PUELLES BENÍTEZ, M. de y MENOR CURRÁS, M. (Coords.)

El Artículo 27 de la Constitución: Cuaderno de quejas

Con
BAYLOS GRAU, A., BEDERA BRAVO, M., CASTILLEJO CAMBRA, E.,
DELGADO RIVERO, A., PAZOS JIMÉNEZ, J. L., PERONA MATA, C.,
PÉREZ-UGENA COROMINA, Mª., TIANA FERRER, A. y VIÑAO FRAGO, A.

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28701 San Sebastián de los Reyes – Madrid - ESPAÑA

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© PUELLES BENÍTEZ, M. de y MENOR CURRÁS, M. (Coords.): BAYLOS GRAU, A., BEDERA BRAVO, M., CASTILLEJO CAMBRA, E., DELGADO RIVERO, A., PAZOS JIMÉNEZ, J. L., PERONA MATA, C., PÉREZ-UGENA COROMINA, Mª., TIANA FERRER, A. y VIÑAO FRAGO, A.

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Nuestra Sra. del Rosario, 14

28701 San Sebastián de los Reyes (Madrid)

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ISBNebook: 978-84-7112-881-2

Compuesto por: M. C. Casco Simancas

Ilustración realizada por Lucía de Persia Finger. Reproducida con autorización

Nota de la editorial

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A la memoria de Mariano Pérez Galán,

que en tiempos oscuros historió y recuperó

el legado educativo de la II República

Sobre los autores

INTRODUCCIÓN: El artículo 27 de la Constitución o el peso de la Historia. Por MANUEL MENOR CURRÁS

PARTE I: Análisis historiográfico sobre dos visiones enfrentadas

CAPÍTULO 1: Los orígenes del debate. Liberalismo, Estado, educación e Iglesia (1813-1936). Por Antonio VIÑAO FRAGO

CAPÍTULO 2: Educación en el franquismo nacionalcatólico: La negación de la libertad y de la igualdad. Por Emilio CASTILLEJO CAMBRA

CAPÍTULO 3: El marco constitucional del derecho a la educación: Debates y proyectos en el período constituyente. Por Antonio BAYLOS GRAU

CAPÍTULO 4: El desarrollo conflictivo del artículo 27 en años decisivos (1982-2008). Por Alejandro TIANA FERRER

CAPÍTULO 5: Del pacto “acordado pero no firmado” a la contrarreforma educativa (2008-2018). Por Mario BEDERA BRAVO

PARTE II: La comunidad educativa ante la aplicación del artículo 27

CAPÍTULO 6: El alumnado en el eterno anhelo del cumplimiento del artículo 27. Por Alejandro DELGADO RIVERO

CAPÍTULO 7: El artículo 27 de la Constitución desde la perspectiva de las familias. Por José Luis PAZOS JIMÉNEZ

CAPÍTULO 8: El profesorado y la aplicación del artículo 27: historia de una frustración. Por María PÉREZ-UGENA CORO y Carmen PERONA MATA

EPÍLOGO. Sobre el artículo 27 o cómo superar el peso de la historia. Por Manuel DE PUELLES BENÍTEZ

Bibliografía

Coordinadores de la obra:

PUELLES BENÍTEZ, Manuel de

Catedrático de Política de la Educación, es actualmente profesor emérito de la UNED. Ha sido consultor de la UNESCO, asesor de la reforma educativa de 1990 y decano de la Facultad de Educación de la UNED. Su último libro publicado ha sido Política educativa en perspectiva histórica. Textos escogidos (Madrid, Biblioteca Nueva, 2017).

MENOR CURRÁS, Manuel

Licenciado en Historia y Doctor en Pedagogía, ha enseñado Ciencias Sociales en Secundaria. En la Reforma experimental de EEMM, coordinó —entre 1983-1987— el proyecto de “Educación para la Convivencia”. Escribe periódicamente sobre políticas educativas, sobre todo en: Escuela, Mundiario o T. E. (Trabajadores de la Enseñanza).

Resto de autores por orden alfabético:

BAYLOS GRAU, Antonio

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en Ciudad Real, dirige el Centro Europeo y Latinoamericano para el Diálogo Social (CELDS) de la UCLM y la Revista de Derecho Social (editorial Bomarzo). Estudia los fundamentos del derecho laboral y su cultura jurídica, el derecho europeo y transnacional del trabajo, la regulación jurídica del sindicalismo y las relaciones laborales. También, las reformas laborales de la crisis (2010-2014) en España.

BEDERA BRAVO, Mario

Profesor Titular de Historia del Derecho y de las Instituciones, ha sido vicerrector de la Universidad de Valladolid. Era Secretario de Estado de Educación cuando, en 2010, se negoció el anterior intento de pacto, y su capítulo en este libro enlaza con dos líneas de investigación destacables: la educación española del Sexenio democrático y el constitucionalismo social de entreguerras.

CASTILLEJO CAMBRA, Emilio

Doctor en Historia, ha enseñado esta disciplina en Secundaria y Universidad (UPNA y UNED). Sus investigaciones se han centrado en los contenidos ideológicos de los manuales escolares. De ellas son fruto: Mito, legitimación y violencia simbólica en los manuales escolares de Historia del franquismo, 1936-1975 (UNED, Serie MANES, 2008) y La enseñanza de la Religión católica en España desde la Transición (La Catarata, 2012).

DELGADO RIVERO, Alejandro,

Del Consejo Escolar de su instituto pasó como estudiante al del Principado de Asturias entre 2011 y 2016, y a su permanente desde 2012. Desde 2014 preside la Federación de Estudiantes Progresistas de España (FAEST), a la que representa en el Consejo Escolar del Estado y en el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (CEUNE). También ha sido representante estudiantil en la Universidad de Oviedo.

PAZOS JIMÉNEZ, José Luis

Desde 2000 pertenece al movimiento asociativo de madres y padres del alumnado en defensa de la escuela pública. Ha presidido las juntas directivas de la FAPA Francisco Giner de los Ríos (Madrid) y de CEAPA (confederación estatal). En representación de estas entidades, ha sido miembro de instituciones participativas como el Consejo Escolar del Estado, el Consejo Estatal de Familias y el Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid.

PÉREZ-UGENA COROMINA, María

Doctora en Derecho y Profesora Titular de Constitucional en la Universidad Rey Juan Carlos (URJC), es Secretaria General del Instituto de Estudios Jurídicos Internacionales de esta Universidad. Preside la Cámara de Mediación de la Sociedad Española de Arbitraje y dirige la Cátedra Legálitas del Instituto de Derecho Público en la URJC.

PERONA MATA, Carmen

Abogada administrativista, especializada en la función docente. Máster en Intervención de la Administración en la Sociedad. Mediadora Civil y Mercantil. Asesora en la Comisión Interministerial de Negociación del Estatuto Básico del Empleado Público y del Estatuto Público Docente. Profesora Asociada de la Universidad Carlos III. Actualmente trabaja sobre el acceso a los cuerpos docentes escolares.

TIANA FERRER, Alejandro

Doctor en Filosofía y Letras (Pedagogía) por la Universidad Complutense, es catedrático y actual rector de la UNED. Viene trabajando desde 1980 en las áreas de Historia de los sistemas educativos contemporáneos, Política y legislación educativa, Educación comparada y Evaluación de la educación. Es autor o coautor de 25 libros y más de 200 artículos o capítulos de libros sobre diversos temas de sus especialidades.

VIÑAO FRAGO, Antonio

Doctor en Derecho, ha sido profesor de Teoría e Historia de la Educación y miembro del Comité Ejecutivo de la International Standing Conference for the History of Education (ISCHE) (1996-2000). Ha presidido la Sociedad Española de Historia de la Educación (2001-2005) y dirigió el Centro de Estudios sobre la Memoria Educativa (CEME) de la Universidad de Murcia (2009-2013). Dirige la revista Historia y Memoria de la Educación.

Desde Descartes o Bacon y los inicios de la ciencia moderna han pasado 300 años. En 1789 se inauguraron en Europa las políticas que propugnan derechos de igualdad, libertad y fraternidad, y han pasado más de 200. Sin embargo, la Constitución española de 1978 da cobertura a un sistema educativo todavía condicionado por modelos de aquel pesante pasado. El art. 27 logró aunar, en su enunciado primero, la larga pugna que se había librado en España entre los preocupados por universalizar la educación con características modernas y los ocupados en que la libertad la modelara como equipaje casi exclusivo de pocos. Después de 1978, soterrada esa vieja historia, la confesionalidad religiosa sigue siendo factor principal del sistema educativo; confiere a los padres “libertad de elección”; los “idearios” de los colegios privados, católicos en un 60%, la tienen como rasgo distintivo de las aspiraciones diferenciadoras entre unos y otros estudiantes; y en los públicos, sigue constituyendo un área curricular relevante. El agravante es que son de todos los recursos que en esto se emplean y lo son, también, los que estimulan el crecimiento del 28% de las plazas concertadas existentes en el sistema o subvencionan al 4% de colegios privados. En datos de 2013, después de Bélgica donde esta matrícula alcanza un 57,5%, en Madrid ya andamos por el 45,2%1 siendo España el segundo país europeo más relevante en este segmento al lado de Malta.

El respaldo a esta configuración de la educación española es más llamativo cuando la de Finlandia, muy reconocida, es pública en un 95%. Más cerca, en Francia, lo es el 83%. Los signos diferenciales de la historia española no implican, sin embargo, que esta situación de peculiar liberalismo e inacabada reversión de la desamortización del XIX sea inalterable. La convivencia cívica los urge provisionales igual que ha sucedido con otras pautas sociales; tanto más cuanto que la subyacente posición que esconde su estructura refuerza el descuido en la gestión de la red pública, el poco aprecio que muestran a esta los Presupuestos generales del Estado y, sobre todo, que la conseguida escolarización universal de los menores de 16 años no alcance a ser la buena educación que debiera en una sociedad bien trabada.

Estos rasgos han casi naturalizado profundas resistencias a cambios decididamente inclusivos con los que cualquier pacto ha de contar si tiene vocación de marcar alguna enmienda a lo ocurrido en estos 40 años. Todos los diagnósticos coinciden en la presencia de asentados particularismos, corporativismos e intereses cruzados, generadores de una incuria en que el bien común es más teórico que real. Lo denotan —como se ha podido ver en la pasarela que ha sido la Subcomisión parlamentaria por el Pacto— segmentos e instancias que, en principio, tienen que ver con el entramado educativo: familias, Universidad, profesorado, instituciones eclesiásticas y empresariales e, incluso, alumnado, con mentalidad reproductora de un bagaje cultural selectivo. Para no ser improvisada apariencia, pactar ha de implicar, al menos, que las Administraciones, de las que tantas normas, recursos y gestos dependen, dieran ejemplo en cuanto a remover estructuras que obstaculizan la democratización que un sistema del siglo XXI necesita.

En este “cuaderno de quejas” sobre los incumplimientos de lo redactado en 1978, se recuerda que, pese al exceso retórico, no se consiguió que la escolarización alcanzara a todos los menores de 16 años hasta muy entrados los años noventa: habían pasado 142 desde la Ley Moyano. Sigue pendiente avanzar en la vida interna de los centros y del sistema, que haya Más escuela y menos aula (FERNÁNDEZ ENGUITA, 2017): remover cuanto elemento estructural y didáctico impida su potencial educativo, redefinir currículos escolares obsoletos y hacer valer capacidades educadoras de los docentes desaprovechadas, sin olvidar los recursos indispensables para que estos cambios factibles sean generalizables. No parece buena ocasión para ocurrencias: reflexionar sobre lo más conveniente es lo que propone este libro colectivo. En tiempo casi de descuento, la lentitud en cambiar no solo es objeto de creciente desconfianza; a nuestro entender, si no se hace pronto acelerará que, a costa de la red pública de centros, se ensanche el mercado de la individualización que las innovaciones tecnológicas posibilitan.

1. Razones coyunturales

Varios autores de este libro han escrito otras veces sobre las limitaciones del art. 27 de la Constitución. El aparente “diálogo” que, en este pasado año y medio, ha pretendido2 llegar a “Pacto Social y Político” en Educación ha motivado volver sobre él con un análisis eminentemente historiográfico. El contexto para esta relectura viene de la propia Transición democrática en que, al consenso expectante alcanzado en su redacción, pronto le sobrevinieron interpretaciones opuestas. Quienes estuvieron en diferentes movimientos anteriores, protagonizaron la “Alternancia democrática” o reiniciaron entre amenazas como la masacre de Atocha el sindicalismo —legalizado poco antes, en la ley 19/1977 (del 01.04.1977)—, no son los más acordes en confirmar que lo allí pactado satisficiera sus expectativas. La primera ley orgánica, la LOECE (1980) de la Unión de Centro Democrático (UCD), fue un temprano aviso que denotaba insuficiencias en lo hipotéticamente pactado dos años antes. Peor fue cuando, con motivo de las leyes del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación de 1985 (LODE) y la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo de 1990 (LOGSE), hubo agrios enfrentamientos en la calle.

Los obstáculos para aplicar esta última indujeron a presentar al Gobierno del Partido Popular (PP) una propuesta de pacto que Esperanza Aguirre desechó (FUNDACIÓN ENCUENTRO, 1997). Y, desde entonces, el pretexto de “mejorar” “la calidad” educativa acrecentó la ilusión de que “un pacto” solucionaría el desajuste interpretativo de la Constitución. Momento crucial fue la propuesta casi lograda de Ángel Gabilondo desde el Ministerio de Educación (2009-2010). En la actualidad, son las fuerzas parlamentarias las que han vuelto a insistir en la necesidad de un acuerdo. Casi cien comparecientes han desgranando ante la Subcomisión parlamentaria constituida el 01.12.2016 su versión particular de qué debiera pactarse. El procedimiento dilatorio no es nuevo, pero de alcanzarse a finales de mayo de 2018 consensos imprecisos, se justificaría una ley sustitutoria de la LOMCE, supuestamente más estable que las de estos 40 años últimos.

Las dificultades que la idea de un pacto educativo ha tenido desde 1978 señalan cuáles son los escollos políticos a sortear a la hora de lograrlo, aunque el principal haya sido la alternancia partidista, fruto del peso parlamentario del PP y del PSOE. Hasta el momento, solo ha producido más leyes que derogan o modifican sustancialmente otras anteriores de signo distinto, cuando no opuesto, sin contar las divergentes interpretaciones de las leyes autonómicas posteriores. No obstante, en el último casi año y medio, el término “pacto” ha sido connotado de complaciente valor para remediar lo que el paso del tiempo y una discutible gestión política de la educación han desfigurado.

La reflexión colectiva de este libro trata de explicar esta historia. Documenta cómo se gestó el pacto redactado en el art. 27, sus dificultades, el distinto peso de las fuerzas firmantes en aquel tránsito y las muchas leyes que produjeron las divergentes interpretaciones del art. 27 hasta el presente. Para esa reflexión es revelador analizar la génesis del problema y advertir las vicisitudes por las que ha pasado lo que algún historiador ha denominado el nacimiento del sistema educativo liberal, su difícil desarrollo, sus traumas y el más reciente pasado. Sin negar que lo acordado en el art. 27 propició un tiempo educador bien distinto del que lamentablemente le había precedido, al sopesar el peso de la historia se podrá entender en qué medida aquel consenso deba, o no, ser objeto de revisión profunda en una posible reforma constitucional. Esta perspectiva histórica, desprovista de cualquier esencialismo estático, tratará de mostrar que el art. 27 CE tuvo su contexto y que no le son indiferentes los desarrollos normativos que, para aplicarlo, se han sucedido desde 1978 hasta hoy. Ese peso de la historia, presente en las dilaciones de lo que está pasando, no debiera obviarse ahora.

1.1. La genealogía del artículo 27

En este ensayo, la evolución del sistema educativo después de 1978 no parte de cero, sino desde que en el siglo XIX empezó a generalizarse, a constituirse su estructura básica, sus maneras de enseñar y, con ellas, idearios implícitos o explícitos prevalentes. Los valores de “libertad” e “igualdad” educativas ya se debatieron en esos años y no de manera precisamente pacífica. Estaba en juego una mayor o menor presencia de las ideas ilustradas a que se había abierto la Constitución gaditana o las que daban prevalencia a lo concordado con el Vaticano. En ese contexto de opuestos, la idea de un Estado garante, dispuesto a regular los recursos e instituciones educativas, fue cuestión que, desde el Sexenio revolucionario (1868-1874), adquirió creciente peso hasta convertirse en pugna entre lo privado individualizador y la universalidad democrática.

En esos más de cien años —herederos de siglos sin preocupación alguna por generalizar la instrucción pública—, la supuesta “calidad” se dirimió miméticamente entre los dueños reales de la enseñanza desde antes de 1808. Durante tan largo tiempo —lo contaron todavía Luis Carandell o Gloria Fuertes—, no fue lo mismo “estudiar que ir a la escuela”. Lo primero se hacía habitualmente en “colegios de pago” y daba acceso a un bachillerato que conducía al estudio de profesiones liberales en la Universidad. La escuela, en cambio, era escasa y se limitaba a las primeras letras; los pocos institutos públicos eran de difícil acceso para quienes no vivían en la ciudad, e ir a la escuela “de gratis”, cuando la había, no solía llevar ni al instituto ni al colegio. Era una vía muerta, mucho más marginal para las mujeres. Generaciones de españoles y españolas fueron marcadas por la dualidad que el sistema educativo hasta casi los años setenta del pasado siglo, más detectable todavía en el analfabetismo marginal de áreas rurales (VARELA, 2004).

El análisis de ese humus en que ha crecido el actual sistema dual tiene en este libro dos partes: una, eminentemente historiográfica, y otra más sociológica. En la secuencia inicial se distinguen, en sendos capítulos, dos grandes etapas en el tiempo anterior a 1978. Abarca el primero desde 1851 —fecha del Concordato entre el Estado y la Santa Sede—, hasta 1936, o 1939 según las zonas que impuso la Guerra. Las grandes cuestiones aparecen ya entonces como objeto de contienda recurrente entre la continuidad del Antiguo Régimen y la modernización del Estado, con las dificultades del liberalismo frente a quienes se aglutinaron en torno al conservadurismo e ideales tradicionalistas. Esa pugna, visible en los debates de la Constitución de Cádiz, virulenta en el reinado de Fernando VII y en las guerras civiles carlistas, presagia lo que sucedería tras el único momento en que el Estado ha tenido una seria preocupación por la dignidad de la “instrucción pública”, la II República.

El segundo capítulo mostrará un intenso control dictatorial sobre la educación. Primero, desde el Boletín de la Junta de Defensa Nacional de España y, terminada la Guerra, desde el BOE, situación que duró hasta la restauración democrática de 1978. Permite advertir las subvenciones y crecimiento de la enseñanza privada, y cómo, pese a las urgencias desarrollistas en que se había embarcado España con la OCDE en los años 60, las directrices del Estado nuevo desdeñaron un sistema educativo público bien dotado y gestionado. Es en esas condiciones que se llegó al art. 27, en medio de sustantivas reclamaciones de distintas organizaciones de maestros y profesores. En 1978, todavía no se había logrado la escolarización completa de los menores de 14 años; lo dispuesto por Lora Tamayo entre 1964 y 1967 y lo preceptuado por la Ley General de Educación (LGE) en 1970 había sido insuficiente y tardío. Con tales precedentes, el capítulo tres analiza cómo fue la redacción propiamente tal del art. 27 y su primera interpretación por parte de la UCD, principalmente con la Ley Orgánica que en 1980 reguló el Estatuto de los Centros Escolares (LOECE).

Esta genealogía explica las limitaciones —y éxitos— de los últimos 40 años que analizan los dos capítulos siguientes. Este tiempo, expresivo del cumplimiento del precepto constitucional, muestra lo leal y modélico que haya sido el respeto a lo consensuado entonces. También, la alternancia de leyes orgánicas que, desde la citada LOECE a la LOMCE, en 2013, se han ido sucediendo en el BOE: su gran cantidad induce a dudar de que se haya conseguido una supuesta “calidad”. Tratándose de materia tan preciada, habría sido alentador que —evitada la retórica— lo legislado hubiera tenido la consistencia de valor estratégico (LLANO, 2010, pág. 205), visible, por ende, en el cuidado y constancia por demostrar que se perseguía un bien común.

El art. 27 CE ha mostrado una gran elasticidad para sostener los elementos formales del sistema, pero también ha sido pretexto para que cada cual lo haya entendido a conveniencia. Indudable es que el gran logro de estos 40 años ha sido la escolarización universal y la extensión de la educación básica. Desde 1989, todos los menores de 14 años tienen plaza escolar y, en la actualidad, están escolarizados todos los niños y niñas de 3 a 6 años de edad y todos los adolescentes hasta los 16. Este éxito, tardío respecto a otros países europeos, ha dado cumplimiento, al menos, a una parte del art. 27. No, sin embargo, a ineficiencias implícitas cuando educar no es solo escolarizar: cada vez lo ha sido menos en una España que desde los años sesenta fue cada vez más urbanita y que ahora se tecnifica en un mundo globalizado. Si en 1990 la obligatoriedad se amplió hasta los 16, pronto se pudo constatar que no era igual llegar a la Primaria con un capital cultural considerable o con dificultades notables. Y si la LOGSE entendió la Educación Infantil como nivel educativo para subsanarlo —y no como mero aparcamiento de criaturas—, en 2018 todavía es imposible para familias afectadas por la precariedad salarial. Algo similar ocurre con el Bachillerato; la entrada en lo que hoy es la Unión Europea planteó estándares para pautar la movilidad de las personas, pero sigue pendiente un buen desarrollo cualitativo del Acuerdo de Lisboa: Europa-20203. E inestable sigue, asimismo, una definición justa del segundo ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) y de las condiciones académicas para acceder al Bachillerato postobligatorio o a otras modalidades formativas.

Añádase que los cambios experimentados por los españoles han repercutido en los centros educativos de modo muy intenso y plural. No pocas de las modificaciones operadas formalmente en el sistema a partir de 1990, unidas a elementos mal cuidados desde muy atrás —como la dotación y dirección de los centros o la formación inicial y permanente de la función educadora del profesorado—, han contribuido a marcar crecientes diferencias internas en el sistema. La universalización educativa —incluida la de la España crecientemente vacía y la de los inmigrantes de los años 90 y siguientes—, unida a la obligada atención a todas las variantes de la diversidad y a las tan asimétricas aplicaciones de las reducciones de medios desde 2008, solo en los vocabularios B y C de la neolengua de Orwell encuentran armonía semántica con lo que una buena educación requiere. Cuando a partir de abril de 2012 se generalizó la “racionalización del gasto público en el ámbito educativo” —que en Comunidades como Madrid se había ensayado desde 2003— el recorte aumentó las diferencias de partida entre enseñanza pública y privada/concertada. La legislación generada en esta larga década no saldó la grieta que ya había entre unos centros y otros. Se cargaron más obligaciones y menos recursos a los públicos que a los privados y, acentuado el impulso neoliberal, se acrecentó la privatización y se externalizaron servicios. Incluso programas aparentes como el de bilingüismo fueron utilizados para segregar más y, en definitiva, propiciar la tergiversación de la importancia de la “escuela pública” bajo eufemismos de “servicio” público y “libertad” provechosos a negocios privados.

Los capítulos cuarto y quinto permitirán apreciar por tal motivo las dificultades del PSOE para aplicar su socialdemocracia al marco conceptual y político de lo público. O cómo la LOMCE ha conjuntado entre los criterios que rigen su sintaxis narrativa la llamada “libertad de elección”, el papel crecido de la Religión, una dirección fordista de los centros, la segregación de género, la minusvaloración de la comunidad escolar, el énfasis en el “emprendimiento” eficiente o la preferencia por “la economía social” para crear centros, un conjunto que hace crecientemente contradictorio el apartado primero del art. 27 CE. Con el resultado último de que, frente a lo que debió haber sido siempre una gestión ocupada en que los mejores proyectos educativos florecieran y se consolidaran, se ha extendido una gran dejación que, en ocasiones ni vigiló corrupciones de gestión y malversación. Disensos y resistencias de todo tipo han contribuido a sostener —incluso frente a los profesores y maestros más innovadores— rasgos y didácticas proclives a la rutina, más estériles para el alumnado necesitado de confianza o atención y, en definitiva, para una armónica convivencia cívica.

La perspectiva historiográfica de esta primera parte del libro permite entender mejor que las reglas de la equidad educativa no estén siendo lealmente cumplidas y cómo en muchas zonas de España persiste una dinámica discriminatoria del derecho a la educación pese a la escolarización lograda. Conseguida la universalidad, seguimos bastante alejados de cumplir con una educación democrática y democratizadora, capaz de sacarle partido significativo a esos años de obligatoriedad, con una enseñanza pública bien dotada de medios y profesionales preparados, comprometidos en que sus aulas no sean espacios segregados respecto a otras redes educativas complementarias —y tampoco segregadores— en los que educar sea signo de eficacia equitativa y solidaria.

Por todo ello, siguen a continuación otros tres capítulos en que se podrá ver, en una segunda parte más sociológica, cómo se ha desarrollado en estos años el sistema educativo en España, y cuáles son sus carencias. La perspectiva de la comunidad educativa —agentes y receptores inmediatos del ejercicio cotidiano del derecho a la educación— es, creemos, de gran importancia cuando la cosificada jerarquización del saber está más en entredicho y la interacción de sus integrantes en los procesos de enseñanza-aprendizaje tiene una demanda creciente y no siempre en la dirección más conveniente a la democratización educativa. Representantes significados en la defensa de los derechos y libertades que reconoce la Constitución muestran aquí, respectivamente, la particular percepción que, como madres y padres de alumnos, docentes y estudiantes, tienen de los cumplimientos que haya propiciado el desarrollo del art. 27. Este segmento del libro es el que, posiblemente, más recuerda lo que, sin contar otros momentos de la propia historia castellana, fuera en el último tercio del XVIII francés el “Cuaderno de quejas”. Al final, un epílogo recapitula las razones por las que, tanto del ensayo historiográfico como de las vivencias compartidas de la comunidad escolar, se desprende la conveniencia de que el susodicho artículo sea reconsiderado en sede parlamentaria como el modo más solvente de mejorarlo de manera estable y sin contradicciones entre los principios de igualdad, libertad y solidaridad fraterna.

1.2. Nuestra sugerencia

En este ensayo, las “quejas” o incumplimientos muestran que en el sistema que hemos construido hay aspectos manifiestamente mejorables que seguirán generando confusión y desprestigio si no se modifican. Continuaremos con políticas más o menos tecnocráticas, de arriba abajo, de las que no cuentan con los actores de una posible transformación a través de la escuela. No iremos a lo que de verdad merece reformarse; por ejemplo, “hacer una renovada lectura del derecho a la educación” a la luz de las nuevas condiciones sociales, culturales y tecnológicas (GIMENO, 2006, pág. 41). La perspectiva de tiempo largo que se adopta en este análisis sugiere insistir sobre un punto neurálgico que, de proseguir, solo prolongará la apariencia de que el Estado cumple, aunque esté haciendo dejación de su obligaciones. La tensión ya no está en lo soñado por muchos ciudadanos de los siglos XIX y XX de un puesto escolar para todos, sino en la aguda desregulación que genera un mediatizado Estado de Bienestar. No solo hemos llegado tarde a la escolarización universal, sino que se ha rebajado la atención cualitativa que esta debe tener en cada escuela o colegio del país. El cumplimiento constitucional de un baremo exigente del derecho a la educación de cada alumna/o no alcanza demasiadas veces los indispensables requisitos de inclusividad democratizadora que deba perseguir una educación pública de calidad. Revisar la redacción del art. 27 CE sería una óptima ocasión para que las nuevas generaciones de votantes actualizaran la decisión de que, legislativamente, se eliminara la posibilidad de apartamiento discriminatorio por razones ajenas a la libertad electiva de los estudiantes y, en su caso, de las familias y tutores. Urgiría a fortalecer la educación pública como eje neurálgico del sistema educativo y ejemplificaría que la justicia distributiva ha de ser prioritaria con quienes más carencias tengan.

Al someter a consideración la validez de una redacción ambigua del derecho universal a la educación en 1978, tenemos presente la última interpretación del art. 27 que ha desarrollado la LOMCE. Cómo su “mejora” ampara un sistema profundamente reproductor de un modelo productivo propio de país periférico, muy dependiente de colonizadores externos. Parece que hubiéramos de aspirar a una educación pública devaluada, destinada a que la mano de obra disponible hubiera de ser de antemano barata y muy dócil en una sociedad desmovilizada. Sin interpretaciones fantasiosas, es difícil admitir que la versión que esta ley hace del precepto constitucional case bien, entre otros, con el art. 14 CE que, recuérdese bien, establece que no puede prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión u opinión; o con el art. 9.2 del mismo rango, que establece como obligación de los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas, así como remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o facilitar la participación en todos los sectores de la vida, incluidos los relativos a la cultura (y obviamente a la educación).

Agréguese a todo ello que, desde 2009, la inversión educativa sigue descendiendo hasta el 3,8 % del PIB cuando ya se han dejado de invertir casi 9.000 M€ y se ha expulsado a unos 40.000 profesores de los centros públicos, mientras se potencia la privatización del sistema y no se modifica una organización pedagógica ominosa para el alumnado que “fracasa” o lo “abandona temprano”. Sin revertir esos recortes ni derogar la LOMCE, la fiabilidad del pacto que proyecta el PP no tiene garantías y, a fecha de 08.03.2018, ha provocado que ya sean dos los grupos parlamentarios importantes que la ven muy insuficiente. Las “mejoras” de esta ley —en connivencia con el anhelo de distinción y exclusividad social en muchas familias—, incrementan las marcas de asimetría del alumnado, la ignorancia maleducada y la desigualdad excluyente, que pasarán factura. La interpretación del art. 27 CE que sostiene esta ley no va en la senda de lo que fue razón primordial del derecho a la educación, y no contribuye a que las relaciones sean más justas y equitativas, nutrientes imprescindibles para la moral colectiva de un país moderno y libre en un mundo aceleradamente cambiante.

2. La “solidaridad” como precepto

La reflexión de este libro, sustentada en el análisis del pasado educativo, propone, ante todo, que un posible pacto no será de verdad “político” si no es de verdad “social”. Con independencia de que la reconsideración del artículo 27 sugiera la de otros aspectos conexos —y en particular los Acuerdos de 03.01.1979 con el Vaticano—, no pierde de vista el surgimiento del derecho universal a la educación, por el peso que tienen sus incumplimientos y mixtificaciones.

Las variantes de la pobreza —lo “social”— han sido siempre la piedra de toque de toda política democrática, y para atenderla se ha echado mano, según momentos históricos, de la philía, caridad, filantropía, beneficencia, solidaridad, justicia social, y del Estado de Bienestar. Cuando las exigencias de este se han relajado, con pretextos diversos —señeramente desde la caída del Muro de Berlín— la perspectiva jurídica de “la fraternidad”, que fuera emblema en 1789, todavía puede motivar el trabajo social con los más débiles completando los huecos dejados por la “libertad y la igualdad” (PUYOL, 2017), lo relevante de ese concepto para esta relectura del art. 27 es que su implicación con lo “social” no induzca a inequidad de trato; que, como “solidaridad”, su exigencia de “buena educación” para todos comporte una justicia distributiva capaz de reparar diferencias no deseadas que puedan impedir las opciones vitales de los educandos. En esa perspectiva, nadie ha de quedar excluido de ese bien principal en la vida social y ese modo de atención ha de ser motivo de orgullo colectivo.

Tenemos presente que este recorrido no ha sido sencillo y que, antes de llegar a esa pretensión cívica de la educación como derecho, la cultura dominante fue otra; la necesidad de una moral colectiva y no que cada cual haya de apañarse como pueda frente al abuso o la impotencia no se debería desandar ahora. La philía aristotélica superó el individualismo para asociarse a otros (LLEDÓ, 1999), pero es insuficiente; excluía mujeres, esclavos, niños y extranjeros; únicamente incumbía a la justicia entre iguales, los varones adultos nacidos en la ciudad, a fin de que la polis lograra sus fines. En cuanto a la caridad cristiana, que tanto universalizó la fraternidad, despolitizó las exigencias de su proyección moral más allá de la conciencia subjetiva y la salvación personal. Las “escuelas de caridad y parroquiales” que proliferaron en la etapa de “cristiandad” para ocuparse de la infancia pobre, ya se diferenciaban de las destinadas a hijos de familias acomodadas. Pronto evolucionaron hacia un pragmatismo ancilar: clasificar a los pobres, disciplinarlos y procurar que fueran mano de obra rentable en talleres y servicios preindustriales.

Por su repercusión en España, no es menos relevante advertir que la caridad —que no la justicia— fue directriz principal de la Rerum novarum de León XIII en 1891, cuando la preocupación política ya era la pobreza de los asalariados del capitalismo industrial ante el riesgo de que pudieran desestabilizar el orden burgués y el valor sagrado de la propiedad. En contraste, los informes a la Comisión de Reformas Sociales habían documentado, entre 1889 y 1903, la corta contribución de las instituciones de caridad a la solución real de los inquietantes desajustes socioeconómicos, aparte de que, según algunos informantes, su potencial consistía en sostener la humilde resignación de los pobres (MENOR, 2008, pág. 279).

No había sido, por demás, el paternalismo caritativo el que había militado por la extensión de la educación o su equidad, sino su consideración como derecho inscrito en la naturaleza humana basado en la aspiración, más que centenaria, a la igualdad. La configuración como servicio público de tal derecho se produjo a partir del cuestionamiento de las condiciones sociopolíticas y económicas que regían en el Antiguo Régimen, del que la Iglesia era parte privilegiada. Tal exigencia emancipadora es la que hace inteligible la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y, enseguida, los derechos y obligaciones educativas del Estado en las constituciones francesas de 1791 y 1793, o, en 1905, la ley (francesa) de separación de Iglesia y Estado.

El cambio de paradigma supuso, obviamente, fuertes tensiones, amén de importantes repercusiones en España. Garantizar que los pobres pudieran subsistir con dignidad y que la concentración de recursos económicos en unos pocos no pusiera en riesgo la libertad de los más pobres para ser dueños de sí mismos, sería en adelante el gran reto. Evitar los excesos de un individualismo incontrolado o una homogeneización que elimine la libertad individual, y que todos puedan vivir cumpliendo sus legítimas aspiraciones no ha dejado de producir —desde el propio final del XVIII—, posturas enfrentadas respecto al derecho de propiedad, la libertad económica, la representación política o que la caridad cristiana pueda ser sentimiento relevante en el ámbito privado pero sin obligación política institucionalizada. No obstante, ya no desapareció de la escena la necesidad de atención a “lo social” en el plano jurídico-político, y esto es relevante en la reflexión de este libro. Para Robert Castel fue la incapacidad de las regulaciones morales subjetivas para atender las aspiraciones de las “clases inferiores” y la resistencia a una concepción distinta lo que abrió camino a la invención del “Estado social”, que, sin obviar “el antagonismo de clases, al mismo tiempo lo eludía” (CASTEL, 1997, págs. 270-273). Ello habría sucedido especialmente desde que, en la revolución de 1848, se plasmó constitucionalmente en Francia el “derecho al trabajo”. La cuestión política pareció resuelta, pero no se solucionaron los problemas de los nuevos pobres, los obreros. Pronto la inestable situación asoció atenderlos invocando “solidaridad” y se empezó a hablar de “derechos en el trabajo”. Este concepto, más flexible, mantenía connotaciones secularizadas que conectaban con los ideales republicanos primeros, podía cobijar un socialismo democrático, se acomodaba a lo que reclamaba el sindicalismo y facultaba —como antídoto frente al egoísmo de la “Economía política” clásica— la construcción negociada de un “Estado Social”. Se abría paso, de este modo, una “Política económica” en capítulos como Sanidad, Trabajo, Pensiones y, cómo no, Educación.

En España, también la atención a la pobreza fue cambiando su metamorfosis conceptual y asistencial, incluso cuando a mediados del XIX pasó a llamarse eufemísticamente “la cuestión social”. Para velar por los problemas que empezaban a generar los asalariados, surgió en 1857 —en la Ley de Instrucción Pública de Claudio Moyano— la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (RACM). En sus actas y publicaciones quedó reflejada en detalle, además de su finalidad de “adoctrinar a las clases menos ilustradas e inspirarles el sentimiento del deber, el amor al orden, el respeto a la autoridad y cuanto, en fin, puede conducir a mejorar su condición”, la percepción de estas preocupaciones sociales por parte de las élites dirigentes (MENOR, 2006, pág. 29). Un trabajo de Concepción Arenal trató, en 1861, de conciliar las tres modalidades de atención existentes —caridad, filantropía y beneficencia— justo cuando el movimiento obrero empezaba a reclamar justicia. Pronto la RACM testimonió el peso de la estrategia de “seguridad social” que Bismarck había planeado en 1882 para frenar el socialismo y la influencia de las iglesias en el imperio prusiano (MENOR, 2008, pág. 121). Contribuyó a que aquí aparecieran la Comisión de Reformas Sociales (1883), el Instituto de Reformas Sociales (1903), posteriormente el Instituto Nacional de Previsión (1908) y, en paralelo, las sucesivas normas e instituciones protectoras que, desde la Ley Dato de aseguramiento de accidentes de trabajo (1900), nos adentraron parsimoniosamente en el Estado Social.

Lo que en nuestro libro se analiza tiene que ver con este proceso de intervencionismo del Estado sobre la sacralizada propiedad privada en aras de un bien común superior de armonía social. También, con su evolución después de la II Guerra Mundial, cuando esos derechos se ampliaron básicamente por razones de fondo similares. El “Estado de Bienestar”, generalizado en Europa a instancias del keynesiano Plan Beveridge (1942), fue principalmente un pacto social por una sociedad más justa y estable en un tiempo de sostenida conflictividad no solo de “Guerra fría”. Eso mismo pretendió traducir similarmente, a mayor escala, La Declaración de los Derechos Universales de 1948 —que España tardaría en firmar— y la Convención de los Derechos del Niño, de 1989, que España ratificó en 1990. Pero los efectos del Estado social y del posterior Estado de Bienestar sobre las clases trabajadoras de nuestro país llegaron de manera lenta, mediatizada y en fechas dispares según qué aspectos. Es decir, que su traducción en las características adquiridas por el sistema educativo español en la secuencia temporal en que transcurren los capítulos tres al cinco de este libro, no contaron con la mejor de las tradiciones para asentar una democratización sólida de la educación. Esa morosidad de un debilitado Estado en cumplir la solidaridad institucionalizada de las políticas sociales —en contraste con las económicas— explicaría las deficiencias y tardanzas persistentes en cumplir con las responsabilidades que plantean las políticas educativas exigidas desde el art. 27, y asimismo los arts. 9.2,10, 14 y 39 de la Constitución española de 1978. Desde esta perspectiva, la cuestión urgente respecto al antes, en y después del pacto que se pretende, es hacia qué lado quiere inclinarse ahora su cumplimiento. Rebajar sus exigencias de solidaridad, especialmente en la red pública, sería degradante.

3. La reflexión historiográfica

Con ese trasfondo de “lo social”, y puesto que este es un ensayo historiográfico sobre la amplitud democrática del sistema educativo, sus razones se acentúan desde su evolución diferencial como derecho. En la historia de la educación no solo queda reflejada la preocupación de los grupos dirigentes de unas u otras etapas. Los variados ingredientes que durante más de 160 años han quedado plasmados en los currículos y en las didácticas del profesorado repercutiendo en las capacidades de las sucesivas cohortes estudiantiles, son más perceptibles al comparar de nuevo lo acontecido en Francia y en España proporcionando motivos adicionales por los que el art. 27 debiera ser reconsiderado.

3.1. Comparaciones

A sensibilidades distintas, discrepancias significativas. La prontitud solidaria de Francia en legislar el derecho a la educación fue formalizada de modo laico algo después de un siglo más tarde. Fue en 1905, en la Ley Briand, cuando se separaron Iglesia y Estado (TORRES, 2014, pág. 214), tras un disputado debate en que descolló la aportación de Émile Durkheim y L´Anné Sociologique. Sus enfoques influyeron en la reflexión acerca del papel de la escuela pública para fundamentar una moral social distinta de la predicada desde una perspectiva religiosa. En ese esfuerzo, la relación profunda de Durkheim con el socialista Jaurês4 y con un nutrido grupo de intelectuales jugó un papel eminente. Se enfrentaban a otros grupos de gran relieve cuya apuesta prioritaria eran la libertad y subjetividad individuales, de donde saldría el enfoque neoliberal del ser humano y la sociedad respecto al gran mercado económico (ÁLVAREZ-URÍA, 2017, pág. 43).

La separación entre las dos grandes instituciones —Iglesia y Estado— aconteció en un momento en que la dejación de los viejos códigos de conducta y el desarrollo capitalista habían agudizado los procesos de individualización. La contribución democrática de personalidades del conocimiento y la cultura implicándose en la convivencia colectiva y en crear un tejido político y moral en torno a los valores republicanos de la libertad, la igualdad y la fraternidad, hizo que nuestros vecinos procuraran que la escuela, como espacio de intercambio entre el profesorado escolar y los estudiantes, aunara a las enseñanzas la sensibilidad, el derecho y el compromiso para ejercitar libremente la deliberada voluntad de vivir libres e iguales (DUCLERT, 2015, pág. 9). En esa ambición de una sociedad civilmente bien entrelazada se mueve la escuela pública francesa, según plasmó en 2013 su Carta de la laicidad en la escuela (Ibidem, pág. 413).

Entretanto, en la España anterior a 1978 preponderó la tendencia individualizadora del liberalismo doctrinario del XIX —reduccionista del derecho universal a una buena educación—, junto a un poder de la Iglesia no solo intacto sino reafirmado desde el Concordato pactado en 1851, antes de que se generalizara la preocupación del Estado en este terreno. Todo el siglo fue una encarnizada lucha por la laicización del poder civil entre las fuerzas progresivas y un conservadurismo aliado con la jerarquía católica para no ceder en los privilegios del pasado. El enfrentamiento más que simbólico de esos dos mundos —en medio de varias guerras civiles, múltiples golpes de Estado y desastres coloniales— tuvo momentos especialmente fuertes, de los que lo ocurrido en los años 30 del pasado siglo tiene especial valor para entender el panorama educativo que precede a la firma del art. 27 CE:

“La II República española es —según sostiene Mariano Pérez Galán— un acto más, en determinados aspectos, de esa lucha que se mantuvo durante más de un siglo entre la Iglesia incapaz de evolucionar y los grupos liberales, sin fuerza suficiente para imponer el cambio”.

(1975, pág. 10.)

A la construcción de esa tradición privilegiada, que la Ley Moyano había tenido que asumir en 1857, se presta atención en el primer capítulo del libro. Es una etapa en que las controversias sobre el papel del Estado, que tan bien reflejan las actas parlamentarias, son especialmente intensas desde que García Álix, seguido del Conde de Romanones, inauguraron el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes en 1900 (TURIN, 1967, passim). Esas tensiones serían más agudas desde que en 1876 se creó la ILE (Institución Libre de la Enseñanza) al amparo precisamente de una amplia interpretación de la libertad de enseñanza. Opuesta a la que invocaban con carácter exclusivo y excluyente el sector eclesiástico y sus aliados, ocasionó que el pleno desarrollo del proyecto institucionista fuese coartado y 60 años más tarde cercenado. La iniciativa pedagógica de Giner, exitosa al institucionalizarse la Junta de Ampliación de Estudios, el Instituto-Escuela, las becas en el extranjero y otros proyectos, perdió la pugna.

El Gobierno de Burgos, se encargaría, desde octubre de 1936, de “amputar con energía” —como dijo Ibáñez Martín en 1940— aquella libertad de cátedra y de conocimiento. Ese año, editorial Fax pregonaba las nuevas aspiraciones del clero (PÉREZ MIER, 1940, págs. 537-603). Otro Concordato las recogería en 1953 para asegurar que las consignas catequéticas de la Divini illius Magistri (1929) tuvieran la exclusiva de la reconstrucción moral de la educación nacional, una “acción misionera” que, según Fernández de Castro, se llevó a cabo del lado de los vencedores y “en contra de la historia” (1966, pág. 217); en principio, hasta la Constitución de 1978. Los cuarenta años de la deriva que trajo la dictadura franquista —que se analizan en el capítulo dos— han tenido continuidad con abundantes marcas en los otros cuarenta posteriores. En los capítulos tercero, cuarto y quinto de este libro se verá cómo hay constancia de ellas no solo en la redacción del art. 27 CE, sino en el hilo que recorre la legislación educativa española desde la LOECE, en 1980, pasando por la LOCE en 2002, hasta el neoliberalismo puesto en práctica por Esperanza Aguirre y que la LOMCE ha querido normalizar en 2013.

Lo acontecido en Francia había tenido fuerte repercusión en España. Tantas congregaciones afluyeron para enseñar —además de las que las crisis coloniales aportaron— que Canalejas trató de regular su flujo en diciembre de 1910. Pero su “ley del candado” suscitó una enorme oposición en la ACNP (Asociación Nacional Católica de Propagandistas) y en el periódico El Debate reanimando el conflicto que, sobre todo desde los años 30 del XIX, habían venido sosteniendo con instrumentos y medios como Razón y Fe (desde 1901). Con la encíclica de Pio XI, la Iglesia reafirmó su papel mediador ante el destino trascendental del hombre hacia el cual deben dirigirse todas las cosas: “no puede existir educación verdadera que no esté totalmente ordenada hacia este fin último”, y en consecuencia “no puede existir otra completa y perfecta educación que la educación cristiana” (Divini illius Magistri, 5, pág. 538). La Jerarquía católica en España, que ya acumulaba esfuerzos en defender celosamente su hegemonía desde antes de la II República, acreditó abundantes méritos entre 1936-39, para que la “equidad” y “libertad” quedaran sometidas en educación —y en otros ámbitos de moral social— al derecho que se le reconocía, como “sociedad perfecta”, a crear colegios, formar profesores, educar la infancia y la juventud. En ello había implicado a empresas de diverso tipo y a sus asociaciones de padres —garantes de su “libertad de enseñanza”, de la existencia de una escuela confesional y del reparto social de alumnos y alumnas— para exigir las correspondientes subvenciones a cuenta del erario público.

Esta recia posición —preponderante pese al Vaticano II— es la que precede a la redacción de la Constitución de 1978 y se consagra en los Acuerdos con la Santa Sede de 1979, como se analiza en el capítulo tercero del libro. Después de casi cuarenta años, han servido a la LOMCE para justificar el trato privilegiado a las redes privadas, donde la Iglesia mantiene predominio y un constructo discursivo exclusivo que, en ocasiones, sigue pautas de un pasado absolutamente autoritario y patriarcal (ÁLVAREZ-URÍA, 2016), amén de una presencia poderosa de la Religión en la red pública. Preferir este desarrollo del art. 27 CE, hacer caso omiso de su ambigüedad y no limitarlo o revertirlo en el presente pacto —o en una nueva redacción que asegure una mejor democratización educativa— relega o potencia “la solidaridad” que la exigible universalización democratizadora de la educación requiere. La cautiva división estructural que todavía sostiene el sistema educativo español reproduce en gran medida la divisoria social entre grupos acomodados y populares que, sumada a idearios particulares y a la licencia para que se diversifiquen los niños y las niñas, dificulta que todos y todas se sientan de raíz igualmente libres para cooperar solidariamente en la construcción de un mundo en que los abusos de los fuertes estén alejados de nuestra convivencia. Ni es ejemplarmente equitativa con los más vulnerables ni ayuda a que la profesionalidad docente sea homologable en todos los centros educativos.

3.2. Y amnesias

A este conjunto de razones, cabe añadir, en esta perspectiva historiográfica, silencios elocuentes de los currículos escolares. Antonio Viñao ha estudiado cómo la presencia de la Historia en ellos —lo que conviene saber al educando— no es longeva (VIÑAO, 1982). Discutible es si conocer lo realmente ocurrido es valioso para analizar y decidir mejor en lo tocante a ser ciudadanos responsables: los locus desde los que los docentes de Historia trabajan los currículos son múltiples y no todos explican o justifican, describen o descubren lo mismo. Muchos “idearios” explícitos u ocultos de los centros —aparte de convencimientos prejuiciados (HERNÁNDEZ, 2016)— no lo permiten o prefieren el adoctrinamiento. El cambio que sin duda ha habido en estos 80 años no impide que haya asuntos o aspectos en que ha sido inapreciable. Lo advirtió Emilio Castillejo analizando los libros de texto de Religión católica (2012: pág. 286) y lo mismo cabría decir de los de muchas otras áreas de conocimiento, comodines rutinarios para lo que debe ser un docente competente (MARTÍNEZ BONAFÉ, 2002). Y de lo acontecido con la historia de las políticas educativas españolas, Manuel de Puelles, rindiendo homenaje a Yvonne Turin y a Pérez Galán, aseguraba que habían contribuido “en alto grado a avivarle el deseo de recuperar una historia que se nos había hurtado” (2010b, pág.15). Antonio Viñao, a su vez, señaló aspectos “que muestran tanto el peso, todavía perceptible, de las negativas consecuencias de la guerra civil y de la dictadura franquista, como de las fuerzas opuestas a dicha modernización” (VIÑAO, 2004, pág. 260). Mariano Pérez Galán, en fin, ya había escrito que, con los nuevos aires de la victoria, “a favor de las circunstancias políticas, la enseñanza confesional barrería a las otras dos orientaciones político-pedagógicas [“la liberal” y “la proletaria” con sus variantes], quedando así en exclusiva la enseñanza católica como la única permitida en nuestro país”. Y también había advertido entre las consecuencias de la política educativa de los años de posguerra que

“la exclusión de las otras dos tendencias pedagógicas y culturales no hizo sino empobrecer el desarrollo intelectual de nuestro país a límites que todavía padecemos.

(1975, pág. 327.)

Ese empobrecimiento, dominante en el sistema educativo español anterior a 1978, sigue siendo fácil de advertir. En febrero de 2015, al publicarse en el BOE el diseño curricular de Religión, muchos columnistas explicaron la situación de privilegio que los poderes del Estado habían concedido a la Iglesia más allá de los idearios de sus centros privados y concertados. Los artífices de la LOMCE habían dispuesto en 2013 que las aulas continuaran la dinámica en que la jerarquía católica conformaba la conciencia del común a pesar de que la “tercera oleada” del proceso de secularización alcanza a más proporción de estudiantes que de personas que se confiesan practicantes, lo que evidencia que, si los colegios confesionales son, ante todo, “espacio privilegiado”, antes que espacio religioso (PÉREZ-AGOTE, 2012, pág.134), menos justifica que en los públicos se preceptúe en horario escolar la presencia curricular de una catequesis claramente diferenciadora de opciones cognitivas y morales.

Amnesias hay, por otra parte, exigidas de algún tipo de reparación en toda política de pacto educativo que tenga propósito de enmienda. La arbitrariedad autocrática que impuso la victoria sobre la República cuarenta años antes del art. 27 justificó depuraciones de quienes habían apoyado su ambición democrática; apadrinó las regresiones que el nacionalcatolicismo implantó desde instancias determinantes para instrumentar oposiciones y cátedras; y damnificó a varias generaciones de estudiantes, profesores, maestros, periodistas y escritores que no pudieron desarrollar su aprendizaje a la altura de las características de una libertad de conocimiento homologable. La grieta y retroceso (OTERO, 2006) que todo ello generó —también en otras libertades— tuvo tal profundidad que sus huellas todavía son detectables, pese al tiempo transcurrido. Afloran, incluso, en eventos tan efímeros como conmemoraciones y callejeros urbanos, ocasiones en que las malquerencias pueden resurgir. Más lamentable es, sin embargo, que, si por medio se pone en cuestión la nomenclatura que los vencedores de la guerra impusieron en centros educativos, su continuidad quiera ser justificada con burdos ahistoricismos (MENOR, 2004, pág. 16). Para un pacto actual, mínimamente responsable, este libro quiere contribuir a que, al tratar cualquier mutación organizativa o curricular valiosa para una educación comprometida con la ciudadanía, no pueda alegarse, por amnesia, que haya de ser apolítica o tecnocrática, supuestamente ajena al pasado y al presente social.

4. Empezar de nuevo

En la conversación democrática sobre políticas sociales, si ficción es que lo meritorio de la educación española haya sido obra de una mano invisible en que neoliberalismo y catolicismo concordaran, fantasía es igualmente que esté garantizada la equidad que el art. 27.1 de la Constitución exige. La escolarización existente es insuficiente: mantiene ámbitos, concesiones estructurales y abandonos organizativos que distorsionan la universalización educativa que se necesita hoy.

La perspectiva de tiempo largo de este ensayo, desde antes de ese precepto, muestra cómo al éxito indudable en la universalización educativa le acompañan limitaciones que condicionan los retos actuales: por ejemplo, el discurso neoliberal de la llamada calidad de educación medida en términos de rendimientos escolares y no de procesos de aprendizaje, que “es en realidad la antesala —una de ellas— en la que se prepara la transformación de una sociedad de ciudadanos en una sociedad de clientes y consumidores” (PUELLES, 2000, pág. 35), olvidando así, por otra parte, que la auténtica calidad depende en gran medida de que la combinación efectiva de “universalidad” y “libertad” no reduzca el alcance de “la igualdad”.

Cualquier acuerdo, pacto o revisión constitucional que oriente la actuación política en estos momentos indicará, por consiguiente, el alcance de la aspiración a la igualdad y “solidaridad” que se ambiciona. Si no comportan exigencias suficientes desde la perspectiva de la justicia —con una ética atenta a los otros— banalizará más la funcionalidad del sistema educativo, y mientras, gran parte de la comunidad que lo constituye e integra no cejará hasta ver cumplida la atención a sus derechos. Seguirá haciendo buena la decisión del apicultor de Lars Gustafsson: “Empezamos de nuevo. No nos rendimos” (2015, passim).

1 www.madrid.org/cs/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobheadername1=Content-Disposition&blobheadervalue1=filename%3Dlibro+datos+y+cifras+2015-2016+navegable.pdf&blobkey=id&blobtable=MungoBlobs&blobwhere=1352898013282&ssbinary=true (Leído el 03.11.2017).

2 El 05.03.2018, cuando ya se editaba este libro, el PSOE se levantó de la mesa de negociación. Estimaba escasa la financiación que proponía el PP. (Ver enlace: www.publico.es/politica/pacto-educativo-psoe-cumple-amenaza-levanta-mesa-pacto-educativo.html. Al día siguiente, 06.03.2018, PODEMOS también abandonaba la Subcomisión diciendo que “la comunidad educativa nos ha pedido que nos vayamos”. Mientras tanto, Sandra Moneo —delegada del PP en las negociaciones de 2010— decía que “la izquierda no ha sabido estar a la altura del momento histórico” (Cfr.: www.elmundo.es/espana/2018/03/075aa02a76ca474126338b4619.html).

3 Consejo Europeo de Lisboa 23 y 24 de marzo 2000. Conclusiones de la Presidencia. http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_es.htm (Consultado el 29.01.2018).

4 “L’enseignement laïque” (La enseñanza laica). Discurso de Castres, 30 julio 1904: Jean Jaurès. (Leído el 20.12.2017 en https://www.marxists.org/francais/general/jaures/works/1904/07/laique.htm).

Capítulo 1: Los orígenes del debate. Liberalismo, Estado, educación e Iglesia (1813-1936).

Por Antonio VIÑAO FRAGO

Capítulo 2: Educación en el franquismo nacionalcatólico: La negación de la libertad y de la igualdad (1936-1978).

Por Emilio CASTILLEJO CAMBRA

Capítulo 3: El marco constitucional del derecho a la educación: Debates y proyectos en el período constituyente (1978-1982).

Por Antonio BAYLOS GRAU

Capítulo 4: El desarrollo conflictivo del artículo 27 en años decisivos
(1982-2008).

Por Alejandro TIANA FERRER

Capítulo 5: Del pacto “acordado pero no firmado” a la contrarreforma educativa (2008-2018).

Por Mario BEDERA BRAVO

“Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza”. El párrafo 1º del artículo 27 de la Constitución de 1978 resume, como el resto de dicho artículo, una contienda histórica cuyos orígenes se remontan a los años centrales del siglo XIX en los que se configuró el sistema educativo español, tal y como llegaría, con escasas modificaciones, hasta el último cuarto del siglo XX. A un lado, un derecho social, consecuencia del principio de igualdad. Al otro, la libertad de enseñar, una más de las facetas del principio de libertad.

¿Qué sentido tiene bucear en los orígenes de esa confrontación? No, desde luego, la erudición o la distracción cultural que nos aleje de su sentido más profundo. Al contrario, partimos del supuesto de que “lo originario es el lugar donde se constituyen un determinado núcleo de cosas que, una vez constituidas, pasan desapercibidas. Lo originario es el lugar de lo esencial, el lugar donde se ven las luchas, pues las resistencias a su “constitución […] son muy importantes”. Estas palabras, escritas por BOURDIEU (2014, pág. 129) en relación con los orígenes del Estado, son plenamente aplicables en nuestro caso: solo la mirada genética permite ver, en toda su pureza inicial, la naturaleza última de la contienda. Algo que, con su habitual agudeza, supo entrever Blanco-White en 1831 cuando, tras referirse a los “dos bandos” por aquel entonces enfrentados, finalizaba un artículo sobre la educación en España, publicado en The Quaterly Journal of Education, con estas proféticas palabras:

“Si cualquiera de estos dos bandos tuviera suficiente poder para subyugar al otro, la fiebre intelectual del país sería menos violenta y cabría esperar alguna crisis en fecha no muy lejana; pero ni la Iglesia ni los liberales (pues tales son en realidad los dos bandos que se enfrentan) tienen la más remota posibilidad de desarmar al adversario. La contienda continuará, desgraciadamente, por tiempo indefinido, durante el cual los dos sistemas rivales de educación que existen en ese país proseguirán la tarea de convertir a una mitad de la población en extraña, extranjera y enemiga de la otra”.

(BLANCO-WHITE, 2003 [1831], pág. 283.)

Alguien opondrá a lo dicho que hoy la situación es otra. Que hoy son tanto los liberales como la Iglesia católica quienes defienden la libertad de enseñanza frente a quienes, desde una concepción estatista y totalitaria, ponen el acento en el derecho social a la educación y en la consecución de un sistema educativo si no igualitario, sí al menos equitativo. Uno de los objetivos de este texto es mostrar la falacia de esta argumentación: la contienda, con otros nombres quizás —y desde luego en otro contexto y con otros discursos—, sigue presente y es el origen de las actuales controversias y posiciones enfrentadas que impiden la consecución de un pacto escolar.

1. Dos modos de análisis: ideologías y discursos / realidades y recursos

Hay dos modos de afrontar la contienda. Uno es atender a los discursos y argumentos que apoyan las pretensiones de cada parte. Es decir, a los aspectos ideológicos, mostrando la existencia, por supuesto, de posiciones intermedias y diversas, por no hablar de contradicciones y ambigüedades en cada una de ellas. Otro es el que nos acerca al mundo de las realidades que, en esta cuestión, es el de los recursos humanos, financieros o materiales. Ambos aspectos se complementan, pero el segundo, repito, es el que hace que no nos perdamos tras las palabras. Lo relevante, como veremos, son los hechos. Como en relación con nuestra época ha escrito Stephen J. BALL (2012, pág. 20), si uno desea saber por dónde va el mundo de la educación hay que “seguir el dinero”. De ahí que este texto se articule en torno a ambos aspectos: primero, el de los discursos o propuestas; después, el de las realidades o hechos. Corresponde al lector relacionarlos y sacar sus propias conclusiones.

1.1. El discurso liberal: posiciones y argumentos, libertades y derechos

El derecho a la educación, junto a la afirmación de los principios de igualdad y libertad en la enseñanza, aparece ya formulado en el primer documento que sentaría las bases ideológicas en las que nuestros primeros liberales pretendían asentar un nuevo sistema educativo: el Informe Quintana de 1813. Los términos en que se expresa —restringidos a los futuros ciudadanos, no ciudadanas, de esa nueva nación a la querían dar forma—, no dejan lugar a dudas:

“en la organización del nuevo plan de enseñanza, la instrucción debe ser tan igual y tan completa como las circunstancias lo permitan. Por consiguiente, es preciso dar a todos los ciudadanos aquellos conocimientos que se pueden extender a todos”.

(QUINTANA, 1979, pág. 377.)

De ahí, que esa nueva enseñanza tuviera que ser universal, gratuita y pública; en este último caso, no en el sentido que hoy asignamos a este adjetivo.

La instrucción, decían nuestros primeros liberales en 1813, “debe ser universal”. Esto es, “extenderse a todos los ciudadanos”, y “distribuirse con toda la igualdad que permitan los límites necesarios de su costo, la repartición de los hombres sobre el territorio, y el tiempo más o menos largo que los discípulos puedan dedicar a ella”, asegurando “a todos los hombres en todas las edades de la vida la facilidad de conservar sus conocimientos o de adquirir otros nuevos” (Ibidem).

Al referirse al principio de gratuidad, a su aplicación en las “escuelas de primeras letras”, y a la relación establecida en el párrafo 6º del art. 25 de la Constitución de Cádiz de 1813 entre el ejercicio del derecho al voto y el de saber leer y escribir, a partir de 1830, era quizás donde más claramente se afirmaba en el Informe el derecho a una educación básica común:

“es en ellas [en las escuelas de primeras letras] donde se proporcionan al hombre aquellos conocimientos que, siendo necesarios a todos, son comunes a todos, y por consiguiente, hay una obligación en el Estado de no negarlos a ninguno, pues que lo exige en todos para admitirlos al ejercicio de los derechos del ciudadano”.

(Ibidem, pág. 380.)

De ahí que, al exponer los rasgos de esa nueva “primera enseñanza”, se la calificara como “la más importante, la más necesaria, y por consiguiente aquella en que el Estado debe emplear más atención y medios” (Ibidem, pág. 381).

Por último, esa nueva enseñanza que diseñaba el Informe debía ser “pública”; es decir, no darse “a puertas cerradas” ni limitarse “solo a los alumnos que se alistan para instruirse y ganar curso” (Ibidem, pág. 379). Tener sus puertas abiertas, pues, para todos los ciudadanos que quisieran asistir a las aulas como oyentes, por el simple deseo de instruirse y saber.

Junto a ese derecho de todo ciudadano a una educación básica común, y a la consiguiente obligación del Estado de satisfacerlo, el Informe, como nuestra actual Constitución, sostiene la necesidad de la libertad de enseñanza entendida como libertad de establecer centros docentes: “la libertad”, en suma, “de enseñar a todos los que quieran ser instruidos por ellos”. Las razones que sustentan esta libertad son, según el Informe, de índole variada. Algunas son simplemente pragmáticas o realistas: suple la insuficiencia de medios estatales para universalizar la instrucción. Otras son de tipo ideológico: la libertad de pensamiento exige la de poder comunicarlo. Otras, por último, son de índole pedagógica: la enseñanza requiere un cierto grado de “confianza” entre maestros y discípulos. “No pudiendo el Estado poner a cada ciudadano un maestro de su confianza, debe dejar a cada ciudadano su justa y necesaria libertad de elegirlo por sí mismo” (Ibidem, págs. 380-381).

Este primer ideario o programa político liberal en relación con la educación, recogido en un documento semioficial, mostraba un cierto equilibrio entre las exigencias del derecho a una educación básica común suministrada por el Estado y la libertad de enseñar e instruirse privadamente. Sin embargo, en el seno del liberalismo español surgirán, desde los primeros años del siglo XIX, dos tendencias contrapuestas en relación con el papel del Estado en la educación y la libertad de enseñanza entendida como libertad de creación de centros docentes.

Habrá quienes, los liberales radicales o puros, se opongan a cualquier injerencia o presencia del Estado en la enseñanza. Su representante más conspicuo será el catedrático salmantino Ramón de Salas:

“lo mejor de todo será que el Gobierno se mezcle lo menos que sea posible en la instrucción pública y confíe más en el interés individual […] mezclándose el Gobierno en dirigir la instrucción pública, nunca podrá hacer esta los progresos que haría dejándola enteramente libre”.

(SALAS, 1821, II, págs. 283-284.)

El sexenio democrático (1868-1874) será el banco de pruebas en el que comprobar las bondades del principio de libertad de enseñanza a ultranza.

Por otro lado, la posición mayoritaria en el liberalismo español —llevada con escasa fortuna a la práctica—, sería la de mantener la libertad de creación de centros docentes privados, poniendo al mismo tiempo el acento en la necesaria intervención del Estado en este campo. Por supuesto, los argumentos y los modos de llevar a cabo esa articulación entre un sector privado, más o menos libre de injerencias, y un sector de titularidad pública varían. Para unos, la intervención estatal tendría un carácter temporal: hasta que dejara de ser necesaria. Otros, la mayoría, no vislumbraban ese final: atribuían al Estado una función docente y un interés en intervenir y regular el mundo de la enseñanza. Son conocidas las palabras de uno de los artífices del sistema educativo liberal: la “cuestión de la enseñanza”, decía, es “cuestión de poder: Trátase de quién ha de dominar a la sociedad: el gobierno o el clero” (GIL DE ZÁRATE, 1855, I, pág. 146). Es decir, el Estado o la Iglesia católica. Y ello no ya desde un punto de vista ideológico —al fin y al cabo, se trataba de dos poderes con vocación de totalidad y al servicio de unos u otros grupos sociales—, o relativo a la capacidad para regular, controlar e inspeccionar el sistema educativo, de configurarlo en uno u otro sentido, sino material: la creación y sostenimiento de las dos instituciones docentes más representativas del sistema educativo liberal —los Institutos de segunda enseñanza y las Escuelas Normales— solo fue posible gracias a la desamortización eclesiástica, a la instalación de la casi totalidad de dichas instituciones en conventos u otros edificios eclesiásticos desamortizados.

De un modo u otro, la libertad de enseñanza de que gozaban los establecimientos privados iría limitándose formalmente, bien porque se exigiera una autorización previa sujeta al cumplimiento de determinados requisitos, bien porque sus alumnos tuvieran que examinarse en los centros docentes públicos para la obtención de títulos o grados con efectos académicos y profesionales —una de las cuestiones más debatidas en el primer tercio del siglo XX—, bien por imperativos ideológico-religiosos.

Otras dos libertades educativas germinarán, con distinta fortuna, en el seno del liberalismo. Una —la libertad de conciencia infantil, hoy reconocida en la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño de 20 de noviembre de 1989— será mantenida en 1836 desde Inglaterra, con escaso eco y casi en solitario, por Blanco-White al afirmar la existencia de “derechos mentales de los niños” frente al supuesto “derecho y deber de todos los padres de apoderarse de las mentes de sus hijos […] y conformarlas enteramente como la suya tomándola como modelo”, o criticar, en 1840, la tendencia “en la educación actual” a “dar a entender a los niños que aquello que se les enseña no admite dudas” (BLANCO-WHITE, 2003, págs. 301-302, 305 y 315).

Para hallar ecos de esta libertad en nuestro país, habrá que esperar, primero, a la fundación en 1876 de la Institución Libre de Enseñanza (ILE) con su defensa del principio de neutralidad ideológico-religiosa recogido en la Base 2ª de sus Estatutos, y promovido en su programa de reforma educativa. Un programa opuesto a la pluralidad ideológica entre los centros docentes que “divide al pueblo, casi desde la cuna, en castas enemigas” educadas en “instituciones rivales” (GINER DE LOS RÍOS, 1933 [1886], págs. 135 y 137), que defendía, por tanto, su pluralidad interna y una educación “no confesional” del hecho o fenómeno religioso (GINER DE LOS RÍOS, 1927 [1914], pág. 260; VIÑAO, 2016a). Y años más tarde, durante la Segunda República, al desarrollo del principio de laicidad establecido en el art. 48 de la Constitución de 1931 por la Orden de 13 de enero de 1932, donde explícitamente se aludía al respeto a “la conciencia del niño”, o, entre otros textos, al libro colectivo titulado El Evangelio de la República. La Constitución de la Segunda República explicada a los niños, donde, tras referirse al deber de respeto hacia la conciencia de los niños y del maestro, se decía que

“El laicismo no es un precepto ofensivo para ninguna religión, es un concepto defensivo de todas […]. No impone ninguna creencia; las respeta todas. No ofende a ninguna conciencia, defiende la libertad de conciencia, sin la cual no hay religiosidad posible.”

(AA.VV., 1933, págs. 78-79.)

Otra libertad, la de ciencia o cátedra, gozaría de mayor fortuna. Se incluyó por primera vez en el art. 48 de la Constitución de 1931 y figura hoy, entendida como libertad de expresión del docente, en el párrafo 1 c) del art. 20 de la Constitución de 1978. En su origen, sería promovida por la ILE desde su fundación en 1876 por profesores sancionados en las dos “cuestiones universitarias” de 1868 y 1874. Su objetivo era simple y directo: asegurar la libertad del docente frente a cualquier injerencia o limitación política, ideológica o religiosa en su tarea. Es decir, evitar hechos como los que habían provocado las dos “cuestiones universitarias”, y dejar sin efecto el derecho reconocido a la Iglesia católica en el Concordato de 1851 de que toda enseñanza se impartiera de conformidad con la doctrina católica, así como, con tal fin, de que se sujetara a la eventual inspección o control eclesiástico.

El discurso liberal decimonónico experimentaría en el primer tercio del siglo XX algunas transformaciones. El llamado “desastre” de 1898 originó una conciencia generalizada de “crisis colectiva” y un “sentimiento de invertebración nacional” que dejaba al descubierto la realidad de un “estado débil e incapaz de unificar las aspiraciones sociales en torno a un proyecto común” (FERNÁNDEZ SORIA, 1999, pág. 207). Una de las consecuencias, promovida por el movimiento liberal regeneracionista, fue la creación en 1900 de un Ministerio de Instrucción Pública y el comienzo de una serie de medidas y reformas que implicaban el fortalecimiento de la intervención estatal en la enseñanza. La política liberal reformista, y tímidamente secularizadora en relación con la enseñanza de la religión católica del Conde de Romanones, al frente de dicho ministerio entre 1901 y 1903, en plena fase de expansión de los colegios de las órdenes y congregaciones religiosas, y el intento del gobierno Sagasta de aplicar, en 1901, la ley de Asociaciones de 1887 a dichas congregaciones, suscitaron una fuerte oposición en el sector eclesiástico y conservador.

Distintas concepciones de la libertad de enseñanza entraban en liza. Por un lado, la de la Iglesia católica reclamando libertad de enseñanza para sí, sin control o exigencias estatales, pero negando dicha libertad, dada la confesionalidad católica estatal y los derechos de la “verdad” sobre el “error”, a otras confesiones religiosas, o la posibilidad de que se permitieran escuelas laicas anarquistas, socialistas, racionalistas, librepensadoras o simplemente neutras. Por otro, la de los institucionistas —miembros o personas afines a la ILE—, defendiendo la libertad de enseñanza en general y apoyando al mismo tiempo la intervención estatal para la generalización y mejora de la educación pública. La tercera posición, la del gobierno liberal de Sagasta, quedaría sintetizada en las palabras del ministro Romanones en el Senado, pronunciadas en 1902 al responder al institucionista Rafael Mª de Labra, que había defendido la presencia de la enseñanza privada en el Consejo de Instrucción Pública:

“la libertad de enseñanza puede ser excelente, mas para mí, a fin de cuentas, esa libertad no es más que un instrumento; me falta saber cuál es la mano que maneja el instrumento, y en la historia presente la realidad me dice que no tengo otros medios de defensa frente a esas influencias que fortalecer lo más posible la enseñanza oficial, darle tanta autoridad y tanto prestigio, que sea al fin lo que hubiera debido ser siempre en España”.

(TURIN, 1967, pág. 349.)

En síntesis, los conflictos entre los gobiernos liberales de la Restauración y la Iglesia católica se originaron en relación con la enseñanza de dicha religión o doctrina cristiana —obligatoria o voluntaria, profesorado, exención a los no católicos, obligación del magisterio primario de llevar a los niños y niñas a misa los domingos y días festivos—, los colegios de las órdenes y congregaciones religiosas —autorización, requisitos, inspección estatal, profesorado, exámenes y concesión de títulos y grados—, y la existencia de escuelas racionalistas, laicas o de otras confesiones religiosas. La posición católico-conservadora en estos puntos era clara: negación de un posible “Estado docente” y del pluralismo religioso en un Estado confesional según la Constitución de 1876; educación pública y privada católicas, con la religión católica como materia obligatoria; no libertad de cátedra y sujeción del profesorado a la inspección eclesiástica; y libertad de la Iglesia católica para crear sus propios centros docentes sin intervención o control alguno del Estado o poderes públicos y con plenos efectos civiles y profesionales. En definitiva, un Estado católico en una sociedad católica donde la Iglesia, como sociedad divina y perfecta —a diferencia del Estado, sociedad humana e imperfecta— gobernara sin contrapeso alguno, debidamente sostenida y apoyada por los poderes públicos.

La concepción del Estado y la educación de los gobiernos liberales de la Restauración entroncaba, pues, con la de aquellos primeros liberales partidarios de la intervención estatal en este campo y de la generalización de la escuela primaria en cuanto instrumento básico para consolidar las señas de identidad de una nación-estado fuerte y unitaria. Bajo la influencia, asimismo, del nacionalismo que había inspirado las unificaciones alemana e italiana, y en parte también del ejemplo de la vecina Francia, esta concepción pondría el acento, en su versión moderada, en la exhibición del escudo y de la bandera nacional en la escuela —legalmente exigida en 1893—, en el uso obligatorio del castellano en todas las escuelas para la enseñanza del catecismo —acordado en 1903—, en la obligatoriedad escolar de la lectura del Quijote como símbolo del carácter nacional —declarada en 1920—, y en la enseñanza de una historia de España alejada del patrioterismo pero dirigida a formar “españoles”. Producto en buena parte de esta concepción del Estado y de la educación serían, asimismo, la creación en 1900 del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes y, en el seno del mismo, de la Dirección General de Enseñanza Primaria en 1911 y de la Oficina Técnica para la Construcción de Escuelas en 1920; la ampliación legal, en 1901, del currículum de la enseñanza primaria y de la escolaridad obligatoria desde los 6 a los 12 años; el paso a los presupuestos generales del Estado en 1902 del pago de los haberes del magisterio primario y su transformación en un cuerpo “nacional” con el Estatuto del Magisterio de 1917; o, entre otras reformas, la creación en 1907 de la Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas encargada, entre otros aspectos, de promover y financiar las estancias en el extranjero de profesores, maestros e inspectores de primera enseñanza, en 1909 de la Escuela de Estudios Superiores del Magisterio para la formación de los dichos inspectores y de los profesores de escuelas normales, y en 1917 del Instituto-Escuela como centro de formación del profesorado de segunda enseñanza y de experimentación y mejora.

Junto a esta versión moderada, en las tres primeras décadas del siglo XX —con su culminación en la Segunda República— confluirían dos corrientes asimismo liberales: a) el “institucionismo” que ponía el acento, como se ha dicho, en la libertad de cátedra, la libertad de conciencia del niño —neutralidad—, y la reforma educativa desde el Estado basada en la formación de profesores; y b) el republicanismo cívico que propugnaba la extensión del derecho al voto y, en paralelo, una concepción de la educación dirigida a formar ciudadanos.

Esta última corriente concebía la escuela como el crisol donde formar ciudadanos y ciudadanas conscientes de sus derechos y deberes como tales. Su formulación práctica tendría lugar durante la II República, y su figura más representativa sería Manuel Azaña. El que llegara a ser presidente del Gobierno y jefe de Estado en dicho régimen político, para quien Francia era “la patria de la libertad y la cultura”, concebía al Estado como una “entidad moral”, una “fuerza creadora” o “agente motor”, “impulsor”, “director” y “orientador” para “la realización de la libertad” y la formación de ciudadanos, es decir, como “instrumento de civilización para España” y, en definitiva, como “educador” (ARAGÓN, 2005, págs. 21, 41, 44-45, 50 y 52). Un Estado “educador” en cuyo proyecto de sociedad laica de ciudadanos quedaba excluida, por antitética con el mismo, la enseñanza de las órdenes y congregaciones religiosas, y en el que cobraba especial relevancia tanto la enseñanza de la Constitución republicana de 1931 y de la educación cívica como la transformación de la escuela en una pequeña sociedad democrática. Consecuencias prácticas de esta concepción cívico-republicana serían la atribución constitucional, en el art. 48, del “servicio de la cultura” al Estado y su prestación “mediante instituciones educativas enlazadas por el sistema de la escuela unificada”, así como algunas de las reformas aprobadas durante el primer bienio republicano (1931-1933): la implantación de la coeducación y del laicismo en la enseñanza, la expresa defensa de la libertad de conciencia del niño como consecuencia del laicismo, el plan quinquenal de construcción y creación de escuelas (derecho a la educación), la mejora de la formación inicial y de las retribuciones del magisterio primario; y, como resultado, un ligero incremento del gasto público estatal y municipal en educación en plena crisis económica internacional.

Para hallar en el liberalismo estatista un cierto reconocimiento implícito del derecho del profesorado, los padres y madres —no del alumnado— a participar en el control y gestión de los centros docentes sostenidos con fondos públicos, hoy reconocido, para todos ellos, en el párrafo 7 del art. 27 de la Constitución de 1978, habrá que esperar a la Segunda República. En efecto, bajo la influencia teórica de quienes concebían la escuela como un “organismo social” o “pequeña sociedad humana” que integraba al profesorado, al alumnado, a las familias, a los antiguos alumnos y las asociaciones de “amigos”, un Decreto de 9 de junio de 1931 reguló —de forma que hoy consideraríamos tímida, pero que en su momento tenía mucho de revolucionaria— el establecimiento de consejos universitarios, provinciales, locales —y ocasionalmente de centro docente— con representación del profesorado y de las asociaciones de padres y madres (VIÑAO, 1990, págs. 76-82).

1.2. Del discurso a la realidad: un Estado débil y un sistema educativo al servicio de las clases acomodadas

Del dicho al hecho hay un trecho. Y de los discursos y propuestas teóricas a la realidad un más amplio y profundo foso.

Comencemos por el liberalismo radical, exaltado o puro que defendía la libertad de enseñanza a ultranza sin intervención estatal alguna. Solo tuvo la oportunidad de llevarse a la práctica durante el sexenio democrático (1868-1874). Tras la revolución de septiembre de 1868, mediante un Decreto-Ley de libertad de enseñanza de 21 de octubre de dicho año se declaraba la enseñanza libre en todos sus grados, se anunciaba la futura “supresión de la enseñanza pública” y se establecían las libertades de creación de centro docente sin autorización previa y de cátedra —libre elección de libros de texto y métodos de enseñanza y no obligatoria presentación de programas—, la libertad de los alumnos para asistir o no a clase y de cursar las asignaturas sin sujeción a la existencia de cursos académicos, y la facultad, para las diputaciones provinciales y ayuntamientos, de crear todo tipo de centros docentes sin sujeción a control o autorización estatal.

La importancia de este primer y único intento, en la historia educativa española, de llevar a la práctica los principios del liberalismo puro radica en que el enfrentamiento con la realidad fue suficiente para que buena parte de sus promotores —entre ellos, los krausistas y poco después institucionistas— modificaran sus principios teóricos. Asimismo, durante dicho período determinados grupos sociales e instituciones —la Iglesia católica, pero también otras iglesias cristianas, librepensadores, laicistas, republicanos y reformistas— aprovecharán, en función de su capacidad movilizadora y recursos —salvo la Iglesia católica, el resto partía prácticamente de cero—, las oportunidades que ofrecían las libertades de asociación, enseñanza e imprenta, para establecer, en lo que a la enseñanza se refiere, un modelo plural, sí, pero segregacionista. Es decir, de centros docentes y culturales independientes, en función de su adscripción ideológica, para los hijos de los adeptos o miembros de cada confesión, creencia o ideología.

Hubo aspectos positivos, usos “correctos”, si se quiere, de la libertad de enseñanza, acordes con los principios teóricos y un claro énfasis en una concepción plural de dicha libertad desde una línea de partida no igual para todos. En todo caso, se trataba de una libertad integrada por una serie de ellas: de creación de centros docentes, de cátedra o ciencia y del alumnado para asistir o no a clase y seguir estudios según su ritmo y capacidad, no por cursos reglados.

Sin embargo, también hubo usos “incorrectos” de dicha libertad. Y hasta tal punto que las irregularidades y abusos motivaron la aprobación, en 1869 y 1870, de una serie de disposiciones que implicaban la intervención estatal para ordenar y limitar dichos usos en lo relativo a la concesión de títulos, exámenes, reconocimiento de estudios efectuados en centros privados, la creación de universidades “libres” por diputaciones provinciales y de institutos de segunda enseñanza por ayuntamientos —en provincias y localidades con altos niveles de analfabetismo— y, sobre todo, la supresión de escuelas y expulsión de maestros en muchas zonas rurales, su sustitución por personas no tituladas y con inferior retribución o el no pago de sus haberes. Según un testigo relevante, catedrático de segunda enseñanza, de dichos hechos,

“Pensaron los autores de esta gran revolución en la pública enseñanza, que por todas partes habían de surgir establecimientos docentes, y que los sabios se apresurarían a tomar parte en el extensísimo campo de la instrucción del pueblo, que sin límites ni barreras les quedaba abierto y accesible ¡Vana ilusión!

Dueños los ayuntamientos de la suerte de las escuelas de instrucción primaria, muchas fueron suprimidas, y los maestros, de casi las dos terceras partes de la nación, abandonados de todo punto y sin pagárseles sus exiguas dotaciones.”

(SÁNCHEZ DE LA CAMPA, 1874, II, pág. 467.)

El mismo ministro, Ruiz Zorrilla, que había firmado el mencionado Decreto-ley declarando la libertad de enseñanza, seis meses más tarde, el 1 de marzo de 1869, decía en el Congreso que en la única cuestión en la que no era liberal ni descentralizador era en el pago de los maestros, considerando “necesario un período de dictadura más o menos larga, si hemos de llegar al resultado de que todos los españoles sepan leer y escribir” (VIÑAO, 1985).

La evolución del liberalismo moderado y estatista durante el siglo XIX fue diferente, pero con un final asimismo frustrante (PUELLES, 2004). A ello coadyuvaron diversas causas. Una de ellas fue también el paso paulatino de la utopía del primer liberalismo, el gaditano, con su educación nacional —no estatal, sino de una nación de ciudadanos—, universal y gratuita, a la realidad. Si en 1813 se decía, como se ha advertido, que la primera enseñanza era “la más importante, la más necesaria, y por consiguiente aquella en la que el Estado debe emplear más atención y más medios” (QUINTANA, 1979, pág. 381), el sistema educativo configurado entre 1836 y 1857 por los gobiernos liberales, progresistas o moderados, entregaba esa primera enseñanza, “la más importante”, a unos ayuntamientos a los que esquilmaría en la desamortización de 1855 sus bienes de propios, dejando a los maestros y maestras en manos de los párrocos —presentes en las juntas locales de enseñanza primaria— y los caciques locales. Habría que esperar al primer tercio del siglo XX, como se ha dicho, para que el Estado comenzara a preocuparse, y no en demasía, por la enseñanza primaria y asumiera en sus presupuestos el pago de los haberes del magisterio primario, haciendo del mismo un cuerpo estatal.

Igual suerte correría el principio de gratuidad, ya roto en el trienio constitucional (1820-1823) al autorizarse por decreto, en 1822, el cobro de matrículas, certificaciones e inscripción de cursos, títulos y grados. Una medida confirmada y reforzada tras la llegada al poder de los liberales en 1836 con el doble fin de disponer de recursos y limitar el acceso a las enseñanzas media y universitaria, y a las técnico-profesionales de grado medio y superior (ROBLEDO, 2014, págs. 353-365).

Una segunda causa que explica la debilidad estatal sería la inestabilidad política y la incapacidad de los gobiernos liberales, por razones bélicas, para controlar todo el país. Desde 1833 a 1875 hubo en España 83 gobiernos (URQUIJO GOTILLA, 2001, págs. 33-73) y tres guerras civiles carlistas (1833-1839, 1846-1849 y 1872-1876). Ello, desde una perspectiva general, restó recursos para otros fines que no fueran los estrictamente militares, y dificultó y retrasó en algunas regiones y provincias como Cataluña, el País Vasco o Castellón, el establecimiento y funcionamiento de los organismos periféricos de la recién creada administración educativa. Las comisiones locales de primera enseñanza, creadas en 1834, todavía no estaban establecidas, o lo estaban solo de nombre, hacia 1850 y algunas comisiones provinciales se reunían de forma episódica. El Estado carecía de una administración periférica, de agentes territoriales específicos, para aplicar lo legislado en materia de enseñanza, sin que la creación del cuerpo de inspectores de primera enseñanza, en 1849, viniera a remediar esta situación por su bajo número: uno por provincia. Nada tiene de extraño que la primera y completa estadística estatal sobre la enseñanza primaria, la que permitía al gobierno conocer su situación real, no llegara hasta 1855, cuando ya el primer impuso liberal se había transformado en un conservadurismo clerical. Interrumpida la serie estadística quinquenal entre 1885 y 1903, el Estado, la administración educativa, llegaría a comienzos del siglo XX desconociendo el número de escuelas, maestros y alumnos existentes en el país, en especial en el sector privado, como el mismo ministro de Instrucción Pública reconocería en el parlamento en 1906 (GUEREÑA y VIÑAO, 1996, págs. 241-242).

La tercera causa, clara y manifiesta, fue la oposición de la Iglesia católica y de los grupos políticos neocatólicos y conservadores al establecimiento, configuración y desarrollo de un sistema educativo tanto nacional como estatal. Dicha oposición se manifestó de diversos modos y con diferente intensidad, según los casos. Una parte del clero prestó su apoyo y militó en las filas carlistas. Las diatribas directas o indirectas, escritas o no, contra los Institutos de segunda enseñanza creados entre 1835 y 1845, en favor de los Seminarios clericales como centros abiertos al alumnado externo donde cursar el bachillerato, fueron constantes. El freno a la extensión de las Escuelas Normales —asimismo ubicadas en más de un caso en edificios eclesiásticos desamortizados—, tras la creación en 1839 en Madrid de la primera de ellas, y a una formación considerada excesiva de su alumnado, así como la entrega o sujeción de la escuela y del magisterio primario a los párrocos, estuvo detrás de toda la política educativa promovida o llevada a cabo por los grupos neocatólicos y conservadores. Son también conocidas las críticas de Jaime Balmes contra el Plan Pidal de 1845, elaborado por Gil de Zárate y Revilla, en especial en relación con la inspección estatal sobre la enseñanza privada, y la exigencia de una autorización administrativa para crear centros docentes privados, instando a los obispos a que elevaran sus quejas a la Reina (VIÑAO, 1982, págs. 342-347). El Concordato de 1851, reconociendo a la Iglesia católica el derecho de inspección sobre todo tipo de enseñanza para asegurar su adecuación doctrinal a sus ideas, creencias y opiniones morales, sería el reflejo formal de un cambio de actitud del liberalismo hacia dicha Iglesia, tras los sucesos revolucionarios europeos de 1848. Un Concordato en el que, firmando las paces a regañadientes con el régimen liberal, dicha Iglesia renunciaba a la recuperación de los bienes eclesiásticos desamortizados y, a cambio, conseguía la inclusión en los presupuestos estatales de una partida específica para el mantenimiento del culto y el clero católicos y, entre otras cosas, la inspección y control de todos los establecimientos educativos, públicos y privados, para asegurar que en ninguno de ellos se enseñaban ideas o doctrinas opuestas a las suyas.

En fin, tras el advenimiento de la Restauración en 1875, el apoyo de las clases acomodadas, de la aristocracia, de los gobiernos conservadores, de la Corona y de algunos ayuntamientos y patronos propició la expansión de los colegios de órdenes y congregaciones católicas, a cuyos directores y profesorado se les eximió en el art. 153 de la Ley de Instrucción Pública de 1857 —reiterado en 1892— del requisito de titulación y fianza exigido a los demás colegios privados. Una expansión que alcanzaría su punto álgido en las primeras décadas del siglo XX a consecuencia de las leyes anticongregacionistas francesas de Waldeck-Rousseau (1901) y Combes (1902).

No hay mejor indicador de esta debilidad institucional e ideológica, de este cambio de actitud del Estado en relación con la educación y, sobre todo, la enseñanza primaria, que dirigir la mirada hacia el dinero; o sea, hacia los presupuestos municipales y en especial los estatales.

El reparto de la carga financiera antes aludido —el Estado se reservaba la financiación de la enseñanza superior, y asignaba el sostenimiento de la segunda enseñanza a las diputaciones provinciales y el de la primaria a los municipios— implicaba, de hecho, la negación de lo afirmado en el Informe de 1813. El Estado se desentendía de la enseñanza primaria, aun sabiendo que la ponía en manos de unas corporaciones locales cuyos recursos se supeditaron siempre a las necesidades de la hacienda estatal. Despojadas las haciendas locales de los bienes comunales por el mismo Estado, mediante diversas desamortizaciones municipales que culminarían en 1855, la tributación indirecta local, decidida por el Estado, no sufrió apenas alteraciones durante el siglo XIX. Mientras que, por un lado, los ayuntamientos vieron ampliadas sus funciones por decisión estatal, sus rentas disminuyeron, también por decisión estatal, sin que fueran sustituidas por otras nuevas. El endeudamiento crónico sería uno de los rasgos característicos de las haciendas locales. Los gastos de instrucción pública que, en los primeros años de la segunda mitad del siglo XIX, representaban entre el 14 y el 20 % de los presupuestos municipales, descenderían hasta el 9/10 % en los años finales de dicho siglo (COMÍN, 1995, págs. 195, 197-199, 202-205 y 218). Ello hizo que el magisterio primario estuviera en manos de los caciques locales, que el pago de sus haberes sufriera grandes retrasos, y que los vecinos vieran la escuela y al maestro como una imposición estatal que ellos debían financiar. Así se explica, en buena parte, ese 56 % de analfabetismo neto que arrojaría el censo de población de 1900, y que el ligero incremento de la escolarización experimentado en las décadas de los años 40 y 50 del siglo XIX, en contraste con el estancamiento del período precedente, se viera de nuevo frenado en la segunda mitad de dicho siglo: al comenzar el siglo XX solo estaba escolarizada, y de modo muy deficiente (en escuelas de una sola aula, locales inadecuados y asistencia irregular o intermitente) alrededor del 45 % de la población de 6 a 12 años.

Por lo que respecta a los presupuestos estatales, “en consonancia con la idea liberal del Estado mínimo” tuvieron “una dimensión reducida” durante el siglo XIX y el primer tercio del siglo XX (Ibidem, págs.19-20). Los liberales españoles de uno y otro signo, ya fueran progresistas o conservadores, parece que siguieron al pie de la letra dicha idea, más quizá por ineficacia y conveniencia propia que por convicción. Mucho menos se plantearon, siquiera por razones relacionadas con el mantenimiento del orden, el control y la paz sociales, que el Estado asumiera y ampliara sus funciones sociales. Para mantener el orden social “contaban con la represión”, es decir, con el ejército, la guardia civil —creada en 1844— y la policía (COMÍN, 1995, pág. 24), así como, a partir del Concordato de 1851, con la Iglesia católica.

La carga fiscal —porcentaje de los impuestos en relación con el producto interior bruto— se estabilizaría entre el 6 y 8% desde 1850 hasta 1923. “La razón de la reducida envergadura del Presupuesto del Estado y de los magros gastos en funciones económicas y educativas hay que buscarla, más bien, en las ideas y actitudes de los políticos decimonónicos que preferían mantener el improductivo sistema tributario de que disponían, porque exigirle una mayor recaudación implicaría una distribución más justa de la carga tributaria, lo que estaba en contra de los intereses de los terratenientes, industriales y comerciantes que apoyaban aquel régimen político, que ni siquiera les exigía pagar lo que por ley les correspondía.” (COMÍN, 1988, II, pág. 1173). En correspondencia con ello, el porcentaje del gasto estatal en el producto interior bruto se mantuvo asimismo estable (entre un 7 y un 10%) desde 1850 a 1915. No parece, sin embargo, que, al menos durante el siglo XIX, dicho porcentaje fuera inferior al de otros países europeos. Las diferencias surgían al considerar el elevado peso que la deuda pública tuvo a lo largo de estos años en los presupuestos estatales (entre un 10 y un 52% desde 1850 hasta 1936 con fuertes oscilaciones de un año a otro), la deficiente gestión a causa de la empleomanía, la corrupción y el despilfarro, y el peso y distribución de los gastos sociales, entre ellos, los educativos. El porcentaje de los gastos sociales descendió, en efecto, desde un 13 a un 3% entre 1850 y 1872, estabilizándose en torno al 7/9 % entre 1872 y 1945. Dentro de ellos, los gastos en educación, no significaron más allá de un 1 o 2% entre 1850 y 1900 —pese a asumir en 1887 los de las Escuelas Normales e Institutos de segunda enseñanza, antes a cargo de las diputaciones provinciales—, incrementándose desde un 4 al 6 % entre 1902 y 1936, a causa, sobre todo, de la asunción por el Estado, en 1902, del pago de los haberes del magisterio primario (en DIEBOLT, 2000, págs. 115-136, pueden verse los cuadros estadísticos y gráficos sobre los gastos totales del Estado en materia de educación, y por niveles o modalidades de enseñanza, desde 1850 a 1965). Por el contrario, los gastos en defensa y seguridad entre 1850 y 1936 oscilaron, según los años, entre un 18 y un 50% de los presupuestos estatales (COMÍN, 1995, págs. 29, 31-32, 37-38 y 40) Y, para acabar de dejarlo todo más claro, las cantidades asignadas en los presupuestos estatales a la partida de “Obligaciones eclesiásticas” (personal, culto y gastos diversos de la Iglesia católica) durante la segunda mitad del siglo XIX siempre fueron alrededor de siete u ocho veces superiores a las destinadas a la instrucción pública y, en algún caso, cercanas o similares a las invertidas en obras públicas (INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, 1891, págs. 31, 38-39 y 204).

En definitiva, los sectores más beneficiados en los presupuestos estatales a lo largo del siglo XIX serían los instrumentos para el ejercicio de la represión o violencia y la Iglesia católica. Incluso las tasas generadas por el pago de matrículas, grados y certificaciones servirían a partir de 1847, como señaló GIL DE ZÁRATE (1855, I, págs. 227-229), para financiar aquellos gastos estatales que gozaban “de más favor”. Un trato de “favor”, frente al “espíritu de economía y mezquindad” en el ramo de la enseñanza (Ibidem, pág. 223), que no pasaría desapercibido para quienes, en aquellos años, comparaban lo consignado en instrucción pública en los presupuestos estatales con lo asignado a los seminarios conciliares, las fuerzas de orden público, la familia real u otros gastos superfluos (GARRIDO, 1865-67, I, págs. 536-537, 541 y 550; GIL DE ZÁRATE (1855, I, pág. 234), por ejemplo, señalaba que lo gastado por el Estado en los seminarios, superaba el coste de la red de Institutos de segunda enseñanza, a cargo de las provincias, cuando nada tenía “que ver con aquellos” y no podía “dirigir ni vigilar su enseñanza”. Y Fernando GARRIDO (1865-67, I, págs. 543 y 550) llamaba la atención sobre el contrasentido que representaba el establecimiento de elevadas tasas para acceder a la universidad, las enseñanzas técnicas y la segunda enseñanza, reservándolas a las clases acomodadas, mientras se financiaba a los seminarios cuyo alumnado, por el elevado número de estudiantes externos, superaba al de los Institutos de segunda enseñanza. De este modo, concluía, “los hijos del pueblo”, excluidos “de las carreras más lucrativas y de porvenir”, monopolizadas por “los favorecidos de la fortuna”, solo les quedaba una carrera “abierta”, la del sacerdocio, a cursar gratuitamente en establecimientos financiados por el erario público.

Se ha hablado —y algo se ha dicho antes al respecto— del impulso renovador llevado a cabo en las tres primeras décadas del siglo XX por el liberalismo regeneracionista. Todo lo dicho —y bastante más que pudiera decirse—, es cierto: creación de un Ministerio específico para los asuntos educativos, asunción por el Estado del pago de los haberes del magisterio primario, creación del cuerpo del Magisterio Nacional, prolongación —legal, que no real— de la escolaridad obligatoria y ampliación legal de las materias a impartir en la enseñanza primaria, creación de la Escuela Superior del Magisterio, de la Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas y de la Oficina Técnica para la Construcción de Escuelas, apertura de la segunda enseñanza oficial y de la universidad a las mujeres, recepción de las ideas del movimiento internacional de la Escuela Nueva, etc. Algo se mueve en la educación española. La realidad, dado el punto de partida, no es tan halagüeña. Bastan dos datos para confirmarlo: si en 1898 se introduce, por vía de ensayo, la escuela graduada o escuela-colegio como signo de modernidad frente a la escuela-aula de un solo maestro o maestra, en 1923 el 92 % de las escuelas seguían respondiendo al modelo tradicional, un porcentaje que en 1935 todavía alcanzaba el 82,4 %. Por otra parte, pese al incremento de alumnado de 6 a 12 años matriculado en la enseñanza primaria, el porcentaje escolarizado de dicho grupo de edad seguía siendo similar en 1934 al de 1908: alrededor del 57 %. Nada tiene de extraño que el censo de 1930 arrojara un 31,1 % de analfabetismo neto (población de diez y más años). Además, el esfuerzo escolarizador se debió más a la acción municipal, sobre todo en los grandes centros urbanos, que a la estatal. Una hacienda, la estatal, que tampoco respondía a la creciente demanda de una segunda enseñanza con la creación de los centros docentes y consiguiente ampliación del número de profesores en este nivel educativo tal y como indica el crecimiento del porcentaje del alumnado inscrito en las enseñanzas colegiada y libre del bachillerato entre 1900 y 1930.

Frente a esta débil acción estatal, uno de los rasgos característicos del sistema educativo español en las tres primeras décadas del siglo XX es el auge, formación y consolidación, en su seno, de un subsistema educativo católico con el apoyo material y social de las clases acomodadas, de la aristocracia y de algunos patronos. No se trata solo del crecimiento del número de religiosos y religiosas dedicados a la enseñanza, de la fundación de nuevas congregaciones e institutos religiosos o de la entrada de congregaciones francesas, sino también de la configuración de estructuras organizativas tales como la Confederación Católica de Padres de Familia en 1929 —antecedente de la actual Confederación Católica de Padres de Alumnos (CONCAPA)— y, en 1930, de la Federación de Amigos de la Enseñanza (FAE) con su revista Atenas, que no desaparecería hasta su absorción en 1958 por la recién creada Federación Española de Religiosos de la Enseñanza (FERE) (VIÑAO, 2004, págs. 205-210).

El acceso al poder en abril de 1931 por grupos políticos imbuidos de un republicanismo cívico supuso un cambio radical en la acción estatal. Ese Estado “educador” de una sociedad laica de ciudadanos, que, como se dijo, estaba en la mente de Azaña, es cierto que llevó a cabo en solo dos años una frenética y radical actividad reformista que chocaba de raíz con el mencionado subsistema católico. Pero es más lo que se pretendió hacer que lo que pudo hacerse. El cambio de gobierno tras las elecciones de noviembre de 1933 frenó y diluyó el impulso inicial, sin que el triunfo del Frente Popular en las de febrero de 1936 sirviera para algo más que para intentar volver a la situación anterior. La Guerra Civil daría al traste con la experiencia republicana.

De hecho, la Sociedad Anónima de Enseñanza Libre (SADEL), creada a iniciativa de la mencionada Confederación Católica de Padres de Familia, dio cobertura legal a la enseñanza de las órdenes y congregaciones religiosas impidiendo el cierre de sus colegios. La misma Iglesia católica, en una declaración episcopal de junio de 1933, en respuesta a la Ley de Confesiones y Congregaciones Religiosas, volvía a afirmar el origen divino de su función docente y el derecho a inspeccionar y controlar la enseñanza en todo lo relativo a la religión y la moral, prohibiendo a los católicos asistir a escuelas acatólicas, neutras o mixtas destinadas a los no católicos, salvo autorización expresa, e instándoles a asistir a centros docentes católicos. Es decir, a un subsistema educativo católico segregado de aquel común a todos los ciudadanos.

Por otra parte, es sabido que toda reforma educativa precisa, para ser efectiva, implantarse durante un período de tiempo prolongado. El necesario para ir formando aquel profesorado que ha de implementarla. La Segunda República no dispuso de tiempo para ello. La primera promoción del magisterio primario formada de acuerdo con el plan profesional de 1931 llegaría a las aulas en septiembre de 1935. La segunda, no podría acceder a ellas. La educación republicana quedaría ahí, en el tiempo, como un hito en buena parte mitificado más por lo que pretendió ser que por lo que le permitieron que fuera: una más de las reformas frustradas. Nada refleja mejor dicha frustración, a nivel individual, que las palabras de una alumna, Pilar Barnés, que en junio de 1936 había finalizado el 2º curso del plan profesional del magisterio primario:

De repente, el 18 de julio de 1936 se lo llevó todo de manera irreversible, irrecuperable. Tres años, los mejores de nuestra generación, fueron cortados a golpe de hacha y arrojados a la insensata hoguera; una rama joven, tierna, que hizo lo imposible por librarse de ese fuego, pero que quedó dañada, de tal forma, que en lo sucesivo solo puedo dar algún fruto tardío, con el amargor pegado al hueso; no daríamos jamás la talla que se podía haber logrado, sin esfuerzo, en otras condiciones más gratas y distendidas.

(BARNÉS, 2000, pág. 193.)

2. Coda

Desde los mismos orígenes del liberalismo español, en el Informe Quintana de 1813, se plantea ya, en el ámbito de la educación, el dilema entre la igualdad y la libertad: entre el derecho a una educación básica común, la necesaria a todo ciudadano, suministrada por el Estado, y la libertad de enseñar e instruirse privadamente. Un dilema que, objeto de diferentes interpretaciones y formulaciones, ha llegado hasta el párrafo 1º del art. 27 de la Constitución de 1978.

En el seno del liberalismo este dilema tuvo dos versiones. Por un lado, la de los liberales exaltados, radicales o puros, partidarios de la libertad de enseñanza a ultranza y de la no intervención estatal. Una versión solo aplicada, con resultados desafortunados e imprevistos por aquellos mismos que le dieron vida legal, durante el corto espacio del sexenio democrático (1868-1874). Por otro, la de los liberales progresistas o moderados, defensores de la intervención estatal en la enseñanza, bien por razones pragmáticas y con carácter temporal, bien por la necesidad de crear un sistema educativo nacional o estatal frente al de la Iglesia católica, bien por su creencia en las bondades de un Estado docente o educador de una nación de ciudadanos.

Otras libertades sostenidas por determinados sectores liberales, como la libertad de cátedra —hoy libertad de expresión del docente, recogida asimismo en nuestra Constitución— o la libertad de conciencia infantil —no recogida en nuestra Constitución, salvo que se entienda por tal la obligación incumplida de neutralidad en el sector público tal y como ha sido formulada por el Tribunal Constitucional— forman parte asimismo, desde el siglo XIX, de una concepción auténtica de la libertad de enseñanza, aquella que no la restringe a la libertad de creación de centros docentes privados.

Otras manifestaciones ulteriores de ese amplio abanico de libertades y derechos, como la del derecho de las familias, los docentes y el alumnado a intervenir en la gestión de los centros de enseñanza, solo son apreciables, de modo tímido y parcial y por razones pedagógico-organizativas, durante la Segunda República, ya al final del período objeto de análisis.

En clara oposición a las diferentes versiones del liberalismo educativo, las tesis, planteamientos o exigencias de la Iglesia católica fueron siempre las mismas con raras excepciones, según los casos y momentos: origen divino, por encima y al margen de cualquier derecho positivo, del derecho a enseñar; libertad de enseñanza para sí, no para aquellos grupos o personas opuestas o no acordes con su doctrina e ideas; creación de un subsistema educativo propio, segregado, financiado directa o indirectamente con fondos públicos, y obligatorio para los católicos cuando no tuviere tal condición la educación pública; y negación al Estado o poderes públicos de todo carácter o papel educador.

La realidad, los hechos, no siempre coincidieron con los discursos, por muy altisonantes que estos fueran, o con las pretensiones de unos y otros. En el caso del liberalismo exaltado o puro, esa realidad obligó a buena parte de sus promotores a rectificar sus ideas y opiniones, entre ellos a quienes en 1876 fundarían la Institución Libre de Enseñanza. En el caso del liberalismo partidario del intervencionismo estatal, en sus diferentes versiones, el resultado final fue un Estado comparativamente débil —desde un punto de vista tanto financiero como ideológico y nacionalizador— en relación con aquel sistema educativo, el de la vecina Francia, que pretendió tomar como modelo. Un Estado débil frente a la Iglesia católica, y al servicio de unas clases acomodadas que, con una visión interesadamente miope y cortoplacista, renunciaron a la educación como instrumento de cohesión social y formación de ciudadanos. La Guerra Civil y el franquismo frustraron el único intento, medianamente coherente, de hacer realidad durante la Segunda República el programa del republicanismo cívico, facilitando que la Iglesia católica, que tampoco había podido ver realizado totalmente su ideario o propuesta durante el período aquí considerado, pudiera llevarlo a la práctica. Ello explica que, desde una posición privilegiada y con el apoyo político, material y financiero de los poderes públicos se situara, tras la desaparición fisiológica —que no sociológica— del franquismo, en una situación ventajosa en la línea de salida de un escenario político, el de la Constitución de 1978, en el que solo aparentemente todos, unos y otros, partían en pie de igualdad. En dicho año sería la única institución o grupo social que contaba con un subsistema educativo propio, coherente dentro de su aparente diversidad, cuantitativa y cualitativamente relevante dentro del sistema educativo español. Un hecho, una realidad, reforzada por el sistema de conciertos, que ha condicionado cualquier tipo de política educativa posterior.

No se puede negar la modernización de la economía española anterior a 1936. Pero la burguesía que en cierto modo la protagonizó y que inauguró un régimen liberal en España, muy débil, lo hizo en alianza con las fuerzas poderosas del Antiguo Régimen, a las que hizo importantes concesiones: confesionalidad del Estado y propiedad privada de los antiguos señoríos nobiliarios. Fue manifiesta también la impotencia de ese mismo Estado liberal, entre otras cosas por su desidia en materia de educación pública, para nacionalizar a los españoles y hacerles partícipes de una identidad compartida (ÁLVAREZ JUNCO, 2001, págs. 533-565). Sabemos también que en España no hubo nunca ningún Edicto de Nantes, un precedente histórico de secularización de la cultura y de libertad religiosa. Con estas premisas, era poco probable que cuajara en este país una religión civil, como en la Francia jacobina, en el fascismo, el nazismo o la Rusia soviética, donde se representaban liturgias inspiradas en actos religiosos, pero ejecutadas con una finalidad política, secular (BURLEIGH, 2005, 2006).

En España, dado que nadie fue capaz de desplazar a la Iglesia católica de la posición de dominio que tuvo en el Antiguo Régimen, no fraguó ninguna religión civil, sino una teología política, es decir, un uso político de la religión tradicional, la católica. Aquí hay que encuadrar el fenómeno que desde hace algunos años se viene denominando nacionalcatolicismo. No es un caso excepcional. Pensemos en el uso político que se ha hecho de la religión católica en Irlanda, Polonia o Croacia, que Francia, desde la Edad Media, era “la hija mayor de la Iglesia”, o que Charles Maurras tenía entre sus objetivos la restauración de la religión tradicional (BURLEIGH, 2005, págs. 39 y 489). Pero, indudablemente, el nacionalcatolicismo español tuvo más éxito. La definición del término se ha hecho desde dos ópticas. Una, estática, lo identifica con una situación, con un contexto. Es lo que hace un sector de la historiografía profesional (TUSELL, 1984; CÁMARA VILLAR, 1984) y de la historiografía escolar para referirse al franquismo, especialmente al período comprendido entre 1945, cuando el régimen completa un “lavado de cara” con la intención de alejarse del fascismo derrotado, y 1957, año en que llegan los tecnócratas del Opus Dei al gobierno. Hoy muchos manuales de Religión católica identifican el nacionalcatolicismo con ese período.

Pero el nacionalcatolicismo se puede entender como algo más dinámico, como una “ideología elástica”, de larga trayectoria, cuyos componentes básicos son la identificación de la nación con la religión, de España con el catolicismo, y la distinción entre el liberalismo económico y el político (BOTTI, 1992, págs.141-150). Esta definición permite comprender la potencialidad de esta ideología para legitimar realidades a través de un período largo de tiempo, los cambios y permanencias en su recorrido. Si es complicado definir el franquismo como un régimen fascista, dado que no tuvo interés en movilizar a las masas desde abajo, que es lo peculiar de la extrema derecha fascista (HOBSBAWM, 2016, pág. 124), tampoco es fácil identificar el nacionalcatolicismo con el pensamiento contrarrevolucionario, con la vuelta a un pasado modélico, porque fue capaz de conjugarse con la tecnocracia, una ideología que mira al futuro. Por la misma razón, tampoco creo que sea componente básico del nacionalcatolicismo la distinción entre el liberalismo político y económico, como señala Alfonso Botti, porque también hay una versión muy potente del nacionalcatolicismo que mete a uno y otro en el mismo saco. Ahí está el Catecismo patriótico español de Menéndez Reigada (1938), que incluye el liberalismo (político) y el capitalismo entre los “enemigos de España”, el primero por ser una doctrina extranjerizante que concede derechos iguales al bien y al mal, a la verdad y al error; el segundo, por ser hijo del judaísmo y “adorar el becerro de oro”1.

Nos quedamos con una definición minimalista: el nacionalcatolicismo es la confusión entre España y el catolicismo. Esa confusión, en principio, menoscaba la idea de nación española tal y como la entendieron los liberales, que queda supeditada a valores como el catolicismo, la Hispanidad o el Imperio (COLOM, 2006, págs. 61 y 76). Y lleva implícita una concepción comunitarista y determinista del hombre, la sociedad, la cultura y la política, forzosamente alejada del liberalismo, las libertades individuales o la autonomía del hombre para construir un futuro. Más allá de este núcleo duro, ha mostrado una flexibilidad, una relación dialéctica con realidades cambiantes, que le ha permitido a lo largo del tiempo aliarse con el liberalismo doctrinario, el carlismo, el falangismo, la tecnocracia..., que han actuado como auténticas ideologías subyacentes. El nacionalcatolicismo ha sido el hilo conductor de todas ellas.

El nacionalcatolicismo surge como reacción frente a la modernidad. El pensamiento contrarrevolucionario español en sus orígenes se aferra a la catolicidad de España frente a las doctrinas extranjerizantes de la Ilustración y el liberalismo, para defender los intereses de los privilegiados del Antiguo Régimen (HERRERO, 1988). Tiene como herederos el carlismo y el neocatolicismo de Balmes o Donoso. En la Restauración es mito compartido por el oficialismo (Cánovas), el tradicionalismo (Juan Vázquez de Mella), el regeneracionismo (Maura), la intelectualidad (Menéndez Pelayo) y la jerarquía eclesiástica (Marcelo Spínola, Victoriano Guisasola), temerosos de la revolución, el laicismo, la secularización de la cultura y el anticlericalismo en el contexto de la crisis finisecular del siglo XIX (PELLISTRANDI, 2007, págs. 231-247).

Éxitos fundamentales del nacionalcatolicismo en materia educativa fueron, sin duda, el Plan Calomarde de 1824, obsesionado con los aspectos religiosos y la censura; el Concordato de 1851 y la Ley Moyano de 1857, que establecen un régimen de confesionalidad en el Estado y en la educación, llevada a su extremo por los ministros de Fomento Alcalá Galiano y Manuel Orovio en la última fase del reinado de Isabel II; el haber frenado los tímidos avances laicistas del Partido Liberal (Romanones, Canalejas) en la Restauración; la dictadura de Primo de Rivera, acogida con los brazos abiertos por la jerarquía eclesiástica: la R.O. de 13 de octubre de 1923 intenta frenar la difusión en la escuela de “doctrinas antisociales”. El advenimiento de la II República le sirve de acicate: ciertos hombres-puente como Víctor Pradera, Ramiro de Maeztu —que une en torno a la revista Acción Española a toda la extrema derecha no accidentalista— o Jorge Vigón, que hace la versión más integrista e intolerante de Menéndez Pelayo, hilan el nacionalcatolicismo anterior y posterior a 1936.

1. El franquismo, edad dorada del nacionalcatolicismo

El franquismo, en expresión de Manuel de Puelles (2009a, págs. 359-384) no es un mero paréntesis, es la destrucción de un legado, el de la modernidad, representada en España por la Institución Libre de Enseñanza —ILE— (Giner de los Ríos, Cossío), la democracia y el republicanismo (Morote, Azaña), el socialismo (Luzuriaga, Llopis), que hacen una apuesta clara por el derecho a la educación, la libertad de conciencia, la secularización de la cultura y por la escuela neutra o laica, según los casos.

El nacionalcatolicismo franquista, efectivamente, arrasa toda esa tradición de una forma brutal (limpieza política, depuraciones, sanciones, exilios...), amparándose en una doctrina nacionalcatólica ya elaborada: para justificar ese “atroz desmoche” de la cultura, le bastó convertir a los “heterodoxos españoles” de Menéndez Pelayo en la “Anti-España”. Lo mismo hizo Hitler: no aportó nada al antisemitismo; se limitó a ponerlo en práctica. Las claves de su éxito son, en primer lugar, el uso de las armas: los militares golpistas, que en su comportamiento privado no se acomodaban precisamente a los preceptos de la moral cristiana, comprenden enseguida las ventajas que reportaban sus referencias a Dios, a la España católica, acudir en primera fila a actos religiosos; en definitiva, las ventajas de sacralizar la Guerra Civil, a la vez “Alzamiento” y “Cruzada”. En segundo lugar, la colaboración estrecha Iglesia-Estado, más allá de las tensiones entre una y otro, y de las disfunciones entre el totalitarismo de Falange y el “totalitarismo divino” de la Iglesia en su intento de controlar a toda la sociedad.

En tercer lugar, la ruptura con la tradición liberal en el plano político, cultural y educativo, especialmente con todo lo que significó la demonizada Institución Libre de Enseñanza, y la imposición de la versión más radical del nacionalcatolicismo preexistente. Según mi punto de vista, esa radicalidad consistió en la ruptura del hilo, bien es verdad que frágil, que en el pasado unía el nacionalcatolicismo (esencia católica de España), con el liberalismo y la modernidad, la modernización, mejor: matizaré posteriormente ambos términos. Antes de 1936 hubo una zona gris, muy imprecisa, de intelectuales o políticos que pretendieron la modernización económica de España conservando la constitución histórica (Jovellanos); de liberales que evolucionaron hacia el nacionalcatolicismo por miedo a la revolución que suponían cercana (Donoso); de liberales que pretendieron el desarrollo capitalista en un marco monárquico y católico (Cánovas); de contrarrevolucionarios que acabaron colaborando con el Partido Liberal Conservador (Menéndez Pelayo); de defensores de la unidad católica que acabaron siendo ministros en la Restauración (Alejandro Pidal y Mon). El nacionalcatolicismo franquista acaba no solo con la tradición liberal, sino con esa zona gris: su único proyecto, en principio, fue volver a un pasado anterior a 1700, fecha en que Ramiro de Maeztu, uno de los referentes intelectuales del régimen, había localizado el origen de la “revolución”. Este régimen sería un buen ejemplo de lo que Arno J. Mayer identificó como persistencia del Antiguo Régimen (MAYER, 1981), lo cual no quiere decir que a partir de los años 60 el nacionalcatolicismo no vuelva otra vez, como veremos, a buscar acomodo con una cierta versión de la modernidad, modernización, mejor.

Este proceso, en cuarto lugar, tiene que ver con las estrategias de la oligarquía española y de la Iglesia. La oligarquía vio en la Restauración un régimen estable —turno pacífico entre el Partido Conservador y el Partido Liberal—, que garantizaba el desarrollo capitalista. Cuando siente la amenaza revolucionaria, se alía con la extrema derecha vieja (tradicionalistas) y nueva (falangistas), para constituir con ellos un bloque de poder. Todavía tendrán tiempo de abrazar la modernidad (modernización, mejor) a través de la tecnocracia. Y a partir de 1975 no dudarán en identificarse con una democracia que sienten inocua, por cuanto no amenaza sus intereses de clase. La Iglesia, por su parte, profundamente antiliberal, se avino a pactar con el Estado liberal para sacar ventajas económicas y educativas (Concordato de 1851); en 1936, vio una oportunidad única para acabar, sin componendas, con sus enemigos.

Efectivamente, la Iglesia consideró que el régimen franquista encarnaba sus deseos, y éste, por su parte, puso a la Iglesia en una situación preponderante (PÉREZ-AGOTE, 2003, pág. 223). El catolicismo aglutinó a todas las familias o elites de extracción del régimen, fue útil para sacralizar y justificar la violencia y el crimen (CASANOVA, 2001, pág.107), y “fuente inspiradora —y controladora— de todos los aspectos de la vida nacional”: está “presente en todas las disposiciones encaminadas a regular la vida civil” (NAVARRO, 1993, págs. 49, 54). Obra cumbre de esa alianza Iglesia-Estado fue el Concordato de 27 de agosto de 1953, firmado “conforme a la Ley de Dios y la tradición católica de la Nación Española”. Por el mismo, el Estado obtenía reconocimiento internacional, necesidad imperiosa de un régimen aislado, y sobre todo el derecho de presentación de obispos, que le permitirá un control regalista de la Iglesia, amparado en el tradicional derecho de patronazgo: la “libertad de la Iglesia” quedaba supeditada al Estado y la prensa católica sometida también a censura. La lista de concesiones del Estado garantizaba la preponderancia social de la Iglesia: confesionalidad del Estado; exenciones fiscales; dotación de culto y clero; jurisdicción eclesiástica; asistencia religiosa en los establecimientos públicos y privados de enseñanza y de las Fuerzas Armadas; reconocimiento del matrimonio canónico y competencia exclusiva de la Iglesia en las causas de nulidad o separación matrimonial. En materia educativa, enseñanza religiosa en todos los centros y grados de instrucción, aprobación de programas y libros de Religión, y nombramiento de profesores de esta asignatura; libertad para fundar centros de enseñanza (CALLAHAN, 2002, págs. 319-320; SABÍN, 1997, págs. 303-304). Es el único sentido que tiene para la Iglesia la “libertad”. De la misma manera que no conviene dar al nacionalcatolicismo una cronología excesivamente precisa, tampoco conviene ver este Concordato como un fenómeno aislado, pues hay un hilo conductor con otros acuerdos, concordatos y convenios Iglesia-Estado: el Acuerdo de 1976 modifica parcialmente el Concordato de 1953 que, a su vez, ratifica los convenios de 1941 y 1946, que, por su parte, aluden al Concordato de 1851, y este al Convenio de 1753 (TOLOSANA, 2006).

No cabe duda de que el franquismo fue el mayor “triunfo de la Iglesia”, por usar la expresión con que refiere esta institución a los tiempos de Constantino y Teodosio. Todo el corpus ideológico del franquismo tiene una inspiración católica: la nación española y su vocación imperial, la concepción jerárquico-autoritaria de la vida, el anticomunismo y el antiliberalismo, la unión entre “trono y altar”, el corporativismo formulado en las encíclicas Rerum Novarum (1891) y Quadragesimo Anno (1931), visión armoniosa de la sociedad compartida por toda la extrema derecha, que propone la colaboración —y no la lucha— de las clases sociales. De hecho, el Fuero del Trabajo de 9 de abril de 1938, la Primera Ley Fundamental, fue resultado de la negociación entre el falangista Dionisio Ridruejo y el católico Eduardo Aunós (GIMÉNEZ, 2015, págs.11-29). Cada vez los historiadores inciden más en lo que Foucault llamó “control de los cuerpos”. Cabe señalar al respecto que las normas de comportamientos cotidianos, el discurso sobre la sexualidad, el matrimonio y la posición en el mismo del marido, la mujer, los hijos..., están condicionadas por la Iglesia. La siquiatría oficial (Antonio Vallejo Nájera) tampoco se desprende de argumentos religiosos (actualizar la Inquisición) para justificar la represión de los vencidos (CAMPOS, 2014). La Iglesia es un buen ejemplo de “macropoder”: no solo tiene el poder propio de un Estado, sino que controla y regula lo que Foucault denominó “micropoderes”, los que se dan al margen de la ley: marido-mujer, padre-hijo... Una obra reciente da cuenta de los instrumentos de represión física e ideológica (censura, educación, propaganda, adoctrinamiento...), y de los mecanismos de atracción y evasión (cine, televisión, tebeos, literatura...) que utilizó el régimen, con el concurso de la Iglesia, para nacionalizar y cristianizar la cultura e imponer la “moral de la respetabilidad”, basada en la religiosidad, el patriotismo y el respeto a las leyes (ASCUNCE, 2015, pág. 114).

2. Nacionalcatolicismo e ideologías subyacentes en la escuela2

La Iglesia, obviamente, también condicionó la política educativa del régimen. Esa institución ya tenía elaborada una doctrina al respecto. El Título XXII, De Scholis (Sobre las escuelas), del Código de Derecho Canónico (1917), defiende el derecho de los fieles a ser educados en la religión católica, el derecho de la Iglesia a fundar escuelas, con la expresa prohibición de no acudir a escuelas no católicas, y atribuye a la Iglesia el derecho de inspeccionar la enseñanza y censurar libros de texto. La encíclica Divini Illius Magistri (1929) formula la doctrina de la subsidiariedad: a la Iglesia, sociedad perfecta en el orden sobrenatural, corresponde el derecho primario de la educación; la familia, sociedad imperfecta, ha de acudir a la Iglesia en el orden sobrenatural y al Estado en el orden temporal; el Estado, cuya función es buscar el bien común en lo temporal, tiene una función subsidiaria: creará centros educativos allí donde no llegue la iniciativa de la Iglesia o de la familia (GERVILLA, 1990, págs.189-212).

Durante el franquismo, el Derecho Canónico se convirtió en legislación educativa. La Iglesia pudo ejercer un férreo control ideológico, pero también obtuvo suculentos beneficios en el orden material, por utilizar una de sus expresiones favoritas. La Ley de Educación Primaria de 1945 fue la que consagró ese principio de subsidiariedad: el Estado, el único que puede garantizar el derecho a la educación y la igualdad, abdicó de sus funciones en favor de la iniciativa privada. Era, en expresión de Puelles, “la afirmación casi exclusiva de la competencia de la Iglesia”, que solo corregirá la Ley de reforma de la enseñanza primaria de 21 de diciembre de 1965 del ministro Lora Tamayo, por la que el Estado se compromete a mantener el número suficiente de puestos escolares (PUELLES, 2011, págs. 276, 280). La Ley General de Educación de 1970 entiende la educación como servicio público, pero, faltando financiación, no se altera el dominio educativo de la Iglesia: si en 1950 hay 57.701 escuelas públicas, en 1975 son 102.016; mientras las privadas se triplican con creces, pasando en esa fechas de 17.645 (23% del total) a 59.488 (37%). El número de alumnos de la pública en 1950 era de 2.122.669, en 1975, 3.311.493; en el sector privado pasan de 669.032 (20.92% del total) a 2.161.975 (39.49%). El mismo florecimiento del sector privado se produce en las enseñanzas medias, por la incapacidad del sector público de acoger las crecientes demandas educativas de secundaria: si en 1945 los centros estatales representaban el 19.49% del total, en 1955 bajaban al 16.13% (ESCOLANO, 2002, págs. 176-187). El franquismo acaba con el crecimiento del sector público anterior a 1936, amén de con otros avances: sustitución paulatina de la escuela unitaria por la graduada, reducción de las tasas de analfabetismo, renovación pedagógica... (PUELLES, 2011, págs. 267-268). Navarro Sandalinas (1990, págs. 274-322) da cuenta del deterioro de la enseñanza pública primaria, en la que había centrado su atención la República, hasta los estertores del régimen: exiguo presupuesto, deficiente escolarización, falta de puestos escolares, mala planificación en las construcciones escolares, mientras el floreciente y clasista subsistema eclesial actúa sin control. El derecho a la educación y el principio de igualdad sufren un serio revés.

Pero también sufre un serio revés el principio de libertad, la negación de la libertad de conciencia de los alumnos, con la que había soñado la ILE, por la imposición dogmática de una cosmovisión nacional-católica. Ese discurso monocorde no careció de dinamismo y flexibilidad a lo largo del régimen. En el primer franquismo, hay una versión “revolucionaria” del nacionalcatolicismo, la que pretendió representar Falange, y una versión contrarrevolucionaria, compartida por la Iglesia, “los católicos” (Asociación Católica Nacional de Propagandistas, ACNP), el carlismo y el monarquismo neotradicionalista. Desde los años 60, en un contexto de cambio social y de mentalidades, se produce una renovación ideológica marcada por la entrada en escena del pensamiento tecnocrático y los cambios internos de la Iglesia, el principal sostén ideológico del régimen, después del Concilio Vaticano II (1961-1965), que obligan al nacionalcatolicismo a resituarse. El régimen fue uno de principio a fin, pero flexible para poder sobrevivir: la ideología nacional-católica se comporta de igual manera.

2.1. La versión “revolucionaria” del nacionalcatolicismo

Las señas de identidad del falangismo son la teorización de la idea de Imperio, el regencialismo por su distanciamiento con la Monarquía liberal, la estatalización de la educación, la revolución nacional-sindicalista. Pero la ideología falangista encierra muchas contradicciones. No podía ser una ideología revolucionaria, por el origen social de sus miembros y por recurrir constantemente a la utopía retroactiva o pasado modélico que localizan en la época de los Reyes Católicos y Felipe II: su revolución no está en el futuro, sino en el ayer. Presumen de su modernidad, de haber leído a José Ortega y Gasset y a Joaquín Costa, preocupados por la ausencia de elites rectoras y el protagonismo de las masas, o a Menéndez Pidal, en lugar de Menéndez Pelayo. Pero Falange Española nace en 1933 como un partido nacionalcatólico: en su discurso fundacional José Antonio Primo de Rivera alude al espíritu religioso como “clave de los mejores actos de nuestra Historia”. Lo mismo cabe decir de FET y de las JONS, el Movimiento, el Partido Único que surge con el Decreto de Unificación de 1937: aunque Ramiro Ledesma o Pedro Laín Entralgo diferencian más la esfera política de la espiritual y reivindican la historia nacional de España como tal, muchos falangistas no pueden olvidar los objetivos religiosos de la Nación o el Imperio.

FET y de las JONS tuvo más peso durante la Guerra Civil y en lo que se denomina etapa del Nacionalsindicalismo entre 1939 y 1945. La Ley de Prensa de 1938 de Serrano Suñer, inspirada en el fascismo italiano y el nazismo, es un claro éxito de Falange, que, como hemos dicho, participa también en la elaboración del Fuero del Trabajo (1938). En la Revista de Estudios Políticos, durante esos años se cuelan las ideas de Carl Schmitt, Juan Beneyto y Alfonso García Valdecasas sobre el Imperio y las nuevas potencias rectoras (Alemania, Italia), sin perder referencias religiosas. La misma mezcolanza de ideas falangistas (“revolución nacional”, “hombre nuevo”, “ímpetu nacional”...) y reaccionarias (Guerra Civil como purificación, reivindicación de la Inquisición, demonización de la ILE...) se produce, dentro ya de los aparatos educativos del Estado, en la Revista de Educación Nacional del Ministerio de Educación Nacional, durante el mandato de Pedro Sáinz Rodríguez (1938-1939) y los primeros años de José Ibáñez Martín. En ella participan católicos fascistizados o fascistas católicos o, si se quiere, en expresión de Santos Juliá (2004), católicos “totalistas”, dispuestos a colaborar con Falange: Romualdo de Toledo, J.M. Pemartín, A.J. Onieva.

En la legislación educativa durante el mandato de Pedro Sáinz Rodríguez también se observa esa promiscuidad de valores. La Circular de la Jefatura del Servicio Nacional de Enseñanza Primaria de 5 de marzo de 1938 utiliza la verborrea propia de Falange (“vida como milicia”, “España imperial”), aunque exalta ante todo la “doctrina del Crucificado”. La Ley de 20 de septiembre de 1938 de Reforma de Segunda Enseñanza, inspirada en el modelo italiano, extraordinariamente elitista, exalta las “grandes naciones imperiales modernas”, pretende crear un “hombre nuevo”, aunque ese hombre nuevo debe tener las virtudes de los capitanes del Siglo de Oro, “formados en la Teología Católica de Trento”: la supuesta revolución se diluye en el arquetipo que hay que repetir. Más allá del lenguaje, mientras se desmonta la red pública (cierre de institutos), al separar la función docente y examinadora, establecer un Examen de Estado al final del Bachillerato y suprimir los exámenes oficiales intermedios por asignatura, se da un enorme margen de maniobra a los colegios privados, que van a poder cometer múltiples irregularidades: aprobar a los alumnos menos aventajados hasta los últimos años, cuando el examen de Estado era inminente; no impartir las asignaturas no incluidas en el examen de Estado, cobro de tasas irregulares; mercado negro de firmas de licenciados que no daban clase... Por su subordinación a los intereses de la Iglesia, nada tiene que ver este modelo con el fascista que, en principio, le sirve de referencia (CANALES, 2015). Los Cuestionarios de Bachillerato de 14 de abril de 1939, aprobados por una Comisión presidida por A. García Valdecasas, son un buen ejemplo de cómo el régimen asume los valores propios de cada una de las fuerzas de la coalición vencedora: exaltación de los “héroes” militares (ideología militar); exaltación del catolicismo de los Borbones del siglo XVIII o de la labor de Alfonso XIII en Marruecos (monarquismo); exaltación del fascismo y referencias a la “prefiguración imperial de España” (Falange), del “prestigio” histórico de la Iglesia, que cuenta con temas independientes, como institución divina que se considera. En esencia, desde un punto de vista ideológico, el nacionalcatolicismo reaccionario se ha impuesto al “revolucionario” (no se habla de revolución, se remite hasta la saciedad al modelo de los Austrias). Y desde el punto de vista político, los intereses de la Iglesia a los de Falange.

Hasta 1943, el nuevo ministro de Educación, José Ibáñez Martín, miembro de la ACNP, pero con buenas relaciones con Falange, un “hombre puente”, armoniza en su discurso falangismo y catolicismo, antes de su deriva estrictamente integrista, paralela a los éxitos de los aliados en la II Guerra Mundial. Bajo su mandato se aprueba la Ley de Ordenación de la Universidad, de 29 de julio de 1943, en que volvemos a encontrar la promiscuidad entre el lenguaje falangista (“Nuevo Estado”, “Universidad imperial”, “falange misionera”) con el integrista: es objetivo de la Ley borrar las “influencias extrañas” y la “impiedad” que medraron en la Universidad desde el siglo XVIII, y volver a la Universidad del Siglo de Oro. Lo mismo cabe decir desde el punto de vista organizativo: la Ley somete la Universidad al dogma católico y establece, por primera vez en la historia, la obligatoriedad de la asignatura de Religión, pero a la vez el falangismo queda institucionalizado a través de organismos como el Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, el Sindicato Español Universitario, la Milicia Universitaria, el Servicio de Protección Escolar (PUELLES, 2010a).

El análisis de los contenidos en que se socializa a los alumnos a través de la asignatura de Formación del Espíritu Nacional (FEN), que incluye lecciones de Historia, permite comprender mejor la versión nacionalcatólica que ofrece el Partido Único. Los manuales de FEN, publicados muchos de ellos por la Sección Femenina o el Frente de Juventudes, utilizan un lenguaje más anticapitalista (el capitalismo rompe con la unidad nacional y de clases), pero su alternativa es confusa: unas veces es la “Revolución nacional-sindicalista” y el Sindicato Vertical; otras, la Doctrina Social de la Iglesia o el modelo medieval de gremios, lo que desdice su ansiada revolución, que pueden identificar con la “revolución desde arriba” de Maura. El corporativismo, la visión armónica de la sociedad, no impide que, cada vez que narran un conflicto social (Semana Trágica, revolución de Asturias), se inclinen por la represión.

Seña de identidad del nacionalcatolicismo falangista es la supeditación de la fe a otros valores. La religión no parece tener valor en sí misma: la “herejía” protestante, por ejemplo, no preocupa tanto por la ruptura de la unidad de la Iglesia, como por ser una amenaza para la unidad de poder y de clases del Imperio de los Austrias. No importan tanto las consecuencias religiosas de la Ilustración o el liberalismo, como el hecho de que rompen la unidad de poder (división de poderes, soberanía popular). En todo caso, no renuncian al pensamiento neo-escolástico de Balmes o al pensamiento tradicionalista de Menéndez Pelayo, al que atribuyen un carácter “moderno”.

Los manuales de FEN hacen una historia de España en que el catolicismo es un elemento determinante de la Patria, no el único. España se convierte en un organismo vivo que llega a su plenitud con los Reyes Católicos y los Austrias. Su decadencia se explica por la traición de las elites y el “olvido” del “destino” imperial: Falange se atribuye la misión de recordarlo. Si en la época de la Autarquía, los manuales de FEN defienden el proyecto europeo de los Austrias, en la época del desarrollismo, visto el éxito del capitalismo europeo, convierten a Europa en una “entidad civilizadora” que se “proyecta” al exterior. Los manuales que publica la Falange domesticada se ponen así al servicio de la política exterior del régimen. También al servicio de su política interior. Como “revolucionarios”, quieren superar la etapa liberal, lo que no impide que muestren simpatía por Narváez o por Maura por mantener el orden: no quieren romper las amarras con las oligarquías (liberales). Marcan distancias con “las derechas” y Alfonso XIII, que abandonó al dictador Primo de Rivera (regencialismo), y no olvidan su “revolución pendiente”, pero, a la hora de la verdad, justifican todas las políticas del régimen de Franco, incluidas las más lejanas a sus principios ideológicos: la “neutralidad” en la Guerra Mundial, los acuerdos con Estados Unidos o la CEE.

En esencia, Falange fracasa en su intento de estatalizar la educación: en medio de protestas melifluas, acepta la Ley de Bases de Bachillerato de 1938, que entregaba el sector a la Iglesia. Y fracasa en su intento de modernizar el nacionalcatolicismo. Aporta a éste un lenguaje peculiar (Imperio como destino, unidad de poder y de clase, revolución) y matices (subordina la religión a objetivos políticos como la unidad de poder, o sociales como la unidad de clases), pero confunde revolución con la vuelta a un pasado modélico (Austrias); no renuncia al pensamiento tradicionalista, ni a ciertos políticos de la época liberal (Narváez, Maura), con la que, supuestamente, pretendía romper. Reconocida la sustancialidad católica de España, parece difícil un proyecto alternativo. Más que alcanzar sus objetivos específicos, prefiere mantener la unidad de la coalición vencedora de la Guerra Civil en torno al nacionalcatolicismo.

2.2. La versión contrarrevolucionaria del nacionalcatolicismo

Es la versión que se impone sobre todo desde 1943, en que el régimen comienza un lavado de cara para borrar las huellas del fascismo, que va acumulando reveses en el campo de batalla. Siempre antiliberal y antimoderna, bebe de distintas fuentes: tradicionalismo, neotradicionalismo de los monárquicos alfonsinos, integrismo. El carlismo y/o tradicionalismo ha ido fraguando una ideología desde 1833, sistematizada por Juan Vázquez de Mella o Víctor Pradera, mentor de Franco, y difundida por la prensa (EL Pensamiento Navarro, por ejemplo). Las bases de su pensamiento: creencia en una patria —mejor que nación, con más resonancias liberales— eterna basada en principios inmutables (Dios y la Patria es “la misma cosa” llegan a decir) que ha luchado históricamente por defender la religión (Reconquista, Contrarreforma, América); rechazo radical de la contemporaneidad, identificada con el liberalismo y el comunismo; propuesta de una Monarquía Tradicional, antiliberal, basada en la representación orgánica (peso político de la nobleza y de la Iglesia), que respete los fueros; desde el punto de vista social, el corporativismo, compartido, como hemos señalado ya, por toda la extrema derecha y por la Iglesia.

La antigua derecha alfonsina, que representa los intereses de las oligarquías, sabemos que abandona sus presupuestos liberales (el maurismo en la Restauración; la CEDA, supuestamente accidentalista, y el Bloque Nacional, no accidentalista, en la II República), y evoluciona hacia lo que se ha llamado “neotradicionalismo”. En el Diario de Navarra, por ejemplo, un periódico maurista, durante la Guerra Civil y el franquismo se comprueban valores similares a los de la prensa carlista: identidad entre Dios y la Patria, rechazo del liberalismo y de la contemporaneidad, añoranza del Siglo de Oro... Insisto en que esta mutación, el olvido que muestran las oligarquías de su pasado liberal y el abrazo a la vieja y nueva extrema derecha, es una de las claves fundamentales para entender el franquismo. En cualquier caso, Diario de Navarra a la altura de 1938 cede también sus páginas a monárquicos como el Duque de Maura, que valora positivamente el sistema de la Restauración, respetuoso con “la Propiedad, la Familia y la Religión”, y culpa del clima de guerra civil a la República, al extremismo proletario, al separatismo..., para justificar el golpe de estado, no en nombre del antiliberalismo, sino de la “nostalgia liberal”, de la democracia que no pudo ser, por culpa del radicalismo. Es la visión whig de la historia, que, como veremos, tendrá mucho predicamento a partir de los estertores del régimen franquista (y en la Transición), cuando esa derecha necesite olvidar su colaboración con la extrema derecha y recordar su tradición liberal.

El integrismo eclesial se reactiva con la crisis finisecular del siglo XIX: creación de la Asociación Católica Nacional de Propagandistas en 1909, de Acción Católica, del periódico El Debate (1910)... Con la ayuda de las armas, a partir de 1936, consigue imponer su “totalitarismo divino” en la sociedad. Sus creencias específicas son: una Iglesia santa poseedora de la verdad, a la que la ciencia y la educación deben someterse (rechazo de la libertad); catolicismo como hacedor de España; desprecio por todo lo “material”: el cuerpo, las condiciones socioeconómicas, las “doctrinas disolventes” y materialistas (racionalismo, empirismo, Ilustración, liberalismo, socialismo), la modernidad. La igualdad y la fraternidad revolucionarias las convierten en la fraternidad cristiana en que comulgan los hijos de Dios, que parte de la base de que la riqueza y la pobreza son indiferentes para la salvación. Su pasado modélico es la Edad Media: Escolástica, unidad católica previa al protestantismo. La “Cruzada” es “penitencia” que contribuirá a recuperar ese pasado. En la Revista de Estudios Políticos o en la Revista Nacional de Educación, a partir de 1943, el nacionalcatolicismo se descarga del lenguaje falangista, fenómeno que me gusta llamar seisactía,3 mientras se impone el discurso meramente integrista de Donoso, Balmes, Menéndez Pelayo. El desplazamiento del poder del Partido Único es, por tanto, relativo. Lo que se produce es una sectorización de la educación: la Iglesia tiene autonomía plena para impartir la asignatura de Religión, mientras los campamentos juveniles, asignaturas como Hogar, Educación Física o Formación del Espíritu Nacional (FEN) van a ser encargadas al Frente de Juventudes o a la Sección Femenina de Falange.

La misma seisactía se produce en la legislación educativa. La Ley de 17 de julio de 1945 de Educación Primaria, aprobada durante el ministerio de José Ibáñez Martín, tras la derrota del Eje, pretende restaurar la religión (la Escuela, dice la Ley, “ha de ser ante todo católica”) y la tradición intelectual y pedagógica (José de Calasanz, Padre Manjón), para “formar la voluntad, la conciencia y el carácter del niño en orden al cumplimiento del deber y a su destino eterno” (que no “universal”), y acabar con el “cotejo exótico de frivolidades, de racionalismos y de impiedad” que contaminó España desde el siglo XVIII. Desde un punto de vista práctico, como sabemos, impone con toda contundencia el principio de subsidiariedad, además de la sectorización de la enseñanza: la asignatura de Religión para la Iglesia, la asignatura de FEN para el Partido. Desde ambos puntos de vista la ley es una victoria de la ACNP y de la Iglesia.

La seisactía se completa con el ministro Joaquín Ruiz Giménez (1951-1956), encuadrado, dentro de la ACNP y del nacionalcatolicismo, entre los “comprensivos” con los derrotados en la Guerra Civil: alivió las sanciones a maestros represaliados. La Revista de Educación, que sustituye a la Revista Nacional de Educación, recupera aquel pensamiento ilustrado cristiano y se abre al exterior: da cuenta, por ejemplo, de reuniones de la UNESCO... El objetivo del ministro era cristianizar a Ortega y Gasset, en lo que coincidía con uno de sus principales colaboradores, el recientemente fallecido Adolfo Maíllo. Llamar en estos momentos a Ruiz Giménez “liberal”, sería un oxímoron, como lo es hablar de una “Falange liberal”. En cualquier caso, su actitud aperturista fracasa por la presión de integristas, falangistas y el Opus Dei.

Con Joaquín Ruiz Giménez se aprueban los primeros Cuestionarios de Enseñanza Primaria (Orden de 6 de febrero de 1953), redactados por Adolfo Maíllo, obligatorios para las escuelas oficiales y “orientativos” para las privadas (sigue marcando distancias entre ambos sectores), en que la religión lo inunda todo (no solo cuenta con la asignatura de Religión; la Historia de España también debe legitimar la “gran obra civilizadora” de la Iglesia), mientras la ideología de esa Falange, domesticada y catolizada, queda recluida en la asignatura de Formación Política.

La seisactía se completa también en Bachillerato. La Ley de 26 de febrero de 1953 sobre Ordenación de la Enseñanza Media obedece al deseo de eliminar los ingredientes falangistas del Bachillerato de 1938, recluidos en la nueva asignatura de FEN, y de someter el Bachillerato a un mínimo control estatal (examen de ingreso para iniciar el Bachillerato, reválida al terminar el Bachillerato Elemental y el Bachillerato Superior), con la consiguiente protesta de la Iglesia que esgrimió la “libertad de enseñanza”, que esa institución entiende exclusivamente como libertad para crear centros. El Plan de Estudios (Decreto de 12 de junio de 1953) y los Cuestionarios que obedecen a este Plan (O.M. de 24 de enero de 1954) pierden todo rastro de falangismo. La asignatura de Historia es la que mejor refleja esa seisactía. Con un lenguaje más lacónico, menos violento y militarista que el de los Cuestionarios de 1939, se impone el integrismo eclesial: espiritualismo, intrascendencia de la historia socioeconómica, Iglesia como institución divina, para lo que cuenta con lecciones separadas, miedo a la modernidad e interpretación de los problemas contemporáneos como problemas de carácter religioso y moral: la Doctrina Social de la Iglesia y el catolicismo, entendido como una especie de filosofía de la ciencia, parecen presentarse como única solución a los mencionados problemas. El nuevo Plan de Estudios de 1957 aprobado por el ministro Jesús Rubio García Mina (Decreto de 31 de mayo) y los correspondientes Cuestionarios (O. de 5 de junio de 1957) mantienen la misma orientación.

La Iglesia tiene el camino expedito para socializar a los alumnos en sus valores. En los manuales escolares de Historia, uno de los mejores campos de acción para comprobarlo, se impone un lenguaje integrista y contrarrevolucionario. Desde un punto de vista social, se refuerza el modelo medieval (el feudalismo como un pacto orgánico, los gremios), roto por la modernidad (liberalismo, materialismo): la Doctrina Social de la Iglesia es garantía para recuperar el antiguo equilibrio. También la religión es el fundamento de la cultura: el pensamiento escolástico, unión perfecta entre razón y fe, declina por el continuum que une la “herejía protestante” (rechazo de la autoridad de la Iglesia), el anticatolicismo y los “errores” de la Ilustración, causa directa de todos los desmanes de la modernidad: revolución, ateísmo, laicismo. Como en el Syllabus.

La Iglesia consigue imponer también sus valores identitarios. Al contrario que en los manuales de FEN, ya no se subordina lo religioso a lo nacional. Se impone el principio de yuxtaposición: la Reconquista es una gesta nacional “y” defensa de la fe; los Reyes Católicos consiguen la unidad nacional “y” la unidad religiosa; la guerra de Independencia, como la Guerra Civil, es guerra de liberación nacional “y” Cruzada. La Hispanidad, la obra de España en América, es resultado de la colaboración de la Espada y la Cruz. Occidente es el cristianismo. Europa es todavía algo muy lejano: se defiende el proyecto de los Austrias para conseguir la unidad religiosa y luchar contra el enemigo exterior, el turco, oriente, que puede ser símil del comunismo.

Desde el punto de vista político, la moral cristiana se convierte en criterio del buen gobierno: es lo que diferencia al “degenerado” y mal gobernante Enrique IV de las virtudes políticas (autoritarismo), nacionales (unidad nacional) y religiosas (unidad religiosa e intransigencia) de los Reyes Católicos y los Austrias. En los Borbones del siglo XVIII se valora el “progreso material” y el carácter religioso de los reyes, pero no la difusión de ideas anticatólicas o la expulsión de los jesuitas, de la que, para salvar el principio monárquico, se suele culpar a los ministros (Aranda). El liberalismo y la Constitución de 1812 son cuestionados por romper la unidad de poder “y” por su carácter antirreligioso. La II República es cuestionada por su origen, por su carácter antinacional “y” antirreligioso. Más simpatías muestran por el carlismo, obviando, eso sí, el tema de los fueros y su opción dinástica; la Restauración, no por ser un régimen parlamentario, origen de todas las desdichas, sino por los monarcas, a los que se atribuyen virtudes morales, religiosas y patrióticas (se salva el principio monárquico), extensivas a políticos como Cánovas o Maura. El régimen de Franco es visto también según el criterio de la yuxtaposición: se elogia tanto la “restauración nacional” como la recatolización de España frente al “sectarismo” republicano.

2.3. Tecnocracia, Vaticano II y modernización del mensaje nacionalcatólico

A partir de los años 60 del siglo pasado, dos ideologías (la tecnocrática y la del Concilio Vaticano II), en un contexto de cambio social, obligan al nacionalcatolicismo a asumir nuevas expresiones para sobrevivir: deberá realizar una nueva seisactía y desprenderse de arcaísmos, sin renunciar a sí mismo. Para definir estos cambios, Pedro Carlos González Cuevas (2000, págs. 399-404) habla con acierto de “modernización sin modernidad” porque, al fin y al cabo, la modernización económica y social llevada a cabo por los tecnócratas, tiene el marcaje insuperable de los principios “eternos” de la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958: representación orgánica, confesionalidad del Estado. Prescindiendo del hecho de que, según este autor, Gonzalo Fernández de la Mora, el ideólogo principal de esta nueva etapa, representa una “derecha genuinamente laica”, que para sus críticos más conservadores generaba un problema de legitimación (la “eficacia” podía garantizarla el franquismo u otro régimen), yo diría que si desde el Plan de Estabilización de 1959 se puede hablar de modernización, no de modernidad, es porque el lenguaje que impone el régimen en los medios de comunicación, leyes, manuales escolares, sigue negando la autonomía del hombre para construir un futuro y sigue afirmando el nacionalcatolicismo.

La tecnocracia franquista es el encuentro del nacionalcatolicismo con el capitalismo internacional. No es un fenómeno nuevo. Ramiro de Maeztu en La defensa de la Hispanidad (1934) ya proponía un correctivo autoritario y católico al desarrollo capitalista, conjugar la eficacia de los Borbones con los ideales de los Austrias. En el contexto de la firma de los Acuerdos Hispano-norteamericanos de 1953, en la Revista de Estudios Políticos ya se cuelan elogios hacia el sistema económico de EE. UU. Como es sabido, el mayor representante de la tecnocracia franquista es Gonzalo Fernández de la Mora, autor de El crepúsculo de las ideologías (1965). No se desdice de su catolicismo tradicional, pero al modo de los ilustrados eclécticos y elitistas españoles, quiere hacerlo compatible con el capitalismo y el liberalismo económico (la ambición individual garantiza el progreso), mientras rechaza profundamente el liberalismo político. Propone un capitalismo gestionado por científicos y técnicos (no por ideólogos y políticos) y la interiorización de los sentimientos religiosos si son un lastre para el progreso, lo que no significa que renuncie a la catolicidad de España. La idea de progreso y de futuro ponen en crisis obviamente las utopías retroactivas de la contrarrevolución.

El Concilio Vaticano II (1962-1965) no significa una censura, una ruptura radical con el pasado: la Iglesia se sigue considerando a sí misma depositaria de “toda la verdad”, pero sí cambios muy significativos. Frente al sometimiento radical de la ciencia a la fe, el Concilio habla de “autonomía” de la razón en cuestiones “naturales”, no en las sobrenaturales: Ciencia y Magisterio no se solapan. Asume también principios parecidos al liberalismo: participación de los ciudadanos en las tareas políticas, libertad civil y religiosa... Apuesta por el ecumenismo, por el entendimiento con otras religiones y por la colaboración internacional... Pero no hay autonomía del pensamiento, ni libertad, ni modernidad: siempre hay una Iglesia vigilante poseedora de la verdad.

En cualquier caso, la institución legitimadora del régimen ha cambiado. Para adaptarse a esta situación, el Estado aprueba la Ley sobre el derecho civil a la libertad religiosa de 28 de junio de 1967, que convierte la tolerancia religiosa del Fuero de los Españoles (1945) en libertad para el ejercicio de otra religión no católica, pero conserva la confesionalidad del Estado y la obligatoriedad de impartir la asignatura de Religión, una fórmula parecida a la de la Restauración. La Iglesia católica española, por su parte, se divide entre los que aceptan las novedades del Concilio y los más remisos, pero en lo que ambos sectores coinciden es en la conservación de sus privilegios educativos. Un documento de 2 de febrero de 1967 de la Comisión de Enseñanza y Educación Religiosa de la Conferencia Episcopal Española sobre “La Iglesia y la educación en España”, reivindica el derecho y el deber de los padres a exigir en escuelas estatales y privadas educación religiosa para sus hijos, amparándose en que “la población escolar española en su inmensa mayoría ha recibido el bautismo y procede de familias que se consideran a sí mismas católicas” (TOLOSANA, 2006). Es lo que se llama “confesionalidad doctrinal histórico-sociológica”, que desde la Transición será muy útil para demandar un trato especial, privilegios fiscales y educativos, cuando la estricta confesionalidad del Estado ya resulta anacrónica (LLAMAZARES, 2001).

En los años 60 y 70, los intelectuales tradicionales (Vicente Marrero, por ejemplo) siguen aferrados a un discurso contrarrevolucionario. Pero en la Revista de Estudios Políticos empiezan a colarse también los que Antonio Gramsci llamaría intelectuales orgánicos, que favorecen a la clases sociales ascendentes: las clases medias que crecen con el desarrollismo. J. Ustalescu, por ejemplo, reconoce el fracaso del tradicionalismo (Donoso, Balmes) por la falta de continuadores. Ante el éxito económico del Mercado Común, M. Sassot Cañadas se inclina por un europeísmo compatible con el régimen. R. García Martínez muestra una visión menos dogmática del liberalismo, al recordar que la Constitución de 1812 sirvió de modelo en Argentina. Cuando Dieter Nohlen recuerda las virtudes del parlamentarismo inglés, desvirtuado en España por las luchas entre los partidos, parece revitalizarse la “nostalgia liberal”. Dos alternativas surgen frente a la anacrónica utopía retroactiva de los Austrias dominante en el pasado: los Borbones del siglo XVIII, por compaginar progreso económico y tradición, y la Restauración. Así lo hacen J. Esteban, Luis Sánchez Agesta y, desde la política, Manuel Fraga, que considera la Restauración un buen sistema para gestionar el capitalismo a la muerte de Franco. Es lo que se ha venido en llamar “neocanovismo”, que, no lo olvidemos, pretende en el fondo conjugar el nacionalcatolicismo con la modernidad, modernización mejor.

La Revista de Educación también se acomoda a los cambios socioeconómicos y a la transición que opera el denominado desde 1966 Ministerio de Educación y Ciencia, desde un sistema educativo elitista a otro tecnocrático de masas. Antonio Tovar y L. Artigas proponen potenciar los aprendizajes técnicos. Carlos Alonso del Real, desnacionalizar la historia de España para hacerla compatible con Europa, pero sin renunciar al orgullo unamuniano o joseantoniano de ser español. Manuel Alonso García, que la asignatura de FEN aborde las condiciones objetivas, sin romper con la religión y la tradición: ni rastro de la revolución. Desde un punto de vista pedagógico, Anselmo Romero propone un “método activo cristiano” para hacer frente a la “democratización” de la enseñanza, que para el régimen no es sino la extensión de la educación. Para evitar la deshumanización del homo technicus sobre el que alerta Justo Vicuña, Adolfo Maíllo propone un nuevo humanismo cristiano, y Juvenal de la Vega, un “humanismo científico” y un “espíritu crítico”... en el marco del Movimiento. No es la primera vez que se pretende conjugar la modernidad con el nacionalcatolicismo. Esa modernidad está abocada al fracaso si la razón está condicionada por la religión, convertida en auténtica filosofía de la ciencia; por la esencia católica de España, una verdad que se presenta como no ideológica (la tecnocracia se presenta también a sí misma como no-ideología), y por el régimen. La modernización económica es compatible con el comunitarismo y el nacionalcatolicismo, la modernidad, no.

El mismo diálogo entre las verdades inamovibles y la modernización, observamos en la legislación educativa. El nuevo ministro de Educación, Manuel Lora Tamayo (1962-1968), un tecnócrata del Opus Dei, sin renunciar a sus convicciones sobre el papel histórico de España en defensa del catolicismo, habla en un lenguaje moderno (“igualdad de oportunidades”, “democratización de la enseñanza”), y pretende acomodar el sistema educativo español a las nuevas condiciones de producción capitalista exigidas por el Plan de Desarrollo. Como hemos dicho antes, ello exige un mayor compromiso del Estado en materia educativa. Buena parte de sus decisiones van en ese sentido: creación de la Junta Nacional de Alfabetización, enseñanza obligatoria hasta los 14 años, que no será efectiva hasta 1974, exigencia del Bachillerato Superior para iniciar estudios de Magisterio, que incluirán también Didáctica de las distintas materias (como en la República), sin que desaparezcan los puestos reservados a la Iglesia y al Movimiento en los tribunales de oposiciones. Unos nuevos Cuestionarios de Enseñanza Primaria (O. de 8 de junio de 1968) sustituyen a los de 1953 de Joaquín Ruiz Giménez, y organizan los distintos conocimientos en Unidades Didácticas, que se impartirán a lo largo de los ocho cursos teniendo en cuenta criterios sicopedagógicos: fase de globalización (1º y 2º curso), diferenciación de conocimientos (3º-6º cursos), sistematización (7º y 8º). Se mezclan, por primera vez, contenidos de historia de Europa y de España, pero mantienen incólumes los principios básicos del nacionalcatolicismo (la Hispanidad como “incorporación a la civilización cristiana” de América) y la sectorización: Formación Cívica para el Movimiento, Religión para la Iglesia.

El Bachillerato Elemental sufre una fuerte expansión, no tanto en institutos nuevos como en Secciones Filiales y Delegadas. La Ley de 8 de abril de 1967 sobre Unificación del Primer Ciclo de Enseñanza Media alude a las consabidas “igualdad de oportunidades”, “democratización de la cultura y promoción social” e incluso a la “conciencia social”, siempre dentro de los Principios del Movimiento. El Plan de Estudios (Decreto de 31 de mayo de 1967) da a la Enseñanza Media valor en sí misma, pierde su tradicional carácter propedéutico. Los Cuestionarios (O. de 4 de setiembre de 1967, Resolución de 21 de diciembre de 1967) hablan de método intuitivo y activo, pero, como ya es tradicional, la Iglesia cuenta, además de con la asignatura de Religión, con lecciones separadas en los programas de Historia, para recalcar su carácter de institución divina; continúa vivo el referente de los Austrias, al que se dedica un porcentaje importante del programa, pero cada vez cobran más peso, por razones conocidas, los Borbones del siglo XVIII. Se impone también una visión whig, la nostalgia liberal, el mito del radicalismo, como se quiera, que habla del “fracaso” del parlamentarismo por las “agitaciones revolucionarias” de la Restauración, y de la “agudización de los problemas sociales, económicos y políticos” de la República. El “Movimiento” se identifica con “la paz” y logros económicos, sociales y culturales.

Es el ministro José Luis Villar Palasí (1968-1973), tecnócrata del Opus Dei, que se rodea de un equipo de técnicos (Ricardo Díez Hochleitner, María Ángeles Galino, Joaquín Tena Artigas), vinculados algunos de ellos con la UNESCO, el que completa el modo tecnocrático de educación. Su obra cumbre, la Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa de 4 de agosto de 1970, reconoce la función docente del Estado, acaba con la subsidiariedad, establece la obligatoriedad hasta los 14 años, reestructura todo el sistema educativo (Preescolar, EGB, BUP, FP y Universidad), crea los Institutos de Ciencias de la Educación, integra las Escuelas Normales en la Universidad. Puelles (1992), más que tecnocracia, ve en la Ley una “línea política”: la recuperación de las reformas desde arriba del regeneracionismo conservador de la Restauración. De nuevo la Restauración como referencia. Estos avances no tuvieron el efecto deseado: faltó financiación por las presiones de la Iglesia y de la oligarquía, dejando en entredicho la función docente del Estado: como sabemos, la enseñanza privada sigue en expansión. La Ley, además, quiere inspirarse en “el concepto cristiano de la vida y en la tradición y cultura patrias” y los Principios del Movimiento. La modernización tecnocrática de la LGE no ha acabado ni con el nacionalcatolicismo, ni con la subsidiariedad. La O. de 2 de diciembre de 1970 y la O. de 6 de agosto de 1971, que aprueban las Orientaciones Didácticas de la EGB, mantiene las referencias a la “inspiración católica de nuestra vida religiosa”.

Tras el breve paréntesis de Julio Rodríguez, ministro de Educación con Luis Carrero Blanco, con Carlos Arias Navarro ocupa la cartera de Educación Cruz Martínez Esteruelas (1974-1975), un técnico poco proclive a aumentar el presupuesto de educación. Quizás el declive vertiginoso del régimen y el miedo a la protesta hacen que se revitalicen valores culturales que, en todo caso, nunca habían desaparecido. En la programación de la FPI (O. 13 de julio de 1974) y la FPII (O. 13 de septiembre de 1975), se exalta la superioridad de la cultura europea, pero sin dejar de aludir a la Patria como “destino común”, al “aspecto trascendente” del hombre, que da sentido a la historia, y a los “aspectos tradicionales de la cultura”. El Decreto de 23 de enero de 1975 aprueba el plan de estudios de BUP. En 1º de BUP (Historia de las Civilizaciones), se observa una visión moderna, que atiende a la idea de progreso ascendente, pero amarrada a unos “fundamentos”: Grecia, Roma y el cristianismo. En 3º de BUP (Geografía e Historia de España), también se observan concepciones organicistas: unos “fundamentos étnicos y culturales” (prerromanos, romanos...), una “peculiarización histórica” (Reconquista) y una “universalización” (la “acción” de España en América). La contemporaneidad queda identificada con las “dificultades de modernización”, que solo parecen superarse con el “Nuevo Estado” franquista.

Una última observación sobre los programas de Educación Cívica y Social (Primaria, 1965; Bachillerato, 1967), Educación Cívica (EGB, 1970), Formación Cívica (FP, 1974) y Formación Política, Social y Económica (BUP, 1975), que son las denominaciones que tiene la asignatura del Movimiento: abandonan las ínfulas “revolucionarias” para legitimar la realidad existente, el capitalismo, y los nuevos valores del régimen: progreso, Europa, “igualdad de oportunidades, “participación”, “división de funciones”... Es el reconocimiento explícito de su fracaso.

Los manuales de Historia del momento siguen siendo un buen instrumento para comprobar la socialización de los alumnos en los nuevos valores tecnocráticos. Ya no se idealiza la estática sociedad rural del feudalismo; al contrario, se da más peso a la ciudad medieval por ofrecer posibilidades de movilidad social. El capitalismo es visto, dentro de los parámetros del liberalismo económico, como un fenómeno natural, necesario y liberador. A la contrarrevolución antiliberal, la utopía retroactiva, sucede el pensamiento antirrevolucionario, anticomunista, whig, que carga las tintas sobre el radicalismo (de izquierdas) que frena el progreso. Hay un desapego hacia el proyecto europeo de los Austrias (guerra, fracaso económico), y se reivindica el proyecto de modernización y de europeización de los Borbones. Se valoran más los progresos técnicos y económicos de la contemporaneidad, y el régimen de la Restauración se considera como un sistema adecuado para gestionar el capitalismo: parece que la derecha monárquica está dando los primeros pasos para olvidar su alianza con la vieja y nueva extrema derecha y recordar su pasado medieval. El franquismo ya no se legitima con el discurso de la “reconstrucción nacional”, sino el del “desarrollo”.

Los valores del Concilio Vaticano II, en un contexto de cambio social, también quedan reflejados en los manuales. Se rescata a los ilustrados eclécticos españoles, que hacen compatible la modernización y el cristianismo. La historia nacional se descarga de los valores más violentos sin perder su identidad católica. La Hispanidad sigue siendo un valor, pero se distingue la labor de conquistadores y misioneros, de la cruz y la espada, mientras el padre Las Casas se convierte en demostración de humanitarismo de la Iglesia. Disminuye el belicismo; las guerras se asocian a adjetivos como “cruel”, “estéril”..., pero se ven desde la misma perspectiva: las Cruzadas o la Reconquista, desde el punto de vista del Occidente cristiano o de los reinos cristianos del norte peninsular; la Guerra de la Independencia desde el punto de vista de los “patriotas” españoles; la Guerra civil, desde el punto de vista del bando franquista. Disminuye la identificación con la intransigencia religiosa (Inquisición, expulsión de minorías), que sigue en el fondo justificándose como algo propio de un pasado superado: la historia ya no se ve desde la perspectiva de Trento, sino del Vaticano II.

3. Coda

El nacionalcatolicismo, la identidad entre el catolicismo y la Patria, el Altar y el Trono, la religión y la política, es una ideología versátil y promiscua. En buena medida, a lo largo del franquismo se mantiene fiel a la esencia integrista y contrarrevolucionaria con que nació, como reacción violenta (convirtió a los “heterodoxos” de Menéndez Pelayo en la “Anti-España”) frente a la Ilustración, el liberalismo, la modernidad. El nacionalcatolicismo, que sirve de nexo entre la Iglesia y las extremas derechas viejas (carlismo, monarquismo neotradicionalista) y nuevas (fascismo), se aferra a un pasado modélico (Edad Media, Austrias) para borrar la historia que arranca en la Ilustración, y que hunde sus raíces en el Humanismo y el protestantismo. No tiene, de momento, proyecto de futuro.

Creo que Björn Wittock (2007, pág. 295) acierta al afirmar que la modernidad es un lenguaje que se ven obligados a utilizar incluso sus enemigos. Solo así podemos entender la promiscuidad y versatilidad del nacionalcatolicismo. Falange pretende hablar con un lenguaje “moderno”, “revolucionario”, con referencias a Ortega, Costa o Menéndez Pidal, para distanciarse del lenguaje arcaico de Menéndez Pelayo. Fue un intento fallido. Porque los intelectuales y políticos de Falange no se desprenden ni de la identidad católica de España, por más que pretendan separar las esferas del Estado y de la Iglesia, y arrancar a ésta la competencia educativa (otro fracaso estrepitoso). Porque confundieron el futuro, su supuesta “revolución”, con la utopía retroactiva de los Austrias. Ni los “camisas viejas” ni, mucho menos, los “camisas nuevas”, un partido de partidos, son capaces de formular una historia alternativa, moderna. Cuando a la altura de 1969, el vicesecretario general del Movimiento, José Miguel Ortí Bordás, afirmó que “la revolución se llama hoy desarrollo” (GIMÉNEZ, 2015, pág. 33), no estaba haciendo otra cosa que convertir su “revolución”, supuestamente moderna, en una mera modernización, la que paralelamente estaban poniendo en práctica los tecnócratas.

Esta modernización tecnocrática consiste en unir en un mismo proyecto político el nacionalcatolicismo y el capitalismo internacional. No es moderna, ni nueva. No es moderna, porque la modernidad lleva implícito el reconocimiento de la autonomía del hombre para construir un proyecto de futuro, la secularización de la cultura: en ningún discurso del poder (revistas, periódicos, legislación, manuales escolares) vemos semejante fenómeno. Tampoco fue capaz de construir un sistema educativo moderno: porque seguía siendo un sistema confesional (no garantizaba la libertad), porque, a pesar de que la LGE reconoció la función educativa del Estado, por falta de financiación, no puso fin a su papel subsidiario (de hecho siguió creciendo el subsistema educativo de la Iglesia), ni dio pasos decisivos en la comprensividad, ni en la universalidad, ni acabó con el absentismo: no garantizó ni el derecho a la educación ni la igualdad. Tampoco fue nueva: el jovellanismo, el liberalismo doctrinario y conservador de la Restauración también pretendieron aunar en un mismo proyecto político el nacionalcatolicismo, el respeto a la constitución histórica y la modernización económica. No es extraño que en los medios intelectuales, leyes, programas y manuales de Historia de los años 60 y 70, los Borbones del siglo XVIII y la Restauración se conviertan en un referente que desplaza al de los Austrias.

El nacionalcatolicismo habla a lo largo del tiempo con voces distintas: contrarrevolucionaria, “revolucionaria”, modernizadora... Pero el franquismo nacional-católico no pierde univocidad: la identidad entre la Patria y la Religión, el valor de la Hispanidad, se entienda como Cruzada o como expansión de la civilización occidental, en su vertiente cristiana o técnica; la legitimación de la Iglesia, sea la de Trento o la del Vaticano II; la legitimación de los regímenes más autoritarios, sea el de los Austrias o de los Borbones; la legitimación del régimen de Franco, sea a través del discurso de la “reconstrucción nacional” o del “desarrollo”; la ocultación de las contradicciones de clase, sea con el telón de la “revolución”, del corporativismo o del capitalismo necesario y liberador. E, insisto una vez más, la negación de la autonomía del hombre para construir un futuro. Porque el hombre, miembro ante todo de una comunidad histórica de rasgos inalterables, tiene las manos atadas para cambiar el mundo: esa es la principal virtud de la constitución histórica, del historicismo y del comunitarismo. Porque ese nuevo Dios tolerante, que ya no justifica la Inquisición y da autonomía al hombre en los asuntos “naturales”, ha convertido la religión en único referente moral y ético y en filosofía de la ciencia. Porque los niños y adolescentes no han aprendido en la escuela franquista la cultura de la participación, sino la cultura del súbdito: han aprendido que siempre hay alguien encargado de solucionar los problemas: la Iglesia, Falange, el “Estado de obras”, los técnicos... Solo tiene que obedecer y esperar.

Paloma Aguilar (2008, págs. 381-411) se pregunta qué ha quedado desde 1975 en la cultura política de los valores en que se socializó a los españoles a través de la prensa, medios de comunicación, el sistema educativo. Para esta autora, ese proceso de socialización tuvo fracasos (los españoles acabaron aceptando las reglas del juego democrático, aunque fuera como resultado de un proceso posterior de resocialización), pero también éxitos, que convierten a España en una “anomalía” en el contexto europeo: la idea muy extendida de que el franquismo tuvo “cosas buenas y malas”; la supeditación de la libertad al orden; mayores reservas a la hora de expresar opiniones políticas; opinión negativa de partidos y sindicatos políticos, con tasas de afiliación inferiores al resto de Europa; mayor reticencia a participar en actividades políticas; bajo nivel de preferencia por un sistema democrático en las opciones políticas de derecha...

El franquismo también frenó el proceso de secularización de la sociedad española. Si antes de 1936 la expresión máxima de esa secularización fue el anticlericalismo de liberales, republicanos, socialistas, anarquistas, intelectuales...; en los años 60 del pasado siglo esa secularización se manifiesta solo en la descatolización, entendida como falta de interés por cuestiones de tipo religioso. Solo desde los años 90 se produce un auténtico proceso de secularización como exculturación, es decir como independencia de la cultura de referencias religiosas (PÉREZ-AGOTE, 200, págs.171-190).

Ese proceso de exculturación sigue siendo muy fragmentario: la Iglesia sigue contando con un subsistema educativo propio que forma parte de un proyecto más amplio de apostolado (VIÑAO, 2004, págs. 201-210). Pero la Iglesia impone su visión del mundo en el conjunto del sistema. Quiero exceder brevemente el marco cronológico de este capítulo para apuntar algunos ejemplos. De la misma manera que en la Restauración la Iglesia socavaba en sus centros los principios del Estado liberal (BOYD, 2000, pág. 116) —solo puede entenderse la escuela laica de la II República como la necesidad de impedirlo—, hoy sigue propagando su fragmentaria memoria, por ejemplo, sobre el hecho fundacional del franquismo, la Guerra Civil (CASTILLEJO, 2015). Sigue muy activa la visión que tiene la Iglesia sobre uno de los hitos de la modernidad, la Ilustración, con la consiguiente negación de la autonomía del hombre para elaborar un proyecto de futuro (Idem, 2008 a, págs. 303-321). Sigue habiendo un poso eclesial importante en la visión que nuestros alumnos reciben de la Guerra de la Independencia (Idem, 2008 b, págs. 151-197). Y, por supuesto, a través de la asignatura de Religión, impartida en centros privados y públicos, por profesores nombrados por la Iglesia y pagados por el Estado, esa institución tiene la posibilidad todavía de seguir propagando los mitos históricos más queridos del nacionalcatolicismo, aunque versionados para ser aceptables en un contexto democrático (Idem, 2012, págs. 251-282).

El nacionalcatolicismo no es un contexto ni una situación, es una ideología que, gracias a su versatilidad y promiscuidad (se ha mezclado con el liberalismo conservador, el carlismo, el fascismo, la tecnocracia, la democracia, que actúan como ideologías subyacentes), sigue vivo. El franquismo no es meramente el sistema político de un tiempo concreto (1936-1975), ni un paréntesis, como se ha afirmado (MAYORDOMO, 1990, pág. 112), sino un resurgir más (y el más violento) de corrientes históricas muy profundas. Tampoco el Concordato de 1953 es un hecho aislado: mantiene un hilo conductor con acuerdos y convenios anteriores y posteriores, en los que la Iglesia ha mantenido una estrategia muy coherente. Tenía razón Michel Foucault al afirmar que el rasgo esencial de la episteme moderna es la historicidad. Es inevitable analizar el franquismo, el nacionalcatolicismo y la Iglesia en su historicidad.

1 MENÉNDEZ REIGADA (2003). Catecismo patriótico español. Barcelona: Península, págs. 86-88.

2 Información más detallada en mi libro Mito, legitimación y violencia simbólica en los manuales escolares del franquismo, 1936-1975 (2008 c). El lector podrá encontrar en él abundantes referencias bibliográficas. Doy aquí las referencias bibliográficas que considero más pertinentes.

3 Seisactía: en griego, acto de descargar el fardo. Posteriormente esta voz amplió su semántica para referir la abolición de la servidumbre por deudas. Yo uso el término para aludir a los desprendimientos ideológicos que sufre el nacionalcatolicismo franquista: del falangismo, del integrismo, del belicismo...

Es un lugar común señalar la importancia histórica que ha tenido el debate sobre el alcance y contenido del derecho a la educación en nuestro país, concebido grosso modo como una confrontación de larga trayectoria entre el pensamiento católico y conservador con el pensamiento laico y progresista, que corre en paralelo al de la confesionalidad del Estado y la apropiación de la enseñanza por la ideología religiosa dominante. Esta polarización del debate, que se concentra en la solución normativa que dio la II República al problema planteado a través de la secularización, una suerte de liberalismo democrático y de socialización política (PUELLES, 2009a, pág. 325 y ss.), desembocó en la victoria terrible de la dictadura y la implantación del nacionalcatolicismo como ideología de Estado con especial énfasis en los aspectos educativos, cuestión que permanece inalterada en lo sustancial al margen de ciertas tendencias modernizadoras en lo ideológico tras el Concilio Vaticano II y de la propia planificación educativa que atendió las necesidades del desarrollismo económico a finales de los años sesenta del siglo pasado (CASTILLEJO, 2018).

1. El cruce de líneas de acción: los derechos de los trabajadores de la enseñanza y el derecho a la educación

Durante la transición y, de forma más evidente en el debate sobre el texto constitucional, la determinación del contenido del derecho a la educación tenía necesariamente que volver a incidir en los grandes ejes que secularmente habían construido el debate sobre el mismo, aunque con las cautelas que en ese período histórico se tenían respecto a reivindicar el pensamiento republicano como un elemento decisivo en las argumentaciones que se reclamaban del laicismo. Tradicionalmente, por tanto, se explica este momento histórico como una confrontación real entre dos formas de entender el derecho a la educación herederas de un debate antiguo que se resuelve en un texto aceptable desde ambos discursos. La cuestión entonces es la de analizar si esta fórmula transaccional incorpora en sí elementos más proclives a una u a otra postura, o si el desarrollo infralegislativo del texto constitucional será el que a la postre realmente definirá las condiciones institucionales que determinan en lo concreto el alcance real de ese derecho, más allá del modelo posible que se desprendía de la Constitución, en lo que normalmente se viene a contraponer como “modelo” —constitucional o legal— del derecho fundamental reconocido.

Es decir, que la forma de abordar esta fase histórica se centra, correctamente, en la dimensión político-ideológica que la recorre, juzgando por tal las diferentes formas de entender la relación entre lo público y lo privado en la escuela como “libertad de enseñanza” más que como “derecho a la educación”, y las consecuencias que de esta contraposición se pueden obtener, de manera tal que el campo abierto a la incidencia de estos discursos enfrentados se puede resumir en dos grandes líneas, la que podría representar en aquel momento la Unión de Centro Democrático (UCD) en el Gobierno y la que defendía el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), sin que en definitiva los otros sujetos políticos aportaran iniciativas especialmente relevantes sobre las que aquellos defendían. “El debate de aquellos años es fundamentalmente un debate entre socialistas y democristianos” (GARCÍA SANTESMASES, 2003, pág. 220), y en este debate estaba en juego el rol del Estado y el fomento de la escuela pública como eje del derecho a la educación de todos los españoles, frente a la apertura de un sistema de libertad de enseñanza que diera protagonismo a la escuela privada financiada por el Estado y controlada ideológicamente por sus propietarios. Un debate que desarrolla por consiguiente una confrontación de modelos ideológicos planteados fundamentalmente, como se ha señalado, en el campo de los sujetos políticos, es decir en el campo determinado por el resultado electoral que se produjo en las elecciones de 1977 y que habría de prolongarse en las de 1979, al concentrarse el voto político en el centro derecha y en el centro izquierda (UCD y PSOE) dejando una presencia subsidiaria a la derecha franquista (AP) y a la izquierda comunista (PCE).

1.1. La actuación de los sujetos sociales

Los términos con arreglo a los cuales se reconoce hoy este enfrentamiento ignoran, a mi juicio, otro vector poco resaltado que posiblemente debería ser considerado como un elemento adicional de importancia, porque a esta dimensión político-electoral del debate se debería añadir la actuación de los sujetos sociales en el sector de la enseñanza. Se trata de la incidencia de los planteamientos sobre la democratización de la escuela como institución ideológica sometida durante demasiado tiempo a un principio autoritario; enfoques que eran propios del movimiento de profesores que se había ido gestando durante los años 70 con la masificación de la enseñanza, y que habían formado un sujeto colectivo excepcionalmente activo tanto en la enseñanza universitaria como en la escolar. Para estos, la cuestión fundamental en la enseñanza no era solo considerar la escuela, el instituto o la facultad como un servicio público que debía ser gratuito en la enseñanza obligatoria y de tasas muy reducidas en la Universidad, sino entender que estos espacios estaban gobernados de manera autoritaria sin la participación de quienes realmente hacían posible la transmisión del saber y la cultura, y que dejaban además de lado a los estudiantes como un componente plenamente pasivo y sometido. La participación democrática era, por tanto, el eje en torno al cual se articulaba una determinada idea de la enseñanza, donde los trabajadores de la misma, tanto docentes como administrativos, junto con las familias y los estudiantes, trataban de intervenir fuertemente en el control de este servicio público.

Esta aproximación a la educación desde la demanda social de gobierno efectivo de las instituciones, que se traducía en la participación democrática en la gestión de la escuela, del instituto o la universidad, se gestaba en un momento histórico en el que todavía el Estado español no reconocía los derechos políticos y sociales básicos de un sistema democrático e impedía y reprimía su ejercicio. De esta manera, la exigencia de democratizar la enseñanza, que se enraizaba con el discurso generalizado de la contestación estudiantil y social de 1968 en toda Europa —con especial trascendencia para nuestro país respecto de los sucesos más cercanos de Francia y de Italia—, y la propia efervescencia del movimiento estudiantil especialmente bajo la universidad franquista, era el elemento aglutinador de las reivindicaciones de los “estamentos” más activos de la enseñanza, profesores y estudiantes. Se trataba de una reivindicación directamente política y por consiguiente requería un cambio de régimen según los esquemas de la ruptura democrática que en la época eran determinantes, al conectar con la necesidad del reconocimiento de los derechos fundamentales, no solo ciudadanos sino muy especialmente laborales, que garantizasen un estatus de estabilidad y de dignidad profesional al profesorado.

Por un lado, por tanto, la exigencia de gobierno democrático de las instituciones educativas se relacionaba con la reivindicación de derechos laborales colectivos e individuales y la propia consideración del “servicio” como relación de trabajo, que debería ser estable y dotada de derechos eficaces, con independencia de si se calificara como relación laboral o como relación de servicio. Los profesores universitarios hicieron del contrato laboral una exigencia colectiva fundamental en torno a la cual nuclearon su estrategia de intervención como opción política de un modelo alternativo al vigente en la educación superior1, pero en las enseñanzas medias la reivindicación pasaba por la estabilidad y el reconocimiento de la libertad sindical y la negociación colectiva, cuestión que por cierto se exigía tanto para la enseñanza privada —donde había una fuerte implantación del movimiento en aquel momento— como para la pública, tanto para las categorías de eventuales e interinos como para los funcionarios. Por tanto, a través de esta conexión inmediata, la exigencia de participación democrática implicaba el reconocimiento de derechos sindicales y colectivos.

1.2. El profesorado como sujeto de mediación cultural

El otro punto que se relacionaba con esta pulsión democratizadora se refería más directamente al profesorado como sujeto fundamental en la mediación cultural e ideológica que se produce en la transmisión de conocimientos a través de la enseñanza. Se trataba de la demanda de autonomía de los docentes, tanto en el plano metodológico y didáctico como en el de la innovación de las estructuras existentes. Esta reivindicación de una libertad cultural fuerte no se contemplaba desde la perspectiva individual —lo que posteriormente se identificaría con la “libertad de cátedra” o la “libertad creativa”—, sino desde una dimensión colectiva, que situaba al profesorado en el centro del cambio tanto en las formas de enseñar como en los contenidos educativos, cuestionando por tanto el modo dominante de un aprendizaje memorístico, repetitivo y despolitizado, que negaba la autonomía docente e investigadora del profesorado en la construcción de las relaciones pedagógicas con el colectivo estudiantil, más allá de la concreta y jerarquizada malla institucional que las contenía.

“La escuela es un órgano central de la democracia”, había afirmado Piero Calamandrei en el período constituyente italiano, y esta era la consideración que el movimiento de docentes llevaba a cabo en las luchas políticas y sociales del tardofranquismo y, posteriormente, de la transición. Por eso también debía abrirse a la sociedad, y en particular a las asociaciones de vecinos, el tejido asociativo de la ciudad y de sus habitantes que debían participar en el desarrollo concreto del proyecto educativo. También en este punto surge la necesidad de integrar como sujetos concernidos en el proceso de la enseñanza a las asociaciones que representan el contexto ciudadano en el cual se localiza la escuela o el instituto, el espacio urbano en donde ésta va a desplegar su actividad.

1.3. Los derechos laborales y el sindicalismo

De todas estas líneas convergentes en el impulso democratizador, posiblemente la que tiene mayor desarrollo es la relativa a los derechos laborales individuales y colectivos como condición de ejercicio del derecho a la educación, limitando en consecuencia desde ese punto de vista interno la libertad de enseñanza. Eso hace que la problemática sindical cobre una importancia decisiva en la determinación del concepto del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza en el tardofranquismo y en la transición, teniendo en cuenta lo que en ese momento histórico era el pensamiento social dominante en el antifranquismo.

En efecto, este asunto no era privativo de la enseñanza, sino que se abordaba mayoritariamente desde la perspectiva de la unidad sindical en relación con todas las ramas y sectores de producción. La parte del movimiento obrero que se organizó en torno a las Comisiones Obreras (CCOO) partía de una consideración esencialmente unitaria referida a la clase social: trabajadores de todo tipo, con independencia de su situación en la jerarquía salarial, proyectaron un futuro “sindicato” unitario en el que la unidad tenía que basarse necesariamente “en la libertad en la democracia y el respeto a la diversidad de los grupos ideológicos participantes”; consideraban que la división sindical sería “un suicidio” de clase. Esta perspectiva de futuro adquirió fuerza en 1974, mientras se avecinaba el derrumbe de la dictadura. Ante el riesgo real de que los medios materiales acumulados en torno a la organización sindical oficial que había controlado el Estado fueran “arrebatados y dispersados en cien pedazos”, se fue abriendo paso la idea de un Congreso Sindical Constituyente que debía desarrollarse en libertad para concluir en un gran sindicato unitario de todos los trabajadores y trabajadoras del país, de la clase obrera en su conjunto. Se planteó como una confluencia entre el proceso democrático de base y el pacto con las “organizaciones de oposición sindical”, dejando suficiente apertura para tener cierto margen en la negociación con las centrales sindicales que concurrieran a este proceso (BAYLOS, A. y MORENO, J., 2017, págs. 49-50)

Se entendía que la unidad de los trabajadores que habían resistido a la dictadura era capaz de conformar un marco de relaciones colectivas y solidarias en que la sindicación general adquiría un papel protagonista, no solo en la afirmación de los derechos individuales y colectivos derivados del trabajo, sino en la propia construcción de un espacio público democrático. Lo colectivo era, en este planteamiento, la expresión fundamental del logro de las libertades democráticas, desde la convicción de que era posible la transformación hacia un mundo mejor. Sin embargo, este sueño de la unidad sindical no fue realizado, como tantos otros proyectos de cambio no logrados, en paralelo a la transformación del modelo de “ruptura democrática”. Se sustituyó por el de “transición”, que sugiere un desplazamiento más suave de la dictadura a la democracia para mitigar el choque con el aparato franquista y sus valedores más activos en los sectores económicos. En una primera fase, la transición a la democracia se efectuó con la exclusión de los comunistas en el espacio de la representación política, y postergando en el terreno sindical la legalización de CCOO. Este diseño cobró progresivamente forma con la celebración en Madrid, en abril de 1976, del XXX Congreso de la UGT. Autorizado bajo el eufemismo de “jornadas de estudios sindicales” con gran presencia internacional, reafirmó la visión de ese sindicato sobre la unidad sindical como el resultado final de un proceso de diálogo de diferentes centrales sindicales en libertad, y no como un proceso constituyente que diera inicio y acompañara al reconocimiento, todavía no producido, de la libertad sindical.

Esta tesis confrontaba directamente con las propuestas unitarias de CCOO. En julio de aquel mismo año, sin embargo, quedó constituida la Coordinadora de Organizaciones Sindicales (COS) entre CCOO, UGT y USO, que sustituyó la propuesta de congreso sindical constituyente de CCOO por una unidad de acción que, muy debilitada ante el desarrollo de los acontecimientos, llevaría a la desaparición de la COS menos de un año después, en marzo de 1977. Para entonces, CCOO había celebrado en Barcelona el 20 de julio de 1976 —todavía en la clandestinidad— la Asamblea General en que se planteó qué hacer ante el rechazo de UGT al proyecto unitario; corría el riesgo de quedar atrás en los procesos de afiliación que ya habían iniciado otras centrales sindicales. La decisión adoptada fue ambivalente (MORENO, 2011) y se produjo una escisión en el movimiento que reivindicaba un sindicato unitario de base asamblearia. Se confirmaría en la Asamblea de Coslada de noviembre de 1976, manteniendo el plan de un congreso sindical constituyente de una gran central unitaria: CCOO decidiría convertirse finalmente en la Confederación Sindical de CCOO. Aunque la legalización oficial de todos los sindicatos solo ocurriría a partir de la ley de abril de 1977, permitiría iniciar la tramitación del depósito de estatutos y su inscripción.

En todo este proceso, el sector de la enseñanza había seguido en la idea de mantener el movimiento asambleario y unitario que había caracterizado su presencia pública y su acción colectiva. De hecho, durante un tiempo, mientras se iba construyendo el pluralismo sindical en el mundo industrial y en el de servicios, en educación se alimentó la posibilidad de construir un sindicato unitario al estilo de lo que en Francia había supuesto la FEN (Federación de la Educación Nacional), con pluralismo interno que canalizara la unidad de los docentes. Pero este proyecto no se llegó a realizar, en gran parte por las desavenencias entre el movimiento asambleario y una presencia sindical dividida. Como suele suceder al discutir la unidad de los sujetos que actúan, desembocó en el nacimiento de otra organización sindical de cariz asambleario, fundamentalmente asentada en los cuerpos de Maestros: la Unión Confederada de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza (UCSTE). La tensión entre las “coordinadoras” de asambleas y los sindicatos, unida a la mediación de unos y otros en el conjunto del movimiento sindical, fue clave, de todos modos, en el desarrollo de los conflictos habidos entre 1977 y 1979, en que la pluralidad sindical existente no impidió una consideración mayoritaria conjunta de la necesidad de una democratización real del sector y de la enseñanza pública como eje vertebrador del sistema democrático.

Esta línea de acción, muy unida a la autonomía del profesorado y a los movimientos de renovación pedagógica que por entonces se plasmaban en las Escuelas de Verano —y en la Alternativa para la Enseñanza que desde el Colegio de Licenciados se había impulsado en 1975—, es la que progresivamente van a llevar a cabo también los sindicatos con implantación en el sector. Uniendo derechos laborales —y organización sindical— a la renovación docente de una enseñanza crítica y a la exigencia de un gobierno democrático de las instituciones académicas, conformó ideológicamente una fuerte tendencia de intervención en el mundo de la enseñanza, que se hará muy explícita no tanto en el período constituyente cuanto en el desarrollo constitucional posterior, desde la LOECE de UCD en 1980, y pronto con la LODE del PSOE en 1985, que desembocó en las movilizaciones de estudiantes y profesores y culminó en una huelga general de los enseñantes entre diciembre de 1986 y marzo de 1987.

1.4. El derecho a la educación y la libertad de enseñanza

No es un circunloquio esta forma de aproximación al objeto de este capítulo, sino una providencia que permite distinguir el tratamiento de un derecho a la educación diferente del que se debería dar a la libertad de enseñanza. Para los sujetos colectivos, el movimiento estudiantil y el profesorado como movimiento socio-político —luego organizados en torno a diferentes siglas sindicales—, lo prioritario era marcar las condiciones del derecho a la educación poniendo el acento en su carácter público y obligatorio, en la autonomía didáctica y en la libertad cultural del docente, resaltando de manera especial que el derecho a la educación tenía que estar imbricado en la estructura democrática de un país y, por tanto, debía romper con las formas jerárquicas y autoritarias de gobierno de la escuela dando participación real a todos los estamentos que la componen. De esta forma, permanecía en segundo plano la libertad de enseñanza, entendiendo por tal la de creación de centros privados en una red que siempre sería supletoria de los centros públicos y que expresaría más las opciones de mercado que las respectivas características ideológicas privativas. La libertad de enseñanza se asemejaba, por tanto, a la libertad de empresa y en consecuencia se relacionaba con las oportunidades del mercado y de la iniciativa privada, en una especie de nivel complementario de lo público en aquello que este no cubriera o en aspectos en los que se sobrepusiera como opción familiar o personal. Sin embargo, la posibilidad de crear al amparo del poder público una red de instituciones privadas para que cumplieran las funciones de las escuelas públicas era una perspectiva que no se concebía —en vísperas de 1978— como elemento del proyecto de regulación democrática de la enseñanza. Este sería, con todo, uno de los objetivos centrales del consenso político UCD-PSOE en el art. 27 de la Constitución.

2. Las convergencias y divergencias del período constituyente

El proceso de discusión de la Constitución democrática se efectuó de una manera muy contenida, a partir del resultado del consenso generado en torno a la ponencia constitucional. Tras el llamado “borrador” de Constitución filtrado a la prensa en noviembre de 1977, el Anteproyecto de la Constitución se publicó en enero de 1978, promulgándose la Carta Magna en diciembre de aquel año. En materia de educación, el que entonces era el art. 26 del Anteproyecto contenía prácticamente todas las líneas generales que luego marcarían el vigente art. 27 CE. Se había logrado un campo de convergencia entre los dos partidos que en ese tema habían afirmado su hegemonía, la UCD y el PSOE. Del resto de grupos políticos, Alianza Popular mantuvo una posición muy beligerante y activa en la presentación de enmiendas, vinculadas en lo fundamental, como veremos, a la defensa de la enseñanza privada religiosa como eje de la educación en el país. El PCE apenas manifestó ciertas discrepancias respecto del texto del Anteproyecto, lo que también era predicable de la minoría catalana, aunque con matices. La cuestión autonómica, que no aparecía en el texto, sí asoma sin embargo en las enmiendas de otros grupos, señaladamente en las de Francisco Letamendía, entonces en Euskadiko Ezkerra (EE) o en las enmiendas del senador Xirinachs.

La clave del consenso consistía en aceptar un sistema educativo dual, público y privado, este último preferentemente confesional y subvencionado por el Estado, es decir, en la aceptación del esquema básico del que partía el centro derecha español en sintonía con la fórmula que había fijado para la no confesionalidad del Estado destacando las relaciones de cooperación con la Iglesia católica, lo que asignaba a esta institución un rol sociocultural preponderante. Para el centro izquierda, el compromiso se basaba en la aceptación de un principio de igualdad en la educación garantizado por el Estado, y el fortalecimiento del rol estatal en la programación de la enseñanza como deber público, así como el reconocimiento de un principio de participación democrática en los centros de enseñanza públicos pero también en los privados subvencionados.

2.1. La posición tradicional

La visión tradicional conservadora concebía la educación como un hecho radicalmente privado, que debía ser gobernado institucionalmente por la familia y la Iglesia en estrecha dependencia de las creencias religiosas y morales de las personas, construyendo el mapa educativo desde el pluralismo escolar manifestado fundamentalmente en centros privados, amparados y subvencionados por los poderes públicos. El núcleo familiar era, por tanto, la célula primaria de la educación, sobre la que se acoplaba la institucionalidad determinada de sus creencias mayoritariamente referidas en España a la Iglesia católica, pero que podía adoptar eventualmente la forma de otras creencias o planteamientos ideológicos no religiosos. El papel del Estado por tanto era plenamente subsidiario respecto de la familia como motor de la educación de las personas. Esta visión tan sesgada no podía ser activada en un marco democrático, pero estaba en la base de las reivindicaciones que desde la jerarquía eclesiástica y del asociacionismo confesional católico se promovían en esos días2.

Se puede seguir el rastro de esta manera de entender la educación en algunas de las enmiendas que exponentes importantes de Alianza Popular realizaron al texto del Anteproyecto. Así, López Rodó reclamaba en la enmienda 691 al Anteproyecto de Constitución que los poderes públicos deberían garantizar “el derecho que asiste a los padres a la elección del tipo de enseñanza y de centro educativo que consideren más adecuado a la formación de sus hijos”, lo que se conectaba con la prescripción de que “los poderes públicos prestarán a los centros docentes las ayudas necesarias para hacer efectivos los derechos que se reconocen en los párrafos anteriores”. Más claramente aparecía esta idea en la enmienda 74 de Silva Muñoz, en la que se prescribía que el Estado “respetará y garantizará el derecho preferente de los padres a elegir el tipo de educación que desean para sus hijos y a que estos tengan la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”. Este “derecho preferente” a la elección del tipo y clase de educación que debería garantizar el Estado se complementa con la fórmula elegida para establecer la libertad de centros. En efecto, siempre según esa enmienda, “todas las personas físicas y jurídicas de nacionalidad española, tanto públicas como privadas, podrán crear y dirigir centros docentes dentro del respeto a los principios constitucionales y siempre que se acomoden a las normas establecidas en la materia. Las leyes fijarán la homologación de los centros docentes”. Y finalmente, este amplio sistema de creación de centros se manifestaba igualmente en la necesidad de financiarlos económicamente si desempeñaban las funciones educativas correspondientes a las fases de la enseñanza obligatoria. Siempre según la enmienda mencionada de Silva Muñoz, el Estado debía asegurar la financiación de la enseñanza obligatoria a todos los alumnos “con independencia del centro en el que estén escolarizados”, mientras que en aquellos niveles no obligatorios de la enseñanza, la financiación pública debería realizarse “en función de las posibilidades económicas de los alumnos”.

2.2. Las otras posiciones

En estos planteamientos el Estado aparecía como un sujeto promotor de la enseñanza privada y confesional, más que como un organizador público del derecho a la educación de todos los ciudadanos. En el otro lado de la balanza, las enmiendas al Anteproyecto constitucional intentaban reforzar un concepto de la educación como servicio público, permitiendo en algún momento la posibilidad de un cambio de modelo sobre el diseñado en el precepto correspondiente. La enmienda 696 de Pilar Brabo por el PCE, además de insistir en que en todo caso la enseñanza debería realizarse en régimen de coeducación, entendía que las “ayudas” a los centros docentes que reunieran las condiciones que la ley estableciera no debían ser obligatorias, sino que la redacción tendría que ser potestativa, un “podrían ayudar” en lugar de “ayudarán”. Y en ese mismo sentido caminaba la enmienda 130 de la Minoría Catalana, que proponía la sustitución de “ayudarán” por “podrían ayudar”. De forma más depurada, la enmienda 127 de este grupo, insistía en el carácter de la enseñanza como servicio público. “La enseñanza, como servicio público, es una responsabilidad prioritaria de los poderes públicos”, y la frase precedía, coherentemente, a la declaración de que la enseñanza básica sería obligatoria y gratuita. Lamentablemente, esta consideración fuerte del papel del Estado en la organización de la enseñanza como un servicio público no fue recogida en el texto legal definitivo.

Por su parte, la enmienda 11 de Letamendía Belaunce desarrollaba un último párrafo del artículo en el que mencionaba expresamente “las facultades que en materia de enseñanza atribuyan a las naciones y regiones sus respectivos ordenamientos jurídicos”. La inserción del derecho a la educación en el marco de la organización del Estado tampoco sería objeto de tratamiento, fundamentalmente por su remisión al Título VIII de la Constitución y su trabajoso diseño.

En medio de este ambiente de autocontención, derivado del consenso sobre la ponencia constitucional, llama la atención la enmienda que hizo Xirinachs en el Senado al que entonces era el art. 25 del proyecto constitucional. La enmienda 460 sostenía con claridad las líneas del pensamiento progresista: negaba la visión de la educación como un hecho privado gestionado fuera de la organización estatal y pública, y, a las condiciones de universalidad, igualdad y libertad, solidaridad y atención a los derechos fundamentales y gratuidad —de las enseñanzas básica, media y profesional—, añadía la participación de la comunidad educativa (apdo. 6). Su perspectiva de Estado confederal planteaba la autonomía de cada Estado y las relaciones “de suplencia” y homologación de las enseñanzas (apdo. 2). Pero lo más llamativo en la enmienda de este senador era la reivindicación de la laicidad (apdo. 4) y del carácter público de los centros educativos; soslayaba el problema de la libertad de creación de centros circunscribiendo el ámbito de regulación del derecho a la educación a la enseñanza pública, obligatoria y gratuita.

Hubo en el Senado otras matizaciones importantes a la fórmula del sistema educativo dual. Rosendo Audet Puntcernau, senador de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), insistía en su enmienda en la necesidad de que los poderes públicos garantizasen las plazas escolares de la enseñanza básica, obligatoria y gratuita “en número suficiente”, y justificaba esa petición sobre la base de que, si bien la necesidad de la ayuda estatal a los centros privados era indiscutible “en el momento presente”, sería imprudente “hacer obligatoria esta ayuda, de manera permanente y sin matizaciones”, tal como se desprendía de la fórmula constitucional elegida.

Otros senadores pretendieron introducir ciertas restricciones a la libertad de creación de centros. Lo hizo Lorenzo Martín Retortillo, con una buena argumentación jurídica derivada de su saber profesional: “Es importante que el párrafo primero de este precepto reconozca la libertad de enseñanza. Tan capital principio, de esa manera proclamado, puede desglosarse en una serie posterior de posibilidades interpretativas. No se ve preciso por eso que haya que insistir nuevamente de forma expresa para reiterar que cualquiera podrá crear centros docentes. Me parece demasiado. De suprimirse el párrafo, como se postula, no queda alterada la actual situación. Ningún miedo deben abrigar con su supresión los sectores no estatales que se dedican a la enseñanza”. Y, en coherencia con lo anterior, solicitaba la desaparición del precepto que sancionaba la ayuda estatal a los centros docentes. Porque si bien es importante reconocer la libertad de enseñanza —proseguía Martin Retortillo— “parece, en cambio, demasiado que se constitucionalice la obligación por parte del Estado de subvencionar a los centros privados de enseñanza. Se postula, por ello, la desaparición de este párrafo. En el bien entendido que ello no implica la prohibición de que se habiliten subvenciones cuando así lo estimen las Cortes soberanas. La no constitucionalización del párrafo no impide, por ejemplo, mantener la actual situación. El precepto que se quiere introducir es insólito”

Por otra parte, en el debate en el Senado se incorporó un párrafo segundo al art. 10 de la Constitución que resultaría también de gran interés para definir el derecho a la educación. Señalaba que “las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y demás tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Hay que recordar que, tanto en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 como en el Convenio Europeo de Derechos humanos de 1950, el reconocimiento del derecho preferente de los padres a escoger la educación de sus hijos “conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas” aparece directamente reconocido, si bien junto con un potente compromiso del Estado en garantizar el acceso universal de todas las personas a la educación.

Finalmente, en el dictamen de la comisión y del pleno de julio del Senado se cambió su numeración al art. 25 de la Constitución, aunque ya en octubre de 1978, en el dictamen de la comisión mixta del Congreso y del Senado, el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza se situarían en el art. 27, con el texto del precepto dividido en los diez párrafos con los que hoy lo conocemos.

En diciembre de 1978, la Constitución española democrática fue finalmente promulgada y en ella el art. 27 era considerado como el ejemplo de un gran acuerdo de consenso, un pacto político lo suficientemente abierto —se decía— como para permitir un desarrollo diverso en función de la alternancia bipartidista.

3. La ambivalencia del art. 27 de la Constitución

El precepto constitucional parte del doble reconocimiento del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza. Derechos fundamentalmente basados en los principios de igualdad, garantizada por el Estado, y libertad, caracterizada como espacio de actuación de los sujetos privados inmune a la intervención del Estado. Dos categorías que generan una relación conflictiva entre sí y que a su vez originan, cada una de ellas, una serie de consecuencias directas reconocidas como derechos y facultades de acción en la fórmula constitucional. La densidad del pacto constitucional se calibra precisamente en la capacidad de armonizar ambos impulsos, encontrando asimismo un espacio de encuentro o de coincidencia sobre opciones fundamentales. Se ha señalado (PUELLES, 2010a, págs. 376-377) que los elementos de convergencia en el consenso entre las fuerzas políticas hegemónicas consistían en reconocer el derecho a la educación como un derecho fundamental, en concordar con los fines de la educación que tenían como objeto el desarrollo de la personalidad dentro del respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución, en la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica, en el reconocimiento del papel de inspección del sistema educativo por los poderes públicos y de homologación del mismo y, finalmente, la aceptación de un principio de autonomía universitaria.

3.1. Libertad de creación de centros

El elemento más conflictivo hacía referencia a la libertad de enseñanza, cuya principal manifestación sería la libertad de creación de centros. Se podría considerar una variante de la libertad de empresa3, lo que implicaba que nuestro sistema educativo no parte de un monopolio estatal, sino que se instala en el pluralismo educativo institucionalizado, afirmando por tanto un sistema dual, público y privado, a través del cual se garantiza el derecho de todos a la educación. Pero, además, la Constitución establece que los poderes públicos ayudarán financieramente a estos centros privados en el desempeño de su función educativa —en los términos que estableciera una ley— mediante una fórmula en que, a partir de determinados programas de gobierno, se pueden cambiar las condiciones establecidas para esta financiación pública pero no suspenderla o evitarla, puesto que la obligación pública no está formulada de manera potestativa.

El pluralismo educativo institucionalizado desemboca, de este modo, en una cierta concurrencia entre centros públicos y privados en el desempeño de la función educativa, pero tanto unos como otros deben tener por objeto “el pleno desarrollo de la personalidad humana”, el respeto “a los principios democráticos de convivencia” y, de forma muy importante, “a los derechos y libertades fundamentales” garantizados constitucionalmente, lo que debería imponer una igualación político-democrática que limitara la “libertad” del centro de enseñanza privada en cuanto a su ideario y al desarrollo concreto de sus prácticas educativas, de forma que la escuela privada no sea “un área de libertad de los particulares frente al Estado”. La financiación del sector privado es la llave que abre la intervención del Estado sobre los mismos, condicionando por tanto su libertad de enseñanza.

3.2. El control de la comunidad educativa

Otro término importante de la relación consiste en que el Estado garantiza el derecho de todos a la educación a través de la programación general de la enseñanza y el establecimiento de un principio de participación efectiva de los “sectores afectados”. Esta participación se concreta mediante la prescripción según la cual “los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos”, deberán intervenir en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos. A mayor financiación pública, por tanto, lo lógico sería un incremento de la intervención del Estado y, como elemento adicional al mismo, un aumento del control democrático a partir de los diversos estamentos de la enseñanza. Esta era la solución de compromiso, porque la financiación estatal de una red de centros privados venía a reconocer el papel preponderante de la iniciativa privada en el desarrollo del derecho a la educación, principalmente llevada a cabo por instituciones religiosas confesionales, reservando al Estado un papel de suplencia o subsidiario en aquellos espacios a los que la escuela privada no podía o no quería llegar, lo que implicaba la extensión de la escuela pública sobre la base de los desequilibrios territoriales existentes en España y fundamentalmente sobre consideraciones de clase social.

Sin embargo, en la fórmula constitucional el Estado establecía la programación general de la enseñanza imponiendo elementos de homogeneización que intentaban nivelar esas diferencias que provienen de la libertad de enseñanza, mientras que a través de la gestión democrática de todos los centros, públicos y privados, garantizaba los derechos de los profesores y la participación de la comunidad escolar en la dirección del centro (GARCÍA SANTESMASES, 2003, pág. 231). Esta era la línea central que habían mantenido las luchas sociales en la enseñanza, que se correspondía con el temor de la asociación de centros de enseñanza católicos a que este tipo de participación impusiera elementos muy fuertes de autogestión en los mismos, por lo que su objetivo consistía en rebajar el nivel y la intensidad de esta participación democrática reduciendo a su vez los derechos de los trabajadores de la enseñanza. La fórmula constitucional se presentaba, por tanto, como un compromiso cuyo desarrollo posterior permitiría ir precisando los elementos diferenciadores de los modelos políticos progresista o conservador que se fueran diseñando en los impulsos normativos marcados por la alternancia bipartidista.

3.3. El derecho de los padres

El segundo acuerdo incorporó el derecho de los padres a que sus hijos recibieran “la formación religiosa y moral” que estuviera de acuerdo con sus propias convicciones, aunque eso implicaba la voluntariedad de la religión en las escuelas y no su imposición (PUELLES, 2010a, pág. 377). Este derecho, que vino a ser glosado por el Tribunal Constitucional al afirmar que su reconocimiento significaba que “el padre de familia no se encuentra desposeído de los derechos que posee por la naturaleza misma de las cosas sobre la formación del espíritu de sus hijos”4, abría otra confrontación en términos constitucionales entre el alcance y significado del derecho a la formación religiosa del art. 27.3 y el reconocimiento de la “libertad de cátedra” que efectuaba el art. 20.1 c) de la CE. Es un asunto que se podía enfocar como un conflicto entre “el pluralismo dentro de los centros escolares frente al pluralismo de centros educativos” (GARCÍA SANTESMASES, 2003, pág. 231), aunque al tratarse de un derecho autónomo y distinto del derecho de elegir centro, podía imponer la vinculación del derecho a la formación religiosa a la negación de la libertad de crítica y de pensamiento del profesorado.

Realmente esta confrontación no debería existir en los centros públicos, donde se debería garantizar un principio de neutralidad religiosa e ideológica, condicionado eso sí por el respeto de los principios democráticos de convivencia y de los derechos y libertades fundamentales constitucionalmente reconocidos5, sino en los centros privados, en donde la confesionalidad religiosa o ideológica de sus propietarios condiciona un “ideario de centro” que puede originar conflictos con la libertad de cátedra de los profesores que trabajan en el mismo. En todo caso, hay que entender que el derecho de los padres a elegir una formación religiosa o moral determinada para sus hijos no es ilimitado ni cabe que determine obligatoriamente una concreta y excluyente formación religiosa o moral para éstos.

3.4. Los Acuerdos con el Vaticano

El ideario de centro —que habría de ser examinado por una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional, la STC 5/1981, de 13 de febrero— no puede constituirse en un elemento de homogeneización ideológica del profesorado que preste sus servicios en el mismo o, como sustentaría el recurso presentado por 50 senadores y diputados del PSOE a la LOECE, no puede “invadir y limitar la libertad ideológica y religiosa de los profesores y su derecho a la producción, creación e investigación literaria, artística, científica y técnica y la comunicación de sus resultados”6. El centro educativo confesional se configura como una empresa ideológica, en donde es posible imponer una coincidencia con la ideología del centro respecto de una parte de sus componentes, precisamente aquellos que se definen como “tareas ideológicas” que deben ser consideradas restrictivamente, respecto de las más comunes “tareas neutras” que incluyen a la gran mayoría de los docentes del centro7. “La diferencia de criterio entre el titular del centro y el profesor que en él presta sus servicios puede dar origen a conflictos” que requerirán, como así ha sucedido, su judicialización, puesto que están en juego derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos y el ideario educativo puede implicar restricciones graves de los derechos fundamentales de los profesores8.

En este tema incidirán en otro sentido, pero de manera directa, los Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede de enero de 1979, que adaptaban el Concordato de la dictadura (1953) a la nueva situación derivada del marco constitucional. En el art. I se establecía que “a la luz del principio de libertad religiosa, la acción educativa respetará el derecho fundamental de los padres sobre la educación moral y religiosa de sus hijos en el ámbito escolar”, y añadía que “en todo caso, la educación que se imparta en los centros docentes públicos será respetuosa con los valores de la ética cristiana”, imponiendo así un límite negativo a la libertad ideológica cuyo alcance solo podría valorarlo la jerarquía eclesiástica. Los acuerdos estipulaban la enseñanza de la religión católica en todos los centros no universitarios “en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales”, si bien, “por respeto a la libertad de conciencia, dicha enseñanza no tendrá carácter obligatorio para los alumnos. Se garantiza, sin embargo, el derecho a recibirla”. El contenido de las asignaturas le corresponde a “la Jerarquía eclesiástica”, así como “proponer los libros de texto y material didáctico relativos a dicha enseñanza v formación”.

Esta formación religiosa católica plantea un nuevo problema relativo a los derechos del profesorado. En efecto, “la enseñanza religiosa será impartida por las personas que, para cada año escolar, sean designadas por la autoridad académica entre aquellas que el Ordinario diocesano proponga para ejercer esta enseñanza. Con antelación suficiente el Ordinario diocesano comunicará los nombres de los profesores y personas que sean consideradas competentes para dicha enseñanza”9. La conformidad del profesorado con la ortodoxia católica es el presupuesto de esta relación laboral, de manera que el cambio en la orientación ideológica del mismo, o, lo que es más frecuente, la realización de conductas en su vida privada que se oponen a las enseñanzas de la moral católica, puede llevar aparejada la rescisión de su contrato. En términos normales, someter el empleo de una persona a condicionantes de su vida privada o de sus opciones existenciales —divorciarse, vivir en pareja sin estar casados, abortar, abandonar los votos religiosos, pero también participar en manifestaciones, huelgas y realización de escritos de protesta por su situación laboral— implica una vulneración de derechos fundamentales de estas personas como ciudadanos, y en efecto ha sido este un elemento extremadamente litigioso en nuestros tribunales.

Pero pese a los problemas que ha llevado consigo la declaración de “no idoneidad” de los profesores de religión por la Iglesia católica y las dudas constitucionales que esto suscita, esta materia fue considerada cerrada por la STC 38/2007 de 15 de febrero, desde el punto de vista del control abstracto de constitucionalidad de los Acuerdos del Estado Español con la Santa Sede de enero de 1979, sobre la base del análisis de la aconfesionalidad del Estado y su obligación de cooperar con otras instituciones religiosas, que condicionan por tanto, de manera directa, la actuación del Estado en esta cuestión. Para el Tribunal Constitucional, “la condición que deriva de la exigencia de la declaración eclesiástica de idoneidad no consiste en la mera obligación de abstenerse de actuar en contra del ideario religioso, sino que alcanza, de manera más intensa, a la determinación de la propia capacidad para impartir la doctrina católica, entendida como un conjunto de convicciones religiosas fundadas en la fe. El que el objeto de la enseñanza religiosa lo constituya la transmisión no solo de unos determinados conocimientos sino de la fe religiosa de quien la transmite, puede, con toda probabilidad, implicar un conjunto de exigencias que desbordan las limitaciones propias de una empresa de tendencia, comenzando por la implícita de que quien pretenda transmitir la fe religiosa profese él mismo dicha fe”. Como este punto de partida plantea el riesgo evidente de una ampliación ilimitada de los requisitos de salvaguarda de la identidad religiosa, de ello se deduce la necesidad de controlar las decisiones de “no idoneidad” en concreto, para ver si la causa invocada es compatible con los derechos fundamentales en su relación de trabajo.

Los problemas señalados, junto con la conjunción del art.27 con la aplicación de los citados Acuerdos con la Santa Sede, son en buena parte una consecuencia de la ambigüedad con que se alcanzó el difícil equilibrio entre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. Pero donde quizá se ha puesto más de relieve ha sido a la hora de proceder al desarrollo legislativo del art. 27. El primer escollo apareció año y medio más tarde, cuando la UCD comenzó promulgando la Ley orgánica 5/1980, de 27.06, para la regulación del Estatuto de Centros Escolares (LOECE). Se produjo de nuevo “una dura batalla ideológica” entre la UCD y el PSOE, considerando este que la LOECE era una interpretación extensiva de la libertad de enseñanza, “un énfasis excesivo sobre la libertad de creación de centros” que minusvaloraba otras libertades implícitas en el art. 27.1 como la libertad de conciencia de alumnos y profesores, así como la libertad de cátedra de los docentes. Esta ley constituyó “una muestra temprana de las insuficiencias del pacto escolar del articulo 27 y de la necesidad de llegar a un nuevo consenso sobre políticas básicas.” (PUELLES, 2010b, pág. 379). No solo se rompía el pacto escolar sino que se abría el camino de las sucesivas y recurrentes impugnaciones de nuevas leyes ante el Tribunal Constitucional.

4. Coda

La reflexión sobre la fórmula constitucional nos ha llevado más lejos de lo necesario. El acuerdo sobre el art. 27 era más un punto de partida que un modelo cerrado, aunque, como se ha señalado, establecía sólidas referencias que no podían transgredirse. Permitía un tratamiento político diferenciado en razón de la propuesta ideológica que sostuviera la política de educación de las mayorías políticas de centro derecha o de centro izquierda. Pero en la ambivalencia del art. 27 había demasiadas materias ya decididas “fuera” del mismo que condicionaban decisivamente el desarrollo de un modelo progresista.

Una de ellas, ya señalada, era la relación con la Iglesia católica, que nunca fue puesta en cuestión por parte de los sucesivos gobiernos, tanto de la UCD como del “gobierno largo” del PSOE hasta 1996, y de ahí en adelante sin interrupción hasta nuestros días. Otra, menos señalada, era la indeterminación del control democrático que podía constituir el elemento de re-equilibrio de poder en los centros privados y un elemento de fortalecimiento de la autonomía de una enseñanza de calidad en los centros públicos. El modelo que debía hacer avanzar el derecho a la educación tenía que haber fortalecido los derechos colectivos y sindicales de los trabajadores de la enseñanza, pero este vector no fue incrementado en su momento sobre la base de una cierta hostilidad del poder público hacia el sindicalismo de clase en la enseñanza, y ello constituyó precisamente el eje del conflicto de 1987, que cuestionó directamente el modelo de enseñanza previsto y el Estatuto del Profesorado. La gestión democrática habría de tener buenos resultados especialmente en la enseñanza pública, mientras que en la privada la temporalidad permitida y progresivamente impune, junto con la baja capacidad de presión sindical, debilitaron de manera importante los contrapesos que en el art. 27 CE aparecían como factibles.

Tampoco el desarrollo del derecho a la educación en los posteriores Estatutos de Autonomía de las correspondientes comunidades autónomas fue indicativo de una “tendencia” a la exposición de una de las dos líneas —conservadora o progresista— que se contenían en la fórmula constitucional, pese a la amplia atribución de competencias en esta materia para las comunidades autónomas. Estas se han situado bien aferradas a las decisiones de ejecución de un sistema de enseñanza que ha sido normado desde el Estado y que es efectivamente homologado por este, acompañando los modelos “estatales” que derivan de las políticas educativas del bipartidismo del PSOE y del PP. La indeterminación sobre el modelo que se quiere poner en práctica en un territorio autonómico determinado se sigue manteniendo, incluso en los Estatutos de autonomía “de última generación” como señaladamente lo son el lamentablemente vapuleado Estatuto de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio) y el Estatuto de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo). En efecto, ambos Estatutos hablan del “carácter laico” de la enseñanza pública, pero sin que esta definición sustitutiva de la de “neutralidad ideológica” que establece la jurisprudencia constitucional se traduzca en algo concreto. Se mantiene, en todo caso, el derecho de los padres a una formación moral o religiosa de acuerdo con sus propias convicciones, y en el caso andaluz aun es “más llamativa” la fórmula, pues encuadra el citado “carácter laico” con la referencia expresa a que los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la confesión católica y de las restantes confesiones existentes en la sociedad andaluza, de donde parece existir cierta confusión entre la noción de laicismo y la de aconfesionalidad, que es la que se desprende del art. 16 CE (CÁMARA, 2012, pág. 325).

La ambivalencia del art. 27 CE se resuelve por tanto, cuarenta años después de su promulgación, en la dificultad de proponer modelos alternativos al sistema de enseñanza en vigor, más allá de la corrección de sus desviaciones más forzadas que, desde los recortes sociales exigidos por las políticas de austeridad, son muy fuertes y han descompensado el equilibrio público/privado. Los componentes que servían de contrapartida como los derechos de los trabajadores o el gobierno democrático de los centros, están muy deteriorados ante una política de ajuste que ha eliminado miles de puestos en el empleo público y ha devaluado fuertemente la retribución de sus trabajadores, incrementando la precariedad y la rotación en el sector de la enseñanza, junto a la fragmentación sindical del sector y la relativa irrelevancia que los sindicatos tienen en cuanto portadores de un proyecto nítido de educación y de enseñanza y de las relaciones entre ambas nociones en una dirección que pueda movilizar a las mayorías sociales que se requieren para un cambio político.

Es cierto, no obstante, que la respuesta —y la resistencia— social a estas indicaciones que desvirtuaban el “derecho de todos a la educación”, una educación de calidad y adecuada al tiempo que vivimos, ha sido muy fuerte a través de movilizaciones sostenidas durante un largo tiempo, casi un quinquenio, de 2010 a 2015. Los movimientos de masa como las “mareas” —la marea verde de la educación pública— han intentado compensar estas deficiencias desde el exterior del sistema a partir de una convergencia de todos los sectores implicados, no tanto en un cambio de modelo global, cuanto en el fortalecimiento y extensión de la escuela pública como clave de la calidad de la enseñanza. Este objetivo concentra asimismo la crítica a la desestructuración de personal y de medios para la educación en general, y la desconsideración de la enseñanza y de la investigación, no solo como elemento básico para el afianzamiento de un determinado modelo económico productivo que permita superar la crisis, sino como pieza fundamental del progreso democrático de un país. Profesores, madres y padres, estudiantes y las organizaciones que los agrupan trabajan políticamente desde el espacio de lo social en esta dirección. Este sin duda es el camino hacia el futuro que necesitamos recorrer.

1 Sobre el tema, más ampliamente, BAYLOS (2008, págs. 37-41).

2 Se trataba de un tema decisivo para las organizaciones de la derecha escolar del país: Asociaciones Católicas de Padres, Federación Española de Religiosos de la Enseñanza (FERE), Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE), jerarquía eclesiástica, la Federación de Sindicatos Independientes de la Enseñanza (FSIE), etc. En julio de 1978 algunos de ellos amenazaron con llamar a la abstención en el referéndum de la Constitución si no se cambiaba la redacción del art. 26 tal como había salido de la Ponencia del Congreso, y el diario Ya de 25 de mayo de ese año entendía que, tal como había quedado, el texto implicaba “un entreguismo a las posiciones de la izquierda”. Por su parte, Trabajadores de la Enseñanza (T.E.), el órgano de prensa de la Federación de Enseñanza de CCOO, entendía que el texto aprobado suponía “avances con respecto a la situación actual”, aunque quedaba libre el camino para la continuación de la política de subvenciones en todos los niveles y no solo en EGB. “En general, —resumía— el artículo es ambiguo en muchos puntos y deja para posteriores leyes la concreción. De ahí la importancia que van a adquirir los Estatutos de Centros y del Profesorado”.

3 Lo que aparece de manera clara en el derecho europeo, puesto que los centros se financian esencialmente con fondos privados, persiguen un beneficio mercantil y sus cursos se convierten en servicios según la noción europea del mismo, ya que ofrecen un servicio a cambio de una remuneración, y ello pese a las limitaciones derivadas de la función que cumplen (CÁMARA, 2012, pág. 317).

4 La expresión está profundamente anclada en el patriarcalismo más represivo y proviene del institucionalismo católico francés. La recoge el voto particular a la STC 5/1981, de 13 de febrero, sobre el Estatuto de Centros, que redactó el magistrado Tomás y Valiente, al que se sumaron los magistrados Latorre Segura, Díez de Velasco y Fernández Viagas.

5 La “neutralidad ideológica” ha sido definida por el Tribunal Constitucional en la mencionada STC 5/1981, en términos que ya son clásicos, aunque no por ello menos opinables: “En un sistema jurídico político basado en el pluralismo, la libertad ideológica y religiosa de los individuos y la aconfesionalidad del Estado, todas las instituciones públicas y muy especialmente los centros docentes, han de ser, en efecto, ideológicamente neutrales. Esta neutralidad, que no impide la organización en los centros públicos de enseñanzas de seguimiento libre para hacer posible el derecho de los padres a elegir para sus hijos la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (art. 27.3 CE), es una característica necesaria de cada uno de los puestos docentes integrados en el centro, y no el hipotético resultado de la casual coincidencia, en el mismo centro y frente a los mismos alumnos, de profesores de distinta orientación ideológica cuyas enseñanzas se neutralicen recíprocamente. La neutralidad ideológica de la enseñanza en los centros escolares públicos regulados en la LOECE impone a los docentes que en ellos desempeñan su función una obligación de renuncia a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico, que es la única actitud compatible con el respeto a la libertad de las familias que, por decisión libre o forzadas por las circunstancias, no han elegido para sus hijos centros docentes con una orientación ideológica determinada y explícita”. Recordemos que justamente la acusación de “adoctrinamiento ideológico” ha sido la empleada por la Iglesia católica y otras fuerzas conservadoras para oponerse a la asignatura “Educación para la ciudadanía” que dispuso la LOE de 2006 y para derogarla posteriormente con el ministerio Wert, pese a que el Tribunal Supremo, en sentencias de 11 de febrero del 2009, hubiera rechazado que fuera una asignatura contraria a los arts. 16. 1 y 27.2 CE.

6 “Dentro del marco de los principios constitucionales, del respeto a los derechos fundamentales, del servicio a la verdad, a las exigencias de la ciencia y a las restantes finalidades necesarias de la educación mencionadas, entre otros lugares, en el art. 27.2 de la Constitución y en el art. 13.1 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, en cuanto se trate de centros que, como aquellos a los que se refiere la Ley que analizamos, hayan de dispensar enseñanzas regladas, ajustándose a los mínimos que los poderes públicos establezcan respecto de los contenidos de las distintas materias, número de horas lectivas, etc., el ideario educativo propio de cada centro puede extenderse a los distintos aspectos de su actividad”.

7 La conceptuación de la noción de empresa ideológica —o empresa de tendencia en la denominación alemana— y la diferenciación entre tareas neutras y comprometidas es una materia fundamentalmente de origen doctrinal coetánea con la LOECE (APARICIO, 1980) que cuenta con aportaciones importantes y que va más allá de las apreciaciones muy genéricas que estableció la STC 5/1981, contestada en este aspecto por el voto particular de Tomas y Valiente con tres magistrados más (Cfr. asimismo BLAT, 1986, y especialmente CAMOS, 2016).

8 Por eso el voto particular de Tomás y Valiente a la STC 5/1981 afirmaba que la única forma de entender constitucionalmente aceptable el ideario de centro era la de entender que “el ideario educativo es la expresión pública, sintética e inequívoca del carácter ideológico propio de un centro tendente a facilitar a los padres el derecho que a éstos les reconoce el art. 27.3 de la Constitución”, y que” no puede afectar por razón de su contenido al desarrollo ni al ejercicio de ningún derecho fundamental o libertad pública”.

9 “La situación económica de los profesores de religión católica, en los distintos niveles educativos, que no pertenezcan a los Cuerpos Docentes del Estado, se concertará entre la Administración Central y la Conferencia Episcopal Española, con objeto de que sea de aplicación a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo” (Art. VII del mismo). Este es el aspecto cuya constitucionalidad se cuestiona en la STC 38/2007 de 15 de febrero a la que se alude posteriormente en el texto; en concreto, respecto de la inmunidad que tienen frente al sistema jurídico las decisiones sobre la contratación y renovación de los profesores adoptadas por el Obispado y, en segundo lugar, con el condicionamiento del acceso y mantenimiento de empleos públicos a criterios de índole religiosa y confesional. La cuestión de inconstitucionalidad entendía que no era posible mantener en un sistema democrático que la declaración eclesiástica de idoneidad (DEI), necesaria para la contratación de los profesores de religión, se conceda o se deniegue sin otra referencia que la propia del Derecho canónico, sino que debe ser compatible con los derechos fundamentales del trabajador, en cuyo respeto ha de encontrar un límite insuperable. Sin embargo, del art. III del Acuerdo con la Santa Sede sobre educación y asuntos culturales se desprende que la decisión eclesiástica sobre el particular únicamente debe ajustarse a la normativa canónica y que, además, el Estado no puede oponer a ello ninguna norma interna, ni someterla a control judicial, so pena de infringir el Derecho internacional. Tal situación sería, para el órgano judicial, radicalmente contraria a la Constitución. Además, en el auto que plantea la cuestión de inconstitucionalidad, se cuestionaba asimismo la constitucionalidad de la condición de empleo público atribuida a los puestos de trabajo de los profesores de religión católica; de donde se deriva que el acceso a empleos públicos y su mantenimiento sean determinados exclusivamente por un sujeto ajeno a la Administración pública (el Obispado) y sometido únicamente a un Derecho externo e indisponible por los órganos judiciales nacionales (el Derecho canónico).

Cuando el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) liderado por Felipe González ganó por abrumadora mayoría las elecciones del 28 de octubre de 1982, el artículo 27 de la Constitución Española apenas había comenzado a desarrollarse. En el capítulo anterior hemos visto cómo el gobierno de Unión de Centro Democrático (UCD) había aprobado y publicado en 1980 la Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares1 (LOECE), que recibiría al año siguiente una sentencia adversa del Tribunal Constitucional, derogando varios de sus artículos, sin tener ya tiempo para modificarla antes del final de la legislatura. Por cierto, conviene recordar que dicha sentencia, del 13 de febrero de 1981, fijaría la interpretación que debería darse en lo sucesivo al principio de libertad de enseñanza, especialmente en lo que se refiere a la conexión entre la libertad de creación de centros y la libertad de cátedra de los profesores. La sentencia establecería además una clara distinción entre las partes de la ley consideradas básicas, esto es, relativas al desarrollo normativo de algún derecho fundamental, que corresponde en exclusiva al Estado, y aquellas consideradas conexas, esto es, que pueden ser modificadas por legislación propia de las comunidades autónomas. Se trata por tanto de una sentencia importante, pues habría de servir de base para desarrollos legislativos posteriores. Su interpretación aún se mantiene en lo fundamental, por lo que su consulta resulta obligada al hablar de estos temas.

En consecuencia, el nuevo gobierno socialista se vio enfrentado a la tarea de desarrollar el artículo 27 CE, para lo cual emprendió una intensa y prolongada tarea legislativa, que produjo como resultado algunas de las leyes educativas más importantes de las últimas décadas. Posteriormente, la alternancia política dio paso en 1996 a ocho años de gobierno del Partido Popular (PP), que se propuso revertir algunos de dichos desarrollos, iniciando una etapa de controversia y conflicto que llega hasta nuestros días. La vuelta al gobierno del PSOE en 2004 supuso a su vez la revisión de la legislación conservadora y su sustitución por otra nueva, de carácter progresista, que también generó reacciones y conflictos. Y de ese modo llegamos hasta 2008, en un ambiente de confrontación, que intentó superarse mediante el establecimiento de un pacto escolar que, como sabemos, no llegó a buen puerto. Así pues, desde finales de la década de los noventa entramos en un período de controversia en lo que se refiere al desarrollo legislativo del artículo 27, que afecta a varios de sus componentes, pero muy especialmente a la tensión siempre existente entre libertad de enseñanza y derecho a la educación.

En este capítulo me centraré en el análisis del desarrollo del citado artículo constitucional que se llevó a cabo durante los veintiséis años que transcurren entre 1982 y 2008. Se trata de una etapa decisiva en el desarrollo reciente del sistema educativo español, por cuanto en ella se sientan las bases de su configuración actual, cambiando profundamente su fisonomía. Y dicha transformación ha tenido lugar además en un ambiente de controversia y no pocos conflictos, que han condicionado la situación y los debates vigentes.

1. Las reformas educativas de los gobiernos socialistas (1982-1996)

José María Maravall, nombrado en 1982 ministro de Educación y Ciencia, afrontaría su mandato con tres objetivos en mente: “modelar un servicio público de la educación básica […] efectuar en el sistema educativo reformas que neutralizaran su función reproductora de las desigualdades sociales [y promover] una reforma […] capaz de mejorar los resultados de la población escolar, de elevar la calidad de la oferta educativa y de optimizar el rendimiento de la escuela” (1984, pág. 6). Ello obligaría a actuar en varias direcciones paralelas: dar soporte legal al principio del derecho a la educación y llevarlo a la práctica, desarrollar el principio de participación en la enseñanza, revisar la ordenación educativa y adoptar medidas para mejorar el funcionamiento del sistema educativo y de los centros docentes. Como él mismo expresó en alguna ocasión, abordaba una amplia tarea que debería comenzar por “constitucionalizar” la enseñanza, esto es, por adaptar el sistema educativo a las previsiones del texto constitucional de 1978.

1.1. El desarrollo del principio de autonomía universitaria

El primer paso dado en ese proceso de “constitucionalización” de la educación consistió en la puesta en marcha de la autonomía universitaria prevista en el apartado 10 del artículo 27 CE. Quizás fue uno de los aspectos que menos polémica originó, puesto que existía un acuerdo bastante generalizado acerca de su necesidad. Como es sabido, la universidad franquista había estado muy maniatada por los poderes públicos, estando sometida a la Falange, en un primer momento, y a las directrices promovidas por diversas instituciones religiosas, más adelante. Pero la defensa de su autonomía había sido una bandera de los movimientos estudiantiles desde los años cincuenta (LIZCANO, 2006) y ya el gobierno de UCD había promovido una ley de Autonomía Universitaria (LAU), que no llegó a aprobarse debido a las turbulencias de esa complicada etapa política.

La existencia de ese acuerdo y la clara conciencia de los problemas existentes, unido al hecho de que muchos de los ministros y altos cargos de aquel primer gobierno socialista fuesen profesores universitarios, hizo que la primera ley educativa aprobada, en 1983, fuese precisamente la Ley Orgánica de Reforma Universitaria (LRU). En ella se regularon los cuatro ámbitos principales de la autonomía (estatutaria, académica, financiera y de personal), se dio solución a problemas largamente arrastrados en relación con el profesorado, se democratizó y cambió la organización de los centros universitarios poniendo en su centro a los departamentos, se reguló la creación de universidades privadas y se sentaron las bases para llevar a cabo una amplia expansión de la matrícula en este nivel educativo, por no citar sino algunos de los aspectos más destacados que abordó.

La LRU ha sido considerada por Manuel de Puelles una ley “instrumental”, que pretendía proporcionar a la universidad los medios para emprender su propia reforma, más que reformarla desde fuera (PUELLES, 2009a, pág. 430). Adoptando esa perspectiva, podemos afirmar que cumplió su función, aunque no dejase de presentar algunos defectos, incluso errores, relativos a aspectos tales como la formación y selección del profesorado o el modelo de gobierno universitario. Desde la perspectiva de la autonomía efectivamente reconocida, hay que subrayar que contemplaba una autonomía limitada de las universidades, que hoy continúa vigente en sus líneas generales. Así, por ejemplo, informes internacionales recientes señalan que la universidad española se cuenta entre las que disponen de un menor grado de autonomía en el contexto europeo. La concesión de una autonomía limitada resultaba sin duda justificable a la altura de 1983, pero treinta y cinco años más tarde requeriría una revisión profunda. En todo caso, hay que reconocer que la LRU vino a modernizar considerablemente la universidad española, realizando una contribución notable para su adecuación a estándares internacionales. Y dicha actualización se hizo sin gran conflicto, al contrario de lo que sucedería con otros principios recogidos en el artículo 27.

1.2. El desarrollo del derecho a la educación

Más conflictivo fue, en efecto, el proceso de preparación, discusión y aprobación de la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación (LODE). Aunque se trató de una norma muy debatida y negociada con múltiples actores, generó fuertes reacciones en su contra, promovidas fundamentalmente por la denominada Coordinadora por la Libertad de Enseñanza, que aglutinaba a la Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE), la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza (FERE), la Confederación Católica de Padres de Familia y Padres de Alumnos (CONCAPA) y la Federación de Sindicatos Independientes de la Enseñanza (FSIE), contando con el apoyo inequívoco de la Comisión de Enseñanza y Catequesis de la Conferencia Episcopal Española. Las manifestaciones públicas que estas organizaciones convocaron en 1983 y 1984 en contra del proyecto de ley no volverían a tener lugar hasta 2005, cuando se reprodujeron con ocasión de la preparación de la Ley Orgánica de Educación (LOE).

La LODE fue una de las leyes centrales del aludido proyecto de “constitucionalización” de la educación que puso en marcha el PSOE en 1982. De hecho, la preparación del texto legal comenzó inmediatamente después de la toma de posesión de los nuevos cargos ministeriales, lo que ponía de manifiesto que se trataba de un proyecto madurado con anterioridad. El objeto de la nueva ley no era otro que desarrollar el principio constitucional del derecho a la educación, abordando la regulación de los apartados 1, 5, 6, 7 y 9 del artículo 27 CE. Como puede fácilmente apreciarse, se trataba de una pieza fundamental en el diseño del nuevo sistema educativo.

La ley abarcaba fundamentalmente tres ámbitos. En primer lugar, reconocía el derecho a la educación reafirmándolo como principio clave de la política educativa, además de garantizar la libertad de cátedra de los docentes y enumerar los derechos de los padres y tutores y de los alumnos. En segundo lugar, desarrollaba el principio de participación de los actores educativos, regulando sus dos vertientes principales: por una parte, su participación en la programación general de la enseñanza, para lo que creaba el Consejo Escolar del Estado y abría la posibilidad de crear Consejos Escolares autonómicos o territoriales; por otra parte, su participación en el gobierno de los centros docentes, a cuyo objeto creaba los consejos escolares de los centros públicos y concertados, con una composición y unas atribuciones ligeramente diferentes. En tercer lugar, establecía un sistema de conciertos para regular la financiación pública que podrían recibir algunos de los centros de iniciativa privada, según lo dispuesto en el apartado 9 del artículo 27.

Junto a estos tres componentes fundamentales, la LODE realizó también su aportación en el gran tema de la delimitación de las competencias exclusivas del Estado en materia de educación (disposición adicional primera). A este respecto, hay que recordar que la Constitución de 1978 reservaba al Estado un pequeño núcleo de competencias exclusivas en materia de educación y asignaba otro conjunto, también limitado, a las comunidades autónomas; el resto de las competencias eran consideradas concurrentes, esto es, podían ser compartidas o eventualmente atribuidas a uno u otro nivel. Ante esa indeterminación, los Estatutos de Autonomía aprobados después de 1978 fueron atribuyendo la mayor parte de esas competencias concurrentes a las comunidades autónomas, configurando en consecuencia un sistema educativo altamente descentralizado. La LODE, por su parte, delimitó las competencias que deberían considerarse exclusivas del Estado, que quedaron recogidas en la citada disposición adicional. De ese modo, la ley contribuyó de manera clara a diseñar el modelo español de descentralización educativa y, aunque su formulación no fuese excesivamente minuciosa, no se debe minusvalorar su importancia.

De los tres componentes mencionados, sin duda el que más controversia generó fue el nuevo sistema de conciertos. La LODE creó un sistema integrado de educación, compuesto por tres tipos de centros, los públicos, los estrictamente privados y los concertados, de titularidad privada pero receptores de financiación pública. El sistema de conciertos pretendía dar respuesta a lo dispuesto en el apartado 9 del artículo 27 CE, pero imponiendo a los centros que se quisiesen acoger a ese sistema varias condiciones: impartir gratuitamente las enseñanzas objeto del concierto, aplicar un régimen de admisión de alumnos igual al de los centros públicos, respetar la libertad de conciencia y contar con un consejo escolar de carácter participativo. Además, el concierto implicaba el pago delegado al personal, lo que suponía conceder un trato igualitario al profesorado en todos los centros, sin que las condiciones laborales pudiesen venir fijadas por sus titulares, lo que representaba una novedad destacable. En consecuencia, el concierto no debería entenderse como un derecho de los centros privados, sino como una concesión motivada por parte de los poderes públicos, que se produciría en determinadas situaciones y con ciertas contrapartidas.

Conviene recordar, por otra parte, que ya en la etapa de gobierno de UCD se venían concediendo subvenciones a los centros docentes privados, aunque sin ninguna contrapartida, por lo que el nuevo sistema de conciertos suponía un cambio apreciable (un avance, para los socialistas) sobre la situación anterior. Así lo entendieron también los titulares de este tipo de centros, aunque desde la perspectiva opuesta, lo que les llevó a rechazar la imposición de condiciones y reivindicar la concesión directa de la ayuda económica pública sin contraprestaciones. De hecho, uno de los puntos críticos de la aplicación de la nueva ley fue el riesgo de que los centros privados, especialmente los católicos, no acudiesen a la primera convocatoria de conciertos, con lo que podrían haber hecho naufragar el sistema antes de su puesta en funcionamiento.

Estas decisiones del gobierno socialista estuvieron determinadas por una voluntad expresa de equilibrio, que garantizase al mismo tiempo el pluralismo educativo y la equidad como afirmaba el preámbulo de la propia ley. El objetivo de sus promotores y actores principales no era otro que asegurar su perdurabilidad, más allá de lo que pudiese durar el período de gobierno socialista. Como afirma Mariano Pérez Galán, uno de sus principales promotores, se pretendía conseguir “una ley socialista pero que no fuese solamente socialista, sino que sirviese para el conjunto de la sociedad española […] que no fuese solo acatada y aceptada, sino considerada como propia por todos los ciudadanos” (PÉREZ GALÁN, 2001, pág. 18). Y como afirma José Torreblanca, otro de sus actores más destacados, el Ministerio pretendía aprobar una ley absolutamente respetuosa con el artículo 27 CE, pero haciendo la lectura más progresista posible del mismo (TORREBLANCA, 1998).

Con ese objetivo en mente, los redactores de la ley realizaron una lectura cuidadosa (“de izquierdas”, decían) de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LOECE, negociaron con distintos agentes y organizaciones educativas y revisaron una y otra vez sus propuestas, hasta encontrar una solución satisfactoria para sus impulsores, pero que también resultase aceptable para otros agentes. El ministro Maravall afirmaba en el discurso en que presentaba el proyecto de ley ante el Congreso de los Diputados, el 11 de octubre de 1983, que “es una ley […] que pretende mejorar la enseñanza pública, pero que también ampara una enseñanza privada en que se encarnen los principios constitucionales de participación, libertad y no discriminación”.

El esfuerzo negociador realizado fue indudable, hasta el punto de que algunos políticos socialistas se plantearon si el resultado había sido el que se esperaba conseguir. Como decía José Torreblanca en un libro de homenaje a Mariano Pérez Galán, “Mariano opina que con la LODE nos quedamos cortos. Yo creo que se hizo lo posible” (Idem, 1998, pág. 219). Y esa misma tensión se dejó sentir entre los militantes socialistas que ejercieron tareas de gobierno o representación parlamentaria, de un lado, y los que continuaron en sus agrupaciones y asociaciones de base, de otro, que mantuvieron discusiones y discrepancias al respecto.

La LODE sería objeto de revisión por los gobiernos del PP en algunos de sus componentes centrales, tales como las funciones de los consejos escolares, pero, sin embargo, el modelo de conciertos ha permanecido inalterable con el paso del tiempo. Propuestas como la de introducción del cheque escolar, que se han difundido con posterioridad, no han llegado a tener éxito y el modelo de conciertos, con ligeras modificaciones, continúa vigente en sus líneas generales. Como recuerda Manuel de Puelles, “no es casual que de todas las leyes escolares de la democracia sea ésta la única que haya quedado en pie” (PUELLES, 2009a, pág. 421). Eso no excluye que de manera recurrente se eleven voces procedentes de la izquierda en contra de dicho modelo, más insistentes en los períodos en que se han desarrollado políticas con el propósito de favorecer a la enseñanza privada en detrimento de la pública. La polémica que se generó en los ochenta continúa vigente y nos obliga a reflexionar acerca del mejor modo posible en que puede aplicarse lo dispuesto en el apartado 9 del artículo 27 CE, e incluso acerca de la conveniencia y viabilidad de su revisión.

1.3. La nueva ordenación del sistema educativo

Además de las dos líneas de actuación señaladas, el gobierno socialista abordó la revisión de la ordenación educativa vigente en 1982, que no era otra que la establecida en la Ley General de Educación (LGE) de 1970. Si bien conviene recordar que esa ley, pese a su filiación franquista, vino a modernizar considerablemente la estructura y la ordenación del sistema educativo español, en 1982 aún no se había alcanzado el objetivo de universalizar la escolarización en la etapa de la Educación General Básica (EGB), meta que solo se conseguiría algunos años después, a mediados de esa misma década.

Tras la constitución del gobierno socialista comenzó un proceso de reforma educativa, que tuvo dos fases claramente diferenciadas. En un primer momento se promovió una reforma desde abajo, que fue extendiéndose por un número creciente de centros educativos, afectando al ciclo superior de EGB y, sobre todo, a las denominadas enseñanzas medias (MENOR y MOREIRO, 2010). En un segundo momento, se inició una reforma global promovida desde el ámbito ministerial, que culminó en la aprobación en 1990 de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE). Aunque las estrategias adoptadas fueron distintas, e incluso contrapuestas, ambos procesos de reforma tenían un punto en común: la voluntad de ampliar la duración de la educación básica. Esta decisión afectaba, aunque fuese indirectamente, a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 27 CE. En efecto, allí se dice que la educación básica es obligatoria y gratuita, aunque no se define qué debe entenderse por educación básica ni cuáles sean su duración y su configuración. Si bien la LGE ya había establecido que la obligatoriedad escolar abarcaría la EGB y, para quienes no cursasen otros estudios superiores, la formación profesional de primer grado (FP I), esa disposición todavía no se había llevado a la práctica a comienzos de los ochenta. La reforma experimental de las enseñanzas medias, al articular de manera clara la continuidad entre la EGB y la FP I, quería hacer posible la extensión de la escolarización hasta los dieciséis años. Pero sería la LOGSE quien estableciese de manera inequívoca una educación básica (obligatoria y gratuita, como decía la Constitución) de diez años, compuesta por la Educación Primaria y la Educación Secundaria Obligatoria (ESO). Algo más tarde, a mediados de la década de los noventa, la escolarización universal entre los seis y los dieciséis años era ya una realidad, lo que representó un avance considerable.

Además de la ampliación de su duración, la educación básica fue objeto de otro cambio importante, consistente en su concepción comprensiva: en formulación del artículo 6 de la LOGSE, “a lo largo de la enseñanza básica se garantizará una educación común para los alumnos”, aunque también se decía que, “no obstante, se establecerá una adecuada diversificación de los contenidos en sus últimos años”. Así, pues, educación común y atención a la diversidad eran los dos pilares sobre los que reposaría la nueva ordenación educativa. Conviene señalar que, mientras que la extensión de la educación básica apenas recibió críticas, su concepción comprensiva sufrió diversos ataques de quienes consideraban que así se rebajaban los niveles de calidad, identificando a esta última con la selección de los estudiantes. A ello contribuyó el insuficiente desarrollo de la optatividad en la ESO. Y también se debe recordar que hubo sectores socialistas que criticaron la extensión de una enseñanza secundaria comprensiva, por recortar excesivamente, a su juicio, la duración del bachillerato.

Junto a estos cambios en la educación básica, la LOGSE reforzó considerablemente la educación infantil (desde el nacimiento hasta los seis años), abordó la reforma de los niveles postobligatorios y puso en marcha diversos programas compensatorios. De ese modo, si bien se trató de una ley circunscrita fundamentalmente al ámbito de la estructura y la ordenación educativas, también pretendió contribuir a la mejora de la equidad en la educación prestando una especial atención educativa a los colectivos más desfavorecidos.

Otra novedad importante de la LOGSE en relación con el nuevo marco constitucional consistió en la adopción de un modelo curricular adaptado a la nueva distribución de competencias en materia de educación. En efecto, aunque esto no hubiese quedado regulado en el artículo 27 CE, el proceso de descentralización llevado a cabo obligó a tener en cuenta las competencias respectivas del Estado y de las comunidades autónomas. Con esa finalidad, se diseñó un modelo curricular parcialmente abierto y en cascada, en el que el Estado fijaba unas enseñanzas mínimas, porcentualmente limitadas al 55% o 65% (en función de la existencia o no de lengua propia cooficial), que serían la base para que las comunidades autónomas estableciesen sus propios currículos, que a su vez serían desarrollados por los centros docentes y por el profesorado. De ese modo, resultaría un nuevo modelo curricular respetuoso de las competencias de las administraciones autonómicas y de la autonomía de centros y docentes. Aunque este aspecto no supusiera estrictamente un desarrollo del artículo 27, puede considerarse un elemento nuclear del nuevo sistema educativo adaptado a la estructura descentralizada del Estado, tal como la configura la Constitución.

Un asunto especialmente conflictivo que se planteó en este período fue el relativo a la enseñanza de la religión en las escuelas. Como Antonio Viñao ha puesto certeramente de relieve, el texto constitucional permite diversas interpretaciones al respecto, basadas tanto en la referencia incluida en el apartado 3 del artículo 27, como en lo dispuesto en los artículos 14 y 16 (VIÑAO, 2014). En realidad, desde diferentes ideologías se han defendido posiciones e interpretaciones distintas e incluso contrapuestas sobre este asunto. Más concretamente, hay que señalar que la regulación de la enseñanza de la religión deriva, no de la Constitución propiamente dicha, sino de los acuerdos firmados con las diversas confesiones religiosas: con el Estado del Vaticano en 1979 y con las federaciones o comisión evangélica, judía e islámica en 1992. En realidad, el acuerdo que más conflictividad y controversia ha creado ha sido el primero de ellos, el denominado Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito con el Estado del Vaticano el 3 de enero de 1979, lo que evidencia que se negoció mientras se estaba aún discutiendo la Constitución de 1978, lo que ha llevado a algunos a argumentar su carácter preconstitucional.

En aplicación de dicho acuerdo, el gobierno de UCD reguló en 1980 la enseñanza de la religión católica, introduciendo una materia alternativa (Ética y Moral) para quienes no cursasen aquella y disponiendo su evaluación a todos los efectos. Los gobiernos socialistas comenzaron suprimiendo la Ética como materia alternativa, sustituyéndola por un “estudio asistido”, y reduciendo el horario dedicado a la religión católica. Posteriormente, la LOGSE redujo su tratamiento a una disposición adicional breve, que remitía a los acuerdos mencionados y señalaba que la materia sería de oferta obligada para los centros, pero voluntaria para los alumnos. Esta regulación tan limitada en extensión y la no inclusión de la religión entre las materias de las diversas etapas fueron duramente contestadas por la Conferencia Episcopal y algunas organizaciones educativas católicas, que defendían la situación anterior, con una materia alternativa exigente y una evaluación computable a todos los efectos. La realidad es que la posición preferida por la Conferencia Episcopal, que ha venido defendiendo hasta la actualidad, era la de una materia única y obligatoria, con dos modalidades alternativas: una de carácter confesional y otra de tipo no confesional o cultural. En consecuencia, cuando en 1991 se produjo el desarrollo de dicha disposición adicional por medio de los reales decretos que regulaban las enseñanzas mínimas, fueron recurridos por varias entidades católicas. Dichos decretos establecían actividades de estudio obligatorias para quienes no optasen por la clase de religión católica y consideraba no computables sus calificaciones. Cuando en 1994 el Tribunal Supremo dio la razón a los recurrentes, el gobierno socialista se vio obligado a reformular su propuesta, estableciendo que dichas actividades de estudio no versarían sobre contenidos incluidos en las enseñanzas mínimas (¡para no introducir discriminación con quienes, por seguir clases de religión, no podían beneficiarse de ellas, como decía la sentencia!) ni serían evaluables. Aunque estos decretos fueron nuevamente recurridos, ahora no obtuvieron una sentencia favorable del Tribunal Supremo.

Como puede apreciarse, surgió así un ámbito de conflictividad que se extiende hasta la actualidad, que se centra en la existencia y las características de una eventual materia alternativa a la religión católica, la cobertura en cursos y horarios de las clases de religión, su carácter evaluable y sus consecuencias académicas, además de las condiciones laborales de su profesorado. Se trata de uno de los asuntos más espinosos de los incluidos en el artículo 27 CE y que ha condicionado muchos de los debates que se han desarrollado al respecto. Como bien señala VIÑAO (2014, pág. 55), “tanto la confesionalidad como su opuesto, la no confesionalidad o la laicidad son […] construcciones históricas a las que se llega después de procesos más o menos prolongados en el tiempo”. En este caso, el impacto de esta realidad sobre el ámbito escolar es un proceso que dura varias décadas y no tiene visos de haber finalizado.

2. La reorientación de la política educativa en el período aznarista (1996-2004)

La llegada del Partido Popular al gobierno en 1996 supuso un giro acusado en la orientación de la política educativa que se venía desarrollando en los años anteriores. Si la adecuación del sistema educativo a las disposiciones constitucionales se había llevado a cabo hasta entonces por gobiernos del PSOE, que habían realizado una lectura de izquierdas del artículo 27, aunque con pretensión de equilibrio y moderación, el PP consideró llegado el momento de introducir cambios de cierto calado en ese diseño. Es a lo que se refería la ministra Esperanza Aguirre en un célebre discurso pronunciado en 1997 en el club Siglo XXI cuando hablaba de un “modelo fracasado”, frente al que había que construir una alternativa basada en dos ejes: calidad y libertad de enseñanza. Ese fue el norte ideológico que guio las políticas en materia de educación en esos ocho años de gobiernos presididos por José María Aznar y que perduró con posterioridad.

No obstante, hay que reconocer que las dos legislaturas tuvieron características diferentes. En la primera, la falta de mayoría absoluta parlamentaria obligó al PP a pactar con otros grupos y moderar sus expectativas. Tras algunos escarceos, como la fracasada reforma de la enseñanza de las humanidades promovida por Aguirre, la segunda parte de la legislatura se dedicó a completar el traspaso de competencias en materia de educación a las comunidades autónomas, proceso que finalizó el 1 de enero del 2000. Al contrario, en la segunda legislatura, en la que el PP contó con mayoría absoluta parlamentaria, se promulgaron tres nuevas leyes educativas: la Ley Orgánica de Universidades (LOU) de 2001, la Ley Orgánica de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP) de 2002 y la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE) de 2002. Fue en esta etapa en la que se promovió un cambio profundo del modelo educativo vigente, que tuvo varias líneas directrices.

2.1. El énfasis en la libertad de elección de centro

Ha sido acertadamente puesto de relieve que en el PP que accedió al gobierno en 1996 convivían dos tendencias ideológicas distintas, aunque confluyentes: de un lado, el neoliberalismo, basado en el libre juego del mercado, sin que se produjera regulación ni intervención estatal; de otro, el neoconservadurismo, que propugnaba la vuelta a los valores tradicionales (PUELLES, 2009a, 433-438). La primera tendencia estuvo más presente en la primera legislatura y se pudo apreciar, sobre todo, en lo que se refiere a la defensa del principio de libertad de la enseñanza, que se situó de facto por encima del derecho a la educación. La segunda se dejó sentir más agudamente en la segunda legislatura y especialmente en lo relativo a la reordenación del sistema educativo.

De entre los dogmas del neoliberalismo en materia de educación —libertad de elección de centro, competencia entre escuelas y establecimiento de un mercado de la educación— la política educativa popular puso el énfasis en el primero de ellos, solo apuntó ligeramente el segundo y ni siquiera mencionó el tercero. Ya en la primera legislatura se aprobó un reglamento sobre la libertad de elección de centro, que pretendía ir más allá de la interpretación del Tribunal Constitucional acerca de la libertad de elección, considerada como uno de los componentes de la libertad de enseñanza. Con objeto de favorecer la elección de centro por parte de las familias, se cambió el baremo utilizado para asignar las plazas escolares cuando la demanda superase a la oferta (único supuesto en que no sería posible atender a la opción elegida). Aunque esta medida estaba teóricamente destinada a favorecer la elección de centro por parte de las familias, el resultado (¿paradójico?) fue el de reforzar la selección de los alumnos por parte de los centros. Ese modelo continuó vigente durante las dos legislaturas e incluso se reforzó en algunas comunidades autónomas de gobierno popular.

Junto a la aprobación de ese nuevo reglamento, también la LOCE abundó en la libertad de elección, incluyéndola como uno de los derechos de los padres, en relación con la educación de sus hijos (artículo 3, 1b), mencionándola entre los criterios que las administraciones educativas debían tener en cuenta al realizar la programación de los puestos escolares gratuitos2 (artículo 72, 1) y estableciendo que la elección de un centro privado comportaría la aceptación de su carácter propio (artículo 73, 2). Y también incluyó la demanda social de las plazas escolares en los centros entre los criterios a tener en cuenta para la concesión de conciertos (artículo 75.5). De ese modo, la libertad de elección de centro se situaba en el centro de la política educativa de estos años.

La LOCE también modificó la regulación que habían realizado los socialistas del principio constitucional de participación. Con esa intención, se rebajaron las atribuciones de los consejos escolares, reduciendo su función a prácticamente consultiva. Además, perdieron la competencia de elegir a la dirección del centro, que pasó a ser seleccionada, tras un concurso de méritos, por una comisión compuesta mayoritariamente por personas designadas por la administración educativa correspondiente.

2.2. El retorno a una ordenación educativa conservadora

Pero el ámbito donde más se dejó sentir la aprobación de la LOCE fue el de la ordenación educativa. Y en este campo, las tesis predominantes fueron las neoconservadoras. Como afirma el preámbulo de la propia ley, las raíces del logro de una educación de calidad para todos “se encuentran en los valores humanistas propios de nuestra tradición cultural europea […] este impulso reformador […] se sustenta, también, en la convicción de que los valores del esfuerzo y de la exigencia personal constituyen condiciones básicas para la mejora […], valores que se han ido desdibujando a la vez que se debilitan los conceptos del deber, de la disciplina y del respeto al profesor”. Esas frases, aunque breves, constituyen una síntesis precisa del ideario neoconservador: los valores tradicionales se han perdido y es necesario recuperarlos. La idea subyacente es la de recuperar algo que se perdió, no la de continuar avanzando hacia el futuro. En esa marcha atrás, la recuperación de la cultura del esfuerzo ocupa un lugar central (MOYA OTERO, 2014).

La LOCE vino a alterar en varios aspectos sustanciales la ordenación educativa establecida por la LOGSE, si bien mantuvo en lo fundamental la estructura heredada. Sin duda, el caballo de batalla consistió en limitar la vituperada comprensividad del sistema educativo, atacada reiteradamente por las ministras Esperanza Aguirre y Pilar del Castillo. Con ese objetivo, se introdujeron itinerarios en los años finales de la ESO (dos en el curso tercero y tres en el cuarto) y se endureció el sistema de evaluación, promoción de curso y titulación. Junto a ello, se recuperó un modelo curricular más tradicional, basado en las asignaturas clásicas. De ese modo, se esperaba recuperar la cultura del esfuerzo y orientar el sistema educativo hacia los resultados.

Además de esas medidas, la LOCE también alteró profundamente la concepción del primer ciclo de educación infantil, que pasó a denominarse educación preescolar, adjudicándosele una finalidad de atención educativa y asistencial, e introdujo una prueba final para obtener el título de bachillerato. En otro orden de cosas, autorizó a los centros a ofrecer una especialización curricular, lo que también influiría en sus sistemas de admisión del alumnado.

Pero una de sus novedades más relevantes consistió en el cambio que introdujo en la enseñanza de la religión. Alineándose con las tesis defendidas por la Conferencia Episcopal Española, introdujo una nueva asignatura obligatoria, con el título de Sociedad, Cultura y Religión y con dos opciones, una confesional y otra no confesional, entre las cuales los alumnos deberían elegir una. Además, se amplió el número de horas dedicadas a tal enseñanza, haciendo también que la nueva asignatura tuviese que cursarse durante catorce años (incluida la Educación Infantil y el Bachillerato). Y aunque la ley no regulase la situación del profesorado de religión católica, se puede señalar que, siendo ministro Mariano Rajoy, se firmó un convenio con las autoridades episcopales que aumentaba notablemente las atribuciones de los obispos para fijar las condiciones laborales de dichos docentes, lo que les sometía aún más a sus designios.

En conjunto, la LOCE fue una ley que, en ausencia de voluntad de consenso, recibió una fuerte contestación. El juicio global que sobre ella emite Manuel de Puelles es duro: “una ley agresivamente ideológica, políticamente autista […] y socialmente escasa de apoyos” (PUELLES, 2009a,pág. 453).

2.3. Nuevas limitaciones a la autonomía universitaria

Al igual que sucedió con la LOCE, tampoco la LOU fue resultado del consenso. Más bien al contrario, parece que el gobierno buscase con ambas leyes la confrontación como argumento para justificar sus reformas (estrategia, por cierto, que no le produjo ningún fruto destacable).

Desde el punto de vista del desarrollo del artículo 27 CE, que aquí nos ocupa, la LOU redujo aún más la autonomía universitaria. Si ya hemos calificado de limitada la concedida por la LRU, esta nueva ley fue aún más reglamentista e intervencionista que aquella. Eso se puso de manifiesto, por ejemplo, en la regulación más detallada que hizo de los órganos de gobierno de las universidades. Además, otros aspectos destacables fueron la apertura de una nueva vía de contratación laboral del profesorado o la revisión del régimen jurídico de las universidades privadas, que experimentaron una verdadera floración en los años posteriores.

Entre los aspectos más sobresalientes, cabe resaltar el inicio de la adecuación del sistema de titulaciones a los criterios del Espacio Europeo de Educación Superior y el establecimiento de un sistema de evaluación, certificación y acreditación, pivotado por la creación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) y las agencias homólogas de determinadas comunidades autónomas. En conjunto, la LOU intentó dar respuesta a algunos de los problemas que afrontaban las universidades españolas, pero de un modo generalmente considerado insuficiente.

Como consecuencia de esas insuficiencias, en 2007, ya en la etapa del gobierno socialista posterior, se abordó la reforma de la LOU mediante la Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica de Universidades (LOMLOU). En ella se flexibilizó el sistema de elección del rector o rectora, se sustituyó el sistema de habilitación del profesorado universitario por el de acreditación, se creó la Conferencia General de Política Universitaria, con la participación de las comunidades autónomas, y se adecuaron las nuevas titulaciones al Espacio Europeo de Educación Superior, entre otras medidas. No obstante, el grado de autonomía concedida a las universidades continuó siendo limitado.

3. La recuperación de una política educativa progresista (2004-2008)

Como es sabido, la LOCE no llegó a aplicarse, salvo en un número reducido de aspectos concretos. El nuevo gobierno socialista, presidido por José Luis Rodríguez Zapatero, frenó su aplicación inmediatamente después de su formación en abril de 2004. La técnica normativa para hacerlo consistió en retrasar al máximo el calendario de implantación, lo que permitió ganar el tiempo necesario para elaborar una nueva ley de educación. El resultado sería la Ley Orgánica de Educación (LOE), finalmente aprobada en abril de 2006 (TIANA, 2016).

El Ministerio de Educación y Ciencia mantuvo a lo largo de todo el proceso de preparación y tramitación de la nueva ley una voluntad expresa de búsqueda de acuerdos. Al contrario de lo que había sucedido con la LOCE, pretendía encontrar el máximo acuerdo posible con otros grupos políticos y con los distintos actores educativos (TIANA, 2009, pags. 103-120). Con el propósito de seguir el camino trazado anteriormente para la elaboración de leyes como la LGE y la LOGSE (Idem, 2013), comenzó abriendo un debate público acerca de los principales cambios que requería el sistema educativo, para lo que presentó un documento, con el título de Una educación de calidad para todos y entre todos, que incluía una serie de propuestas sometidas a debate (MEC, 2004). Durante seis meses, entre septiembre de 2004 y marzo de 2005, se celebraron abundantes reuniones y actos públicos, se realizaron consultas a los diversos componentes de la comunidad educativa, se discutió el documento en el Consejo Escolar del Estado y en la Conferencia sectorial de Educación, y numerosas organizaciones aportaron sus propios informes y valoraciones acerca del documento y de las propuestas que contenía. Posteriormente se publicó y difundió otro segundo documento, en esta ocasión de síntesis del debate, que valoraba las contribuciones recibidas e incluía todos los documentos aportados por las diversas organizaciones y personas (MEC, 2005). Se conseguía así un grado notable de transparencia, que permitiría que cualquier persona interesada pudiese conocer las distintas posiciones mantenidas por las personas y entidades participantes3.

En paralelo al proceso de debate, se mantuvieron múltiples reuniones con representantes de las comunidades autónomas, con la intención de encontrar soluciones adaptadas al reparto constitucional de competencias en materia de educación. Y la búsqueda de consenso continuó en la etapa de tramitación parlamentaria de la ley, celebrándose numerosas reuniones con diversos grupos políticos y coaliciones. En conjunto, puede afirmarse que la voluntad de búsqueda de acuerdos se hizo patente, si bien los resultados no fueron todos los que se pretendían lograr.

Como afirma Puelles:

“No fue posible una ley de consenso, si por consenso entendemos obviamente la máxima concentración de acuerdos. El voto negativo del principal partido de la oposición y el rechazo frontal de la jerarquía católica y de algunas organizaciones afines lo impidieron. En cambio, la LOE consiguió un triple e importante acuerdo en el ámbito político, social y sindical”.

(PUELLES, 2009a, pág. 473.)

Esa evidente voluntad de consenso tenía como objetivo el logro de una ley de educación que dotase al sistema educativo español de una estabilidad que venía siendo reclamada por muy diversos agentes. En efecto, las llamadas al pacto educativo ya comenzaban a manifestarse en esos años. Con esa intención, se analizaron cuidadosamente la jurisprudencia constitucional y las sentencias del Tribunal Supremo, se exploraron los límites marcados por las distintas organizaciones, se valoraron las distintas opciones que se planteaban en cada una de las cuestiones tratadas y se intentó alcanzar en cada caso el punto de equilibrio que hiciese aceptable la nueva normativa para los agentes educativos, aunque no fuese considerada la ideal por algunos de ellos.

Pero esa búsqueda de equilibrio no debe hacer olvidar que todo el proceso estuvo presidido por la voluntad de hacer una lectura progresista de las disposiciones constitucionales. Sin superar los límites impuestos por el artículo 27 y por la jurisprudencia constitucional, se trataba de reforzar el derecho a la educación, o quizás sea mejor decir, el derecho de todos a una educación de calidad. Conviene recordar que esta ley se insertaba en un programa político que subrayaba el logro de una ciudadanía plena, con unos derechos civiles y sociales reforzados, tras la que latía una concepción de republicanismo cívico, que se dejó sentir en todo el programa político de la legislatura. Y ese impulso se aprecia tras algunas de los elementos principales de la ley.

3.1. El derecho de todos a una educación de calidad

En su voluntad de reforzar el principio del derecho a la educación, la LOE concedió gran importancia a la educación básica, a la que se refiere el apartado 4 del artículo 27 CE, pues no en vano es la que reciben obligatoriamente todos los ciudadanos entre los seis y los dieciséis años, de acuerdo con la delimitación realizada por las leyes educativas anteriores. El objetivo consistiría en asegurar el éxito de todos los jóvenes en esa etapa, ya que constituye la base de cualquier desarrollo académico, personal o profesional posterior.

La educación básica, al igual que había hecho la LOGSE, es concebida en la LOE como una etapa formativa que debe estar orientada por dos principios complementarios: educación común y atención a la diversidad (artículo 3). El hecho de hablar de una educación común obliga a subrayar el carácter específico y los objetivos de la educación primaria y la educación secundaria obligatoria, que constituyen en conjunto la educación básica propiamente dicha, pero sin olvidar la educación infantil, ya que constituye la base del desarrollo posterior. Por otra parte, la consideración de la atención a la diversidad tiene implicaciones importantes para la organización de esas etapas, estableciéndose mecanismos de prevención y detección temprana de las dificultades de aprendizaje, de apoyo y refuerzo a los alumnos con problemas y de recuperación de los aprendizajes no alcanzados, al tiempo que se ponen en marcha mecanismos que aseguran la conexión entre etapas sucesivas. Además, se establecen mecanismos de seguimiento del rendimiento de los estudiantes, como la evaluación de diagnóstico, y medidas de recuperación cuando resulten necesarias. La ley también define diversas medidas de atención a la diversidad, entre las que pueden distinguirse las de carácter ordinario y otras más específicas, tales como el carácter orientador del cuarto curso de la ESO, los programas de diversificación curricular o los nuevos programas de cualificación profesional inicial.

Por otra parte, con el fin de definir de una forma más completa y adecuada el sentido de los currículos de esta etapa, la ley incorpora la Recomendación 2006/962/CE del Parlamento europeo y del Consejo sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente, considerando parte del currículo las denominadas competencias básicas (artículo 6), que se utilizan como referente para la evaluación y la titulación. De este modo, la LOE establece una ordenación educativa de carácter comprensivo, como había planteado la LOGSE, aunque revisando algunas de las medidas que habían creado problemas para la organización de la docencia y de los centros educativos. Y con ello acababa con los itinerarios que la LOCE había previsto en los últimos cursos de la ESO.

3.2. Refuerzo de la equidad en educación

Como consecuencia obligada del principio anterior, la LOE presta una especial atención a la equidad, considerada una contrapartida inseparable de las medidas generales de mejora de la calidad. En coherencia con ese planteamiento, la ley dedica un Título completo a la equidad en la educación, convirtiendo así a este principio en una de sus líneas directrices.

El refuerzo de la equidad se orienta en la LOE en una triple dirección. En primer lugar, se dedica una atención especial a los alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo, con el fin de ayudarles a superar las desventajas de origen o las dificultades surgidas en su proceso de aprendizaje (artículos 71 y 72). Dentro de esta categoría de alumnado, se atiende especialmente al que presenta necesidades educativas especiales, siguiendo la tendencia iniciada en los años ochenta, al que tiene altas capacidades intelectuales y al que ha experimentado una integración tardía en el sistema educativo español. En este último caso, una realidad muy presente en el sistema educativo español en la primera década del siglo, la ley introduce algunas novedades importantes, tanto en lo que se refiere a la flexibilización de sus condiciones de escolarización como a la puesta en marcha de programas específicos que permitan darles una respuesta educativa adecuada.

En segundo lugar, la LOE introduce el principio del equilibrio en la admisión de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos (centros públicos y privados concertados), con el fin de asegurar el acceso de todos a la educación en condiciones de igualdad y la ausencia de discriminación en ese proceso (artículo 84). También dispone la constitución de comisiones de garantías de la escolarización, que actúen como avalistas de la igualdad de los procesos de admisión (artículo 86). Se trata de medidas tendentes a corregir algunas de las desviaciones que se habían producido en el modelo de escolarización dispuesto por la LODE y que habían generado críticas de los sectores contrarios al modelo de conciertos.

En tercer lugar, se adoptan diversas medidas para la compensación de desigualdades y la promoción de la igualdad de oportunidades, entre las que destacan las becas y ayudas al estudio y los premios y reconocimientos. Aunque estos últimos no se cuenten entre los medios más influyentes en el refuerzo de la equidad, los primeros sí que desempeñan una función importante.

3.3. El servicio público de la educación con una doble red de centros

Con el fin de asegurar el cumplimiento del mandato constitucional del derecho de todos a la educación, armonizándolo con los derechos individuales del alumnado y de sus familias, la LOE también refuerza la idea del servicio público de la educación, que se prestará a través de los centros públicos y los centros privados concertados (artículo 108). Con tal finalidad, las administraciones educativas deberán garantizar la prestación de dicho servicio por medio de la programación de la red de centros, en la que han de participar todos los sectores afectados, como dispone el artículo 27 CE. Esta concepción, que introdujo en España la Ley General de Educación, reforzó notablemente la LODE y estuvo vigente hasta su derogación por la LOCE, vuelve a retomarse en la LOE por considerar que es la que mejor garantiza el respeto a los derechos constitucionales en materia de educación.

Aunque se haya mencionado de pasada, conviene insistir en que la LOE recuperó en su disposición final primera algunos de los artículos de la LODE que habían sido modificados o anulados por la LOCE. Entre las modificaciones introducidas merece la pena destacar la sustitución del derecho de los padres a la libre elección de centro, introducido por la LOCE y herencia del pensamiento neoliberal, por la formulación más tradicional del derecho a escoger centro docente tanto público como distinto a los creados por los poderes públicos. Así mismo cabe mencionar la recuperación de la idea del compromiso educativo entre centros y familias, formalizado en un documento conjunto. La LOE también recuperó algunas de las funciones de los consejos escolares de los centros que habían sido modificadas y estableció con mayor claridad las causas de incumplimiento leve o grave del concierto, así como las sanciones que podrían acarrear. En conjunto, la LODE volvió a recuperar por este medio algunos de sus principios distintivos, que la LOCE había modificado considerablemente.

Un elemento que conviene subrayar es que la LOE mantuvo el modelo de prestación del servicio público de la educación por medio de dos redes —centros públicos y centros privados concertados— que había establecido la LODE. Con ello se pretendía hacer efectivo el principio constitucional del derecho a la educación, conciliando la libertad de elección con la programación general de la enseñanza con participación de los sectores afectados. Esta decisión implicó optar por el reconocimiento de la complementariedad de las dos redes, en vez de plantear su antagonismo. Al asumir ambos tipos de centros la atención al derecho a la educación, quedan equiparados en derechos y obligaciones, lo que abre la puerta a una profundización del régimen de conciertos y una paulatina superación de las desviaciones que se habían venido produciendo. Obviamente, esta fue una de las cuestiones más delicadas de las abordadas por la LOE, siendo motivo de controversias y debates. Si bien la solución adoptada fue ampliamente asumida, incluso considerándola algunos un mal menor, no dejó de producir tensiones. Como afirma Puelles, “dada la pluralidad de derechos e intereses que la comunidad educativa representa, la LOE ha producido sentimientos contradictorios […] No habrá probablemente adhesiones entusiastas ni faltarán voces destempladas. Es lo que suele suceder con las leyes que buscan un trabajoso acuerdo” (PUELLES, 2009a, pág. 477).

3.4. Una educación en valores cívicos comunes

Uno de los rasgos más característicos de la LOE consistió en su voluntad de plantear una educación en los valores cívicos comunes que deben cultivar todos los ciudadanos (TIANA, 2009, págs. 167-186). El propósito último estribaría en promover una educación capaz de contribuir a formar personas capaces de convivir en un clima de respeto, tolerancia, participación y libertad, que conozcan sus derechos y sus deberes, que asuman y practiquen los valores que hacen posible la vida en sociedad y que respeten los derechos y libertades fundamentales. La dificultad se plantea cuando descendemos a detallar cómo debe llevarse a cabo tal aprendizaje y cuáles sean los valores que deben cultivarse.

La LOE abordó esa tarea adoptando varias decisiones. Por una parte, combinó dos tipos de aproximaciones, una transversal y otra en forma de una nueva materia, denominada Educación para la ciudadanía y los derechos humanos. Así, la formación en valores cívicos debería ser objeto de trabajo en todas las áreas y materias de la educación primaria y la educación secundaria obligatoria, debiendo los centros construir un entorno capaz de favorecer la formación en valores, mientras que la nueva materia se incluiría en un curso de la educación primaria y en dos de la ESO. Por otra parte, siguiendo la experiencia desarrollada en muchos otros países europeos, se ponía el énfasis en los valores que preparan para el ejercicio activo de la ciudadanía democrática, abarcando contenidos relativos a los individuos y las relaciones interpersonales y sociales, la vida en comunidad, los deberes y derechos ciudadanos, las sociedades democráticas del siglo XXI, la ciudadanía en un mundo global, las teorías éticas, los derechos humanos, ética y política, los valores constitucionales, la igualdad entre hombres y mujeres… (MARTÍN CORTÉS, 2006)

La introducción de la nueva materia generó diversas reacciones de rechazo. Algunos sectores de izquierda reprocharon que se abandonase el tratamiento exclusivamente transversal de la educación cívica, pese a la valoración que habitualmente se hacía acerca de su insuficiencia tal y como estaba prevista en la LOGSE. Algunos sectores de derechas defendieron la supuesta falta de legitimidad del Estado para transmitir valores morales en la escuela, mientras que otros insistieron en que imponía el relativismo moral o la ideología de género. El movimiento de rechazo dio paso a una campaña tramposa, supuestamente de objeción de conciencia y realmente de desobediencia civil, que quedó más tarde desautorizada por el Tribunal Supremo. En cualquier caso, jugó a favor del desprestigio de la LOE entre los sectores ideológicamente más conservadores, hurtando un debate más de fondo, que hubiera resultado plenamente legítimo.

3.5. Los límites de la enseñanza de la religión

Sin duda, buena parte de la oposición generada por la Educación para la Ciudadanía tenía en realidad que ver con las decisiones adoptadas en relación con la enseñanza de la religión (TIANA, 2009, págs.147-165). La más importante de entre ellas fue la de acabar con el planteamiento realizado en la LOCE, que venía siendo defendido por la Conferencia Episcopal Española en los años anteriores, de introducir obligatoriamente la enseñanza de la Religión en una materia con dos opciones, confesional y no confesional. Esa fue la opción que la Conferencia continuó defendiendo sin hacer posible un diálogo acerca de otras posibilidades.

Las decisiones adoptadas derivaban de tres principios fundamentales recogidos en la Constitución de 1978: el respeto a la libertad religiosa, el cumplimiento de los acuerdos de cooperación firmados con las diferentes confesiones religiosas, y el respeto a los derechos individuales sin que ello implicase imponer obligaciones a otros. En aplicación de tales principios, las principales decisiones fueron las siguientes: no imponer una asignatura alternativa a quienes decidiesen no recibir enseñanzas confesionales de religión, aunque asegurando la atención educativa necesaria a estos últimos, para evitar crearles problemas en su escolaridad; ofrecer la posibilidad de recibir una enseñanza no confesional acerca de la historia y cultura de las religiones a los estudiantes de ESO que así lo quisiesen; llevar a cabo la evaluación de la enseñanza religiosa de modo idéntico y con los mismos efectos que las demás áreas y materias, aunque sin tener en cuenta las calificaciones obtenidas en estas enseñanzas para la concesión de becas o para acceder a etapas posteriores en caso de que se hubiese de tener en cuenta el expediente académico; y reducir los horarios mínimos de esta área en la ESO, al igual que se hizo con otras materias. Junto a ello, se modificó la situación del profesorado de religión, aplicándoles el Estatuto de los Trabajadores, reconociendo los criterios de igualdad, mérito y capacidad en la asignación de destinos y disminuyendo el margen discrecional de actuación de los responsables eclesiásticos.

Obviamente, también en este caso se produjeron reacciones contrarias. Por parte de algunos sectores de izquierda se reclamó la denuncia de los acuerdos firmados con el Estado del Vaticano, lo que excedía las competencias de una ley como la LOE; por parte de sectores eclesiales y conservadores se atacó la pérdida de los privilegios otorgados por la LOCE, aun cuando excedieran el marco estrictamente constitucional. Una cuestión tan sensible y complicada como la enseñanza de las religiones, con una historia tan dilatada y conflictiva como se ha podido apreciar en este y otros capítulos, no podía sino continuar generando incomodidad y controversia.

4. Coda

Al llegar a la altura de 2008, la arquitectura constitucional del sistema educativo se había desarrollado y también se había revisado en varias ocasiones. Lejos quedaban aquellos años de “constitucionalización” que había abordado el ministro Maravall. La regulación del derecho a la educación y la libertad de enseñanza habían encontrado formulaciones y modelos más o menos asentados y la ordenación educativa había cristalizado tras los primeros momentos de tanteos. El sistema educativo español se había adecuado a la distribución constitucional de competencias, y Estado y comunidades autónomas confluían en la oferta de educación para todos en un contexto descentralizado. Desde este punto de vista, todo podría parecer haberse ajustado correctamente.

Pero, al mismo tiempo, en esos años se habían manifestado discrepancias evidentes, que habían hecho saltar el conflicto y aun el enfrentamiento en varias ocasiones. El sistema educativo, en general bien trabado, vivía situaciones conflictivas que afectaban a todos sus actores. Y dichos conflictos provocarían además una serie de vaivenes normativos y de política educativa, que no dejaban de alarmar a muchos ciudadanos.

Esa es la situación que se vivía al llegar el año 2008, casi en puertas de nuevos cambios, esta vez más profundos, en el sistema educativo. La conciencia del conflicto y de los vaivenes políticos llevaban a muchos sectores de la ciudadanía a defender la necesidad de un pacto educativo que no acababa de llegar. Y en esta situación, el artículo 27 CE se convertía en objeto de análisis, de crítica e incluso de rechazo.

1 Ese es el título completo de la ley, aunque se suele hacer referencia a ella como Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares.

2 El apartado 1 del artículo 72 de la LOCE mencionaba que dicha programación debía garantizar “la efectividad del derecho a la educación y el derecho a la libre elección de centro”, poniendo así al mismo nivel dos principios de muy distinta categoría, incluso en la formulación del artículo 27 de la Constitución. Esto da idea del énfasis puesto en la libertad de elección de centro, elemento central del pensamiento neoliberal en materia de educación.

3 La página web en que se recogieron todas las actividades e informes relativos al debate continúa abierta en el momento de escribir estas páginas, por lo que puede ser consultada libremente para conocer los detalles del proceso (http://debateeducativo.mec.es/).

1. Introducción

En una de las comparecencias parlamentarias del ministro Gabilondo en la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados, el portavoz de Universidades del Partido Popular se refería al intento fallido de llegar a un gran consenso social y político por la educación con la expresión: “el pacto acordado pero no firmado”. La frase resumía perfectamente el resultado de la propuesta más ambiciosa de nuestra etapa democrática tras el pacto constitucional del art. 27. Si este colocaba en situación de equilibrio los principios de igualdad y libertad educativas logrando un acuerdo de mínimos hasta cierto punto ambiguo, pero de enorme valor político al dar solución a uno de los problemas heredados del franquismo (PUELLES, 2002, pág. 53), el ofrecimiento del ministro de Educación a las distintas fuerzas políticas y sociales activaba un encargo del presidente del Gobierno para alcanzar la estabilidad normativa del sistema educativo y considerar la educación como una cuestión de Estado (VIÑAO, 2016b, págs. 141 y 8).

El pacto no fue posible por la negativa del Partido Popular a firmar un acuerdo que desaconsejaban las favorables expectativas electorales que le auguraban una mayoría suficiente para imponer su modelo educativo. Sin embargo, la falta de firma no era indicativa de falta de acuerdo en muchas de las cuestiones que los informes nacionales e internacionales señalaban como susceptibles de reforma para mejorar la calidad de la educación. El equipo negociador PP-PSOE se reunió bilateralmente durante cuatro meses y logró aproximaciones y transacciones importantes con renuncias mutuas dictadas por el interés superior en juego que, mutatis mutandis, recordaban, aunque con un horizonte normativo diferente, la negociación del art. 27 de la Constitución española (CE).

La legislatura 2008-2011 terminó con la sensación de haber desaprovechado una ocasión única para arreglar el “complejo de Penélope” de nuestro sistema educativo. Esta impresión se transformó en cruda realidad cuando la mayoría absoluta del Partido Popular imprimió un nuevo viraje al futuro de la educación española, yendo más lejos que nunca en la imposición de sus principios hasta consumar, de la mano del ministro Wert, una auténtica contrarreforma educativa.

Quizá porque el pacto por la educación estuvo muy cerca de hacerse realidad, la nueva situación a la que se vio abocado el sistema educativo en la legislatura 2011-2016 resultó especialmente frustrante. Los acuerdos “no firmados” a los que llegaron los dos grandes partidos no solo se ignoraron por el Gobierno entrante, sino que de nuevo se empezó a “destejer” en sentido contrario y, con la aprobación de la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) en 2013, se volvió a la casilla de salida donde once años antes la ministra Pilar del Castillo iniciara su particular deconstrucción de la LOGSE al impulsar la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE). La nueva ley educativa, personalizada en los medios de comunicación como Ley Wert, concitó el mayor rechazo social y político de nuestra reciente historia constitucional: en su articulado se incluyeron algunas disposiciones que, en opinión de varias comunidades autónomas y del Partido Socialista, conculcaban el ejercicio del derecho a la educación garantizado en el art. 27 CE, por lo que fueron recurridas ante el Tribunal Constitucional.

Con este incierto horizonte, el Gobierno ha propuesto en la actual legislatura la creación de una “Subcomisión para la elaboración de un gran Pacto de Estado Social y Político por la Educación” que, trece meses después de su creación, empieza a dar sus primeros pasos una vez acordado el conjunto de materias que van a ser objeto de debate.

2. La legislatura del pacto

El 5 de mayo de 2009, Ángel Gabilondo anunciaba en el discurso de toma de posesión de los altos cargos del Ministerio de Educación, su voluntad de poner en marcha un plan para alcanzar un “pacto social y político por la educación” que contara con el máximo consenso posible. A tal efecto planteaba la creación de tres mesas: una política, que reuniría a los partidos con representación parlamentaria; otra institucional, residenciada en la Conferencia Sectorial de Educación, con los consejeros de educación de las comunidades autónomas; y una tercera social, que congregaría a la comunidad educativa, sindicatos, patronales y otras organizaciones del sector.

2.1. Antecedentes

Con anterioridad a 2009 se habían intentado otros acuerdos en el terreno educativo de muy variada naturaleza. Antes incluso del gran pacto constitucional por la educación, en octubre de 1977 los “Pactos de la Moncloa” (CABRERA, 2011) habían abierto el camino de la concertación política y social, y aunque su objetivo fue el saneamiento y la mejora de la economía, entre las contrapartidas sociales que compensaran la austeridad salarial se acordó duplicar en un trienio la inversión educativa (PUELLES, 2002, pág. 57).

Tras este precedente preconstitucional, el primer intento de pacto educativo fue promovido por la Fundación Encuentro en 1997 con la Declaración conjunta en favor de la educación firmada por las organizaciones más representativas del mundo educativo (FUNDACIÓN ENCUENTRO, 1997). Los trabajos han quedado como un rico repositorio documental, aunque la propuesta no tuvo la proyección política que merecía al no ser tenida en cuenta por el Gobierno del PP y, por tanto, debatida en el Congreso de los Diputados como se solicitaba.

Coincidiendo con el cambio de siglo, las comunidades autónomas completaban sus competencias educativas y protagonizaban los primeros consensos territoriales. En algunas ocasiones los acuerdos fueron sociales, como el alcanzado en Aragón en 2000, en la Región de Murcia en 2005 (ampliado en 2009), en Cataluña, Extremadura y Andalucía en 2006, o los más recientes firmados en Canarias en 2014 y en Baleares en 2016. En otras habían sido políticos, bien para lograr pactos de gobierno como en el País Vasco o Navarra, bien para aprobar una ley educativa, la primera del país pactada entre PSOE y PP, como fue el caso de Extremadura en 2011.

Un segundo intento de pacto estatal tuvo lugar como preludio a la tramitación por el PSOE de la Ley Orgánica de Educación (LOE), dándose la circunstancia de ser la primera vez que tal impulso partía del Gobierno. En efecto, la ministra San Segundo presentó en septiembre de 2004, ante el Consejo Escolar del Estado y ante la Conferencia sectorial de Educación, el documento Una educación de calidad para todos y entre todos (MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA, 2004), con el que pretendía abrir un debate sobre las reformas que precisaba la educación española con el ánimo de incorporarlas al futuro texto de la ley. La propuesta buscaba un pacto social entre representantes de la comunidad educativa, consejeros de educación y Gobierno, cuyas líneas maestras deberían impulsar un posterior acuerdo político (TIANA, 2007, pág. 94). La idea fue bien acogida por el Consejo Escolar del Estado y, en noviembre de 2004, varias organizaciones sociales de la comunidad escolar abrieron un diálogo para hacer posible un pacto social que facilitara el consenso político entre los grupos parlamentarios que debían aprobar la nueva ley. A pesar de los notables esfuerzos realizados, las posturas maximalistas de las dos organizaciones nacionales de padres impidieron la firma del acuerdo (PUELLES, 2010b, págs. 14 y 2006), aunque algunas de sus propuestas estuvieron muy presentes en la redacción final de la LOE en 2006.

2.2. Primeros pasos del pacto fallido de 2009-2010

La propuesta del ministro Gabilondo representaba, pues, la tercera oportunidad de lograr un pacto y se planteaba ab initio como la más ambiciosa y compleja, ya que el gran acuerdo aspiraba a ser, a la vez, “social y político”. Como carácter diferencial respecto de los anteriores intentos destacaba el hecho de acometerse desde el Gobierno pero sin anclajes ni condicionamientos porque no se planteaba redactar una nueva ley; antes al contrario, el ministro señaló desde el primer momento su voluntad de reformar la LOE si se veía necesario como punto de llegada del acuerdo, pero no como requisito de partida, cuestión metodológica significativa que tendría su importancia en la mesa de negociación PP-PSOE.

Los primeros contactos tuvieron un carácter más social e institucional que político al reunirse el ministro en primer lugar con las dos organizaciones sindicales mayoritarias (CCOO y UGT) y, a continuación, con la Conferencia Sectorial de Educación. De mayo a septiembre de 2009, Gabilondo realizó un maratón de reuniones con todas las organizaciones del mundo educativo y con los responsables de educación de las comunidades autónomas para pulsar la viabilidad del pacto, y solo cuando estuvo convencido de su posibilidad dio el paso de contactar con los partidos políticos.

Era evidente que el acuerdo únicamente sería posible si tenía el respaldo del Partido Popular, razón por la cual el ministro convocó el 29 de septiembre a María Dolores de Cospedal, secretaria general del PP, y ambos hicieron pública su voluntad política de iniciar la negociación dándose de plazo hasta final de año para “comprobar si el pacto era viable” entre ambos partidos. En la misma reunión, Gabilondo entregó a Cospedal el primero de los documentos que se manejaron: Bases para un pacto social y político por la educación (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, 2009a), un texto de ocho folios en cuyo preámbulo se encontraban las claves y los objetivos del pacto para los socialistas:

“Tenemos que considerar la educación como una cuestión de Estado. Es una labor que debemos afrontar desde las distintas administraciones, partidos políticos, instancias sociales y económicas […]. Es una convocatoria a toda la sociedad […] que nace con vocación integradora.

Uno de los objetivos estratégicos del Pacto es fomentar un sistema educativo en el que se combine, en todos sus niveles, la equidad y la calidad […], una educación inclusiva, intercultural, por la igualdad, que reconozca la pluralidad y singularidad sociales, atenta a los estudiantes con necesidades especiales y orientada a la excelencia […]. Se trata de una propuesta que debe servir para reducir las tasas de abandono y fracaso escolar y promover el éxito de todos los estudiantes.”

El componente político del pacto, con seguridad el más complicado de conseguir, se sustanció en un doble escenario: el ministro y su equipo organizaron encuentros con cada uno de los partidos y grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados y, en paralelo, se constituyó una mesa paritaria PP-PSOE con dos negociadores por organización, que comenzaron sus reuniones el 24 de noviembre de 2009. Esta mesa, que en su cuarta sesión (21 enero de 2010) estabilizó en tres el número de negociadores por partido, se siguió reuniendo con discreción y periodicidad semanal hasta el 11 de marzo del mismo año, fecha en que tuvo lugar la décima y última sesión.

En el arranque de las sesiones bilaterales se fijó la metodología: se partiría de la radiografía del sistema educativo español contenido en los informes tanto internacionales (PISA, TALIS, PIRLS, etc.) como nacionales (Consejo Escolar del Estado y Consejos escolares autonómicos). Se acordó también iniciar el debate por aquellas cuestiones en las que las posiciones estuvieran menos encontradas y aparcar las más problemáticas. Aunque las reuniones no puedan tildarse de técnicas por la dificultad de aislar las cuestiones educativas de su envoltorio ideológico, los negociadores pretendieron en ese primer momento buscar soluciones a problemas detectados en el funcionamiento del sistema educativo, en su ordenación y estructura, que ayudaran a su mejora y estabilidad, y prescindir de otros más periféricos, aunque polémicos, pero que ninguno de los informes manejados citaba entre los importantes.

La mesa comenzó a trabajar con el primer documento que Gabilondo entregó a Cospedal a finales de septiembre, cuyos ejes eran:

1) Colocar la figura del profesorado en el centro de las políticas educativas. 2) Realizar un análisis de las distintas etapas educativas: En educación infantil, estudiando la adopción de medidas que garanticen el 0-3 como etapa educativa y la oferta de plazas que garanticen el ciclo. En educación obligatoria, mejorando la definición de los aprendizajes imprescindibles. En bachillerato, planteando su duración y estructura. En formación profesional, estudiando las acciones y programas que la conviertan en un pilar efectivo y eficaz del sistema educativo. 3) Implementar estrategias para la mejora e internacionalización de la Universidad. 4) Diseñar un nuevo modelo integral de becas y ayudas que actualice umbrales de renta e incluyan movilidad, idiomas, etc. 5) Flexibilizar el sistema educativo para permitir el reconocimiento y la acreditación de la formación. 6) Modernizar las tecnologías aplicadas a la educación y favorecer el conocimiento de lenguas extranjeras. 7) Establecer un compromiso de todas las Administraciones Públicas, agentes sociales e instituciones privadas para incrementar la inversión en educación fijando un porcentaje del PIB.

Este documento inicial del PSOE, fundamentalmente declarativo, se convirtió en la segunda sesión en un texto propositivo que, ampliado a 23 folios, recogía ya propuestas concretas en cada uno de los ejes señalados (Idem, 2009b). La oferta iba tomando cuerpo y conforme pasaban los días trasladaba al PP la necesidad de manifestarse para apoyar, rechazar, matizar o proponer nuevas cuestiones al texto sobre el que se trabajaba.

La respuesta del PP se avanzó tímidamente en la tercera sesión de la mesa negociadora el 17 de diciembre con un documento de cinco folios: Sobre un posible pacto educativo (PARTIDO POPULAR, 2009), imposible de encontrar en la red por haber sido redactado ad hoc para esta reunión y consistir en un breve avance del que presentaría al mes siguiente Mariano Rajoy. En sus “Observaciones preliminares” se planteaba la necesidad de una “previa concordancia sobre el diagnóstico de la situación educativa en España”, juicio que el propio texto anticipaba al hacer responsable a la LOGSE y al modelo que representaba, del “rotundo fracaso” de la educación española. El documento fijaba a continuación los tres “objetivos fundamentales del pacto educativo”: garantizar y ampliar las libertades educativas; fortalecer la vertebración del sistema educativo; y mejorar los rendimientos escolares. Finalmente proponía las “reformas imprescindibles para la consecución de tales objetivos”:

1) Libertad. Medidas eficaces que amplíen y faciliten el derecho de elección de los padres al tipo de educación que quieren para sus hijos. 2) La garantía de la enseñanza del castellano y en castellano en toda España. 3) Unas enseñanzas comunes de calidad como elemento vertebrador del sistema educativo. 4) Una estrategia nacional para la mejora de los resultados de las enseñanzas. 5) Hacer del profesorado el principal protagonista de la mejora de la calidad de la educación. 6) Impulsar una gestión innovadora y moderna de los centros educativos al servicio de la calidad. 7) Incrementar la igualdad de oportunidades, modernizando el sistema nacional de becas y ayudas al estudio.

Como curiosidad destacable, en la explicación del primer punto relativo a la libertad, el documento aludía de forma directa al borrador del decreto de conciertos que en aquel momento se elaboraba y al que se tildaba de “absolutamente insatisfactorio” porque “recorta la libertad de enseñanza recogida en el art 27 de la Constitución Española”. Este exordio desaparecería en el texto oficial de enero pero dejaba entrever lo que sería una constante en la interpretación que el PP hacía de dicho principio.

A pesar del viraje que se anunciaba en el documento, en las navidades de 2009 se respiraba un clima favorable al pacto. En el tradicional mensaje de Navidad, el rey advertía: “Urge asimismo, como vengo insistiendo desde hace tiempo, sellar hoy mejor que mañana un gran acuerdo nacional en materia de educación”. Por su parte, tanto Cospedal como Gabilondo comparecían ante la prensa dos días antes de finalizar el plazo que se habían dado en septiembre para confirmar la viabilidad del pacto1, e incluso Zapatero anunciaba que cuando el pacto estuviera ultimado se reuniría con Rajoy “para darle un impulso definitivo”2.

2.3. Irrumpe en la negociación el “documento de Toledo”

Pero la negociación dio un giro radical el 18 de enero de 2010 con un gran acto público en Toledo, donde Rajoy se hizo acompañar por los consejeros de educación de sus Comunidades y por las ministras de Educación de la etapa Aznar, para presentar el documento Propuestas del PP para un pacto por la reforma y mejora de la educación en España (Idem, 2010a). El texto, ampliado a 26 folios respecto al más breve de diciembre, mantenía y cargaba las tintas con mayor contundencia sobre el diagnóstico negativo del sistema educativo, que atribuía exclusivamente a la LOGSE. Esta apreciación no dejaba mucho margen de maniobra para un posible pacto pues, a sensu contrario, implicaba que solo un “cambio de modelo educativo” en la dirección opuesta podía hacer mejorar la educación. Por si quedaba alguna duda, el diagnóstico se apuntalaba con la afirmación de que “la tesis de la inestabilidad del sistema educativo español como causa de sus malos resultados carece pues de fundamento”. Daba así a entender que las únicas leyes aplicadas desde hacía veinte años eran socialistas.

Desde un punto de vista formal llama la atención, tanto la puesta en escena —si se tiene en cuenta que se había apostado por un trabajo discreto mientras duraran las negociaciones con llamadas mutuas a la prudencia informativa para no entorpecer posibles acuerdos—, como el carácter programático del texto, más propio del inicio de una campaña electoral que de un documento con el que se quiere alcanzar un consenso.

En el plano de los contenidos, el documento del PP desgranaba un programa de máximos que se acercaba de forma mimética a lo desarrollado en la LOCE (GÓMEZ LLORENTE, 2010). Dicho planteamiento hacía tabla rasa de lo negociado hasta ese momento sobre la metodología a seguir y ponía en primer plano los elementos más ideológicos (doble red de centros, enseñanza en castellano…), y por tanto con mayor dificultad de aproximación. Relegaba así a un segundo plano las políticas educativas, el elemento más técnico que podía favorecer algunos acercamientos y, sobre todo, el que había sido objeto de análisis y crítica en los informes nacionales e internacionales sobre nuestro sistema educativo.

Si a todo lo anterior se añade que, con la puesta en escena al más alto nivel, el PP limitaba la flexibilidad de los negociadores al dificultar la posibilidad de pactar por debajo de lo manifestado por sus líderes, no es de extrañar que la presentación del “documento de Toledo” se interpretara en no pocos ambientes educativos como el modo de hacer imposible el pacto y de reducir ante la opinión pública el margen de responsabilidad en caso de posible ruptura de las negociaciones.

Este fue el documento que se presentó en la cuarta sesión de la mesa negociadora del 21 de enero, la más tensa de las diez que se celebraron. El acuerdo inicial de noviembre de empezar el debate por aquellas cuestiones donde las diferencias fueran menores, se vio truncado por la exigencia del PP de discutir en primer lugar los principios del sistema educativo y solo después las políticas; es decir, se pretendía anteponer la discusión ideológica a la más técnica con el grave riesgo de romper la negociación. Superado el momento en que se estuvo más cerca de que los negociadores se levantaran de la mesa, se acordó debatir el punto 5: “Fondo para la Cohesión y la Calidad de la Educación” y sobre todo el extenso punto 6 del documento de Toledo que trataba de “políticas y medidas”, entendiendo que los apartados anteriores formaban parte del discurso político del PP pero no debían ser objeto de análisis en ese foro. De este modo, al final de la sesión había un principio de acuerdo sobre el Fondo de Cohesión (al que se decidió cambiar de nombre) y, lo más importante, se entendía que tal acuerdo lo era sobre la financiación de la educación y que debía ser suficiente para poner en marcha los contenidos del pacto, aunque se dejaba para más adelante fijar un porcentaje del PIB. Pese a no alcanzar acuerdos, se debatió a fondo por vez primera el estatuto del profesorado y los tres grandes temas que debía incluir: acceso, carrera profesional y jubilación; también la estructura del bachillerato, la ordenación de la secundaria obligatoria y las evaluaciones. La cuarta sesión, que había tenido tan difícil comienzo, terminó con cierto optimismo y con la esperanza de que la Conferencia sectorial convocada para seis días después pudiera avanzar en la senda del pacto.

En efecto, el 27 de enero se reunió la Conferencia sectorial de Educación y el ministro presentó un nuevo documento más formalizado que los anteriores, estructurado en 10 objetivos y 104 propuestas (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, 2010a). El nuevo texto daba un salto cualitativo y se convertía, en palabras de Gabilondo, en un “texto con voluntad de pacto que no es ni del PSOE, ni del Ministerio” al incorporar muchas de las propuestas recibidas de la comunidad educativa, sindicatos, patronales, y también de las comunidades autónomas, incluidas las seis gobernadas por el PP que habían enviado al ministro la propuesta conjunta aprobaba en Toledo. Quizá la mayor novedad consistía en crear un cuarto de ESO orientador con dos perfiles, uno para quienes cursaran bachillerato y otro para quienes siguieran FP, y que la titulación al final de la etapa fuera la misma. Esta propuesta, junto con la de evaluaciones externas en sexto de primaria y tercero de secundaria, y algunas otras que reflejaban de forma expresa o tácita lo contenido en el documento de Toledo, representaban claras aproximaciones a la dirección apuntada por el Partido Popular y ponían a prueba su verdadera intención de alcanzar un pacto.

La respuesta del PP se produjo el 15 de febrero mediante el envío al Ministerio de un escrito en que se exponía la necesidad de acometer “reformas profundas del modelo educativo”; documento que pocos días después (25 de febrero) se concretaba en un texto con las “diez cuestiones fundamentales” sobre las que se pedía clarificación para avanzar en el pacto, y advertía que “de no ser así, quedaríamos lamentablemente, y a nuestro pesar, desvinculados temporalmente del mismo” (PARTIDO POPULAR, 2010b). El mensaje venía firmado por los consejeros de Educación de las seis comunidades autónomas gobernadas por el PP y fue entregado al ministro el mismo día que se reunía de nuevo la Conferencia sectorial. Como quiera que los sucesivos borradores del Ministerio habían ido acercando posiciones, las diez condiciones planteadas por el PP habían quedado más constreñidas al ámbito programático o ideológico (asegurar por ley los conciertos a la demanda, uso del castellano como lengua vehicular, modificar los contenidos de Educación para la ciudadanía…), que al conjunto de temas que los informes de la OCDE aconsejaban mejorar (repetición de cursos, educación infantil, autonomía de los centros…). A la altura en que se encontraba la negociación, el decálogo no parecía dar muchas oportunidades para el acuerdo. Muchos pensaron que era un anticipo de la futura exoneración de los populares cuando se negaran a firmar el pacto o, en palabras del consejero catalán de Educación, Ernest Maragall: “buscar el refugio fácil de los principios para imposibilitar o dificultar el acuerdo”3.

El listado de propuestas del PP no tuvo demasiado recorrido, pues el mismo día de su presentación Gabilondo entregaba a la Conferencia Sectorial una nueva ampliación del documento oficial. Las propuestas, más específicas que en la versión anterior, se elevaban a 137 para cubrir ahora 12 objetivos (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, 2010b), y de nuevo el incremento provenía de los 77 textos con las aportaciones recibidas de la comunidad educativa, los interlocutores sociales y las administraciones educativas regionales. El documento y el propio proceso de consenso se acercaban a su punto de llegada y, como anunciara Gabilondo al iniciar las conversaciones, era el momento adecuado para plantearse la reforma de la LOE. En concreto, el ministro propuso más de veinte modificaciones para encajar temas como la agrupación de materias en los primeros cursos de la ESO, las dos opciones de bachillerato y FP en cuarto curso, las evaluaciones generales de diagnóstico, las pasarelas entre bachillerato y ciclos formativos de FP de grado medio, etc. Por la misma razón, era también la ocasión de plantear el modo de asegurar la estabilidad normativa tras el pacto; en este sentido, a la anterior exigencia del apoyo por dos tercios de los parlamentarios para una futura modificación normativa, se añadía ahora la necesidad de que lo fuera también por dos tercios de los grupos políticos de ambas cámaras. De este modo, de conseguirse el pacto, el blindaje diseñado garantizaba una sólida estabilidad legislativa.

2.4. Consensuar los acuerdos, pactar los desacuerdos

Entre el 27 de enero y el 25 de febrero, fechas de las dos últimas sectoriales, la mesa bilateral PP-PSOE se reunió en otras cuatro ocasiones, una por semana. Con los documentos básicos encima de la mesa (el entregado a la Sectorial por el ministro y el presentado en Toledo por el PP), los trabajos avanzaron a buen ritmo contrastando punto por punto ambos textos, incorporando lo igual o similar, llegando a transacciones para acercar posturas en lo diferente, buscando redacciones más amables a epígrafes conflictivos y soslayando los temas solo cuando la divergencia hacía imposible el acuerdo. Esto último ocurrió en la séptima sesión del 11 de febrero, cuando al no encontrar puntos de consenso sobre los centros concertados, las enseñanzas comunes y la lengua vehicular en comunidades bilingües, los negociadores decidieron aparcar estas cuestiones. Su exclusión del debate ponía de relieve, sobre todo en el caso de los conciertos, las dos concepciones educativas que hundían sus raíces en el siglo XIX y se afirmaban sobre dos ideologías políticas que, aunque matizadas, llegaban hasta nuestros días: la democracia, que hacía hincapié en el origen del poder y reconocía la igualdad como valor central, y el liberalismo, que se preocupaba de los límites del poder y hacía de la libertad su valor supremo. La constatación de esta profunda diferencia ideológica, lejos de entenderse como un fracaso, supuso un acicate pues significaba que se habían orillado los únicos temas espinosos y que para todos los demás se estaban encontrando fórmulas para acomodar posiciones muy enfrentadas en origen. Pero más allá del hecho concreto, la decisión de aparcar las diferencias ideológicas planteaba que en el fondo era perfectamente legítimo disentir sobre determinados principios, como correspondía a la diferente esencia de un partido conservador y otro progresista, y sin embargo alcanzar un acuerdo en todo o en casi todo lo demás que no representara una negación de aquellos principios.

La sesión del 4 de marzo, la penúltima de la serie, fue clave, pues concluido el contraste de documentos con resultados esperanzadores, la mesa negociadora decidió finalmente someter a examen las diez cuestiones a las que el PP condicionaba su apoyo al pacto. Se trataba de la prueba de fuego para evidenciar si todos los acuerdos que habían ido tejiéndose durante los últimos cuatro meses tenían masa crítica suficiente para compensar los conocidos desacuerdos ideológicos. En efecto, la labor continuada y la buena disposición de los negociadores había hecho que, más allá de desencuentros ocasionales, algunos duros, se hubiera funcionado con lealtad, sin buscar alianzas paralelas en la prensa y admitiendo en la segunda parte de la negociación que los trabajos de la mesa tenían un componente más técnico que el desarrollado por los portavoces oficiales de ambos partidos. A lo largo de los cuatro meses citados habían sido muy numerosos los escritos cruzados entre los negociadores concretando cada uno de los apartados discutidos. Como ejemplo, baste citar el repaso completo a cada una de las etapas educativas desde infantil hasta bachillerato cerrando acuerdos en todas ellas. Quizá la decisión más difícil, por lo que tuvo de cesión mutua, fue cómo cohonestar la propuesta del PP —ampliar un tercer curso de bachillerato y diversificar en dos vías incomunicadas entre sí al alumnado de 15 años— con el modelo de enseñanza comprensiva del PSOE. Aunque los puntos de partida eran radicalmente opuestos, se trataba de uno de los nudos gordianos de nuestra educación al que no le faltaba su aroma ideológico. La solución acordada y hecha pública por el ministro no dejó muy convencidos a los seguidores más exigentes de uno y otro partido, lo que prueba que hubo concesiones recíprocas: 4º de la ESO (16 años) sería un curso orientador organizado en dos opciones, con idéntica titulación y sin que una u otra elección condicionara seguir los estudios de bachillerato o FP.

El repaso final al decálogo arrojó un balance positivo del lado del pacto. Había acuerdo respecto del punto 5, “centros educativos y dirección escolar”, al aceptarse que se garantizaba “una mayor profesionalización de los equipos directivos” (punto 82 del texto del PSOE). En el punto 6, “profesorado”, había total coincidencia en mantener los cuerpos nacionales, en negociar el Estatuto Docente, y en la mayor consideración que se debía al profesor aceptándose la fórmula transaccional del “reconocimiento de su autoridad moral y profesional”. El punto 7, “Bachillerato”, el más trabajado en sesiones anteriores, se dio por bueno con la nueva estructura pactada de 4º de la ESO. El octavo punto, “Formación Profesional”, había consumido largas horas de debate con acuerdos para diseñar “pasarelas” entre los diferentes niveles de FP y bachillerato con los estudios de grado universitario, la evaluación y acreditación de competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral, o el desiderátum compartido de integrar la FP del sistema educativo y la formación para el empleo; todo ello con la necesidad de financiación suficiente. En el punto 9, “Educación para la ciudadanía”, el PP manifestó que no sería un obstáculo para el pacto si se introducían modificaciones que resaltaran los temas constitucionales y de derechos humanos como bases de la materia. Sobre el último punto, “Instrumentos para la realización del pacto”, el consenso fue total; pues con independencia del nombre que se diera a la ley que acogiera las reformas pactadas, se coincidía en su necesidad.

Respecto del punto 3, “evaluaciones del sistema educativo y rendición de cuentas”, a la regulación oficial de evaluaciones de diagnóstico en 4º de primaria y 2º de ESO (arts. 21 y 29 de la LOE) el PSOE incorporó la propuesta del PP de evaluar en 6º de primaria y 3º de secundaria, aunque con carácter muestral, aviniéndose los populares a que no tuvieran carácter vinculante. Quedó solo por cerrar la cuestión de hacer públicos sus resultados; el PSOE cedió a que fueran conocidos globalmente por comunidades autónomas pero se negó a que se publicaran los de cada centro para impedir una clasificación entre ellos, expresamente prohibida hasta ese momento en el art. 144 de la LOE.

Los desacuerdos se repitieron. Hubo claro disenso en el punto 1: “Ampliar la libertad de enseñanza”, que ya en el documento de Toledo incluía 8 medidas idénticas a las reivindicaciones de las patronales de la enseñanza privada (GÓMEZ LLORENTE, 2010, págs. 10-12), a las que el PSOE se oponía frontalmente. En el punto 2: “Enseñanzas comunes”, el PSOE no encontraba problema formal alguno, pues dichas enseñanzas estaban garantizadas en el art. 6.2. de la LOE, en los Reales Decretos 1513/2006 y 1631/2006 sobre enseñanzas mínimas en primaria y ESO, pero el PP consideraba dicha regulación insuficiente. En cuanto al punto 4: “la lengua castellana”, el PSOE argumentaba que la doctrina del Tribunal Constitucional avalaba el régimen vehicular establecido en algunas comunidades autónomas bilingües y establecía que el art. 27 CE no incluía el derecho de los padres a que sus hijos recibieran educación en la lengua de su preferencia, por lo que proponía en su documento que los alumnos supieran expresarse en ambas lenguas al finalizar la ESO, en términos similares a lo regulado en el art. 22 de la LOCE. El PP rechazó también esta fórmula pues su idea era hacer del castellano la lengua vehicular en todo el Estado.

Al terminar la larga sesión del 4 de marzo, la sensación entre los negociadores era que se había llegado al final del proceso, se habían agotado las vías de exploración de nuevos acuerdos y, lo más importante, se había encontrado un alto grado de consenso. Así las cosas, se citaron por última vez para el día 11 pero esta vez fuera del Ministerio, en cuya sala Miró se habían celebrado todas las reuniones menos la primera. El Café de Oriente fue testigo de esta última sesión, que sirvió también de despedida. Se dio el repaso final a los temas que estaban sin cerrar para constatar de nuevo la imposibilidad de armonizar culturas educativas que respondían a principios políticos tan diferentes, por lo que se concluyó que era más inteligente pactar el disenso. Los seis miembros de la mesa negociadora eran conscientes de que la decisión final no estaba en sus manos pero sabían lo difícil que iba a ser encontrar otra ocasión en que las posturas entre PP y PSOE estuvieran más próximas y, quizá porque la mayoría de ellos eran profesionales de la educación, entendían que era imposible llegar más lejos sin renunciar al propio ideario político. El repaso a todo lo debatido y acordado desde el 24 de noviembre de 2009 superando desconfianzas iniciales y momentos de crisis, les hacía creer que tenía densidad suficiente para firmar un pacto educativo que asegurara la estabilidad normativa en la próxima generación, a la vez que permitía a cada partido el suficiente margen para hacer reconocible su orientación educativa en caso de gobernar. Cuando los negociadores se despidieron, lo hicieron pensando que el pacto era una realidad.

2.5. La ruptura unilateral del PP

El 22 de abril, Gabilondo llevó a cabo una ronda de reuniones con el Consejo Escolar del Estado, la Conferencia sectorial de Educación, la mesa del diálogo social y los partidos políticos, a los que presentó el texto definitivo del pacto afirmando que era “el máximo consenso posible al que hemos sido capaces de llegar”. El documento final estaba compuesto por los doce objetivos ya conocidos, pero ampliado a 148 propuestas (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, 2010c) entre las que resaltaban por novedosas la prolongación de la jubilación voluntaria anticipada (jubilación LOGSE/LOE), la revisión del módulo a los colegios concertados y, sobre todo, el anuncio de financiación suficiente para hacer realidad lo contenido en el pacto: una memoria económica de 1.570 millones de euros en tres años.

Aunque el ambiente, tanto en el Consejo Escolar del Estado como en la mesa social y entre los consejeros no adscritos al PP era positiva, la clave estaba en que el principal partido de la oposición admitiera que el volumen de acuerdos alcanzado en los cuatro meses de negociación garantizaba la “paz escolar” sin que se conculcaran por ello los principios de su modelo educativo. Concluido el plazo de quince días fijado por el ministro para obtener contestación, Cospedal se reunió con Gabilondo (6 de mayo) y le anunció la negativa del PP a firmar el pacto. Llama la atención que su principal argumento no fuera la libertad educativa o la enseñanza en castellano, sino que “el modelo educativo en España desde hace 20 años es el modelo de la LOGSE y nos ha llevado a un fracaso escolar del 30%”. Más allá de la dificultad para explicar por qué con la misma ley algunas comunidades autónomas obtenían resultados similares a Finlandia, o que en este país de referencia se siguiera un modelo comprensivo como el de la LOGSE (PUELLES, 2010b, pág. 17), estaba claro que el PP había optado finalmente por mantenerse en la zona de confort que le auguraban las encuestas, protegiéndose hasta entonces con el escudo de los principios, aunque para ello enviara el inquietante mensaje de que solo habría acuerdo en el futuro si el resto de partidos se acomodaba a su credo ideológico, lo que convertía el posible pacto en una especie de adhesión que ni el PSOE ni ninguna otra formación política estarían dispuestos a conceder.

La negativa del PP se formalizó en el documento: Posición del Partido Popular en relación al pacto sobre la reforma del modelo educativo (PARTIDO POPULAR, 2010c), donde, a modo de un nuevo decálogo, se exponían las razones de su rechazo al pacto. Este documento repetía nueve de las diez condiciones que los consejeros del PP habían presentado a Gabilondo en la Conferencia sectorial del 25 de febrero aunque, salvo los conciertos a la demanda, todas ellas habían sido negociadas en la mesa PP-PSOE y solo las contrapropuestas socialistas sobre enseñanza en castellano y enseñanzas comunes se habían rechazado. De la comparación entre ambos decálogos desaparecía ahora, curiosamente, la petición de una alternativa a Educación para la ciudadanía y se sustituía por la exigencia de un sistema nacional de becas igual para todas las comunidades autónomas, cuestión esta que nunca había sido objeto de conversación ni controversia. Parecía evidente que las expectativas electorales, disfrazadas de disenso ideológico, habían triunfado sobre el consenso educativo.

2.6. Políticas derivadas del acuerdo “pactado pero no firmado”

La negativa del PP a firmar el pacto produjo el natural retraimiento del resto de fuerzas políticas y, aunque tanto la comunidad educativa como la mesa social eran proclives al mismo, todos entendieron que sin el principal partido de la oposición ya no había lugar para un pacto de Estado, si bien podían intentarse otras estrategias que aprovecharan los “acuerdos pactados pero no firmados”, expresión del portavoz de Universidad del Grupo Popular en el Congreso, Adolfo González, que hizo fortuna. Así lo entendió el ministro Gabilondo, quien en la Conferencia sectorial del 27 de mayo transformó el documento del pacto “no firmado” en una Propuesta de programas de cooperación territorial 2010-2011 (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, 2010d), con 14 programas agrupados en cinco bloques:

1. Programas de mejora del rendimiento escolar del alumno. 2. Programas de modernización del sistema educativo. 3. Plan estratégico de Formación Profesional. 4. Información y evaluación como factores para mejorar la calidad de la educación. 5. Profesorado.

La nueva propuesta perseguía los mismos objetivos generales del frustrado pacto: reducir las tasas de fracaso y abandono escolar y mejorar el número de titulados; y le dedicaba la misma financiación, 510 millones de euros (2010-2011) que cada comunidad debería cofinanciar en función de los programas que voluntariamente quisiera implantar en su territorio. La acogida fue tan favorable que el consejero valenciano, Font de Mora, llegó a afirmar: “Nosotros, y hablo en nombre del PP, siempre hemos dicho que había consensos muy amplios”, lo que hizo comentar al ministro: “Cuando hablamos de educación, hay consenso. Cuando hablamos de verdad de educación, sabemos encontrar rápidamente acuerdos”4, poniendo de relieve la viabilidad de los contenidos del pacto al eliminar su vertiente más ideológica.

Aprovechando el semestre de Presidencia española del Consejo de la Unión Europea (enero-junio 2010), en el que España impulsó las metas para mejorar la educación en el año 2020 para el conjunto de la UE, el texto presentado a los consejeros de Educación se convirtió en el Plan de acción 2010-2011. Objetivos de la Educación para la década 2010-2020 (Idem, 2010e), primera anualidad del programa con que el Gobierno esperaba lograr en 2020 las metas-país de reducir el abandono escolar al 15% e incrementar los estudios superiores al 44% entre la población de 30 a 34 años. El “Plan”, aprobado por el Consejo de Ministros del 25 de junio, era una versión ampliada y mucho más pormenorizada de la propuesta presentada a la Conferencia sectorial de Educación, pero tenía los mismos doce objetivos contemplados en el documento del pacto. Cada objetivo se estructuraba en una serie de medidas con su respectiva financiación y, a su vez, cada medida se acompañaba de la normativa básica de referencia, la normativa a desarrollar, las acciones previstas para 2010-2011 y los programas de cooperación territorial a los que afectaba.

Entre las reformas legislativas, el Plan solo contemplaba la posibilidad de reformar la LOE en lo relativo a la nueva organización de 4º de ESO y a la revisión de la estructura del bachillerato para hacerlo más flexible (págs. 38 y 57), con lo que se abandonaban el resto de las 21 reformas de la normativa que había ofrecido el ministro el mes de febrero en caso de que se hubiera alcanzado el pacto.

En la Conferencia sectorial del 28 de septiembre se dio forma definitiva a los Programas de cooperación territorial 2010-2011 (Idem, 2010f). Los programas aumentaron de 14 a 17 respecto de la sectorial del mes de mayo, y en cada uno se indicaba la justificación del mismo, sus destinatarios, líneas de actuación, financiación, calendario, seguimiento y evaluación. El documento se completaba con un anexo económico donde se fijaba, de una parte, la aportación del Ministerio para las actuaciones de ámbito estatal, para los territorios de gestión directa de Ceuta y Melilla y para las CCAA en forma de transferencias (510M€) y, de otra, las contribuciones de las CCAA para cofinanciar los programas (466M€).

El pacto de Estado por la educación no fue posible por razones de oportunidad política que después de ocho años nadie discute, pero sus acuerdos tuvieron más recorrido del esperado por el amplio consenso que concitaron, especialmente entre la comunidad educativa, los agentes sociales y las administraciones educativas.

El Plan de acción y los Programas de cooperación territorial fueron los vehículos que pusieron en circulación los acuerdos bien que, sin el formato de pacto, el compromiso de implementarlos pasó a depender de la voluntad política de cada Gobierno.

En lo económico, el conjunto del Estado (Ministerio de Educación y CCAA) realizó un importante esfuerzo de casi mil millones de euros que contribuyó a que 2010 fuera el único año, junto a 2009, en que España superó el 5% del PIB en inversión educativa.

En el capítulo normativo, la ausencia de pacto no impidió que algunas de las principales medidas acordadas tuvieran su reflejo legislativo aprovechando la “percha jurídica” que representaba la tramitación de la Ley de Economía Sostenible (LES) aprobada en marzo de 2011; en efecto, su disposición final 24ª modificaba los artículos de la LOE que posibilitaban las pasarelas entre los estudios de FP de grado medio y bachillerato, y de FP de grado superior a la Universidad, haciendo estos niveles educativos más porosos. A su vez, la Ley Orgánica complementaria de la LES, modificaba también la LOE para introducir reformas en los Programas de Cualificación Profesional Inicial, y sobre todo en la estructura del 4ª curso de ESO haciendo realidad el acuerdo más difícil de todos los que se negociaron entre PP y PSOE.

La legislatura se acortaba en cinco meses y las elecciones generales de noviembre de 2011 confirmaron la holgada mayoría absoluta por la que el PP había desistido de firmar el pacto educativo. El Partido Popular tenía las manos libres y, con la designación de José Ignacio Wert como ministro de Educación, quedó claro muy pronto que empezaba un nuevo tiempo, un tiempo de contrarreforma educativa.

3. La legislatura de la contrarreforma

Cuando el 31 de enero de 2012 el ministro Wert compareció por vez primera en el Congreso de los Diputados para dar cuenta de las líneas generales de actuación de su departamento, dejó claro que el PP no estaba dispuesto a desaprovechar la oportunidad que le brindaba su mayoría absoluta de volver a imponer su programa de máximos en educación y olvidar las negociaciones del pacto como si de un mal sueño se tratara. Pero nadie podía imaginar que al final de la legislatura se llegara tan lejos como para concitar el rechazo generalizado de la comunidad educativa, de todos los sindicatos del sector y de la totalidad del espectro político.

No deja de sorprender que en sus primeras palabras en la Comisión de Educación, Wert reivindicara el pacto constitucional del art. 27, aunque a renglón seguido interpretara la libertad de enseñanza como: “libertad de elección del tipo de educación y del centro docente por parte de las familias”, aspecto este último al que la Constitución no hace referencia pero que constituye la clave de bóveda de la concepción neoliberal en educación (VIÑAO, 1999). A esta idea central, sumó también otras dos que constituyen otros tantos ejes del mismo credo ideológico: la calidad de la enseñanza no guarda relación con el gasto educativo, y el paradigma de la cultura del esfuerzo (MOYA, 2014), que presentaba como valor supremo frente a la cultura de la igualdad, conducente al fracaso de la educación pública. Insinuaba de este modo que esto no ocurre en la privada, donde aquellos valores prevalecen:

“Bajo el principio legitimador de una mal entendida equidad se ha reducido el nivel de exigencia en comparación a la situación anterior, con lo que el resultado paradójico es que la educación pública ha dejado de contribuir a la promoción social […]. El primer cambio que necesita la educación española es un cambio de mentalidad. Hay que abandonar la cultura del acomodo y de la mediocridad. Es indispensable que la escuela vuelva a promover valores como el esfuerzo, el mérito, la satisfacción por el trabajo bien hecho, la autoexigencia, la responsabilidad o el respeto a la figura del profesor.”

La comparecencia del ministro incluyó también dos informaciones que resultarían muy relevantes para entender la transformación sufrida en el primitivo programa de reformas que ahora se presentaba, hasta convertirse en el texto final de la LOMCE. Por una parte se refería a la modificación de Educación para la Ciudadanía:

“…quisiera también anunciar […] la sustitución de la asignatura de educación para la ciudadanía por una nueva asignatura de educación cívica y constitucional […] cuyo temario esté libre de cuestiones controvertidas y susceptibles de caer en el adoctrinamiento ideológico”.

Como es sabido, aunque llegó a publicarse el Decreto que modificaba la materia, finalmente fue suprimida en la LOMCE.

Por otra, Wert insistió en que las reformas planteadas para mejorar la calidad educativa se iban a hacer “desde el diálogo y la participación con toda la comunidad educativa: profesores, alumnos, familias, sindicatos, instituciones educativas”; y para refrendarlo añadía:

“Nuestra voluntad de entendimiento es sincera, prueba de ello es que no hemos caído en la tentación de aprovechar la amplia mayoría que nos han confiado los ciudadanos para aprobar una nueva ley general educativa. No sería bueno que la educación española pasara de nuevo por un trance que genera inestabilidad y desconcierto”

Aunque al finalizar su discurso mandaba un doble aviso sobre el apartado estrella de su reforma y sobre la mayoría absoluta que lo haría posible:

“Pero les recuerdo también que tenemos un contrato suscrito con los ciudadanos y que estos han apostado mayoritariamente por un proyecto reformista que aspira a la excelencia, a generar las mismas oportunidades para todos y que consagra la libertad de las familias para elegir la educación de sus hijos” 5.

El deseo de no acometer una reforma integral de la LOE fue ratificado por el ministro en conversaciones privadas con los portavoces de los distintos grupos parlamentarios, pero no fue lo que ocurrió. La intención de Wert era llevar a cabo las modificaciones selectivas —aunque en ningún caso menores— de la LOE que plasmaran una arquitectura neoliberal de nuestro sistema educativo pero sin dar la apariencia de que se volvía a reemplazar la ley anterior. Para ello solo tenía que acudir al material pergeñado tiempo atrás en la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales (FAES), como correspondía al think tank neoliberal que nutría la política educativa del PP (SAURA, 2015). Sin embargo, no contaba con las presiones internas de los grupos más conservadores de su propio partido, que no estaban dispuestos a dejar pasar la ocasión de colocar en la reforma lo que VIÑAO (2012b, pág.100) ha llamado las ideas de “tradición, jerarquía y moralidad”.

Desde esta primera comparecencia, y hasta que el primer documento oficial de la reforma hizo su entrada en el Congreso en el mes de julio, pasaron más de cinco meses en los que la figura del ministro sufrió un gran deterioro. El primer conflicto serio tuvo lugar con motivo de la convalidación del Real Decreto-ley de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo6. La memoria económica que acompañaba al texto reconocía un recorte de 3.736 millones de euros que, unidos a los 487 del acuerdo de no disponibilidad de diciembre anterior y a los 663 de los Presupuestos de 2012, significaba que en tan solo cinco meses de gobierno popular el recorte en Educación se acercaba a los 5.000 millones. La dureza de la medida, producto de la subida de más de 70 puntos en la prima de riesgo en solo una semana, alertaba a la sociedad española de que uno de los pilares del Estado de Bienestar, la educación, iba a ser sacrificada en el altar del déficit. La reacción de la comunidad educativa no se hizo esperar. Los rectores advirtieron que la subida de tasas académicas de hasta el 66% provocaría riesgo de exclusión social, y la comunidad educativa calculó que el recorte de salarios representaría el despido de 40.000 docentes lo que, unido al incremento de la ratio profesor-alumno y de las horas lectivas, asestaría un golpe a la educación pública del que no podría recuperarse. Todo ello provocó que el 22 de mayo de 2012 los cinco sindicatos de la enseñanza convocaran, por primera vez en democracia, una huelga general del sector educativo desde la educación infantil hasta la Universidad.

3.1. Los borradores de la LOMCE o el síndrome de la “manta corta”

El periplo oficial de la LOMCE comenzó su andadura el 29 de junio de 2012 cuando Wert presentaba al Consejo de Ministros el primer informe sobre el “Anteproyecto de ley para la mejora de la calidad educativa”7. En él se resaltaban una serie de líneas de trabajo: evaluaciones externas, centros de especialización curricular y transparencia de resultados que apuntaban al conocido modelo de competencia entre centros. Pero, curiosamente, la referencia del Consejo de Ministros no incorporaba un párrafo que sí aparecía en la nota de prensa que ese mismo día publicaba el Ministerio de Educación en su página web donde, además de todo lo dicho desde Moncloa, se podía leer:

“La educación es el motor que promueve la competitividad de la economía y el nivel de prosperidad de un país. Su nivel educativo determina la capacidad de competir con éxito en la arena internacional y de afrontar los desafíos que se planteen en el futuro. Mejorar el nivel educativo de los ciudadanos supone abrirles las puertas a puestos de trabajo de alta cualificación, lo que representa una apuesta por el crecimiento económico y por la competitividad en el mercado global.”8

Se trataba de la primera vez que surgía un enfoque netamente economicista en un documento educativo con vocación normativa. Este texto se repetirá en las dos primeras versiones del borrador de anteproyecto de la LOMCE, hasta que en las siguientes comenzó un perverso juego de camuflaje de la realidad que recuerda el “síndrome de la manta corta” por el cual, cuanto más se “tapaban” los contenidos neoliberales en el preámbulo del anteproyecto, más se “destapaban” en el articulado, que además incorporaba sucesivas adherencias neoconservadoras.

El 9 de julio de 2012 entraba en el Congreso de los Diputados el primer documento oficial del Gobierno con el esquema de la futura reforma educativa y lo hacía en respuesta al compromiso adquirido por la Secretaria de Estado de Educación, Montserrat Gomendio, ante la Comisión de Educación y Deporte del 27 de junio anterior. El texto, Propuestas para el Anteproyecto de Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE, 2012a), respondía a los clásicos planteamientos neoliberales (libre elección de centros, diversificación temprana, evaluaciones con efectos académicos, y directores con perfil gerencial dependientes de la administración educativa), con la intención de conformar lo que Whitty (1997) denomina un cuasi-mercado educativo. Con todo, el pasaje más notable del documento es el que afirma la necesidad de “canalizar una proporción mayor de estudiantes hacia la formación profesional”, para cuyo logro se proponen: la anticipación de itinerarios desde 3º de ESO y —en un arranque de transparencia ideológica y darwinismo social— programas de cualificación profesional “para alumnos con dificultades de adaptación o situación socioeconómica desfavorable” (Idem, 2012a, pág. 9). Dos días después (11 de julio) el mismo documento se colgaba de la página web del Ministerio en formato PowerPoint, pero se omitía la referencia a las condiciones socioeconómicas desfavorables de los destinatarios de los PCPI (Idem, 2012b)9.

La primera versión articulada del borrador de Anteproyecto de la LOMCE está fechada el 20 de septiembre de 2012 y fue la que Wert presentó, como segundo informe, al Consejo de Ministros del día siguiente10. El documento recoge una exposición de motivos breve que reproduce la terminología economicista del documento de “Propuestas”, y anticipa el fundamento “natural” de la separación de los alumnos en itinerarios, sin que se tenga en cuenta el entorno socioeconómico. Justificaba así la desigualdad desde la propia naturaleza y producía la segmentación horizontal del sistema educativo (VIÑAO, 2016b: pág. 150-151):

“Todos los estudiantes —argumentaba— poseen talento, pero la naturaleza de este talento difiere entre ellos, por lo que el sistema educativo debe contar con los mecanismos necesarios para reconocerlos y potenciarlos… La lógica de la reforma se basa en la evolución hacia un sistema capaz de canalizar a los estudiantes hacia trayectorias más adecuadas a sus fortalezas, de forma que puedan hacer realidad sus aspiraciones y se conviertan en rutas que faciliten la empleabilidad...”

Será esta primera versión la que, para dar apariencia de continuidad y de que no se alteraba la estabilidad legislativa (PUELLES, 2017b, pág. 240), integre sus 56 artículos reformados en el texto de la LOE y se presente con el nombre de “Integración del Anteproyecto de Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa en la Ley Orgánica 2/2006 de Educación del 2 de mayo”, y así apareció en el portal web del Ministerio de Educación.

A esta primera versión le sucederá otra segunda pocos días después (25 de septiembre). Con ligeras modificaciones en la Exposición de Motivos, será la que se maneje como oficial y sobre la que el Consejo Escolar del Estado emitirá su primer informe (habrá un segundo informe complementario).

La tercera versión tiene fecha de 3 de diciembre de 2012 y fue el texto que se envió a la Conferencia sectorial de Educación del día siguiente. Con el comienza el camuflaje del preámbulo, en un proceso de suavización paralelo al endurecimiento del texto articulado. Si la anterior versión arrancaba con una declaración mercantilista de la educación, la nueva comienza con la irrefutable afirmación de que “los alumnos son el centro y la razón de ser de la educación”. Si antes la educación era el “motor que promueve la competitividad”, ahora es “el motor que promueve el bienestar de un país”. Expresiones como: “ventajas competitivas en el mundo global”, medición de la calidad “en función del output”, o necesidad de “adaptación a los principios de eficiencia” que poblaban el preámbulo anterior, son ahora sustituidas por otras más líricas y de difícil cuestionamiento que definen a la educación como: “utopía de justicia social”, razón de ser en “la lucha contra […] situaciones de degradación”, o “tarea social que trasciende al sistema educativo“. Pero mientras se producía esa mutación en la parte programática del anteproyecto, la parte dispositiva se endurecía; se diseñaba una dinámica que Saura (2015, 6) denomina de “privatización endógena”, con la libertad de elección de centros como eje vertebrador del sistema, itinerarios, evaluaciones externas que persiguen la competitividad y el ranking entre centros, reválidas, conciertos a la demanda, gestión empresarial en la dirección de los centros, especialización curricular, o pruebas específicas para acceder a la Universidad. Estos componentes organizaban una nueva arquitectura del sistema educativo de acuerdo con el credo neoliberal perseguido por el ministro, al que se añadieron las incrustaciones propias de la corriente neoconservadora que compite en el interior del PP: eliminación de Educación para la Ciudadanía, obligatoriedad de ofertar la asignatura de religión, recentralización curricular o educación diferenciada.

Una nueva versión, la cuarta, lleva fecha de 14 de febrero de 2013 y es la primera que se presenta como auténtico Anteproyecto eliminando la anterior condición de borrador, como corresponde al texto que se enviará para su dictamen al Consejo de Estado.

El más alto órgano consultivo emitió un informe demoledor con 180 páginas de observaciones (CONSEJO DE ESTADO, 2013) que comprometía los fundamentos de la reforma. Sin que puedan reproducirse todas las críticas emitidas, la sola enumeración de las materias censuradas da una idea del importante reproche jurídico que se inicia con la reprobación por la insuficiente memoria económica y la falta de consenso, para continuar con la crítica por el tratamiento de la recentralización, la autonomía de los centros, la repetición de curso en primaria, el uso de empresas privadas para corregir reválidas, la especialización curricular, la composición de los consejos escolares, la selección del director, la posible invasión competencial al tratar las lenguas cooficiales o el calendario de implantación. Por su importancia y contundencia merece recordarse que el dictamen habla específicamente de “reválidas” (Idem, 2013, págs. 102 y 123). Sobre Educación para la Ciudadanía señala: “Una observación específica merece el que en el anteproyecto se excluya como obligatoria una asignatura relativa a la formación ético-cívica” (Idem, 2013, pág. 64). Sobre la Religión advierte que su regulación supone “un retroceso respecto a la situación actual” y que oponer a la asignatura de Religión la optativa de Valores éticos, “discriminaría a los alumnos” que eligieran la primera al no poder cursar la segunda (Idem, 2013: págs. 169 y 170). Pero, sobre todo, es especialmente beligerante en el tema de la educación diferenciada afirmando que “la segregación en la escuela […] es una excepción que requiere una especial justificación por el legislador” y que, “de no ser así, la previsión podría no ajustarse a las exigencias derivadas del principio de igualdad que garantiza el artículo 9.2 y 14 de la Constitución” (Idem, 2013, págs. 143-144).

La última versión del anteproyecto fue la que se envió al Consejo de Ministros (17 de mayo) antes de remitirla como Proyecto de Ley a las Cortes Generales. En ella, salvo retoques formales, Wert ignoró todas las observaciones de fondo excepto la relativa a “justificar de forma objetiva y razonable” la enseñanza diferenciada, incorporación que sería eliminada del texto final al admitir el Grupo Popular una enmienda de Unión del Pueblo Navarro (UPN) en el Senado.

3.2. Tramitación parlamentaria de la “Ley Wert”

El recorrido parlamentario de la LOMCE fue especialmente controvertido, como lo estaba siendo en las aulas y en la calle donde eran constantes las movilizaciones de la llamada “marea verde” en defensa de la escuela pública. El 13 de junio de 2013, todos los grupos parlamentarios de la oposición, los sindicatos CCOO, FETE-UGT y STEs, y la Confederación de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA), firmaban en el Congreso el documento “10 razones para rechazar la Ley Wert”, donde pedían la “retirada del Proyecto de Ley” y la “apertura de un proceso de negociación y diálogo real con el Ministerio”.

El rechazo quedó patente desde las habituales comparecencias en comisión —donde todos los sindicatos de la escuela pública y el sindicato mayoritario de la privada coincidieron en señalar la absoluta falta de diálogo—, hasta el debate de totalidad del 16 de julio, en que el proyecto recibió once enmiendas de devolución por parte de todos los grupos salvo el popular, y el importante compromiso de derogar la ley en la siguiente legislatura:

“Los grupos parlamentarios abajo firmantes acuerdan que en el primer período de sesiones de la próxima legislatura procederán a derogar la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa y paralizar de forma inmediata su aplicación, y trabajarán para elaborar una nueva ley que cuente con el máximo consenso parlamentario y de la Comunidad Educativa”11

El Proyecto de Ley recibió un total de 1.666 enmiendas entre Congreso y Senado de las que el PP solo aceptó 40 de otros grupos, casi todas intrascendentes. Sin embargo, aprovechó la ocasión para perfilar aún más su proyecto ideológico utilizando el Congreso para introducir varias enmiendas propias que abundaban en el proceso de privatización neoliberal: cesión de suelo público dotacional para construir colegios concertados, posibilidad de que los profesores de la enseñanza privada puedan corregir las reválidas, o eliminación de la condición de servicio público a la educación. En el Senado, se impuso el criterio del sector neoconservador del PP que apoyó dos enmiendas de UPN. En una, desaparecía la necesidad de “justificar de forma objetiva” la segregación en los centros concertados acordada por el Consejo de Estado y, en la otra, se permitía recuperar el concierto a los colegios que, por sentencia del Tribunal Supremo, les había sido denegado en el último año.

La falta de diálogo permanente con la comunidad educativa, los interlocutores sociales y los grupos parlamentarios a lo largo de todo el proceso, y la imposición de una contrarreforma educativa que rompía el equilibrio constitucional entre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, habían hecho de Wert el ministro peor valorado de toda la democracia. Tampoco había contribuido a mejorar su imagen la constante utilización de un neo-lenguaje que hacía del eufemismo el instrumento retórico para desfigurar la realidad o para desabridas contestaciones, como la dirigida a los once portavoces que defendieron las enmiendas de totalidad a su ley:

“¿Debo entender, señorías, que el ejercicio de ignorancia palmaria sobre el contenido de la ley que ha exhibido la mayor parte de los oradores obedece a pereza mental?”12

Todo ello condujo a que el Grupo Socialista pidiera por dos veces la reprobación del ministro; la segunda, el 27 de noviembre de 2013, en la víspera de la votación de conjunto de la LOMCE. Las reprobaciones fueron rechazadas con la misma soledad de votos que apoyaron finalmente la ley, aunque la mayoría absoluta del PP la hizo suficiente: el panel electrónico del Congreso iluminó 182 votos a favor, solo los del PP; 143 en contra y dos abstenciones de la UPN.

La contrarreforma se había consumado pero los efectos no eran los mismos que otras veces en que el partido gobernante sacaba adelante su ley. En esta ocasión había razones para pensar que se había ido más lejos, hasta romper el pacto educativo constitucional. El PP no solo había eliminado la concepción de la educación como servicio público; había diseñado una arquitectura educativa para hacer posible el ideario neoliberal de convertirla en una mercancía y a las familias y alumnos en sus consumidores. Había elaborado un concepto de calidad educativa que entendía como “satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes” (LÓPEZ RUPÉREZ, 1994: pág. 43), es decir, de las familias, y para su logro estas debían conocer el lugar que ocupaban en el ranking los centros, tanto públicos como privados, para así poder elegir libremente. Pero con la promulgación definitiva de la LOMCE, el PP había cruzado la línea roja del art. 27 CE que marcaba el equilibrio entre el derecho a la educación y libertad de enseñanza, al reconocer como uno de los principios y fines de la educación:

“Artículo único. Uno. Modificación del artículo 1. q). La libertad de enseñanza, que reconozca el derecho de los padres y tutores legales a elegir el tipo de educación y el centro para sus hijos, en el marco de los principios constitucionales”.

La nueva interpretación legal de la libertad de enseñanza como libertad de elección de centro debilitaba el papel de los poderes públicos a los que el art. 27. 5 CE había encomendado la garantía del derecho a la educación “mediante la programación general de la enseñanza”. Equiparaba de iure centros públicos y concertados y rompía así el acuerdo que hasta entonces habían respetado todos los gobiernos desde la aprobación de la LODE en 1985 (FOCES, 2017, págs. 119-120).

Al citado esquema de desmantelamiento del sistema público de educación en la LOMCE —coincidente con una línea de conducta internacional cuya razón última responde al objetivo de romper con los fundamentos del Estado de Bienestar desde que en los años ’80 el socialismo real dejó de ser una amenaza— habría que añadir otros aspectos plasmados en la Ley, producto de la combinación de políticas recentralizadoras e intervencionismo moral, típicos del neoconservadurismo de la derecha española (VIÑAO, 1998).

Estos dos últimos aspectos junto a ciertos contenidos indicativos de una concepción privatizadora y gerencial de la educación, representaron otros tantos motivos para fundamentar los seis recursos de inconstitucionalidad que presentaron contra la LOMCE el Gobierno y el Parlamento de Cataluña, los Gobiernos de Andalucía, Asturias y Canarias, y el Grupo Parlamentario socialista del Congreso. Las tachas de inconstitucionalidad alegadas por las comunidades autónomas coincidían en denunciar numerosas invasiones competenciales en aquellos artículos de la LOMCE que regulaban las evaluaciones finales o el reparto de competencias sobre el currículo. El Grupo Parlamentario socialista, por su parte, presentaba su impugnación el 7 de marzo de 2014 y la fundamentaba en cinco motivos:

1. La educación segregada por sexo y la posibilidad de que los centros privados de este signo pudieran ser concertados. 2. La reducción del derecho de intervención de los padres, profesores y en su caso alumnos, en el control y gestión de los centros según la nueva regulación de los consejos escolares. 3. El sistema implantado por la LOMCE respecto de la enseñanza de la asignatura de religión y las de “valores culturales y cívicos”, y “valores éticos”. 4. La separación del alumnado por itinerarios en la ESO. 5. La admisión y selección del alumnado según su rendimiento académico, en centros de especialización curricular.

Casi cuatro años después de ser admitidos a trámite los recursos por el Tribunal Constitucional, en el momento en que se escriben estas líneas sigue sin haber fallo13.

El final de la legislatura transcurrió entre los problemas ocasionados por la efectiva puesta en marcha de la LOMCE y las protestas por los efectos de los recortes educativos.

El miedo del PP a que la LOMCE siguiera los pasos de la LOCE, que estando en vigor no llegó a ponerse en marcha, hizo que se empleara una técnica normativa errónea al blindar el calendario de implantación insertándolo en la propia Ley Orgánica como disposición final quinta, en vez de regularse por Real Decreto como hubiera sido más correcto. No fue este el único error de técnica normativa; el propio nombre, LOMCE, daba a entender que se trataba de una nueva ley sin conexión con la anterior y no una modificación de la LOE, como era manifiesto, por amplia que fuera. Pese a que este extremo fue advertido por la letrada de la Comisión de Educación, no por ello se reformó.

Más grave fue la decisión de su precipitada implantación y su corto plazo de aplicación gradual (tres años), cuando tanto en la LOE como en la LOCE fue de cinco años y de diez en la LOGSE. Todo ello levantó una oleada de críticas por parte de las comunidades autónomas y de toda la comunidad educativa. La necesidad de una normativa de desarrollo de la LOMCE, que en forma de reales decretos hiciera posible la posterior intervención de las administraciones educativas autonómicas publicando los decretos necesarios para implantar en su territorio las reformas de los currículos, ocasionó que frente a la pretendida homogeneidad y centralización estatal buscadas por el PP, se produjera una dispersión curricular de notables proporciones que diseñaba no uno, sino diecisiete sistemas educativos diferentes. Por otra parte, como puso de manifiesto la Federación de Asociaciones de Directivos de Centros Educativos Públicos (FEDADi), la precipitada implantación de la LOMCE impidió la realización de dos tareas básicas en los centros: a) la orientación académica para el alumnado y para las familias, impelidos a realizar una elección sin la información mínima para ello, y b) la planificación docente, pues una parte de las materias era de nuevo diseño y muchas modificaban su carga lectiva o nivel de impartición, y por tanto su estructura de contenidos y metodologías (FEDADi, 2015).

Ambos aspectos habían sido objeto de observación en el dictamen del Consejo de Estado: “quizá debería reconsiderarse, tanto el plazo que […] se establece para su implantación como su inclusión en una norma de rango superior” (CONSEJO DE ESTADO, 2013, pág. 179).

Al final de la legislatura, a la frustración educativa por la promulgación de la LOMCE se añadía una segunda que tenía su origen en la crisis económica, que el discurso ministerial trataba de disfrazar: los recortes en Educación. Bajo el repetido argumento de que una mejor educación no implicaba más inversión sino una eficiente gestión de los recursos, entre 2011 y 2015, último año con datos disponibles de la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat), el gasto público en Educación caía del 4,86% al 4,1% del PIB (tras superar el 5% en 2009 y 2010), lo que supuso una reducción de más de 7.000 millones de euros que colocaba a España en el 24º de los 28 países de la UE, solo por delante de Rumanía, Irlanda, Bulgaria e Italia, y lejos del 7% de Dinamarca, el 6,2% de Finlandia o el 6,0% de la vecina Portugal14. Además, la descapitalización del sistema educativo español amenazaba con convertirse en crónica si se cumplían los objetivos declarados por el Gobierno a Bruselas en la “actualización del programa de estabilidad 2016-2019”, que cifraba la caída del gasto en educación hasta el 3,76% del PIB para 2019 (MINISTERIO DE ECONOMÍA, 2016, pág. 136). Pero la verdadera frustración se ponía de manifiesto cuando las citadas cifras macroeconómicas se trasladaban a políticas educativas concretas, cuantificables en los Presupuestos Generales del Estado, porque entonces se comprobaba que en la legislatura de la contrarreforma educativa se había eliminado la partida para educación especial, la compensatoria se reducía un 92%, la formación permanente del profesorado se recortaba un 93%, las enseñanzas artísticas un 47%, la infantil un 38% y la partida de funcionamiento de la Universidad y sus grupos de investigación lo hacía en un 70%. España fue el único país de la OCDE que subió las tasas universitarias a la vez que bajaba las becas, que además dejaron de ser un derecho para convertirse en un premio. Se incumplía así la rotunda afirmación del presidente Rajoy el 4 de noviembre de 2011:

“Le voy a meter la tijera a todo, salvo a las pensiones públicas y, aunque sea competencia de las comunidades autónomas, a la sanidad y la educación, donde no quiero recortar los derechos de los ciudadanos”15

Se había aprovechado la crisis para adelgazar la inversión en educación, como correspondía al nuevo orden liberal que se quería implantar, en lo que Klein (2007) denomina la “doctrina del shock”; es decir, la utilización de la alarma social para hacer parecer como inevitable lo que en condiciones normales sería inaceptable.

En junio de 2015, Wert fue sustituido como ministro de Educación por Íñigo Méndez de Vigo y dos meses después recibió el nombramiento de Embajador jefe de la Delegación Permanente de España ante la OCDE en París. Se premiaban así sus servicios y la puesta en marcha de una ley que fue más allá de la LOCE (2002) de Pilar del Castillo y que rompía el delicado pacto educativo del artículo 27 de la Constitución.

4. Las legislaturas de gobierno en minoría del PP

Las elecciones generales del 20 de diciembre de 2015 dieron la victoria al PP aunque muy lejos de la mayoría absoluta anterior. El 13 de enero comenzaba la XI legislatura y, dos días después, FE-CCOO, STEs-i, FETE-UGT, FAEST y CEAPA presentaban un escrito al presidente del Congreso, Patxi López, donde le solicitaban que diera traslado a todos los grupos parlamentarios para instarles a cumplir el acuerdo de “derogar la LOMCE en el primer período de sesiones de la actual legislatura”16.

Ante la imposibilidad de formar gobierno, las elecciones se repitieron el 26 de junio de 2016 y el PP renovó su mayoría relativa con una ligera subida de diputados que finalmente le han bastado para gobernar en minoría. A pesar de que el nuevo Gobierno no se constituyó hasta el 4 de noviembre, Rajoy anunciaba en el debate de investidura (27 de octubre) —al día siguiente de una huelga estatal convocada por las familias y los estudiantes contra las reválidas— que dejaba en suspenso sus efectos académicos, tanto en la prueba de ESO como en la de bachillerato. El anuncio del presidente se convertiría en norma de obligado cumplimiento el 9 de diciembre con la publicación de un Real Decreto-ley que modificaba en ese sentido la LOMCE y los Reales Decretos que la desarrollan17. La insuficiente mayoría del PP empezaba a pasar factura y obligaba a moderar el discurso educativo.

La nueva situación política obligó al Gobierno a dar todavía un paso más y anticiparse a la petición formal de derogación de la LOMCE que a buen seguro le iban a plantear los grupos parlamentarios en cumplimiento del acuerdo suscrito en la X legislatura. Por ello, a los pocos días de formarse el Gobierno, el PP encabezaba una solicitud a la Mesa del Congreso para crear una “Subcomisión para la elaboración de un gran Pacto de Estado Social y Político por la Educación”, solicitud que suscribieron también el resto de grupos. El texto podía ser considerado como el acta de defunción de la LOMCE, pues afirmaba que el pacto:

“servirá de base para que el Gobierno elabore un proyecto de Ley Básica de Educación, que sustituya la legislación vigente y que nazca con vocación de estabilidad a partir de un amplio acuerdo parlamentario y social”18.

Con la constitución de la subcomisión, el PP había evitado el peligro de la derogación inmediata de la LOMCE, si bien estaba adquiriendo el importante compromiso de sustituirla tras alcanzar el pacto educativo. Mientras esto no suceda, el tiempo corre a su favor, pues la Ley Wert seguirá en vigor, desplegando sus nocivos efectos para la igualdad de oportunidades. La actitud que adopten los diferentes grupos en los trabajos de la subcomisión, en especial el Popular que en su día se negó a firmar un pacto “ya acordado”, dará una idea precisa de la verdadera voluntad política de alcanzar un consenso.

La subcomisión se creó a finales de diciembre de 2016 y empezó su andadura el 14 de febrero de 2017. En el momento de escribir estas líneas, los comisionados han escuchado a lo largo de ocho meses las opiniones y propuestas de 82 comparecientes de muy diversos ámbitos relacionados con la Educación, y todos ellos han coincidido en resaltar la necesidad imperiosa de llegar a un acuerdo que estabilice el sistema educativo y que permita una transición dialogada de la actual ley a otra que tenga una permanencia razonable en el tiempo.

Los dos meses finales de 2017 se emplearon para consensuar, no sin dificultad, un guion con 15 grandes materias, subdivididas internamente, que han comenzado a debatirse en el nuevo período de sesiones (enero de 2018). A este primer acuerdo se sumó otro de finales de enero, fijando en tres quintos de la cámara y en tres grupos parlamentarios, el apoyo necesario para aprobar las propuestas finales.

La enjundia de los temas a debatir:

1. El sistema educativo español (diagnóstico, principios y fines), 2.Financiación, 3. Equidad e inclusión educativa, 4. La profesión docente, 5. Estructura del sistema educativo, 6. Las redes de centros educativos, 7. Ordenación académica. Currículo escolar y metodologías, 8. Sistema educativo y modelo territorial, 9. Evaluación y calidad, 10. El centro educativo, 11. Participación institucional y social de la comunidad educativa, 12. Enseñanzas artísticas superiores, 13. Investigación, desarrollo e innovación. Metodologías educativas, 14. Enseñanza de las religiones, y 15. La formación profesional,

hace pensar que el verdadero trabajo de la subcomisión empieza en estos momentos tras acotarse las cuestiones formales. El plazo para que la subcomisión presente su informe se ha ampliado por tercera vez hasta mayo de 2018, y parece probable que no sea la última a la vista del complejo debate que se vislumbra. Harían bien los comisionados en huir del adanismo y aprovechar los materiales, la experiencia y los acercamientos que desde el ya lejano 1997 se han ido acumulando con el tiempo. Pero sobre todo, harían bien en no desaprovechar esta nueva ocasión, que las mayorías decididas por los ciudadanos ponen a su disposición, de alcanzar un acuerdo educativo para la próxima generación.

5. Coda conclusiva

Después de 40 años, los desencuentros producidos nos han enseñado que el gran acuerdo constitucional no es suficiente para dar estabilidad a nuestro sistema educativo y que es urgente alcanzar un pacto para garantizar que igualdad y libertad educativas se interpreten y apliquen de forma homogénea.

Además, es preciso entender que tales desacuerdos no se han producido solo entre partidos políticos gobernantes. El hecho de que la misma Constitución que otorgaba idéntico rango legal al derecho a la educación y a la libertad de enseñanza, fuera a su vez fuente de creación de administraciones educativas descentralizadas con competencias compartidas en el sentido técnico-jurídico, pero mayoritarias en la realidad, ha hecho que desde el año 2000 todas las comunidades autónomas se hayan convertido en interlocutores necesarios; y la experiencia de estos últimos veinte años ha demostrado la divergente interpretación que estas han hecho de los preceptos del art. 27 CE, hasta el punto de crear subsistemas educativos tan diferenciados que difícilmente parecen sustentarse sobre los mismos principios constitucionales.

Estas realidades inducen a pensar, por una parte, que un pacto educativo con vocación de proyectarse para toda una generación debería ser necesariamente un gran acuerdo interterritorial; y por otra, que dicho pacto debería tener la ambición de reforzar el equilibrio alcanzado en 1978 modificando el tenor del art. 27 para evitar lecturas tan opuestas de los dos principios rectores de nuestro sistema educativo o, en su defecto, acordar una interpretación uniforme y armónica de dichos principios que encontrara cobertura en una norma con rango de Ley Orgánica.

1 ABC, 30.12.2009. “PSOE y PP ven “viable” un acuerdo que apuntale el deber de conocer el castellano” (Leído el 23.02.2018 en: http://www.abc.es/hemeroteca/historico-30-12-2009/abc/Sociedad/psoe-y-pp-ven-viable-un-acuerdo-que-apuntale-el-deber-de-conocer-el-castellano_1132 796539839.html).

2 El País, 30.12.2009. “Zapatero se reunirá con Rajoy para intentar un “impulso definitivo” al pacto educativo” (Leído el 23.02.2018 en: https://elpais.com/sociedad/2009/12/30/actualidad/1262127609_850215.html).

3 El País, 25.02.2010. “Gabilondo propone la reforma de 21 artículos de la LOE sobre la Secundaria” (Leído el 25.02.2018 en: http://www.publico.es/actualidad/gabilondo-propone-reforma-21-articulos.html).

4 Público, 28.05.2010. “Gabilondo convence al PP cuando no lo llama pacto” (Leído el 25.02.2018 en: http://www.publico.es/actualidad/gabilondo-convence-al-pp-no.html).

5 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisión de Educación y Deporte, núm. 2, 31 de enero de 2012, págs. 2-8.

6 Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, BOE, núm. 96, de 21 de abril de 2012.

7 Referencia del Consejo de Ministros de 29 de junio de 2012. Asuntos generales. Educación, Cultura y Deporte. (Leído el 07.02.2018 en: http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2012/refc20120629.aspx).

8 Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Nota de Prensa 29 de junio de 2012. (Leído el 07.02. 2018 en: https://www.mecd.gob.es/prensa-mecd/actualidad/2012/06/20120629-cm-ley-organica-mejora-calidad.html).

9 Ambos textos, retirados de las páginas web del Ministerio y del PP, pueden consultarse en:: http://www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=36, y en este otro enlace: http://www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=37

10 Referencia del Consejo de Ministros de 21 de septiembre de 2012. Educación, Cultura y Deporte. (Leída el 09.02.2018 en http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2012/refc20120921.aspx).

11 “Documento conjunto PSOE, PNV,CIU, Izquierda Plural y Grupo Mixto para derogar la LOMCE en la próxima legislatura”, en Nuevatribuna.es, 17.07.2013. (Leído el 12.02.2018 en: http://www.nuevatribuna.es/media/nuevatribuna/files/2013/07/17/170713-documento-conjunto-psoe--pnv--ciu--izquierda-plural-y-mixto-para-derogar-lomce-proxima-legislatura.pdf ).

12 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno, núm. 129, 16 de julio de 2013, pág. 34.

13 Acaba de conocerse que el Tribunal Constitucional fallará de forma negativa para los recurrentes, sin que se conozca todavía el texto de la sentencia (Leído el 19.03.2018 en: http://cadenaser.com/ser/2018/03/16/tribunales/1521216697_021580.html).

14 Expansión, 07.03.2017: 27. “España está en la cola de Europa en el gasto en Educación”.(Leído el 13.02.2018 en: http://www.confcuadros.com/images/EXP07MZMAD_-_Nacional_-_Econom%C3%ADaPol%C3%ADtica_-_pag_27.pdf).

15 Punto Radio, 04.11.2011.

16 “Carta al Presidente del Congreso de los Diputados, don Patxi López Álvarez, remitida el 15 de enero de 2016 por FE-CCOO, STES-i, FETE-UGT, FAEST y CEAPA”. (Leído el 14.02.2018 en: http://www.stec.es/stec/archivos_subidos/noticias/12215/escrito_lomce_stes_733.pdf).

17 Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

18 “Escrito ante la Mesa del Congreso de los Diputados, presentado el 25 de noviembre de 2016, por los grupos parlamentarios Popular, Socialista y Ciudadanos”. (Leído el 14.02.2018 en: http://estaticos.elmundo.es/documentos/2016/11/pactoeducacion.pdf).

Capítulo 6. El alumnado en el eterno anhelo del cumplimiento del artículo 27.

Por Alejandro DELGADO RIVERO

Capítulo 7. El artículo 27 de la Constitución desde la perspectiva de las familias.

Por José Luis PAZOS JIMÉNEZ

Capítulo 8. El profesorado y la aplicación del artículo 27: Historia de una frustración.

Por María PÉREZ-UGENA CORO y Carmen PERONA MATA

Para el alumnado, hablar del artículo 27 de la Constitución Española (CE) es hablar de una continua lucha por exigir que se cumpla plenamente que “Todos tienen derecho a la educación”, sin más matices que los que sirvan para que sea de forma íntegra y sin resquicios o excusas para que no se garantice el pleno acceso a ella.

Mirar al pasado y repasar las diferentes manifestaciones y exigencias que ha planteado el alumnado desde 1978 permite un recorrido por las reivindicaciones prácticamente coincidente con las limitaciones de cumplimiento del art. 27. Durante estas cuatro décadas nuestro discurso ha reclamado que no beneficiara únicamente al colectivo estudiantil, sino que garantizara una sociedad mejor y más sostenible.

1. El movimiento estudiantil durante la dictadura

Somos la última generación de un movimiento que ya tiene historia. Una de las peticiones continuas que, lamentablemente, tenemos que seguir haciendo es la de ser escuchados de manera activa y poder participar plenamente en todas las vertientes del sistema educativo. Si nos retrotraemos a los momentos anteriores a la actual Constitución y —sin perder de vista los muchos momentos importantes que nos reflejan— prestamos atención a los puntos de inflexión posteriores, veremos mejor las reivindicaciones históricas del alumnado respecto a participar y poder elevar su voz.

Los antecedentes más inmediatos se produjeron en la segunda mitad del siglo XX, pero es importante destacar que, desde principios de ese siglo, a través de diferentes organizaciones el movimiento estudiantil trató de responder al poder autoritario pretendiendo no siempre romper con él, sino poder elevar su voz y negociar de igual a igual, pretensión que continúa en el momento actual. Cabe destacar, al inicio de la dictadura, el intento fallido de formar un Frente Único Universitario (GONZÁLEZ CALLEJA, 2005), con el fin de que, a pesar de las diferencias ideológicas, un punto de encuentro común sirviera como canal de participación y herramienta de mejora de la situación del alumnado.

En el año 1956 se habían convocado las primeras elecciones para delegados de curso en la época (DIAMANTE, 2013). Hasta entonces no eran elegidos sino designados por el Sindicato Español Universitario de carácter fascista. La convocatoria terminó en disturbios y con un estudiante muerto por un tiro de pistola; dio lugar a la primera manifestación antifranquista en la Universidad española y a la destitución de Ruiz-Giménez (PRESTON, 1993). Este suceso, de vital importancia en nuestra historia, fue uno de los primeros gérmenes de rechazo organizado en el ámbito estudiantil durante la época franquista, supuso el despertar de un sector de la sociedad que alumbró el nacimiento de un foco de protestas y revueltas contra el franquismo. En adelante se convertiría en uno de los ejes de continuo reclamo para poder decidir y participar en cómo debía ser su propia educación.

Otro momento clave que marcó la agenda social y política en España fueron los sucesos surgidos del mayo francés en 1968. En esta coyuntura se empezó a construir lo que sería una cooperación más amplia entre diferentes sectores educativos, de tal manera que las protestas estudiantiles obtuvieron apoyos públicos de catedráticos relevantes como Enrique Tierno Galván1, Agustín García Calvo y José Luis López Aranguren, expulsados de sus cátedras mientras otros profesores universitarios eran inhabilitados. En 1969, la reacción continuó con el estado de excepción entre el 24 de enero y el 25 de marzo; se inició el desmantelamiento de sindicatos estudiantiles y fueron encarcelados 20 profesores (MESA, 1972).

Las diferentes revueltas y la situación sociopolítica llevaron a que aquel Gobierno se viera obligado a dar pasos en la mejora, al menos formal, en participación juvenil. El Registro de Asociaciones de Estudiantes2 fue de los primeros y únicos que se crearon durante esta época. El paso precursor de este colectivo significaba algo importante para toda la sociedad española: más adelante, durante la restauración democrática, sería uno de los principios del actual movimiento asociativo en España (MARÍN, 2007).

Las acciones gubernamentales de ese período entre los que destacan varios cierres —como el de cuatro facultades de la Universidad de Valladolid en febrero de 1975, por “alteraciones académicas” de casi 8.000 estudiantes—, más que el inicio o final de la lucha colectiva y colaborativa fueron un ataque a la autonomía universitaria y al pensamiento libre que empezaron a tener contestación interna firme. La reacción estudiantil recorrió pronto las universidades de toda España, destacando entre otras la huelga estudiantil de cuatro meses en la Universidad de Zaragoza: surgida en 1979 como respuesta al intento de callar a un grupo de estudiantes de Filosofía y Letras que pretendían reformar su plan de estudios (LOMBA y RÚJULA, 2016), tendría la adhesión del profesorado y de los becarios que reclamaban una estructura y unos derechos acordes con sus intereses.

2. La lucha del movimiento estudiantil por blindar derechos

Uno de los puntos clave de la reclamación, aún vigente, del alumnado para tener pleno acceso a la educación es perfectamente visible ya en las movilizaciones de 1976 y 1979 contra el numerus clausus. Pero los altercados de 1986 también tendrían como eje central del movimiento estudiantil la lucha para evitar diferentes barreras en el sistema educativo español.

En 1979, tras varios años debatiendo sobre la necesidad de limitar las plazas en las facultades de España, se puso encima de la mesa de manera unilateral la limitación de acceso a la Facultad de Medicina (MUÑOZ VITORIA, 1993). Fue el inicio de una serie de barreras que posteriormente configurarían nuestro sistema educativo. Nuevamente el alumnado respondió con movilizaciones de diferente índole para evitar que se impusieran. No era una cuestión puntual, sino que el movimiento estudiantil en su conjunto era consciente de la utilización de la educación superior de nuestro país de modo ajeno a los intereses del alumnado.

En el año 1976 se había dado el primer caso de “selectividad” con la opinión en contra de prácticamente toda la comunidad educativa. La implantación de la “selectividad” como prueba de acceso a todas las universidades también daría lugar a una de las mayores movilizaciones del movimiento estudiantil en 1986. En esta ocasión, se inició, además, una mayor relación, y una lucha conjunta, entre el alumnado universitario y el de enseñanza media. Este segundo tomó el protagonismo en estas movilizaciones, constituyó el grueso de las mismas en los diferentes episodios —algunos muy mediáticos— y fue parte principal en las negociaciones con el gobierno socialista (CILLEROS y BETANCOR, 2014).

Las reclamaciones de ese momento tenían como eje la oposición a la implantación de pruebas de acceso a la universidad, consideradas como una de las mayores barreras para acceder al sistema universitario. Marcando el inicio de otro modelo de estudios, pronto entraron en debate tanto los precios públicos de las universidades como el sistema de becas. Finalmente, aquel conflicto se acabó cediendo el movimiento estudiantil en la implantación de las pruebas de acceso pero ampliando de manera más que significativa las becas. Era un paso importante en la universalización de la universidad (MUÑOZ y HERRERA, 1988).

2.1. La educación como carrera de obstáculos

Seguir el recorrido histórico del movimiento estudiantil permite ver paralelismos y concomitancias con otros movimientos vecinales o sindicales reivindicativos, y cómo, también en estas últimas décadas, se ha ido construyendo en el sistema educativo una carrera de obstáculos. Ese trasfondo faculta para analizar mejor la percepción que los estudiantes tenemos del cumplimiento que haya tenido el art. 27.

En 1990 se convocaron nuevas manifestaciones conjuntas de enseñanzas medias y universitarias contra la LOGSE. El principal foco de la protesta fue la defensa de la gratuidad de la enseñanza, que debía ir acompañada de una oferta de plazas capaz de cubrir las necesidades de la enseñanza pública. En este punto hubo diferentes percepciones sobre si se logró una victoria o no, pues aunque se amplió el derecho a la educación obligatoria hasta los 16 años, la forma de hacerlo significó, para muchos, un aumento de las subvenciones o conciertos a centros privados, por no existir suficientes recursos en la red pública para dar respuesta a las necesidades del momento (VARELA, 2007).

Una década más tarde, las reformas de la LOU fueron el siguiente momento destacable. Las modificaciones que se proponían en la reforma universitaria del año 2001 tenían como base un sistema de evaluación de centros y el establecimiento de una nueva selectividad que logró unir, de manera masiva, a estudiantes y al resto de la comunidad educativa. Le siguió en el año 2002 la promulgación de la LOCE, que suponía una reforma total de la enseñanza de 0 a 18 años y pretendía introducir exámenes en distintos itinerarios a fin de obtener diferentes títulos, las llamadas reválidas. Este proyecto logró poner a varios cientos de miles de personas en las calles pidiendo que no se aplicaran estos extremos, hasta el punto de que, con la llegada de un nuevo gobierno, se paralizó la aplicación de esta ley.

La idea obsesiva de ese momento —contraria a una democratización del sistema educativo— revitalizaba las reválidas que, para conseguir un título, habían tenido vigencia en la legislación anterior a 1970. De nuevo se atacaba directamente el proceso pedagógico y solo suponía poner trabas al alumnado, excusa que, en la consideración del colectivo estudiantil, seguiría suscitando numerosas veces un rechazo prácticamente unánime.

A finales de la primera década del año 2000, los obstáculos a los estudiantes volvieron con ocasión de la aplicación del Plan Bolonia en el ámbito universitario. Bajo la excusa de un cambio pedagógico, se introdujeron cambios estructurales en ese nivel educativo (FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, 2014) y en los itinerarios de acceso. Dejaba, además, en la incertidumbre al alumnado, introduciendo requisitos para ciertos grados según la elección de itinerario en el bachillerato. En ese momento, la opinión estudiantil se dividió. Un sector estuvo totalmente en contra y otros solamente en contra de su aplicación, pues consideraban que el espíritu de Bolonia era correcto pero que, por cuestión de fondos e interpretación de las universidades, suponía un retroceso en derechos y en garantías de acceso a la universidad (ROSIQUE, 2011).

Con todo, uno de los mayores ataques a los derechos del alumnado en la etapa democrática se produjo con la aprobación de la LOMCE3. Esta contrarreforma ha eliminado la participación efectiva de la comunidad educativa a través de los Consejos Escolares de Centro, ha introducido las reválidas e itinerarios que encorsetan aún más al alumnado y buscan una más temprana selección del mismo. También blindó la educación segregada por sexos en los colegios concertados, metió dentro del currículum evaluable la Religión, y alejó de nuevo la posibilidad de tener un sistema educativo laico y marcado por la igualdad de oportunidades y la coeducación (CILLEROS y BETANCOR, 2014). La aplicación de la LOMCE por parte de un Gobierno con mayoría absoluta sirvió para unir a la comunidad educativa y salir numerosas veces a las calles, a la par que consiguió apoyos de parte de todo el arco parlamentario —salvo el partido gubernamental— para pedir la derogación de esta ley.

Durante la aplicación de la LOMCE, desde 2013, el alumnado quedó sometido a una constante incertidumbre, al no existir presupuesto suficiente para aplicarla —en un contexto de crecidos recortes a las prestaciones sociales y al propio sistema educativo—, ni un calendario apropiado para ello, además de ser una ley poco respetuosa con las competencias de las comunidades autónomas. Para el alumnado, uno de los momentos de mayor confrontación fue, en los años 2016 y 2017, el nuevo intento de aplicar reválidas no solo al bachillerato, sino también a la ESO. Los estudiantes consideramos que estábamos ante un ataque total a todo el sistema educativo, no valorándose el trabajo continuo de enseñanza-aprendizaje entre alumnado y profesorado y, junto al intento de que existieran pruebas de acceso propias de cada universidad, significaba una total elitización de la educación superior.

En 2016, durante el mes de octubre, hubo manifestaciones y huelgas en toda España contra la aplicación de la LOMCE. Junto con la presión de un nuevo arco parlamentario, se logró una paralización de las reválidas y un sistema de acceso a la Universidad menos coercitivo4.

3. La incertidumbre como marca de agua del alumnado

Algo sin duda muy latente en el movimiento estudiantil es la eterna incertidumbre (BÁRCENA, 1993) en que el alumnado se ha visto envuelto con tantas reformas y contrarreformas. El sistema educativo español es constantemente inestable, no solo a causa de las continuas reformas educativas, sino por la alternante e incluso contraria aplicación e interpretación que ha supuesto la sucesiva legislación generada en aplicación del art. 27.

El leitmotiv dominante en los puntos de inflexión de las revueltas estudiantiles de los últimos 70 años es que continuamente nos hemos visto envueltos en posibles cambios en la estructura del sistema o ante cambios que, manteniendo las redes de distribución del alumnado entre pública y privada, introducían ciertas modificaciones que no permitían una planificación efectiva de nuestro paso por el sistema educativo. Es decir, que hemos podido observar cómo se barajaba continuamente la posibilidad de pruebas al final de diversas etapas, posibles exámenes de acceso y cambio de requisitos para acceder a un estadio diferente. De modo que el alumnado se ha encontrado constantemente ante la duda y la incertidumbre de que a su paso por una etapa educativa no exista algún cambio relevante, provisionalidad a que han de sumarse las que implican los cambios curriculares, estrategias didácticas cambiantes del profesorado, publicación tardía del contenido de los exámenes y nuevas pruebas que no permiten al alumnado el estudio correcto y tranquilo.

Sin lugar a duda esta eventualidad tan provisoria ha dado lugar a que, como estudiantes, sigamos reivindicando la necesidad de que exista una estabilidad en el sistema educativo que nos permita una orientación y una planificación realmente efectiva. Sin entrar en la dificultad del acceso a la Universidad ni en su valor, el hecho de que, después de 2010, hayamos pasado por tres formas diferentes de pruebas de acceso —con contenidos publicados algún curso con menos de 6 meses de antelación— evidencia claramente este obstáculo. Y si a eso unimos la inestabilidad política, que puede conducir a la no aplicación y derogación de una determinada ley o la posibilidad de otra nueva, cualquier interpretación y aplicación ejecutiva resulta inestable y solo genera incertidumbre.

A esta parte, que afecta más directamente a la estructura propiamente escolar, han de sumársele las remodelaciones del sistema universitario. Envueltos de lleno en la aplicación del llamado Plan Bolonia, después de los decretos de Wert antes de abandonar Educación en 2015, todavía no sabemos si nuestro sistema cambiará radicalmente, de una estructura de 4 años de grado y especialización posterior con un máster de un año, o si cambiaremos a modelos de 3 años de grado más 2 de máster. Este cambio altera totalmente la planificación de su vida a que tiene derecho el alumnado. Modifica radicalmente la duración de los estudios universitarios, las posibilidades de los mismos por razones económicas y, por supuesto, la perspectiva de acceso a estudiar en el extranjero, ya que el modelo 3+2 dificulta el acceso a muchos más estudiantes. Eso sí, potencia su discriminación, en la medida en que favorece a las universidades privadas.

3.1. El acceso con obstáculos y sin libertad

Nos inquieta mucho que no se esté produciendo un acceso realmente garantizado de todos a la educación, de modo que el Estado no esté cumpliendo adecuadamente con el derecho a la educación que reconoce el art. 27 CE. Es evidente, por otra parte, que, dados los obstáculos e incertidumbre producidos, nuestro sistema, aparte de privilegiar a una parte de los estudiantes, está dotado de una secuencia de trabas que dificultan el avance entre los diferentes niveles de estudios, tanto verticalmente como horizontalmente.

Las barreras horizontales vienen de que para un estudiante es casi imposible poder cambiar de itinerarios en la etapa escolar, o de un tipo de estudios a otro dentro de la enseñanza superior, de manera tranquila y fácil. En parte, por la distancia entre Universidad y Formación Profesional, pero también por los requisitos particulares de cada género de estudios. Es una verdadera proeza poder cambiar entre los grados universitarios sin que signifique tener que hacer pruebas de acceso ni perder la certificación de conocimientos ya adquiridos. No debiera sorprender, por tanto, que vengamos exigiendo un mayor apoyo de orientación académica y profesional. Cualquier cambio puede ser traumático y debieran producirse los menores casos posibles. Pero también debe mejorarse la información, pues es muy difícil disponer de información fidedigna sobre cambios entre Universidad y Formación Profesional o, también, entre estudios diversos dentro de estas áreas.

Las barreras verticales son más visibles en el salto entre la enseñanza obligatoria y las enseñanzas superiores. Obedecen sobre todo a razones económicas. Los precios, incluso en la Universidad pública, han obligado a que muchas familias no puedan pagar los costes de la Universidad o de la Formación Profesional superior. Han aumentado los casos en que han de elegir qué gastos pueden afrontar y, también, qué hija o hijo podrá cursar educación superior. Este problema se había intentado solventar con el sistema de becas, cuyo inicio más sólido había empezado a raíz de las revueltas estudiantiles de 1986 (MUÑOZ y HERRERA, 1988) y, posteriormente, con las mejoras del Gobierno de Rodríguez Zapatero permitiendo que cualquier persona que cumpliera los requisitos pudiera acceder a una beca para poder cursar estudios universitarios, pero los recortes que ha traído la crisis han vuelto a evidenciar que no se cumple el derecho de todos al acceso a la educación cuando no hay forma de hacer frente a estos costes ocultos (SAVE THE CHILDREN, 2015). Tampoco cuando no se alcanzan a cubrir los costes de segundas o terceras matrículas. Habrá que reconocer que las circunstancias del alumnado obedecen a situaciones socioeconómicas diferentes: no todos se pueden permitir dedicación exclusiva al estudio, y sus circunstancias familiares y de diversa índole son muy distintas. Existe una diferencia notable entre quienes tienen todos los factores a favor para aprobar y quienes no; es decir, que según se analice puede ser injusto que quienes por factores socioeconómicos no puedan aprobar hayan de abandonar el sistema educativo.

A las barreras que supone esta falta de orientación consistente y fiable o la continua inestabilidad del sistema, ha de sumarse la inconsistencia de ciertos tópicos vigentes en la cultura ambiental. Las consideraciones de prestigio y demostración social han creado el patrón de que la Universidad es mejor que la Formación Profesional, cuando realmente son caminos diferentes con objetivos distintos. Por su parte, la dependencia familiar también es relevante: depender económicamente de los padres juega un papel determinante incluso aunque se tenga beca. Para obtenerla se tiene en cuenta la situación económica familiar y no la del individuo. En estos casos, la barrera la constituyen terceros, quienes con su influjo suelen arrastrar al fracaso en el proyecto de estudios o a grados diversos de frustración, al no poder elegir la enseñanza deseada (MICHAVILA y MERHI, 2013)

En todo caso, la barrera más que simbólica que sigue presente en el sistema escolar es la de las reválidas y la selectividad que la LOMCE ha restituido a cómo eran antes de la LGE de 1970. Es contrario al valor del trabajo del profesorado y al de la supuesta calidad de lo estudiado, que el alumnado tenga que examinarse continuamente de materias ya dadas y evaluadas. La desconfianza que muestra denigra el trabajo continuo y lleva al alumnado más crítico o más descontento con su situación de aprendizaje a plantearse intermitentemente su continuidad en los estudios. Por otra parte, las pruebas de acceso a la universidad elitizan de tal modo este nivel de estudios que, en vez de garantizar que cualquier ciudadano pueda acceder a un saber reflexivo, solo suponen trabas a un conocimiento de esta índole. Quienes no tengan problemas en cubrir costes ocultos —como clases particulares o refuerzos— tienen ventaja sobre los demás. La comunidad educativa y la sociedad misma pierden la visión real si no atienden este problema que en numerosas ocasiones hemos denunciado desde el movimiento estudiantil, especialmente en las movilizaciones de 1986, 2002 y 2016. Al tratar de solucionar la falta de recursos públicos con menos profesorado y menos alumnos a los que se ponen trabas, se olvida que la verdadera solución es la contraria: tener recursos suficientes para que se dé prioridad a la educación y a la expansión del saber.

3.2. La Formación Profesional y el paternalismo

Al hablar del sistema educativo y sus problemas suele ser habitual olvidarse de la Formación Profesional, primer modo de hacerla poco visible y desprestigiarla. Pocas veces escuchamos grandes reivindicaciones sobre ella: no se pone el foco de atención en saber cómo está su implantación y desarrollo. (GONZÁLEZ, CUETO y MATO, 2004).

El primer efecto es que también produce desatención y malestar en el alumnado, especialmente cuando se contrapone Universidad y Formación Profesional. Tener que justificar continuamente por qué se elige una u otra enseñanza crea problemas para elegir libremente, y la constante comparación entre ambas impide disfrutar del aprendizaje de la etapa elegida, incluso desde antes de empezar a cursarla. El efecto inmediato es que, al no existir las mismas facilidades ni una apuesta política seria por este tipo de enseñanza, es casi imposible desplazarse a otra ciudad u otra comunidad autónoma para poder cursar los estudios deseados. Apenas existen ayudas públicas para poder cubrir los costes que genera el desplazamiento, lo que conduce a que, en la práctica, la oferta real existente en cuanto a estudios públicos de formación profesional es pequeña y, con frecuencia, mal dotada. Es más cara que la formación académica por más que, en este momento, esté resultando atractiva como negocio para la formación a la carta que desean las empresas.

Por otro lado, el análisis de la participación del alumnado en los centros de FP es difícil. Esta cultura democrática es prácticamente inexistente más allá de los Consejos Escolares de Formación Profesional de cada comunidad autónoma. En los institutos o donde se cursen estos estudios, existe desconocimiento y muchas veces trabas o prohibiciones para la participación efectiva de la comunidad educativa, sobre todo del alumnado. La historia interna de estos centros, en comparación permanente con la de los institutos, juega un papel relevante en este sentido. Y las especificaciones legislativas también juegan su papel diferenciador: siempre más del lado de la empleabilidad que de la educación, han favorecido hábitos, resistencias y rutinas normativas más complicadas que en otros ámbitos de enseñanza favorables a la participación en proyectos educativos integrales.

Al final, una gran parte de estas cuestiones —incluido el propio concepto de FP como algo aislado y menos prestigioso que el resto del sistema educativo— remite a la consideración social que se tiene de esta modalidad educativa en España. El alumnado y su posible participación en la dinámica de estos centros educativos se ven afectados de manera sistemática por esa valoración prejuiciada. Al ser habitual pensar que quien cursa estos estudios es porque “no sirve para estudiar”, ni se pone en valor ese tipo de conocimientos y habilidades que proporcionan, ni tampoco se considera que estén en situación de igualdad quienes deciden estudiarlos. Que sea una parte del sistema educativo —con otro tipo de formación—, que tengan una finalidad socioeconómica diferente de los estudios universitarios o que incluso puedan ser más necesarios y mejor remunerados que muchos de estos, no despierta excesivo atractivo. Sin duda, es una forma de discriminación mental subyacente, que obliga a pensar en qué debemos avanzar como sociedad: un análisis real de qué lugar tenga en nuestro sistema educativo la Formación Profesional ayudaría mucho a mejorarla. Lo cual no impide que debamos descartar la actualmente Formación Profesional Básica. A nuestro modo de ver, tal como está en la LOMCE, no es más que un apaño barato para mejorar ciertos índices de eficiencia del sistema educativo. Se sabe qué quieren de ella estos legisladores, pero no quienes quieren ir a ella, cuando es un espacio residual del sistema a donde se conduce en muchas ocasiones a quienes más dificultades tienen. Entendemos que quienes tanto pregonan una determinada “libertad de elección de centro” no debieran olvidar que hay otra previa: la libertad de elección de qué queremos estudiar. Y también debieran contribuir a que los alumnos con buenas notas se sientan obligados a ir a la Universidad, relegando la FP para los de malas notas. No tiene sentido alguno y menos en nombre de la “libertad de enseñanza”.

Tampoco vale desde el punto de mira del mercado laboral y los índices de éxito de cada una, a pesar de que los propios empresarios no sepan utilizar con frecuencia esa diferencia ni actuar en consecuencia. Ejemplo palpable de lo que está sucediendo, por encima de tanto prejuicio establecido, es que, en este momento, quienes cursan la Formación Profesional de grado superior suelen ser mayores de edad —frecuentemente de vuelta del sistema universitario— con preocupaciones inmediatas por acceder al mercado laboral u otras muy distintas de las de otros jóvenes de instituto; comparten con ellos espacios y normas del día a día, pero sus necesidades son totalmente diferentes. Por eso, como movimiento estudiantil preocupado por un desarrollo pleno y adecuado de nuestros derechos educativos, pensamos que esa normativa y la organización correspondiente de estos centros donde se imparte FP superior deberían asemejarse más a la de la Universidad, apta para compartir espacios y saberes con profesionales en ejercicio.

3.3. La enseñanza artística: la gran olvidada

El análisis del cumplimiento del art. 27 CE desde la perspectiva de los derechos del alumnado obliga a que prestemos atención a un desequilibrio existente entre estos y los enfoques que tienen las enseñanzas artísticas, un ámbito que, a nuestro entender, pese al aparente prestigio de la productividad que genera, sigue anclado en pautas impropias de la etapa democrática.

Para empezar, ni el sistema universitario ni el de Formación Profesional son adecuados para estas enseñanzas artísticas. Un ejemplo perfecto lo proporcionan las enseñanzas musicales. Durante demasiados años ha gravitado sobre nosotros la inseguridad jurídica sobre si los títulos expedidos por los conservatorios musicales correspondían a la enseñanza universitaria o a la formación profesional, correspondiendo finalmente a esta segunda. No se nos escapan, de todos modos, las dificultades que conlleva que no se hayan enmarcado dentro del sistema universitario, cuando tienen este grado en el marco de cualificaciones europeas, lo que en la práctica se traduce en trato desigual a la hora de acceder a trabajos u oposiciones. Tampoco deja de tener incidencia, por ejemplo, en prejuicios e inercias de carácter patriarcal, denunciadas con alguna frecuencia por profesoras que han analizado la discriminación de género existente, tanto en los currículos de estas áreas —también el ejemplo de los estudios de Música es sintomático— como en las secuencias profesionales, donde la invisibilidad de las mujeres compositoras, intérpretes y gestoras domina ampliamente su desarrollo posterior.

En cuanto a la participación del alumnado, hay más mecanismos pero un gran desconocimiento por parte de los centros. Continuamente hay problemas para reclamar derechos inherentes al alumnado, que se vulneran no tanto por mala fe cuanto por desconocimiento.

Y también en este ámbito hay un grave problema de percepción social y política. Con gran frecuencia los estudiantes de estas áreas artísticas les dedican más horas que a la enseñanza obligatoria, con la que suelen compaginar normalmente tiempo y dedicación. No obstante, son percibidas y tratadas como estudios menores o con menos reconocimiento. Esto muestra que la sociedad falla y el sistema educativo también, al no impedir estas descompensaciones ni facilitar fórmulas que permitan el desarrollo de un sistema que integre y reconozca con mayor facilidad este esfuerzo. El resultado es que muy pocos estudiantes deciden especializarse en estudios musicales o artísticos desde edad temprana, relegándolos muchos de ellos para más tarde, con el consiguiente empobrecimiento de la sociedad.

4. La participación tutorizada

Una continua queja del alumnado respecto al cumplimiento del precepto constitucional tiene que ver con la participación efectiva de todos los sectores afectados en la gestión de los centros de enseñanza sostenidos con fondos públicos. La última ley a que hemos llegado en estos años, la LOMCE, ha reducido sensiblemente ese derecho reconocido en el art. 27: la comunidad educativa debe participar y gestionar —eso es lo que dice la Constitución—, no meramente a ser consultada.

Entendemos, como movimiento estudiantil, que falta una cultura de participación activa (CASTRO, EZQUERRA y ARGOS, 2016). Por eso venimos reclamando desde diferentes espacios y desde hace décadas, que debe incluirse dentro de la enseñanza obligatoria —de manera directa y transversal— el conocimiento de los derechos que tienen las personas, los procedimientos para participar que permite nuestro marco jurídico, y cómo podemos exigir que se cumplan. (CONSEJO DE LA JUVENTUD DE ESPAÑA, 2011). Es penoso por tal motivo que, a diferencia de lo que sucede en los países de nuestro entorno, haya sido motivo de controversia la asignatura Educación para la Ciudadanía, hasta llegar a suprimirla.

El asunto sin duda involucra al conjunto de la sociedad y, más particularmente, a los partidos políticos. Solo desde los poderes públicos puede garantizarse una participación efectiva, plena y libre, pero no puede decirse que actualmente se garantice. No existe una regulación de asociaciones de menores de edad, tal como reclaman las organizaciones juveniles de España a través del CJE cuando piden que “garanticen los derechos de asociación de las personas menores de 18 años” (Idem, 2017). Es obligado aquí recordar el art. 15 de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, que reconoce “los derechos del niño a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar reuniones pacíficas”, teniendo en cuenta que la Convención “entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad”; también es obligado recordar que España ha firmado y ratificado este convenio, estando por tanto incorporado al ordenamiento jurídico español. Pero ni se cumplen plenamente estos derechos ni se les reconoce preeminencia sobre los derechos de los padres, cuestión muy relevante, por ejemplo, para la decisión de estos en cuanto a inculcar idearios concretos, especialmente de carácter religioso, que deben tener siempre en cuenta la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión de niños y adolescentes (art. 14.1 de la citada Convención).

Cumplir plenamente el derecho de asociación y el reconocimiento real por parte de la sociedad a que los estudiantes puedan y deban participar plenamente, sin minusvaloración paternalista, no como mera concesión graciosa, será garantizar que somos parte de la soberanía popular —y que, como tales, nos reconoce nuestro ordenamiento jurídico— empezando por la mejor interpretación que admite el propio art. 27 CE para los asuntos más estrictamente relacionados con la enseñanza obligatoria universal, y el art. 485 para los más amplios del ámbito juvenil en general.

Que no estemos satisfechos del grado de cumplimiento de nuestros derechos no quiere decir que no seamos conscientes de los avances habidos en estos cuarenta años en el ámbito de la participación. En este sentido, son especialmente mencionables los Consejos Escolares en los diferentes ámbitos territoriales y el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (CEUNE).

El funcionamiento de los Consejos escolares ha alcanzado un desarrollo diferente en cada centro educativo desde que, en 1985, se regularon en la LODE. Sin embargo, nos llama la atención que no hayan sido prácticamente exigibles en los centros concertados, en los que la existencia de un supuesto “ideario” de centro lo abarcaría todo. Y también hemos de decir que, en los institutos, la participación es bastante baja, muchas veces por falta de interés del alumnado, lo que parece indicar que no se ha tenido mucha preocupación por despertar ese interés democrático: formar al estudiante en su importancia y de qué forma podría participar. Nuestra experiencia como organizaciones estudiantiles hace que debamos insistir en que hay una correlación directa entre enseñar a participar y niveles de participación. Vemos en nuestro día a día que, cuando realizamos talleres o creamos cultura de participación en un lugar, la participación es elevada y que quienes están dentro de Consejos escolares o participan de manera indirecta en ellos participan también de manera activa en otros espacios. Es evidente que, con la contrarreforma promovida por la LOMCE, hace apenas cuatro años, la participación efectiva ha quedado relegada a un segundo plano. Es significativo, por otra parte, que en los Consejos escolares de centro, el representante del ámbito municipal de cada localidad —que ejerce en él una tutorización importante— es elegido discrecionalmente, mientras que los otros sectores de la comunidad educativa tienen alguna forma de elección representativa, aunque, en lo que respecta al alumnado, a veces se haga simplemente por sorteo.

En el ámbito regional, entre unos u otros Consejos autonómicos existe también una gran variedad, pero tal vez es donde mejor blindada está y donde existe una participación más efectiva. A pesar de la diversidad de regulación y funcionamiento de unas a otras, en general el alumnado ejerce esa participación, aunque normalmente se vea limitada en cuanto a la dirección de estos órganos, salvo en el Consejo de la Juventud de Canarias que permite al alumnado, de manera bastante amplia y casi única en el Estado, ser elegido. Criticamos, sin embargo, la falta de espacios de encuentro entre las organizaciones estudiantiles, que facilitaría la coordinación y mejoraría la participación, aunque se cubra parcialmente desde los Consejos de la Juventud que, en diversas comunidades, tienen presencia en los Consejos Escolares.

En cuanto al Consejo Escolar del Estado, la facilidad de participación ha sido bastante cíclica dependiendo del momento. Las trabas al alumnado por parte de la dirección casi siempre han sido algo genérico, afectando no solo a este colectivo. Es, no obstante, en el funcionamiento de la Comisión Permanente —en que se delega la mayoría de decisiones— donde se ha avanzado más en cuanto a que recibamos un trato de igualdad, sin trabas a la hora de participar.

Otra cosa es el Consejo Universitario del Estado, con cuyo funcionamiento hemos de ser muy críticos. Es todo un ejemplo de tutorización minorizadora y de mal hacer por parte del Gobierno. Este órgano, creado en el Estatuto del Estudiante Universitario en 2010 para garantizar los derechos del alumnado, tuvo al principio un funcionamiento correcto. Sirvió de instrumento para que los Máximos Órganos de Representación Estudiantil (MORES) se pudieran reunir, coordinarse a escala estatal y canalizar la voz del alumnado universitario. Tenía un funcionamiento similar al del Consejo Escolar del Estado. Pero con el cambio de Gobierno en 2011 —y por tanto de la dirección del CEUNE—, ni siquiera han existido prácticamente reuniones de este organismo, las trabas han sido continuas y se ha despreciado su sentido. Este es uno de los motivos por los que no se cumple claramente en la práctica el art. 27.7, ya que, como explica el preámbulo del Estatuto del Estudiante Universitario, este Consejo y su reglamentación están para desarrollar la Constitución, pero dada la falta de voluntad política para cumplir el derecho a la participación plena, este derecho queda convertido en papel mojado (CLIMENT, MICHAVILA y RIPOLLÉS, 2014).

5. La desigualdad de género en el acceso a la educación

El cumplimiento o no del acceso universal a la educación —que en principio garantiza expresamente el art. 27— tiene una de sus piedras de toque en el análisis que, durante el tiempo posterior a diciembre de 1978, han tenido —y siguen teniendo— las desigualdades por razón de género (ACKER, 2000).

Partimos de que, históricamente, las mujeres han tenido menos prioridad que los hombres para estudiar dentro de una familia, no solo por la limitación de recursos, sino también a causa de prejuicios sociales. El problema es que sigue siendo fácilmente demostrable que, ante las dificultades económicas, toca a las mujeres dejar los estudios o no acceder a ellos. El hecho es que, a pesar de que hoy exista una universalización casi total del acceso a la educación, las diferentes barreras y costes ocultos que, como ya se aludió, jalonan de continuo los estudios, añadidos a los recortes que desde 2011 han sobrevenido a la red educativa pública, hacen que las mujeres sean, como antaño, las primeras en acusar esos inconvenientes. Todos esos muros les afectan a ellas en primer lugar, de modo que tienen menos oportunidades de acceso real a la educación. Es sobre ellas sobre quienes han gravitado, por tanto, los costes educativos que han tenido que asumir las familias, entre otras razones por la subida de tasas sufrida en los últimos seis años. Y a esa especie de copago obligatorio para cuantos quieran estudiar en la Universidad pública, se añaden los residuos de otros factores tradicionales, todavía existentes que a veces son tanto o más determinantes. No podemos olvidar que, dentro de nuestra sociedad, las mujeres siguen teniendo una mayor carga en cuanto a la gestión de la economía doméstica y el cuidado de familiares enfermos o dependientes; una carga que, como obligación moral específica, suele inculcárseles desde niñas. Este conjunto culturalmente simbólico, sumado al de posibles carencias económicas, todavía supone para muchas chicas en este momento grandes dificultades para estudiar y para la libre elección de estudios (MARTÍNEZ GARCÍA, 2007, pág. 300). Se añade a ello la base discriminatoria común que el sistema educativo mantiene —para ellas y para ellos— al no existir suficientes recursos destinados a impedir la desigualdad de acceso, pero a ellas la diferencia de género les añade un plus de desigualdad y de inequidad de trato por parte de los poderes públicos. Los datos que el propio Ministerio conoce bien acerca de la igualdad en las universidades en relación con las áreas temáticas que suelen elegir las mujeres, son sobradamente expresivos6.

Vienen luego en las trayectorias laborales las brechas salariales y sociales conocidas e, incluso, violencias lamentables. Las mujeres siguen teniendo actualmente dificultades mayores que los hombres para acceder a puestos de poder y decisión, y esto repercute a su vez sobre el sistema educativo, tanto en la dirección de los órganos de participación como, por ejemplo, en la perspectiva en que son redactados los contenidos curriculares. En cuanto a la participación, son notorios los escasos mecanismos existentes para incentivar la participación, situación que agudiza las barreras a las mujeres en este ámbito hasta el punto de que es difícil encontrarlas presidiendo los Consejos Escolares. Algo sucede cuando, pese a que son más exitosas en las distintas fases de evaluaciones y calificaciones escolares, sigue existiendo, año tras año, en los niveles superiores de la docencia, un número menor de mujeres que acceden a cátedras universitarias o a la investigación en general, factor este que condiciona a su vez las decisiones de las mujeres a la hora de escoger una carrera u otra, al no existir suficientes modelos sociales de referencia en ámbitos distintos de los tradicionales. En cuanto al desarrollo de los contenidos curriculares, la invisibilidad de las mujeres es casi total. Podemos calificar de vergüenza que en muchas áreas de conocimiento —Historia, Literatura, Filosofía, Arte, Música o Ciencia— el alumnado pasa por el análisis de épocas enteras sin ver siquiera el nombre de una sola mujer, cuando, pese a las dificultades misóginas, han existido mujeres igual o más importantes que muchos de los hombres que aparecen en los libros de texto. Es decir, que los currículos académicos han normalizado la invisibilización femenina, lo que revierte a la sociedad en empobrecimiento cultural, prolongación de violencias micro o macromachistas y en que el alumnado no reciba una educación plena, que le permita desarrollarse en armonía con la diversidad real de los humanos.

Llamamos especialmente la atención sobre una cantidad de sesgos que, en un momento determinado de toma de decisiones relevantes, hacen que se tuerzan, tanto a la hora de decidir qué estudiar como en las trayectorias profesionales, aptitudes y cualidades que muchas chicas han mostrado previamente a su paso por las etapas escolares. Para el enriquecimiento de la sociedad que queremos es importante tener en cuenta los condicionantes de estas decisiones. Es alarmante, por ejemplo, que, frente a creencias muy extendidas, no se aproveche que las mujeres tengan en edad temprana mayor entusiasmo que los hombres por estudiar matemáticas y que —tal vez por razón del supuesto prestigio social que tengan tales creencias sociales— a los 15 años muestren un cambio radical7, con el resultado posterior de que haya tan solo un 25% de mujeres inscritas en ingenierías8. Las causas son conocidas por diversos estudios, pero una de las consecuencias —ligada al derecho universal de la educación que garantiza el art. 27— es que existe una limitación práctica del mismo en la medida en que no se remueve el sesgo y las inducciones que condicionan —mucho más a las mujeres que a los hombres— su libertad de elección de estudios dentro del sistema educativo existente, lo que a su vez polariza gran parte de las profesiones a que dedicarán su vida.

Antes de finalizar este apartado, quisiera destacar claramente que, sin desarrollar políticas coeducacionales que traten en serio las desigualdades de género existentes en la sociedad procurando erradicarlas del sistema educativo, es imposible que se pueda cumplir el enunciado del art. 27 CE, ya que será diferente para hombres que para mujeres. En este sentido, para el movimiento estudiantil en que me muevo es irrenunciable que desaparezca la LOMCE. No solo por la legalización que supone para la segregación educativa en muchos colegios concertados, sino también por los muchos sesgos que en cuanto a organización de los centros, competencias profesionales de los profesores y, sobre todo, por los currículos que impone, impiden proyectos educativos que puedan desarrollar ampliamente el potencial de la enseñanza en un país democrático.

6. El derecho a una enseñanza libre y al pensamiento libre

La cuestión del tratamiento de género, los contenidos de la enseñanza o la falta de preocupación por nuestra participación, son otros tantos síntomas de que nuestro actual sistema educativo no garantiza, de manera generalizada, que se fomente el pensamiento libre desde una enseñanza libre. Es decir, que el currículum existente —después de 40 años constitucionales— no ha logrado garantizar el objetivo educativo de que exista un alumnado libre, capaz de analizar con perspectiva crítica cualquier mensaje escrito o hablado que quieran comunicarle. Nuestro sistema actual, además de dar por válidos y condicionantes los idearios de muchos centros privados y concertados, tiene un variopinto currículo en que intervienen el Estado, las comunidades autonómas, los proyectos de los centros y, cada vez en escala menor, los profesores. Lo de menos son las variedades curriculares, pese a existir diferencias abrumadoras, sino los marcos conceptuales y pedagógicos con que se enseña. Es muy frecuente la enseñanza sesgada y el adoctrinamiento prejuiciado, basados en creencias y en la postergación u ocultamiento del conocimiento científico. La libertad de cátedra como tal no existe en muchas ocasiones, sino la ocurrencia o, incluso, la imposición doctrinal: el precedente de lo acontecido con la ILE en la postguerra (JIMÉNEZ-LANDI, 1996) sigue vivo en la experiencia de muchos estudiantes actuales. No se cultiva tampoco la buena profesionalidad docente, considerada una rémora en gran medida por costosa. Ahora, se fía buena parte de este trabajo a las nuevas tecnologías, pero el resultado final es una falta de formación adecuada del alumnado por motivos claramente políticos o ideológicos.

En este aspecto, la presencia de la Religión en el currículum y, además, en la propiedad de muchos colegios particulares, interfiere de lleno en este asunto. En primer lugar, porque da pie a confusiones interesadas. No se ha de confundir la garantía de que padres y madres tengan derecho a educar a sus hijos en sus valores y creencias, con el derecho del alumnado a elegir sin condicionantes; es decir, que, como previene la Convención sobre los Derechos del Niño anteriormente citada, los derechos de los padres no pueden vulnerar lo más básico de la persona aunque sea menor: su forma de pensar y decidir en general de qué valores quiere nutrir su existencia. Esto no quiere decir que no hayan de existir mecanismos para la enseñanza de valores religiosos y, sobre todo, de su relevancia cultural, pues no podemos olvidar la importancia sociológica e histórica que tienen. La presencia en el currículum de estos aspectos históricos y culturales es importante, pero también lo es a estas alturas que el Estado, para ser de verdad aconfesional y no discriminante, debe separar de manera clara el adoctrinamiento religioso de la enseñanza académica.

Otro aspecto importante a recordar es el de la importancia curricular, en la enseñanza general obligatoria, de las Humanidades (CIORAN, 2005). Conocemos la utilización mediática que Aguirre trató de dar a estos contenidos en el año 1997. Por eso nos extraña más que se hayan visto peligrar tanto con las últimas reformas de la LOMCE9. En esta ley, desde su preámbulo y más claramente en su articulado, la educación está más dirigida a las necesidades del mercado y de la empleabilidad que a lo imprescindible de una formación abierta a todas las disciplinas en la que áreas de conocimiento como Historia, Arte o Filosofía son básicas para formar a ciudadanos con pensamiento crítico y creativo. El hecho de que el alumnado pueda pasar por el sistema escolar viendo la dictadura franquista o la II Guerra Mundial como algo anecdótico, o sin poder explicar las raíces y la forma en que se establecieron nuestras fronteras y la división territorial de la Península, además de un fracaso del sistema educativo lo es de toda la sociedad. En esta sentido, el práctico abandono de la Filosofía en el currículo vigente cabe ser entendido como disposición intencionada para que no entendamos las diferentes perspectivas del conocimiento para tratar de encontrar respuesta a las preguntas importantes de los seres humanos, a las dudas con que toda persona consciente ha de pelear en el transcurso de su existencia e, incluso, al compromiso ético con los demás. Somos muchos los estudiantes que pensamos que lo que han querido es que no dispongamos de las herramientas para mejorar el pensamiento crítico, tanto a título individual como grupal, y que la sociedad sea más conformista y manipulable.

Desde nuestro punto de vista, todo esto quiere decir que el desarrollo actual que tiene en la práctica el art. 27 CE no es acorde con lo que dice reconocer como derechos fundamentales de los ciudadanos en este terreno de la educación, ya que, con independencia de lo que muchos profesores y maestros logren con sus escasos medios, no está garantizada una educación plena y libre o, si se quiere, lo que algunos consideramos que debe ser necesario en una educación completa e integral. En este sentido, queremos recordar que, como destinatarios de esta educación que somos, consideramos un fracaso que nuestro sistema educativo haya avanzado tan poco en los últimos 200 años.

Antes del siglo XIX, el sistema era estrictamente elitista. Controlado por la Iglesia, su finalidad era formar a los pensadores del momento, principalmente clérigos, y a quienes gestionarían la mayoría de los bienes y del capital simbólico y material existente. Era una formación muy específica, casi exclusiva de algunos hombres, en que los estudiantes no tenían prácticamente poder de decisión sobre qué aprender ni para qué. Todas las disciplinas estaban enfocadas a que la élite de la sociedad ejerciera un control prácticamente dogmático sobre el saber en cuanto valor y base de su poder. Cuando en 1857 la “Ley Moyano” estableció el sistema general que más permanencia ha tenido en la educación española, reconoció la preeminencia de la Iglesia católica en la vigilancia de lo que incluso en el nivel universitario se enseñara y que, en la pobre generalización de la enseñanza primaria que promovió, diera primordial presencia a la “doctrina cristiana”.

La revolución industrial —tardía en su generalización como sistema productivo en nuestro país—, con sus fuertes cambios en el comercio y en la urbanización también trajo cambios en el sistema educativo. Las necesidades del mercado y la producción exigieron formar en masa trabajadores alfabetizados, lo que vendrá urgido por la ampliación del voto universal masculino en 1890. Que empezaran a ocuparse de ello con mayor consistencia fue para niños, adolescentes y jóvenes un cambio sustancial, ya que el sistema abandonó en parte el carácter privilegiado que tenía y se abrió a una perspectiva interclasista. Esa universalización, como derecho, mantuvo sin embargo entre nosotros, cierta lentitud en su aplicación. Baste decir —como el lector habrá leído en otros capítulos de este libro— que, frente a las pretensiones generalizadoras de la II República, una gran mayoría de españoles apenas tuvieron acceso a la enseñanza primaria en las escuelas, que la ampliación de la escolaridad obligatoria hasta los 14 años no se realizó hasta 1964 (tímidamente) y con mayor vigor desde 1970, pero que su extensión efectiva —siempre en detrimento de las mujeres, y más en zonas menos desarrolladas del país— no se consiguió hasta 1989. Al año siguiente, la LOGSE la extendió legalmente hasta los 16.

El gran problema pendiente —y urgente— después de tan lento (y controvertido) proceso de escolarización es qué deben saber hacer los maestros y profesores desde la escuela infantil hasta los 16-18 años en que el alumnado está en las aulas. En torno a un 30% de estudiantes no logra el éxito básico y son otros muchos también los que deciden abandonar los estudios antes del tiempo que, en la UE, se ve como relevante. Es decir, que la presunta democratización del saber, incluido lo que sea relevante aprender en este momento, no está garantizada en un sistema con tanto “fracaso”, mientras sí tienen grandes posibilidades sus derivaciones más próximas. Independientemente de las que puedan tener que ver con itinerarios de empleo, fructificarán con facilidad las que pueden marcar trayectorias de vida no deseables: conductas autodestructivas, disrupción social y exclusión, maneras todas de mayor empobrecimiento y desmoralización del entramado social.

Por lo dicho hasta aquí está claro que, en medio de las limitaciones de lo logrado en estos años, nos preocupa especialmente que sean objeto de debate todavía aspectos especialmente vinculados con el saber y las actitudes cívicas porque los que toda la ciudadanía deben compartir no están bien garantizados. Y en este punto, sigue siendo una de las mayores reivindicaciones de la juventud estudiantil que todos nos formemos no solo como potenciales trabajadores, sino también como ciudadanos y ciudadanas conscientes de nuestros derechos y responsabilidades dentro y fuera del trabajo. Para nosotros es fundamental que, en vez de perder el tiempo y las energías en cuestiones muy secundarias —causantes sin embargo de alternancias que desestabilizan el sistema—, fuéramos capaces de trabajar por que el sistema educativo fuera estable e inclusivo, capaz de aprovechar el potencial de toda persona que quiera estudiar y aprender.

Firmemente creemos que es solo desde esta perspectiva que cabe hablar de “calidad educativa”. O todo el sistema responde o tener guetos de calidad y excelencia es falsedad propagandística. Lo que actualmente estamos viviendo como “emprendimiento” o “excelencia” —con apoyo explícito de la LOMCE— es definición sesgada, pura continuidad de un pasado en que la democracia educativa no era aspiración política. Solo le atribuyen ese significado elitista y diferenciador determinados grupos empeñados en el sostenimiento de sus privilegios. Por otra parte, es contradictorio que esta ley última pretenda una “mejora” para todos, si además de no destinarle recursos, los recorta precisamente a quienes más los necesitan. La “mejora” en que nosotros pensamos pasa por una Escuela Infantil posible y deseable para todos, un profesorado mejor preparado para atender nuestras necesidades actuales y no un mero ordenanza al servicio de quien le mande a distancia, unas ratios por aula adecuadas para una enseñanza atenta a las diversidades y un propósito atento al desarrollo completo de las personas más que a unos resultados en una competición de prestigio con terceros países. Desde nuestro punto de vista, la calidad no es algo formal y muy dependiente de caros recursos tecnológicos —en que prima más la fidelización comercial de algunas multinacionales que el rendimiento que se les pueda sacar— o de las altas calificaciones de unos pocos. Nos interesa, sobre todo, el servicio de transformación que conlleve en cuanto al saber, al saber hacer y al convivir con la naturaleza y con los demás, lo que implica una organización interna de las aulas de los centros más abierta y acogedora. Sacar buenos resultados en los informes bienales PISA entendemos que puede ser una clara trampa al solitario, tanto para el diagnóstico del sistema como para todo el proceso educativo (WILLIAMSON, 1977); somos conscientes del engaño total a que condujo la reforma educativa de George W. Bush bajo el lema No Child Left Behind, consistente al final en una peor calidad educativa y un aumento de la desigualdad cívica.

7. Las personas como eje de la sociedad

Es verdad que somos casi la última generación que ha experimentado el sistema educativo escolar que, supuestamente, se ha desarrollado a partir de la redacción del art. 27 CE. Tal vez tengamos menos experiencia en nuestro haber de la que tienen otros, pero la que tenemos es especialmente relevante: somos los que estamos sintiendo en directo los incumplimientos y sesgos que su aplicación última está teniendo, a sabiendas además de que limitarán muchas de nuestras aspiraciones legítimas. Al ritmo que van los cambios actuales, muy probablemente tengamos situaciones de vida, en lo laboral y en lo social, mucho más duras que las de nuestros padres y nuestros abuelos incluso. Tenemos algún derecho a reclamar que, al menos, nuestra educación nos permita ser más libres y conscientes —y no ovejitas tiernas— en el futuro inquietante que en este presente se está gestando.

Tenemos claro que la educación debe ser uno de los pilares fundamentales de nuestro modelo de Estado. Para nosotros es la piedra angular sobre la que se desarrollarán otras muchas dinámicas de nuestra sociedad; en consecuencia, el alumnado, como uno de los protagonistas del sistema educativo, debe estar en el centro de la política educativa y del desarrollo democratizador del mismo. De poco sirve que el profesorado o la propia estructura del sistema confieran a este su parte más estable. De nada vale esa estabilidad —frente a la constante provisionalidad de cada cohorte de estudiantes en su paso por él— si no se pone el acento en que tanto el sistema como el profesorado han de estas enfocados hacia el desarrollo del alumnado. Sobre este y sus circunstancias concretas —contando que para muchos es la única posibilidad de encontrar sentido a su vida en sociedad—, se deberá ir tejiendo el sistema y no al revés. Es el único modo de que nuestro paso por el sistema educativo, y la eficacia con que se realice, pueda entenderse como democráticamente eficiente: habrán contribuido a que el saber y el buen hacer rindan sus frutos en la vida laboral, en la convivencia social y en el respeto y cuidado de la Naturaleza, comportamientos éticos todos propios de ciudadanos responsables, copartícipes en las tareas y obligaciones de todos, que primen sobre las formas competitivas y sus alardes desalentadores, que no se paran ante la corrupción, la extorsión o la violencia.

8. Mirar a todos los ciudadanos

Para concluir, quiero recordar que aunque somos muy jóvenes, sabemos que somos herederos de muchos otros que nos han precedido —desde mucho antes del art. 27— en la misma tarea de luchar por sus derechos. No ha sido ni es únicamente como rebelión o desobediencia a formas explícitas o implícitas de paternalismo patriarcal, sino para reclamar lo que en justicia es nuestro: el derecho a una enseñanza en equidad y sin discriminaciones en todos sus componentes, organizativos, curriculares y pedagógicos. La reversión de los recortes habidos en estos años últimos de crisis, junto con la paralización de la LOMCE, significaría de verdad una voluntad de suprimir los sesgos educativos que por situación económica, razones de género, religión o cualquier otra tiene actualmente el sistema. La elección de estudios y las libertades personales y sociales creemos que se verían notablemente beneficiados. Son, en cambio, esos mecanismos de exclusión los que favorecen los desequilibrios más claramente cualitativos que tiene todavía el sistema educativo.

Es evidente que contribuir a la mejora cualitativa del sistema educativo que nuestros padres y abuelos han sido capaces de construir, no tiene más objetivo que el de conseguir que la sociedad del siglo XXI a la que pertenecemos esté a la altura de lo que todos necesitamos. No queremos que se nos siga tutorizando constantemente como si de eternos menores de edad se tratara, ni queremos un sistema educativo estructuralmente clasista, en que según lo que estudies y donde estudies ingresaras ya en un club determinado. Y menos nos apetece que el ser hombre o mujer y el qué estudiar constituyan una carrera de obstáculos sobrepuestos para que el estudio cobre sentido. En nuestra opinión como grupo de edad joven, queda aún mucho camino para que el art. 27 CE vigente sea cumplido lealmente con la mirada puesta en todos los ciudadanos. Entendemos que para ello habrá que dar un gran vuelco a todo el sistema educativo y, por tanto, que el mejor pacto de Estado en educación, capaz de satisfacer las exigencias del conjunto de la sociedad, probablemente necesitaría una nueva redacción de ese artículo, más ajustada al blindaje de las verdaderas necesidades de todos y con la enseñanza pública en el lugar que le corresponde como principal eje vertebrador de la ciudadanía. El mecanismo seguido por la actual Subcomisión del Congreso, y las líneas rojas que a sí misma se ha trazado, tal vez valgan para un pacto político provisional, pero no para la estabilización social que nuestro sistema educativo necesita urgentemente.

1 MORODO, R. “La evolución intelectual y política de Enrique Tierno Galván”. El País. 20.01.1986

2 Decreto 2248/1968 de 20 de septiembre, del Ministerio de Educación y Ciencia (BOE, 23-09-168)

3 Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.

4 ÁLVAREZ, P. “Familias y alumnos, en huelga contra las reválidas educativas”. El País. 26.10.2016.

5 “Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural” (art. 48, CE).

6 Según informe del MEC (2010): http://www.inmujer.gob.es/areasTematicas/estudios/serieEstudios/docs/igualdadUniversidades.pdf

7 Cfr.: TROTMAN, A. (2017).”Why don’t European girls like science or technology?”:

https://news.microsoft.com/europe/features/dont-european-girls-like-science technology/#sm.00001ydkf5prtzf61ugs6d80qtr4j (Leído: enero 2018).

8 España en cifras 2017, INE.

9 ÁLVAREZ, P. “Platón, expulsado de clase”. El País. 5.10.2005.

Durante las casi cuatro décadas transcurridas desde la aprobación de la última Constitución Española, su artículo 27 ha sido interpretado utilizando constantemente un discurso ideológico que ha impregnado buena parte de la normativa educativa desde entonces hasta la actualidad.

A las familias —cuando alguien se refiere a ellas en el fondo lo hace por extensión a toda la sociedad aunque quiera evitarlo—, se nos han ido trasladando mensajes que han desvirtuado en gran medida el alcance de dicho artículo. Si bien siempre se ha dicho que su contenido es en sí mismo un pacto —con posiciones variadas, desde luego—, también es cierto que fue un acuerdo que ha sido reinterpretado desde el mismo momento de su firma, especialmente por una de las partes, al mejor estilo de Álvaro Figueroa y Torres Mendieta —político más conocido como Conde de Romanones—, que afirmó aquello de: “Ustedes hagan la ley, que yo haré el reglamento”.

El discurso ideológico ha dado, de este modo, la interpretación de esta norma, y los tribunales la jurisprudencia cuando la norma era atacada o cuando ésta ponía en riesgo el discurso y todo su desarrollo. Un círculo perfecto que, para que cambie, es muy posible que la única vía para hacerlo ya solo sea mediante una nueva reforma constitucional.

El art. 27 CE tiene diez apartados, en los que se abordan varios temas unidos entre sí. En el análisis de cada uno se trata de mostrar su entidad y en qué medida, a los ojos de muchas familias, se ha tergiversado el cumplimiento democrático del ordenamiento constitucional.

Como se verá, aún tenemos una tarea fundamental pendiente respecto de este artículo constitucional: ser capaces de realizar una interpretación del mismo consensuada por toda la sociedad.

Apartado 1:

“Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza”

La primera afirmación “Todos tienen derecho a la educación”, se orienta claramente a garantizar que nadie quede excluido de ejercer el derecho a la educación, pero la lectura que se ha realizado ha sido reduccionista, cambiando el derecho a la educación por el derecho a la escolarización.

En la mayoría de la legislación educativa aplicada hasta la actualidad, se ha establecido que para cumplir con lo anterior el Estado simplemente debe garantizar una plaza escolar. Es decir, que una vez dada la plaza, el derecho queda garantizado. Ello es falso y totalmente insuficiente como los datos demuestran. Por ejemplo, los de fracaso escolar nos dejan claro que el derecho a la educación del alumnado que engrosa esa lista no ha quedado realmente garantizado por el simple hecho de haberle dado una plaza escolar.

Es más, para quienes afirmamos que es el sistema el que fracasa con el alumnado, las Administraciones educativas realizan dejación de sus funciones cuando se dan por satisfechas con solucionar que existan las plazas y luego manejan las cifras de fracaso escolar como si no tuvieran nada que ver con el cumplimiento del derecho a la educación y fueran una generación espontánea por una mala costumbre del alumnado, que se empeñaría supuestamente en fracasar a pesar de los buenos deseos del gobernante educativo de turno.

De esta confusión deliberada, entre garantizar el derecho a la educación y proveer una plaza escolar, se desprenden muchos de los debates que se reproducen en el mundo educativo de forma asidua. Especialmente estos:

• La ratio de alumnado por aula. Quienes afirman que se puede garantizar de igual forma el derecho a la educación sea cual sea el número de alumnos y alumnas que se encuentran en cada grupo-aula, se basan en la idea errónea de que aquello que rodea al alumnado no puede tener efecto negativo sobre el ejercicio del derecho a la educación, ya que no culparán jamás al sistema por los malos resultados obtenidos sino al propio alumnado.

• El coste de la plaza escolar. Quienes desligan calidad y equidad pueden sostener, sin problemas, que existe un coste medio de plaza escolar con el que comparar todas y que cualquier plaza que necesite un coste mayor es simplemente porque está mal gestionada o sobra. Se trata de generar plazas lo más económicas posible porque con dar las plazas ya está para ellos todo garantizado.

• La tasa de repetición. Quienes defienden la idea de garantizar solo la escolarización pueden, sin hacer la más mínima autocrítica a sus posiciones, afirmar que el derecho a la educación se garantiza ampliando algo la edad de permanencia en las etapas obligatorias del sistema educativo para que se pueda dar dicha repetición porque su deber es solo darles la plaza que lo haga posible, sin asumir que llevar a la repetición y permitirla es, en sí mismo, una renuncia a garantizar plenamente el derecho a la educación.

• La desigualdad de oportunidades. Quienes se basan en garantizar la plaza escolar, obvian deliberadamente que las condiciones iniciales en las que se llega a la misma, así como las circunstancias personales, familiares y sociales del alumnado en las que vive durante todo su recorrido educativo, influyen de forma decisiva en el ejercicio del derecho a la educación. El primer ataque a dicho derecho es, precisamente, dar lo mismo a quienes se encuentran en situaciones diferentes. Es decir, solo con proveer la plaza no es suficiente.

Sobre la segunda parte del apartado “Se reconoce la libertad de enseñanza”, se realiza a nuestro juicio una gran tergiversación interesada.

No es casual que ambas afirmaciones vayan unidas en el mismo apartado y en un único párrafo que las declara unidas. Sin embargo, la tergiversación mencionada se ha centrado en vendernos a las familias que ambas afirmaciones se refieren a dos cosas: dar una plaza, y que ésta se pueda dar con financiación pública tanto en un centro público como en uno privado. Es más, defender la interpretación del derecho a la escolarización como lectura interesada de la primera parte del apartado, antes referida, es imprescindible para que la lectura de la segunda parte, como un derecho a que esta plaza pueda darse en la enseñanza privada, pueda ser compatible.

Y es que, si hablamos del derecho a la educación en su máximo alcance en la segunda parte, la libertad de enseñanza adquiere un significado distinto y más completo, el cual guarda relación directa con eliminar cualquier regreso a los tiempos en los que el derecho a la educación se ejercía en centros educativos donde la enseñanza no era libre y estaba supeditada al adoctrinamiento político y religioso.

Aunque exista un interés muy evidente en ligar en este apartado el derecho a la libertad de enseñanza con la existencia de la enseñanza privada, no es así o no debería serlo, de lo contrario no tendría sentido el apartado sexto de este artículo, donde sí se reconoce expresamente el derecho a la existencia de los centros privados. Sobre ello ya entraremos más adelante en el momento oportuno.

Pero la Constitución Española no es una suma de nuevas ideas que quienes le dieron forma pusieron encima de la mesa como una tormenta de ocurrencias con o sin sentido para ver qué salía de todas ellas. Al contrario, nada de lo incorporado está exento de un anclaje histórico en nuestra sociedad.

Con relación a la libertad de la enseñanza, el artículo 15 de los Estatutos de la Institución Libre de Enseñanza (ILE), en 1876, dejaba sentado que

“La Institución Libre de Enseñanza es completamente ajena a todo espíritu e interés de comunión religiosa, escuela filosófica o partido político; proclamando tan solo el principio de la libertad e inviolabilidad de la ciencia, y de la consiguiente independencia de su indagación y exposición respecto de cualquiera otra autoridad que la de la propia conciencia del profesor, único responsable de sus doctrinas.”1

Si reflexionamos sobre los motivos por los que se pone en marcha la ILE; si analizamos sus ideales y su proyecto educativo; si recordamos el ataque que sufre por quienes fueron los golpistas contra la Segunda República y causantes de la Guerra Civil, que pretendieron borrar todo vestigio de la política educativa basada en el modelo educativo de la ILE; si no olvidamos la depuración que sufrieron muchos docentes que ejercían antes de dicha guerra; si tenemos muy presente la represión y la manipulación del sistema educativo por quienes impusieron ideología y doctrina confesional durante cuarenta años; entonces podemos entender perfectamente las razones reales del mandato constitucional de la libertad de enseñanza. No cabe, honestamente, otra interpretación.

Por otro lado, sin entrar ahora en el debate del alcance que debe tener la libertad de cátedra, es evidente que la Constitución Española une en este apartado primero de su art. 27 el derecho de todos a la educación con la necesaria libertad de enseñanza que impida que la escuela pública sea estatalizada por el Gobierno de cada momento. Sin embargo, hasta la fecha no ha sido posible garantizar el derecho a la educación mediante una escuela pública que no esté supeditada, en mayor o menor medida, a los gobernantes de turno y ello, obviamente, nos ha llevado por un camino de idas y venidas legislativas que a las familias nos llena de preocupaciones y, sobre todo, de momentos de indefiniciones en los que muchas cuestiones quedan en el aire y por las que, en demasiadas ocasiones, resulta afectada siempre una parte importante del alumnado.

Apartado 2:

“La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales”

Tan claro es el enunciado anterior, como complicado se ha mostrado su cumplimiento. Sobre el papel, o sobre el discurso, nadie quiere afirmar que está en desacuerdo con lo anterior; sin embargo, una parte de nuestra sociedad lo está, y mucho, porque busca instruir al alumnado en lugar de educarlo.

La escuela, tal y como la entendemos en la actualidad —escuela prusiana—, inicialmente no se pensó para educar personas libres, críticas con su entorno y orientadas al bien común. Al contrario, se ideó para instruir en las destrezas elementales que se necesitaban para el mundo laboral, obteniendo personas sumisas ante las órdenes que se debían recibir y orientadas a facilitar el provecho individual de quienes contrataban mano de obra.

Desde entonces —y siempre—, no ha cesado la lucha por liberar al ser humano de las ataduras del poder establecido y del sometimiento a las necesidades de los poderes económicos. La escuela es el primer y gran campo de batalla en esta lucha.

Quienes quieren una escuela que instruya para ser “buenos trabajadores” propugnan que esté basada en métodos memorísticos que mantengan entretenido al alumnado en el aprendizaje de contenidos lo más desestructurados y desconectados que sea posible, de manera que no quede tiempo para cuestionar ni razonar sobre lo que se aprende, sino simplemente para aprenderlo de cara a superar exámenes donde se compruebe si se recuerda lo que se seleccionó para ser memorizado. Este modelo educativo, que es el mayoritariamente imperante, se encuentra muy lejos del que realmente defiende y busca la educación integral del alumnado.

Porque no se trata de hacer memorizar que dos más dos son cuatro, se trata de enseñar a razonar que pueden existir infinitos resultados pero que solo uno parece correcto, cuatro, y que si alguien considera que existe otra posibilidad solo tiene que intentar demostrarla mediante el uso de la razón. Esa es la diferencia entre instruir y enseñar.

En todo caso, aunque a quienes potencian dicho modelo no les guste y traten de poner trabas —también una buena parte del profesorado y de las familias—, el contexto social actual, con múltiples fuentes de información y vías de aprendizaje, no asienta el modelo sino que lo cuestiona y en parte contrarresta. Por fortuna, la escuela ya no es el único espacio desde el que acceder al conocimiento y, por ello, aislar y controlar completamente en su interior el proceso de aprendizaje ya no es posible en modo alguno.

Dicho control se intenta mediante medidas muy cuestionables. Medidas que incluso ponen en tela de juicio los principios democráticos de convivencia que se mencionan en este apartado. De hecho, la escuela actual está soportada sobre normas que plantean la convivencia como un estado que se mantiene siempre que dichas normas se acaten sin el menor cuestionamiento. Si se vulneran de algún modo, se aplican medidas punitivas y sancionadoras al que se adjudique la vulneración.

Sin embargo, a convivir se aprende conviviendo y cualquier conflicto debe verse como una herramienta para potenciar el aprendizaje, no como algo a erradicar. Es decir, la educación integral exige que la convivencia se desarrolle colectivamente y que de las dificultades que surjan en su ejercicio aprendan todos los actores. El castigo, la sanción, solo hacen que se rehúya el posible conflicto, con lo que la convivencia se ve distorsionada y el proceso educativo se resiente.

Por tanto, debemos asumir que convivencia y normativa sancionadora no se han comportado como dos caras de la misma moneda, porque en realidad son cuestiones opuestas. Y dicha normativa nos aleja de un verdadero proceso de formación integral de la persona.

Por otra parte, debe llamarse la atención sobre la pugna que se mantiene respecto de la enseñanza de los principios democráticos de convivencia y los derechos y libertades fundamentales. No hace demasiado tiempo esa pugna incluso se ha visualizado entre quienes propugnaban la existencia de una materia específica que lo abordara de forma expresa (en la LOE) y quienes mantienen que hacerlo entra en el terreno privado de las familias (como ha preferido la LOMCE)2. Y esto está muy ligado, en todo caso, con la visión que se tenga sobre quién es el sujeto del derecho a la educación.

Quienes plantean que el derecho a la educación es de la familia, defienden que existen enseñanzas que deben quedar en poder de esta y que la escuela debe tratar solo cuestiones neutras que no cuestionen en modo alguno cualquiera de los posicionamientos que la familia pueda tener.

Quienes defendemos que el derecho a la educación es del menor y no de la familia, que está llamada a garantizar siempre el derecho del menor, propugnamos que la escuela no puede funcionar de forma aislada y que su papel es muy importante a la hora de educar en la diversidad, en contextos plurales donde se debe enseñar al menor que no existe una única forma de pensar, que los postulados que defiende su familia no son los únicos posibles, que debe llegar a su propia reflexión sobre si son acertados o no, y que la construcción del bien colectivo debe estar por encima del bien individual, siendo que, a la vez, ambos deben ser compatibles. Es decir, que la verdad absoluta no existe y que, en todo caso, es la suma de múltiples versiones de un mismo hecho, por lo que debe construir su propia verdad y ponerla en valor al confrontarla con el resto de posibles verdades.

Este último enfoque no puede llevar a otro escenario que no sea el respeto por los demás y por sus derechos. En el mismo, los principios democráticos de convivencia y los derechos y libertades fundamentales son interiorizados por el propio menor mediante el ejercicio de los mismos.

En el fondo se trata de la disyuntiva entre el bien común y el bien individual. Cuando alguien dice que la familia es la única que debe marcar qué se enseña y qué no porque se entra en conflicto con sus posicionamientos ideológicos, entonces prioriza el bien individual y la perpetuación de los prejuicios que ésta pueda tener con los demás y el mundo, además de sostener, aunque no lo explicite así, que todas las familias educan bien a sus vástagos, lo que es falso incluso para quien necesita apoyarse en ello para sostener sus tesis.

Muy al contrario, el bien común exige que la escuela juegue un papel decisivo que corrija las deficiencias que se cometan en la familia en la educación de los menores. Es obvio que no todas lo hacemos bien y que si nuestras enseñanzas son contrarias al bien común, deben ser contrarrestadas por el proceso educativo para que, al final, la sociedad no salga perjudicada por los errores del interno familiar.

No es políticamente correcto decir que se debe corregir a la familia en sus deficiencias, pero debe hacerse. El mejor escenario es trabajar de la mano, pero si no existe la posibilidad de colaboración, la escuela no puede permanecer quieta porque la sociedad no se lo puede permitir. Y, por el contrario, si es la escuela la que no trabaja de forma adecuada, para corregirlo tenemos el control social de la misma y debemos ejercerlo.

Apartado 3:

“Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones”

Estamos ante otra afirmación que tiene, al menos, dos posibles lecturas. Por un lado, la de quienes han ganado la pugna hasta la fecha: que en la escuela se debe adoctrinar mediante la enseñanza de la religión católica para los hijos e hijas de todas aquellas familias que lo deseen. Por otro, la que debe producirse: que el Estado no puede imponer una formación religiosa y moral determinada, por lo que el ejercicio de dicha formación no debe realizarse por el Estado sino por la familia. No deja de ser curioso que, para quienes afirman lo primero, cuando consideran que se ataca su derecho esgriman lo segundo, pero no para sacar el adoctrinamiento de las aulas sino para mantenerlo en las mismas.

Sin embargo, por mucho que se retuerza el mandato constitucional que nos ocupa, no se encontrará en ninguna parte de nuestra Carta Magna la obligación de que la formación mencionada deba realizarse en la escuela y tampoco que deba ser financiada con fondos públicos, a pesar de lo que afirman quienes han conseguido que ello sea así por la vía de unos acuerdos preconstitucionales que, a mi juicio, son inconstitucionales en este momento.

Habría de considerarse, sin más demora, si es la escuela el lugar donde debe darse la formación religiosa y moral que decida la familia por ser la única lectura posible del mandato constitucional, si es posible recibirla de una confesión determinada en la escuela, y si respeta los derechos del menor que se produzca el adoctrinamiento religioso en las aulas.

Respecto de si la escuela es el espacio obligado para que el presunto derecho pueda darse, quienes sostienen esa afirmación se contradicen de forma constante. Lo saben, pero no les preocupa, porque se trata de usar el argumento que mejor les vale en cada momento, sin importar las incoherencias porque el objetivo está por encima de ello. Y se contradicen porque son los mismos que plantean que la familia tiene espacios privados en los que la escuela no puede ni debe entrar, espacios que están ligados directamente con la moral y las creencias que imperen en el interno familiar. En el fondo no están exigiendo un derecho, sino una imposición hacia sus hijos e hijas y el resto de la sociedad. Si solo buscaran adoctrinar sin injerencias a sus hijos e hijas, no exigirían que fuera en la escuela, sino únicamente que se les financiara la misma en los centros religiosos y que la escuela fuera laica para que nadie les inculcara en ella creencias distintas a las que la familia quisiera imponer a los menores que formaran parte de la misma.

Es decir, que no solo debemos rechazar que la escuela sea el espacio obligado para dar una formación religiosa y moral determinada, sino que es incoherente exigirlo así por quienes quieran ejercer en plenitud el derecho constitucional mencionado.

Con relación a si recibirla de una confesión determinada puede hacerse en la escuela, debemos decir no obstante que sí, pero no en la escuela pública sino en la privada. El derecho a la creación de centros docentes, que trataremos más adelante, permite que al igual que la familia puede decidir que la formación religiosa y moral puede querer que sea impartida tanto en su interno familiar como en centros religiosos, también puede elegir que ello se realice en centros docentes privados impregnados de un ideario religioso coincidente con el que quieren. Eso sí, recordaremos de nuevo que el mandato constitucional no habla de que la elección de las familias deba ser financiada con fondos públicos.

La última de las cuestiones anunciadas para ser abordadas en este apartado es si se respetan los derechos del menor cuando el adoctrinamiento religioso se produce en las aulas, es decir, cuando son menores de edad.

Volvamos a recordar para ello que el derecho a la educación es del menor y no de la familia. Bajo esta premisa, dado que recibir esta formación es un derecho y no una obligación, debería ser el menor el que decidiera sobre su vida y, por tanto, el que tomara la decisión, en el momento oportuno, sobre si quiere ser adoctrinado confesionalmente o no.

Y es que el art. 27 CE no es, obviamente, el único de la Carta Magna, debiendo traer a colación ahora el contenido de su artículo 16.1: “Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley”, porque en el mismo queda claro que todos los individuos tienen, entre otras cosas, libertad religiosa.

Y, salvo que alguien quiera negarlo sin base legal para sustentarlo, dentro del concepto individuos se encuentran los menores, por lo que debemos afirmar que estos tienen derecho a ejercer su libertad religiosa y, si la familia decide adoctrinarlos en una determinada confesión religiosa incluso antes de que puedan expresar su propia opinión sobre ello, condiciona irremediablemente el derecho que tienen a tomar sus propias decisiones al respecto y el mismo se puede ver vulnerado. Por ello, en la escuela no debería estar presente dicho adoctrinamiento, al menos nunca en la enseñanza pública, y no debería realizarse este en tanto que el menor no haya expresado libremente su deseo de ejercer de esa manera su libertad religiosa.

A pesar de todo lo anterior, la imposición religiosa en la que vive la escuela nos lleva a las familias a soportar la presencia del adoctrinamiento religioso católico, salvo excepciones, condicionando la enseñanza en todos sus extremos, desde la escolarización hasta el alcance de los contenidos curriculares. Preservar a los menores de un adoctrinamiento indirecto, por la presencia de la religión confesional en las escuelas, es algo casi imposible de evitar, por lo que la simple presencia supone una vulneración del mandato constitucional para la inmensa mayoría del alumnado y, por supuesto, para todo aquel que nunca ha expresado su opinión favorable al respecto.

Además, las claras contradicciones con que se ve obligado el alumnado a convivir, cuando enseñanzas basadas en creencias chocan frontalmente con las derivadas de evidencias científicas, merecerían un análisis profundo y sosegado para tomar decisiones razonadas sobre si ello debe seguir ocurriendo en el interior de los centros educativos.

Apartado 4:

“La enseñanza básica es obligatoria y gratuita”

En nuestro país, actualmente la enseñanza básica se extiende desde los seis a los dieciséis años con carácter general, ocupando lo que se conoce como Primaria y Secundaria Obligatoria.

Es evidente que hemos avanzado mucho en este sentido en las últimas décadas, pero no lo hemos hecho demasiado en el cumplimento estricto de este mandato constitucional. Es cierto que se han declarado formalmente gratuitas las enseñanzas etiquetadas como básicas, pero en la práctica no están totalmente financiadas con fondos públicos aquellas que se realizan en los centros de titularidad pública.

Las familias aún tenemos que afrontar costes obligatorios en las etapas declaradas gratuitas. Por ejemplo y de forma muy principal, por la compra anualmente de materiales que se usan en el proceso de aprendizaje, ya sean estos libros de texto u otros materiales curriculares3. Desde los centros educativos se entregan listados con los libros y los materiales a comprar, siendo conscientes los docentes que los encargan que ello supondrá costes para las familias que en la enseñanza básica nunca deberían existir en la enseñanza pública. Luego, el derecho a la gratuidad se ve seriamente vulnerado.

Cierto es que existen Administraciones públicas que establecen becas y ayudas para su compra, lo que nos lleva a realizar dos afirmaciones. La primera, que la simple existencia de estas becas y ayudas demuestra que la gratuidad no existe y, por tanto, que se vulnera el derecho constitucional mencionado. La segunda, que al ser las mismas parciales sobre el coste total que se obliga a asumir, se produce una dejación de funciones deliberada de las instituciones públicas por no asumir la totalidad de dichos costes en los centros de los que son titulares. Esto explica alguna de nuestras protestas más sonadas4.

Y es que estas becas y ayudas se reciben, en la inmensa mayoría de los casos, en función de la renta que obtenga anualmente la familia —con umbrales de renta establecidos que siempre serán injustos, especialmente en los bordes de cada umbral—, quedando con ello el derecho del menor a la educación condicionado a la situación económica de sus familias, con lo que se constata una nueva vulneración de la Carta Magna en lo que se refiere al contenido de su artículo 14: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.”, ya que en este caso existe una discriminación por sus circunstancias personales ligadas directamente a la situación económica de la familia de la cual forma parte. Discriminación que se evitaría si la gratuidad fuera real y completa. No olvidemos que los menores no tienen rentas propias, por lo que además la discriminación la sufren por una situación sobre la que no tienen posibilidad alguna de actuar.

Por tanto, la existencia de una política de becas y ayudas sirve para camuflar el incumplimiento del mandato de gratuidad y, de paso, para financiar de forma indirecta a la enseñanza privada, ya que las becas no están circunscritas al alumnado matriculado en la enseñanza pública. La mejor política de becas debería ser la que consiga acabar con ellas al garantizar la gratuidad total de la enseñanza pública a quien se matricule en ella, en todas las enseñanzas, incluidas las superiores por supuesto.

Con relación a la obligatoriedad de la enseñanza básica, ya hemos expresado que el Estado se conforma con proveer una plaza escolar para garantizar el derecho a la educación, por lo que debemos reparar en el sentido de analizar si esta plaza existe siempre o no, es decir, si podemos encontrar supuestos en los que la enseñanza obligatoria se vea interrumpida o directamente vulnerada.

Uno de esos supuestos se da con el absentismo presencial, el del alumnado que, estando presente en las aulas, queda invisibilizado al aplicarle un tratamiento que obvia su presencia, renunciando el sistema a su educación, desahuciándolo y vulnerando de forma habitualmente definitiva su derecho a la educación. Está ocupando la plaza, pero es como si no estuviera en ella. Con facilidad se culpabiliza al alumnado de encontrarse en este supuesto, cuando ello ocurre, pero, sin quitarle la parte de responsabilidad que le pueda corresponder, la mayor es del propio sistema educativo que, con independencia de que les aboque deliberadamente o no a ello, les deja en dicha situación y luego simplemente contabiliza su fracaso.

Y también existe el absentismo temporal forzado, que se produce cuando el alumnado sufre una expulsión del centro educativo, expulsión que vulnera su derecho a la educación porque lo interrumpe y que se justifica con el argumento de ser consecuencia de decisiones disciplinarias que tratan, en teoría, de reconducir el comportamiento inadecuado del alumnado. En realidad, la expulsión es una renuncia del centro educativo a encauzar adecuadamente el conflicto que ha surgido, adoptando medidas punitivas que no educan y que solo consiguen el alejamiento temporal del conflicto y, a menudo, su empeoramiento. La enseñanza es obligatoria pero el centro educativo, con la complicidad de la Administración educativa mediante la generación de la normativa que lo permite, quebranta de esta forma dicha obligatoriedad, en ocasiones por períodos tan largos y reiterados que, sin ningún género de dudas, el derecho a la educación del menor queda completamente vulnerado al conducirlo a situaciones personales irreversibles.

En otro orden de cosas, debemos regresar a la parte inicial de la afirmación y reflexionar sobre lo que entendemos por enseñanza básica, si es correcto o debe modificarse la lectura actual.

La escolarización obligatoria hasta los dieciséis años es una conquista reciente y sobre ella hay diversas posiciones. Por un lado, hay quien afirma que no deberíamos haber elevado la obligatoriedad hasta esa edad porque existe una parte del alumnado que no quiere estar en las aulas hasta esa edad. En realidad, no es así. Solo es una excusa de quienes buscan desandar el camino de la extensión del derecho a la educación o que no quieren ejercer su tarea docente con adolescentes, salvo que se ajusten como un guante a su forma de enseñar. Su mala praxis les lleva a defender que es el alumnado el que debe ajustarse a cada docente que le toca en suerte y no al revés, ser el docente el que se amolda al alumnado que tiene en el aula, que es como debe ser. En todo caso, para una buena parte de estas personas la disyuntiva no existe, defienden ambas posiciones. Piensan que el acceso a una educación secundaria debe ser restringido y que la primaria debería volver al modelo EGB, finalizando a los catorce años. Para dichas personas, las reválidas son una herramienta selectiva a recuperar.

Por otra parte, en la más mayoritaria en este momento se encuentran quienes apoyan el modelo actual, con una secundaria obligatoria que finaliza a los dieciséis años. Muchas de estas personas también opinan que una parte del alumnado no debe permanecer en las aulas ordinarias y mediante diferentes procedimientos, entre los que también pueden encajar las reválidas, apuestan por medidas segregadoras que saquen a ese alumnado del camino que les permite avanzar en sus estudios por la vía ordinaria. El resto, se debate entre su deseo de sacar adelante a todo su alumnado y la práctica diaria de un modelo que dificulta que ello sea posible.

Un grupo cada vez más numeroso pide que la escolarización se extienda hasta los dieciocho años. Quienes desean un proceso educativo selectivo, atacan esta posibilidad intentando que se vea como algo imposible que generará muchos perjuicios educativos, al mantener dos años más en las aulas a ese alumnado que, según su visión, no quiere o no merece seguir en ellas.

Pero debemos reparar en dos cuestiones ligadas con lo anterior. La primera, que no es cierto que el alumnado no quiera estar en las aulas, pase lo que pase en ellas. Esa posición es tan falsa como la afirmación de que exista alumnado que no quiera aprender nada. Lo que sí es cierto es que nuestros hijos e hijas no quieren sucumbir en las aulas ante un modelo educativo que desmotiva la ilusión por aprender y mata la creatividad. El problema es el modelo, no el alumnado. Y eso lo sabemos la inmensa mayoría de la sociedad, pero no se cambia porque cuesta un esfuerzo que solo una minoría está dispuesta a realizar. También es un problema de inversión económica, pero esa parte, aunque se diga habitualmente lo contrario, es la más fácil de solucionar.

La segunda reflexión viene dada por lo que entendemos básico en la sociedad actual, hablando en términos educativos por supuesto. La extensión de la obligatoriedad hasta los catorce años se hizo porque la sociedad parecía necesitarlo, por muchas y diversas razones, entre las que se incluyen de forma muy principal las de tipo laboral. Al extender luego ésta a los dieciséis años, el análisis fue muy parecido. Y ahora, para saber si estamos en el límite correcto o debemos ampliarlo, la forma de analizar este asunto no necesita ser muy distinta.

Son muchas las razones por las que puede demostrarse que una persona que termine sus estudios a los dieciséis años y no continúe ampliándolos, incluso aunque haya terminado la secundaria obligatoria de forma brillante, no tiene ningún futuro laboral estable y bien remunerado a la vista. Es casi seguro que engrosará las listas del paro de forma regular y que solo saldrá de ellas esporádicamente para ocupar puestos de trabajo temporal y mal remunerado. Es tan seguro que se considera un abandono educativo temprano no continuar estudios más allá de los obligatorios, utilizando un indicador que toma como referencia lo que sucede con las personas entre dieciocho y veinticuatro años. Cierto es que los indicadores internacionales se establecen de manera que puedan ser válidos para todos los países a los que se les aplican los mismos, pero en este caso demuestra que ya existen países que llegan hasta los diecisiete y dieciocho años, luego no es una idea que haya sido ni mucho menos descartada en el panorama internacional.

La cuestión es si en nuestro país el umbral de los dieciséis años está bien fijado o no. La Constitución Española no establece una edad determinada ligada a la escolarización obligatoria, por lo que nada impide extenderla o reducirla en cualquier momento mediante los cambios legislativos oportunos. Pero, al ser una posición compartida que el alumnado mayor de dieciocho años que no tiene o cursa estudios superiores abandonó la educación de forma prematura, es obvio que hacerlo incluso antes debe ser evitado a toda costa.

Por ello, si asumimos que la educación no debería ser abandonada hasta, por lo menos, haber alcanzado la mayoría de edad, extender la escolarización de toda la sociedad hasta los dieciocho años ya no es un debate que mantener, es una obligación social que llevar a cabo y tan importante como cambiar el modelo educativo para que el alumnado no esté deseando abandonar unas aulas que le llevan a pensar que está perdiendo el tiempo si permanece en ellas, porque de poco servirá ni al alumnado ni al sistema educativo si esto se quedara en un simple aumento de la edad de permanencia en las aulas mientras se mantiene un modelo educativo que les invita a abandonarlas.

Así que, quienes defendemos una escuela pública que garantice el derecho a la educación a lo largo de toda la vida y el éxito personal y social de los menores en la sociedad actual y futura, en el que su inserción laboral es una necesidad pero no la única que existe, debemos conseguir que la escuela pública garantice una plaza escolar y una enseñanza de calidad para que todo el alumnado complete sus estudios, al menos, hasta los dieciocho años, porque ya no podemos quedarnos solo en la barrera de los dieciséis, ni en seguir viendo cómo los incumplimientos del art. 27 CE mantienen un modelo que no respeta el derecho a la educación de los menores, ya sea ahora hasta los dieciséis o en un futuro cercano hasta los dieciocho años.

Apartado 5:

“Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”

El derecho a la educación debe ser garantizado por los poderes públicos, tal y como se desprende de este mandato constitucional, en el que quedan claramente establecidas tres cuestiones: que la enseñanza debe estar sujeta a una programación general realizada por los poderes públicos, que en la realización de dicha programación deben participar de forma efectiva todos los sectores afectados, y que los poderes públicos deben crear los centros docentes que hagan posible garantizar dicho derecho.

Sobre la programación general de la enseñanza que se ha realizado durante las últimas casi cuatro décadas, la diferente legislación que ha ido viendo la luz durante este tiempo siempre ha tenido una interpretación sujeta a claros y oscuros en función de quién, cómo y dónde se haya aplicado. Con la misma normativa básica estatal se ha desarrollado legislación de manera muy dispar. En casi ningún aspecto que hayan desarrollado las comunidades autónomas, aprovechando sus competencias, se puede encontrar una legislación coincidente a todas ellas. Pero, obviamente, por muy deficiente que pueda llegar a ser la programación realizada, siempre se realiza alguna incluso desde la inacción, porque “dejar de hacer” también es una forma de actuar.

Lo que sí es una tónica general, más o menos agresiva contra el mandato constitucional —pero siempre lejos de su cumplimiento real—, es lo concerniente a la participación efectiva de todos los sectores afectados. Si bien es cierto que la participación formal se cumple, aunque siempre bajo mínimos, debe repararse en que el mandato constitucional habla de participación efectiva, no testimonial.

Para dar cumplimiento a dicho mandato, entre otras actuaciones, pero de forma destacada, debemos reparar en la creación del Consejo Escolar del Estado y de los diferentes Consejos Escolares autonómicos. En ellos se integran los distintos sectores mediante las organizaciones más representativas en cada uno de ellos. No obstante, siendo imprescindible que existan, lo realmente crucial es si la función que desarrollan permite la participación efectiva de sus componentes o no. Desde su puesta en marcha hasta la fecha, desde todos los sectores se afirma que las expectativas sobre el papel que estos Consejos podían llegar a jugar se han visto seriamente mermadas, lo que no quita para que en ocasiones se alcancen acuerdos de gran importancia5.

Estos Consejos son órganos consultivos no vinculantes, que se han centrado en tener una actividad principalmente ligada a dictaminar la normativa que los diferentes gobiernos de turno han ido emitiendo. Siendo órganos con una pluralidad interna deseable, que no siempre existe, parecería lógico que fueran atendidos sus acuerdos tomados por consenso o de forma muy mayoritaria, y llevados a legislación o tenidos realmente en cuenta para emitir la que se somete a dictamen. Sin embargo, solo se hace caso en los dictámenes de las observaciones que coinciden con el posicionamiento del legislador, más algunas cuestiones de carácter menor para corregir erratas del texto y mejorar la redacción.

Esta forma de actuar denota una falta evidente de cultura democrática, dado que quienes acceden al Gobierno para ser los representantes del pueblo se olvidan siempre de que su poder es solo una delegación de dicho pueblo y que la democracia no es un simple ejercicio de voto cada cuatro años en el que se da carta blanca al que consiga formar dicho Gobierno, sino que quienes se hallan en esa posición están obligados a llevar a norma las demandas de la sociedad que los ha elegido. Si ello fuera así, órganos colegiados como el Consejo Escolar del Estado y los Consejos Escolares autonómicos tendrían una importancia capital en la generación de normativa educativa. Es evidente que no ocurre y que nuestra democracia es tan imperfecta como poco eficaz la participación que, en teoría, garantiza y mandata la Constitución Española.

Por otra parte, en cuanto a la creación de centros docentes, es obvio que este apartado de nuestra Carta Magna obliga a las Administraciones públicas a generar, sostener y potenciar una red pública de centros docentes, como vía para garantizar el derecho a la educación de toda la ciudadanía, ya que no puede garantizarse de otra manera, aunque no falte quien sostenga lo contrario cuando defiende la existencia de la escuela privada concertada.

Es evidente que la discusión se termina cuando pensamos en los pueblos más pequeños y aislados, donde la iniciativa privada no dirige sus miradas porque sabe de la ruina segura de cualquier aventura empresarial en dichos lugares. En ellos, solo la escuela pública puede garantizar el derecho a la educación porque es la única que carece de otro interés que no sea precisamente garantizarlo. Donde el negocio es posible, la escuela privada se hace presente, aunque en muchos casos reclame la aportación de fondos públicos para asegurarse los beneficios empresariales, pero sobre esto volveremos más adelante.

La necesidad de una red pública que garantice una plaza escolar a todo aquel que la necesite ha sido puesta en tela de juicio de forma constante, y lo sigue siendo. Cierto es que la Constitución Española mandata su existencia en este apartado, pero también es igualmente cierto que la praxis consistente en financiar públicamente una buena parte de la escuela privada basándose en el supuesto derecho a elegir centro docente, la perjudican siempre mucho, especialmente en determinadas comunidades autónomas cuyos gobiernos se han empleado con tesón en potenciar a la privada concertada con el objetivo de que ocupe poco a poco el espacio que le corresponde a la pública. En nuestro país no existe un control transparente de los grupos de presión política —lobbies—, pero están muy presentes en la educación. Es más, algunos de ellos nunca han dejado de llevar borradores de nuevas normas a los despachos de los gobernantes, aunque oficialmente lo nieguen.

En todo caso, en la actualidad vivimos un constante cierre de aulas y centros públicos para forzar el trasvase de alumnado desde la escuela pública a la privada concertada, llevando al encarecimiento de la red pública debido a su mala gestión por parte de los responsables políticos que así actúan.

Un centro de línea tres —es decir, de tres aulas por curso— llevado a línea uno —que solo tiene una por curso— multiplica por tres el coste de la plaza escolar en muchos de sus parámetros: salarios del equipo directivo; costes de mantenimiento del centro; climatización y calefacción; inspección del centro; etc. Luego, esos datos se confrontan injustamente con los de una escuela privada concertada que, además de no verse en dicha situación sino en la contraria, elimina todos los costes asociados a la atención del alumnado con mayores dificultades educativas —ya que no lo escolariza o no lo hace en la proporción que le correspondería—, y cobra cuotas a las familias que son permitidas por las Administraciones educativas.

Es una lucha desigual que coloca a la escuela pública en el lado débil de la cuerda, cuando sus gestores, los responsables políticos de turno, no solo deberían colocarla en lado fuerte sino que, además, deberían tirar con fuerza de dicha cuerda.

La mejor política educativa para garantizar realmente el derecho a la educación debe pasar por la extensión y potenciación de la red pública hasta hacer innecesaria la red privada. No se trata de combatir a la escuela privada, sino de actuar de manera que la ciudadanía solo piense en la red pública como opción educativa para sus hijos e hijas, aunque tenga a su disposición la oferta privada, por supuesto, sin que ésta reciba fondos públicos.

Y para quienes defienden que eso pone en serio peligro la libertad de los ciudadanos, debemos afirmar que es justamente lo contrario. La escuela pública es aquella que puede y debe construirse diariamente entre todos y para todos, mientras que la privada lo es por unos pocos y está orientada solo para quienes la puedan pagar de sus bolsillos. Por eso, los países que han puesto entre sus objetivos educativos la cohesión y vertebración de sus sociedades, no han dudado en potenciar una red pública que llegue a todos los integrantes de dichas sociedades, con independencia de su origen social y de su situación personal, haciendo que esto y la realidad económica de la familia de cada alumno y alumna sea irrelevante, de forma que convivan todos y se eduquen en una verdadera igualdad. Es decir, han eliminado las burbujas artificiales que en nuestro país se han construido con tanto tesón. Y les va mejor, sin duda.

Apartado 6:

“Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales”

Quienes apostamos por la escuela pública podemos convivir perfectamente con este derecho constitucional que garantiza la posible existencia de centros docentes privados y lo que ello conlleva. Y podemos hacerlo porque defender una escuela pública que no pueda ser estatalizada, es compatible con la existencia de una escuela privada que complemente a la pública.

Que exista la posibilidad de crear centros privados lleva aparejado que la ciudadanía pueda renunciar a escolarizar a sus hijos e hijas en la escuela pública para poder llevarlos a la privada. De no existir esa posibilidad, es decir, si la escolarización en la escuela pública fuera algo obligatorio para toda la ciudadanía, la existencia de los centros docentes privados no sería posible, al menos no para que tuvieran actividad en las enseñanzas oficiales que dan acceso a las titulaciones.

Pero este derecho es la base sobre la que se apoyan los defensores de la extensión de la escuela privada concertada, en detrimento de la pública, para afirmar que el mismo no está garantizado en todos aquellos lugares donde la escuela privada concertada no esté presente y que, por ello, las Administraciones públicas deben apoyar la creación de dichos centros mediante todas las fórmulas posibles, de forma destacada con la financiación pública. Dicha afirmación es falsa porque, como se establece, el derecho a crear centros privados es solo una posibilidad que pueden ejercer las personas físicas y jurídicas que así lo estimen oportuno, no una obligación para los poderes públicos en medida alguna.

En todo caso, establecido el derecho a su creación, la Carta Magna lo supedita al respeto a los principios constitucionales, formulación ambigua pero no exenta de posible concreción. Sin entrar ahora en enumerar dichos principios, sí debemos reflexionar sobre si existen, basándose en ellos, límites visibles al derecho que nos ocupa. Para ello nos fijaremos en que en el artículo 14 de la Constitución se afirma que “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.”

En función de lo anterior, cualquier proceso de escolarización que discrimine al posible alumnado por alguno de los motivos que caben en la formulación expresada, debería hacer de facto que el centro educativo viera impedida su actividad. No cabe introducir como elemento discriminatorio la existencia de cuotas para el acceso a dichos centros, ya que al ser estos privados —no sostenidos en modo alguno con fondos públicos—, es obvio que su financiación debe provenir de sus clientes, las familias de su alumnado.

Otro elemento que no genera en principio discriminación es el ideario confesional de dichos centros privados, dado que la elección de acudir a ellos es algo voluntario y, por tanto, basta con no elegirlos para que quien pudiera sentirse discriminado en dicho ambiente no llegue a estarlo. Existe también el derecho a la libertad religiosa y, por ello, junto con el derecho a optar por este tipo de centros, nada puede objetarse a una elección privada de una opción religiosa, salvo por lo ya indicado en un apartado anterior en cuanto a quién tiene el derecho a la educación, si la familia o el menor, y lo que ello implica en determinadas cuestiones.

En la actualidad genera controversia si centros educativos privados que separan por sexos a su alumnado —y su profesorado—, son centros que cumplen con la legalidad vigente que se les exige. El debate se ha centrado, intencionadamente por los defensores de estos centros, en el derecho a la financiación pública de los mismos. Pero el debate real debería ser si pueden o no existir; la financiación pública —si es que se concluyera finalmente que sigan existiendo dichos centros—, es solo una cuestión secundaria a valorar.

Si reparamos en que la sociedad es diversa y, por supuesto, siendo democrática no puede separar a personas de diferente sexo con cualquier excusa, es también inadecuado separarlos en su proceso educativo. Quienes así lo hacen, esgrimen razones pedagógicas varias para defenderlo, pero debemos recordar que la educación debe ser integral por mandato constitucional, sujeta a principios constitucionales como la convivencia democrática y orientada al bien común, que debe ser priorizado siempre sobre cualquier interés personal. Si tenemos todo en cuenta, no es posible afirmar que una educación incompleta, en la que se impide que las personas de diferentes sexos puedan aprender a convivir conjuntamente durante su proceso educativo, sea capaz de garantizar una educación integral de éstas. Argumentan sus defensores que se obtienen éxitos en el plano curricular formal pero, incluso en los casos en los que esto sea cierto, lo formal es solo una parte del proceso educativo y, desde luego, no más importante que lo no formal y lo informal, sino más bien al contrario.

Por tanto, sí es acertado ver la existencia de estos centros privados como una vulneración del mandato constitucional de respeto a los principios constitucionales. Por supuesto, la financiación pública de dicha vulneración es, simplemente, inaceptable.

Existen límites a la creación de centros docentes privados, aunque lo nieguen en ocasiones quienes sacan a pasear demagógicos discursos sobre la libertad cuando tratan de defender sus cuestionables posiciones privadas. Lo contrario nos llevaría a tener que aceptar siempre la existencia de cualquier centro docente privado, incluso aunque su ideario atacara de forma frontal, visible y expresa los principios constitucionales, algo que dichos actores también rechazan, salvo cuando se trata de preservar su propio ideario.

Apartado 7:

“Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la ley establezca”

Este apartado establece la intervención social en el día a día de los centros educativos, lo que sustenta la democracia escolar aunque no la garantiza.

Consecuencia directa de este mandato constitucional son los Consejos Escolares, únicos órganos colegiados de gobierno de lo público con intervención directa de la sociedad civil que nacen directamente de la Carta Magna. Como algunas sentencias judiciales han dejado claro, cuando algunos legisladores han intentado que los Consejos Escolares de los centros educativos dejaran de existir o cuando menos perdieran sus facultades de control y gestión de los centros, si ello llegara a suceder deberían ponerse en marcha otros órganos que asumieran las funciones a estos encomendadas. Es decir, pueden llamarse de otra manera, variar su composición, cambiar sus funciones, pero no pueden dejar de existir unos órganos colegiados en los centros educativos que garanticen la intervención en su control y gestión.

Cuestión distinta es si los Consejos Escolares se han comportado realmente como los espacios que deberían ser para que el mandato constitucional pudiera llevarse plenamente a cabo. En esto, se defiendan o se denuesten, hay cierto consenso: no han servido para lo que se pensaron, salvo honrosas excepciones.

En su interno, con carácter general, la intervención social no ha pasado de ser testimonial, puramente formal y reducida a recibir información sesgada y convenientemente preparada para no decir nada que no se quiera. La excesiva dependencia en ocasiones de los claustros del profesorado y ahora de los equipos directivos y, a través de estos últimos, de las diferentes Administraciones, ha minimizado y supeditado la capacidad de actuación de las familias a la voluntad del profesorado —por ser claramente mayoritaria la presencia de éste en los Consejos—, y ha eliminado la del alumnado en términos reales. Ello no quita para afirmar igualmente que los cambios legislativos (LOMCE) han dejado también muy tocada la capacidad de intervención del profesorado con la nueva pérdida de competencias de los Consejos.

Tres reuniones anuales para informar de “cómo hemos empezado”, “cómo vamos” y “cómo hemos terminado”, a la que añadir alguna extraordinaria para aprobar cualquier aspecto requerido por la Administración de turno, han configurado un espacio casi inoperante que ni controla ni gestiona el centro educativo.

De forma sencilla: el profesorado, incluido el equipo directivo, son los trabajadores públicos que ejercen su función en el centro; la sociedad es la propietaria del centro público, siendo las familias parte de la misma; y el alumnado es el usuario diario del mismo. Pues bien, el centro educativo está gestionado por las directrices de los gobernantes de turno y en gran medida por los trabajadores basándose en sus decisiones personales, muy a menudo unilaterales; los propietarios de los centros no tienen acceso real a su gestión y ven cercenado su derecho a estar completamente informados para realizar el control que deben ejercer; y los usuarios ni tan siquiera son escuchados sobre lo que les sucede en los espacios en los que conviven diariamente. Si existe un fracaso evidente en el sistema educativo, sin duda éste es uno de los que se puede situar en los primeros lugares de la lista.

De hecho, con el paso de los años, la conciencia colectiva ha ido asumiendo que son espacios inútiles en su configuración actual y los diferentes sectores se comportan de acuerdo con ello. Prueba evidente son los procesos electorales para elegir a sus integrantes. El nivel de participación de las familias, obligadas a votar en días y horas incompatibles con la actividad laboral y familiar diaria de la inmensa mayoría, dicho sea de paso, es mucho más bajo de lo cabría esperar si fueran órganos colegiados con funciones reales. El del alumnado sube algo más, como el del profesorado, pero no olvidemos que ambos votan en su lugar de actividad diaria y en horarios en los que están presentes en los centros educativos, algo que favorece su participación en el proceso de votación. Además, el profesorado tiene un aliciente, si cubren todos los puestos a los que tienen derecho por ley, tienen la mayoría del Consejo Escolar garantizada para tomar las decisiones que consideren oportunas sin posible oposición del resto de los sectores que lo imposibilite. Es un aliciente muy atractivo, ciertamente.

Uno de los retos pendientes para avanzar en una democracia escolar real y efectiva, pilar fundamental para conseguir una verdadera sociedad democrática, es dar un giro total a los Consejos Escolares. No se trata de cambiar los equilibrios de poder para quitárselo a los claustros y dárselo a las diferentes Administraciones —lo que está ocurriendo en la actualidad—, ni de traspasar este poder a cualquier otro sector para que lo pueda ejercer de manera unilateral. Se trata de construir espacios democráticos en los que el consenso sea la herramienta diaria y el bien común el objetivo de todos los actores.

Estamos lejos de ese modelo, que supondría un cambio de mentalidad de todas las partes, aunque, si pretendemos madurar, democráticamente hablando, es el horizonte inexorable.

Apartado 8:

“Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes”

Sobre la inspección y la homologación corresponde hablar por separado, dadas las grandes diferencias entre ambas cuestiones.

La función inspectora siempre se ha visto como una incomodidad que soportar por parte de los centros educativos, en especial por los privados concertados, y también por los responsables políticos de turno, que han tratado de ahogarla cada vez más en el terreno de la burocracia. En realidad, ambas cosas están muy unidas.

Por otra parte, está sujeta a un gran desconocimiento de sus capacidades reales. De hecho, muchas personas piensan que quienes ejercen la inspección en los centros están por encima de los directores de estos y pueden obligarles a realizar determinadas actuaciones, algo que no es cierto según se imagina.

La inspección es una herramienta que, en teoría, está pensada para ayudar a los centros educativos a realizar su labor y para detectar las deficiencias y dificultades para que se puedan corregir y superar. Sin embargo, para alejarla de las demás, se ha puesto el énfasis en la detección de las deficiencias, entendiendo por éstas todo tipo de actuaciones que no se hayan sometido a las directrices dadas por los gobernantes de turno.

Para las familias, el recurso de la inspección es un escenario que se usa solo cuando existen problemas en el centro que no han podido solventar con la intervención personal o cuando se considera que no se podrá hacer nada intentando dicha acción directa. En todo caso, se acude a la misma como último recurso, con la idea de que se reconducirá la actitud que se desarrolla en el centro, pero ello no es habitualmente lo que sucede. Con frecuencia, la resolución de la inspección no modifica en gran medida dichas actuaciones, entre otras cosas porque, como hemos dicho, quienes ejercen dichas funciones no son superiores jerárquicos de los directores de los centros educativos.

Por otra parte, los servicios de inspección, cuyos máximos responsables directos normalmente tienen un nivel máximo de subdirección, están bajo la dependencia de los responsables políticos, lo que, junto con las directrices que reciben en los planes de trabajo anual que se aprueban por estos, impide que puedan realizar una inspección de las decisiones políticas que se toman en la gestión de la educación, algo importante para poder evaluar si los planes puestos en marcha por los distintos gobernantes resultan efectivos o no. Para que ello fuera realmente posible, debería existir una independencia jerárquica real de los servicios de inspección.

En cuanto a la Alta Inspección, que es aquella principalmente destinada a comprobar el cumplimiento de la normativa básica por las diferentes comunidades autónomas, su papel ha sido bastante cuestionable. Su escasa dotación de recursos humanos, hecho deliberado que solo busca dificultar sus actuaciones, ha sido acompañada en la mayoría de las ocasiones por directrices políticas de los responsables ministeriales que han oscilado entre la dejación en el control y la persecución de determinadas actuaciones autonómicas contrarias ideológicamente a sus propias posiciones. De nuevo, la independencia jerárquica de este servicio sería fundamental, pero la oposición frontal de las comunidades autónomas a que sus actos sean controlados por el Gobierno del Estado, así como la negativa de éste a perder el control de esta herramienta, hacen que ello sea imposible en la actualidad. Éste es un espacio en el que la deslealtad entre las instituciones se visualiza claramente.

Con relación a la homologación del sistema educativo, varias son las cuestiones a tener en cuenta. Por un lado, interesa reflexionar sobre si tenemos un discurso coherente cuando se aplican las diferentes políticas educativas, acordes con la necesaria coherencia de las mismas para no poner en peligro la homologación cuya existencia está mandatada. Por otro, si dicha homologación es en ocasiones incongruente, por ejemplo cuando reconocemos estudios de otros países, algo que sin duda es necesario hacer. Y, sin que ello termine las posibilidades de análisis, sobre qué deberíamos entender como homologación en el contexto actual.

Con relación a la coherencia de las políticas educativas, a la sociedad se nos lanza habitualmente el discurso de la existencia de diecisiete sistemas educativos, lo cual es falso y cierto a la vez en función de lo que sometamos a reflexión. En todo caso, según ese discurso, serían en realidad al menos diecinueve sistemas porque a los que siempre se contabilizan, uno por cada comunidad autónoma, debemos sumar el que mantiene como propio el Ministerio de Educación en lo que se conoce como “territorio MECD”, que son las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, y también el sistema educativo de los centros educativos en el exterior, que tiene diferencias con el resto.

Pero quienes se quejan de esta disparidad de sistemas siendo responsables educativos, a la vez ponen en marcha planes propios y especializaciones curriculares en los centros educativos de las comunidades autónomas donde gobiernan, lo que nos lleva a constatar su incoherencia, por no utilizar calificativos más duros. Con todo ello, en realidad cada centro educativo es, en sí mismo, un microsistema educativo. La cuestión es si debe ser así o no. Y si recordamos que no hay nada más injusto que dar lo mismo a quienes son diferentes y que la educación debe ser integral y lo más individualizada posible, entonces tendremos que afirmar que no debería preocuparnos que no exista un único sistema educativo rígido e inflexible ante lo que suceda en cada centro educativo.

Porque, y esto es lo más importante en el fondo de este asunto, cuando se reclama un único sistema educativo, lo que en el fondo se está pidiendo es que todo el alumnado sea formado de la misma manera, con los mismos contenidos y con idénticos métodos de evaluación para que se puedan dar los mismos títulos a personas que son muy diferentes y que seguirán siéndolo cuando abandonen sus estudios.

Sin embargo, si consideramos que el proceso educativo debe tener como objetivo prioritario el desarrollo integral de cada persona, de manera que vaya alcanzando determinados niveles de independencia y calidad personal, los cuales le deben ir permitiendo progresivamente asumir funciones individuales y grupales de mayor nivel e importancia, entonces lo que deben homologarse son dichos niveles y no la memorización de conocimientos determinados o la superación de procesos de evaluación concretos.

Es decir, debemos enfocar la homologación del sistema hacia la comprobación de niveles de desarrollo personal y no a la superación de paquetes de conocimientos determinados. Es evidente que nos falta mucho por cambiar porque quienes defienden un único sistema nos mantienen en el modelo de defensa de métodos memorísticos de un currículo arcaico e ineficaz, de manera que, en la actualidad, quien no demuestra haber memorizado todos los conocimientos concretos que se le preguntarán en los exámenes, repetirá y podrá no llegar a titular nunca, incluso en casos donde el nivel de desarrollo personal es el adecuado para enfrentar nuevos y mayores retos educativos.

Lo anterior es muy visible cuando consideramos homologados otros sistemas educativos con el nuestro, en base a los acuerdos internacionales que existen para que ello sea posible. No haría casi falta decirlo, pero es obvio que en otros países los conocimientos concretos que se aprenden son distintos a los que se contemplan en nuestro sistema educativo. Luego, no se consideran equivalentes los títulos de los respectivos países comparando los conocimientos concretos, algo imposible, sino el nivel educativo alcanzado y los conocimientos globales que incluyen esas enseñanzas, lo que es correcto.

Por todo ello, el discurso sobre la necesidad de un único sistema educativo se demuestra completamente falso e ineficaz en el contexto actual. Porque, por ejemplo, es obvio que los hechos históricos que se estudian en otros países difieren de los nuestros, al menos en el enfoque en muchas ocasiones. Entre otras cosas porque no debemos olvidar que la historia la escriben siempre los vencedores en cada momento y que no existe la verdad absoluta sino versiones distintas en función de quien las cuente. Ello no nos importa al homologar los estudios de otros países, pero criticamos las diferencias entre las comunidades autónomas. Somos más exigentes en nuestro interno que con los demás, y siempre está más presente el enfrentamiento visceral que el sentido común.

Y es que esto es lo que tendríamos que tener en cuenta cuando hablamos de homologación en nuestro contexto interno, por lo que las diferentes Administraciones educativas deberían cambiar la praxis habitual de enfrentamiento y trabajo bastante unilateral por la de colaboración en el consenso sobre los elementos básicos que permitan simplemente comprobar que hablamos del mismo nivel de desarrollo personal cuando otorgamos el mismo título.

En todo caso, tanto en la inspección como en la homologación del sistema educativo, no se puede hablar de incumplimiento del mandato constitucional sino de deficiencias en su cumplimiento.

Apartado 9:

“Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”

Es más que evidente que este apartado se estableció para los centros docentes privados, aunque no lo diga expresamente, ya que los públicos no deben ser ayudados por los poderes públicos sino gestionados por ellos.

Para quienes defienden la financiación pública de los centros privados, este apartado obligaría al Estado a realizar dicha financiación. No obstante, siendo cierto que el término ayudar puede incluir que la misma se realice por la vía de la financiación, no necesariamente debe entenderse como obligada dicha relación directa.

El termino ayudar es muy amplio y puede dar cobertura a muchas formas de apoyo a los centros educativos. De hecho, por ejemplo, la homologación de la que hemos hablado antes es una vía para ayudar a los centros educativos privados, ya que sin ella las enseñanzas impartidas en los mismos no tendrían la condición de oficiales y sus titulaciones carecerían de valor.

Otra vía por la que se ayuda a los centros educativos privados es la inspección pública de dichos centros, ya que ello permite que estos tengan una fuente de información gratuita sobre qué procesos y procedimientos deben ser modificados para ser correctos y, por tanto, ello les permite tener mayor seguridad en la conservación de la mencionada homologación. Es cierto que la visión por parte de estos centros es de injerencia sobre su actividad, pero solo es otra forma de ver dicha colaboración, legítima por supuesto pero sesgada.

Que la financiación es una forma de ayudar a dichos centros que encaja en este mandato constitucional, es un hecho que demuestra lo sucedido durante estas casi cuatro décadas. La existencia de los conciertos deviene, entre otras cosas, de esta posibilidad, que no es sino una elección del legislador que éste podría no haber tomado y que, aunque parezca complicado para la inmensa mayoría de la sociedad, podría dejar de tomarse en el futuro.

Aunque los titulares de los centros educativos privados concertados ligan este mandato constitucional con el supuesto derecho a la elección de centro de las familias para afirmar que los poderes públicos están obligados a otorgarles financiación pública en igualdad de condiciones que a los centros públicos, ello es falso y los tribunales de justicia se han encargado de dejarlo muy claro.

Un ejemplo importante. En la sentencia del Tribunal Constitucional 86/1985, sobre las pretensiones de los titulares de los centros privados, en su fundamento jurídico 3º puede leerse que

“El citado art. 27.9, en su condición de mandato al legislador, no encierra, sin embargo, un derecho subjetivo a la prestación pública. Esta, materializada en la técnica subvencional o, de otro modo, habrá de ser dispuesta por la Ley […]. No hay, pues, en conclusión, y como dijimos en el fundamento undécimo de nuestra Sentencia de 27 de junio, un deber de ayudar a todos y cada uno de los Centros docentes, solo por el hecho de serlo, pues la Ley puede y debe condicionar tal ayuda, de conformidad con la Constitución, en la que se enuncia, según se recordó en el mismo fundamento jurídico, la tarea que corresponde a los poderes públicos para promover las condiciones necesarias, a fin de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas.”

Y sobre las pretensiones de las familias, en su fundamento jurídico 4º puede leerse igualmente que

“Del primero de estos supuestos nada hay que añadir ahora a lo expuesto en el fundamento que antecede, siendo del todo claro que el derecho a la educación —a la educación gratuita en la enseñanza básica no comprende el derecho a la gratuidad educativa en cualesquiera Centros privados, porque los recursos públicos no han de acudir, incondicionadamente, allá donde vayan las preferencias individuales.”6

Resumiendo: no existe un derecho constitucional a la financiación pública —concierto normalmente— sino, en tanto que exista ley que así lo establezca, un derecho que nace de la misma a poder optar a dicha financiación, si se cumplen las condiciones que la ley imponga para ello; y tampoco existe un derecho a esta financiación de los centros privados por la simple elección de las familias a escolarizar a sus hijos e hijas en ellos, dado que es una elección libre por la cual la familia renuncia a una plaza pública sostenida con fondos públicos que los poderes públicos sí están obligados a poner a su disposición.

No obstante, en este momento la ley existe y los conciertos vigentes, por lo que eliminarlos pasa por un cambio legislativo, si es que ello quiere hacerse. Pero lo que sí debe relacionarse con la existencia de los conciertos es el carácter no ilimitado de los presupuestos públicos que con carácter anual tiene cualquier Administración educativa. En razón de esa limitación, puede afirmarse que los fondos públicos que se destinan a los centros privados concertados son detraídos a los centros públicos, algo que no ocurriría si dichos conciertos no existieran.

En este sentido, si los fondos que pierde la escuela pública fueran sobrantes y pudieran detraerse sin que ello significara menoscabo alguna para la misma, quizás no existiría oposición a que se financiara una red privada con fondos públicos, pero ello obviamente no es así, motivo por el que se produce esta oposición y se lucha para evitar el evidente perjuicio a los centros públicos, que son propiedad de toda la sociedad y no de unos titulares privados.

Por tanto, financiar con dinero público a los centros privados no es una vulneración constitucional, como tampoco es el cumplimiento de un mandato expreso de nuestra Carta Magna, pero dicha financiación perjudica a los centros públicos y ello no debería ocurrir.

En la historia educativa que repasa este libro, desde que se aprueba la Constitución Española —y más desde la LODE en 1985—, la financiación pública de los centros privados por la vía del concierto está en la base de buena parte de los problemas que hemos padecido, y padecemos, en el ámbito educativo. Nada condiciona más que las disponibilidades económicas de las Administraciones.

Apartado 10:

“Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca”

Que alguien o algo tenga autonomía no es lo mismo que otorgarle carta blanca para que haga, como se suele decir, de su capa un sayo. En el caso de las universidades, la situación actual está mucho más cercana a la carta blanca que a una autonomía bien orientada. Y la sociedad sufre esa realidad.

Autonomía sin rendición de cuentas es descontrol y, siendo honestos, la mayoría de las decisiones que se toman en las Universidades son resultado de acuerdos internos que, aunque estén dentro de un marco general —que es excesivamente laxo—, se pueden considerar casi como decisiones unilaterales de estas instituciones. Y esta afirmación no deja de ser cierta incluso en los aspectos en los que las universidades se han puesto de acuerdo entre ellas, porque en la mayoría de las decisiones no lo hacen con el resto de actores que no pertenecen al ámbito universitario —también de parte de dicho ámbito—, incluso aunque les afecte de forma directa y grave, algo que ocurre en muchas cuestiones.

Por ejemplo, las exigencias de los calendarios universitarios, que las universidades deciden con total libertad, obligan a los centros educativos que imparten las enseñanzas de Bachillerato a terminar el segundo curso de las mismas con dos meses de antelación sobre la fecha de finalización del resto de cursos escolares previos. Ello conlleva que el alumnado vea sensiblemente reducido el tiempo para poder enfrentar dicho curso y superarlo con éxito y perjudica claramente al alumnado en un momento en el que se juega su futuro a causa de unas siempre injustas calificaciones numéricas. Cuando a las Administraciones educativas se les llama la atención para cambiar esa realidad, el argumento para no hacerlo es que la autonomía universitaria se lo impide. Excusa y argumento a la vez respecto del que, lo único que nos debe importar, es que sirve para no hacer nada y mantener el perjuicio para el alumnado.

Otro ejemplo es lo que ocurre con las tasas universitarias. La disparidad de costes para el alumnado, de lo que no son directamente responsables las universidades porque las tasas se establecen por las comunidades autónomas, se suma a una diferente actuación sobre cómo abonarlas, algo que sí es competencia de las universidades. Mientras que unas no obligan al abono de las tasas en tanto que no se resuelva la beca, si se ha solicitado, otras han llegado a cobrar primero y devolver después. O, en tanto que unas permiten pagar mensualmente, llegando incluso a diez pagos por curso, otras solo permiten hacerlo en dos a quienes no pueden o quieren hacerlo en uno. Y no debemos pensar que ello se debe a que unas son públicas y otras privadas porque no sería acertado el análisis, las disparidades existen dentro de cada red. Si bien es lógico que el ámbito privado marque sus diferencias para la captación de clientes, en la red pública no deberían existir porque todo el alumnado debería tener las mismas oportunidades, modificadas tan solo para favorecer a quienes tienen más dificultades.

En la actualidad, para quebradero de quienes quieren acceder a los estudios superiores, con base en la autonomía universitaria el listado de los estudios que se pueden realizar es tan interminable como muchas veces incluso absurdo. Titulaciones que servirán casi para lo mismo tienen configuraciones de sus planes de estudios con diferencias importantes. No obstante, como casi cualquier cosa en la vida, todo depende del cristal con el que se mire, por lo que, a priori, no debería verse esta diversidad como problemática. Eso sí, lo que debe eliminarse es la posibilidad, cierta en este momento, de la existencia de estudios superiores que no facultan para el ejercicio de una profesión sin la realización de otros estudios posteriores —normalmente tipo máster—, lo que ocurre por ejemplo con determinadas ingenierías. Si después de, al menos, dieciséis años de formación, con la acumulación de un mínimo de tres títulos (Secundaria Obligatoria, Bachillerato y Grado), todos terminados de forma satisfactoria, una persona no puede aún ejercer una profesión, el sistema educativo que lo provoca debe ser modificado.

En todo caso, la autonomía universitaria no se incluyó en la Constitución Española para provocar, ni siquiera permitir, este descontrol del que se podrían seguir poniendo ejemplos. Su objetivo era muy claro, que los estudios superiores no estuvieran bajo el yugo de la intervención política de turno. En este sentido, parece que ha servido en gran medida para lograrlo, pero no se nos olvide que toda institución está siempre más sometida a terceros por la financiación que necesita que por las normas que la sujetan, algo que las diferentes Administraciones autonómicas aprovechan, en especial aquellas que impulsan la extensión de las universidades privadas en detrimento de las públicas. Porque, desafortunadamente, la enseñanza universitaria no escapa de la actual privatización que vivimos del sistema educativo y que las familias debemos igualmente rechazar.

1 Estatutos de la Institución Libre de Enseñanza” (ILE) (Leído el 08.01.2018 en: https://www.ensayistas.org/critica/generales/krausismo/textos/estatutos-ILE.htm. Consultable también en: www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=42).

2 “España debe formar en ciudadanía democrática y derechos humanos desde la escuela.” CEAPA 17 enero 2013. Consultable en: www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=41

3 “Copago en los centros educativos”. Informe del estudio realizado por CEAPA entre enero-junio 2017. (Leído el 16.01.2018 en: https://www.ceapa.es/sites/default/files/uploads/ficheros/noticia/informe_copago_centros_educativos.pdf).

4 “CEAPA convoca a padres y madres del alumnado a realizar una huelga educativa el 26 de octubre contra las reválidas y presenta hoy un recurso ante la Audiencia Nacional contra las mismas solicitando su anulación y su suspensión cautelar”. CEAPA, 28 septiembre 2016. Consultable en: www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=43

5 “La Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado ha aprobado una propuesta histórica” CEAPA 29 mayo 2014. (Leído el 19.01.2018 en: www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=44).

6 Tribunal Constitucional: Sentencia 86/1985, de 10 de julio (BOE núm. 194, de 14 de agosto de 1985). (Leída el 12.01.2018 en: http://hj.tribunalconstitucional.es/cs/Resolucion/Show/466).

Tratar de mostrar, desde la perspectiva del profesorado, qué ha pasado desde 1978 con el sistema educativo solo pretende ser un intento racionalizador. Ahora que se habla en sede parlamentaria de un nuevo pacto en educación, aquí solo se pretenden mostrar algunas razones por las que muchos docentes, en ejercicio o ya jubilados, verían de buen grado una reflexión política en el Congreso de los Diputados sobre lo que ha dado de sí el artículo 27 CE. No sea que lo urgente, como tantas veces sucede, deje en la irrelevancia lo de verdad importante.

Lo que sigue, crítico con las insuficiencias de aquel compromiso originario, no persigue sino mostrar las distancias que median entre la realidad de las aulas y, como corresponde a un “cuaderno de quejas”, cierta literatura oficialista. Las autoras de este capítulo tenemos la convicción de que reflexionar sobre cómo se ha cumplido el mandato constitucional y cuáles han sido los fallos habidos en su aplicación, ayudará a entender que el derecho de todos los españoles a una educación digna debe refrendarse inequívocamente en una futura reforma de la Constitución, ocasión en que ha de garantizarse el papel vertebral de la escuela pública como patrimonio común de todos los ciudadanos y factor preeminente entre las obligaciones del Estado para cumplir debidamente la exigencia democrática y democratizadora que conlleva esta prestación social.

1. Protesta continua

Si hubiera sido equilibrada la aplicación de los componentes del art. 27 en estos cuarenta años de democracia y no se hubiera legislado discriminando entre los dos derechos principales que en él se tratan —a favor de uno y en detrimento del otro— no andaríamos a vueltas con un posible nuevo pacto. Tampoco habríamos dado tantas interpretaciones a este artículo, variables según cada alternativa electoral y a veces contradictorias. La sucesiva multiplicación de leyes y reglamentos, reformas y contrarreformas, todavía no ha hecho posible —después de 40 años— un relato común de cómo sea o debiera ser el sistema educativo de todos los españoles.

En consecuencia, la primera constatación a destacar entre tanta pluralidad interpretativa, favorable al detrimento del trabajo debido en las aulas, es que sigue sin ser posible esa historia compartida y que todavía no es lo mismo “estudiar” que “ir a la escuela”, como se clasificaba a los niños y niñas en la remota postguerra. Hoy prosiguen las interpretaciones sesgadas en pro de los intereses privados que operan en la gestión del sistema, mientras que las ventajas de la educación pública son soslayadas, infravaloradas e, incluso, denostadas, con la anuencia y colaboración de las propias Administraciones.

En este sentido, merecen particular atención las recurrentes demandas de las organizaciones sindicales y asociaciones de profesores que, mediante huelgas, manifestaciones y campañas de información, han tratado de canalizar las demandas, no solo de la escuela pública y sus profesionales, desde antes del 20.11.1975. La legalización de CCOO el 09.04.1977 pronto hizo que T.E. (Trabajadores de la Enseñanza), la revista de su Federación de Enseñanza, se hiciera eco, desde su número 0 —a ciclostil, todavía— en octubre de 1978, de las principales reivindicaciones de aquel momento de transición, similares en esencia a las que pueden leerse en sus últimos números, el 363, por ejemplo, de noviembre-diciembre de 2017. Para estos últimos años es justo mencionar además, como símbolo de muchas otras plataformas y colectivos1 que se han ido sucediendo en estos 40 años, la denominada “Marea verde”. Nacida en julio de 2011 en Madrid, cuando la consejera de Educación, Lucía Fígar, decidió eliminar 3.000 puestos de profesores interinos2, no habría aparecido sin la tendencia restrictiva de las políticas que aplicaban el art. 27 CE; pero los eventos y reclamaciones en que esta asociación sigue participando, sola o con otras asociaciones y sindicatos, hablan de una conciencia creciente acerca del incumplimiento del derecho de todos a una educación digna. Las decisiones de quienes han gobernado en estos últimos años, secundadas de buen grado por muchas comunidades autónomas, recortaron de manera drástica los recursos disponibles, desmantelaron muchos puestos docentes y produjeron una notable precariedad en el empleo3 y en las prestaciones educativas a los que más las necesitaban. Por tal motivo, esas reivindicaciones del profesorado han sido refrendadas casi siempre por los otros componentes de la comunidad educativa. Profesores, estudiantes, madres y padres, han dado cuerpo, además, a diversas protestas de estos años en que ha sido denunciado no solo el debilitamiento de la educación pública, sino también el de otras prestaciones sociales como sanidad, pensiones, ayudas a la dependencia o las brechas de igualdad respecto a las mujeres. Unido todo ello a las reducciones salariales regladas para las relaciones laborales, el perjuicio causado a la educación de todos es —desde la óptica del profesorado, y como otras organizaciones como Cáritas han denunciado— uno de los elementos más expresivos de cómo se está cronificando la pobreza.

Con todo, desde que se recuperó el derecho democrático a la educación, las quejas del profesorado escolar y universitario acerca de incumplimientos e insatisfacciones de lo pactado en 1978 —o sobre la cortedad de lo cumplido— han dejado abundante constancia documental en estos 40 años que, para muchos prosiguen protestas del tiempo predemocrático, especialmente desde que tomaran cuerpo en aquella alternativa para la enseñanza en 1976 desde los Colegios de Licenciados. Lo significativo es que el valor simbólico de la educación ha seguido siendo en todos estos años algo controvertido, antes que un valor de unánime e incontestable significación cívica y política en igualdad. Cuál sea el “cuaderno de quejas”, con sus exigencias primordiales en este aspecto, no ha encontrado desde 1978 una aceptación compartida en nuestra sociedad y, de momento, tampoco parece que vaya a tenerla en el pacto que este Gobierno persigue cuando se escribe esta reflexión.

A nuestro entender, lo más importante no es la división que existe en el colectivo de 695.598 profesores y maestros escolares, entre un 70,68% en la enseñanza pública y un 29,28% en la privada4, sino que todos han podido observar privilegiadamente el significado real de las huelgas y protestas en el sector educativo, y que no todas tienen que ver con demandas laborales y similares. Todas hablan, sin embargo, de muy enconadas posturas en políticas educativas. En estos últimos cincuenta años hemos sido testigos de airadas reacciones frente a específicas reformas. Dejando aparte las que en mayo de 2016 tuvieron a obispos relevantes como insólitos participantes —por la aparición en el currículo de la “Educación para la Ciudadanía”5—, tal vez han contribuido más a las controversias internas en nuestros centros las promovidas con motivo de la mera ampliación de la obligatoriedad educativa hasta los 14 años en 1970 o, veinte años más tarde, las que en 1985 y 1990 se produjeron con motivo de la LODE y la LOGSE. Esta conflictividad ha trasladado a la calle y a los medios —como amplificación o como provocación— lo que los partidos habían legislado o estaban en trance de legislar desde su particular perspectiva de las exigencias del art. 27 CE. Para los profesores conscientes de las condiciones idóneas en su trabajo, fueron pérdida de tiempo en no corregir limitaciones heredadas, ralentizando la obligación de ampliar la coherencia democrática del sistema. Y esa misma conciencia es la que, durante todo este tiempo, ha llevado a muchos a tener que pedir y reclamar con protestas diversas lo que, por derecho, debería haber regido el normal funcionamiento del sistema y su adaptación a las crecientes demandas sociales. El resultado, aleatorio, ha sido que, en el mejor de los casos, los profesores han debido encomendarse a una enmienda continuada de tanta improvisación, no siempre de manera justa ni apropiada, y siempre del modo más barato a corto plazo.

Un buen registro de las huelgas de distinto rango habidas durante estos cuarenta años de democracia a instancia directa del profesorado ofrece así un conjunto de indicadores muy completo acerca del grado de cumplimiento del art. 27 CE. Más difícil —por más ambiguo y cambiante— es el examen del lenguaje que se ha utilizado para nombrar estos procesos y sus componentes primordiales. En sí misma, la tergiversación de términos preciados como “calidad” o “libertad de enseñanza”, “escolarización y “educación”, por ejemplo, no solo han enzarzado los debates educativos en un banal nominalismo sino que, de paso, han mostrado que las posiciones que intentó saldar el genérico consenso de 1978 han seguido vivas desde entonces, señalando los puntos especialmente conflictivos que todavía dificultan el alcance de un pacto satisfactorio en un marco conceptualmente compartido.

De manera similar, las inquietudes, peleas y acuerdos de distinto rango que las políticas educativas de la democracia han suscitado hacen que también cobren relevancia paralela las interpelaciones a los sucesivos Gobiernos en el Parlamento y en las Asambleas autonómicas, así como las recomendaciones que todos los años ha hecho el Consejo Escolar del Estado. Creado por la LODE en 1985 —y después los autonómicos—, sus informes y dictámenes, igual que los Diarios de Sesiones de los diferentes parlamentos, constituyen un registro primordial para constatar en qué medida se ha dado cumplimiento a lo pactado en el art. 27 o ha sido ejecutado de modo restrictivo y discriminatorio. Vistos desde las aulas, no parecen haber tenido suficientemente en cuenta las dificultades con que el profesorado ha tenido que lidiar de continuo, y es problemático que resulten con frecuencia ajenos a la solución de cuestiones que se repiten año tras año sin que el remedio parezca interesar a nadie. Un contexto en que no es de poca importancia que el uso continuado de un lenguaje manipulador, directa o indirectamente controlado desde las instancias políticas y económicas que confluyen en el poder ejecutivo, haya pretendido enmascarar los disensos no resueltos, sin privarse en los momentos más duros de agresivas estrategias en Internet contra el profesorado más crítico.

2. Mutabilidad inmutable

El consenso del art. 27 tuvo que salvar grandes dificultades para su articulación, como habrá podido ver el lector de este libro. Su significado para el punto de vista del profesorado es diverso según la experiencia de vida generacional. En 1978, muchos eran ya veteranos en demandar mejoras de las condiciones impuestas por el régimen nacional-católico. Quedan todavía algunos de los nacidos en nuestra posguerra —cuando todavía no había terminado la II Guerra Mundial— que pueden contrastar los cambios ocurridos en los últimos ochenta años. Vivieron de lleno la reforma de Ruiz-Giménez de 1953 o los retoques importantes de Lora Tamayo en 1964, el clima del Pacto de la Moncloa —todavía con las novedades y limitaciones que había traído el desarrollo de la LGE de Villar Palasí de 1970, en pleno desarrollismo tecnocrático—, pero todos estos docentes coinciden en el lento ritmo con que fueron atendidos los problemas educativos, cada vez más complejos, después de 1978.

La memoria de esa morosidad puede que tienda a disminuir actualmente a causa del envejecimiento progresivo —una causa de demandas insuficientemente atendida también—, pero, solo si no se da importancia a resistencias internas a los cambios imprescindibles para un mejor uso del tiempo escolar en las aulas, será posible sostener que no tenga importancia esa perezosa atención. En 2004, el promedio de edad del profesorado era de 43 años, y solo el 18% era inferior a los 35: por este tiempo ya los sindicatos urgían la necesidad de un rejuvenecimiento docente6. Diez años más tarde, según alertaba el Consejo Escolar del Estado, el 8% tenía menos de 30, mientras el 32,3% era mayor de 507. El envejecimiento posterior, agudizado por la crisis de 2008, ha quedado patente en el Acuerdo de marzo de 2017 sobre Empleo y Tasas de reposición8: hasta 2021 se convocarán 98.807 plazas en el sector público de la educación. El recambio, aunque voluminoso, es deficiente9. Traerá consigo, además, que en adelante —aparte de la dificultad de formación adecuada con estándares actuales— la historia de estos años sea cada vez más difusa. Empezando por el tiempo de la UCD, a pesar de lo importante que fue para el sistema educativo actual (recuérdese la novedad restrictiva que supusieron los primeros acomodos a una situación democrática). Respecto de los cambios introducidos por la LODE en 1985 y por la LOGSE en 1990, la importancia y eco de sus aportaciones a la organización de los centros, a la prolongación de la obligatoriedad hasta los 16 años y al tratamiento del currículo ha ido disminuyendo desde finales de los noventa, a medida que la política conservadora tuvo éxito electoral. Pese al remanso que pudo haber sido la LOE en 2006, las iniciativas del neoliberalismo, contrarias a las que entre los años sesenta y setenta pugnaron por la democratización del sistema educativo, parecen haber tomado carta de naturaleza. Puede que en adelante solo la legislación posterior a 2011 —del entorno político LOMCE—, vaya a servir de referencia, tanto para asentimiento como para discordancia, lo que no deja de ser una pérdida en el sentido más poderoso que puede tener el saber de dónde venga la situación a que nos ha conducido una interpretación tan parcial del art. 27 CE.

La desmemoria, además de no ser buena consejera para entender las peculiaridades ejecutivas de comunidades autónomas como Madrid o Valencia, no permite valorar el desmesurado crecimiento de la legislación ni, sobre todo, cómo se han vuelto a potenciar las viejas tendencias favorables a la menor presencia reguladora del Estado en el sistema educativo. Este proceso, que resulta extraño a los profesores de las generaciones más antiguas, en las últimas solo será de interés para quienes tomen conciencia de que, también en educación, han de pelearse los logros uno a uno. A las Administraciones actuales no parece interesarles que los profesionales de la docencia tengan conocimiento de lo alargada que es esta brega, que nada ha terminado y que siempre hay que volver a empezar si se quieren atajar las grietas crecientes de la protección social.

La continua mutación legislativa es, de todos modos, un gran problema a destacar en esta reflexión: afecta al valor cambiante que los legisladores asignan al quehacer de educar y desorienta o minusvalora el trabajo de la profesión docente. En definitiva, achica el valor de lo pactado en 1978. Para quienes han vivido el antes y el después del art. 27 CE es muy desalentador que las variaciones normativas citadas repitan, al compás de la alternancia democrática, el mismo fondo de discrepancias que existía anteriormente. Buena parte de las cuestiones discordantes se han tocado y retocado en la amplia legislación de estos cuarenta años, como se ha mostrado suficientemente en este libro, en sintonía con reconocidos historiadores de la educación española. La acumulación normativa —¡once leyes orgánicas sobre el sistema escolar en solo cuarenta años!—, muestra la gran amplitud interpretativa contenida en el pacto de 1978. Cada partido se ha sentido autorizado para hacer su propia versión de los elementos principales que vertebran el mandato constitucional, lo que nuestra jurisprudencia ha llamado el núcleo esencial tanto del derecho a la educación como del derecho a la libertad de enseñanzas, procurando, en no pocas ocasiones, mitigar o ningunear cuanto ha considerado que pudiera contravenir su propia visión de la educación.

Podría considerarse, más allá de un consenso genérico sobre logros consolidados como la plena escolarización desde los 3 a los 16 años, que tal acumulación legislativa testimonia una constante insatisfacción acerca de lo ya conseguido. Pero, en realidad, las contrarias interpretaciones del pacto constitucional que ejemplarizan estas once leyes que se han tramitado en el Congreso hacen que, vistas desde los crecidos problemas del presente, aquel seminal art. 27 CE no parezca sino una transacción coyuntural, un consenso genérico pero no exactamente un pacto político con exigencias idénticas para todas las opciones del espectro (PUELLES, 2009b). Aquel intento de buena voluntad entre partes en conflicto —desiguales en peso político específico— explica que la modernización que había que darle al sistema educativo quedara lastrada por los privilegios de unos y la discriminación de otros, muy lejos de una buena educación democrática, universal, equitativa en calidad, libertad e igualdad. Varios problemas relevantes de aquel consenso genérico han resultado afectados: han permanecido intocados o tan solo mareados a base de sucesivas modas nominalistas, como si los cambios lingüísticos trajeran de suyo una educación sólida y consistente, con una reorganización interior adaptada a las nuevas exigencias sociales y tecnológicas. Tales problemas no siempre han sido afrontados como tales sino a la luz de determinadas demandas ideológicas y, convertidos en un campo de enfrentamiento simbólico, han sido de gran interés para la caza del voto.

El tercer gran problema es que el mencionado tejer y destejer de las políticas educativas está produciendo, incluso en los profesores con menos de veinte años en la docencia, cansancio y hastío. En los últimos tiempos, como si estuviéramos en un peculiar juego de la oca, el conservadurismo alternante que prima en las políticas educativas ha decidido encaminarnos hacia los años anteriores a 1978. Si los decretos y resoluciones que culminaron en 2013 con la LOMCE y sus normas subsiguientes, han traído algún revulsivo, ha sido que cuantos tienen en su haber la experiencia preconstitucional revivan lo mucho que esta gravita todavía en el sistema educativo en que ejercen o han ejercido su trabajo. La ruta trazada a la educación española se les antoja conocida, como un retorno a lo ya vivido. Quienes en estos años no han abandonado el polvillo de la tiza en las aulas tienen conciencia, además, de que se ha quebrado la atención a las necesidades crecientemente aceleradas, especialmente en la red pública. Ven que fenómenos urgidos cada vez más de atención plantean retos nuevos para la equidad educativa, pero que son reiteradamente marginados. Ni cuando les cuentan que el tiempo de la crisis remite y que ya estamos creciendo (¡ah!, las famosas macromagnitudes estadísticas de la Economía), se acaban de creer que la pretensión de un nuevo pacto educativo que tanto se ansía desde 2015, sea algo más que un puro artificio, tolerante con la escolarización universal pero reticente a que el Estado garantice adecuadamente —con los recursos necesarios— el derecho a una educación digna de todos los españoles en este nuevo siglo.

3.- ¿Sostenible? ¿Hasta dónde?

Las consideraciones anteriores apuntan a que el cumplimiento del art. 27 CE ha distado de ser satisfactorio para todos los ciudadanos, especialmente para quienes están en desventaja social, sin que la neolingüística política mejore la compensación de esa desigualdad. Con la vigilancia continua del Parlamento, la voluntad de los Gobiernos debería sostener lo acordado en el pacto constitucional sin recurrir a trampas narrativas que limiten los medios para dignificar la equidad en educación. Al menos, podría restringir la aplicación de la Constitución en su interpretación más laxa, permisiva de un sistema que consiente que el acceso a una buena educación no fuera tan dispar. Para muchos ciudadanos es muy insatisfactoria la escolarización a que pueden acceder, y más cuando otros invocan una desmedida “libertad de elección” para exigir subvención para sus intereses privados.

Actualmente, en la medida en que la financiación pública no atiende prioritariamente a quienes más lo necesitan, se está aceptando de facto que el sistema educativo reproduzca la desigualdad. Sin una revisión del art. 27, la solidaridad no está garantizada. Atender las exigencias del bien común —clave de un modelo de educación democratizadora y de una moral colectiva— no está garantizado con corregir los desacuerdos a base de nuevas leyes orgánicas alternantes. Esta inoperante tendencia tampoco se corrige con cualquier pacto, y son muchos los maestros y profesores que temen que a las peleas del pasado, en pro de una educación más democrática y más digna, les quede un largo camino que recorrer. Lo prueban los reiterados intentos de un nuevo pacto educativo, siempre infructuosos en cuanto a consenso como se ha explicado más arriba. Si tanto se ha hablado de un “pacto social y político” en esta última legislatura, ha sido por la estricta pérdida de la mayoría absoluta del PP en el Congreso: en política no es la existencia de problemas lo que suele poner en movimiento posibles soluciones, sino los oportunismos del calendario electoral.

Lo relevante, pues, es saber de qué lado se pone el Estado como garante del derecho a una educación digna para todos. Ya no es suficiente “mejorar” la pura escolarización universal, lograda afortunadamente, aunque subsistan excesivas deficiencias. Se han de atajar problemas como el abandono escolar temprano o el denominado “fracaso escolar”, porque estos problemas están indicando dos cosas: una, que el fracaso y el abandono escolares son, en realidad, un fracaso del sistema educativo —incapaz de dar sentido a los años escolares de casi un tercio de adolescentes—; y otra, que la dejación del Estado en garantizar el derecho a una educación digna, es particularmente grave en el caso de población escolar de zonas urbanas de “difícil desempeño” o en pueblos rurales de una creciente España vacía. Abandonarlos a su suerte no es justo. Todo estriba en desarrollar políticas educativas dispuestas a promover y sostener que la universalización lograda hasta aquí se enriquezca atendiendo a las necesidades actuales y alcanzando a todos por igual, lo que indudablemente ha de pasar por una reconfiguración interna de muchas pautas rutinarias dentro de las aulas de los centros.

No parece que el problema provenga de los costes presupuestarios que suponga esta inversión, sino de hábitos fijados como inamovibles o cuasi “naturalizados”, donde no importe mucho que el beneficio social que de ello se derivara pudiera ser superior a la inversión económica. Aunque es una ucronía pensar en lo mucho que le ha costado a España la ignorancia y la resistencia a una buena educación, es altamente probable que nos hubiera ido mejor de haber seguido los aires que, desde finales del XVIII francés, empezaron a correr en pro de una enseñanza generalizada (PUELLES, 1990); pero no ha sido así. Lo cierto es que si la inversión pública no suple las carencias existentes, esa brecha seguirá abierta para una parte muy sensible de la población infantil, no solo la ya excluida sino también la que está en grave riesgo de exclusión, como denuncian los últimos informes de Save the Children (CONDE, 2015). Al no haber expectativa de negocio, esos espacios desolados tampoco entrarán en el circuito de los empresarios que invocan la “iniciativa social”, término que tantas veces encubre una concepción de la educación como negocio. Los no-lugares de la exclusión seguirán lejos de las ofertas del mercado educativo.

Para la aritmética economicista, la sostenibilidad cuenta con las muchas y crecientes demandas, incluso transnacionales, que ansían la liberalización privatizadora del campo educativo. Con el ideario neoliberal en auge ven que una escuela pública moderna y bien consolidada es un estorbo para sus objetivos de rentabilidad, y no es la atención social a una justa prestación del derecho a la educación lo que buscan. Cuarenta años después de la Constitución, el papel de un Estado garante de la educación de todos no parece estar en la agenda del pacto que se está gestando. Sus promotores se contentan con un perfil de baja intensidad y, por tanto, de levísimo coste y sostenibilidad, como ha mostrado la primera oferta de recursos económicos que, en marzo de 2018, han puesto sobre la mesa —confirmando la bajada proporcional en el PIB— que ha suscitado que dos partidos importantes decidieran ausentarse de la misma. Bien se encargan los medios de publicitar entretanto —con datos equívocos—, que la privada cuesta menos. Los acuerdos de mejora en algunos asuntos aparentes —15 fueron los propuestos a la Subcomisión parlamentaria— pretenden soslayar las cuestiones de fondo. Tal vez se reanude la negociación —por más que la sentencia en ciernes del TC la pueda hacer prácticamente imposible— mientras la rebaja presupuestaria de Educación hasta el 3,7% del PIB para este mismo año (estamos ya cerca del porcentaje) sigue ahí. También la LOMCE seguirá vigente, al menos para el curso 2017-2018, salvaguardando que elementos principales del sistema no entren en debate a contrapelo de lo que requeriría una relectura actualizada del art. 27 CE.

Un pacto que no fuera un paripé sino que partiera de convicción profunda exigiría otra mentalidad sobre el valor de la educación compartida: solo así se dispondrían los consensuados recursos indispensables para sostenerla. El contexto político español, sin embargo, es cada vez más complejo e impreciso, al tiempo que la tradición estructural de nuestros sistema educativo sigue conservando inercias y parcialidades del pasado anterior a 1978, al menos en dos aspectos principales: redes educativas dispares —y antagónicas—, y trato privilegiado a la Iglesia católica. Ambos son indicativos de un tipo de Estado que, si tantas veces fue débil frente a otros poderes “fácticos”, en este momento pretende seguir siendo —al margen de las necesidades crecientes de sus ciudadanos— un Estado mínimo. No es baladí que la presión fiscal en España (34,1%) se encuentre, según Eurostat 2017, bastante por debajo de la zona euro (41,3%), compartiendo prácticamente posición con Malta, Chipre, Eslovaquia, Letonia y Lituania, muy lejos de los países con cuyos sistemas educativos queremos compararnos; por ejemplo, con los tres primeros en el ranking: Francia (47,6%), Bélgica (46,8%) y Finlandia (44,3%). Obviamente, el gasto social, según la misma fuente, se encuentra también por debajo de la media europea, y la presión fiscal que en España soportan la clase media —y la pequeña y mediana empresa en contraste con la de las multinacionales— es considerada alta por parte de estos grupos sociales. Es llamativo, además, que se haya mitificado el sistema educativo finlandés cuando se promovía la LOMCE sin valorar que, entre otras, la diferencia de la presión tributaria fuera mayor de 10 puntos o que, en un 95% se tratara de una prestación estrictamente pública. Sin duda, mejorar la educación no se resuelve únicamente gastando más —hay que mejorar también la gestión del gasto en iniciativas organizativas menos homogéneas y muy mejorables—, pero los sistemas que son hoy modélicos para nosotros tienen unas tasas de inversión pública, sostenida durante lustros, de las que estamos muy lejos. El problema es que, mientras seguimos sin resolver cuestiones tan importantes (¡y tan obvias!), la dignificación de la red pública acusa severas restricciones, incrementadas desde 2008 a cuenta de “la crisis”. Y como si tampoco tuviera nada que ver, la revisión de los Acuerdos con la Santa Sede de 1979 sigue posponiéndose, sin embargo, tácita o expresamente casi cuarenta años después. Al final hemos venido a parar, en medio de recortes selectivos, a que esté vigente la LOMCE, con su potenciación de la red privada y la enseñanza de la religión o a la segregación de género en las aulas (subvencionada).

Tal vez un “pacto político” sea hoy —pese a los gestos partidistas que se están viendo— más fácil que un “pacto social”: las combinaciones de votos en el Congreso son más dúctiles que los cambios sociales de fondo, siempre de tiempo más largo incluso para la mentalidad de los parlamentarios. Aunque la crisis ha aumentado el valor del acceso a la educación entre las clases populares (MARTÍNEZ GARCÍA, 2007), en estos años a los sindicatos y plataformas de profesores les está resultando más complicado “dialogar” con el Gobierno sobre la restitución de lo recortado y la consecución de mejoras imprescindibles. Esta cerrazón también tiene historia y un marcado germen de clase social: probablemente tenga razón Vicenç Navarro cuando afirma que para los grupos dominantes este tipo de asuntos no son cuestión y, por eso, nuestro sistema educativo tiene los problemas endémicos que tiene (NAVARRO, 2015). El tiempo dirá, pero es improbable que haya llegado el de un “pacto social” como debiera, solidario con los que más inclusión necesitan.

4. ¿Buenos maestros?

Que haya sido publicitada la propuesta de un MIR educativo no deja de resbalar por lo que da de sí lo vivido en nuestro trabajo. La elasticidad del art. 27 CE para propiciar la constante mutación legislativa como fruto de la alternancia política, ha producido un difuso discurso sobre la educación y, por supuesto, sobre el profesorado y su papel, sus funciones o su valía profesional. Si es imprescindible en democracia una flexibilidad abierta a la pluralidad, lo acontecido en este terreno ha conducido más bien a una cierta anomia en que ha cabido de todo menos el impulso y fortalecimiento de modelos claros. El concepto de lo que hoy entendemos por “buen profesor” sigue siendo casi tan aleatorio como los prejuicios de cada cual, pues está más regido por la cambiante experiencia individual que por parámetros contrastados. En la práctica de las culturas educativas existentes en los centros —con diferencias sensibles según niveles—, es todavía infrecuente que a un sólido conocimiento —en proceso inacabado de renovación— se añadan como exigencia las claves que, según Francesc Imbernon, dignifican hoy el trabajo docente: mejora de competencias, trabajo colaborativo y aprendizaje del no aislamiento en el aula (2018).

El art. 27 CE no habla explícitamente del profesorado, del magisterio y de otros profesionales de la enseñanza, pero la Constitución lo hace indirectamente porque, al proclamar la libertad de cátedra como un derecho fundamental en el art. 20 c, son los docentes los que ejercitan ese derecho como un elemento indisociable de la libertad de enseñanza (EMBID IRUJO, 1983); son ellos, pues, los que deben realizar el derecho a la educación en las aulas (COTINO HUESO, 2016). Es de notar, en todo caso, la preocupación de los tribunales por delimitar doctrinalmente bastantes cuestiones relativas a la libertad de cátedra y a los “idearios” de los centros. En el afán de garantizar la neutralidad en estos y otros aspectos sensibles del ejercicio de enseñar, los límites de la libertad de cátedra, su contenido negativo, o qué relación haya de existir entre lo uno y lo otro, han sido objeto de una variedad de sentencias, con presencia relevante del Tribunal Constitucional, muy bien expuesta en los libros de NOGUEIRA (1988) o de Lozano (1995). Pero habría que añadir que, si se ha configurado de este modo una doctrina jurídicamente segura para la profesionalidad de los docentes, la presencia de estas cuestiones en la atención de los altos tribunales es indicio de que lo prioritario han sido las dudas y posibles perjuicios que de su actividad pudieran derivarse para los intereses de los demandantes, generalmente propietarios de colegios privados y concertados, preocupados por el control sobre lo que supuestamente es su marca diferenciadora respecto a la enseñanza pública, habitualmente más abierta. A su vez, este desarrollo jurisprudencial no ha impedido una constante restricción de la democratización que la red pública de enseñanza debe tener: ahora mismo está teniendo trazas invasoras esa tendencia a prescribir una eficiencia rentable a la actividad educativa, muy cercana a planteamientos economicistas ajenos a una digna educación democrática. Deja fuera del debate educativo lo que deba ser en este momento educar, deslegitimando o dejando sin suficiente peso los procesos de enseñanza y aprendizaje más convenientes para una sociedad abierta como la actual en que quepan —con similar dignidad— todos los ciudadanos.

Resulta así excluyente para muchos al limitar el conjunto de decisiones que, en coherencia, deban constituir la práctica educadora inclusiva de un centro escolar determinado. La amplitud interpretativa del art. 27 CE ha facilitado la gama, muy laxa, de directrices y reglamentos, tan holgada como la obsesión de las leyes orgánicas por plasmar pautas y microprocesos expresivos de contrapuestas culturas escolares vigentes. Discutible es, en todo caso, la capacidad de liderazgo democrático que han desempeñado las Consejerías de Educación de las comunidades autónomas y el propio Ministerio de Educación. Más parece que hayan ido a remolque de las tendencias reticentes que en los centros educativos —y en la sociedad en que se insertan— se muestran al desnudo, sin que durante estos cuarenta años transcurridos desde la Constitución de 1978 se hayan empeñado en desterrar las más retrógradas ni se hayan ocupado en serio por incorporar las pautas más democratizadoras que requiere educar bien a todos en la España de hoy.

Conste, por otro lado, que la concepción administrativista de la libertad de cátedra que muestra esa preocupación preferente por las relaciones contractuales entre profesores y empresarios de colegios privados, está invadiendo desde hace algunos años la esfera de los centros públicos en la medida en que se ha implantado —en comunidades como Madrid y, sobre todo, a partir de 2013 con la LOMCE— un estilo peculiarmente intervencionista de la dirección de los centros. En muchos casos, desborda el equilibrio razonable entre la actividad del profesor y el proyecto del centro, limitando la actividad docente a una perspectiva estrecha y restringida del trabajo en el aula. Ese anticuado sentido funcionarial es parejo al que confirman, por otra parte, múltiples sentencias relacionadas con los profesores de Religión católica que, merced a los Acuerdos con la Santa Sede citados, han dado lugar a un sinsentido en que el Estado asume reiteradas sentencias condenatorias de los tribunales a indemnizaciones que dejan incólumes a los obispos empleadores.

Lo administrativo, en sí, no es inútil; pero es esterilizante para una concepción democratizadora de la educación pretender que la libertad de cátedra agote su potencial en esa estrechez. En todos estos años, los responsables de la educación española se han preocupado poco de que a la libertad de cátedra se la arropara bien en aspectos con ella muy conexos como la libertad de investigación, innovación y colaboración con otros docentes. Tampoco les ha preocupado, por otra parte, que sus destinatarios hicieran llegar o no a las aulas los avances científicos y culturales de las distintas ramas de conocimiento y, sobre todo, que se hicieran cargo de las maneras y estilo de educar más apropiadas a un alumnado diverso. De que estos aspectos, implícitos en lo que podría denominarse ingredientes del “buen profesor o maestro”, fueran incorporados fehacientemente a la dinámica interna de los centros nadie se ha ocupado con la seriedad y constancia debidas. Con frecuencia ha sido potenciado lo contrario. Ser un “buen profesor” no ha tenido amparo suficiente en la práctica de las Administraciones educativas. Prueba de ello es que solo en los últimos años ha empezado a aparecer como grandilocuente novedad —electoralista ante todo— que el acceso a la función pública docente tuviera un formato similar al de los MIR de Medicina.

Es singular, sin embargo, el crédito publicitario que, en contrapartida, ha tenido la “libertad de elección de centro”, una construcción conceptual que solamente favorece un aspecto de “la libertad de enseñanza”, mientras que todos los elementos que conlleva esa libertad quedan fagocitados a cambio de que casi un tercio de las familias puedan elegir a dónde enviar a sus hijos. Han quedado en la sombra aspectos tan importantes como educar en libertad y educar para la libertad. Educar “en” libertad significa obviamente introducir en los centros, de acuerdo con la edad, un clima de expresividad y un ámbito de participación, necesarios para la formación responsable de niños y adolescentes; educar “para” la libertad implica preparar al alumnado para el ejercicio futuro de las libertades civiles y también para la libertad política, introduciendo la tan vilipendiada educación cívica no solo teóricamente sino también en la vida práctica de las aulas. Es evidente que una restringida e interesada lectura de la libertad de enseñanza centrada en la libertad de elección de centro implica una concepción previa de la educación, más como bien de consumo y mercadeo que como un derecho, contaminando así todos los demás elementos que confieren sentido al derecho a la “libertad de enseñanza”.

Otro aspecto profesional que, en buena medida, queda contaminado es el de la no menos publicitada “autoridad del profesor”: es en las situaciones de conflicto con los alumnos y con sus padres cuando de modo especial salen a relucir las cualidades buenas o malas de un profesor en particular o del profesorado en general. Es importante destacar que, en las normas de las comunidades autónomas que han ido aflorando para protegerla, se haya puesto el acento casi exclusivamente en la coerción que puede ejercer el profesorado en situaciones de conflicto con sus alumnos, sin suficientes garantías para el alumnado en ocasiones. No se ha puesto similar atención en que la auctoritas como reconocimiento del prestigio no reside tanto en la autoridad coercitiva cuanto en la posesión de conocimientos, saberes y competencias que producen como resultado la autoridad moral del profesor, que debe presidir las relaciones humanas dentro de los centros y, específicamente, el ejercicio solvente de los procesos de enseñanza y aprendizaje atento a la diversidad del alumnado. Puede que sea una manera de seguir alentando la retórica oficial —presente en todas las leyes orgánicas— de que los profesores y maestros son el “centro” de toda buena educación. Pero la incoherencia de muchos responsables de las políticas educativas no puede ocultar lo poco que han hecho para procurar que ese tópico sea verdad y tenga el reconocimiento jurídico y estatutario preciso; tampoco que, supliendo lo que no han solido hacer las Administraciones educativas, gran parte de lo bueno y hasta extraordinario que tiene el sistema educativo español obedece a la responsabilidad asumida por muchos de sus docentes en el cuidado de su alumnado.

De haber existido en estos cuarenta años de democracia una preocupación rigurosa por la selección y asistencia al “buen profesor” se habría realizado de manera indiscutible el esfuerzo pertinente en dotar al profesorado de las condiciones adecuadas. Hubiera sido un gran indicador para medir el cumplimiento de lo firmado en 1978; sin tocar otros ingredientes del artículo constitucional, se hubiera multiplicado, además, la eficiencia de la inversión pública en educación. Sin embargo no ha sido así. La documentable atención prestada por las administraciones educativas a este objetivo estratégico tiene más carencias que virtudes, más desidia negligente que atención; está más sobrada de burocrática banalidad que de consistencia creíble (MENOR y ROGERO, 2016). Porque, ¿cómo ha sido posible que el famoso CAP (Certificado de Aptitud Pedagógica), por ejemplo, haya podido durar desde 1970 hasta 2009, pese a sus múltiples carencias cuando era conocida de todos su inoperancia y que lo imponían las Administraciones como mero requisito para todo candidato a profesor en el sector público? ¿Cómo es que, entretanto, no le dieran relevancia para atender lo que pudiera suceder con el profesorado de los colegios privados? ¿Qué decir, por otra parte, de la incongruencia de la formación inicial que han conseguido tener las distintas cohortes universitarias para acceder a la profesión docente? Dan fe de esa inconsistencia finalista, por demás, las valoraciones que todavía tienen los estudios de Pedagogía en la Universidad española respecto de otras áreas de conocimiento, lo que explica en buena medida lo acaecido en 1983, cuando el Ministerio de Educación desdeñó el proyecto de formación inicial del profesorado que proponía el “Grupo XV” y optó por un continuismo que, en estos momentos, pese a los cambios introducidos con los másteres en 2009 a instancias del “Plan Bolonia”, sigue siendo insuficiente. Más irrelevante ha sido aún, si cabe, la preocupación de las Administraciones por la formación permanente de maestros y profesores, solo parcialmente atendida en la breve y no siempre acertada gestión de los CEP (Centros de Profesorado) fundados en 1984. En definitiva, no es satisfactorio el cumplimiento de las exigencias que la atención a este núcleo neurálgico de la educación requiere. La condición de “buen profesor” que una familia o un alumno/alumna puede encontrar mientras pasa por el sistema escolar —sin olvidar el universitario—, sigue siendo una exigencia excesivamente aleatoria y fortuita, fruto de provisionalidad coyuntural y de una extensa improvisación de quienes debieron haberle dedicado otra atención.

Fiar el buen cumplimiento de lo mandado en el art. 27 CE a la dinámica “cultural” individualista que tácitamente se ha impuesto al profesorado hasta el momento, no ha facilitado la generalización de una consistente labor de quienes deben impartir una educación democrática a la altura de los tiempos. Lo que de verdad se aprecia se cuida con esmero y no ha sido el caso: el trato que los trabajadores de la enseñanza han recibido de la política de personal de las Administraciones educativas sigue sin ser fiable ni rentable. Lo último relevante ha sido que, si ya en mayo de 2010 estábamos a la cola de la inversión educativa en Europa, el número de profesores y las condiciones de trabajo en las aulas se precarizaron hasta tal nivel que en 2018 la inversión pública en educación será solo del 3,7%, un descenso que supone, según análisis de CCOO, 10.000 millones de euros. Lo que indica que el valor asignado por las administraciones a la educación parece seguir pautas del siglo XIX, sensiblemente alejadas de las tasas de inversión de los países europeos en que siempre nos fijamos para denostarnos a nosotros mismos.

En la cultura española ha sido una constante de buen tono contar con refrendos exteriores. La tendencia prosigue en educación. Lo confirma el que los profesores hayamos sufrido una notable incidencia de agentes externos durante todos estos años. Para la reflexión de este trabajo, el comienzo de este hábito remite a los años finales de los sesenta, en que la Guerra Fría incitó a la OCDE a una peculiar política para el Mediterráneo, donde España tenía asignado un papel subsidiario. De entonces acá, sin que acabaran las exigencias del Vaticano, no hemos cesado de oír múltiples recomendaciones y exigencias de esta organización, tan invocadas sobre todo en vísperas de leyes tan significativas como la LOGSE o, últimamente, la LOMCE: esta institución económica —similar al Banco Mundial y al FMI— parece vigilarnos periódicamente desde 2002, sin que, por otra parte, tengan que ver sus intereses con lo que nuestras escuelas debieran perseguir como “buena educación” con “buenos profesores” (CARABAÑA, 2016). Lo que propugnan está más cerca de lo que Reagan o Thatcher promovieron, prefigurando lo que, a partir de los años noventa limitó en Europa el alcance del Estado de Bienestar y su implicación en el logro de una “ciudadanía social” (MARSHALL, 1964)

Con ese respaldo, la dejación burocrática de los gestores de una buena educación ha encontrado en las privatizaciones una cómoda manera de eludir responsabilidades bajo un supuesto servicio de “iniciativa social” asumido por empresas privadas. Es especialmente significativo, además, recordar, por ejemplo, qué ha pasado hasta ahora con las sucesivas demandas sindicales de un Estatuto de la Función Pública Docente desde 1978. A esta demanda se ha respondido con una alargada secuencia de excusas que siguen dejando al profesorado público —del otro tampoco hay constancia— en el limbo. La última vez que este asunto llegó a considerarse con alguna formalidad fue en 2013, año en que el PP registró un anteproyecto de ley mucho antes de que se publicara la LOMCE10. No llegó a concretarse, pero se ha amagado con ello de diversos modos, afortunadamente sobreseídos porque, en vez de un profesional reflexivo, autónomo e investigador, se inclinaba por un trabajador barato, poco cualificado, individualista y obsesionado con la Administración como gran vigilante panóptico, un modelo alejado de lo que una educación democrática demanda (MENOR y ROGERO, 2016, págs. 304-309). Análogas consideraciones cabría hacer respecto de la siempre postergada reforma y actualización de la carrera docente, que también sigue en el limbo después de estos 40 años.

5. La “calidad” y la innovación

Como recapitulación provisional de esta reflexión acerca de lo que desde la perspectiva del profesorado ha dado de sí la aplicación práctica del art. 27 —y, en definitiva, el escaso valor de las políticas educativas de formación del profesorado en estos cuarenta años—, hay que hacer mención a determinados sintagmas cuyo amplio uso semántico ha servido, merced a su deslizamiento de sentido, para justificar el contramodelo de lo que el sistema educativo español necesita. Indirectamente, consignamos de este modo cómo, sin alterar los términos, cabría que un pacto educativo o, mejor, la reconsideración del art. 27 de la Constitución, satisfaría las exigencias de un sistema educativo democrático.

5.1. “Educar” y “enseñar”; educar para qué

El doble reto, pendiente desde 1970, ha sido responder satisfactoriamente a dos importantes cuestiones: qué debe saber y qué debe hacer el profesorado durante ese tiempo de obligatoria presencia del alumnado en las aulas hasta los 16 años. Por lo dicho anteriormente, parece que solo ha sido una preocupación personal de muchos profesores, sin que llegara a marcar decididamente el modo de quehacer docente generalizado.

A esta grave deficiencia estructural, quien más partido le ha sacado ha sido el mundo editorial. Los libros de texto han sido los verdaderos actores de la formación del profesorado desde los años setenta (VIÑAO, 2015), en que las enciclopedias del tipo Álvarez dieron paso al dominio editorial sobre el currículo, muy sesgado en múltiples ocasiones a causa —entre otras razones— del ideario particular de los propietarios hegemónicos de estas empresas (TORRES SANTOMÉ, 1989). Con las reformas de los años 90 este dominio del escenario editorial fue mayor, y ya solamente queda que traslade sus reales al dominio digital, en relación con los estándares que PISA tiende a imponer desde 2002 y que algunas multinacionales —como la que controla la edición de esas pruebas internacionales— ya ejercitan. En un futuro no lejano, que ya se está ensayando en Silicon Valley —con la revolución del “Internet de las cosas” en marcha—, los profesores serán más guías que transmisores expertos en determinadas áreas de conocimiento. En este momento, como anticipo de ese futuro, y con PISA y algunos tratados comerciales como el de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (ATCI) que marcan los principios de lo que se debe saber y para qué, poco más se espera del profesorado que ser peonaje al servicio de una nueva organización que le imponga determinadas rutinas.

Un anticipo no menos importante en este sentido lo constituyen las evaluaciones externas del rendimiento escolar, en las que poco valor se otorga a la función de educar, aunque de esa evaluación puedan resultar muy pronto pautas para decidir, incluso, los salarios y expectativas profesionales de cada profesor. Esta polifacética evaluación del docente, su aula y su centro —imitadora de las que en EE. UU. puso en marcha la NCEE (National Commission on Excellence Education) por razones de competitividad económica en 1983—, es el modelo que auspició el PP cuando en 2015 encargó a José Antonio Marina un “libro blanco” para un Estatuto docente, modelo que implica una clara interpretación del art. 27 CE en el sentido más restrictivo de la función del profesor, y que conlleva una concepción del derecho a la educación de bajo coste y reducida bondad para la gran mayoría de la población. Si en los años setenta la gran excusa de muchos para no adaptar su quehacer docente fue que ellos “enseñaban” pero no “educaban”, en adelante volverá con fuerza la idea etimológicamente griega del paidagogos, el siervo que llevaba los niños a la escuela, pero que no es quien para enseñarles a pensar ni a mirar el mundo.

La cuestión, por tanto, es que, con esta deriva, una educación más democratizadora quedará fuera de foco, como indicio inquietante de renovados circuitos para mantener la ignorancia, particularmente en el mundo rural, en el de las periferias urbanas y en el de los alumnos con necesidades particulares de atención. La paradoja estará —¡ojalá nos equivoquemos!— en que la acusación de “adoctrinamiento” será crecientemente utilizada contra cuantos maestros y profesores se atrevan a “educar” en el respeto a los derechos humanos y civiles, en el cuidado y conservación de la Naturaleza y en la exigencia de un laicismo democratizador en las aulas que posibilite la convivencia cotidiana de todos.

5.2. ¿Innovar?

Para los maestros y profesores que se empeñaron en formarse responsablemente al margen de la escasa preocupación de las Administraciones, el término “innovar” les ha sonado casi siempre extraño. Al igual que cuando en los años 90 se empezó a mencionar —sobre todo como reclamo electoral— otro término conexo y de similar procedencia discriminadora: “calidad educativa”. De modo difuso o explícito, estos términos han escondido en muchas ocasiones agresiones a la profesionalidad de cuantos docentes han trabajado muy seriamente para sacar el máximo partido a situaciones carenciales.

En boca de algunos responsables de las políticas educativas esa agresión ha continuado en la medida en que han pretendido camuflar sus propios comportamientos de ineficiencia, pretendiendo obviar su aversión al empleo de los recursos públicos en lo que sería imprescindible, ocultando su ineptitud —e incluso corrupción— con el paraguas de algún perifollo generalmente vinculado en los últimos tiempos a lo tecnológico y digital, una especie de mágico talismán invocado como solución definitiva de todo problema existente en el horizonte. De las dificultades que ofrecía el panorama para innovar dignamente en los centros escolares ya dio cuenta un informe del propio IFFIE (Instituto de Formación del Profesorado, Investigación e Innovación Educativa) en 2011, especialmente cuando recomendó qué procedía hacer en asunto tan principal.

Mientras tanto, no ha habido una preocupación consolidada por la expansión de la comprensión lectora, ni tampoco por una formación adecuada a lo que estos tiempos demandan para ser un profesor innovador en el aula en contacto con los demás profesores y maestros. Los tópicos siguen en pie y muchas rutinas y resistencias también. Que lograr una consistencia educativa democratizadora es un objetivo complejo, costoso y lento, y que exige una vigilante atención continuada porque no existen atajos —como no sea para discriminar mejor—, no parece importar. O que las innovaciones, incluso las tecnológicas —no digamos las de carácter organizativo para trabajar mejor en las aulas—, también requieren recursos; y que no son nada sin paciencia, colaboración más firme entre todos los docentes y planteamientos más rigurosos de los proyectos educativos de los centros, tampoco suscita, al parecer, interés significativo.

Es evidente, por otra parte, que estos nuevos viejos tópicos de signo más burocráticamente adaptado a las necesidades de las economías neoliberales y a los requerimientos de control de los grandes intereses multinacionales —cuando los problemas ecológicos o los de justicia social y derechos humanos están en entredicho—, no suelen contemplar baremos equitativos de “calidad” en que lo prioritario sea contemplar estas cuestiones como fundamento y no que, como si estuviéramos todavía en los esquemas culturales del Antiguo Régimen, la innovación o la supuesta calidad fueran pretextos del miedo para justificar mejor la protección de privilegios instituidos y nuevas maneras de privatizar la prestación educativa a que tienen derecho todos los ciudadanos. “Calidad” e “innovación” equivalen, en este contexto, a una limitación práctica de una digna universalización educativa, traducida en restricciones que la coartan por razones de índole variada, no mitigada ni por una supuesta “igualdad de oportunidades”, expresión que ya el franquismo había manipulado más como “ensoñación meritocrática” que como auténtica justicia distributiva (PUYOL, 2010).

5.3. Aspiraciones, alternativas y erosiones

Ha sido calificado como “gatopardista” o “lampedusiano” ese afán constante de cambiarlo todo para que nada cambie. En líneas generales, puede valer para calificar la secuencia de reformas y contrarreformas que se han sucedido en los últimos cuarenta años y que han dejado en pie una estructura sesgada y favorable a intereses que poco tienen que ver con un Estado democráticamente responsable. Esa agitada movilidad inmóvil trata, además, de erosionar por todos los medios lo que de logro innovador ha tenido el cambio desarrollado por muchos ciudadanos y colectivos de profesores para lograr una enseñanza de todos para todos. El juego de palabras en este terreno —y la posible avería de su significado— es fundamental para distinguir permanentemente entre lo que se dice o escribe y lo que realmente sucede. En todo caso, esta oposición de contrarios muestra a la perfección en qué medida la aplicación del art. 27 CE ha sido sometida a la ley del péndulo y, por ello mismo, han sobrevivido situaciones hegemónicas derivadas del franquismo.

Conviene llamar la atención sobre ello antes de concluir esta reflexión. Hoy, existe en algunas Facultades de Educación la asignatura de “Historia de la Innovación educativa”, que trata de mostrar la existencia, desde la Edad Antigua, de innovaciones didácticas. Su optimismo curricular para mostrar que en todo tiempo y lugar siempre han estado al alcance de la mano novedades promovidas por innovadores, generalmente heterodoxos frente a lo que la doxa oficial propugnaba, parece pretender que sea fácil lograr la conciencia crítica que tanto cuesta a los innovadores auténticos. Porque novatores, en el siglo XVII y comienzos del XVIII español, era el peyorativo con que se calificaba a quienes empezaron a poner en cuestión —al compás del conocimiento científico— el saber instituido cuando la Inquisición censuraba y controlaba. Nadie duda de que, incluso en el franquismo, algunos innovadores lograron sobrevivir, ni de que algunos buenos estudiantes lo hicieron brillantemente. Pero la cuestión es que en muchas políticas desarrolladas al hilo de lo pactado en 1978 parece triunfante la tendencia a que la retroprogresión tecnocrática se imponga y predomine, especialmente desde 2011.

Un análisis sociológico de lo que sucede en cada centro tendría muchos testigos de las competencias y conocimientos de profesores y maestros que no preocupan a ninguna evaluación oficial. Y mejor es no preguntarse sobre lo acontecido a la proclama —muy innovadora entonces— “Por una Enseñanza democrática”, que en febrero de 1976 fue acogida en el Boletín del Colegio de Doctores y Licenciados de Madrid (MENOR y ROGERO, 2016, págs. 155-156). La discriminación que había, la “comprensividad” y las carencias de la escuela pública —cuando el 40% del alumnado acudía a colegios privados— estaban presentes en aquellas reivindicaciones, además de aspiraciones que recordaban la pervivencia de ideales republicanos. Aquella “alternativa”, inspiradora del programa electoral del PSOE en 1982, sigue siendo una referencia para ver que muchas rémoras a los ideales de cambio —que en aquellos años de optimismo político eclosionaron— perduran ahí (como el dinosaurio de Monterroso), diluidas en el acomodo genérico que tuvieron en el art. 27 CE.

Marta Mata, discípula de Rosa Sensat, fue testigo privilegiado de los hachazos a la innovación democrática y del inmovilismo reaccionario que sobrevino a la II República. Su Escuela de maestros, y los cursos de verano que le siguieron desde 1966, están en el origen de muchos movimientos de renovación pedagógica (MRP) que, desde entonces, no han cesado de innovar en el sentido de incorporar a la educación una perspectiva integral del ser humano, del que sea instrumento transformador. En septiembre de 1976 —dos meses antes de que fuera aprobado el “Proyecto de Ley para la Reforma Política”, en que las Cortes franquistas se hicieron el harakiri—, Marta Mata publicó en Cuadernos de Pedagogía —revista que había empezado su andadura en enero de 1975—, un artículo que ojalá no hubiera que repetir en adelante, salvadas obviamente las distancias y teniendo presente los nuevos giros que pugnan por colonizarnos una vez más. En ese artículo recordaba los cambios que impuso, para la escuela franquista que se inauguraba, un Curso de Orientaciones Nacionales a la Enseñanza Primaria, celebrado en junio de 1938 (II Año Triunfal), en que está condensado el currículo de los cuarenta años que siguieron. La pedagogía europea —con exponentes como Decroly o Pestalozzi— era considerada “exótica”, una verdadera “traición” a la pedagogía tradicional española, la nuestra, la de siempre; aunque “la mitad del tiempo estuv[iera] dedicado a temática ideológica, un tercio a educación física y [solo] el resto a formación pedagógica” (MATA, 1976).

6. Coda

Menguantes ya los profesores y maestros que vivieron la larga noche franquista, empieza a no ser fácil contrastar en vivo los tiempos educativos anteriores y posteriores a 1978, sobre todo el optimismo pedagógico de aquellos primeros años democráticos y las peleas que costaron algunos logros importantes. En estos últimos años ha vuelto a rebrotar un ánimo similar, prolífico en convocatorias en pro de un sistema educativo más coherente con las exigencias democráticas actuales. Las maneras de tratar al alumnado, la redefinición de un currículo más ajustado a las nuevas necesidades y a los medios de transmisión del conocimiento, los estímulos para que la carrera y la profesión docente sean normas que motiven a todo el profesorado, son retos pendientes. Lo es igualmente una estructura más democrática del sistema, que sitúe a la educación pública en el lugar que le corresponde por el bien de todos los ciudadanos y sin las colonizaciones de lo ideológico y lo privado que todavía soporta. Bueno sería no tener que continuar la cansina letanía de las reclamaciones, huelgas y manifestaciones a fin de revertir una situación viejuna. Sería posible, al fin, centrarse de lleno en lo que la exigencia actual demanda con urgencia. Queda todavía recorrido hasta lograr innovar, en el mejor sentido de este término, previa limpieza del fraude y mentira con que se tergiversan los conceptos de más valor en un sistema educativo moderno.

En todo caso, es importante no perder de vista el amplio número de maestros y profesores existente: con todos habrá que contar para que, donde quiera que ejerzan, no pierdan el norte que ha de inspirar al conjunto del sistema, que no debiera ser otro que el de una educación merecedora de tal nombre por parte de sus destinatarios. Nada es automático en los hábitos sociales, pero tratar de que el actual artículo 27 CE sea sensatamente revisado en una posible reforma de la Constitución confirmaría una voluntad decidida de caminar en ese sentido.

1 Algunos tenían trayectoria, otros nacieron con motivo de los recortes. Por sus publicaciones, revistas, webs, e incluso cursos, cabe mencionar, entre otros, al Colectivo Luzuriaga, Acción Educativa, Colectivo Infancia, Yo estudié en la Pública y Foro de Sevilla. De este último, es significativo su Manifiesto por la Escuela pública, que Morata editó en enero de 2013, recién conocido el tercer borrador de la LOMCE.

2 Instrucciones de la Viceconsejería de Educación, de 4 de julio de 2011, sobre comienzo del curso escolar 2011/2012 a los centros públicos docentes no universitarios de la Comunidad de Madrid. Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid. (Incluye adenda del 11.07.2011). Consultable en: www.creandociudadania.org/index.php?m=informes&op=descargar&aid=39

3 http://www.fe.ccoo.es/noticia:243563. “La-inversión-se congela-y-los-recortes-se-cronifican-mientras-la-Lomce- sigue-en- vigor” (Consultado el: 19.02.2018)

4 Según: Cifras y datos de la Educación en España. Curso escolar 2017-18. Madrid, MECD, 2017.

5 “Una batería de ‘obispos de hierro’ lucha para que la Iglesia española no se modernice”, Eldiario.es 03.05.2016. (Leído el 07.02.2018 en: http://www.eldiario.es/sociedad/obispos-amaban-Francisco-Iglesia-conferencia-episcopal_0_510249151.html).

6 “Aumenta la edad media del profesorado”. Comunidad Escolar, XXII, 744, 26.05.2004. (Leído el 08.02. 2018 en: Comunidad-escolar.pntic.mec.es/744/info4.html).

7 Consejo Escolar del Estado, Informe 2014 sobre el estado del sistema educativo. (Leído el 14.02. 2018 en: http://www.elmundo.es/espana/2014/12/01/547b56b7ca47413d3f8b457d.html).

8 “Acuerdo histórico contra la temporalidad del empleo público” ELpais.com, 29.03.2017. (Leído el 20.02.2018 en: https://www.elpais.com/economia/2017/03/29/actualidad/1490807021_613646.html).

9 “CCOO cifra en 151.227 el número de docentes que deberían incorporarse los próximos tres años” Elmundo.es 14.09.2017. (Leído el 21.02.2018 en: http://www.elmundo.es/sociedad/2017/09/14/59ba61b822601d304f8b459e.html).

10 Boletín Oficial de las Cortes Generales del Congreso de los Diputados, nº 162, 26.04.2013.

A lo largo de este libro se ha ido mostrando que nuestra agitada historia de la educación se ha sometido, durante los siglos XIX y XX, una y otra vez a un proceso de reformas y contrarreformas, a una continua inestabilidad normativa seguida de cambios curriculares de signo distinto, incluso opuesto. A finales del siglo XIX ya Unamuno había alertado en una de sus famosas sentencias de que los gobiernos tejían y destejían sin cesar la tela de Penélope de nuestra enseñanza oficial, metáfora que encontró fortuna generalizándose su uso hasta nuestros días, aunque quien la utilizó por vez primera fue Gil de Zárate, el liberal moderado que tanto intervino en las importantes reformas que prepararon la ley Moyano de 1857. Entonces, como ahora, los continuos cambios de uno y otro signo eran una consecuencia de la incapacidad de los partidos políticos para conciliar visiones opuestas de la educación. Sin embargo, el pacto escolar constituyente del artículo 27 CE demostró que podían armonizarse esas visiones mediante concesiones recíprocas, ofrecidas por todos para lograr la paz escolar. Pero lo que fue posible desde el punto de vista de los principios, no lo fue a la hora de proceder al desarrollo legislativo de dicho artículo, produciéndose como un fruto malsano leyes que unos hacían y otros deshacían, originando en el sistema educativo, en el profesorado, en las familias y en los estudiantes cansancio, malestar y desconcierto.

1. Las dos visiones de la educación

Tocqueville, probablemente el primero que abandonó la historia tradicional para hacer una historia crítica o analítica, constató al final de su famoso libro sobre la Revolución francesa la existencia de dos pasiones que habían actuado en el curso de la historia, la fiebre por la igualdad y la devoción por la libertad: la primera, “más profunda y viniendo de muy lejos”, aspiraba a lo largo de los siglos a “construir una sociedad en la que los hombres fuesen tan semejantes y las condiciones tan iguales como la naturaleza humana permita”, y la segunda, “más reciente y menos arraigada, les llevaba a querer vivir no solamente iguales sino también libres” (TOCQUEVILLE, 1952 [1856], pág. 317). Quizá por eso, Tocqueville fue también de los primeros en comprender que el proceso de la modernidad “entrañaba el paso histórico desde unas sociedades aristocráticas, basadas en el honor y el privilegio, a otras democráticas, fundamentadas en una tensión entre la igualdad y la libertad” (GINER, 2013, pág. 114). Finalmente, a los grandes principios de la igualdad y la libertad, los revolucionarios franceses añadieron la fraternidad, quizá como una herencia recibida de la tradición cristiana de Occidente, si bien secularizada ahora y llamada a desempeñar un nuevo papel político “porque lo que une a los ciudadanos como hermanos es su pertenencia a una comunidad política” (PUYOL, 2017, págs. 46-47).

Junto a esa poderosa tríada, hay que señalar también el otro gran factor de la modernidad descrito por Max Weber: el desencantamiento del mundo, es decir, el desplazamiento de la concepción religiosa como visión hegemónica del hombre y del mundo; en su lugar surgirá una cultura profana, desligada de lo sagrado. Es el triunfo de la ciencia experimental, del arte que se emancipa y se hace autónomo, de la moral y el derecho basados en principios propios, ajenos al mundo eclesiástico. Es, con palabras de Habermas, “la disolución de las imágenes religiosas del mundo, que pierden su poder de orientación fundador de sentido” (HABERMAS, 2000, pág. 177). O, entre nosotros, las palabras de Álvarez-Uría: “Afortunadamente el desarrollo del proceso de la secularización implicó que el pensamiento dejase de estar al servicio de ninguna fe religiosa, pues los seres humanos, que pueblan la historia, tienen derecho a decidir libremente sobre su propio destino.” (2015, pág. 323).

La igualdad y la libertad, completada por la fraternidad, constituyeron la divisa de los revolucionarios franceses, enfrentándose desde entonces con los partidarios del encantamiento del mundo. Esas dos visiones tuvieron su plasmación entre nosotros porque a la postre España, aun con las características propias de su historia, participó también y tempranamente del gran giro revolucionarios de 1789, generándose ya en las Cortes de 1810 la contienda entre los partidarios de la modernidad y los defensores del Antiguo Régimen. Modernidad y tradición, como no podía ser de otro modo, se manifestaron también a la hora de sustituir la vieja educación por el nuevo sistema educativo alumbrado por la Gran Revolución.

Antonio Viñao nos ha recordado en este mismo libro a uno de nuestros hombres más libres y, quizá por eso, de los más denigrados de nuestra historia, José Blanco White, que inauguró la historia contemporánea de los modernos disidentes, el hombre que, una vez exiliado, dejó escrito en sus Cartas de España el siguiente juicio: “la disidencia es la gran característica de la libertad” (BLANCO, 1972 [1822], pág. 316). La referencia de Viñao apunta a un breve opúsculo, Education in Spain, publicado en la Inglaterra que inauguró también la acogida de nuestros primeros exiliados modernos. En ese pequeño ensayo Blanco habla ya de dos bandos enfrentados: de un lado, la Iglesia española, acérrima defensora del Antiguo Régimen, y, de otro, el liberalismo partidario de un nuevo sistema educativo nacional. Sin embargo, no teniendo ninguna de estas dos fuerzas históricas poder para imponer su propia visión de la educación, Blanco señalaba que el “sistema de educación en España tiende, pues, a ensanchar, año tras año, la brecha que ya divide al país en dos partes completamente irreconciliables”. (BLANCO, 2003 [1831], pág. 282). Efectivamente, aunque los contextos hayan sufrido innegables transformaciones y progresos, nos encontramos hoy ante un gran impasse, toda vez que dos grandes visiones de la educación basadas en los principios de igualdad y de libertad, fuente ambos de derechos fundamentales, tienen dificultad para convivir bajo el manto constitucional del artículo 27, ese precepto que en su apartado primero reconoce y ampara tanto el derecho a la educación como el derecho a la libertad de enseñanza.

2. Nacionalcatolicismo y educación

Estoy de acuerdo con la tesis que Emilio Castillejo defiende en este libro de que el nacionalcatolicismo surge como reacción frente a la modernidad de la Revolución francesa y que, aun conviviendo en su seno diferentes enfoques y versiones, su esencia se concreta en la identidad que se fragua entre el catolicismo integrista y la idea tradicional de patria, entre el trono y el altar, la religión y la política.

En los años ochenta del pasado siglo, Arno Mayer publicó un libro muy influyente en la historiografía de su tiempo. Su tesis era que el Antiguo Régimen no fue totalmente derrotado por la Revolución francesa, sino que éste opuso una tenaz resistencia a la modernidad política durante todo el siglo XIX; de hecho, la tesis mayeriana es que esa resistencia frenó en toda Europa a la sociedad nueva que la modernidad trataba de configurar, y que solo con la Gran Guerra de 1914 esa resistencia fue totalmente vencida (MAYER, 1980). No es difícil comprender que la Iglesia, auténtico sujeto político durante los largos siglos del Antiguo Régimen —era, al fin y al cabo, junto con la nobleza, un estamento privilegiado—, se resistiera con todo su poder, que era mucho, a la demolición de la Gran Revolución. Como es sabido, la Iglesia se opuso firmemente a la nacionalización de los bienes eclesiásticos producida en noviembre de 1789, no solo por la pérdida de su enorme patrimonio —tierras y bienes inmuebles—, sino también porque con ello fue cegada de raíz la fuente económica de múltiples actividades, entre las que sobresalían la atención a los pobres mediante la caridad y la preservación de sus fieles por medio de la instrucción; la consecuencia lógica de la nacionalización de esos bienes fue que otro poder ocupó su lugar mediante la secularización de la caridad —sustituida ahora por la beneficencia— y de la vieja instrucción, convertida ésta en un moderno servicio público cuyo nuevo titular, el Estado, se transformó en un magnifico rival del viejo monopolio eclesiástico, iniciándose así la gran pugna entre el Estado y la Iglesia que dominará el espacio público prácticamente hasta nuestros días.

A pesar de determinados estereotipos, algunos aún vigentes, la historia de España no ha sido diferente a la de otros países europeos. También entre nosotros tenemos que resaltar la ingente resistencia que los partidarios del Antiguo Régimen opusieron a la modernidad política que las Cortes de Cádiz representaban, desempeñando la Iglesia española un papel muy activo y muy beligerante en esa resistencia, siempre nostálgica del tradicional monopolio que de facto tenía sobre la educación, puesto ahora en peligro por la innovación política que la Constitución de 1812 encarnaba. Por otra parte, la tenacidad con que la Iglesia española se opuso a la secularización de la educación fue en realidad un fiel reflejo de la posición doctrinal de la Iglesia de Roma frente al mundo moderno, si bien estimulada por nuestra propia historia. La Iglesia española había vivido, especialmente a partir de finales del siglo XV, una situación privilegiada como consecuencia de su íntima unión con el poder político y, posteriormente, por el papel que la monarquía española protagonizó como adalid de la Contrarreforma y como defensora de la fe católica. No es de extrañar, pues, que cuando se produzca en Francia la quiebra del Ancien Régime, la reacción de Roma ante la Revolución francesa, y consecuentemente de la Iglesia de España, fuese de absoluta hostilidad, de oposición monolítica, prácticamente sin fisuras. Entre nosotros, esta actitud de repulsa antirrevolucionaria se volverá a manifestar cuando los diputados gaditanos intenten establecer una monarquía parlamentaria y liberal, y desde luego cuando se den los primeros pasos para la creación de un sistema nacional de educación. La insuperable nostalgia de tiempos pasados —los de la unión del trono y el altar—, el difícil despertar del sueño de la cristiandad y su decidida voluntad de vivir en un mundo encantado que resultaba ya anacrónico, explican, a mi parecer, la enconada resistencia de la Iglesia española a los proyectos de los liberales durante el siglo XIX y gran parte del XX: las coordenadas de la Iglesia española siguieron siendo las propias de un régimen de cristiandad ya superado.

Pero en nuestro caso esa postura se agravó. Desaparecido el Antiguo Régimen en la década de 1830, la Iglesia de España se mostró incapaz de aceptar un régimen de libertades públicas en el siglo XIX, manteniendo posiciones claramente antiliberales en sus seminarios diocesanos y en sus colegios privados, sin que por otra parte sea necesario insistir en que “buena parte del catolicismo español respaldó la reacción carlista contra la consolidación de un orden constitucional liberal” (ÁLVAREZ TARDÍO, 2017, págs. 40-41). Se cumplió así con creces la observación de René Rémond de que, en su lucha contra la modernidad, la Iglesia organizó sus propios sectores de actividad, enlazados por una red directamente controlada por ella, creándose así una “sociedad paralela”, especialmente en el mundo de la educación, donde se produjo “una división de dos juventudes educadas separadamente” (RÉMOND, 1998, pág. 166). El momento culminante para la Iglesia española, en el último cuarto de siglo del XIX, fue la Restauración: necesitando Cánovas ardientemente la ayuda de la Iglesia para neutralizar el movimiento carlista, el precio fue el apoyo del partido conservador a la acción educativa de la Iglesia, surgiendo con fuerza un subsistema educativo confesional que desde entonces no ha dejado de crecer. Posteriormente, en el primer tercio del siglo XX, cuando el liberalismo republicano trató de impulsar, con el apoyo de otras fuerzas políticas, un régimen democrático y pluralista donde, entre otros aspectos, la educación fuera laica, solo encontró la hostilidad cerrada de la Iglesia española: en el fondo de esta contumaz resistencia latía el miedo de la jerarquía eclesiástica a convivir en un régimen de libertad y de democracia. Como ya era tradición entre nosotros, su respuesta a los intentos modernizadores fue siempre defensiva y agresiva.

El hilo que forjó el complejo tejido de la resistencia eclesiástica a la secularización y a la implantación de un sistema educativo público fue el nacional-catolicismo. Acierta, pues, Castillejo cuando lo define como una ideología versátil y promiscua que le permitió ser la argamasa que unía tendencias diferentes sin dejar de mantenerse fiel a su esencia integrista y contrarrevolucionaria, tanto frente a la Ilustración como frente al liberalismo; en definitiva, frente a la modernidad. Efectivamente, el nacionalcatolicismo sirvió de nexo entre la Iglesia y el carlismo durante el siglo XIX, entre el monarquismo extremo y las otras fuerzas que se opusieron a la II República, incluido el intento de fabricar un fascismo católico en nuestra incivil guerra. Esa promiscuidad le llevará durante el pontificado de Juan Pablo II a lo que Díaz-Salazar ha denominado un “neointegrismo católico”, dificultando de nuevo la implantación en España de un fuerte movimiento laico, adoptando una “estrategia [que] lleva inexorablemente a la institución católica a la confrontación política y al alineamiento con unos partidos frente a otros, algo que [se] intentó evitar en los años de la transición” (DÍAZ-SALAZAR, 2006, 295).

3. La Transición y el art. 27

Como es sabido, la Constitución de 1978 tiene la singularidad de ser, entre las múltiples constituciones de los siglos XIX y XX, la única que se elaboró por consenso. Es sabido también que el consenso en educación consistió justamente en conciliar y elevar al primer plano los principios de igualdad y libertad: “Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza” (art. 27.1). Por eso se ha podido decir, hablando de las grandes aportaciones del proceso constituyente, que “otra innovación introducida en la Constitución vigente es el hecho de que el artículo 27 ha recogido conjuntamente la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, derechos que hasta ahora parecían excluyentes” (RODRÍGUEZ COARASA, 1998, pág. 77). Se podría añadir, además, que no solo se reconocen los derechos derivados de los principios de igualdad y libertad, sino que ambos derechos se colocan constitucionalmente al mismo nivel de amparo y protección.

Para ello, el camino que recorrieron los constituyentes fue largo, lleno de sobresaltos, dificultades y enfrentamientos, como nos ha recordado en este libro el trabajo de Baylos Grau. Conforme avanzaba el debate constitucional todas las partes implicadas tuvieron que aceptar que para llegar efectivamente a un consenso básico era inevitable recorrer el amargo sendero de las renuncias y de las cesiones recíprocas. Para garantizar la libertad de enseñanza como un haz de derechos de libertad y la igualdad ante la educación como un conjunto de derechos prestacionales, los partidos principales tuvieron que hacer importantes concesiones: el sector ideológico de la izquierda política reconoció las consecuencias esenciales del principio de libertad, centradas en la creación de centros privados, mientras que el sector ideológico de la derecha política aceptó las implicaciones básicas del principio de igualdad, reconociendo especialmente el papel activo de los poderes públicos que integran el Estado.

El reconocimiento de la libertad de enseñanza supuso consagrar en la Constitución un sistema educativo dual, y consecuentemente la existencia legítima de una doble red de centros, pública y privada; además, no fue solo un reconocimiento formal porque la izquierda política, finalmente, dio su visto bueno a que “los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca” (art. 27.9). La derecha política aceptó a cambio dos importantes exigencias de su adversario político: de un lado, que el derecho a la educación se garantizara “mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes” (art. 27.5), lo que suponía reconocer el papel director del Estado y de los poderes públicos que lo integran; de otro lado, los conservadores aceptaron que la comunidad escolar —profesores, padres y alumnos— interviniera “en el control y gestión de todos los centros docentes sostenidos por la Administración con fondos públicos” (art. 27.7), esto es, tanto en los de titularidad pública como en los de titularidad privada que se acogieran a este régimen. Este fue, en esencia, el pacto escolar alcanzado en la Constitución vigente.

Sin embargo, basta la lectura del Diario de Sesiones del Congreso para darse cuenta de que las fuerzas políticas que formalizaron este pacto eran plenamente conscientes de sus limitaciones. En las intervenciones en el pleno, dedicadas a justificar las enmiendas al art. 27 y las explicaciones de voto, se produjo un interesante debate de gran contenido interpretativo para entender las posiciones de las diferentes fuerzas políticas ante la educación, poniendo de relieve sobre todo que el pacto escolar fue en realidad un pacto de mínimos, en ningún caso un pacto de políticas; para los constituyentes una cosa era el art. 27 y otra su aplicación.

Que era un pacto de mínimos lo expusieron claramente los dos principales partidos parlamentarios. Así Oscar Alzaga, en nombre de la principal fuerza política de la derecha de entonces —la Unión de Centro Democrático (UCD)— señaló que el art. 27 era un pacto que satisfacía “con suficiente holgura los mínimos de nuestro programa de partido”, y Gómez Llorente, en nombre del principal partido de la oposición —el Partido Socialista Obrero español (PSOE)—, destacó que el pacto era “el posible en estos momentos”, “el texto que podía encontrar el necesario consenso”, el que expresaba el “denominador común” de la mayoría de la Cámara.

Que el pacto no se extendería a la aplicación del art. 27 lo indicaron también claramente los dos partidos principales. Alzaga, después de hacer constar que este consenso no satisfacía a nadie en su totalidad —por eso era un buen pacto—, hacía constar también que, respetando lo que de mínimum tenía ese consenso, su partido, de acuerdo con “las reglas por las que se debe regir la lucha política […] va a combatir en este Parlamento para que, por vía de legislación ordinaria, se cumpla su programa electoral y su programa educativo” (DIARIO DE SESIONES, 1978, págs. 4049-50) Y Gómez Llorente, recordando los aspectos positivos del consenso logrado, recordaba también que el art. 27 CE no recogía “la filosofía socialista de la educación” y que, aunque sí incluía aspectos básicos de su programa, que su partido encontraba muy satisfactorios, eran conscientes de que “la protección práctica que han de tener [los contenidos pactados] dependerá de las mayorías parlamentarias que existan en cada momento”, lo que anunciaba obviamente la pretensión de su partido de aplicar en su momento su programa, de modo que el art. 27 fuera “susceptible de un uso alternativo para poder realizar las distintas políticas” (Ibidem, págs. 4041-42)

El art. 27, siendo un pacto escolar, era, según los constituyentes, un pacto abierto a la alternancia política. Es decir, era lo suficientemente amplio para que cada partido, llamado a gobernar por el mandato de las urnas, pudiera subrayar unos aspectos más que otros, pero por eso mismo era también un pacto de difícil ejecución. Lo muestra que los diputados hablaran al mismo tiempo de equilibrios de derechos y de respeto al contenido esencial del pacto logrado en la cámara parlamentaria, sin renunciar con ello a la aplicación de los programas de sus respectivos partidos. La realidad revelaría pronto lo arduo que sería el desarrollo legislativo y político del art. 27 CE, por dos razones fundamentales: la primera es que las políticas educativas que desarrollaron después dicho artículo no siempre respetaron lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado el núcleo esencial de los derechos de libertad y de igualdad, reconocidos y amparados por el pacto escolar constituyente (aunque no nos parece que pueda aplicarse aquí la socorrida equidistancia porque la responsabilidad en su desarrollo no ha sido la misma en las dos fuerzas políticas que han gobernado el país hasta el momento); la segunda es que la inestabilidad legislativa —once leyes de educación en los últimos cuarenta años— ha demostrado con creces que los constituyentes no supieron o no pudieron hacer de este artículo un baluarte que garantizara los derechos y libertades reconocidos, sin que bastara la protección jurisdiccional reforzada que la Constitución dio a todos los derechos fundamentales (art. 53.2). Hubiera sido necesario concretar el contenido básico de estos derechos y libertades, delimitar su extensión pero también sus límites, lo que hubiera evitado las amplias interpretaciones posteriores del poder legislativo ordinario que, utilizando el mecanismo de la mayoría absoluta, faltó al respeto debido al núcleo esencial de los derechos amparados por el art. 27 cuando privilegió un derecho en detrimento de otros.

4. Estudiantes, docentes y familias ante el art. 27

Aunque la literatura sobre la comunidad educativa tiene ya una considerable entidad, no es muy usual que sus protagonistas puedan hacerse oír en un proyecto colectivo como el que aquí se pretende. Sin embargo, cuando se les escucha, parece como si los problemas cobraran una nueva relevancia.

Tal es el caso, en primer lugar, de los estudiantes, de quienes todos hablamos —el sujeto fundamental de la educación es el educando— pero la verdad es que con escaso éxito. Podría decirse que este apartado justificaría por sí solo el título del libro: la aplicación del artículo 27, tan defectuosa, ha traído todo un cuaderno de quejas y de insuficiencias. La lectura reposada del capítulo de Alejandro Delgado nos trae a la reflexión el enorme malestar existente entre los alumnos más conscientes, por cuanto muchos de los problemas que la educación tiene planteados desde que se iniciara la transición a la democracia siguen ahí. En realidad, en este capítulo está prácticamente todo: la necesidad de blindar el derecho a la educación (sin lesionar el derecho a la libertad de enseñanza, añadimos nosotros); la educación, una carrera de obstáculos para los alumnos; la incertidumbre que sobre ellos se cierne como consecuencias de tantos cambios legislativos y curriculares; las barreras horizontales y verticales en el acceso a la educación; el paternalismo con que se trata la formación profesional; el lamentable olvido en que se ha tenido a las enseñanzas artísticas; la participación, recortada y restringida a pesar de lo que manda el art. 27; las desigualdades de género en el acceso a la educación; el derecho a una enseñanza y a un pensamiento libres; finalmente, la consideración de la persona —léase aquí el educando— como eje central de la sociedad y, por tanto, de la escuela.

Tampoco es muy usual escuchar la voz de las familias, en este caso sobre la aplicación del art. 27. Hay puntos comunes entre alumnos y padres que insisten en varios aspectos que sin duda resultan esenciales: la escolarización hasta los dieciséis años es uno de los grandes logros de la democracia, pero olvidamos con demasiado frecuencia que no basta con garantizar un puesto escolar, también hay que garantizar un buen aprendizajes de los saberes fundamentales y, sobre todo, hay que educar. Es importante también la coincidencia en un punto poco menos que ignorado (¿a sabiendas?), y es que, como nos recuerda José Luis Pazos, el derecho a la educación pertenece al menor —sujeto, decíamos, de la educación—, correspondiendo a la familia el deber de educar en su seno y de colaborar con la escuela en la realización de ese derecho. Hay un tercer punto de coincidencia: la escasa efectividad de la participación, no solo en los centros docentes, como resalta Delgado, sino también en el Consejo Escolar del Estado y en los Consejos autonómicos, como apunta Pazos (con diferente grado, no obstante de participación, mayor en éstos que en aquellos).

Como todo el mundo sabe (aunque a veces no lo parece) el otro actor fundamental es el profesorado, cuya vanguardia ha estado siempre preocupada por lo que iba dando de sí la aplicación práctica del art. 27 CE, especialmente por los múltiples problemas que siguen sufriendo los docentes en la vida diaria de la escuela. Late aquí una honda preocupación por los problemas pendientes, anteriores a 1978, que no han sido debidamente atendidos, pero sobre todo por los problemas planteados por las distintas interpretaciones que cada partido en el Gobierno ha dado al desarrollo legislativo del art. 27; por el cansancio y la fatiga del profesorado ante tantas reformas y contrarreformas curriculares —sin que se resuelva la cuestión clave de cuáles son los saberes que debe adquirir el alumno que va a vivir en una sociedad cada día más compleja—, amén de otros muchos que no dejan de destacarse en este apartado. Pero también preocupa lógicamente el siempre postergado Estatuto de la Función Pública Docente, como preocupa la dejadez de los diversos gobiernos a la hora de establecer una carrera docente acorde con las necesidades de los profesores y con las exigencias de los tiempos, sin que quepa olvidar tampoco lo que las profesoras Pérez-Ugena y Perona llaman “el núcleo neurálgico” del problema docente, esto es, las deficiencias notorias de la formación inicial y permanente que ha recibido hasta el momento el profesorado.

Finalmente, no es casual que sea común a los tres estamentos que componen la comunidad educativo la preocupación existente por el tratamiento que se ha dado a lo largo de la democracia a la enseñanza de la religión en la escuela pública, no solo por su excesiva carga docente en detrimento de los saberes centrales —necesarios hoy en la educación de la infancia y de la juventud—, sino también por la interpretación extensiva que la Iglesia española ha dado a los famosos Acuerdos con la Santa Sede. En este punto se suele aducir el art. 27.3 que reconoce el derecho de los padres a que sus hijos reciban una formación religiosa y moral de acuerdo con sus propias convicciones. Sin embargo, en mi opinión, hay una lamentable confusión (¿interesada?) entre instrucción y formación: no es lo mismo formación religiosa y moral que instrucción sobre los contenidos de la religión y la moral; lo que reconoce la Constitución es la libertad de los padres para elegir un centro confesional, único establecimiento docente que da una formación religiosa y moral: ese es su derecho y esa es su libertad, garantizada sobradamente en nuestro ordenamiento educativo por el reconocimiento del derecho de los padres a elegir un centro distinto de los centros públicos. Por otra parte, hay que recordar que los Acuerdos no fueron consensuados en el art. 27, a pesar de que varios partidos así lo solicitaron en su momento, de modo que mientras se fraguaba el pacto escolar constituyente, el gobierno de la UCD y la Iglesia negociaban un tratado que, a pesar de tratar de un problema tan sensible históricamente, se impuso en la cámara parlamentaria por pura aritmética electoral —con el voto en contra de los partidos que representaban el pensamiento laico de nuestra sociedad—.

Al llegar hasta aquí surge inevitablemente un montón de preguntas. No es este el lugar de contestar a todas, pero sí de plantearse las cuestiones claves que demandan una clara respuesta en relación con el pacto de Estado que se negocia en sede parlamentaria. Probablemente la primera sea esta: ¿a qué se debe que el pacto escolar del art. 27 no haya producido la anhelada estabilidad legislativa en la educación? Dicho en otros términos: ¿no ha sido fecundo el consenso constitucional en educación cuando se ha aplicado el art. 27? ¿O es que la educación se ha revelado como el campo propio para la disputa política, el espacio en que brilla triunfante el disenso? Es verdad que las políticas específicas de gobierno inciden en el terreno correcto del disenso, que, por otra parte, siendo consustancial a la democracia, representa por sí mismo la pluralidad de ideologías, valores e intereses existentes, pero ¿cómo se conjugan, entonces, los consensos para no perder su virtualidad cuando las materias reguladas son importantes y afectan directamente a los ciudadanos? En definitiva, ¿es tanto el peso de la historia que estamos condenados como Sísifo a realizar reformas (unilaterales) a sabiendas de que pronto se volverá a comenzar de nuevo con otra reforma (también unilateral)?

5. Consenso, disenso y aplicación del artículo 27: necesidad de su revisión

En uno de sus últimos libros, Emmanuel Carrére se hace eco de una importante pregunta: “¿Qué es lo que, en consecuencia, no depende de la historia?” (2015, pág. 315). La pregunta lleva implícita la convicción del autor de que el peso de la historia, siendo grande, no es total, de que hay algo que escapa a su dominio. Ese algo, pensamos nosotros, es la voluntad y la razón de los seres humanos para modificar el curso de la historia. En mi opinión, las dos visiones que Tocqueville detectaba en la historia se han manifestado con agudeza en los anales de nuestra educación contemporánea, produciendo en muchas ocasiones un antagonismo excluyente, pero también, como es el caso de los constituyentes de 1978, un consenso básico sobre los principios de igualdad y libertad. El problema estriba en que los constituyentes no supieron, no pudieron o no quisieron prever que la aplicación del art. 27 podía ser tan defectuosa como la práctica demostró después. Es más, como ya quedó indicado, confiaron en las reglas propias de la lucha política para presidir su desarrollo legislativo, es decir, dejaron la aplicación de dicho artículo al libre juego del disenso. Probablemente pensaron que en una democracia incipiente lo mejor era respetar el disenso.

Es verdad, como múltiples autores han señalado, que el disenso está en la base misma de la sociedad pluralista, que el gobierno democrático se basa en el disenso, circunscrito a las políticas específicas. Ahora bien, el disenso puede producir graves peligros para la propia democracia cuando desemboca en un intento de imponer los valores propios, produciéndose un conflicto como el que ahora tenemos en educación. Con esta afirmación no se trata de negar que, como ha observado un prestigioso politólogo, en las democracias liberales “el término que mejor expresa la visión pluralista es el de disenso” (SARTORI, 1980, pág. 39). El problema aparece, empero, cuando determinados asuntos, pocos pero inaplazables, reclaman, desde una adecuada gestión de la res publica, un consenso sobre las políticas públicas, demandando acuerdos que una nación necesita con urgencia. Tal es el caso, me parece, de la justicia, la sanidad, el desarrollo de la investigación científica y….la educación.

Todos los autores de este libro han detallado suficientemente la evolución del problema existente, y cómo en democracia hemos llegado a un verdadero atolladero; de ahí la necesidad de un nuevo pacto político, social y autonómico. En mi opinión, estamos ante un auténtico impasse que debe ser resuelto pacífica y consensuadamente si no queremos que cada cambio de gobierno lleve aparejado un cambio legislativo, como hasta el momento ha sucedido. Aunque hablar bien de la Transición no esté de moda en estos momentos de confusión y desorientación, sigue siendo paradigmático el camino que se transitó para llegar al consenso constitucional, que no fue otro que la capacidad de renuncia a los valores absolutos y el coraje para proceder a cesiones y concesiones recíprocas en aras de un bien mayor. Solo si las fuerzas políticas, sociales y autonómicas recuperan el espíritu de la Transición será posible un nuevo pacto de Estado en el Parlamento que, aunque no convenza plenamente a ninguno de los firmantes —por eso sería un buen pacto—, fuera eficiente y satisfactorio.

Sin embargo, no será fácil llegar a acuerdos si no se posee una voluntad firme de resolver los conflictos que, como hemos visto, han pesado durante un largo tiempo. Las notables divergencias a la hora del desarrollo legislativo de dicho artículo indican que quizá los constituyentes no sopesaron suficientemente las notables dificultades que presentan los conflictos de valores, derivados de visiones diferentes y, en determinados aspectos, opuestas, ya que a diferencia de los conflictos de intereses, en los que predomina el corto plazo, los conflictos de visiones dominan la historia. Y es la historia la que nos enseña que estamos dispuestos a casi todo para defender nuestros propios principios y visiones, excepto a reflexionar sobre ellos y sobre los de nuestros oponentes.

La clave, a mi entender, radica en restablecer el equilibrio que la Constitución otorgó a los derechos de libertad e igualdad, impidiendo que la balanza se incline, de facto o de iure, hacia uno de ellos en perjuicio o detrimento del otro. Para ello será preciso renunciar a considerar los valores propios como valores absolutos y, desde luego, renunciar a imponerlos mediante la aritmética electoral. Como nos indicó Paul Veyne, en el oficio de los historiadores está dar a la sociedad en que viven el sentimiento del relativismo de sus valores. Es decir, los derechos y libertades nunca son absolutos. Si los llevamos a ese extremo resultan irreconciliables e incompatibles, pudiendo producirse conflictos verdaderamente destructivos: el único modo de evitarlos es llegar a compromisos, buscando en los valores opuestos su parte de razón, justamente la razón que les da el reconocimiento constitucional como derechos y libertades fundamentales. Quizá convenga traer aquí la reflexión de Dahrendorf sobre la famosa distinción de Max Weber entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad: “Una defiende valores absolutos; es la moral de los santos. La otra reconoce la complejidad de las relaciones entre el fin y los medios; es la ética de los políticos” (DAHRENORF, 2006, pág. 58).

La realidad se ha mostrado hasta el momento contumaz a lo largo de estos cuarenta años. Ese continuo tejer y destejer ley tras ley, reforma tras reforma, nos está indicando que persiste el conflicto ideológico que el artículo 27 de la Constitución quiso armonizar y rebajar. Ya hemos indicado cómo los valores llevados a los extremos hacen que el conflicto ideológico tienda a una exclusión mutua y cómo por ese camino nos encontraremos siempre ante “cuestiones intrínsecamente irresolubles” (Iannccone, 1988, pág. 58). Y aunque desde hace ya bastante tiempo se viene profetizando el fin de las ideologías, una y otra vez la terca realidad nos está diciendo que la prudencia política aconseja tenerlas presente porque aunque se anuncie su desaparición “las ideologías persisten, los valores conservadores y progresistas aparecen, reaparecen y aparecen de nuevo” (SCRIBNER, 1995, pág. 202). Por eso, porque terminamos siempre recalando en el artículo 27, resulta obligatorio volver al punto de partida y plantear como meta última del pacto parlamentario la revisión de dicho artículo y ver si la reforma constitucional que está pendiente es capaz de convertir dicho artículo, como ya quedó dicho, en el baluarte que garantice los derechos y libertades derivados de los principios de igualdad y libertad.

5.1. Pactos que pueden preparar el camino para la revisión del art. 27

Con esta revisión no estamos planteando iniciar un nuevo consenso sobre valores, que difícilmente podría superar al realizado en el art. 27, que, entre paréntesis, tuvo la virtualidad de evitar una demoledora “guerra escolar” como la que obstaculizó la obra de la II República, sino un camino más modesto que la Subcomisión parlamentaria encargada de un nuevo pacto podría acometer, consistente en dos grandes pactos previos, uno que llevara a una nueva ley de consenso sobre la arquitectura básica del sistema educativo, sustituyendo una ley que como la LOMCE fue unilateralmente impuesta y una fuente continua de problemas y enfrentamientos, y otro que agrupara en su seno un conjunto de acuerdos sobre problemas importantes cuya solución mejoraría notablemente la calidad del sistema educativo, repararía nuestra convivencia democrática y crearía el clímax para un pacto más ambicioso que revisara el art. 27, no para modificar su contenido, repito, sino precisamente para garantizar constitucionalmente el frágil equilibrio de los principios de igualdad y libertad que hubiera debido presidir su desarrollo legislativo. Revisar dicho artículo no supone, pues, modificar los contenidos tan laboriosamente consensuados en 1978, sino delimitar claramente el contenido concreto del derecho de todos a la educación y del derecho de todos a la libertad de enseñanza, delimitando su alcance, sus límites y sus interrelaciones. Pero el camino de la reforma constitucional será probablemente largo y dificultoso, por lo que mientras ese proceso se realice es preciso abrir otras vías de diálogo y de consenso que sirvan para recomponer un clima de mayor acercamiento mediante los pactos concretos a que acabamos de referirnos.

La necesidad de una nueva ley, plenamente acordada por todos, es una evidencia que hoy todos los partidos, las fuerzas sociales y las comunidades autónomas reconocen, una ley que tenga vigencia al menos durante una o dos generaciones. Sin embargo, hay que ser conscientes de que el camino estará lleno de dificultades. Lo prueba la frustración constante no solo de los intentos de pacto habidos en nuestro más reciente pasado, sino también, y muy específicamente, la tentativa malograda de una ley basada en el consenso como la intentada por la LOE en 2006. En este mismo libro, uno de los principales protagonistas en la elaboración de dicha ley, Alejandro Tiana, ha mostrado el complejo proceso seguido tras la búsqueda de una ley consensuada y cómo fracasó dicho intento. Y, sin embargo, la necesidad persiste.

Necesitamos una ley que fuera una norma estrictamente básica y, por consiguiente, un mandato legal que defina con claridad los principios que deben inspirar las diferentes etapas del proceso educativo y la estructura básica del sistema escolar. La Subcomisión parlamentaria debería ofrecer al Congreso de los Diputados, como primer producto del pacto parlamentario, una ley sobre la arquitectura básica del sistema escolar. Para ello el camino recorrido en el último intento de pacto, obra del ministro Gabilondo, mostró que, aunque al final no fue posible dicho pacto por la retirada abrupta del PP, sí fue posible conseguir múltiples acuerdos. Como Mario Bedera ha señalado en este libro, con el esfuerzo de todos los participantes se produjo un pacto acordado pero, lamentablemente, no firmado, es decir, hubo acuerdo sobre los aspectos más importantes del sistema escolar, sobre los fines y estructuras de cada etapa, desde la educación infantil, hoy cimiento básico de todo el sistema, hasta la estructura de la educación secundaria obligatoria (ESO) —probablemente el tramo más conflictivo del sistema escolar—, la articulación de la ESO con el bachillerato y con la formación profesional, el diseño de “pasarelas” entre los diferentes niveles de la formación profesional, el bachillerato y los estudios de grado universitario, etc., aspectos todos nodales que han sido objeto una y otra vez de las continuas leyes escolares, la mayor parte de las veces de manera antagónica; siendo todos estos elementos básicos para el sistema escolar, su estabilidad normativa a través de una ley acordada sería el primer paso del gran Pacto de Estado que se busca.

El segundo paso sería acordar paralelamente un consenso mínimo sobre políticas dirigidas a mejorar la educación. Este sería el nuevo terreno de juego: pacto de mínimos sobre políticas que mejoren la educación y que, en consecuencia, puedan ser asumidas por los partidos en el marco de la alternancia democrática. ¿Cuáles son esos aspectos que las políticas podrían y deberían mejorar? Una lectura de los documentos que sobre el pacto han ido apareciendo muestra que esos aspectos podrían ser los siguientes: reforma profunda de la formación y selección del profesorado, siempre anunciada y siempre postergada; fracaso y abandono escolares, cuya evolución favorable en los últimos años demuestra que es posible alcanzar el éxito escolar; reforma del currículo básico, que sigue siendo rígido y academicista, a pesar de los múltiples cambios emprendidos; reforma de la formación profesional, siempre alabada por la retórica política pero nunca consensuada ni provista de los recursos necesarios; inversión pública en educación, teniendo en cuenta que a pesar de los esfuerzos anteriores a 2011 no se alcanzó el porcentaje de inversión pública que aplican los sistemas educativos con los que nos queremos comparar. Finalmente, pero no en último lugar, solución acordada a las relaciones entre las dos redes de educación que en nuestro país están financiadas con fondos públicos —las escuelas públicas y las escuelas concertadas—. Consideradas como antagónicas, hora es ya que de comiencen a funcionar como complementarias. Pero para ello se precisa que, como ocurre en la mayoría de los países de la Unión Europea, la escuela pública sea de verdad un patrimonio común, tanto de la derecha como de la izquierda y, por tanto, el eje vertebrador de la educación, y que la escuela concertada coadyuve, también de verdad, a la función pública que la educación cumple, recibiendo para ello las ayudas necesarias.

6. Una reflexión final sobre la libertad, la igualdad y la solidaridad

Liberalismo y democracia fueron ideologías enfrentadas durante el convulsivo siglo XIX europeo, el liberalismo colocando por encima de todo las libertades del individuo y la democracia centrando todos sus desvelos en la igualdad, tanto política como social y, en menor medida, económica. Sin embargo, no había sido esa la realidad de la Revolución francesa al irrumpir de manera incontenible en los últimos años del siglo XIX y primeros del XX, produciendo un amplio movimiento político en favor de la incorporación del liberalismo a la democracia, primero en el Reino Unido bajo la dirección de Lloyd George y en Francia con Waldeck-Rousseau, después paulatinamente en los demás países europeos (entre nosotros, lo intentaron Canalejas en la baja Restauración y Manuel Azaña en la II República). En esta confluencia del liberalismo y la democracia influyeron cuestiones como la virulencia cada vez mayor de la cuestión social en Europa, que exigía una respuesta política del liberalismo gobernante, las demandas de una mayor secularización del Estado y, finalmente, la presión social a favor de una democratización política. Surgía de este modo en Europa un nuevo liberalismo, el liberalismo democrático, caracterizado por la adopción de reformas políticas —democratización del Estado—, reformas sociales —legislación social protectora del trabajo obrero— y reformas religiosas —medidas dirigidas a extirpar o reducir el clericalismo, esto es, la intervención de la Iglesia en los asuntos públicos—. En nuestros días, hay que recordarles a los liberales que las libertades individuales nunca pueden ser absolutas y a los demócratas que la igualdad tiene también sus limitaciones, y que como el liberalismo democrático hizo durante el siglo XX europeo hay que volver a tomar con fuerza la divisa clásica de la Gran Revolución.

La divisa de la Revolución francesa —libertad, igualdad y fraternidad— sigue siendo la base de la democracia liberal. La democracia necesita de los tres principios para orientar a los ciudadanos hacia lo que los griegos llamaban una “vida buena”. El triple emblema sigue configurando la identidad de la democracia y ofreciendo su mejor definición, porque en esa tríada sus elementos son interdependientes, ninguno de ellos desplaza al otro porque se nutren de una misma savia, que es la aspiración perenne de hombres y mujeres a vivir como seres libres, iguales y solidarios. Quizá también porque en ese tripe lema se unen, inextricablemente, principios de naturaleza moral, social y política: “Esa divisa reconoce que no hay principio central de la democracia, puesto que la define por la combinación de tres principios. […] Cierto que un régimen que privilegia la libertad puede dejar que se incremente la desigualdad y, a la inversa, que la búsqueda de la igualdad pueda hacerse al precio de una renuncia a la libertad. Pero es más cierto todavía que no hay democracia que no sea la combinación de esos dos objetivos y que no los una mediante la idea de fraternidad” (TOURAINE, 1994, pág. 162). Es la misma idea que defiende Todorov en uno de libros: “Los principios de igualdad y de fraternidad no son menos fundadores de la democracia que el de la libertad. Si los olvidamos, la aspiración a garantizar a todos la libertad está condenada al fracaso.” (2012, pág. 114).

Vivimos en una época en que se hace necesario recordar lo obvio. En nuestro caso, no está de más tener presente que el primer apartado del primer artículo de la Constitución española proclama como valores superiores del Estado, además de la justicia y el pluralismo político, la libertad y la igualdad (art. 1.1). Y que el artículo 2 señala que la Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas.

Ahora bien, mientras la libertad y la igualdad encontraron asiento en el desarrollo constitucional del artículo 27, no ocurrió lo mismo con la solidaridad, versión secularizada de la vieja fraternidad. La fraternidad, siempre olvidada o invocada retóricamente, ha sufrido “un déficit de plasmación jurídico-positiva y ético-social” (HÄBERLE, 1998, pág. 89), aunque en la segunda fase de la Revolución francesa, la fase democrática, sí hubo intentos de plasmación jurídica y política, tal y como muestran la Constitución de 1793 y las leyes y decretos del período jacobino: reconocimiento de los hijos naturales para acceder a la herencia, restitución de los bienes comunales a los campesinos, asistencia mediante subsidios a los indigentes y menesteroso, abolición de la esclavitud, sistema fiscal progresivo y creación de la enseñanza primaria, obligatoria, gratuita y laica (SOBOUL, 1966). No es casual que los intentos de llenar de contenido jurídico-positivo la solidaridad se produjera también en otros momentos históricos como en la revolución francesa de 1848 o, entre nosotros, en la II República.

Es verdad que en la Constitución de 1978 la solidaridad no fue olvidada. Aunque hubiera merecido una mayor concreción, nuestra superley no solo reconoció la solidaridad entre las comunidades autónomas, también la extendió a todos los ciudadanos: así, el artículo 156.1, al reconocer la autonomía financiera de las comunidades autónomas la somete al principio de coordinación con la Hacienda estatal y al principio de “solidaridad entre todos los españoles”, al tiempo que el artículo 158.1 faculta al Estado para que los presupuestos generales garanticen un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español (entre los que se debe incluir obviamente el servicio público de la educación), precepto este último que supone, en mi opinión, una tacita afirmación del Estado como garante de la solidaridad entre todos los ciudadanos, sea cual fuere el territorio en que residan. Sin embargo, tales preceptos y los relativos a “la distribución de la renta regional y personal más equitativa”, comprendidos dentro de la rúbrica de “principios rectores de la política social y económica”, no han sido objeto de desarrollo legislativo.

La justa aplicación de la solidaridad vendría a completar los otros dos términos de la vieja tríada que nos legó la Gran Revolución. Como es sabido, el juego de la igualdad y de la libertad es siempre complicado y en muchas ocasiones origina conflictos de muy variada naturaleza, pero el principio de la solidaridad, definido como “el sistema normativo constitucional de articulación e integración del conflicto en sus diferentes niveles.” (CABO, 2006, pág. 64), sigue siendo un instrumento jurídico-político que, sin embargo, el Estado garante apenas ha utilizado hasta el momento. Una importante investigación recientemente publicada sobre el Estado autonómico, que lleva como sugerente subtitulo “Desigualdades regionales y cohesión del sistema educativo”, llega a esta conclusión: “Hemos evidenciado, a través de múltiples factores, las profundas desigualdades que existen entre las regiones. Los informes anuales del Consejo Escolar del Estado de las últimas dos décadas arrojan como primera conclusión la completa ausencia, por parte de los sucesivos Ministerios de Educación, de una verdadera política de compensación de desigualdades regionales, que hubiera podido disminuir las diferencias educativas entre ellas. […] Solo el Estado, con un plan de compensaciones territoriales, puede contribuir a resolver estas desigualdades.” (FOCES, 2017, pág. 439; la cursiva es del original). Es decir, solo la aplicación del principio de solidaridad puede posiblemente resolver este grave conflicto.

Si así se hiciera, la tríada fundadora de la modernidad política y de la democracia se haría efectiva entre nosotros. Se trata, pues, de garantizar que la igualdad y la libertad puedan convivir si media entre ellas la vieja fraternidad: “La fraternidad como derecho consiste en asegurar que todos los ciudadanos disponen de los medios para ejercer la libertad y la igualdad.” (PUYOL, 2017, pág. 105). Apliquémoslo, pues, a la educación, añadimos nosotros.

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