entre sus grupos motores, también ha sido analizada: son, ante todo, jóvenes con un sentimiento de «privación relativa progresiva», en comparación con otras generaciones, con «los de arriba» y con el capital cultural adquirido, ante un futuro de inseguridad social y precariedad que les espera. Aspectos que parecen comunes con quienes han jugado un papel similar en muy diversas partes del mundo a partir de la «primavera árabe»: una «generación perdida», pero que desafía el «miedo al futuro». Además, su capacidad de ser catalizadores de un malestar general e intergeneracional les ha permitido confluir con nuevas capas sociales y adquirir así un novedoso carácter ciudadano.

El qué, o sea, el discurso y los mensajes también han ido mostrándose a partir de la creatividad en los eslóganes y documentos de todo tipo que se han ido difundiendo, sobre todo durante las primeras semanas. A lo largo de este capítulo ya se han mencionado algunos de ellos y la lista se haría larga. Mediante la función disruptiva de todas esas «herramientas» el movimiento ha mostrado su voluntad de impugnar el marco de creencias convencional, el «sentido común» hegemónico, con el fin de forzar un «desplazamiento contextual» (Camargo, 2011) que permita ofrecer otro marco y otro «sentido común» alternativo: el de que «No es una crisis, es una estafa» y hace falta un cambio radical, expresado en esloganes como «Lo llaman democracia y no lo es», «Error de sistema: Reinicie, por favor» o «Error 404: Democracia not found». Se ofrece así un proceso enmarcador alternativo, una resignificación de muchas palabras («democracia real» vs. «dictadura de los mercados») y se propone un diagnóstico, un pronóstico y una terapia contrarias a la «doctrina del shock» dominante³⁷.

Es en este nuevo «proceso de encuadre» en confrontación con el entonces dominante donde se puede comprobar que se produce una «ruptura de inteligibilidad»o «liberación cognitiva» de sus participantes respecto al período anterior. En efecto, en la medida que se ha ido difundiendo la tesis de que la salida que se está dando a «la crisis» es injusta y de que es posible otra justa mediante la acción colectiva, se va formando una «conciencia insurgente» desde el propio movimiento (McAdam, 2002: 256). El desarrollo de este nuevo marco aparece, al menos hasta ahora, compatible con la existencia de discursos distintos y con la búsqueda de un consenso de trabajo en común, aunque éste sea mucho más complicado a la hora de concretarlo en plataformas comunes, agendas y calendarios.

En cuanto al cómo, a los repertorios de acción y estructuras de movilización empleadas, su utilización intensiva y extensiva de las redes sociales ha ido acompañada de una ocupación del espacio público, reflejada en la «toma de la plaza» de las grandes ciudades como símbolo de la voluntad de cuestionar los límites estrechos del espacio de la política institucional. La inteligencia colectiva y la creatividad social (R. Villasante, 2011, 31) se han ejemplificado en la «toma de la palabra» igualitaria y en la práctica de una democracia asamblearia «apartidista» y directa. Las formas de acción empleadas se han basado en una estrategia de desobediencia civil que se ha visto muy pronto legitimada, permitiéndole así desbordar la legalidad vigente. Quizás en este ámbito es donde ha sido más visible esa «expansión del campo de lo posible» que caracteriza a todo movimiento social.

Lo más notable en ese proceso es que esa legitimidad se ha obtenido desde la autonomía del movimiento y su rechazo a cualquier instrumentalización por parte de partidos y sindicatos, viejos y nuevos. Sus alianzas han estado directamente en la opinión pública y en la necesidad con que se han encontrado los grandes medios de comunicación —especialmente los de la TV y la radio públicas— de hacerse eco de su protesta.

Asimismo, hemos visto contra quiénes han protestado, o sea, cuáles han sido el «blanco» de sus críticas: la «clase política» (principalmente, los dos grandes partidos) y los «mercados»³⁸, la «troika» (Banco Central Europeo, Fondo Monetario Internacional y Comisión Europea), las agencias de calificación, las corporaciones transnacionales; incluso se han concretado en el caso español con determinados personajes como presidentes de bancos («Tu Botín, mi crisis»).

En cuanto al para qué o a favor de qué se han ido pronunciado, o sea, sus demandas, también han sido expuestas a lo largo de este capítulo como resultado de un progresivo desarrollo de lo que es el eslogan fundador del movimiento: «No somos mercancía en manos de políticos y banqueros» y de su marco de interpretación alternativo de «la crisis». Todas ellas apuntan en realidad a la exigencia de otra democracia y otra economía al servicio de las personas y de la defensa de lo que consideran bienes comunes, en particular los servicios públicos y el medio ambiente. Es evidente que en este ámbito la dimensión reactiva (frente a los recortes sociales, por ejemplo) sigue pesando más que la proactiva, es decir, la concreción de alternativas que logren el mayor consenso dentro de un movimiento, pero sí se puede sostener que existe ya un acervo común suficiente en el terreno propositivo que no cabe menospreciar.

Junto a todo lo ya expuesto no se pueden subestimar los impactos ya visibles de la presencia de este nuevo actor colectivo en sus propios participantes, en su organización y en la sociedad y el sistema político:

En primer lugar, en lo que supone la politización de nuevas capas de jóvenes y repolitización de otras adultas, las cuales han pasado de la tendencia a la desafección hacia las instituciones a la implicación activa en la política más allá de los límites de aquéllas. La conciencia de fuerza colectiva que han adquirido a lo largo de estos meses se ha convertido en una «experiencia fundadora» compartida que habrá que ver si es suficiente para contrarrestar los discursos del «miedo» y la «resignación» ante un futuro en el que no parece fácil que el movimiento logre pasar de la fase expresiva a la instrumental, con logros significativos. En todo caso, no parece que el retorno a «lo privado» esté cercano para una mayoría de quienes han participado en el movimiento, sobre todo allí donde se han podido construir estructuras de participación a escala local y barrial a lo largo de estos meses. Más difícil será sin duda que se supere el grado de masividad alcanzado en su ciclo inicial ascendente hasta el 15 de octubre de 2011.

En segundo lugar, lo anterior ha permitido un refuerzo de las redes sociales como instrumentos de información y organización que, junto con las estructuras flexibles —asambleas y grupos de trabajo— de que se ha dotado el movimiento, facilitan unos vínculos, débiles pero suficientes, y formas de implicación «a la carta» de la amplia diversidad de participantes en el mismo. La conciencia de que «el 15-M» no es patrimonio de nadie, ni siquiera de sus «redes madrugadoras» o de sus grupos motores, puede facilitar la continuidad de un sentimiento común de pertenencia pese a la enorme heterogeneidad política e ideológica que persiste sin duda en su seno.

En tercer lugar, los efectos en el conjunto de la sociedad y en el sistema político también son fáciles de observar. Nunca desde la transición política un movimiento extraparlamentario al margen de partidos y sindicatos había llegado a ser reconocido por el conjunto de la sociedad como un actor colectivo con tal grado de legitimidad social. Los grandes y pequeños partidos y sindicatos, los medios de comunicación de muy distintas tendencias e incluso el poder judicial —en relación a materias como los desahucios— se han visto obligados a tomar en consideración sus críticas y propuestas. Esto ya es suficiente para concluir que el 15-M «ha hecho historia».

Por último, todo lo anterior no significa que ignoremos que la verificada presencia de algunos de sus temas en la agenda pública, mediática, electoral e incluso parlamentaria no llegó a alcanzar a la del gobierno de Rodríguez Zapatero ni a la del nuevo gobierno surgido después de las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011. Ni siquiera una de las demandas más compartidas por el movimiento y su alto número de simpatizantes, la reforma del sistema electoral, ha conseguido entrar en esa agenda ante el autismo de los dos grandes partidos parlamentarios. Los resultados prácticos en el espacio decisorio de la política institucional han sido, por tanto, escasos y podrían explicar el relativo reflujo después del 15 de octubre.

En resumen, los factores desencadenantes de este movimiento y de su ciclo álgido de luchas han sido suficientemente descritos a lo largo de este trabajo. Frente a ellos, mecanismos de desmovilización como la competencia entre las distintas sensibilidades y corrientes presentes, el abandono de unos, la desilusión de otros, la represión o cierto grado de institucionalización (Tilly y Tarrow, 2007: 97-98) han tenido una influencia muy limitada, pero no es descartable que en el futuro tengan mayor peso. Sin embargo, la coincidencia de este movimiento con el tiempo mundial de un ciclo de revueltas global augura su continuidad si muestra su capacidad de practicar una «escala móvil de espacios», ya que «aun cuando el nivel de los Estados nacionales siga siendo determinante en la cadena de poderes, es necesario ejercitarse en una gimnasia estratégica que permita intervenir simultáneamente en diversos niveles y establecer las alianzas correspondientes» (Bensaïd, 2009: 262).

36 «La crisis siembra la antiutopía», El País, 12 de enero de 2012

37 Por eso la obra de Naomi Klein con ese título y, sobre todo, el documental que apoyándose en aquélla se ha hecho han obtenido una amplia difusión entre el movimiento y sus simpatizantes.

38 Sobre esto se puede consultar un opúsculo de participantes de la comisión de economía de Sol en Medialdea (2011).

CAPÍTULO 14

LOS AVATARES DEL ESTADO DEL BIENESTAR: MERCADOS, POLÍTICA Y REFORMA DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA

Mª JOSEFA RUBIO LARA

UNED

1. INTRODUCCIÓN

La viabilidad financiera del Estado de bienestar se cuestiona de forma permanente desde hace varias décadas. La reforma de este modelo de Estado se ha convertido en una regularidad. De hecho, la fase de su revisión está siendo más prolongada que la etapa de su desarrollo y consolidación. Todos los Estados de bienestar, sin excepción, han sido objeto de cambios, ya pertenezcan a la categoría socialdemócrata, a la bismarckiana o a la residual. Sin embargo, los casos de cambios radicales han sido limitados, circunscribiéndose al Reino Unido y a Nueva Zelanda. Las reformas de las políticas sociales adquieren un impulso renovado en coyunturas económicas críticas. En parte, los avatares del Estado de bienestar están asociados a los avatares de la economía. Fue la crisis económica de 1929 la que potenció el desarrollo del Estado del bienestar ante la ineficiencia del mercado; la intervención estatal permitió la supervivencia del capitalismo y la corrección de sus fallos. Con posterioridad, la crisis económica de 1973 identificó la intervención estatal como la causante de la ineficiencia y frente a ella resurgió la ortodoxia neoliberal y el principio clásico del equilibrio presupuestario. En los años ochenta del siglo XX, la globalización de los mercados financieros y la consiguiente libertad de circulación de los capitales crearon un contexto económico que producían desajustes con las políticas sociales.

Junto a ello, la Unión Europea (UE), aunque carece de competencias fiscales, mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, consecuencia de la integración monetaria, redujo la autonomía de los Estados en este ámbito. El Pacto, suscrito por los Estados miembros en 1997 y revisado en 2005, tenía como finalidad coordinar las políticas fiscales con el objetivo de lograr una situación próxima a la estabilidad presupuestaria. El compromiso adquirido por los Estados miembros de la UE de no superar de forma continuada un déficit superior al 3% del PIB, limitaba sus posibilidades de utilizar los presupuestos ante variaciones del ciclo económico. El control del déficit en el seno de la UE se ha convertido, de este modo, en una prioridad económica, pero también política. Las competencias estatales en materia de política social se encuentran condicionadas por la integración monetaria. Por último, en lo que respecta a la crisis económica de 2008, aunque no puede atribuirse a los fallos de la intervención estatal, como sucedió en 1973, sino más bien a la fe en la presunta eficacia de los mecanismos autorreguladores del mercado, la corrección de sus efectos no ha conducido a revisar las directrices macroeconómicas de los ochenta: el control del déficit, de la inflación o de los tipos de interés, junto con la desregulación de los mercados siguen siendo los ejes de la política económica.

Cuando se desencadena la crisis económica de 2008, España disfrutaba de un crecimiento económico desde la segunda mitad de los años noventa, un crecimiento que derivaba del aumento del empleo y no de la productividad. En ese mismo año aparecen los primeros síntomas de la crisis. A principios de 2009, España entra en recesión, tras sufrir el PIB dos caídas trimestrales. El aumento del desempleo y el consecuente incremento de los subsidios por él generados, unido a la disminución de la recaudación tributaria, originaron un aumento del déficit. Ante la situación, el gobierno socialista de Rodríguez Zapatero, aproximadamente, en el ecuador, de su segunda legislatura, cambia la dirección de la trayectoria seguida en su primer mandato. La respuesta ante la crisis fue reducir el gasto social. La política social expansiva de la primera legislatura es sustituida por recortes de los gastos sociales y la revisión o eliminación de prestaciones adoptadas en la legislatura de 2004-2008.

El objeto de este capítulo es la descripción y el análisis del contenido de la política social durante la legislatura de 2008-2011. Las medidas que se adoptaron en ese periodo se centraron en la reducción del gasto social. Un conjunto de ellas pretendía reducirlo a corto plazo. A este grupo le siguió una política de carácter estructural, como es la reforma de las pensiones de jubilación, cuyos efectos sobre el gasto son a largo plazo. Para analizar estas políticas se toman como puntos de referencia el contexto económico, la relación entre los actores políticos y los agentes sociales, así como la estructura institucional. El discurso de los actores políticos será uno de los elementos centrales para estudiar el proceso de adopción de las políticas públicas. A partir de estos factores, se pretende conocer y valorar, por un lado, el impacto de los condicionantes externos e internos que impulsaron la entrada de esas medidas de política pública en la agenda política. Por otro lado, se estudia cómo esos factores determinaron el tipo de política que se implantó.

2. EL AJUSTE PRESUPUESTARIO Y LA REDUCCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

2.1. El contenido de las medidas de ajuste

La situación económica en la que se decide el ajuste presupuestario y que condujo al vuelco de la política social desarrollada por el gobierno socialista, se caracteriza por el aumento del desempleo, el crecimiento del déficit, las expectativas negativas de crecimiento económico y el anuncio por parte de las agencias de calificación de riesgos de una rebaja de la calificación de la deuda española. En estas circunstancias, se convierten en objetivo prioritario la reducción del déficit y las políticas que infundan confianza a los mercados. El crecimiento económico pasa a un segundo plano. La política social se convierte en el centro de las miradas. La reunión de ministros de economía y finanzas de la UE (Ecofin), el 9 de mayo de 2010, marcó un punto de inflexión en la política de Rodríguez Zapatero. En esta reunión, algunos países de la eurozona exigieron a España el compromiso de tomar medidas inmediatas y adicionales a las ya previstas, para reducir el déficit en ese mismo año. Asimismo, ante la subida de los intereses de la deuda soberana de los países miembros, se acordó la creación de un fondo para conceder préstamos a los Estados de la eurozona, con el fin de proporcionar liquidez a los que tuviesen problemas financieros. Por su parte, los países que lo utilizasen se comprometían a emprender reformas estructurales.

A la presión de la Unión Europea se añadió, tres días después, la de la Administración Obama. En esos días se produjo el rescate financiero de Grecia, lo que hacía temer el contagio a otras economías de la eurozona, en concreto a Portugal, Irlanda y, también, a España. El Presidente estadounidense instó a Rodríguez Zapatero a que adoptase «acciones resolutivas como parte del esfuerzo de Europa para fortalecer su economía y la confianza de los mercados»¹.

Cuando Rodríguez Zapatero compareció ante el Congreso de los Diputados para informar de la reunión del Eurogrupo (12-5-2010) y proponer medidas para reducir el déficit, argumentó, frente a la crítica por el inmovilismo mantenido hasta entonces con motivo de la crisis, que su gobierno había reaccionado a las distintas fases del crack financiero aplicando los instrumentos pertinentes en cada momento durante los últimos veinte meses. Mientras que en una primera fase, según Rodríguez Zapatero, se puso en marcha un plan anticíclico para compensar la caída del sector de la construcción y el desempleo derivado de ella, en esos momentos, el objetivo central era la reducción del déficit público, situado en un 11, 2%. Se trataba de hacer «un esfuerzo especial, singular y extraordinario» que permitiese «acelerar o intensificar» la consolidación fiscal; un esfuerzo que tenía que realizarse, precisamente, cuando se atisbaban «signos que ponen de manifiesto el comienzo de la recuperación económica»². El mismo presidente informaba de que el objetivo de reducir el déficit se debía al compromiso contraído en la UE, un compromiso que, según su explicación, ya se había adquirido en enero de 2010 con el objetivo de reducirlo al 3% en 2013. Sin embargo, de lo que se trataba en ese momento era de adelantar dicha reducción debido al deterioro de la confianza de los mercados en la deuda de distintos países, entre ellos, España. El nuevo compromiso consistía en disminuir el déficit, en un periodo de dos años, de forma que su valor pasase del 11,2 al 6% del PIB en 2011. En todo caso, según las palabras de Rodríguez Zapatero, no se trataba de «un nuevo plan» (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados —DSCD— 2010, nº 162).

De las nueve medidas tomadas por el gobierno para reducir el gasto público cinco de ellas conllevaban una reducción del gasto social. Estas medidas fueron las siguientes³:

a) Suspensión de «la revalorización de las pensiones públicas para el año 2011, excluyendo las no contributivas y las pensiones mínimas».

b) Supresión de la retroactividad, para los nuevos solicitantes, del pago de prestaciones por dependencia «al día de la presentación de la solicitud, estableciéndose, paralelamente, un plazo máximo de resolución de seis meses, cuyo incumplimiento llevará aparejada retroactividad desde la fecha en que se incurra en el mismo». En consecuencia, las prestaciones se generarían «a partir del reconocimiento de la situación de dependencia. Las cuantías que «se adeuden en concepto de efectos retroactivos de las prestaciones económicas…podrán ser aplazadas y sus pagos periodificados en pagos anuales de igual cuantía en un plazo máximo de cinco años».

c) «Se deja sin efecto la prestación por nacimiento o adopción de 2.500 euros a partir del 1 de enero de 2011».

d) «Revisión del precio de los medicamentos excluidos del sistema de precios de referencia y la adecuación del número de unidades de los envases de los medicamentos a la duración estandarizada de los tratamientos, así como dispensación de medicamentos en unidosis. Todo ello con el objetivo de reducir los gastos en farmacia».

e) Eliminación del «régimen transitorio para la jubilación parcial previsto en la Ley 40/2007».

Junto a estas medidas, se establecieron las siguientes: «reducir, con criterios de progresividad, la masa salarial del sector público en un 5% en términos anuales»; recorte por valor de 600 millones de euros, entre 2010 y 2011, de la ayuda oficial al desarrollo; reducción de 6.045 millones de euros por parte de las comunidades autónomas y las entidades locales.

2.2. El debate político y social

Las medidas planteadas por el gobierno suscitaron críticas coincidentes entre los grupos parlamentarios de la oposición. Una idea reiterada fue la tardanza del gobierno para tomar decisiones frente a la crisis económica. También se le reprochó la improvisación de las medidas presentadas, así como su negativa a tomar iniciativas cuando fue instado a ello. En este sentido, el Partido Popular (PP) argumentó que había ofrecido un pacto para hacer frente a la crisis y el gobierno lo rechazó; igualmente, Convergencia i Uniò mantuvo que su grupo parlamentario le había demandado dos años atrás «la adopción de medidas equivalentes a las que en este momento nos pide e impone institucionalmente la UE». El presidente del gobierno, en su turno de réplica, contraargumentó que las medidas obedecían a un cambio súbito, acaecido en la última semana (primeros días del mes de mayo) en la que había surgido una circunstancia imprevisible a partir de los datos objetivos, motivada por la desconfianza de los mercados, tras el rescate de Grecia, sobre todo, hacia los países de la zona euro con más déficit que se manifestaron en la caída de la bolsa y en un notable incremento de los costes de la deuda pública (DSCD2010, nº 162).

Tanto los partidos de centro, como los de centro-derecha e izquierda compartían que la reducción del déficit era indispensable. La decisión no se ponía en cuestión. Las discrepancias, sin embargo, surgían respecto al alcance de las medidas presentadas por el gobierno y las alternativas a ellas. Así, el grupo parlamentario de Esquerra Republicana, Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya-Verds admitía que la reducción del déficit no podía obviarse, pero disentía de las medidas por el recorte de derechos sociales que implicaban. Con esta postura coincidió el líder de la oposición que, desde el centro-derecha, criticó las medidas porque suponían «un gran recorte en los gastos sociales» y, además, porque su coste recaía en «los pensionistas, futuras madres y empleados», aunque al mismo tiempo defendiese la necesidad de ajustar las cuentas para «dar credibilidad económica, para el crecimiento y para la creación de empleo». Ahora bien, las alternativas propuestas por el PP, aunque dudosas respecto a la cuantía para lograr el objetivo de reducir el déficit del 11,2 al 6% y poco explícitas, no tenían por objeto el gasto social. En concreto, esta formación política proponía: suprimir la vicepresidencia tercera del gobierno y los ministerios de Igualdad y Vivienda, la integración de los ministerios de Educación y Ciencia; revisar «todas las partidas de subvenciones»; un «plan completo de reestructuración del gasto público» para evitar duplicaciones entre las distintas administraciones y la «revisión de las políticas y de los programas de la Administración General del Estado». También el grupo parlamentario Vasco estuvo de acuerdo en que la disminución del déficit se orientase a reducir el gasto y no a aumentar los ingresos, aunque mostró sus reservas sobre las partidas en las que caería la disminución del gasto. A diferencia de estas posturas mantenidas desde el centro y centro-derecha de la cámara, el grupo parlamentario de Esquerra Republicana, Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya-Verds discrepó de que el ajuste presupuestario se centrase en el gasto social, en lugar de reformar el sistema financiero; este grupo propuso la recuperación del impuesto del patrimonio y el establecimiento de una «fiscalidad justa, progresiva y verde». Las propuestas de reformas fiscales también fueron defendidas por otros partidos políticos como el Bloque Nacionalista Gallego (BNG), Nafarroa Bai (NB) y Coalición Canaria (CC) (DSCD2010, nº 162).

El Real Decreto ley 8/2010 de medidas extraordinarias para la reducción del déficit público fue convalidado por el Congreso de los Diputados, por tan solo un voto a favor de diferencia. Únicamente recibió el respaldo del grupo parlamentario socialista. De los 350 votos emitidos, 169 fueron a favor, 168 en contra y 13 abstenciones (DSCD2010, nº 160). Incluso después de que se implantase la decisión, la desvalorización de las pensiones siguió siendo cuestionada a través de proposiciones de ley y mociones no vinculantes presentada por diferentes grupos parlamentarios, entre ellos el PP⁴.

Las medidas de ajuste suscitaron la reacción de los sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO), convocando una huelga en protesta por el recorte de los salarios de los funcionarios, que se circunscribió al sector de la función pública. La reforma laboral, aprobada mediante decreto ley en junio de 2010, al igual que sucedió con las medidas de ajuste del gasto, solo fue respaldada por los votos del PSOE. La reforma laboral, establecida por el gobierno después del fracaso del diálogo entre empresarios y sindicatos, sirvió de detonante para la convocatoria de una huelga general, la primera que se convocaba contra el gobierno de Rodríguez Zapatero. El motivo central de la huelga general lo propició la reforma laboral que, según las declaraciones de los secretarios de ambos sindicatos, afectaba a la negociación colectiva, a la contratación y al despido. Junto a este motivo se añadía el plan de ajuste y la pretensión del gobierno de reformar el sistema de pensiones⁵. Para el secretario de UGT «nunca en la historia de la democracia, un Gobierno ha tratado de atacar por tantos frentes a la vez los derechos sociales y laborales de los trabajadores como ahora (…) hay una ofensiva…para aprovechar la crisis y debilitar nuestro sistema de protección social»⁶. El seguimiento de la huelga fue del 71,3%, de acuerdo con las estimaciones de los sindicatos. El ministro de Trabajo valoró que la huelga había sido «desigual y moderada» según los sectores de actividad, siendo el del automóvil el que respondió a la convocatoria de forma mayoritaria⁷. Según una encuesta publicada por el diario El País, «la impresión de que la huelga general fue un éxito solo la tenían el 11%, para el 65% fue un fracaso y el 16% se quedaba en la zona intermedia del empate»⁸. En todo caso, el gobierno no rectificó ninguna de sus políticas, a pesar de la huelga general.

2.3. Análisis de las políticas de ajuste presupuestario

El ajuste del déficit recayó, en gran parte, en el gasto social, truncándose la trayectoria del gobierno de Rodríguez Zapatero en materia de política social, que fue uno de los ejes centrales de su anterior legislatura. Si pudo enarbolar la ley de Dependencia⁹ como un acierto de su primer mandato y, en realidad, por encima de los desajustes que presentase, cubrió una de las lagunas de nuestro Estado del bienestar en materia de servicios sociales, las medidas de ajuste pusieron sordina a su implantación al suspender la retroactividad del pago para los nuevos solicitantes a la fecha de su solicitud. Debido a que los seis primeros meses de espera para acceder a la prestación no surten efectos, según la medida de ajuste y, teniendo en cuenta que en algunos casos la resolución de la percepción a la prestación de dependencia puede llegar a tardar un año, el ahorro de la Administración podía ser significativo. También desapareció de las prestaciones sociales, como consecuencia de los recortes, el conocido popularmente como cheque-bebé, política que el presidente Rodríguez Zapatero anunció por sorpresa durante un debate sobre el estado de la nación en 2007, no sin generar controversias tanto por sus discutibles efectos pronatalistas como por su carácter universal. La percepción de 2.500 euros por nacimiento o adopción de cada hijo se reconocía a las familias residentes legalmente en España, con independencia de su nivel de renta¹⁰. A estos recortes del gasto hay que añadir, desde el punto de vista fiscal, la eliminación de la devolución de 400 euros del IRPF en 2009, una medida que el presidente tomó en 2008, cuando estaba próxima la campaña electoral, y que reconocía la devolución de dicho importe cada año a todos los contribuyentes, con independencia de su nivel de renta.

Este giro fue una sorpresa para la opinión pública, los sindicatos, los políticos y los actores financieros, si bien parte de estos dos últimos colectivos no habían dejado de alentar la adopción de medidas y en particular la reforma de las pensiones. La valoración entre las instituciones financieras fue positiva, aunque esto no implicaba que sus demandas de cambios quedasen satisfechas. De hecho, la reforma de las pensiones y de la sanidad, junto con la reforma de la política laboral y la de las cajas de ahorro continuó, a lo largo de la legislatura, siendo una petición recurrente¹¹.

En coherencia con la primera legislatura, cabría esperar que el ajuste presupuestario hubiese venido del lado de los ingresos; por el contrario, todas las medidas implantadas en 2010 se orientaron a recortar el gasto como medio de disminuir el déficit. La política de ingresos permaneció intacta¹², a pesar de las reducciones fiscales acometidas en la primera legislatura de Rodríguez Zapatero, una orientación que se ha justificado por las circunstancias derivadas de la liberalización de los movimientos de capital, pero en una situación de crisis no se replanteó como sí sucedió con los gastos sociales. En 2010 no se decidió, por ejemplo, el restablecimiento del impuesto sobre el patrimonio —que había sido eliminado en 2008 por el mismo partido socialista—, el aumento del IRPF, la corrección del fraude fiscal o el incremento de la tributación de las grandes empresas y, en particular, la tributación de las Sociedades de inversión de capital variable (Sicav), son medidas que hubiesen podido contribuir a aumentar el ingreso público, otro mecanismo que podría permitir lograr el objetivo de reducir el déficit. Critica que, como se ha expuesto, fue realizada por distintos grupos parlamentarios.

Tal vez la razón de no utilizar la fiscalidad haya que buscarla en la necesidad de proporcionar una respuesta rápida, ante una situación económica grave e ineludible y una presión externa no menos inevitable. Una hipotética revisión de la política fiscal no hubiese podido generar efectos con la inmediatez exigida en Bruselas para lograr el objetivo allí comprometido. Por el contrario, la vía que escogió el gobierno fue utilizar las partidas presupuestarias sobre las que más directamente podía actuar, con independencia de que supusiesen un giro en la orientación de su política. La congelación de las pensiones poseía un efecto claro en la disminución del gasto, además de ser una de las partidas más importantes del gasto social. Ese mismo efecto directo lo proporcionaba la reducción de la inversión pública al permitir una rápida detracción del gasto, la disminución de las ayudas al desarrollo y la reducción de los salarios de los empleados públicos. Medida esta última que ponía en cuestión el acuerdo entre el gobierno y los sindicatos, contraído en septiembre de ese mismo año, sobre la subida salarial de este colectivo, en virtud de la cual a cambio de subidas mínimas (0,3% en 2010) el gobierno se comprometía a revisar los salarios a finales del ejercicio para compensar la posible pérdida de poder adquisitivo. Ahora bien, con independencia de que los cambios en la política fiscal fuesen poco útiles a corto plazo, su conveniencia en el medio plazo tampoco se planteó, ni siquiera como complemento de la reducción del gasto social para prevenir reducciones futuras.

Los datos corroboran que las razones de las reformas de la política social, implantadas en mayo de 2010, no fueron debidas ni a un diseño previo ni a la voluntad calculada del gobierno, sino a la presión de los mercados financieros y de la UE para reducir el déficit. De hecho, tres días antes de la celebración de la reunión que condujo a la adopción del ajuste presupuestario, el presidente del gobierno ante la demanda del líder de la oposición de la necesidad de reducir este indicador, mantuvo: «Si uno hace una drástica reducción del déficit puede comprometer el futuro. Así que reducción del déficit, si, drástica, no. Si no, España no estaría en condiciones de crecer este año»¹³. El cambio del presidente de considerar erróneo un recorte brusco del déficit a mantener lo contrario, en un plazo de tiempo breve, no puede explicarse, como lo hizo en el Congreso, por el surgimiento de unas circunstancias repentinas y, según los datos disponibles, difícil de prever.

Ciertamente, el aumento de la prima de riesgo de la deuda española se produjo de forma vertiginosa en un corto plazo, pero los datos anuales del déficit eran conocidos: mientras que en 2007 presentaba signos positivos de 1,9 puntos, en 2008 fue de -4,5 puntos y en 2009 de -11,2 puntos, a lo que había contribuido la caída de la actividad económica con el consiguiente aumento del gasto en desempleo y la reducción de la recaudación¹⁴.También los datos del crecimiento del PIB eran elocuentes: mientras que en 2007 la tasa anual fue del 3,5%, en 2008 pasó a ser de 0,9 % y en 2009 de -3,7 %¹⁵. Ante estos datos, la crítica de la oposición por el inmovilismo del Gobierno parece estar justificada. La presión de la UE hizo inevitable que Rodríguez Zapatero asumiese la necesidad de corregir el déficit, aunque para ello tuviese que reducir el gasto social. Por otra parte, el objetivo que persiguió la reforma parecía haberse alcanzado en 2010, año que cerró con un déficit de -9,3 puntos¹⁶.

El ajuste fiscal fue realizado por el gobierno en solitario, a pesar de tener minoría en la cámara¹⁷. La búsqueda de un pacto hubiese ralentizado y, quizás, frenado la reacción que se exigió desde Bruselas para dar confianza a los mercados. La rapidez con la que el gobierno actuó se refleja en el propio medio utilizado para tomar la decisión: el decreto ley. De hecho, según se expone en el mismo Real Decreto-ley 8/2010 de 20 de mayo, esta norma responde a que la«determinación en la actuación forma parte del compromiso asumido por los países integrantes de la zona euro para reforzar la confianza en la moneda única». Incluso el gobierno no llegó a convocar la comisión parlamentaria del Pacto de Toledo, a pesar de que la decisión afectaba a la desvalorización de las pensiones, si bien desde 1995 viene siendo tradicional el informe de esta Comisión antes de tomar decisiones que afecten al sistema de Seguridad Social. La estrategia seguida por el gobierno de Rodríguez Zapatero permitió que la reforma se llevase a cabo sin verse dificultada por los «vetos de los jugadores»¹⁸. Por otra parte, tampoco se encontraba con restricciones institucionales, si se tiene en cuenta que las competencias sobre la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social corresponden al Estado. Distintas dificultades provocan la introducción de reformas en materia sanitaria, debido a que en este ámbito las comunidades autónomas poseen competencias.

En el caso de que el gobierno hubiese intentado un pacto con otras fuerzas políticas es probable que el recorte de gastos hubiese encontrado más dificultades o ni siquiera se habría logrado en los términos planteados y, sin duda, no se habría conseguido con la rapidez realizada. Es cierto que el líder del PP, partido mayoritario de la oposición, parecía estar comprometido con la idea de reducir el déficit. En vísperas de que el presidente del gobierno compareciese ante la cámara para dar cuenta de las medidas a tomar, Mariano Rajoy declaró: «Hemos perdido muchos meses, pero le apoyaremos si hace lo que tiene que hacer»¹⁹. Sin embargo, cuando el gobierno sometió a la cámara la convalidación o derogación del real decreto-ley de medidas para la reducción del déficit público, todo el arco parlamentario compartió la necesidad de reducir el déficit y todo el arco parlamentario se opuso a que la partida objeto del ahorro fuesen las pensiones, el salario de los empleados públicos y los gastos sociales en general. La crítica a la desvalorización de las pensiones fue un punto de referencia de las intervenciones de los diputados desde Esquerra Republicana, Izquierda Unida e Iniciativa per Catalunya, pasando por CiU, EAJ-PNV, hasta llegar al PP.

Frente a la iniciativa del gobierno, las alternativas propuestas por el PP planteaban dudas acerca de su concreción y suficiencia para alcanzar la disminución del déficit. No obstante, el líder de esta formación política no encontró justificado apoyar al gobierno. Mariano Rajoy valoró de la siguiente forma el real decreto-ley «es improvisado, es injusto, es insuficiente porque no crea empleo ni riqueza, rompe los acuerdos del Pacto de Toledo, se impone y se ha hecho sin hablar con nadie y, además lo presenta una persona en la que no creemos y que es el peor lastre para la economía española» (DSCD2010, nº 169).

Más allá de los argumentos de Mariano Rajoy, tampoco cabe duda de que era más rentable electoralmente no apoyar un recorte del gasto en pensiones. La «evitación de la culpa» ante una política impopular resulta ser más ventajosa. De hecho, las políticas de bienestar para los españoles son de las políticas más importantes, hasta el punto que la opinión pública mayoritaria opta por un Estado de bienestar universal (el 74%) en lugar de por un Estado de bienestar residual (15%)(Calzada y del Pino, 2011:142). Por lo que se refiere al comportamiento de los sindicatos ante las medidas de ajuste presupuestario, éstas coadyuvaron a la convocatoria de una huelga general, pero la movilización no supuso un obstáculo para la implantación del ajuste.

1 El País, 12-5-10

2 Con ello se refería al anuncio realizado por el Banco de España de que en el primer trimestre del año 2010 el crecimiento económico aumentó en una décima.

3 Real Decreto ley 8/2010 de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público (BOE de 24 de mayo).

4 El País, 2-9-10.

5 A principios de septiembre y 27 días antes de la huelga general, el presidente del Gobierno manifestó la intención de reformar el sistema de pensiones, presumiéndose que se realizaría sin el acuerdo de los sindicatos y que conduciría a aumentar la edad de jubilación a los 67 años. El País, 2-9-10.

6 El País, 26-9-10. Entrevista a Cándido Méndez e Ignacio Fernández Toxo.

7 El Mundo, 30-9-10. El País, 30-9-10.

8 El País, 2-10-10.

9 La conocida como ley de Dependencia, en realidad Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia, fue aprobada el 14 de diciembre de 2007. Esta norma garantiza una protección universal en situaciones de discapacidad, desvinculada de los recursos económicos.

10 Una síntesis de la política social de la primera legislatura socialista de Rodríguez Zapatero puede consultarse en Bernardi y Sarasa (2009).

11 Para el presidente del Banco de España se trataba de una «buenísima notica», «El Banco de España lleva clamando dos años contra el déficit público» (El País, 12-5-10). Por su parte, el Banco estadounidense Citibank mantuvo que el «paso de hoy es positivo en términos de compromiso político», pero insuficiente apara alcanzar un déficit del 6% en 2011 (Expansión, 12-5-10).

12 Durante la primera legislatura de Rodríguez Zapatero el desarrollo de la política social no impidió que se realizasen reducciones fiscales, hasta el punto de que se llegó a interpretar que bajar los impuestos comenzaba a ser de izquierdas. La reforma fiscal de 2006 introdujo una reducción del impuesto de sociedades, una reducción que se añadía a las que se venían produciendo desde los años noventa, esa reforma también incluyó un IRPF más bajo. En 2008 se suprimió el impuesto sobre el patrimonio. A lo que hay que añadir la devolución de 400 euros para todos los contribuyentes del IRPF en cada ejercicio económico. Para Sevilla, la reforma de 2006 puso fin a la imposición progresiva (2011: 383-384).

13 El País, 11-5-2010.

14 Fuente: OECD Economic Outlook No. 90, Statistics and Projections (database) http://dx.doi.org/10.1787/gov-dfct-table-2011-1-e. Según los datos del Banco de España el importe acumulado del déficit de caja expresado en millones de euros fue el siguiente: de-18.747 en 2008; -87.281 en 2009 y de -52.235 en 2010. Banco de España. Síntesis de indicadores. http://www.bde.es/webbde/es/estadis/estadis-html.

15 Instituto Nacional de Estadística. http://www.ine.es/prensa/pib_tabla_cne.htm

16 Fuente: OECD Economic Outlook No. 90, Statistics and Projections (database). http://dx.doi.org/10.1787/gov-dfct-table-2011-1-e Se valora que en el año 2011, la congelación de las pensiones supuso la pérdida de 2,9 puntos de poder adquisitivo de cada pensionista, ello equivale, por término medio, a unos 420 euros. En total, el ahorro de esa medida pudo suponer 2.300 millones de euros. El País, 30-11-2011.

17 El grupo socialista tenía 169 de los 350 escaños en el Congreso de los Diputados. El PP 154. El resto se distribuían de la siguiente forma: CiU: 10; IU.V: 2; UPyD:1; EAJ-PNV: 6

18 Un estudio sobre los factores que condicionan o facilitan los cambios en las políticas de bienestar en Del Pino (2009).

19 El País, 11-5-2010.

3. LA REFORMA DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN DE 2011

En el mismo año en que se produjeron los ajustes presupuestarios, el gobierno de Rodríguez Zapatero se propuso introducir una de las reformas, consideradas estructurales, en el sistema de pensiones de jubilación. Con ello el presidente trataba de imprimir dinamismo a sus decisiones, dejando atrás el inmovilismo que, a juicio de la oposición y de los medios financieros, había mantenido hasta mayo de 2010. En el mes de septiembre de ese año anunció que la reforma estaría ultimada antes de finales de año²⁰. Uno de los objetivos centrales era retrasar la edad legal de la jubilación a los 67 años a fin de reducir el gasto social. Aspiración de la que disentía buena parte de los integrantes de la comisión del Pacto de Toledo, así como los sindicatos. A pesar de ello, el presidente del gobierno mantuvo con firmeza su voluntad de hacer la reforma de las pensiones, con todas las consecuencias y con independencia del rechazo que suscitase²¹. Sin duda, la presión externa fue un acicate del giro del presidente en su política social.

3.1. La gestación de la reforma de las pensiones

El llamado Pacto de Toledo fue un acuerdo entre los partidos políticos con representación parlamentaria, que tiene su origen en 1995. Su objetivo era evitar que la política de pensiones fuese objeto del enfrentamiento partidista. A partir de este pacto se ha institucionalizado la convención de que el análisis y evaluación de la situación de la Seguridad Social, así como las propuestas de reformas se realicen en el seno de una comisión no permanente del Congreso de los Diputados. La idea es que las recomendaciones formuladas por la comisión gocen de un amplio apoyo o del consenso en su seno, que, en todo caso, tienen que plasmarse en decisiones políticas. Desde 1995, las recomendaciones del Pacto de Toledo han inspirado el contenido de las diferentes reformas realizadas en el sistema de la Seguridad Social. El 22 de abril de 2008, la mesa de la cámara, a propuesta de diferentes grupos parlamentarios (Socialista, Popular, Catalán y Vasco), creó una nueva comisión de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo. Esta comisión elaboró un nuevo «Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo» que fue aprobado por el Pleno del Congreso el 25 de enero de 2011.

De las 21 recomendaciones que contiene este informe, especial interés poseen las referidas a la edad de jubilación y al periodo de cómputo para su cálculo, por ser ambas cuestiones dos pilares centrales de la reforma que pretendía realizar el gobierno. En relación con esta última, la comisión defiende con cierta ambigüedad, como ya lo hiciera en otros informes, la necesidad de reforzar el principio de contributividad, es decir, aumentar la proporcionalidad entre las aportaciones realizadas y la jubilación recibida». Por lo tanto, la comisión parecía ser favorable a la ampliación del periodo de cálculo para cuantificar la pensión de jubilación. Sin embargo, remitía al gobierno y a los agentes sociales para que concretaran dicho periodo, añadiendo que el cambio debía hacerse con gradualidad (Ministerio de Trabajo, 2011: 86-89).

Respecto a la edad legal de jubilación, la comisión manifestaba explícitamente en su informe que no pudo alcanzar un acuerdo. Aunque, por otra parte, justificaba la prolongación de la actividad laboral voluntaria e, incluso, defendía que deben removerse las disposiciones que inducen a la jubilación obligatoria en contra de los deseos de los individuos. Al mismo tiempo, sostenía que el retraso de la edad de jubilación exige un marco legal basado en la flexibilidad y en el establecimiento de incentivos sociales, laborales y fiscales (Ministerio de Trabajo, 2011:86-89).

Si bien buena parte de los estudios académicos y financieros plantean la reforma de las pensiones como una cuestión exclusivamente técnica, de forma que los problemas de viabilidad económica tienen soluciones unívocas, bien podría suceder que en los modelos de protección social también subyacen concepciones ideológicas que dificultan el logro del consenso entre las fuerzas políticas sobre las alternativas a seguir. Además, mientras que para unos los problemas de los sistemas de pensiones son consecuencia de una o pocas variables, para otros las variables que en ellos intervienen son más de una. En consecuencia, las discrepancias son inevitables. Sin embargo, por encima de las diferencia técnicas o ideológicas, no es menos cierto que los partidos políticos rechazaban propuestas más por estrategias de «evitación de la culpa», a las que ya se ha aludido, que por estar en desacuerdo con sus contenidos. La estrategia de esquivar políticas impopulares puede encontrar más apoyo ante la proximidad de unos comicios. En el contexto que se analiza, las elecciones municipales se habían convocado para mayo de ese año.

El retraso de la edad legal de jubilación, defendido por el PSOE en la comisión del Pacto de Toledo, logró superar el rechazo del resto de las fuerzas políticas por el voto particular presentado por CiU en el debate y votación del Informe en el pleno del Congreso de los Diputados²². El PP rechazó la posibilidad de ampliar la edad de jubilación, aunque fuese de forma progresiva, según la propuesta de CiU. Para el PP, «el gobierno tiene aval y amparo para desarrollar todo el documento de recomendaciones pero no lo tiene para lo que no figura en él (…) aumentar la edad de jubilación de forma forzosa constituye el mayor incremento de impuestos y cotizaciones directo a los ciudadanos nunca realizado en este país». En esta ocasión, de nuevo el PP coincidió con la postura defendida por la izquierda parlamentaria sobre esta cuestión. Sin embargo, el rechazo de las formaciones de izquierdas fue a la totalidad del informe, por considerar que suponía una ruptura del sistema público tendente a la privatización y un recorte de las pensiones. Así, para el representante de IU, la propuesta de retrasar la edad de jubilación y el incremento de los años de cotización para acceder a una pensión completa implicaba una «ruptura» del sistema público de pensiones defendida por la Unión Europea, el Fondo Monetario Internacional y una apuesta por la privatización del sistema de pensiones. Una privatización, según IU, a la que estas instituciones llaman sistema multipilar que «significa pilar público insuficiente, pilar privado obligatorio de cotización por parte de las clases medias y otro pilar voluntario que podemos llamar de capitalización». Desde estas posturas, las recomendaciones de la comisión no tenían por objetivo apuntalar la viabilidad del sistema público de pensiones, por ejemplo reforzando la recaudación. El grupo parlamentario de izquierda sostuvo que el retraso de la edad de jubilación debía hacerse de forma voluntaria e incentivada; además, interpretaba que el aumento del periodo de cálculo de las pensiones coadyuvaba a la privatización del sistema porque induce a que se complemente la pensión pública (DSCD 2011, nº 218)²³.

El sistema «multipilar», aludido en esta crítica, ha ganado numerosos adeptos, sobre todo entre los grupos financieros y buena parte de instituciones académicas, quienes lo defienden como una alternativa al sistema público de pensiones existente. Su articulación varía de unas propuestas a otras. En líneas generales, supone que el sistema de pensiones descanse en tres niveles: un nivel público, de carácter no contributivo que daría derecho a una pensión mínima con el objetivo de dar respuesta a la pobreza extrema, financiado con ingresos fiscales; un segundo nivel contributivo, de carácter obligatorio, financiado con las aportaciones de los partícipes y gestionado por el sector privado. Este nivel proporcionaría estándares de rentas suficientes aunque no equivalentes a las del periodo de actividad laboral y que, en todo caso, no desaliente el ahorro individual; y un tercer nivel complementario de fondos de pensiones privadas, incentivado fiscalmente. La idea subyacente en este modelo es convertir al pilar público en uno de mera subsistencia, a la vez que la pensión se hace depender de la capacidad de ahorro individual, cuya gestión y beneficios se realizan con los criterios del sector privado. Se trata de un modelo del que se pueden beneficiar las rentas medianas y altas, para las que la pensión pública sería insignificante. Ahora bien, la crítica que la izquierda parlamentaria vertió sobre la reforma distaba de ser ponderada, puesto que en sí misma y en el corto plazo no cuestionaba la naturaleza pública del sistema. De ello se tratará más adelante.

Antes de la aprobación por el Congreso de los Diputados del informe del Pacto de Toledo, el gobierno inició las conversaciones con los sindicatos a principios de enero de ese mismo año. El punto de partida de los sindicatos fue de rechazo a retrasar la edad de jubilación desde los 65 años a los 67, por considerarla un recorte de los derechos sociales. En su lugar, defendieron ideas coincidentes con las mantenidas por los partidos de izquierda en el Congreso, en concreto: que la jubilación a los 67 años debía ser voluntaria y para lograr la permanencia en la vida laboral, más allá de los 65 años, la vía era adoptar medidas incentivadoras. Otra de las propuestas del gobierno, objeto de intensas negociaciones, lo constituyó el período mínimo de cotización para acceder a la pensión máxima a los 65 años. El gobierno pretendía establecer un periodo de 41 años, mientras que los sindicatos defendieron mantenerlo en 35²⁴. La propuesta de los sindicatos permitía evitar la jubilación a los 67 años para un colectivo numeroso de próximos jubilados, con lo que dejaría sin efecto el objetivo central del gobierno de retrasar la jubilación; la iniciativa del gobierno de exigir 41 años de cotización para poder jubilarse a los 65 años implicaría que el trabajador tendría que iniciar su vida laboral a los 24 años y cotizar ininterrumpidamente hasta los 65, una exigencia difícil de cumplir.

El acuerdo finalmente se alcanzó al renunciar tanto los sindicatos como el gobierno a parte de sus posturas iniciales. El Acuerdo Social y Económico para el crecimiento y el empleo y la garantía de las pensiones (2011)²⁵ fue suscrito por el presidente del gobierno y el ministro de Trabajo como representantes de la Administración General del Estado, los secretarios de los sindicatos UGT y CCOO y los presidentes de la Confederación de Organizaciones Empresariales y de la Confederación Española de las Pequeñas y Medianas Empresas.

Los sindicatos aceptaron el retraso de la edad de jubilación. Por su parte, el gobierno cedió rebajar el periodo de cotización para acceder a ella a los 65 años, no con cotizaciones durante un periodo de 35 años como proponían los sindicatos, sino con 38 años y 6 meses; el resto de los trabajadores para jubilarse con la pensión íntegra tendrían que hacerlo a los 67 y haber cotizado durante 37 años. En definitiva, el gobierno tuvo que aceptar a que la edad legal de 67 años afectase a un colectivo menor de lo que era su pretensión inicial y, en contrapartida, los sindicatos aceptaron la ampliación de la edad de jubilación. El acuerdo, además, incluyó diferentes excepciones a ese límite legal. Tanto el retraso de la edad de jubilación como la ampliación del periodo de cálculo de las pensiones se realizarían de forma progresiva durante un periodo transitorio.

Los sindicatos consiguieron ciertas ventajas para el colectivo de jóvenes y mujeres: respecto a los primeros, porque podrían acumular a sus cotizaciones los periodos transcurridos en programas de formación o investigación, hasta un máximo de dos años; las segundas, porque de haber interrumpido su vida laboral por nacimiento o adopción podían «adelantar antes de los 67 la edad de jubilación en 9 meses por cada hijo, con un máximo de 2 años, siempre que con ese periodo adicional dispongan de una carrera de cotización suficiente para la jubilación plena entre los 65 y los 67 años», además, se acordó ampliar a 3 años el periodo cotizado por excedencia para cuidado de hijos.

Junto con la ampliación de la edad legal de jubilación, el acuerdo favoreció la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de los 65 y los 67 años, para este fin se mejoraron los incentivos vigentes. Finalmente, se acordó
revisar los parámetros del sistema a partir de 2027 de acuerdo con la
evolución de la esperanza de vida de la población. Al acuerdo también contribuyó el compromiso del gobierno de prorrogar la ayuda para los desempleados sin derecho a subsidio, cuya supresión estaba prevista en febrero de 2011, si bien se disminuyó su cuantía y se condicionó a la disponibilidad presupuestaria (pasó de 426 a 400 euros). Esta ayuda fue establecida en 2009 en el programa temporal de protección por desempleo e inserción. Por último, el gobierno mantuvo como innegociable la reforma conducente a ampliar el periodo de la base reguladora de 15 a 25 años, postura que no alteró, pero los sindicatos lograron ampliar el periodo transitorio para aplicar el cambio. El acuerdo tripartito sobre el sistema de pensiones cristalizó en la Ley 27/2011. Los cambios introducidos en el sistema de pensiones se describirán a continuación de forma pormenorizada.

Por encima de los avatares, la reforma de las pensiones públicas pudo presentarse como fruto del compromiso político y del acuerdo económico y social. En el ámbito político, la falta de consenso de la comisión del Pacto de Toledo, respecto a la ampliación de la edad de jubilación, pudo superarse, en el último momento, por el voto particular de CiU. Este voto permitió que el informe del Pacto de Toledo abriese la posibilidad para negociar la edad legal de la jubilación a los 67 años e implantarla progresivamente. Pero el apoyo político a la reforma era relativo, como se había demostrado durante la aprobación en el Pleno del Congreso de los Diputados del informe de la comisión del Pacto de Toledo y se demostraría posteriormente, cuando en el último trámite de la ley, pese a haberse conseguido el acuerdo social, su art. 44, en el que se establece la edad legal de jubilación a los 67 años, solo obtuviera una mayoría simple. Exactamente fue aprobado por 177 a favor, 160 en contra y 2 abstenciones (DSCD 2011, nº266). No había dudas de la necesidad del gobierno de conseguir el respaldo de los sindicatos.

Por su parte, los sindicatos, a pesar del rechazo inicial a las pretensiones del gobierno, habían experimentado que la huelga general no condujo a la revisión de la reforma laboral. La negociación les permitía limar e influir en las propuestas iniciales del gobierno. Quizás el último tramo de la negociación pudo verse impulsado por el apoyo que el gobierno obtuvo de CiU sobre el informe del Pacto de Toledo. El resultado fue que el acuerdo tripartito permitió presentar las reformas como fruto del diálogo social y apuntalar su tramitación en la cámara legislativa. El gobierno evitó el resultado obtenido cuando se aprobó el decreto de medidas para reducir el déficit, y de este modo la reforma de las pensiones también tuvo el apoyo de una mayoría política más amplia. Esta reforma, además de ser una prueba de la voluntad del gobierno para introducir cambios, trasmitía la imagen de estabilidad social y política tan necesaria a fin de granjearse la confianza de los mercados, confianza que se había vuelto un ingrediente ineludible para salir de la crisis económica.

3.2. Los cambios introducidos por la reforma de las pensiones de jubilación de 2011

Los cambios centrales introducidos por la reforma son: a) la ampliación de la edad legal de jubilación y b) el aumento del periodo de cómputo para calcular la base reguladora.

a) En cuanto a la primera, se estableció en 67 años, en lugar de los 65 años que daba lugar al acceso a ese derecho. No obstante, se introdujeron diferentes excepciones que reconocen el derecho a la jubilación antes de esa edad:

• La jubilación a partir de los 65 años para los trabajadores con una vida laboral larga y que alcancen una carrera laboral completa, esto es, que hayan cotizado 38 años y 6 meses.

• La jubilación anticipada a partir de los 63 años. Esta modalidad posee un carácter voluntario. A ella pueden optar los trabajadores que hayan cotizado un mínimo de 33 años, pero a su cuantía se le aplica un coeficiente reductor anual del 7,5% por año de anticipo sobre la edad ordinaria de jubilación. Además, la pensión obtenida por la jubilación anticipada no dará lugar a complemento por mínimo²⁶.

• La jubilación anticipada a partir de los 61 años, prevista para situaciones excepcionales de crisis empresariales cuyos trabajadores se encuentren afectados por expediente de regulación de empleo o cierre de la empresa. Se requiere haber cotizado 33 años, además el trabador deberá haber estado seis meses, al menos, en paro. La cuantía de la jubilación se penaliza con la aplicación de un coeficiente reductor del 7,5. Está previsto que esta modalidad desaparezca transcurridos dos años desde la vigencia de la reforma.

• La jubilación parcial a los 61 años. Se trata de un supuesto de jubilación existente antes de la reforma que no ha sido eliminado. Este tipo de jubilación se encuentra vinculado a los contratos de relevo que permiten que un nuevo empleado ocupe el puesto del trabajador jubilado a tiempo parcial

• Por último, podrán acceder a la pensión de jubilación antes de los 67 años los trabajadores que realicen actividades de peligrosidad, siniestralidad y penosidad.

La nueva edad de jubilación se implantará de forma paulatina, durante un periodo transitorio comprendido desde 2013 hasta 2027. Ese periodo se subdivide, a su vez, en dos tramos: en el primero, que abarca hasta 2018, los incrementos se producirán en cada ejercicio y se requerirá un mes más de cotización; el segundo, desde 2019 hasta 2027, necesitará dos meses de cotización por cada año. El acceso a la jubilación a los 65 años, para lo que se exige, como se ha dicho, 38 años y medio, en lugar de 35 años cotizados hasta la reforma, también se realiza de forma progresiva durante el periodo comprendido entre 2013-2027, con una cadencia de 3 meses por cada año.

b) Respecto al aumento del periodo de cómputo, que sirve para el cálculo de la base reguladora de la cuantía de la pensión, la reforma de 2011 aumenta de 15 a 25 el número de años a tener en cuenta para el cálculo de la pensión. El objetivo de esta medida es reforzar la contributividad del sistema. Como en el caso de la implantación de la nueva edad legal de jubilación, la ampliación del periodo de cómputo también se aplicará de forma progresiva entre 2013 y 2027, aumentando un año durante ese periodo. La escala del cálculo evolucionará desde el 50% de la base reguladora a partir de los 15 años hasta el 100% de la base reguladora a los 37 años. Recuérdese que para alcanzar el 100% de la pensión se exigen 37 años cotizados a la edad de 67 o 38 años y medio a la edad de 65.

La reforma de 2011, con el objetivo de acercar la edad legal de jubilación a la edad real, revisó los incentivos para fomentar la prolongación voluntaria de la jubilación y de las carreras de cotización. Una medida que gozaba del apoyo tanto de los agentes sociales como de los partidos políticos y que permitía introducir flexibilidad en la edad legal de jubilación. En la práctica, antes de la reforma, ésta última se alejaba de la edad real al situarse, en término medio, en 63 años. Los incentivos se establecían por cada año adicional trabajado después de la edad en la que el trabajador puede acceder a la jubilación, ya sea los 65 o los 67 años, y de acuerdo con los años cotizados. Así para las vidas laborales inferiores a 25 años, el coeficiente será del 2% anual a partir de los 67 años de edad; para las carreras comprendidas entre 25 y 37 años, el incentivo a la prolongación voluntaria se sitúa en el 2,75% a partir de los 67 años de edad; por último, el incentivo asciende al 4% anual para los trabajadores que tengan la carrera laboral completa a partir de los 65 o 67 años de edad.

Siguiendo la recomendación del Pacto de Toledo de simplificar los regímenes especiales en el régimen general, la reforma de 2011 establecía la integración en éste del régimen agrario por cuenta ajena en un periodo transitorio. Respecto al régimen de trabajadores autónomos, la nueva reforma introducía como novedad que el crecimiento de sus bases mínimas aumente, cuando menos, como las bases del régimen general durante los próximos quince años²⁷. Sin embargo, otra de las recomendaciones constantes del Pacto de Toledo, como es la financiación completa de los complementos a mínimos con cargo a los ingresos fiscales del Estado, no se prevé a medio, ni a corto plazo, ya que añade una dificultad más al sistema de reparto²⁸. En realidad, se trata de un cambio difícil de acometer en una situación de desequilibrio presupuestario como lo era cuando se hizo la reforma. Por el contrario, hubiese sido oportuno, con el objetivo de reducir el gasto social, asumir la recomendación del Pacto de Toledo sobre la pensión de viudedad. La comisión propone que esta pensión se adecúe a las nuevas realidades sociales y circunstancias económicas, de forma que la perciban las personas viudas mayores de 65 años cuya pensión sea su principal fuente de ingresos. Ahora bien, quizás la impopularidad de esta medida y no otro factor aconsejaba no adoptarla.

3.3. Análisis de la reforma

Los estudios del Estado del bienestar tipifican sus cambios en diferentes categorías (Pino, 2009:38-41). De acuerdo con ellas, la reforma de las pensiones de jubilación de 2011 se caracteriza, primero, en cuanto a su ritmo, por ser una reforma incremental²⁹ debido a que el aumento de la edad de jubilación a los 67 años se realiza de forma gradual (durante un periodo de 15 años); además, la ampliación se atenúa porque permite a los trabajadores que han cotizado durante un periodo de 38 años y medio jubilarse a los 65 años, además de otras excepciones introducidas a la edad legal de jubilación. Otra razón que permite clasificar la reforma como incremental, deriva de la implantación progresiva de la ampliación del periodo de cómputo. Segundo, respecto a las clases de cambios incorporados³⁰ se trata de una reforma de primer y segundo orden porque utiliza los instrumentos de la política existente, además de cambiar las reglas del cálculo de la pensión. En tercer lugar, es una reforma que introduce recortes de derechos³¹, debido al retraso en dos años de la edad de jubilación y a la dificultad para acceder a la prestación máxima, toda vez que la pensión se calcula sobre los 25 últimos años cotizados, en lugar de los 15; este incremento supone que el cálculo de la pensión incluirá salarios más antiguos y de inferior cuantía que los salarios reales recientes. Se calcula una pérdida promedio de un 1% de pensión por año adicional, esto es, una reducción del 10% de la pensión final.

En resumen, se trata de una reforma incremental, de primer y segundo orden que introduce recortes sociales, y que, sin embargo, no cuestiona el modelo de reparto de las prestaciones de jubilación. El sistema de Seguridad Social español ha estado sometido desde los años ochenta a adaptaciones permanentes y graduales (Rodríguez Cabrero, 2011). La reforma de 2011, en comparación con las que la precedieron, aunque es más profunda y de mayor alcance, posee elementos de continuidad con ellas referidos a los instrumentos utilizados para el cambio. Por ejemplo, la de 1985 aumentó el número mínimo de años cotizados para acceder al derecho de jubilación a 15 años, de los 10 hasta entonces establecidos, y aumentó el período de cálculo de la pensión a 8 años, en lugar de 2. También en este caso la reforma fue impulsada por un gobierno socialista en una situación de crisis económica, pero con mayoría en el parlamento y con el rechazo de los sindicatos. Con posterioridad, la de 1997 igualmente incrementó el periodo de cómputo de 8 a 15 años y modificó la relación entre la cuantía de la pensión y la base reguladora (el 50% de la pensión requería 15 años de cotización, el 80% 25 años y el 100% 35 años).

El gobierno justificó la reforma como un medio de garantizar la sostenibilidad del sistema público de pensiones, cuyo equilibrio se ponía en cuestión, según sus argumentos, por la evolución demográfica de España. Esta idea fue repetida a lo largo del proceso de gestación de la política. Por otra parte, el gobierno negaba la vinculación de la reforma con la coyuntura económica y cuando la relacionaba fue de forma marginal y subrepticia. Así, Rodríguez Zapatero afirmó en septiembre de 2010, al anunciar su decisión de concluir la reforma de las pensiones antes de finales de ese año:«Un gobernante que tenga los datos de los que nosotros disponemos sobre envejecimiento y cambio demográfico en España debe tomar decisiones (…) Si la esperanza de vida española es la segunda más alta del mundo tras la de Japón, es evidente que debemos hacer cambios para asegurar el futuro de las pensiones»³². La negación de la crisis como desencadenante de la reforma se recoge en diferentes declaraciones, por ejemplo, el secretario de Estado de Hacienda sostuvo que «la entrada en vigor de una reforma de pensiones es relativamente indiferente de la coyuntura»³³.

Por su parte, el grupo parlamentario socialista, en el debate del Congreso de los Diputados sobre el informe del Pacto de Toledo, defendió que la necesidad de ampliar la edad legal de la jubilación «no es por la crisis sino a pesar de la crisis», asimismo rechazó la ampliación de la vida laboral con carácter voluntario, porque esta medida ya se había contemplado en la reforma de 2007 y se había mostrado ineficaz (DSCD, 2011, nº 218). Ahora bien, la postura defendida por el Partido Socialista en este debate no se correspondía con el programa electoral con el que concurrió a las elecciones de 2008. En su pretensión de continuar con la trayectoria de su primera legislatura, en la que las políticas sociales ocuparon un lugar prioritario, el programa de 2008 sí proponía la necesidad de hacer frente al reto del envejecimiento, pero continuando «con la adopción de medidas económicas atractivas, que permitan la permanencia, en régimen de voluntariedad de la actividad» laboral. A esta propuesta se añadían otras de carácter expansivo, como la revalorización de las pensiones mínimas, con cónyuge a cargo, por un importe de 850 euros mensuales en 2012 y medidas fiscales tales como la reducción de 400 euros del IRPF para asalariados, pensionistas y autónomos, o la exención del impuesto de sucesiones a las herencias inferiores a 60.000 euros (programa electoral del PSOE, 2008).

La interpretación realizada por la oposición parlamentaria de izquierda, sobre el detonante de la reforma, difería de los argumentos esgrimidos por el PSOE. Según estas formaciones, la causa había que buscarla en la necesidad de «intentar colocar en mejores condiciones la deuda soberana en el mercado» (DSCD 2011, nº 218), la reforma obedecía al impulso ejercido por «la presión de los mercados y de acuerdo con sus criterios» (DSCD 2011, nº266).

El imprescindible cambio del sistema de pensiones debido a la evolucióndemográfica, según fundamentó el Gobierno, encuentra un fuerte asidero en numerosos datos e informes, tanto nacionales como internacionales, que, desde hace más de una década, lo defienden como una necesidad imperativa para evitar la insostenibilidad financiera de la prestación por jubilación. Las propuestas de sustituir o combinar los modelos públicos con los de capitalización son una idea central de esos estudios e informes³⁴. Según las proyecciones demográficas y descartando que se produzcan cambios imprevisibles, el aumento de la futura tasa de dependencia, magnitud que mide la relación entre trabajadores en activo y jubilados, crecerá a valores que ponen en cuestión el equilibrio entre ambos factores. Desde las últimas décadas, el envejecimiento de la población española es innegable, situación que es análoga a la de otros países³⁵. El envejecimiento de la población en la actualidad posee nuevas características como son la reducción de la tasa de natalidad y el aumento de la esperanza de vida. Por añadidura, a estos datos demográficos se une la más tardía incorporación de los jóvenes al mercado de trabajo. La consecuencia lógica de estos factores es que los jubilados cobran durante más tiempo, aumenta su número y disminuye el de los trabajadores; por lo tanto, se deteriora la proporción entre pensionistas y cotizantes.

El desequilibrio de la tasa de dependencia, en apariencia podría corregirse, bien aumentando las cotizaciones, una alternativa que conllevaría el aumento de los costes laborales, bien reduciendo la cuantía de las pensiones. Otras variables a tener en cuenta son la tasa de empleo y la tasa de productividad. El aumento de la segunda supone salarios más elevados, lo que permite subir las bases de cotización para hacer frente al aumento del gasto en pensiones. La influencia de estos parámetros genera discusiones. Se objeta que, aun en un escenario en el que ambas tasas creciesen, no pueden llegar a compensar los efectos del envejecimiento, porque traspasado un límite de las transferencias intergeneracionales se desincentivaría el trabajo. Por su parte, el aumento de la tasa de empleo crea más pensiones en el futuro, se trataría de una solución a corto plazo (Jorge Juan, 2011). Dejando al margen las discusiones de los efectos de las variables señaladas, debe subrayarse que la evolución demográfica y la previsibilidad de su tendencia se han convertido en la variable determinante de la conveniencia de cambiar los sistemas de pensiones.

Antes de que la crisis económica de 2008 se manifestase, el cuestionamiento de la viabilidad del sistema de pensiones, debido a la evolución demográfica, venía siendo constante desde la década de los noventa, aproximadamente. Sin embargo, ningún gobierno emprendió una reforma profunda y orientada a dar respuesta a ese problema. La legislatura socialista de 2004-2008 coincidió con una fase de crecimiento continuo del PIB, descenso del desempleo y superávit de las cuentas de la Seguridad Social. En esos años el envejecimiento de la población se compensó con la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y la entrada de flujos migratorios, situación que sirvió para soslayar la reforma. Al inicio de la legislatura no había trascendido que se plantease una reforma de calado para dar respuesta a los problemas demográficos. De hecho, el programa electoral del PSOE con el que concurrió a las elecciones de 2008, lo que preveía era una política social expansiva. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la revisión del sistema de pensiones estaba en la agenda del gobierno a principios de la legislatura, pero su alcance era indeterminado, no era imprevisible que una futura reforma consistiese en pequeños reajustes, como lo fue la de 2007³⁶, aunque la situación económica había cambiado.

El envejecimiento de la población no explica por sí mismo que se acometiese una reforma de alcance en el sistema de pensiones. Sería a partir de los continuos aumentos de la prima de riesgo y la presión de la UE para que el gobierno español cumpliese su compromiso de reducir el déficit (mayo de 2010), cuando Rodríguez Zapatero dio un giro radical a la tendencia expansiva de la política social. En ese año, y debido a esas circunstancias, el presidente anunció su determinación de emprender la reforma de las pensiones para dar respuesta al envejecimiento de la población. Cabe deducir que fue una coyuntura económica adversa el elemento catalizador de la reforma, por encima de los desafíos demográficos.

La combinación de una crítica situación económica unida al problema de la evolución demográfica, permitiría plantear si la conjunción de los dos factores no podría haber favorecido una reforma más radical. Sin embargo, esta hipótesis requiere unas condiciones que no se cumplían. En primer lugar, el modelo de reparto dificulta un cambio brusco por el problema que generaría un periodo de transición que exige el denominado «doble pago». En segundo lugar, también lo hubiese obstaculizado el volumen existente de beneficiarios de las pensiones públicas. En tercer lugar, el gobierno estaba en minoría en la cámara, además, teniendo en cuenta su trayectoria, así como el compromiso de las restantes fuerzas políticas parlamentarias con el sistema público de pensiones, hubiese sido un obstáculo para un cambio más profundo. El tipo de reformas introducidas había sido sugerido como el más adecuado para responder al problema de envejecimiento sin cuestionar el modelo de reparto (Ramos y del Pino, 2009). El retraso de la edad de jubilación y el aumento de la carrera de cotización, permite disminuir el número de pensionistas, prolongar el periodo de actividad laboral y aumentar el número de cotizantes. En una primera estimación, condicionada por la evolución del empleo, la productividad y la misma demografía, se calcula que el ahorro ascenderá a 2 puntos del PIB al final del periodo, es decir en 2027 (Fuente y Domenech, 2011). La reforma no condujo a una movilización significativa de la opinión pública. A lo que contribuyó, además de contar con el consenso de los sindicatos, el hecho de que sus efectos se desencadenan a largo plazo. Su implantación progresiva permite diluir sus consecuencias con el transcurso del tiempo. Los primeros pensionistas que se retiren con 67 años lo harán en 2027, es decir, catorce años después de la entrada en vigor del cambio.

Una valoración crítica de la reforma de las pensiones fue la realizada por las autodenominadas «industrias del seguro». Desde esta perspectiva, el sistema de reparto, según está configurado, es insostenible y los nuevos cambios son necesarios, pero insuficientes. La presidenta de Unespa, la patronal de las aseguradoras, defiende una reforma más radical donde los planes y fondos de pensiones privadas posean mayor importancia. Desde estos ámbitos, se denuncia que la reforma se hubiese realizado sin permitir debatir a la opinión pública³⁷. La idea de abrir el debate a la ciudadanía sobre el sistema de pensiones está muy extendida en el sector de las aseguradoras y medios financieros. Un debate que debería versar, según este punto de vista, sobre la sostenibilidad, el problema de las pensiones públicas para garantizar el nivel salarial del los trabajadores cuando se jubilan, así como sobre las posibilidades de combinar el sistema de reparto con el de capitalización, lo que conduciría a convertir en obligatorias las pensiones complementarias. En este sentido, se mantiene la necesidad de que los políticos, agentes sociales y expertos proporcionen información a los ciudadanos, sobre los problemas del sistema de reparto, en lugar de circunscribir la discusión a las elites políticas (Molina, 2008. Chuliá, 2011: 302). Quizás la insistencia en esta idea sea debida a lo indispensable que resulta para cambiar una opinión pública, que según datos de 2008, es mayoritaria respecto al mantenimiento del sistema público financiado por contribuciones (Calzada y del Pino, 2011)³⁸. El volumen de capital gestionado por estos planes privados, que poseen un carácter voluntario, se mantiene bajo en España, en comparación con otros países, a pesar de las ventajas fiscales que reporta: por cada 1.000 euros, los partícipes en los planes privados pueden deducir de la declaración de la renta entre 240 euros y 450 euros. El cobro de comisiones por las empresas aseguradoras les supuso en 2011 un beneficio de más de 800 millones de euros al año y el Estado dejó de recaudar 885 millones de euros³⁹.

Los planes privados de pensiones, como alternativa a la inviabilidad de las pensiones públicas gestionadas por el Estado, no dejan de plantear incertidumbres sobre su rendimiento. Los fondos acumulados por los partícipes pueden resentirse por las variaciones de los tipos de interés, de los riesgos de gestión o por la tasa de inflación real y no prevista en el momento de percibir la pensión. Algunas de estas incertidumbres, tal vez puedan superarse en función de cómo se articulen los planes privados, pero, en todo caso, la neutralización de esas incertidumbres requiere la participación de los recursos y poderes del Estado. Estos planes pueden permitir reducir el gasto público, pero un escollo que no pueden superar, como es obvio, es la eliminación de la tendencia generalizada al envejecimiento.

Como sostienen Esping-Andersen y Palier (2010: 115), repercutir los costes de las jubilaciones en las rentas individuales, no reduce la utilización de recursos por este concepto. A través de esta estrategia se gastaría menos dinero público, pero no dejaría de absorber una parte menor del PIB, «con menos Estado y más mercado, los niveles de financiación no deberían cambiar mucho. Lo único que cambiaría será la procedencia del dinero». Los desafíos que soportan los sistemas públicos de pensiones son innegables. Las alternativas tampoco son diáfanas. Al debate del futuro de las pensiones concurre una variedad de factores e intereses, y en parte, también puede ser una táctica para incorporar los ahorros de las pensiones públicas y privadas a los mercados financieros y mejorar la posición competitiva nacional y comunitaria (Immergut, Anderson 2009).

20 El País, 14-9-2010

21 El País, 17-12-10. Rodríguez Zapatero sostuvo: «La reforma de las pensiones tenemos que hacerla y la vamos a hacer, con todas las consecuencias».

22 El voto particular de CiU permitió que se incluyese en el Informe lo siguiente: «…cualquier modificación a la edad legal de jubilación deberá ser progresiva, sin que ello afecte a quienes vayan a jubilarse en el futuro inmediato, y no debería de realizarse de manera homogénea y forzosa para el conjunto de las personas». Con este voto, la decisión de retrasar la edad de jubilación de forma flexible y progresiva no supondría contravenir el informe del Pacto de Toledo. La propuesta de CiU obtuvo 186 votos a favor, 12 en contra y 148 abstenciones de un total de 346 votos emitidos.

23 El Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo fue aprobado por 334 votos, 10 en contra y 2 abstenciones.

24 El País, 9-1-2011, El País, 22-1-2011, El País, 27-1-2011http://www.elpais.com/articulo/espana/acuerdo/pensiones.

25 Además de las pensiones de jubilación, el acuerdo abordó cuestiones referidas a la política industrial, a la política energética y a la política laboral. Respecto a la última, se afrontaron las políticas activas de empleo y se establecieron criterios para la reforma de la negociación colectiva.

26 Por complementos de mínimo se entienden los complementos que elevan las pensiones de baja cuantía hasta un determinado nivel mínimo. Este complemento se establece cada año a través de un real decreto-ley.

27 El sistema de Seguridad Social, comprende, además del régimen general, cinco regímenes especiales (agrario, por cuenta ajena, empleados de hogar, trabajadores del mar, trabajadores de la minería y trabajadores autónomos). Las diferencias entre ellos afectan a las prestaciones y contribuciones, entre otros elementos. El Pacto de Toledo recomienda la simplificación del sistema en dos regímenes: el régimen de trabajadores por cuenta ajena y el de trabajadores por cuenta propia.

El sistema público de reparto tiene por objeto garantizar una cierta redistribución de la renta personal dentro del ciclo vital de cada individuo, no redistribuir la renta entre clases sociales. Las pensiones se financian con las cotizaciones de los trabajadores en activo y empresarios, cuya gestión corresponde al Estado.

28 La financiación de los complementos a mínimos con las cotizaciones de las pensiones contributiva se viene corrigiendo desde 1989, sin embargo, todavía esos complementos no se financian totalmente con los ingresos fiscales (Jiménez, 2004). La financiación de estos complementos a mínimos con las cotizaciones introducen un elemento redistributivo que es extraño al modelo de reparto. Una redistribución que, por otra parte, solo recae en las rentas del trabajo.

29 Las reformas pueden ser «incrementales» cuando se trata de modificaciones pequeñas que introducen escasas transformaciones por sí mismas, aunque la acumulación a lo largo del tiempo de reformas incrementales conduce a cambios sustantivos. A este tipo de reformas se oponen las reformas «radicales» que son cambios transformadores con efectos rápidos.

30 Se clasifican en tres clases: de «primer orden» cuando la reforma utiliza los instrumentos de la política existente aunque de forma más amplia; de «segundo orden» supone una modificación de los instrumentos, pero no cambia la naturaleza del régimen; de «tercer orden» conduce a reformas que introducen nuevos fundamentos en el sistema, es decir, un cambio de modelo.

31 Con relación a los efectos directos sobre los derechos de los ciudadanos, las reformas pueden introducir recortes, cuando se reducen aquellos, o expansión si, por el contrario, son ampliados en comparación con la etapa anterior.

32 El País, 14-9-10

33 El Pais, 11-5-10.En otras declaraciones, el presidente del Gobierno alude, aunque de forma marginal a la crisis económica y su relación con la reforma de las pensiones. En este sentido declara que el sistema de pensiones tiene garantizada su estabilidad durante los próximos 15 o 20 años, «pero si no se toman medidas habrá que tomar en su momento decisiones más drásticas (…) Los países que son capaces de anticiparse y de poner una hoja de ruta para que todos sepan que no habrá dificultades de aquí a 15 o 20 años son los que merecen confianza»El País 17-12-10.

34 El número de estudios en este sentido es amplio. Entre ellos: Caixa, (1995), BBV, Servicio de Estudios (1994), Hercé (1999), Comisión Europea (2009)

35 España en los últimos años es uno de los países europeos que posee la tasa de natalidad más baja y uno de los países en el que ha aumentado la esperanza de vida.

36 La reforma de pensiones realizada por el gobierno socialista en 2007 consistió en reajustes de alcance limitado. Entre otros cambios se aumentó la edad límite para la jubilación parcial hasta los 61 años condicionándose a que el trabajador tuviese como mínimo 6 años de antigüedad en la empresa y hubiese cotizado durante 30 años

37 El País, 30-1-2011.

38 Los datos proporcionados en este trabajo son: el 68% opta por un modelo como el actual, el 25% se decanta por el modelo actual, pero complementado por un plan privado de pensiones al que los contribuyentes puedan dedicar parte de sus contribuciones, mientras que un 2% es partidario de la privatización

39 El País, 30-1-11.

4. CONCLUSIONES

La presión de la UE y de los mercados financieros fue determinante para adoptar las medidas de recortes de los gastos sociales tomadas en mayo de 2010. Mientras que en la legislatura de 2004-2008 el gobierno socialista hizo de la política social un eje central de su gestión, la reducción del déficit como mecanismo de procurar la confianza de los mercados en la economía española sustituyó a esa directriz. La inmediatez con la que el gobierno fue instado a reducir el déficit explica que la partida presupuestaria elegida fuese la restricción del gasto social. Por otra parte, la reforma de las pensiones de jubilación de 2011 se realiza en una situación política poco favorable. El gobierno poseía una minoría en la cámara legislativa, el partido mayoritario de la oposición mantuvo una permanente crítica a la gestión del gobierno con el objetivo puesto en la siguiente convocatoria de elecciones generales, lo que dificultaba la posibilidad de lograr un consenso para realizar una reforma de alcance importante en una materia tan sensible como las pensiones de jubilación.

A pesar de ello, la reforma se acometió, con independencia de que supusiese un viraje en la trayectoria del gobierno respecto a la legislatura anterior y no hubiese estado prevista. Los cambios introducidos por la reforma en el sistema de pensiones, sin ser radicales, supusieron recortes en los derechos sociales, produciéndose una reforma incremental, de primer y segundo orden. La ampliación de la edad legal de jubilación a los 67 años entra en la agenda política coincidiendo con una coyuntura económica crítica. Si bien el gobierno socialista justificó la reforma, sobre todo, por razones derivadas de la evolución demográfica, el tipo de reforma que se implantó fue consecuencia de la necesidad de superar la denostada confianza de los mercados financieros en la economía española.

Del análisis del contexto económico y político, así como del discurso político se desprende que fue una situación económica adversa el elemento catalizador de la reforma, por encima de los desafíos demográficos. Esta reforma constituye un caso en el que, permaneciendo constantes variables tales como el gobierno, la estructura institucional o los problemas demográficos, sin embargo los factores decisivos fueron los condicionantes económicos y la presión externa.

CAPÍTULO 15

LA PARADOJA DE LA CORRUPCIÓN: CRECIENTE PERCEPCIÓN DEL FENÓMENO PESE AL IMPULSO EN LAS POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN¹

MANUEL VILLORIA

Univesidad Rey Juan Carlos

FERNANDO JIMÉNEZ

Universidad de Murcia

1 Este artículo se basa en investigaciones previas que están en vías de publicación en la Revista REIS, Revista de Estudios Políticos y Environment and Planning C. Agradecemos la ayuda recibida del Plan Nacional de I+D+I a través del proyecto CSO2008-03663/CPOL

1. INTRODUCCIÓN

Cuando se inicia la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero, la percepción de la corrupción existente en España sigue creciendo, tanto si se le pregunta a expertos como si se le pregunta a ciudadanos directamente. Esta línea de incremento de la percepción se produce ya desde su segundo año de mandato en la primera legislatura y, desde entonces, mantiene un continuo crecimiento que se detiene, según los expertos, precisamente en el último año, el 2011. España había tenido datos de percepción de corrupción muy elevados en mitad de los 1990, posteriormente, desde la llegada al poder del PP estos datos mejoran y la percepción desciende. Entre los años 2000 y 2004 España tiene en el Índice de Percepción de Corrupción de Transparency International un 7, lo cual es una nota bastante aceptable, pues cuanto más se acerca la puntuación a 10 menos corrupción percibida hay en un país. Sin embargo, hoy sabemos que en esos años es cuando la corrupción se dispara en España al calor del boom urbanístico y la burbuja inmobiliaria conexa al mismo. La reacción del gobierno de Zapatero ante estos hechos, de los que tenía noticias más o menos difusas ya desde la época en que el PSOE estaba en la oposición² y Zapatero era Secretario General, es bastante tardía y parcial; durante los años de abundancia y crecimiento se mantiene una ambigua posición en la que, por una parte se van generando instrumentos para mejorar la represión de este delito, pero por otra ni se avanza seriamente en la prevención ni se acaba por pinchar la burbuja, fuente de tantos problemas. Esa posición cambia de forma sustancial cuando se disuelve el Ayuntamiento de Marbella ante los niveles de corrupción descubiertos por el primer juez de instrucción que se enfrenta seriamente al problema en ese municipio, Miguel Ángel Torres, y, sobre todo, cuando se empiezan a ver los síntomas del desmoronamiento del modelo de crecimiento basado en el ladrillo y la especulación urbanística. A partir sobre todo de marzo de 2006, el gobierno de Zapatero empieza a generar una serie de decisiones de naturaleza reservada por virtud de las cuales se potencian las unidades de investigación policial dedicadas a la corrupción y delitos económicos, se crea la red de fiscales de medio ambiente y urbanismo y se fortalece a la Fiscalía Anti-Corrupción. La consecuencia es la mejora del sistema de detección de corrupción y la aparición de un conjunto de casos que convulsionan a la opinión pública. Así, el hecho de que más de 1000 políticos sean investigados y cientos de ellos imputados genera una continua presencia de las noticias de corrupción en las cabeceras de los periódicos más importantes, en los telediarios e, incluso, en los programas del corazón. El resultado final es el incremento continuo de la percepción de corrupción precisamente cuando más se lucha contra ella.

Esta desconexión nos sirve para situar la paradoja del modelo de política anticorrupción de Zapatero; probablemente es el político que más medidas anti-corrupción ha adoptado en la democracia, pero sus últimos años en el poder los ha vivido como años de constante deterioro de la legitimidad de los políticos y de constantes acusaciones de corrupción a la clase política por parte de la mayoría de la sociedad española. A continuación, procederemos a analizar el problema de la corrupción en el mandato de Zapatero siguiendo el siguiente esquema: primero intentaremos dar alguna información sobre el concepto de corrupción con el que trabajamos; a continuación daremos algunos datos sobre corrupción existente y percibida que nos permitan acercarnos al fenómeno; en tercer lugar, procederemos a hacer algunas reflexiones sobre las causas de la corrupción en España; más tarde dejaremos algunas pinceladas sobre los efectos económicos y sociales de la corrupción y, finalmente, plantearemos algunas conclusiones y previsiones de futuro.

2 Sobre todo el caso de transfuguismo, conocido como caso «Tamayo y Sáez», que impidió a la izquierda acceder al gobierno de la Comunidad de Madrid, reveló el extraordinario problema que el urbanismo salvaje y los intereses que se movían a su alrededor generaban para la gobernabilidad democrática.

2. LA CORRUPCIÓN: UN CONCEPTO POLISÉMICO

Si hubiera un ranking de conceptos polisémicos el de corrupción estaría en los niveles más altos. Sobre el concepto en sí existen textos, algunos con cientos de páginas, solo dedicados a analizarlo (entre otros, Heidenheimer, Johnston y LeVine, 1989; Williams, 2000; Heidenheimer y Johnston, 2002; Warren, 2006). Una diferencia esencial, a efectos de este texto, es la de corrupción perseguible penalmente y aquella que, como la captura de políticas³ (ver, entre otros, Shafer, 1994, Benink y Schmidt, 2004), puede realizarse cumpliendo la ley. Otras distinciones relevantes son las de corrupción en el sector público y en el sector privado (Transparency International, 2009; Bacigalupo, 2001, 2007), y las de corrupción política o «grand corruption» y corrupción administrativa o «petty corruption» (Heywood, 1997; Transparency International, 2004; Villoria 2006). En este artículo nos centraremos en la corrupción entendida como abuso de poder en el sector público para beneficio privado, sea directo o indirecto, con incumplimiento de normas jurídicas. Por ello, no incluimos en el estudio la corrupción en el sector privado o la corrupción pública que no implica incumplimiento claro de normas jurídicas, como ocurre con la captura de políticas

Somos conscientes de que, con esta decisión, dejamos fuera de análisis aspectos relevantes de la corrupción, pero la complejidad del fenómeno hace inevitable la acotación. Seguimos con ello una línea ya consolidada, pues los estudios sobre escándalos políticos y corrupción en España en los últimos 15 años se han centrado esencialmente en la corrupción pública sancionable jurídicamente (Nieto, 1997; Díez Ripollés, et al., 2004; Iglesias, 2008; Jiménez, 2007, 2008, 2009a, 2009b; Lapuente, 2009; Villoria, 2006, 2007, 2008 y 2010; Urquiza, 2006; entre otros).

Es importante, no obstante, dejar claro que uno de los asuntos pendientes en la investigación sobre la corrupción en la democracia española es el del papel de los grupos de interés en la generación de normas y decisiones propicias a sus intereses, a cambio de la generosa financiación a los partidos en los ámbitos nacional, regional y local. Como quiera que no existe un estudio detallado del fenómeno, simplemente lo dejaremos enunciado. No obstante, el papel y estrategias de los bancos y cajas en la concesión y condonación de créditos a los partidos es uno de los temas más oscuros de nuestra democracia, y su influencia en las políticas públicas del suelo en los últimos años también. La decisión de uno de los últimos Consejos de Ministros del Gobierno Zapatero, el 25 de noviembre de 2011, de indultar al consejero delegado del Banco de Santander, Alfredo Sáenz, de la condena de tres meses de arresto e inhabilitación por un delito de acusación falsa y denuncia falsa, es muy inquietante, y el silencio del partido que iba a tomar el gobierno muy poco después, también.

Por otra parte, la corrupción en el sector privado también ha generado escándalos relevantes en la época de Zapatero, como el caso Ballena Blanca, iniciado en mayo de 2004, que demostró la existencia de enormes redes de blanqueo de capitales en Málaga y las enormes dificultades para combatir dicho delito también; el caso Forum Filatélico y AFINSA, que dio lugar a la intervención de ambas sociedades en mayo de 2006, y que afectó a miles de pequeños inversores; o el caso Millet-Palau de la Música, que se destapa en junio del 2009 cuando la fiscalía de Barcelona presenta una querella por apropiación indebida y falsedad contra Félix Millet i Tusell y tres responsables y directivos más de la Fundación del Palau de la Música catalana y que supuso un verdadero shock en la sociedad catalana. Estos casos demuestran que la corrupción no se ha detenido en el ámbito público y que, sobre todo en los años de la especulación urbanística y el dinero fácil, afectaron a todos los sectores de la sociedad.

Otro tema de relieve, que no podremos tratar en detalle, es el de los posibles sobornos de las empresas españolas a funcionarios de países extranjeros en vías de desarrollo, un aspecto de la corrupción en el que lo esencial es que, en este caso, actores privados españoles incentivan la corrupción fuera de nuestro país. Los estudios que venimos realizando sobre este tema nos indican que el Convenio de la OCDE contra el soborno a funcionarios extranjeros en transacciones internacionales, firmado y ratificado por España, no ha tenido una implantación muy eficaz, por múltiples razones; algunas vinculadas a dificultades legales —hoy ya casi superadas— y otras, menos edificantes, que podrían tener relación con la promoción de las exportaciones españolas y la reducción de las rémoras legales para ello. El 17 de diciembre de 1997 un total de 34 países firmaron en París el Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE. El 15 de febrero de 1999, el Convenio entró en vigor. La transposición del Convenio en España se ha traducido en una reforma del Código Penal en 2000 y otra posterior en 2010. Mientras tanto, los 7 informes del «Annual Progress Report on Enforcement of the OECD Convention» realizados por Transparency International indican que la aplicación efectiva del Convenio por parte española es bastante tibia. De hecho, no ha habido ninguna condena, hasta ahora, por el delito específico recogido en el Código (antes en el 445 bis del Código Penal, ahora en el 424.1). Esto no es coherente con datos del índice de «pagadores de soborno» —the Transparency International Bribe Payers Index (BPI)— el cual indicaba que, en Latinoamérica, en 2002, de entre los siete países más exportadores a la región —Alemania, Estados Unidos, Francia, Brasil, Italia, España y China— las empresas españolas solo serían superadas por las chinas en su tendencia a sobornar. Esta situación ha mejorado en el índice de 2011, pero de los países exportadores europeos solo Italia ocupa un lugar peor.

En todo caso, hay que reconocer los avances en la regulación de estos temas vinculados a la corrupción en el sector privado o desde el sector privado realizada por el último gobierno de Zapatero, pues se ha introducido en el Código Penal, en junio de 2010, el delito de corrupción en el sector privado, la responsabilidad criminal de las empresas, una mejor definición del soborno a funcionarios extranjeros, nuevas penas para estos casos y una ampliación de los periodos de prescripción.

3 La captura de políticas públicas o captura del Estado implica atribuir ventajas inequitativas e injustas, a través de la toma de decisiones estatales, a favor de grupos privilegiados de intereses bien organizados a cambio del apoyo de estos al gobierno de turno. Las formas de captura son de lo más diverso, pueden obtenerse mediante: 1. El masivo apoyo mediático a los políticos que se pliegan a las reglas de los grupos de interés más poderosos y la amenaza y calumnia a los que no lo hacen. 2. El apoyo militar por parte de Estados extranjeros a los gobernantes que ceden la explotación de riquezas naturales a empresas de dichos Estados. 3. La financiación de las campañas de todos los candidatos con posibilidades de victoria a cambio de su silencio o su apoyo a la continuidad del sistema y el ataque sistemático a los que no lo hacen a través de anuncios pagados en televisión. 4. La captura de los reguladores del sistema mediante regalos, empleos muy bien pagados para cuando abandonen los órganos de regulación e, incluso, la estrategia de penetración en el sistema usando los mecanismos de reclutamiento existentes (Villoria, 2006).

3. ¿CUÁNTA CORRUPCIÓN HA HABIDO EN LA ESPAÑA DE ZAPATERO?

Medir la corrupción es difícil. Estamos ante un delito y, por ello, ante actuaciones que se ocultan para evitar el castigo. Saber cuánta corrupción «real» hay en un determinado país es casi imposible, pero existen aproximaciones que nos permiten situar a los países dentro de categorías generales como las de corrupción sistémica, alta corrupción, corrupción moderada o corrupción baja. La medición de la corrupción se ha convertido en un tema de investigación crecientemente importante (Robinson, 1998, Sampford et al., 2006, Andersson y Heywood, 2009). En general, se puede hacer de tres formas (Solimano, 2008). En primer lugar, se puede hacer objetivamente, en base a las denuncias de corrupción y las investigaciones abiertas por el ministerio público o los jueces de instrucción; o a través de proxies, como el precio de los contratos sobre una serie de bienes homogéneos. En segundo lugar, a través de encuestas de percepción de corrupción a inversores nacionales y extranjeros, a expertos o a la ciudadanía en general. Finalmente, a través de encuestas (encuestas de victimización) en las que se pregunta a los ciudadanos por sus experiencias directas en el pago de sobornos o en las extorsiones que sufren de parte de funcionarios del Estado. En la actualidad hay más de quince instrumentos de medición, de manera global o regional, y muchos de ellos se han sofisticado bastante (UNDP y Global Integrity, 2008).

No obstante, todos los instrumentos tienen serios defectos metodológicos o de contenido (ver, entre otros, Sandholtz y Koetzle, 2000; Weber Abramo, 2007; Johnston, 2009). El gran problema de las mediciones existentes tiene que ver con la validez. Se trabaja con un constructo que genera enormes dificultades de definición. No hay ningún método que incluya en su medición todas las posibles modalidades de corrupción. Así, las encuestas de percepción normalmente no definen la corrupción, dejando a cada uno de los encuestados la configuración personal del concepto. Por otra parte, las encuestas de victimización normalmente solo miden los cohechos, no el uso privilegiado de información o la captura de políticas (Weber Abramo, 2007). Estamos ante un grave problema de «content validity», pues la medida no incluye todas las dimensiones importantes del constructo (Remler y Van Ryzin, 2011, pp. 107-8), un déficit que nos debe obligar a tener una prudente distancia con los resultados de las mediciones.

La medición objetiva de la corrupción, a través de los datos del Ministerio de Justicia correspondiente sobre causas abiertas por corrupción y sentencias condenatorias, es engañosa, pues en realidad lo que mide es la eficacia policial y judicial. Un país muy corrupto puede no tener causas abiertas porque existe impunidad. Y viceversa, un país con corrupción moderada puede tener muchas causas porque la policía y el sistema judicial se toma en serio el problema y lo persigue. En la España de Zapatero, en noviembre de 2009, el Fiscal General del Estado, Cándido Conde-Pumpido, hablando de la corrupción política, reveló en el Congreso que las causas que se estaban investigando en la Fiscalía en ese momento, y que afectaban a políticos de todos los partidos, eran 730. Un poco después, en una nota de prensa de 10 de diciembre de 2009, el Ministerio del Interior, por su parte, aportó otros interesantes datos sobre el volumen de actuaciones contra la corrupción desarrolladas desde 2004. Según la nota, los agentes del Cuerpo Nacional de Policía (CNP) habían realizado 232 operaciones contra la corrupción desde el año 2004. En esos cinco años, los agentes especializados de las distintas unidades centrales y territoriales de la Comisaría General de Policía Judicial habían detenido a 943 personas e intervenido numerosos bienes valorados en más de tres mil millones de euros. En suma, que estábamos ante cerca de 1000 políticos investigados a fines del año 2009, pues de esas 730 causas algunas incluyen a más de una veintena de cargos políticos. Estos datos nos indican que la labor de investigación de la policía y de la fiscalía está siendo intensa y que, posiblemente, si hubiera mejores sistemas de detección y más fiscales y policías dedicados a investigar este tipo de delitos todavía podrían haberse descubierto más. También nos ofrece un panorama no muy edificante sobre la conducta de los cargos políticos; y, finalmente, nos refleja una apuesta política seria por la persecución del delito, incluso cuando afecta a los propios correligionarios (de esos políticos investigados, los del PSOE tenían el dudoso mérito de ser los más numerosos).

No obstante, estos números nos aproximan al problema pero no nos dicen toda la verdad. ¿Cuántos de esos casos acabarán con sentencia condenatoria? De las sentencias condenatorias ¿cuántas acabarán ejecutándose plenamente y con recuperación del dinero indebidamente percibido? El hecho de abrir investigaciones, cuando no va acompañado de sentencias rápidas y ejemplares, para la mayoría de los casos denunciados, genera una enorme frustración y apatía política, como nos demuestra el caso italiano (Vanucci, 2009). Además, la corrupción también se comete por funcionarios, no solo por políticos; en este caso, los pocos datos que hay nos indican que, en España, el número de funcionarios investigados y sancionados por corrupción es muy bajo. Más aún, es anómalamente bajo cuando se compara con los funcionarios investigados y sancionados en países con menos corrupción percibida que España, como Francia o Estados Unidos (Villoria y Jiménez, 2012a). La conclusión es que, en la 2ª legislatura de Zapatero, se ha afrontado la investigación de la corrupción de forma crecientemente seria, pero que, probablemente, seguimos con problemas de detección de la misma y, desde luego, con problemas de sanción eficaz de los actos corruptos (el caso Ballena Blanca o algunas actuaciones judiciales del caso Gürtel nos lo expresan con toda su crudeza).

Ante esta dificultad, la otra opción es medir la corrupción mediante encuestas de percepción. Diversos autores han planteado críticas metodológicas y de eficacia a este instrumento (entre otros, Andersson y Heywood, 2009; Galtung, 2006; Johnston, 2005b, 2009; Knack y Keefer, 1995; Treisman, 2007; Wei, 2001), que podrían hacerse prácticamente extensibles a todos los instrumentos de medición basados en la percepción. Así, en primer lugar, que los datos no miden la corrupción en sí, sino que miden simplemente opiniones sobre su extensión en un país determinado. Segundo, que aunque respondan expertos y empresarios, las opiniones sobre la extensión de la corrupción pueden reflejar también estados de opinión, mediáticamente influenciados, del país correspondiente. Diversos estudios demuestran que la percepción general de la corrupción está fuertemente influida por los escándalos y la cobertura mediática del tema, de forma que el nivel real de corrupción puede no cambiar pero al hacerse más visible, las percepciones sí cambian (Pharr & Putnam, 2000). Incluso el propio índice puede producir una cierta endogeneidad, pues malos datos previos llevan a malos datos posteriores, dado que los expertos se guían también por lo que otros expertos opinan. Tercero, que la agregación de fuentes realizada es problemática, pues las encuestas miden diferentes aspectos del fenómeno, los tamaños de las muestras son diferentes, las preguntas varían sustancialmente…Incluso si la misma encuesta se hiciera en todos los países y el grupo de población seleccionado fuera muy semejante, la interpretación de las preguntas probablemente sería diferente. A esto se añade que las fuentes a veces cambian. Ello genera un problema importante a la hora de hacer análisis longitudinales, pues es muy difícil comparar datos a lo largo del tiempo. Cuarto, que se genera un problema de «único número». Pretender con un único número conocer qué pasa en un país en un tema tan complejo como arriesgado. Quinto, que se produce un retraso en los efectos, es decir, que cuando se persigue la corrupción seriamente sale a la luz el problema, generando múltiples detenciones, lo cual provoca un incremento de percepción; y viceversa, si no se persigue, no hay información y la percepción baja.

Veamos ahora los datos de España en esta materia de la medición de la percepción a través de expertos y empresarios. Tras realizar un repaso longitudinal, aun contradiciendo las recomendaciones técnicas, es evidente que los datos de percepción sobre la corrupción en España, medidos por el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International (IPC)⁴, han ido empeorando en los últimos años, y especialmente en 2009 (ver tabla 15.1), tras un proceso de mejora que comienza en 1997 y alcanza sus mejores resultados en 2002 y 2004. Desde luego que, como se ve, de las 4 fuentes de 1995 a las 10 de 2005 hay mucha diferencia y es seguro que los resultados no miden lo mismo; no obstante, en los años 2007-2010 las fuentes se han mantenido y podría aceptarse, con cautelas, una comparación longitudinal.

Tabla 15.1: España en el IPC de Transparencia Internacional 1995-2010

AÑO

PUNTOS

VARIACIÓN*

PUESTO RÁNKING

Nº PAÍSES

PUESTO UE 15

PUESTO UE 25

Nº ESTUDIOS

2011

6,2

4,5-7,3

31º

182

12

14

9

2010

6,1

5,3-6,8

30º

178

12

15

6

2009

6,1

5,5-6,6

32º

180

12

15

6

2008

6,5

5,7-6,9

28º

180

12

14

6

2007

6,7

6.2-7.0

25º

179

12

12

6

2006

6,8

6,3-7,2

23º

163

12º

12º

7

2005

7,0

6,6-7,4

23º

159

12º

12º

10

2004

7,1

6,7-7,4

22º

146

11º

11º

11

2003

6,9

5,2-7,8

23º

133

11º

11º

11

2002

7,1

5,2-8,9

20º

102

9º

9º

10

2001

7,0

5,8-8,1

22º

91

10º

10º

8

2000

7,0

5,9-8,0

20º

90

10º

10º

8

1999

6,6

s.d. 0,7

22º

99

11º

11º

10

1998

6,1

s.d. 1,3

23º

85

12º

12º

10

1997

5,9

s.d. 1,82

24º

52

12º

12º

6

1996

4,31

s.d. 2,48

32º

54

14º

17º

6

1995

4,35

s.d. 2,57

26º

41

13º

13º

4

* Hasta 1999 la variación en las puntuaciones de los diversos estudios empleados se medía en desviación típica. Desde 2000 aparece el rango. Fuente: IPC, Transparency International.

Ahora bien, hecha esta comparación, sería un enorme error llegar a la conclusión de que ahora hay más corrupción que en el año 2000. Lo que el índice expresa es, simplemente, que los expertos, empresarios y ejecutivos encuestados creen que la puntuación correcta para España, de acuerdo a lo que experimentan, leen y escuchan es, ahora, de 6,2. Este dato implica que, probablemente, las puntuaciones del lustro 2000-2005 eran demasiado optimistas, dado que los casos que ahora están conociéndose y las redes que empiezan a destejerse surgen entre 6 y 10 años antes (ver caso Gürtel, Baleares, Pretoria, etc.). En resumen, sobre todo en estos últimos 6 años existe un ajuste de perspectiva dado el elevado número de casos de corrupción que se están destapando.

En cuanto a la medición de la percepción basada en encuestas a ciudadanos/as, los Eurobarómetros especiales sobre corrupción (números 245, de 2005, 291 de 2008 y 325 de 2009) (ver tabla 15.2) y los barómetros y encuestas del CIS nos indican un percepción creciente de corrupción. En general, España es junto a Italia el país de Europa en el que más ha aumentado el número de personas que consideran importante el problema, en concreto, ha aumentado un 10% desde el otoño de 2005 al otoño de 2009.

Tabla 15.2. Percepción ciudadana sobre la corrupción

Datos sobre España

2005

2007

2009

% de los que consideran que la corrupción es un problema importante

73

83

88

Fuente: Eurobarómetros 245, 291 y 325. EC. Unión Europea.

Una pregunta lógica ante estos datos es la de por qué se produce este incremento en la percepción ciudadana. La suma de los efectos de campañas anticorrupción, escándalos reales o políticamente construidos ampliamente expuestos en medios de comunicación, y la prevalencia de noticias sobre casos de corrupción en los medios de difusión escritos o audiovisuales sería la explicación más adecuada. Por ello, consideramos que la mayor percepción tiene bastante que ver con la continua presencia de estos temas en la agenda mediática. Crisis económica, más disputas partidistas, más corrupción ocupan casi el 50% de las noticias de cabecera de los periódicos en los dos últimos años, lo cual explica, en gran medida, esa percepción crecientemente pesimista sobre la honestidad y eficacia de los políticos y sobre la expansión de la corrupción⁵.

Finalmente, los datos de victimización en los últimos seis años en España son bastante semejantes a los de otros países europeos (ver tabla 15.3) que tienen niveles de percepción bastante menores. En todo caso, son bastante bajos, aunque en 2010 ha habido un extraño aumento difícil de explicar, salvo que el clima general de descontento lleve a interpretar mucho más rigurosamente conductas que antes se toleraban. También es cierto que puede explicarse por cambios en la metodología de la encuesta⁶.

Tabla 15.3. Personas que reconocen haber pagado un soborno en los últimos 12 meses en España y países de Europa Occidental y su relación con la percepción

2009

2010

Puntuación en CPI

Eurobarómetro 2009. Acuerdo con: «Corrupción es un problema importante en mi país».

Austria

2%

9%

7,9

61%

Rep.Checa

11%

14%

4,6

88%

Dinamarca

1%

0%

9,3

22%

Finlandia

2%

2%

9,2

51%

Francia

2%

7%

6,8

73%

Alemania

2%

2%

7,9

75%

Grecia

18%

18%

3,5

98%

Hungría

14%

24%

4,7

96%

Holanda

2%

2%

8,8

51%

Italia

10%⁴

13%

3,9

83%

Polonia

4%

15%

5,3

81%

Portugal

2%

3%

6,0

93%

R.U.

3%

1%

7,6

74%

Rumanía

14%

28%

3,7

93%

España

2%

5%

6,1

88%

Fuente: Barómetro Global TI, CPI —TI y Eurobarómetro 325.⁷

Lo que nos dice la tabla 15.3 es que en España no existe una corrupción funcionarial extendida, ni mucho menos. Pues los sobornos generalizados de los ciudadanos son propios de países con alta corrupción entre los empleados públicos. Los datos de España (ver Barómetros de TI) demuestran que la corrupción en la policía, en aduanas y hacienda, en el sistema sanitario o educativo, en el poder judicial es bastante baja, aunque no es tan baja en el sector de los permisos y autorizaciones urbanísticas.

Además, como se puede ver de nuevo en la tabla 15.3, España es un país en el que la percepción de corrupción no correlaciona con los datos de victimización. Podemos concluir, así pues, que en la segunda legislatura de Zapatero se ha producido un peculiar hecho social, por virtud del cual la expansión de la percepción de corrupción no se ha correspondido con la realidad objetiva del fenómeno.

4 Puntuación del IPC. Corresponde a las percepciones del grado de corrupción según la ven los empresarios y los analistas de cada país. Van desde 10 (altamente honesto) a 0 (altamente corrupto).

5 Ver investigaciones del Grupo de trabajo Agenda y Voto del CIS.

6 Telefónica en 2009 y con 602 entrevistas; on line en 2010 y con un tamaño de la muestra de 1000.

7 Datos de 2007, no los hay de 2009.

4. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN EN LA ESPAÑA DE ZAPATERO

En general, las variables que pueden afectar a la corrupción son tan numerosas que es necesario proceder a su organización por niveles o áreas de relación para sistematizarlas. Sobre el tema existen algunos estudios de revisión que logran sistematizaciones relevantes (Lambsdorff, 1999; Treisman, 1999; Jain, 2001; Tanzi & Davoodi, 2001; de Graaf, 2007, Pellegrini y Gerlagh, 2007). Los enfoques de estudio que se derivan de estas opciones también son muy diversos aunque priman aquellos que asumen el institucionalismo como referente, bien sea el institucionalismo histórico (por ejemplo, Vanucci, 2003), sociológico (Vardi y Weitz, 2004) o, sobre todo, de la elección racional (ver, entre otros, Klitgaard, 1988; Rose-Ackerman, 1999; Boehm y Lambsdorff, 2009). La metodología de investigación cuantitativa prima últimamente, aun cuando estos estudios empíricos se encuentran, muy a menudo, con problemas de endogeneidad entre la corrupción y algunas de las variables que se usan para explicarla, con problemas de colinealidad entre variables y con la existencia de factores omitidos que seguramente afectan tanto a la corrupción como a las variables elegidas para explicarla (Alonso y Garcimartín, 2011).

En este texto no vamos a realizar un estudio sistemático de las causas de corrupción en España en este momento histórico, simplemente vamos a exponer una hipótesis que no pretende sino explicar una parte del fenómeno, tal vez la más visible, pero desde luego no toda. Obviamente una investigación más exhaustiva seguro que arroja una mayor luz sobre el fenómeno y permitirá falsar mejor la hipótesis. La que aquí se defiende es que la corrupción en la España del momento histórico estudiado se explica, sobre todo, por la conjunción de dos variables y sus efectos de reforzamiento mutuo. La primera es el boom urbanístico y la segunda los déficit institucionales existentes en la regulación urbanística y en el sistema de integridad local.

La burbuja inmobiliaria es el producto de tres fenómenos. En primer lugar, la extraordinaria demanda efectiva de residencias (permanentes y segundas residencias) en España y en el resto de Europa Occidental en el entorno mediterráneo. Una demanda a la que se unió la de los inmigrantes de países ajenos a la UE. Además, en segundo lugar, coincidía en el tiempo la facilidad con la que se obtenían créditos hipotecarios a bajo interés y una legislación (la Ley de suelo de 1998) que alentaba una masiva urbanización dispersa. Buena parte del exceso de liquidez global acabó siendo atraída por la alta rentabilidad de la inversión en propiedades inmobiliarias en España, Irlanda y el Reino Unido. Los bancos pudieron obtener financiación internacional en términos muy favorables. Por último, el modelo productivo español se encontraba en un final de ciclo para sus industrias más maduras, lo que convirtió a la construcción en una de las principales locomotoras de la economía y en un sector decisivo en la creación de empleo (Romero et al, 2012).

Por su parte, el modelo urbanístico español, hasta la reciente Ley del Suelo de 2007, que incorpora cambios importantes, aunque tal vez no suficientes, tiene su origen en herencias decimonónicas y, sobre todo, en la legislación franquista. La ley del Suelo de 1956 generó un complejo y sofisticado modelo de desarrollo urbano que estimula la especulación e, indirectamente, la corrupción política. En efecto, el marco legal de la planificación urbanística, hasta la ley de 2007, se ha basado en tres pilares esenciales: 1. Todo el suelo del país es «clasificado» por los diferentes planes municipales como habilitado o no para la construcción y el desarrollo urbano; 2. La mayor parte de las ganancias económicas derivadas de la decisión pública de habilitar la construcción son adquiridas por el afortunado propietario del suelo al que se le reclasifica el terreno; ciertamente, la decisión final sobre los planes queda en manos de los gobiernos autonómicos, pero el control ha sido muy deficiente; también es cierto que desde los años 1970 en adelante se establece la obligación de pagar una parte de la plusvalía al Ayuntamiento (el 10-15%); 3. En caso de que la Administración necesite expropiar un terreno para uso público o ante la inoperancia del propietario de suelo para llevar a cabo las obras de urbanización en los plazos previstos, la ley le obliga a calcular el valor del suelo de tal manera (método residual) que hace casi imposible para el Estado expropiar suelo urbanizable por su elevado coste pues se toma como base el valor que hubiera alcanzado el suelo si todas las obras de urbanización y edificación ya estuvieran concluidas. En suma, que la decisión de reclasificar un terreno de rústico a urbanizable supone para el propietario un enriquecimiento instantáneo sin hacer nada y un enorme incentivo para retener el suelo especulativamente a la espera de la mejor oferta y sin ningún temor a ser expropiado.

En suma, que de conformidad a lo anteriormente enunciado, mientras que el suelo que se mantiene como rústico no permite construcción (salvo la propia de la explotación agrícola o ganadera) y, por ello, mantiene un valor relativamente bajo, el suelo que se clasifica como urbanizable y apto para el desarrollo urbanístico gana un status económico y legal absolutamente diferente. El propietario del primero no puede pedir indemnización por la decisión y el del segundo recibe un regalo a cambio de nada. Todo ello por una decisión administrativa altamente discrecional. La consecuencia lógica ha sido especulación (el suelo urbanizable se mantiene sin urbanizar mientras gana valor) y corrupción (los promotores han comprado terreno rústico a precio muy bajo y luego han «presionado» al alcalde correspondiente para que lo reclasifique).

Estos rasgos de la planificación urbanística española surgen en parte a mediados del siglo XIX, tras una grave crisis fiscal que llevó al Estado a dejar en manos de los propietarios el desarrollo de las ciudades, al tomar estos la responsabilidad económica de la urbanización y también lógicamente los beneficios (Fernández, 2008). Este modelo generó extraordinarios incentivos a la especulación, como ya indicamos, pues los propietarios podían esperar sin construir hasta que el suelo tuviera el valor óptimo y entonces lo vendían, sin que las amenazas de expropiación por incumplir los plazos para el desarrollo fueran creíbles, dada la ausencia de fondos del Estado y el alto coste de la misma. En suma, el plan municipal se ha constituido en un elemento esencial para la redistribución de la riqueza y el poder político local y, por ello, en un espacio clave de la lucha política. A su alrededor existe todo un espacio de tensiones y negociaciones (muchas veces oscuras) entre políticos, propietarios y promotores.

Además de este claro problema de mal diseño institucional, a partir de mediados de los 1980 aparece un nuevo elemento, sin soporte legal, que explica bastante de la corrupción urbanística que hemos sufrido en España recientemente. Algunos ayuntamientos importantes, como el de Madrid, comenzaron a firmar convenios urbanísticos con propietarios-promotores inmobiliarios en los que estos se comprometían a pagar mayores cantidades de las requeridas legalmente a los municipios. A cambio, el Ayuntamiento se comprometía a modificar parcialmente el plan, incluyendo, incluso, la recalificación de terrenos. Probablemente, el inicio de estos acuerdos pudo tener una buena intención (pues el municipio obtenía a cambio edificios para escuelas, viviendas para realojo, etc…), pero las consecuencias no intencionadas fueron terribles, pues eran convenios bastante opacos, sin participación ciudadana, que se basaban en un monopolio de la decisión por el alcalde y en factores de discrecionalidad evidentes. La consecuencia fue corrupción extendida en municipios de lo más variado. Además de modificaciones «puntuales» sucesivas del plan que hacían que éste, pasado un tiempo, fuera irreconocible. La expansión de los convenios urbanísticos explica en gran medida la corrupción de los últimos 20 años en los gobiernos locales de España. Sobre todo cuando, al tiempo, se produce el boom de la construcción.

A todo esto se añade otro problema de naturaleza institucional que hay que tener muy en cuenta para entender la alta incidencia de la corrupción. La confluencia de un modelo de gobierno local de alcalde fuerte (Strong Mayor, Mouritzen y Svara, 2002), un sistema local de integridad (SLI) complejo pero mal diseñado, la prevalencia de determinadas reglas e instituciones informales como el clientelismo y, por último, los incentivos perversos generados por la financiación ilegal de los partidos (Jiménez et al. en revisión). Todos estos elementos juntos habrían dado lugar a la adopción de políticas públicas miopes y cortoplacistas y a un nivel muy grave de corrupción en el ámbito local que no ha sido solo efecto sino también causa de la burbuja inmobiliaria. En España, la disciplina urbanística está principalmente en manos de los ayuntamientos y específicamente en las de los alcaldes directamente. Es el alcalde el que concede las licencias de obras (naturalmente, de acuerdo con los planes en vigor y con la asistencia técnica y legal de los técnicos locales, especialmente del secretario y de la oficina de urbanismo), que los promotores necesitan con anterioridad al inicio de los trabajos de urbanización o edificación. Es también el alcalde el que se ocupa de sancionar a los responsables de las construcciones y edificaciones ilegales. De hecho, los gobiernos nacional o autonómico han tenido un escaso papel cuando un alcalde incumple sus obligaciones en este campo. Aunque la Ley de Régimen Local (LBRL, 1985) permite que el gobierno autonómico supla a los alcaldes en estas tareas de disciplina urbanística cuando aquellos incumplan manifiestamente estos deberes, muy rara vez se ha producido esto en la práctica. Como nos decía un viceconsejero de Ordenación del Territorio de un gobierno autonómico, «no se conoce ningún caso en España donde esto haya ocurrido»⁸. De esta forma, los gobiernos autonómicos se han limitado, y aun de forma bastante tardía, a utilizar el único mecanismo ordinario de control que les permitía la ley de 1985: el recurso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Este sistema para garantizar la aplicación efectiva de los planes urbanísticos se ha demostrado absolutamente ineficiente. Una buena parte de los ayuntamientos y los alcaldes apenas ha ejercido sus obligaciones de disciplina urbanística. Un gran número de ayuntamientos se ha mostrado muy reticente a la hora de perseguir la violación de las normas urbanísticas en sus términos municipales y, como mucho, solo ha actuado a petición de algún vecino interesado. En esta línea, la demolición de edificios ilegales ha sido casi inexistente y se ha sustituido por la aplicación de multas de cuantía reducida cuyo pago se traducía en una legalización de facto de la obra ilegal. La articulación de redes clientelares en los entornos locales ha favorecido esta forma de actuación. La frecuente contratación de personal municipal de acuerdo con criterios de lealtad partidista ha contribuido a esta aplicación deficiente y parcial de normas legales y reglamentos. Como dice Cupit (2000): «actuar imparcialmente implica ignorar ciertos tipos de consideraciones como las preferencias personales y determinados tipos especiales de relaciones. Es tratar a la gente con independencia de las relaciones personales y de las propias filias y fobias». El deficiente ejercicio de la disciplina urbanística demuestra una vez más que la imparcialidad en el funcionamiento de las instituciones públicas solo puede quedar garantizada con una función pública meritocrática y protegida, pero desaparece cuando estamos ante un sistema público que contiene un cierto grado de spoil system o botín.

A la relevancia del clientelismo en el funcionamiento de buena parte de nuestros gobiernos locales y a la consecuente parcialidad en su funcionamiento contribuyeron también los cambios introducidos en el papel de los funcionarios de habilitación nacional (FHN). Hasta la entrada en vigor en 1985 de la LBRL, los FHN, especialmente los secretarios y los interventores, desempeñaban un importante papel en el control interno de los municipios. Aún hoy, los informes técnicos de estos funcionarios son necesarios para un importante número de decisiones de naturaleza urbanística. Sin embargo, su relevancia como mecanismo de control se ha reducido extraordinariamente. El Tribunal de Cuentas ha lamentado esta situación en buena parte de sus informes sobre las entidades locales. De acuerdo con el Tribunal, la integración de estos funcionarios en la función pública local ha generado un fenómeno de dependencia orgánica de tal forma que los «controlados» (las autoridades municipales) son los que establecen los salarios y las condiciones laborales de los «controladores». Una situación que no parece la más recomendable si queremos garantizar la eficacia de tal supervisión⁹.

Por último, la LBRL (1985) también reforzó la autonomía municipal y eliminó los controles y tutelas que el gobierno nacional había venido ejerciendo tradicionalmente sobre los ayuntamientos. Con la nueva ley, las comunidades autónomas o el gobierno central ya no pueden anular con carácter previo las decisiones de los ayuntamientos por muy sospechosas de parcialidad o ilegalidad que puedan parecer, sino que únicamente pueden recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa para pedir al juez que suspenda la decisión municipal. Sin embargo, la extremada lentitud de la administración de justicia ha convertido este mecanismo de control externo en un instrumento muy poco efectivo.

La suma de todos estos factores y, sobre todo, el monopolio del alcalde en las decisiones urbanísticas conveniales, unidos a discrecionalidad y bajo control, en un entorno de boom inmobiliario, han producido un estallido de casos de corrupción, especialmente en el nivel local. Por ejemplo, de los 110 municipios con más habitantes y/o capitales de provincia, en 39 de ellos ha habido casos investigados en estos años¹⁰. A ellos, se pueden añadir más de 150 medianos y pequeños con casos también investigados. No hay que olvidar, por otra parte, que el 90% de los municipios españoles tiene menos de 10.000 habitantes. En suma, que probablemente estemos hablando de casi 200 municipios con alguna causa abierta de entre un número total de municipios con posibilidades de generar corrupción altamente rentable no superior a los 1000 (750 mayores de 10.000 habitantes y otros costeros).

8 Entrevista realizada el 15 de octubre de 2011.

9 Véase Tribunal de Cuentas (2006), una moción en la que el órgano de la supervisión financiera de los entes públicos analizaba en profundidad los principales problemas de organización que explicaban la creciente dificultad para que los FHN llevaran a cabo las labores de control que tienen encomendadas.

10 Análisis realizado sobre base de datos de sumarios abiertos e información periodística accesible on line. Municipios de referencia: todos los incluidos en el índice de Transparencia de los Ayuntamientos de Transparencia Internacional.

5. CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCIÓN

Desde un punto de vista estructural, los efectos de la corrupción sobre el desarrollo económico, y más sobre un desarrollo económico sostenible, son demoledores (i.e. Rose-Ackerman, 1978, 2001; Mauro, 1995; Wei, 1997; Ades y Di Tella, 1997; Della Porta y Vannucci, 1997; Dreher y Herzfeld, 2005; Drury et al., 2006; Gupta, Davoodi, y Alonso-Terme, 1998; Kauffman, Kraay y Zoido-Lobatón, 1999, 2000; Thomas et al., 2000, Tanzi y Davoodi, 2001; Hodgson y Jiang, 2007).También influye negativamente en el desarrollo de instituciones incentivadoras de equilibrios eficientes y equitativos (Della Porta, 2000; Jain, 2001; Heidenheimer y Johnston, 2002). En general, la corrupción afecta negativamente al funcionamiento de la democracia y el Estado de Derecho pues daña la igualdad política y el bien común (Warren, 2004, Villoria, 2007; Inglehart y Wenzel, 2005, 192; Von Arnim, 2003).

Algunas investigaciones señalan a la corrupción como una de las variables causales de la desafección, pues erosiona la confianza en el gobierno y la legitimidad de las instituciones políticas (Pharr y Putnam, 2000; Anderson y Tverdova 2003; Bowler y Karp, 2004). Por ejemplo, existe una correlación significativa entre la percepción de corrupción y ciertas consecuencias sociales vinculadas a la desafección (Van Ryzin, Villoria y Lavena, 2011). Tras realizar un análisis factorial¹¹ con los datos de la encuesta 2826 del CIS (diciembre 2009), consideramos que se pueden definir tres factores que explican el 70% de la variable, las denominamos corrupción en el Estado de derecho, corrupción regulatoria y corrupción política. Pues bien, dichas variables correlacionan significativamente con las siguientes variables independientes extraídas de la propia encuesta: Satisfacción con la democracia, satisfacción con el gobierno, satisfacción con el partido de oposición, justificable incumplir normas, confianza interpersonal, confianza institucional e interés en la política (tabla 15.4). Estas asociaciones se sostienen una vez controladas variables como exposición a los medios, identificación con partidos políticos, ideología política, sexo, edad, educación, religiosidad y estatus socioeconómico. Todo ello, en su conjunto, crea un círculo vicioso de desconfianza institucional. Mayor persecución de corrupción produce mayor número de noticias de detenciones de políticos que, a su vez, producen mayor percepción y refuerzan elementos culturales de desafección institucional. Probablemente, estos efectos sobre la confianza institucional y social favorezcan, a su vez, la existencia de corrupción.

Tabla 15.4. Regresiones OLS (con coeficientes estandarizados). Relaciones entre corrupción percibida y consecuencias sociales potenciales.

Satisfacción con la democracia

Satisfacción con el gobierno

Satisfacción con el partido de oposición

Justificable incumplir normas

Confianza Interpersonal

Confianza institucional

Interés en la política

Vars. Independientes

Corruption percibida

-.1114***

-. 1290***

-.1114***

.0453**

-.1008****

-.3054***

-.0341*

Corrupción en el Estado de derecho

-.0496**

-.0547***

-.0496**

-.0260

-.1052***

-.0919***

-.0866***

Corrupción regulatoria

-.0618***

-.0644***

-.0618***

.0149

.0361

-.1356***

.0254

Corrupción política

-0.023

-.0372*

-.0231

.0668***

-.0605**

-.1453***

.0167

Nota: *p<10, **p<05, ***p<01

Fuente: Van Ryzin, Villoria y Lavena, 2011

Las consecuencias de la corrupción también se han dejado notar en el deterioro medioambiental que ha generado el boom urbanístico de estos años atrás. Aunque la espiral de la construcción no se ha debido en exclusiva a la corrupción, ésta ha contribuido decisivamente también al perjuicio ocasionado sobre nuestro medio ambiente. Así, la formación neta de superficies artificiales durante los primeros años del boom (los menos intensos) ya alcanzó en España las 240.000 hectáreas entre 1987 y 2000. Esto supone una tasa neta de crecimiento de estas superficies (suelos urbanizados y construcción de infraestructuras) del 29,5%, muy superior a la media del 5,4% de los 23 países europeos incluidos en el proyecto Corine Land Cover (CLC) y del 13,5% de los países de la Unión Europea (Mata, 2007). Algunas estimaciones para el periodo 1997-2006 indican que se urbanizaron 140.902 hectáreas, con lo que la tasa de ocupación de suelo para su urbanización (dejando fuera la construcción de infraestructuras) fue un 75% más alta que durante la media del período 1987-2000, con un incremento aún mayor durante el período 2001-2006. Solo en estos seis años el área urbanizada en España se incrementó un 14,6% en relación al año 2000 (Burriel, 2008). Dicho de otra forma, más de una tercera parte de todo el suelo urbano existente en España se ha generado solo en dos décadas de la historia de España.

Estos fracasos institucionales han tenido, finalmente, un impacto negativo sobre la competitividad de la economía española como muestra el Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 del Foro Mundial de Davos (Schwab, 2011). España aparece en el lugar 55 entre 142 países en el ranking de «favoritismo en las decisiones del personal del gobierno», en el puesto 74 en «transparencia en la confección de políticas de gobierno», en el 108 en el «despilfarro del gasto público» y en el 110 en la «carga regulativa del gobierno». De acuerdo con el GCR, la ineficiente burocracia gubernativa es uno de los tres factores más problemáticos para hacer negocios en nuestro país.

11 El análisis factorial utilizó «principal component»,«varimax rotation», y el «eigenvalue>1 criteriium» en relación al número de factores. La solución de tres factores explica el 70% de la variable.

6. CONCLUSIONES

Es obvio que los escándalos de corrupción han sido parte del paisaje natural de los últimos 4 años de gobierno de Zapatero. Pero es importante destacar que, salvo las últimas acusaciones al ministro de Fomento, José Blanco, aún no demostradas ni, por ahora, sólidamente fundamentadas, el Gobierno (incluidos todos los altos cargos de la Administración General del Estado) de Zapatero puede considerarse uno de los gobiernos con menos casos de corrupción de la reciente historia democrática de España. La corrupción se ha perseguido más y probablemente mejor que nunca, las reformas para prevenir y luchar contra ella, aunque insuficientes y descoordinadas, han sido muy numerosas (ver tabla 15.5) y los gobiernos que Zapatero ha dirigido se han mantenido con niveles de corrupción prácticamente inexistentes (salvo que nuevos datos nos aporten desagradables sorpresas).

Tabla 15.5. Principales medidas de prevención y lucha contra la corrupción.

Código Iberoamericano de Buen Gobierno

Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado

Ley 5/2006, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado

Registro de Actividades de los altos cargos y la publicación en el Boletín Oficial del Estado de los bienes y derechos patrimoniales de los miembros del Gobierno y de los Secretarios de Estado

Código Ético de los empleados públicos

Real Decreto 947/2006, de 28 de agosto, regula la Comisión de publicidad y comunicación institucional y la elaboración del Plan anual de publicidad y comunicación de la Administración General del Estado

Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos

Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios

Ley de Contratos del Estado (Ley 30/2007).

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. (Vigente hasta el 27 de junio de 2008) y, más tarde, el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo

Fiscalía especial de delitos ecológicos y urbanísticos

Unidad Central Operativa de la Guardia Civil (una unidad especializada en delitos urbanísticos)

Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y acceso a la justicia en materia de medioambiente

Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

Disolución del Ayuntamiento de Marbella

Fiscalía Anticorrupción: se procedió a la reforma del artículo 5 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, mediante Ley 24/2007, de 9 de octubre

Nueva ley de financiación de partidos, la Ley Orgánica 8/2007.

Nuevo Código Penal, Ley 5/2010 de 22 de junio

Ley 10/2010, sobre prevención de lavado de capitales y financiación del terrorismo

Firma y ratificación el 28 de abril de 2010, de la Criminal Law Convention on Corruption del Consejo de Europa

Firma y ratificación el 1 de junio de 2006, de la United Nations Convention against Corruption.

Fuente: Elaboración propia

Todo ello ha coincidido con una etapa de generación y estallido de la burbuja inmobiliaria y, muy vinculado a ello, con una corrupción autonómica y local bastante elevadas, sobre todo en el nivel político, aunque pudiera tener reflejos sobre el nivel administrativo o funcionarial. Los datos de las encuestas 2826 y 2905 del CIS nos demuestran esta conciencia ciudadana de que existe una corrupción elevada a nivel autonómico y local (ver tabla 15.6). Aunque también reflejen una creencia en la corrupción en el nivel nacional¹² que no se compadece con la realidad hasta ahora existente.

Tabla 15.6. Percepción de la extensión de la corrupción en distintos ámbitos

1

2

3

4

5

6

N.S.

N.C.

2009

2011

La política local

Las instituciones locales (ayuntamientos)

19.4

32.0

37.6

41,7

13.1

9,3

18.1

10,1

2.6

1.0

.2

.2

8.8

5,3

.2

.4

2009

2011

La política autonómica

Las instituciones autonómicas (gobiernos autonómicos)

18.4

32.4

39.2

43,6

14.4

10,1

15.7

6,5

1.7

0.6

.3

0.1

9.9

6,3

.4

.4

2009

2011

La política nacional

Las instituciones de la Administración Central

22.2

29.6

41.8

42,8

13.6

9,8

12.0

8,9

1.2

1,0

.2

.0

8.6

7,6

.4

.4

2009

2011

La política de la Unión Europea

Las instituciones de la Unión Europea

12.8

21.0

24.8

31,5

10.6

8,4

16.5

11,2

3.1

2,2

.5

.3

31.2

25.0

.6

.4

Fuente. CIS, 2826, diciembre de 2009 y 2905, Barómetro de junio 2011. Pregunta: Me gustaría que me dijera si cree que la corrupción está muy extendida, bastante, poco o nada extendida en…1. Muy; 2. Bastante; 3. Algo; 4. Poco; 5. Nada; 6. No hay corrupción.

Al final, podríamos concluir que este gobierno se ha despedido con una de las percepciones ciudadanas sobre corrupción más altas desde que esta se mide, pero, por las medidas adoptadas, por los casi inexistentes casos de corrupción conocidos entre sus altos cargos en ocho años de gobierno, y por la voluntad demostrada de luchar contra esta lacra, deberíamos concluir que la corrupción no debería ser una de las razones por las cuales los españoles puedan sentirse descontentos del trabajo de Zapatero. Se podría haber hecho más, sobre todo antes y de forma más coordinada, pero desde luego se puede asegurar que se ha intentado luchar contra la corrupción y los resultados están presentes en las portadas de los periódicos de los últimos cuatro años.

12 Es un hecho común en las encuestas nacionales atribuir más corrupción al nivel nacional, por razones muy diversas, entre otras la distancia y la opacidad que transmite y el filtro de identificación partidista del encuestado.

CAPÍTULO 16

LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO. LA EXTINCIÓN DE ETA

JULIO BORDAS MARTÍNEZ

UNED

1. LOS TERRORISTAS HORRORIZADOS

Cuando el 11 de marzo de 2004 varios terroristas yihadistas cometieron los atentados del tren de cercanías de Madrid asesinando a 192 personas, muchos pensaron que podía haber sido ETA, pero no solo no era cierto, sino que ETA fue uno de los mayores afectados por dicho atentado. Aunque hacía casi un año que ETA no mataba (30 de mayo de 2003), se la hizo sospechosa por prejuicios del atentado del tren de cercanías. Lo creían muchos políticos, varios periodistas y muy pocos policías y guardias civiles. Pero sí lo creía mucha gente y eso era así porque los prejuicios se basan en pasadas, frecuentes e intensas experiencias mal sintonizadas con los hechos reales actuales. Los atentados del Hipercor y de la Plaza de la República Dominicana hacían verosímil que semejante atentado hubiera sido obra de ETA.

Para situarnos y esclarecer algunos conceptos podríamos decir que el terrorismo es un conjunto continuo de delitos comunes cometidos sistemáticamente por una asociación ilícita, que además de lesionar bienes jurídicos protegidos y causar ofensas y perjuicios materiales y morales a sus víctimas; genera un miedo insuperable, masivo, indiscriminado e indeterminado, en el conjunto de la sociedad a la que agrede, con la intención de subvertir un régimen político e imponer socialmente su ideología e intereses, objetivos que no logra por procedimientos pacíficos y democráticos (Bordas, Baeza y Alba 2011: 66).

Todas las organizaciones terroristas coinciden, por lo menos, en cuatro aspectos: en primer lugar, en que tienen una intencionalidad política anclada en tradiciones inventadas e intereses ocultos (Burke 2003:135); en segundo lugar, en que persiguen unos objetivos utópicos, en el sentido de que se postulan simultáneamente como idealmente positivos pero materialmente inalcanzables; en tercer lugar, en que tienen unos dirigentes que se presentan como interlocutores potenciales del gobierno, sin la más mínima legitimación democrática (Reinares 1996:115); y, en cuarto lugar, en que sus acciones criminales, siempre pérfidas y rebeldes, aparecen como una obra de teatro, barroca y marketiniana (Jekins 1975:16), destinada a ocupar cerebros más que hectáreas (Wördemann 1977: 57), para multiplicar y difundir el miedo a fin de conseguir separar al pueblo del gobierno y que éste acceda a las demandas de los terroristas.

No obstante, conviene tener presente que hay, por lo menos, otras cuatro diferencias fundamentales entre el terrorismo yihadista y el etarra:

En primer lugar, los terroristas yihadistas tienen una motivación y unos orígenes (Echevarría 2004) muy distintos de los orígenes del terrorismo etarra. Mientras que los terroristas yihadistas están movidos por su deseo de oponerse a la yahiliya o al sin Dios que supone el gobierno de los hombres por los hombres en lugar de su sometimiento al Corán, la motivación del terrorismo etarra es la lucha por la independencia de Euskadi respecto de los Estados español y francés.

En segundo lugar, los terroristas yihadistas tienen unas tácticas diferentes de los etarras (Reinares y Elorza 2004). Los terroristas yihadistas son indiscriminados a la hora de escoger a sus víctimas, lo que multiplica la expansión del miedo; mientras que los etarras son muy selectivos, más los milis que los poli-milis, por las consecuencias mediáticas que pudiera tener su acción.

En tercer lugar, los terroristas yihadistas tienen una estructura mercurial (Bordas 2006:207), líquida, inoxidable y superconductora, que se descompone ante la presión y se recompone ante el alivio de la presión, manteniendo siempre su principal función de comunicación en cualquier resquicio en el que se encuentre. Por el contrario, los terroristas etarras tienen una estructura clásica de guerrilla, con su jerarquía y especialización, y en sus vídeos promocionales aparecen más o menos uniformados, haciendo instrucción y con escudos y banderas.

En cuarto lugar, mientras que los terroristas yihadistas creen que hacen bien, moral y religiosamente hablando, cuando cometen sus atentados e inmolan a sus víctimas para implantar el gobierno coránico en la Comunidad Universal de los Creyentes (Kramer 1996), los terroristas etarras saben, a ciencia cierta, que según la cultura en la que han sido socializados, basada en la vida y la libertad como valores fundamentales, matar a un ser humano es siempre reprochable jurídica y moralmente y que si a pesar de eso, matan, tiene que ser por alguna razón de fuerza mayor que les permita transferir la responsabilidad de sus actos a un ser para sí, a un ser que no esté presente ni actuante pero del que proceda la legitimación excepcional de sus malvados actos: el Pueblo Vasco, a quien dicen defender.

En este contexto y con estas diferencias, los atentados en los trenes de cercanías de Madrid ocurridos el 11 de marzo de 2004, que recordaban, multiplicaban y acercaban inevitablemente lo sucedido en Washington y Nueva York el 11 de septiembre de 2001 tuvieron un efecto aterrador para toda la población española, incluida la banda terrorista ETA, quien se vio desnudada violentamente de cualquier ropaje romántico.

Ya no había forma humana de vender la actividad terrorista como un pequeño mal menor para alcanzar un bien maravilloso representado por la alternativa KAS: autodeterminación del pueblo vasco, amnistía general para los presos de ETA y retirada de la fuerzas de seguridad del Estado y de las fuerzas armadas del País Vasco y Navarra. No es que ETA (País Vasco y Libertad) se hubiera quedado sin motivos y sin razones, aunque fueran inventados, es que se quedó sin argumentario comercial, y, sobre todo, se quedó sin fondo de comercio, y nadie puede hacer marketing sin crédito.

2. LA OFERTA DE PAZ POR MISERICORDIA Y LA TREGUA TRAMPA

El intento de dialogar con ETA la paz no ha sido exclusivo ni original del gobierno presidido por Rodríguez Zapatero. Todos los presidentes democráticos lo han intentado y solo dos tuvieron éxito: Leopoldo Calvo Sotelo, durante cuyo mandato se disolvió ETA político-militar y José Luís Rodríguez Zapatero, que ha visto recompensada su iniciativa, varios años después, con la declaración de ETA sobre el cese definitivo de su actividad armada. En ambos casos, la derrota de ETA no pudo ser rentabilizada electoralmente por el gobierno de turno.

No obstante, si este último cese de la actividad armada fuera realmente el último, como parece, sería la estación terminal de una gran cantidad de proyectos que siempre acabaron en vía muerta, o saboteados por sus propios proponentes. Las propuestas de diálogo por parte de los gobiernos legítimos de España nunca ofrecieron paz por territorios, sino paz por misericordia; y los etarras nunca aceptaron paz por misericordia, sino que querían paz por territorios. De esta forma, hasta el presente, todas las treguas de ETA fueron convertidas en treguas trampa, durante las que se intentaron rearmar militar e ideológicamente.

Las ofertas de diálogo siempre fueron mal interpretadas por la banda terrorista que las quiso ver como negociaciones en dos sentidos: en el sentido de que ambas partes se reconocían como iguales y en el sentido de que ambas partes tendrían cosas sustanciales que ceder. Naturalmente, las partes nunca fueron iguales y si ETA tenía plena competencia, salvo escisiones indisciplinadas todavía no descartadas ni descartables, a la hora de decidir dejar de matar, el gobierno legítimo no tenía competencia alguna para hablar sobre la integración de Navarra en el País Vasco, ni mucho menos para aceptar cualquier proceso de autodeterminación o independencia de Euskadi. Si objetivamente el gobierno no tiene competencia alguna para decidir sobre lo que no es suyo, menos competencia tiene quien le represente informalmente, sin nombramiento ni poder alguno.

Los asesinos podían decidir dejar de asesinar, pero el gobierno solo podría ofrecerles a cambio un poco de misericordia dentro de los cauces de la legislación penitenciaria, y los etarras habían creído, se habían inventado o les habían contado otra cosa. En este marco de malos entendidos, insinuaciones, caras de póker, órdagos a chica, puñetazos encima de la mesa, juegos del teléfono, y demás estratagemas e interferencias, se ha desarrollado un sin fin de conversaciones, en España y en el extranjero, por sí o por intermediarios, de las que no se obtuvo resultado alguno, tanto por la ambigüedad del papel desempeñado por los actores, como por la imprecisión de los conceptos y las interferencias habidas en la comunicación. También es cierto, que si los papeles de los actores hubieran estado claros y los conceptos claramente definidos, lo más probable es que nunca hubiera habido la más mínima aproximación.

Antes de ser «definitivo» el cese de la actividad armada, ETA llegó a utilizar el término alto el fuego «permanente», que muchos creyeron sinónimos, cuando la verdad es que tienen significados sustancialmente diferentes. El alto el fuego permanente significa que la lucha armada está ciertamente en vigor y que el uso de las armas queda suspendido permanentemente, en cualquier teatro de operaciones y por tiempo indefinido, hasta que la dirección de ETA decida hacer público el fin del alto el fuego. Es decir, el aparato militar de ETA no solo permanecía intacto, sino que permanecía el adiestramiento de sus efectivos, la captación de financiación mediante la extorsión y el robo de armas y explosivos, se conservaban los planteamientos ideológicos en su banda más alta, se seguía bajo un férreo control a los presos de la organización terrorista, se mantenía precalentando a los jóvenes de la kale borroka y, por decirlo gráficamente, los pocos comandos que le quedaban mantenían el dedo en el gatillo a la espera de la orden de abrir fuego.

El cese definitivo de la actividad armada significa la rendición militar de ETA, a la espera de la firma de unas condiciones que le permitan entregar las armas y licenciar a sus efectivos previamente a la disolución definitiva de la organización. Es decir, ETA sigue existiendo y seguirá existiendo, aunque no mate, mientras no se den las condiciones para su disolución, que, abreviando, vienen a ser las demandas de la Alternativa KAS; autodeterminación del País Vasco y Navarra, retirada de las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad del Estado del País Vasco y Navarra y acercamiento, mejora de las condiciones penitenciarias y liberación de los presos de la organización terrorista; es decir, es improbable la inmediata disolución de ETA e incluso es imprevisible que ocurra alguna vez.

Igual que ETA malentendió que el gobierno podía hablar e incluso negociar sobre la autodeterminación de Euskadi, la sociedad española, más que el gobierno, malentendió lo del alto el fuego permanente como si se hubiera acabado ETA. Por una parte, el fondo del malentendido de ETA es que ellos jamás han sido demócratas y creían que sus interlocutores, como ellos, podían hacer lo que quisieran. Por la otra, el fondo del malentendido de la sociedad española es su hartazgo de sangre y su anhelo de paz. En ambos casos creyeron lo que querían creer. Para que se llegara a desvelar este malentendido, que ETA inició el 22 de marzo de 2006 declarando el alto el fuego y terminó el 30 de diciembre del mismo año, asesinando a dos trabajadores ecuatorianos en la Terminal 4 del Aeropuerto de Barajas, hubieron de pasar muchos más acontecimientos. Veamos.

En el caso que nos ocupa, el mandato de Rodríguez Zapatero, todo empezó dos años antes, el 21 de marzo del 2004 que es cuando los etarras, horrorizados por el atentado yihadista que diez días antes había sucedido en las estaciones del tren de cercanías de Madrid, difundieron un comunicado invitando al presidente del gobierno español a una solución del conflicto vasco negociada y multilateral.

Al poco tiempo, en agosto del 2004, Jesús Eguiguren, contertulio de Otegui y Madariaga, hizo llegar al presidente, por medio de Rubalcaba, quien se encontraba veraneando en Santander, una carta de ETA que le había entregado un cura y en la que le proponía cambiar el conflicto por el diálogo, planteamiento que en noviembre del 2004 se concretó en el Pacto de Anoeta donde se postulaba la resolución pacífica de los problemas derivados del conflicto entre España, Francia y ETA y donde se defendía no tanto la independencia de Euskadi, cuanto que lo que afectara a los vascos lo decidieran ellos mismos mediante una consulta popular. Ante semejante oferta, en la que se había camuflado la autodeterminación, Zapatero, no se resistió y, a los pocos meses, el 17 de mayo de 2005, propuso una resolución en el Congreso solicitando su consentimiento expreso para iniciar conversaciones formales con ETA a fin de terminar dialogadamente con la violencia, pero sin concesiones políticas y con respeto a las decisiones que tomaran los vascos, siempre que estuvieran en el marco de la legislación vigente. Excepto el Partido Popular, todos los grupos parlamentarios dieron el visto bueno a la iniciativa del gobierno, incluido el PNV cuyo Plan Ibarretxe hacía pocos meses que había sido desestimado por el pleno del Congreso.

El 21 de junio de 2005 se iniciaron las conversaciones entre Jesús Eguiguren (Eguiguren y Rodríguez Aizpeolea 2011), presidente de los socialistas vascos, quien parece ser que siempre advirtió a sus interlocutores que no podía hablar en nombre del PSOE ni del gobierno, ya que no tenía nombramiento ni poder alguno al respecto y Josu Ternera, cuyo segundo alias era George, una especie de general de promoción interna en la reserva de ETA, quien al parecer siempre advirtió que no era el comandante en jefe de ETA, sino su enviado, teniendo como anfitrión el Centro de Diálogo Henri Dunat, en Ginebra, donde las partes acordaron que ETA declararía un alto el fuego de carácter permanente y el gobierno anunciaría su respeto por las decisiones políticas que los vascos adoptasen dentro de los procedimientos legalmente establecidos¹.

A los cuatro días estalló una bomba en el estadio de La Peineta, perjudicando seriamente a la candidatura olímpica de Madrid, a pesar de lo cual continuaron las conversaciones, que Eguiguren quería dejar en «diálogo» y Josu Ternera en «negociaciones». A primeros de noviembre del 2005 se reabrieron las conversaciones en Oslo para ratificar lo acordado en Ginebra, pero Josu Ternera se empeñaba en aclarar el ámbito y contexto en el que el gobierno español debería aceptar lo que decidieran los vascos porque para él los navarros son vascos y la Constitución española no puede constreñir las decisiones de los vascos aunque el único soberano en el País Vasco y en Navarra sea el pueblo español.

A pesar de que Eguiguren nunca se comprometió a derogar la ley de partidos ni a que el gobierno paralizara la actuación de la policía y la Guardia Civil en la lucha contra el terrorismo, ETA se comprometió a no atentar contra personas y a no extorsionar, pero no aceptó controlar la kale borroka, con la que decía no tener nada que ver. Así, se llegó al establecimiento de un alto el fuego permanente, cerrándose las negociaciones en Oslo. Aparentemente todo había empezado mal pero terminó bien el 8 de noviembre de 2005. El 24 de dicho mes ETA envió una carta a las embajadas en Noruega solicitándoles su mediación para una salida negociada del conflicto vasco. El 10 de febrero de 2006 el presidente Zapatero expresó públicamente su convicción de que el fin del terrorismo estaba cerca y al mes y pico, el 22 de marzo de 2006, dos años después de que empezara el proceso, ETA comunicó, en voz de Ainhoa Ozaeta, su decisión de declarar un alto el fuego permanente en base a los acuerdos de Ginebra ratificados en Oslo.

Durante todo este proceso de acercamiento y diálogo ETA siguió cometiendo atentados, 63, aunque sin víctimas mortales, acompañadas de extorsiones; y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado detuvieron a 205 terroristas, 85 de ellos en Francia, entre los que se encontraban dirigentes de la categoría de Mikel Albizu (Antza) y Soledad Iparraguirre (Anboto), además de mil kilos de explosivos y 60.000 proyectiles. Por su parte, la justicia en general y Grande Marlaska en particular, en vez de ablandarse se endurecieron con el proceso de paz. En esta especie de reacción alérgica al diálogo-negociación, el Partido Popular y la Asociación de Víctimas del Terrorismo desconfiaban de ETA y denunciaban airadamente, con frecuencia y con importante eco en los medios de comunicación, la política de Zapatero, por creer que estaba dispuesto a pagar algún precio político para que ETA dejara de matar, rompiendo así, de forma irreparable, el pacto antiterrorista.

En el verano del 2006 se celebraron varias reuniones de seguimiento con ETA a las que asistieron tanto Eguiguren como Moscoso, donde ETA entregó a éste último una nueva carta para Zapatero en la que se quejaba de la marcha del cumplimiento de los acuerdos. La cosa no pintaba bien y para colmo de males Iñaki de Juana Chaos, condenado por veinticinco asesinatos, se declaraba en huelga de hambre. En otoño de 2006, cuando Rubalcaba había sustituido ya a Alonso en el Ministerio del Interior, se multiplicaron las reuniones entre partidos como PSOE, PNV y Batasuna, pero ETA pareció retractarse, robó 350 pistolas, con su munición, el 23 de octubre de 2006, reapareciendo, además, la kale borroka. Habían pasado siete meses. ETA estaba muy dividida y Batasuna no progresaba adecuadamente. Esto llevó a Txeroki, jefe de la organización, a sustituir a Josu Ternera como representante de ETA por Thierry, quien procedía de los poli-milis, y dejaba entrever que podía convertir el País Vasco en Vietnam.

Para aliviar la presión, el 29 de diciembre Zapatero dio una rueda de prensa augurando que en menos de un año habría desaparecido la violencia etarra. Al día siguiente, 30 de diciembre, el comando Elurra de ETA, que estaba entrenándose para este tipo de atentado desde que se declaró el alto el fuego «permanente», explosionó una bomba en la Terminal 4 de Barajas asesinando a Diego Armando Estancio y a Carlos Alonso Palate. Aunque ETA y Batasuna se apresuraron a explicar que no pretendían haber causado víctimas mortales y que, por ellos, seguía en vigor el alto el fuego «permanente», el presidente del gobierno juzgó finalizado el proceso negociador y ordenó que se suspendiera cualquier iniciativa al respecto. Todos los partidos, especialmente el PNV de Imaz, entendieron la frustración generada por ETA y apoyaron al gobierno en su decisión de dar por zanjado el proceso, menos el PP, que se ensañó en la crítica al PSOE por haberlo iniciado y por cómo lo habían desarrollado.

Al final, el 5 de junio de 2007 ETA declaró la ruptura del alto el fuego y el reinicio de las hostilidades. La tregua había sido una tregua trampa porque todas las trampas se basan en el mal entendimiento de la víctima y en este caso estamos describiendo un escenario plagado de malos entendidos que cuanto más verosímiles eran, más mortales se volvían. En el caso actual, el cese definitivo de la actividad armada de ETA, la situación es distinta, el gobierno tiene la sartén por el mango. ETA ha perdido y no va a haber abrazo en Vergara.

1 Véase a I. Sánchez-Cuenca: http://www.march.es/ceacs/proyectos/dtv/pdf/ETA proceso de paz (Bosco).pdf

3. LA POLÍTICA DEL GOBIERNO DE ZAPATERO Y LA DERROTA DE ETA

Aunque, evidentemente, el partido de Zapatero no haya rentabilizado electoralmente la derrota de ETA, puesto que aparentemente el PP alcanzó su techo electoral con 186 escaños y el PSOE su suelo electoral con 110 escaños en las elecciones generales del 20 de noviembre de 2011, debemos reseñar, desde el principio, que durante el gobierno del primero el Estado español ha derrotado a ETA y que lo ha conseguido dentro de la legalidad y sin que ETA haya alcanzado ninguno de sus objetivos políticos. Este éxito ha sido posible como colofón de una lucha política, mediática y policial que ha durado tantos años como la democracia española.

Que semejante éxito se esfumara en pocos días, a pesar de su paladino reconocimiento por parte de Mariano Rajoy, se debe a la angustiosa y apremiante importancia de la crisis económica mundial y a la falta de alternativas eficaces de solución por parte del gobierno de Zapatero. La política de Zapatero se caracterizó por su radicalismo cultural, en clara conexión con la denominada generación Y, y por su conservadurismo económico; es decir, realizó una política diametralmente opuesta a la que espontáneamente le habrían demandado los sindicalistas del PSOE, más radicales económicamente, más comprometidos institucionalmente, pero culturalmente muy conservadores.

La política de seguridad de Rodríguez Zapatero fue la misma o más dura que la que hubiera realizado Mariano Rajoy, con un despliegue enorme, carísimo y estéril de tropas en el extranjero, y con una política de incremento de plantillas policiales y de sus medios, que no consiguió disminuir la criminalidad, a pesar de haber compuesto el Código Penal más severo que hemos tenido en toda la democracia española. Dentro del apartado de seguridad no se mejoró en la lucha contra la delincuencia, pero sí se consiguió, y es de justicia subrayarlo, uno de los principales objetivos de la democracia española: el del cese definitivo de la actividad armada de ETA.

Durante el mandato de Rodríguez Zapatero el Cuerpo Nacional de Policía, la Guardia Civil, las policías autonómicas y la policía francesa consiguieron infiltrarse en ETA, paralizarla y capturar a sus dirigentes haciendo inviable su actividad. Por eso ETA se rindió. ETA se rindió porque tiene unos setecientos militantes presos, unos cincuenta reclutas disponibles y un solo comando operativo, sin respaldo internacional, sin respaldo político, sin respaldo económico y sin crédito.

La tan manida Conferencia Internacional, que ETA quiere utilizar como antesala de la escenificación de un imposible «abrazo de Vergara» con los Estados francés y español ha actuado en su contra al hacer patente la desafección universal a la causa de ETA y a sus métodos criminales. El ascenso de Bildu primero y de Amaiur después, e incluso el papel estelar de Arnaldo Otegui, ha dejado a ETA fuera de la escena política, convirtiéndose, simplemente, en un viejo estorbo. La captación de nuevos terroristas se ha tornado imposible ya que incluso los que proceden de la kale borroka no quieren integrarse en ETA, alegando problemas psicológicos, incompetencia militar, problemas familiares y a poco que hiciera falta alegarían ser cortos de vista. No obstante, debemos insistir en que la razón principal de que ETA tirara la toalla antes de producirse el k.o. técnico es que la policía y la guardia civil, durante estos últimos ocho años, la tenían infiltrada, controlada y acosada de tal manera, que en este breve plazo, tregua trampa incluida, las fuerzas de seguridad de Francia y España, y dentro de España las del País Vasco, han detenido a más de 700 terroristas y entre ellos a todas las cúpulas de ETA empezando por López de Lacalle «Mobutu» el 2 de abril de 2004, Félix Ignacio Esparza el 2 de abril de 2004, Mikel Albizu «Antza» el 3 de octubre de 2004, Soledad Iparraguirre«Anboto» el 3 de octubre de 2004, Juan Cruz Maiza «Lohi» el 26 julio de 2007, Javier López Peña «Thierry» el 20 de mayo de 2008, Garikoitz Aspiazu «Txeroki» el 17 de noviembre de 2008, Aitzol Iriondo «Gurbitz» el 8 de diciembre de 2008, Jurdan Martitegi el 18 de abril de 2009, Asier Borrero el 4 de julio de 2009, Aitor Elizaran Aguilar el 19 de octubre de 2009, Ibon Gogeascoetxea el 28 de febrero de 2010 y Mikel Kabikoitz «Ata» el 20 de mayo de 2010.

Actualmente la banda terrorista, con el asesoramiento de Josu Ternera, está dirigida por David Pla, Iratxe Sorzabal e Izaskun Lesaka, responsables del video en el que ETA anuncia que ha decidido el cese definitivo de su actividad armada. ETA desearía poner fin a su actividad, con entrega de las armas y disolución de la banda incluidas, en un escenario multinacional, al estilo de Camp Davis, y pasar en ese acto la antorcha a Amaiur con el fin de que sean ellos los que, por procedimientos pacíficos y democráticos, sigan luchando por los ideales de la Alternativa KAS.

Si Clausewitz decía que la guerra es la continuación de la política por otros medios, ETA podría sostener que la política es la continuación de la guerra por otros medios. Sea como sea, ETA ha dejado la guerra y eso es lo importante. Sin embargo, hay que dejar un pero en el aire, porque hasta ahora ETA siempre ha traicionado la confianza de sus interlocutores. Por ello hay quien cree que el cese definitivo de su actividad armada podría ocultar otra tregua trampa. Diversos partidos y asociaciones solo creerían en la declaración de ETA si se cumplieran cinco requisitos: la entrega de las armas y explosivos, la solicitud de perdón a las víctimas, la colaboración con la justicia en el esclarecimiento de los 314 asesinatos pendientes, la puesta a disposición judicial de los pocos etarras que quedaran a fin de que cumplieran íntegramente las penas que les correspondieran y la disolución formal e irreversible de la organización terrorista ETA.

Tal vez sean comprensibles estas demandas en boca de las víctimas directas y tal vez algunos etarras concretos estén dispuesto a acceder a ellas a cambio de obtener beneficios penitenciarios o la libertad condicional, pero, en cualquier caso, del incumplimiento de estos requisitos no debe deducirse que se trate de una tregua trampa, sino que ETA no está en condiciones de rendirse con más vistosidad y que se disolverá paulatinamente con la jubilación de sus propios miembros, se descompondrá como si se tratara del FRAP o del GRAPO, sin pena y sin gloria y cualquier día desaparecerá hasta de las preguntas del barómetro del C.I.S.

4. LOS FLECOS DE LA RENDICIÓN DE ETA

ETA se ha rendido porque ya no era capaz de luchar más y porque los líderes políticos de la izquierda abertzale no podían soportar más semejante peso muerto.

ETA tenía que desaparecer para que en el sistema de partidos vasco hubiera un relevo en el liderazgo del mundo nacionalista. Con su desaparición, ETA, como si se tratara de un redivivo Cid Campeador, puede vencer después de muerto y desplazar al PNV, con Amaiur, en el liderazgo del nacionalismo vasco. Es como si, al final, «Aberri» hubiera terminado ganando a «Comunión».

Sin embargo, ETA, que se va sin pena ni gloria y que en pocos años pasará a la prehistoria política de España, nos deja empantanados con una serie de graves problemas derivados de su existencia. Se trata del caso Faisán, de la cultura del miedo, de la metamorfosis inversa de las víctimas del terrorismo, de la expansión y endurecimiento del Derecho penal y de la reconversión industrial de los escoltas privados.

4.1. El caso Faisán

Si no recordara al GAL, grupo terrorista organizado desde el aparato del Estado español para obligar a Francia a que cerrara el burladero que tenía abierto en la frontera y, de paso, amedrentar a los terroristas de ETA, cosa que, por cierto, no ocurrió camino de Irún sino por la frontera de Girona y como consecuencia de una acción policial legal relacionada con una fábrica de licores y no mediante terrorismo de Estado, el caso Faisán podría tratarse de un asunto menor o de un error policial.

El caso es que el día 3 de mayo de 2006 los magistrados Grande Marlaska y Laurence Levert acordaron ejecutar la operación Urogallo para detener al grueso del equipo de extorsión de ETA al tener constancia de una reunión celebrada en Oyarzun entre Elosua y Sagarzazu con Gorka Aguirre, representante del PNV, quien al parecer iba a entregarles la recaudación de la extorsión a un empresario. El activador de la operación sería que Cau Aldamur recibiera el dinero de Elosua y al volver a Francia le detendrían en un control de tráfico, aparentemente rutinario, de forma que si llevaba el dinero se desencadenaran las diez detenciones previstas en España y las seis en Francia.

Sin embargo, sucedió que, al día siguiente, el 4 de mayo de 2006 un policía español, necesariamente especializado en la lucha antiterrorista, como era el caso, entre otros, tanto del comisario Pamiés como del comisario Guzmán, y utilizando el teléfono móvil de otro policía recién llegado de fuera y presente en el bar El Faisán, dijo a Joseba Elosua, dueño del bar y uno de los responsables de la red de extorsión de ETA, que le estaban investigando y que podría ser detenido en cualquier momento, especialmente si se veía en Irún con José Antonio Cau Aldamur, el etarra con el que tenía previsto reunirse para entregarle la recaudación del «impuesto revolucionario».

No obstante, el 20 de junio del mismo año, mes y medio después, la policía gala y española, coordinadas por los mismos jueces, Grande Marlaska y Laurence Levert, desarticularon la red de extorsión de ETA y detuvieron a 12 etarras implicados en el cobro del «impuesto revolucionario» a empresarios vascos y navarros. Como se ve, policialmente hablando, no pasó nada y el operativo terminó en un rotundo éxito, aunque detuvieran a 12 en lugar de a 16 sospechosos como tenían previsto en un principio. Sin embargo, parece demostrado que esa llamada y esa conversación existieron, como se deduce de la transcripción registrada por la baliza que la policía había instalado en el coche de Josu Elosua. En dicha conversación Elosua contaba a su cuñado, Karmelo Luquín, que un txakurra (perro en vasco y policía español) le dijo a él, un sospechoso, que podría ser detenido por extorsión, desvaneciendo así cualquier ventaja derivada de la sorpresa de la operación puesto que no solo se enteró Cau, al que le habían adelantado algo desde el teléfono de la cabina que hay en la acera de enfrente del Faisán y a quien iban a visitar mientras hablaban, sino que también avisaron a Nicolás Aguirre, Cristina Larrañaga y Ramón Sagarzazu, miembros importantes de la hacienda etarra.

El motivo de dicha acción ha hecho correr ríos de tinta y se barajan varias hipótesis. Para unos, se trató de un «chivatazo policial propio de colaboradores con la banda armada». Esta hipótesis llevó al juez Ruz a procesar a Victor García Hidalgo, Director General de la Policía; Enrique Pamiés, Jefe Superior de Policía del País Vasco, y José Mª Ballesteros, inspector de policía de la Brigada Provincial de Información de Vitoria, por colaboración con banda armada. Esta acusación se fundamentaba en la investigación que el juez Grande Marlaska, quien sustituía a Garzón al frente del juzgado nº 5 de la Audiencia Nacional, había encargado realizar al entonces inspector jefe del Cuerpo Nacional de Policía, Carlos Germán, quien a su vez era el responsable ordinario de la investigación del bar Faisán. En esta hipótesis García Hidalgo y Pamiés se pusieron de acuerdo para que Ballesteros llevara a Elosua, a quien no conocía y a quien Elosua nunca ha reconocido, un teléfono móvil desde el que Pamiés le daría el chivatazo advirtiéndole que sabía que iba a entregar nueve botellas de vino (nueve millones de pesetas) a Cau, a quien la policía estaba esperando en la frontera para detenerlo y que le daba esta información para no fastidiar el proceso de paz.

En cualquier caso, siguiendo la interpretación del profesor Juan Terradillos², parece increíble, amén de imposible de probar, que alguien aceptara que estas tres personas tuvieran alguna identidad ideológica o intención, ni remota ni indirecta, de colaborar con la banda terrorista ETA, contra la que habían luchado efectiva y eficazmente toda su vida, siendo manifiestamente evidente su rechazo a la misma. A lo largo de su vida Pamiés ha contribuido a la desarticulación de unos 50 comandos terroristas y ha participado en la detención de 500 ciudadanos presuntamente relacionados con la organización terrorista ETA.

Dada la falta de pruebas, la Audiencia Nacional desestimó el procesamiento de los tres imputados y recomendó al juez Ruz reiniciar las investigaciones para encontrar nuevas pruebas si mantenía la intención de procesarlos por colaboración con banda armada, ya que si los hubiera imputado por encubrimiento o revelación de secretos el asunto debería haberse visto en el juzgado de Irún. Para otros se trató de un «aviso de alto el fuego dentro de una tregua pactada» y por tiempo limitado. Los que así opinan se sitúan en un escenario parecido al anterior pero lo interpretan de forma diferente ya que entienden que se trataría de un alto el fuego, dentro de la tregua respaldada por el acuerdo de las Cortes, por el que el ministerio del Interior decidió suspender temporalmente las hostilidades, que en realidad, mantuvieron las dos partes durante toda la tregua, a fin de avanzar en las negociaciones para el fin de la actividad terrorista.

En este escenario, durante el cual el presidente del PNV estaba de visita en La Moncloa y su responsable de relaciones internacionales, Gorka Aguirre, estaba bajo sospecha, podría haber parecido conveniente, tal vez erróneamente, decretar un alto el fuego temporal, mal interpretado y mal comunicado en este juego del teléfono que suponen las medias palabras, las medias verdades y la ambigüedad calculada propia de las actividades de inteligencia.

Para otros terceros, se trató de una «advertencia policial para evitar problemas políticos y mediáticos». En esta hipótesis los hechos siguen siendo semejantes, pero cambian los actores puesto que hay quien cree que el objetivo sigue siendo político pero el estímulo fue judicial y el actor no fue Pamiés, sino que hay quien sostienen que quien dio el soplo fue Carlos Germán, el encargado ordinario de la investigación del caso Faisán y a quien el juez Grande Marlaska ordenó después averiguar quién lo había realizado. Al parecer, Carlos Germán, investigador principal del operativo policial que, bajo las órdenes de Grande Marlaska, estaba encargado del seguimiento de las actividades de la red de extorsión de ETA, se encontraba en el despacho de este magistrado cuando se produjo el chivatazo. Supuestamente el propio Germán recibió en algún momento la recomendación de algún juez de que aplazara cualquier operación porque Elosua y su bar Faisán eran una fuente de información muy valiosa que no convenía quemar, máxime si creaba una fuerte tensión política al estar Gorka Aguirre entre los sospechosos. En este contexto parece que Carlos Germán pidió a su jefe, el comisario Cabanillas, que se borrara la grabación en la que Elosua había hablado con Luquín, petición que llevó a Cabanillas al sospechar que era Germán el que había realizado el soplo y a quien el juez posteriormente había encargado investigar quien lo había realizado.

La guardia civil confirmó que las cintas fueron manipuladas y que los cortes no fueron accidentales sino realizados mientras se producía el soplo y que esto lo hizo el propio equipo de Carlos Germán. Junto a estos cortes en las grabaciones hay que recordar que Elosua no reconoció a Ballesteros como la persona que le pasó el teléfono móvil ni se ha demostrado con quién habló Elosua por dicho teléfono. Carlos Germán era el investigador ordinario del bar Faisan donde se produjo el soplo y Grande Marlaska, en lugar de encargarle la investigación a asuntos internos de la policía, a la Guardia Civil o a la Etzaintza, se lo encargó al propio Germán. A día de hoy, Carlos Germán ha sido ascendido a comisario y no está imputado por estos asuntos.

Para los últimos, el soplo trató de «distraer a los etarras para evitar comprometer a agentes encubiertos». Desde fuentes políticas, policiales y sindicales se defiende que si alguien informó a Elosua, como ocurrió, podría haber sido para proteger la identidad o para evitar detener e inmovilizar a algún agente encubierto cuya información podría ser valiosa, o incluso vital, si ETA decidía romper la tregua. No solo se trataría de que el agente encubierto avisara de cualquier intención criminal para evitarla, sino que podría obtener y facilitar, con mayor precisión, la información necesaria para detener a determinados terroristas, como de hecho ocurrió con los doce activistas que, efectivamente, fueron detenidos mes y medio después.

No se trata de una película de espías, se trata de la realidad, pero para que un policía actúe como agente encubierto dentro de una organización criminal de carácter terrorista, de tráfico de personas u órganos, de tráfico de joyas, turismos de alta gama u obras de arte, de tráfico de estupefacientes, de tráfico de armas o de blanqueo de capitales, deben cumplirse, como poco, dos requisitos: que bajo ningún concepto se conozca la identidad del agente encubierto y que dicho encubrimiento esté respaldado desde el principio por una autorización judicial, para evitar que si dicho agente fuera detenido e identificado se le añadiera a los cargos de los hechos cometidos, como facilitar, provocar o cometer delitos, el de la corrupción policial.

4.2. La descontaminación del miedo ambiente

En mayo de 2003, el terrorismo de ETA estaba entre los tres principales problemas de España según el 44,4% de los entrevistados en el barómetro del CIS. En noviembre de 2011, según dicho barómetro, solamente el 3,7% de los encuestados decía que el terrorismo etarra estaba entre los tres principales problemas de España, mientras que sí lo estaba el paro para el 80.9%. En este contexto de minusvaloración, a casi el 60% de los entrevistados le produjo alegría y esperanza el anuncio del abandono definitivo de la actividad armada por parte de ETA, aunque otro 60% creía que no era probable que desapareciera definitivamente el terrorismo en el País Vasco.

El muy intenso miedo a ETA se ha disuelto y ventilado a gran velocidad, como ocurre con la contaminación por gases. No obstante, el miedo recordado por los que lo han sufrido y el miedo vicario de los que se lo han imaginado, es un miedo expandido que desborda las dimensiones de la realidad espacio-temporal y permite amedrentar a los que están lejos como si estuvieran cerca y a los que están en el futuro como si estuvieran en el pasado y esa sensación es la que hace difícil creer que se haya terminado efectivamente el terrorismo etarra, máxime cuando no se ha disuelto la organización.

De cualquier manera, ya no hay motivo real para temer a ETA, cuya probabilidad de imponerse siempre fue remotísima; pero con todo y con eso, ETA ha dejado un miedo ambiental que nos ha manchado, nos ha contaminado política, moral y psicológicamente; dando pábulo a políticas de expansión y endurecimiento del derecho penal que realmente no tienen sentido o, incluso, son contraproducentes (Mendoza 2001). El miedo ambiente que nos rodea no ha sido generado por ETA. ETA solo ha sido catalizdor de un enorme y generalizado miedo que ha crecido cancerígenamente dentro de la sociedad del riesgo. En una sociedad caleidoscópica como la actual, fragmentada y cambiante, en la que los patrones culturales e incluso jurídicos cambian cada media generación, debido tanto a la innovación tecnológica (Castells 1998) como a la desregulación institucional, ya sea microsociológica (Giddens 2000) o macrosociológica (Beck 1998), que nos ha llevado a vivir en sociedades con una multisegmentación bipolarizada (Tezanos 2011) que agrieta realmente cualquier ecosistema, a pesar de aparentar mantenerse juntos, más que unidos, mediante su macdonalización (Ritzer 1999), ha surgido una pluralidad de riesgos (Beck 1998) relacionados con la salud, el consumo, el empleo, la tecnología, la multiculturalidad, las inundaciones, los incendios, el crecimiento demográfico, el hambre en el mundo, la delincuencia en general y el terrorismo en particular, que han cristalizado en una sociedad acongojada en la que el propio futuro se convierte en un fantasma que nos asusta en el presente, por la incertidumbre y el mal pronóstico que tienen sus próximos derroteros.

Al subsumir sintéticamente todos los riesgos del mundo, reales o imaginarios, en la inseguridad ciudadana surgen dos problemas importantes: en primer lugar, que estamos incorporando a un problema relativamente menor, como es el de la inseguridad ciudadana, problemas infinitamente más graves como el paro juvenil y el de los mayores de cuarenta y cinco años o las enfermedades incurables como el SIDA o las epidemias infantiles; en segundo lugar, cuando hablamos de inseguridad ciudadana no sabemos con precisión de qué hablamos porque los datos de delincuencia en España son heterogéneos, imprecisos, maquillados e incomparables según los cuenten las víctimas, la policía, los tribunales o los medios de comunicación social: la violencia producida en España (que es de las más bajas de la Unión Europea) ronda los dos millones y medio de delitos al año y casi siempre se trata de faltas, no de delitos, y contra el patrimonio, no contra las personas (Bordas 2008).

Sin embargo, la violencia proyectada por los medios de comunicación social suele hacer referencia a delitos estadísticamente insignificantes, relacionados con crímenes atroces que se nos presentan a la hora de cenar y dentro de nuestra casa de una forma homogénea y en todos los canales, sean de la ideología que sean, de tal forma que impactan en la audiencia en un doble sentido: en primer lugar le hacen creer que los sucesos de los que hablan son frecuentes y que es muy probable que sucedan (cuando es absolutamente improbable) y, en segundo lugar, que le puede pasar a cualquiera, cuando la verdad es que están asociados a determinadas características de género, edad, hábitat, ocupación, origen, estilo de vida, tiempo, espacio, etc. De esta forma hacen verosímil el miedo, un miedo líquido que cala hasta los huesos y que la gente quiere espantar con una demanda masiva, estéril, carísima y supersticiosa de seguridad, aun a costa de la libertad (García-Pablos de Molina 1998).

Este miedo, cinematográfico e infundado, provoca dos paradojas: la paradoja del personaje y la paradoja del escenario. Por lo que se refiere al personaje, resulta que quien tiene menos miedo (jóvenes, varones, urbanos) (Bordas 2008) son los que tienen más probabilidades tanto de ser víctimas como victimarios; y las que tienen más miedo, las mujeres de más edad, no tienen casi probabilidades de ser víctimas ni de ser victimarios (Torrente 2001).

Por lo que se refiere al escenario resulta que el mayor riesgo en general (no solo delincuencial) está donde menos se espera: en el baño y la cocina de la casa, en el coche, en el puesto de trabajo y en las personas conocidas del barrio y de la familia. Si a este esquema de producción y distribución del miedo se le añaden las demandas de las víctimas, el multiplicador terrorista y el deseo de los partidos de instrumentalizar el miedo para sacar rendimientos electorales, será muy difícil la descontaminación de miedo ambiental, especialmente cuando entra en escena ETA o su recuerdo.

4.3. La metamorfosis de las víctimas del terrorismo

ETA ha asesinado a 829 personas. A diferencia de las víctimas del terrorismo yihadista, que no suelen estar seleccionadas, las víctimas de ETA han sido muy peculiares y específicas: se trata de varones, adultos, mayoritariamente nacidos y fallecidos en el País Vasco, con familia, pertenecientes a las Fuerzas de Seguridad del Estado y a las Fuerzas Armadas, que perdieron la vida durante la democracia y por defender la democracia (Alonso 2010).

Una de las dos cosas más atroces que han hecho los terroristas de ETA ha sido asesinar a personas, con las correspondientes secuelas psicológicas, clínicas y económicas en familiares y amigos. La otra, si se me permite igual de atroz, es lo que han hecho con las víctimas a las que no consiguieron matar, y a las que convirtieron en otras personas, en figurantes de su propia vida, en perchas publicitarias de tal o cual bando político en tal o cual periódico sin escrúpulos, las convirtieron en moneda de cambio de mayor o menor cotización según los avatares políticos, las constituyeron en argumento definitivo e irreprochable para generar una masiva política de miedo y pedir un endurecimiento del derecho penal.

La metamorfosis inversa inducida por los terroristas a sus víctimas las ha provocado un proceso neurótico, política y mediáticamente alentado, que las ha transformado en otras personas, generalmente en peores personas. Esto es así, no por culpa de las víctimas, sino de los terroristas, y porque, lamentablemente, los dos principales partidos, en su sintonía de valores compartidos, meten el miedo en el cuerpo de la gente y sin llegar a fomentar el linchamiento colectivo material de los terroristas, con el pretexto de las «pobres víctimas», endurecen y expanden el derecho penal hasta hacerlo irreconocible y sin resocializar, rehabilitar y reinsertar realmente a las víctimas. Preocuparse por estas no consiste en meterles el dedo en la llaga, ni echar sal en la herida, consiste en gastar en ellas por lo menos los 40.000€ al año que nos gastamos en cada preso para, también, resocializar, rehabilitar y reinsertar a las víctimas en lugar de conservarlas en su ácido dolor para poder enseñarlas, rabiosas, en cualquier manifestación o programa de televisión.

Desde tiempo inmemorial, las víctimas de los delitos han encontrado tres válvulas de escape para la presión derivada del sufrimiento padecido: la resignación impotente, la venganza de la víctima o sus allegados sobre la vida, familia o bienes del victimario, o el derecho penal y la exigencia de que el Estado, con sus aparatos de control, utilice su monopolio de la violencia para aplicar la ley y hacer justicia. Desde el nacimiento del Estado Moderno hasta después de la II Guerra Mundial, las víctimas habían sido un convidado de piedra en su propio proceso para evitar la venganza, pero desde entonces, en un mundo en el que la delincuencia ha crecido exponencialmente, ha surgido la víctima como sujeto activo dentro de la pareja criminal lo que implica tanto la concreta reivindicación de sus derechos, como la asunción de la alícuota parte de responsabilidad que pudiera corresponderle por el hecho padecido.

Con el aumento del papel de las víctimas en el proceso penal la administración pública tuvo que profesionalizar sus servicios, creándose las oficinas de atención a las víctimas tanto en la policía (Pecharromán 2007) como en las fiscalías (Ordóñez 2005). Asimismo, se abrieron dos opciones jurídico penales: por un lado, potenciando un nuevo derecho penal más autoritario basado en la determinación de duras y largas condenas acompañadas con el endurecimiento de las condiciones para su redención, y, por otro, generando un nuevo derecho penal definido como conciliador (Giménez Salinas 1999), basado en la mediación, comunicación y reparación por el victimario del daño ocasionado a la víctima, poniendo fin al proceso no ya con más penas o con más medidas de seguridad sino con una conciliación reparadora.

Tal vez, una estrategia de reconocimiento del daño causado por los terroristas a sus víctimas y de perdón de las víctimas a los terroristas pueda contribuir a mejorar las condiciones de vida de unas víctimas que muchas veces han sido sometidas a innecesarias segundas victimizaciones policiales, clínicas, psicológicas o judiciales, que otras tantas veces han recibido bienintencionadas atenciones clínicas, psicológicas y jurídicas e incluso cuantiosas indemnizaciones económicas; pero que nunca han comenzado a resocializarse para reinsertarse en la sociedad, nunca han comenzado el imprescindible proceso de desvictimización (Baca, Acheburúa y Tamarit 2006), máxime cuando los partidos políticos y los medios de comunicación siguen agitándolas para que no se duerman y mantengan intacto su dolor y, a ser posible, lo expresen a gritos, para poder calmarlas con una forma de expansión y endurecimiento del Derecho penal.

Es ejemplar que en Noruega no se pueda procesar al terrible asesino de la isla de Utoya porque sea un esquizofrénico y, por tanto, inimputable (Zazzali 2003). Los etarras, no eran unos esquizofrénicos y por eso hay centenares de ellos en la cárcel, pero sus víctimas, inocentes todas ellas por el carácter terrorista de sus victimarios, tienen derecho a recuperar la intensidad y normalidad de su vida y reincorporarse a la sociedad con la menor cantidad de odio posible para que el daño provocado por los terroristas no termine degenerando en la ruina, en un cáncer o en una paranoia.

4.4. El necesario retorno a la cordura penal

La violencia terrorista en general y la violencia etarra en particular la hemos pagado todos muy cara. Después de salir de una terrible dictadura y haber construido una de las democracias más avanzadas del mundo, la sociedad española se encontró con un recrudecimiento de la actividad terrorista que evidenciaba sus objetivos antidemocráticos, y que introdujo en la cultura política española el gusano del miedo.

Hacía muchos años que se había implantado y desarrollado la política de mano dura, de tolerancia cero, de empeoramiento de las condiciones de los internos en las cárceles, de abandono de políticas de reinserción social, de fomento de políticas de represión policial y prolongación de las condenas penales tanto en Estados Unidos como en Gran Bretaña, con apoyo de todos los partidos y de la opinión pública en general que quería que a los delincuentes se les tratara sin contemplaciones repudiando, por inútil, cualquier condescendencia penal (Garland 2005). Se puso de moda que el único tratamiento adecuado al delincuente era la pena y su aislamiento y que el gasto penitenciario individual y profesional para la resocialización y reinserción del penado era un despilfarro.

En España las cosas no están tan diáfanas, pero en parte por la expansión de la mancha de aceite anglosajona y, en parte, por el incremento de la delincuencia en general y la acción terrorista en particular, los partidos políticos, de izquierdas y de derechas, se hicieron sensibles a las voces de las víctimas (que durante siglos estuvieron marginadas por el derecho penal garantista en evitación de la venganza) y, especialmente en periodos electorales y ante el agenda setting programado por los medios de comunicación, se propusieron participar en una atolondrada carrera sobre cuál era el más duro con los delincuentes (Díez Ripollés 2007). En esta sociedad del riesgo llena de demandas supersticiosas de seguridad, los políticos encontraron en el potencial pedagógico inherente al derecho penal una herramienta comunicativa y publicitaria de primer orden y en vez de circunscribirlo a los menores asuntos posibles, dejando todas las competencias posibles al derecho civil de daños y al derecho administrativo sancionador, lo que decidieron fue lo contrario, es decir, invadir todo con el derecho penal (Bordas 2010), mediante su descomunal y estéril expansión y endurecimiento.

En definitiva, durante el gobierno de Aznar y más aún durante el de Rodríguez Zapatero se ha producido una inusitada y estéril expansión y endurecimiento del derecho penal que a nadie ha satisfecho (Muñoz Conde 2007). A pesar de expandirse, invadiendo lo que antes era derecho civil de daños o el derecho administrativo sancionador, y endurecerse hasta resultar extraño a la historia y la cultura política española, ni tan siquiera ha producido un aumento de la seguridad, sino solo un vacuo desahogo.

4.5. La reconversión industrial de los escoltas

Parece broma, pero es un asunto muy serio, el fin del terrorismo de ETA dejará a corto plazo sin trabajo a miles de escoltas privados, precisamente los mejor preparados, que si se recolocan desplazarán a sus compañeros de inferior categoría y especialización salvo que se incorporen a otros sectores, porque si terminaran en un contenedor de paro estructural no solo sería un problema social, sino que podría transformarse en un problema potencial de seguridad. Obviamente, no es el caso, pero se nos viene a la memoria que la desmovilización de las tropas patriotas que lucharon contra Napoleón fue una cantera importante de bandoleros, como ocurrió también en Sicilia con la MAFIA (Muerte a los Franceses Italia Adelante), que al fin y al cabo era una organización de seguridad de la nobleza italiana en su lucha contra la invasión francesa.

También nos acordamos de policías y militares de los países del Este que fueron abandonados a su suerte cuando se disolvieron las organizaciones a las que pertenecían y que engrosaron significativamente el crimen organizado actual, al que incorporaron tecnología y formación.

Actualmente en España hay 2.271 personas protegidas, concentrándose entre el País Vasco y Navarra el 65% de ellas. Obviamente, la razón fundamental de la protección de estas personas es que están o estaban amenazadas por ETA y si dicha amenaza desaparece, se extinguirá la necesidad de semejante protección. En términos generales, la seguridad privada, que sería mejor llamar seguridad concertada porque el titular del servicio siempre es el Estado y los vigilantes solo son agentes auxiliares, da empleo a más de doscientas cincuenta mil personas, unas cien mil más que la Guardia Civil y el Cuerpo Nacional de Policía juntos.

Por si al lector curioso le interesa, podemos decir que los 259.598 agentes de seguridad privada concertada registrados en diciembre de 2011, se distribuyen en las siguientes categorías y proporciones: Detectives privados: 2.451; Jefes de seguridad: 2.863; Directores de seguridad: 7.282; Escoltas privados: 30.961; Vigilantes de explosivos: 18.311; Vigilantes de seguridad: 188.018; Guardas de campo: 9.712

En el último año se ha acreditado un 9% más de agentes de seguridad privada, lo que demuestra su crecimiento general, máxime en una sociedad del miedo como la nuestra. Esta tendencia creciente es posible que se quiebre en el caso de la categoría de los escoltas privados por extinción de uno de sus principales cometidos: la protección de los amenazados por ETA. En este sentido, la Asociación Española de Escoltas, ASES, ha hecho saber a la opinión pública que según sus análisis, su actividad sigue siendo urgente y necesaria porque da la razón a sus protegidos cuando no confían en el cese definitivo de la actividad armada de ETA.

Aunque ETA se extinga y desaparezca el nicho de seguridad demandada correspondiente a la inseguridad que generaba, no implica que se desperdicie la formación, especialización y actitudes de estos agentes de seguridad privada de élite, que podrían reconvertirse en otras categorías de vigilantes de seguridad o incluso asignando a la categoría de escoltas otras funciones de protección más ambiguas pero igualmente eficaces como las labores de contravigilancia, que bien pudieran tener interés en el caso de graves amenazas en el ámbito de la violencia de género, o incluso permitiéndoseles realizar tareas de seguridad no uniformada en centros comerciales y hoteles, hasta ahora reservadas exclusivamente a los detectives privados.

2 http://www.elpais.com/articulo/sociedad/Colaboracion/quien/elpepisoc/20110509elpepisoc_1/Tes

5. CONCLUSIÓN

Durante el mandato de Rodríguez Zapatero, sin que se haya podido apuntar electoralmente el tanto, se ha producido la derrota definitiva de ETA (la militar, la político militar ya se disolvió en tiempos de Calvo Sotelo), que ante la presión policial y judicial se ha visto obligada, para desahogo de la izquierda abertzale, a tirar la toalla, abandonar definitivamente el camino de las armas, para seguir defendiendo, indirectamente, su alternativa KAS por procedimientos pacíficos y democráticos.

ETA no se ha disuelto, no ha entregado las armas, no ha pedido perdón a las víctimas y no ha dado instrucciones a sus miembros para que colaboren con la justicia en el esclarecimiento de las causas pendientes. No lo ha hecho ni lo va a hacer mientras no alcance sus objetivos políticos o se le dé una salida honrosa, cosa que tampoco va a ocurrir; es decir, ETA sí va a dejar de matar, pero solo se disolverá en el tiempo, como el GRAPO o el FRAP, se va a extinguir, con la esperanza de que sus nietos de la izquierda abertzale alcancen pacíficamente los objetivos políticos que ella nunca llegó ni a rozar.

ETA ha dejado de ser un peligro para la seguridad del Estado y para la seguridad ciudadana, pero sigue constituyendo una de las dos semillas del nacionalismo vasco que pretenden separar a Iparralde de Francia y a las tres provincias vascas y a Navarra de España.

CAPÍTULO 17

LA INSOPORTABLE LEVEDAD DE LA POLÍTICA EUROPEA DE ESPAÑA (2008-2011)

JOSÉ IGNACIO TORREBLANCA

UNED

1. INTRODUCCIÓN

El argumento principal de este capítulo es que la política europea del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero ha carecido de un modelo coherente que inspirara y, a la vez, explicara las medidas e iniciativas adoptadas. El indudable europeísmo del presidente y su equipo de gobierno, se argumentará, ha ofrecido una sólida plataforma desde la que aproximarse a todo lo europeo. A cada nuevo desafío, fuera la inmigración, la crisis financiera o la política exterior, «más Europa» ha sido la respuesta predeterminada. Sin embargo, en numerosas ocasiones, más allá de esa respuesta fundamentalmente intuitiva, las políticas que se han seguido han carecido de elaboración y han sido de carácter reactivo. El resultado es que las decisiones y tomas de posición se han acumulado sin mucho orden ni coherencia entre ellas, siendo más el resultado de respuestas concretas a situaciones coyunturales que la consecuencia de un diseño preestablecido de acuerdo con una jerarquía de intereses y prioridades. El efecto ha sido una amalgama en la que, junto con grandes iniciativas europeístas, han convivido tomas de posición en el ámbito de la política exterior que han alejado a España de sus socios europeos.

2. LÍDERES Y CONTEXTOS

Para elaborar el balance de una política o una actuación de gobierno es imprescindible ponderar equilibradamente el peso relativo tanto de los liderazgos como de los contextos en los que se desenvuelven dichos liderazgos. Ambos elementos, liderazgo y contexto, marcan las fronteras en las que se desenvuelve una política. Un liderazgo hábil puede fracasar por culpa de un contexto adverso y, de la misma manera, un contexto favorable puede disimular muy eficazmente las limitaciones del liderazgo. En el mejor de los casos, un líder exitoso en un contexto favorable maximizará los rendimientos de una política mientras que, en el peor de los casos, un líder sin capacidad, enfrentado a un contexto adverso, sufrirá enormemente a la hora de lograr sus objetivos. Pero además, como resulta que tanto los liderazgos como los contextos son dinámicos, y pueden tanto evolucionar como involucionar en función de acontecimientos inesperados, las fronteras de una política dada nunca son fijas, sino móviles, y se expanden y contraen sin mucho orden.

En el caso que se analiza aquí, la política europea de España en la segunda legislatura del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, cabe decir que la interacción entre los elementos de liderazgo y contextuales ha sido de carácter negativo, es decir, por un lado, las limitaciones en el liderazgo no han permitido remontar un contexto europeo sumamente adverso para las preferencias del gobierno y, a la vez, por otro lado, ese contexto adverso ha tenido el efecto de hacer visible hasta un grado máximo esas limitaciones en el liderazgo. Con un presidente del gobierno que deliberadamente ha elegido estar en la segunda fila de la política europea, prefiriendo no fajarse directamente en la conformación de los grandes acuerdos que impulsan la UE, y un ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación cuyo campo de actuación y orientación profesional principal ha estado siempre más orientado hacia el Mediterráneo y Oriente Próximo, la política europea de España ha carecido liderazgo y visibilidad, tanto dentro como fuera del país.

En paralelo, iniciativas como la Alianza de Civilizaciones, la retirada de Kosovo o la ausencia de una política coherente en las cuestiones relacionadas con la promoción de la democracia o los derechos humanos (visible desde Cuba a Marruecos, pasando por la China o Guinea Ecuatorial) han convertido a España en un socio con una agenda exterior paralela no siempre compatible con la de sus principales socios europeos. Como ha señalado Ignacio Molina (2011), esta confusión, que ha dado lugar a algunas significativas desviaciones de la política europea de España con respecto a la de sus socios, permite hablar, aunque sea parcialmente, de «deseuropeización» y, en un sentido más amplio, hasta de «una década perdida».

Así, pese a la voluntad de emprender una política exterior «de principios», manifestada en el importante discurso pronunciado por José Luis Rodríguez Zapatero (2008) en el museo del Prado al inicio de su segunda legislatura, la realidad es que, durante esa legislatura la política exterior ha ofrecido una extraña y en ocasiones incompresible amalgama entre el más clásico realismo político, visible en las relaciones con la China y Rusia y en el predominio de los intereses económicos, junto con un normativismo muy acentuado, visible en el indudable compromiso con la política de ayuda desarrollo y el sostenimiento de todo tipo de iniciativas e instituciones multilaterales relacionadas con la pobreza y la inequidad global.

Para ser justos, hay que señalar que el contexto europeo (y nacional) en el que se ha desarrollado la segunda legislatura ha sido sumamente adverso y desfavorable para el ejercicio de la política europea. Pese a la evidencia de que el modelo de política europea sobre el que España había venido actuando desde 1986 estaba agotado, el gobierno se dejó llevar por la inercia, identificando de forma errónea el necesario cambio de orientación respecto a la política europea de José María Aznar (1996-2004) con la vuelta a las políticas desarrolladas por los socialistas en la primera parte de los noventa (Barbé, 1999; Closa y Heywood, 2004; Powell, Torreblanca y Sorroza, 2005; Powell, 2008).

No obstante, por más que se quisiera enlazar con las exitosas políticas europeas de los gobiernos de González, el cambio en las circunstancias (europeas y españolas) lo hicieron imposible. El resultado es que, aunque la primera legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero ya había mostrado que el modelo de política europea de los socialistas estaba agotado, el gobierno continuó por la misma senda. El resultado de esta inercia, que dominó los dos primeros años de legislatura, es que la conceptualización y planificación de la presidencia europea, que a España le correspondía ejercer durante el primer semestre de 2010, se hizo sobre la base de unos parámetros caducos, que muy escasamente respondían a las necesidades europeas o españolas y que, en su mayor parte, estaban orientadas a la satisfacción de necesidades de política interior y sometidas a consideraciones de cálculo electoral (Alberich y Vaquer, 2009).

Así, víctima del éxito de los anteriores gobiernos de España en las sucesivas presidencias europeas (1989, 1992 y 2002), el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero obvió, primero, que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa implicaba un cambio de primer orden en cuanto a la visibilidad y capacidad de liderazgo del presidente del gobierno y del ministro de Exteriores y, segundo, que el peso internacional de la Unión Europea había retrocedido de forma tan ostensible que fiar el éxito de la presidencia a la celebración de una serie de grandes cumbres internacionales constituía, como se demostró posteriormente, una estrategia muy arriesgada. El resto de la historia es conocido, tanto por reciente como por dramático, pues España salió de una presidencia sin mucho lustre para embarcarse posteriormente en una crisis económica de primera magnitud que supondría un nuevo debilitamiento de su imagen internacional, liderazgo y capacidad de actuación.

Al final de su mandato, como en tantos otros ámbitos, el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero se vio obligado a imponer un súbito y radical cambio de rumbo y aceptar, sin contrapartidas, las medidas económicas requeridas desde Bruselas. De esa manera, aunque el gobierno hubiera apostado durante toda la legislatura por ofrecer una salida europeísta y socialdemócrata a la crisis económica y financiera, en la práctica tuvo que asistir impotente al refuerzo del directorio franco-alemán, a costa del debilitamiento de las instituciones europeas, así como a la imposición desde Bruselas y Frankfurt, sede del Banco Central Europeo, de una lógica de austeridad y rigor presupuestario.

La modificación del artículo 135 de la Constitución con el objetivo de incluir la llamada «regla de oro del déficit» resume quizá muy acertadamente la debacle que ha sido esta segunda legislatura en términos de política europea y cierra, en lo que a Europa se refiere, los dos mandatos de José Luis Rodríguez Zapatero de una forma tan amarga como paradójica: en donde 2004, la política europea de España buscaba impulsar mediante un referéndum la ratificación de la Constitución europea y la modificación de la Constitución española para dar adecuada cabida al nuevo modelo de integración surgido de la Convención constitucional (2002-2004), 2011 se cerraba con una modificación de la Constitución que reemplazaba la unión política, objetivo histórico de los socialistas españoles, por una estrecha unión de austeridad fiscal y presupuestaria situada en las antípodas de las preferencias de los socialistas y de las necesidades de España. Así pues, en este como en otros ámbitos, el contraste entre los objetivos iniciales de la legislatura y lo efectivamente logrado no puede más que concluir que la legislatura se cerró con la amarga sensación de una gran desilusión.

3. EL RETORNO AL CORAZÓN DE EUROPA

Para entender adecuadamente los obstáculos y limitaciones enfrentados por la política europea del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero durante su segunda legislatura es ineludible adentrarse, aunque sea brevemente, en el contexto político, tanto europeo como nacional, que marcó la primera (2004-2008). Este ejercicio es necesario no solo por razones de contextualización, sino porque existe una notable continuidad entre ambas legislaturas. En la práctica, como se argumentará, no solo nos encontramos ante el hecho de que las líneas maestras de la política europea desarrollada durante la segunda legislatura fueron tendidas en la primera, sino ante la evidencia de que el fracaso relativo de la política europea del gobierno de Zapatero durante su segundo mandato, que constituye la principal línea argumental de este capítulo, hunde sus raíces en las decisiones tomadas durante esa primera legislatura.

La llegada al poder, en 2004, de José Luis Rodríguez Zapatero, tiene lugar sobre el trasfondo de una política europea polarizada y politizada. Si en el pasado, España había logrado un gran consenso en torno a su participación en las dos principales instituciones internacionales que articulan su política exterior y sus compromisos internacionales (la OTAN y la UE), ese consenso había quebrado en la secuencia de decisiones que siguieron a los acontecimientos del 11S y la posterior decisión de la Administración Bush de imponer una respuesta basada en una lógica de guerra (la llamada «guerra contra el terror») y, a su vez, reconfigurar el mapa del Oriente Próximo mediante el uso la fuerza.

La decisión del gobierno de Aznar de sumarse a la coalición internacional que apoyó la guerra del Iraq, diplomáticamente primero desde la plataforma que a España concedió el ser miembro del Consejo de Seguridad en aquellos momentos, y posteriormente, una vez concluida la invasión, al despachar un contingente militar al Iraq, fracturó la política y la sociedad española de una forma solo comparable a lo que había supuesto, a principios de los años ochenta, la adhesión a la OTAN. En aquel entonces, una vez superadas las divisiones que provocó la adhesión a la OTAN, gobierno y oposición mantendrían en equilibrio y bajo consenso las políticas desarrolladas en el pilar atlántico, base de la relación bilateral con EEUU en el marco de la OTAN, y el pilar europeo, manifestado vía la UE y el constante apoyo al proceso de integración. Incluso, cabe recordar, la primera intervención militar de las Fuerzas Armadas españolas de la democracia en el exterior, desarrollada en febrero de 1999 al participar la fuerza área española en las operaciones militares contra el régimen serbio de Slobodan Milosevic en el contexto de la guerra de Kosovo, tuvo lugar bajo el máximo consenso entre los dos principales partidos políticos.

Aunque a veces tendamos a olvidarlo, cabe recordar que la guerra del Iraq y el unilateralismo de la Administración Bush no enfrentó a los estadounidenses y a los europeos. Para desgracia de Europa, dividió y enfrentó a los europeos entre ellos. Como se puso de manifiesto en la carta conjunta firmada por Jose María Aznar, Jose Manuel Durão Barroso, Silvio Berlusconi, TonyBlair, Vaclav Havel, Peter Medgyessy, Leszek Miller y Anders Fogh Rasmussen, en el Wall Street Journal el 30 de enero de 2003 bajo el provocador título de «United We Stand», la fractura no solo recorrió las divisorias entre nuevos y viejos miembros, sino también entre el centro y la periferia y el Norte y el Sur. De ahí que, aunque los socialistas, todavía en la oposición, acusaran al gobierno popular de haber abandonado los consensos básicos de la política exterior española, el hecho de que Francia y Alemania lideraran la oposición a los EEUU no significaba ni mucho menos que Europa estuviera unida. Más bien al contrario, como se demostraría entonces, en la fase diplomática y, posteriormente, en la fase militar y de ocupación, al menos tres grandes de la UE (el Reino Unido, España e Italia) estaban dispuestos a secundar sobre el terreno (iraquí) a Estados Unidos.

Esta breve incursión en lo acontecido en torno a la guerra del Iraq y la política exterior de España sirve para enmarcar el sentido que en 2004 adquirió la promesa electoral del Partido Socialista de «volver al corazón a Europa», una línea de actuación que se convertiría en el eje principal y prioridad de la actuación del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero una vez en el poder. El gobierno socialista se fijaría como objetivo apartar a España de la coalición atlantista en la que los populares la habían situado, en compañía del Reino Unido, pero también de un gran número de países de la ampliación, además de Portugal, Italia y otros como Dinamarca y los Países Bajos, y a alinearse con la Francia de Jacques Chirac y la Alemania del Canciller Schröder, los dos países que mejor representaban el modelo de integración europea en el que los socialistas creían (Roy, 2005).

Recuérdese que, por entonces, ese modelo de integración europea se estaba articulando en las negociaciones intergubernamentales en torno al Tratado por el que establecería una Constitución Europea, negociaciones que siguieron a la Convención europea 2002-2004 que preparó el Tratado. No obstante, aunque el gobierno de Zapatero hiciera del Tratado Constitucional el emblema de su política europea, lo cierto es que de los 448 artículos de que constaba el Tratado, el gobierno de Aznar había negociado y cerrado 447, solo quedando pendiente de cerrar el referido a la fórmula mediante la cual se articularía el nuevo sistema de doble mayoría por el que se regirían en lo sucesivo las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión. La fórmula había sido objeto de contestación por parte de Polonia y España por entender estos que les restaba poder respecto a la fórmula acordada en el Tratado de Niza, junto con la eventual inclusión en el Preámbulo del Tratado de una referencia al papel del cristianismo en la conformación de la cultura, la historia y los valores europeos, que también había concitado una importante polémica.

En la práctica, incluso la decisión de reforzar el proceso de ratificación del texto mediante un referéndum, el primero que sobre la cuestión europea tendría lugar en España, y la búsqueda de una fórmula para revisar la Constitución española y actualizarla a la luz de los avances registrados en el proceso de integración europeo, estaban ya encima de la mesa y eran objeto de consenso entre populares y socialistas. Por tanto, siendo cierto que populares y socialistas chocaron frontalmente en torno a la política de seguridad y las relaciones con los Estados Unidos, no deja de ser menos cierto que, pese al conflicto del Iraq y a la completa falta de sintonía entre Aznar, Chirac y Schröder, la política europea de ambos estuvo siempre más cerca de lo que pareció, al menos en lo referido al gran proyecto que representaba el Tratado constitucional.

En consecuencia, una vez que, nada más al llegar al poder, el gobierno socialista procediera a retirar las tropas del Iraq y despejar las negociaciones de la Constitución europea al aceptar la fórmula de doble mayoría que le propusieron sus socios, la política europea de España volvió a sus cauces normales de consenso. La solidez de ese consenso se puso inmediatamente de manifiesto en la votación parlamentaria de la ley orgánica que ratificaba el Tratado constitucional europeo, que registró una aprobación masiva, con solo 17 votos en contra en el Congreso. Consenso que continuó en la convocatoria y desarrollo posterior de la campaña del referéndum consultivo celebrado en febrero de 2005, donde, una vez más, ambos partidos llevaron a cabo una campaña sumamente consensual a favor del «sí», que finalmente se impondría de forma abrumadora, aunque, eso sí, con una elevada abstención.

Por tanto, lo que le ocurrió al gobierno socialista en la primera legislatura, y que explica en gran parte las dificultades y fracasos de su política europea, que permearon toda la primera legislatura y contaminaron por completo la segunda, es que su retorno al corazón de Europa fracasó, dejando en suspenso y sin asideras la política europea del gobierno. Ese fracaso no le es imputable, pero condicionó toda su agenda posterior, ya que este se vio sumamente limitado a la hora de trasladar a la realidad sus deseos de activismo europeo. Dicho en otros términos, el gobierno socialista diseñó una política europea coherente con sus intereses, principios y necesidades, pero la Europa sobre la que se predicaba dicha política dejó de existir el 30 de marzo de 2005 cuando los franceses dijeron claramente «no» al Tratado constitucional europeo, a los que siguieron, dos días después, los neerlandeses.

Desde los fatídicos referendos de marzo-abril de 2005 hasta la entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 de una nueva versión de ese Tratado (el Tratado de Lisboa), la política europea del gobierno socialista y su retorno al corazón de Europa quedó en suspenso, supeditado a los avances en un proyecto institucionalmente colapsado y a un eje franco-alemán políticamente agotado. Para colmo del infortunio socialista, cuando el eje franco-alemán echó a andar de nuevo, lo hizo bajo una batuta (Merkel en Alemania y Sarkozy en Francia) para la cual el principal activo internacional de José Luis Rodríguez Zapatero (sus tensiones con la Administración Bush a costa de la retirada del Iraq) tendría un escaso valor.

Siendo tanto Merkel como Sarkozy dos atlantistas convencidos, el deseo de estrecho alineamiento con Alemania y Francia que Zapatero había manifestado produciría una cierta incomodidad en los nuevos líderes instalados en Berlín y París, partidarios de pasar página en torno a la guerra del Iraq y las desavenencias con Washington. Por tanto, mientras Zapatero hacía lo posible por situarse en el «corazón de Europa», tanto Sarkozy como Merkel se apresuraban a enterrar la guerra del Iraq, el primero sacrificando los principales principios de la política de seguridad de Francia al integrar a Francia en la estructura militar de la OTAN, la segunda congraciando a Alemania con Estados Unidos mediante una rápida visita a Washington y el incremento sustancial de la contribución alemana al despliegue de la ISAF (OTAN) en el Afganistán. Esa incomodidad de Francia y Alemania con su perfil y reputación anti-Bush crecería con el tiempo, especialmente después de la inesperada reelección de Bush para un segundo mandato y la consiguiente decisión de su Administración de recomponer sus relaciones con los principales socios europeos, una oferta que ni se extendió a Zapatero ni que Zapatero, por razones de coherencia, buscaría.

4. UNA LEGISLATURA EN SOLEDAD

Consciente de que la primera legislatura se había saldado con un fracaso relativo en el ámbito exterior, y también consciente del bajo perfil exterior de Zapatero durante la primera legislatura, el gobierno intentó imprimir un nuevo rumbo a la segunda legislatura. Con el fin de recuperar la iniciativa perdida, decidió presentar en público y ante una audiencia especializada las líneas maestras de su política exterior, haciéndose acompañar por el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan.

El discurso, pronunciado en el auditorio del Museo del Prado, haría hincapié en los principios, los valores, el diálogo y el derecho internacional, reivindicando así las líneas maestras de la política exterior durante la primera legislatura. «Creo en una política exterior con la que el nombre de España sea sinónimo de solidaridad, de justicia, de humanidad en todos los rincones del mundo», diría Zapatero resumiendo sus aspiraciones en cuanto a lo que habría de ser el legado de su gobierno en materia de política exterior (Rodríguez Zapatero, 2009).

En el discurso, Zapatero articulaba un política exterior novedosa, con un perfil propio, que ya no tendría como única referencia, como había sido el caso en 2004, el retorno a la política exterior de los gobiernos socialistas de la década de los noventa. Aquí, se intentaba ordenar y dar coherencia a las medidas en las que se había centrado la acción internacional de Zapatero durante su primera legislatura: la Alianza de Civilizaciones, representación del rechazo al «choque de civilizaciones» practicado por Bush; la lucha contra la pobreza y el intento de reforzar el multilateralismo y las instituciones y principios de las Naciones Unidas, que llevaría al gobierno a elevar sustancialmente la ayuda al desarrollo y comprometerse a fondo con numerosas iniciativas (el fondo del agua, la alianza contra el hambre, el fondo global contra el SIDA) (Powell, 2011a).

Sin embargo, aunque en su discurso Zapatero articuló una política exterior novedosa, al menos en cuanto a la aparición de elementos inéditos, el rumbo de la legislatura discurriría por otros derroteros. De hecho, Zapatero inauguraría su segunda legislatura en unas circunstancias sumamente adversas. Por un lado, su retorno al corazón de Europa se había truncado tanto por el fracaso del Tratado constitucional como por el cambio en el liderazgo franco-alemán y la inesperada continuidad de la Administración Bush. Si la legislatura de 2004 se había abierto con la ilusión de poder reemplazar rápidamente el alineamiento atlántico de Aznar con un papel de liderazgo en el núcleo integracionista europeo, la legislatura de 2008 se abriría bajo el signo de una Europa desmoralizada por su incapacidad de sacar adelante su gran proyecto institucional y dar salida a la ampliación de 2004, que había llevado a la UE de 15 a 25 miembros.

Por otro, en dos de los principales escenarios donde se pondrían a prueba la recomposición de las relaciones transatlánticas y donde los Estados europeos jugarían a congraciarse con la segunda Administración Bush, Kosovo y el Afganistán, el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero decidió desde un primer momento jugar con una mano atada a la espalda y adoptar una papel de pasividad, cuando no directamente obstruccionista.

En Kosovo, con su negativa a reconocer al gobierno que proclamara la independencia en febrero de 2008, España impediría la emergencia de un consenso europeo, con gran merma de su credibilidad en las principales capitales europeas que, aún comprendiendo los constreñimientos que imponía la situación interna en España, no terminaron de entender el activismo internacional de España y de su ministro de Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, que inexplicablemente decidió, en lugar de adoptar un perfil discreto, hacer de un asunto marginal para la política de seguridad española una cuestión de principios que le enfrentaría constantemente con sus socios europeos y dañaría sus posibilidades de reconciliación con los Estados Unidos. Seguidamente, la decisión tomada en marzo de 2009 de retirar el contingente español de Kosovo, una decisión que tomó por sorpresa tanto a los EEUU como al resto de los aliados de la OTAN y de la UE allí desplegados, socavó aún más la imagen de España ante sus socios. Como fue el caso del descrédito en el que incurrió España al presentarse como parte litigante en el Tribunal de La Haya en contra de sus socios europeos para forzar una manifestación del Tribunal contra la ilegalidad de la declaración unilateral de independencia de Kosovo a sabiendas de que dicho paso suponía poner las necesidades de política interior de España por delante de la política exterior europea, que buscaba a toda costa la estabilidad en los Balcanes y el éxito de la misión europea EULEX en el terreno (Almqvist, 2009; Molina, 2011; Sebastian, 2010).

En un sentido parecido, en el caso del Afganistán, el otro gran escenario en el que los europeos decidieron dejar atrás el pasado, restaurar sus relaciones con Estados Unidos y revalidar el papel de la OTAN, España participó siempre de forma muy ambigua, sin ninguna capacidad o interés en ocultar su incomodidad con su presencia en dicho país. Como dejaban claro los sondeos de opinión (BRIE-Elcano 2009), si la misión en el Afganistán tenía algún apoyo en la opinión pública, este provenía más bien del centro-derecha que de los votantes y simpatizantes del PSOE, que con razón consideraban que la presencia de militares españoles allí no terminaba de encajar con la filosofía y principios que, al menos retóricamente, inspiraban la política exterior y de seguridad de Zapatero.

Por tanto, si en 2004 Zapatero podía comenzar su andar europeo con optimismo e ilusión, a comienzos de 2008, según se abría la segunda legislatura, la política europea se enfrentaba a una pendiente muy pronunciada, una pendiente cuya superación hubiera requerido de unos instrumentos e instituciones, también de un equipo ministerial en Exteriores, completamente distinto del que estaba disponible en ese momento. Con un modelo europeo agotado y una política europea que no había interpretado correctamente esas señales de agotamiento, era lógico esperar que la segunda legislatura de Zapatero cosechara más frustraciones que satisfacciones. Para colmo del infortunio, la degradación de la capacidad de hacer política europea se vería acelerada por una crisis económica importada desde el exterior, que también fue incorrectamente leída y traducida.

Así pues, la Unión Europea en la que José Luis Rodríguez Zapatero tendría que ejercer su europeísmo durante su segunda legislatura estaría dominada en su primera fase (2008-2009) por la crisis institucional, y en su segunda (2010-2011) por la crisis económica sin que, en ninguno de esas dos fases el papel de España pudiera ser de liderazgo. Más bien al contrario, la segunda legislatura de Zapatero estuvo caracterizada por una doble soledad internacional.

La primera soledad, la atlántica, quedó de manifiesto en la cumbre de la OTAN celebrada en Bucarest en abril de 2009, que escenificó la recomposición de las relaciones entre Francia y Alemania y los Estados Unidos. La segunda soledad, la europea, fue evidente en la decisión de no sumarse en febrero de 2008 a los otros 22 Estados europeos que reconocieron Kosovo y, lo que es peor, en las actuaciones posteriores del gobierno, convertido en parte litigante en las Naciones Unidas a favor de la causa serbia. Que, por unas razones o por otras, España hubiera quedado alineada dentro de la UE con Chipre, Malta, Grecia y Eslovaquia y en la ONU con la China y Rusia, hubiera debido hacer saltar las alarmas tanto en la Moncloa como en el Ministerio de Exteriores o en el PSOE. Sin embargo, el gobierno, incapaz de cambiar de rumbo, siguió aferrado a la política exterior sumamente ideologizada que había puesto en marcha en la primera legislatura. Así que, más que proceder a revisar sus planteamientos, prefirió fiarlo todo al cambio en el contexto internacional que previsiblemente traería la desaparición de Bush y su sustitución por Obama. No obstante, aquí también se equivocaría el gobierno español, interpretando erróneamente que la llegada de Obama supondría, primero, un cambio radical de orientación en la política exterior de los EEUU y, segundo e indirectamente, una reivindicación de la política exterior española, que vería entonces premiada su larga trayectoria en el desierto atlántico.

Así pues, durante el primer año de la legislatura, el 2009, el gobierno dejó su política exterior en espera de dos acontecimientos que habrían de permitirle ganar el territorio perdido, tanto el ámbito atlántico como en el europeo. El primero sería la llegada de Obama al poder en los Estados Unidos, el segundo la oportunidad que brindaba la presidencia rotatoria de la UE, que España estaba destinada a ejercer en el primer semestre de 2010.

5. UNA PRESIDENCIA FALLIDA

El gobierno de Zapatero había depositado grandes esperanzas en la capacidad de la presidencia europea de restaurar el liderazgo internacional de Zapatero, un liderazgo puesto continuamente en entredicho desde diversos medios, nacionales y europeos (Areilza y Torreblanca, 2009; Grant, 2009; Ortega, 2008; Youngs, 2010).

Después del ostracismo al que la Administración Bush había sometido a España, la coincidencia de la presidencia europea en manos de España con la inauguración del primer mandato del presidente Obama, ofrecía a Zapatero una inmejorable oportunidad de reivindicar su liderazgo internacional y su apuesta ideológica a favor de una política internacional progresista. Pero la promesa del presidente Zapatero de llevar a cabo una presidencia europea «transformadora» (Rodríguez Zapatero, 2009) y no meramente de gestión, realizada en los meses previos al lanzamiento de la presidencia, se demostraría sumamente difícil de llevarse a la práctica.

Retomando la idea sobre la importancia de la interacción entre los contextos y el liderazgo con la que abría este capítulo, España iniciaría su presidencia europea en un momento de máxima confusión internacional. Esta confusión se articulaba en torno a tres polos: primero, el intento de lograr un asiento permanente en el G-20; segundo, el marasmo europeo, que había dejado en vilo hasta un mes antes de la presidencia la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; y, tercero, la crisis económica, que se llevaría por delante gran parte de los objetivos inicialmente marcados por España y, en gran medida también, su prestigio (Torreblanca, 2010a).

A la confusión generada por el contexto se añadiría un doble error estratégico. Primero, no ser conscientes de que, a comienzos de 2010, el prestigio internacional de la Unión Europea estaba bajo mínimos (Barbé, 2011; Torreblanca, 2011). En el verano de 2008, nada más comenzar la segunda legislatura, Rusia invadía Georgia. Cierto que Moscú pudo argüir que lo hacía en respuesta al intento de Tiblisi de tomar por la fuerza la capital de Osetia del Sur, pero la verdad es que Rusia pasó por encima de toda una década de acuerdos europeos de seguridad interpretando a su manera el caso de Kosovo para terminar imponiendo una secesión de Osetia del Sur, y de paso de la vecina Abjasia, sin ninguna cobertura de las Naciones Unidas y sin permitir fuerzas de paz internacionales sobre el terreno. Luego, en el otoño de 2008, China se permitió cancelar su cumbre bilateral con la UE como protesta por la asistencia de Sarkozy a una reunión de Premios Nobel entre los que se encontraba el Dalai Lama. E inmediatamente después, en diciembre de 2008-enero de 2009, Israel puso en evidencia la debilidad de la UE al desencadenar una brutal operación contra Gaza que tomó a la UE con el paso cambiado entre la hiperactiva presidencia francesa y la escéptica e inoperante presidencia checa. Una debilidad internacional que fue también perfectamente visible en las negociaciones sobre cambio climático en Copenhague, donde la UE fue humillada precisamente en unos de los campos, el cambio climático, donde más orgullosa y confiada en su liderazgo mundial se sentía.

El segundo error estratégico que afectaría decisivamente a la presidencia tendría que ver con el no haber anticipado adecuadamente que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa despojaba automáticamente a la presidencia rotatoria del aspecto más ansiado por el gobierno: la representación internacional de la UE. Con el nuevo Tratado en la mano, Zapatero ya no sería el presidente del Consejo, sino el belga Herman Van Rompuy, elegido para un mandato de dos años y medio en noviembre de 2009. A su vez, el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, ya no presidiría a sus colegas de Exteriores en lo relacionado con la política exterior de la UE, sino solo en la vertiente exterior ya que el nuevo Tratado segregaba los temas de política exterior del Consejo de Asuntos Generales, creando un Consejo de Política Exterior cuya presidencia permanente residiría en la nueva Alta Representante de la Unión Europea para la Política Exterior y de Seguridad, la británica Lady Ashton, que también había sido nombrada en noviembre de 2009 para el nuevo puesto. Aquí también, el europeísmo de Zapatero cayó víctima de la improvisación pues al aceptar la lógica por la cual los gobiernos socialistas nombrarían al Alto Representante para la Política y Exterior y los conservadores al Presidente del Consejo, dejó en manos del Reino Unido un puesto clave, que iría a parar a alguien sin experiencia previa, como Catherine Asthon, en detrimento de otros candidatos mucho mejor preparados que podrían haber desempeñado ese puesto con mayor acierto. Paradójicamente, España sería una de las primeras víctimas de ests decisión de nombrar a Ashton, ya que la incapacidad de ésta de establecer su autoridad y poner en pie un servicio de acción exterior europeo que mereciera su nombre perjudicarían a España singularmente.

A la confusión en el contexto y estos dos importantes errores estratégicos, habría que añadir la confusión entre arenas y lógicas, por cuanto la presidencia europea entremezclaba de forma no muy clara prioridades políticas nacionales como el cambio de modelo productivo, la innovación y la equidad, por un lado, y las prioridades europeas, que tenían una dimensión y ambición distinta (mejorar los instrumentos de gobernanza económica, regular los mercados financieros, salvaguardar el mercado interior, preservar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, PEC, y completar la extensión de la zona euro, entre otras). La saga relativa a la «orden europea de alejamiento», donde el gobierno español quiso exportar, sin mucho éxito y con notable controversia con la Comisión Europea, sus políticas de lucha contra la violencia de género al ámbito europeo, fue sin duda un buen ejemplo de hasta qué punto la política europea, en lugar de tener una entidad por sí misma, se había convertido, parafraseando a Clausewitz, en «la continuación de la política nacional por otros medios».

Pero el aldabonazo definitivo para el gobierno español provino precisamente de donde menos se esperaba y, a la vez, más daño político podía causar: Obama. El nuevo presidente de Estados Unidos, a pesar de sus credenciales demócratas y de disfrutar de una inmensa popularidad en Europa representaba una nueva generación de políticos estadounidenses, una generación mucho más orientada hacia Asia y a los desafíos que el siglo XXI presentaría. Así, aunque Europa siguiera siendo importante para los Estados Unidos, si había algo de lo que los estadounidenses estaban cansados era de tener 27 interlocutores al otro lado del Atlántico, todos reclamando un trato y consideración especial sin, por otra parte, recibir grandes contrapartidas a cambio en aquellas materias de interés estratégico para los Estados Unidos, como el gasto en defensa o el apoyo al despliegue de la OTAN en el Afganistán (Tovar, 2010; Shapiro and Witney, 2009).

Por tanto, aunque el desplante de Obama a Zapatero, al anunciar que no visitaría Madrid durante la presidencia española, no fue un gesto hostil dedicado específicamente a Zapatero, sí que puso de manifiesto que España no era un país relevante para los Estados Unidos por sí mismo, sino solo en el marco de la OTAN y de la UE, que Washington quería ver reforzadas para evitar precisamente tener que tratar individualmente con los 27 estados. Dicho de otra manera, aunque la decisión de Obama de limitar su asistencia a las cumbres europeas fuera más que comprensible dada la escasa utilidad que estas citas tenían para la política exterior estadounidense, caben pocas dudas de que Obama sí que hubiera ido a París, Londres o Berlín caso de haber estado la presidencia europea en manos de Francia, Reino Unido o Alemania. Al final del día, el desplante de Obama ponía de manifiesto que ni la política europea ni atlántica de Zapatero tenían la suficiente entidad como para garantizar a España una interlocución de primer orden con los Estados Unidos. Que Zapatero no pudiera igualar con Obama el nivel de relaciones que Aznar había disfrutado con Bush sería, desde luego, un motivo de frustración importante durante toda la segunda legislatura. Pero el gobierno, en lugar de revisar aquellas decisiones que más fricción habían causado con EEUU (entre ellas, la retirada de las tropas españolas de Kosovo en marzo de 2009 o la pretensión, al comienzo de la presidencia, de levantar el embargo de armas a la China), prefirió ignorar las señales que apuntaban a que la relación bilateral con Obama no era, en el fondo, tan buena como se pretendía.

Para empeorar las cosas, el desplante de Obama coincidía con una crisis económica que ya estaba pasando factura a la capacidad de actuación y liderazgo de la presidencia española. Y, al mismo tiempo, como consecuencia de la debilidad internacional de la UE, las otras dos grandes cumbres internacionales con las que la diplomacia de Zapatero había querido hacer visible la vuelta de España a la primera fila europea se convirtieron en una pesadilla política.

Primero, la cumbre con los países de la Unión por el Mediterráneo naufragó, teniendo que posponerse sine die. El aplazamiento fue particularmente difícil de digerir para España teniendo en cuenta las ingentes energías invertidas por el ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, Miguel Ángel Moratinos, en lograr convertir a España en un actor principal del proceso de paz en Oriente Próximo y de la política mediterránea de la UE. Una vez más, el gobierno de Zapatero quiso reeditar los éxitos exteriores de los gobiernos socialistas, donde el propio Moratinos había jugado un importante papel, sin darse cuenta de que el contexto internacional y con él el papel de España habían cambiado por completo.

El resultado fue la puesta en evidencia de una política mediterránea que, pese a estar anclada en el indudable prestigio que a la diplomacia española le supuso la puesta en marcha del Proceso de Barcelona en los años noventa, ahora naufragaba entre un conflicto intratable —el palestino-israelí— y unos regímenes árabes en el norte de África que, en aquel entonces, se perpetuaban en sus modos de poder autocráticos con el absoluto respaldo de las diplomacias europeas, entre ellas la española, empeñadas en ignorar el lamentable estado de los derechos humanos y las libertades, amén de la corrupción y el nepotismo, todo ello a cuenta de la supuesta estabilidad de la región, una estabilidad que solo una año más tarde saltaría por los aires. Retrospectivamente, los esfuerzos y desvelos de la presidencia española por cortejar a Túnez y premiar a Ben Alí con nada menos que el «estatuto avanzado» en sus relaciones con la Unión Europea, dejan bien en evidencia hasta qué punto la miopía estratégica se había adueñado por completo de la diplomacia española. Solo seis meses después de concluir la presidencia española de la UE, todavía con Zapatero en el gobierno, la región entera saltaría por los aires, pillando con el pie cambiado al gobierno de Zapatero que, corto de reflejos, todavía dudaría sobre sí y hasta dónde apoyar dichos cambios (Balfour, 2010; Kausch, 2010; Soler, 2011).

Segundo, aunque la otra gran cumbre, Europa-América Latina, sí que se llegó a celebrar, aquí también se puso de manifiesto que el modelo sobre el que descansaba la aproximación española a Latinoamérica estaba agotado. Una década después del gran desembarco de las empresas españolas en América Latina, el continente había progresado tanto y tan bien económicamente que en modo alguno necesitaba el papel de España ni como vertebrador de la comunidad latinoamericana ni como interlocutor para relacionarse con Europa. Si el liderazgo español había existido alguna vez era discutible, pero lo indudable era que el Brasil ejercía ahora ese papel, pudiéndose permitir el lujo de marcar los plazos a la diplomacia española, como lo hizo al liderar el aislamiento del régimen del hondureño Porfirio Lobo de la agenda de la cumbre. Por su parte, como España tampoco tenía, dentro de la UE, la capacidad de liderazgo necesaria para desbloquear el acuerdo UE-Mercosur, en parte por sus propios intereses agrícolas, convenientemente ocultados detrás de los franceses, tampoco el valor añadido de Madrid a los ojos de Brasilia era muy relevante, prefiriendo Lula trabajar directamente con Sarkozy, a quien sí consideraba un interlocutor a la altura del Brasil, o a la altura a la que el Brasil quería situarse para hacer visible sus ansias de lograr un reconocimiento internacional acorde con su nuevo poder económico e influencia (Gratius, 2010; Malamud, 2010).

El fin del mandato de Zapatero se cerraba con un importante borrón en política exterior: el representado por el hecho de que el presidente que más había profundizado en los derechos de los españoles había sido a la vez el que menos atención había dedicado a la promoción de esos derechos en su política exterior: desde la China a Rusia, pasando por Guinea Ecuatorial, Cuba o Marruecos, los ochos años de la diplomacia de Zapatero se cerraron sin una sola palabra de condena en torno las violaciones de los derechos humanos y la privación de libertad. De hecho, en otro de los bandazos que al final de la legislatura rompieron la trayectoria de Zapatero, la política exterior ética y de principios con la que comenzó la legislatura se cerraría con el cambio en la Ley Orgánica del Poder Judicial para evitar que la Audiencia Nacional se convirtiera en el foro donde los activistas trasnacionales depositaran sus denuncias contra la impunidad en torno a los crímenes cometidos por actores de peso internacional, desde Israel a la China pasando por los EEUU. Las revelaciones filtradas en Wikileaks sobre la colaboración del Gobierno con EEUU en torno a los casos de Guantánamo y el cámara José Couso dejaban en evidencia hasta qué punto, durante la legislatura, los discursos y las acciones cada vez se habían separado más lo unos de los otros (Torreblanca, 2010b).

6. CONCLUSIONES

Con la salida del poder de Gordon Brown en el Reino Unido y la ruptura de la «gran coalición» en Alemania entre Merkel y los socialdemócratas, Zapatero quedó como único testigo del progresismo europeo. En el contexto económico de 2008-2011, marcado por la crisis, Zapatero no solo no pudo influir sobre la política europea y lograr políticas europeas de orientación progresista sino que tendría que cambiar de orientación para alinearse con las tesis y recetas liberales que, lideradas desde Alemania, se estaban imponiendo como elemento articulador de la salida de la crisis.

Así pues, la segunda legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero concluyó con una serie de importantes giros programáticos. Sin duda alguna, la crisis económica fue la principal responsable del giro en cuestiones de política económica. Este giro se materializó en el ámbito europeo la fatídica noche del 9 de mayo de 2010, todavía bajo presidencia española de la UE, cuando Zapatero se asomó al abismo de una intervención exterior y decidió tomar una serie de medidas de gran calado que si bien salvarían a España de la intervención, sin duda le costarían la presidencia. Con ello, Zapatero no hizo sino completar el giro conservador generalizado en Europa, tanto en el ámbito de los Estados miembros como en la propia orientación de la gobernanza económica de la propia UE.

Cierto que, como ha ocurrido en otros ámbitos, una cosa es que el propio gobierno encontrara en la crisis la explicación y justificación única de todos los fracasos y errores y otra bien distinta que ese planteamiento sea aceptado acríticamente. Porque la verdad es que, como se ha intentado mostrar en este capítulo, en paralelo a la crisis, por dentro o tal vez por debajo de ella, es posible visualizar perfectamente toda una serie de factores de tensión que pesaban sobre la política europea, lastrándola de forma muy significativa. Por ello, aunque la crisis agravó e incluso, en algunos casos, precipitó el colapso de los principales pilares de la política europea del gobierno, la solidez de dichos pilares ya estaba puesta en entredicho por la falta de visión estratégica, la debilidad del liderazgo y un contexto sumamente adverso.

La presidencia europea de 2010 ofrece el elemento más sintomático de los errores de diagnóstico que dominaron la política europea del gobierno. Estos problemas se manifestaron por primera vez durante la primera legislatura cuando, en ausencia de un contexto europeo favorable a las preferencias europeístas del Gobierno, se adoptaron decisiones de política exterior, como la Alianza de Civilizaciones, que alejaron a España de sus socios europeos y continuaron ese alejamiento, durante la segunda legislatura, con el no reconocimiento de Kosovo y la posterior retirada de las tropas españolas allí destinadas. Acosado por las críticas sobre el rumbo errático e irrelevante de su política exterior, el gobierno lo fió todo a la presidencia europea, pero se centró tanto en los aspectos mediáticos e ideológicos destinados al consumo interno que no prestó suficiente atención al muy adverso contexto internacional en el que se tendría que desempeñar, lo que le llevó a acumular frustración tras frustración y fracaso tras fracaso.

Al final de la presidencia europea, incomprensiblemente, y demostrando hasta qué punto carecía de visión estratégica, el gobierno se planteó la supresión de la Secretaría de Estado para la Unión Europea, un órgano imprescindible para la ejecución de la política europea que gozaba de un gran prestigio en razón de su trayectoria y sin igual rendimiento político y administrativo desde los años previos a la adhesión de España a la UE (Rodrigo y Molina, 2002; Closa y Molina, 2010). Esta amenaza de cierre, que solo en último extremo las presiones desde múltiples ámbitos pudieron evitar, dejó en evidencia hasta qué punto ni el presidente del Gobierno ni el propio ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación habían comprendido que el éxito en política europea dependía del trabajo a largo plazo realizado en un contexto institucional, con unas estrategias adecuadas y unos medios proporcionales. En último extremo, la ideologización y personalización de la política europea desarrolladas por Zapatero y Moratinos, que llevaron a cabo sus políticas sin apoyarse de forma adecuada en las instituciones que tenían a su servicio, serían no solo el elemento más visible de sus acciones sino, a la vez, paradójicamente, los responsables de que la impronta dejada por ambos fuera tan débil y sus logros tan escasos pese a la extensión de sus mandatos. Al cierre de la legislatura, España ocupaba, por culpa de la crisis, pero también por culpa de sus propios errores, una posición claramente marginal en un contexto europeo dominado por Alemania. Esta debilidad de España se traduciría, a lo largo del año 2011 y 2012, en la imposibilidad de evitar la consolidación legal en el ámbito europeo de unas políticas de austeridad que, al no carecer de contrapartidas ni avanzar en el campo de la unión política, serían sumamente desfavorables para los intereses de España. Como concluían Ignacio Molina y Juan Tovar (2011) en su contribución al Anuario de Política Exterior del CIDOB, 2010 puso de manifiesto que en España no solo había una burbuja, la inmobiliaria, sino dos. Según ellos, 2010 fue al año en el que, víctima del contexto, la debilidad de liderazgo y la herencia recibida, estalló la otra burbuja: la política exterior y de seguridad española.

FUENTES ELECTRÓNICAS

Torcal, M. (2012) Partidos y desafección política. http://www.politicatrespuntocero.es/temas-de-investigacion/partidos-politicos/item/partidos-y-desafeccion-politica?category_id=6

Resultados electorales

http://www.portalelectoral.es/content/view/200/129/

http://www.congreso.es/consti/elecciones/autonomicas/1997-.htm

http://www.infoelectoral.mir.es/min/

http://www.juntadeandalucia.es/gobernacion/elecciones2008/resultados.html

http://electionresources.org/index_es.html

http://electionresources.org/western.europe_es.html#ES

Asociación de Técnicos Informáticos (ATI)

http://www.ati.es/spip.php?article143

LOS AUTORES

Laureano Xoaquín Araujo Cardalda es doctor en Ciencia Política y licenciado en Derecho por la Universidade de Santiago de Compostela. Su interés se centra en las relaciones Estado-iglesia y en la transición política española, temas que ha analizado en publicaciones académicas y cursos universitarios. También ha publicado trabajos y pronunciado conferencias sobre memoria histórica, negacionismo, federalismo y política lingüística. Más allá de la politología ha traducido a Thomas Mann y Heinrich Böll y ha escrito sobre temas educativos y literarios. Es profesor de enseñanza secundaria y funcionario en excedencia de la Administración de la Xunta de Galicia, y durante seis años fue secretario de redacción de la Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas.

Julio Bordas Martínez, profesor titular de Sociología de la UNED es doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense 1986, Master en Marketing por el Instituto de Directivos de Empresa 1988 y tiene el DEA en Derecho Penal y Criminología por la UNED 2010. Es Vicerrector de Formación Permanente de la UNED desde 2010 y Director de la Fundación General de la UNED desde 2009. Ha sido profesor visitante La Sapienza de Roma 2008-2009. Fue asesor Ejecutivo del Delegado del Gobierno en el País Vasco 1983 y diputado en el Parlamento Vasco 1984-1987 así como asesor ejecutivo del Director de la Policía y la Guardia Civil 2005-2008. Entre sus publicaciones se cuentan: El terrorismo yihadista en la sociedad calidoscópica, Ed. Edisofer, Madrid, 2006. «La inmigración y la delincuencia en la España actual», Revista Sistema nº 190-191, Madrid, enero de 2006. «Demandas sociales de seguridad» en José Mª Arribas, Marc Barbut y Alejandro Almazán: Estadísticas, sociología y estado; Ed. UNED, Madrid, 2007. «Violencia y delincuencia» en Salustiano del Campo y José Félix Tezanos: La Sociedad; Ed. Biblioteca Nueva, Madrid, 2008. «El clima laboral en las fuerzas de seguridad del Estado», Revista Abaco nº 67, Gijón, junio de 2011.

Daniel Casal Oubiña. (Madrid 1978) es licenciado en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid y Máster en gestión de la comunicación política, electoral e institucional por la Universidad Autónoma de Barcelona. Es igualmente doctorando en Gobierno y Administración Pública en el Instituto Universitario Ortega y Gasset y diplomado por la Escuela Nacional de Administración del Gobierno de la República Francesa en organización de la presidencia de turno del Consejo Europeo. Es consultor senior en public administrations strategy solutions (2006-2008). Fue consejero técnico del grupo socialista en la Federación Española de Municipios y Provincias (2008-2009) y asesor parlamentario del gabinete del secretario de Estado para el Deporte (2009-2011) así como vocal asesor del gabinete del presidente del gobierno (2011) e investigador del groupe de recherche sur les espaces festifs de la université du Québec à Montréal.

Palmira Chavero es licenciada en Periodismo por la Universidad Complutense de Madrid (2006). Ha trabajado como coordinadora de sección en la revista económica Capital, además de otros medios especializados. En 2008 ganó el Premio Periodismo 8 de marzo y en 2009 recibió el accésit del Premio Periodismo Oficemen. En la actualidad colabora con distintos medios especializados (Emprendedores, Runner’s World). Es asimismo colaboradora de la Facultad de Ciencias de la Información (UCM), donde está a punto de finalizar su tesis en Comunicación Política. Forma parte del Grupo de Investigación Agenda y Voto y ha colaborado en otros proyectos de investigación, como el programa Cultura de la Legalidad (Trust-CM). En 2011 recibió el I Premio Jóvenes Investigadores Joan Prats, del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset.

César Colino, es Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración en la UNED. Ha sido investigador visitante en el Instituto Max-Planck para el Estudio de la Sociedad (MPIfG) en Colonia (1996-1997), Investigador contratado en el Instituto de Investigación para la Administración Pública, en Speyer, Alemania (1997-2000) y visiting fellow en el Centro de Estudios Federales en la Universidad de Kent (2008). Sus investigaciones y publicaciones recientes han girado en torno al Estado autonómico, las políticas públicas y las administraciones comparadas, el federalismo comparado y el cambio constitucional de las federaciones, concentrándose especialmente en los casos español y alemán. Ha compilado recientemente el libro Diversity and Unity in Federal Systems, McGill-Queen’s University Press (con L. Moreno) 2010 y el número especial de Regional & Federal Studies titulado Federalism and Constitutional Change: Theoretical and Comparative Perspectives (con A. Benz) 2011.

Ramón Cotarelo (Madrid, 1943), Catedrático de Teoría Política y director del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), es autor de más de treinta libros de ensayo. Entre ellos los más recientes son La política en la era de internet (Valencia: Tirant Lo Blanch, 2010), Memoria del franquismo (Madrid: Akal, 2011) y El sueño de la verdad. Los conflictos en la sociedad abierta (Madrid: Los libros de la catarata, 2012). Ha publicado más de 150 artículos académicos en revistas nacionales y extranjeras y más de 3.000 periodísticos. Es miembro del consejo de redacción de Público, analista del programa de TeleK, La Tuerka, y autor del blog Palinuro (http://www.cotarelo.blogspot.com). Su cuenta en Twitter es @almiruete.

Irene Delgado es Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Doctora en Ciencia Política y diplomada en Social Science Data Analysis and Collection por la Universidad de Essex. Ha realizado estancias académicas y de investigación en universidades europeas y norteamericanas. Es autora de varias monografías y de un buen número de capítulos de libros y artículos de revistas especializadas en estudios electorales, partidos políticos y élites parlamentarias.

Juan Jesús González es profesor de Sociología en la UNED. Es autor de numerosos artículos y publicaciones de temática político-electoral, entre ellos «Las razones del voto en la España democrática. 1977-2008». Ha sido codirector, junto con Fermín Bouza, de varios proyectos en el campo de la Comunicación Política: «Agenda de los medios y voto», «Agenda mediática y agenda ciudadana», ambos patrocinados por el CIS. Es profesor del Master Estudios Avanzados en Comunicación Política, que se imparte en la UCM.

Angustias Hombrado Martos Profesora Ayudante en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED. Licenciada en la UAM en Ciencias Políticas y de la Administración con premio extraordinario y licenciada en Derecho, es Master (MA) en Comparative Federalism, por la Universidad de Kent en Canterbury, (Reino Unido). Ha sido investigadora invitada en las Universidades de Edinburgo y Concordia de Montreal (2007-2009). Sus investigaciones se centran en los sistemas federales comparados, el Estado autonómico y las administraciones públicas. Ha publicado recientemente «Learning to Catch the Wave: Regional Demands for Constitutional Change in Contexts of Asymmetrical Arrangements», en Regional & Federal Studies. 2011. Actualmente está finalizando su tesis doctoral en el Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Kent bajo la dirección del profesor Michael Burgess.

Fernando Jiménez Sánchez (Almería, 1963) es profesor titular de ciencia política y de la administración de la Universidad de Murcia, Doctor-Miembro del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales del Instituto Juan March y miembro del capítulo español de Transparency International. Autor del libro Detrás del escándalo político. Opinión pública, dinero y poder en la España del siglo XX (Tusquets: Barcelona, 1995) y de diversos artículos en revistas académicas sobre la política del escándalo, sobre las repercusiones electorales de estos fenómenos (los escándalos) y sobre las organizaciones de partido en España. Dirige actualmente un proyecto de investigación del Plan Nacional de I+D+I sobre «El control de la integridad de los representantes públicos en España: La corrupción política asociada al urbanismo». Es evaluador del Programa GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) del Consejo de Europa y forma parte de diversos consejos editoriales de publicaciones académicas en el campo de la administración pública y las políticas públicas.

Josu de Miguel Bárcena es profesor de derecho constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona y tutor en el Máster oficial del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Licenciado en Ciencias Políticas y Derecho en la Universidad del País Vasco, es doctor por la misma Universidad desde el año 2007. Ha sido becario predoctoral del Gobierno Vasco e investigador postdoctoral en el Center for Constitutional Studies and Democratic Development de la Universidad de Bolonia-Johns Hopkins University (2008-2010). Su ámbito de trabajo se ha centrado en lo que genéricamente puede denominarse como derecho público europeo, sin olvidar otros aspectos relativos al constitucionalismo nacional. Recientemente acaba de publicar el libro El gobierno de la economía en la Constitución europea. Crisis e indeterminación institucional (Bosch, 2011).

Ignacio Molina A. de Cienfuegos es profesor del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) e investigador en el Real Instituto Elcano. Es Doctor en Ciencia Política por la UAM, Master en Ciencias Sociales (Instituto Juan March, Madrid), Master en Derecho de la Unión Europea y Licenciado tanto en Derecho como en Ciencias Políticas y Sociología (Universidad de Granada). Ha sido investigador visitante en varias universidades (entre ellas, Harvard y Oxford). Ha impartido seminarios o clases de posgrado en más de 30 centros académicos o institutos de análisis y ha participado en una veintena de proyectos de investigación nacionales o internacionales. Sus áreas prioritarias de interés son la política europea de España, el futuro de la UE, el análisis de la capacidad institucional del Estado y la calidad del gobierno en España. Tiene varias decenas de publicaciones incluyendo libros, capítulos de libro y artículos en revistas especializadas.

José A. Olmeda es Catedrático de Ciencia Política y de la Administración, por Habilitación Nacional, en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED. Ha sido Research Scholar, en el Department of National Security Affairs, Naval Postgraduate School (2007-8); en el International Institute for Strategic Studies (2001), en el Department of Sociology, Texas A&M University (1995-6), en el Internacional Public Administration Center, University of Southern California (1987). Miembro del Consejo Editorial de Security and Defense Studies Review. Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defens Studies (Nacional Defense University, Washington D. C.). En la actualidad es el Investigador Principal de «Bajas, elites y apoyo de la opinión pública a las misiones militares en conflictos armados en el exterior» (2010-2012), Plan Nacional de I + D + I (2008-2011). Ha publicado, entre otros artículos y capítulos, los libros colectivos, Las Administraciones Públicas en España (2012); Democracias frágiles: las relaciones civiles-militares en el mundo iberoamericano (2005); Ciencia de la Administración II. Los sistemas administrativos (2000); Enciclopedia del nacionalismo (1997, 1999); La institución militar en el Estado contemporáneo (1985) y, entre los individuales, Ciencia de la Administración. I. Teoría de la organización y gestión pública (1999), Ciencia de la Administración (1991, 1994, 1996); Las Fuerzas Armadas en el Estado franquista. Participación política, influencia presupuestaria y profesionalización, 1939-1975 (1988).

Gustavo Palomares.- Catedrático Europeo «Jean Monnet» en Políticas y Cooperación de la Unión Europea y Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España; Presidente del Instituto de Altos Estudios Europeos; Profesor de la Escuela Diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España; Codirector del Programa Modular y del Master en Unión Europea de la UNED, Codirector del Programa de Doctorado de Estudios Políticos Latinoamericanos de la Universidad Complutense de Madrid y de la UNED. Ha sido Premio Extraordinario de Doctorado en España; Vicedecano en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED, Director del Proyecto sobre la Seguridad Interior y Exterior en la Unión Europea del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado. Tiene numerosos libros y artículos sobre: Cooperación Internacional; Relaciones Internacionales; Integración política europea; Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea; Teoría de la Relaciones Internacionales; Política y Gobierno en los Estados Unidos; Política Exterior de España; su última obra publicada por la editorial Tecnos lleva por título: Las relaciones internacionales en el siglo XXI.

Jaime Pastor Verdú.- Profesor titular de Ciencia Política de la UNED, es autor de El Estado (1977), Guerra, Paz y Sistema de Estados (1990), El año 1968 (1994) y Qué son los movimientos antiglobalización (2002). Coordinador, junto con Andrés de Blas, de Fundamentos de Ciencia Política (1997); editor de la obra colectiva Opciones alternativas. Reflexiones desde la izquierda ante el nuevo siglo (2000); coeditor de Guerra global permanente. La nueva cultura de la inseguridad ((2005), Geopolítica, guerras y resistencias (2006) y 1968. El mundo pudo cambiar de base (2008); coautor de Los movimientos sociales. Transformaciones políticas y cambio cultural (1998), Plurinacionalismo y ciudadanía (2003), Globalization and Regional Integration in Europe and Asia (2009) y Recuperando la radicalidad. Un encuentro en torno al análisis político crítico (2011); es además autor de otros trabajos sobre movimientos sociales, federalismo y nacionalismos y geopolítica crítica en diferentes obras colectivas y revistas. Es miembro de la redacción de la revista Viento Sur y del Consejo de Redacción de Geopolítica(s). Revista de estudios sobre espacio y poder.

Paloma Román Marugán (Madrid, 1956). Doctora en Ciencias Políticas. Profesora Titular y Directora del Departamento de Ciencia Política y de la Administración II en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Investigadora adscrita al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC-UCM). Especialista en Mediación y Negociación, y miembro del IMEDIA. Docente e investigadora principalmente en el campo de la Política Comparada y los sistemas políticos. Autora y coordinadora de distintos libros, artículos en revistas especializadas, artículos divulgativos y artículos de prensa, publicados tanto en España como en extranjero, entre los que se cuentan: Sistema Político Español, Política Comparada (junto a C. Laiz), Sistemas políticos de la Unión Europea (junto a R. Cotarelo y J. Maldonado), Los movimientos sociales. Utopía y realidad, (junto a J. Ferri) o Pobreza, Mujeres y Medio Ambiente. Profesora Visitante de distintas universidades europeas y americanas. Miembro del Consejo Académico del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados de la Universidad Autónoma de Guerrero (México). Miembro del Consejo de Redacción de la Revista Política y Sociedad (UCM). Ha sido directora del Master en Ciencia Política (UCM) y coordinadora del Grado en Ciencias Políticas de esa Universidad, y directora del Experto en Promoción y Gestión de ONG.

Mª Josefa Rubio Lara es Profesora Titular de Universidad de Ciencia Política y de la Administración de la UNED. Publicaciones más recientes: (Directora) Teoría del Estado I. El Estado y sus instituciones, Uned, Madrid, 2011 y autora de los siguientes capítulos: «El origen histórico del Estado», «El Estado liberal», «El Estado liberal-democrático», «El Estado del bienestar». «Del gobierno a la gobernanza: una metamorfosis de la era global» Temas para el debate, julio de 2011, nº 200. «Estados soberanos y gobernación: las mutaciones de las formas de organización política», Sistema, nº 171, 2002. Es autora de diferentes trabajos sobre el Estado del bienestar, entre ellos, La formación del Estado Social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1991 y «Los fundamentos políticos del Estado del bienestar», Sistema, nº 107, marzo, 1992.

José Ignacio Torreblanca es Profesor Titular en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED y Doctor Miembro del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones. Ha sido becario del Programa Fulbright Unión Europea-Estados Unidos, Profesor en la George Washington University en Washington D.C. e investigador en el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Es miembro del Consejo Editorial de la revista «Foreign Policy en español», del Consejo Asesor del Observatorio de Política Exterior de la Fundación Alternativas y Editor Asociado de la bitácora BlogEuropa. Columnista habitual del diario El País sobre asuntos europeos y de política exterior. Es autor de varios libros, capítulos en libros y artículos en revistas acerca de la Unión Europea en varios aspectos. Entre ellos destacan: «The Reuniting of Europe: promises, negotiations and compromises» (Asghate, 2001); «La europeización de la política exterior española» (en Closa, ed. Istmo 2001) y «Consecuencias de la ampliación al Este para España: aspectos políticos e institucionales» (en Hay, FRIDE-Siddharta 2003). Ha publicado también en West European Politics, European Integration Online Papers, Papeles de Economía Española, Foreign Policy en Español, Politique Européenne, Política Exterior y la Revista Española de Ciencia Política. Su último libro, es «La fragmentación del poder europeo» (Madrid: Icaria/Política Exterior, 2011).

Manuel Villoria es Director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset; Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado en Filología; fue becario Fulbright en USA, donde estudió el Master in Public Affairs por la Indiana University. Ocupa actualmente una Cátedra de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Es autor de más de cien publicaciones (libros y artículos) sobre Administración pública y ética administrativa, entre ellos Ética pública y corrupción (Tecnos-UPF, 2000), La corrupción política (Síntesis, 2006), o Cultura de la legalidad, instituciones, procesos y estructuras (con Isabel Wences, La Catarata, 2010). Ha ocupado diferentes puestos en la Administración pública española como el de Secretario General Técnico de Educación y Cultura en la Comunidad de Madrid. Fundador y miembro de la Junta Directiva de Transparency Internacional, capítulo español. Profesor invitado en diversas universidades españolas y extranjeras, así como en diversos institutos de Administración Pública, ha participado en distintas comisiones de estudio y reforma de la Administración en España y América Latina.