Emilio Albi, José Manuel González-Páramo, Rosa M. Urbanos e Ignacio Zubiri

Economía Pública II

I. Teoría de la imposición

II. Sistema impositivo

III. Otros ingresos públicos

IV. Economía Pública Internacional

PRESENTACIÓN

La Economía Pública constituye el núcleo del conocimiento económico del Sector Público. Es un área científica, con un ritmo sólido de crecimiento, que atrae a una población cada vez mayor de economistas a su estudio e investigación. Sus características peculiares y los temas de que trata, con tan larga tradición y estilo propio, la colocan en un lugar central de la Economía como ciencia social.

El crecimiento e importancia de los sectores públicos son causa de la atención con que se contemplan los problemas de la Hacienda Pública hoy en día. A la vez, las funciones de la economía pública se han abierto en amplio abanico en la segunda mitad del siglo XX. La provisión de servicios públicos, dominio tradicional del Sector Público en las economías de mercado, ha pasado a ocupar un lugar secundario entre sus tareas. Los servicios públicos generales, por ejemplo, absorben por término medio algo menos de una quinta parte de los recursos públicos. La intervención pública en la economía ha aumentado fuertemente en la provisión pública de bienes privados, como la educación, la salud o la vivienda, en las tareas de mantenimiento o sustitución de rentas (subsidios de desempleo, pensiones, etc.) y, en menor medida, en las actividades económicas, sin dejar de lado la actividad empresarial pública o la regulación del funcionamiento de los mercados.

El análisis de los problemas suscitados por esta amplia actuación pública resulta apasionante. La Teoría tradicional de la Hacienda Pública, centrada en el estudio de la financiación del Sector Público, tiene ahora numerosos frentes. Tal es así, que actualmente es preferible denominar a esta materia como «Economía Pública».

Este manual de Economía Pública, que se presenta en dos tomos para su más fácil manejo, tiene como objetivo esencial:

— explicar, a un nivel intermedio, el conocimiento actual de los temas económicos del Sector Público,

y como objetivos complementarios:

— incluir los resultados de la investigación realizada recientemente, y

— hacer referencia a la situación española y a su contexto económico e institucional.

Éstos son los rasgos diferenciales de la oferta pedagógica formulada en este libro. Hemos querido cumplir con el requisito del rigor científico, tanto en lo teórico como en el tratamiento de la investigación empírica, y añadir ejemplos, resultados aplicados y referencias a nuestro país. Además, para facilitar el estudio, todos los capítulos acaban con un resumen de los aspectos más importantes, unos temas de debate y unas referencias a lecturas adicionales. Igualmente se incluyen numerosos ejercicios, con sus soluciones, para la mejor comprensión del texto.

El libro tiene dos tomos. En el primero, Economía Pública I, se incluyen los fundamentos de la materia y se estudia el gasto público. En el segundo, Economía Pública II, se recogen la teoría de la imposición, el análisis de los diversos impuestos y de otros ingresos públicos y el de la Economía Pública internacional.

Los dos tomos que constituyen el libro pueden manejarse de formas diversas. Su contenido ofrece un curso de economía pública moderna que ha de abordarse con conocimientos matemáticos no avanzados. Se han cubierto los temas fundamentales de la Economía Pública actual, incluyendo el estudio del gasto público y de su eficiencia, el del Federalismo Fiscal o el de la Economía Pública internacional. Siguiendo el libro en su totalidad se logra realizar, con el esfuerzo personal necesario, un recorrido bastante completo y riguroso de los problemas hacendísticos del momento.

Otra manera de usar el libro, por ejemplo por quienes estén exclusivamente interesados en aspectos empresariales, sería la de combinar capítulos de los «fundamentos» de la Economía Pública (parte I) con algunos de los temas de gasto público (parte II) —todo ello en el primer tomo—, y centrarse en la Teoría de la Imposición y en el Sistema Impositivo (partes I y II del segundo tomo). Dentro de la Teoría de la Imposición, determinados puntos pueden resumirse yendo a los resultados concretos, sin entrar en el análisis, si se pretende plantear un curso más corto o con menor contenido analítico, o dejar tiempo para conocer, por ejemplo, la coordinación impositiva internacional.

Diferentes combinaciones de capítulos, o partes de los mismos, constituyen maneras distintas de enfocar el estudio de la Economía Pública y de organizar un curso sobre esta materia. El libro se ha pensado de forma que los diversos capítulos cubran globalmente las necesidades de la formación universitaria en Economía Pública.

EMILIO ALBI, JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ-PÁRAMO, ROSA M. URBANOS E IGNACIO ZUBIRI

Mayo 2017

I TEORÍA DE LA IMPOSICIÓN

CAPÍTULO 1 CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

1. Introducción

En las economías occidentales avanzadas el Sector Público detrae mediante impuestos un porcentaje de la renta que, según países, oscila entre el 25 % y aproximadamente el 50 % del PIB. En España esta cifra oscila en torno al 34 %. Dada la magnitud de los recursos que recauda, no es sorprendente que el sistema fiscal de un país sea un elemento clave en el funcionamiento de la economía con trascendencia sobre la asignación y la distribución de recursos.

Desde la perspectiva de la asignación, el sistema fiscal puede inducir a los individuos a consumir más de unos bienes y menos de otros, a dedicar su renta al ahorro o al consumo, a trabajar más o consumir más ocio, a invertir en unas actividades o en otras, etc. Desde la perspectiva de la distribución, el sistema fiscal puede alterar sustancialmente la distribución de bienestar resultante del libre mercado aumentando, o disminuyendo, la desigualdad.

En este contexto, poder responder a cuestiones como ¿cuándo un sistema fiscal es mejor que otro? o ¿qué características debe tener el sistema fiscal ideal? adquiere una relevancia especial. Estas preguntas, sin embargo, carecen de respuesta, al menos en términos absolutos, porque que un impuesto sea mejor que otro depende de los objetivos que deseemos alcanzar con el sistema tributario. Por ello, antes de analizar el diseño de los sistemas impositivos es necesario delimitar estos objetivos.

Esto, en principio, puede parecer una tarea destinada al fracaso porque, después de todo, la elección de objetivos es una cuestión subjetiva. Esto es, diferentes personas pueden considerar que el sistema fiscal debe servir a objetivos distintos. Sin embargo, a pesar de esta subjetividad, tanto en la literatura hacendística como en la práctica de la política económica existe un notable consenso acerca de que los objetivos principales que deben guiar el diseño de los sistemas fiscales son la eficiencia, la equidad, la sencillez y la flexibilidad.

El propósito de este capítulo es analizar el significado e implicaciones de estos objetivos para, posteriormente, en los restantes capítulos irlos aplicando al diseño de los impuestos más importantes. Antes, sin embargo, de analizar estos objetivos es conveniente que nos detengamos a revisar cuáles son los impuestos que configuran el sistema fiscal español y cuál es la importancia de las distintas figuras tributarias.

2. Los impuestos: definición y clasificación

A fin de analizar cómo debe ser el sistema fiscal es importante comenzar delimitando el objeto de nuestro estudio. Para ello es conveniente partir de la distinción entre tributos e impuestos.

Los tributos son aquellas cantidades que el Sector Público detrae del Sector Privado de forma coactiva como medio de contribuir a la financiación general de la actividad pública. Dentro de los tributos cabe diferenciar tres tipos de figuras:

Tasas: son los tributos que gravan el uso del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que benefician de modo particular al contribuyente, cuando a.1) los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria o a.2) cuando no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo correspondería a las tasas que se pagan por la expedición del documento de identidad o del pasaporte, o las tasas por publicación de anuncios en el BOE. Una característica de las tasas es que su importe no debe superar el coste de prestación del servicio.

Contribuciones especiales: son los tributos que gravan la obtención por el obligado al pago de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos (como pueden ser el alcantarillado o el alumbrado público). Al igual que ocurre con las tasas, el importe de las contribuciones especiales está sujeto a un máximo: no puede superar el coste de la inversión pública.

Impuestos: son los tributos exigidos sin contraprestación.

Por lo tanto, los impuestos son un tipo particular (el más importante) dentro de los tributos, si bien no todos los tributos pueden ser considerados impuestos. Definimos el concepto de impuesto a continuación con algo más de detalle.

2.1. IMPUESTOS: DEFINICIÓN

Los impuestos son transferencias económicas que establece coactivamente el Sector Público a su favor, sin contrapartida alguna, y respaldados por ley.

En consecuencia, podemos decir que dos son las características que definen un impuesto. La primera es la coactividad.1 La segunda es la ausencia de contraprestación: esto es, el Sector Público determina unilateralmente la cantidad a pagar y los agentes privados están obligados a pagar esta cantidad sin contrapartida directa (a diferencia de lo que ocurre con las tasas y las contribuciones especiales).

Que los impuestos no tengan contrapartida significa que, quien los paga, no adquiere en general un derecho a recibir más prestaciones públicas que quien no los paga, y que quien paga más impuestos no adquiere un derecho a mayores prestaciones que quien paga menos. De hecho, en general ocurre al contrario. Por ejemplo, quienes pagan más por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas reciben menos prestaciones públicas porque están excluidos de buena parte de los programas redistributivos como, por ejemplo, de las ayudas a la adquisición de vivienda. A los impuestos sin contrapartida se les denomina impuestos generales del Sector Público. Frente a esto, algunos impuestos, como las cotizaciones sociales, tienen una contrapartida en la forma de prestaciones futuras por desempleo o pensiones.2

Los impuestos no son la única fuente de ingresos del Sector Público. El Sector Público también puede financiar sus gastos mediante otros ingresos tales como los precios públicos, ingresos patrimoniales (dividendos de empresas participadas, alquileres de propiedades públicas, intereses por préstamos, etc.), enajenación de sus activos (privatización de empresas públicas, ventas de participaciones en empresas, de edificios, etc.) o mediante transferencias (cantidades recibidas de forma gratuita del Sector Privado o ayudas dadas por organismos internacionales como, por ejemplo, la Unión Europea).

Además, el Sector Público puede recurrir al endeudamiento y, en algunos países, a la emisión de dinero.3 En España, al igual que en el resto de los países de la Unión Europea, el gobierno central no puede recurrir a la emisión de dinero para financiar el gasto porque la política monetaria, y por extensión la capacidad de emitir dinero ha sido traspasada a la UE.4

CUADRO 1.1. Financiación del gasto no financiero de las Administraciones Públicas

1995

2000

2005

2010

2015

2016

En % del gasto

Impuestos

73,5

88,1

94,4

71,8

79,7

81,2

Otros ingresos

10,6

9,3

8,8

7,7

8,5

8,1

Necesidad (+) Capacidad (–) de Financiación

15,9

2,6

–3,2

20,6

11,7

10,7

Total

100

100

100

100

100

100

En % del PIB

Necesidad (+) Capacidad (–) de Financiación

7,0

1,0

–1,2

9,4

5,1

4,5

FUENTES: Elaboración propia a partir de las Cuentas Financieras de la Economía Española (2017) y la Contabilidad Nacional del INE.

A fin de establecer la importancia de cada una de las fuentes de ingreso, el cuadro 1.1 analiza qué porcentaje del gasto no financiero de las Administraciones Públicas se financia con cada fuente de ingresos.

Tal y como se sigue de este cuadro, los impuestos son, con mucho, el instrumento más importante de la financiación del gasto público. A mediados de la década de los noventa, los impuestos representaban en torno al 75 % de los recursos para financiar el gasto (no financiero) y el déficit cubría algo más del 15 % del gasto. Esto no era sino la continuación de la tradición de déficit públicos sustantivos que duraba desde comienzos de la década de los ochenta. La firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997 obligaba a que todos los países de la UE que accedían al euro sanearan sus finanzas públicas y tendieran al equilibrio presupuestario (déficit cero) en el medio plazo. Esto se tradujo en un aumento del peso de los impuestos en los ingresos públicos, que en el año 2005 superaban el 94 % de la financiación del gasto. Por otro lado, el endeudamiento dejaba de ser un instrumento necesario para financiar el gasto no financiero, y los recursos superaban en más de un 3 % al gasto. El PEC reforzó, por tanto, el papel que tenían los impuestos como instrumento de financiación del gasto público. Sin embargo, la llegada de la Gran Recesión, que redujo la recaudación impositiva de manera muy importante, implicó una nueva disminución del peso relativo de los impuestos y un incremento notable del recurso al déficit. Finalmente, los datos muestran cómo con el inicio de la recuperación económica vuelve a aumentar el porcentaje que representan los impuestos en la financiación del gasto total. Las reformas puestas en marcha desde el año 2011 en el modelo de gobernanza fiscal y presupuestaria de la UE, orientadas a reforzar el cumplimiento de los compromisos de los Estados miembros en lo que respecta a sus niveles de déficit y deuda pública, hacen prever que los impuestos seguirán siendo el instrumento esencial, casi exclusivo, de financiación del gasto.5 Dada su importancia en el conjunto de los ingresos públicos, en adelante nos concentraremos en el estudio de los impuestos.

2.2. IMPUESTOS: CLASIFICACIÓN

Habitualmente los impuestos se clasifican en tres grandes grupos: impuestos directos, indirectos y cotizaciones sociales.

Los impuestos directos son aquellos que gravan el origen de la capacidad de pago; esto es, la obtención de renta o la mera tenencia de riqueza. Los impuestos directos más importantes son el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto sobre Sociedades (IS) que gravan, respectivamente, la renta de los individuos y la renta de las empresas. Estos impuestos gravan la renta de los residentes en España. A los no residentes, tanto personas como empresas, se aplica el Impuesto sobre la Renta de los No Residentes (IRNR).

Los impuestos indirectos son aquellos que gravan la manifestación de la capacidad de pago o, dicho de otro modo, los usos de la renta. Esto es, el consumo de bienes y servicios, la compra de determinados activos y otras operaciones similares. Estos impuestos se deben pagar cada vez que se realiza una compra/venta de un bien o servicio. El Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) es el impuesto indirecto más importante en todos los países de la Unión Europea.

Las cotizaciones sociales son impuestos sobre las rentas del trabajo (generalmente los salarios) cuya recaudación está afecta a gastos de cobertura social, generalmente las pensiones.6 La diferencia, por tanto, entre las cotizaciones y los impuestos sobre la renta radica en que, por un lado, las cotizaciones sólo gravan los salarios (y no toda la renta) y en que su recaudación se afecta (esto es, se dedica) al pago de prestaciones de cobertura social.

El cuadro 1.2 describe los impuestos más importantes del sistema fiscal español dentro de cada una de las categorías anteriores y cuantifica la importancia recaudatoria de estos impuestos.

CUADRO 1.2. Nivel y estructura de los impuestos* en España, 2015

Como % de los Ingresos Fiscales

Como % del PIB

A) Impuestos Directos

35,29

12,77

Renta de las Personas Físicas (IRPF) e Impuesto sobre la Renta de No Residentes

21,10

7,64

Renta de Sociedades (IS)

6,91

2,50

Impuesto de Actividades Económicas (IAE)

0,48

0,17

Patrimonio (IP)

0,32

0,11

Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)

3,62

1,31

Sucesiones y Donaciones (ISD)

0,74

0,27

Otros

2,13

0,77

B) Impuestos Indirectos

29,46

10,66

IVA

18,64

6,75

Especiales

6,14

2,22

Hidrocarburos, Electricidad, Alcohol y otros

6,05

2,19

Determinados medios de transporte

0,10

0,03

Impuesto sobre las primas de seguros

0,39

0,14

Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD)

1,93

0,70

Tasas sobre el juego

0,31

0,11

Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras

0,14

0,05

Importaciones y otros impuestos sobre la producción

1,90

0,69

C) Cotizaciones Sociales

35,25

12,76

TOTAL

100,00

36,19

* Sin impuestos propios de las CC.AA.

FUENTE: Elaboración propia a partir de la Contabilidad Nacional Anual de España, INE (2016).

Los impuestos directos pueden subdividirse en impuestos sobre la renta y sobre la riqueza. Los impuestos sobre la renta más importantes son, como ya se ha señalado, el IRPF (y su equivalente para los no residentes, el IRNR) y el Impuesto de Sociedades. En España existe, además, el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), que es un impuesto de carácter municipal que grava el beneficio presunto (estimado) de los que realizan actividades profesionales o empresariales en un municipio concreto.7

Los impuestos directos más importantes sobre la riqueza que hay en España son el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) y el Impuesto sobre el Patrimonio (IP). El IBI es el impuesto municipal más importante y grava la tenencia de inmuebles (solares o edificios). El ISD grava la adquisición de riqueza por los individuos, bien sea por herencia (sucesiones) o por donación. Finalmente, el IP grava la riqueza o patrimonio neto en manos de los individuos.

Dentro de los impuestos indirectos, los más importantes gravan el consumo de bienes realizado dentro del país. El principal es el IVA. El IVA es lo que se denomina un impuesto general sobre el consumo. Esto es, un impuesto que grava el consumo de todos los bienes que realizan los individuos. Además de al IVA, algunos bienes están sujetos a un impuesto especial (adicional al IVA). A estos impuestos que gravan el consumo de bienes concretos se les denomina impuestos especiales o, en la jerga comunitaria, accisas.8

El Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados grava las transmisiones de bienes y derechos fuera del ámbito empresarial (por ejemplo, la compra de una vivienda de segunda mano), la realización de determinadas operaciones societarias (por ejemplo, la constitución de una sociedad o el aumento de capital) y los documentos de algunos actos jurídicos (notariales, mercantiles, judiciales). La tasa de juego, por su parte, grava determinados juegos de azar.

Otro conjunto de impuestos indirectos está constituido por los impuestos sobre las importaciones. Estos impuestos gravan la importación de bienes a España. Desde la adhesión de España a la UE no existen impuestos a la importación de bienes procedentes de países de la UE.9 Los bienes procedentes de países no comunitarios tienen, sin embargo, que pagar la denominada tarifa exterior común. Esta tarifa es un impuesto que pertenece a la UE y establece los mismos tipos y grava los mismos bienes en todos los países de la UE. La tarifa exterior común la gestionan los gobiernos de los diferentes países pero entregan la recaudación a la UE.10 Finalmente están las Cotizaciones Sociales, que son impuestos recaudados por las diferentes Administraciones de la Seguridad Social que, posteriormente, se hacen cargo del pago de las prestaciones por cobertura social (desempleo, pensiones, etc.).

El cuadro 1.2 incluye una lista relativamente amplia de impuestos. Y esta lista sería incluso más larga si se hubieran desglosado los impuestos que se engloban en los apartados de «otros», entre los que se incluyen figuras de reciente creación, como el Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica (en el apartado de impuestos directos), o el Impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero (de naturaleza indirecta).11 Sin embargo, el cuadro 1.2 pone de manifiesto que, en realidad, la mayor parte de la recaudación proviene de unas pocas figuras impositivas. Entre sólo tres figuras —las Cotizaciones Sociales, el IRPF y el IVA— aportan aproximadamente el 75 % de la recaudación. Si a esto añadimos el IS y los Impuestos Especiales se llega hasta casi el 90 % de lo recaudado. Estas cinco figuras constituyen, por tanto, la base del sistema fiscal español.

Finalmente, merece la pena destacar que, en su conjunto, el sistema fiscal español recauda aproximadamente un 36 % del PIB. Esto es, de cada euro de renta generada en la economía el sector público recauda 36 céntimos. Esta presión fiscal es ciertamente importante, pero está algo por debajo de la mayoría de los países de la UE15. Así, según los datos de la OCDE, en el año 2015 la presión fiscal promedio en la UE15 fue del 36,8 % y en algunos países (Francia y Dinamarca) superó el 45 %. Por otro lado, la presión fiscal en España, como la del resto de los países de la UE, es sustancialmente superior a la de los Estados Unidos (26,4 %).

Pese a que la clasificación habitual es la que permite distinguir entre impuestos directos, indirectos y cotizaciones sociales, los impuestos pueden clasificarse con arreglo a diferentes criterios. Entre los más frecuentes encontramos los siguientes:

a) Según el sujeto pasivo: se distingue entre impuestos personales, que son aquellos que tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente en el cálculo de la carga tributaria (como por ejemplo, el IRPF), e impuestos reales, que recaen sobre objetos o actividades y no toman en consideración las circunstancias personales concretas en las que se halla el contribuyente (por ejemplo, el Impuesto sobre el Valor Añadido).

b) Según la base imponible: puede diferenciarse entre impuestos sobre la renta generada (variable flujo, como en el caso del IRPF), sobre la riqueza o renta acumulada (variable stock, como en el Impuesto de Bienes Inmuebles) e impuestos sobre el consumo (renta gastada, cuyo mayor exponente es el IVA).

c) Según el tipo impositivo: permite distinguir entre impuestos unitarios y ad-valorem. En los primeros, el tipo impositivo es una cantidad fija por unidad de base imponible (por ejemplo, por litro de gasolina o por cigarrillo), mientras que en los impuestos ad-valorem es un porcentaje aplicable a dicha base.

Por último, los impuestos también pueden clasificarse en función del nivel de gobierno al que se atribuyen. Remitimos al capítulo 5 de Economía Pública I para una descripción de cómo se reparten las distintas figuras impositivas entre el nivel central, autonómico y local.

2.3. PRINCIPALES ELEMENTOS IMPOSITIVOS

Los elementos básicos que configuran cualquier figura tributaria son los siguientes:

a) Sujeto pasivo

Se entiende por sujeto pasivo la persona natural o jurídica que está obligada por ley al cumplimiento de las prestaciones tributarias (en contraposición al sujeto activo, que es la entidad con capacidad legal para establecer el impuesto). Cabe distinguir entre contribuyente, al que la ley impone la carga tributaria, y la figura del retenedor, que está obligado a ingresar una parte del rendimiento en la fuente a cuenta del contribuyente.

Conviene señalar que la anterior distinción no tiene que ver con el problema de la incidencia del impuesto, que se estudia en el capítulo 3 de este volumen. El efecto incidencia se refiere a la traslación de carga del impuesto, esto es, al estudio de quién termina soportando realmente el impuesto, con independencia de las disposiciones establecidas por la ley fiscal. En otras palabras, mientras que las figuras del contribuyente y del responsable legal están formalmente delimitadas en la legislación fiscal, el auténtico impacto del impuesto puede no recaer sobre ninguno de ellos en presencia de traslación impositiva.

b) Hecho imponible

Se entiende por hecho imponible aquella circunstancia cuya realización, de acuerdo con la ley, origina la obligación tributaria. Son hechos imponibles la obtención o imputación de renta en los impuestos sobre la renta; la propiedad de bienes y la titularidad de derechos económicos en los impuestos de patrimonio; la adquisición de bienes y derechos por herencia o por donación en los impuestos de sucesiones y donaciones; la entrega de bienes y la prestación de servicios en los impuestos sobre las ventas, etc.

Cuando en un impuesto se dice que existen operaciones no sujetas (al impuesto), lo que ocurre es que dichas operaciones no pueden considerarse hecho imponible, y por lo tanto no pueden someterse al gravamen que corresponda. Es importante distinguir las operaciones no sujetas de las exentas. Estas últimas sí forman parte del hecho imponible, pero por alguna razón el legislador ha decidido exonerarlas de gravamen. Por ejemplo, la prestación de servicios educativos es una actividad sujeta y exenta en el IVA, mientras que la entrega de muestras sin valor comercial representa una actividad no sujeta a dicho impuesto. La consecuencia práctica, no obstante, es la misma: en ambos casos no hay gravamen asociado a la operación.

c) Base imponible

La base imponible es la cuantificación y valoración del hecho imponible. Se trata en general de una cantidad de dinero (en los impuestos de renta, patrimonio, volumen de ventas, etc.), pero también puede tratarse de otros signos, como el número de personas viviendo en una casa, un litro de cerveza o de gasolina o un número de cigarrillos, etc.

En algunos impuestos cabe también hablar de base liquidable, que es el resultado de aplicar a la base imponible determinadas reducciones previstas por la ley.

Se pueden diferenciar dos métodos básicos para determinar la base del impuesto. El sistema de estimación directa exige la elaboración de cálculos apoyados en documentos y datos contables. Para que este método funcione adecuadamente debe apoyarse en tres pilares. En primer término, la existencia de declaración voluntaria del contribuyente. En segundo lugar, el establecimiento de adecuados mecanismos de inspección, con objeto de detectar situaciones de no declaración y de eventual falsedad en las declaraciones realizadas. Y en tercer lugar, la aplicación de un régimen de sanciones efectivas en los casos en los que la inspección, y en su caso los tribunales, así lo determinen.

El segundo método de determinación de la base imponible es el sistema objetivo o indiciario, que utiliza determinados signos externos o índices. Por ejemplo, algunos contribuyentes estiman la base imponible del IRPF correspondiente a los rendimientos de ciertas actividades empresariales a partir del número de asalariados, de la superficie del local y del consumo de energía eléctrica.

Sólo en el caso de que la base imponible no pueda determinarse a partir de los sistemas anteriores (por resistencia del contribuyente, o por destrucción de los documentos justificativos de la actividad económica) se emplea el método de estimación indirecta, que permite valorar la base a partir de aproximaciones indirectas de la capacidad de pago como, por ejemplo, el beneficio medio del sector, o los datos y antecedentes disponibles que sean relevantes. Este método tiene, por tanto, carácter excepcional.

La principal ventaja del método de evaluación directo es que tiende a ofrecer aproximaciones más precisas de la base imponible aunque, como contrapartida, los costes administrativos para la administración fiscal y para los contribuyentes son superiores. Por su parte, el sistema objetivo es más cómodo y más barato en términos administrativos, si bien ofrece peores estimaciones de la base imponible.

En general, los métodos directos, aunque administrativamente más caros, permiten un reparto más justo de los impuestos, ya que la determinación de la base guarda mejor relación con la capacidad real del contribuyente; por otra parte, tienden a ofrecer una mayor capacidad recaudatoria neta, en la medida en que los sistemas indiciarios suelen infravalorar las bases imponibles. En cualquier caso, la selección de uno u otro sistema no constituye habitualmente una decisión libre de la administración fiscal: la elección del sistema de estimación directa exige la existencia generalizada de documentos acreditativos de las relaciones económicas, lo que depende del grado de desarrollo tecnológico de la sociedad, y exige también una suficiente capacidad técnica y de inspección de la administración tributaria.12

d) Tipo de gravamen

Se entiende por tipo de gravamen aquella proporción o cantidad que se aplica sobre la base imponible o liquidable con objeto de calcular el gravamen, y que da lugar a la cuota tributaria. Dicha proporción puede ser fija o variable.

En los impuestos directos es frecuente que, sobre la base de gravamen, se aplique una tarifa compuesta por un conjunto de tipos, cada uno de los cuales corresponde a un tramo de renta o riqueza distinto.

Es importante diferenciar entre tipo impositivo medio y tipo marginal. Mientras el primero indica la proporción que la cuota tributaria representa sobre la base imponible o liquidable, el tipo marginal no es sino el porcentaje que se aplica a la última unidad de base.

e) Cuota tributaria

La cuota tributaria es aquella cantidad que representa el gravamen, y puede ser una cantidad fija o el resultado de multiplicar el tipo impositivo por (o aplicar la tarifa a) la base imponible o liquidable.

Es habitual distinguir entre cuota íntegra y cuota líquida. La cuota líquida se obtiene de aplicar a la cuota tributaria las deducciones y bonificaciones que la normativa del impuesto establezca. La existencia de distintos tipos de bonificaciones fiscales obliga a definir el concepto de tipo medio efectivo, que se calcula como el ratio entre la cuota líquida y la base imponible, y que representa el porcentaje real que el contribuyente paga a la Hacienda Pública.

Asimismo, en algunos impuestos aparece el concepto de cuota diferencial, que es el resultado de minorar la cuota líquida en el importe de los adelantos impositivos (retenciones, pagos fraccionados, etc.)

f) Deuda tributaria

Constituye la deuda tributaria el resultado de incrementar la cuota líquida con, en su caso, los intereses de demora y los posibles recargos (por ejemplo, por pago extemporáneo).

g) Elementos temporales

Cabe distinguir diversas fechas clave en el ciclo de la vida del impuesto: la fecha en que se origina la deuda tributaria (o fecha de devengo); las fechas de declaración, en su caso, y de recaudación o pago; y finalmente la fecha de prescripción, que constituye una de las vías de extinción de las obligaciones tributarias. Actualmente el período de prescripción de la deuda tributaria en España es de 4 años.

3. Criterios de valoración de los sistemas impositivos

Los sistemas impositivos tienen como función principal recaudar los ingresos necesarios para financiar las políticas de gasto público. Para conseguir este objetivo, que es común a todos ellos, los sistemas impositivos pueden diseñarse de múltiples maneras. La bondad relativa de un sistema fiscal ha de valorarse en función de hasta qué punto cumple una serie de principios que se consideran deseables, y entre los que se encuentran la eficacia (o suficiencia recaudatoria), la eficiencia y la equidad. A continuación resumimos los principios que deben guiar el diseño de cualquier sistema fiscal.

3.1. SUFICIENCIA

La suficiencia remite a la capacidad del sistema impositivo para financiar las necesidades de gasto público de una sociedad. Ello implica que debe haber un conjunto de impuestos con bases imponibles amplias, que garanticen un alto grado de eficacia recaudatoria. La suficiencia puede definirse tanto desde una perspectiva estática (en un determinado momento del tiempo, la recaudación impositiva debe ser suficiente para cubrir el gasto público total), como desde una perspectiva dinámica (que exige que el sistema fiscal dé respuesta a lo largo del tiempo a las necesidades de financiación del gasto).

3.2. EFICIENCIA

Otro de los criterios básicos para valorar un impuesto (y, por extensión, el sistema fiscal) es la eficiencia económica. Esto es, hasta qué punto interfiere o no en el proceso de libre elección de los contribuyentes y les fuerza (o no) a tomar decisiones inadecuadas desde el punto de vista de la asignación de recursos.

Si, en ausencia de impuestos, el funcionamiento del mercado conduce a la eficiencia, tras la introducción de los impuestos la asignación debería seguir siendo eficiente. Este requisito es muy razonable porque si, tras los impuestos, se produjera una asignación ineficiente, sería posible reasignar los recursos existentes de tal forma que el gobierno recaudara lo mismo y algún consumidor mejorara sin que ningún otro empeorara.13 Por tanto, al igual que ocurre en el caso general, la ineficiencia de los impuestos significa simplemente que se están desperdiciando recursos a efectos de aumentar el bienestar de algún agente económico.

Para ver la característica básica que debe tener un impuesto para ser eficiente es suficiente con darse cuenta de que la clave de que el libre mercado conduzca a la eficiencia es que los consumidores y productores se guíen por los mismos precios relativos. Por lo tanto, para que un impuesto sea eficiente no debe abrir divergencias entre los precios relativos por los que se guían consumidores y productores. Es decir que si q = (q₁, q₂, ..., qn) son los precios de los bienes de consumo que paga el consumidor después de impuestos, r = (r₁, r₂, ..., rp) son las retribuciones a los factores de producción que reciben sus propietarios después de impuestos, p = (p₁, p₂, ..., pn) son los precios de los bienes que reciben los productores después de impuestos, y w = (w₁, w₂, ..., wp) las retribuciones a los factores que pagan los empresarios, el sistema fiscal será eficiente si, y sólo si, para cualesquiera dos bienes (i y j) y cualesquiera dos factores productivos (h y k):

qi/qj = pi/pj; wh/wk = rh/rk; wh/qj = rh/pj;

Esto es, un impuesto o un conjunto de impuestos conduce a la eficiencia si no abre divergencias entre los precios relativos (de bienes y factores) por los que se guían consumidores y productores. Obsérvese que esta propiedad hace referencia a los precios relativos y no a los precios absolutos. Es decir que, si para cierta constante λ se cumple que para cualquier bien y factor qi = pi(1 + λ) y wh = rh(1 + λ), entonces los vectores de precios del consumidor (q, r) y del productor (p, w) conducen a la eficiencia.

Cuando un impuesto no abre divergencias entre los precios relativos del consumidor y productor y, por tanto, conduce a la eficiencia económica, se dice que es neutral. Por contra, si un impuesto abre divergencias entre los precios relativos de consumidores y productores se dice que es distorsionante. Por otro lado, a la diferencia entre los precios relativos del consumidor y del productor se la denomina Cuña Fiscal.

Para que un impuesto sea neutral no debe distorsionar las decisiones individuales. Es fácil comprobar que esto sólo será posible cuando el impuesto sea independiente de las decisiones de consumo o de las ofertas factoriales de los individuos. Cuando un impuesto es de esta forma —independiente de las decisiones de los consumidores— se dice que es un impuesto de tanto alzado o de suma fija. Un impuesto de tanto alzado es, simplemente, una detracción de renta de cuantía fija a los contribuyentes.

Hay muchos ejemplos sencillos de impuestos de tanto alzado. Los impuestos sobre la edad, la altura o el color de ojos son todos ellos de tanto alzado porque los contribuyentes no pueden hacer nada para cambiar estas características suyas exógenas y, por extensión, para modificar con su comportamiento el impuesto a ingresar. El problema de estos impuestos es que incumplen las nociones de equidad aceptadas en las sociedades avanzadas. Teóricamente este problema es fácil de solventar. Por ejemplo, llamemos w a la capacidad innata de los individuos para obtener renta y supongamos que esta capacidad es exógena.14 Entonces, un impuesto sobre la capacidad de generar renta sería de tanto alzado (porque la capacidad es exógena) y, además, sería considerado por muchos equitativo.15 Sin embargo, en la práctica este tipo de impuesto es inviable porque la capacidad de generar renta no es observable. Por ello el Sector Público carece de la información suficiente para aplicar este tipo de impuesto. Esto pone de manifiesto uno de los problemas básicos de los impuestos de tanto alzado. Si bien son eficientes, en general serán inequitativos porque el Sector Público carece de la información necesaria para diseñarlos equitativamente.

Dentro de los impuestos de tanto alzado, un tipo de impuestos que tienen una importancia especial son los denominados Impuestos de Capitación.16 Un impuesto de capitación es un impuesto de tanto alzado en el que todos los contribuyentes pagan la misma cantidad. Por ejemplo, un impuesto que dijera «todos los contribuyentes tienen que pagar (independientemente de cualquier circunstancia) 1.000 euros de impuestos» sería un impuesto de capitación. Por otro lado, un impuesto que dijera «los hombres pagan 1.000 euros de impuestos» y «las mujeres pagan 500» sería un impuesto de tanto alzado, pero no de capitación.

El único ejemplo en la historia reciente de un impuesto de tanto alzado es, precisamente, el de un impuesto de capitación introducido por el gobierno conservador de Margaret Thatcher en el Reino Unido en 1990 como instrumento de financiación de los municipios (el denominado Poll Tax). Este impuesto básicamente consistía en que cada municipio dividiera su presupuesto de gasto entre todos los contribuyentes y cobrara a cada uno ellos un impuesto igual a la cantidad resultante.17 Sin embargo, este impuesto se encontró con los problemas de equidad que, debido a los problemas de información, tienen en la práctica los impuestos de tanto alzado. Como el Poll Tax hacía pagar a todos (ricos o pobres) lo mismo, iba en contra de las normas de equidad dominantes y suscitó numerosas protestas que, en última instancia, forzaron a que fuera revocado. La inconsistencia con la equidad, interpretada como que el que tenga más pague impuestos más altos, es, probablemente, la causa del escaso uso en la práctica de los impuestos de tanto alzado.

Hasta el momento hemos señalado que un impuesto de tanto alzado es neutral. Se puede comprobar fácilmente que la inversa también es cierta.18 Si un impuesto es neutral tiene que ser de tanto alzado. De esta forma los impuestos de tanto alzado se configuran como los únicos impuestos susceptibles de dar lugar a asignaciones eficientes. Por ello, a pesar de su escasa utilización práctica, tienen una importancia teórica considerable.

Cuando se establece un impuesto neutral el resultado es eficiente. Sin embargo, en la mayoría de los problemas el Sector Público se ve restringido a utilizar impuestos que no le permiten alcanzar la neutralidad. Éste será el caso cuando, por ejemplo, por razones de equidad no puede utilizar impuestos de tanto alzado.

Cuando el gobierno no puede alcanzar la neutralidad su objetivo será el de minimizar la pérdida de eficiencia de los impuestos. De esta forma ya no intentará reducir a cero esta pérdida (porque no se puede con los impuestos que se utilizan) sino hacerla lo más pequeña posible. A estos impuestos que minimizan la pérdida de eficiencia (sin hacerla cero) se les denomina de Second Best.19 El capítulo 2 ofrece toda una serie de reglas de Second Best aplicadas al caso de la imposición indirecta.

Por otro lado, cuando los impuestos permiten alcanzar la eficiencia, es decir, son neutrales, se dice que son la solución de First Best20 al diseño del sistema fiscal.

3.3. EQUIDAD

Los impuestos han de ser, idealmente, equitativos. La distribución de la carga de los impuestos entre los contribuyentes puede realizarse utilizando diferentes principios que establecen cuál debe ser la base impositiva. De entre ellos, los que han tenido una mayor importancia en la literatura hacendística son el beneficio, la capacidad de pago, la utilidad y el consumo.

El Principio del Beneficio

Según el principio del beneficio, los impuestos que tiene que pagar un contribuyente deben estar relacionados con los beneficios que recibe de los bienes y servicios públicos. Esto es, quien obtenga mayores beneficios debe pagar impuestos más altos. Cada cual paga según recibe y, por tanto, el residuo fiscal21 de todos los individuos es cero. Básicamente, por tanto, la aplicación del principio del beneficio transforma los impuestos en un sistema de precios.

¿Es aplicable de forma general este principio de distribución de la carga fiscal? Veamos en primer lugar qué implicaciones tendría la aplicación del principio del beneficio a aquellos Bienes Públicos para los que la exclusión mediante precio no es posible, como ocurre, por ejemplo, con la Defensa nacional.22 El principio del beneficio implicaría que cada individuo pagara un impuesto (precio) por unidad provista igual a su valoración marginal del bien. Esto es, quien valorara mucho la Defensa pagaría un porcentaje de su coste más elevado que quien la valorara poco. Sin embargo, como en la práctica las valoraciones individuales de los Bienes Públicos no son observables, la única forma de aplicación del principio del beneficio es suponer que todos los contribuyentes los valoran igual. Esto llevaría a unos impuestos per cápita iguales. Ésta es la lógica que subyacía a, por ejemplo, el Poll Tax del Reino Unido.

La financiación de un Bien Público mediante un impuesto per cápita no distorsionará las decisiones individuales de consumo entre bienes privados ni la elección consumo ocio. Por ello, si el nivel de gasto que se financia es eficiente, la aplicación de una financiación igual per cápita mantendrá la eficiencia. Sin embargo, lo que no es cierto es que una regla de financiación igual per cápita ayude a escoger niveles de gasto más eficientes. Supongamos, por ejemplo, que el nivel de gasto de un país se determina mediante votación. Entonces no es cierto que el nivel de gasto votado sea más eficiente si este gasto se financia mediante un impuesto de capitación que si se utilizan otras reglas de financiación (como, por ejemplo, un impuesto proporcional sobre la renta).23

En el caso de los Bienes Públicos donde la exclusión es posible, la aplicación del principio del beneficio conllevaría establecer una tasa de utilización. Así, por ejemplo, en el caso de la televisión (si se desea excluir a alguien) se podría establecer una cuota de conexión. Este mecanismo de financiación del gasto no es, sin embargo, eficiente, pues sería posible que algunos individuos mejorasen sin que nadie empeorase: bastaría con permitir el acceso a los servicios de televisión a los individuos que valoran dicho servicio por debajo del coste de conexión. De esta forma sería posible lograr una asignación Pareto Superior no excluyendo a nadie del uso del bien. Por ello, aunque alguien pueda considerar que es justo, no es eficiente financiar un bien público excluible mediante el principio del beneficio.

Finalmente, está el caso de los Bienes Privados provistos por el Sector Público.24 En estos casos el principio del beneficio conduciría a un sistema de precios que, si se diseña adecuadamente, llevará a la eficiencia. Dado que los Bienes Privados provistos por el Sector Público son de consumo individual y además la utilización del principio del beneficio conduce a la eficiencia, parece natural afirmar que este principio debe guiar la financiación de estos bienes. Esto, sin embargo, no es así porque en realidad la mayoría de las veces que el Sector Público provee Bienes Privados lo hace por razones redistributivas. Éste es el caso de, por ejemplo, la Educación o la Sanidad. Y simplemente carece de sentido financiar bienes redistributivos mediante el principio del beneficio porque esto eliminaría su componente redistribuidor. Por ello los únicos candidatos reales a ser financiados mediante el principio del beneficio son los bienes privados que el Sector Público provee por razones de eficiencia. Esto incluye, por ejemplo, los monopolios naturales (gas, electricidad, agua, etc.). Las Tasas y los Precios Públicos son ejemplos de ingresos públicos que, en la práctica, se basan en el principio del beneficio.

El Principio de la Capacidad de Pago

Según el principio de la capacidad de pago el gasto público debe ser financiado por los contribuyentes en función de su posición económica. Esto es, los que están en mejor posición económica deben pagar más impuestos. El principio de la capacidad de pago, a diferencia del principio del beneficio, conllevará una redistribución entre individuos en la que los peor situados obtendrán un residuo fiscal positivo en tanto los mejor situados tendrán un residuo fiscal negativo.

Convencionalmente, la capacidad de pago de una persona se identifica con su renta.25 De esta forma el principio de la capacidad de pago establece que el gasto público debe ser financiado por los individuos en función de su renta. Como ya se ha señalado, en general, los impuestos basados en la renta son distorsionantes, por lo que el principio de la capacidad de pago conducirá a asignaciones ineficientes. No obstante, para quienes defienden el principio de la capacidad de pago, las ganancias de equidad de la aplicación de este principio compensan las pérdidas de eficiencia que conlleva.

En todo caso, el principio de la capacidad de pago es el fundamento de los sistemas fiscales modernos. Así, todos los impuestos directos son aplicaciones del principio de la capacidad de pago. Incluso en los impuestos indirectos se busca la aplicación del principio de la capacidad de pago estableciendo tipos más elevados sobre los bienes consumidos por las rentas más altas para que, de esta forma, la distribución de la carga de estos impuestos se acomode al principio de la capacidad de pago.

Basar los impuestos en la renta puede parecer una opción razonable, al menos desde una perspectiva igualitarista. En realidad, sin embargo, utilizar la renta como base de imposición plantea un problema de equidad, ya que no se toma en cuenta el esfuerzo realizado para obtener dicha renta. De hecho, el principio de la capacidad de pago hace recaer la financiación del Sector Público sobre quienes tienen preferencias más fuertes por los bienes producidos (y para financiar sus gustos necesitan trabajar más y obtener más renta), y exime de financiar los gastos colectivos a quienes prefieren un bien no producido como el ocio (y, por tanto, trabajan menos y tienen menos renta).

Una forma de solventar estos problemas sería incluir alguna medida del ocio en la renta a considerar a efectos del principio de la capacidad de pago. Otra alternativa, más acorde con los principios de la Economía del Bienestar, sería la de, simplemente, tomar como indicador de la posición económica de un individuo su utilidad y, consecuentemente, basar los impuestos en los niveles de utilidad de los individuos.

El Principio de la Utilidad

Según el principio de la utilidad, la posición económica de los individuos está medida, no por su renta, sino por su bienestar. Por ello, los impuestos deben basarse en los niveles individuales de utilidad y no en los de renta.

El principio de la utilidad tiene una amplia tradición en la Hacienda y los autores clásicos como Pigou, Dalton y John Stuart Mill propusieron principios de justicia tributaria basados en las pérdidas de utilidad que causa el sistema fiscal a los contribuyentes. Así surgieron las denominadas teorías del sacrificio igual, según las cuales el sistema fiscal más justo es aquel que causa una pérdida igual de utilidad a todos los individuos.26 Estas teorías cayeron en desuso debido, fundamentalmente, a que dentro del análisis económico se generalizó la idea de que los niveles de utilidad de los individuos no eran medibles; no digamos ya comparables. La nueva Economía del Bienestar ha retomado la idea de la comparabilidad de los niveles de utilidad y ha vuelto a poner a la utilidad en el centro de los análisis de bienestar.

Sin embargo, la aplicación del principio de la utilidad al diseño de los impuestos plantea problemas cuando las funciones de utilidad difieren entre los individuos o cuando estas funciones incluyen argumentos no económicos. Porque, por ejemplo, ¿debe pagar menos impuestos un multimillonario al que su ambición por poseer más dinero le hace tener una utilidad baja, que un individuo de renta baja que, sin embargo, es muy feliz con lo que posee? Probablemente la mayoría de nosotros diría que no.

Esto sugiere que si se desea aplicar el criterio de la utilidad al diseño de los impuestos se debe despojar a la función de utilidad de connotaciones subjetivas y hacerla depender sólo de variables económicas. Simplemente se definiría un índice de bienestar, U(.), común a todos los individuos, que dependería de variables económicas (consumo, renta, esfuerzo laboral, etc.). El problema es, obviamente, cómo elegir este índice de bienestar común para todos los individuos.

En todo caso, cuando todos los individuos tienen la misma función de utilidad, el principio de la capacidad de pago y el principio de la utilidad coinciden, siempre que los individuos tengan una sola fuente de renta. Por ejemplo, si la función de utilidad común a todos los individuos, U(.), depende exclusivamente de la renta, entonces U(y₁) = U(y₂) si, y sólo si, y₁ = y₂, con lo que ambos principios coinciden.

El Principio del Consumo

Según el Principio del Consumo, la base adecuada para establecer el impuesto es, no la renta, sino el valor del consumo que realizan los individuos. La propuesta de que los impuestos se basen en el consumo se puede encontrar ya en los escritos del filósofo moral Thomas Hobbes en el siglo XVII. La lista de economistas que defienden la base consumo incluye también, entre otros, a John Stuart Mill, Irving Fisher y más recientemente Nicholas Kaldor, Mervyn King y Laurence Kotlikoff.27

Un impuesto sobre el consumo sería un impuesto que anualmente gravara el consumo realizado por los individuos. Como por definición:

Consumo = Renta – Ahorro

un impuesto sobre el consumo es equivalente a un impuesto sobre la renta que permite deducir de la base el ahorro realizado. De hecho, los impuestos sobre el consumo se presentan como alternativa, no a los impuestos indirectos actuales, sino a los impuestos sobre la renta. La alternativa al IRPF basada en el consumo es el denominado impuesto sobre el gasto.

Según sus defensores, la base imponible «consumo» presenta ventajas de equidad y eficiencia en relación con la base «renta». En el ámbito de la equidad se señala que:

Es más justo gravar a un individuo según lo que retira de la sociedad (su consumo) que según lo que aporta (su producción).

Elimina la doble imposición del ahorro. Con un impuesto sobre la renta, si una persona gana 100 euros y los dedica al consumo, paga impuestos una vez (sobre esos 100 euros). Sin embargo, si ahorra 50 euros, pagará impuestos sobre la renta total (100 euros), y posteriormente pagará impuestos sobre los intereses que genere ese ahorro. Hay quien interpreta que esto es una doble imposición injusta del ahorro. Obviamente, un impuesto sobre el consumo evitaría esta doble imposición.28

Desde la perspectiva de la eficiencia, los defensores del impuesto sobre el gasto argumentan que, al eximir el ahorro de tributación, lo estimularía. Esto aumentaría la acumulación de capital de la economía y, por extensión, su nivel de producción y su tasa de crecimiento.

Los argumentos en favor de los impuestos sobre el gasto pueden ser cuestionados desde diferentes perspectivas. Por ejemplo, no es cierto que la renta de una persona sea una «aportación a la sociedad». La renta de una persona es propiedad suya e incluso si no la consume le confiere poder, seguridad, influencia, etcétera. Además, parece dudoso desde el punto de vista ético que un millonario que, por frugalidad o avaricia, consume poco, tenga que pagar menos impuestos que otra persona que, ganando mucho menos, dedica al consumo la mayor parte de sus ingresos.

Por otro lado, la denominada doble imposición del ahorro no conduce necesariamente a un impuesto sobre el gasto. Para evitarla bastaría con, por ejemplo, mantener un IRPF que eximiera de la base los rendimientos del ahorro. Pero ni siquiera está claro que esto sea ni eficiente ni equitativo. Gravar los rendimientos del ahorro es equivalente a aumentar el precio del consumo futuro. Y no es más injusto distorsionar el precio del consumo futuro que distorsionar cualquier otro precio (de un bien o un factor) de la economía.

De igual forma, en un contexto de Second Best, gravar el ahorro puede ayudar a compensar otras distorsiones introducidas por el sistema fiscal29 y mejorar la eficiencia. Por ejemplo, gravar los rendimientos del ahorro encarece el coste del consumo futuro y puede inducir a los individuos a trabajar más hoy. Esto, a su vez, puede compensar una distorsión en el mercado de trabajo (como por ejemplo un impuesto sobre la renta) que está induciendo a los individuos a trabajar menos.

Finalmente la relación entre el impuesto sobre el gasto y el nivel de ahorro también plantea problemas. Para defender un impuesto sobre la base de que aumenta el ahorro es necesario, primero, justificar que el nivel de ahorro es ineficientemente bajo. Más aún, incluso aunque así fuera, no está claro que eximir de tributación el ahorro lo aumente o, al menos, que lo aumente más que otras medidas como, por ejemplo, una reducción general en el nivel de impuestos.

En todo caso, conviene señalar que los impuestos sobre el gasto prácticamente nunca han sido llevados a la práctica. Ciertamente, una multitud de Comisiones de Expertos han propuesto sustituir el IRPF por un impuesto sobre el gasto. Sin embargo, la realidad es que estas propuestas casi nunca se han puesto en práctica y sólo algunos países en vías de desarrollo se han aventurado a introducir a escala limitada y temporalmente impuestos sobre el gasto.30 Con todo, las propuestas de introducir impuestos sobre el gasto continúan teniendo muchos defensores y reaparecen recurrentemente.

3.4. SENCILLEZ

Un sistema fiscal es sencillo cuando se basa en unos pocos impuestos de base muy amplia. Esto es, cuando lo que grava el impuesto (la renta, el consumo, la propiedad, etc.) se define de forma muy general, sin reglas complicadas de valoración y sin casos particulares. La sencillez de los impuestos presenta varias ventajas:

a) Reduce la Presión Fiscal Indirecta de los Contribuyentes. La Presión Fiscal Indirecta es el coste en el que incurren los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias. Este coste puede ser monetario (cuando, por ejemplo, se paga a un asesor fiscal) o no monetario (cuando es el propio contribuyente quien realiza las llevanzas de documentos y libros necesarios, y rellena las declaraciones).

Obviamente, la Presión Fiscal Indirecta es una consecuencia no deseable de los sistemas fiscales porque supone un coste para los contribuyentes que no se traduce en recaudación para la Administración y, por extensión, no da lugar a ninguna provisión adicional de bienes y servicios. Por ello, reducir la Presión Fiscal Indirecta es un objetivo deseable para los sistemas fiscales.

b) Reduce el Fraude. Cuando un sistema es complicado puede crear un rechazo por parte de los contribuyentes, bien porque no lo entienden y, entonces, lo consideran arbitrario o, simplemente, porque ante las complicaciones optan por no cumplir con sus obligaciones. Bajo estas premisas, reducir la complejidad del sistema fiscal puede dar lugar a una reducción del fraude.

c) Reduce los Costes de Gestión. Todo sistema fiscal consume una serie de recursos en el proceso de gestión y recaudación. Estos recursos consumidos incluyen elementos tales como los gastos del personal al servicio de la Hacienda (inspectores, abogados, etc.) y los gastos de equipamiento (material informático, edificios, etc.). Estos gastos, si bien necesarios para obtener la recaudación, suponen un coste para el contribuyente pero no se traducen en la provisión de bienes y servicios adicionales. Por ello sería deseable reducirlos.

Es claro que cuanto más sencillo sea el sistema fiscal, menores serán estos gastos. Así, por ejemplo, un IRPF basado en una amplia utilización de las retenciones liberatorias31 ahorraría una parte considerable de los costes de tratamiento de los millones de declaraciones que se presentan cada año.

3.5. FLEXIBILIDAD

Se dice que un sistema fiscal es flexible cuando su recaudación se ajusta automáticamente a las variaciones de renta de la economía. La flexibilidad es, obviamente, una cuestión de grado. Por ejemplo, la recaudación de un impuesto con un porcentaje fijo sobre la renta crece a la misma tasa que la renta. Por otro lado, la recaudación de un impuesto donde los tipos medios crezcan con la renta crece por encima de los aumentos de la renta debido a que, al aumentar ésta, todos los contribuyentes se verán empujados a tipos medios más elevados. En el otro extremo, impuestos como los especiales carecen de flexibilidad. En los impuestos especiales lo que se paga generalmente es una cantidad fija por unidad consumida. Por ejemplo, 50 céntimos por litro de gasolina o 2,6 euros por cajetilla de tabaco. De esa forma, al aumentar la renta de la economía, la base del impuesto (el número de unidades consumidas) no varía (o lo hace marginalmente) y la recaudación permanece constante.

Cuando un impuesto no es flexible y los precios están aumentando (porque existe inflación), el Sector Público tiene que aumentar los tipos impositivos para que la recaudación real no disminuya. Éste es el caso, por ejemplo, de los impuestos especiales que al principio de cada año deben reajustar sus tipos según la inflación prevista para que la recaudación no disminuya en términos reales.

Ahora bien, para que el Sector Público aumente los tipos de un impuesto es necesaria una acción legislativa. Esto es, que se presente un proyecto de Ley y este proyecto lo apruebe el Parlamento. Este procedimiento puede retrasar los aumentos de los tipos porque los trámites parlamentarios requieren un tiempo determinado. Más importante, dado que cualquier aumento de impuestos es impopular (incluso si sólo es para mantener el valor de recaudación real), los políticos pueden preferir perder recaudación a aceptar la impopularidad de aumentar los tipos. Esto llevaría a unos niveles de recaudación (y por tanto de gasto) ineficientemente bajos. Si el impuesto es flexible estos problemas desaparecen porque la recaudación aumenta de forma automática a medida que lo hace la renta.

Junto a la ventaja de evitar intervenciones legislativas, aquellos impuestos, como los impuestos progresivos sobre la renta, que son suficientemente flexibles como para crecer por encima de los aumentos nominales de renta, juegan un papel de estabilizadores automáticos. Esto significa que cuando la renta aumenta, al crecer más rápido que ella, minoran el crecimiento de la renta disponible de los contribuyentes y, por tanto, contienen el crecimiento de la demanda agregada y reducen las tensiones inflacionistas. A la inversa, cuando la renta disminuye reducen su recaudación por encima de la reducción de renta y sirven para estimular la demanda agregada.

3.6. PERCEPTIBILIDAD IMPOSITIVA

De acuerdo con el principio de perceptibilidad impositiva, los contribuyentes deben conocer con precisión cuál es la carga fiscal que soportan. Dicho de otro modo, el diseño de los impuestos debe tratar de evitar que se produzca el fenómeno de la ilusión fiscal, que tiene lugar cuando la ciudadanía no percibe claramente el montante de los pagos impositivos. Este principio implica que el sistema fiscal ha de ser transparente, lo que promueve la responsabilidad y la rendición de cuentas por parte de los gobernantes.

Los impuestos sobre el consumo favorecen la ilusión fiscal en tanto la cuantía del impuesto se encuentra incluida en el precio del bien o servicio que se adquiere en el mercado. Los impuestos directos, en cambio, son muy perceptibles, pues suelen exigir que el contribuyente presente una declaración de pago (es el caso del IRPF o del Impuesto sobre Sociedades).

3.7. COMPROMISOS ENTRE PRINCIPIOS

El análisis anterior sugiere que el sistema fiscal ideal es el que, simultáneamente, cumpla los principios de Suficiencia, Eficiencia, Equidad, Sencillez, Flexibilidad y Perceptibilidad. El problema es que, habitualmente, estos objetivos están en conflicto y es imposible alcanzarlos simultáneamente.

Consideremos, por ejemplo, los principios de Equidad y Sencillez aplicados al diseño del IRPF. La Equidad exige que lo que pague cada contribuyente se ajuste con precisión a su capacidad de pago. Esto es, que contribuyentes con la misma capacidad de pago paguen los mismos impuestos y aquellos que tienen mayor capacidad de pago paguen más impuestos. Sin embargo, medir con precisión la capacidad de pago de un contribuyente es una tarea muy compleja porque, entre otras cosas, es necesario valorar ingresos no monetarios (autoconsumos, rendimientos en especie, etc.), hacer una relación extensiva de los gastos necesarios para obtener los ingresos, cuantificar con precisión las circunstancias que modifican la capacidad de pago del contribuyentes (hijos, otros dependientes), etc.32

Todo esto implica que si deseamos un IRPF que sea justo tendrá que ser, por necesidad, complejo y, por extensión, caro para la Administración y para el contribuyente. Si, por otro lado, se busca la sencillez, habrá que simplificar el cálculo de la capacidad de pago excluyendo algunas rentas difíciles de valorar y controlar, limitando los gastos deducibles, o estableciendo reglas de valoración sencillas, etc. El precio de esta simplificación será que se abrirán divergencias entre la renta fiscal y la capacidad de pago real de algunos (o todos) los contribuyentes y, por tanto, se perderá parte de la equidad del impuesto.

Un segundo ejemplo de conflicto es el que se produce entre la eficiencia y la equidad. Tomemos, de nuevo, el ejemplo del IRPF. La eficiencia económica exige que se retribuya a cada factor según su productividad marginal. Esto es, que se establezca un nexo fuerte entre la aportación al proceso productivo y la retribución que se obtiene. Los requisitos de la equidad dependen, obviamente, de la concepción de equidad que sea dominante en la sociedad. Sin embargo, en la mayoría de las sociedades actuales la equidad significa reducción de la desigualdad resultante del libre mercado. Con esta definición, la equidad exigirá romper el nexo aportación (productividad marginal) retribución (renta después de impuestos). De esta forma se producirá un conflicto: o se obtiene más eficiencia, lo que en general redundará en un mayor nivel de producción y en una mayor desigualdad, o se obtiene más equidad, lo que en general redundará en menor producción pero en mayor igualdad.

Estos conflictos entre principios son inherentes al diseño de los sistemas tributarios. Por ello, muchas veces se afirma que el diseño de los sistemas fiscales es un ejercicio de compromiso entre principios contradictorios. De esta forma, quienes pongan un énfasis especial en un principio deben plantearse cuál es el precio que están dispuestos a pagar en términos de los restantes principios. Así, por ejemplo, quienes ponen énfasis en la equidad deben ser conscientes de que, cuanto más se avance en la equidad, mayor será el coste en términos de eficiencia y de sencillez.

Resumen final

El sistema fiscal afecta a la asignación y a la distribución de recursos de la economía. Por ello es importante que su diseño busque ser eficiente, equitativo y sencillo.

Los tributos son las cantidades que el Sector Público detrae coactivamente del Sector Privado. Existen tres tipos de tributos: tasas, contribuciones especiales e impuestos.

Tanto las tasas como las contribuciones especiales gravan el beneficio que los particulares obtienen de determinadas actividades públicas. En el primer caso han de tratarse de actividades o servicios de solicitud obligatoria o que no preste el sector privado. En el segundo caso se trata de obras públicas que aumentan de valor los bienes propiedad del contribuyente.

El impuesto se define como una transferencia que el Sector Público establece coactivamente mediante una Ley, y que carece de contraprestación. Coactividad y ausencia de contraprestación son las dos características definitorias de un ingreso como impuesto.

Además de los impuestos, el Sector Público se financia mediante otros ingresos como tasas, transferencias, ingresos patrimoniales, ventas de activos y el endeudamiento. Los impuestos son, sin embargo, la fuente esencial de ingresos y financian aproximadamente el 80 % del gasto (no financiero) público.

Aunque pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, los impuestos suelen dividirse en directos (gravan el obtener renta o poseer riqueza), indirectos (gravan el consumo de bienes y servicios) y cotizaciones sociales (gravan los rendimientos del trabajo y están afectos a la cobertura social). En España los directos (cuyas figuras más importantes son el IRPF y Sociedades) suponen algo más del 35 % de la recaudación, los indirectos (fundamentalmente IVA y Especiales) algo menos del 30 % y las cotizaciones algo más del 35 %. Globalmente la recaudación supone algo más del 36 %del PIB.

Bajo ciertas condiciones, el libre mercado conduce a asignaciones eficientes. La clave de este resultado son los precios que actúan como coordinadores de las decisiones individuales. En tanto los precios relativos por los que se guían consumidores y productores sean iguales, el libre mercado conducirá (bajo ciertas condiciones) a la eficiencia.

Para que un impuesto sea eficiente no debe abrir divergencias entre los precios relativos por los que se guían consumidores y productores. Cuando un impuesto conduce a la eficiencia se dice que es neutral. En otro caso, se dice que es distorsionante y a la diferencia entre los precios relativos del consumidor y del productor se le denomina Cuña Fiscal.

Cuando un impuesto es independiente de las decisiones de los consumidores se dice que es un impuesto de Tanto Alzado o de Suma Fija. Todo impuesto de Tanto Alzado es neutral y todo impuesto neutral es equivalente a uno de Tanto Alzado.

Cuando los impuestos permiten alcanzar la eficiencia se dice que son la solución de First Best al diseño del sistema fiscal. Cuando no alcanzan la eficiencia pero minimizan la pérdida de eficiencia se dice que son la solución de Second Best.

Existen diferentes bases que se pueden utilizar al diseñar los impuestos. Las que han tenido una mayor importancia son el beneficio, la capacidad de pago, la utilidad y el consumo.

Según el Principio del Beneficio, quien obtenga mayores beneficios debe pagar impuestos más altos. Este principio implica que el Sector Publico no redistribuya nada entre los ciudadanos. El principio del beneficio sólo debe utilizarse para financiar los bienes privados que el Sector Público provee por razones de eficiencia.

Según el Principio de la Capacidad de Pago, los que están en mejor posición económica deben pagar más impuestos. Este principio conllevará una redistribución entre individuos, pero no será eficiente y hace recaer los impuestos sobre quienes tienen preferencias más fuertes por los bienes producidos, eximiendo a quienes prefieren el ocio.

Según el Principio de la Utilidad, quienes tienen más utilidad deben pagar más impuestos. Este principio plantea numerosos problemas cuando las funciones de utilidad de los individuos son diferentes.

Según el Principio del Consumo, la base adecuada para establecer el impuesto es, no la renta, sino el valor del consumo que realizan los individuos. La base consumo es, sin embargo, dudosamente equitativa y no está claro que sea eficiente ni que estimule la tasa de acumulación del capital de la economía.

Un sistema fiscal es sencillo cuando se basa en unos pocos impuestos de base muy amplia. La sencillez de los impuestos reduce la presión fiscal indirecta, reduce el fraude y reduce los costes de gestión.

Se dice que un sistema fiscal es flexible cuando su recaudación no se ajusta automáticamente a las variaciones de renta de la economía. Un impuesto flexible evita intervenciones legislativas y actúa como estabilizador automático de la demanda agregada.

Se dice que un sistema fiscal es perceptible cuando los contribuyentes conocen con precisión cuál es la carga fiscal que soportan. Cuando los ciudadanos no perciben claramente el montante de los pagos impositivos se dice que existe ilusión fiscal. En general, los impuestos directos son más perceptibles que los indirectos.

El diseño de los sistemas fiscales es un ejercicio de compromiso entre principios contradictorios. Así, existen conflictos entre eficiencia y equidad o entre la equidad y la sencillez.

Temas de debate

Considere la siguiente afirmación: «Todas las complejidades de los sistemas tributarios modernos (multiplicidad de impuestos, complejidad de los mismos, etc.) surgen por la búsqueda de una distribución de los impuestos que se ajuste a las nociones de equidad dominantes.» ¿Es cierta esta afirmación? ¿Cómo sería el sistema tributario si no nos preocupara la equidad?

Discuta las ventajas e inconvenientes que encuentra en la introducción de un «impuesto sobre la capacidad» para sustituir a todos los demás impuestos.

Los tres principios básicos de tributación son el beneficio, la capacidad de pago y el consumo. Desde su perspectiva, ¿cuál de estos tres principios es más justo? Explique en detalle sus argumentos.

Ejercicios

Ejercicio 1

Probar que si un impuesto es neutral tiene que ser equivalente a un impuesto de Tanto Alzado.

Ejercicio 2

Supongamos que hay tres individuos, A, B, y C. La realización de un Gasto Público de 9 unidades le reporta al individuo A unos beneficios de 2, al B de 2 y al C de 6. Las rentas de cada uno de los individuos son, respectivamente, 15,15 y 60. El Gasto se aprueba mediante votación.

¿Sería eficiente el resultado de esta votación con una regla de financiación de capitación?

¿Y mediante un impuesto proporcional sobre la renta?

Ejercicio 3

Supongamos que hay dos individuos que tienen la misma función de utilidad U(y). La renta de cada uno de ellos es yi (i = 1,2). Llamemos Ti a los impuestos que paga cada individuo.

¿Cuáles serían las ecuaciones que determinarían Ti, según los principios del sacrificio igual total, proporcional y marginal?

Referencias

En la página web de la Agencia Tributaria (www.agenciatributaria.es), tanto en sus memorias anuales como en el apartado de Estadísticas, pueden encontrarse los datos básicos correspondientes a la recaudación de las diferentes figuras tributarias en España. La base de datos de Eurostat, por su parte, recoge las principales cifras referidas al ámbito de la Unión Europea. La página web de la OCDE, en su apartado de temas impositivos (http://www.oecd.org/tax/) proporciona información muy rica sobre recaudación, estructuras impositivas, reformas y otras cuestiones de actualidad.

CAPÍTULO 2 IMPOSICIÓN, EFICIENCIA Y EQUIDAD. IMPOSICIÓN ÓPTIMA

El objetivo primario del sistema impositivo es allegar a las arcas del Sector Público recursos suficientes para financiar los distintos programas de gasto. Si el Sector Público sólo dispusiese de un impuesto carecería de sentido analizar sus méritos y sus defectos a la luz de los principios de la imposición. Sin embargo, el arsenal de instrumentos fiscales del que disponen los Estados modernos ofrece múltiples alternativas de gravamen. ¿Qué bases imponibles deben gravarse? ¿Es preferible utilizar tipos impositivos uniformes o tipos diferenciados? ¿Cuál es el grado ideal de progresividad de los impuestos directos? ¿Cuál debería ser la combinación de impuestos directos e indirectos a utilizar para recaudar un volumen dado de recursos? Estas cuestiones son de una importancia central en la Teoría de la Economía Pública y han ocupado a grandes economistas a lo largo de los últimos dos siglos, desde Smith, Mill, Dupuit, Edgeworth y Wicksell, hasta Pigou, Ramsey, Samuelson, Diamond, Mirrlees y Stiglitz. La obra de Kaplow (2008) ofrece una buena síntesis de las respuestas que han recibido.

Los interrogantes apuntados contienen implícitamente dos afirmaciones que dan justificación al contenido de este capítulo: dada una recaudación, distintos impuestos no tienen los mismos efectos económicos ni son igualmente deseables. Eficiencia y equidad son los criterios básicos que la Economía Pública emplea al tratar de cuestiones de diseño impositivo (configuración ideal de un impuesto o conjunto de impuestos) o de reforma fiscal (cambios tributarios que toman como punto de partida la configuración real del sistema fiscal). La teoría de la imposición óptima es un intento de dotar de contenido explícito a los principios impositivos estudiados en el capítulo anterior, especialmente los relacionados con la eficiencia económica y con la justicia distributiva.

El apartado 1 de este capítulo se ocupa de aclarar en qué consisten los costes de eficiencia de los impuestos, por qué existen estos costes y cómo medir su magnitud. A continuación, en el apartado 2 se analiza la noción de equidad impositiva y se describe el concepto de progresividad, así como sus posibles medidas. El apartado 3, por su parte, se dedicará a las denominadas reglas de imposición óptima. En el apartado 3.1 se presentarán los principales resultados de la teoría de la imposición óptima cuando la eficiencia económica es el único principio impositivo que rige las decisiones de política tributaria. ¿Cuál es la configuración óptima de la imposición sobre la renta? ¿Debemos gravar el consumo a tipos uniformes? Al introducir en el análisis nociones de equidad, como haremos en el apartado 3.2, las respuestas diferirán de los resultados alcanzados en el apartado anterior.

El objetivo último de las reglas de imposición óptima es inspirar de la mejor forma posible la política tributaria. Como ha escrito Frank Hahn, «o las fórmulas de imposición óptima son guías para la acción o no son nada». Un impuesto puede ser eficiente y equitativo pero inaplicable. Como hemos visto en el capítulo 1, los costes de administración y cumplimiento y el marco institucional y político en el que los impuestos deben diseñarse y gestionarse no pueden ser ignorados por la teoría de la imposición óptima. Los condicionantes de la política tributaria serán tratados en el último apartado del capítulo.

1. Distorsiones impositivas y exceso de gravamen

Todos los impuestos afectan al comportamiento de los individuos y reducen su bienestar. Esta disminución del bienestar se produce por una doble vía:

El pago de un impuesto conlleva una transferencia de renta del sector privado al público de cuantía igual a lo recaudado. A esta carga directa de los impuestos —que es inevitable si el objetivo de financiar el gasto público debe satisfacerse— se le denomina efecto renta. Obviamente, todos los impuestos que den lugar a la misma recaudación deben tener el mismo efecto renta.

Como se ha visto en el capítulo 1, en la medida en que no sean neutrales, los impuestos distorsionarán el proceso de elección de los agentes, induciéndoles a abandonar aquellas actividades (de producción o de consumo) relativamente más gravadas, en beneficio de las menos gravadas. El hecho de que los individuos adopten sus decisiones por razones fiscales en vez de hacerlo por razones de costes o productividad causará una pérdida de bienestar adicional al efecto renta. A este exceso de carga por encima de la recaudación, resultado del efecto sustitución del impuesto, se la denomina exceso de gravamen o coste de ineficiencia del impuesto.

A continuación desarrollaremos todos estos conceptos, cuya importancia para la política tributaria es ocioso subrayar. Ante la inevitabilidad del efecto renta, el objetivo de los procesos de diseño impositivo eficiente será minimizar la magnitud del exceso de gravamen asociado a una recaudación impositiva dada.

1.1. ¿POR QUÉ LOS IMPUESTOS DISTORSIONAN LAS DECISIONES?

Bajo ciertas condiciones, el equilibrio competitivo conduce a una asignación eficiente de los recursos (Primer Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar). Un prerrequisito esencial para que se produzca este resultado es que los consumidores y los productores se guíen por los mismos precios relativos de los bienes y los factores productivos. En efecto, en competencia los consumidores igualan las relaciones marginales de sustitución (esto es, sus valoraciones marginales relativas de los bienes) a los precios relativos que observan en el mercado. De igual manera, el comportamiento maximizador de los productores se traduce en una igualación de la relación marginal de transformación (el coste marginal relativo de producir los bienes) y los precios relativos que se observan en el mercado. De esta forma, si los productores y los consumidores basan sus decisiones en los mismos precios, se igualarán las relaciones marginales de sustitución y transformación, produciéndose, por tanto, una asignación eficiente. En este equilibrio eficiente, los consumidores toman sus decisiones de consumo guiándose por unos precios que —por ser iguales a los del productor— miden adecuadamente el coste real relativo de los bienes. En definitiva, los precios son señales correctas del coste relativo de producción y esto garantiza una asignación eficiente.

El problema que puede surgir al introducir impuestos es que éstos abran una divergencia o «cuña» entre los precios relativos por los que se guían productores y consumidores. Entonces los precios relativos de mercado incluirán un elemento de fiscalidad relativa diferencial y ya no reflejarán los verdaderos costes relativos de producción de los bienes. Esto inducirá a los individuos a adoptar sus decisiones de consumo o de producción no sólo por razones de coste relativo —como exige el criterio de eficiencia económica— sino además por razones meramente fiscales, con lo que los precios dejarán de ser señales correctas. Cuando éste es el caso, el consumidor se verá incentivado por el sistema fiscal a alterar su comportamiento económico por razones fiscales. El resultado será que se sustituirá una actividad de consumo más gravada por otra menos gravada. Aunque desde la perspectiva del consumidor individual esto es lo correcto, la asignación de recursos resultante es ineficiente.

Para ver esto de una forma algo más precisa supongamos que la utilidad del consumidor representativo depende del consumo de dos bienes, X e Y y del ocio, H, U(X, Y, H). La restricción presupuestaria del consumidor es:

donde w es el salario, o coste de oportunidad del ocio, L = 1 – H es la oferta de trabajo medida en porcentaje de las horas disponibles, pX y pY son los precios de consumo de X e Y —iguales a los correspondientes costes marginales de producción— y T(X, Y, L) son los impuestos que paga el contribuyente en función de su consumo y del trabajo que realiza.1

Si el Sector Público no existiese, en virtud del Primer Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar las condiciones de optimalidad quedarían garantizadas por el sistema competitivo de precios. En efecto, con T = 0 se tiene que la relación marginal de sustitución entre cada par de bienes (RMS) coincide con su relación marginal de transformación (RMT), y éstas a su vez se igualan a los precios relativos:

¿Cómo distorsionan los impuestos las decisiones del consumidor? Como ya hemos visto en el capítulo 1, si el impuesto es de suma fija o tanto alzado no existirá distorsión. Con un impuesto de suma fija, T(X, Y, L) = T̅ y ningún precio relativo resulta alterado. El comportamiento optimizador del consumidor llevará a éste a asignar sus recursos de acuerdo con las condiciones [2a]-[2c]. En otras palabras, el impuesto de suma fija es eficiente: produce un efecto renta puro y su coste de ineficiencia es nulo. Esta propiedad permite considerar al impuesto de suma fija como una referencia ideal de comparación para los restantes impuestos: no hay gravamen que, para una recaudación dada, ocasione una reducción de bienestar menor que la producida por un impuesto de suma fija. La explicación intuitiva de este resultado es simple. Con un impuesto de suma fija el consumidor no puede variar los impuestos que paga alterando su comportamiento económico (por ejemplo, consumiendo más de unos bienes y menos de otros). Como resultado, basará sus demandas de bienes en consideraciones de coste relativo, no habrá efecto sustitución y el resultado será eficiente.

Con otros impuestos las cosas serán, sin embargo, diferentes. Para comprobarlo, vamos a considerar a continuación tres impuestos: un impuesto selectivo sobre el consumo al tipo porcentual tx, un impuesto general sobre el consumo al tipo tc y un impuesto sobre la renta salarial al tipo tw.

Consideremos inicialmente un impuesto selectivo sobre el consumo. La factura impositiva será T(X, Y, L) = tX pX X, con lo que la restricción presupuestaria del consumidor se convierte en:

El nuevo equilibrio del consumidor vendrá caracterizado por las condiciones:

más la condición [2c], que no resulta alterada.2 El impuesto no afecta a los costes marginales de producción pero sí distorsiona las decisiones de consumo: al reducirse el salario real en términos de X y aumentar el precio de consumidor de X con respecto al precio de Y, el individuo tenderá a sustituir X por Y y H. A diferencia del impuesto de suma fija, el impuesto selectivo distorsiona las decisiones del consumidor, generando efectos sustitución y el correspondiente coste de ineficiencia. Como veremos en el epígrafe siguiente, el coste de esta distorsión para el consumidor será directamente proporcional a la elasticidad de la demanda compensada de X. Una demanda compensada muy elástica implica que el consumidor altera notablemente su comportamiento (variación de la demanda de X) como resultado de la alteración del precio relativo del bien ocasionada por el sistema fiscal. Consecuentemente, la distorsión es grande y también su coste. A la inversa, una elasticidad reducida implica que el comportamiento se altera poco como respuesta a la distorsión fiscal y que, entonces, el coste para el consumidor es bajo. De hecho, en el límite, cuando la demanda es perfectamente inelástica, el consumidor no alterará su comportamiento como resultado de la distorsión fiscal, no se producirá entonces ningún efecto sustitución, y el impuesto tX será eficiente.

El impuesto general sobre el consumo es neutral con respecto a la decisión entre X e Y, pero no es eficiente. En efecto, si sustituimos T(X, Y, L) = tC (pXX + pYY) en la expresión [1], la restricción presupuestaria del consumidor es:

El equilibrio del consumidor vendrá ahora a caracterizarse por la condición [2a] —nótese que el precio relativo de demanda de X en términos de Y, (1 + tC) pX /(l + tC) pY=pX/pY, no resulta alterado— junto a dos nuevas condiciones:

En la medida en que no podamos gravar el consumo de ocio, la imposición general sobre el consumo tenderá a crear costes de bienestar.

El caso de un impuesto sobre la renta salarial es formalmente análogo. La restricción presupuestaria pasa a ser:

y el equilibrio del consumidor se caracteriza por las condiciones [2a] y

La semejanza de estas condiciones con las correspondientes al impuesto general sobre el consumo tiene fácil explicación: si el trabajo es la única fuente de renta y no hay ahorro, gravar el consumo al tipo tC genera los mismos efectos económicos y la misma recaudación que un impuesto sobre la renta salarial al tipo tW = tC/(1 + tC). Para comprobar esta equivalencia basta dividir [5] entre (1 + tC) e igualar (1 – tW) = 1/(1 + tC).3 En ambos casos el coste de ineficiencia será menor cuanto más inelástica sea la oferta de trabajo a lo largo de una curva de indiferencia (oferta de trabajo compensada). Si ésta fuese fija, tanto tC como tW serían alternativas eficientes para financiar el gasto público.

El sistema fiscal puede también generar costes de ineficiencia distorsionando las decisiones del productor acerca de las combinaciones de trabajo y capital que se van a emplear en el proceso de producción. Supongamos que X e Y son bienes industriales y agrícolas, respectivamente. El sector X emplea LX unidades de trabajo y KX unidades de capital, utilizándose en el sector Y los restantes factores de producción. En una economía competitiva sin impuestos, el productor pagará a los factores de producción su productividad marginal. En equilibrio tendremos que la relación marginal técnica de sustitución entre capital y trabajo (RMTSKL) se igualará para ambos sectores, y coincidirá con el ratio de precios de los factores productivos:

condición que garantiza una asignación eficiente de capital y trabajo entre ambos sectores.4

Una forma en la que el Sector Público podría financiarse sería introduciendo un impuesto selectivo sobre el salario pagado por el sector industrial. ¿Es eficiente esta alternativa? El impuesto selectivo tiene como consecuencia la creación de una discrepancia entre el salario percibido por el trabajo en ambos sectores, w, y el coste salarial pagado por los productores industriales, w(1 + tWX), donde tWX es el tipo impositivo. En equilibrio tendremos:

Así pues, un impuesto selectivo sobre el uso de un factor genera ineficiencia. Al encarecerse el trabajo, los productores de X tenderán a sustituir este factor por capital hasta alcanzarse un nuevo equilibrio en el que la productividad del trabajo va a diferir entre sectores. Si en lugar de un impuesto selectivo se introdujese un impuesto general sobre el salario, la ineficiencia en la producción desaparecería, ya que volverían a igualarse las relaciones marginales técnicas de sustitución. Sin embargo, en presencia de una oferta de trabajo compensada no rígida, el impuesto general se traduciría en distorsiones en el consumo, como hemos visto anteriormente.

Para finalizar esta sección puede ser útil reiterar la intuición de los costes de eficiencia de la imposición. ¿Por qué surgen estos costes? Porque buena parte de los impuestos ocasionan divergencias entre el valor relativo y el coste relativo de los bienes o los factores de producción. Estas divergencias distorsionan las decisiones de los agentes, induciendo la sustitución de las actividades más gravadas por actividades con fiscalidad benigna o nula. En general, por tanto, los impuestos generan asignaciones ineficientes de recursos. Esta regla general admite dos excepciones. Primera, los impuestos de suma fija, que por definición no generan efecto sustitución. Y segunda, todos aquellos impuestos que gravan bienes o factores cuya demanda u oferta compensadas, respectivamente, son infinitamente inelásticas. En este caso, los incentivos a la sustitución no operan.

1.2. EXCESO DE GRAVAMEN: CONCEPTO Y DETERMINANTES

En la sección anterior hemos visto cómo y por qué surge la ineficiencia asignativa al introducirse un impuesto. Nada se ha dicho, sin embargo, sobre el cuánto, es decir, sobre la magnitud relativa de la ineficiencia. Sabemos que un impuesto es ineficiente si altera las condiciones necesarias de una asignación eficiente, pero esto no nos permite saber si determinado impuesto es más o menos eficiente que otro. En esta sección desarrollaremos técnicas de medición del exceso de gravamen de la imposición, que inicialmente podríamos definir como el equivalente monetario de la reducción ocasionada por un impuesto en el nivel de bienestar de la sociedad por encima de la que se habría producido bajo un impuesto de suma fija de igual recaudación. Estas técnicas se basan en la noción de excedente del consumidor, cuyo origen se debe a Dupuit (1844), siendo posteriormente refinadas por Alfred Marshall, Harold Hotelling y, especialmente, John R. Hicks y Arnold Harberger. La utilización de este concepto descansa en tres postulados básicos:

El precio competitivo de demanda de una unidad de un bien representa el valor marginal de esa unidad para el consumidor.

El precio competitivo de oferta de una unidad de un bien representa el coste marginal de esa unidad para el productor.

Al evaluar los costes marginales netos de una acción (por ejemplo, la introducción de un impuesto), desde un punto de vista de eficiencia su distribución entre los individuos es irrelevante.

La importancia de estos postulados deriva del hecho de que establecen una relación entre precio y utilidad, permitiendo cuantificar monetariamente cambios en el bienestar.

FIG. 2.1. Medida del exceso de gravamen.

La idea intuitiva que explica la aparición del exceso de gravamen vincula el coste de ineficiencia al efecto sustitución. El panel (a) de la figura 2.1 ilustra este punto ofreciendo una medida del exceso de gravamen basada en las curvas de indiferencia entre X e Y. Supongamos que los costes marginales de producción son constantes y que el bien Y es el numerario, es decir, pY = 1. En la situación «sin» impuestos, el consumidor maximiza su utilidad en el punto A, equilibrio en el que la curva de indiferencia de índice U₀ es tangente a la restricción de presupuesto con pendiente –pX. El gobierno decide introducir un impuesto ad-valorem sobre el consumo del bien X al tipo t. Como consecuencia, la restricción de presupuesto pivota sobre el punto G, pasando de GH a GJ. El nuevo equilibrio «con» impuesto se produce en el punto B, donde el consumo del bien gravado es XB y el nivel de bienestar es U₁.

Una medida monetaria del cambio en bienestar producido por el impuesto nos la proporciona la llamada «variación equivalente», versión del excedente del consumidor propuesta por Hicks y que responde a la siguiente cuestión: ¿a cuántas unidades del bien Y (es decir, de renta, ya que Y es el numerario) estaría dispuesto a renunciar el consumidor para evitar la introducción del impuesto? Gráficamente, resulta claro que el consumidor será indiferente entre enfrentarse a la situación «con» impuesto (equilibrio B) y hacerlo a una «sin» impuesto (esto es, sin cambio en los precios relativos) que implique la renuncia a GD unidades del numerario (asignación C), ya que seguirá manteniendo su nivel de utilidad U₁. El cambio en el bienestar puede cuantificarse, por tanto, en GD unidades de Y. De esta variación, sólo una parte tiene su origen en la carga directa o recaudación del impuesto, que es de GF unidades.5 Si dispusiésemos de un impuesto de suma fija, recaudar GF nos hubiese situado sobre la curva de indiferencia U₂ > U₁ y el cambio en bienestar habría coincidido con la carga directa, al operar exclusivamente un efecto renta,6 que nos hubiera llevado de A a E. En el caso de un impuesto sobre las compras de X, al efecto renta se le añade un efecto sustitución derivado del aumento en el precio relativo del bien X. Esto da lugar, como hemos visto, a una pérdida total GD, por encima de la recaudación (GF), lo que se traduce en un exceso de gravamen FD.

Es fácil ver que este exceso de gravamen depende de la curvatura de la curva de indiferencia. En efecto, la pérdida total, GD, es igual al coste del vector de consumos C a los precios iniciales (sin impuestos)7 y el coste del vector de consumos B a los precios finales (con el impuesto sobre X). Por otro lado, la recaudación es simplemente la diferencia en el coste del vector B a los precios finales e iniciales (GF). El exceso de gravamen (FD) será, por tanto, el coste (en renta) del paso de C a B neto de la recaudación y su cuantía dependerá de la curvatura de la curva de indiferencia U₁. En general, cuanto menor (mayor) sea la curvatura de las curvas de indiferencia, mayor (menor) tenderá a ser el exceso de gravamen, al ser mayor (menor) la magnitud del efecto sustitución.

El panel (b) de la figura 2.1 ofrece esta misma medida del exceso de gravamen utilizando las curvas de demanda y oferta de X. La introducción del impuesto desplaza verticalmente la curva de oferta de O₀ a O₁8, pasando la cantidad demandada de XA a XB. En el gráfico se representan dos curvas de demanda diferentes: X(p, R) es una función de demanda ordinaria, que relaciona cantidades demandadas con precios, para un nivel de renta R dado, mientras que XC(p, U₁) es una función de demanda compensada que relaciona cantidades demandadas con precios, manteniendo el nivel de utilidad constante en U₁. La curva de demanda compensada proporciona una medida de la disposición marginal máxima al pago por cada unidad de X (precio de demanda) que deja inalterado el nivel de bienestar en U₁. El cambio en el excedente del consumidor medido por la variación equivalente viene dado por el área NBCM. De esta reducción de bienestar, NBPM unidades son la carga directa o recaudación del impuesto. La diferencia entre ambas áreas, BCP, es una medida del exceso de gravamen del impuesto. En el trabajo empírico es frecuente utilizar la curva de demanda ordinaria como aproximación a la curva de demanda compensada. Esta aproximación es aceptable cuando el efecto renta —es decir, la diferencia entre XA y XC— es pequeño. Si el bien gravado es normal, la medida aproximada tenderá a sobreestimar el exceso de gravamen. En nuestro gráfico, el error de aproximación es BAC.

Este análisis gráfico sugiere un método de cuantificar el coste de ineficiencia de un impuesto utilizando información estadística y estimaciones empíricas que suelen estar disponibles. Suponiendo que el segmento BC de la curva de demanda compensada es aproximadamente lineal, el exceso de gravamen es un triángulo de área igual a (1/2)(XC – XB) [pX(1 + t) –pX] o bien (1/2)ΔXCpxt, donde ΔXC es la reducción en la demanda compensada de X al aumentar el precio de pX a pX(1 + t). La elasticidad-precio de la demanda compensada evaluada en el punto C es eCX = –(ΔXC/XC)/ (ΔpX/pX). Sustituyendo en la fórmula anterior, el exceso de gravamen equivale a:

La expresión [11] pone de relieve con claridad los determinantes de la magnitud del exceso de gravamen de un impuesto. Los costes en bienestar son mayores cuanto:

mayor sea la elasticidad-precio de la demanda compensada del bien X,

mayor sea el gasto antes de impuestos en el bien X, y

mayor sea el tipo impositivo y de forma más que proporcional.

Doblar el gasto multiplica por dos Eg. Doblar la elasticidad supone doblar Eg. Doblar el tipo impositivo multiplica por cuatro el exceso de gravamen. No hace falta explicar que los subsidios, que funcionan como impuestos con tipo negativo, generan también un exceso de gravamen que puede evaluarse mediante la expresión [11]. El gráfico del efecto de un subsidio se deja al lector como ejercicio.

En las aplicaciones prácticas es más conveniente utilizar una aproximación al exceso de gravamen basada en el punto que se observa XB. Es fácil comprobar que la expresión equivalente a [11] en este punto es , donde eCx es la elasticidad evaluada en el punto XB, qx = px(1 + t), y t˜ = [t/(l + t)]. Obviamente, en general, al ser una aproximación realizada en el punto XB esta fórmula dará lugar a resultados numéricos distintos que la fórmula [11], ya que ésta corresponde a una aproximación realizada en otro punto (XC).

Un ejemplo referido a la economía española puede ayudar a ilustrar el uso de estos conceptos: la imposición sobre los tabacos.9 Utilizaremos los datos ofrecidos por la AEAT (2013), así como las estimaciones contenidas en Sanz et al. (2013). Según la Encuesta de Presupuestos Familiares, el gasto en cigarrillos de los hogares, incluidos los impuestos, podía estimarse en 2013 en unos 5.947 millones de euros. El tipo de gravamen sobre el consumo de cigarrillos, dado por la suma de un impuesto específico sobre labores del tabaco y por el Impuesto sobre el Valor Añadido, se calcula para ese año en el 625 % del precio antes de impuestos. Por su parte, la elasticidad-precio media de la demanda de tabaco se estima en –0,87. Así, aplicando la aproximación descrita en el párrafo precedente, el exceso de gravamen del impuesto puede estimarse en:

Eg = (1/2) × 0,87 × 5.947 × (0,8621)² = 1.922,7

millones de euros, cantidad que representa un 30,3 % de la recaudación. En definitiva, cada euro recaudado mediante impuestos sobre los cigarrillos tiene un coste social de 1,303 euros, del cual 1 euro es la carga directa del impuesto y 0,303 euros el exceso de gravamen.10

El concepto de exceso de gravamen puede aplicarse a una gran variedad de situaciones e impuestos de relevancia para la política tributaria. Así, si Y es consumo presente y X representa consumo futuro, conociendo la elasticidad de sustitución entre consumo presente y consumo futuro (la elasticidad de la curva de ahorro compensada) podemos analizar los costes de eficiencia de la tributación de los rendimientos del ahorro. Por otra parte, llamando Y al consumo total y H a la demanda de horas de ocio, es posible cuantificar los costes de eficiencia de los impuestos que gravan los salarios o la oferta de trabajo, caso en el que la expresión del exceso de gravamen es:

donde la oferta de trabajo es L = 1 – H. Un estudio elaborado por García, González-Páramo y Zabalza (1989) estimaba que la elasticidad ordinaria de la oferta de trabajo de las mujeres casadas en España era de 1,89, valor similar al estimado en González-Páramo y Sanz (2004). Con un tipo marginal promedio del 25 % y una elasticidad compensada de 1,8, los resultados del trabajo indicaban que el exceso de gravamen era de un 62 % de la recaudación obtenida de las mujeres casadas, conclusión muy parecida a la obtenida por Hausman en 1975 para EE.UU. (58 %). En el período más reciente, debido a las tarifas más elevadas y, con toda probabilidad, a la relativamente baja participación de la mujer en el mercado de trabajo, las cifras para España son más elevadas. Así, por ejemplo, Badenes (2001) estima que el exceso de gravamen de la recaudación sobre las mujeres casadas osciló durante los años 90 entre el 94 % y el 198 %. El exceso de gravamen para los hombres es sustancialmente inferior (entre el 32 % y el 113 %), ya que en prácticamente en todos los casos las elasticidades de oferta de trabajo de los varones son próximas a cero.11

1.3. COSTES DE BIENESTAR DEL SISTEMA FISCAL

El análisis desarrollado en la sección anterior debe ser ligeramente modificado cuando se trata de abordar situaciones más realistas en las que el Sector Público se financia mediante varios impuestos. El motivo se relaciona directamente con el conocido y paradójico teorema del second best: si en la economía existen distorsiones que no podemos evitar, podría ser deseable desde una óptica de eficiencia la introducción de nuevas distorsiones. Este resultado se explica por la interdependencia de mercados. El efecto de una distorsión impositiva es el de «sesgar» la asignación de recursos en contra de la actividad gravada. Si pudiésemos obtener parte de la recaudación requerida mediante un segundo impuesto, éste crearía un segundo exceso de gravamen, pero esto no es todo. El segundo impuesto tendrá un efecto adicional sobre el bienestar en la medida en que logre contrarrestar en parte el sesgo inicial a través de efectos sustitución.

Un ejemplo contribuirá a aclarar este punto. Sean X e Y dos bienes sustitutivos en el consumo como los automóviles y las motocicletas, producidos en condiciones de costes marginales constantes y cuyas curvas de demanda son X(pX, pY) e Y(pX, pY), respectivamente. Por simplicidad, supondremos que los efectos renta son de una magnitud despreciable (es decir, se trata de demandas compensadas). Inicialmente, los automóviles están sujetos a un impuesto al tipo tX, que genera un exceso de gravamen de ABC unidades monetarias en la figura 2.2. Para contrarrestar el descenso registrado por el consumo de automóviles se decide gravar también las motocicletas a un tipo tY, no necesariamente igual a tX. El nuevo impuesto generará, a su vez, un exceso de gravamen en el mercado de motos medido por el triángulo EFD. ¿Puede afirmarse que el coste de ineficiencia del nuevo impuesto se limita a esta área? La respuesta es negativa. Como motos y coches son sustitutivos, gravando aquéllas desplazaremos hacia la derecha la curva de demanda de éstos para cada precio de X. Ello implica que la recaudación del impuesto tX aumentará sin disminuir el bienestar, recaudación que podríamos devolver al contribuyente aumentando su utilidad. En definitiva, cuando tX está en vigor, la introducción de tY reduce el bienestar en una magnitud FED pero lo aumenta en una cuantía AGHB (aumento inducido en la recaudación obtenida vía tX). Caso de ser esta última lo suficientemente grande, el resultado de la introducción de tY podría ser una mejora neta en el bienestar.12 Este resultado permite establecer dos importantes conclusiones:

El exceso de gravamen del sistema fiscal no es igual a la suma de excesos de gravamen calculados sin tener en cuenta la existencia de otros impuestos.

Si hay impuestos preexistentes, la introducción de un nuevo impuesto puede mejorar la eficiencia del sistema fiscal en su conjunto.

¿Podemos obtener una expresión análoga a la [11] para calcular el exceso de gravamen del sistema fiscal? Partamos del ejemplo. Aproximando linealmente el área ABC, ésta vale –(1/2) SXX p²X t²X, donde SXX = ∂xC / ∂pX es la pendiente de la demanda compensada de X al variar pX. De modo similar, tenemos que el triángulo EFD puede expresarse como –(1/2) SYY p²Y t²Y. Finalmente, el rectángulo AGHB se aproxima por SXY pX pY tX tY. En general, suponiendo que existen n bienes de consumo y denominando Sij al cambio en la demanda compensada de i al variar el precio de j o efecto sustitución entre los bienes i y j, puede demostrarse que la fórmula aproximada que buscamos es:

FIG. 2.2. Exceso de gravamen con más de un impuesto.

Esta fórmula ha sido aplicada en multitud de estudios al cálculo de los costes de eficiencia del sistema fiscal en distintos países. Dodgson (1983), por ejemplo, ha estimado el coste de ineficiencia del sistema impositivo indirecto del Reino Unido en un 4,4 % de la recaudación. Boadway y Treddenick (1978) extienden el ámbito del análisis a los aranceles y al impuesto sobre sociedades en Canadá, calculando un coste en bienestar próximo al 1 % del PNB. El análisis de Feldstein se refiere al caso de la tributación de las rentas del trabajo y el capital en EE.UU., cuyo exceso de gravamen conjunto estima en un 3 % del PNB. En España, del análisis de González-Páramo y Sanz (2004) se desprende que el exceso de gravamen de los impuestos sobre el trabajo y los impuestos indirectos equivale al 3,8 y el 0,5 % del PIB, respectivamente,13 mientras que del trabajo de Alonso-Carrera y Manzano (2003) se estima un exceso de gravamen para el conjunto del sistema impositivo español que oscila entre el 7,8 y el 9,6 % del PIB.

2. La equidad impositiva

En el capítulo 1 se revisaron las posibles bases de la imposición (beneficio, capacidad de pago, utilidad y consumo). A continuación se analizan los principios básicos de tributación relacionados con la equidad: los denominados principios de equidad horizontal y equidad vertical.

2.1. PRINCIPIOS DE EQUIDAD

La equidad horizontal se ocupa de cómo debe tratar el sistema fiscal a los individuos que son iguales desde el punto de vista económico. La equidad vertical, por su parte, se ocupa de cómo debe tratar a los que se encuentran en una posición económica diferente.

Equidad horizontal

La equidad horizontal es un principio de justicia fiscal que exige que el sistema fiscal no establezca discriminaciones entre contribuyentes por razones no económicas como, por ejemplo, el sexo, la raza o las creencias. La equidad horizontal es, por tanto, un principio que garantiza la igualdad de los contribuyentes ante la Ley Fiscal.

La idea subyacente a la equidad horizontal es sencilla: tratar igual a los iguales.14 Los problemas surgen a la hora de determinar quiénes son iguales desde el punto de vista económico y, por tanto, en base a qué es legítimo discriminar fiscalmente. La cuestión es que hay una gran cantidad de características para las que no está claro si deben, o no, incluirse como determinantes de la posición económica. Éste es el caso de, por ejemplo, las preferencias, la edad o el origen funcional de la renta (capital o trabajo). Siendo todo lo demás igual, ¿es legítimo discriminar fiscalmente entre dos individuos porque a uno le gusta la cerveza y a otro el agua mineral? ¿O porque a uno le gusta la lectura y al otro jugar al bingo? Si la respuesta es no, serían inequitativos horizontalmente todos los impuestos indirectos que gravan los bienes a tipos distintos. En particular, los impuestos especiales serían inequitativos. Si, por el contrario, la respuesta es sí, se estaría legitimando desde la perspectiva de la equidad horizontal la imposición indirecta con tipos diferenciados.

En este contexto, dar una definición de equidad horizontal consiste en, simplemente, escoger un subconjunto de las características medibles de los individuos como definitorias de la posición económica y definir como iguales a aquellos que tienen estas características iguales. Sin embargo, diferentes elecciones de características darán lugar a definiciones distintas de equidad horizontal y tendrán implicaciones distintas sobre el conjunto de impuestos que se consideran equitativos horizontalmente.

La elección más sencilla como indicador de posición económica, y la que de hecho se utiliza en muchos de los análisis de equidad horizontal, es la renta. Dos individuos son iguales si tienen la misma renta y que el sistema los trate igual significa que paguen los mismos impuestos. Esta definición es relativamente estricta e implica entre otras cosas que no se puede gravar con tipos diferenciados a los bienes de consumo (porque a igualdad de renta todos los contribuyentes deben pagar los mismos impuestos independientemente de en qué bienes decidan gastar esta renta) ni discriminar entre rentas del trabajo y rentas del capital (porque a igualdad de renta se deben pagar los mismos impuestos).

Sin embargo, como ya hemos visto, la renta puede ser discutible como indicador de posición económica porque, entre otras cosas, no toma en cuenta el bienestar del tiempo que se dedica al ocio si no se trabaja y, por tanto, no se obtiene renta. Para solventar este problema, Feldstein (1976) propuso una definición de equidad horizontal basada en la utilidad, según la cual un impuesto es equitativo horizontalmente si todos los que tienen la misma utilidad antes de impuestos tienen también la misma utilidad después de impuestos. Una implicación inmediata de este principio es que, en tanto las preferencias por el ocio difieran entre individuos, ningún impuesto sobre la renta o sobre el consumo será equitativo horizontalmente.

La definición de equidad en términos de la utilidad comparte, sin embargo, todos los problemas señalados en el análisis de la base «utilidad». El más importante es que basar la fiscalidad en nociones subjetivas de utilidad puede conducir a resultados éticamente inaceptables.

Tanto la interpretación de la equidad horizontal en términos de capacidad de pago como en términos de utilidad plantean problemas conceptuales y excluyen como admisibles la mayor parte de los impuestos que se utilizan en la actualidad. Una interpretación mucho más débil del concepto de equidad horizontal es la que se realiza en términos de igualdad de oportunidades. Según esta interpretación, un impuesto es equitativo horizontalmente si altera de igual forma las oportunidades de elección de todos los individuos. Esto es, si todos los que actúan igual pagan los mismos impuestos. Con esta definición, un impuesto indirecto con tipos diferenciados sí sería equitativo horizontalmente porque aumenta de igual forma el precio de los bienes para todos los individuos. Esto es, todos los que actúan de la misma forma (consumen los mismos bienes) pagan los mismos impuestos. De hecho, los únicos impuestos que incumplirían esta definición serían los patentemente inequitativos porque discriminan por razones como el sexo o la raza.

La conclusión básica del análisis anterior es que existe una ambigüedad inherente al concepto de equidad horizontal. Esto ha llevado a muchos a interpretarlo en la forma más general posible, que es en términos de igualdad de oportunidades. Sin embargo, esto no significa que ésta sea la interpretación adecuada siempre. Por ejemplo, para quienes insisten en el principio de la capacidad de pago como base de la justicia fiscal es probablemente más razonable utilizar una interpretación de la equidad horizontal en términos de la capacidad de pago. Por ello, probablemente no se puede afirmar que exista una única definición de equidad horizontal aplicable a todas las concepciones de justicia distributiva.

Equidad vertical

La equidad vertical se ocupa de cómo debe tratar el sistema fiscal a individuos cuya situación económica es distinta. La equidad vertical trata de responder a cuestiones como las siguientes. Si el individuo A tiene, digamos, el doble de renta que el individuo B, ¿cuál es la relación más justa entre los impuestos de A y B? Esto es, ¿debe pagar A más del doble de impuestos que B? ¿Debe pagar exactamente el doble? ¿Quizá sería suficiente que A pagara más impuestos que B (aunque fueran menos del doble)? o ¿quizá deben pagar los mismos impuestos?

Obviamente estas preguntas no tienen una respuesta única. Lo que se considere como un tratamiento fiscal justo depende de la concepción de justicia distributiva que se aplique, y dos personas pueden diferir legítimamente acerca de cuál es la mejor teoría de justicia. En última instancia, el tratamiento más justo, y por extensión la definición adecuada de equidad vertical, depende de la concepción de justicia distributiva dominante en la sociedad.15

Existe un importante resultado teórico, conocido como Segundo Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar, que dice que, bajo ciertas condiciones, 16 un sistema competitivo de precios de mercado es capaz de producir cualquier asignación eficiente que se desee por medio de redistribuciones realizadas con impuestos de tanto alzado.17 Es decir, que es suficiente establecer un conjunto adecuado de transferencias de tanto alzado entre los individuos y, después, dejar funcionar al mercado para que cualquier punto de la frontera de posibilidades de utilidad sea el resultado del equilibrio competitivo. Esto implica, en particular, que habrá unas transferencias de tanto alzado que permiten que el equilibrio se sitúe en el punto que la sociedad desea. A estas redistribuciones mediante impuestos de tanto alzado se las denomina redistribuciones neutrales porque, como ya hemos visto, los impuestos de tanto alzado son neutrales, ya que no distorsionan las decisiones individuales.

Cabe preguntarse, no obstante, si es realmente posible redistribuir renta de modo neutral, ya que esta característica —neutralidad— no está presente cuando los instrumentos empleados por el Sector Público distorsionan las decisiones privadas. En general, existirá cierto trade-off entre eficiencia y equidad, de tal manera que la redistribución sólo será posible a cambio de aplicar impuestos que generarán ciertos costes de eficiencia.

2.2. EL CONCEPTO DE PROGRESIVIDAD Y SU MEDICIÓN

Llamemos T(Y) a los impuestos que paga un individuo cuya renta sea Y. La función T(Y) puede interpretarse como lo que paga por una figura impositiva concreta (por ejemplo, lo que paga por el IRPF un individuo cuya renta sea Y, o lo que paga por el IVA), o lo que paga por el conjunto del sistema fiscal. Consideremos el cociente T(Y)/Y. Este cociente nos mide qué porcentaje de su renta paga en impuestos un individuo cuya renta (antes de impuestos) sea Y. A este cociente, como ya vimos en el capítulo 1, se le denomina tipo impositivo medio (tme).

Se dice que un impuesto es progresivo cuando el tipo impositivo medio es creciente con la renta. Esto es, si Y₁ > Y₂, entonces tme(Y₁) > tme(Y₂). Analíticamente, la condición de que el tipo impositivo medio sea creciente significa, simplemente, que la derivada del tme con respecto a la renta sea positiva. Es decir, que d[T(Y)/Y] dY> 0. Haciendo esta derivada se comprueba inmediatamente que la progresividad es equivalente a que para todo nivel de renta Y:

[dT(Y)/dY] = T’(Y) > T(Y)/Y

El primer término de esta expresión, T’(Y), mide los impuestos que paga por cada euro adicional de renta que gane un individuo cuya renta es Y. Esta cantidad no es sino el tipo impositivo marginal (tma). El segundo término de la expresión es el tme. La progresividad significa, por tanto, que para todo nivel de renta el tma es mayor que el tme.

Cuando el tme es constante se dice que el impuesto es proporcional. Por otro lado, cuando es decreciente se dice que es regresivo. La figura 2.3 ilustra los tres casos anteriores. El impuesto T₁(Y) es progresivo. El T₂(Y) es proporcional y el T₃(Y) es regresivo.18 Obviamente, a igual recaudación, al pasar de un impuesto proporcional a otro progresivo se trasladan impuestos de las rentas bajas (menores que Y* en la figura 2.3) a las rentas altas (mayores que Y*). De igual forma, al pasar de un impuesto proporcional a otro regresivo, la traslación de impuestos va de las rentas altas a las bajas.

Es importante darse cuenta de que, a pesar de que por sencillez en la figura 2.3 ocurre esto, para que un impuesto sea progresivo no es necesario que el tma sea creciente.19 Todo lo que se necesita es que el tipo medio aumente con la renta. Así, por ejemplo, la función de impuestos T(Y) = 0, 2Y – 2 tiene un tma constante (e igual, para todo nivel de renta, a 0,2) y, sin embargo, es progresiva (el tme es 0,2 – 2/Y, y esta cantidad crece a medida que aumenta la renta).20

FIG. 2.3. Progresividad de los impuestos.

Medición de la progresividad

Frecuentemente se plantea la cuestión de cuándo un impuesto es más progresivo que otro. Esta cuestión surge, por ejemplo, a la hora de analizar una reforma fiscal o al comparar el sistema fiscal de dos países. En ambos casos la cuestión se reduce a, dadas dos funciones de impuestos T₁(y) y T₂(y), establecer cuándo una de ellas es más progresiva que la otra. Para responder a esta cuestión existen básicamente dos enfoques. El primero está basado en lo que se denomina medidas de progresividad local. El segundo utiliza medidas de progresividad global.

El enfoque de la progresividad local define una medida de progresividad, p(T(y)), en cada punto, y, de la función de impuestos. Entonces, una función es más progresiva que otra si es más progresiva en todos los puntos. Esto es, T₁(y) es más progresivo que T₂(y) si:

p(T₁(y)) > p(T₂(y)) para todo y

Musgrave y Thin (1948) propusieron cuatro medidas alternativas de progresividad local:

a) Progresión del tipo medio

La PTME evalúa la progresividad de una función en un punto como la diferencia entre el tma y el tme, expresada como porcentaje de la renta. Obviamente, una función es progresiva si, para todo y, PTME es mayor que cero. Un aumento de PTME implica un aumento de la progresividad según esta definición.

b) Progresión del tipo marginal

La PTMA mide el crecimiento del tipo marginal en cada punto de la función de impuestos. Esta medida, sin embargo, no evalúa correctamente la progresividad, ya que, como se ha señalado, es posible tener impuestos progresivos cuyo tma es constante y, por tanto, cuya PTMA sea cero. A la inversa, es posible encontrar ejemplos en los que el tma es creciente pero que, sin embargo, no son progresivos.21 De esta forma, que para todo y PTMA > 0 no es ni necesario ni suficiente para garantizar la progresividad.

c) Progresión de la carga (elasticidad de los impuestos pagados en relación a la renta antes de impuestos).

La PC mide, en cada punto, la variación porcentual de los impuestos cuando la renta aumenta en un l %. Una función de impuestos es progresiva si, para todo y, PC > 1. Esto es, si un aumento del 1 % en la renta da lugar a un aumento de los impuestos de más de un 1 %. Un aumento de PC debe interpretarse como un aumento de la progresividad.

d) Progresión de la renta residual (elasticidad de la renta después de impuestos en relación a la renta antes de impuestos)

La PRR mide, en cada punto, en qué porcentaje aumenta la renta después de impuestos cuando la renta antes de impuestos aumenta en un 1 %. Si, para todo y, PRR < 1, el impuesto es progresivo. Esto significaría que un aumento de un 1 % en la renta antes de impuestos implica un aumento de menos del 1 % en la renta después de impuestos. Una reducción de PRR conlleva un aumento de la progresividad.

Los índices de progresividad local no sirven para clasificar la progresividad relativa de todas las funciones de impuestos, ya que es posible que una función sea más progresiva que otra en un punto y₀, y menos progresiva en otro y₁. Cada medida induce por tanto sólo una ordenación parcial en el espacio de funciones de impuestos. Además, en general, cada una de las medidas inducirá un orden parcial distinto.

A la hora de comparar funciones de impuestos alternativas, en principio, se puede utilizar cualquiera de las medidas anteriores. Sin embargo, la única de ellas que es consistente con la noción de redistribución como reducción de la desigualdad después de impuestos es PRR. De hecho se puede probar22 el siguiente resultado:

Dadas dos funciones de impuestos T₁(y) y T₂(y) y una distribución de renta cualquiera antes de impuestos, la curva de Lorenz de la distribución de renta después de impuestos a que da lugar una función de impuestos T₁ domina en el sentido de Lorenz a la curva de Lorenz de distribución de renta después de impuestos que produce T₂ si, y sólo si, para todo nivel de renta la PRR de T₁ es menor que la de T₂. Esto es, si para todo y PRR₁(y) < PRR₂(y).

Por lo tanto que, en todo punto, la PRR de una función de impuestos sea menor que la de otra garantiza que, cualquiera que sea la distribución de renta antes de impuestos, la distribución de renta después de impuestos es más igualitaria (en el sentido de que la participación de las rentas más bajas en la renta total es más elevada).

Las medidas de progresión local analizan la progresividad implícita en la estructura de la función de impuestos. De esta forma, el que una función se considere más o menos progresiva que otra es independiente de la distribución de renta sobre la que se aplique. Así, por ejemplo, PRR < 1 para todo y garantiza una reducción de la desigualdad cualquiera que sea la distribución de renta antes de impuestos.

Un enfoque diferente consiste en valorar la progresividad de una función de impuestos según sus efectos sobre la desigualdad de la distribución de renta sobre la que se aplica. A los índices que valoran la progresividad según sus efectos sobre la desigualdad de renta existente en un país se les denomina índices globales de progresividad.23

Conviene resaltar dos diferencias importantes entre los índices locales de progresividad y los índices globales. Dado que los índices globales se basan en los efectos de los impuestos sobre la desigualdad de la distribución de renta existente, esto implica que es posible que, dada una distribución de renta yA, una función de impuestos T₁ sea más progresiva que otra T₂. Sin embargo, con otra distribución de renta, yB, T₂ resulte más progresiva que T₁. Con un índice local de progresividad esto no puede ocurrir porque lo que se analizan son las propiedades de progresividad de la tarifa. El precio de esta mayor robustez de los índices locales es que sólo inducen un orden parcial, lo que implica que hay muchas funciones de impuestos que no son comparables en términos de progresividad. Los índices globales, por otro lado, inducen un orden total: todas las funciones de impuestos son comparables en términos de progresividad.

Equidad y Progresividad

Muchas veces se tiende a identificar la equidad vertical de un impuesto con su progresividad. Esto es, se considera que un impuesto es equitativo verticalmente si es progresivo. Sin embargo, la progresividad y la equidad vertical (interpretada como maximización del bienestar social) son conceptos algo diferentes en el sentido que no se implican mutuamente.

La progresividad está relacionada con la reducción de la desigualdad. Esto es, en general, un impuesto progresivo reducirá la desigualdad de renta entre los individuos. De esta forma, un impuesto progresivo garantiza que la desigualdad después de impuestos es menor que antes de impuestos y que cuanto más progresivo sea el impuesto, mayor será la reducción de la desigualdad. Así, por ejemplo, un impuesto progresivo dará lugar a una menor desigualdad de renta después de impuestos que un impuesto proporcional.

La reducción de la desigualdad, por otro lado, también genera aumentos en el bienestar social, al menos siempre que todos los individuos tengan la misma función de utilidad, y la función de bienestar social tenga curvas de indiferencia estrictamente convexas (esto es, sea aversa a la desigualdad) y sea anónima.24 Sin embargo, las funciones de bienestar social, en tanto sean individualistas (y asignen, por tanto, valores más altos a asignaciones Pareto superiores), a la hora de evaluar impuestos alternativos tomarán en cuenta no sólo sus efectos sobre la desigualdad sino también sus efectos sobre el nivel total de renta. De esta forma, un impuesto muy progresivo, incluso si implica una igualdad considerable de rentas después de impuestos, puede dar lugar a un bienestar menor que otro menos progresivo si, debido a los desincentivos a trabajar que introduce la progresividad, conlleva una pérdida de renta global importante. Por tanto, la progresividad de los impuestos es un concepto adecuado de equidad para aquellos a los que sólo les importe la igualación de rentas. Por otro lado, si se desea tener en cuenta, además de la desigualdad, el posible coste en bienestar de los desincentivos de los impuestos, será más adecuado utilizar una noción de equidad vertical basada en funciones de bienestar social.

3. Imposición óptima

A partir del análisis previo sobre eficiencia y equidad, es posible derivar algunas reglas de imposición óptima que orienten el diseño de los impuestos. A continuación nos centramos en cada uno de estos dos principios elementales del diseño impositivo.

3.1. IMPOSICIÓN ÓPTIMA: EFICIENCIA

Si los impuestos de suma fija son eficientes por definición, ¿por qué utilizar otros impuestos para financiar el gasto público? Esta cuestión tiene dos respuestas. En primer lugar, los impuestos de suma fija puros no son fáciles de aplicar, ya que de una u otra forma los impuestos conducen a alteraciones en el comportamiento. El mero hecho de no alterar directamente los precios relativos a los que se enfrenta el consumidor no es garantía de eficiencia: por ejemplo, un impuesto a tanto alzado no será neutral si existen posibilidades de evasión. Una segunda respuesta se relaciona con consideraciones de equidad. Si el Sector Público opta por introducir impuestos de suma fija de cuantía igual para todos los individuos, la distribución del bienestar resultante podría ser socialmente inaceptable si existe aversión a la desigualdad. Esta cuestión dará contenido al epígrafe 3.2 del presente capítulo.

A continuación analizaremos algunas reglas o criterios orientadores en el diseño de un sistema impositivo eficiente, utilizando los conceptos desarrollados hasta aquí para responder al siguiente problema. Dado que en la práctica los impuestos de suma fija no son una opción de política impositiva, las autoridades deben financiar el gasto público recurriendo a impuestos distorsionantes. Puesto que la ineficiencia impositiva es inevitable, es lógico preguntarse por la naturaleza del sistema de impuestos que minimiza los costes de eficiencia para un volumen dado de recaudación. ¿Cuál es el sistema fiscal más eficiente?

3.1.1. Reglas generales de imposición eficiente

Cuando la eficiencia es nuestro único criterio de valoración, se define como sistema impositivo óptimo aquel que logra obtener la recaudación requerida al tiempo que hace mínimo el exceso de gravamen total. La magnitud de los tipos impositivos óptimos dependerá, como es lógico, de los determinantes del exceso de gravamen: elasticidades compensadas de oferta y demanda y tamaño de las bases impositivas. Formalmente, el problema que debemos resolver es:

Minimizar Eg

donde Eg se puede aproximar por la expresión [13], T̅ es la recaudación requerida por el Sector Público y ti son los tipos impositivos. La resolución explícita del problema [14] permite establecer un reducido pero relevante número de reglas.

Regla de elección excluyente. Cuando la opción abierta a las autoridades es la elección excluyente entre dos impuestos, el mejor impuesto es aquel que da lugar a una reducción porcentual menor en la demanda compensada.

Esto se deriva de que el exceso de gravamen de un bien es igual a:

Eg = (1/2)ΔXCpxt = (1/2)(ΔXC/X)pxXt = (1/2)(ΔXC/X) T

Por tanto, a igual recaudación (T) será preferible aquel impuesto que dé lugar a una reducción porcentual menor de la demanda compensada (ΔXC/X). La figura 2.4 ilustra con claridad esta regla en un caso especialmente simple. Los bienes X e Y se suponen independientes entre sí, no hay efecto renta y en el equilibrio con impuestos —representado por el punto B—, demanda y precio de ambos bienes son iguales. Por definición, los impuestos tX y tY generan la misma recaudación, EBCF. Es claro, sin embargo, que el área BAC es mayor que BDC, esto es, el impuesto sobre el bien Y es el que produce un menor exceso de gravamen. Ello es debido a que la demanda de X es más elástica que la demanda de Y.

Regla de igualación de distorsiones marginales. En general, cuando la elección no es excluyente será deseable utilizar todos los impuestos. Los tipos de gravamen óptimos serán aquellos que igualen el exceso de gravamen marginal por euro adicional de recaudación de todos los impuestos.

Esta regla surge directamente de la solución del problema [14]. Llamando λ al multiplicador de la restricción recaudatoria (λ > 0) y T a la recaudación del sistema fiscal, es decir, Σtipixi, se tiene:

FIG. 2.4. Imposición eficiente y exceso de gravamen.

Es preferible recaudar con todos los impuestos disponibles que hacerlo con uno solo, salvo en el caso extremo de que existan bienes con demanda u oferta infinitamente inelásticas y que ofrezcan bases suficientemente amplias. En caso contrario, será deseable emplear todos los impuestos. ¿Cuál es la intuición que hay tras esta regla? El análisis del apartado 1.2 ofrece una respuesta simple: el exceso de gravamen de un impuesto es creciente en el cuadrado del tipo impositivo. Ello implica que los impuestos de tipo bajo son preferibles a uno de tipo alto. El sistema fiscal no será óptimo hasta que los excesos de gravamen marginales no se igualen al recaudar el último euro, ya que si no sería preferible recaudar un euro más con el impuesto que genere un menor exceso de gravamen marginal, y uno menos con el que produzca un mayor exceso de gravamen marginal.

Regla de la elasticidad inversa. Si los efectos renta y los efectos sustitución cruzados entre bienes son nulos, los tipos impositivos que minimizan el exceso de gravamen serán inversamente proporcionales a las respectivas elasticidades-precio de demanda:25

La regla de la elasticidad inversa, debida a Arthur C. Pigou y que puede obtenerse derivando [11], ha constituido tradicionalmente uno de los pilares de la teoría de la imposición óptima. Si la elasticidad-precio del bien i es la mitad de la correspondiente al bien j, ti = 2tj. Cuando la demanda de un bien es inelástica, toda la recaudación deberá obtenerse mediante el gravamen de ese bien. La regla de Pigou tiene como principal limitación los supuestos de equilibrio parcial en los que se basa (mercados independientes). Frank Ramsey, en 1927, y los Premios Nobel Diamond y Mirrlees, a principios de la década de los setenta, trataron de extender esta regla de tal forma que se pudiese aplicar a casos generales en los que las relaciones de complementariedad y sustituibilidad de bienes están presentes. La regla Ramsey-Diamond-Mirrlees es la siguiente:

Regla de la reducción equiproporcional. Un sistema impositivo es óptimo si reduce todas las demandas compensadas de forma equiproporcional:

donde t* = (t*₁, t*₂, ..., t*n) es el vector de tipos impositivos óptimos y μ > 0. Nótese que la regla de la elasticidad inversa es un caso especial de la expresión [17]. La regla de la reducción equiproporcional indica que la minimización del exceso de gravamen del sistema fiscal requiere que las distorsiones que los impuestos inevitablemente introducen no modifiquen las proporciones en las que los distintos bienes son consumidos.

3.1.2. Casos especiales: imposición sobre el gasto, la renta y el ahorro

El principal problema práctico que plantea la valoración de la regla de Ramsey es su carácter no explícito: la expresión [17] caracteriza el sistema impositivo óptimo por los efectos que debe producir, sin ofrecer indicación alguna sobre la estructura de los t*i. Este resultado nos remite directamente al terreno empírico.

¿Permite la teoría realizar alguna afirmación sobre la estructura fiscal óptima sin necesidad de esta apoyatura empírica? En algunos casos, la respuesta es afirmativa. Comencemos por la imposición sobre el gasto de consumo. Cuando la oferta de trabajo no está sujeta a impuestos, la regla [17] nos indica que los tipos impositivos óptimos deben producir reducciones equiproporcionales en las demandas compensadas. Al mismo tiempo, una idea que ha alcanzado gran influencia en las discusiones sobre política tributaria sostiene que los impuestos sobre el consumo deben ser uniformes, esto es:

El argumento intuitivo que está implícito en la defensa de la uniformidad impositiva es que no distorsiona las decisiones de consumo, al mantenerse las condiciones RMSij = pi/pj. Sin embargo, la regla [17] no implica que la uniformidad sea óptima y la regla [16] es todavía más explícita: si las elasticidades-precio de demanda no son iguales, la uniformidad no será óptima. ¿Qué es lo que falla en la defensa no matizada del principio de neutralidad? La respuesta nos la proporcionan las condiciones [6b] y [6c] comentadas en el primer apartado: gravar uniformemente el consumo distorsiona las elecciones individuales entre consumo y ocio. Si cada bien presenta diferente grado de sustituibilidad con el ocio, las distorsiones marginales, RMSiH ≠ pi(1 + ti)/w, generarán excesos de gravamen marginales de distinta magnitud. Igualar los excesos de gravamen marginales de acuerdo con la regla [15] exige que los tipos de gravamen sean diferentes. La diferenciación impositiva óptima seguirá dos criterios:

Si los efectos sustitución entre bienes son de escasa magnitud, deben gravarse más fuertemente los bienes cuya demanda sea más inelástica (regla de Pigou).

En general, deben gravarse más fuertemente los bienes más complementarios o menos sustitutivos del ocio (regla de Corlett-Hague).

Si la diferenciación impositiva es óptima en el caso general, la discusión anterior permite identificar también algunos casos especiales en los que la uniformidad es deseable. Todos estos casos satisfacen la regla de Corlett-Hague: si todos los bienes son igualmente complementarios o sustitutivos del ocio —es decir, cuando la elasticidad de la demanda compensada con respecto al salario es igual para todos los bienes— el sistema impositivo óptimo sobre el gasto es uniforme. Esta condición no es más que una restricción sobre las preferencias individuales susceptible de contrastación empírica.26

Un caso relevante de uniformidad óptima es el de oferta de trabajo inelástica. En efecto, si el ocio no es complementario ni sustitutivo de ningún bien, todas las elasticidades compensadas con respecto al salario serán iguales a cero: la regla Corlett-Hague implica uniformidad óptima. Pero la teoría de la demanda nos dice que en este caso la oferta de trabajo es inelástica con respecto al salario. Por otro lado, la expresión [16] implica que tL/tj tiende a infinito (donde tL es el tipo impositivo sobre la oferta de trabajo) y que, por tanto, t*₁ = ... = t*n = 0 y t*L será positivo en la cuantía necesaria para obtener el objetivo de recaudación. La imposición sobre la renta laboral es, por tanto, óptima y, de acuerdo con la expresión [12], el exceso de gravamen es cero. Este resultado establece una equivalencia importante. Desde un punto de vista de eficiencia, gravar uniformemente todos los bienes al mismo tipo es equivalente a gravar sólo la renta del trabajo y eximir de impuestos el gasto. En efecto, si la imposición uniforme es óptima, la restricción presupuestaria del consumidor es:

Pero las demandas de bienes y ocio no varían si dividimos todos los precios y el salario por (1 + t*), ya que son homogéneas de grado cero. Nótese que t*L es un tipo impositivo que recae sobre el salario bruto, a diferencia de t*, que grava un valor neto, el consumo, que no incluye el impuesto (véase la nota 3). Dividiendo la expresión [19] por (1 + t*) y definiendo t*L = t*/(1 + t*), podemos reexpresarla como:

donde t*L es el tipo impositivo óptimo sobre la oferta de trabajo. En síntesis, gravar la oferta de trabajo es equivalente a gravar todos los bienes consumidos uniformemente. La optimalidad de la imposición uniforme sobre el consumo implica, en este modelo, la optimalidad de la imposición sobre la renta dejando el gasto exento, y viceversa.

¿Qué implican estas reglas para la imposición sobre el ahorro? Si los individuos toman decisiones de consumo en un contexto de ciclo vital podemos representar sus preferencias en términos de consumo presente, consumo futuro y ocio, U(Cp, Cf, H), y su restricción presupuestaria pasa a ser:

donde r es el tipo de interés. La decisión individual de asignar la renta laboral entre consumo presente y consumo futuro es muy similar a la elección entre dos bienes. Si nos abstenemos de consumir hoy un euro y lo depositamos en un banco, en el futuro podremos consumir (1 + r) euros adicionales. El precio de Cf en términos de Cp es, por tanto, 1/(1 + r). Gravar el consumo futuro equivale a gravar el ahorro. Supongamos que el gobierno puede introducir un impuesto sobre el ahorro al tipo tr y un impuesto sobre la renta salarial, tw. La restricción presupuestaria pasa a ser:

¿En qué circunstancias es óptimo no gravar el ahorro? Las reglas anteriores sugieren que t*r = 0 si consumo presente y consumo futuro son igualmente complementarios o sustitutivos del ocio. Esto ocurre, por ejemplo, si la oferta de trabajo (compensada) es inelástica. Si se diera este supuesto, la imposición sobre los salarios sería óptima. Este resultado equivale a establecer la optimalidad de la imposición sobre el gasto al tipo t*C = tw/(1 – tw). En general, la presunción en favor de baja tributación del ahorro será tanto mayor cuanto más próxima sea la sustituibilidad de Cp y Cf con respecto al ocio, H.

La teoría de la imposición óptima también ofrece una guía para el diseño de la fiscalidad de los activos financieros y reales. González-Páramo y Badenes (2000) demuestran que si las decisiones de ahorro y de cartera son separables —es decir, los individuos primero deciden cuánto ahorran, y después eligen en qué activos invierten su ahorro—, bajo ciertas condiciones poco restrictivas son aplicables todas las reglas que acabamos de ver. Así, por ejemplo, podría justificarse una fiscalidad relativamente alta sobre la propiedad de terrenos, así como un tratamiento uniforme de los distintos activos financieros cuando éstos son muy sustitutivos entre sí.

3.2. IMPOSICIÓN ÓPTIMA: EFICIENCIA Y EQUIDAD

En rigor, el análisis de eficiencia es plenamente aplicable sólo si las cuestiones distributivas son irrelevantes, como ocurriría si la economía estuviese formada por un solo individuo o por múltiples individuos idénticos. Las situaciones reales de más interés son, sin embargo, las de economías formadas por individuos que difieren entre sí en características tales como la productividad del trabajo. En la medida en que no se juzgue socialmente irrelevante «cuánto» —renta, consumo o riqueza— recibe «cada» persona, deja de ser apropiado emplear la noción de eficiencia como único criterio para valorar la bondad relativa de un impuesto. En este sentido, por ejemplo, la «regla de la reducción equiproporcional» —también denominada «regla de Ramsey», autor al que se debe su primera formulación— tiene un sesgo escasamente igualitario, al recomendar la utilización de impuestos sobre bienes con baja elasticidad-precio, con frecuencia coincidentes con la categoría de bienes más demandados por individuos de rentas bajas. La introducción de criterios de equidad en el análisis plantea nuevas e interesantes cuestiones. ¿Es la redistribución incompatible con la eficiencia? ¿Cómo debe ser un impuesto eficiente y equitativo sobre la renta? ¿Debemos utilizar los impuestos indirectos para redistribuir? En este epígrafe nos ocuparemos de estas cuestiones.

3.2.1. Metas redistributivas y costes de eficiencia

Minimizar el exceso de gravamen en una economía formada por un solo individuo es equivalente a elegir el sistema impositivo que haga máxima su utilidad. En economías formadas por individuos diferentes, la introducción de un impuesto perjudicará a unos sujetos más que a otros. En este contexto, diremos que una estructura impositiva es óptima si maximiza el bienestar social compatible con el objetivo de recaudación. Formalmente, el gobierno debe elegir las variables impositivas θ que resuelvan el siguiente problema:

donde W(.) es una función de bienestar social —que nos permite asignar «ponderaciones sociales» a los cambios en los niveles individuales de bienestar Uh, h = 1, ..., H, incorporando explícitamente juicios de valor sobre la redistribución— y T(.) es la función impositiva que relaciona los vectores de precios, p, y de demandas, X, con el conjunto de instrumentos impositivos de los que dispone la autoridad fiscal, θ. La función de bienestar social incorpora las metas redistributivas de la sociedad tal y como son interpretadas por la autoridad. Dados los instrumentos impositivos, su empleo será óptimo si permite alcanzar las metas distributivas y el objetivo de recaudación, T̅, al mínimo coste de eficiencia.

En una situación ideal, redistribuir no acarrea necesariamente costes de eficiencia. Esta situación paradigmática es aquella en la que se cumple el Segundo Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar: información perfecta sobre las características de cada individuo, disponibilidad de un sistema de impuestos y subsidios de suma fija y existencia de un sistema competitivo de precios. Bajo estas condiciones, alcanzar las metas redistributivas de la sociedad no acarrea coste de eficiencia alguno.

Desafortunadamente, el uso que puede hacerse de los impuestos y subsidios de suma fija es limitado por las razones ya apuntadas, y los gobiernos tienen una información menos que perfecta. En estas condiciones, el empleo de impuestos distorsionantes es la consecuencia inevitable de nuestro deseo de redistribuir cuando no observamos directamente la capacidad de pago sino indicadores imperfectos, como son los salarios o los patrones de consumo.

Existe, pues, una contraposición o trade-off entre objetivos de eficiencia y equidad que la política impositiva no puede ignorar.27 Aumentar la progresividad de un impuesto no equivale a mejorar el bienestar social necesariamente. Así, por ejemplo, el Sector Público podría decidir el uso de un impuesto muy progresivo para lograr una redistribución muy intensa. No obstante, puede ocurrir que la consecuencia de esta redistribución sean unos costes de eficiencia de tal magnitud que el nivel de bienestar social resulte inferior al que tendríamos con una redistribución más moderada. Sintetizando la idea central, la redistribución no es un fin en sí misma sino un medio para aumentar el bienestar de la sociedad. Un medio cuya utilización tiene costes de eficiencia. Un sistema fiscal es óptimo sólo si el aumento de bienestar social producido por una mayor redistribución viene compensado por una reducción del bienestar social de la misma magnitud producido por la mayor ineficiencia. Cuanto más distorsionantes sean los instrumentos impositivos disponibles, menos intensas serán las políticas redistributivas compatibles con el objetivo de maximizar el bienestar social.

3.2.2. Imposición óptima sobre la renta

Adam Smith y Stuart Mill ofrecieron los primeros argumentos económicos a favor del principio de capacidad de pago como guía del diseño en un impuesto equitativo sobre la renta. Francis Y. Edgeworth y buena parte de la escuela marginalista propusieron el criterio de «sacrificio marginal igual» como el único coherente con la maximización de la suma de utilidades de la sociedad (véase el ejercicio 3 del capítulo 1). Bajo ciertas condiciones, este criterio implica que la progresividad del impuesto sobre la renta debe ser máxima: el tipo impositivo marginal debe ser el 100 %. Obviamente, este argumento no considera cuestiones de eficiencia. McCulloch (1863) expresa esta crítica del modo más contundente: «Los salvajes descritos por Montesquieu, que para tomar la fruta cortaban el árbol, son tan buenos financieros como los defensores de este tipo de impuestos».

El problema de los incentivos a la hora de realizar redistribuciones surge por limitaciones de información. Si el Sector Público conociese perfectamente las características de todos los individuos y pudiese medir la capacidad de cada uno, financiar el gasto mediante un impuesto sobre la capacidad innata no sería distorsionante.28 En la práctica, el gobierno se tiene que limitar a gravar magnitudes fácilmente observables, como el consumo o la renta, que no son sino indicadores imperfectos de la capacidad: ser capaz y perezoso son características personales perfectamente compatibles.

Supongamos que la única diferencia entre individuos es su productividad en el trabajo. Por hora de trabajo, cada individuo h recibirá un salario wh diferente, siendo su renta salarial total whLh. Si el gobierno dispusiese de un impuesto lineal progresivo sobre la renta —que grava la renta con un tipo marginal constante τ y ofrece a todos los individuos un subsidio de a euros aunque no trabajen— los impuestos pagados por el individuo h serán:

cantidad que podría ser negativa (subsidio) para sujetos que trabajan pocas horas o que perciben un salario bajo. Un impuesto lineal sobre la renta será eficiente y equitativo si su tipo impositivo marginal permite alcanzar el objetivo recaudatorio maximizando el bienestar social. El problema general [23] pasa a tener como restricción:

En este contexto, puede deducirse la siguiente regla general:

Regla de imposición lineal óptima sobre la renta. La progresividad óptima de un impuesto lineal requiere fijar un tipo impositivo marginal mayor cuanto:

Mayor sea la aversión a la desigualdad.

Mayor sea el objetivo de recaudación.

Menor sea la elasticidad (media) de la oferta de trabajo.

El impuesto lineal sobre la renta tiene en su favor argumentos de simplicidad y administración, pero no es el que estamos acostumbrados a observar en economías como la española, caracterizado por la existencia de varios tipos impositivos marginales que crecen con la renta. Determinar la progresividad óptima de este impuesto es una tarea que podemos realizar teniendo en cuenta que un tipo marginal distinto para cada individuo implica θ = (τ₁, τ₂, ..., τH). Eligiendo cada τh de forma que se resuelva el problema [23] podemos obtener un interesante resultado:

Regla de imposición general óptima sobre la renta. Cuando el gobierno puede gravar a los individuos mediante un número finito de tipos impositivos, la tarifa óptima será aquella que iguale la desutilidad social de un euro adicional de recaudación obtenida de cada individuo.

3.2.3. Imposición óptima sobre el gasto

En el apartado 3.1.1 de este capítulo hemos visto que la diferenciación impositiva entre bienes puede ser óptima atendiendo a consideraciones de eficiencia. Las reglas de imposición óptima resultantes tienen una orientación escasamente igualitaria. ¿Cómo se ven modificadas estas reglas de imposición óptima cuando el gasto de consumo es utilizado por el Sector Público como un indicador de la capacidad de pago de los individuos? La respuesta dependerá de cuáles sean los instrumentos impositivos disponibles. Cuando sólo es posible gravar el consumo, la estructura óptima de los impuestos sobre el consumo puede caracterizarse mediante la siguiente regla:

Regla de imposición redistributiva óptima sobre el gasto. Si el gobierno únicamente dispone de impuestos sobre el consumo para recaudar y redistribuir, el sistema impositivo óptimo tenderá a gravar más (menos) aquellos bienes cuyo consumo tienden a realizar más (menos) quienes menor ponderación social tienen.

Sin embargo, si el Sector Público dispusiese de un impuesto sobre la renta bien diseñado, ¿sería deseable recaudar y redistribuir mediante la imposición sobre el consumo? Esta cuestión ha sido objeto permanente de debate entre economistas, dada su importancia para el diseño de la política tributaria. Las respuestas que podemos dar dependen de diversos factores. En principio, si el gobierno pudiese introducir un impuesto óptimo sobre la renta cabe argumentar que la utilización de un sistema de impuestos indirectos diferenciados estaría poco justificada desde un punto de vista redistributivo. Atkinson y Stiglitz han demostrado formalmente que la diferenciación impositiva añade poco en este sentido. La idea que explica esta conclusión es la siguiente. Para aumentar la capacidad redistributiva por encima de la mostrada por el impuesto sobre la renta, el gobierno debe gravar más fuertemente aquellos bienes con mayor elasticidad-renta —es decir, los automóviles deben soportar mayores impuestos que los alimentos—. Pero empíricamente se constata que estos bienes son con frecuencia los de mayor elasticidad-precio, lo que implica que las distorsiones asociadas a los impuestos que los gravan son mayores.29 La ganancia social neta que cabe esperar de la diferenciación impositiva es pequeña.

Este argumento contrario a la diferenciación se ve reforzado por consideraciones adicionales. En primer lugar, la diferenciación impositiva genera incentivos para la actuación de grupos de interés fiscal, cuyo objetivo sería beneficiarse del sistema impositivo a costa de otros contribuyentes. Una vez que se opta por la diferenciación, siempre existirán grupos profesionales o agrupaciones de industrias o regiones para quienes el beneficio potencial de la obtención de un trato especial por parte de la autoridad fiscal excede al coste de organizar campañas con este fin. En segundo término, administrar un sistema fiscal con tipos diferentes es más costoso que cuando se opta por un tipo único, especialmente si existen bienes sustitutivos cercanos sujetos a tipos diferentes. Y tercero, la incertidumbre sobre los verdaderos valores de las elasticidades-precio de los distintos bienes es demasiado grande como para justificar una diferenciación significativa. En estos argumentos basa Sørensen (2007) su alegato en favor de la imposición uniforme.

Frente a estas consideraciones, sin embargo, es posible encontrar otras que favorecerían la diferenciación. En efecto, el argumento contrario a la diferenciación descansa en la existencia de un impuesto sobre la renta cuyo diseño es óptimo. Este supuesto puede no ser muy realista en un buen número de circunstancias. Por ejemplo, pueden existir limitaciones de tipo político o institucional que impidan la adopción de un impuesto sobre la renta con tipos marginales excesivamente altos o bajos sobre ciertos grupos de contribuyentes con peso electoral o capacidad de persuasión. Por otra parte, en algunos países la evasión fiscal en el impuesto sobre la renta está tan extendida que cierta diferenciación de los impuestos sobre el consumo podría ser la única forma de redistribuir bienestar entre ricos y pobres. A mayor eficacia de la administración tributaria, menor es la necesidad de gravar diferenciadamente los gastos de consumo. De esas limitaciones políticas y administrativas nos ocupamos a continuación.

4. Imposición óptima y política tributaria

La teoría de la imposición óptima es una teoría del diseño impositivo que toma como punto de partida una situación sin impuestos. Su valor fundamental es la identificación de los factores que determinan la decisión óptima sobre qué bienes gravar (bases impositivas) y con qué intensidad gravarlos (tipos impositivos). De entre estos determinantes sobresalen la estructura de las preferencias de los agentes —que condicionan las elasticidades relevantes y las relaciones de complementariedad y sustitución— y las restricciones sobre los instrumentos impositivos disponibles. Si la teoría de la imposición óptima ha de ser una guía para la acción, como reclaman Hahn, Ramsey y Sørensen, es obligado reformular sus orientaciones en términos de una teoría de la reforma impositiva que tome como referencia el sistema fiscal existente. Las decisiones fiscales no se toman en el vacío. Reformar el sistema impositivo es una decisión con implicaciones múltiples que podemos agrupar en tres bloques: racionalidad económica, dimensión política y factibilidad administrativa. No es posible ignorar las dimensiones política y administrativa de la reforma impositiva si queremos hacer de la teoría de la imposición óptima una guía para la política tributaria.

Las orientaciones basadas en la racionalidad económica pueden sintetizarse en una afirmación casi trivial: deben reducirse los impuestos «demasiado altos» financiándose la recaudación perdida con elevaciones de los impuestos «demasiado bajos». Más formalmente, si θi es un instrumento impositivo de los n disponibles, dada una estructura fiscal de partida podemos calcular cuál sería el coste (beneficio) marginal en el que incurriríamos si aumentásemos (redujésemos) la recaudación (T) mediante el uso de θi:

Una reforma fiscal será eficiente y equitativa —y, por tanto, socialmente deseable— si reduce impuestos con λi altos y recauda más con impuestos a los que se asocian λi bajos. Sin obstáculos de tipo político o administrativo, este proceso podría continuar hasta alcanzar la igualación de los λi a una constante. Nuestro punto de llegada sería el sistema impositivo óptimo.30

Ocurre, sin embargo, que las instituciones políticas pueden no generar incentivos para que las reformas avancen hacia la igualación de los costes marginales sociales por unidad de recaudación entre todos los impuestos o entre todos los tipos impositivos de una tarifa progresiva. Nuestras recomendaciones basadas en la teoría de la imposición óptima presuponen que quien adopta decisiones es una especie de planificador omnisciente, benévolo y sin intereses personales. El contexto político democrático se diferencia del anterior en dos aspectos. En primer término, la adopción de decisiones corresponde a un gobierno interesado en mantenerse en el poder por intereses en parte no altruistas (influencia, riqueza, prestigio, etcétera). Este objetivo podemos representarlo por medio de una función objetivo Z(I₁, ..., IH), donde Ih(h = 1, ..., H) es un índice de apoyo electoral esperado del individuo h. Un segundo aspecto de interés es la existencia de incertidumbre acerca del impacto de la política pública sobre el bienestar individual. El apoyo total al gobierno esperado de un individuo h depende de tres factores esenciales: a) «percepción» de los beneficios netos derivados del gasto público y los impuestos; b) características individuales que traducen estos beneficios netos en una probabilidad de voto a favor del gobierno (educación, coste de acudir a votar, edad, ideología, etc.), y c) influencia política del individuo h (liderazgo social o pertenencia a grupos de interés).

Un gobierno racional elige sus instrumentos impositivos θi de forma que el apoyo total esperado medido por la función Z(.) sea máximo, sujeto a la restricción recaudatoria T(.). El uso políticamente óptimo de θi satisface la condición:

La expresión [34] implica un sistema de impuestos que iguala el cambio marginal en el apoyo total esperado por euro de recaudación de cada impuesto. Una reforma será políticamente racional si, partiendo de una situación en la que los ηi asociados a cada impuesto son diferentes, el gobierno reduce impuestos con altos ηi y financia la pérdida de la recaudación elevando impuestos con ηi reducidos. El sistema fiscal resultante puede diferir notablemente del que se diseñaría mediante criterios de eficiencia y equidad, como con cierta amargura reconoce Stiglitz (2002) tras su paso por la Administración norteamericana. Así, por ejemplo, un gobierno tendría incentivos para elevar el tipo marginal más alto del impuesto sobre la renta aunque este aumento no fuese consistente con la expresión [33] ni generase recaudación adicional a causa de los desincentivos o la evasión. Bastaría con que un grupo de interés influyente valorase positivamente la medida. Otro ejemplo interesante se relaciona con la imposición indirecta. Hemos visto anteriormente que argumentos de equidad y eficiencia podrían aconsejar estructuras uniformes. Hettich y Winer (1988) han demostrado que es políticamente racional tener las estructuras impositivas más complejas compatibles con la capacidad administrativa del Sector Público. La creación o el mantenimiento de deducciones o exenciones impositivas especiales, la tolerancia del fraude impositivo cometido por determinados grupos o la renuncia a gravar algunas transacciones son otras tantas consecuencias racionales de la política tributaria de un gobierno cuyo objetivo primordial sea maximizar la probabilidad de mantenerse en el poder. Una oposición política racional deberá incluir en su oferta electoral propuestas de reforma consistentes con la expresión [34], diferenciándolas de las del gobierno sobre la base de su conocimiento de la forma de las funciones Z(.) y T(.).

A lo largo de este capítulo hemos venido haciendo alusión en distintas ocasiones a la factibilidad administrativa de un sistema impositivo. Para que una determinada propuesta de reforma fiscal pueda ser aplicable es condición necesaria que el estado de la «tecnología recaudatoria» permita su realización a un coste razonable. Unos impuestos son más fáciles de administrar que otros. Entre los factores que determinan la factibilidad administrativa de un sistema fiscal podemos enumerar los siguientes:

Observabilidad de las transacciones.

Incentivos de evasión.

Complejidad del gravamen.

Eficacia de la administración fiscal.

En realidad, todos estos factores están íntimamente relacionados y se presentan simultáneamente.

La inobservabilidad de la capacidad o habilidad de los agentes es uno de los argumentos que hemos empleado para descartar el uso de impuestos de suma fija. La psicometría, sin embargo, ha desarrollado técnicas que permiten cuantificar de modo aproximado índices de capacidad. Esta observación no pretende sugerir una muy discutible sustitución del impuesto sobre la renta por un «impuesto sobre la capacidad», sino subrayar dos puntos: la observabilidad de aquello que queremos gravar deber ser sopesada y esta característica es cambiante con la tecnología. Ya es posible, por ejemplo, cuantificar la contribución de un automóvil a la congestión del tráfico mediante la instalación de células fotoeléctricas en los automóviles o la utilización de cámaras en distintos puntos de la ciudad, como ocurre en la zona central de Londres desde 2003. Un impuesto que gravase a los conductores en función del tiempo de uso del vehículo en horas punta sería sin duda más eficiente para reducir la congestión que otros establecidos sobre las gasolinas o sobre la compra de vehículos. En este caso, la observabilidad permitiría utilizar medidas directas en lugar de impuestos de impacto más indirecto e incierto. Otro ejemplo de gran relevancia es el relacionado con la tributación de las rentas del capital. En unos casos se trata de rentas que no se reflejan en una transacción (por ejemplo, servicios imputados por el uso de la vivienda propia). En otros, la imposición diferenciada unida a la progresividad da lugar a múltiples transacciones cuyo único objeto es el arbitraje fiscal (transformación de rentas fuertemente gravadas en rentas de tributación más baja), originando ineficiencias y patrones de redistribución arbitrarios. Y en todos los supuestos, las rentas del capital son más difíciles de medir y controlar que otras rentas. Estos problemas de observabilidad y medición podrían ofrecer un apoyo decisivo a los argumentos de eficiencia en favor del impuesto sobre el gasto personal.

Todos los contribuyentes tienen incentivos para reducir al mínimo los impuestos que pagan, ya sea por vías legales como la reducción en el consumo o la elusión, ya sea mediante prácticas ilegales de evasión fiscal. Se entiende habitualmente por elusión la utilización de disposiciones legales existentes para reducir o eliminar la carga impositiva. Un ejemplo típico viene dado por el arbitraje impositivo, de modo que unas operaciones se transforman en otras con el mismo resultado económico, pero gravadas a tipos inferiores. También es habitual que la elusión tenga lugar utilizando áreas grises de la legislación o sencillamente lagunas legales. Por su parte, el comportamiento de evasión o fraude fiscal corresponde básicamente a tres tipos de acciones: no realizar el ingreso y/o la declaración de impuestos legalmente establecida; la aplicación de beneficios fiscales de forma inapropiada; y la no aplicación correcta de las leyes fiscales relevantes (por ejemplo, en el cálculo de bases imponibles, tipos impositivos, deducciones, deuda tributaria, etc.).31

Las implicaciones de la elusión para la progresividad de la imposición sobre la renta, por ejemplo, son interesantes: si las posibilidades de eludir legalmente impuestos son grandes y la elusión tiende a concentrarse entre los individuos con mayor renta, la progresividad del impuesto sobre la renta debería ser moderada, ya que su eficacia como instrumento redistributivo puede ser notablemente reducida. Por otra parte, es evidente que ningún sistema impositivo puede funcionar de forma adecuada sin un mecanismo que penalice el incumplimiento tributario, por más méritos de eficiencia y justicia que sobre el papel pueda reunir. Es difícil imaginar la existencia de un impuesto progresivo sobre la renta sin un sistema de retenciones en la fuente y un severo conjunto de sanciones por incumplimiento. Con todo, observar todas las transacciones y procesar grandes masas de información acarrea elevados costes de administración. Por este motivo, siempre existirá una posibilidad de que un evasor no sea detectado. La existencia de incertidumbre reduce el bienestar de los contribuyentes con aversión al riesgo. La administración tributaria podría reducir estos costes de bienestar aumentando la probabilidad de detección, pero aumentar esta probabilidad puede implicar más inspectores, más centros de proceso de datos y, en definitiva, más costes de administración y de cumplimiento.

FIG. 2.5. Evasión fiscal y costes de administración.

Este razonamiento implica que existe una política óptima de represión del fraude, que en la figura 2.5 se representa mediante la probabilidad de detección p*, valor para el que el coste social del impuesto es mínimo. Cuando reprimir la evasión tiene costes, un sistema impositivo óptimo bajo criterios de eficiencia, de equidad o de rentabilidad política puede ser socialmente indeseable. La existencia de diferentes costes de represión del fraude en cada impuesto sugiere una regla de administración tributaria: los recursos de la inspección fiscal deben distribuirse de forma que el beneficio marginal neto de una intensificación de la política de represión del fraude se iguale para cada impuesto disponible. Esta regla no supondrá, en general, ni iguales probabilidades ni iguales gastos de administración por impuestos. Cremer y Gahvari (1993) han demostrado que los tipos impositivos óptimos sobre el consumo deben ser menores cuando gravan transacciones cuyo control tributario es más costoso para la administración.

CUADRO 2.1. Modelos de análisis de la evasión fiscal.

El contribuyente tiene dos opciones: declarar toda su renta, o declarar una cantidad inferior. Si elige esta última, su situación final dependerá de si es o no investigado y sancionado por la autoridad fiscal. El contribuyente intenta decidir qué cantidad de renta ocultará a Hacienda (F). Consideremos que su función de utilidad tiene como único argumento el nivel de renta disponible (no se incluyen los costes psíquicos del fraude, por ejemplo) y que se comporta de acuerdo con el postulado von Neumann-Morgenstern: en un mundo con incertidumbre, maximizará el «valor esperado». Si su tipo impositivo marginal es t, éste será el beneficio marginal (Bmg) de ocultar una unidad de renta. Aunque las autoridades fiscales no conocen cuál es la verdadera renta del contribuyente, existe una probabilidad p de que éste sea investigado, en cuyo será sancionado con una multa, mayor cuanto mayor sea F. El coste marginal esperado (Cmg) es la sanción marginal (la cantidad en que aumenta la multa por cada unidad adicional defraudada) multiplicada por la probabilidad de detección p. La F óptima viene determinada por el cruce de las líneas de Bmg y Cmg.

FIG. 2.6. Efecto sobre el nivel de fraude de un aumento del tipo impositivo marginal.

FIG. 2.7. Efecto sobre el nivel de fraude de un aumento en la probabilidad de detección.

FIG. 2.8. Efecto sobre el nivel de fraude de un aumento en la sanción marginal.

Del modelo se deduce que el nivel de renta ocultada aumenta cuando el tipo marginal (t) se eleva (figura 2.6.); y disminuye cuando aumenta la probabilidad de detección (p) (figura 2.7) y/o la sanción marginal (m) (figura 2.8).32

Además de los costes de eficiencia y de administración, el sistema fiscal puede hacer recaer sobre los contribuyentes una carga adicional cuya magnitud es creciente con la complejidad de los impuestos. Los costes de cumplimiento de las obligaciones fiscales (a los que también se denomina presión fiscal indirecta) pueden tener una magnitud no despreciable. Estos costes recaen sobre las empresas y las instituciones financieras —obligadas a cumplir con sus propios impuestos y a incurrir en costes por impuestos ajenos por la gestión de retenciones y de información fiscal—, así como sobre los individuos, a quienes cumplir con las obligaciones fiscales les supone pérdidas de tiempo y de gastos de asesoramiento fiscal. Slemrod y Sorum han estimado estos costes para EE.UU. en un 6 % de la recaudación, lo que supone cerca de cinco veces el coste de administración del sistema fiscal. En el caso de España, los costes de cumplimiento del impuesto personal sobre la renta pueden cuantificarse en torno al 5 % de la recaudación.33

Un sistema tributario vale lo que la administración encargada de aplicarlo. El más sencillo de los sistemas fiscales puede ser inviable sin una administración mínimamente eficaz. La recaudación impositiva puede asimilarse a un proceso de producción cuyo output es el valor real de los impuestos ingresados y cuyos inputs son el número de empleados, su grado de cualificación, la organización del trabajo administrativo, los sistemas de atención al público, la tecnología disponible para el procesamiento de la información y la legislación fiscal, que es un factor exógeno para la administración tributaria. Dados el nivel de actividad económica y la legislación —que determina bases, tipos impositivos, objetivos recaudatorios, procedimientos de gestión y recaudación y sanciones—, una administración tributaria es eficaz si maximiza la recaudación combinando apropiadamente sus inputs. Inobservabilidad de las transacciones, incentivos a la evasión y complejidad determinan la capacidad recaudatoria de la administración, pero son elementos ajenos a ésta, que, no obstante, puede contrarrestar en parte sus efectos gestionando racionalmente sus medios. Una mejora en la eficacia de la administración en la lucha contra el fraude, por ejemplo, puede representarse en la figura 2.5 por un desplazamiento a la derecha y hacia abajo de la curva de costes de represión. El efecto de este desplazamiento es un aumento de la probabilidad óptima de detección y una reducción del coste social del impuesto.

Los estudios empíricos relativos al fraude son escasos y, en la mayoría de los casos, se limitan a cuantificar el tamaño de la economía oculta. Se estima que, en el período 2005-2008, el volumen de la economía sumergida española suponía el 21,5 % del PIB, con un coste recaudatorio en torno al 7 % del PIB (Arrazola et al., 2011). Otros estudios obtienen resultados similares, que cifran la economía sumergida de los años previos a la Gran Recesión entre el 19 % y el 22,2 % del PIB (Herwatz et al., 2015). Estimaciones más recientes, correspondientes al año 2013, indican que el volumen de la economía irregular española podría situarse alrededor del 19 %, cifra superior a la de los países de Europa occidental (entre el 8 % en Austria y el 10 % en Francia y Reino Unido), pero inferior a la de otros países del sur de Europa, como Italia o Grecia (21 % y 24 %, respectivamente) (Schneider, 2013).

Resumen final

Eficiencia y equidad son los criterios básicos que la Economía Pública emplea para analizar el diseño o la reforma impositiva. La teoría de la imposición óptima trata de dotar de contenido explícito a los principios impositivos de eficiencia económica y equidad distributiva.

Los impuestos distorsionan las decisiones del consumidor, generando un exceso de carga o coste de eficiencia. El concepto de exceso de gravamen ofrece una medida monetaria del coste de eficiencia de un impuesto. El exceso de gravamen aumenta proporcionalmente con el gasto total de consumo y la elasticidad-precio de la demanda compensada, y más que proporcionalmente con el tipo impositivo.

Los principios de equidad en el diseño de los impuestos pueden ser principios de equidad horizontal y principios de equidad vertical. La equidad horizontal se ocupa de cómo debe tratar el sistema fiscal a los individuos que son iguales. La equidad vertical, de cómo debe tratar a los que se encuentran en una posición económica diferente.

La aplicación del principio de la equidad horizontal se enfrenta al problema de establecer quiénes son iguales. A veces esta igualdad se interpreta en términos de renta o de utilidades. Estas definiciones no están exentas de problemas y, por ello, muchas veces lo razonable es interpretar la equidad horizontal en términos de igualdad de oportunidades.

Los juicios de justicia distributiva se formalizan mediante funciones de bienestar social. Un impuesto es equitativo verticalmente si conduce a la distribución socialmente óptima.

El Segundo Teorema de la Economía del Bienestar garantiza que siempre existen impuestos que conducen al óptimo social sin pérdidas de eficiencia. El problema es que, muchas veces, estos impuestos no pueden aplicarse porque el Sector Público no tiene información suficiente. Entonces se debe aceptar una pérdida de eficiencia a cambio de mejorar la distribución del bienestar.

Se dice que un impuesto es progresivo si el tipo impositivo medio es creciente con la renta. La progresividad garantiza la reducción de la desigualdad pero no tiene en cuenta los posibles costes en términos de producción perdida por los desincentivos que introduce.

La limitada aplicabilidad de los impuestos a tanto alzado —que son los únicos impuestos eficientes por definición— obliga a elegir entre impuestos o sistemas fiscales con distintos grados de ineficiencia. Si la eficiencia económica fuese el único objetivo del Sector Público, el sistema impositivo óptimo debería elegirse atendiendo a una o varias de las reglas siguientes:

Regla de elección excluyente.

Regla de igualación de distorsiones marginales.

Regla de la elasticidad inversa (Pigou).

Regla de la reducción equiproporcional (Ramsey).

Regla de diferenciación óptima (Corlett-Hague).

Gravar con uniformidad el gasto (no gravar el ahorro) es óptimo sólo si todos los bienes (consumo presente y consumo futuro) presentan el mismo grado de sustituibilidad con el ocio. Esta propiedad se presenta cuando la oferta de trabajo es inelástica, así como con ciertos tipos de preferencias. En el caso general, un sistema impositivo eficiente tenderá a gravar más fuertemente aquellos bienes y activos con menor elasticidad-precio.

Cuando no es socialmente irrelevante la distribución del bienestar entre individuos, el criterio de eficiencia debe ser suplementado con criterios de equidad que contrarresten el sesgo escasamente igualitario de aquél. Redistribuir normalmente implica distorsionar la asignación. La progresividad impositiva óptima es mayor cuanto:

Menor es la elasticidad-precio de la oferta de trabajo (de la demanda de los bienes más gravados).

Mayor es el grado de aversión a la desigualdad.

Mayor es el volumen de ingresos a recaudar.

La utilización de impuestos indirectos con fines redistributivos es tanto menos necesaria cuanto más adecuado es el funcionamiento de impuesto progresivo sobre la renta.

Eficiencia y equidad son criterios de racionalidad económica cuya aplicabilidad a los problemas de reforma fiscal a los que se enfrenta la política tributaria tropieza con restricciones de índole política y administrativa. Un impuesto eficiente y equitativo puede no ser políticamente aceptable si el gobierno considera que su aplicación no garantiza las máximas probabilidades de reelección. La factibilidad administrativa viene determinada por los factores siguientes:

Observabilidad de las transacciones.

Incentivos a la evasión.

Complejidad del gravamen.

Eficacia de la administración fiscal.

La evasión fiscal origina efectos distributivos (transferencias de recursos desde quienes contribuyen hacia los que defraudan); exige elevaciones en los tipos impositivos medios para mantener la recaudación —en consecuencia, puede intensificar otros efectos desincentivo de los impuestos—; y origina costes administrativos de inspección y sanción.

La declaración fiscal constituye una decisión adoptada bajo incertidumbre, ya que no declarar la totalidad de la renta no provoca automáticamente una reacción de la administración fiscal en forma de sanción. El contribuyente tiene la opción de declarar su renta real, o declarar una cantidad inferior. Si elige esta última estrategia su situación final dependerá de si es o no investigado y sancionado por la autoridad fiscal.

Temas de debate

Consideremos la deducción por adquisición de planes de pensiones en el IRPF. ¿Es equitativa horizontalmente esta deducción cuando se identifica la posición económica de un individuo con su renta? ¿Y en términos de igualdad de oportunidades?

Hasta 1988, en España los matrimonios en los que ambos cónyuges trabajaban venían obligados a tributar conjuntamente, enfrentándose al mismo tipo impositivo marginal en el impuesto sobre la renta. Desde entonces, la tributación separada es la norma. Valore esta reforma en sus vertientes económica, política y administrativa.

Imagine que la carga impositiva se distribuye entre los contribuyentes de forma aleatoria. ¿Es óptimo este «sistema» impositivo?

El impuesto sobre la renta español es un impuesto con varios tipos de gravamen. ¿Reduciría usted el número de tipos a uno solo? Defienda su propuesta.

Ejercicios

Ejercicio 1

Supongamos que existen dos bienes X e Y que se producen a partir de capital y trabajo. Las funciones de producción son, respectivamente, X = f(Lx, Kx) e Y = g(LY, KY), donde Lx y LY son las cantidades de trabajo dedicados a producir X e Y, y Kx, KY son las cantidades de capital en cada una de las industrias. Las dotaciones existentes de capital y trabajo son K, L.

Hallar las condiciones que caracterizan una asignación eficiente de factores (entre X e Y).

Comprobar que el equilibrio competitivo conduce a una asignación eficiente.

¿Sería eficiente un impuesto sobre los salarios pagados en X? ¿Y un impuesto general sobre salarios?

Ejercicio 2

La función de utilidad de un individuo es:

U(X, Y, L) = X1/4 Y2/4(1 – L)1/4

Los precios de los bienes son px y pY, y el salario es w.

¿Es óptimo un sistema impositivo que grave X e Y en el mismo porcentaje?

Ejercicio 3

Supongamos que hay dos bienes X e Y. Los efectos sustitución entre ambos bienes están resumidos en la siguiente matriz S:

el precio de ambos bienes antes de impuestos es igual a uno (px = pY = 1).

¿Cuál es el exceso de gravamen de un impuesto que grave el consumo del bien X al 20 %?

Tras introducir el impuesto del 20 % sobre el bien X se dice introducir un impuesto del 10 % sobre el bien Y. ¿Cuál es el nuevo exceso de gravamen?

Ejercicio 4

Los habitantes de la isla de Grand Fleuve consumen únicamente tres bienes: el bien X, el bien Y y el ocio O. El profesor Musipral, un experto económetra de prestigio internacional, ha estimado los siguientes parámetros de la economía de Grand Fleuve:

eCXX = elasticidad compensada del bien X con respecto a su propio precio = 1/3

eCXY = elasticidad compensada del bien X con respecto al precio de Y = 0

eCYY = elasticidad compensada del bien Y con respecto a su propio precio = 1/3

eCYX = elasticidad compensada del bien Y con respecto al precio de X = 0

eCOO = elasticidad compensada del bien O con respecto a su propio precio = 1/2

En Grand Fleuve las consideraciones redistributivas no son importantes a la hora de diseñar los impuestos.

Si se estableciera un impuesto indirecto en Grand Fleuve, ¿a qué bien se debería gravar más, a X o a Y? ¿Sería este impuesto eficiente? Explique sus respuestas utilizando los resultados de la teoría de la imposición óptima.

¿Cómo cambiaría su respuesta al apartado a) si las elasticidades estimadas hubieran sido eCXX = 1/2, eCXY = 0, eCYY = 1/3, eCYX = 0 y eCOO = 0?.

Referencias

El texto de Varian (1992) y, a un nivel más avanzado, el de Mas-Collel, Whinston y Green (1995) analizan las propiedades de los mercados, los Teoremas del Bienestar y la Economía del Bienestar.

En cuanto a las implicaciones para la política pública de las distintas nociones de equidad, pueden sugerirse dos interesantes trabajos en lengua castellana, Varian (1986) y Zubiri (1984). En inglés, el trabajo de John Roemer (1996), Theories of distributive justice presenta una discusión excelente de la equidad en Economía Pública.

Un trabajo ya clásico en el análisis de las nociones de equidad horizontal, vertical y sus relaciones es el artículo de Martin Feldstein, «On the Theory of Tax Reform», publicado en 1976 en el Journal of Public Economics (pp. 77-104). En Camarero, Herrero y Zubiri (1993) se revisan los problemas de aplicar el concepto de equidad horizontal en la práctica.

Los artículos fundamentales de la teoría de la imposición óptima —entre ellos el trabajo clásico de Frank Ramsey— se encuentran traducidos en Del Brío y Cañáis (1987). Para un tratamiento más formal y moderno, son interesantes los trabajos del Nobel Stiglitz (1987), Auerbach y Hines (2002) y Kaplow (2008).

Los problemas de factibilidad administrativa asociados a las reformas fiscales eficientes y equitativas han sido analizados en penetrantes y sugestivos trabajos por J. Slemrod (1990) y J. Mayshar (1991). Esta misma valoración merece el estudio de los fundamentos políticos del diseño y la reforma del sistema tributario realizado por W. Hettich y S. Winer (1988). Los modelos teóricos de análisis de los comportamientos de evasión fiscal tienen su origen, por un lado, en los estudios económicos de la actividad criminal a cargo de Becker (1968) y Tulkens y Jacquemin (1971) y, por otra parte, en los análisis de decisión en economías de incertidumbre. Un trabajo que ha dado lugar a una abundante literatura posterior sobre evasión fiscal corresponde a Allingham y Sandmo (1972). Para profundizar en el estudio del fraude fiscal se recomienda el capítulo de Slemrod y Yitzhaki (2002) incluido en el Handbook of Public Economics (vol. 3), o el más reciente Slemrod (2007).

CAPÍTULO 3 INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LA IMPOSICIÓN

¿Quién soporta efectivamente la carga de los impuestos? Esta cuestión tiene una enorme trascendencia económica y política. Cuando en un Parlamento se discute la introducción de un impuesto, sus méritos serán valorados en parte en función de su impacto sobre el bienestar de los individuos que integran la sociedad. Los efectos distributivos de los impuestos suelen estimarse tomando como referencia su impacto formal o legal: los impuestos inciden, inicialmente al menos, sobre aquellos individuos a quienes la ley impone la obligación del pago. Así, por ejemplo, un impuesto sobre la producción de tabaco reduciría el excedente del productor de la industria tabaquera.

Si este resultado fuese válido más allá del muy corto plazo, el análisis económico tendría poco que decir en cuestiones de incidencia. La contribución distintiva de la Teoría de la Hacienda Pública al análisis de incidencia es el reconocimiento de que la carga de los impuestos no es necesariamente soportada por aquellos individuos legalmente obligados a pagarlos. La razón es sencilla. La introducción o la reforma de un impuesto alteran el equilibrio de la economía. Consumidores y productores reajustarán sus decisiones, respondiendo a los nuevos costes y precios relativos. Como consecuencia de estos reajustes, el nuevo equilibrio puede ser uno en el cual la disminución en la renta real o en el bienestar de los individuos formalmente incididos por el impuesto sea inferior a la carga legal. Diremos entonces que el impuesto ha sido objeto de traslación. En el ejemplo anterior, el impuesto puede ser trasladado hacia adelante, en forma de mayores precios de venta, o hacia atrás, en forma de menores remuneraciones del trabajo o el capital. El análisis de incidencia impositiva se ocupa de estudiar los mecanismos de traslación con el fin de determinar el efecto de los impuestos sobre la distribución de la renta o el bienestar. Los resultados de la teoría de incidencia ponen en contacto las vertientes positiva y normativa de la Economía Pública. El interés que los efectos distributivos de los impuestos tienen para la valoración del sistema fiscal explica la atención que a la teoría de la incidencia han prestado los grandes economistas desde David Ricardo.

Idealmente, la incidencia de un impuesto debería evaluarse tomando como referencia una medida directa de cambio en bienestar, como sería la distribución de los cambios en los excedentes de los distintos individuos que forman la economía. A efectos empíricos, esta forma de analizar la incidencia distributiva no plantea problemas. Desde un punto de vista teórico, sin embargo, la medición basada en excedentes presenta dificultades y puede no producir resultados claros. Este hecho, unido a ciertas razones de tradición, explica que el análisis convencional de incidencia se haya concentrado en el estudio de los cambios en los precios relativos de los bienes de consumo (incidencia sobre usos de renta) o de los factores de producción (incidencia sobre fuentes de renta). Tradicionalmente, los estudios de incidencia han agrupado a los individuos en clases diferentes: consumidores y productores; trabajadores y capitalistas; residentes en una u otra región o país; miembros de distintas generaciones, etc. Los cambios en determinados precios relativos ofrecen una indicación de la forma en que se distribuyen los cambios en el bienestar. Así, por ejemplo, un impuesto que reduce la ratio salario-beneficio perjudica la posición relativa de los trabajadores.

El análisis de la incidencia distributiva de los impuestos depende estrechamente de la caracterización del equilibrio de la economía. En este capítulo supondremos que las economías son perfectamente competitivas y que los mercados se vacían, enfoque dominante en la literatura.

El apartado 1 desarrolla el análisis en un marco de equilibrio parcial. Las limitaciones de este tipo de análisis recomiendan el empleo de una perspectiva de equilibrio general para estudiar la mayor parte de los impuestos.

En el apartado 2 se desarrollarán las implicaciones del análisis de equilibrio general. No obstante, las aplicaciones más habituales de estos modelos hacen abstracción de los aspectos espacial y temporal: se trata de modelos estáticos de economías cerradas. Por ello, el apartado 3 extiende el análisis a economías abiertas (países o regiones) e introduce la dimensión temporal que caracteriza los estudios de incidencia dinámica.

Puesto que el interés de la teoría de la incidencia es fundamentalmente aplicado, la evaluación empírica de la incidencia es una cuestión esencial. Como consecuencia, el apartado 4 explica los métodos alternativos de evaluación de la incidencia de un impuesto, utilizándose algunos ejemplos referidos fundamentalmente al caso de España.

1. Incidencia impositiva en equilibrio parcial

Supongamos que el bien X, cuyo mercado es perfectamente competitivo, tiene un peso relativamente pequeño en el gasto de los hogares.1 En ausencia de impuestos, el equilibrio viene representado por el punto A en el panel (a) de la figura 3.1. En este equilibrio se cumple:

donde XD(q) y XS(p) son las funciones de demanda y oferta, respectivamente, q y p los precios del bien X para el consumidor y el productor, respectivamente (nótese que la demanda no depende de la renta ni de los precios de los demás bienes), y p₀ es el precio de equilibrio en la situación inicial.

Considérese la introducción de un impuesto unitario sobre el consumo de X al tipo t, es decir, una cantidad t a añadir al precio de una unidad de X (kilo, litro, etc.). Si p es el precio que cobra el productor por unidad vendida, el consumidor deberá pagar por dicha unidad q = p + t, ya que el gobierno cobra t euros por unidad comprada. Dado que el consumidor guía su demanda por el precio que él tiene que pagar (precio del consumidor), cuando el precio del productor es p, la demanda que realizará el consumidor será XD(q) = XD(p + t). Como la demanda es decreciente cuanto mayor es el precio, para cada precio del productor la demanda —expresada en función de los precios del productor— se desplazará hacia la izquierda, lo que implica que la demanda y la producción deberán reducirse. En efecto, el punto A ya no será un equilibrio.

El nuevo equilibrio se producirá en el punto B del panel (a) de la figura 3.1, punto en el que se verifica:

donde p₁ es el nuevo precio del productor de equilibrio, y q₁ = p₁ + t el correspondiente precio del consumidor. Comparando ambos equilibrios, la figura 3.1 (a) pone claramente de manifiesto que, a pesar de que el impuesto recae formalmente sobre los consumidores, éstos son capaces de trasladar una parte del mismo (o, en función de la forma de las funciones de oferta y demanda, incluso la totalidad del impuesto) a los productores a través de una reducción en la cantidad demandada. En efecto, como se puede observar en la figura, a pesar de que se ha establecido un impuesto sobre los consumidores, el precio que éstos pagan por cada unidad del bien aumenta en una cantidad inferior al impuesto (que viene dado por la distancia CB). De igual forma, aun cuando no son legalmente responsables del impuesto, los productores ven disminuir de p₀ a p₁ el precio que obtienen por cada unidad del bien. Obsérvese que el aumento del precio por unidad que experimentan los consumidores más la reducción sufrida por los productores es igual a la cuantía del impuesto. Por ello, se puede decir que los primeros soportan un [(q₁ – p₀)/t] % del impuesto, y los segundos un [(p₀ – p₁)/t] %. Dicho de otro modo, una proporción CG/CB del impuesto recae sobre los consumidores, mientras que los productores soportan GB/CB.

FIG. 3.1. Incidencia en equilibrio parcial.

El mecanismo por el que se produce la traslación es sencillo. Tras la introducción del impuesto, mantener el precio de productor fijado en p₀ generaría un exceso de oferta que sólo desaparecerá tras su reducción hasta p₁. En este proceso, el excedente del productor se reduce en EABF unidades monetarias como consecuencia de su paso del punto A al punto B, mientras que el excedente del consumidor se reduce en DCAE unidades al pasar del punto A al punto C.2 La suma de ambas pérdidas de bienestar —cuya distribución entre consumidores y productores nos da la incidencia del impuesto— es igual a la recaudación (calculada como el tipo impositivo multiplicado por la cantidad intercambiada en el equilibrio final, DCBF unidades) más el exceso de gravamen (CAB unidades).

El grado de traslación del impuesto viene determinado por la forma de las funciones de demanda (dada por las preferencias individuales) y de oferta (dada por la tecnología de producción). Diferenciando la [2] con respecto a t se tiene:

donde la comilla indica «derivada de». Multiplicando ambos lados por p/X y agrupando términos podemos escribir:

fórmula que, puesto que indica cómo varía el precio del productor p cuando varía el tipo impositivo t, nos muestra la parte del impuesto que se traslada al productor, y donde eDX y eSX son las elasticidades de demanda y oferta. Si la demanda es inelástica (eDX = 0) o la oferta infinitamente elástica (eSX → ∞), el precio del productor no sufrirá cambio alguno. En ambos casos límite, la incidencia legal y la incidencia económica coinciden: los consumidores soportan toda la carga del impuesto. Si, por el contrario, la oferta de X fuese inelástica (eSX = 0) o la demanda fuera infinitamente elástica (eDX → – ∞), el precio del productor disminuiría en la cuantía del impuesto, reflejando una traslación plena de la carga por parte de los consumidores (véase el cuadro 3.1). En general, el impuesto tiende a ser trasladado (soportado) por aquellos agentes cuyas ofertas o demandas sean más elásticas (inelásticas). A esta primera conclusión del análisis cabe unir una segunda que subraya la escasa relación existente entre el impacto legal de un impuesto y su incidencia económica: la distribución de la carga entre consumidores y productores es independiente de que sean éstos o aquéllos los legalmente obligados al pago. Para ver esto, supongamos que se establece un impuesto unitario sobre la producción al tipo t. Entonces, si el consumidor paga q euros por unidad del bien, el productor se queda con q – t euros, ya que el resto debe utilizarlos en pagar el impuesto. En consecuencia, la oferta del productor cuando el precio que paga el consumidor es q será XS(q – t). Obviamente, esta cantidad es inferior a la que se ofrecería al precio q si no hubiese impuestos. Por tanto, tal y como se refleja en el panel (b) de la figura 3.1, la oferta como función de los precios del consumidor se desplaza hacia la izquierda, como reflejo del hecho de que, cuando existen impuestos, para cada precio del consumidor el precio del productor disminuye y también lo hace la cantidad ofertada.

CUADRO 3.1. Incidencia distributiva de la imposición. Casos extremos.

A continuación se representan gráficamente cada uno de los cuatro casos extremos correspondientes a un impuesto unitario sobre el consumo de X: nula elasticidad de la función de oferta (a), oferta infinitamente elástica (b), nula elasticidad de la función de demanda (c) y demanda infinitamente elástica (d). Se deja como ejercicio la representación de la incidencia de un impuesto unitario sobre la producción de X.

Cuando la oferta es completamente inelástica (panel (a)) el impuesto se traslada por completo al productor, que ve cómo el precio que percibe por la producción de X se reduce exactamente en la misma cuantía que el tipo impositivo t. Este mismo efecto tiene lugar cuando la elasticidad de la demanda al precio tiende a infinito (panel (d)). En cambio, cuando la función de oferta es infinitamente sensible al precio (panel (b)), el impuesto es soportado plenamente por el consumidor, que ve cómo el precio que paga por el consumo de X se incrementa exactamente en la cuantía del tipo impositivo. Lo mismo ocurre cuando la demanda es completamente inelástica (panel (c)). En los casos (a) y (c), al ser las funciones de oferta y demanda, respectivamente, perfectamente inelásticas, el impuesto no genera exceso de gravamen, y toda la pérdida de bienestar se deriva de la recaudación impositiva (efecto renta).

El equilibrio después de impuestos se produce en el punto B del panel (b) de la figura 3.1, que verifica la condición:

donde q₁ es el nuevo precio del consumidor de equilibrio, siendo p₁ = q₁ – t el nuevo precio del productor. Es fácil darse cuenta de que [2] y [5] tienen la misma solución; es decir, que dan lugar a los mismos precios de equilibrio del consumidor y del productor y a la misma cantidad producida y demandada. Para ello, es suficiente pensar que, como q = p + t, la expresión [5] puede reescribirse como: XD(p + t) = XS(p), que es exactamente la ecuación [2] anterior.3 A esta misma conclusión se puede llegar analíticamente. Diferenciando con respecto a t y operando podemos obtener:

Dado que el precio del productor es igual al precio pagado por el consumidor menos el impuesto, q – t, el cambio en el precio del productor será:

expresión que coincide con la [4]. Así pues, el impuesto sobre X tiene una incidencia distributiva que es independiente de que los sujetos pasivos sean los consumidores o los productores. Ambos impuestos son, por lo tanto, equivalentes.

Tal y como hemos visto, la incidencia distributiva de un impuesto sobre un bien X es independiente de sobre qué lado del mercado se establece; lo realmente relevante son las elasticidades de oferta y demanda. Este resultado se mantiene cuando, en lugar de considerar un impuesto unitario (donde q = p + t, o bien p = q – t, dependiendo de si el impuesto se establece sobre consumidor o productor, respectivamente), nos enfrentamos a un impuesto ad-valorem, de modo que q = p(1 + t), o bien p = q/(1 + t). La representación gráfica de un impuesto de estas características varía, no obstante, con respecto al caso del impuesto unitario. La figura 3.2. ilustra las diferencias entre ambos tipos de impuesto. Mientras que el impuesto unitario implica un desplazamiento en paralelo de la función de demanda (oferta), el impuesto ad-valorem implica un desplazamiento con cambio de pendiente, de tal manera que, cuanto mayor sea el precio, mayor será la distancia entre las funciones de demanda (oferta) antes y después del impuesto.

El análisis de equilibrio parcial tiene el gran atractivo de su simplicidad. A ello se añade que las dos conclusiones generales extraídas —traslación hacia oferentes o demandantes inelásticos e irrelevancia del sujeto pasivo legal— se extienden a contextos más generales. Desafortunadamente, aunque puede ofrecer una primera aproximación de los efectos de determinados impuestos sobre consumos específicos (véase capítulo 7), el análisis precedente tiene importantes limitaciones. En primer término, aun dentro de un marco de equilibrio parcial, si existiese competencia imperfecta en el mercado de X las conclusiones deberían revisarse. El caso del monopolio en la producción de X conduce a los mismos resultados cualitativos que el de competencia perfecta (la comprobación gráfica de este resultado se deja como ejercicio): reducción de la cantidad producida de X y elevación del precio de consumo. El caso del oligopolio ha recibido escasa atención en la literatura, debido a la ausencia de una teoría completa del comportamiento de la industria oligopolística, si bien la conclusión de traslación parcial de los impuestos sobre la producción se mantiene bajo la mayoría de reglas de comportamiento de las empresas oligopolistas.

FIG. 3.2. Incidencia de un impuesto ad-valorem

Más que del supuesto de competencia perfecta, sin embargo, las limitaciones principales de este enfoque provienen de los supuestos de equilibrio parcial. En efecto, el análisis parcial:

Ignora la interdependencia de los mercados. En general, un impuesto sobre el mercado de un bien afecta a los precios de otros bienes e incide, por tanto, sobre los consumidores de bienes no gravados. Además, estos trasvases de demanda alterarán la asignación de los factores de producción, sus retribuciones relativas y, por tanto, la posición de las curvas de oferta del bien gravado y de sus complementarios o sustitutivos. Tampoco es apropiado usar un análisis parcial para estudiar la incidencia de un impuesto específico sobre un factor de producción. Un impuesto sobre el trabajo empleado en una industria no puede estudiarse ignorando que, a través de la movilidad del trabajo, puede afectar a salarios y beneficios en otros sectores, así como a los precios de los bienes.

No permite estudiar impuestos generales. Estos impuestos afectan necesariamente a más de un mercado. Además, precisamente por ser generales y no «impuestos pequeños», los efectos renta de estos impuestos no pueden ser pasados por alto.

No contempla el uso dado a la recaudación. Este supuesto, válido cuando se trata de un volumen de ingresos «pequeño», no es realista en la mayor parte de los casos.

Estas críticas reclaman la ampliación del análisis a otros mercados. Pese a los méritos del análisis parcial como primera aproximación, sólo el enfoque de equilibrio general puede ofrecer respuestas satisfactorias a los problemas de incidencia impositiva. A presentar las principales implicaciones de este análisis se dedica el contenido del apartado siguiente.

2. Incidencia impositiva en equilibrio general

Los modelos de equilibrio general permiten superar las limitaciones derivadas del análisis de equilibrio parcial, dado que tienen en cuenta los efectos que un impuesto puede tener en todos los mercados. Analizaremos sus implicaciones a partir del modelo planteado por Harberger en 1962, cuyos supuestos básicos son los siguientes:

Existen dos bienes, X e Y, producidos en competencia perfecta.

Los factores de producción, capital (K), y trabajo, (L), tienen ofertas totales fijas (inelásticas e iguales a K̅ y L̅, respectivamente), son perfectamente móviles entre las industrias productoras de X e Y, y obtienen remuneraciones determinadas competitivamente. Por tanto, los salarios y los rendimientos del capital son iguales en ambos sectores: wX = wY = w y rX = rY = r.

La tecnología de producción presenta rendimientos constantes a escala en ambos sectores. Existen dos posibles diferencias tecnológicas entre industrias. En primer lugar, las elasticidades de sustitución entre capital y trabajo, σX y σY, pueden no ser iguales. Además, las ratios capital-trabajo pueden diferir. Si KX/LX > KY/LY, X es intensivo en capital, y viceversa.

Los consumidores tienen las mismas propensiones marginales y medias al consumo de X e Y. Se supone que el gobierno devuelve lo recaudado como una transferencia de suma fija. Ambos supuestos implican que la ratio X/Y sólo depende de los precios relativos, pX/pY, pero no de la renta de la economía. El grado de sustituibilidad entre X e Y ante cambios en la ratio pX/pY puede medirse por la elasticidad de sustitución en la demanda, σD.

A continuación estudiaremos la incidencia de cuatro figuras impositivas —un impuesto general sobre el consumo, tC, un impuesto selectivo sobre el consumo de X, tX, un impuesto general sobre el factor capital, tK, y un impuesto selectivo sobre el capital empleado para producir X, tKX—, apuntando las equivalencias impositivas que se deducen del análisis.

Un impuesto general sobre el consumo al tipo tC es, por definición, un impuesto sobre X e Y al mismo tipo, tX = tY = tC, que no altera, por tanto, los precios relativos de consumo. Este impuesto será soportado por los consumidores en proporción a su nivel de gasto.

La incidencia de un impuesto selectivo sobre el consumo de X al tipo tX es menos inmediata. Inicialmente, el impuesto encarece relativamente el consumo de X, reduciéndose la demanda de este bien y aumentando la del bien Y. En consecuencia, la producción de X caerá y la de Y aumentará. Supongamos que ambos sectores utilizan la misma intensidad factorial: KX/LX = KY/LY. En este caso, los factores de producción que el sector X va expulsando a medida que su output se reduce serán absorbidos por el sector Y sin necesidad de ajuste en la ratio r/w. Por tanto, capital y trabajo soportarán el impuesto en proporción a su participación en la renta total. La única diferencia con respecto al impuesto general es que tx distorsiona la decisión de consumo, introduciendo un exceso de gravamen que afecta a todos los individuos.

Supóngase, a continuación, que el bien X es intensivo en capital. Dado el precio relativo del capital, r/w, el sector X expulsará más capital y menos trabajo de los que el sector Y está dispuesto a emplear a los precios iniciales de los factores. Estos excesos de oferta de capital y de demanda de trabajo serán eliminados por un descenso de la ratio r/w en ambos sectores, que se harán más intensivos en capital. Así pues, un impuesto sobre el consumo de X tenderá a incidir relativamente más sobre los beneficios si el sector X es intensivo en capital, y viceversa. Como resultado de la movilidad perfecta de los factores, si X es intensivo en capital el impuesto reducirá la participación de este factor en la renta total. En suma, un impuesto sobre el consumo de un bien tiene efectos sobre los factores de producción de toda la economía, efectos cuyo signo depende de las intensidades factoriales relativas.

El impacto distributivo de un impuesto general sobre el capital a un tipo tK es fácil de establecer. Si el stock total de capital de la economía es fijo y está plenamente empleado, no hay forma en la que sus propietarios puedan trasladar la carga del impuesto al factor trabajo. Por tanto, la asignación de recursos no se verá alterada y el capital soportará íntegramente el impuesto en forma de una menor retribución neta. Este resultado se extiende, asimismo, a la incidencia de un impuesto general sobre el trabajo.

Analizaremos a continuación la incidencia del impuesto selectivo sobre el capital empleado en X al tipo tKX. Un ejemplo típico, que fue el analizado por Harberger en su trabajo seminal de 1962, es el del Impuesto sobre Sociedades. Este impuesto recae sobre los rendimientos del capital de aquellas empresas que tienen forma jurídica societaria, y no grava los rendimientos del capital invertido en actividades sin forma jurídica societaria, como las que desarrollan los empresarios individuales, que dirigen negocios en su propio nombre.

La incidencia de un impuesto selectivo sobre un factor utilizado en una industria está resumida en el esquema presentado en la figura 3.3. Para comprender este esquema, supongamos que inicialmente la razón r/w se mantiene fija y que la elasticidad de sustitución en la demanda entre X e Y es cero. Como el capital es móvil entre sectores, sus propietarios tienen que obtener el mismo rendimiento neto en los sectores X e Y. En consecuencia, para que, después de impuestos, el rendimiento neto en X se iguale al obtenido en Y, el coste bruto del capital en X en términos de salario deberá aumentar a r(l + tKX)/w. Este aumento inducirá a esta industria a sustituir capital por trabajo para producir el nivel inicial de X. A medida que esta sustitución se vaya produciendo, la retribución relativa del capital, r/w, caerá. A este efecto se le denomina efecto sustitución factorial (Mieszkowski, 1969). Si eliminamos el supuesto de que no existe sustituibilidad en la demanda entre X e Y aparece, sin embargo, otro efecto, llamado efecto producción. Con la introducción de tKX, en un primer momento se producirá un aumento del coste unitario de X. Para evitar pérdidas, la industria X elevará pX. Ante el mayor precio relativo de X, pX/pY, la economía responderá como lo hace frente a tX: la demanda y la producción de X caerán (en el caso de la industria Y ocurrirá lo contrario), reduciéndose r/w si X es intensivo en capital, y viceversa. Este efecto opera de forma simultánea con el primero.

FUENTE: Adaptado del esquema presentado en Atkinson y Stiglitz (1980).

FIG. 3.3. Incidencia de un impuesto selectivo sobre el capital.

Así pues, la incidencia de tKX tiene un signo cualitativo que no está definido de antemano. Si X es intensivo en capital, los efectos sustitución y producción actuarán en la misma dirección: los propietarios del capital soportarán el impuesto en proporción superior a su participación en la renta total. Sin embargo, si X fuese intensivo en trabajo el efecto producción ocasionaría un aumento de r/w, contrarrestando el efecto sustitución factorial. El resultado final dependerá de la magnitud relativa de ambos efectos. Ello hace posible, por ejemplo, que un impuesto selectivo sobre el capital en el sector X sea soportado proporcionalmente más por el factor trabajo que por el capital. Condición necesaria para que esto ocurra es que el sector X sea relativamente intensivo en trabajo. Es importante subrayar, finalmente, que a pesar de que el impuesto selectivo sólo afecta legalmente al capital invertido en el sector X, la movilidad del capital entre sectores hace que sus efectos recaigan sobre el rendimiento de todo el capital, independientemente de en qué sector esté invertido. Nuevamente, pues, la incidencia económica tiene poco que ver con la incidencia legal.

Los resultados de los párrafos anteriores permiten relacionar la incidencia de estos impuestos por medio de la siguiente tabla de equivalencias impositivas:

donde Z es la renta total. Tomemos la primera columna. La tabla [9] indica que un impuesto selectivo sobre el capital empleado en X y un impuesto selectivo sobre el capital empleado en Y al mismo tipo tienen la misma incidencia que un impuesto general sobre el capital al tipo tK = tKX = tKY. Conociendo la incidencia de los cuatro impuestos estudiados más atrás podemos establecer el impacto distributivo de los cinco restantes.

El modelo de Harberger ha sido objeto de gran número de ampliaciones en los últimos años. Con todo, las principales conclusiones del análisis de incidencia en equilibrio general continúan siendo, en lo esencial, las formuladas hace más de cinco décadas por el hacendista de Chicago.4

3. La incidencia en el espacio y en el tiempo

3.1. LA INCIDENCIA EN EL ESPACIO: INCIDENCIA INTERREGIONAL E INTERNACIONAL

El modelo de Harberger ha sido utilizado por McLure (1969) y otros autores en el estudio de la traslación de impuestos entre regiones o países. En efecto, aunque dicho modelo está referido a una economía cerrada, designando por X e Y a la producción agregada de dos regiones, los resultados del modelo son plenamente aplicables. Un impuesto sobre la producción de las dos regiones al mismo tipo de gravamen será soportado por los residentes de ambas regiones en proporción a sus niveles de renta o gasto. Si la región X introduce un impuesto sobre su producción, la demanda de los agentes se recompondrá en favor de los productos de la región Y. En la vertiente de los usos de renta, el impuesto tenderá a ser soportado por aquellos individuos que mayor preferencia tienen por X, con independencia de la región en la que residan. La incidencia sobre las fuentes de renta dependerá en su signo de las intensidades factoriales: si la producción de la región X es intensiva en capital, los propietarios del capital de ambas regiones resultarán relativamente perjudicados por el impuesto, y viceversa. Por último, si la región X decide gravar los beneficios del capital instalado en ella, la incidencia de este impuesto dependerá del grado de movilidad del capital. Si éste es un factor fijo, los propietarios del capital en la región X soportarán plenamente el impuesto. Si fuese plenamente móvil, la dirección de los cambios en los precios de los factores de producción dependerá del signo y el orden de magnitud de los efectos producción y sustitución factorial.

El mensaje fundamental del párrafo anterior es que la política impositiva de una región o un país puede incidir sobre la renta y el bienestar de los individuos que residen en otras regiones o países. El grado de exportación impositiva será función de la sustituibilidad en la demanda y en la producción (sustituibilidad de los factores), de las intensidades factoriales, del grado de movilidad de los factores de producción y del tamaño relativo de las economías.

3.2. LA INCIDENCIA EN EL TIEMPO: CAPITALIZACIÓN IMPOSITIVA E INCIDENCIA DINÁMICA

El análisis desarrollado en las secciones anteriores ha prescindido de la dimensión temporal. Los modelos utilizados son de naturaleza estática e implícitamente responden a cuestiones de incidencia a corto plazo, entendido como aquel período de tiempo dentro del cual las ofertas totales de factores no varían en respuesta a los cambios en sus retribuciones. Hacer abstracción del tiempo impide estudiar tres cuestiones de gran importancia: la capitalización de algunos impuestos, la incidencia de los impuestos cuando éstos afectan a las decisiones de ahorro e inversión y la distribución intergeneracional de los efectos de la política impositiva.

Decimos que se produce capitalización impositiva cuando un impuesto que grava la renta de un activo a lo largo del tiempo se refleja en una reducción del precio de mercado de ese activo. Pensemos en el caso de la tierra. En un mercado competitivo, el precio de la tierra, P, será igual al valor presente de los rendimientos que a lo largo del tiempo puede obtener su propietario, Rn. Si Rn es constante e igual a r y la tasa de descuento es d, el precio de la tierra será:

Supongamos que la oferta de tierra es fija y que se introduce un impuesto sobre la renta de la tierra a pagar en cada año. Si R es la renta bruta, el rendimiento neto obtenido por el propietario será R(1 – t), donde t es el tipo impositivo ad valorem. Un comprador potencial de una unidad de terreno no estará dispuesto a pagar por ésta más de:

ya que su adquisición comporta no sólo la percepción de la renta, sino también la «compra» de obligaciones impositivas por valor actual tR/d. El impuesto incide, por tanto, sobre quienes eran propietarios en el momento de introducirse el impuesto. Este resultado viene a matizar las conclusiones de los modelos estáticos en un sentido importante. Un impuesto sobre la renta de un factor en oferta fija pagado en el año n incide sobre todos sus propietarios si ya lo eran cuando el impuesto se estableció. En el año n, el impuesto no supondrá carga alguna para quienes adquirieron el factor con el impuesto ya en vigor, porque al adquirir el activo lo compraron a un precio más bajo que descontaba los impuestos futuros.

A medio y largo plazo, las ofertas de factores tienden a mostrar cierta variabilidad, lo que hace que la capitalización impositiva sea sólo parcial en la mayoría de los casos. A corto plazo, un impuesto general sobre el capital se capitalizará plenamente. Si el ahorro depende positivamente de su rendimiento, a medio plazo la oferta total de capital se reducirá. Esta reducción elevará la productividad marginal del capital, compensando parcialmente la capitalización inicial. El caso de un impuesto selectivo sobre el capital es similar. Si en la economía existen dos tipos de capital, capital industrial e inmuebles, un impuesto sobre los beneficios se capitalizará a corto plazo en un menor precio de los activos industriales. A medio y largo plazo, los inversores irán reasignando capital al sector inmobiliario, reduciéndose el rendimiento de la inversión en inmuebles y aumentando el rendimiento neto del capital industrial. En general, los procesos de sustitución entre activos y la respuesta de la oferta de capital ante cambios en su retribución difundirán a lo largo del tiempo entre todos los activos la incidencia del impuesto.

El supuesto de oferta fija de capital que utilizan los modelos estáticos impide analizar la incidencia dinámica de los impuestos, es decir, su impacto distributivo una vez que las ofertas de factores se han ajustado plenamente al impuesto. Por ejemplo, un impuesto sobre las rentas del capital, a corto plazo, favorece al trabajo a costa del capital, que soporta plenamente el impuesto dado que su oferta es fija. A largo plazo, en cambio, el ahorro total de la economía se reducirá tras la introducción del impuesto sobre el capital. Como consecuencia, transcurridos unos años observaremos una relación capital-trabajo inferior a la inicial. Esto implica un aumento en la productividad marginal del capital y una disminución en la productividad del trabajo, es decir, un mayor beneficio neto y un menor salario que los existentes a corto plazo. En definitiva, si a corto plazo el capital soporta plenamente el impuesto, a largo plazo parte de la carga puede haber sido trasladada al factor trabajo a través de una disminución en las tasas de ahorro e inversión.

Por último, es importante tener en cuenta que en cada momento del tiempo coexisten distintas generaciones de individuos, que van sucediéndose con el transcurso de los años, lo que justifica el interés por las cuestiones de incidencia intergeneracional. Supongamos que en un período t del tiempo conviven dos generaciones de individuos: los jóvenes, que trabajan, obtienen un salario y ahorran parte de su renta que colocan a un tipo de interés pagadero en el período t + 1; y los retirados, que no trabajan y consumen lo ahorrado cuando eran jóvenes más el interés acumulado. Supongamos que en el período t se introduce un impuesto sobre la renta del capital cuya recaudación se transfiere a los retirados. Como éstos son los capitalistas en t y su decisión de ahorro es inalterable (puesto que se hizo en el período anterior), a corto plazo el impuesto es neutral: la rentabilidad que los retirados pierden se compensa con la transferencia recibida. Los individuos que son jóvenes en el período t, sin embargo, aunque saben que su riqueza vital no ha cambiado (ya que en el futuro recibirán como transferencia los impuestos que entonces recaigan sobre su ahorro), encuentran que es más atractivo consumir hoy que hacerlo mañana, porque el rendimiento del ahorro se ve reducido por el impuesto. Como consecuencia, ahorrarán menos y consumirán más, dejando menos capital para la generación de jóvenes de t + 1. En el futuro estado estacionario, el capital por trabajador se habrá reducido, el salario será inferior al inicial y el rendimiento bruto del capital (ahorro) será mayor. El impuesto es trasladado a futuras generaciones.

4. Evaluación empírica de la incidencia distributiva de los impuestos

La evaluación empírica de la incidencia de los impuestos ofrece una buena muestra de las dificultades de cuantificación con las que se topa la Hacienda Pública aplicada. Los modelos teóricos disponibles nos explican los mecanismos a través de los cuales la carga de los impuestos se traslada. Sin embargo, en la mayoría de las ocasiones los resultados cualitativos del análisis dependen de la magnitud de un cierto número de parámetros o variables cuyo valor se desconoce o es difícil estimar con precisión. La creciente demanda de estudios específicos de incidencia experimentada en los últimos años ha forzado un compromiso entre el rigor y la simplificación en el análisis empírico. Este compromiso, que podemos denominar enfoque tradicional de incidencia aplicada, consta generalmente de cuatro etapas o fases de análisis:

Establecimiento de hipótesis de traslación impositiva. Esto se hace con el apoyo de la propia teoría, con ayuda de estimaciones empíricas realizadas en otros estudios5 o mediante evaluaciones realizadas para cada caso. Las hipótesis más frecuentemente empleadas son las que utilizan Musgrave, Case y Leonard (1974) y Pechman y Okner (1974):

Impuesto sobre la renta personal: recae sobre los contribuyentes.

Impuesto sobre la renta de sociedades: recae sobre los dividendos (variante 1), parte sobre los dividendos y parte sobre la renta de la propiedad en general (variante 2), y parte sobre los dividendos y la renta de la propiedad y parte sobre el consumo y los salarios (variante 3).

Impuestos sobre el consumo: recaen sobre el consumo de los bienes gravados.

Impuestos sobre las herencias: recaen sobre los herederos.

Impuestos sobre la propiedad de inmuebles urbanos: recaen sobre los inquilinos en caso de arrendamientos, sobre los propietarios en caso de vivienda en propiedad, y parte sobre la renta del capital y parte sobre el consumo en el caso de propiedad de activos empresariales (inmuebles, existencias, maquinaria y otros).

Cotizaciones de la Seguridad social: recaen sobre los trabajadores (variante 1) y parte sobre los trabajadores y parte sobre el consumo (variante 2).6

Cálculo de la distribución de pagos impositivos por niveles de renta. Los estudios de incidencia aplicada se interesan habitualmente por la incidencia sobre la distribución personal o familiar de la renta. De ahí que esta segunda fase requiera elaborar dos distribuciones o construir dos funciones:

T = F(X),

donde los impuestos pagados son función de la variable X (consumo, renta, riqueza, etc.), y:

X = G(Y)

donde la variable X se distribuye por niveles de renta, Y, conforme a la función G(.). Finalmente obtenemos:

T = H(Y)

donde H(Y) = F[G(Y)] es una función que nos permite conocer cuántos impuestos paga un individuo o una familia con cierto nivel de renta.

Cálculo de la renta bruta ajustada. El análisis de incidencia busca una comparación entre una situación con impuestos y otra hipotética situación sin impuestos. Si un determinado impuesto incide plenamente sobre la renta, suprimiendo este impuesto elevaríamos la renta de cada individuo en una cuantía igual a la del propio impuesto. En cambio, si es trasladado, su supresión no alterará la renta neta de quienes lo trasladan pero sí la de los incididos. Así, la renta bruta ajustada es igual a la renta neta observada más los impuestos soportados por cada individuo o familia.

Estimación de tipos efectivos de imposición y de índices de capacidad redistributiva. Se trata, en primer término, de calcular la ratio Th/Yah para cada individuo o familia h (Ya es la renta ajustada). La figura 3.4 (a) ofrece el perfil de tipos efectivos de un impuesto progresivo.7 El impacto distributivo del impuesto puede evaluarse con ayuda de diversos indicadores, entre los que destacan la curva de Lorenz y el índice de concentración de Gini. La curva de Lorenz relaciona los porcentajes acumulados de renta y de familias o de contribuyentes.8 El panel (b) de la figura 3.4 muestra las curvas de Lorenz antes de impuestos (OBA) y después de impuestos (OCA) correspondientes a un hipotético impuesto progresivo. El índice de Gini, G, ofrece una medida de la distancia de una determinada distribución con respecto a una situación de reparto igualitario. En nuestro caso:

GOBA = 1 – 2 × OBAE

GOCA = 1 – 2 × OCAE

para las distribuciones antes y después de impuestos, respectivamente. Si las curvas de Lorenz no se cortan, como es el caso, la desigualdad GOBA > GOCA indica que el impuesto redistribuye la renta en sentido igualitario. El índice de Pechman y Okner,

nos ofrece el porcentaje en el que el impuesto corrige (PO > 0) o empeora (PO < 0) la desigualdad en la distribución de la renta antes de impuestos, medida ésta por el índice de Gini.

Hay numerosos estudios que analizan la incidencia distributiva de los impuestos. Por ejemplo, Romero et al. (2013) comprueban que los impuestos indirectos muestran una nula capacidad redistributiva, al tiempo que tienden a la proporcionalidad. En el caso del IVA, pese a que la mayoría de los trabajos previos señalaban su regresividad, Romero et al. (2013) concluyen proporcionalidad a partir del índice de Kakwani.9 Estos autores llegan a la misma conclusión en relación con los impuestos especiales, pese a que en este caso los índices muestran una ligera tendencia a la regresividad.

FIG. 3.4. Incidencia impositiva y distribución de la renta.

Los impuestos directos, por su parte, sí muestran una clara capacidad redistributiva, si bien relativamente reducida en comparación con otros países de la Unión Europea (Verbist y Figari, 2014). Dentro del conjunto de impuestos directos, la progresividad es comparativamente elevada en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En otros impuestos, como los que recaen sobre la renta empresarial y sobre la propiedad, la progresividad es sustancialmente inferior a la del IRPF. Mientras, las cotizaciones a la Seguridad Social resultan ligeramente regresivas, de acuerdo con los cálculos de Verbist y Figari (2014).

El enfoque tradicional en el análisis de incidencia tiene innegables virtudes: es sencillo de aplicar y sus supuestos son claros. Pero sus inconvenientes son también evidentes: la incidencia se supone en parte y se estudian tan sólo los efectos iniciales o de impacto. Para superar estos problemas se ha empleado el enfoque de equilibrio general en distintas aplicaciones, a partir de modelos computacionales de equilibrio general. El gran potencial de estos modelos no ha logrado superar del todo su principal inconveniente: son tantas las interrelaciones que contemplan que no resulta fácil explicar el origen de los resultados una vez obtenidos. Esto, unido a su mayor coste, explica que los modelos computacionales de equilibrio general todavía no hayan desplazado al enfoque tradicional en la evaluación empírica de los efectos distributivos de la imposición.10

Resumen final

La carga de los impuestos no es necesariamente soportada por aquellos individuos legalmente obligados a pagarlos. El análisis de incidencia impositiva se ocupa de estudiar los mecanismos de traslación con el fin de determinar el efecto de los impuestos sobre la distribución de la renta o el bienestar.

El análisis de equilibrio parcial, pese a sus limitaciones, permite sentar dos principios que resultan válidos en contextos más generales: 1) un impuesto tiende a ser soportado (trasladado) por aquellos factores cuyas ofertas son más inelásticas (elásticas), y 2) la distribución de la carga entre oferentes y demandantes es independiente de que sean éstos o aquéllos los legalmente obligados al pago.

El análisis de equilibrio general permite estudiar la interrelación entre mercados que se produce en respuesta a la introducción de un impuesto. El grado de traslación y la dirección de ésta dependen de las condiciones de competencia en los mercados, de la tecnología (intensidades factoriales y sustituibilidad factorial) y de las preferencias de los consumidores, entre otros factores.

La política impositiva de una región o un país puede incidir sobre la renta y el bienestar de los individuos que residen en otras regiones o países. El grado de «exportación impositiva» depende del tamaño relativo de las economías, de la movilidad geográfica de los factores de producción, de la tecnología de producción y las preferencias de los consumidores en ambas áreas geográficas.

La introducción de la dimensión temporal en el análisis de incidencia permite estudiar dos fenómenos: la capitalización impositiva y la traslación de los impuestos entre factores de producción o entre generaciones a lo largo del tiempo.

Puesto que el interés de la teoría de la incidencia es fundamentalmente aplicado, la evaluación empírica de la incidencia es una cuestión esencial. Para ello podemos emplear tanto métodos tradicionales como modernos modelos computacionales de equilibrio general.

Temas de debate

Las cotizaciones sociales en España son pagadas en parte por las empresas y en parte por los trabajadores. Algunos expertos han propuesto suprimir la cuota empresarial, que se traspasaría a los trabajadores con el correspondiente incremento salarial. ¿Cuál sería la incidencia distributiva de esta reforma?

El Mercado Interior Europeo consagra el principio de libertad de movimientos de capital. Suponga que España, país relativamente pequeño dentro del bloque comunitario, decide gravar los capitales más fuertemente que el resto de los países. ¿Cuál sería la incidencia de esta política impositiva? ¿En qué se diferencia el resultado del que se produciría gravando los capitales como en el resto de la UE y obteniendo el resto de la recaudación de un impuesto sobre el trabajo?

Los subsidios son impuestos negativos. Discuta la incidencia de los subsidios que priman la adquisición de vivienda en propiedad, teniendo en cuenta que la vivienda es un bien cuya oferta es fija a corto plazo y moderadamente elástica a largo plazo.

Los sistemas de Seguridad Social basados en el principio de reparto transfieren a la generación de retirados los impuestos que gravan el salario de los trabajadores. Discuta la incidencia intergeneracional de este esquema a corto y largo plazo.

Ejercicios

Ejercicio 1

La función de demanda de un bien viene dada por:

X = 100/q

donde q es el precio del consumidor y X la cantidad demandada. La función de oferta es:

p = 10

donde p es el precio del productor. El gobierno decide gravar el bien con un impuesto del 15 % sobre el precio de X. Calcule la proporción de la carga soportada por consumidores y productores, respectivamente, utilizando las elasticidades de demanda y oferta.

Ejercicio 2

La función de demanda del bien X viene dada por la función:

X = Y/2p

donde p es el precio e Y la renta. La oferta del bien, por su parte, responde a la función:

X = e0,5 Lnp

El gobierno decide gravar el consumo de X mediante un impuesto del 10 %. Sabiendo que la renta es de 100, se pide:

Calcular el exceso de gravamen total creado por el impuesto.

Determinar en qué proporción se reparten la carga del impuesto los productores y los consumidores, utilizando para ello los cambios en los precios o los cambios en los respectivos excedentes. Comprobar el resultado, utilizando las elasticidades de oferta y demanda.

Ejercicio 3

Supongamos que una economía pequeña tiene un sector económico X formado por sociedades y otro Y donde las empresas no tienen la forma jurídica societaria. El sector societario produce bienes comerciados internacionalmente cuyo precio mundial es de competencia. El sector no societario produce bienes que no se comercian con el exterior y cuyo precio es también competitivo.

La tecnología de la producción en ambos sectores presenta rendimientos constantes a escala. El trabajo y el capital son perfectamente móviles entre X e Y, y el capital, pero no los trabajadores, puede trasladarse libremente al exterior donde obtiene una tasa de beneficios rM que no se grava. En la situación inicial de equilibrio, sin impuestos, el x por ciento del capital propiedad de los residentes en esa economía está empleado en el sector societario, el y por ciento en el no societario, y el z por ciento está invertido en el exterior.

Si se aplica un impuesto sobre los beneficios de las sociedades en la economía que estudiamos, a un tipo impositivo unitario de t:

¿Existirán movimientos de capital? ¿Hacia dónde?

¿Disminuirá la retribución del capital?

¿Qué efectos se producirán en el factor trabajo?

Referencias

La literatura básica sobre la teoría de la incidencia ha sido objeto de numerosos trabajos de síntesis. En castellano puede consultarse el artículo de J. M. González-Páramo (1984). Para un tratamiento más formal del análisis estático y dinámico de equilibrio general, la mejor referencia es el trabajo de L. J. Kotlikoff y L. H. Summers, «Tax incidence», en A. J. Auerbach y M. Feldstein (eds.), Handbook of Public Economics, vol. II, 1987, pp. 1043-1092, y el de D. Fullerton y G. Metcalf, del mismo título y libro, pero en su volumen IV, 2002, pp. 1787-1872.

En la página web de EUROMOD (https://www.euromod.ac.uk/) puede encontrarse abundante información sobre el efecto que los impuestos (y también las prestaciones sociales) tienen sobre la renta de los hogares en el ámbito de la Unión Europea.

II SISTEMA IMPOSITIVO

CAPÍTULO 4 IMPUESTO SOBRE LA RENTA PERSONAL

El impuesto sobre la renta de las personas físicas es un impuesto directo, de carácter anual, personal y subjetivo, que grava la renta de las personas físicas teniendo en cuenta sus circunstancias personales y familiares. Se trata de un gravamen progresivo cuya recaudación, en España, está parcialmente cedida a las Comunidades Autónomas, que además poseen competencias para decidir sobre algunos aspectos del impuesto (básicamente, la tarifa impositiva y las deducciones en la cuota).

Esta figura impositiva constituye en la actualidad la fuente de recursos más importante del Sector Público en las economías desarrolladas. De hecho, cabe afirmar que una característica fundamental de la política fiscal durante el siglo XX ha sido la participación creciente de los ingresos por imposición sobre la renta personal en la estructura de recaudación de los países occidentales. Por otra parte, se trata de un impuesto que introduce efectos importantes sobre las decisiones económicas de los contribuyentes: sobre el ahorro (y sobre todo respecto a su colocación), sobre la oferta de trabajo, sobre la aceptación de riesgos, etc. Finalmente, su propia capacidad recaudatoria convierte el impuesto sobre la renta personal en un instrumento redistributivo.

Por todos estos motivos el impuesto sobre la renta es objeto de intensas controversias en todas las economías occidentales. Los contribuyentes prestan bastante atención a este impuesto en sus conversaciones y los economistas han dedicado un esfuerzo notable a estudiar y realizar propuestas de reforma de los impuestos sobre la renta personal, con objeto de intentar mejorar su eficiencia y obtener niveles adecuados de equidad, reduciendo el grado de evasión.

En otro orden de cosas, una de las razones por las que el impuesto sobre la renta se ha convertido en objeto de un debate tan importante es, posiblemente, porque se trata de un impuesto complejo. Las decisiones sobre la definición más apropiada de renta, la elección de la unidad contribuyente adecuada, la selección de las deducciones, bonificaciones e incentivos fiscales eficaces o la determinación de un grado óptimo de progresividad implican análisis complejos de los efectos que sobre la equidad y la eficiencia presentan las alternativas propuestas por distintos economistas y grupos políticos. También resulta complejo analizar los efectos que presenta este impuesto sobre el esfuerzo de trabajo aportado por los contribuyentes, sobre sus decisiones de colocación del ahorro, así como sobre determinadas decisiones de consumo. Los resultados de los estudios teóricos son ambiguos y los resultados de los estudios empíricos no resultan coincidentes, y se da, por tanto, un terreno abonado para el debate. El presente capítulo analiza algunas de las cuestiones anteriormente citadas, concentrándose esencialmente en discutir las cuestiones básicas y de mayor actualidad. En el apartado primero se comentan los argumentos que justifican la existencia del impuesto sobre la renta de las personas físicas. En el segundo se discute cómo debe definirse la renta fiscal. En el apartado tercero se profundiza en la determinación del concepto fiscal de renta gravable. En el cuarto se comentan los parámetros que determinan el grado de progresividad del impuesto sobre la renta de personas físicas. El apartado quinto se refiere a la elección de la unidad contribuyente, indicando los criterios que se deben considerar para la determinación de la unidad, familiar o individual, del sujeto pasivo del impuesto. En el apartado sexto se abordan los efectos que la inflación origina en el impuesto sobre la renta personal. Por su parte, el séptimo apartado analiza los efectos del impuesto sobre el comportamiento económico. El capítulo concluye con un resumen de la evolución reciente en el ámbito de la imposición de la renta personal y de las principales alternativas de reforma que se han contemplado hasta el momento.

1. ¿Por qué un impuesto sobre la renta personal?

Conviene preguntarse, en primer término, cuál es la justificación de la importancia de esta modalidad impositiva. La respuesta más obvia es su capacidad recaudatoria. Alrededor de un 8 % del PIB se recauda, como media, con los impuestos sobre la renta de las personas físicas en los países de la OCDE. Además, esta figura tributaria constituye un instrumento relevante de política económica pues, como veremos, puede tener consecuencias importantes en las decisiones económicas de los agentes.

En cualquier caso, la importancia del impuesto sobre la renta personal no se apoya únicamente en su capacidad a la hora de recaudar ingresos para el Sector Público o en su papel como instrumento de política económica, sino también en la valoración de la renta como un buen índice de la capacidad de pago de los contribuyentes. En consecuencia, la obtención de renta se convierte en un hecho imponible apropiado para cumplir el principio impositivo de equidad. La progresividad de los impuestos sobre la renta, combinada con su elevada capacidad recaudatoria, convierte a estas figuras en potentes instrumentos redistributivos.

2. La renta como medida de la capacidad de pago del impuesto

La delimitación del concepto de renta a efectos fiscales es crucial en el estudio de un impuesto sobre la renta de las personas físicas. Cabe pensar que, como el impuesto resulta de una ley, renta fiscal será lo que la ley establezca para la determinación de la base imponible (enfoque legal). Previamente, sin embargo, necesitamos tener una definición de renta fiscal entendida como la medida económica e ideal de la capacidad personal de pagar el impuesto. El propio legislador necesita este término de referencia para realizar su trabajo.

El enfoque económico de la renta fiscal busca una definición ideal de la renta personal como medida de la capacidad de pago del impuesto. No es suficiente el concepto económico de renta como valor añadido, ya que lo que se intenta no es medir la renta personal sino hacer que la renta sea un índice de la capacidad de contribuir a la financiación de la actividad pública. Esto explica que en las definiciones legales de renta fiscal no sólo se incluyan, por ejemplo, los salarios o los beneficios de un empresario individual o de un profesional, sino también, por ejemplo, las pensiones. Una pensión de jubilación no supone necesariamente la remuneración de un valor añadido; por el contrario, una pensión se abona por estar jubilado el pensionista, quien ya no trabaja. Pero la pensión muestra una capacidad de contribuir a la financiación de los servicios públicos que el pensionista utiliza, como cualquier otro ciudadano, siendo una retribución diferida del trabajo o del ahorro realizados anteriormente.

La cuestión de cómo perfilar una definición económica de renta fiscal tiene una gran tradición clásica. En la primera mitad del siglo XX, Robert Haig y Henry Simons aportaron un concepto cuya influencia se extiende hasta nuestros días. Para Haig (1921), renta fiscal es «el valor monetario del aumento neto de poder económico personal entre dos momentos del tiempo». Simons (1938) estableció el mismo principio con una definición más manejable; el concepto de lo que hoy denominamos renta extensiva1 o amplia. La renta personal a efectos fiscales es la suma de:

el valor de mercado de los derechos ejercidos en el consumo, y

el cambio en el valor del conjunto de derechos de propiedad entre el comienzo y el final de un período.

En otras palabras, la renta fiscal (Yf) es simplemente el resultado que se obtiene sumando el consumo realizado durante el período (C) a la riqueza al final del período, restando la riqueza al principio del período (± ΔW). Es decir, Yf = C ± ΔW.2

Como es fácil comprender, la definición Haig-Simons de renta fiscal nos ofrece un término de referencia ideal para contrastar nuestras definiciones legales y no una fórmula para determinar la base imponible de un impuesto sobre la renta. Veamos qué situaciones concretas y problemas nos plantea esta definición extensiva de renta fiscal, para así comprender mejor el contenido de las definiciones legales. Las dificultades, en muchos casos administrativas, de la aplicación práctica del concepto extensivo de renta fiscal conducen a las soluciones elegidas por los legisladores de cada país.

a) Empezando por el consumo, éste incluye, de acuerdo con la definición de Simons de renta fiscal, no sólo los bienes y servicios de consumo adquiridos durante el período impositivo, sino también:

el autoconsumo (por ejemplo, el que realizan los agricultores que consumen las hortalizas que cultivan, o los sastres que visten los trajes que cosen);

las retribuciones en especie (obtención de bienes o servicios, gratuitamente o por precio inferior al de mercado, que se dan, por ejemplo, a empleados en forma de utilización de vivienda por razón del cargo en una empresa o en el servicio público o, por poner otro ejemplo, en forma de préstamos con bajo tipo de interés); y

los servicios derivados de la utilización de bienes duraderos (uso de la vivienda en propiedad).

Es evidente que resulta muy difícil controlar y valorar el consumo que no se realiza en el mercado y que no implica transacciones monetarias. Esto ocurre con el autoconsumo y en el intercambio de servicios —yo te hago la declaración del IRPF si tú me reparas el automóvil—, por lo que en la práctica no suelen estar gravados. Del mismo modo, es difícil controlar y valorar algunos de los ingresos en especie de los contribuyentes: esto ocurre, por ejemplo, cuando la empresa cede el uso de un automóvil a un trabajador, que éste utiliza tanto para desempeñar su trabajo como para otros usos (llevar a los niños al colegio, ir de vacaciones, etc.). En estos casos, es normal establecer normas de valoración ad-hoc que tratan de aproximar el valor de mercado de la retribución en especie.3 Por otro lado, distinguir entre consumos finales e intermedios no es siempre fácil: una comida en un restaurante puede ser un consumo personal del profesional que paga la cuenta o un medio de conseguir un cliente (y, por tanto, un gasto necesario para la obtención de renta, que no ha de computarse por no suponer un aumento neto de la capacidad económica). También es complicado valorar los servicios derivados de la utilización de bienes duraderos, en los que la vivienda de uso propio es el elemento central. Sin embargo, es necesario gravarlos por una cuestión de equidad: la situación —en términos de capacidad de pago— de quien invierte su ahorro en comprar una vivienda no es distinta de la de quien decide invertir en activos financieros y, con el rendimiento obtenido, financia el alquiler de la casa en la que vive. En el primer caso, el rendimiento del ahorro es directamente el servicio de alojamiento que proporciona la compra de la vivienda año tras año.

b) Una gran área en la que la definición extensiva de renta fiscal se separa del concepto de renta legal es la de las transferencias. Según la definición de Simons, todas las transferencias recibidas deben estar incluidas en la base del impuesto, ya que representan un aumento de la capacidad económica del perceptor que se consume o se ahorra.

Las transferencias pueden ser públicas o privadas. Entre las públicas, las de mayor importancia son las pensiones y las prestaciones por desempleo.4 En cuanto a las contribuciones pagadas para la obtención de beneficios de la Seguridad Social, es claro que no deben incluirse en la base del impuesto, ya que, al incluirse las prestaciones, supondría un caso de doble imposición.5 Al mismo tiempo, en el área de las pensiones se produce un diferimiento del impuesto al no gravarse las contribuciones y sí las pensiones, tema al que volveremos en el apartado siguiente. Las prestaciones sanitarias también podrían considerarse un consumo, pero no se incluyen en la definición legal de renta ya que se trata de percepciones destinadas al mantenimiento del individuo, que es la fuente de la renta: son al mismo tiempo un consumo y un coste de la obtención de renta.

En cuanto a las transferencias privadas, tenemos las herencias y donaciones recibidas que, teóricamente, entran en la definición de Simons de renta fiscal, ya que pueden consumirse o incrementa la riqueza personal. Sin embargo, pretender introducir las herencias y donaciones en la base del impuesto sobre la renta originaría serios problemas. Estas transferencias privadas de riqueza se desarrollan en el período de duración de una vida y el impuesto sobre la renta cuenta con un período temporal anual. Imaginemos lo que ocurriría si se incluyeran las herencias y donaciones en la definición de renta fiscal: con una tarifa progresiva de tipos impositivos se originaría un aumento desproporcionado del impuesto. Esto, y otras ventajas de gravar separadamente la riqueza, explican que la tributación de las herencias y donaciones se realice con un impuesto independiente en todos los sistemas fiscales, como veremos en el capítulo 6.

c) Por último, los incrementos de patrimonio (también denominados ganancias de capital o plusvalías) constituyen un aumento de poder económico que incrementa la capacidad de pago del contribuyente. En consecuencia, deberían incluirse como renta. Por otra parte, debería permitirse la compensación de las pérdidas de capital sin ninguna restricción.

La no inclusión de las ganancias de capital en el concepto fiscal de renta implicaría:

Una ruptura del criterio de equidad. Individuos que reciben ingresos iguales en forma de salarios, intereses, dividendos o alquileres serían gravados de forma diferente de aquellos otros que recibieran su renta en forma de incrementos de patrimonio.

Una ruptura del criterio de eficiencia, pues se produciría un incentivo a convertir en ganancias de capital otro tipo de rentas (por ejemplo, intereses o dividendos) con objeto de reducir la carga tributaria, lo que sería un ejemplo claro del denominado arbitraje impositivo.

Se denomina ganancia de capital realizada a aquella que se deriva de una alteración en la composición del patrimonio (por ejemplo, la que se produce como consecuencia de una venta de acciones). Por su parte, las ganancias de capital no realizadas implican un cambio de valor en el patrimonio del contribuyente, pero sin que se produzcan alteraciones en su composición (esto es lo que ocurriría si, por ejemplo, las acciones aumentaran su valor de cotización y se mantuvieran en poder del contribuyente). De acuerdo con el concepto de renta de Simons, deberían ser consideradas como renta tanto las ganancias de capital realizadas como las no realizadas, puesto que en ambos casos se produce un aumento del poder económico personal.

Sin embargo, los incrementos de patrimonio no realizados rara vez se han incluido en las bases imponibles de los impuestos sobre la renta. Dos causas justifican esencialmente esta omisión:

El problema de la valoración. Resulta difícil contar con una evaluación fiable del valor de los derechos de propiedad cuando éstos no se realizan en el mercado. El problema de valoración de las ganancias de capital no realizadas se presentaría además cada año, ya que el impuesto sobre la renta personal es anual.

El problema de la liquidez. La incorporación de ganancias de capital positivas no realizadas puede provocar problemas de liquidez a los contribuyentes, particularmente en caso de volatilidad en los precios de los activos.

La no consideración como renta fiscal de las plusvalías no realizadas genera, sin embargo, tal y como anticipábamos, problemas de eficiencia y de equidad. En primer lugar, se produce lo que se conoce como efecto lock-in o «de cierre»: el desestímulo fiscal a realizar plusvalías distorsiona la espontánea movilidad de capitales. También incentiva la conversión de rentas y ganancias de capital realizadas en ganancias de capital no realizadas con objeto de evitar la carga impositiva. Los mercados financieros tienden a desarrollar nuevos instrumentos que permiten dicha conversión, como es el caso de los fondos «paraguas» o los «unit linked».6 En segundo lugar, el no gravamen de las ganancias de capital no realizadas, además de incumplir el principio de equidad horizontal (igual pago de impuestos a igual capacidad de pago), vulnera el principio de equidad vertical, en la medida en que los individuos de mayor capacidad económica son quienes obtienen una mayor proporción de su renta en forma de ganancias de capital.

En cuanto a los problemas concretos del gravamen de las ganancias de capital realizadas, y las soluciones legislativas ofrecidas, nos remitimos al apartado siguiente.

3. Determinación de la renta fiscal

Hay que comenzar señalando que, en la práctica, un concepto extensivo de renta fiscal no asegura necesariamente un tratamiento más adecuado de la capacidad de pago de los contribuyentes. Si la Administración fiscal no tiene los medios para controlar la veracidad de las declaraciones, una definición teórica de renta extensiva puede suponer, y supondrá previsiblemente, una situación de falta de equidad.

En consecuencia, la determinación de la renta fiscal exige considerar como parámetros adicionales:

la posibilidad de control y valoración de los conceptos definidos como renta, y

el coste administrativo asociado a dicho control.

La traducción del concepto de renta extensiva a la realidad fiscal exige, a la vista de lo anterior, una reformulación para hacerla operativa. Este ajuste se realiza:

incluyendo un conjunto explícito o genérico de rendimientos o de ganancias de capital realizadas que puedan ser efectivamente controlados por la Administración para determinar la renta bruta o íntegra del impuesto, y

con la consideración de un conjunto de gastos deducibles, reducciones en la base imponible y deducciones en la cuota.

3.1. RENTA FISCAL: TRATAMIENTO DE RENDIMIENTOS Y GANANCIAS DE CAPITAL

El principal objetivo de definir la renta de forma suficientemente amplia es conseguir la mejor medida de la «capacidad de pago» del impuesto y que éste distorsione lo menos posible las decisiones económicas. Bajo el argumento de que una definición más amplia de renta significaría un impuesto más justo y, a la vez, más neutral, la mayoría de los países de la OCDE han implantado medidas relacionadas con determinadas fuentes de renta. Tales medidas se concentran en cuatro áreas esenciales:

a) El tratamiento fiscal de la retribución en especie

Desde la óptica de la equidad vertical, dos individuos que reciben la misma retribución dineraria, pero además uno de ellos disfruta gratuitamente de beneficios como seguros médicos, préstamos subvencionados, alojamiento gratuito, gastos de transporte o automóviles pagados por las empresas, deben ser tratados fiscalmente de forma diferente. Un concepto de renta restringido que no considere como renta los mencionados ingresos no dinerarios atenta contra el criterio de equidad vertical.

Desde la perspectiva de la equidad horizontal, parece claro que dos individuos que reciben ingresos iguales pero bajo modalidades diferentes de renta deberían, en principio, pagar impuestos iguales. Por ejemplo, si una persona cobra un sueldo de 2.000 euros y destina la mitad a alquilar una vivienda, mientras que otro individuo recibe 1.000 euros de sueldo y, además, obtiene como retribución en especie el disfrute de una vivienda similar. Un concepto restringido de renta, que exclusivamente considerase las retribuciones dineradas, discriminaría en contra de quien percibe sus ingresos en dinero.

Por otra parte, la no consideración como renta de las retribuciones en especie o «beneficios adicionales» recibidos por los individuos erosionaría la base imponible del impuesto sobre la renta personal, reduciendo su capacidad recaudatoria, y distorsionaría las decisiones de empleo y consumo.

En la mayoría de los países de la OCDE las retribuciones en especie han sido incorporadas en la definición de renta fiscal, si bien los criterios de valoración de dichas retribuciones constituyen una notable fuente de debate. Aunque el criterio general es el «valor normal de mercado», en aquellos casos en los que existen dificultades para estimarlo han de establecerse reglas específicas de valoración que, en ocasiones, resultan controvertidas. Cabe destacar no obstante, como una de las excepciones habituales, el caso de los gastos de formación para empleados, que suelen estar exentos siempre que la formación esté relacionada con el trabajo.

b) El tratamiento de las imputaciones de renta por la vivienda propia

Como ya vimos, de acuerdo con la definición de renta extensiva el propietario-ocupante de una vivienda debería ser gravado por la utilización de la misma.

Sin embargo, la renta derivada de la utilización de la vivienda propia no suele estar plenamente gravada, o no está gravada en absoluto, como ocurre en el caso de la vivienda habitual.7 Aunque existe coincidencia en que ello atenta contra el principio de equidad, al menos dos factores parecen justificar esta circunstancia:

cierta tendencia de la política social a estimular fiscalmente la propiedad de la vivienda, y

los problemas administrativos para valorar de forma precisa la renta a imputar.

Por otra parte, las ganancias de capital realizadas por la venta de la vivienda habitual están exentas siempre que el importe de la venta se reinvierta en la adquisición de una nueva vivienda habitual. El argumento que justifica la exención es que la primera vivienda constituye normalmente el principal elemento patrimonial del sujeto pasivo, y la imposición de las ganancias de capital implicaría un fuerte efecto de inmovilización.

En lo que respecta a las segundas y sucesivas viviendas de uso propio, en la actualidad una minoría de los países de la OCDE gravan la renta imputada a las viviendas de uso propio, aplicando porcentajes (que en España oscilan entre el 1,1 y el 2 %) normalmente a valoraciones catastrales del inmueble, inferiores a las de mercado, y en menor medida a valoraciones de mercado.

c) Contribuciones para «asegurar la renta» y para pensiones de jubilación

La mayoría de los países de la OCDE no incluyen en la definición de renta, o las incluyen de forma limitada, las contribuciones que las empresas o los empleados, o el contribuyente en general, realizan a sistemas, públicos o privados, de aseguramiento y a planes y fondos de pensiones. Tales instrumentos tienen en común que difieren la renta actual a renta futura, normalmente en forma de pensiones de jubilación, pero también aseguran renta en los casos de desempleo, enfermedad o incapacidad. En general, no se grava la renta en el presente sino en el futuro, cuando se recibe en forma de pensión, por ejemplo. El rendimiento de los fondos invertidos no se grava cuando se devenga, sino cuando se recibe.

La aplicación de beneficios fiscales a tales aportaciones depende normalmente de su grado de voluntariedad. Mientras que las aportaciones a la Seguridad Social son obligatorias y la deducibilidad es completa, se establecen límites en el caso de aportaciones voluntarias a planes de pensiones y a la contratación de seguros de vida y pensiones. Se trata de lograr un fuerte fomento fiscal sobre todo al ahorro para la jubilación.

El tratamiento fiscal de los mencionados instrumentos está produciendo en los países más desarrollados una considerable conversión fiscal de renta actual en renta futura, con diversos efectos:

La existencia de beneficios fiscales para estos sistemas de cobertura y la tributación futura de los ingresos obtenidos por la titularidad de instrumentos de este tipo implica un diferimiento de la carga impositiva, es decir, un préstamo gratuito por parte del gobierno para determinados colectivos. Además suele suponer una reducción de la carga tributaria porque se reciben los ingresos en períodos (durante la jubilación) en que los tipos marginales son menores al reducirse el nivel de renta.

Puede distorsionar las decisiones de ahorro e inversión y, sobre todo, su instrumentación.

Implica complicaciones administrativas importantes para impedir la proliferación de sistemas no admisibles según la legislación fiscal.

d) El tratamiento de las ganancias de capital

La consideración de posibles efectos económicos adversos como el desestímulo del ahorro, los riesgos de huidas de capital al extranjero por el efecto de «deslocalización del ahorro» (particularmente en el caso de economías abiertas con tipos impositivos elevados), y la posible traslación del impuesto a los trabajadores por la vía de la reducción de la renta asociada con la caída de la productividad ante una disminución del capital en el país (véase el capítulo 3), han conducido a tratamientos fiscales muy favorables de las ganancias de capital, por ejemplo, a través de la aplicación de tipos impositivos reducidos o vía su exención.

Así, algunos países (entre ellos España), aplican a las ganancias de capital una escala de tipos impositivos más reducida que la aplicable a otras rentas. En otros casos, incluso, las ganancias de capital se gravan a un tipo impositivo fijo, en lugar de estar sometidas a una escala progresiva. Otros países distinguen entre ganancias a largo plazo y a corto plazo, y gravan las primeras a tipos impositivos menores que los aplicables a las ganancias de capital obtenidas a corto plazo.8 Este menor gravamen en el caso de ganancias de capital a largo plazo se justifica también por el hecho de que las ganancias que se han acumulado durante muchos años se realizan en un único período, por lo que de no aplicarse tipos reducidos se produciría un gravamen desproporcionado como resultado de la progresividad del impuesto. Por otro lado, a menudo la reducción en los tipos impositivos responde a un mecanismo para corregir los efectos de la inflación, evitando así gravar plusvalías que son puramente nominales (véase el epígrafe 6).

El efecto de la inflación en el precio de venta de un activo puede corregirse también con la aplicación de coeficientes de actualización aplicados a los precios de adquisición que tengan en cuenta la inflación del período de tenencia del activo, o con la aplicación de porcentajes de reducción de las ganancias de capital. El IRPF español ha aplicado ambos sistemas en diversos momentos del tiempo. Así, durante los años 80 para distintos tipos de activos, y a partir de 1997 sólo en el caso de los inmuebles, para calcular la ganancia de capital era necesario restar, del valor de transmisión del activo, el valor de adquisición multiplicado por un coeficiente de actualización monetaria. Este coeficiente era mayor cuanto más lejos en el tiempo se situaba el momento de la adquisición, y de esa manera se eliminaba la ganancia de capital nominal, gravándose únicamente el aumento real en la capacidad de pago del contribuyente. Por su parte, los porcentajes de reducción (también llamados coeficientes de abatimiento) de las ganancias de capital fueron introducidos en el IRPF español en 1991 y suprimidos posteriormente a partir de 1998.9 De acuerdo con este mecanismo, a medida que aumentaba el número de años de tenencia del bien que daba origen a la ganancia de capital, mayor era el porcentaje de reducción aplicable, de manera que el gravamen podía llegar a ser nulo. En la actualidad, no obstante, ambos mecanismos de corrección han desaparecido.

Por último, cabe destacar que un tratamiento favorable de las ganancias de capital (incluso de las generadas en plazos amplios) provoca dificultades en términos de eficiencia y equidad, como ya se analizó en el epígrafe 2. A estas dificultades debe sumarse la mayor complejidad que introduce en la administración del impuesto, pues implica la necesidad de distinguir entre rentas ordinarias y ganancias de capital, y exige dedicar esfuerzos para evitar los intentos de conversión de renta del capital en ganancias.

3.2. DESGRAVACIONES FISCALES

Las formas que adoptan las desgravaciones estándar más habituales son las reducciones de la base (que reducen la base imponible del impuesto, y en consecuencia generan ahorros iguales al tipo marginal del sujeto) y los créditos fiscales o deducciones en la cuota (que son deducciones que reducen la cuota impositiva y provocan ahorros independientes del nivel de renta del sujeto).

Atendiendo a su finalidad, las principales desgravaciones en los impuestos sobre la renta de las personas físicas responden a tres categorías:10

a) Gastos necesarios para la obtención de los ingresos

Son ejemplos de esta categoría los gastos por viajes de trabajo, las cuotas pagadas a colegios profesionales de forma obligatoria, los gastos de personal, los gastos en material necesario para el ejercicio de la actividad empresarial, determinados gastos como comidas de trabajo, los correspondientes a amortización de los activos fijos utilizados en las actividades económicas, los alquileres pagados por los inmuebles usados en la actividad, etcétera.

Podría establecerse una lista muy amplia de gastos potenciales que pueden ser calificados como necesarios para obtener los ingresos y, consecuentemente, considerados deducibles de los ingresos para determinar la base imponible del impuesto sobre la renta personal. El problema consiste en que para comprobar la necesidad real de incurrir en gastos la Administración tributaria tendría que poseer información que resulta difícil de obtener y es por tanto costosa. Por ejemplo, como indicamos anteriormente, un almuerzo de trabajo puede resultar necesario para conseguir un contrato, pero la Administración no puede determinar el carácter profesional o personal del mismo. Esta misma dificultad se repite con otros muchos gastos.

En el caso español no siempre se aceptan como deducibles determinados gastos específicos, pero a cambio se utilizan, o se han utilizado, porcentajes a tanto alzado a deducir sobre el importe de los ingresos íntegros del trabajo por cuenta ajena o del trabajo profesional, en concepto de gastos de difícil justificación.

b) Ajustes con finalidad incentivadora

Entre las deducciones que cabe incluir en esta categoría pueden mencionarse las deducciones por inversión en vivienda propia, por donativos a instituciones benéficas o culturales, etcétera. Algunas de las desgravaciones mencionadas reciben críticas por su falta de equidad, ya que benefician particularmente a los ricos. Por ejemplo, las desgravaciones por inversiones inciden especialmente en los individuos situados en los tramos más elevados de renta, ya que éstos tienen más posibilidades de destinar cantidades discrecionales a los activos bonificados y pueden obtener mejor asesoramiento. Además, se distorsiona el mercado, estimulándose determinadas colocaciones del ahorro.

Estos problemas de equidad y eficiencia han dado lugar a la supresión progresiva de un buen número de deducciones incentivadoras en el IRPF. Así, la deducción por compra de vivienda habitual se eliminó en el año 2012. En la reforma de 2015 se suprimieron otras deducciones, como las correspondientes al alquiler de vivienda habitual o a la inversión en cuentas-ahorro empresa.

c) Ajustes por equidad

Se trata de desgravaciones que permiten, por ejemplo, graduar el impuesto en función de las circunstancias personales o familiares del contribuyente, que son las que definen las necesidades mínimas, o «vitales», que se tienen que cubrir (número de hijos o ascendientes a cargo, minusvalías, incapacidad, vejez, etcétera).

Para incorporar estos ajustes se usan dos técnicas fundamentalmente. La primera de ellas consiste en restar de la base imponible una cantidad en concepto de mínimo personal y familiar (variable según las circunstancias). Esta técnica se puede denominar «de la renta no discrecional», que sería la renta que necesita el contribuyente para atender a sus necesidades «mínimas» y las de los sujetos que de él dependen. Sin embargo, las cantidades que reducen la base imponible generan ahorros al tipo marginal, por lo que, a igualdad de circunstancias personales y familiares, el beneficio de la desgravación será mayor para los contribuyentes de mayor renta, que se enfrentan a tipos marginales más elevados. La segunda técnica que se puede utilizar es dejar exento el nivel de renta que se considere necesario, diseñando una tarifa que aplique un tipo impositivo igual a cero al primer tramo de renta. Alternativamente, y con el mismo efecto, se puede deducir de la cuota del impuesto el resultado de multiplicar el tipo impositivo del primer tramo de la tarifa por el nivel de renta exento. Es la técnica denominada del mínimo exento o del umbral de tributación, que produce ahorros al mismo tipo impositivo para todos los contribuyentes.

En el IRPF español, el tratamiento de las circunstancias familiares hasta la entrada en vigor de la Ley 40/1998 se basaba en deducciones de la cuota a tanto alzado, combinadas en algunos años con la presencia de un mínimo exento en tarifa. A partir de ese momento, sin embargo, se establecen los llamados «mínimos personales y familiares», que operan como reducciones de la base imponible. La Ley 35/2006 supone un nuevo cambio de modelo, al articularse la no tributación del mínimo personal y familiar como una deducción en la cuota íntegra del impuesto, que se calcula aplicando la tarifa al importe del mínimo que corresponda.11

No obstante, sea cual sea el enfoque empleado para reconocer en el impuesto las circunstancias personales y familiares de los contribuyentes, la cuestión que siempre está presente es cómo cuantificar adecuadamente las «necesidades» en un impuesto personal sobre la renta.

4. Progresividad del impuesto sobre la renta

La progresividad formal o teórica del impuesto sobre la renta depende esencialmente de tres factores:

a) La magnitud de la renta que no se grava (ya sea como renta no discrecional o como mínimo exento) y, en su caso, de la existencia de impuestos negativos. Cabe recordar que, como vimos en el capítulo 2, un impuesto sobre la renta con un tipo impositivo único se convierte en un impuesto progresivo introduciendo, simplemente, una cantidad exenta. De ese modo, si el impuesto establece un mínimo exento de, por ejemplo, 2.000 euros, el contribuyente sólo comenzará a pagar impuestos a partir de dicho umbral. El caso del impuesto negativo sobre la renta (INR) se analiza en el capítulo 9 del otro tomo, Economía Pública I. Con un INR, los impuestos, T(y) que pagaría un contribuyente cuya renta fuera y serían: T(y) = ty – D₀. Si un individuo careciera de renta (y = 0), se le transferiría una cantidad D₀. La principal diferencia con el ejemplo anterior es que, si bien en el INR el contribuyente puede recibir transferencias del gobierno, en el impuesto con mínimo exento quien no supere el umbral de renta correspondiente simplemente no paga impuestos, pero no recibe ninguna transferencia a su favor.

b) La introducción de reducciones específicas en la base y de deducciones en la cuota. La introducción de reducciones en la base y deducciones en la cuota de diferente naturaleza afecta a la equidad del impuesto. No resulta neutral para el grado de progresividad efectivo el establecimiento alternativo de unas u otras. Como ya se ha indicado, las deducciones en la base operan de acuerdo con el tipo marginal, por lo que favorecen más a los contribuyentes de mayor renta, mientras que las deducciones en la cuota son independientes de la renta y generan el mismo ahorro fiscal para todos los contribuyentes. Con los ejercicios 2 y 3, al final del capítulo, se podrá observar este punto.

c) La estructura de la tarifa o escala de los tipos impositivos. Habitualmente, la atención esencial sobre el análisis de la progresividad recae en la estructura de la tarifa. Los aspectos que deben ser analizados en relación con la escala de tipos son: la cuantía de la renta incluida en el primer tramo con tipo impositivo positivo, el número de tramos, la progresión de los tipos impositivos intermedios, y el tipo marginal máximo junto con el nivel de renta al que empieza a aplicarse. A continuación se muestra, como ejemplo, la tarifa aplicable a la base liquidable general en el IRPF español en 2017.12

Tarifa impositiva aplicable a la base liquidable general. Año 2017

Euros

Tipo aplicable
(%)

Hasta 12.450,00

19

Los siguientes 7.750,00

24

Los siguientes 15.000,00

30

Los siguientes 24.800,00

37

En adelante (a partir de 60.000 euros)

45

Esta tarifa garantiza que, si se produce un aumento marginal de la renta que provoca un cambio de tramo (por ejemplo, desde 12.450 a 12.451 euros), únicamente la cantidad que exceda del tramo inicial estará sometida al tipo marginal más elevado (en el ejemplo anterior, sólo 1 euro estaría gravado al 24 %). De este modo se evita el denominado error de salto que provocaría una tarifa que estableciera los tipos de gravamen de acuerdo con el importe total de la base.13

Al margen de los determinantes de la progresividad formal o teórica, la progresividad efectiva o real del impuesto puede verse modificada por otros factores, y en concreto por los siguientes:

a) La existencia de fraude fiscal. Un impuesto formalmente muy progresivo puede convertirse en un impuesto regresivo en la práctica, como resultado del proceso de evasión fiscal. Es interesante conocer que puede existir una relación positiva entre los niveles de evasión fiscal y los tipos impositivos marginales. De hecho, algunos estudios empíricos sugieren que los contribuyentes sometidos a tipos marginales elevados tienen una probabilidad alta de defraudar impuestos y, además, parecen mostrar una propensión a evadir un mayor porcentaje de su base imponible.

b) El tratamiento diferenciado de las rentas y ganancias de capital y de otras rentas, como las del trabajo. Como se mencionó en la sección anterior, es habitual que las ganancias patrimoniales (y, como veremos, también otras rentas de capital, como las derivadas del ahorro) reciban un tratamiento fiscal más favorable que las rentas del trabajo, ya sea a través de un gravamen a un tipo fijo y relativamente reducido, o bien a través de una tarifa menos progresiva que la aplicable a estas últimas. En la medida en que los individuos con mayor capacidad de pago sean los que obtienen en una mayor proporción rentas sometidas a un gravamen favorable, la progresividad real del impuesto se verá atenuada.

c) El tratamiento de las rentas irregulares. El impuesto sobre la renta personal tiene carácter anual, lo que significa que grava la renta obtenida a lo largo de un año, que suele ser el año natural. Sin embargo, puede ocurrir que una parte de la renta del contribuyente haya sido generada a lo largo de más de un ejercicio. Este podría ser el caso, ya mencionado, de una ganancia de capital derivada de la venta de un elemento que fue adquirido, por ejemplo, cinco años atrás, pero también el de una indemnización por despido. El problema de las rentas irregulares es claro: si se someten sin más a la tarifa progresiva del impuesto, originarán un exceso de tributación en comparación con lo que habría resultado si se hubieran obtenido periodificadamente.14 Para paliar este problema, no obstante, existen diversas soluciones: desde anualizar la renta irregular y someter a la tarifa progresiva únicamente la parte correspondiente al año en curso (gravando el resto al tipo medio), hasta aplicar un porcentaje de reducción a la renta irregular, de manera que haya una parte que no tribute. En el IRPF español se aplica actualmente este último mecanismo, aunque hasta 1998 estuvo en vigor el sistema de anualización.

d) Los efectos incidencia o traslación del impuesto, que se analizan en el capítulo 3. Como sabemos, el sujeto pasivo «legal» no siempre coincide con la persona que soporta el peso real de la carga impositiva. La progresividad teórica del impuesto sobre la renta personal puede verse alterada si una parte de los contribuyentes tiene capacidad para conseguir que la carga fiscal recaiga realmente sobre otros.

e) La elección que se tome sobre la unidad contribuyente en los casos de vida habitual en común, como veremos en el apartado siguiente.

f) La interacción de una tarifa progresiva con un proceso inflacionista, tal como se comenta en el apartado 6.

5. Elección de la unidad contribuyente

Las alternativas para elegir la unidad contribuyente del impuesto son diversas: el individuo como tal, la pareja casada, la pareja sin vínculo matrimonial, o una familia. Hasta la fecha no se ha alcanzado una postura de consenso sobre cuál es la unidad contribuyente del impuesto sobre la renta más apropiada. Aunque la práctica en los distintos países no resulta homogénea, existen tendencias hacia la declaración individual. En nuestro país, por ejemplo, se han producido en los últimos años modificaciones sustanciales en el tratamiento de la unidad contribuyente, y se han debatido intensamente los efectos de estas reformas sobre el grado de equidad vertical, y particularmente sobre la equidad horizontal.

El debate se centra en el tratamiento del caso matrimonial con las posibilidades de una tributación individual para cada miembro de la familia que obtiene renta, de una tributación conjunta de los cónyuges, o de una tributación global de las rentas de todos los miembros de la familia, incluyendo las de los hijos hasta, por ejemplo, su mayoría de edad. Sin embargo, el tema es más complejo, en la práctica, si se considera el caso de las parejas no casadas.

Cabe señalar diversos criterios esenciales en el proceso de determinación de la unidad contribuyente del impuesto sobre la renta, en el caso de una familia:

a) Contribución a la equidad del impuesto. Desde esta perspectiva pueden destacarse tres ideas básicas:

Primera, unidades tributarias con idéntica capacidad de pago deben satisfacer impuestos iguales (principio de equidad horizontal). El punto fundamental del debate es si se considera, o no, que la familia es una unidad de consumo e inversión y que, por tanto, las familias con rentas iguales deberían pagar, en igualdad de condiciones, impuestos iguales, aunque el total de renta familiar se obtenga por uno o por varios miembros de la familia. Una respuesta afirmativa llevaría a un enfoque de tributación familiar. Hay que señalar, como un aspecto diferente del debate, el de los posibles gastos extra de la obtención de renta cuando los dos cónyuges trabajan (como los derivados del cuidado de niños de corta edad), que tendría que tratarse separadamente.

En segundo lugar, cabe pensar que varios individuos que viven juntos y comparten gastos tienen una mayor capacidad de pago que los individuos cuyos ingresos son idénticos pero viven independientes, debido a las economías de escala que se derivan de la vida en común al compartir gastos (sólo utilizan una casa, un frigorífico, ...). Dicho de otro modo, la capacidad de pago de un individuo que percibe 30.000 euros al año y vive solo es inferior a la de otro individuo con la misma renta que comparte casa con otra persona que también percibe ingresos.

En tercer lugar, existen grandes posibilidades de trasvasar rentas (o activos) entre los miembros de una familia (por ejemplo, en las empresas o actividades profesionales cuando varios miembros de la familia figuran como trabajadores, o con los rendimientos de activos financieros). El enfoque de la tributación individual posibilita, por consiguiente, esquemas de elusión impositiva.

De acuerdo con estas tres ideas parece, por tanto, que el punto de vista de la equidad respalda la alternativa de la unidad familiar. La dificultad radica en que, con tarifas impositivas progresivas y tributación conjunta, dos solteros que contraen matrimonio pagan una mayor cuota tributaria que la que pagaban anteriormente como consecuencia de la acumulación de rentas, y esto implica una discriminación por razón de matrimonio. El Tribunal Constitucional español, por ejemplo, manifestó en su día el criterio de que el sistema fiscal debe ser neutral respecto del estado civil (salvo que se decida utilizar la vía fiscal para proteger a la familia, de acuerdo con el mandato de la Constitución española, en cuyo caso la discriminación en favor de aquélla sería aceptable). Por consiguiente, con tarifas progresivas, la tributación familiar requiere algún mecanismo que haga que la tributación de los cónyuges no supere a la que les correspondería si permanecieran solteros. Al mismo tiempo, por razones de intimidad personal, la declaración individual es un requisito constitucional.

b) Minimización de la complejidad y de los costes administrativos del impuesto. Dado el menor número de declaraciones que genera la alternativa de la unidad familiar, al no tener que hacer más que una declaración por familia, los criterios administrativos (costes de gestión y control) favorecen esta opción.

c) Razones de eficiencia: minimización de los efectos desincentivo. Este criterio implica que el incentivo de un miembro de la unidad contribuyente para obtener renta no debe verse modificado por consideraciones fiscales que dependan de la posición económica de otros miembros de la unidad. Dado que, con una estructura progresiva, la opción de la unidad familiar conduce (si no se corrige la acumulación de rentas que se produce) a que las rentas del segundo perceptor de rentas de la familia se graven al tipo marginal más alto alcanzado por el primer perceptor, y dados los efectos de desestímulo de los tipos marginales altos, la eficiencia aconseja la tributación individual. Pero, por otro lado, el tratamiento de la unidad contribuyente debe evitar que la estructura de propiedad de la familia esté condicionada por consideraciones fiscales, y como ya se indicó al tratar de los criterios de equidad, la tributación individual favorece el trasvase de activos, y rentas, entre sus miembros. Con todo, las razones de eficiencia respaldan la declaración individual.

En definitiva, en presencia de un impuesto progresivo, la opción por la tributación conjunta se justifica por motivos de equidad y sencillez, mientras que la tributación individual se justifica por motivos de neutralidad o eficiencia. Como es habitual, no hay una única opción que satisfaga simultáneamente todos los principios que han de regir el diseño de un sistema impositivo.

5.1. ENFOQUE DE LA TRIBUTACIÓN FAMILIAR

En algunos países (en España hasta hace algún tiempo, y hoy como opción) la unidad tributaria no es el individuo sino la familia. El argumento económico fundamental para esta elección es que los cónyuges suelen administrar en común sus rentas y adoptan decisiones conjuntas sobre el trabajo, el consumo y la forma de instrumentar el ahorro. En consecuencia, deben tributar conjuntamente. Adicionalmente, la tributación familiar es menos costosa de administrar porque supone menos declaraciones y cierra posibilidades de elusión fiscal.

En la práctica, la delimitación de la unidad familiar puede incluir cónyuges e hijos (con un límite de edad), y en algunos casos ascendientes. Además, esta delimitación incorpora normalmente algunos ajustes que consideran circunstancias personales.

El problema más importante que plantea la elección de la familia como unidad contribuyente es, como ya se ha indicado, que, en presencia de impuestos progresivos, la acumulación de rentas origina una deuda tributaria superior a la que se obtendría por la suma de las deudas tributarias resultantes de aplicar de forma independiente la misma tarifa progresiva a las rentas de los miembros de esa unidad familiar. Para resolver este problema se plantean varios sistemas:15

a) Mecanismos de promediación de rentas. Entre ellos cabe distinguir los dos siguientes:

a.1) Sistema de «partición» o splitting: con este sistema la deuda tributaria se obtiene dividiendo la renta familiar por dos (con independencia del número de miembros que obtiene ingresos, aunque sólo sea uno), aplicando la tarifa de tipos impositivos al resultado y multiplicando la cuota obtenida por dos.16

a.2) Sistema conocido como cociente familiar o quotient: la renta se divide por el número de miembros (computando los hijos menores con una ponderación inferior a la unidad), se aplica la tarifa al resultado, y la cuota resultante se multiplica por el número de miembros ponderado. El procedimiento es idéntico al aplicado en el sistema de splitting, aunque es de subrayar que este último sistema tiene en cuenta el tamaño de la familia e, indirectamente, considera sus «necesidades» (recuérdese el debate sobre las necesidades mínimas o «vitales» del apartado 3). Cuando en la unidad familiar hay hijos menores este mecanismo es muy favorable, puesto que al dividir la renta entre el número de miembros el tipo medio que se soporta es menor, pues se evita en mayor medida la progresividad del impuesto.

b) Sistemas que establecen escalas o tarifas impositivas diferentes según la situación familiar del contribuyente. De acuerdo con este método, se establece una tarifa menos progresiva para las declaraciones conjuntas que para las individuales. Éste fue el método empleado en España entre 1992 y 1998. En todo caso, la corrección del problema no era completa e iba disminuyendo a medida que aumentaba la renta.

c) Mecanismos que no agregan la totalidad de las rentas del segundo perceptor (quedando una parte de la renta exenta). De este modo, la base imponible a la que se aplica la tarifa es menor que si se produjera una agregación de la renta total obtenida por el segundo perceptor, por lo que se aminora el efecto de la progresividad.

d) Sistemas que excluyen las rentas del segundo perceptor para calcular el tipo medio, aunque luego se aplica dicho tipo sobre la totalidad de la renta agregada. De esta forma, aunque se grava la renta total obtenida por la unidad familiar, la progresividad final viene determinada exclusivamente por la renta del primer perceptor.

e) Sistemas de reducciones en la base o deducciones en la cuota. En este caso, las desgravaciones pueden adoptar múltiples formas: una cuantía fija que se deduce en concepto de declaración conjunta, una cantidad dependiente de la renta familiar, o bien puede suponer un aumento de los mínimos personales y familiares. Actualmente, el IRPF español corrige el efecto de la progresividad causada por la acumulación de rentas mediante el establecimiento de unas cuantías fijas que dependen del tipo de unidad familiar, y que se descuentan de la base imponible del impuesto.

5.2. ENFOQUE DE LA TRIBUTACIÓN INDEPENDIENTE

Los defensores del enfoque de tributación individual consideran que la unidad contribuyente adecuada del impuesto sobre la renta no es la familia o los cónyuges. En su opinión, no es necesario elegir una unidad contribuyente inapropiada si es posible resolver el problema mediante reglas adecuadas de atribución de rentas a las personas que las generan (aunque complique el impuesto o pueda conducir, en ocasiones, a reglas de atribución arbitrarias).

El enfoque de la tributación independiente ha sido también defendido por diversos motivos, siendo el más importante una razón de eficiencia. Como ya se ha indicado, la aplicación de una escala progresiva de tipos de gravamen plantea problemas de desincentivo sobre la oferta de trabajo en la tributación familiar, ya que los segundos perceptores de renta dentro del hogar se ven sometidos a los tipos marginales correspondientes a la renta global de la familia: su primera unidad de renta ganada queda sometida al tipo marginal de la última unidad obtenida por el primer perceptor. Teniendo en cuenta que la elasticidad de la oferta de trabajo compensada de los segundos perceptores de renta es mucho mayor que la de los primeros (como tendremos ocasión de ver en la sección 7 de este mismo capítulo), con la tributación familiar se logra justamente lo contrario de lo que sugieren las reglas de imposición eficiente: que se graven más fuertemente las rentas asociadas con ofertas rígidas (véase el capítulo 2).

En España, el Tribunal Constitucional, como ya se ha mencionado, reconocía en 1989 que no es admisible la tributación conjunta obligatoria, pues se discrimina a unos contribuyentes frente a otros por su estado civil, aunque se puede admitir la tributación conjunta siempre que no incremente la carga tributaria de los individuos según su renta. Como resultado, se introdujo la posibilidad de optar por la declaración conjunta (aplicando una deducción variable) o por la declaración por separado. La reforma del IRPF de 1991 supuso la consolidación del enfoque de tributación independiente, que se ha reforzado con las reformas sucesivas, aunque sigue existiendo la opción de la tributación conjunta.

6. La inflación y el impuesto sobre la renta

La Economía Pública en el ámbito de la teoría de la imposición ha prestado atención a los efectos de la inflación en el impuesto sobre la renta y a los mecanismos para mitigar o eliminar tales efectos, particularmente durante la década de los setenta cuando los procesos inflacionistas sacudieron intensamente las economías de los países industrializados. Aunque en la actualidad los procesos de crecimiento de precios son moderados en los principales países de la OCDE, la cuestión de los efectos inflacionarios sobre los impuestos merece todavía estudio, al no haberse alcanzado un acuerdo definitivo sobre los mecanismos de corrección de tales efectos, y dado que las distorsiones no son despreciables incluso en etapas de crecimientos bajos de precios.

La existencia de procesos inflacionistas origina problemas en el ámbito del impuesto sobre la renta personal. Los efectos de la inflación sobre el impuesto sobre la renta se transmiten por tres vías esencialmente: la base imponible, los elementos determinantes de la progresividad real, y los desfases y retardos recaudatorios.

6.1. LA INFLACIÓN Y LA BASE IMPONIBLE

Las distorsiones de la inflación en la determinación de la base son de dos tipos:

a) Una reducción en términos reales de las cantidades exentas, y de las deducciones fijas. Por ejemplo, supongamos que la cantidad que se considera como mínimo vital exento en un ejercicio es de 6.000 euros. Pasado un año, la inflación ha sido de, pongamos, un 5 %, pero el gobierno no actualiza el importe que queda exonerado de gravamen. El resultado será que el contribuyente necesitará 6.300 euros para cubrir sus necesidades mínimas, pero deberá empezar a tributar por cada euro que sobrepase el umbral de los 6.000.

b) Una falsa determinación de las rentas reales, sobre todo del capital. Las rentas del capital tienden a menudo a estar fijadas en términos monetarios y esto les perjudica, ya que con la inflación su valor real disminuye pero su tributación se mantiene. Igualmente, la inflación origina ganancias de capital puramente nominales.

Así, por ejemplo, si el interés nominal de un bono adquirido por 1.000 euros es del 10 % y la inflación es de un 8 %, el tipo de interés real es del 2 %. Sin embargo, si el tipo impositivo es del 25 % y se aplica al rendimiento nominal obtenido (100 euros), habrá que pagar 25 euros en concepto de impuestos, cuando la ganancia en términos reales ha sido únicamente de 20 euros, lo que implica un tipo efectivo de gravamen sobre el interés real del 125 %. Quien se endeuda, en cambio, se beneficia, pudiendo deducir fiscalmente el gasto financiero nominal y devolviendo el principal de un préstamo en euros devaluados por la inflación.

Las ganancias de capital nos ofrecen otro ejemplo. Compramos un activo por 100 que vendemos en un año por 120, con una ganancia nominal de 20. Si la inflación es del 50 %, el precio del activo que compramos por 100 se debería corregir por la inflación hasta 110, dándonos una ganancia real de 10. Sin embargo, si no se realiza este ajuste, la tributación recaerá sobre el valor nominal de 20 y con un tipo impositivo del 25 % el impuesto será 5, lo que supone un tipo efectivo de gravamen sobre la ganancia real del 50 %. Como ya se vio en la sección 3, el efecto de la inflación en el precio de venta de un activo puede corregirse mediante el gravamen reducido de las ganancias de capital obtenidas en un plazo de tiempo amplio, aplicando coeficientes de actualización a los precios de adquisición (para reducir así el importe de la ganancia sometido al gravamen), o bien mediante la aplicación de porcentajes de reducción de las ganancias de capital, que dejan exenta la parte de la ganancia puramente nominal.

6.2. INFLACIÓN Y PROGRESIVIDAD EFECTIVA DEL IMPUESTO

Los impuestos progresivos sobre la renta personal son vulnerables a la inflación. En presencia de procesos de inflación la estructura progresiva del impuesto sobre la renta genera distorsiones en la distribución de la carga tributaria y altera la progresividad real del impuesto.

Los impuestos progresivos y los incrementos de precios originan aumentos impositivos que no se corresponden con aumentos reales en la capacidad de pago de los contribuyentes, si no se establecen correcciones. Este efecto se produce por dos vías:

a) La inflación, como ya se ha indicado, reduce el valor real de las cantidades exentas, desgravaciones y deducciones de cuantía fija que el impuesto introduce con objeto de reforzar la progresividad y ajustar la carga tributaria a las circunstancias personales o familiares de los contribuyentes.

Como resultado, resulta necesario un ajuste anual o una indiciación de estas bonificaciones si se desea que éstas mantengan sus objetivos.

b) La escala impositiva se establece habitualmente en términos nominales, asignando tipos impositivos mayores a rentas nominales crecientes. Cuando el impuesto es progresivo, incrementos puramente nominales en la renta enfrentan a los contribuyentes a tipos marginales superiores. Es frecuente que, ante aumentos en el nivel general de precios, los salarios nominales crezcan para compensar así la pérdida de capacidad adquisitiva de los trabajadores. Así, aquellos contribuyentes cuya renta permanece constante en términos reales a lo largo del tiempo, pero que ven aumentar su salario nominal, se desplazan en la tarifa hacia tramos de renta superiores, que están sujetos a tipos de gravamen más elevados. Una posibilidad para resolver este problema consiste en deflactar automática y anualmente la tarifa, o bien establecer una indiciación automática de la base imponible con un índice de inflación. La otra posibilidad consiste en practicar políticas discrecionales de ajuste. Esta última es, sin embargo, la opción más habitual. Como resultado, en aquellos ejercicios en los que no se producen ajustes en la tarifa, el gobierno incrementa la recaudación sin que se hayan producido aumentos en la capacidad de pago real de los contribuyentes.

El efecto doble de la inflación sobre el impuesto progresivo de la renta personal, a través de las exenciones y deducciones nominales y de la tarifa nominal, en ausencia de ajustes permanentes, se denomina «progresividad en frío» o «rémora fiscal». La importancia de este fenómeno en términos de la recaudación del impuesto resulta significativa (con el ejercicio 6 se puede trabajar este punto).

6.3. RETRASOS Y ADELANTOS RECAUDATORIOS

Los procesos de inflación y deflación muy agudos afectan a la recaudación del sector público en términos reales y, en consecuencia, a la carga tributaria real soportada por los contribuyentes. Por ejemplo, en períodos de inflación muy intensa los pagos de impuestos en el ejercicio siguiente al que tuvieron lugar los ingresos reducen la recaudación real del gobierno. Lo contrario ocurriría en períodos de deflación muy intensa.

Con objeto de mantener el valor real de la recaudación cuando los precios varían a gran velocidad existen tres tipos de mecanismos esencialmente:

a) Sistemas de retenciones en el origen de la renta: en el momento en que se genera la renta, el pagador retiene un porcentaje que ha de ingresar en Hacienda en concepto de «anticipo» de la factura impositiva del perceptor.

b) Sistemas de pagos fraccionados frecuentes: similar al sistema de retenciones, consiste en que es el propio contribuyente quien, periódicamente, debe ingresar en Hacienda ciertas cantidades en concepto de adelanto de sus obligaciones tributarias.

c) Indiciación de la deuda tributaria con índices de inflación: esta última posibilidad consistiría en ajustar la factura impositiva de acuerdo con la evolución de los precios, de manera que se mantuviera constante el valor real de la recaudación.

Incluso cuando se implanta alguno de estos mecanismos puede existir discriminación entre los contribuyentes en presencia de procesos inflacionistas muy intensos. Por ejemplo, cuando, por problemas de control, no se generaliza el sistema de retención en origen a todas las modalidades de renta, contribuyentes con idéntica capacidad de pago que otros, pero que obtienen su renta sin retenciones, pueden posponer los pagos impositivos, reduciendo así su carga tributaria real. Esta discriminación distorsiona la equidad vertical y horizontal del impuesto.

7. Efectos de la imposición sobre el comportamiento individual

El impuesto sobre la renta personal, además de ser una de las figuras tributarias de mayor capacidad recaudatoria en los sistemas fiscales modernos, es importante por los efectos económicos que genera. A continuación se revisa cómo afecta este impuesto a las principales decisiones económicas de los contribuyentes: su oferta de trabajo y sus decisiones de ahorro e inversión.

7.1. IMPOSICIÓN Y OFERTA DE TRABAJO

Para analizar los efectos de los impuestos sobre la oferta de trabajo vamos a considerar a un individuo que consume un bien C que financia a partir de rentas de trabajo y rentas exógenas. Su función de utilidad, U(C, 1 – L), depende de su consumo y del trabajo que realiza. Esta función es creciente en el consumo y decreciente en la cantidad de trabajo realizada. La figura 4.1 representa las curvas de indiferencia de esta función de utilidad bajo el supuesto habitual de que las curvas de indiferencia son estrictamente convexas. La pendiente de las curvas de indiferencia es positiva como reflejo del hecho de que, para mantener la utilidad constante, si un individuo trabaja más debe consumir más.17 Las curvas de indiferencia más altas representan niveles de utilidad mayores porque movimientos en la dirección noroeste (de U₁ a U₀) significan más consumo y menos trabajo y, por tanto, más utilidad.

Sin pérdida de generalidad supondremos que el precio del consumo es igual a uno18 y llamaremos w al salario del individuo y A a su renta exógena. A la función de impuestos la denominaremos T(θ), donde θ es un conjunto de parámetros que determina la cantidad a ingresar. El problema de maximización del individuo será entonces:

Cuando para todo θ, T(θ) = 0 el problema [1] corresponde a la maximización del consumidor en ausencia de impuestos. Este caso está resuelto gráficamente en la figura 4.1. La recta de balance es la línea AB y el máximo de utilidad se alcanza en el punto E₀, donde el nivel de consumo es C₀ y la oferta de trabajo es L₀.19

Cuando se establece un impuesto proporcional sobre los salarios, la recta de balance del consumidor [1] se convierte en C = w(1 – t)L + A. El efecto del impuesto es, por tanto, reducir el salario por unidad trabajada de w a w(1 – t). Tal y como muestra la figura 4.1, gráficamente esto significa que la recta de balance tiene una pendiente menor (aunque la misma intersección con el eje vertical en el punto A) y pasa de ser AB a ser AF.

La reducción del salario crea dos efectos. Por un lado, al ser el salario más bajo el coste de oportunidad del ocio es menor. Esto es, dejar de trabajar una unidad de tiempo (y consumir una unidad adicional de ocio) conlleva renunciar a menos consumo del bien C que antes de impuestos.20 Esto induce al individuo a consumir más ocio y, por tanto, a trabajar menos. Esto es, a sustituir consumo (C) por ocio (O = 1 – L). A este efecto de la reducción salarial se le denomina efecto sustitución del impuesto y en la figura 4.1 está representado por el paso de E₀ a E₁, que da lugar a una reducción en la oferta de trabajo de L₀ a L₁.

FIG. 4.1. Efectos sobre la oferta de trabajo de un impuesto proporcional sobre los salarios.

Por otro lado, el impuesto ha hecho que el individuo sea más pobre en un sentido básico, ya que trabajando las mismas horas que antes de impuestos tiene menos renta. O, por ponerlo de otra forma, como el salario es menor, si quiere consumir lo mismo que antes tiene que trabajar más horas. Esta disminución de su renta le induce a trabajar más. A este efecto de la reducción salarial se le denomina efecto renta del impuesto y en la figura 4.1 está representado por el paso de E₁ a E₂ (o E₃).

Por tanto, una reducción del salario da lugar a dos efectos contradictorios sobre la oferta de trabajo. Por un lado un efecto sustitución que tiende a disminuir la oferta de trabajo y, por otro, un efecto renta que tiende a aumentarla.21 El resultado final es indeterminado. Esta indeterminación está representada en la figura 4.1. Cuando las preferencias son tales que el efecto sustitución domina al efecto renta, el equilibrio se alcanzará en un punto como el E₂, y la oferta de trabajo disminuirá (en relación a la situación sin impuestos) como resultado del impuesto. Por otro lado, cuando las preferencias son tales que el que domina es el efecto renta, el equilibrio se alcanzará en un punto como el E₃, y la oferta de trabajo aumentará. Esta ambigüedad teórica se traduce en que la evaluación de los efectos en la oferta de trabajo de un impuesto sobre los salarios sólo puede hacerse recurriendo a la evidencia empírica.

A pesar de que los efectos del impuesto salarial sobre la oferta de trabajo no estén claros, lo que sí se puede afirmar es que este impuesto siempre dará lugar a una reducción mayor (o aumento menor) de la oferta de trabajo que un impuesto de tanto alzado de igual recaudación. La razón es, obviamente, que el impuesto de tanto alzado sólo tiene un efecto renta puro (que al reducirse como resultado del impuesto estimula el trabajo), mientras que el impuesto proporcional sobre el trabajo tiene un efecto sustitución que, al desestimular la oferta de trabajo, contrarresta el efecto renta. Por tanto, un impuesto de tanto alzado siempre da lugar a una oferta de trabajo mayor que un impuesto proporcional de igual recaudación.22

El efecto indeterminado que sobre la oferta de trabajo crea un impuesto proporcional sobre los salarios no es exclusivo de este impuesto concreto. Por ejemplo, un impuesto proporcional sobre la renta generaría también un efecto ambiguo. Piénsese que este tipo de impuesto es equivalente a un impuesto proporcional sobre los salarios (tw) más un impuesto de tanto alzado (tA), por lo que la recta de balance del consumidor en [1] se convierte en C = w(1 – t)L + A(1 – t). Por tanto, la diferencia fundamental entre un impuesto proporcional sobre los salarios y un impuesto proporcional sobre la renta es que el segundo añade un efecto renta adicional (debido a la reducción de las otras rentas de A a A(1 – t)).23 El efecto sobre la oferta de trabajo sigue siendo, sin embargo, indeterminado porque el efecto sustitución puede ser suficientemente fuerte como para compensar incluso este efecto renta adicional.

Por último, en presencia de un impuesto progresivo sobre los salarios, nuevamente los efectos finales sobre la oferta de trabajo son indeterminados, ya que dependen de la magnitud relativa de los efectos sustitución y renta. Con un impuesto progresivo el individuo paga un tipo creciente a medida que aumenta el número de horas de trabajo.24 Pero la progresividad no reduce (ni aumenta) necesariamente la oferta de trabajo global de la economía en relación con la proporcionalidad. En última instancia, todo depende de la importancia relativa de los efectos sustitución y renta para los diferentes niveles de renta salarial.

Evidencia empírica

Tanto a nivel internacional como español se han realizado numerosos trabajos empíricos para intentar solventar esta ambigüedad y cuantificar las respuestas de los asalariados a las variaciones en sus salarios. Los resultados de estos estudios distan de ser concluyentes, y dependen de forma importante de los datos empleados (ya sean registros fiscales o datos de encuesta), de la muestra seleccionada (hogares con o sin hijos), del período de análisis y de los métodos de estimación (Bargain et al., 2014). Con todo, existe un consenso bastante amplio en torno a dos principios básicos:

La elasticidad de la oferta de trabajo25 de los asalariados principales,26 típicamente los hombres en los estudios disponibles, es considerablemente más baja que la de los trabajadores secundarios, típicamente las mujeres.

La decisión de participar en el mercado de trabajo de las mujeres casadas depende sustancialmente del salario.

Estos resultados se explican porque en un matrimonio, el trabajador secundario (que comparte la renta ganada por el trabajador principal) puede decidir no trabajar o trabajar menos si el salario que recibe no compensa el coste de entrar en el mercado de trabajo (contratar ayuda para el hogar, por ejemplo) o, simplemente, la pérdida de ocio que conlleva.

En términos cuantitativos, la mayoría de las estimaciones que se han realizado en el ámbito internacional encuentran que la elasticidad de la oferta de trabajo de los hombres (trabajadores principales) es muy pequeña (positiva o negativa). Así, por ejemplo, en las estimaciones para diversos países revisadas por Blundell y MaCurdy (1999) la elasticidad de la oferta de trabajo de los hombres oscila entre 0,21 y –0,25. Por su parte, el estudio de Bargain et al. (2014), que calcula las elasticidades para los países de la Unión Europea y Estados Unidos, constata que el rango de elasticidades para los hombres casados oscila entre 0,05 y 0,15. La variabilidad de resultados para los hombres solteros resulta, en cambio, algo superior, con un intervalo entre 0 y 0,4. Las mayores elasticidades que, en general, corresponden a este segundo grupo de población son consistentes con una menor tasa de participación y una menor vinculación con el mercado laboral entre los jóvenes solteros, particularmente en algunos países como España o Irlanda.

Por otro lado, las estimaciones que obtienen Bargain y otros para las mujeres casadas se sitúan en un rango entre 0,2 y 0,6 (ligeramente superiores en las mujeres con hijos), alcanzando los mayores valores en aquellos países donde la participación de la mujer en el mercado de trabajo es más reducida (como es el caso de Grecia, Irlanda y España). Asimismo, encuentran que la presencia de niños en el hogar tiende a disminuir significativamente la propensión al trabajo de las mujeres, ya vivan en pareja o sean madres solteras, en la mayor parte de los países. Las elasticidades de la oferta de trabajo de las mujeres solteras, por su parte, se sitúan en el intervalo 0,1-0,7.

Las estimaciones que se han realizado para España, si bien confirman los principios a) y b), tienden a presentar valores más elevados para las elasticidades relevantes, especialmente en el caso de las mujeres casadas. Por ejemplo, González-Páramo y Sanz (2003b) estiman una elasticidad global para el conjunto de los trabajadores de casi 0,7. Su trabajo pone de manifiesto que, sin embargo, hay diferencias sustanciales entre hombres y mujeres. De esta forma, los hombres casados son quienes tienen una oferta más inelástica que apenas llega a 0,2. Por contra, la elasticidad de las mujeres casadas llega hasta el 1,8. La oferta de trabajo de los solteros, con un valor de 0,7, se sitúa en una posición intermedia.

En todo caso, las estimaciones de la elasticidad de la oferta de trabajo deben mirarse con cautela por varias razones. Por un lado, no toman en cuenta que la mayoría de los asalariados no pueden variar su oferta de trabajo fácilmente, ya que están sujetos a contratos con duración horaria fija. En este contexto, sólo podrían cambiar sus horas de trabajo cambiando de empleo, lo que generalmente tiene un coste elevado. Segundo, se derivan de modelos que generalmente son poco robustos. Esto es, modelos en los que si se hacen pequeñas modificaciones de los supuestos sobre los que se basan las estimaciones, los resultados varían sustancialmente. Tercero, la mayor parte de los estudios no toman en cuenta que la oferta de trabajo depende de otros factores, además del trabajo. Así, por ejemplo, los rendimientos no pecuniarios (libertad de horario, tipo de trabajo, proximidad al domicilio, etc.) pueden ser muy importantes a la hora de determinar la oferta de trabajo. Otro sesgo puede surgir de las restricciones de liquidez. Así, Domeij y Flodén (2006) demuestran que cuando las estimaciones tienen en cuenta la riqueza o la capacidad de endeudamiento, las elasticidades obtenidas aumentan significativamente.

Más aún, es necesario tener en cuenta que en la mayoría de los países existe un desempleo considerable, por lo que, al menos a nivel global, es poco probable que las variaciones salariales afecten a las horas de trabajo que efectivamente pueden contratar los empresarios si el desempleo tiene origen en la demanda. En caso contrario, cambios salariales pueden reducir fuertes variaciones en la participación laboral (p. ej., Fiorito y Zanella, 2008).

CUADRO 4.1. La curva de Laffer

A mediados de la década de los setenta, Arthur Laffer sugirió que cuando los tipos impositivos eran suficientemente elevados, introducían tales desincentivos a las ofertas factoriales que aumentarlos reduciría la renta del país y disminuiría la recaudación (porque los nuevos tipos más elevados se aplicarían a niveles de renta mucho más bajos). Una reducción de los tipos impositivos, por su parte, generaría el efecto contrario: incentivaría las ofertas factoriales, lo que estimularía un fuerte crecimiento de la renta y esto, a su vez, produciría una recaudación más elevada. El razonamiento de Laffer parte de dos observaciones sencillas: a) cuando el tipo impositivo es cero, la recaudación es nula, y b) cuando el tipo impositivo es igual a uno la recaudación también es nula, ya que si una persona ve que todo lo que gane lo va a tener que pagar en impuestos optará por no trabajar, y la base del impuesto desaparecerá.

Llamemos R(t) a la recaudación como función del tipo impositivo. Dado que la función nace y muere en cero, lo más plausible es que, comenzando en t = 0, la recaudación aumente a medida que el tipo crece hasta alcanzar un máximo (en t*) y que, a partir de ese punto, la recaudación comience a disminuir hasta hacerse cero cuando t = 1. De esta forma, tal y como se representa en la figura, la función de recaudación tendrá forma de U invertida. Para tipos impositivos superiores a t*, una reducción de tipos aumentará la recaudación. Por ejemplo, una reducción del tipo impositivo de t₀ a t₁ aumentará la recaudación de R₀ a R₁.

En la práctica, el razonamiento de Laffer presenta varios problemas. En primer lugar, una reducción de tipos no cambia inmediatamente el comportamiento de los individuos, ni genera de forma inmediata aumentos de la renta nacional. En el mejor de los casos, será un resultado de medio o largo plazo y en el intermedio el sector público deberá soportar una reducción de ingresos. Esta reducción, a su vez, forzará al sector público a reducir el gasto público o aumentar el endeudamiento, lo que redundará en una reducción de la demanda agregada que, en última instancia, puede retrasar o incluso eliminar los posibles aumentos de base imponible derivados del recorte fiscal. Finalmente, determinar cuál es el tipo a partir del cual comienza la sobreimposición es complicado. Con todo, sabemos que para que una reducción de tipos aumente la recaudación, la elasticidad de oferta de los factores (con respecto a los impuestos) tiene que ser mayor que uno, lo que no parece ocurrir según lo analizado en esta misma sección. Además, hasta el momento ningún país ha podido presentar evidencias de que un recorte fiscal se haya traducido en aumentos recaudatorios.

Todo lo anterior sugiere que es probable que la zona de sobreimposición, de existir, surja a niveles de presión fiscal próximos a la confiscación, pero no a los niveles de imposición que existen actualmente en los países más avanzados.

7.2. IMPOSICIÓN Y AHORRO

El ahorro es un fenómeno intertemporal. Esto es, se ahorra hoy para consumir mañana. Por ello el análisis de los efectos de los impuestos sobre el ahorro requiere de modelos que tomen en cuenta la dimensión temporal de las decisiones de consumo. Dicho de otro modo, precisa de modelos de ciclo vital.

Supongamos que cada individuo vive dos períodos. En el primer período trabaja L, y con el rendimiento de este trabajo consume por valor de C₁ y ahorra S para financiar el consumo del segundo período. En el segundo período está jubilado y financia el valor de su consumo, C₂, con el ahorro que realizó en el primer período.27 Supondremos que la función de utilidad del individuo es U(C₁, C₂)28 y denotaremos por w al salario que gana, r al tipo de interés de mercado y T(θ) a los impuestos que paga. Entonces, el problema de optimización al que se enfrenta este individuo para determinar los consumos óptimos es:

La restricción presupuestaria establece, simplemente, que el valor presente del consumo vitalicio, C₁ + C₂/(l + r), debe ser igual a la renta vitalicia (w – T(θ)). El ahorro se obtendrá por diferencia entre lo que gana el individuo (después de impuestos sobre la renta) en el primer período y el valor del consumo que realiza. La figura 4.2 muestra la resolución de este problema cuando no existen impuestos (T(θ) = 0). La restricción presupuestaria es la recta w, w(l + r), y la combinación óptima de consumo presente (C⁰₁) y consumo futuro es la representada por el punto E₀.

Cuando se establece un impuesto sobre los rendimientos del ahorro a un tipo tr, el consumo del segundo período pasa a ser S(1 + r) – trS = S[1 + r(l – t)]. De esta forma, el efecto de un impuesto sobre los rendimientos del ahorro es reducir el tipo de interés que cobre el individuo sobre su ahorro desde r a r(l – t). La restricción presupuestaria pasará a ser entonces:

La figura 4.2 representa los efectos de un impuesto sobre los rendimientos del ahorro. Cuando se establece el impuesto, la recta de balance rota hacia abajo en torno al punto w, pasando de ser w, w(l + r) a ser w, w[l + r(l – t)]. El aumento de la pendiente es el reflejo de que, debido a la reducción del tipo de interés que recibe el ahorrador, el precio del consumo futuro en relación al consumo presente aumenta. La razón es simple. Antes de impuestos, para consumir un euro en el futuro (el período dos) había que renunciar a 1/(1 + r) euros de consumo presente.29 Tras los impuestos, como el tipo de interés que recibe el ahorrador es menor, para consumir un euro, en el futuro debe renunciar a 1/[1 + r(l – t)] euros de consumo presente, que es, obviamente, una cantidad mayor que antes.

FIG. 4.2. Efectos sobre el ahorro de un impuesto sobre los intereses.

El efecto sobre el ahorro privado de la reducción en el tipo de interés es indeterminado. En primer lugar, al encarecerse el coste del consumo futuro se produce un efecto sustitución que tiende a aumentar el consumo presente (y reducir el consumo futuro) y, por extensión, a reducir el ahorro. Este efecto está representado por el paso de E₀ a E₁ en la figura 4.2.

En segundo lugar, al disminuir el tipo de interés, el individuo es más pobre, ya que, ahorrando lo mismo, obtiene menos renta. Esto supone que, en tanto el consumo en ambos períodos sea normal, reducirá su consumo presente (y su consumo futuro). Al reducirse el consumo presente, el ahorro aumenta (S = w – C₁). En la figura 4.2 este efecto renta está representado por el paso de E₁ a E₂ (o E₃).

El resultado final depende de la fortaleza relativa de los efectos sustitución y renta. Si, como en el punto E₂, domina el efecto renta, C₁ disminuye y, por tanto, el ahorro aumenta. Por otro lado si, como en E₃, domina el efecto sustitución, C₁ aumenta y, por tanto, el ahorro disminuye. Esta ambigüedad teórica sólo podrá resolverse analizando la evidencia empírica.

Hasta el momento hemos supuesto que el individuo no obtenía renta en el segundo período. Esto implicaba que en el primer período no podía tomar prestado, por lo que el ahorro era siempre positivo. Esto impedía que el individuo fuera deudor, y por tanto tampoco permitía analizar los efectos de provisiones habituales en los impuestos, como la deducibilidad de los intereses pagados en los préstamos. Para analizar estas cuestiones simplemente supondremos que en el modelo de ciclo vital el individuo, además de la renta w₁ en el primer período, obtiene una renta w₂ en el segundo período. A efectos de concreción interpretaremos w₂ como una renta salarial, pero alternativamente se puede interpretar como una renta exógena o como una pensión. Con esta modificación la recta de balance del individuo pasará a ser:

En ausencia de impuestos (T(θ) = 0), esta restricción establece que el consumo vitalicio tiene que ser igual a la renta vitalicia.

Consideremos la figura 4.3. La recta de balance antes de impuestos es la línea AB. En ella se representa el equilibrio de dos individuos diferentes. El primer individuo tiene unas preferencias fuertes por el consumo futuro de tal forma que alcanza su equilibrio en el punto E₀. Como su consumo en el primer período es inferior a su renta en dicho período, este individuo es un ahorrador. El segundo individuo tiene preferencias más fuertes por el consumo en el primer período y alcanza su equilibrio en el punto F₀. En este punto está endeudándose (ahorro negativo) porque su renta es inferior a su consumo.

Supongamos ahora que se estableciera un impuesto proporcional sobre los rendimientos del capital de la forma T = trS, que además permitiera deducir los intereses pagados en los créditos. Este impuesto gravaría entonces los intereses que produce el ahorro (S > 0) y subvencionaría los intereses pagados en los créditos (S < 0). Esto ocurría en España con una parte de los intereses de los créditos pedidos para financiar la vivienda habitual (y aún ocurre para quienes adquirieron su vivienda antes del 1 de enero de 2013). En algunos otros países, sin embargo, la deducibilidad de intereses es más amplia y abarca los créditos pedidos para básicamente cualquier fin.

FIG. 4.3. Efectos sobre el ahorro de acreedores y deudores de un impuesto sobre los intereses.

Como ya se ha señalado, el efecto del impuesto sobre los rendimientos del ahorro es reducir el tipo de interés de r a r(l – t). Esto significa que reduce los rendimientos del ahorro y abarata el coste de tomar prestado. O, lo que es lo mismo, reduce las posibilidades de consumo de quienes ahorran y aumenta las de aquellos que desahorran. Obviamente, quienes ni ahorran ni desahorran (esto es, quienes en cada período consumen lo que ganan) no ven alteradas sus posibilidades de consumo. Gráficamente esto significa que el impuesto sobre los rendimientos del ahorro hace rotar la recta de balance hacia la derecha tomando como eje el punto (w₁ w₂). Esto es, la recta de balance pasa de ser AB a ser GH.

El efecto sobre el individuo que ahorra es exactamente el mismo que hemos analizado anteriormente. Se producen unos efectos sustitución y renta que son contradictorios y que, en función de cual domine, pueden aumentar el ahorro del individuo (como en el punto E₁ de la figura 4.3) o disminuirlo (como en el punto E₂).

En el caso de quienes están tomando prestado, en tanto el consumo sea un bien normal, no se producen, sin embargo, efectos contradictorios y el desahorro aumentará como consecuencia del impuesto. La razón es que el impuesto abarata el coste del consumo presente (C₁). Consecuentemente, el efecto sustitución inducirá un consumo presente mayor. Por otro lado, la reducción del tipo de interés que paga hará que el individuo sea más rico (ya que se reduce el coste en intereses de lo que está tomando prestado). Esto hará que aumente su consumo presente. Por tanto, ambos efectos (sustitución y renta) inducen un consumo presente mayor por lo que el desahorro (C₁ – w₁) aumentará. Esto está representado en la figura 4.3 por el paso de F₀ a F₁.

La conclusión es, por tanto, que un impuesto que grave los rendimientos del ahorro y permita deducir los pagos de los intereses tendrá un efecto indeterminado sobre los que ahorran, pero estimulará el endeudamiento de los que desahorran.

Una práctica frecuente en muchos países, incluida España, es la de gravar todos los rendimientos del ahorro, pero no permitir la deducción de los intereses en la mayoría de los créditos. En términos de la figura 4.3 esto implicaría que la restricción presupuestaria del consumidor después de impuestos sería HKA y que, obviamente, desaparecerían los incentivos a aumentar el endeudamiento por parte de quienes ya están endeudados.

Evidencia empírica

Como ya se ha señalado, teóricamente el ahorro privado puede aumentar o disminuir cuando aumenta el tipo de interés.30 Para intentar resolver esta ambigüedad, se han realizado numerosos estudios empíricos dirigidos a cuantificar la elasticidad del ahorro con respecto al tipo de interés. En el ámbito internacional la mayoría de las estimaciones sugieren una elasticidad en el rango (0-0,4), aunque existe una predominancia clara de las estimaciones en un entorno de cero. Ciertamente ha habido estimaciones extremas como las de Summers (1981), que utilizando un modelo de simulación llegó a sugerir una elasticidad entre el 0,4 y 3,71. Sin embargo, estas estimaciones tan elevadas son la excepción, y generalmente son poco robustas.

En el caso de España las estimaciones producen valores similares. Por ejemplo, Argimón, González-Páramo y Roldan (1993) estiman elasticidades en el rango (0-0,2). Por su parte Estrada (1997) cuantifica la elasticidad en sólo 0,004. Este valor próximo a cero coincide con las estimaciones de Herce (1986), Gómez Sala (1989) y Martín y Moreno (1989). En el otro extremo, Raymond, Oliver y Pujolar (1998) estiman una elasticidad próxima a uno.

Tomando en conjunto la evidencia disponible quizá lo más razonable es suponer que el efecto del tipo de interés sobre el ahorro es pequeña porque, como señala Berheim (1997), es difícil encontrar evidencia sistemática de lo contrario.

En realidad, probablemente la renta disponible sea un determinante más importante del ahorro que el tipo de interés. Después de todo, es poco probable que un individuo de renta media o baja aumente su ahorro porque el tipo de interés suba unos pocos puntos. El hecho de que la renta sea un factor básico en la determinación del ahorro privado, sugiere que los impuestos sobre la renta (graven o no los intereses), al reducir la renta disponible de los individuos, disminuyen el ahorro. Esto es confirmado por abundante evidencia internacional (Tanzi, 2000).

7.3. IMPOSICIÓN Y COMPOSICIÓN DE CARTERA

Cuando un individuo decide invertir su capital puede optar por hacerlo en activos sin riesgo (por ejemplo, deuda del Estado) o en activos con riesgo (por ejemplo, acciones). Generalmente, los segundos tendrán un rendimiento medio mayor para compensar el riesgo adicional que soporta el individuo. Como con cualquier otra variable económica, existe un grado óptimo de adopción de riesgos y este grado óptimo puede verse distorsionado por la fiscalidad, que puede inducir una adopción excesiva o insuficiente de riesgos.

Para analizar la relación entre fiscalidad y adopción de riesgos vamos a considerar un modelo sencillo de elección de cartera. Consideremos un individuo que tiene una riqueza Z, que está considerando qué parte de esta riqueza debe invertir en un activo sin riesgo y qué parte debe invertir en un activo con riesgo. Llamaremos as a la fracción de la riqueza invertida en el activo sin riesgo y ai a la fracción invertida en el activo con riesgo. Obviamente, as + ai = 1. En cuanto a los activos, vamos a suponer que el activo seguro ofrece un rendimiento rs por euro invertido. El activo con riesgo ofrece un rendimiento incierto con media r- i y varianza σ²ri. Supondremos también que las preferencias del individuo dependen positivamente del rendimiento esperado (prefiere más rendimiento a menos) y negativamente del riesgo asumido (prefiere menos riesgo a más riesgo).

Para analizar los efectos de los impuestos sobre la toma de riesgos (es decir sobre a*i) consideraremos varios casos.

a) Impuesto sobre los rendimientos del activo sin riesgo

Supongamos inicialmente que se estableciera un impuesto que gravara únicamente rs al tipo t. Esto puede ocurrir cuando el Sector Público desea estimular la adopción de riesgos mediante, por ejemplo, una exención en el IRPF de los dividendos o de las ganancias de capital. Al gravar al activo sin riesgo aumenta la inversión en el activo arriesgado. La razón es simplemente que aumenta la rentabilidad relativa del activo con riesgo sin que aumente su riesgo.

b) Impuesto sobre los rendimientos del activo con riesgo (con compensación de pérdidas)

Supongamos ahora que lo que se grava es el activo con riesgo al tipo t. Supondremos, además, que el impuesto permite la compensación de pérdidas. Esto es, que cuando ri resulta ser positivo, el gobierno cobra tri pero cuando ri resulta ser negativo (es decir existe una pérdida) el gobierno le devuelve al contribuyente tri de la pérdida.31 El que las pérdidas sean compensables básicamente convierte al Sector Público en un «socio sin voz» de la inversión. Cuando hay ganancias cobra su parte (tri), pero cuando hay pérdidas también paga su parte (tri). En este caso, los efectos sobre la inversión en activos con riesgo son indeterminados, ya que se producen dos efectos. Por un lado, el impuesto disminuye el rendimiento medio, lo que tiende a reducir la inversión en el activo con riesgo. Por otro, en cambio, disminuye el riesgo como consecuencia de la compensación de pérdidas, lo que tiende a aumentar la inversión. El resultado final dependerá de la magnitud relativa de estos efectos y de la importancia relativa que dé el inversor al rendimiento y al riesgo.

c) Impuesto sobre los rendimientos de ambos activos

Supongamos ahora que el impuesto grava los rendimientos de ambos activos al tipo t. Ahora el impuesto aumenta la inversión en el activo con riesgo. La razón es que reduce en igual medida el rendimiento de ambos activos pero, además, reduce el riesgo asociado al activo con riesgo. El resultado es que la inversión con riesgo resulta más atractiva (en comparación con la inversión sin riesgo) que antes de impuestos.32

d) Impuesto sobre el activo con riesgo sin compensación de pérdidas

Supongamos finalmente que se estableciera un impuesto sobre los rendimientos del activo con riesgo que no permitiera deducir las pérdidas. En este caso el Sector Público sería un socio cuando las cosas van bien (gravaría los rendimientos cuando son positivos) pero no cuando van mal (cuando los rendimientos son negativos).

Obviamente, en comparación con la situación en la que se gravaban los rendimientos del activo con riesgo y las pérdidas eran compensables, la no deducción de las pérdidas reducirá la inversión en el activo con riesgo. La comparación con la situación sin impuestos es, sin embargo, menos directa, ya que se producirán dos efectos. Por un lado, incluso sin la deducción de pérdidas, el impuesto reducirá el riesgo. Por otro, reducirá el rendimiento. En general, el segundo efecto dominará al primero y la no compensación de las pérdidas reducirá la toma de riesgos.

La conclusión es, por tanto, que el sistema fiscal, al alterar la combinación riesgo/rendimiento de los activos inciertos, cambia el carácter de las inversiones individuales.

La literatura empírica acerca de cómo los impuestos influyen sobre las decisiones de cartera y de asunción de riesgos sugiere que el factor fiscal juega un papel importante. Así, la revisión de resultados de Poterba (2002) y el análisis econométrico de Poterba y Samwick (2003) permiten identificar un papel relevante de los impuestos a la hora de elegir qué activos se poseen, cuánto se invierte en cada uno de ellos, cuándo venderlos y cómo compartir el riesgo. Esta conclusión, unida a la existencia de grandes diferencias en el tratamiento fiscal de los activos a nivel internacional (Badenes y González-Páramo, 2003), sugiere que la política tributaria tiene ante sí un campo de acción relevante para la reducción de las distorsiones impositivas. En el caso de España, Cano (2016) también muestra que existe una notable dispersión tanto en los tipos marginales efectivos como en las tasas internas de rendimiento de distintos activos financieros. De su análisis se desprende que, al margen del caso extremo que constituyen las antiguas cuentas ahorro-vivienda y los planes de pensiones, fiscalmente muy incentivados, la fiscalidad tiende a hacer preferibles las acciones y los fondos de inversión frente a otros activos financieros.

8. El impuesto sobre la renta personal: evolución reciente y propuestas de reforma

El concepto de renta fiscal extensiva estudiado en el epígrafe 2 parece reclamar un impuesto sobre la renta de tipo global que grave igualmente las rentas derivadas de diversas fuentes, puesto que es su suma la que representa la capacidad de pagar impuestos. Al mismo tiempo también apoya la progresividad del impuesto, ya que éste debe gravar a los contribuyentes de acuerdo con su capacidad de pago, que tradicionalmente se supone que aumenta más que proporcionalmente con la renta. (Recuérdese que, según la definición de progresividad más extendida, un impuesto es progresivo si el tipo medio de gravamen aumenta con la renta.)

La realidad no es así. Si contemplamos, por ejemplo, la carga tributaria por impuestos directos en los países de la UE, veremos que no ha descendido durante los últimos treinta años, pero que ha experimentado alteraciones importantes. Un elemento central de cambio es que la aportación a la recaudación de las rentas del trabajo dependiente ha aumentado, habiendo disminuido la de otros factores de la producción. Esto se explica por motivos diversos pero, sobre todo, señala que las rentas del trabajo dependiente son una base impositiva estable y fácil de gravar, mientras que la libre circulación de capitales y el fomento de la actividad empresarial de la UE han puesto freno al gravamen del capital y de otras actividades productivas. El gravamen de la renta no se realiza de forma global.

Cada vez se pone más claramente de manifiesto la importancia de la capacidad de gestionar un sistema tributario y, por tanto, de conceptos como la observabilidad y verificabilidad de una base impositiva. En buena parte son razones prácticas y de capacidad administrativa, más que argumentos teóricos, las que explican el abandono del gravamen global del concepto de renta extensiva con una misma tarifa de tipos, y la aparición en los países avanzados de impuestos sobre la renta que gravan de forma diferente las distintas clases de renta. Las diferencias, además, no sólo se producen entre las rentas del trabajo dependiente y las de la actividad empresarial o del capital, sino que en ocasiones se gravan muy diversamente, por ejemplo, tipos distintos de rentas del capital, generándose ineficiencia y pérdidas de recaudación a causa del arbitraje impositivo al que todo esto conduce.

En este contexto, algunos países están evolucionando hacia el gravamen diferenciado («dual») de las rentas del capital humano y de las del resto del capital. Es decir, las rentas del trabajo se someten a una imposición progresiva y las rentas y ganancias del capital (y quizás las de la actividad empresarial) quedan gravadas uniforme y proporcionalmente con un tipo impositivo único e inferior al máximo que recae sobre las rentas del trabajo. Dentro de la Unión Europea, Suecia y Finlandia son ejemplos de países que han reemplazado su sistema «global» de imposición sobre la renta con una tarifa común a todas las clases de renta por un sistema «dual» en el que el gravamen de las rentas del capital es diferente al de las rentas del trabajo. La renta del trabajo se grava con una tarifa de tipos progresivos, y las del capital, en general, a un tipo único y relativamente bajo. España también ha seguido este enfoque, configurándose como un sistema «semi-dual» que distingue entre una base imponible general y otra del ahorro, y que integra en esta última buena parte de los rendimientos del capital mobiliario, junto con las ganancias y pérdidas patrimoniales procedentes de la transmisión de elementos del patrimonio, gravándolos a tipos más bajos.33 Sin embargo, no incluye en la base del ahorro todas las rentas del capital, como ocurriría en un impuesto dual. Así, los rendimientos del capital inmobiliario, algunos componentes de los rendimientos del capital mobiliario, las ganancias y pérdidas de capital no originadas por transmisiones de elementos patrimoniales y la totalidad de los rendimientos de actividades económicas que se lleven a cabo de forma individual (esto es, sin forma societaria), se incluyen en la base imponible general.

La lógica del enfoque dual en la imposición sobre la renta radica precisamente en el intento de gravar las rentas y ganancias del capital a tipos inferiores a los más altos de los que recaen sobre las rentas del trabajo, lo que también puede defenderse con razones de eficiencia económica puesto que, al tratarse de rentas más móviles, la capacidad del impuesto para distorsionar las decisiones de los agentes, generando así un mayor exceso de gravamen, es más elevada que en el gravamen de las rentas del trabajo. Como es natural, lo que el sistema dual gana en neutralidad en el tratamiento de los diversos tipos de rendimientos del capital lo pierde en términos de equidad.

La verdadera dificultad del sistema dual radica en el tratamiento de las rentas mixtas del trabajo y del capital en las actividades empresariales y profesionales. Así, por ejemplo, en una actividad profesional, ¿qué parte de beneficio procede del trabajo y qué parte remunera el capital o intangibles como el fondo de comercio o la reputación? El IRPF español resuelve esta cuestión integrando en la misma base imponible a las rentas del trabajo y a la renta procedente de las actividades económicas, sin distinguir la parte de estos últimos rendimientos que corresponde al capital utilizado.

Por otro lado, en cuanto a las tarifas progresivas de tipos impositivos y el número de sus tramos, buena parte de la discusión reciente sobre el grado adecuado de progresividad de los impuestos directos y, en concreto, del impuesto personal sobre la renta, se ha planteado en el terreno de la teoría de la imposición óptima (véase el capítulo 2), que intenta alcanzar un equilibrio entre redistribución y eficiencia. En el ámbito de la Unión Europea, en las últimas décadas la tendencia ha sido la de reducir tanto el número de tramos de las tarifas impositivas como los tipos marginales máximos, si bien los efectos de la Gran Recesión sobre las cuentas públicas forzaron una cierta subida de tipos impositivos en los últimos años. En la zona euro, por ejemplo, el tipo máximo pasó, de media, del 47 % en 1995 a situarse en torno al 39 % en 2009, para volver a crecer a partir de ese año hasta alcanzar el 42,4 % en 2017 (Comisión Europea, 2017).

Del deseado equilibrio entre redistribución y eficiencia surge el resultado teórico de que un impuesto lineal sobre la renta (o sea, con un tipo único de gravamen) es una buena aproximación a la tarifa impositiva óptima. Los criterios de equidad se pueden introducir en el impuesto lineal por medio de cantidades básicas de renta que no se gravan y por deducciones de la cuota. Este es el esquema seguido por algunos de los países de la Unión Europea, como Estonia o Hungría, cuyos impuestos sobre la renta personal cuentan con una base imponible de tipo global, a la que se aplica un tipo fijo, y que establecen mínimos exentos e incorporan ajustes en función de las circunstancias familiares de los contribuyentes. Con este tipo de esquemas se trata de avanzar en el camino de reunir ventajas de eficiencia con un buen nivel de equidad impositiva y de simplificación administrativa.

Hay que añadir que, en la práctica, un impuesto con pocos tramos de tipos impositivos genera muchas ventajas. Por ejemplo, los problemas de acumulación en el tratamiento de las ganancias de capital se aminorarían, al igual que los de la acumulación de rentas en una unidad familiar. Si, por otro lado, la probabilidad de que un contribuyente se mantenga en un mismo tramo a lo largo del tiempo fuese alta, no existirían grandes influencias fiscales en el desarrollo temporal de las transacciones económicas, aunque diferir el pago del impuesto sea siempre positivo en términos de su valor descontado. La inflación, por otro lado, tendría unos menores efectos en lo fiscal. En todo caso, se podría mejorar la adecuación entre las cantidades retenidas (por las empresas que pagan salarios e ingresan en Hacienda una parte, por ejemplo) y los pagos impositivos finales, disminuyendo grandemente los costes administrativos del sistema tributario.

Al margen del impuesto lineal sobre la renta, desde la perspectiva teórica se ha defendido en ocasiones la sustitución del impuesto sobre la renta personal por un impuesto sobre el gasto (véase el capítulo 1), cuya base imponible se calcularía a partir de la diferencia entre la renta obtenida y el ahorro, y al que se podrían aplicar mínimos personales y familiares, deducciones diversas e incluso una tarifa de tipos impositivos progresiva. Las principales ventajas que se asocian a esta propuesta tienen que ver con los posibles incentivos al ahorro que generaría (al quedar éste exento de gravamen), y con su evidente neutralidad en relación con la elección de las modalidades de colocación del ahorro (frente a las distorsiones que provoca hoy en día su tratamiento fiscal diferenciado). Sin embargo, los problemas de orden práctico que conllevaría sustituir el impuesto sobre la renta personal por esta figura (dificultades para distinguir entre algunos tipos de consumo y ahorro, efectos distributivos indeseables, altos costes de transición de un modelo a otro, etc.) han ocasionado que, hasta el momento, el impuesto sobre el gasto no haya trascendido el ámbito académico.

Resumen final

El impuesto sobre la renta de las personas físicas constituye en la actualidad la fuente de recursos más importante del Sector Público en las economías desarrolladas. Aproximadamente un 25 % de los ingresos fiscales totales (incluyendo la Seguridad Social) proceden como media de los impuestos sobre la renta de las personas físicas en las economías desarrolladas. Esta participación no ha cambiado sustancialmente durante los últimos veinte años.

De acuerdo con la definición de renta extensiva de Simons, la renta personal puede ser definida como la suma algebraica del valor de mercado de los derechos ejercitados en el consumo y el cambio en el valor de los derechos de propiedad entre el comienzo y el final del período. En otras palabras, la renta es el resultado del consumo durante el período más/menos la variación de la riqueza durante el período.

La determinación del concepto fiscal de renta exige por parte de la Administración fiscal considerar la posibilidad de control y de valoración de los conceptos definidos como renta y el coste administrativo asociado a dicho control.

Ante las dificultades para aplicar fiscalmente un concepto amplio de renta la práctica fiscal de todos los países considera definiciones más restringidas.

El proceso de reformas fiscales en los países occidentales se viene concentrando esencialmente en cuatro áreas esenciales: el tratamiento fiscal de determinados mecanismos de retribución en especie; el tratamiento de las imputaciones de renta a la vivienda habitual; el tratamiento de las contribuciones para «asegurar la renta» y para pensiones de jubilación; y el tratamiento de las ganancias de capital.

Atendiendo a su finalidad, las principales partidas deducibles en los impuestos sobre la renta de las personas físicas responden básicamente a tres categorías: a) gastos necesarios para la obtención de los ingresos —gastos de viajes de trabajo, las cuotas pagadas a colegios profesionales de forma obligatoria, etc.—; b) ajustes con finalidad incentivadora —deducciones por inversión en vivienda propia, por donativos a instituciones benéficas o culturales, etc.—; y c) ajustes por equidad —deducciones por número de hijos, minusvalías, incapacidad, vejez, etc.—.

Estos ajustes por equidad tienen la mayor importancia en la determinación de un nivel de renta que no se grava, con lo que se simplifica el impuesto (y se reducen, por tanto, sus costes administrativos), que ha de atender a dos dimensiones diferentes: la renta y las necesidades mínimas o «vitales» que se tengan que cubrir. Para lograr esto último se utilizan dos técnicas fundamentales: la deducción en la base imponible de un mínimo personal o familiar (renta no discrecional) o la técnica del mínimo exento o umbral de tributación. Con la primera se corrige la renta de acuerdo con ciertas «necesidades» y después se grava, y con la segunda se grava la renta y posteriormente se corrige el impuesto. En la práctica, ambas técnicas son equivalentes. Un tema común a las dos técnicas es determinar el nivel adecuado de necesidades en un impuesto sobre la renta.

La progresividad formal o teórica del impuesto sobre la renta depende esencialmente de tres factores: a) la magnitud de las cantidades de renta exenta y, en su caso, de la existencia de impuestos negativos; b) la introducción de desgravaciones específicas en la base y deducciones en la cuota; y c) la estructura de la tarifa o de la escala de los tipos impositivos.

La progresividad real del impuesto puede verse modificada por otros factores y, en concreto por: a) la existencia de fraude fiscal; b) el tratamiento diferenciado de las diversas clases de renta; c) el tratamiento de las rentas irregulares; d) la elección de la unidad contribuyente; e) la interacción de una tarifa progresiva con un proceso inflacionista, y f) los efectos de incidencia o traslación del impuesto.

En algunos países la unidad tributaria no es el individuo sino la familia. Un argumento para esta elección es que los cónyuges suelen administrar en común sus rentas y adoptan decisiones conjuntas sobre el trabajo, el consumo y la forma de instrumentar el ahorro. Adicionalmente la tributación familiar es menos costosa de administrar y cierra posibilidades de evasión fiscal.

El principal problema que plantea la elección de la familia como unidad contribuyente es que, en presencia de impuestos progresivos, la acumulación de rentas origina una deuda tributaria superior a la que se obtendría por la suma de las deudas tributarias resultantes de aplicar de forma independiente la misma tarifa progresiva a las rentas de los miembros de esa unidad familiar. Para resolver este problema se plantean cinco sistemas esencialmente: a) mecanismos de promediación de rentas (splitting y cociente familiar); b) sistemas que establecen tarifas impositivas diferentes según la situación familiar del contribuyente; c) mecanismos que no agregan la totalidad de las rentas del segundo perceptor (quedando una parte de la renta exenta), d) sistemas que excluyen las rentas del segundo perceptor para calcular el tipo medio, aunque luego se aplica dicho tipo sobre la totalidad de la renta agregada, y e) sistemas que aplican reducciones en la base o deducciones en la cuota.

Los defensores del enfoque de tributación individual consideran que la unidad contribuyente adecuada del impuesto sobre la renta es el individuo. En su opinión, no es necesario elegir una unidad contribuyente inapropiada si es posible resolver el problema mediante reglas adecuadas de atribución de rentas. El argumento más importante en favor de esta postura es la eficiencia. Tiene en contra razones de equidad y de coste administrativo.

Las distorsiones de la inflación en la determinación de la base son de dos tipos: a) una reducción en términos reales de los mínimos exentos y de las deducciones fijas; b) una falsa determinación de las rentas reales del capital. Dado que la inflación origina ganancias de capital nominales ficticias, en el contexto de un impuesto progresivo que grava rentas nominales ello implica un incremento de la carga tributaria real.

El efecto doble de la inflación sobre el impuesto progresivo de la renta personal, a través de las exenciones y deducciones nominales y de la tarifa nominal, en ausencia de ajustes permanentes, se denomina «progresividad en frío» o «rémora fiscal».

Los procesos de inflación y deflación muy agudos afectan a la recaudación del sector público en términos reales y, en consecuencia, a la carga tributaria real soportada por los contribuyentes.

La mayor parte de las decisiones económicas, y algunas no estrictamente económicas, que se adoptan, están influidas por la existencia de programas de ingresos y gastos públicos. Entre las más importantes se encuentran las decisiones de consumo, ahorro y adopción de riesgos.

La introducción de un impuesto que afecte al salario recibido por un trabajador origina dos efectos contradictorios sobre su oferta de trabajo. Un efecto sustitución, encarecimiento de la renta frente al ocio, que tenderá a reducir la oferta de trabajo; y un efecto renta, que siendo el ocio un bien normal tiende a elevar la oferta de trabajo: el individuo tenderá a trabajar más para recuperar su nivel de renta disponible.

La evidencia empírica sugiere que los efectos de los impuestos sobre la renta sobre la oferta de trabajo de los trabajadores principales (generalmente los hombres) son pequeños. Sin embargo, pueden reducir de forma significativa la oferta de trabajo de las mujeres y su participación en el mercado de trabajo.

Según la teoría de Laffer, si los tipos impositivos son muy elevados desincentivan tanto la actividad económica que incluso una reducción de tipos puede generar —vía expansión de la actividad económica— un aumento de la recaudación. Esta teoría es muy cuestionable porque ignora los aspectos dinámicos, los efectos del gasto, y presupone elasticidades muy elevadas, inconsistentes con la evidencia disponible.

Un impuesto sobre los rendimientos del ahorro (intereses) tiene efectos indeterminados sobre el nivel de ahorro privado, como consecuencia de los efectos contradictorios que genera: un efecto sustitución, que estimula el consumo presente y reduce el ahorro, y un efecto renta, que en tanto el consumo en ambos períodos sea normal, reducirá su consumo presente, aumentando el ahorro.

Un impuesto que grave los rendimientos del ahorro y permita deducir los pagos de los intereses tendrá un efecto indeterminado sobre los que ahorran, pero estimulará el endeudamiento de los que desahorran.

El impacto teórico de los impuestos sobre la oferta de ahorro es ambiguo en el signo y, en consecuencia, es preciso recurrir a estudios empíricos para determinar la magnitud y el signo de dicho efecto. Estos estudios sugieren que la elasticidad del ahorro con respecto al tipo de interés es pequeña. Probablemente la renta disponible es un determinante más importante del ahorro que el tipo de interés.

Un impuesto que sólo grave los activos sin riesgo estimula la asunción de riesgos. Si sólo se grava el activo con riesgo el efecto es indeterminado porque el impuesto reduce el rendimiento, pero también el riesgo. Si el impuesto grava todos los activos, aumenta la asunción de riesgos. En general, el que no se permita compensar las pérdidas cuando se invierte en activos con riesgo desincentiva la asunción de riesgos.

Durante las últimas décadas se fue produciendo en los países occidentales una erosión del concepto de renta extensiva y una reducción de la capacidad recaudatoria del impuesto. Otro factor que ha contribuido a minorar la capacidad recaudatoria del impuesto sobre la renta personal es la dimensión alcanzada por el fenómeno de la evasión fiscal. Como respuesta a este fenómeno, los procesos de reformas fiscales emprendidos desde los años ochenta se han orientado a ampliar las definiciones de las bases imponibles del impuesto y a la reducción de algunas ventajas fiscales.

La evolución reciente de la imposición directa refleja que el interés por las cuestiones de equidad no ha decaído en el debate normativo, aunque se ha reconducido particularmente hacia cuestiones de equidad horizontal, de eficiencia y de capacidad de gestionar el impuesto. Las dificultades de observar y verificar determinadas rentas ha conducido, en la práctica, al abandono de los impuestos globales con una sola tarifa de tipos impositivos.

Desde mediados de los años 80 del siglo XX, prácticamente todos los países de la OCDE han reformado sus respectivos impuestos sobre la renta de las personas físicas. Las reformas practicadas han consistido esencialmente en reducir y «aplanar» la estructura de tipos impositivos y en ampliar la definición de la base imponible de esta figura tributaria.

Algunos países europeos han evolucionado hacia esquemas de impuestos lineales sobre la renta, mientras que otros han derivado hacia modelos de impuesto dual. El impuesto sobre el gasto, en cambio, no ha llegado a trascender el debate académico.

Temas de debate

Comente su opinión sobre la oportunidad de que el impuesto sobre la renta personal estimule, desestimule o resulte neutral respecto de las siguientes decisiones de los contribuyentes:

el acceso al mercado de trabajo del cónyuge con menor nivel de renta;

el matrimonio.

Analice, desde la perspectiva de la eficiencia económica, de la equidad horizontal y vertical y de la sencillez administrativa los posibles tratamientos fiscales de las siguientes partidas:

la deducibilidad de las aportaciones a fondos de pensiones;

la plena deducibilidad de los gastos médicos;

la posibilidad de deducir pérdidas de capital de la renta ordinaria.

¿Cree que las ganancias de capital deben tributar a unos tipos menores que las rentas ordinarias del capital y del trabajo? Señale argumentos a favor y en contra de este tratamiento fiscal.

Discuta la siguiente proposición: «Si en un horizonte temporal dilatado la renta obtenida por un individuo depende de su nivel de educación, la introducción de un impuesto sobre la renta reducirá el número de años dedicados a estudiar».

Ejercicios

Ejercicio 1

Construya la tarifa de un IRPF con tres tramos de tipos impositivos marginales. Los primeros 6.000 euros están exentos. El primer tramo alcanza hasta 20.000 euros, el segundo hasta 50.000 euros y el tercero a las rentas a partir de 50.000 euros. Determine los tipos marginales aplicables a cada tramo de forma que la progresión residual para los niveles de renta de 20.000, 50.000 y 110.000 euros, sea aproximadamente constante e igual a 0,90.

Ejercicio 2

Suponga la siguiente escala de tipos de gravamen (que corresponde a la tarifa del IRPF aplicable a la base liquidable general en vigor hace unos años, agregando los tipos estatales y autonómicos).

Base liquidable hasta euros

Cuota íntegra euros

Resto base liquidable hasta euros

Tipo marginal (%)

0

0

4.000

15

4.000

600

9.800

24

13.800

2.952

12.000

28

25.800

6.312

19.200

37

45.000

13.416

En adelante

45

Suponiendo que no existe ninguna otra reducción en la base imponible, determine el valor fiscal de una bonificación en esa base de 3.500 euros para unas bases liquidables de 12.000, 15.000, 46.000 y 50.000 euros.

Ejercicio 3

Calcule la escala de tipos medios de un impuesto sobre la renta que tiene un solo tipo t = 40 % y un nivel de exención E = 5.000 euros. Estudie la progresión de este impuesto.

Ejercicio 4

Se consideran dos familias, ambas con dos hijos. En la familia 1 el marido tiene ingresos que se traducen en una base liquidable de 30.000 euros y la mujer obtiene ingresos que implican una base de 20.000 euros. En la familia 2 las bases correspondientes al marido y a la mujer son de 25.000 euros en ambos casos. Se aplica la escala de tipos anteriormente indicada en el ejercicio 2. Calcule las cuotas íntegras resultantes para los casos de tributación independiente, agregación de rentas, splitting y cociente familiar (utilice para este último sistema una ponderación por hijo de 0,75).

Referencias

El trabajo de Simons (1938) es una referencia clásica sobre la definición de renta a efectos fiscales.

El trabajo de Moreno y Paredes (2017) pasa revista a las principales reformas que han tenido lugar en los últimos años en el ámbito de la imposición personal en España. Por su parte, el informe que anualmente publica la Comisión Europea sobre las tendencias impositivas en la Unión Europea (Taxation trends in the European Union) repasa, país por país, las principales características de cada sistema impositivo, incluyendo el impuesto sobre la renta, así como sus reformas más recientes.

Para ampliar la teoría de los efectos sobre el comportamiento individual, el texto de Atkinson y Stiglitz (1980) sigue siendo una de las mejores referencias. En cuanto a la evidencia empírica, en Hausman (1985), Blundell y MaCurdy (1999) y Evers et al. (2008) se hace una buena revisión de las estimaciones de la elasticidad de la oferta de trabajo, mientras en el estudio de Bargain et al. (2014) se pueden encontrar estimaciones más actualizadas de dichas elasticidades en la Unión Europea y Estados Unidos. Pencavel (1986) y Domeij y Flodén (2006) analizan los problemas econométricos que surgen al estimar estas elasticidades. Para las estimaciones sobre la relación entre fiscalidad y ahorro se puede consultar Sandmo (1985), Bernheim y Scholz (1993) y Bernheim (2002). En lo que respecta a los efectos de los impuestos sobre la asunción de riesgos y la composición de cartera, puede consultarse Poterba (2002). Algunos trabajos que muestran evidencia internacional sobre cómo la fiscalidad influye en las decisiones de cartera de los individuos son los de Poterba y Samwick (2003) y Alan et al. (2010). Puede encontrarse evidencia sobre el caso español en González-Páramo y Badenes (2000), Domínguez y López (2012) y Cano (2016).

Por último, Gutiérrez, Rubio y Rodríguez (2017) describen los posibles modelos de reforma tributaria para el siglo XXI a la luz de la evolución reciente sufrida por la imposición sobre la renta en Europa.

CAPÍTULO 5 IMPUESTO DE SOCIEDADES

El protagonismo de las sociedades dentro de la vida económica de los países desarrollados contrasta con la relativamente escasa aportación del impuesto de sociedades al conjunto de ingresos fiscales. Así, durante los últimos años, la participación del impuesto de sociedades en el conjunto de ingresos fiscales de los países de la OCDE ascendió en torno a un 9 %, en promedio, frente al 24 % correspondiente al impuesto sobre la renta de las personas físicas. En términos del PIB, durante las últimas cuatro décadas, la participación de los ingresos impositivos del conjunto de países de la OCDE recaudados mediante impuestos de sociedades nunca ha sobrepasado el 4 % (y desde 2009 se sitúa por debajo del 3 %), cuando la participación de la recaudación obtenida a través de impuestos sobre la renta de las personas físicas se ha situado algo por encima del 8 % del PIB.

La capacidad recaudatoria del impuesto de sociedades no parece explicar, en consecuencia, la importante atención que la doctrina hacendística ha venido dedicando a este impuesto, ni el papel que juega dentro del debate sobre reforma tributaria en la actualidad. Atención que encuentra, sin embargo, justificación en la visibilidad de este impuesto, que lo convierte en importante centro de debate de la política impositiva. Desde la perspectiva teórica, la atención doctrinal se justifica por la complejidad de sus efectos sobre la asignación de los recursos.

En este capítulo se estudian algunos de los temas fundamentales a los que la Economía Pública viene prestando atención en relación con este impuesto. En el apartado 1 se discute la polémica sobre la justificación de la existencia de un impuesto independiente sobre la renta de las sociedades. ¿Tiene sentido gravar la sociedad que, en definitiva, no actúa fiscalmente sino como una mera transmisora de rentas entre otras personas? ¿No sería suficiente gravar las rentas de los propietarios últimos de la sociedad? En el apartado 2 se examinan los principales elementos que integran la estructura del impuesto. Sin conocer cómo se define la base imponible, cuál es el papel de la deducibilidad de intereses, o cómo actúa el tratamiento de las amortizaciones no resulta posible entender las vías por las que el impuesto de sociedades distorsiona el comportamiento empresarial en la práctica. Por otra parte, se analiza por qué los impuestos de sociedades son, en general, proporcionales. El apartado 3 se dedica al análisis de los efectos del impuesto de sociedades sobre el comportamiento empresarial. ¿Cómo se ve afectada la política de dividendos de la empresa? ¿Se produce un efecto de segmentación de inversores bursátiles o «efecto clientela»? ¿Cómo explicar el fenómeno conocido como «paradoja del dividendo»? En el apartado 4 se estudian los efectos de la existencia de un tratamiento fiscal asimétrico entre dividendos e intereses pagados por la empresa sobre la política de financiación de la empresa. ¿Está sesgando el sistema tributario la política de financiación empresarial, elevando la proporción deuda/recursos propios? ¿Cuáles son los efectos de este sesgo sobre los mercados? El apartado 5 se dedica al estudio de dos cuestiones que han reclamado una importante atención dentro de la teoría hacendística: ¿desestimula el impuesto de sociedades la inversión empresarial? y, por otra parte, ¿son eficaces y eficientes los incentivos fiscales a la inversión? El apartado 6 analiza cuáles son los efectos de la existencia de impuestos sobre los beneficios empresariales en una economía con inflación. En el apartado 7 se presentan argumentos esenciales contenidos en las propuestas de reforma fiscal orientadas a la integración del impuesto de sociedades con el impuesto sobre la renta personal. Finalmente, el último apartado se dedica a presentar las principales propuestas de reforma que afectan al impuesto de sociedades (IS).

1. ¿Tiene sentido un impuesto sobre la renta de las sociedades?

Desde la perspectiva legal, las sociedades son personas jurídicas1 (es decir, tienen capacidad legal para realizar contratos, contraer deudas, tener derechos económicos, etc.); y, en consecuencia, muchos piensan que, al igual que las personas físicas, deben pagar impuestos.

Desde el punto de vista económico, sin embargo, resulta claro que las personas físicas son las que, en última instancia y fundamentalmente, pagan impuestos sobre la renta. Las sociedades generan rentas, pero cualquier impuesto que pague una sociedad se trasladará a precios mayores que abona el consumidor, se convertirá en menores salarios o recaerá sobre los rendimientos del capital. En definitiva, surge la pregunta de por qué no gravar directamente a las personas físicas, propietarias de las sociedades, en vez de a éstas, puesto que la capacidad económica de la sociedad es la de sus accionistas.2

Aparte de razones recaudatorias y de que, dada la complejidad de la incidencia del impuesto de sociedades (recuérdese el contenido del capítulo 3), no suele estar claro quién lo soporta realmente, lo cual es siempre atractivo para un político, dos son los argumentos fundamentales que respaldan un gravamen independiente de las sociedades en un sistema tributario.

El primer argumento que apoya la existencia de un impuesto sobre sociedades es que éste actúa como una retención sobre las rentas del capital de los accionistas de la empresa que impide, en la práctica, que una parte de las rentas de las personas físicas (los beneficios no distribuidos) tengan un gravamen aplazado hasta el momento en que se realicen como ganancias de capital o se distribuyan como dividendos, o que, incluso, escapen totalmente al gravamen (ya sea a causa de un tratamiento especial de las ganancias de capital o por dificultades de control administrativo). Obsérvese que los problemas de imputar anualmente la renta, distribuida o no, de todas las sociedades de un país a sus accionistas últimos hacen administrativamente imposible esta alternativa. No obstante, surge el debate de si el impuesto sobre sociedades debería estar plenamente integrado con el impuesto sobre la renta personal, ya que la existencia de los dos impuestos implica un doble gravamen de los beneficios, tanto distribuidos como no distribuidos: además de la cuota resultante en el impuesto sobre sociedades, los beneficios distribuidos (dividendos) se gravan como rendimientos del ahorro en el IRPF, y los no distribuidos se gravarán como ganancias de capital una vez se realicen. De esto último nos ocuparemos en el apartado final del capítulo.

Este argumento de la retención en origen de las rentas obtenidas por una sociedad es todavía más importante si sus accionistas no son residentes en el país. El impuesto sobre sociedades actúa como una retención internacional en el país origen de la renta, lo cual resulta, en la práctica, una forma conveniente de gravar las inversiones en empresas localizadas en territorios diferentes al de residencia de los inversores. En todo caso, pretender imputar la renta de una sociedad a sus accionistas internacionales es muchísimo más difícil que en el caso nacional. La internacionalización de las economías ha fortalecido esta razón a favor de la existencia del impuesto.

El segundo argumento en favor del impuesto sobre sociedades es que es una forma de gravar en su origen los beneficios puros (rentas económicas) que se obtienen de factores no reproducibles y, por tanto, con oferta inelástica, como el suelo, los recursos naturales, la capacidad empresarial o la superioridad tecnológica. Una renta económica es lo que se obtiene de restar de los ingresos de una empresa todos los costes de los recursos empleados, incluidos los costes del capital que son la depreciación económica (de acuerdo con el coste de reponer el activo),3 el coste financiero real del endeudamiento y el rendimiento real (coste de oportunidad) que normalmente podría obtener el capital propio de la empresa. Como el impuesto sobre sociedades grava el beneficio contable (ingresos menos gastos), estará gravando el rendimiento «normal» del capital propio y la renta económica.4 Si se admitiera como «gasto deducible» en el impuesto sobre sociedades ese rendimiento normal del capital de la empresa (su coste de oportunidad, entendido como el rendimiento que podría obtener si estuviera cedido a un tercero) tendríamos un gravamen sobre los beneficios puros o rentas económicas que sería eficiente, pues no alteraría el comportamiento empresarial.

Expliquemos este último punto. Sabemos que el beneficio puro es el beneficio por encima de todos los costes de oportunidad de los recursos empleados, incluida una remuneración al capital de la empresa. Si una empresa maximiza sus beneficios económicos, un impuesto que grave dichos beneficios puros no alterará el comportamiento de las empresas respecto de una situación sin impuestos. Por tanto, no sería posible trasladar el impuesto y tampoco se originaría exceso de gravamen.

Considérese una empresa maximizadora de beneficios, actuando en un mercado competitivo, que se enfrenta a un precio fijo w para el factor trabajo L, a un precio fijo r para el factor capital K (que, por el momento, supondremos que no se deprecia), y a un precio p del bien producido (también suponemos que no hay inflación). Si la función de producción es F(K, L), que se supone cóncava y dos veces diferenciable, la empresa elige K y L para maximizar los beneficios, antes de impuestos, que vienen dados por la función

Las condiciones de primer orden que se derivan de este proceso de optimización serán

dF(K, L)/dK = r/p

dF(K, L)/dL = w/p

Si se introduce un impuesto sobre los beneficios puros al tipo t, los beneficios después de impuestos a maximizar vendrán dados por la función

con lo que las condiciones de primer orden en presencia del impuesto no se ven modificadas, siempre que la base imponible sea el beneficio puro o renta económica.

Sin embargo, en la práctica, la definición de la base imponible del impuesto de sociedades se aleja considerablemente de la definición de beneficio puro, como veremos en el apartado siguiente al tratar de la base imponible. Esto explica que el impuesto de sociedades, como se aplica habitualmente, reciba muchas críticas. Por lo que respecta a la eficiencia, el impuesto, en la práctica, origina distorsiones y genera exceso de gravamen. Algunas de las faltas de neutralidad se ponen de manifiesto en que el impuesto tiende a:

alterar la política de dividendos, estimulando la retención de beneficios frente a su distribución;

alterar la política de financiación, incentivando el endeudamiento frente a la financiación con recursos propios;

alterar el coste de utilización del capital, modificando el nivel de inversión empresarial; y, finalmente,

modificar las decisiones de adquisición de bienes de capital, alterando la durabilidad media del equipo productivo,

como se irá estudiando a lo largo del capítulo.

2. Estructura del impuesto de sociedades

Como en todo impuesto, dos elementos esenciales de su estructura son la base imponible y el tipo impositivo. Antes de ver con detalle ambos elementos conviene describir brevemente su esquema liquidatorio.

Para liquidar el IS es necesario partir del saldo de pérdidas y ganancias de la empresa (esto es, de su beneficio contable) correspondiente al ejercicio económico.5 El cálculo de la base imponible consiste esencialmente en ir ajustando el beneficio contable hasta obtener la cuantía que, desde la perspectiva fiscal, constituye el beneficio gravable.6 Hay que tener en cuenta que las normas contables tienen como objetivo calcular el resultado económico de la empresa bajo el predominio del «principio de prudencia», mientras que las normas fiscales pretenden determinar un resultado fiscal o base imponible que refleje su capacidad de pago.

Una vez calculada la base imponible, pueden aplicarse determinadas reducciones, siendo la principal el importe de las pérdidas de ejercicios anteriores. A continuación se aplica el tipo impositivo y, seguidamente, la cuota íntegra se minora con algunas deducciones. El procedimiento liquidatorio finaliza restando de la cuota líquida el importe de los adelantos recaudatorios (pagos fraccionados).

2.1. BASE IMPONIBLE

La base imponible de un impuesto sobre sociedades moderno tiende a coincidir con el beneficio contable, que es el que resulta de la contabilidad empresarial como diferencia entre los ingresos y gastos de una sociedad. Como ya se ha indicado, esto se aleja de la definición de beneficio puro o renta económica porque entre otras cosas no resta, sino que incluye, el rendimiento «normal» (o coste de oportunidad) del capital de la sociedad. Además, un IS sobre el beneficio puro exigiría:

que las amortizaciones deducibles coincidieran exactamente con el importe de la depreciación económica;

permitir la plena compensación de pérdidas, sin límites ni restricciones de ningún tipo;

que pudieran deducirse todos los costes de financiación (propia y ajena) de la empresa;

eliminar incentivos a la inversión y al empleo; y

corregir los efectos de la inflación.

Sin embargo, como tendremos ocasión de ver, la normativa del impuesto está lejos de cumplir con estas exigencias. Pese a que en ocasiones existen discrepancias entre la norma contable y la fiscal (ya sea con respecto a la valoración de ingresos y gastos, o en relación con el criterio de imputación temporal de ambos), en general se consideran parte de los ingresos del ejercicio todos los ingresos, ya sean de explotación, financieros o extraordinarios. Entre los gastos se incluyen, esencialmente:

los gastos de personal (sueldos, salarios y cotizaciones a la Seguridad Social, aportaciones empresariales a fondos de pensiones);

las compras de bienes y servicios necesarios para la obtención de los ingresos y que no formen parte de las existencias al final del período;

los intereses de capitales ajenos y los alquileres de inmuebles, y

la amortización por depreciación o la pérdida de valor de los activos fijos.

A este último punto dedicamos el siguiente epígrafe.

2.1.1. Amortizaciones

El concepto económico de depreciación implica determinar la pérdida real del valor de un activo en un ejercicio, que implica un gasto para la empresa. O sea, es el coste de reemplazar el activo (neto de cualquier ganancia de capital real que se haya producido). Supongamos que compramos un activo (un camión, por ejemplo) para nuestra empresa a un precio k₀. En un año, la utilización del camión lo deteriora en una proporción δ (el activo también puede sufrir obsolescencia, incluida en δ, porque la tecnología mejore y se produzcan activos más eficaces). En todo caso, sólo tendremos 1 – δ unidades del activo al final del período. Supongamos también que podemos comprar un activo idéntico al final del período por un precio k₁. La pérdida de valor del activo, a su coste de reemplazamiento, es, por lo tanto:

k₀ – (1 – δ) k₁,

que podemos escribir como:

(δ – z) k₁, donde z = k₁ – k₀/k₁

La tasa de depreciación económica es δ – z, que iguala a la tasa de desgaste u obsolescencia del activo menos la tasa a la que se haya podido generar una ganancia, o pérdida, de capital real en el activo, valorada a su precio de reemplazamiento. Con este concepto se recogen para un activo no sólo el deterioro por su uso o la obsolescencia por el período de tiempo, sino sus posibles ganancias o pérdidas de valor.

Podrá comprenderse fácilmente que este concepto económico de depreciación no tiene una utilización práctica sencilla. Necesitaríamos conocer δ para cada activo y su precio de reposición k₁. Por tanto, la verificación y el control administrativo del gasto fiscalmente deducible por la amortización de los activos o su pérdida de valor se hace imposible con este concepto.

En la práctica administrativa de todos los sistemas fiscales (y contables) se siguen unos métodos reglados de amortización por depreciación, que sirven para calcular el gasto deducible por desgaste u obsolescencia de los activos, cuyos resultados se admiten como válidos. Sin embargo, es de esperar que las cantidades obtenidas a partir de la aplicación de estos métodos no coincidan con la verdadera depreciación económica que haya tenido lugar. Veamos cuáles son los principales métodos de amortización admisibles fiscalmente:7

a) El método de amortización lineal, que consiste en la aplicación, sobre el precio de adquisición (o coste de producción) del activo de un coeficiente constante a lo largo del tiempo que puede estar entre dos extremos:

Un coeficiente mínimo, que resulta de dividir la unidad entre el número de años de vida útil del activo. Esto nos da una amortización que hay que aplicar como mínimo con el fin de que la empresa no se descapitalice.

Un coeficiente máximo de amortización.

Es la Administración la que establece unas tablas oficiales que recogen tanto el coeficiente máximo como el período de vida útil (o período máximo de amortización) de los distintos tipos de activos. Una vez el contribuyente escoge el coeficiente de amortización a aplicar (o el período de amortización del elemento patrimonial, pues ambas variables se determinan simultáneamente), el gasto que se considerará fiscalmente deducible será el resultado de multiplicar dicho coeficiente por el coste histórico del activo. Obviamente, la cantidad resultante (que se mantendrá constante a lo largo de todo el período de amortización) no tiene por qué coincidir con δ.

b) El sistema de amortización degresiva (o decreciente), que produce cierta aceleración en la dotación por depreciación, y que admite a su vez dos modalidades:

b.1) El método de porcentaje constante sobre el valor pendiente de amortización. Consiste en multiplicar el coeficiente lineal que corresponde al período de amortización elegido por la empresa (y que ha estar comprendido entre el mínimo y el máximo de las tablas oficiales) por un factor de ponderación que depende precisamente de dicho período. De ese modo se obtiene un porcentaje que se mantendrá constante a lo largo del período de amortización del activo. El gasto que se considerará fiscalmente deducible será el resultado de multiplicar ese porcentaje fijo (obviamente superior al del método lineal) por el valor del bien pendiente de amortizar.

b.2) El método de números dígitos. A cada uno de los años del período de amortización se le asigna un valor numérico. Si L es el período de amortización, al primer ejercicio se le asigna un valor igual a L, y a cada ejercicio sucesivo uno menos que al anterior, de manera que al llegar al último ejercicio del período de amortización se asignará un valor numérico igual a la unidad. A continuación se suman los dígitos de todos los años de vida útil [L + (L – 1) + (L – 2) + ... + 2 + 1] y se divide el valor del activo por ese total, para obtener la cuota por dígito. Cada año se considera fiscalmente deducible la cantidad resultante de multiplicar la cuota por dígito por el dígito que corresponde al ejercicio (y que coincide con el número de años que restan para terminar de amortizar el bien).

La «aceleración» de las amortizaciones que producen los mecanismos degresivos implica que, cuanto más rápidamente se amortice fiscalmente un bien, menor será el beneficio declarado en los primeros años de la vida de un activo y, por tanto, menor la cuota tributaria en esos años, produciéndose una ventaja financiera para el contribuyente al diferirse el pago del IS.

c) El sistema de amortización libre, por su parte, permite a la empresa establecer libremente las cuotas de amortización a efectos fiscales.8 El caso extremo de este sistema consiste en amortizar el bien completamente durante el ejercicio de adquisición. Cuando, posteriormente, el bien se vaya amortizando contablemente, los correspondientes cargos por amortización a la cuenta de pérdidas y ganancias no serán deducibles fiscalmente y supondrán mayores bases imponibles, pues de otro modo se estaría usando doblemente la deducibilidad fiscal de la amortización. Por tanto, la amortización acelerada supone un beneficio fiscal, un préstamo sin intereses que el gobierno concede al rebajar inicialmente los impuestos, que después (al no ser deducible la depreciación «corriente») se incrementan.9 Adicionalmente, la ventaja de amortizar aceleradamente es que, como se verá en el apartado 6, los gastos deducibles por este concepto no pierden poder adquisitivo como consecuencia de la inflación.

En el cuadro 5.1 se ofrece un ejemplo de la determinación de los gastos deducibles por amortización según los diferentes sistemas. Con los ejercicios 1, 2 y 3, del final del capítulo, se podrá trabajar con diversos sistemas de amortización y valorar el efecto financiero que tiene la aceleración de la amortización.

En todo caso, debe subrayarse que los métodos fiscalmente admitidos de amortización no coinciden, más que por aproximación, con el desgaste real u obsolescencia acaecida, y que no consideran las posibles ganancias o pérdidas reales de capital registradas en el activo (las ganancias o pérdidas realizadas se consideran como resultados extraordinarios). Esto hace que el impuesto distorsione las decisiones económicas, estimulando, por ejemplo, la inversión si la amortización fiscal es más rápida que la económica. A la vez, las diferencias entre criterios contables y económicos en la valoración o imputación temporal de ingresos y gastos también distorsionan las decisiones económicas.

2.1.2. Compensación de pérdidas

La aproximación al concepto de beneficio puro o renta económica exigiría que la sociedad pudiera compensar las posibles pérdidas con los beneficios sin ningún tipo de restricción ni limitación. De esa manera, si en un ejercicio determinado la empresa registrara pérdidas, debería poder compensarlas hacia delante, minorando por completo de sus bases imponibles positivas el importe total de las pérdidas pasadas, o hacia atrás —con beneficios obtenidos en ejercicios anteriores, lo que implicaría que la Administración debería proceder a una devolución por impuestos ya pagados—. En este último caso, la devolución por parte de la Administración Tributaria de impuestos ya pagados tiene un efecto financiero interesante, ya que no obliga al contribuyente a esperar a tener beneficios futuros para hacer uso de la compensación.

CUADRO 5.1. Ejemplo de determinación de gastos deducibles por amortización

* Este método requiere de un ajuste en el último ejercicio para que la amortización degresiva no se prolongue indefinidamente. Cuando el saldo pendiente de amortizar antes del cierre del ejercicio sea inferior a la cuota lineal que correspondería de acuerdo con el coeficiente lineal, dicho saldo se amortiza en ese ejercicio. Con este ajuste finaliza la amortización del activo.

En la práctica, en cambio, es habitual que se admita la compensación fiscal de las pérdidas de un ejercicio con los beneficios de los ejercicios siguientes, pero no la compensación hacia atrás. Así ocurre en España, donde la compensación hacia delante puede aplicarse sin límite temporal alguno, en línea con lo que sucede en buena parte de los países de la Unión Europea.10

En resumen, el cálculo de la base imponible del impuesto sobre sociedades se aleja del que correspondería al beneficio puro o renta económica, cuyo gravamen no genera distorsiones.

2.2. TIPO IMPOSITIVO

Generalmente el tipo impositivo en los impuestos de sociedades no depende del nivel de la base imponible, sino que suele ser fijo. Además, no existen mínimos exentos, por lo que habitualmente el IS es un impuesto proporcional.11 Actualmente, el tipo impositivo general del IS en España es del 25 %.

Aunque el tipo de gravamen sea fijo, las legislaciones fiscales contemplan en ocasiones los siguientes casos especiales:

Tipos discriminados (tipos reducidos) para sociedades dedicadas a determinadas actividades no lucrativas o de interés social o económico. Por ejemplo, en el caso español, los fondos de pensiones están sujetos a un tipo impositivo del 0 % en el impuesto de sociedades, y buena parte de las instituciones de inversión mobiliaria e inmobiliaria están sujetas a un tipo impositivo del 1 %. Por su parte, las empresas de nueva creación estás sujetas al 15 %.12

Tipos diferentes para los beneficios distribuidos y para los beneficios retenidos, con objeto de paliar el problema de la doble imposición de los dividendos, como se estudiará en el apartado 7. En el caso de la legislación española, no obstante, no existe tal diferenciación.

La existencia de tipos impositivos especiales (incrementados) para las rentas obtenidas por algunas entidades, como las entidades de crédito o las que explotan recursos hidrocarburos (que en España están sometidas al 30 %).

Si el impuesto de sociedades se justifica para algunos por la capacidad contributiva de estas entidades, ¿por qué no se aplican tarifas progresivas, de acuerdo con el criterio de capacidad de pago? La respuesta es sencilla. Dado que, en última instancia, la carga del impuesto de sociedades debería ser soportada por sus socios, la capacidad de pago de éstos no tiene por qué estar relacionada con la magnitud de la base imponible del sujeto pasivo del impuesto de sociedades. No parece razonable esperar que, necesariamente, los accionistas de mayor renta posean precisamente las sociedades con mayor beneficio, y viceversa.

Otro tema de particular interés es la relación entre el tipo legal establecido y el tipo medio o marginal efectivo de gravamen. Diversos factores determinan la desviación entre ambos:

reducciones establecidas en la base imponible por diversos motivos, como el estímulo fiscal a la inversión (exención por reinversión, amortización acelerada, etcétera)13; o simplemente por el distinto tratamiento fiscal de formas diferentes de financiación.

incentivos fiscales instrumentados mediante créditos impositivos o deducciones en la cuota,14 y

el fenómeno de la inflación.

Diversos informes e investigaciones han calculado tipos marginales efectivos del impuesto sobre sociedades en España y otros países europeos.

Los resultados de estos estudios, de los que los de la Comisión Europea (2001), Devereux et al. (2002) o Paredes (2002) son buena muestra, sugieren que la inversión marginal puede estar subvencionada más que gravada a nivel societario, ya que el tipo de gravamen efectivo no sólo es menor que el tipo legal, sino que en ocasiones llega a ser negativo.15

La evidencia empírica disponible más reciente sobre los niveles de imposición que soporta la inversión productiva en España se ofrece en Sanz et al. (2011). En este trabajo se analizan los niveles de imposición efectiva, media y marginal, de la Unión Europea y Estados Unidos entre 1996 y 2009, y entre sus resultados se observa que, de un total de los 28 países analizados, 25 subsidiaban marginalmente la inversión mediante endeudamiento (esto es, muestran tipos marginales efectivos negativos)16, mientras que la inversión financiada con recursos propios soportaba tipos marginales efectivos positivos relativamente elevados.

Por otra parte, la distribución de tipos marginales ofrece una notable dispersión por lo que respecta a sectores, al tipo de activos, a las empresas incluso dentro de los mismos sectores y, como hemos visto, a la fuente de financiación utilizada. Por ejemplo, en el trabajo de Sanz et al. (2011) se comprueba que España, que, de media, mostraba elevados tipos marginales efectivos, imponía una carga fiscal marginal especialmente severa en el caso de los inmuebles industriales y, en menor medida, en la maquinaria y los equipos informáticos.

En consecuencia, es claro que el impuesto de sociedades, lejos de ser un impuesto neutral, genera significativas distorsiones. El tipo marginal efectivo influye en el coste de uso del capital (véase el apartado 5) y, por tanto, en el nivel óptimo de producción de cada localización de una empresa, lo que afecta indirectamente a las decisiones de localización, inversión, empleo y otras.

3. El impuesto de sociedades y la política de dividendos

Los resultados positivos de una sociedad pueden tener dos destinos: ser distribuidos a los accionistas en forma de dividendos, o bien ser retenidos, elevando así el nivel de reservas de la sociedad. Por motivos fiscales, una u otra opción no resulta indiferente desde la perspectiva de los accionistas.

Cuando se reciben dividendos, éstos se incorporan en la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas bajo la forma de rendimientos de capital mobiliario. Por lo tanto, el beneficio societario que ya se gravó con el impuesto de sociedades vuelve a gravarse al recibirlo el accionista como dividendo: se produce entonces el problema del doble gravamen de los dividendos, que volveremos a encontrar en relación con el tema de la financiación empresarial. Sin embargo, cuando la sociedad no reparte los beneficios, elevando sus recursos propios, se produce un aumento en el valor de la empresa y, por tanto, una ganancia de capital para el accionista. Pero no existe obligación tributaria para los accionistas hasta que no se realiza dicha plusvalía mediante la transmisión de las acciones. De esta forma, es posible diferir el pago de impuesto (retrasando el posible doble gravamen) y, además, es posible disminuir la carga tributaria, ya que es habitual que los incrementos de patrimonio estén sujetos a una tributación menor en el impuesto sobre la renta de las personas físicas.

En definitiva, el tratamiento fiscal incentiva la retención de beneficios frente a la distribución de dividendos.17 Si el impacto del tratamiento fiscal es suficientemente importante, en el sentido de favorecer la retención de beneficios, se producirá una distorsión en la estructura financiera de la empresa, elevando el ratio de solvencia a costa de impedir que el reparto de dividendos conduzca el ahorro hacia otras empresas que puedan ofrecer mayor rentabilidad económica.

Para fijar las ideas anteriores, considérese la relación financiera que existe entre la sociedad y las personas que financian su actividad. Llamando d a los dividendos, r al tipo de interés, D a la deuda, ΔD a la emisión neta de deuda, ΔA a la emisión neta de acciones y p a la plusvalía o cambio de valor de las acciones, el flujo financiero neto de la sociedad a las personas físicas, en ausencia de impuestos es:

La existencia de un impuesto sobre sociedades con tipo ts y de un impuesto personal sobre la renta que grava los dividendos, las plusvalías y los intereses con tipos efectivos td, tp y tr, respectivamente, modifica este flujo financiero. Bajo la hipótesis de que no existe ningún mecanismo para evitar la doble imposición de los dividendos, y suponiendo que las plusvalías que ofrecen las acciones de la sociedad a las personas físicas tienen su origen exclusivamente en el aumento de valor de la empresa por la retención de beneficios, el anterior flujo se convierte en Fdi:

Supongamos que la empresa decide retener beneficios adicionales en X euros, reduciendo en igual cuantía el reparto de dividendos. Esto origina una reducción del dividendo, d – X, y un incremento de la plusvalía, p + X. El efecto de esta decisión sobre la riqueza de los accionistas será:

Si td > tp, como es frecuente en muchos sistemas tributarios, los ahorradores preferirán adquirir acciones de aquellas empresas que, a igualdad de beneficios, no repartan dividendos, sino que retienen los beneficios. Sólo los accionistas con tipos impositivos más bajos, para quienes puede ser que td < tp, preferirán recibir dividendos a acumular plusvalías. A esto es a lo que se llama «efecto clientela»: los individuos con rentas más bajas (aquellos para quienes td < tp) tendrán interés en invertir en sociedades que repartan dividendos, mientras que aquellos individuos para quienes td > tp tendrán incentivos a invertir en sociedades que no distribuyan sus beneficios. Cada sociedad, por lo tanto, tendrá una «clientela» de accionistas que será función del nivel de renta de éstos.

En todo caso, salvo que realmente haya contribuyentes para quienes sea preferible fiscalmente recibir dividendos a acumular plusvalías, cabría esperar que la totalidad de los beneficios fueran retenidos y que las empresas no pagasen dividendos. Sorprendentemente, la realidad indica que las sociedades reparten una proporción significativa de sus beneficios. Por ejemplo, en el caso español, entre 2009 y 2013 el ratio payout medio (dividendos repartidos en términos del beneficio después de impuestos) de las empresas del IBEX fue superior al 80%, situándose entre 2014 y 2015 en torno al 60 % (Arregui y Berges, 2015).

Este fenómeno, conocido como «paradoja del dividendo», ha sido estudiado ampliamente a partir del trabajo de Miller y Modigliani (1961), una de cuyas principales hipótesis se basa en el «efecto clientela». Recientemente la investigación sobre la «paradoja del dividendo» se ha centrado en la importancia de los dividendos en un contexto de información imperfecta y asimétrica. Así, los dividendos pueden contribuir a reducir los problemas de agencia en un modelo agente (gestores)-principal (accionistas) —evitando, por ejemplo, que los gestores sobreinviertan—, actuando como «señal» de la rentabilidad futura de la sociedad.18

4. La decisión endeudamiento-capital propio y el impuesto de sociedades

En un conocido artículo, Modigliani y Miller (1958) demostraron que, en ausencia de imposición, resulta indiferente para las empresas financiarse mediante deuda o con capital propio. Ahora bien, ¿afecta el impuesto de sociedades a la forma en que la empresa organizada en sociedad decide financiarse?

Como se ha visto, las empresas tienen dos opciones básicas para obtener recursos financieros externos: emitir acciones (ΔA), esto es, recurrir a la obtención de recursos propios, o endeudarse mediante la solicitud de créditos bancarios, emitiendo y colocando bonos o pagarés de empresa: en definitiva, emitiendo deuda (ΔD). El tratamiento fiscal de estas dos fuentes de financiación alternativas es habitualmente asimétrico: el impuesto de sociedades suele considerar como gastos deducibles los pagos por intereses de créditos, bonos y pagarés; mientras que no es posible deducir un coste financiero correspondiente a los dividendos pagados a los accionistas (esos dividendos sufren un doble gravamen, como ya se ha mencionado). Como resultado, teóricamente el sistema tributario introduce un sesgo en las decisiones de financiación de las sociedades, favoreciendo la emisión de deuda frente a las emisiones de acciones.19

Si, en la práctica, el impacto de la legislación fiscal en la decisión endeudamiento-capital propio es significativo, se producirá una distorsión en la estructura financiera de la empresa, elevándose el ratio de endeudamiento y, al debilitarse la posición financiera de las sociedades (nótese que la deuda implica un compromiso fijo de pago, mientras que las acciones no), aumentará la probabilidad de quiebra de éstas.

Más formalmente, sea K = A + D (esto es, el activo de la empresa se financia con acciones o con deuda). El coste del capital, bajo el supuesto de que éste no se deprecia, puede expresarse como:

donde β es el ratio de endeudamiento, D/K. La probabilidad de quiebra (pq) es función de β, y el coste esperado de la quiebra es igual a la probabilidad de que se produzca, multiplicada por la pérdida en caso de quiebra. En presencia de un impuesto sobre los beneficios societarios, los beneficios esperados después de impuestos serán:

¿Cómo influye el impuesto sobre la política de endeudamiento, y por ende, sobre la estructura financiera de la empresa?

Supongamos que incrementar el nivel de endeudamiento eleva más la probabilidad de quiebra cuanto mayor sea su nivel inicial (esto es, pq´ > 0). La sociedad desarrollará una política financiera óptima si elige el ratio de endeudamiento que maximiza sus beneficios. Esto nos llevará a una regla simple:

Si los mercados de capitales son perfectos, en el sentido de que deuda y acciones son perfectamente sustituibles, entonces r = d, y en consecuencia

FIG. 5.1. Impuesto sobre sociedades y política de endeudamiento.

El ratio óptimo de endeudamiento, β*, es, por tanto, aquel que iguala el beneficio marginal de la deuda (ahorro de impuestos por euro de deuda) a su coste marginal (aumento del coste esperado de quiebra). Como ilustra la figura 5.1, un aumento en el tipo del impuesto sobre sociedades de t₀ a t₁ aumenta el ratio óptimo de endeudamiento.

5. ¿Afecta el impuesto de sociedades al nivel de inversión?

En principio, el impuesto sobre sociedades influye sobre el nivel de inversión, ya que su estructura contiene elementos que afectan a las decisiones empresariales sobre el tamaño óptimo del activo. En estas decisiones, el concepto de coste de uso del capital es básico. El coste de uso es el «precio» de alquiler de los servicios del capital por unidad de tiempo. Supongamos que se adquiere 1 euro de maquinaria para utilizarla un cierto tiempo y venderla después. Llamando r al coste de la financiación y δ a la depreciación, los costes asociados a esta inversión son 1 + r y los ingresos por la venta de la maquinaria 1 – δ. La diferencia, c = r + δ, es el coste de uso, es decir, la remuneración del capital fijo teniendo en cuenta que se deprecia. Una empresa que desea maximizar su beneficio, en ausencia de impuestos,20

elegirá aquel tamaño del activo que iguala la productividad marginal del capital a su coste de uso (el cual se puede interpretar, por tanto, como el rendimiento mínimo necesario para que la inversión marginal tenga lugar):

En la figura 5.2, el tamaño óptimo del activo es K*.

Cuando el beneficio societario está sometido al pago del impuesto sobre sociedades, en cuantía Ts, la empresa tratará de maximizar el beneficio después de impuestos:

Si el nivel de capital que hace máximos los beneficios después de impuestos es menor que K* podremos concluir que el impuesto sobre sociedades desestimula la inversión, y viceversa. Formalmente, como la productividad marginal del capital es decreciente con el tamaño del activo, si pFK > c, el impuesto sobre sociedades desincentiva la inversión, ya que al ser mayor la productividad del capital que en la situación sin impuestos, sabemos que hay menos capital.

FIG. 5.2. Impuesto sobre sociedades y decisiones de inversión.

La regulación específica del impuesto sobre sociedades admite muchas variantes y es diferente por países en aspectos tales como la deducibilidad de los costes financieros, las amortizaciones, las deducciones por inversión o el tratamiento de la inflación. De aquí que no sea posible enunciar una conclusión general sobre los incentivos a la inversión del impuesto sobre sociedades. Sin embargo, se puede caracterizar la influencia de estos elementos del impuesto mediante el análisis de algunos casos. Los resultados de este análisis se resumen en el cuadro 5.2.

CUADRO 5.2. Fiscalidad e inversión empresarial

Nota: Los símbolos están descritos en el texto.

Supongamos que el impuesto sobre sociedades admite la deducibilidad de la depreciación económica, δ, que la inversión se financia con deuda, cuyos intereses son deducibles, que no existe ninguna deducción por inversión y que no existe inflación (caso l).21 En este caso los impuestos pagados serán:

Maximizando la ecuación [12] con respecto a K obtenemos la condición:

Por tanto, un impuesto sobre sociedades que responda a este diseño es neutral respecto de las decisiones de inversión, ya que la condición [14] es la misma que la [11]. En la figura 5.2 ambas curvas se desplazan hacia abajo, pero se siguen cortando sobre K*.

En ningún país el impuesto admite la deducibilidad de la retribución de los fondos propios (dividendos y plusvalías). Si, tomando como referencia el caso 1, sustituimos la financiación vía deuda por la financiación con acciones o con retención de beneficios (cuyo coste no resulta deducible), es claro que este cambio convierte al impuesto en un desestímulo de la inversión (caso 2). Esto puede comprobarse notando que:

Maximizando, de nuevo, el beneficio después de impuestos [12], con respecto a K,

obtenemos la condición:

ahora bien, como r + δ (1 – t) > c (1 – t), el nivel de capital óptimo es inferior a K*, ya que pFK > c.22

Es frecuente que los coeficientes de amortización fiscalmente admitidos, d, difieran de la verdadera tasa de depreciación δ. Supongamos, de nuevo, que la financiación se realiza con deuda, no existen deducciones por inversión ni inflación, y que la legislación del impuesto es generosa con respecto a las amortizaciones, es decir d > δ (caso 3). Los impuestos pagados serán ahora:

En este caso 3, el impuesto se convierte en un estímulo a la inversión, puesto que, a pesar de la neutralidad que se asocia a la financiación con deuda y a la ausencia de inflación y de deducciones por inversión, se admite como gasto deducible una cantidad superior a la que corresponde a la depreciación real del activo. Para este escenario, maximizando el beneficio después de impuestos respecto de K:

obtenemos la condición de equilibrio:

con lo que podemos ver que, al ser d > δ

y que, por tanto, el escenario es de estímulo a la inversión respecto de la situación sin impuestos, ya que el valor de la productividad marginal del capital es más bajo, lo que implica que el volumen de capital es mayor.

Este mismo resultado es el que se obtiene cuando, en el escenario de financiación con deuda, amortización deducible igual a la depreciación económica y ausencia de inflación, se decide introducir una deducción en la cuota impositiva por la realización de inversiones en un porcentaje h del coste del activo (caso 4). Pese a la neutralidad del resto de factores, la mera introducción de la deducción por inversión servirá para estimularla. En este escenario los impuestos pagados serán:

La condición de equilibrio, siguiendo los pasos de los casos anteriores será:

que confirma la intuición de que la deducción por inversiones fomenta la inversión, ya que una productividad marginal del capital inferior a la de la situación sin ingresos [(1 – t) c – h < (1 – t) c] supone más capital.

Por último, la existencia de inflación (caso 5) puede añadir distorsiones al comportamiento inversor. Sea i la tasa de inflación y r el tipo de interés nominal. El coste de uso del capital en un mundo sin impuestos es:

Aunque el coste real de financiación para las empresas es r – i, en todos los países se permite la deducibilidad del coste financiero nominal (r). Esta característica implica que el impuesto sobre sociedades estimula la inversión, puesto que permite deducir un coste superior al real. Para que el impuesto fuese neutral en presencia de inflación deberían deducirse sólo los intereses reales. Además, la amortización fiscalmente deducible debería coincidir con la aplicación de la depreciación económica a los precios de reposición (δ (1 + i)K).

Admitiéndose la deducibilidad fiscal de los intereses nominales r y de la amortización económica, δ (1 + i), la condición de equilibrio que se obtiene de la maximización respecto de K de los beneficios después de impuestos es:

Por tanto, el nivel óptimo de capital es superior a K*.

Para finalizar este apartado debemos realizar tres observaciones importantes. Primera: incentivar la inversión no es necesariamente bueno o eficiente. Si en la situación de partida no existen distorsiones, toda política de estímulo a la inversión es ineficiente. Sólo si existen fallos de mercado —por ejemplo, externalidades positivas asociadas a la inversión—23 está justificada la incentivación de la inversión. Segunda: cuando las empresas están sometidas a restricciones financieras —existen imperfecciones en los mercados de capital—, el coste de uso del capital pierde peso como variable clave en la decisión de invertir en favor de otros factores, como son la capacidad de autofinanciación o las ventas. En la medida en que el impuesto sobre sociedades reduce los ingresos netos o el excedente neto, la existencia del impuesto tiende a reducir la inversión. Cuando hay restricciones financieras, los impuestos sobre el beneficio deprimen la inversión, y las deducciones fiscales por inversión tienden a ser menos eficaces. Tercera: todo el apartado se ha basado en el enfoque del modelo neoclásico. Sin embargo, existen otros enfoques para explicar la inversión empresarial, como el modelo del acelerador donde la inversión depende de la demanda agregada, o el modelo q donde depende del valor de mercado de la empresa y del coste de reposición del capital físico.

La evidencia empírica disponible a nivel internacional (Hassett y Hubbard, 2002; Vartia, 2008; Djankov et al., 2010) tiende a indicar que el coste de uso del capital es relevante para el nivel de inversión, situándose las elasticidades respecto del coste de uso entre –0,35 o –0,5 (según el estudio) y –1. El trabajo de Vartia (2008) muestra además que el impuesto sobre sociedades afecta negativamente a la productividad, y que este efecto es más pronunciado en aquellas industrias con mayor nivel de rentabilidad, mientras que los incentivos fiscales a la I+D tienen un efecto positivo, en general modesto, sobre la productividad en el largo plazo. Por su parte, Djankov et al. (2010) comprueban que los tipos impositivos del impuesto de sociedades están correlacionados con la inversión en la industria manufacturera, pero no en el sector servicios.

6. El impuesto de sociedades y la inflación

En el apartado anterior consideramos la inflación en un sencillo modelo estático de una sociedad maximizadora de beneficios, y analizamos sus efectos sobre la inversión a través del coste de financiación. En la práctica, la conexión entre el impuesto de sociedades y la contabilidad empresarial complica notablemente el análisis de los efectos de la imposición en un contexto de inflación. A pesar de ello, a diferencia del caso del impuesto sobre la renta de las personas físicas, la influencia de la inflación en el impuesto de sociedades se limita esencialmente a sus efectos sobre los elementos determinantes de la base imponible, ya que no es un impuesto con tipos progresivos. Los efectos de la variación de precios sobre las amortizaciones, las existencias, las plusvalías y minusvalías y las cargas financieras constituyen las cuestiones esenciales de análisis.

6.1. AMORTIZACIONES

La existencia de inflación eleva el coste de reposición del capital. Si las dotaciones anuales por depreciación se calculan sobre la base del coste histórico, el gasto por amortización está infravalorado y se estarán gravando beneficios puramente monetarios debidos a esa infravaloración. Es decir, se produce un exceso de tributación sobre el beneficio, y el impuesto sobre la renta de sociedades se convierte en un impuesto sobre el capital.

Para evitar esta situación es posible establecer diversos tipos de ajustes:

a) Ajustes directos. Una solución consistiría en mantener el criterio de coste histórico del activo en el cálculo de las dotaciones de amortización, pero corregir dichas dotaciones por un coeficiente que refleje el comportamiento de los precios. Alternativamente, se podrían calcular las dotaciones de acuerdo con el criterio de coste de reposición, si bien la dificultad obvia de conocer el coste de renovación del capital hace inviable esta solución en la práctica. No obstante, cada cierto tiempo el legislador puede permitir una actualización de balances (que consiste en que la empresa aumenta el valor de los activos fijos para ajustarlos al de reposición), cuyo objetivo es precisamente que los gastos deducibles por amortizaciones se ajusten a la evolución del nivel de precios.

b) Ajustes indirectos. Entre ellos cabe destacar tres sistemas:

Establecimiento de exenciones, o aplicación de tipos impositivos reducidos, a las ganancias de capital que se pongan de manifiesto con motivo de la actualización de determinadas partidas del balance contable. Nótese que la actualización de balances tiene como efecto, además del ajuste de las amortizaciones, la generación de una ganancia de capital cuyo importe es la diferencia entre el valor actualizado de los activos y su coste histórico.

La exención impositiva de la constitución de reservas destinadas a complementar la diferencia entre los costes históricos y los costes de reposición.

La posibilidad de considerar fiscalmente deducibles las dotaciones derivadas de amortizaciones aceleradas.

6.2. EXISTENCIAS

La inflación afecta también a la valoración de las existencias. La adquisición de bienes que se consumen durante el ejercicio tienen la consideración de gasto deducible del período, mientras que las existencias no utilizadas serán deducibles cuando se consuman. En un contexto de variación de precios la deuda tributaria se modifica dependiendo del método contable de valoración de existencias. Imaginemos que una determinada sociedad tiene al final del ejercicio t unas existencias de 3.000 piezas (que no se deprecian con el tiempo) compradas a 20 euros cada una. Durante el período t + 1 la empresa adquiere 2.600 nuevas piezas idénticas a las anteriores a un coste de 25 euros cada una. Durante dicho período vende 2.000 piezas a un precio de 50 euros. ¿Cuál es el beneficio obtenido?

Si se utiliza el método contable FIFO (primera entrada, primera salida —first in, first out—) los beneficios son 2.000 × (50 – 20) = 60.000 euros. Este método no tiene en cuenta el efecto de la variación en el nivel de precios sobre el beneficio de la empresa.

De acuerdo con el método LIFO (última entrada, primera salida -last in, first out-) se valoran todas las existencias consumidas a los precios de las últimas adquisiciones. Volviendo al ejemplo anterior, los beneficios, calculados de acuerdo con este método, serán 2.000 × (50 – 25) = 50.000 euros. En consecuencia, en períodos de elevación de precios, el coste considerado de los productos vendidos está actualizado y el beneficio a gravar es más bajo, reduciendo los impuestos a pagar.

Por su parte, el método del Precio Medio Ponderado (PMP) implica que las existencias consumidas se valoran a un precio medio entre el de las existencias iniciales y las adquiridas durante el ejercicio fiscal, ponderado por el peso relativo de unas y otras. En nuestro ejemplo, el PMP será (3000/5.600) × 20 + (2.600/5.600) × 25 = 22,32 euros. En consecuencia, los beneficios de la empresa calculados siguiendo este método serán 2.000 × (50 – 22,32) = 55.360 euros.

Por último, el método NIFO (próxima entrada, primera salida -next in, first out-) implica valorar las existencias consumidas a los precios de reposición. Si por ejemplo, se supiera que en t + 2 el precio unitario de cada una de las piezas asciende a 30 euros, los beneficios se calcularían como 2.000 × (50 – 30) = 40.000 euros.

Es fácil comprobar como estos tres últimos métodos incorporan (de un modo u otro) el efecto de la inflación en el cálculo de los beneficios empresariales. Ordenando los cuatro sistemas de más a menos favorables para la empresa, el ranking resultante será el siguiente: NIFO, LIFO, PMP y FIFO.

6.3. VARIACIONES PATRIMONIALES

Por efecto de la inflación, los valores de adquisición y enajenación de los activos fijos de la empresa aparecen expresados en unidades monetarias heterogéneas: precios corrientes en el caso del valor de venta, y coste histórico para el valor de adquisición. Como resultado se produce un gravamen sobre incrementos de patrimonio puramente monetarios, que no reflejan la capacidad de pago real de la empresa.

Para evitar este fenómeno, las administraciones tributarias de distintos países permiten en ocasiones la aplicación de ajustes por inflación. Estos ajustes tienden a eliminar los efectos inflacionarios en las variaciones patrimoniales (por ejemplo, mediante la aplicación de coeficientes superiores a la unidad a los valores de adquisición), o pueden actualizar, sin coste fiscal, la valoración de los elementos del activo fijo (mediante la exención de las ganancias de capital debidas a la actualización de balances, como ya se vio en el apartado 6.1).

7. ¿Deberían integrarse los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de sociedades?

En el apartado 3, dedicado a los efectos de los impuestos sobre la política de dividendos de las sociedades, se puso de manifiesto la conveniencia de considerar de forma conjunta el impuesto de sociedades y el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Por otra parte, un sistema tributario debe garantizar un adecuado grado de coordinación entre sus figuras impositivas para evitar la aparición de distorsiones, problemas de equidad o incentivos a la elusión y evasión fiscal.

Ya se ha indicado que los beneficios obtenidos por las empresas bajo forma societaria son gravados por primera vez por el impuesto de sociedades, y vuelven a ser gravados por el impuesto sobre la renta de las personas físicas cuando los accionistas reciben sus ingresos en forma de dividendos o de ganancias de capital, dando lugar así a la doble tributación de los beneficios.24 Al mantenimiento del impuesto de sociedades como un gravamen independiente del impuesto sobre la renta personal, sin que se establezca ningún mecanismo de corrección de la doble imposición, se le ha dado en llamar sistema clásico.

Diversos mecanismos permiten atenuar o eliminar ese efecto de doble imposición.

a) El sistema de integración total persigue resolver el problema mediante la inclusión de la totalidad de las rentas societarias en la base imponible del impuesto sobre la renta de personas físicas.

a.1) Una posibilidad de integración total consistiría en suprimir el impuesto de sociedades, de forma que los beneficios societarios distribuidos se integrarían en la base imponible del accionista como parte de su renta, mientras que los beneficios no distribuidos se gravarían periódicamente como ganancias de capital, aunque no se realizaran.25 Este método, que ningún país aplica en la práctica, es conocido como método de las ganancias de capital.

a.2) Una segunda alternativa de integración total consiste en el método de transparencia fiscal. De acuerdo con este sistema, el impuesto de sociedades no desaparece, convirtiéndose, sin embargo, en un mero mecanismo de control. La totalidad de los beneficios (distribuidos y retenidos) se imputan directamente a los socios, de acuerdo con su nivel de participación en la sociedad. Los accionistas integran la parte de los beneficios societarios que les corresponde en la base imponible del impuesto de renta personal. Los beneficios no distribuidos plantean, sin embargo, un problema: como equivalen a una «reinversión» del accionista en su sociedad, si existe un impuesto sobre las ganancias del capital, la proporción que le corresponde a un accionista por los beneficios no distribuidos debiera incluirse en el coste de adquisición de las acciones.

La inviabilidad práctica de este mecanismo, más allá del ámbito de pequeñas sociedades integradas por un reducido número de socios, es clara. Algunas de las dificultades para implantar el sistema son las siguientes:

La rápida rotación de las acciones en los mercados bursátiles y la utilización de títulos no nominativos dificultan el proceso de imputación.

La participación de unas sociedades en otras, formando grupos de empresas, dificulta el rastreo hasta el ámbito personal.

Los efectos desincentivo que este sistema representa para la tenencia de acciones por parte de socios minoritarios que, dada su nula influencia en las políticas de dividendos, pueden enfrentarse a problemas de liquidez al tener que atender pagos impositivos derivados de beneficios no distribuidos.

b) Ante la dificultad de establecer mecanismos de integración total, los diferentes sistemas de integración parcial persiguen la eliminación o, al menos, la atenuación, del fenómeno de la doble tributación. Son cuatro los mecanismos fundamentales de integración parcial:26

b.1) El sistema de deducción, que opera en el ámbito societario, consiste en la deducción (total o parcial) en la base imponible de la sociedad de los dividendos pagados. Los beneficios distribuidos, por otra parte, tributan en el impuesto sobre la renta personal. Este mecanismo atenúa o, alternativamente, elimina por completo el problema de la doble imposición de los dividendos, dependiendo de si de la base imponible del IS puede deducirse sólo una parte, o bien la totalidad, de los beneficios distribuidos.

b.2) El sistema de tipo impositivo doble, que de nuevo opera en el propio impuesto de sociedades, consiste en que los beneficios distribuidos (que tributan también en el impuesto sobre la renta personal) soportan un tipo impositivo menor en el IS que los beneficios retenidos. Este mecanismo, pese a que sólo atenúa el problema de la doble tributación, estimula el reparto de dividendos, reduciendo el incentivo a la autofinanciación.

b.3) El sistema de exención, que opera en el ámbito personal, implica la exención (parcial o total) en el impuesto sobre la renta de las personas físicas de los dividendos percibidos, que ya han soportado el impuesto de sociedades. Si la exención es total, este mecanismo también logra eliminar por completo la doble tributación de los dividendos. Otra versión de este sistema consiste en aplicar tipos impositivos reducidos sobre los dividendos en el impuesto sobre la renta personal del accionista.

b.4) Finalmente, en el sistema de imputación total o parcial, que opera también en el ámbito personal, el accionista incluye en su base imponible del IRPF la totalidad o parte del importe íntegro de los beneficios distribuidos que le corresponden (donde a los dividendos percibidos se suma el impuesto de sociedades pagado), y deduce de su cuota la totalidad o parte del impuesto de sociedades pagado.

CUADRO 5.3. Corrección de la doble imposición de los dividendos en España

La normativa fiscal española ha dado cabida, a lo largo del tiempo, a varios de los mecanismos de corrección de la doble imposición de los dividendos aquí descritos. Inicialmente, y hasta el año 1984, regía el sistema clásico de impuestos independientes, sin que hubiera ningún tipo de corrección. A partir de 1985 se introduce una deducción en la cuota del IRPF del 10% de los dividendos brutos percibidos, y no es hasta 1995 que se establece un sistema de imputación como el descrito en el punto b.4). Este sistema consistía en incluir en la base imponible del IRPF del socio el 140% de los dividendos brutos (para un tipo impositivo del Impuesto sobre Sociedades del 35 %), y en deducir de la cuota íntegra del IRPF el 40 % del dividendo antes de impuestos. A partir de 2007, sin embargo, se sustituye el sistema de imputación por el método de exención, que fija en 1.500 euros el límite de los dividendos brutos que quedan exentos de la base imponible en el IRPF. Este sistema permanece vigente hasta la reforma llevada a cabo por la Ley 26/2014. A partir de 2015 se vuelve al modelo clásico de impuestos independientes, sin que se articule ningún tipo de corrección a la doble imposición de los dividendos cuando el socio es persona física.27

8. El impuesto de sociedades hoy: principales alternativas y propuestas de reforma

Como hemos visto a lo largo del presente capítulo, el impuesto sobre sociedades está lejos de ser neutral, generando distorsiones importantes tanto en lo relativo a la estructura financiera de la empresa como al nivel de inversión. En un contexto globalizado como el actual, las diferencias en el tipo medio del IS que se registran entre países afectan, además, a las decisiones de localización de las empresas, y favorecen el arbitraje impositivo. Para acometer estos problemas, son varias las alternativas de reforma que se han debatido en los últimos años. En particular, destacan aquellas que proponen el diseño de una nueva base imponible del impuesto.

Usando como término de referencia la base del IS convencional, las características principales de esas nuevas bases imponibles son, para cada uno de los dos grupos de alternativas, las siguientes:

a) No gravar el rendimiento normal (coste de oportunidad) del capital propio, y aplicar el impuesto sobre el resto del beneficio contable. De esta manera se reduce el coste de uso del capital, por lo que se amplía el nivel de inversión, y se contrarresta la ventaja de la financiación por endeudamiento frente a la emisión de acciones. Dentro de este grupo se incluyen los llamados impuestos sobre el flujo de fondos de las sociedades, y el denominado IS con deducción por fondos propios.28

b) Gravar el rendimiento total del capital, sin tener en cuenta si la financiación proviene del endeudamiento o del capital propio, igualando así su tratamiento fiscal. Los gastos financieros contabilizados no serían fiscalmente deducibles. Esta alternativa garantizaría la neutralidad entre las alternativas de financiación, pero supondría aumentar el coste de uso del capital, perjudicando el nivel de inversión. Dentro de este grupo aparece el llamado Comprehensive Business Income Tax (CBIT). Esta alternativa no se aplica en la práctica de los sistemas fiscales, pero sí existen numerosos casos de limitaciones a la deducibilidad, desde hace tiempo, en muchos países.29

Las propuestas de reforma del IS también han llegado desde las instituciones europeas. La pertenencia a la UE proporciona a las empresas del área, al menos teóricamente, un espacio común para el desarrollo de sus actividades. Sin embargo, en la práctica las compañías se enfrentan a un problema importante, como es el de tener que adaptarse a las legislaciones y sistemas fiscales diferentes que rigen dentro del mercado interno. Para evitar este problema, y contribuir simultáneamente a reducir los costes de gestión y cumplimiento fiscal del IS, surge la propuesta de la Comisión Europea de una base imponible común consolidada (BICC, o «common consolidated corporate tax base» —CCCTB—). La aprobación de esta iniciativa implicaría, en primer lugar, que todas las empresas de un mismo grupo, pese a desarrollar sus actividades en distintos países de la UE, calcularían su base imponible de acuerdo con las mismas reglas. Por otra parte, la «consolidación» significaría que se podrían agregar todos los beneficios y pérdidas que tuvieran lugar dentro del territorio de la UE, lo que evitaría problemas de doble tributación y de compensación de pérdidas. La base imponible se distribuiría con una fórmula de reparto entre los Estados implicados, que aplicarían su propio tipo impositivo.

Resumen final

La capacidad recaudatoria del impuesto de sociedades no explica la atención que la doctrina hacendística le presta. Atención que encuentra justificación en su visibilidad política y en la complejidad teórica de sus efectos asignativos y distributivos.

Legalmente las sociedades son personas jurídicas y muchos piensan que, al igual que las personas físicas, deben pagar impuestos. Sin embargo, económicamente, únicamente éstas pueden en última instancia pagar impuestos: las sociedades son meras transmisoras de rentas a sus propietarios.

Diversos argumentos apoyan la defensa de un impuesto de sociedades independiente: a) un impuesto sobre sociedades actúa como una retención sobre las rentas de capital de los accionistas de la empresa y evita situaciones de elusión y evasión fiscal; b) el impuesto de sociedades actúa como una retención internacional, y c) el impuesto de sociedades es una forma eficiente de gravar en origen los beneficios puros (rentas económicas) de una sociedad.

La existencia de un impuesto independiente de sociedades recibe diversas críticas: origina múltiples distorsiones, generando exceso de gravamen (altera la política de dividendos, y la política de financiación, así como el coste de utilización del capital y la durabilidad del equipo productivo); además genera importantes costes administrativos directos y de cumplimiento.

La definición de base imponible del impuesto de sociedades se aleja, en la práctica, de la definición pura de beneficio económico y se acerca a la de beneficio contable del período. Para calcular los ingresos netos se detraen de los ingresos brutos los gastos deducibles (gastos de personal, compras de bienes y servicios necesarios, intereses de capitales ajenos y alquileres de inmuebles, depreciación, etc.).

El tratamiento fiscal incentiva la retención de beneficios frente a la distribución de dividendos. Los dividendos se incorporan en la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas bajo la forma de rendimientos de capital mobiliario. Los beneficios retenidos aumentan el valor de la empresa, generando ganancias de capital gravadas para el accionista únicamente cuando dichas plusvalías se realizan.

Los beneficios obtenidos por las empresas bajo forma societaria son gravados por el impuesto de sociedades, y posteriormente por el impuesto de renta de las personas físicas, cuando los accionistas reciben ingresos en forma de dividendos o de ganancias de capital.

El impuesto de sociedades considera en general como gastos deducibles los pagos por intereses de créditos, bonos y pagarés, etc.; mientras que no es posible deducir los dividendos pagados a los accionistas: el sistema tributario origina un sesgo en las decisiones de financiación de las sociedades, favoreciendo la emisión de deuda frente a la emisión de acciones.

Los efectos de la variación de los precios sobre las amortizaciones, las existencias, las plusvalías y minusvalías, y las cargas financieras afectan de modo importante a la carga del impuesto.

Para evitar el problema de doble imposición existen dos mecanismos de integración total (el sistema de ganancias de capital y el de transparencia fiscal) y cuatro mecanismos de integración parcial (los sistemas de deducción, de tipo impositivo doble, de exención y de imputación).

Las propuestas de reforma del IS son numerosas y van orientadas, en general, a mejorar la neutralidad del impuesto. Las propias autoridades europeas también han propuesto alternativas orientadas a favorecer el funcionamiento empresarial dentro del mercado interior y a reducir los costes de gestión y cumplimiento fiscal del IS.

Temas de debate

¿Tiene alguna lógica la propuesta de gravar los beneficios no distribuidos a tipos reducidos?

La legislación fiscal de ciertos países permite considerar como gasto fiscalmente deducible las cantidades pagadas por las sociedades en concepto de arrendamiento financiero (leasing) de bienes de equipo. ¿Cuáles son en su opinión los efectos de esta circunstancia en el comportamiento de las empresas?

¿Cómo cree que afectaría a las cotizaciones bursátiles el anuncio de la elevación del tipo impositivo del impuesto de sociedades?

Ejercicios

Ejercicio 1

Caso 1

Tenemos un bien que vale 10.000 de euros y que, según las tablas oficiales de amortización, puede amortizarse en un período máximo de 20 años o con un coeficiente máximo del 10 %. Supongamos que el factor de ponderación para la amortización degresiva con porcentaje constante es de 2,5 y que elegimos amortizar en el plazo mínimo de 10 años. Determine la tabla de amortización.

Caso 2

Supongamos un bien, con un coste de 10.000 euros, que pudiera amortizarse, de acuerdo con las tablas de amortización, en un período máximo de 14 años y al coeficiente máximo del 12,5 %, lo que implicaría un período mínimo de 8 años. Supongamos que elegimos amortizar en este último período con amortización degresiva según el método de la suma de los dígitos. Determine la tabla de amortización.

Ejercicio 2

Calcule y compare los valores fiscales actuales de diferentes sistemas de amortización para un activo cuyo coste histórico es k₀ y cuyo coste de reposición es k₁ en términos reales (no hay inflación). Los sistemas de amortización a comparar son los siguientes:

Amortización económica para el que suponemos que el activo se desgasta un 10 % por año, lo que implica una vida útil de 10 años (δ = 0,1, n = 10).

Sistema contable y fiscal de amortización lineal máxima, suponiendo que la Administración acepta (para «acelerar» un poco la amortización) un coeficiente máximo del 12,5 % que implica una amortización del activo en 8 años, 100/12,5 (d = 0,125, n = 8).

Sistema contable y fiscal de amortización lineal mínima, suponiendo que las tablas publicadas ofreciesen una vida útil máxima de 16 años: coeficiente de amortización implícito de 100/16 = 6,25 % (d = 0,0625, n = 16).

Sistema contable y fiscal de amortización degresiva con porcentaje constante α = 2 × coeficiente lineal máximo, y sabiendo que cuando el saldo pendiente de amortizar antes del cierre del ejercicio sea inferior al importe de una cuota lineal máxima, dicho saldo se amortiza en el ejercicio.

Sistema contable y fiscal de amortización degresiva de acuerdo con el método de suma de dígitos. Como este bien tendría un período mínimo de 8 años y un período máximo de 16, suponemos que tenemos 8 años para la amortización (con este método no hace falta efectuar el ajuste a la cuota lineal que hemos indicado en el caso anterior).

Sistema fiscal de libertad de amortización, suponiendo que damos como gasto del ejercicio el total importe del activo.

Suponga en todos los casos que el tipo impositivo es del 35 % (t = 0,35) —que era el aplicable por el IS español hasta 2006—, y que la base de descuento dado por el tipo nominal de interés que paga la empresa por su financiación es del 5 % (r = 0,05).

Ejercicio 3

De acuerdo con el planteamiento y contenido del apartado 5 del capítulo, valore el estímulo o desestímulo a la inversión que puede introducir un impuesto de sociedades que admite una depreciación económica δ, con una deducción por inversiones igual a hK y financiación de la inversión con una ampliación de capital.

Ejercicio 4

La S. A. «xxx» presenta durante el ejercicio 2017 la siguiente información:

— Ingresos por ventas

300.000 euros.

— Gastos personal

75.000 »

— Alquileres

10.000 »

— Gastos financieros

10.590 »

— Compra máquina el 1-1-2015. Precio de adquisición

30.000 »

Vida útil 6 años. Amortizable método degresivo porcentaje constante (porcentaje = 30 %).

El Impuesto de Sociedades presenta un tipo nominal único del 25 % y el Impuesto sobre la Renta presenta la siguiente tarifa:

Base liquidable hasta (euros)

Cuota íntegra

Resto base liquidable

Tipo marginal (%)

10.000

0

20.000

25

30.000

5.000

20.000

30

50.000

11.000

Más de 50.000

45

Bajo el supuesto de que la totalidad del beneficio de la sociedad es distribuido a un único accionista, que no obtiene ninguna otra renta, se pide calcular la carga impositiva de ambos impuestos para el caso de la existencia de un mecanismo de imputación o crédito de impuesto en el impuesto sobre la renta personal fijado en el 40 % del dividendo bruto. Compare esta situación, en términos de la carga impositiva porcentual, con la de integración total y con la del sistema clásico (sin integración).

Ejercicio 5

Con un Impuesto sobre Sociedades como era el español, con un tipo impositivo nominal del 35 %, ¿cuál sería el coeficiente de imputación que evitaría totalmente el doble gravamen de dividendos?

Si, como ocurría en el caso español, el coeficiente de imputación es 1,4, y la deducción de la cuota es del 40 % de los dividendos, ¿qué grado de atenuación del doble gravamen de dividendos se lograba respecto del tipo nominal existente?, ¿cuál era el tipo efectivo para el que se eliminaba totalmente la doble imposición con este coeficiente?

Referencias

Puede encontrarse un análisis muy completo de la influencia del impuesto sobre sociedades sobre las decisiones de financiación y organización en Auerbach (2002). Véase también Auerbach (2005) y Harberger (2008) como referencia a la incidencia al impuesto. Los efectos sobre la inversión empresarial se estudian con gran claridad en Hassett y Hubbard (2002) y Hassett y Newmark (2008). Para una guía informativa sobre los principales aspectos del debate europeo sobre el impuesto de sociedades, puede consultarse la siguiente página web de la Comisión Europea: https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax_en.

En Albi (2011, 2013 y 2017) se presentan de forma clara las tendencias recientes experimentadas por el impuesto sobre sociedades, así como las posibles alternativas al IS tradicional y los criterios a seguir para su reforma.

CAPÍTULO 6 IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA

Existen diversos impuestos sobre la riqueza. Unos gravan su mera tenencia (impuesto sobre el patrimonio), o la tenencia de algunas formas concretas de riqueza (el impuesto sobre bienes inmuebles, que grava la propiedad de inmuebles urbanos y rústicos). Otros la transmisión de riqueza a título gratuito (sucesiones y donaciones) u oneroso (transmisiones patrimoniales).

En España los impuestos sobre la riqueza corresponden, en buena parte, a los gobiernos subcentrales. Los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones, y transmisiones patrimoniales están cedidos a las Comunidades Autónomas. El impuesto sobre bienes inmuebles es un tributo de los ayuntamientos. Por otro lado, su importancia recaudatoria en el conjunto del sistema impositivo es relativamente pequeña.1

En general, los impuestos sobre la riqueza en los países de nuestro entorno, también denominados impuestos sobre la propiedad o sobre el patrimonio, tienen una importancia recaudatoria limitada. De los países que componen la OCDE, son pocos los que conservan un impuesto sobre el patrimonio. El impuesto de sucesiones y donaciones es una figura tributaria mucho más generalizada pero, al igual que ocurre en España, con una trascendencia recaudatoria pequeña y en declive. La excepción es el impuesto sobre bienes inmuebles, que tiene una trascendencia económica considerable porque es la base fundamental de la financiación de los ayuntamientos.

A pesar de su limitada recaudación global, la importancia de los impuestos sobre la riqueza no debe minusvalorarse por una doble razón. Por un lado, estos impuestos son para algunos, más allá de su alcance recaudatorio, la expresión de la voluntad igualitarista de la sociedad. Por otro, en muchos países la financiación de algunos gobiernos subcentrales depende de estos impuestos.

Los impuestos sobre la riqueza no responden a una lógica común. Por ello analizaremos cada uno de los más importantes de forma separada. En el apartado 1 nos ocuparemos del impuesto sobre el patrimonio. En el 2 analizaremos el impuesto sobre sucesiones y donaciones, en el 3 el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y en el 4 nos ocuparemos del impuesto sobre bienes inmuebles.

1. El impuesto sobre el patrimonio

El impuesto sobre el patrimonio (IP) tiene como objetivo gravar la riqueza neta (de deudas) que poseen los individuos. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la imposición sobre la renta, en el caso de la imposición sobre la riqueza no tiene demasiado sentido establecer un IP sobre las sociedades. La razón estriba en que este patrimonio ya está incluido en el de las personas que las poseen a través del valor de sus acciones. De esta forma, un IP en las sociedades conduciría a una doble imposición de la riqueza en activos empresariales que sería incluso más injustificada que la doble imposición sobre la renta a que dan lugar el IRPF y el IS.

Como ya se ha señalado, el IP es una figura de escasa relevancia recaudatoria que, además, ni siquiera existe en la inmensa mayoría de los países.2 Esto se debe en buena medida a que se trata de un impuesto de justificación poco clara, administrativamente costoso y que, si se llevara a sus últimas consecuencias, podría entrar en conflicto con el derecho a la propiedad. En España, el impuesto se suprimió a efectos prácticos en el año 2008, dado que se eliminó la obligación de declarar y se estableció una bonificación en la cuota del 100 %. Sin embargo, en el año 2011 se restableció de nuevo, en principio de manera transitoria, como forma de paliar la caída de la recaudación impositiva derivada de la Gran Recesión. Las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado han prorrogado su vigencia hasta el momento.

El punto de partida para el análisis del impuesto sobre el patrimonio es delimitar qué es la riqueza o patrimonio de un individuo. De esta tarea nos ocupamos a continuación.

1.1. DEFINICIÓN DE RIQUEZA

En su acepción más amplia, la riqueza de un individuo en un momento del tiempo es el valor de todos los activos (ya sean bienes o derechos) que posee susceptibles de generar ingresos monetarios o en especie.3 Esto incluye las formas más habituales de riqueza como, por ejemplo, las participaciones en empresas, las inversiones en activos de renta fija (Deuda Pública o imposiciones a plazo, por ejemplo) o los saldos bancarios. También incluye los valores de otras propiedades, como la vivienda propia, el ajuar doméstico y los coches, porque todos estos activos producen a sus propietarios rendimientos en especie.

Según esta definición, sin embargo, también habría que considerar como riqueza otros activos menos convencionales ya analizados en capítulos anteriores. Los más importantes serían el capital humano generado por la educación y la adquisición de cuidados sanitarios, y la riqueza derivada del derecho a prestaciones de la Seguridad Social.4 El capital humano es el valor de las cualificaciones profesionales y de la capacidad física (adquirida o innata) para el trabajo que posee una persona. En términos monetarios puede cuantificarse como el valor de los ingresos futuros que obtiene un individuo por su trabajo. La riqueza en Seguridad Social es el valor del derecho a recibir prestaciones. Su cuantía es igual al valor presente de las prestaciones futuras que recibirá un individuo cuando se produzcan las contingencias previstas por la Seguridad Social.

La razón económica para considerar estos activos como riqueza es bastante simple. El capital humano es, en parte, el resultado de la inversión en educación y salud, y los salarios el rendimiento a esta inversión. Puesto en estos términos, en principio no existe diferencia entre quien invierte en educación y debido a la mayor cualificación obtenida gana, digamos, 50.000 euros adicionales por año, y quien invierte en un activo financiero que le produce 50.000 euros anuales. De forma análoga, no existe diferencia económica entre quien tiene un plan privado de pensiones del que espera, digamos, 10.000 euros anuales una vez se jubile, y quien tiene derecho a una pensión pública de la que espera la misma cantidad anual en la jubilación. De hecho, los individuos generalmente considerarán la riqueza en Seguridad Social como equivalente, y por tanto sustitutiva, a otras formas de riqueza como, por ejemplo, los planes privados de jubilación.

La afirmación de que la riqueza en capital humano y en Seguridad Social son equiparables a la riqueza en otro tipo de activos como, por ejemplo, las inversiones financieras, es un resultado teórico válido bajo el supuesto de información perfecta. En la práctica, sin embargo, esta equivalencia es más difusa porque, en realidad, tanto los rendimientos del capital humano como las pensiones públicas son inciertos en magnitud y duración.5 Como resultado, es complicado cuantificar el valor de estos activos y difícil negociar con ellos en el mercado. Así, por ejemplo, un estudiante no puede obtener fácilmente créditos poniendo como garantía su capital humano.6 Incluso quienes ya están trabajando difícilmente obtendrán créditos con la garantía de su salario si, al mismo tiempo, no compran seguros colaterales o no ofrecen garantías reales o avales que eliminen incertidumbres desde el punto de vista del prestamista. Así, por ejemplo, los créditos personales generalmente van acompañados de la obligación de suscribir un seguro de vida. La razón de estas limitaciones radica, obviamente, en la incertidumbre acerca de los salarios futuros. Esto es, acerca de si una persona encontrará trabajo, de cuánto ganará, de cuánto tiempo estará ganando ese sueldo (ya que puede morir o tener un accidente), etc. Con la riqueza en Seguridad Social ocurre algo similar.

En suma, la diferencia entre, por un lado, la riqueza en capital humano y la riqueza en Seguridad Social y, por otro, otras formas más convencionales de riqueza (física y financiera), está en la dificultad relativa de su valoración y en la inexistencia de mercados en muchos casos. A la vista de estos problemas de valoración y liquidez, los impuestos sobre el patrimonio sólo gravan el valor neto de los bienes y derechos que más convencionalmente se denominan económicos en el sentido de, por ejemplo, los derechos que no están incorporados a una persona y pueden ser comerciados en un mercado (inmuebles, valores mobiliarios y financieros, vehículos, joyas, etc.).7

1.2. JUSTIFICACIÓN

Generalmente el IP se suele justificar mediante argumentos de eficiencia, equidad y de ayuda a la gestión del sistema fiscal. De todos ellos, el argumento de equidad es el que tiene una mayor tradición y, por ello, es al que prestaremos más atención.

Eficiencia

Muchos individuos tienen parte de su riqueza en activos «improductivos» tales como joyas, yates, colecciones de pintura, etc. Esto ha llevado a sugerir que el IP, al gravar estos usos de la riqueza, estimula los usos más productivos de la propiedad.

Este razonamiento es, sin embargo, cuestionable. Por un lado, si en ausencia de impuestos un individuo prefiere usos no productivos de la riqueza es simplemente porque la utilidad que deriva de ellos es mayor que la que obtendría de la renta adicional que le reportaría en usos productivos. La eficiencia exige, por tanto, que esa parte de la riqueza permanezca en usos no productivos. En segundo lugar, si el objetivo del IP fuera desalentar usos no productivos de la riqueza se debería limitar a gravar exclusivamente dichos usos. Como en realidad el IP grava toda la riqueza, no sólo desalienta los usos no productivos, sino también los productivos.

Equidad

La riqueza produce diversos tipos de rendimientos: monetarios (intereses y dividendos, etc.), en especie (los que produce un vehículo, una vivienda, una joya, o una colección de cuadros y, en general, los bienes de consumo duradero), y ganancias de capital (aumentos de valor de los activos). Parte de estos rendimientos, significativamente los monetarios, las ganancias de capital realizadas y los rendimientos en especie de la vivienda propia, están o pueden estar gravados por el IRPF.

Otros no tributan por el IRPF. Éste es el caso de, por ejemplo, las ganancias de capital no realizadas y parte de los rendimientos en especie. Sin embargo, según la definición de renta amplia, estos rendimientos deberían estar gravados porque suponen un aumento de la capacidad de pago de los individuos.8 Esto ha llevado a algunos autores a justificar el IP como compensación a la imperfección que supone no gravar en los impuestos sobre la renta las ganancias de capital no realizadas y ciertos rendimientos en especie.

Este argumento también es, sin embargo, cuestionable, al menos por dos razones. En primer lugar, si el IP tuviera como objetivo corregir estas imperfecciones, su base imponible no debería ser todo el patrimonio del individuo, sino sólo aquella parte que proviene de ganancias de capital no realizadas, más, en su caso, la parte que produce rendimientos en especie. Segundo, tratar de gravar las ganancias de capital no realizadas o los rendimientos en especie a través del IP presentaría los mismos problemas que gravarlos a través del IRPF. Esto es, problemas de valoración, tensiones de liquidez para el contribuyente, etc.9 Por ello, si no es razonable utilizar el IRPF para gravar estas rentas, tampoco lo será emplear el IP.

En suma, por tanto, es difícil justificar el IP en términos del principio de la capacidad de pago que genera porque, en última instancia, esta capacidad de pago o bien ya está gravada por el IRPF (rendimientos monetarios y ganancias de capital realizadas) o bien existen razones que aconsejan no gravarla (rendimientos en especie y ganancias de capital no realizadas). Esto sugiere que una justificación sólida del IP en términos de equidad debe apoyarse en que la mera tenencia de riqueza ofrece a sus poseedores ventajas que van más allá de los rendimientos que genera. Si esto fuera cierto, el Sector Público estaría legitimado para gravar estos beneficios, y el IP justificado.

En esta línea de pensamiento puede sostenerse que la posesión de riqueza confiere por sí misma beneficios en términos de poder económico, prestigio social, seguridad frente a contingencias futuras, etcétera. Más aún, en la medida en que el poder económico se traduzca en poder político, una acumulación excesiva de riqueza en pocas manos podría impedir el desarrollo de las democracias reales. Según esta visión, el IP se justificaría como un gravamen sobre determinados beneficios no pecuniarios que produce la riqueza y como un instrumento que, al reducir la concentración de riqueza, dota de cierta estabilidad a los sistemas democráticos.

A un nivel intuitivo, este argumento puede parecer aceptable. Después de todo, es obvio que, por ejemplo, en el caso extremo en el que toda la riqueza fuera propiedad de un solo individuo difícilmente podría desarrollarse una sociedad democrática. Sin embargo, la cuestión no es tanto la de si el argumento es válido en situaciones extremas como la de si lo es en las situaciones que se dan en la práctica. Y en este contexto surgen dudas razonables, porque es discutible que los niveles de riqueza que tiene la mayor parte de la población le confieran algún poder político o económico. Por ello, en todo caso, este argumento justificaría un IP que se aplicara sólo a las grandes fortunas.

Ayuda a la gestión e inspección tributaria

En ocasiones se argumenta que una razón importante para el establecimiento de un IP es que puede servir como fuente de información para las administraciones tributarias y que, en consecuencia, permite reducir los niveles de evasión fiscal. Así, por ejemplo, según esta línea de razonamiento, el IP ayuda a la gestión del IRPF porque los elementos patrimoniales pueden poner al descubierto rentas ocultadas que se hayan materializado en los mismos. Por otra parte, los elementos patrimoniales ofrecen información sobre presuntos rendimientos de capital a computar en el impuesto sobre la renta. Además, el impuesto sobre el patrimonio facilita el control de las ganancias de capital realizadas, ya que la realización implica la enajenación de algún elemento del patrimonio y, por tanto, quedará reflejada en una alteración de la riqueza del individuo.

Por otro lado, y con la misma lógica de proporcionar información tributaria, un impuesto sobre el patrimonio ofrece una visión de la riqueza anual que puede ser útil en la aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Así, por ejemplo, si un individuo declara un incremento en su patrimonio que excede al aumento derivado del incremento en los precios de los activos de su propiedad y muy superior al ahorro razonable derivado de su renta total, las autoridades fiscales estarán alerta para investigar el origen de tal incremento, y comprobar si proviene de una herencia o de una donación no declarada. Al mismo tiempo, con el IP se tiene un control previo de la riqueza de una persona que ha fallecido.

La justificación del IP como instrumento de control tiene fuerza pero, sin embargo, adolece de un problema importante. Presupone que quien defrauda en el IRPF o en el impuesto de sucesiones va a poner el producto de lo defraudado a su nombre y, además, va a declararlo en el IP, o que, si no lo hace, se va a poder detectar la titularidad de algún activo oculto. Ciertamente esto puede ocurrir y, de hecho, a veces ocurre. Sin embargo, no es probable que, al menos para niveles de defraudación importantes, sea el caso. Quien defrauda por otros impuestos puede defraudar igual por el IP. Esto, aunque no la elimina, limita la importancia de esta argumentación en favor del IP.

Conclusión

Las justificaciones del IP se centran en aspectos de eficiencia, equidad y gestión del sistema tributario. Sin embargo, existen dudas sobre los tres tipos de argumentos. En primer lugar, no es seguro que sea eficiente estimular los usos más productivos de la riqueza porque esto irá contra las preferencias de los individuos. De igual forma, no está claro qué ganancias de equidad permite el IP sobre las que ya se pueden alcanzar mediante el IRPF. Finalmente, su posible papel como instrumento de control se basa en el supuesto de que quienes ocultan renta no van a ocultar riqueza. En la práctica, estas dudas sobre la justificación del IP se han traducido en que el impuesto no se aplica en casi ningún sistema fiscal y en que, allí donde se aplica, su importancia recaudatoria sea reducida.

En España, la polémica que rodea a este impuesto se vincula, además de a los problemas ya señalados, a las importantes disparidades territoriales que se producen en su aplicación. El IP es un impuesto cedido a las Comunidades Autónomas sobre el que éstas pueden ejercer su capacidad normativa, lo que favorece que se registren diferencias regionales muy importantes en la cuantía del mínimo exento, la tarifa impositiva y las deducciones o bonificaciones que se establecen. Estas diferencias dan lugar a que contribuyentes con el mismo patrimonio tengan que satisfacer impuestos muy distintos en función de dónde fijen su residencia fiscal, con el consiguiente menoscabo de la eficiencia y la equidad.

1.3. EFECTOS ECONÓMICOS

Supongamos inicialmente que toda la riqueza de una persona estuviera invertida en usos productivos. Si el tipo de interés es r, en ausencia de impuestos, un individuo que al principio de un período tuviera una riqueza R, al final del período tendría una riqueza R(1 + r). Si se estableciera un IP al tipo tR, su riqueza al final del período pasaría a ser:

A efectos de comparación, supongamos que, en vez de un IP, se hubiera establecido un impuesto sobre las rentas del capital al tipo tr. El efecto de este impuesto es reducir el rendimiento de la riqueza a r(l – tr), con lo que su riqueza después de impuestos hubiera sido:

Igualando [1] a [2] se comprueba inmediatamente que un IP es equivalente desde el punto de vista del contribuyente a un impuesto sobre los rendimientos del capital al tipo [(1 + r)/r]tR. Si, por ejemplo, r = 5 %, un IP del 2,5 % es equivalente a un impuesto sobre los rendimientos del capital o del ahorro10 del 52,5 %. Esta equivalencia —en la que abunda el ejercicio 1 al final del capítulo— pone de manifiesto dos implicaciones del IP.

En primer lugar, que los tipos del IP pueden suponer impuestos considerables sobre el rendimiento del capital. Como estos rendimientos están, además, gravados por el IRPF, incluso tipos moderados del IP pueden implicar niveles de fiscalidad global11 muy elevados sobre los rendimientos del capital. Más aún, buena parte del patrimonio de los individuos no produce rendimientos monetarios. Así, por ejemplo, muchas veces el patrimonio está invertido en viviendas para uso propio u otros activos que producen rendimientos en especie. Otras veces, el patrimonio está materializado en actividades productivas, por ejemplo, una empresa familiar, que por causas diversas producen rendimientos inferiores a la media o, incluso, pérdidas. En la misma línea, hay usos de la riqueza que producen sus rendimientos en forma de ganancias de capital no realizadas. En todos estos casos y otros similares en los que los rendimientos del patrimonio no toman la forma de intereses o dividendos, el IP puede forzar a los propietarios de riqueza a endeudarse o a vender parte de la misma para pagar sus impuestos. Por esto no es extraño que, allá donde existen, los tipos del IP sean relativamente bajos.12

La segunda implicación de la equivalencia entre un IP y un impuesto sobre los rendimientos del capital es que, en principio, los efectos económicos de ambos impuestos son iguales. De esta forma, como ya se vio en el capítulo 4 de este volumen, el IP tendrá dos efectos contradictorios. Por un lado, se producirá un efecto sustitución: al disminuir la rentabilidad de acumular riqueza, los individuos tenderán a sustituir la riqueza (que es simplemente consumo futuro) por consumo presente. Para ello desahorrarán y reducirán su riqueza. Al mismo tiempo se producirá un efecto renta. Debido a la reducción de la rentabilidad, para garantizar un nivel determinado de consumo futuro es necesario aumentar la cantidad de riqueza. Como resultado, los individuos aumentarán su ahorro y, por ende, su patrimonio. El saldo neto de ambas fuerzas es indeterminado porque actúan en sentidos opuestos.

La teoría, por tanto, no permite determinar a priori los efectos del IP sobre el nivel de riqueza individual. Esto fuerza a recurrir a la evidencia empírica. Sin embargo, como ya se señaló en el capítulo 4 de este volumen, esta evidencia dista mucho de ser concluyente y diferentes trabajos conducen a conclusiones distintas. El resultado final es que no es posible determinar con toda la precisión deseable los efectos del IP sobre el nivel de riqueza.

2. EL IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES (ISD)

El ISD grava la riqueza que adquieren los individuos de forma gratuita, ya sea por herencia o donación. El tratamiento fiscal conjunto de donaciones y sucesiones se justifica porque, obviamente, ambas son equivalentes desde el punto de vista económico y, además, ex post, sería inútil tratar de diferenciar fiscalmente entre ellas. Si, por ejemplo, el tratamiento de las donaciones fuera más generoso, a quien quisiera reducir los impuestos sobre sus herencias le bastaría hacer los arreglos legales pertinentes para donar en vida sus bienes a sus herederos.13 No obstante, algunos países emplean impuestos diferenciados para gravar las herencias y las donaciones, como Dinamarca, la República Checa o el Reino Unido.

El impuesto sobre las herencias (y donaciones, en su caso), pese a tener una capacidad recaudatoria muy reducida, está presente en la mayor parte de los sistemas tributarios de la Unión Europea. Existen dos formas básicas de gravar la transmisión de la riqueza que se produce a través de las herencias: mediante impuestos sobre el caudal relicto, y mediante impuestos sobre las porciones hereditarias. Los primeros recaen sobre el montante global de la herencia (es el caso, por ejemplo, de Reino Unido), lo que facilita su gestión, si bien impide que se tengan en consideración las circunstancias personales de los herederos, por lo que pueden considerarse menos equitativos. Los segundos, en cambio, gravan la riqueza recibida por cada heredero o legatario y son los más comunes en el ámbito de la Unión Europea (el ISD español pertenece a esta categoría). Estos últimos exigen que se realice una declaración por cada heredero (conllevan, por tanto, un mayor coste administrativo), y permiten tener en cuenta las circunstancias personales de cada uno de ellos (lo que favorece el logro de los objetivos de equidad). En España, el impuesto a pagar depende, además del importe de la riqueza recibida, del patrimonio preexistente del contribuyente y de su grado de parentesco con el causante o transmitente.14

2.1. JUSTIFICACIÓN

Los argumentos que se emplean para justificar la existencia del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones son en parte similares a los ya expuestos en relación con el Impuesto sobre el Patrimonio, y giran en torno a los criterios de equidad y ayuda a la gestión e inspección tributarias.

Equidad

El ISD se justifica usualmente con dos tipos de argumentos relacionados con la equidad. El primero, de índole moral, señala que, a diferencia de quienes acumulan riqueza mediante el ahorro, quien obtiene riqueza a través de una herencia (o una donación) no ha hecho ningún mérito para disfrutarla. El Estado tiene, por tanto, derecho a gravar esta riqueza.

El segundo argumento, de corte igualitarista, se basa en los efectos de las herencias y las donaciones sobre la desigualdad. Según la visión igualitarista, las herencias limitan la igualdad de oportunidades y son un instrumento decisivo en la perpetuación de las desigualdades de renta y riqueza.

Estos argumentos han sido cuestionados por diversos autores. Milton Friedman, por ejemplo, en su obra ya clásica Capitalismo y libertad (1962), señala las dificultades de criticar el «merecimiento» de las herencias y, al mismo tiempo, aceptar diferencias de renta o riqueza basadas en el esfuerzo laboral. En realidad, señalaría Friedman, ¿qué méritos ha realizado quien, por ejemplo, ha nacido con una voz privilegiada que le reporta ingresos considerables, quien ha nacido inteligente o quien tiene condiciones naturales para ser un gran deportista?

Más aún, si las herencias se penalizan por razones éticas esto presupone que los usos alternativos de la riqueza son más aceptables éticamente. Es decir, que moralmente es preferible que unos padres se gasten su dinero en consumo propio (por ejemplo, viajes o coches) a que se lo dejen a sus hijos en herencia. Esta postura es, cuando menos, chocante.

El argumento de que las herencias crean situaciones desiguales de partida entre los individuos y que perpetúan las diferencias de renta y riqueza también ha sido objeto de diversas críticas y matizaciones. En primer lugar, hay quien señala que, en realidad, los seres humanos son desiguales en lo relativo a su capacidad de obtener renta por muchas más causas que las herencias. Algunas de estas causas, como la inteligencia, el espíritu emprendedor, la capacidad de trabajo o la suerte, son exógenas. Otras, como la educación, el ahorro, el entorno familiar, o las herencias, son endógenas. En este contexto, centrar una política de igualdad de oportunidades en las herencias puede ser discriminatorio.

De igual forma hay quien considera que las herencias no perpetúan necesariamente las desigualdades porque generalmente en una transmisión hereditaria la riqueza se divide en varias porciones.15 Así, por ejemplo, sólo con un promedio de dos hijos por generación, una riqueza dada se subdivide en ocho partes en tres generaciones. Es, por tanto, probable que este proceso de subdivisión, combinado con el hecho de que los herederos pueden no ser capaces de gestionar adecuadamente su herencia reduzca, si no evite, la perpetuación de las desigualdades, lo que debilitaría esta justificación de la imposición sobre las herencias.

Ayuda a la gestión e inspección tributaria

Del mismo modo que el impuesto sobre el patrimonio puede servir como instrumento de control que facilite la gestión y la inspección del IRPF y el ISD, el impuesto sobre las herencias y las donaciones es potencialmente útil como herramienta de control de la renta y el patrimonio de los contribuyentes. Aunque esto es cierto, de nuevo puede argumentarse que quien tiene voluntad de defraudar puede hacerlo en todos los impuestos. Además, el hecho de que la gestión de las distintas figuras impositivas esté en manos de diferentes niveles de gobierno puede, en ausencia de una coordinación adecuada, anular las potenciales ventajas en relación con el control tributario derivadas de la existencia del ISD.16

2.2. EFECTOS ECONÓMICOS

El marco más simple para estudiar los efectos del ISD es considerar que las herencias netas son un «bien» en el que podemos gastar nuestra riqueza en lugar de dedicar ésta a consumo propio. Así, la función de utilidad sería U(C, N), donde C es el consumo propio del donante y N la herencia neta recibida (igual a la herencia bruta entregada, H, en ausencia del ISD), que le reporta utilidad a quien decide entregar gratuitamente bienes si a éste le importa el bienestar del beneficiario. En ausencia de impuestos, el causante maximiza su índice de utilidad sujeto a la restricción:

donde R es su riqueza total.

Supongamos que existe un ISD al tipo t. Si un individuo deja una herencia bruta de H unidades monetarias, su heredero recibirá una herencia neta de N = H(1 – t). El efecto sobre la herencia recibida, N, está bien definido. Desde la perspectiva de quien deja una herencia, el ISD es equivalente a un aumento en el precio de dejar herencias. Nótese que, al ser N = H(1 – t), para conseguir que el beneficiario siga recibiendo N con impuestos, la herencia bruta debe aumentar hasta N(1 – t). Al igual que ocurre cuando se aumenta el precio de cualquier otro bien, en general esto disminuirá la cantidad demandada.

Con el ISD las herencias netas N serán menores, ya que el efecto sustitución se unirá a un efecto renta también negativo si las herencias son un «bien» normal, como es altamente plausible.

Para dejar una herencia neta de H(1 –t), un individuo debe realizar un ahorro de H. Por ello, desde la perspectiva de la eficiencia es más relevante cómo varían las herencias brutas ante el ISD que cómo varían las herencias netas. El efecto del ISD sobre las herencias brutas es, sin embargo, indeterminado. Como ya se ha señalado, el ISD hace disminuir la herencia neta, N, pero no necesariamente en una cuantía igual a la del impuesto, ya que el donante puede decidir compensar parte del efecto del impuesto aumentando la herencia bruta. Es decir que, si por ejemplo, en ausencia de impuestos un individuo planeaba dejar una herencia de 100, al introducirse un ISD de, digamos, el 10 %, este individuo puede decidir aumentar su herencia a 105 para de esta forma no reducirla en la cuantía total del impuesto. A pesar de esta ambigüedad, es claro que para niveles de imposición suficientemente elevados, las herencias disminuirán o incluso dejarán de realizarse. Cuando esto ocurra se puede producir una asignación Pareto inferior17 e, incluso en ciertos casos, un aumento de la desigualdad.

Para comprender la lógica de esta posibilidad consideremos el caso extremo de un ISD confiscatorio. Esto es, un ISD con un tipo impositivo igual al 100 %. Obviamente, este ISD sería equivalente a prohibir las herencias. Un ISD confiscatorio eliminará las herencias. Al mismo tiempo reducirá la riqueza de los individuos, ya que éstos dedicarán al consumo la parte de la riqueza que mantenían con el fin de dejar herencias. Al reducirse la riqueza se disminuirá el stock de capital, lo que, a su vez, reducirá la renta per cápita y la tasa de crecimiento de la economía. Más aún, al disminuir el stock de capital descenderá la productividad marginal del trabajo y, por ende, los salarios, y aumentará el tipo de interés. El resultado final será que hay diversos perjudicados. Quienes recibían herencias, porque debido al ISD dejan de obtenerlas, y quienes no las recibían porque verán disminuir su salario. El aumento del tipo de interés aumenta la rentabilidad del ahorro. Sin embargo, si los rentistas acumulan su capital a partir de rentas del trabajo (que son menores) también pueden salir perjudicados, ya que su nivel de ahorro será menor. En cualquier caso, como ya se ha señalado, el nivel de renta per cápita disminuirá, y con ella las posibilidades de consumo y bienestar.

En casos menos extremos que la imposición confiscatoria, la magnitud de estos efectos será menor, pero es razonable pensar que seguirán produciéndose. Es decir, que el ISD disminuirá el stock de capital y la productividad del trabajo. Si las posibles ganancias de equidad compensan estas pérdidas de eficiencia es una cuestión que dependerá del peso relativo que se asigne a cada objetivo.18

Además de los efectos anteriores, el ISD puede forzar a los herederos a vender parte de lo recibido y desinvertir para poder pagar los impuestos asociados con la herencia. De hecho, dado que en general las herencias no se materializan en dinero sino en activos como inmuebles, acciones u otras propiedades, esto será la norma general. El coste en términos de eficiencia de este efecto puede ser considerable. Así, por ejemplo, quien hereda una vivienda —que, de hecho, puede haber sido su residencia habitual durante muchos años— o quien hereda un negocio familiar, puede verse forzado a vender o a endeudarse para pagar el ISD.19

Por último, podemos señalar un efecto adicional derivado del ISD: en tanto que las herencias tienden a reducir la oferta de trabajo de los herederos (Holtz-Eakin et al., 1993), el impuesto disminuirá los desincentivos a trabajar de aquéllos. Algunos estudios, no obstante, sugieren que el efecto de las herencias sobre la oferta de trabajo es pequeño (Joulfaian y Wilhelm, 1994).

3. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES ONEROSAS

El impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas (ITP) grava la transmisión de determinados bienes y la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos. El principal argumento que apoya la existencia de este impuesto, aparte del recaudatorio, es que sirve de instrumento de registro y control. Por otro lado, su coste de administración y gestión impuesto es muy bajo, puesto que para poder formalizar en el registro la transmisión de los bienes o la constitución de derechos reales es necesario demostrar que el impuesto se ha pagado. Por lo demás, se trata de un impuesto ampliamente criticado, ya que es una exacción aplicable a las transmisiones patrimoniales no empresariales (por ejemplo, compraventa de inmuebles o vehículos de segunda mano entre dos particulares), pero de carácter objetivo, lo que implica que no toma en consideración las circunstancias personales o familiares del sujeto pasivo. .

Probablemente, la capacidad recaudatoria de estos impuestos y su bajo coste administrativo explican su existencia en muchos sistemas tributarios. Son impuestos que suelen reunir en una sola figura muy diversos conceptos tributarios, producto del acarreo histórico de los sistemas fiscales. En el caso de España, a las transmisiones patrimoniales onerosas se suman como objeto de gravamen las operaciones societarias, que hacen más costosos determinados actos empresariales como la constitución de una sociedad o los aumentos y disminuciones de su capital, y los actos jurídicos documentados, que incluyen los documentos notariales, mercantiles y administrativos.

4. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

El impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) es un impuesto municipal que grava el valor de los inmuebles (terrenos y construcciones) urbanos y rústicos de un municipio. Este impuesto abarca a los terrenos y a los edificios tanto de uso residencial (viviendas) como productivo (fábricas, establecimientos comerciales, etc.). Sin embargo, el componente fundamental de la base del impuesto son las viviendas y por ello centraremos nuestra atención en las mismas.

Como ya se ha señalado, en España el IBI tiene una importancia limitada dentro del conjunto de los ingresos fiscales de las Administraciones Públicas. Es, sin embargo, la piedra angular de los sistemas tributarios municipales, pues representa el 60 % de los ingresos impositivos municipales y cerca del 30 % de los ingresos no financieros totales de los entes locales.20 En los países de tradición hacendística anglosajona el impuesto equivalente al IBI —generalmente denominado impuesto sobre la propiedad (property tax)— juega incluso un papel más importante que en España.

4.1. JUSTIFICACIÓN

Tradicionalmente la justificación del IBI se apoya en argumentos de cuatro tipos: eficiencia, equidad, sencillez de gestión y capacidad recaudatoria. Como veremos, sin embargo, todas estas justificaciones del IBI son discutibles.

Eficiencia

El argumento convencional de eficiencia se basa en que el impuesto grava factores productivos inmóviles —tierra y edificios— que además no se deprecian (tierra) o lo hacen muy lentamente (edificios). De esta forma, los factores gravados por el IBI no pueden escapar de la imposición buscando usos alternativos. En consecuencia, al menos en el corto o medio plazo, el impuesto será eficiente y no alterará la asignación de recursos. En el largo plazo, en cambio, el impuesto no será neutral, como comprobaremos en el apartado referido a sus efectos económicos.

Equidad

En cuanto a la equidad, el IBI se suele justificar apelando a los principios clásicos de la capacidad de pago y del beneficio:

Según el primero de estos principios, aquellos individuos con mayor capacidad de pago deben pagar más impuestos. Si aceptamos que la riqueza es un indicador de la capacidad de pago complementario a la renta, al ser los bienes inmuebles parte de la riqueza individual, el IBI sirve para gravar un elemento de la capacidad de pago.

Atendiendo al principio del beneficio, los ciudadanos deben contribuir a la financiación de la actividad pública en función de los beneficios que deriven de esta actuación. Dado que el valor de los inmuebles depende, entre otras cosas, de la cantidad y calidad de los servicios que prestan los ayuntamientos (seguridad en las calles, transporte, belleza y limpieza del entorno, etcétera), el IBI se puede justificar como un cuasi precio por el valor de los servicios que presta el ayuntamiento.

Sin embargo, ambos argumentos son, hasta cierto punto, cuestionables. La vivienda es un bien necesario y, por tanto, su demanda es bastante inelástica. Como resultado, las rentas bajas gastan un porcentaje mayor de su renta en propiedad residencial que las rentas altas, y esto conduce a la regresividad del impuesto. Además, el valor de la propiedad puede ser el reflejo de la renta pasada, y no de la renta presente. Por ejemplo, una pareja de jubilados puede estar ocupando una vivienda que pudieron comprar en el pasado cuando ambos trabajaban, pero no en el momento actual. En una coyuntura alcista del mercado de viviendas mucha gente se encontrará viviendo en casas que, con su renta actual, no podría pagar. De esta forma, es perfectamente factible encontrarse en un mismo edificio a personas que han comprado la vivienda antes del movimiento alcista y que tienen una capacidad de pago reducida, y a personas que la han comprado tras el movimiento alcista y tienen una capacidad de pago elevada.21

Por otra parte, y desde la perspectiva del principio del beneficio, sabemos que si los que más se benefician deben pagar más, en muchos casos serán los más pobres los que deban sufragar el gasto público. Además, no está claro que los aumentos de valor debidos a los servicios municipales sean proporcionales al valor de las viviendas. Es decir, que si una vivienda vale el doble que otra, su valor aumente el doble como resultado de los servicios municipales.

Tomando todo en cuenta, podemos deducir que, en general, el IBI es regresivo desde la perspectiva de la capacidad de pago, y que su relación con los beneficios del gasto municipal es, cuando menos, difusa.

Sencillez de gestión

Desde la perspectiva de la gestión se argumenta que como las bases que grava el IBI —tierra y construcciones— no pueden ni ocultarse ni desplazarse, su gestión es mucho más simple que la de otros impuestos y, por ello, es un instrumento recaudatorio más apropiado para aquellas administraciones tributarias, como las locales, que disponen de una capacidad de gestión más limitada.

En la práctica, sin embargo, las cosas no son tan simples. Por un lado está la cuestión de cómo valorar la tierra y los edificios. El IBI trata de gravar, en principio, el valor real de los inmuebles. Esto es, el valor que el propietario de un activo inmobiliario podría obtener si lo vendiera en el mercado. El problema es que en tanto una propiedad no haya sido transmitida recientemente, la Administración deberá realizar una tasación para determinar su valor. Esto en la práctica introduce dos tipos de problemas:

En función de la exactitud del método de valoración utilizado,22 se puede abrir una divergencia entre el valor real de la propiedad y su valor a efectos tributarios. Dado el gran número de variables que inciden sobre el precio de un inmueble, esta divergencia puede ser en muchos casos considerable. Cuando estas divergencias no son uniformes para todas las viviendas (y en general no lo serán) se puede crear en los contribuyentes el sentimiento de que se trata de un impuesto arbitrario y, por tanto, rechazable.

Dado que el precio de los inmuebles no es constante, su valoración fiscal, si se quiere acercar a la de mercado, debe actualizarse periódicamente, bien volviéndose a valorar la propiedad o simplemente aplicando un coeficiente de actualización a la tasación inicial. El hecho de que periódicamente sea la Administración la que deba tomar la iniciativa de revalorizar los inmuebles es costoso y puede acentuar el sentimiento de rechazo por parte de los contribuyentes.

Por otro lado, el coste de la gestión no es despreciable, especialmente en el caso de los municipios pequeños.

Capacidad recaudatoria

Finalmente, dada la importancia del valor de los inmuebles sitos en la mayor parte de los municipios, se afirma que el IBI tiene capacidad recaudatoria para garantizar —si es necesario— la suficiencia financiera de los municipios. Esto es, que puedan obtener tantos recursos fiscales como consideren necesarios para financiar el nivel de gasto municipal que consideren óptimo.

Sin embargo, para que el IBI pueda ser una base sólida de la financiación local debería cumplir al menos dos principios:

Ser capaz de proveer los recursos para financiar el nivel de gasto público que cada municipio estime necesario (principio de suficiencia).

Crecer cuando menos a la misma tasa a la que crece la renta del municipio, a fin de poder acompasar el gasto público local al crecimiento local (principio de flexibilidad).

En realidad, el IBI no cumple ninguno de los dos principios. En cuanto a la suficiencia, como ya se ha señalado, la relación entre capacidad de pago y valor de la vivienda es difusa, y unos tipos demasiado elevados podrían suponer una carga excesiva para muchos contribuyentes. Además, el IBI es un impuesto impopular (entre otros factores por su alta visibilidad), y poco aceptado por los contribuyentes. Esto limita grandemente la posibilidad de establecer tipos elevados.

En cuanto a la flexibilidad, el IBI es un impuesto muy poco flexible porque la determinación de su base imponible se deriva, no de un proceso de mercado, sino de la acción discrecional del Sector Público (la valoración y puesta al día del catastro). De hecho, a no ser que el aumento de renta local se traduzca en la construcción de nuevas viviendas (bien porque ha aumentado el número de residentes, o bien porque se ha producido un aumento de la renta real per cápita), la flexibilidad del IBI será baja.

4.2. EFECTOS ECONÓMICOS

Los efectos económicos del IBI (y su supuesta neutralidad) dependen básicamente de si estamos en el corto o en el largo plazo, y del uso que se dé a los fondos adicionales obtenidos con su recaudación. En el corto plazo las bases imponibles son inmóviles pero, en el largo plazo, la teoría sugiere que la introducción del IBI producirá dos efectos: primero, aumentará el precio de los alquileres, y segundo, disminuirá el rendimiento del capital de la economía.

En primer lugar, el impuesto reducirá la rentabilidad de las edificaciones, por lo que se dedicará menos capital a la construcción. De esta forma se construirán menos edificios (o de menor calidad) que los que se hubieran construido en ausencia de impuestos y se dedicará menos capital a la rehabilitación de los edificios existentes. Se producirá entonces una reducción de la oferta de viviendas (en relación a las que habría en ausencia del IBI) y el precio de las edificaciones y, por ende, de las viviendas, aumentará. Este proceso continuará hasta que la rentabilidad de invertir en la construcción sea igual a la de los usos alternativos del capital. Y esto ocurrirá cuando el precio de alquiler haya aumentado para compensar la parte del IBI que grava las edificaciones. El aumento de precio de los alquileres provocará una reducción de la demanda, lo que a su vez tenderá a que disminuya la cantidad de capital en el sector inmobiliario. De esta forma se alterará la asignación de capital entre usos alternativos. Disminuirá la cantidad/calidad de las viviendas, y el impuesto no será neutral.

El segundo efecto tenderá a reducir el nivel de ahorro global de la economía. La reducción del capital en el sector de la construcción dará lugar a un aumento del capital en otros sectores económicos. Al disminuir el capital en la construcción, su rendimiento aumentará. Simétricamente, al aumentar el capital en los restantes sectores, su rendimiento disminuirá, al hacerlo su productividad marginal. El proceso continuará hasta que el rendimiento neto sea igual en todos los sectores. Esta igualación se producirá a un tipo de rentabilidad inferior a la que existía antes de la introducción del impuesto porque, ahora, hay más capital en los sectores que no son de la construcción. Si bien esto no afectará a la asignación de capital entre usos alternativos (el tipo de rentabilidad es el mismo para todos los usos), en general, disminuirá el stock de capital de la economía.

No obstante, la magnitud de los efectos de largo plazo puede ser pequeña. Por un lado, si el capital inmobiliario es reducido en relación al stock total de capital de la economía, la variación del tipo de rentabilidad será muy pequeña. Por otro lado, cuando los ingresos del IBI se utilizan para aumentar el gasto (los inquilinos pagan más a cambio de los beneficios adicionales que reciben) aparecen fuerzas compensatorias que tienden a aminorar su carácter distorsionador: así, aumentará la disposición al pago por parte de los inquilinos, y de esta forma la demanda de viviendas en alquiler aumentará, pudiendo compensar la reducción causada por el aumento del precio del alquiler.

Resumen final

En los países donde existen los impuestos sobre la riqueza, también llamados sobre la propiedad, su trascendencia recaudatoria es muy limitada. A pesar de esto, los impuestos sobre la riqueza son importantes porque pueden ser la expresión de la voluntad igualitarista de las sociedades y porque en bastantes países la financiación de algunos gobiernos subcentrales depende de estos impuestos.

El impuesto sobre el patrimonio (IP) grava la riqueza neta que poseen las personas. En la práctica, no obstante, se excluyen algunas formas de riqueza económica como la riqueza en capital humano y la riqueza en Seguridad Social (prestaciones).

Las justificaciones convencionales del IP se centran en aspectos de eficiencia (que incentiva los usos productivos de la riqueza), equidad (disminuye la desigualdad) y gestión (ayuda a evitar el fraude en otros impuestos). En realidad, sin embargo, existen dudas sobre los tres tipos de argumentos.

Incluso tipos moderados del IP pueden suponer impuestos considerables sobre el rendimiento del patrimonio. Como estos rendimientos están, además, gravados por el IRPF, el IP puede implicar niveles de fiscalidad global muy elevados sobre los rendimientos del capital.

Ni la teoría ni la evidencia empírica permiten determinar con precisión los efectos del IP sobre el nivel de riqueza. Con todo, si el IP redujera la riqueza global se produciría una reducción del stock de capital. Esto puede tener un coste de eficiencia importante derivado de un aumento del tipo de interés y de una disminución de la tasa de crecimiento de la economía.

El ISD grava la riqueza que adquieren los individuos de forma gratuita, ya sea por herencia o donación. El tratamiento fiscal conjunto de las donaciones y sucesiones se justifica porque ambas son equivalentes desde el punto de vista económico y, además, ex post, sería inútil tratar de diferenciar fiscalmente entre ellas.

El ISD se justifica fundamentalmente con dos tipos de argumentos relacionados con la equidad. El primero, de índole moral, señala que quien obtiene riqueza a través de una herencia (o donación) no ha hecho ningún mérito para tenerla. El segundo, de corte igualitarista, se basa en que las herencias son un instrumento decisivo en la perpetuación de las desigualdades de renta y riqueza. Sin embargo, estos argumentos han sido ampliamente cuestionados.

Cuando el ISD disminuye las herencias brutas puede producir una asignación Pareto inferior e, incluso en algunos casos, un aumento de la desigualdad. Además, el ISD puede forzar a los herederos a vender parte de su herencia y desinvertir para poder pagar los impuestos asociados con la herencia.

Un impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas puede servir de instrumento de registro o control, pero en estos tributos no es fácil encontrar manifestaciones gravables de «capacidad de pago» impositiva.

El impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) es un impuesto de carácter municipal que grava el valor de los terrenos y edificios sitos en un municipio. En España el IBI es la piedra angular del sistema fiscal municipal.

El IBI se justifica por razones de eficiencia, equidad, sencillez de gestión y capacidad recaudatoria. La eficiencia del IBI se deriva de que como la tierra y los edificios no se pueden mover, el capital invertido no puede escapar de la imposición buscando usos alternativos. La equidad se basa en que el valor de un inmueble es un indicador de la capacidad de pago de su propietario y en que el valor de los inmuebles aumenta con los servicios que presta el ayuntamiento. Por otra parte, la gestión parece sencilla porque las bases que grava el IBI no pueden ni ocultarse ni «trasladarse». Finalmente, la capacidad recaudatoria viene dada por la importancia del valor de los inmuebles que se ubican en una parte de los municipios. Sin embargo, todas estas razones pueden cuestionarse. Además, el IBI es un impuesto impopular.

Si bien en el corto plazo puede esperarse que el IBI sea neutral, en el largo plazo aumentará el precio de los alquileres y disminuirá el rendimiento del capital de la economía. Los elementos clave para determinar los efectos económicos del IBI son el grado de movilidad del capital en el sector inmobiliario y el reflejo en el valor de las viviendas de los gastos públicos locales. Si el capital es poco móvil, los impuestos se capitalizarán y no habrá distorsiones. De igual forma, cuando los ingresos del IBI se utilizan para aumentar el gasto (los inquilinos pagan más a cambio de los beneficios adicionales que reciben) aparecen fuerzas compensatorias que tienden a aminorar su carácter distorsionador.

Temas de debate

Comente la siguiente frase: «Un impuesto sobre el patrimonio es fundamentalmente útil como generador de información fiscal.»

¿Cuál es su opinión de la siguiente propuesta?: «Si el objetivo del sistema tributario es conseguir una distribución más igualitaria de la riqueza privada, resultaría apropiado gravar con impuestos menores las transferencias de riqueza cuando éstas se dirigen hacia un número superior de perceptores.»

En España, el ISD es un impuesto cedido a las Comunidades Autónomas, el IBI es un impuesto local y el Estado carece de impuestos patrimoniales. ¿Le parece razonable este reparto de potestades tributarias?

Ejercicios

Ejercicio 1

Al igualar las expresiones [1] y [2] del apartado 1.3 se obtiene como conclusión que, desde el punto de vista del contribuyente, un impuesto sobre la riqueza al tipo tR es equivalente a un impuesto sobre los rendimientos del capital al tipo tr = tR(1 + r)/r. Responda a las siguientes cuestiones:

¿Son también equivalentes estos impuestos desde el punto de vista (recaudatorio) del gobierno?

Cualquiera que sea su respuesta a la cuestión anterior, proponga un ejemplo numérico.

Referencias

Sobre la importancia de la riqueza y la transmisión de riqueza en la generación de desigualdad se pueden consultar los capítulos 7 y 8 del libro de A. Atkinson (1975), The Economics of Inequality, en el que se analizan estas cuestiones de forma accesible. Davies y Shorrocks (2000), por su parte, realizan una revisión excelente de la literatura teórica y empírica acerca de los determinantes de la desigualdad de riqueza.

El trabajo de Gale y Slemrod (2001) realiza un análisis detallado de la justificación, importancia y efectos económicos de los impuestos sobre herencias y donaciones, mientras en Scotchmer (2002) se revisa el papel y efectos del IBI en la financiación de los bienes públicos locales.

En Piketty (2014) y Atkinson (2015) pueden encontrarse algunas propuestas sobre el papel que han de jugar en los sistemas impositivos actuales los impuestos sobre la riqueza, como instrumento en la reducción de la desigualdad.

Por último, los trabajos de Albi (2013), Durán y Esteller (2014), y Martínez y de Pablos (2017) revisan el papel de los impuestos sobre la riqueza en el sistema fiscal español y sugieren reformas concretas para las distintas figuras impositivas analizadas en el presente capítulo.

CAPÍTULO 7 IMPOSICIÓN INDIRECTA. EL IVA

En este capítulo vamos a centrarnos en el estudio de la tributación indirecta, y sobre todo de la imposición indirecta sobre el consumo. Los impuestos indirectos generan ingresos públicos sin tener en cuenta la situación global de una persona física o jurídica y se aplican, por consiguiente, con tipos proporcionales, pues la progresividad requiere conocer el nivel total de renta, consumo o riqueza del contribuyente para poder modular la redistribución que la misma implica.

Las empresas y los profesionales son agentes importantes de la recaudación y gestión de la imposición indirecta —con los costes administrativos privados que esto supone—, ya que la aplicación de estos impuestos se realiza apoyándose en los agentes productivos, por ejemplo gravando las operaciones de compra y venta.

Los impuestos indirectos tienden a ser muy variados. En muchas ocasiones gravan el consumo de bienes o servicios, o su importación (a través de la Renta de Aduanas). Otras veces se establecen sobre el juego, como en el caso de las loterías y apuestas. Otra gran área donde puede aplicarse la imposición indirecta es en la utilización de la energía, con fines anticontaminantes, por ejemplo, o en la circulación de vehículos. También pueden gravar transacciones financieras o de capital. Finalmente, también gravan determinadas transmisiones de riqueza, como las que son objeto de gravamen por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales onerosas (ITP), que se describían en el capítulo 6: transmisiones patrimoniales que no se realizan dentro del tráfico mercantil (la compraventa de un inmueble entre dos particulares), además de operaciones societarias (la constitución, aumento de capital o disolución de una sociedad), o ciertos documentos mercantiles o notariales (la letra de cambio o una escritura inscribible en un Registro). En muchos de estos casos, el objetivo del impuesto indirecto, aparte del recaudatorio, es de registro y control.

Muchos de los impuestos que hemos mencionado inciden directa o indirectamente en el consumo, y nuestra atención en este capítulo va a centrarse en dos conjuntos de impuestos indirectos sobre el consumo. Por un lado, los impuestos especiales sobre consumos específicos de determinados productos o servicios y, por otro, los impuestos generales sobre el volumen de ventas. Estos últimos pueden recaer en una sola fase del proceso productivo (impuestos monofásicos sobre los fabricantes, los mayoristas o los minoristas) o ser multifásicos, como es el caso del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), al que dedicaremos un interés especial.

VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA SOBRE EL CONSUMO

La imposición indirecta sobre el consumo es importante pues genera una recaudación considerable, al menos respecto al total de los impuestos generales, penalizando el consumo. De esta manera el ahorro se puede hacer más atractivo fiscalmente. En períodos, por tanto, en que se pretenda fomentar el ahorro gana relieve el gravamen del consumo. Desde un punto de vista macroeconómico, de manejo de la demanda agregada, la tributación del consumo puede ser útil por la rapidez con que afecta directamente al gasto.

Este tipo de tributación, por otro lado, plantea unas dificultades administrativas posiblemente menores que las correspondientes a la imposición directa, y las posibilidades de los consumidores de eludir el impuesto se reducen, por ejemplo, respecto a las que existen en el gravamen de las rentas empresariales o profesionales, o de las rentas de capital. Sin embargo, la evasión impositiva de las empresas y profesionales, que corren con buena parte de la gestión de un sistema de tributación indirecta, puede ser fuerte, al menos con los impuestos sobre el volumen de ventas.

Una dificultad práctica de la tributación indirecta del consumo radica en sus efectos sobre el nivel de precios. Estos impuestos se trasladan, al menos parcialmente, a los precios de consumo. La imposición directa también se puede trasladar e incidir finalmente en los precios, pero es razonable pensar que en menor medida y de forma más dilatada en el tiempo que la que recae sobre el consumo. A igualdad recaudatoria, por ejemplo, un incremento del gravamen del consumo aumentará más, y en poco tiempo, los precios, que el aumento correspondiente de un impuesto directo, con las posibles consecuencias inflacionarias que pueden derivarse.

Un último comentario general a realizar en esta introducción es el referente a los efectos de la imposición indirecta sobre el consumo en la distribución personal de la renta. El gravamen del consumo es globalmente regresivo respecto a la renta, aunque ya se mencionó en el capítulo 3 que la tributación indirecta española se ha mostrado razonablemente proporcional y que no empeoraba seriamente su distribución. Estos resultados empíricos pueden intuirse razonablemente, ya que el consumo tiene un peso menor en el uso de la renta cuanto mayor sea ésta. Es, por consiguiente, lógica la regresividad global de la tributación sobre el consumo frente a la progresividad, al menos formal, de la imposición sobre la renta. Sin embargo, la aplicación, por ejemplo, de tipos impositivos reducidos a los bienes y servicios cuyo consumo absorbe una proporción mayor de las rentas bajas que de las altas suaviza el mencionado efecto regresivo.

1. Imposición selectiva. Impuestos especiales sobre consumos específicos

Desde muy antiguo la imposición ha recaído selectivamente sobre determinados bienes, servicios o transacciones, con un abanico muy amplio de gravámenes (o con tipos incrementados dentro de un impuesto general). Ya se han mencionado, entre otros, el gravamen de los bienes importados, los impuestos sobre el juego o los que gravan ciertas transacciones u operaciones económicas.

Los ejemplos podrían continuar con una larga lista. El gravamen selectivo o especial de determinados alimentos o bebidas (azúcar, café), de ciertos servicios (bancarios o de seguro, eléctricos o telefónicos) o actividades (turísticas, publicitarias, deportivas o de recreo) serían casos con vigencia en muchos países actualmente o en fechas recientes. La variedad de situaciones sólo permite decir que se trata de impuestos que recaen sobre bienes o servicios concretos, de gravámenes selectivos y, por lo tanto, discriminatorios.

1.1. LA LÓGICA DE LOS IMPUESTOS SELECTIVOS Y SU POSIBLE CLASIFICACIÓN

La característica de discriminación tributaria de determinados bienes y servicios, nexo común de los impuestos selectivos o especiales, nos ofrece un punto de partida para analizar su lógica económica e intentar una clasificación que ordene la enorme variedad de posibilidades y casos.

¿Qué justificación económica tiene hoy en día discriminar con impuestos el uso de algunos bienes o servicios? Cuatro tipos de razones pueden ofrecerse actualmente, aparte del hecho básico de obtener ingresos públicos:

— Lograr una asignación de costes sociales. Los efectos externos negativos suponen costes sociales que no se recogen en los precios de mercado. En el capítulo 3 de Economía Pública I se comenta que una forma de intervención pública para corregir este problema es la introducción de un impuesto que tienda a reducir el coste marginal externo a su nivel socialmente óptimo. Éste es el fundamento económico de impuestos que recaen sobre actividades contaminantes, como el clásico impuesto sobre hidrocarburos o el más reciente sobre los gases fluorados de efecto invernadero. Es también, parcialmente, la lógica implícita en el gravamen de las bebidas alcohólicas, del tabaco o de las bebidas azucaradas, dadas las adversas consecuencias sanitarias, laborales, familiares o sociales que puede originar un uso excesivo de estos productos: el impuesto restringe el consumo y hace recaer una parte del coste social en los consumidores. A su vez, la asignación de costes sociales es una explicación parcial del gravamen especial de los hidrocarburos en cuanto a los efectos contaminantes de los mismos o a los problemas de congestión en las redes viarias para el caso concreto del gravamen de las gasolinas de automoción.

— Fomentar una diferenciación impositiva óptima. Ya sabemos, desde el capítulo 2, que la uniformidad tributaria en la imposición indirecta no es, en general, óptima, aunque sea muy conveniente desde el punto de vista administrativo. También conocemos algunos criterios de diferenciación impositiva óptima como la regla de Pigou o la de Corlett-Hague. La regla de Pigou implica gravar más fuertemente los bienes cuya demanda sea más rígida, si los efectos de sustitución entre bienes son pequeños. La aplicación de este criterio explica el gravamen selectivo de las bebidas alcohólicas y del tabaco, productos con demanda rígida por sus cualidades adictivas, aunque también obliga a que la tributación extra se aplique uniformemente dentro de cada uno de estos grupos de productos, de acuerdo con las características específicas de los mismos, ya que los efectos de sustitución entre las bebidas alcohólicas o entre las diferentes clases de tabaco han de ser grandes (al comentar la combinación de tipos ad valorem y específicos se volverá a este punto). La regla de Corlett-Hague conduce al gravamen reforzado de los bienes complementarios del ocio, lo cual puede apoyar, de nuevo, el gravamen selectivo de las bebidas alcohólicas, el de los bienes complementarios de la actividades deportivas (yates o raquetas de tenis) o el de servicios de vacaciones o turísticos.

— Intentar redistribuir la renta con la imposición indirecta sobre el consumo. En ocasiones se considera que el consumo de ciertos bienes o servicios, calificados de suntuarios o «de lujo», tiende a concentrarse en los niveles altos de renta. Esto respaldaría un gravamen reforzado de, por ejemplo, las joyas, alhajas o piedras preciosas, los artículos de peletería, o de ciertos vehículos de alto precio, con el fin de incidir tributariamente en la distribución personal de la renta.

Las dificultades de este enfoque son dos, básicamente. En primer lugar, si se pretende lograr una redistribución efectiva y justa de la renta, parece que, en principio, habría que actuar tributariamente sobre la cantidad global de renta con un impuesto directo. Un impuesto «sobre el lujo» va a recaer sobre una manifestación aislada de un cierto nivel de renta, pero esto no implica, obviamente, que el consumidor de ese producto o servicio calificado de suntuario tenga más o menos renta que otra persona que no lo consume por sus gustos o circunstancias. Se distorsiona la pauta de consumo individual, incidiendo sólo por aproximación indirecta en la magnitud a redistribuir.

Por otro lado, tenemos la dificultad de definir qué se califica como suntuario. Puede, incluso, existir acuerdo en que el consumo de un bien es «un lujo» en un período determinado y no en otro, a causa de alteraciones en la riqueza del país o en los gustos. Los objetivos recaudatorios, en cambio, presionarán para el mantenimiento de la calificación de suntuario de ese bien o servicio.

— Proteger la producción nacional frente al exterior. Los impuestos a la importación se usan como mecanismo de protección de sectores productivos nacionales. Los intercambios internacionales favorecen el bienestar de la naciones, pero el elemento proteccionista suele estar presente en el diseño de la política tributaria. En el capítulo 9 se comentará más ampliamente este punto.

Tenemos, por tanto, cuatro vías de explicación del uso actual de una imposición selectiva (incrementada) sobre ciertos bienes y servicios. Siguiendo la lógica interna de estas justificaciones puede ensayarse una clasificación de este conjunto variado de impuestos:

Derechos aduaneros a la importación (Renta de Aduanas).

Impuestos sobre el lujo.

Gravámenes sobre bienes y servicios complementarios del ocio.

Tributación con fines anticontaminantes y de protección del medio ambiente.

Imposición sobre los vehículos a motor y su circulación.

Impuestos especiales sobre consumos específicos («accisas» en la terminología de la UE, que incluyen en el contexto comunitario a las bebidas alcohólicas, el tabaco y los hidrocarburos).

Resto de los impuestos selectivos con fines recaudatorios, de registro o de control.

1.2. LOS IMPUESTOS ESPECIALES SOBRE CONSUMOS ESPECÍFICOS

Entre todos los gravámenes selectivos, los impuestos sobre consumos específicos tienen un relieve especial, dada su aplicación en numerosos países, su apreciable capacidad recaudatoria (del orden del 4 % del PIB en la UE) y porque forman parte, con el IVA, del sistema tributario europeo de imposición indirecta. Su utilización presenta, además, una buena lógica económica por razones de eficiencia, tanto en la asignación de costes sociales o externos como a causa de que provocan excesos de gravamen pequeños por la relativamente baja elasticidad de la demanda de los bienes que gravan.

El gravamen de las bebidas alcohólicas, el tabaco y los hidrocarburos muestra, como el resto de la imposición indirecta sobre el consumo, un carácter moderadamente regresivo respecto a la renta. Su regresividad puede ser mayor o menor que la de un gravamen general sobre el consumo, dependiendo de la importancia relativa de los tres tipos de impuestos y de sus estructuras.

Estos impuestos especiales se aplican adicionalmente al IVA en el contexto comunitario, suponiendo una sobreimposición de los alcoholes y bebidas derivadas, de la cerveza (y, quizá, del vino en el futuro), de las labores de tabaco y de los hidrocarburos.1 Un elemento importante de los mismos es que sus tipos impositivos pueden ser ad valorem, esto es, en función del precio de los productos gravados, como en la mayoría de los impuestos indirectos, o «específicos», determinándose, en este caso, las cuotas tributarias en función de distintos parámetros como el contenido alcohólico, la cantidad de unidades (por ejemplo, cada mil cigarrillos), el volumen o el peso (el litro de gasolina o la tonelada de fuelóleo), a los que se aplica una cantidad fija de unidades monetarias.

1.3. LA COMBINACIÓN ADECUADA DE TIPOS AD VALOREM Y ESPECÍFICOS

Este último aspecto es relevante, ya que, para los objetivos que se persiguen con el gravamen de estos productos, la utilización de tipos específicos puede ser esencial: el elemento específico ayuda a introducir aspectos de eficiencia en esta clase de tributación.

Recordemos que en el gravamen de las bebidas alcohólicas y del tabaco el logro de una asignación de costes sociales y de una diferenciación impositiva óptima constituye una justificación importante de su imposición incrementada. Los argumentos sanitarios y de efectos externos negativos, y la asociación de estos productos con el ocio, no tienen que ver, sin embargo, con el precio de los productos sino con su contenido alcohólico o de tabaco o con la peligrosidad relativa de, por ejemplo, los cigarrillos o cigarros puros. Será, por tanto, el contenido alcohólico o las unidades de cigarrillos el parámetro adecuado para el gravamen incrementado, necesitándose usar tipos impositivos específicos que discriminen a los productos según sus características peculiares (en el caso de los hidrocarburos, la asignación de costes externos por contaminación o congestión tendrá que ver más con ciertos derivados del petróleo —gasolinas— que con otros). Es de señalar, sin embargo, que el impuesto especial no es válido para discriminar con mucha exactitud: se paga el impuesto sobre hidrocarburos aunque se utilice la gasolina en un área donde la contaminación o congestión por la circulación de vehículos no son grandes, o el de alcoholes aunque sólo se tome una copa.

En todo caso, si una bebida alcohólica, por ejemplo, se gravara diferencialmente más de acuerdo con su precio (con un tipo impositivo ad valorem), lo único que se conseguiría sería fomentar el mayor consumo de otras bebidas de calidad inferior y menor precio, aunque, quizá, con contenido alcohólico superior. El argumento de complementariedad con el ocio del consumo de alcohol posiblemente no conduzca a resultados tan contradictorios como el que acabamos de señalar, pero son también razones de eficiencia las que aconsejan el uso preferente de tipos impositivos específicos: la imposición selectiva ad valorem podría conducir a reducciones de la calidad de los productos con efectos negativos sobre el bienestar (hay que señalar que los impuestos sobre consumos específicos incluyen una carga tributaria importante en relación con el precio sin impuestos del bien consumido, por lo que los tipos ad valorem tendrían que ser muy altos).

Una conclusión razonable es que la tributación de estos consumos específicos debe combinar los tipos ad valorem y los específicos. El tipo ad valorem (o la aplicación, a la vez, del IVA) grava las características no esenciales del producto y los tipos específicos se dirigen a las características específicas. La tributación uniforme dentro de las bebidas alcohólicas o del tabaco (que se deriva de que los efectos sustitución entre las bebidas alcohólicas o las diferentes clases de tabaco son grandes) se ha de entender, por tanto, no como tributación a un tipo único sino como imposición uniforme de acuerdo con las características relevantes de los productos (contenido alcohólico, o mayor riesgo de salud en los cigarrillos, por ejemplo).

Un problema serio, por último, de la utilización de tipos específicos es que al estar fijados en términos monetarios, su recaudación pierde peso en períodos inflacionarios. Esto supone la necesidad de realizar cambios relativamente frecuentes en los tipos impositivos específicos cuando los precios varían de forma continuada.

2. Impuestos generales sobre el volumen de ventas

Con estos impuestos pasamos del gravamen selectivo de ciertos bienes o servicios a una tributación indirecta que tiende a ser bastante general —cubre toda o casi toda la producción—, aunque en ocasiones su campo de aplicación se estreche. La base imponible es el valor de las ventas, sobre la que recae un tipo impositivo, o varios, según la fase del proceso productivo o la clase de producto, de forma proporcional.

Con los tipos impositivos ad valorem, tanto de los impuestos generales sobre las ventas como de los selectivos, es importante aclarar si recaen sobre el valor neto de impuestos, o sobre el bruto, de una venta. Debe distinguirse, para evitar ambigüedades, entre un tipo impositivo expresado como un porcentaje de una base que incluye el impuesto y un tipo impositivo (correspondientemente más alto, a igualdad de recaudación) que recae sobre una base que excluye el impuesto. El impuesto sobre la renta o el de sociedades, por ejemplo, suelen calcularse según la primera base, impuesto incluido, ya que de la propia renta o beneficio se paga el impuesto. El IVA se aplica, en el contexto de la OCDE, sobre el precio neto de impuestos: sus tipos recaen sobre una base que excluye el impuesto.

La conversión de un tipo con exclusión del impuesto (te), que recae sobre precios netos (pe), en un tipo con inclusión del impuesto (ti), que grava el precio final, bruto, que paga el adquirente (pi), o viceversa, es sencilla: a igualdad recaudatoria, y teniendo en cuenta que pi – pi ti = pe

piti = pe te = tepi(1 – ti)

Operando, tenemos que :

Si, por ejemplo, consideramos el tipo ad valorem sobre los cigarrillos que se aplica en España en 2017 en el Impuesto especial sobre las labores del tabaco, que se expresa como un 51 % del p.v.p. (precio final que paga el público y que incluye el impuesto), el tipo correspondiente con exclusión del impuesto sería del 104,08 % (véase también el ejercicio 1). El efecto psicológico de la conversión de un tipo en otro puede ser importante si existen grados de ilusión fiscal.

2.1. IMPUESTOS MONOFÁSICOS SOBRE LAS VENTAS

Los impuestos generales sobre las ventas pueden aplicarse en una sola fase de la cadena de producción: por los fabricantes, los mayoristas o los minoristas. El objetivo preferente del impuesto es el gravamen del consumo; aunque su aplicación se realice por un fabricante o un mayorista el gravamen puede trasladarse a la fase de producción siguiente hasta alcanzar al consumidor (las transacciones entre fabricantes, mayoristas o minoristas entre sí, depende de en qué fase se aplique el impuesto monofásico, están exentas).2

Establecer un impuesto general sobre las ventas en la fase de fabricación o en la mayorista tiene las ventajas de una mayor sencillez de administración y de que existan menores posibilidades de evasión. Hay menos puntos de aplicación del impuesto y el control puede ser mejor, aunque surgen dificultades serias para distinguir, en ocasiones, cuándo se actúa como fabricante y cuándo como mayorista, ya que las empresas pueden realizar ambas actividades conjuntamente. Sin embargo, el impuesto sobre las ventas de los minoristas es preferible por razones de eficiencia, ya que distorsiona en menor medida los mercados al incidir exclusivamente, y de forma más neutral, en la demanda de consumo.

Si comparamos un impuesto sobre las ventas de los minoristas (IVMi) con un impuesto sobre las ventas de los fabricantes (IVF) podemos observar, con algunos ejemplos, que este último distorsiona tanto la oferta como la demanda de los bienes gravados. Lo mismo ocurriría, aunque en menor medida, si la comparación la hiciéramos con un impuesto monofásico sobre los mayoristas.

Al trasladarse el IVF hacia las fases siguientes, formará parte de los costes de los mayoristas y de los minoristas, alterando el comportamiento de los agentes productivos. Los costes de fabricación de un producto no tienen en muchos casos un peso importante frente a otros costes como los de creación de marca, investigación de mercado, presentación o almacenamiento y distribución. Un IVF estimulará que todas estas actividades tengan lugar después de la fase de fabricación, fomentando, por razones fiscales y no necesariamente económicas, que los fabricantes creen cadenas de distribución separadas. El IVF favorece a los bienes que se venden bajo la marca de una gran cadena minorista (donde tienen lugar los costes de mercado o distribución que hemos mencionado) frente a los bienes que se venden con la marca de un fabricante.

El tema de los costes de transporte y de la localización de la fabricación nos ofrece otro ejemplo. El coste de transporte de las materias primas se incluye en la base imponible de un IVF, mientras que el transporte de los bienes terminados no. Existe, por tanto, un estímulo fiscal para que las actividades de fabricación se localicen cerca de su fuente principal de materias primas en vez de donde resulte más eficiente.

Al variar, por otro lado, los márgenes comerciales de mayoristas o minoristas según los productos que se distribuyan —un equipo de alta fidelidad contará, previsiblemente, con mayor margen que una lata de conserva—, un IVF tendrá un tipo efectivo de gravamen (porcentaje de impuesto en el precio final del consumidor) diferente según los bienes. Un margen mayor amplificará los efectos del IVF. Esta variación implica una falta de neutralidad tributaria que distorsiona la demanda adicionalmente a la distorsión básica de la imposición sobre el consumo (véase el capítulo 2) y que no tiene respaldo en criterios de eficiencia como podría ser la existencia de demandas rígidas al precio. Por tanto, para minimizar los costes de eficiencia impositiva, el IVMi es, dentro de la tributación monofásica sobre las ventas, la figura tributaria más conveniente.

2.2. IMPUESTOS MULTIFÁSICOS SOBRE LAS VENTAS

Si un impuesto general sobre las ventas se aplica en varias, o todas, las fases del proceso productivo, desde los proveedores de materias primas a los mayoristas y minoristas, pasando por los fabricantes de productos semielaborados o los de productos finales, tenemos el caso de un impuesto multifásico sobre el volumen de ventas.

Los impuestos multifásicos sobre las ventas se agrupan en dos grandes categorías:

los acumulativos (también denominados «en cascada»), en los que la empresa que aplica el impuesto cobrándolo de sus clientes de la siguiente fase de producción no recupera el impuesto que ha soportado al repercutírselo sus proveedores. El impuesto es un coste más de la producción, acumulándose fase a fase, ya que el impuesto soportado forma parte de la base del impuesto que se repercute (es un coste que forma parte del precio de lo que se vende);

los no acumulativos (impuestos sobre el valor añadido) en los que, por ejemplo, el impuesto soportado en las compras se deduce del impuesto repercutido y cobrado a los clientes. La empresa, por tanto, no tiene coste tributario directo, en general, sino que actúa como mera recaudadora de impuestos en la cadena productiva; el consumidor final, al terminar la cadena, es, en general, el único incidido tributariamente, ya que no puede deducir el impuesto que le han repercutido.

Los impuestos acumulativos no se aplican en la actualidad en ningún país de la OCDE a causa de sus defectos, que comentaremos brevemente.3

Un primer problema de los impuestos multifásicos acumulativos es que alteran la oferta productiva, pues forman parte de los costes de producción. Para poder comprender este punto supongamos una empresa que produce un output Y, utilizando una tecnología F, a partir de una serie de inputs intermedios y de materias primas x₁, x₂, ..., xn, y usando trabajo, L, y capital, K,

Y = F(x₁, ..., xn, L, K)

El empresario maximizará sus beneficios B y de esta manera obtendrá su función de oferta. En ausencia de impuestos, la variable a maximizar será:

donde p es el precio del output, qi los precios de los inputs, w el salario medio, r el tipo de interés de mercado y δ la tasa de depreciación económica.

Si existe un impuesto multifásico acumulativo al tipo t que recae sobre todas las transacciones excepto las laborales tendremos:

siendo tpY la recaudación que se obtiene al repercutir el impuesto en las ventas y que hay que pagar a la Hacienda Pública. Comparando B con B’, observamos:

se ha alterado, por consiguiente, la variable a maximizar. Los impuestos que se han soportado forman parte de los costes de producción y variarán la función de oferta que se deriva de la maximización del beneficio: la empresa estará dispuesta a producir menos para cada precio, pues su coste ha aumentado, o bien para ofertar las mismas cantidades requerirá precios mayores.

¿Cuál es la situación con un impuesto multifásico no acumulativo, por ejemplo un IVA que deje exenta la adquisición de bienes de capital?

siendo la cantidad a ingresar en la Hacienda Pública.

En este caso, podemos observar que B = B”. El impuesto no acumulativo no altera la variable que la empresa maximiza ni, por consiguiente, su función de oferta: el impuesto es neutral respecto de la oferta. La situación de la empresa es igual con y sin impuestos en cuanto a la condición a maximizar, aunque sus beneficios puedan disminuir en el caso con impuesto si éste se traslada y reduce el precio del productor (véase el capítulo 3).

El impuesto acumulativo, por otro lado, no recae únicamente sobre el consumo final de productos terminados sino que va incorporándose en los costes con la compra de materias primas, bienes de capital, servicios, transporte, etcétera. Los costes de producción de la empresa incluyen el impuesto, el cual se va amplificando si se sigue un sistema de precios del tipo «coste + margen». Los activos fijos soportan el impuesto en su adquisición y según se incorporan al proceso productivo por su uso (la depreciación es una parte importante de los costes de producción); la inversión, por tanto, se ve doblemente incidida. El efecto acumulativo o «en cascada» del impuesto implica que el tipo efectivo de gravamen sobre el precio del consumidor variará según el número de fases habidas en la producción. Esto último induce una integración vertical de las empresas por razones fiscales (que el fabricante obtenga sus materias primas o produzca sus productos semielaborados, o realice actividades de mayorista o minorista), lo cual genera ineficiencias. Un ejemplo numérico aclarará este punto. Supongamos que un producto pasa por cuatro fases (a partir de la compra de las materias primas), todas ellas gravadas a un tipo hipotético del 5%:

CUADRO 7.1. Impuesto multifásico en cascada sin integración de fases

Ventas sin impuesto

Impuesto soportado

Impuesto repercutido

Impuesto a ingresar

Venta de materias primas

100

0

5

5

Empresa industrial A

300

5

15

15

Empresa industrial B

600

15

30

30

Venta mayorista

800

30

40

40

Venta minorista

1.000

40

50

50

Consumidor

50

140

140

Cada empresario repercute a la fase siguiente el 5 % del valor de sus ventas, que coincide con el impuesto a ingresar en la Hacienda pública. Al final del proceso de producción y distribución, el tipo de gravamen sobre el precio final sin impuesto será 140/1.000=14 %, muy superior al tipo nominal. Esto sucede porque el consumidor final no es el único agente que soporta el impuesto4: cada empresario soportará el impuesto que le haya sido repercutido en sus compras.

Imaginemos que se integran verticalmente las dos empresas industriales, al igual que la empresa mayorista y la minorista. El ejemplo numérico nos indica ahora:

CUADRO 7.2. Impuesto multifásico en cascada con integración de fases

Ventas sin impuesto

Impuesto soportado

Impuesto repercutido

Impuesto a ingresar

Venta de materias primas

100

0

5

5

Empresas A y B

600

5

30

30

Venta mayorista y minorista

1.000

30

50

50

Consumidor final

50

85

85

En este caso, el tipo de gravamen sobre el precio final sin impuesto sería 85/1.000=8,5 %.

La repercusión tributaria, por tanto, varía considerablemente de un caso a otro; las 55 unidades monetarias de diferencia de impuestos aumentan, en este ejemplo, el beneficio de las empresas, fomentándose la integración vertical aun sin buenas razones económicas.

Con un impuesto no acumulativo (por ejemplo, un IVA), donde cada empresario puede deducirse el impuesto soportado del repercutido en el cálculo del impuesto a ingresar, esto no ocurre, como puede comprobarse en los ejemplos siguientes:

CUADRO 7.3. Impuesto multifásico no acumulativo (IVA) sin integración

Ventas sin impuesto

Impuesto soportado

Impuesto repercutido

Impuesto a ingresar

Venta de materias primas

100

0

5

5

Empresa industrial A

300

5

15

10

Empresa industrial B

600

15

30

15

Venta mayorista

800

30

40

10

Venta minorista

1.000

40

50

10

Consumidor final

50

50

En este caso, el tipo impositivo sobre el precio final sin impuesto será 50/1.000 = 5 %, que coincide con el tipo nominal. Además, la recaudación total coincidirá con el impuesto soportado por el consumidor final, pues el resto de agentes de la cadena de producción y distribución habrán deducido el impuesto que soportaron en sus compras. Esto garantiza que el impuesto sea neutral en relación con la oferta productiva.

Así, si existe integración empresarial:

CUADRO 7.4. Impuesto multifásico no acumulativo (IVA) con integración

Ventas sin impuesto

Impuesto soportado

Impuesto repercutido

Impuesto a ingresar

Venta de materias primas

100

0

5

5

Empresas A y B

600

5

30

25

Venta mayorista y minorista

1.000

30

50

20

Consumidor final

50

50

En ambas situaciones, con y sin integración, el impuesto no acumulativo genera la misma recaudación y el mismo tipo de gravamen. Los impuestos multifásicos neutrales con la oferta productiva son los no acumulativos y esto explica su éxito. A su estudio dedicamos el apartado siguiente.

3. Impuestos sobre el valor añadido

Los impuestos sobre el valor añadido se han convertido mundialmente en elementos centrales de la tributación indirecta. El IVA «europeo» es el eje de la imposición indirecta en los países comunitarios y se ha extendido a otros muchos sistemas tributarios. Sabemos ya que son impuestos multifásicos sobre las ventas de carácter no acumulativo.

3.1. TIPOS DE IMPUESTOS SOBRE EL VALOR AÑADIDO

En un proceso productivo, como ya indicamos anteriormente, se obtiene un output Y, con una tecnología F, a partir de unos inputs xi, usando trabajo L y capital K. El valor añadido es lo que se añade a los inputs (materias primas, productos intermedios, o servicios de otras empresas o profesionales, etc.) en el proceso, incorporándolo en el output. Con las ventas del output se logran los recursos para el gasto en inputs y el valor añadido (VA) que corresponde a los salarios pagados, a la retribución del capital y a los beneficios empresariales o profesionales.

El beneficio de un proceso productivo a maximizar, en ausencia de impuestos, se refleja en la ecuación [1]. Reagrupando los términos de [1] podemos observar que el valor añadido bruto es:

en otras palabras: el VAB puede calcularse sumando el beneficio, los salarios y el coste de capital (método de adición) o restando del valor del output el de los inputs (método de sustracción). Como es bien conocido, el concepto de valor añadido neto tiene en cuenta que los bienes de capital se deprecian (se desgastan en los procesos productivos o quedan obsoletos) y que, por tanto, hay que destinar una parte de la producción a crear los fondos de amortización para su posterior reposición.

Si queremos aplicar un tipo impositivo t sobre el VA calculado de acuerdo con el método de adición o el de sustracción, tenemos cuatro formas posibles de actuación según sigamos un sistema directo (en el que el impuesto grava el valor añadido global de una sola vez) o indirecto (cuando grava cada uno de los componentes del VA):

Método de adición directo. Se calcula el impuesto, por ejemplo, sobre el VA contable:

t[B + wL+ (r + δ)K]

Método de adición indirecto. Se calcula el impuesto sobre cada componente del VAB, por ejemplo:

tB + twL + t(r + δ)K

Método de sustracción directo. Se calcula el impuesto sobre el valor contable de las ventas menos las compras de inputs:

Método de sustracción indirecto. Se deduce del impuesto repercutido en las ventas el impuesto soportado en las compras de los diferentes inputs. El impuesto soportado se acredita contra el repercutido (método de crédito), usando las facturas emitidas y recibidas (por esto también se llama método de las facturas). Es el sistema del IVA comunitario.

El método de aplicación del IVA de extensión más generalizada en la práctica es este último (método de crédito o deducción de cuotas impositivas, o método de las facturas). Las razones son diversas. Los dos primeros métodos5 implican el cálculo de los beneficios, lo cual es, en primer lugar, complejo. Además, los beneficios varían en el tiempo y el resultado económico se conoce al final del ejercicio; ante esto, ¿cómo obtener una recaudación regular durante un año? Si, por otro lado, quisiéramos usar diversos tipos impositivos en el IVA sería muy difícil distinguir los beneficios obtenidos de diversas clases de ventas. Esta misma dificultad aparecería con el uso del tercer método, ya que sería necesario asignar contablemente los inputs a las diversas ventas mes a mes, o trimestre a trimestre, para obtener una recaudación regular. La ventaja básica del cuarto método radica, en definitiva, en que fundamenta el impuesto en cada una de las transacciones que se efectúan. Las facturas emitidas y recibidas son un elemento central de la aplicación del impuesto y constituyen un apoyo valioso para su control.

3.2. EL TRATAMIENTO DE LOS BIENES DE INVERSIÓN

Utilizando el método de deducción de cuotas,6 si la inversión en bienes de capital está gravada como cualquier input y no se permite fiscalmente la deducción del impuesto soportado en esas inversiones ni tan siquiera en función de la amortización de los activos, tenemos un IVA tipo producto bruto. Se repercute el impuesto en todas las ventas y sólo se admite la deducción del impuesto soportado en las compras de inputs.

El precio del capital aumenta en K t. En este caso, el beneficio a maximizar sería:

Simplificando:

Si se compara [8] con [1] —situación sin impuestos— podrá observarse que el beneficio a maximizar varía y, por tanto, la oferta productiva. La inversión queda doblemente incidida por el IVA tipo producto bruto, ya que se grava al adquirir los bienes de capital, que resultan más caros, y también según estos bienes se van incorporando a los costes productivos por su uso y desgaste (cargos contables por depreciación), ya que esos costes forman parte del precio del output gravado.

Si, manteniendo el método de deducción, se grava la adquisición de bienes de capital pero se admite fiscalmente la deducción del impuesto correspondiente a estas compras según se vayan amortizando los activos, tenemos un IVA tipo renta.

Con este impuesto, la variable a maximizar es:

Esto es:

Comparando [10] con [1] —situación sin impuestos—, se comprueba de nuevo que el beneficio a maximizar varía y, por consiguiente, la función de oferta. El impuesto soportado en la adquisición de los bienes se deduce al ritmo en que se amorticen esos bienes, originándose el efecto financiero consiguiente reflejado en el término rKt. Este efecto se produce a causa del desfase temporal con que se realiza la deducción del IVA con respecto al momento de la compra del bien de inversión.

Por último, siguiendo con el método de deducción, si se grava la adquisición de bienes de capital (como mecanismo de control) pero se permite la deducción total del impuesto soportado por las inversiones en el mismo período en que se realizan estamos, en definitiva, dejando exenta de IVA la adquisición de bienes de capital. Se trata del IVA tipo consumo —aplicado en la UE—, donde en lugar de gravar todo el VA se grava, en general, la parte que se destina al consumo y no la que se destina a la inversión.7

Aunque tenga la denominación IVA, en realidad se trata de un impuesto sobre el consumo. Del IVA repercutido con las ventas del output se deduce el IVA soportado en las compras de inputs y en las de bienes de capital (y si lo soportado es mayor que lo repercutido existe una devolución por parte de la Hacienda Pública). De esta manera la variable que se maximiza es (siendo I la inversión bruta, es decir las compras de bienes de capital):

Operando:

En este caso, [12] coincide con [1] —la situación sin impuestos—, por lo que no se altera la función de oferta. Esta variante del IVA garantiza la eficiencia por el lado de la oferta. Por esta razón, y por el adecuado tratamiento que se da a la inversión, se explica el éxito del IVA tipo consumo. Obsérvese, por último, que con el IVA tipo consumo la compra de existencias también queda exenta. El impuesto permite deducir de lo repercutido en las ventas todo lo soportado durante el período impositivo en las compras de inputs (además de lo soportado por la adquisición de bienes de inversión), quedando las existencias de productos terminados o en curso sin gravar hasta su venta.

3.3. EL IVA TIPO CONSUMO Y EL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS DE LOS MINORISTAS

El IVA tipo consumo de aplicación generalizada8 sigue el método de deducción, en la modalidad de crédito de la cuota del impuesto soportado contra la del repercutido, de acuerdo con las facturas emitidas y recibidas. Del impuesto que se repercute en las operaciones de venta de bienes o prestación de servicios de la empresa o profesional se deduce el impuesto soportado en las adquisiciones y, como ya se ha indicado, si lo soportado es mayor que lo repercutido ha de existir una devolución por parte de la Hacienda Pública. Se forma una «cadena» en la que cada agente económico es un eslabón de recaudación. En este sentido, la empresa y el profesional sólo son «recaudadores» del impuesto. La suma de lo ingresado en la Hacienda Pública en cada fase económica («eslabón de la cadena») representa, en general, la carga fiscal que recae sobre el consumidor, donde la cadena acaba. El consumidor es el contribuyente que soporta el impuesto y no puede repercutirlo formalmente (por otro lado, debe recordarse que salvo en los casos de demanda totalmente rígida u oferta infinitamente elástica, el impuesto se trasladará y no incidirá totalmente sobre el consumidor; véase el capítulo 3).

Un ejemplo puede aclarar este esquema del funcionamiento general del IVA.

CUADRO 7.5. Funcionamiento general del IVA (al tipo de gravamen general del 21 %)

Base imponible

(a) IVA soportado

(b) IVA repercutido

(b) – (a) IVA repercutido - IVA soportado =

IVA ingresado en el Tesoro

1.ª Fase

Venta de materias primas

100

—

21

—

21

2.ª Fase

Venta de productos semitransformados

300

21

63

63-21

42

3 .ª Fase

Venta de productos acabados

600

63

126

126-63

63

4.ª Fase

Venta de mayoristas

800

126

168

168-126

42

5 .ª Fase

Venta de minoristas a consumidor

1.000

168

210

210-168

42

210

210

Total IVA repercutido que soporta el consumidor final

Total IVA ingresado en el Tesoro en las diversas fases

Obsérvese que, con este procedimiento de deducciones, el Tesoro Público recauda en cada fase de fabricación o distribución el IVA correspondiente a la misma, de forma que cuando finaliza el proceso económico, la suma recaudada (210) es igual al resultado de aplicar el tipo de gravamen (21 %) sobre el precio sin impuesto (1.000) satisfecho por el consumidor final.

Puede afirmarse, por tanto, que el IVA tipo consumo:

Es un impuesto que, en general, recae sobre el consumidor final y no sobre las empresas o profesionales.

No incide sobre el Valor Añadido, a pesar de su denominación, dado que no repercute tributariamente en la adquisición de bienes de inversión (o en las inversiones en existencias). El hecho de que se aplique el impuesto en la adquisición de bienes de inversión es un mecanismo de control para que todas las transacciones generen información tributaria. La deducibilidad «instantánea» del impuesto soportado en todas las adquisiciones, que se resta del repercutido en las operaciones de la empresa o profesional durante el mismo período impositivo implica que, generalmente, no hay efecto tributario. Puede existir, sin embargo, un efecto financiero, sobre todo con inversiones cuantiosas, ya que el impuesto se paga en la adquisición, y la devolución por parte de la Hacienda Pública del exceso de lo soportado sobre lo repercutido puede tardar algún tiempo.

No es mayor o menor en función del número de fases de producción o distribución por las que atraviesa un bien o servicio, pues no es acumulativo (recuérdense los cuadros 7.1 a 7.4). Es, por tanto, neutral con la oferta productiva.

Este último punto relaciona al IVA tipo consumo con el impuesto sobre las ventas de los minoristas (IVMi). Los dos impuestos son, en general, equivalentes desde el punto de vista de la recaudación, aunque el IVA sea multifásico y el IVMi se aplique en cada venta efectuada por un minorista. Ambos son, también, neutrales en cuanto a la oferta, ya que la ecuación del beneficio que los agentes económicos pretenden maximizar no se altera con el impuesto.

La oferta del productor, con y sin IVA, es ps(Y, q), que se enfrenta a una demanda pd(Y). La condición de equilibrio al aplicar el impuesto será en el mercado de consumo:

que es la misma que se origina al gravar un tipo t las ventas de los minoristas, ya que la expresión [13] simplemente indica que el precio del consumidor aumenta respecto del que recibe el vendedor en la cuantía del impuesto.

FIG. 7.1. Impuesto ad-valorem sobre el consumo.

Esto no significa, como ya se ha indicado repetidamente, que los beneficios del empresario no disminuyan tras la introducción del impuesto, pues los precios que percibe bajan, ya que el consumidor adquirirá menos cantidades, reaccionando ante el impuesto, salvo en los casos de demanda totalmente rígida. La figura 7.1 explica gráficamente la situación.

Los consumidores pagan un precio p₂ superior al p₀ de la situación sin impuesto, pero los productores reciben un precio inferior, p₁ por unidad vendida, generándose una pérdida de excedente del productor igual p₀ p₁ e´e.

Dada la equivalencia recaudatoria y de efectos económicos del IVA tipo consumo y del IVMi, podemos preguntarnos por qué el IVA es un impuesto más extendido en la práctica de los sistemas tributarios. La razón es fundamentalmente administrativa y de control. Con el IVMi la recaudación se genera exclusivamente en la fase minorista, con numerosos puntos de venta que controlar y teniendo cada comerciante minorista un interés en ocultar el impuesto que puede valorarse en la cuantía del impuesto repercutido tp₁Y (aparte de que al ocultar una venta se ocultan unos ingresos, p₁Y, con efectos en el IRPF o en el IS). El IVA genera la recaudación más uniformemente, y con cantidades más pequeñas a ingresar, a lo largo de todas las fases de los procesos productivos (recuérdese el cuadro 7.5), y cada empresa o profesional tiene interés en deducir el impuesto que ha soportado, para lo que necesitará las facturas recibidas que ofrecen un rastro de quién repercutió. La red de facturas emitidas y recibidas en la economía, elemento fundamental del IVA, es una base informática de gran utilidad en la gestión e inspección de los tributos (no sólo del IVA, sino también del IRPF y del IS).

Es, por tanto, la información tributaria que genera el IVA uno de los teóricos puntos fuertes del impuesto. Por otro lado, obtener la recaudación básica de la tributación indirecta sólo de la fase minorista es un riesgo para cualquier Administración Tributaria, sobre todo por la dificultad de controlar a los numerosos minoristas de un país. De hecho, en el IVA español (al igual que en Bélgica), la inseguridad del legislador de poder controlar a los comerciantes minoristas que sean personas físicas explica la existencia del Régimen especial del recargo de equivalencia.9 La exacción del IVA a los minoristas a quienes resulta aplicable este régimen especial se efectúa mediante un recargo de equivalencia que deben liquidar sus proveedores. Los minoristas sujetos al recargo no han de efectuar su liquidación del IVA, por lo que no deducen el IVA soportado. Un ejemplo puede aclarar la diferencia entre la aplicación del régimen general del IVA y el del recargo de equivalencia en España. Supongamos un fabricante que vende por 3.000 u.m. a un minorista, quien, a su vez, vende por 5.000 u.m., precios sin impuesto.

Régimen general:

IVA soportado por el minorista

3.000 × 0,21

630

IVA repercutido por el minorista

5.000 × 0,21

1.050

A ingresar

1.050 – 630

420

Régimen del recargo de equivalencia (el tipo general del recargo es del 5,2 %): el minorista no efectúa liquidación por IVA; el fabricante repercutirá al minorista:

IVA

3.000 × 0,21

630

Recargo

3.000 × 0,052

156

Total

3.000 × 0,262

786

cantidad que ingresará en el Tesoro después de deducir el IVA que, como fabricante, haya soportado de sus proveedores. El minorista intentará trasladar el impuesto total del 26,2 % vía precios si eso le resulta posible según las condiciones del mercado.

Este sistema del recargo de equivalencia puede romper la neutralidad del IVA y genera dificultades para la descentralización de la fase minorista del impuesto a los gobiernos territoriales (véase el capítulo 5 de Economía Pública I para otros comentarios). La existencia del recargo de equivalencia es una muestra indirecta del riesgo existente en la aplicación de un IVMi, a pesar de que también refleja que el IVA no es un impuesto a prueba de evasión.

3.4. COMPLEJIDAD EN EL IVA

El IVA tipo consumo que hemos estudiado hasta ahora es un impuesto neutral y sencillo en su aplicación dentro de la «cadena» de producción y distribución. Sin embargo, el IVA, por ejemplo, en la práctica comunitaria, es relativamente complejo, y esta complejidad, que ya hemos apuntado al final del apartado anterior, rompe algunas de las conclusiones que hemos establecido (obsérvese que en diversas ocasiones hemos comentado puntos importantes del IVA con frases matizadas por términos como: «en general»). En este apartado hacemos una referencia a determinadas complicaciones del IVA comunitario.

El problema de las exenciones del IVA

El establecimiento de exenciones en el IVA constituye generalmente un factor perturbador de su funcionamiento y de sus efectos económicos generales. No obstante, se ha considerado establecer una lista común de exenciones que, incorporada a las legislaciones internas de todos los Estados miembros, asegura un régimen equitativo en la contribución de todos ellos al presupuesto comunitario, garantizando al mismo tiempo la neutralidad exterior del impuesto. Esta lista de exenciones incluye la exportación, actividad en la que, por lo que veremos en el apartado de aspectos internacionales, la exención es conveniente (en definitiva se trata, técnicamente, de la aplicación de un tipo impositivo 0), e incluye también ciertas importaciones y una relativamente larga lista de operaciones internas. Entre éstas tenemos, por ejemplo: los servicios médicos y de sanidad humana; en general, la educación y enseñanza, las operaciones de seguro, las financieras, los arrendamientos de viviendas (excepto en algunos casos), etc.

Habitualmente, las exenciones se clasifican en dos categorías: las llamadas exenciones plenas o absolutas, y las exenciones limitadas. Las primeras son las que operan en las entregas de bienes a otros Estados miembros de la UE, así como a países extracomunitarios (exportaciones), e implican que la «fase exportadora» exenta tiene derecho a la deducción del IVA soportado. Con esta técnica se logra, como se explicará en el apartado 3.5, la aplicación del principio de destino en el comercio internacional. Las exenciones limitadas, en cambio, aplicables a las operaciones interiores antes citadas, no permiten la deducción del IVA soportado por el empresario o profesional exento, lo que genera distorsiones que afectan a la neutralidad del impuesto. Además, de hecho, la exención supone en cierto modo una sanción, al no permitirse a la empresa o profesional exentos la deducción del IVA soportado en sus compras; el sujeto pasivo exento «rompe la cadena» del IVA y aunque no repercute el impuesto lo soporta como si fuera un consumidor final. Además, si la exención se refiere sólo a fases intermedias, se produce un efecto de recuperación «ampliación» de la recaudación. Los siguientes ejemplos, desarrollados en los cuadros 7.6 y 7.7, ayudarán a comprender estos puntos.

CUADRO 7.6. Funcionamiento general del IVA. Caso con exención (A)

Base imponible

(a)

IVA soportado (21%)

(b)

IVA repercutido (21%)

(b) – (a)

IVA repercutido – IVA soportado =

IVA ingresado en el Tesoro

1.ª Fase

Venta de materias primas

100

—

21

—

21

2.ª Fase

Venta de productos semitransformados

300

21

63

63-21

42

3.ª Fase

Venta de productos acabados

600

63

Exención

—

—

4.ª Fase

Venta de mayoristas

800

—

168

—

168

5.ª Fase

Venta de minoristas a consumidor

1.000

168

210

210-168

42

210

273

Total IVA repercutido que soporta el consumidor final

Total IVA ingresado en el Tesoro en las diversas fases

CUADRO 7.7. Funcionamiento general del IVA. Caso con exención (B)

Base imponible

(a)

IVA soportado (21%)

(b)

IVA repercutido (21%)

(b) – (a)

IVA repercutido – IVA soportado =

IVA ingresado en el Tesoro

1.ª Fase

Venta de materias primas

100

—

21

—

21

2.ª Fase

Venta de productos semitransformados

300

21

63

63-21

42

3.ª Fase

Venta de productos acabados

600

63

126

126-63

63

4.ª Fase

Venta de mayoristas

800

126

168

168-126

42

5 .ª Fase

Venta de minoristas a consumidor

1.000

168

Exención

—

—

0

168

Total IVA repercutido que soporta el consumidor final

Total IVA ingresado en el Tesoro en las diversas fases

Si comparamos la situación del cuadro 7.6 con la del 7.5 (sería el caso, por ejemplo, de las operaciones de seguro o financieras), veremos que el consumidor final sigue soportando un IVA de 210 unidades. Por otro lado, lo ingresado en el Tesoro por IVA asciende a 273 unidades en vez de las 210 del cuadro 7.5. La razón estriba en que las 63 unidades del IVA repercutidas en la fase exenta no se pueden deducir por el sujeto pasivo exento, quien las soporta formalmente como un contribuyente, aunque pueda intentar repercutirlas en forma de mayores precios.

Sólo en el caso en que la exención se produzca en una primera fase, en la fase inmediata al consumo (como en la mayoría de los servicios médicos o educativos), o que se prolongue en fases sucesivas hasta alcanzar el consumo no se originará este efecto de «ampliación» de la recaudación del impuesto. El cuadro 7.7 ilustra lo que sucede cuando la exención se establece en la fase inmediata al consumo: en este caso, el impuesto de 168 unidades recae formalmente sobre la 5.ª fase, exenta, de venta minorista, aunque el minorista lo intentará trasladar vía precios.

Todo esto origina, como ya se mencionó, una ruptura de la característica de neutralidad del IVA, ya que, para los sujetos pasivos exentos, el IVA soportado es un coste más que altera su función de oferta. A la vez, hay que señalar que las exenciones hacen más compleja la mecánica liquidatoria del impuesto, obligando a aplicar la regla de prorrata en el cálculo de las deducciones, como inmediatamente veremos.

Los sujetos pasivos exentos encuentran, no obstante, algunas ventajas en cuanto a que sus precios no se ven acompañados por el impuesto, y ven asimismo facilitadas sus tareas administrativas. El IVA soportado formalmente por la empresa o profesional exentos es posible que se incorpore a los precios, como un coste más, trasladándose de esta manera; la exención, además, aleja el control de la Administración Tributaria.

Cuotas soportadas no deducibles. Regla de prorrata

El mecanismo de deducción constituye un elemento básico orientado al logro de la neutralidad del IVA, ya que a través de ese mecanismo el impuesto sobre el consumo final es idéntico, con independencia del número de fases que tenga el ciclo de producción-distribución. Sirve, también, para un mejor control administrativo.

Existe, sin embargo, en el IVA comunitario una serie compleja de reglas para la admisión de la deducibilidad fiscal del IVA soportado. A la vez, un conjunto de cuotas soportadas no son en ningún caso deducibles o sólo lo son parcialmente. Ejemplos de cuotas de IVA soportadas que no pueden ser objeto de deducción son: en general, el 50 % de las cuotas por la adquisición de turismos, dada su posible utilización particular, o la de los servicios de desplazamiento o viajes del propio sujeto pasivo o de su personal, salvo que puedan ser deducibles en la imposición sobre la renta. Como es natural, esto rompe la neutralidad del impuesto.

Es evidente, por otro lado, que la deducción de las cuotas soportadas no presenta excesivos problemas administrativos cuando la empresa o profesional se dedica exclusivamente a actividades que dan derecho a deducción. Sin embargo, cuando la empresa o profesional se dedica simultáneamente a actividades que dan derecho a deducción y a actividades que no dan derecho a deducción (las exentas con exención limitada, generalmente) es preciso determinar su importancia relativa para que las deducciones que se practiquen estén en función de esa ponderación.

Por esta razón, la regla de prorrata (general)10 del IVA establece que sólo se deduzca la parte del IVA soportado en cada período impositivo que corresponda a las operaciones que dan derecho a deducción. Por lo tanto, será necesario calcular el porcentaje que el montante de las entregas de bienes y prestaciones de servicio que originan derecho a la deducción (operaciones sujetas y exenciones plenas) representa respecto del total de las realizadas en la actividad empresarial o profesional. Dicho porcentaje indicará qué proporción del IVA soportado es deducible.

Regularización de bienes de inversión

La regla de prorrata implica, además, la existencia de una regularización de las cuotas soportadas en la adquisición de bienes de inversión, puesto que, al tratarse el impuesto de un IVA tipo consumo, dichas cuotas pueden deducirse de forma inmediata. Como la prorrata puede variar sustancialmente de año en año, su aplicación puede introducir perturbaciones en las decisiones de inversión (adelantándolas o retrasándolas), o motivar deducciones desproporcionadamente altas o bajas. Un ejemplo sencillo ilustrará este punto. En ausencia de ajustes, si un contribuyente previese que todas las operaciones que va a realizar durante un ejercicio t están exentas (con exención limitada), mientras que en el ejercicio t +1 todas las operaciones darán derecho a deducción, tendrá un incentivo claro a retrasar la adquisición del bien de inversión, puesto que en t la prorrata será igual a cero y no podrá deducirse ningún IVA soportado, mientras que en t +1 será deducible la totalidad del IVA soportado en la compra del bien. Por ello, las cuotas deducibles por bienes de inversión se han de regularizar durante los cuatro años siguientes (nueve en el caso de terrenos y edificaciones) si hay una diferencia de más de diez puntos porcentuales entre la prorrata de cada uno de esos años y la del año de la deducción inicial. La diferencia, positiva o negativa, entre la deducción inicial y la que corresponde a la prorrata de cada año se divide por cinco (tratándose de terrenos o edificaciones, por diez) suponiendo, simplificadamente, una vida útil de los activos de 5 o 10 años, y el cociente es la cuantía del ingreso o de la deducción complementarios a efectuar. Podrá observarse que la sencillez y neutralidad teóricas del IVA no se cumplen del todo en la práctica, la cual puede resultar bastante compleja.

CUADRO 7.1. El IVA en España

El IVA se aplica en el territorio peninsular español e Islas Baleares. En consecuencia, no se aplica en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla, cuyos territorios se consideran como «país tercero». Dentro de las operaciones que se someten a gravamen se pueden distinguir tres grupos: operaciones interiores, adquisiciones intracomunitarias (de bienes procedentes de otros Estados miembro de la UE) e importaciones.

Como regla general, la base imponible está constituida por el importe total de la contraprestación de las operaciones (incluyendo, por tanto, gastos de comisiones, transporte, seguros, tributos y gravámenes de cualquier clase —como los Impuestos Especiales— o los envases y embalajes, entre otros). Los sujetos pasivos del impuesto difieren dependiendo del tipo de operaciones. En general, en las operaciones interiores se corresponden con las personas físicas o jurídicas que tengan la condición de empresarios o profesionales y realicen las entregas de bienes o presten los servicios sujetos al Impuesto. En cambio, en las adquisiciones intracomunitarias e importaciones serán sujetos pasivos quienes las realicen.

El tipo general aplicable es el 21 %, pero existen otros dos tipos impositivos reducidos: un tipo del 10 % que, entre otros bienes y servicios, grava buena parte de los alimentos, los servicios de transporte, los servicios de hostelería o los eventos deportivos, y un tipo «superreducido» del 4 %, aplicable a productos básicos como el pan, la leche, los huevos o las frutas, verduras y hortalizas, además de, por ejemplo, a los libros, periódicos y revistas, a los medicamentos o a las viviendas de protección oficial.11

La cuantía del impuesto a ingresar/devolver en el régimen general se calcula, de modo simplificado, como:

donde P corresponde a la prorrata (expresada en tanto por uno), y el último término de la expresión corresponde a la regularización (en su caso) de bienes de inversión.

La recaudación por IVA representa aproximadamente el 34 % del total de los ingresos tributarios12. Es el segundo impuesto con mayor capacidad recaudatoria, sólo por detrás del IRPF.

3.5. ASPECTOS INTERNACIONALES DEL IVA. EL IVA Y LA UE

En el comercio internacional es necesario establecer un criterio de tributación tal que las diferencias impositivas entre países no alteren los precios de los productos y distorsionen el libre comercio. De acuerdo con el principio del país de destino, los bienes y servicios soportan los impuestos del país de destino o importación, compitiendo así en igualdad de condiciones tributarias con la producción nacional. Por el contrario, según el principio del país de origen los bienes y servicios deberían soportar los impuestos del país de origen, lo que introduciría un claro incentivo a localizar la producción en lugares de baja o nula fiscalidad.13 Además, en este caso se produciría una complicación adicional puesto que, a pesar de que el impuesto sería soportado por los consumidores del país de destino, la recaudación del impuesto se la embolsaría el país de origen. Estas razones explican por qué el principio aplicado por el IVA en el gravamen de las transacciones internacionales es el de país de destino.14

Para aplicar el principio de destino es necesario realizar «ajustes fiscales», por los que se devuelve al exportador de un bien la carga de la imposición indirecta que el bien ha soportado (el bien se exporta libre de los impuestos indirectos del país de origen), y por los que el bien se grava con los impuestos indirectos del país importador. Estos ajustes fiscales se pueden realizar cuando los bienes pasan por las fronteras; en la frontera del país exportador se realiza el control que da origen a las «devoluciones a los exportadores» y en la del país importador se aplican los gravámenes indirectos del país de destino.

Una dificultad seria de los ajustes fiscales, cuando los sistemas de tributación indirecta se basan en impuestos multifásicos acumulativos, es el cálculo de la carga tributaria que se ha de devolver al exportador o que debe aplicarse en la importación. Los impuestos acumulativos, como ya indicamos —véanse los cuadros 7.1 y 7.2—, generan tipos efectivos de gravamen que varían según el número de fases existentes en la producción (además de tener otros defectos). Es difícil, por tanto, el cálculo de las tasas medias de los gravámenes sobre las ventas existentes en cada país para, de acuerdo con esos tipos medios, devolver los impuestos a las exportaciones y establecer la tributación de las importaciones. Más aún, al tenerse que realizar un cálculo de tipo medio de gravamen existe el riesgo de que el ajuste fiscal se utilice como instrumento de subvención encubierta a la exportación (cálculo de tasas medias de devolución superiores a los impuestos que efectivamente soportan las exportaciones) y de gravamen protector del mercado interno adicional al Arancel (las importaciones se gravan por encima de la carga tributaria indirecta de la producción nacional).

El IVA, en cambio, es un impuesto «transparente» en cuanto a las transacciones internacionales y a los «ajustes fiscales». Las exportaciones están exentas, pero, como ya se ha visto, lo están de una manera peculiar. El exportador tiene derecho, al contrario que otros sujetos pasivos exentos, a la deducción del IVA que ha soportado y a su devolución inmediata. Las facturas recibidas por el exportador muestran con claridad el impuesto indirecto que se ha de devolver, sin necesidad de cálculos de tipos medios. La exención a la exportación puede comprenderse, técnicamente, como un eslabón más de la cadena del IVA donde el tipo impositivo a repercutir es 0; de esta manera la liquidación del IVA para la exportación es

La exportación sale del país de origen sin carga tributaria indirecta. Las importaciones, por otro lado, se gravan con el tipo impositivo del IVA del país de destino, iniciándose la cadena de impuesto repercutido menos impuesto soportado hasta llegar al consumidor final, quien soporta el IVA del país de destino igualmente con un producto nacional o internacional.

Conocidos estos conceptos se entiende con facilidad la existencia de un IVA en todos los países comunitarios. Los objetivos del Tratado de Roma de 1957 apuntaron el logro de una integración económica europea, para lo cual había que intentar crear un mercado interior único. El primer paso consistió en el establecimiento de una unión aduanera, con un arancel común frente a terceros países: no existen aranceles entre los países comunitarios y la protección se efectúa en todos los países homogéneamente frente al resto del mundo. Una vez completada esta etapa, a finales de los años sesenta se inició la armonización de los impuestos indirectos.

La diversidad de impuestos indirectos en los países comunitarios planteaba serios problemas al funcionamiento de un Mercado Común. Los impuestos acumulativos sobre las ventas existentes en diversos países de la Comunidad eran una fuente permanente de distorsiones (subvenciones encubiertas a la exportación u obstáculos a las importaciones, como se ha explicado anteriormente) que alteraban las condiciones de concurrencia en los mercados, ante lo cual era imprescindible una política de armonización fiscal.15 Ya en 1967 se decidió que los diversos impuestos vigentes sobre el volumen de ventas se sustituyeran por un IVA de diseño uniforme en toda la Comunidad.16 Con el IVA se puede alcanzar la neutralidad y transparencia de la tributación indirecta en las transacciones comunitarias. En el proceso de desarrollo y normalización del IVA se presentó, el 29 de junio de 1973, una propuesta de Sexta Directiva con el fin de establecer uniformidad en el cálculo de la base imponible, definiendo los elementos tributarios básicos del IVA comunitario. Esta propuesta fue informada favorablemente por el Parlamento Europeo el 14 de marzo de 1974, siendo promulgada el 17 de mayo de 1977. Esta Sexta Directiva es el auténtico «Código Europeo del IVA», al cual deben referirse en sus aspectos sustantivos los impuestos de cada Estado miembro. El IVA español, en vigor desde 1986, fue el resultado de la adaptación de dicha Directiva a la legislación fiscal hasta entonces vigente en materia de impuestos indirectos. En la actualidad, la Directiva 2006/112/CEE, del Consejo, de 28 de noviembre, ofrece un texto refundido de la Sexta Directiva.

3.6. EL IVA SIN CONTROLES EN LAS FRONTERAS INTRACOMUNITARIAS

El Acta Única Europea de 1987 impulsó la creación de un Mercado interior en la Comunidad que inició su funcionamiento el 1 de enero de 1993. Del Mercado Común Europeo cuyo origen se encuentra en el Tratado de Roma se pasa al Mercado Único Comunitario.

Establecer un mercado interior supone, entre otros aspectos, eliminar las fronteras fiscales y suprimir los controles en frontera para las operaciones intracomunitarias. Que los bienes circulen entre dos países comunitarios con la misma libertad con que circulan entre dos lugares de un mismo país, desapareciendo los conceptos de importación y exportación referidos al interior de la Comunidad. Ahora bien, el criterio del país de destino en el comercio internacional, tal y como ha funcionado en el IVA europeo hasta 1992, se apoyaba administrativamente en las fronteras físicas entre los países comunitarios (y así sigue operando frente al resto del mundo). En la frontera se produce el ajuste fiscal: al exportador se le reconoce el derecho a la devolución del IVA soportado y al importador se le aplica el IVA del país de destino.

La eliminación de las fronteras fiscales dentro de la Comunidad ha obligado a cambiar de sistema para que las operaciones intracomunitarias se desarrollen como las realizadas en el interior de cada Estado. Una alternativa —que está previsto constituya el Régimen Definitivo— es aplicar dentro de la Comunidad el criterio de tributación en origen, en consonancia con un Mercado Único: es decir, que el IVA del Estado miembro vendedor se repercuta al adquirente del Estado miembro comprador, teniendo el adquirente derecho a la deducción de las cuotas soportadas (en el Estado de origen) en el Estado de destino, de acuerdo con el régimen normal del impuesto.

Esta solución plantea algunas dificultades serias, aunque la más fundamental es que la recaudación por IVA no se corresponde con el nivel de consumo final dentro de cada país. Con el criterio de tributación en origen, el Estado miembro vendedor obtiene una recaudación que el adquirente del Estado miembro comprador utiliza como deducción. En consecuencia, los países más vendedores dentro de la Comunidad incrementan su recaudación por IVA a costa de los países que compran más, que la reducen. En cambio, la recaudación del IVA debe depender básicamente del consumo de un país. Este problema exigirá la creación de una cámara de compensación o «Clearing House» entre los Estados comunitarios que permita que el IVA percibido por el Estado de origen y deducido en el de destino sea resarcido a este último.17

La otra alternativa —que constituye el actual Régimen Transitorio, en vigor desde el 1 de enero de 1993— no es otra que aplicar el principio de tributación en destino con carácter general, a pesar de haberse suprimido los controles del IVA en las fronteras intracomunitarias. A tal fin, se creó, como solución técnica, el hecho imponible adquisición intracomunitaria de bienes, que permite suprimir los procedimientos aduaneros (no existe, formalmente, exportación e importación entre Estados comunitarios, sino entrega y adquisición), trasladándose las verificaciones desde las aduanas a la contabilidad empresarial. El hecho imponible adquisición intracomunitaria de bienes implica desdoblar cada transacción intracomunitaria en dos operaciones: una entrega intracomunitaria exenta en el Estado miembro vendedor, con derecho a deducción del IVA soportado por quien realiza la entrega, y una adquisición intracomunitaria sujeta en el Estado miembro comprador, con obligación por quien realiza la adquisición de autorrepercutirse el gravamen en su contabilidad. De este modo, el adquirente se autoaplica un impuesto que puede deducirse de forma inmediata, lo que permite iniciar la cadena del IVA en el país de destino.18

Resumen final

Los impuestos indirectos no tienen en cuenta la situación global de una persona física o jurídica y se aplican, por tanto, con tipos proporcionales.

Las empresas y los profesionales son agentes importantes de la recaudación y gestión de la tributación indirecta. Esto implica costes administrativos privados.

Los impuestos indirectos sobre el consumo generan una recaudación, que puede ser importante, penalizando el consumo. Una dificultad de la tributación indirecta del consumo radica en sus efectos sobre el nivel de precios. El gravamen del consumo puede considerarse globalmente regresivo respecto a la renta y aproximadamente proporcional respecto a la distribución personal del consumo.

Los impuestos selectivos discriminan tributariamente determinados bienes y servicios. Existen cuatro tipos de razones para explicar este hecho:

lograr una asignación de costes sociales;

fomentar una diferenciación impositiva óptima;

intentar redistribuir la renta con la imposición indirecta sobre el consumo;

proteger la producción nacional frente al exterior.

Los impuestos especiales sobre consumos específicos (en el contexto comunitario, sobre las bebidas alcohólicas, el tabaco y los hidrocarburos) tienen su respaldo económico en razones de eficiencia.

Los impuestos sobre consumos específicos deben combinar tipos impositivos ad valorem y específicos. El tipo ad valorem grava las características generales del producto y el específico sus características peculiares.

Es importante distinguir entre los tipos impositivos ad valorem que están expresados como un porcentaje de una base que incluye el impuesto y los que recaen sobre una base que excluye el impuesto.

Los impuestos monofásicos sobre las ventas se aplican por los fabricantes, por los mayoristas o por los minoristas, y su pretensión es gravar el consumo. El impuesto sobre las ventas de los minoristas es, de los tres, el más adecuado.

Los impuestos multifásicos sobre las ventas pueden ser acumulativos («en cascada») y no acumulativos (impuestos sobre el valor añadido). Los impuestos acumulativos no se aplican en la actualidad en ningún país de la OCDE a causa de sus defectos.

El valor añadido puede calcularse sumando el beneficio, los salarios y el coste del capital (método de adición), o restando del valor del output el de los inputs (método de sustracción). Como puede seguirse un sistema de cálculo directo o indirecto con cada método, existen cuatro formas posibles de impuestos sobre el valor añadido. La forma más generalizada es la que sigue el método de crédito o deducción de cuotas impositivas, también denominado método de las facturas.

De acuerdo con el tratamiento tributario que se dé a los bienes de inversión, cada forma de impuesto sobre el valor añadido puede ser de tres tipos: tipo producto bruto, tipo renta o tipo consumo.

El IVA tipo consumo de aplicación generalizada (por ejemplo, en la UE) sigue el método de deducción, de acuerdo con las facturas emitidas y recibidas. Recae sobre el consumo y es equivalente al impuesto sobre las ventas de los minoristas. La preferencia existente por el IVA tipo consumo, método de deducción, se debe a razones administrativas y de control fiscal, dada la información tributaria que se genera con su gestión.

El IVA presenta determinadas complicaciones en su aplicación práctica debidas, sobre todo, a las exenciones impositivas. Las exenciones pueden romper la neutralidad del impuesto y complican su liquidación (por ejemplo, obligando al cálculo de la prorrata y a la regularización de bienes de inversión).

En el comercio internacional la tributación indirecta ha de regirse por el principio de destino. Para aplicar este principio hay que realizar «ajustes fiscales». El IVA es un impuesto «transparente» para el logro de esos ajustes. Ésta es la razón fundamental de la existencia del IVA comunitario.

Temas de debate

Comente la siguiente frase: «El IVA europeo facilita las transacciones internacionales y favorece la inversión.»

Ejercicios

Ejercicio 1

En España, los cigarrillos están gravados durante 2017 por el Impuesto Especial con un tipo específico de 24,7 euros por cada 1.000 cigarrillos y un tipo proporcional del 51 %. Este tipo proporcional se aplica sobre el precio máximo de venta al público, incluidos todos los impuestos.

¿Es este tipo proporcional un tipo impositivo con exclusión o con inclusión del impuesto? ¿Qué tipo se paga sobre el precio con IVA y con la parte específica del Impuesto Especial, en los cigarrillos? Sabiendo que el IVA tiene un tipo del 21 %, y que se aplica sobre el importe total de la contraprestación incluyendo los tributos y gravámenes de cualquier clase, excepto el propio IVA, ¿cuál es el precio sin impuestos de un paquete de 20 cigarrillos que vale en el estanco 5 euros? ¿Qué componente de los diversos impuestos que se aplican hay en un paquete de 20 cigarrillos con ese precio de venta al público?

Ejercicio 2

Durante 2017, en España las gasolinas sin plomo de 98 I. O. u octanaje superior tenía un Impuesto Especial de 431,92 euros por 1.000 litros. Con lo que sabemos del ejercicio anterior, ¿cuál es el IVA de un litro de este tipo de gasolina si su precio de venta al público es de 1,3 euros por litro?

Ejercicio 3

Determinar el IVA a ingresar teniendo en cuenta que el tipo de gravamen aplicado es del 21 % y que el valor añadido en cada fase es de 100, en los siguientes pasos:

Existencia de 3 fases: inicial, intermedia y final.

Existencia o no de fases exentas.

Repercusión o no del Impuesto a los precios en el caso de fases exentas.

Ejercicio 4

Las ventas de una empresa han ascendido a 300.000 euros, de los que 80.000 euros corresponden a operaciones interiores con exención, 20.000 euros a exportaciones y el resto a operaciones interiores no exentas. Las compras han ascendido a 220.000 euros. Liquidar el IVA suponiendo un tipo de gravamen del 21 %.

Referencias

Resulta recomendable la lectura de Cnossen, S. (1998) y de OCDE (1988).

En Albi (2013) y Romero (2014) puede encontrarse una discusión sobre la situación de la imposición indirecta en España, así como distintas propuestas para su reforma.

III OTROS INGRESOS PÚBLICOS

CAPÍTULO 8 PRECIOS PÚBLICOS. DINERO Y DEUDA PÚBLICA

Los impuestos constituyen el capítulo de ingresos más importante de los Sectores Públicos de las economías industrializadas. Esta forma coactiva de financiación es la adecuada a las actividades principales que el Sector Público desarrolla: redistribución de renta y riqueza y provisión de bienes públicos y sociales. En la Unión Europea, alrededor del 89 % del gasto público se financia con ingresos de origen impositivo.

La importancia relativa de los impuestos no permite, sin embargo, ignorar la existencia de otros ingresos públicos, a cuyo estudio se dedica el presente capítulo. En el apartado 1 trataremos el problema de la fijación de precios públicos. De igual forma que los agentes privados, los gobiernos pueden producir bienes y servicios destinados a la venta por un precio, generalmente a través de las empresas públicas.1 Sin embargo, el Sector Público no es un agente cualquiera: su objetivo no es simplemente maximizar beneficios y su restricción presupuestaria permite no cubrir costes si ello fuese socialmente beneficioso. En otros casos, el Sector Público no obtiene directamente ingresos de su política tarifaria, como ocurre, por ejemplo, cuando regula los precios de los monopolios privados. Los efectos asignativos y distributivos de esta intervención pública en el sistema de precios merecen estrecha consideración.

Los gobiernos pueden también financiar su gasto emitiendo dinero, privilegio que tienen en exclusiva. Los ingresos derivados del monopolio de la creación de dinero tienen efectos análogos a los de un impuesto y reciben el nombre de señoreaje. El apartado 2 estudia el señoreaje asociado al desarrollo de la política monetaria y otros impuestos implícitos (coeficientes bancarios).

A continuación, el apartado 3 se dedica a analizar la deuda pública, medio a través del cual los países de la Unión Europea obtienen actualmente una parte significativa de sus ingresos no impositivos. En primer término analizamos los efectos de la deuda pública comparándolos con los que tienen los impuestos. Posteriormente exploramos una cuestión de interesantes implicaciones económicas y políticas: ¿existe una carga de la deuda para las generaciones futuras? Puesto que estas generaciones no votan hoy, podrían ser explotadas por la generación actual. El apartado concluye estudiando el problema de la sostenibilidad (estabilidad) de la política de endeudamiento público y sus implicaciones para el desarrollo de la política macroeconómica.

1. Precios públicos

En una economía de mercado, los precios son mecanismos de coordinación entre consumidores y productores. La teoría económica de los precios se ocupa de estudiar cómo la tecnología, la escasez, las preferencias y la organización de los mercados determinan su formación. La teoría económica de los precios públicos se diferencia de aquélla en un aspecto básico: es una teoría esencialmente normativa, que parte del establecimiento de unos objetivos de la política pública para pasar a analizar las consecuencias de los diseños tarifarios alternativos sobre estas metas.

El gobierno puede fijar precios públicos de forma directa o a través de agentes económicos que actúan en el mercado. Así, cuando el gobierno decide producir por sí mismo bienes y servicios destinados a la venta en el mercado, el precio de venta será un precio público. Es más frecuente que este tipo de producciones sea realizado por agencias gubernamentales o por empresas públicas. Éstas podrían actuar como monopolistas o en competencia con otras empresas privadas, persiguiendo el máximo beneficio u otros objetivos, y sujetándose o no al cumplimiento de una restricción de presupuesto. Los precios a los que venden las empresas públicas son también precios públicos. Pero el gobierno puede también intervenir en la provisión de bienes y servicios a través de la regulación de los precios, las producciones y los beneficios de determinadas empresas privadas cuando éstas actúan en mercados afectados por limitaciones a la competencia, por externalidades o por otras distorsiones. A los precios cargados por las empresas privadas reguladas convendremos en denominarlos también precios públicos. Entre las actividades que con más frecuencia ven sus precios regulados por el Sector Público se cuentan las siguientes: 1) Servicios públicos esenciales de transportes, comunicaciones, energía y agua (electricidad, agua, gas, servicios postales, teléfono, radio, televisión, líneas aéreas, líneas de ferrocarril, transporte urbano, etcétera.); 2) Productos estratégicos de tipo energético e industrial (carbón, petróleo, energía nuclear, hierro y acero, etcétera); 3) Productos agrícolas; 4) Servicios financieros y de seguros, y 5) Servicios sanitarios y educativos.

En la mayor parte de los casos, la intervención del Sector Público en estas actividades viene respaldada por argumentos de eficiencia económica. Así, un buen número de servicios públicos esenciales presenta rasgos de monopolio natural. La existencia de externalidades es una característica de los servicios sanitarios y educativos. En los restantes supuestos se trata de otros fallos del mercado, asociados a comportamientos no competitivos, a la ausencia de mercados de seguros contra la eventualidad de fuertes oscilaciones de precios o a la presencia de asimetrías de información. También existen argumentos relacionados con metas de equidad distributiva tras algunas políticas de precios seguidas por el Sector Público. Los precios máximos de ciertos alimentos básicos, el control de alquileres o las tarifas de determinados medios de transporte urbano son algunos ejemplos. Al margen de estas consideraciones normativas, las políticas de precios públicos son también sensibles a la persecución de metas políticas y privadas por parte de quienes intervienen en la fijación de reglas de precios: políticos, burócratas, sindicatos y gestores de empresas públicas. El resto del presente apartado se dedicará a presentar los principales resultados de la teoría normativa de los precios públicos, comenzando por el caso del monopolio natural.

1.1. MONOPOLIO NATURAL: REGLAS BÁSICAS

La justificación de la intervención pública en la provisión de servicios esenciales de transportes, comunicaciones, energía y agua reside en la necesidad de incurrir en fuertes costes fijos para producir a costes marginales relativamente bajos. En esta situación, los costes medios son decrecientes para cualquier volumen de producción: es más barato producir por medio de un monopolio que hacerlo mediante un gran número de pequeñas empresas. Este fallo de mercado —ya estudiado en el capítulo 3 de Economía Pública I— se concreta en un dilema: un monopolista no regulado produciría demasiado poco, generando una asignación ineficiente; por otra parte, una agencia pública o una empresa privada que vendiesen la producción eficiente a un precio igual al coste marginal tendrían pérdidas de explotación.

En la figura 8.1 se presentan las alternativas básicas de regulación de precios en un monopolio natural. Sean DD y I´ las curvas de demanda y de ingreso marginal a las que se enfrenta un monopolio natural productor del bien X, y C* y C´ las curvas de coste medio y coste marginal, respectivamente. La solución de maximización del beneficio llevaría a un volumen de producción Xm (para el que I´ = C´), que se vendería a un precio de monopolio, pm, con unos beneficios puros de pmBFG unidades de cuenta. El régimen de monopolio no regulado produce un coste de ineficiencia representado por el área ABC, coste que deriva de dejar de producir Xc – Xm unidades de X a un coste marginal inferior a la valoración marginal social de cada una de ellas, dada por la curva de demanda. Sólo siguiendo la regla precio igual a coste marginal se alcanzará la producción eficiente, Xc. Sin embargo, al venderse esta cantidad al precio pc, la solución óptima implica unas pérdidas totales de HMCpc unidades de cuenta. Sin algún tipo de intervención pública no será viable la producción de X en cantidades eficientes.

FIG. 8.1. Servicios públicos y monopolio natural.

Existen tres tipos de esquemas regulatorios de precios que podrían generar ganancias de eficiencia con respecto al equilibrio del monopolista. A continuación se analiza cada uno de ellos.

a) Precio igual a coste medio

El primero responde a la regla precio igual a coste medio, que permitiría reducir el precio a pk y aumentar la producción a Xk unidades, con una ganancia neta en bienestar de ABJL unidades de cuenta. El principal mérito de esta regla es su aparente sencillez: la producción debe venderse a un precio que cubra costes. Tiene, no obstante, dos inconvenientes obvios: a) puede no existir ningún precio que cubra costes, como ocurre si las curvas de demanda y de coste medio no se cortan; y b) el precio sigue siendo demasiado alto y la producción demasiado baja, renunciándose a una ganancia potencial neta de bienestar LJC.

A estos problemas se añaden otros derivados de la forma precisa de llevar a la práctica la regulación de precios. Así, por ejemplo, una forma indirecta de reducir los beneficios monopolísticos es fijar una tasa máxima de rentabilidad al capital, superior al coste de uso del capital, aunque inferior a la monopolística. La regulación de la tasa de beneficio, todavía frecuente en muchos países, tiene dos efectos asignativos de signo contrario: la producción aumenta con respecto a Xm, pero la utilización de capital tiende a ser excesiva, eligiéndose combinaciones de factores ineficientemente costosas, como se desprende de la resolución del ejercicio 1 al final de este capítulo. La ineficiencia de la regulación de la rentabilidad del capital, resultado del llamado efecto Averch-Johnson, podría anular completamente las ventajas de una mayor producción (véase Tresch, 2002). Esta ambigüedad se muestra en la figura 8.2, en la que por simplicidad se supone un coste marginal constante. La regulación de la tasa de beneficio permite fijar un precio como pr, superior al verdadero coste medio, aunque inferior al precio de monopolio. La disminución del precio aumenta el excedente del consumidor en pmBDpr unidades. El excedente del monopolista disminuye en pmBJpr, por una parte, y aumenta en JDKA, por otra. En conjunto, el excedente total aumenta en BDKA unidades. Al mismo tiempo, sin embargo, la regulación de la tasa de beneficio introduce ineficiencia asignativa, al incentivar una capitalización excesiva. Dado que el retorno de la inversión depende de la base de activos, la empresa tendrá incentivos a sobreinvertir. Esto puede representarse por un desplazamiento de la curva de coste marginal hacia arriba, de C´ a C´´, lo que supone una pérdida de excedente de GEKH unidades. En última instancia, la deseabilidad de la regulación de la tasa de beneficio dependerá del tamaño de las áreas BDEF (ganancia) y GFAH (pérdida). Si la sobrecapitalización es pequeña y la elasticidad-precio de la demanda es grande, la regulación de la tasa de beneficio generará ganancias de eficiencia, y viceversa.

FIG. 8.2. Regulación de la tasa de beneficio y efecto Averch-Johnson.

b) Precio igual a coste marginal más financiación de pérdidas

El segundo conjunto de esquemas tarifarios comparte un rasgo: fijación de precio según el coste marginal, con diferentes procedimientos de financiación de pérdidas.

El caso más simple consiste en fijar el precio al nivel pc, en la figura 8.1, lo que conduce a unas pérdidas HMCpc, que se financiarían con una subvención pública (Dupuit, 1844; Hotelling, 1938). La utilización de subvenciones para financiar los costes fijos de las industrias con costes decrecientes plantea un nuevo problema. Si los impuestos necesarios son distorsionantes se introducirá una nueva fuente de ineficiencia en la economía, lo que convierte en subóptima la regla precio igual a coste marginal con financiación presupuestaria de las pérdidas.

La tarifa de dos partes ofrece una posible solución a este problema. Esta tarifa tiene dos componentes: una cuota fija o «cuota de enganche» al servicio, de cuantía independiente del consumo efectivo de X, y un precio por unidad de X igual al coste marginal. La cuota fija permite financiar los costes fijos. La tarifa de dos partes, que también puede generar costes inframarginales de eficiencia si algunos usuarios se abstienen de contratar el servicio al considerar excesiva la cuota fija, es uno de los esquemas de precios más usados en todos los países. Los servicios de telefonía fija, gas, agua o electricidad para uso residencial se han tarificado tradicionalmente de esta forma.

También dentro de este segundo tipo de esquemas se encuentran las tarifas multibloque, que consisten en la fijación de precios distintos para cada bloque de demanda, siempre que las últimas unidades consumidas se vendan al coste marginal y que los ingresos totales cubran costes. En la figura 8.1 se presenta un ejemplo de tarifa de dos bloques. Supongamos que por las primeras Xd unidades se cobra un precio pd y por las restantes hasta Xc se carga pc. Si el área pdNPH es igual al área PMCQ, la discriminación de precios habrá conseguido aprovechar todas las ganancias de eficiencia.2 Esta tarifa, utilizada con frecuencia en los servicios telefónicos y suministro de agua, no es más que un caso especial de las tarifas multibloque, que emplean una cierta variedad de precios para distintos bloques de demanda (por ejemplo, residencial e industrial).

c) Fijación de precios desde una perspectiva de equilibrio general

El tercer esquema tarifario parte de la adopción de una perspectiva de equilibrio general. Supongamos que el gobierno controla, además de los monopolios naturales, un conjunto de industrias con rendimientos decrecientes a largo plazo (costes medios crecientes). El equilibrio de estas industrias se caracteriza por la existencia de beneficios puros y una producción excesiva. El gobierno podría gravar estos beneficios para financiar las pérdidas de los monopolios naturales. Una política de precios de este tipo, propuesta a principios del siglo XX por Marshall y Pigou, puede ser insuficiente si estos beneficios también lo son. En este caso, el gobierno debería elegir simultáneamente los precios públicos y los impuestos necesarios para cubrir las pérdidas de los monopolios naturales, teniendo en cuenta el efecto de todos estos instrumentos —precios e impuestos— sobre el bienestar social. En este contexto de equilibrio general, el problema de la fijación de precios públicos se complica considerablemente, ya que se trata de determinar las desviaciones óptimas con respecto al coste marginal. En los siguientes párrafos se contemplarán algunos de los determinantes de estas desviaciones óptimas, comenzando por el caso del monopolio multiproducto.

1.2. PRODUCTOS O SERVICIOS DIFERENCIADOS: PRECIOS RAMSEY-BOITEUX

En el capítulo 2 concluíamos que cuando los mercados son interdependientes es deseable que el Sector Público elija todos sus impuestos simultáneamente teniendo en cuenta los efectos de cada impuesto sobre todos los mercados. Este principio es válido para la política de regulación de precios públicos. De hecho, como se ha sugerido anteriormente, sería deseable que las decisiones sobre impuestos y precios públicos se tomasen de modo simultáneo, ya que cuando los precios públicos se apartan del coste marginal, la política regulatoria desarrollada por el Sector Público tiene efectos recaudatorios. Todas las reglas de imposición óptima son aplicables al problema de la determinación óptima de precios públicos.

Establecido este principio general, existe un caso de particular interés. Se trata de la política de precios seguida por empresas públicas o monopolios privados multiproducto, o que producen bienes o servicios diferenciados. Pensemos, por ejemplo, en un monopolio de servicios de transporte aéreo. Una empresa privada no regulada trataría de fijar los precios que hiciesen máximos los beneficios conjuntos de la explotación de todas las líneas. Una empresa pública, por su parte, no debe forzosamente maximizar beneficios. Ni siquiera es necesario que éstos existan, ya que podría estar teóricamente justificado que se recibiesen subvenciones. El problema estriba en que una política que adopte la regla «precio igual a coste marginal» exigiría subvencionar pérdidas, ya fuese privada o pública la titularidad de la empresa, y por lo general los impuestos necesarios introducen nuevas distorsiones. Una salida razonable sería regular los precios tratando de maximizar el bienestar social con la restricción de que los ingresos cubran costes.

Este problema de fijación de precios —cuyo resultado son los precios Ramsey-Boiteux, así llamados en honor a los economistas que primero estudiaron el caso— tiene una solución formal análoga a la regla de Ramsey de imposición óptima. Supongamos que el monopolio produce dos servicios, X₁ y X₂. Llamando q₁ y q₂ a los precios de venta, p₁ y p₂ a sus respectivos costes marginales, y σii y σij (i, j: 1, 2) a las elasticidades de la demanda (compensada) de i con respecto a su propio precio y con respecto al precio de j, respectivamente, puede demostrarse que la regla Ramsey-Boiteaux recomienda fijar los precios de acuerdo con las expresiones siguientes:

Caso de demandas independientes

Caso de demandas interdependientes

donde μ, que representa el coste neto en bienestar derivado de una elevación en los precios, es independiente de i y j.3

Si las demandas de ambos servicios son independientes, la política tarifaria de la empresa tiene una interpretación simple: el margen a aplicar sobre el coste marginal debe ser tanto mayor cuanto más reducida sea la elasticidad-precio de la demanda. Así, por ejemplo, si una compañía aérea disfrutase del monopolio de dos líneas, Madrid-Barcelona y Madrid-Bilbao, y las respectivas elasticidades-precio fuesen 1 y 1,5, el margen sobre el coste marginal en porcentaje del precio del billete del vuelo a Barcelona debería ser un 50 % superior al correspondiente margen aplicado al precio de los vuelos a Bilbao. Cuando el monopolio ofrece más trayectos, la política tarifaria se complica. En estos casos, la existencia de sustituibilidad fuerte —como ocurriría con los vuelos a La Coruña y a Santiago de Compostela— puede recomendar una mayor aproximación de los márgenes, y viceversa.

El ejemplo de las líneas a Barcelona y Bilbao ilustra con claridad cómo operan los subsidios cruzados en un monopolio multiproducto obligado a cubrir costes: los servicios de demanda más inelástica financian a los restantes, y esto resulta socialmente deseable.4 Sin embargo, esta política puede ser insostenible ante la amenaza de «ataque» de potenciales entrantes. En nuestro caso, si el regulador no prohibiese la entrada de compañías interesadas exclusivamente en explotar la línea Madrid-Barcelona, para cubrir costes la empresa multiproducto debería reducir su margen en este trayecto y aumentarlo en los vuelos a Bilbao, lo que resulta ineficiente. Podría resultar deseable, por tanto, que al tiempo que se regulan los precios según la regla Ramsey-Boiteux, el gobierno limite o regule la entrada a nuevos oferentes.

1.3. LA REGULACIÓN DE PRECIOS EN LA PRÁCTICA: INFORMACIÓN E INCENTIVOS

El origen del interés por aplicar unas reglas de tarificación que cumplan unas propiedades económicas razonables5 es sencillo de explicar: la más elemental de las reglas puede no ser aplicable o, de serlo, tener consecuencias indeseables si no se cumplen ciertos requisitos que en el mundo real difícilmente se verifican. Tomemos la regla tradicional más simple: «fíjese el precio igual al coste marginal y subvenciónense las pérdidas resultantes». Esta regla tiene un primer inconveniente, ya aludido más atrás: la financiación de las pérdidas con cargo a impuestos genera distorsiones. Pero existen otros dos problemas tanto o más importantes: 1) La información disponible para la regulación: ¿cómo puede el regulador conocer los verdaderos costes mínimos necesarios para la producción y los datos relevantes sobre el comportamiento de la demanda ante variaciones en los precios, o sobre variaciones en la calidad?; 2) Los incentivos de las empresas reguladas: ¿cómo puede el regulador asegurar que la empresa toma las decisiones necesarias para minimizar costes cuando ésta sabe que se le financiarán las pérdidas?

Hemos analizado otros esquemas tarifarios —precio igual a coste medio, tarifas de dos partes, tarifas multibloque y precios Ramsey-Boiteux— que evitan la financiación de las pérdidas mediante impuestos. Sin embargo, no resuelven los otros dos problemas, intrínsecamente relacionados entre sí: la asimetría de información sobre costes y comportamiento de la demanda (que favorece a la empresa) permite a ésta actuar ineficientemente y extraer así rentas de su ventaja informativa. Y si el regulador depende en gran medida del regulado, nada garantiza una tarificación adecuada a la regla «precio igual a coste marginal». La asimetría de información permite a la empresa conocer ex ante mejor que el regulador elementos relevantes acerca de las mejores tecnologías de producción y del comportamiento de la demanda, gracias a su experiencia diaria y a su interacción constante con los consumidores. Y esta misma asimetría facilita o incentiva que la empresa no haga ex post el esfuerzo necesario para aumentar la calidad o renunciar a costes innecesarios (riesgo moral o de manipulación).6 En estas circunstancias, será generalmente óptimo fijar precios superiores al coste marginal, permitiendo alguna ineficiencia en la producción y, en consecuencia, facilitando a la empresa una cierta capacidad para extraer rentas de su ventaja informativa (Barón y Myerson, 1982).

Una regla óptima debe cumplir dos requisitos básicos y uno secundario: 1) ser compatible con los incentivos de la empresa a reducir costes de producción; 2) utilizar información observable o verificable por el regulador sin grandes costes, y 3) generar un aumento razonable de excedente para los consumidores. Por desgracia, las exigencias 1 y 3 son contradictorias. Para comprender esto debe apuntarse que las regulaciones de precios oscilan entre la recuperación del coste del servicio (fórmula retrospectiva) y el establecimiento de un precio fijo (prospectivo e independiente de costes pasados). Siendo a el componente fijo y c el coste retrospectivo, las distintas fórmulas tarifarias pueden analizarse como casos concretos de la expresión:

donde a es la parte de los costes medios que se traslada al precio. Cuando el precio regulado es fijo (α = 0) incentivamos la reducción de costes, ya que la renta o beneficio unitario del productor, p – c = a – c, aumenta con las reducciones de costes. En otras palabras, si el esfuerzo para reducir costes no es muy oneroso para la empresa, la maximización del beneficio traerá consigo incentivos favorables a la eficiencia productiva, si bien las ganancias de excedente derivadas de ello serán apropiadas por los productores en su integridad. Los consumidores sólo ganan de la regulación en la medida en que el precio fijo a sea inferior al precio de monopolio. En el extremo opuesto tenemos la familia de fórmulas regulatorias que giran en torno al coste medio, también llamadas cost-plus o costes reconocidos por el regulador. Bajo esta regulación a = 0 y α ≥ l, lo que implica que no existen incentivos a reducir costes sino más bien lo contrario, especialmente si entre esos costes reconocidos se encuentran «rentas residuales», esto es, gastos innecesarios que aumentan la utilidad del productor (remuneraciones en especie, personal excesivo, etcétera).

Pese a estos efectos negativos sobre la eficiencia, la regulación basada en costes retrospectivos ha sido ampliamente utilizada en el pasado en países como EE.UU., el Reino Unido, Francia o España, con aplicación frecuente a los sectores de telecomunicaciones, transportes y energía. La experiencia ha conducido a cierto desencanto. Los incentivos a reducir costes han demostrado ser mínimos.7 A ello se añaden la ineficiencia causada por el «efecto Averch-Johnson», ya que la regulación basada en costes medios suele reconocer una remuneración máxima para el capital, y se requieren ingentes requerimientos de información sobre costes fijos y variables, diferenciados por productos, para distinguir entre aquellos aceptables para el regulador y los no reconocidos por éste, así como sobre el comportamiento (elasticidades-precio) de la demanda. Estos inconvenientes han encontrado dos remedios parciales: el mantenimiento de la recuperación de costes combinado con la introducción de «competencia por comparación» (Shleifer, 1985), método aplicado, por ejemplo, a las compensaciones recibidas por las empresas eléctricas españolas bajo el Marco Legal Estable de 1987 (Crampes y Laffont, 1995);8 y la sustitución de la recuperación de costes por la regulación basada en la fijación de precios máximos, como se ha hecho en la década de los ochenta en varias industrias del Reino Unido, en los noventa en EE.UU. con las telecomunicaciones, y más recientemente en España.

La regulación de precios máximos, como hemos indicado anteriormente, es una regla prospectiva que no utiliza información detallada sobre costes históricos y, bajo ciertas condiciones, hace compatible la reducción de costes con los objetivos de la empresa, así como un aumento en el excedente de los consumidores.9 Una de las reglas más extendidas dentro de esta clase es la conocida en la literatura anglosajona como RPI-X («Retail Price Index minus X»), adoptada a partir de 1984 por British Telecom. La regla RPI-X toma como punto de partida un índice de precios medio para el conjunto de servicios regulados, p*, que puede ser el resultante de los precios prevalecientes antes de la introducción del esquema regulatorio, o bien algo inferior. La empresa es libre de variar los precios para cada servicio con tal de que el índice agregado no sobrepase p*, aunque puede quedar por debajo. Dentro de un período fijo de tiempo, establecido normalmente en cuatro o cinco años, la empresa puede reajustar los precios de cada producto o servicio con una limitación importante: p*t ≤ p*t–1(1 + RPIt, t–1 – Xt, t–1). El índice agregado en el año t no puede exceder del fijado para el año anterior, t – 1, ajustado al alza en un porcentaje representativo del aumento en el coste de los inputs (RPI), y a la baja en un factor X establecido por el regulador para todo el período, cuyos valores representan la parte de las ganancias potenciales de productividad (esto es, ahorro de costes) que se transfiere a los consumidores.

Surgido en el Reino Unido tras el Informe Littlechild (Littlechild, 1983), este método se aplica en este país a los sectores de agua, gas, electricidad y telecomunicaciones (véase Vickers, 1993). En España, la tarificación RPI-X fue introducida en 1996 para los siguientes sectores: electricidad, gas, farmacia, productos postales, telefonía y telecomunicaciones, transporte público por carretera y determinadas tarifas de Renfe. En principio, la regla RPI-X genera incentivos correctos a la reducción de costes, es simple en sus requerimientos de información (comparado con la tarificación basada en costes reconocidos por el regulador) y permite un reparto razonable de ganancias de bienestar entre consumidores y empresa. En la práctica, este método también es vulnerable ante los problemas de información y la incertidumbre regulatoria. Así, aunque la regla se aplica a un conjunto de bienes y servicios, para permitir ajustes de producciones a la empresa, el incentivo a la minimización de costes puede degenerar en disminuciones de calidad y en la eliminación de servicios relativamente costosos. Otros inconvenientes son (Laffont y Tirole, 1993; Puig, 1996): 1) períodos regulatorios cortos pueden desincentivar inversiones necesarias (problema de compromiso); 2) tasas muy altas de crecimiento de los precios favorecen la no traslación a precios de consumo de los ahorros de costes, y 3) la falta de referencias objetivas de coste puede facilitar la «captura» del regulador (sesgo arbitrario de las decisiones en favor de un grupo regulado). El diseño institucional puede ayudar a reducir estos riesgos mediante la introducción de competencia en la prestación de servicios y la delegación de competencias regulatorias en agencias independientes.

1.4. EXTERNALIDADES Y OTRAS DISTORSIONES

Como se señalaba en el capítulo 3 de Economía Pública I, el Sector Público puede utilizar el sistema de precios para corregir distorsiones causadas por fallos del mercado, de los cuales el caso del monopolio natural es un ejemplo. Dado que estas distorsiones introducen divergencias entre el precio y el coste marginal de los mercados afectados, la fijación de precios por parte del Sector Público podría aumentar el bienestar.

Los precios públicos son un posible remedio directo de distorsiones asignativas cuando el Sector Público tiene control asimismo directo del mercado distorsionado. La figura 8.3(a) presenta una distorsión caracterizada por la existencia de un precio de demanda, p, superior al coste marginal, C´, cuyo efecto es una producción insuficiente del bien X. Ello podría ser consecuencia de que X genera externalidades positivas (la curva D´D´ representa la demanda social de X), de que existen elementos de monopolio en la producción de X o de la presencia de otras distorsiones. Refirámonos al primer supuesto, tomando el caso de la educación. Si los productores cargan un precio C´ por unidad de X, la demanda privada de educación, dada por la curva DD, será Xm. Puesto que el consumo de X genera efectos externos positivos sobre todos los individuos, la valoración social marginal de Xm, p, excederá al coste marginal, C´. El coste social de la distorsión es ABC. Una política eficiente de precios públicos podría utilizar las subvenciones: una subvención de p – C´ euros por unidad de X en exceso de Xm concedida a los consumidores (que desplazaría DD hasta pasar por el punto C) o a los productores (que desplazaría la curva de coste marginal hacia abajo hasta cortar a DD en F) remediará directamente la distorsión.10 Los consumidores (productores) ganarán directamente el subsidio, ABHC (AGFC), que se compensará con la pérdida ocasionada por los impuestos que el gobierno tendrá que introducir en la economía para financiar el subsidio. Esta pérdida no está representada en la figura. La sociedad obtendrá una ganancia neta ABC, debido a que el subsidio conduce a la igualación de la demanda social y el coste marginal.

FIG. 8.3. Precios públicos y corrección de distorsiones.

Cuando no es posible corregir directamente los fallos del mercado, los precios públicos pueden proporcionar también remedios indirectos de algunas de estas distorsiones. Supongamos que el consumo de servicios sanitarios genera externalidades positivas, pero el gobierno no puede controlar los precios de estos servicios, que designamos por S. El equilibrio competitivo —representado en la parte izquierda de la figura 8.3(b)— corresponde al punto A, con una demanda Sm y un coste de eficiencia ABC. Si el gobierno pudiese controlar los precios de los bienes relacionados con la sanidad podría utilizar este control indirecto. Así, por ejemplo, si pudiera fijar el precio de los medicamentos —parte derecha de la figura 8.3(b)—, sería aconsejable que éste fuese ligeramente inferior al coste marginal (pM < C´M). Como consecuencia, la demanda de medicamentos aumentaría de Mm a M*, apareciendo un coste de eficiencia A´B´C´. Al mismo tiempo, como sanidad y medicamentos son complementarios, la curva de la demanda de mercado de servicios sanitarios se desplaza de D₀D₀ a D₁D₁. Suponiendo que la valoración social marginal de la sanidad (D´D´) no cambia, el efecto indirecto de la política de precios de los medicamentos será un aumento de bienestar de los demandantes de servicios sanitarios igual a ABED. Si ABED > A´B´C´, el remedio indirecto será recomendable. La figura 8.3(c) representa el caso de la demanda de automóviles privados (A), generadores de deseconomías externas, y el transporte público (P). Si cobramos por éste un precio pp < C´p, aparecerá un coste de eficiencia A´B´C´; sin embargo, al ser A y P sustitutivos se demandarán menos automóviles privados, con una ganancia asociada ABED. Cuando ABED > A´B´C´, esta política será socialmente deseable.

Los párrafos anteriores permiten concluir que la existencia de una distorsión en un mercado puede recomendar la introducción de distorsiones en otros mercados. Como regla general, si la producción de X es excesiva y el gobierno controla pY, será deseable fijar pY < C´Y (pY > C´Y) si X e Y son sustitutivos (complementarios); si la producción de X es insuficiente, será deseable fijar pY < C´Y (pY > C´Y) si X e Y son complementarios (sustitutivos). Esta regla de óptimo secundario para precios públicos —nótese su gran parecido con la regla Corlett-Hague de imposición óptima— es sencilla sólo en apariencia por dos motivos. Si existiese más de una distorsión habría que considerar el efecto de la política de precios públicos sobre varios mercados. Por otra parte, vender por debajo del coste marginal obliga al gobierno a recaudar impuestos, lo que podría crear nuevas distorsiones. Estas complicaciones hacen preferibles los remedios directos cuando éstos son aplicables.

1.5. DEMANDAS FLUCTUANTES

Una característica que está presente en un buen número de servicios producidos por empresas públicas o regulados por el Sector Público es la fluctuación de la demanda en ciclos de duración variable. Así, la demanda de electricidad registra un «pico» o «demanda alta» durante el día y un «valle» o «demanda baja» por la noche. El transporte público urbano registra dos o tres picos diarios, coincidiendo con las horas punta, y un valle nocturno. El transporte interurbano de viajeros puede presentar picos en fines de semana y períodos vacacionales. La existencia de demandas fluctuantes plantea dos problemas distintos. En primer término, se trata de cómo fijar los precios de alta y baja demanda, pa y pb, cuando la capacidad total de producción está limitada. En segundo lugar, interesa determinar cuál es la inversión óptima en ampliación de capacidad y cuáles los precios que deben fijarse en ambos períodos una vez se ha procedido a expandir el servicio. A continuación analizamos las reglas aplicables en cada caso.

Sean CMa y CMb los costes marginales o variables en los períodos de demanda alta y baja, respectivamente. Dada una limitación de capacidad, los precios que deben cargarse son:

Un ejemplo ayudará a ilustrar esta regla. Supongamos que la demanda diurna y nocturna de viajes de autobús en una ciudad vienen dadas por las funciones:

donde pa y pb son los respectivos precios de demanda, expresados en euros, y Da y Db vienen expresados en cientos de miles de viajes. La capacidad del servicio está limitada a 80 miles de viajes en cada período (día y noche). El coste fijo diario (CF) por viaje potencial es 0,1 euros, se realice servicio o no. Así, mantener una flota disponible para atender 80 miles de viajes tiene un coste fijo diario de 8 mil euros. El coste marginal o variable por viaje en cada período es, respectivamente, CMa = 0,3 euros y CMb = 0,6 euros.

La intuición básica del problema de la fijación de precios con demandas fluctuantes es la siguiente. Tenemos dos tipos de consumidores (viajeros de día y viajeros de noche) que utilizan un servicio (transporte en autobús). En la utilización de este servicio hay dos componentes de coste:

Individualizable: Coste marginal de uso en horas punta (CMa) y valle (CMb). Se trata de los costes operativos del servicio en cada tramo horario: sueldos de conductores, gasolina o electricidad, etcétera. Cada viaje es un «bien privado» para el usuario, cuyo coste debe éste soportar.

Conjunto: Coste de mantener una capacidad disponible, se utilice plenamente o no. Es un coste fijo, dada una capacidad. La capacidad total es un «bien público» para el conjunto de usuarios. Su coste debe ser soportado por los usuarios de acuerdo con su disposición marginal a pagar por la capacidad.11

Lo que hace interesante este problema es la forma de distribuir el coste conjunto de la capacidad disponible entre usuarios. Combinando los criterios expresados en el párrafo anterior, la regla de precios óptima es la siguiente. Dada una limitación de capacidad: a) como en el caso de los «bienes privados», cada consumidor debe enfrentarse a «su» coste marginal (CMa o CMb), y b) como en el caso de los «bienes públicos», el coste de una capacidad dada deben pagarlo los consumidores en función de cuál sea su valoración marginal de la capacidad disponible (como en el caso de la «regla de Lindahl» de financiación de los bienes públicos). En nuestra notación:

donde PCi (i: a, b) es la disposición marginal al pago de los usuarios en cada período por la capacidad disponible.

¿Cómo calculamos la valoración marginal de la capacidad? Supongamos que a los usuarios en cada período se les cargase sólo el coste marginal de su viaje. La diferencia entre el precio de demanda y el coste marginal reflejará su excedente marginal, y por tanto, su máxima disposición a pagar los costes fijos de la capacidad disponible. Así pues, la valoración marginal de la capacidad (disposición marginal al pago por la capacidad) la obtenemos restando del precio de demanda (valoración marginal del viaje) el coste individualizable de éste (coste marginal de uso). Esto es, la valoración marginal de una capacidad dada Ci (i: a, b), que expresamos como PCi, es:

donde hemos sustituido los precios de demanda de la ecuación [5], cambiando Da y Db por Ca y Cb para indicar que nos referimos a unidades de capacidad. Dada una capacidad de 80 miles de viajes, Ca = Cb = C = 0,8 cientos de miles de viajes, obtenemos PCa = 0,5 euros y PCb = 0, como se aprecia en la parte izquierda de la figura 8.4.(a), que muestra cómo la disposición al pago por la capacidad disponible viene determinada exclusivamente por los usuarios diurnos. Sustituyendo en las ecuaciones de precios de la expresión [6], p*a = 0,8 euros y p*b = 0,6 euros, precios a los que D*a = 0,8 y D*b = 0,2 cientos de miles de viajes. Esta solución está representada en la parte derecha de la figura 8.4.(a). Aunque el coste variable nocturno es mayor (complementos por nocturnidad, gastos de seguridad, etcétera), el precio óptimo del billete diurno es más alto, debido a la necesidad de racionar el uso de la capacidad limitada disponible ante la mayor demanda.

¿Es socialmente deseable expandir la capacidad de este servicio de transporte? Para responder a esta cuestión podemos usar dos criterios equivalentes: 1) si hay algún grupo de consumidores cuya disposición marginal al pago por la capacidad excede al coste marginal de ampliación de ésta, debemos ampliar. En nuestro caso, esto se cumple para el colectivo de consumidores diurnos: PCa= 0,5 > 0,1; y 2) si el servicio tiene beneficios, debemos ampliar (recuérdese que los costes marginales son constantes). En nuestro caso, los ingresos totales obtenidos por la empresa son: ingresos diurnos (0,8 euros × 80 miles de viajes = 64 mil euros) más ingresos nocturnos (0,6 euros × 20 miles de viajes = 12 mil euros), es decir, un total de 76 mil euros. Los costes totales son la suma de los costes de uso diurno (0,3 euros × 80 miles de viajes) y nocturno (0,6 euros × 20 miles de viajes), más los costes fijos totales de la capacidad (0,1 euros × 80 miles de viajes de capacidad diaria), es decir, 44 mil euros. Por lo tanto, existe un beneficio de 32 mil euros diarios. Al ampliar la capacidad, la desaparición del beneficio debe venir acompañada por un aumento superior en el excedente del consumidor de aquel colectivo que sufre el racionamiento (usuarios diurnos).

FIG. 8.4. Precios públicos con demandas fluctuantes.

La determinación del nivel óptimo de capacidad se realiza de la misma manera que se determina la provisión óptima de un bien público: la suma de las disposiciones marginales al pago por la capacidad (suma vertical de las valoraciones marginales, en términos gráficos) debe igualarse al coste marginal de la capacidad disponible. La suma de valoraciones marginales de la capacidad, PC = PCa + PCb, para cada nivel de capacidad C es, de acuerdo con la expresión [8]:

Igualando PC = 0,1 euros obtenemos una provisión óptima de capacidad C* = 120 miles de viajes diarios. Para este nuevo nivel de capacidad, PCa = 0,1 euros y PCb = 0, con lo que los nuevos precios óptimos son:

Nótese que, pese a que el coste derivado de la ampliación de la capacidad es soportado íntegramente por los usuarios diurnos, éstos experimentan un aumento en su bienestar al dejar de estar sometidos a racionamiento, lo que se refleja en una disminución del precio del billete a la mitad. Antes de la ampliación, el excedente del consumidor de estos usuarios era:12 [80 miles de viajes × (1,6 euros –0,8 euros)]/2 = 32 mil euros. Después de la ampliación, el excedente pasa a ser: [120 miles de viajes × (1,6 euros – 0,4 euros)]/2 = 72 mil euros. El excedente total aumenta en 40 mil euros, dado que para los consumidores nocturnos nada cambia. Nótese, finalmente, que si esta nueva situación es óptima, los beneficios deben hacerse cero. En efecto, los ingresos totales son: ingresos diurnos (0,4 euros × 120 miles de viajes = 48 mil euros) más ingresos nocturnos (0,6 euros × 20 miles de viajes = 12 mil euros), es decir, 60 mil euros. Los costes totales son: costes de uso diurno (0,3 euros × 120 miles de viajes = = 36 mil euros) más costes de uso nocturno (0,6 euros × 20 miles de viajes = 12 mil euros) más costes fijos totales de capacidad (0,1 euros × 120 miles de viajes de capacidad diaria = 12 mil euros). Los costes totales son, pues, de 60 mil euros, y los beneficios, por tanto, cero. La disminución de beneficios, de 32 mil euros diarios, es inferior al aumento de excedente experimentado por los consumidores diurnos, de 40 mil euros diarios. La ampliación de capacidad a su nivel óptimo genera una ganancia social neta de 8 mil euros diarios.

La fluctuación de las demandas no es un fallo del mercado. Sin embargo, estos servicios suelen prestarse por unas pocas empresas o por un monopolio. La fijación pública de precios es necesaria en estos casos para evitar prácticas monopolísticas. Las cosas se complican cuando las demandas de ambos períodos son interdependientes, circunstancia que debería ser tenida en cuenta en la política de precios. Asimismo, podría ocurrir que los costes medios de ampliación de capacidad fuesen decrecientes. En este caso, la tarificación óptima generaría pérdidas. Las soluciones a este problema son las contempladas en el caso del monopolio natural.

1.6. PRECIOS, COPAGOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Uno de los problemas a los que se enfrenta la gestión de los servicios públicos no destinados la venta es la ausencia de señales de coste de oportunidad para usuarios y productores de los servicios. Esta carencia distorsiona la demanda de servicios como los que ofrecen, por ejemplo, los sistemas sanitario y educativo, y dificulta una gestión racional dirigida a minimizar costes. Bajo ciertas condiciones, aun sin las referencias del coste medio o el coste marginal, la introducción de un cierto coste de oportunidad en el suministro y el consumo de estos servicios puede ayudar a mejorar la gestión. Los precios, las tasas y los tiques moderadores del consumo o copagos son formas de financiación de servicios representativos de todas aquellas que tratan de repercutir a los consumidores de servicios públicos una parte del coste.

En general, el uso de precios tiene siempre las funciones de racionar el consumo, limitando el acceso, y financiar al productor. Ambas son bastante ajenas a las tareas asignadas al gobierno como oferente de bienes públicos y como redistribuidor, financiadas normalmente mediante impuestos generales. La extensión de los precios y figuras similares a la provisión de servicios de carácter económico o social no carece, sin embargo, de justificación. La existencia de fallos del mercado (externalidades, rendimientos crecientes, etcétera) y de metas redistributivas no exige la desafectación entre precios y consumo ni la renuncia plena a las señales de precio; tan sólo requiere que se garantice el acceso al servicio y que los precios sean tan bajos como lo exija la corrección del fallo del mercado o la característica redistributiva correspondiente. Cuando se prescinde de las señales de precios adecuadas, la reducida conciencia de coste por parte de los usuarios termina por inducir una demanda excesiva de servicios, una utilización poco eficiente de los mismos (por ejemplo, duraciones muy elevadas de los recorridos académicos, consumo excesivo de tratamiento sanitario curativo como sustituto de medidas preventivas asociado al riesgo moral presente en la sanidad gratuita, etcétera) y una elección distorsionada de los ciudadanos en favor de servicios o especialidades de escaso rendimiento o efectividad.

Un uso más intenso del elemento contributivo de los precios y figuras similares puede ser un remedio adecuado para racionalizar la demanda de servicios, siempre y cuando: a) el grado de obligatoriedad en el consumo, por razones legales o de hecho (por ejemplo, prescripción facultativa de medicamentos), sea bajo; b) la elasticidad precio de la demanda del servicio no sea nula o muy reducida; c) afecte especialmente a servicios o especialidades con ratios efectividad-coste relativamente bajos; d) pueda garantizarse el acceso al servicio a los usuarios de menor renta o mayor necesidad, y e) los costes de transacción asociados a la fijación de precios y a la recaudación de los mismos no sean muy elevados.13 Además de sus efectos directos sobre la demanda, el uso de los precios puede contribuir a la mejora en la gestión, ya que ofrece un mecanismo de salida: no comprar. El establecimiento de precios apropiados aumenta la conciencia de coste por parte de las unidades gestoras y frena el desarrollo de ofertas irrelevantes o poco eficientes en términos de coste. Estas propiedades también las tienen los ingresos afectados —impositivos o no— establecidos cuando el principio del beneficio lo recomienda.14

1.7. METAS DE EQUIDAD, INFORMACIÓN Y ENTORNO POLÍTICO

Tradicionalmente, los precios públicos han sido utilizados por la autoridad para alcanzar metas de equidad distributiva. El reparto gratuito de alimentos en las escuelas o a colectivos necesitados, la gratuidad de la enseñanza básica o las subvenciones a la vivienda y el control de alquileres son ejemplos de políticas de precios públicos influenciadas —de forma no siempre coherente— por consideraciones distributivas. En unos supuestos, el abaratamiento de ciertos productos tiene como finalidad la disminución del coste en bienestar asociado a la obligatoriedad que caracteriza a ciertas metas de equidad categórica. Éste sería el caso de las subvenciones implícitas en la educación primaria o en la sanidad, cuando la asistencia o la afiliación son obligatorias.

En otros casos, las metas de equidad reflejan aversión a la desigualdad. Aquí la fijación de los precios públicos debe responder a las mismas consideraciones que influyen en la redistribución por medio del sistema fiscal. Bös (1987, 1994) y Kanbur et al. (2000) han estudiado este problema. Supongamos que el Sector Público controla el precio de consumo del bien i, qi, cuyo coste marginal es pi, y que los posibles beneficios o pérdidas derivados de su producción son distribuidos o gravados mediante subsidios o impuestos de suma fija. En este caso, el problema de elegir qi es análogo al de elegir los impuestos redistributivos óptimos, analizado en el capítulo 2. Se trata de maximizar una función de bienestar social dependiente de las utilidades de los individuos, W(U¹, ..., UH), con la restricción:

donde H es el número de individuos existente en la sociedad y a es el impuesto o el subsidio de suma fija. En su versión más simple, se demuestra que la desviación óptima del precio con respecto al coste marginal es:

donde ki es un término positivo (diferente para cada bien), cov(.) es la covarianza entre los pesos sociales de los individuos (βh es el peso social deducido de la función de bienestar social) y su tendencia a consumir Xi, y σii es la elasticidad de demanda de i (negativa). Si el Sector Público fijase el precio de los alimentos básicos [cov(.) > 0], éste debería fijarse por debajo del coste marginal. Cuando, por el contrario, una empresa pública produce automóviles de lujo [cov(.) < 0], la política óptima consiste en venderlos por encima del coste marginal, transfiriéndose los beneficios a todos los individuos.15

La existencia de metas de equidad y la presencia de distorsiones en la economía permiten concluir que, en general, los precios públicos deben tender a apartarse del coste marginal. Esta conclusión, normativamente válida, puede dar lugar a problemas prácticos no despreciables, dada la gran cantidad de información necesaria para fijar cada precio a su nivel adecuado. A los problemas de información cabe añadir los que pueden surgir del entorno político en el que los precios públicos se determinan. Los precios públicos sirven para ganar votos, pueden ser utilizados para maximizar el presupuesto gestionado por las empresas (hipótesis de comportamiento burocrático) y la posibilidad de desviaciones del coste marginal podría incentivar la actuación de grupos de interés (sindicatos, productores, etcétera). El resultado podría ser una estructura de precios públicos ajena a la lógica de la maximización del bienestar social (Bös, 1994). Este riesgo puede limitarse siguiendo tres reglas:

Cuando existan distorsiones, los remedios directos son preferibles a los indirectos. Los remedios directos reducen las necesidades de información y permiten retener la regla simple «precio igual a coste marginal» en los demás mercados.

En general, la política de precios públicos debe decidirse conjuntamente con las restantes políticas del Sector Público (regulaciones, estructura impositiva, gastos públicos, etcétera). En este contexto, las desviaciones del coste marginal sólo estarán justificadas si no existen instrumentos mejores de política pública para el logro de las correspondientes metas de eficiencia o de equidad.

En particular, la utilización de los precios públicos para redistribuir renta debe ser sometida a atento escrutinio si no se desea incurrir en costes de eficiencia innecesariamente grandes.16 Si existen medios más directos para redistribuir —impuestos y transferencias—, su empleo es siempre preferible a la redistribución indirecta canalizada a través de distorsiones en el sistema de precios.

2. Dinero

Para financiar sus actividades de gasto en cada momento del tiempo, Gt, el Sector Público puede utilizar esencialmente tres medios: impuestos y otros recursos ordinarios (precios públicos, transferencias recibidas, tasas, etcétera), Tt, creación de dinero, cuyo stock es Mt en el momento t, y emisión de deuda pública,17 cuyo stock es Dt. En cada instante del tiempo, la restricción presupuestaria del gobierno puede expresarse como:

esto es, el déficit (gasto total menos recursos ordinarios) debe financiarse con emisión de dinero o con endeudamiento neto. Expresando esta restricción en términos reales podemos escribir:

donde Pt es un índice de precios. En el presente epígrafe vamos a tratar de establecer una conclusión importante: pese a sus diferencias con respecto a los impuestos, la emisión de dinero es una forma peculiar de imposición.

2.1. CREACIÓN DE DINERO Y SEÑOREAJE

El Sector Público tiene un privilegio especial que ninguno de los restantes agentes económicos posee: monopoliza la creación de un activo sin valor intrínseco, el dinero, que los agentes utilizan en sus transacciones como medio de pago generalmente aceptado.18 Los ingresos derivados de este privilegio reciben el nombre de señoreaje.

Pese a la sencillez de esta definición, existen dos criterios distintos para medir el impuesto implícito que el señoreaje representa. Supongamos que el déficit público (lado izquierdo de la expresión [13]) está dado. Financiar este déficit con dinero en lugar de hacerlo con deuda permite al gobierno un ahorro de intereses igual al producto del tipo de interés nominal de la deuda pública y la cuantía de dinero emitida. La totalidad del dinero en manos del público en el momento t, Mt, resultado de los déficit acumulados en el pasado hasta el instante t, permite un ahorro real de intereses igual a:

Esta definición del señoreaje, propuesta inicialmente por Phelps (1972), responde a la idea de coste de oportunidad, basada en el stock de dinero en circulación: S₁ son los intereses que los agentes privados están dejando de percibir cuando mantienen saldos monetarios en lugar de deuda pública.

El señoreaje es, pues, un impuesto sobre los saldos monetarios reales, impuesto cuyo tipo de gravamen es it. Y, como la mayoría de los impuestos, genera unos costes de bienestar o exceso de gravamen. En la figura 8.5, la curva M/P representa la función de demanda de saldos reales, que depende inversamente del tipo de interés nominal, dado el nivel de la producción o la renta. Para un tipo de interés it, la demanda de dinero es Mt/Pt. El señoreaje viene dado por el rectángulo ADEB. Como el coste marginal de producir billetes es aproximadamente cero, la cantidad óptima de dinero viene dada por el punto C. El exceso de gravamen del señoreaje es ABC.19

FIG. 8.5. Creación de dinero y señoreaje.

2.2. SEÑOREAJE E IMPUESTO INFLACIONARIO

Desde la publicación de los influyentes estudios de Friedman (1953) sobre la cantidad óptima de dinero ha sido habitual identificar el señoreaje con el llamado impuesto inflacionario:

donde πt es la tasa de inflación. A diferencia de la anterior medida, ésta se relaciona con el flujo de bienes y servicios producidos en la economía que puede ser adquirido por el Sector Público emitiendo dinero. La justificación de esta medida es la siguiente. Dada la producción total de la economía y la velocidad de circulación del dinero, la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero determina la tasa de inflación. En efecto, partiendo de la ecuación cuantitativa MV = PY (donde V es la velocidad de circulación e Y es la producción total), si V e Y son constantes, μ = π, donde μ es la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero. Bajo esta definición, el señoreaje sería igual a la desvalorización sufrida por los saldos monetarios en manos del público. Sin embargo, si la producción total de la economía crece a una tasa g, entonces μ = π + g. Ello justifica una tercera definición de señoreaje, debida a Marty (1967), como el producto de la tasa de crecimiento de la oferta monetaria y los saldos reales:

Los ingresos por señoreaje son la suma del impuesto inflacionario y la emisión de dinero necesaria para financiar el crecimiento de la producción real. Aunque a corto plazo estas tres medidas diferirán, a largo plazo es posible reconciliar S₁ y S₃ (S₂ es un caso particular de esta última). Así, si el gobierno utiliza de modo óptimo sus instrumentos de política para maximizar las posibilidades de consumo de la economía, a largo plazo la productividad marginal del capital tenderá a igualarse a g. Como en equilibrio la productividad marginal de capital es igual al tipo de interés real, si el gobierno se comporta de la forma postulada, a largo plazo S₃ tenderá a igualarse a S₁.

Es importante notar que, además de los efectos directos del impuesto inflacionario, la inflación tiene consecuencias indirectas sobre la recaudación impositiva y el funcionamiento de la economía, como se ha puesto de manifiesto en algunos estudios sobre los costes y los beneficios de la creación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) para España. Aquellos países que —como el nuestro— han tenido una mayor tradición inflacionista han obtenido beneficios específicos de la UEM a través de la mejora en la situación de las finanzas públicas y del mejor funcionamiento del sistema fiscal (véase González-Páramo y Hernández de Cos, 2007).

2.3. POLÍTICA MONETARIA E IMPOSICIÓN IMPLÍCITA

Con frecuencia, el desarrollo de la política monetaria viene acompañado de disposiciones que constituyen una fuente adicional de recursos para el Sector Público de naturaleza cuasi impositiva. Estos impuestos implícitos adoptan formas distintas de país a país. Uno de los más comunes es el coeficiente de caja, por el cual se exige a las instituciones bancarias que mantengan reservas líquidas en una proporción dada de sus depósitos. Tradicionalmente, este coeficiente ha servido a un triple fin: regular la creación de dinero bancario y proporcionar financiación barata al Sector Público,20 además del de dar seguridad a los depositantes. Las reservas bancarias líquidas pueden no estar retribuidas y, cuando lo están, el tipo de interés obtenido es en ocasiones inferior al de mercado. Llamando Rt a las reservas bancarias, i al tipo de interés de mercado e i*t al tipo de interés obtenido por la banca cuando aquéllas están remuneradas, este impuesto implícito vale:

cantidad que debe sumarse a S₁ para calcular los ingresos totales por señoreaje. En la actualidad, la función dominante del coeficiente de caja en los países avanzados es permitir a las entidades bancarias acomodar sus «stocks» de liquidez y servir al objetivo operativo de la política monetaria de controlar los tipos de interés a corto plazo. En este caso, que es el del Banco Central Europeo, el coeficiente de caja se remunera al tipo de interés de las operaciones principales de financiación. También ha sido frecuente en algunos países que el Sector Público obligase a las instituciones bancarias a cubrir un coeficiente de inversión adquiriendo títulos con intereses inferiores a los del mercado (títulos de deuda pública especial, bonos de empresas públicas, etcétera). Si llamamos al importe total de estos títulos It e it** a su rendimiento nominal, el valor real de este impuesto implícito es:

A título de ejemplo, Repullo (1991) estimaba la suma de S₄ y S₅ para el caso de España en el período 1980-1990 en un 0,8 % del PIB de promedio anual. A este coste directo para el sector privado debe añadirse, lógicamente, el coste de ineficiencia asociado a la distorsión que introducen estos coeficientes en las decisiones de inversión de la banca. El desmantelamiento posterior de los coeficientes obligatorios de inversión, la reducción del coeficiente de caja (hasta el 2 % primero y, a partir de 2012, hasta el 1 %) y la remuneración de éste a tipos de mercado, han supuesto en la práctica la desaparición de ambos impuestos implícitos tras la introducción del euro (ECB, 2004).

3. Deuda pública

3.1. LA DEUDA PÚBLICA COMO IMPUESTO

El medio ortodoxo de financiar los déficit públicos es la emisión de deuda pública. Al abordar su estudio, la primera cuestión que nos debemos plantear es la siguiente: ¿en qué sentido es diferente financiar el gasto público con deuda pública o con impuestos? Supongamos que el horizonte temporal de la economía es de dos períodos, 1 y 2, y que el gobierno desea financiar un volumen de gasto real dado G₁ sin acudir a la emisión de dinero. En este caso, la restricción de presupuesto del gobierno es:

donde B₁ es la deuda pública emitida en el año 1. Si se desea realizar en el período 2 un volumen de gasto G₂, el gobierno deberá recaudar impuestos para financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y para amortizar el principal:

donde r es el tipo de interés,21 que se supone constante. Dividiendo la [20] por (1 + r) y sumando el resultado a la [19] obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno:

Las decisiones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son función del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible vital. Supongamos que durante el período 1 se trabaja a cambio de una renta Y. Esta renta se utiliza en consumir, C₁, en pagar impuestos, T₁ y en ahorrar el resto, S, para el período 2, en el que se produce la jubilación. En el período 2 se consume C₂, cantidad igual a lo ahorrado en 1 (S), más el rendimiento del ahorro (rS), menos los impuestos del período 2, (T₂):

Combinando ambas expresiones, la restricción presupuestaria intertemporal del individuo es:

¿Qué efecto tiene sobre las decisiones de consumo y el bienestar una rebaja impositiva en el período 1? Según la ecuación [19], como el gasto real está dado, aparecerá un déficit que deberá financiarse emitiendo deuda: ΔB₁ = – ΔT₁. La respuesta del consumo dependerá de lo que los consumidores esperen que el gobierno haga en el período 2. Si entonces se reduce G₂ para hacer frente a la devolución del principal y al pago de intereses, los impuestos futuros no variarán: ΔT₂ = 0. En este caso se produce un aumento en la renta disponible vital que estimulará el consumo en ambos períodos. Sin embargo, nuestro interés es el de comparar dos formas alternativas de financiación de un gasto dado. Manteniendo constantes G₁ y G₂, la expresión [21] nos dice que el valor actual de los impuestos será invariable: – ΔT₁ = ΔT₂/(1 + r), o lo que es lo mismo:

Expresado en palabras: emitir deuda hoy equivale a pagar impuestos mañana (en una cuantía igual, en valor presente, a la reducción de impuestos en el período 1). Este resultado, aparentemente trivial, es conocido como Teorema de Neutralidad o Teorema de Equivalencia Ricardiana en honor de David Ricardo, a quien se atribuye su primera formulación. El teorema tiene dos tipos de implicaciones: de equidad intergeneracional —que trataremos en el próximo epígrafe— y de tipo macroeconómico. Con respecto a estas últimas, si aceptamos el teorema como cierto, las recomendaciones keynesianas de estímulo de la demanda mediante rebajas impositivas quedan sin base teórica. En efecto, si la financiación del déficit con deuda no afecta al tipo de interés ni al valor actual de los impuestos, la [24] implica que C₁ y C₂ no variarán con el déficit. Una política fiscal deficitaria no tendrá efectos sobre la demanda. Los agentes reaccionarán ante una rebaja impositiva ahorrando su importe para hacer frente a los pagos impositivos futuros: – ΔT₁ = ΔS y ΔT₂ = (1 + r)ΔS.

El teorema de neutralidad se verifica bajo una serie de supuestos que están implícitos en el análisis anterior: a) los individuos que se benefician de la rebaja impositiva son los mismos que en el futuro pagarán impuestos adicionales para financiar intereses y principal; b) certidumbre perfecta sobre la cuantía de los impuestos futuros y el momento en que serán introducidos; c) mercados de capitales perfectos (la tasa de descuento individual y el tipo de interés de la deuda son iguales); d) los impuestos son de suma fija, es decir, no distorsionantes, y e) el volumen de gasto público es independiente del método de financiación. En principio, ninguno de los supuestos anteriores se cumple en sentido estricto en la realidad. El supuesto a se incumple si los individuos que se benefician de los menores impuestos en el período 1 emigran o se mueren en el período 2. Barro (1974) ha argumentado, sin embargo, que si los individuos son altruistas con respecto a sus descendientes, de hecho se comportarán como si tuviesen vidas infinitas. Ante una emisión de deuda en t, los agentes aumentarán su ahorro y la herencia que planean dejar a sus descendientes, de forma que éstos no se vean perjudicados en términos netos por el pago de impuestos en el futuro. En relación con los restantes supuestos en los que el teorema se basa, la existencia de incertidumbre, de ilusión fiscal y de impuestos distorsionantes, parecen rasgos habituales del mundo en que vivimos.

¿Debemos, en consecuencia, rechazar la equivalencia entre deuda pública e impuestos? La respuesta sólo puede provenir del terreno empírico, ya que es posible que los incumplimientos se «compensen» entre sí. Cabe, por ejemplo, que los individuos sobreestimen los impuestos futuros a pagar; si su tasa de descuento fuese alta, debido a imperfecciones en los mercados de capitales, el comportamiento del ahorro podría ser parecido al que se observaría de acuerdo con el teorema. En cualquier caso, aun si el teorema fuese cierto en un 50 %, su importancia seguiría siendo esencial para valorar los efectos del déficit público y su financiación. La evidencia empírica disponible para distintos países no es del todo concluyente. Aunque la equivalencia ricardiana no parece cumplirse plenamente (Stanley, 2001), sí existe evidencia de que se verifica parcialmente (Doménech y García, 2013).22

3.2. CARGA DE LA DEUDA Y LAS GENERACIONES FUTURAS

Un rasgo esencial de la deuda pública es que permite posponer en el tiempo el pago de los impuestos. Esta circunstancia ha sido contemplada con preocupación desde los primeros economistas clásicos, ya que la posibilidad de traslación de la carga de la financiación del gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar un problema de equidad intergeneracional. La discusión sobre la existencia o no de «carga» asociada a la deuda pública ha estado lastrada por confusiones terminológicas. Para unos autores existe carga si los impuestos asociados a la amortización de la deuda reducen el consumo y el ahorro. Para otros, la carga debe estar corregida por el uso de los recursos obtenidos mediante la deuda: si las generaciones futuras reciben una cuantía mayor de capital real de la que hubiesen disfrutado sin emisiones de deuda, el endeudamiento público podría no tener carga alguna. Una tercera definición de carga, propuesta por Buchanan (1958) y aceptada hoy con generalidad, establece que ésta existe si las generaciones futuras experimentan una disminución de su bienestar como consecuencia de la utilización de deuda en lugar de impuestos.

¿Existe una carga de la deuda para las generaciones futuras? La respuesta no es simple, ya que el bienestar de las generaciones futuras depende de muchos factores. Consideremos, en primer lugar, el horizonte temporal de cada generación. Bajo los supuestos del teorema de equivalencia, si la generación beneficiaria de una rebaja impositiva es la misma que en un futuro deberá afrontar la amortización y el pago de intereses, la deuda pública no tendrá carga alguna: la generación actual y las generaciones futuras disfrutarán del mismo bienestar que con financiación impositiva. ¿Qué ocurre si la amortización y el pago de intereses se trasladan a las generaciones futuras? Si las hipótesis del teorema de equivalencia se mantienen y la generación actual es altruista respecto de sus descendientes, ésta de hecho tomará decisiones como si su horizonte temporal fuese infinito, ya que tendrá en cuenta el bienestar de sus herederos. De aquí se desprende, como primera conclusión, que si la deuda es neutral en el sentido del teorema de equivalencia, no tiene efectos —ni genera carga alguna— sobre las generaciones futuras.

Supóngase, a continuación, que debido a que un buen número de individuos de la generación actual no tiene descendientes —o a cualquier otra causa—, el teorema de equivalencia no se cumple. En este caso, el efecto del endeudamiento sobre el bienestar de las generaciones futuras dependerá de dos nuevos factores: ocasionalidad o permanencia de esta política y, en este último caso, sostenibilidad de la deuda. Cuando la emisión de deuda es ocasional, alguna generación futura tendrá que afrontar mayores impuestos: en este caso, la carga de la deuda habrá sido trasladada, siempre y cuando la economía no estuviera inicialmente sobrecapitalizada. Esta condición puede resultar sorprendente, pero su explicación es sencilla. Imaginemos que los agentes económicos en el pasado han invertido demasiado, de forma que la generación actual dispone de excesivo capital (productividad marginal del capital inferior al tipo de interés real). En este caso, una emisión de deuda puede tener efectos favorables tanto sobre la generación actual, que aumenta su consumo, como sobre las generaciones futuras. Éstas pagarán mayores impuestos, pero también disfrutarán de un mayor nivel de producción, debido a que la emisión de deuda reduce el ahorro nacional y el exceso de capital. Cuando las emisiones de deuda son permanentes, de forma que la deuda emitida hoy se amortiza emitiendo más deuda mañana y así sucesivamente, la carga de la deuda se trasladará o no dependiendo de que la economía esté inicialmente infracapitalizada o no. Esta conclusión es válida si la política de emisiones es sostenible a largo plazo. Si no lo fuese, por crecer la deuda en circulación demasiado deprisa (sobre este punto volveremos en el epígrafe siguiente), la deuda siempre generará carga, ya que la acumulación de deuda se producirá a costa de una reducción sostenida del capital privado. A largo plazo, o la economía entra en bancarrota o, para evitar esta situación, se produce un aumento de los impuestos. En ambos casos, las generaciones futuras soportarán la carga de la deuda.

La deuda pública puede utilizarse tanto para financiar una rebaja impositiva como para financiar gasto público adicional. En este caso, la existencia de carga para las generaciones futuras dependerá del tipo de gasto. Supongamos que las emisiones de deuda son ocasionales y que no afectan a la tasa de ahorro. Si la deuda se emite para financiar gastos corrientes que benefician sólo a la generación actual, toda la carga se traslada a las generaciones futuras. Si el gasto adicional consiste en capital, sólo existirá carga si los impuestos reducen la utilidad de las generaciones futuras por encima del aumento de bienestar generado por la inversión pública, cuyos beneficios se distribuyen a lo largo del tiempo. Esto explica que, desde Musgrave, la Economía Pública académica haya aceptado como principio de equidad intergeneracional la financiación impositiva de los gastos corrientes y la financiación con deuda de los gastos de inversión (regla de oro). Debe notarse, sin embargo, que la validez de este principio está condicionada por los supuestos en los que se basa. Si la deuda afectase al ahorro, o las inversiones no tuviesen la necesaria rentabilidad social, o la política de endeudamiento fuese insostenible a largo plazo, la financiación con deuda de los gastos de inversión podría reducir el bienestar de las generaciones futuras.

3.3. SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA

Se dice que una política de endeudamiento permanente es sostenible si el volumen de deuda en circulación crece a largo plazo a un ritmo inferior o igual a la tasa de crecimiento de la renta nacional. En caso contrario, la relación deuda-renta crecerá sin límite, presionando cada vez más sobre el ahorro y el capital nacional, hasta generar expectativas de impago. A partir de cierto momento, nadie adquirirá voluntariamente la deuda, obligando al gobierno a suspender pagos o a introducir impuestos. Que una política de deuda sea sostenible o no es importante por muchos motivos. Una política insostenible termina por reducir el bienestar de las generaciones futuras, introduce incertidumbre en la economía, genera expectativas inflacionistas y es causa, en definitiva, de inestabilidad. Es por este motivo por el que tanto la OCDE como los organismos de la Unión Europea han venido prestando cada vez más atención a los indicadores de sostenibilidad al tratar de analizar la política presupuestaria de un país. De hecho, el objetivo de afianzar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el contexto de políticas macroeconómicas compatibles con la estabilidad de precios justificó, primero, la introducción de límites sobre el déficit y la deuda pública en el Tratado de Maastricht, y posteriormente la aprobación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que obliga a los países miembros a mantener el déficit en niveles cercanos al equilibrio (véase el capítulo 2 de Economía Pública I).23

¿Cómo podemos evaluar la sostenibilidad de la deuda? Escribamos primero la restricción presupuestaria del gobierno en el año t:

La deuda emitida en t es igual a la existente en t – 1 más los intereses de la deuda más el déficit público primario (diferencia entre el gasto público real, sin intereses, e impuestos). Sean i el tipo de interés nominal y g la tasa de crecimiento de la renta nominal:

Supongamos que g e i son constantes en el tiempo. Dividiendo [26] por [27] se tiene:

donde las minúsculas son porcentajes de la renta o el PIB del año y dt es el ratio déficit primario sobre PIB. Restando bt–1 de ambos lados de la ecuación [28] se llega a una expresión básica para evaluar la sostenibilidad de la deuda:

donde Δbt = bt – bt–1. Diremos que la deuda es insostenible si Δbt es permanentemente mayor que cero, lo que puede ocurrir si el déficit primario es permanentemente demasiado alto para el diferencial existente entre i y g. ¿Cuándo es demasiado alto un déficit? La expresión [29] nos dice que esto ocurre cuando, dada una ratio de deuda b, el valor del déficit primario excede un nivel crítico d*:

donde b = bt–1. Si dt > d* de modo permanente, la deuda es insostenible, ya que su volumen crece continuamente. La condición [30] tiene dos implicaciones. Primera: si i > g, la sostenibilidad de la deuda requiere de un superávit primario (d* < 0). Si, por el contrario, existiese déficit, se produciría un «efecto bola de nieve» por el que la deuda se autogeneraría a un ritmo insostenible. Segunda: si i < g, la economía puede permitirse un déficit primario permanente, siempre que su nivel sea inferior o igual a d*. En este caso, el crecimiento de la economía es superior a la tasa de crecimiento de la deuda, lo que ofrece un margen para un cierto nivel de déficit.

¿Qué puede hacer la autoridad económica si en un determinado año se observa un nivel de déficit superior al determinado por la [30]? La respuesta depende de la transitoriedad o la permanencia de esta situación. Si es transitoria, no existe problema de sostenibilidad: la relación deuda-PIB se estabilizará a un nivel más elevado del que se hubiera producido en otro caso. Cuando el desequilibrio no se considere transitorio, la insostenibilidad de la deuda obligará al gobierno a tomar medidas antes o después, con frecuencia bruscas y costosas para la economía, consistentes en reducciones de gastos, elevaciones impositivas, expansiones monetarias (señoreaje) o privatizaciones. A cualquiera de estas medidas podrían unírsele otras, como la reestructuración de los impuestos y los gastos públicos, orientadas a elevar a medio plazo la tasa de crecimiento de la economía.

Resumen final

La importancia relativa de los impuestos como vía de financiación del Sector Público no permite ignorar la existencia de otras vías de obtención de ingresos: precios públicos, creación de dinero y emisión de deuda pública.

En la fijación de precios públicos para bienes y servicios destinados a la venta, el Sector Público debe seguir criterios de eficiencia y equidad distributiva, antes que metas de maximización de beneficios o de cobertura de costes. La maximización del bienestar social puede implicar desviaciones con respecto al principio «precio igual a coste marginal». Estas desviaciones son normalmente deseables en casos como los siguientes: monopolio natural, externalidades y otras distorsiones, productos o servicios diferenciados, demandas fluctuantes y metas de equidad. La eficiencia de la gestión pública tradicional puede también beneficiarse del uso de señales de precio.

La regulación de precios en la práctica debe ser compatible con los incentivos de las empresas para reducir costes, debe utilizar información observable y verificable sin grandes costes y, por encima de todo, debe generar un aumento razonable de excedente para los consumidores, objetivo que tiende a entrar en conflicto con el citado en primer lugar.

Cuando el gobierno no cubre sus necesidades de fondos por vías ordinarias puede recurrir a la emisión de pasivos: dinero y deuda. El privilegio del monopolio en la creación de dinero genera «señoreaje» por un volumen igual al tipo de interés de la deuda multiplicado por los saldos reales de dinero. Existen otras formas de imposición implícita asociadas al desarrollo de la política monetaria por medio de coeficientes bancarios obligatorios (caja e inversión).

La emisión de deuda pública, lejos de constituir una práctica extraordinaria de los gobiernos, es una forma habitual de financiar el gasto público. Entre muchas cuestiones que la existencia de deuda pública suscita, aquí hemos optado por concentrarnos en las tres siguientes: ¿hasta qué punto son diferentes la deuda pública y los impuestos en sus efectos sobre el consumo, el ahorro y el bienestar? ¿Existe una traslación de la carga de la financiación del gasto a las generaciones futuras cuando se emite deuda pública? ¿Cuándo es insostenible una política de deuda y qué implica una situación de insostenibilidad para la política presupuestaria?

Temas de debate

Proponga una política de precios públicos para los siguientes servicios:

Educación básica.

Educación universitaria.

Sanidad.

Transporte público urbano.

Suministro de agua a los hogares.

Justifique su propuesta en términos de eficiencia y equidad.

Hasta mediados de los años noventa, un buen número de viviendas en España ha estado sometido al «régimen de renta antigua»: los inquilinos pagaban alquileres controlados muy inferiores a los que se fijaban en el mercado libre por viviendas de similares características, con independencia de la capacidad económica de los beneficiarios de este régimen. ¿Es eficiente el control de alquileres? ¿Es equitativo?

El señoreaje es una forma de imposición implícita que genera costes de eficiencia. ¿Sería socialmente deseable reducir el señoreaje a cero? (Nota: Recuerde las reglas de imposición óptima del capítulo 2.)

Suponga que bt-1 = 100, i = 4, g = 2 y dt = 1 (todas las cifras son porcentajes). ¿Es sostenible esta situación? Si su respuesta es afirmativa, explique por qué. Si es negativa, calcule cuál es la reducción necesaria en el déficit público para estabilizar la deuda en el 100 % del PIB.

Ejercicios

Ejercicio 1

La regulación de la tasa de beneficio es una forma indirecta de regular los precios del monopolio, que sujeta las decisiones del monopolista a la restricción s ≥ (pX – wL)/K, donde s es la tasa de beneficio máxima autorizada por el regulador (inferior a la tasa de beneficio del monopolio no regulado), X es la cantidad producida, p es el precio de venta y función de la cantidad producida (p’ < 0 y p” ≤ 0), w es el salario, L el input trabajo y K el input capital. Suponiendo que la función de producción es X = F(K, L), con productividades positivas aunque decrecientes (FK > 0, FL > 0, FKK ≤ 0 y FLL ≤ 0):

Pruebe que un monopolista no regulado minimizará los costes de producción.

Teniendo en cuenta el resultado del apartado anterior, pruebe que la regulación de la tasa de beneficio induce sobrecapitalización de la empresa y, por tanto, ineficiencia asignativa.

Ejercicio 2

Las llamadas telefónicas locales de una gran ciudad son atendidas por una central telefónica. La intensidad de uso fluctúa a lo largo de las veinticuatro horas en tres períodos de ocho horas bien diferenciados: 1) horario alto o punta, desde las 7 a las 15 (período a); 2) horario intermedio, desde las 15 a las 23 (período i), y 3) horario nocturno, desde las 23 a las 7 (período n). La capacidad de procesamiento está limitada a 100 mil llamadas tipo por cada período. El coste fijo por cada una de las 100 mil llamadas potenciales diarias es CF = 0,02 euros (este es el coste fijo de cualquier expansión de la capacidad) y el coste marginal de cada llamada es CMh = 0,05 (h : a, i, n). La demanda de llamadas en cada período, expresada en millones de llamadas, es:

Da = 0,3 – pa

Di = 0,3 – 2pi

Dn = 0,1 – pn

donde ph son los precios por llamada en cada período. Con esta información:

Calcular los precios óptimos, dada la limitación de capacidad, así como el excedente de los usuarios y el beneficio de la empresa.

¿Es deseable expandir la capacidad? Si es así, determinar la capacidad óptima y los nuevos precios eficientes. Calcular, asimismo, los cambios en el beneficio y en los excedentes.

Ejercicio 3

Suponga que la función de demanda de dinero estimada por un económetra es:

M = AYiα, A = 0,001, Y = 100, α = –1,5

donde Y es la producción o la renta de la economía e i el tipo de interés nominal de la Deuda Pública. En realidad, el comportamiento de la demanda de dinero en nuestra economía responde a la especificación:

M = BYieβi, B = 0,400854, Y = 100, β = – 30

donde e es el número e. Con esta información responda a las siguientes cuestiones:

¿Cuál es el señoreaje bajo ambas especificaciones cuando i = 0,05 (5 %)? ¿Cuál es la elasticidad de la demanda de dinero en cada caso?

Suponga que i disminuye del 5 al 1 %. ¿Cuál es la reducción del señoreaje? ¿En qué medida la función de demanda estimada econométricamente exagera el verdadero exceso de gravamen o coste en bienestar derivado del señoreaje?

Ejercicio 4

Los criterios fiscales del Tratado de Maastricht establecían que para formar parte de la Unión Económica y Monetaria europea el déficit no podría superar el 3 % del PIB y la deuda pública el 60 %. Con esta información:

Obtenga la condición de sostenibilidad de la deuda pública en función del déficit total (la expresión [30] del texto se refiere al déficit primario).

Sobre la base de esta condición, ¿qué tasa de crecimiento de la economía asegura que la deuda pública se mantendrá en el 60 % cuando el déficit sea del 3 %? Si la tasa de crecimiento económico se redujese un 2 %, ¿cómo habría de ajustarse el déficit para hacer sostenible un endeudamiento del 60 % del PIB?

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento aprobado en 1997 exige el equilibrio presupuestario a medio plazo. ¿Qué implica esta condición para la deuda pública a largo plazo?

Suponga que un país lleva su déficit a cero y que tiene una deuda pública inicial del 100 % del PIB. Si el PIB nominal crece al 5 % anual, ¿cuántos años tardará en reducir su deuda por debajo del 50 % del PIB?

Referencias

La teoría moderna de los precios públicos se revisa y sistematiza de forma rigurosa en las monografías de Bos (1996) y García Valiñas (2004). Los aspectos prácticos de la regulación se discuten en Puig (1996) y Tresch (2002).

Una buena referencia teórica y empírica sobre el señoreaje y la imposición implícita asociada a los coeficientes bancarios es el trabajo de Gros (1996). La monografía de Reich (2017) también contiene un exhaustivo análisis del señoreaje.

El número 33 de Papeles de Economía Española se dedica monográficamente a la economía de la Deuda Pública. Esta publicación contiene dos artículos originales de Barro y Buchanan, un análisis empírico de la neutralidad de la deuda y una revisión de la literatura sobre la carga de la deuda. Una interesante investigación sobre los efectos macroeconómicos de la deuda es la de Nickel y Vansteenkiste (2008). Asimismo cabe destacar el trabajo de Woo y Kumar (2015), que examina el impacto de la deuda en el crecimiento económico de un amplio conjunto de países. Finalmente, para un análisis sobre la sostenibilidad de la deuda pública española pueden consultarse los trabajos de Cuerpo y Ramos (2015), Contreras y Sánchez (2017) y Doménech y González-Páramo (2017).

IV ECONOMÍA PÚBLICA INTERNACIONAL

CAPÍTULO 9 ECONOMÍA PÚBLICA INTERNACIONAL

Las relaciones económicas internacionales tienen una importancia cada vez mayor. Esta creciente interdependencia económica, caracterizada por el comercio internacional, la movilidad de las personas, los flujos internacionales de capital y las actividades empresariales o profesionales que se desarrollan en más de un país obligan a estudiar la Economía Pública en general, y la fiscalidad en particular, desde el punto de vista internacional.

La Economía Pública internacional tiene unas características propias distintivas porque, a diferencia de lo que ocurre en los análisis centrados en un país, no existe ninguna unidad de decisión global. Esto es, no existe ningún gobierno cuya jurisdicción sea el conjunto de todos los países. En el ámbito internacional lo que existen son unidades de decisión independientes (los gobiernos de los países) que, bajo ciertas condiciones, pueden estar dispuestas a entrar en acuerdos de cooperación. Esto hace que, por ejemplo, la Economía Pública internacional difiera sustancialmente de la Teoría del Federalismo Fiscal.1 Las reglas que, hoy por hoy, rigen en el ámbito de la fiscalidad internacional, son el resultado de numerosos intentos para reconciliar la soberanía nacional de los países con una globalización económica creciente (Bird, 2016).

Las cuestiones que se analizan en el ámbito de la fiscalidad internacional son de diversa índole. Se ha estudiado, por ejemplo, la fuga de cerebros por la emigración desde los países en vías de desarrollo a los desarrollados. Esa emigración produce pérdidas de renta y de oportunidades de crecimiento en los países en desarrollo. Con criterios de capacidad económica (el bienestar de los emigrantes mejora) y de beneficio (aumenta/se reduce la producción y el bienestar en el país desarrollado/en desarrollo) se han propuesto ideas como que los países graven a los ciudadanos de acuerdo con el criterio de ciudadanía, en vez de con el de residencia, o se ha concluido que la emigración potencial debe reducir los tipos impositivos óptimos. Con todo, es en el área de la evitación de la doble imposición internacional y de la coordinación internacional en materia impositiva donde se ha avanzado más.

El fomento del comercio internacional y el de la movilidad internacional de los factores, el esfuerzo de organismos como el GATT (General Agreement on Tariffs and Trade [Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio]), sustituido por la Organización Mundial del Comercio a partir de 1995, y el Comité Fiscal de la OCDE, la existencia de Áreas de Libre Comercio y la consolidación de la UE, han obligado a los países a establecer un conjunto de medidas destinadas a ordenar y favorecer los intercambios internacionales. Se intenta coordinar la fiscalidad entre los países para minimizar las interferencias en la eficiencia y en la equidad a nivel internacional. Por esta razón, en este capítulo nos concentraremos en los temas de coordinación internacional de la imposición indirecta y de la directa.

1. Imposición indirecta

El comercio internacional ofrece a las naciones posibilidades de mejorar su bienestar, ya que pueden especializarse en las producciones para las que sus capacidades y recursos están mejor orientadas y son más abundantes. Las ventajas nacionales comparativas se deben al conocimiento, los recursos básicos o a estrategias concretas, como una política industrial de fomento de sectores determinados (en los que se generan economías de escala), que pueden tener un componente histórico.

Los aranceles y los impuestos indirectos sobre la producción y el consumo, al igual que otros elementos de la actividad pública, alteran las pautas «óptimas» del comercio internacional, o su volumen, pudiendo reducir el bienestar. Un arancel es un impuesto que grava las importaciones de bienes cuando traspasan las fronteras, introduciendo una «cuña» impositiva entre los precios internacionales de los bienes importables y los precios nacionales de los bienes sustitutivos de las importaciones. Su finalidad, entre los países desarrollados, es normalmente la de protección de los sectores productivos nacionales. Por el contrario, los impuestos indirectos sobre la producción y el consumo no tienen un objetivo proteccionista. Son simplemente un instrumento cuyo objetivo es aportar recursos a los gobiernos nacionales para que éstos puedan financiar su gasto y que no diferencian entre los bienes nacionales y los importados.2 Los impuestos indirectos también alteran el precio de los bienes, por lo que pueden originar distorsiones en la libre competencia de los mercados. La exportación se ve influida por rebajas impositivas, facilidades crediticias, o subvenciones. Los impuestos sobre las exportaciones, de casi nulo uso entre los países desarrollados, introducen la «cuña» fiscal entre los precios nacionales de los bienes exportables y sus precios internacionales.

1.1. ARANCELES

Efectos económicos

Un arancel es simplemente un impuesto sobre la importación de bienes procedentes del exterior. El objetivo de estos aranceles es encarecer los bienes importados de tal forma que se reduzcan las importaciones. En algunos casos, mediante esta reducción de importaciones se busca estimular la producción interior de estos bienes. En otros se puede desear, simplemente, reducir el déficit exterior. En España no existen aranceles sobre los bienes importados de la Unión Europea. Por otro lado, los bienes procedentes de países ajenos a la Unión están sujetos, en su caso, a la Tarifa Exterior Común. Éste es un impuesto que se aplica con los mismos tipos en todos los países de la Unión y cuya recaudación pertenece, no a los gobiernos nacionales, sino a la Comunidad Europea.

Para analizar los efectos de un arancel consideremos la figura 9.1. En esta figura se describe la situación de una economía pequeña (esto es, una economía cuya demanda es suficientemente pequeña, de tal forma que no afecta a los precios internacionales de los bienes) que importa un bien M cuyo precio internacional es P. Como la economía es pequeña, puede comprar en el mercado internacional la cantidad que desee del bien M al precio P. La demanda interior del bien es D y la oferta S. Como el bien se importa, al precio internacional vigente, la oferta interior debe ser inferior a la demanda.

En ausencia de un arancel, la demanda al precio P sería D₁, y la oferta de los productores nacionales S₁. La importaciones serían, por tanto, (D₁ – S₁). Supongamos ahora que el gobierno establece un arancel de t euros por unidad importada.3 El precio de los bienes importados aumentará a (P + t) y se producirá un nuevo equilibrio en el que los consumidores disminuyen su demanda a D₂, los productores nacionales aumentan su oferta a S₂ y las importaciones se reducen a (D₂ – S₂). Como resultado del arancel el excedente de los consumidores, y por tanto su bienestar, disminuye en el área (a + b + c + d) porque consumen menos y a un precio más elevado. Por otro lado, el excedente de los productores, y por tanto sus beneficios, aumentan en a porque venden más y más caro.4 La recaudación del Sector Público será igual al área c, que es el resultado de multiplicar la cuantía del arancel (t) por la cantidad importada (D₂ – S₂). El arancel, por tanto, produce una pérdida total para la economía, es decir, un exceso de gravamen, igual a (b + d). Esta pérdida para la economía se deriva de dos causas. Primero, de que se produce una asignación ineficiente de los recursos interiores que lleva a producir un exceso del bien importado (b). Segundo, de que el arancel, al encarecer el precio del bien importado por encima de su coste real de producción, induce un consumo ineficientemente bajo del bien (d).

FIG. 9.1. Efectos en el bienestar de un arancel aplicado por un país pequeño (P es constante).

Este análisis de efectos económicos nos ofrece una equivalencia impositiva clara: un arancel es equivalente a la combinación de los efectos de un impuesto sobre el consumo (un impuesto que reduce la cantidad demandada) y de una subvención a la producción de M (que aumenta la cantidad producida) al mismo tipo.

Por tanto, un arancel transfiere renta de los consumidores nacionales a los productores nacionales (porque pagan un precio más alto por los productos nacionales) y al gobierno (porque pagan un arancel en los bienes importados). Además, la pérdida de los consumidores excede de la ganancia de los productores y del gobierno, lo que se traduce en una pérdida neta para la economía. Esta pérdida se debe a que el bien se sobreproduce en el interior, y simultáneamente se infraconsume como consecuencia del arancel.5

La implicación de este resultado parece clara. Cualquier arancel sobre la importación es perjudicial para los consumidores y, por tanto, lo deseable es que los gobiernos no los establezcan y favorezcan la libertad de comercio entre países. Esta afirmación, sin embargo, debe matizarse porque los aranceles tienen efectos de medio plazo que, en algunos casos, pueden justificar que se introduzcan, al menos de forma temporal.

Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando en un país existe una industria que necesita una protección temporal para desarrollarse adecuadamente o para recuperarse de una situación de recesión. Así, si el sector naval de un país está en una situación de crisis puede ser deseable protegerlo temporalmente hasta que mejore su productividad y pueda competir con los productores extranjeros porque, si no se le protege, puede desaparecer. De igual forma, si un país está creando una nueva industria, por ejemplo, desarrollando su propia industria farmacéutica, puede ser conveniente una cierta protección hasta que esta industria se desarrolle y pueda competir con las empresas extranjeras. En estos casos, habrá una pérdida temporal (que, como hemos visto, pagarán los consumidores nacionales en la forma de precios más elevados), en la confianza de que una vez que la industria favorecida se recupere o se desarrolle se producirán unas ganancias que compensarán las pérdidas anteriores. De esta forma, los aranceles pueden servir como instrumentos de protección temporal para permitir el desarrollo de algunas industrias. En ningún caso, no obstante, se pueden justificar los aranceles como instrumentos permanentes de protección. Si una industria necesita estar protegida de forma permanente es porque es ineficiente, y un arancel sólo beneficiará a los productores protegidos a expensas de los consumidores.

Incidencia distributiva de un arancel

En el corto plazo, un arancel beneficia a los productores. Sus efectos de largo plazo son más complicados, porque dependen de cómo afecte el aumento de la producción en el sector protegido a la demanda de factores productivos y de cuál sea la movilidad de éstos entre sectores.

Para ver esto, supongamos que existen dos factores, capital, K y trabajo, L, perfectamente móviles entre dos sectores (uno que produce el bien importado M, y otro un bien que se exporta, X). En condiciones de competencia perfecta y pleno empleo, el teorema Stolper-Samuelson establece la pauta de incidencia del arancel: una elevación del precio relativo de producción de M elevará la retribución del factor utilizado intensivamente en la producción de M en términos de ambos bienes, reduciendo la retribución del otro factor. Así, si M es intensivo en trabajo, el arancel elevará el salario real (reducirá la retribución real del capital) en la economía que lo introduzca. Cuando ambos factores son inmóviles, el arancel elevará las retribuciones de capital y trabajo en el sector M y no afectará a las retribuciones de los factores en el sector exportador, con independencia de las intensidades factoriales. Si sólo uno de los factores, por ejemplo, K, es inmóvil entre sectores, la retribución del capital empleado en M aumentará más que el propio arancel, el salario aumentará en ambos sectores en términos de X y la retribución del capital empleado en el sector exportador caerá en términos de ambos bienes. Esos resultados en el caso de inmovilidad pueden explicar la unión de intereses del capital y del trabajo en favor de la protección de un sector.

1.2. IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN Y EL CONSUMO: COORDINACIÓN INTERNACIONAL

Los bienes sujetos a comercio internacional puede ser gravados mediante impuestos indirectos por el país donde se producen o por el país donde se consumen. Cuando los bienes se gravan por el país donde se producen se dice que se está aplicando el principio de país de origen. Si se gravan por el país donde se consume el bien se dice que se está aplicando el principio de país de destino. Obviamente, ambos principios no son excluyentes y, en ausencia de coordinación internacional, un bien puede acabar gravado tanto en el país de origen como en el de destino. Esto dará lugar a una doble imposición internacional que, en última instancia, perjudicará la competitividad de los bienes en los mercados de destino (porque pagarán impuestos dos veces, en origen y destino).

Principio de destino

Si los impuestos sobre los bienes y servicios se aplican internacionalmente según el principio de destino, o sea, si se soporta la carga tributaria indirecta en el país de importación (sin considerar ahora el arancel), la eficiencia de la producción no se altera por esta causa. Las condiciones de competencia de la oferta no se ven afectadas en el mercado de destino por causas fiscales y la localización internacional de la producción es eficiente.

Supongamos que existen dos bienes, Y, Z, con precios internacionales Py, Pz que, por sencillez, supondremos fijos. Consideremos la situación de un país A donde se produce y exporta el bien Z y se produce e importa el bien Y. En el resto del mundo R la situación es la inversa. Se produce e importa Z y se produce y exporta Y. Por sencillez supondremos que la oferta de trabajo es fija e inmóvil entre países en tanto que la oferta de capital es fija, pero móvil entre países.

En ausencia de impuestos, las decisiones de producción en el país se tomarán de tal forma que igualarán la relación marginal de transformación a la relación de precios: RMTAyz = Py/Pz. Los consumidores decidirán su consumo igualando sus relaciones marginales de sustitución al ratio de los precios: RMSAyz = Py/Pz. La asignación resultante en A es, por tanto, óptima en el sentido de Pareto ya que se cumple:

Además, la asignación de capital entre países y, por ende, la distribución internacional de la producción, será también eficiente. Por un lado, la libre circulación de capital asegurará que el tipo de interés es el mismo en el país y en el exterior. Por otro, el comportamiento maximizador de los empresarios implicará que se utiliza el capital hasta el punto en que el valor marginal de la productividad del capital se iguale al tipo de interés. De esta forma se cumplirá que:

donde PMKAy y PMKAz son, respectivamente, las productividades marginales del capital en la producción de Y y de Z en el país A y PMKRy y PMKRz y sus equivalentes en el resto del mundo. De [2] se sigue inmediatamente que, como exige la eficiencia, la productividad marginal del capital en la producción de cada bien es la misma en el país y en el exterior.6 Esto es:

Supongamos que el país A establece un impuesto ty sobre el consumo del bien Y. Como el precio internacional de Y es fijo,7 ocurrirá que el precio pagado por los consumidores dentro del país A aumenta en exactamente la cuantía del impuesto. Esto es, pasa a ser Py (1 + ty). Como el precio del bien Z no varía, el comportamiento maximizador de los consumidores implicará que:

Por otro lado, el precio recibido por los productores de Y, Py no variará porque si no venderían en el extranjero. Entonces, del comportamiento maximizador de los productores se seguirá que:

Las ecuaciones [4] y [5] implican un equilibrio en A caracterizado por:

El resultado es, entonces, que en A los consumidores reducen el consumo de Y y aumentan el de Z, lo que altera los niveles de comercio internacional. La asignación en el consumo es, por tanto, ineficiente. Sin embargo, como los precios del productor no varían, [3] sigue cumpliéndose. Esto implica que la producción y su localización internacional se mantendrán eficientes.

Supongamos ahora que en vez de gravar únicamente el consumo del bien Y el país A estableciera un impuesto general que gravara uniformemente (al mismo tipo t) el consumo de Y y el de Z (recuérdese que la oferta de trabajo es perfectamente inelástica; en el modelo sólo se obtiene renta del trabajo y no se consume más ocio y menos bienes como reacción ante los impuestos). Esto haría que los consumidores del país A se enfrentaran a una relación de precios Py(1 + t)/Pz(1 + t) = Py/Pz, por lo que en A se cumpliría que:

RMSAyz = RMTAyz = Py/Pz

Esto restablecería la condición de eficiencia en A. Por otro lado, como [3] sigue cumpliéndose, la asignación internacional de capital se mantiene eficiente. De esta forma, un impuesto general sobre el consumo en destino permite alcanzar la eficiencia.

Principio de origen

Supongamos ahora que se establece en A un impuesto al tipo tz sobre la producción de Z. Este impuesto se aplica tanto a la producción que se consume en el interior como a la que se exporta.

Este impuesto no alterará el precio que pagan los consumidores en A por el bien Z, ya que siempre pueden importar Z del exterior pagando por el bien el precio internacional Pz. En consecuencia, los productores en A deben aceptar una reducción en su precio de venta igual a la cuantía del impuesto si desean seguir vendiendo el bien. Entonces, el precio del productor del bien Z en A disminuirá hasta Pz/(1 + tz). Como ni el precio del productor ni el del consumidor de Y varían, el equilibrio competitivo en A vendrá caracterizado por:

RMSAyz = Py/Pz < [Py/(Pz/(1 + tz))] = RMTAyz

Se incumple entonces la condición [1] y la asignación en A es ineficiente. Como la producción no se guía por los verdaderos costes de producción (Py/Pz), en A se producirá menos del bien Z de lo que sería apropiado según su ventaja comparativa. De igual forma, como el precio que obtienen por Z los productores de A es menor que el que obtienen los productores del resto del mundo, la igualdad entre países de la rentabilidad del capital (garantizada por la libertad de circulación) implica que PMKAz > PMKRz. Es decir, que la productividad marginal del capital utilizado para producir Z en A es mayor que la productividad equivalente en el resto del mundo. Esto implica una asignación internacional ineficiente de la producción en la que habrá demasiado capital dedicado a la producción de Z en el resto del mundo y demasiado poco en A.

Supongamos ahora que el impuesto en origen en A fuera general, gravando, por tanto, la producción de Y y la de Z al mismo tipo t. Al igual que antes, los precios del consumidor no variarían, y del proceso de maximización del consumidor se seguiría que RMSAyz = Py/Pz. Por otro lado, por las mismas razones que en el párrafo anterior los precios del productor de ambos bienes descenderán en A en una cuantía igual a la del impuesto. El precio del bien Y pasará a ser Py/(1 + t), y el del bien Z, Pz/(1 + t). El impuesto no cambia entonces los precios relativos de los bienes, y del comportamiento maximizador de los productores se derivará que RMSAyz = Py/Pz. Como consumidores y productores se guían por los mismos precios relativos, entonces, el impuesto general sobre la producción no altera la condición [1] y permite alcanzar una asignación eficiente dentro de A.

Sin embargo, el impuesto no es globalmente eficiente porque distorsiona la asignación internacional del capital y, por ende, la ubicación espacial de la producción. Como los precios del productor A son inferiores a los del resto del mundo, para que el capital invertido en A obtenga el mismo rendimiento tendrá que generar una productividad marginal mayor. Esto es:

PMKAy > PMKRy

PMKAz > PMKRz

Por tanto, se producirá una asignación ineficiente del capital a nivel internacional caracterizada por un exceso de capital, y, por tanto, de producción en el resto del mundo y una escasez de capital en A.

La única forma de restablecer la eficiencia a nivel internacional sería que el resto del mundo estableciera también un impuesto indirecto uniforme al tipo t. En este caso, debido a que el impuesto es uniforme, la asignación dentro de cada país será eficiente. Esto es, se cumplirá [1]. De igual forma, los precios internacionales del productor serán iguales (porque el tipo impositivo es el mismo) con lo que se cumplirá también la condición [2] y la asignación internacional del capital será eficiente. Por tanto, la aplicación del principio de origen sólo dará lugar a la eficiencia en la asignación internacional de capital si se armonizan los tipos impositivos nacionales.

Las reglas de coordinación impositiva del GATT

Cada país aplica su tributación indirecta y obtiene su recaudación. Pero, desde el punto de vista del comercio internacional, se tiene que evitar la doble tributación y los efectos negativos sobre la eficiencia productiva de los impuestos nacionales por medio de medidas de coordinación impositiva.

Ya hemos visto que el principio de destino en el comercio internacional es eficiente respecto de la localización de la producción y que el de origen no lo es, a no ser que armonicen los tipos impositivos entre los diferentes países. Con este último las pérdidas de eficiencia en la producción superan probablemente a las distorsiones del consumo, que, en todo caso, se originarán nacionalmente. A la vez, las ineficiencias en la producción se comparten internacionalmente, mientras que las distorsiones al consumo de los impuestos en destino son un tema nacional. Con esta lógica, el GATT ha establecido en sus estatutos, de una manera general y bastante vaga, el principio de destino en el comercio internacional.

Las reglas de coordinación impositiva del GATT sugieren la realización de «ajustes fiscales en frontera», que ya comentamos en el capítulo 7, por los que al exportarse un bien se devuelve al exportador la carga de tributación indirecta que el bien incorpora. Cuando el bien pasa por la frontera del país importador (principio de destino) se le aplican los impuestos indirectos correspondientes a ese país, dejándole en las mismas condiciones de competencia, tributariamente, que tienen los bienes producidos en el país de destino.

Esta regla no resuelve todos los problemas fiscales del comercio internacional. Deja a un lado el tema arancelario que ha de resolverse por negociaciones internacionales y acuerdos recíprocos. Por otro lado, las devoluciones a los exportadores y los gravámenes «compensatorios» a la importación no son siempre fáciles de calcular; ya se indicó en el capítulo 7 que una de las ventajas del IVA es su transparencia y facilidad para realizar ajustes fiscales. Por último, no queda claro el criterio para elegir los impuestos que se han de «ajustar» en las fronteras. Si la lógica fuera la del aumento del precio de los bienes, ¿por qué no ajustar, por ejemplo, el componente empresarial de las cotizaciones a la Seguridad Social que puede repercutir en el coste salarial de producción de cualquier bien? Sin embargo, los ajustes fiscales en frontera se refieren básicamente a los impuestos indirectos sobre la producción y el consumo.

La distribución de la recaudación

El principio de origen y el principio de destino no sólo afectan a la eficiencia en la asignación de recursos, sino también a la distribución de la recaudación entre los países. Con el principio de país de origen los impuestos los recauda el gobierno del país donde se produce el bien. Con el criterio de país de destino, el gobierno del país donde se consume el bien. Como, conceptualmente, los impuestos indirectos gravan el consumo, lo razonable desde el punto de vista de la distribución de recursos sería que se aplicara el principio de destino. Como hemos visto, sin embargo, la aplicación de este principio exige que se realicen ajustes en frontera que eliminen los impuestos indirectos nacionales de los bienes que se exportan y graven los bienes importados con tipos equivalentes a los de los bienes producidos en el interior.

La internacionalización de la economía ha hecho, sin embargo, que se creen uniones económicas en las que no existen fronteras entre países. El caso más significativo es el de la Unión Europea. En estos casos se puede seguir aplicando el criterio destino, aunque la inexistencia de fronteras físicas obliga a crear mecanismos que, a efectos fiscales, las repliquen. En el caso de la Unión Europea, lo que se ha hecho es crear un hecho imponible, la denominada transacción intracomunitaria que recibe el mismo tratamiento que una exportación/importación en un contexto de países con fronteras.8 Dar un tratamiento fiscal diferente a las compra/ventas dentro de un país que a aquellas que se realizan entre países supone un coste para las empresas y es una práctica anómala dentro de un área económica común en la que no existen fronteras. Por ello, la Comisión Europea ha establecido como objetivo de medio plazo que la imposición indirecta general (el IVA) en la Unión pase a cobrarse en el origen en vez de, como ocurre ahora, en el destino. Esto pondría fin a la necesidad de que las empresas europeas traten de forma diferente a sus compra/ventas nacionales de las que realizan con otros países de la Unión.

Obviamente, al pasar del criterio destino al criterio origen se producirá un cambio en la distribución de la recaudación entre países, ya que lo que cada uno recaudará pasará a depender de lo que se produce en el país en vez de depender de lo que se consume. Por ello, a fin de preservar la distribución actual de recaudación entre países y que, de hecho, cada país acabe recaudando los impuestos pagados por sus residentes en el consumo que realizan, si el criterio destino se sustituye por el criterio origen será necesario establecer un mecanismo de ajuste ex post. En este mecanismo, los países que producen más de lo que consumen (los exportadores netos a otros países de la Unión Europea) deberán transferir parte de lo recaudado (los impuestos debidos en el exceso de lo que producen sobre lo que consumen) a los países que se encuentren en la situación contraria. Tal y como propone la Comisión, en la práctica este mecanismo se puede basar en los datos de Contabilidad Nacional.9

Por otro lado, pasar del criterio de destino al criterio de origen en la Unión Europea exige una igualación de tipos. Y esto por tres razones. Primero porque, como hemos visto, cuando se aplica el criterio de país de origen la eficiencia exige que los tipos nacionales sean iguales. Segundo porque, con tipos diferentes, no se podría aplicar el mecanismo de compensación, ya que un país con tipos bajos (y una producción superior a su consumo) con lo que recauda no podría pagar la compensación a otro con tipos altos (y un consumo superior a su producción).10 Tercero, porque si los tipos entre países son muy diferentes se producirá una deslocalización de las decisiones de consumo. Esto es, los consumidores de los países donde los tipos son altos comprarán bienes producidos en países donde los tipos son bajos.

En todo caso, es difícil que la Unión Europea acabe logrando su objetivo de establecer un IVA aplicando el principio de país de origen, por al menos dos razones. Primero, porque no es probable que los países acepten igualaciones de tipos. Segundo, y más importante, porque el cambio de destino a origen inicialmente transferiría recaudación de los países pobres (importadores netos) a los países ricos (exportadores netos). Aunque luego se estableciera un mecanismo de compensación a posteriori, es poco probable que los importadores netos aceptaran esto.

2. La imposición directa: coordinación internacional

La imposición directa suele recaer sobre la renta de las personas físicas, sobre los beneficios de las sociedades, sobre las sucesiones y donaciones o sobre el patrimonio neto. Lo que se va a comentar a continuación puede ser de aplicación a todas las variedades de la imposición directa, pero, por su importancia en las transacciones internacionales, nos centraremos en la tributación sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades.

Los problemas de fiscalidad internacional surgen de la sujeción fiscal de la renta a diversas jurisdicciones tributarias, lo cual, en ausencia de una debida coordinación, puede originar distorsiones en las transacciones, por ejemplo, en los movimientos internacionales de capital que puede fluir a determinados lugares por razones fiscales y no de estricta racionalidad económica. La doble imposición internacional se define, en este ámbito, como el gravamen múltiple de una misma renta en diferentes jurisdicciones y, si no se evita, es origen de las distorsiones mencionadas.

2.1. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE ASIGNACIÓN IMPOSITIVA

Los Estados, en defensa de su soberanía y de sus necesidades de financiación, desearían aplicar sus impuestos sin limitaciones externas. Un primer paso puede ser la utilización de unas reglas que clarifiquen la asignación de la capacidad impositiva entre las diferentes jurisdicciones implicadas.

Dos son los principios básicos de asignación impositiva internacional (sujeción fiscal) que se utilizan generalmente en las relaciones fiscales entre las naciones:

El principio del país principal de sujeción fiscal (ppsf) o de residencia, que implica la tributación de toda la renta mundial de un residente (persona física o jurídica) de un país determinado con independencia de la localización de la fuente de la renta.

El principio de territorialidad, o de la fuente u origen de la renta, que se basa en someter a gravamen a los residentes y a los no residentes por las rentas obtenidas de fuentes localizadas en un determinado país.

Así, imaginemos dos Estados A y B, con los residentes de A invirtiendo en B y obteniendo una renta YAB y, recíprocamente, con los residentes de B realizando inversiones en A que generan una renta YBA. Como muestra la primera columna del cuadro 9.1, la aplicación del principio de residencia supondría que:

el Estado A gravaría YAB e YAA y no gravaría YBA,

y el estado B sometería a tributación YBA e YBB dejando fuera de su capacidad recaudatoria YAB.

Por su parte, el uso del principio de la fuente implicaría que:

el Estado A tendría como base imponible YBA e YAA, pero no YAB,

mientras que el Estado B incluiría a YAB e YBB y excluiría a YBA.

CUADRO 9.1. Principios de tributación internacional

Principio de residencia

Principio de la fuente

Aplicación simultánea de ambos

Base imponible A

YAA + YAB

YAA + YBA

YAA + YAB + YBA

Base imponible B

YBB + YBA

YBB + YAB

YBB + YBA + YAB

Estas reglas de asignación internacional, cuando menos ordenan inicialmente el tema. Sin embargo, no lo resuelven, ya que los Estados aplican simultáneamente los dos principios tanto por razones de soberanía como recaudatorias, si bien con regulaciones tributarias diferentes.11 En este caso, las bases imponibles de A y de B serían las que refleja la tercera columna del cuadro 9.1.

Puede verse con claridad que tanto YAB como YBA están sometidas a una doble imposición internacional, ya que se ven gravadas por el Estado de residencia del inversor que percibe la renta y por el Estado de origen de la renta. Los problemas que surgen de la doble imposición internacional plantean la necesidad de arbitrar soluciones coordinadas, unilaterales o en forma de convenios internacionales. La eliminación de la doble imposición internacional es vital para que las transacciones internacionales se realicen sin distorsiones tributarias.

La lógica interna de la coordinación fiscal internacional es la del establecimiento de los mejores esquemas técnicos que ofrezcan soluciones prácticas a la doble imposición internacional y que minimicen los problemas de eficiencia y equidad que se originan.12

2.2. LA DIFERENCIA ENTRE LA DOBLE IMPOSICIÓN ECONÓMICA Y LA DOBLE IMPOSICIÓN INTERNACIONAL

Puede ser interesante establecer ahora la diferencia entre estos dos tipos de doble imposición, con el fin de evitar malentendidos. El término «doble imposición económica» describe la situación por la que una misma renta queda sujeta a más de un gravamen diferente sin que, necesariamente, entren en juego dos soberanías fiscales distintas. La doble imposición económica tiene importancia justamente, y sobre todo, en el terreno del impuesto de sociedades: un caso posible de doble imposición económica se da con el gravamen consecutivo de los beneficios al nivel societario y de los dividendos recibidos por un accionista. Si este accionista es, a su vez, una sociedad, se puede hablar de triple imposición económica, y así sucesivamente, ya que el destinatario final de una renta será, previsiblemente, una persona física.

Como es bien conocido (véase el capítulo 5), existe un conjunto de fórmulas unilaterales para eliminar este tipo de doble imposición, diferente de la internacional. Por ejemplo, se puede gravar a tipos más reducidos los beneficios distribuidos, o eliminar de la base imponible de la sociedad la totalidad, o parte, de los beneficios que se van a repartir, o deducir, total o parcialmente, de la cuota impositiva del accionista, la carga fiscal soportada previamente por el dividendo. También se puede «integrar» totalmente el impuesto de la sociedad y el de los accionistas, imputando a éstos todo el beneficio, distribuido o no, y eliminando la cuota impositiva de la sociedad, o aplicar regímenes fiscales especiales como el de los grupos de sociedades.

Por su parte, la expresión «doble imposición internacional» (o «jurídica») describe la situación en la que una misma renta queda sujeta a gravamen en dos o más países (o más generalmente, en dos o más jurisdicciones fiscales, ya que puede darse el caso en un sistema federal o autonómico).

En ambas situaciones, la doble imposición es «económica» en tanto afecta doblemente a un rendimiento o a una ganancia de capital, y la distinción a veces no es sencilla. Sin embargo, se pueden observar diferencias entre ambos fenómenos. La doble imposición económica en el área societaria, por ejemplo, supone la diferenciación de personas (la sociedad y el accionista) y de impuestos en relación, en principio, con un único Estado; la doble imposición internacional conlleva generalmente una sola persona, física o jurídica, e impuestos similares y la concurrencia de dos soberanías fiscales, aunque también se produce, obviamente, «doble imposición económica» a nivel internacional cuando una sociedad y sus accionistas residen en Estados diferentes.

2.3. LAS CAUSAS PRINCIPALES DE LA DOBLE IMPOSICIÓN INTERNACIONAL

La doble imposición internacional se puede producir cuando un mismo contribuyente es residente a efectos fiscales de dos o más países al mismo tiempo. Éste es el denominado supuesto de la doble residencia. Dos países pueden definir la residencia a efectos fiscales de forma que un sujeto sea residente en ambos países. Por ejemplo, una persona física es residente fiscal de EE.UU. si tiene la ciudadanía estadounidense, y en otros muchos países la residencia fiscal de un individuo se define simplemente por la permanencia en el territorio nacional: de aquí que un ciudadano de Estados Unidos puede ser residente a efectos fiscales de su país y de algún otro por el hecho de trabajar en este último.

En el campo societario la residencia fiscal se puede definir, por ejemplo, de acuerdo con el lugar donde se haya constituido una sociedad o por el lugar donde radique la gestión efectiva del negocio, o sumando ambos criterios y, quizás, algún otro. La multiplicidad de criterios en las definiciones legales de residencia da pie a problemas de doble imposición, al igual que puede facilitar o dificultar traslados elusivos de residencia entre países. Los problemas de «residencia doble» han de resolverse bilateral o multilateralmente, abordando cuál debe ser el país principal de sujeción fiscal, esto es, el país que tiene preferencia para la aplicación del principio asignatorio de residencia.

Una segunda causa fundamental de la doble imposición internacional es la ya comentada de la aplicación simultánea de los dos principios de sujeción: el personal, o de residencia, basado en el gravamen de los residentes a efectos fiscales con independencia del lugar de obtención de la renta, y el real o territorial consistente en gravar las rentas obtenidas en un territorio con independencia de la residencia fiscal del perceptor.

Otra causa posible de doble imposición internacional surge de las dificultades existentes en la distribución de beneficios entre países cuando hay una actividad internacional. Si una sociedad opera en diversos países a través de filiales o sucursales, la asignación de los beneficios a sus respectivos lugares de origen no es obvia. Normalmente se sigue el método de la «contabilidad separada» para cada filial, sucursal o, en general, establecimiento permanente,13 pero este sistema puede ser arbitrario. La utilización de los precios de transferencia (precios diferentes a los del «mercado», alterados artificialmente dentro de grupos de sociedades con el fin de que el beneficio se ponga de manifiesto en un determinado lugar y no en otro), de la repercusión de los gastos generales de la matriz o de cualquier otra técnica de desvío o extracción de beneficios puede originar transferencias inadecuadas de bases imponibles entre países, y los intentos de control pueden producir casos de doble imposición. Un ejemplo de esto último puede surgir a causa de los poderes que las Administraciones Tributarias de los diferentes países tengan para ajustar los precios de las operaciones entre entidades vinculadas con el fin de prevenir los precios de transferencia. Puede ocurrir que las autoridades fiscales de dos países lleguen a conclusiones diferentes sobre lo que es un «precio de mercado» y que, en consecuencia, se grave dos veces un mismo beneficio. También surgirá un problema de doble imposición si el ajuste fuese sólo unilateral y no bilateral.

Este tipo de dificultades de la distribución internacional de beneficios, y la correlativa posibilidad de doble imposición, surge con fuerza cuando la actividad económica se desarrolla a través de establecimientos más o menos permanentes en otros países, especialmente cuando por sus propias características (obras, montajes, oficinas de representación) es difícil que exista en el país de la fuente de la renta el respaldo documental y administrativo necesario para aplicar el método de la «contabilidad separada». Sin embargo, la aplicación del método alternativo, el de la «cifra relativa de negocios» —uso de una «fórmula de distribución»—, tampoco da una solución adecuada a la distribución de beneficios.14 Las fórmulas más utilizadas suelen aplicar como variables las relaciones entre el capital y el número de trabajadores empleados en diversos territorios, por el lado de la oferta, y entre las ventas realizadas en diferentes lugares, por el de la demanda. Esto puede resultar razonable en algunos casos y absurdo en otros, sin olvidar las dificultades existentes en la definición y medición de las variables. A la vez, el uso de fórmulas diferentes en los países origina, con igual o mayor fuerza que con la utilización del sistema de «contabilidad separada», problemas de doble imposición internacional.

2.4. LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN

Existen diferentes mecanismos para eliminar, o al menos atenuar, el problema de la doble imposición internacional. Las posibles medidas se pueden aplicar unilateral, bilateral o multilateralmente, a través de la legislación nacional o por medio de convenios o acuerdos internacionales. También se puede llegar hasta la armonización de los diversos sistemas tributarios, o de impuestos determinados. Sin embargo, ahora nos ocupamos solamente de los mecanismos, aplicados nacionalmente o por medio de convenio, que más habitualmente se usan en el área de la doble imposición internacional: las exenciones, los créditos y las deducciones fiscales.

El método de exención

Con arreglo a este sistema, la renta se grava exclusivamente en uno de los países, quedando exenta en los restantes. La exención, por tanto, supone la renuncia de un Estado a la percepción de su impuesto cuando éste recae sobre contribuyentes que mantienen determinados lazos con otros Estados. La razón básica de este sistema debe buscarse en la idea de reciprocidad: al declarar un Estado la exención para determinados contribuyentes espera que, recíprocamente, en dichos países se establezca la exención en idénticas condiciones. La renta puede quedar exenta en el país de la fuente (exención en origen) o en el país de residencia del perceptor (exención en destino).

Obsérvese que la exención en origen se traduce, en general, en la aplicación exclusiva del principio de residencia y que la exención en destino se puede interpretar como la utilización única del principio de la fuente o de origen de la renta.

Considérese el caso de una empresa residente en el país I que opera en el país II a través de una sucursal. Se aplica un sistema de exención para evitar la doble imposición por el que los beneficios de la sucursal son gravados en el país en que ésta se localiza, quedando exentos en el otro país (exención en destino). Los beneficios de la sucursal se gravarían en el país II y quedarían exentos en el país I. Éste es el denominado sistema de exención integral. Una variante del sistema de exención es el denominado sistema de exención con progresividad. El efecto relevante de este sistema, que sólo tiene sentido en el caso de la exención en destino, dada la forma habitual de tributación en origen, es que si bien la renta de fuente extranjera queda exenta en el país de destino, no obstante es agregada al resto de la renta del contribuyente con el fin de determinar los posibles tipos progresivos de gravamen aplicables al resto de la renta en el citado país de destino. Esta técnica exige determinar el tipo medio de gravamen incluyendo en las bases imponibles las rentas exentas y aplicarlo a las porciones de bases no exentas.

El método del crédito fiscal

Con este sistema, el impuesto pagado en un país puede ser acreditado, total o parcialmente, contra la obligación fiscal en otro país. Por ejemplo, los intereses de un préstamo desde el exterior pueden tributar en el país de la fuente a través de una retención en origen (withholding tax), la cual se acredita contra la obligación fiscal correspondiente al país de residencia del prestamista.

Debe aclararse, por otro lado, que la base imponible correspondiente al país que concede el crédito incluye, generalmente, el valor bruto de la renta sin descontar la retención en origen extranjera (withholding tax) por la que se concede el crédito.

Un ejemplo puede aclarar este punto. Supongamos que un residente de un Estado obtiene un interés de 100 en un país extranjero que aplica una retención del r %. Se recibe, por tanto, 100 (1 – r) en términos líquidos.

La tributación en el país de residencia se realizará, generalmente, en términos brutos:

Rendimiento líquido

100 (1 – r)

+ Importe del impuesto extranjero

100 r

100

si el tipo impositivo de residencia es t %, el impuesto a liquidar será 100 (t – r), o sea, se acredita o resta el impuesto del país de origen del correspondiente al país de residencia.

En definitiva, el método de crédito de impuesto (también llamado método de imputación) supone que cuando un residente de un Estado obtenga rentas que pueden someterse a imposición en el otro Estado, el primer Estado (el de residencia) admitirá la deducción del impuesto que perciba de ese residente de un importe igual al impuesto de la misma clase pagado en el otro Estado (el de origen de la renta). Si este impuesto extranjero excede del impuesto del país de residencia, éste deberá devolver el exceso al contribuyente.

En el caso de un crédito de impuesto con tope máximo (que es el caso más habitual), esa deducción no puede exceder de la parte del impuesto del Estado de residencia, calculado antes de la deducción, correspondiente a las rentas que pueden someterse a imposición en el Estado origen de la renta.

Con este último método se deduce de la cuota del impuesto del país de residencia la menor de las dos cantidades siguientes:

El impuesto pagado en el otro Estado.

El resultado de aplicar el tipo medio efectivo de gravamen (calculado antes de la deducción del impuesto extranjero) del país de residencia a la parte de base imponible gravada en el país de origen de la renta.

En otras palabras, se elimina exclusivamente el «solapamiento» de impuestos, pero si algún país tiene un impuesto superior, ese exceso no queda compensado. De esta manera se desestimula que algún país-fuente aumente mucho sus tipos impositivos en la fuente con la idea de que el otro Estado pague ese impuesto vía las devoluciones de los excesos a sus contribuyentes residentes.

A su vez, el crédito de impuesto con tope máximo se puede aplicar país por país (o impuesto por impuesto), o globalmente, con lo que se promedia la imputación de impuestos de países con tipos altos y la de los países con tipos bajos.

Otros dos métodos, no siempre usados, de aminorar todavía más la tributación soportada y eliminar la doble imposición, o incluso de conceder un beneficio fiscal son: el crédito por impuesto subyacente (underlying tax credit) y la deducción por impuestos no pagados (tax sparing).

El crédito por impuesto subyacente posibilita que se tenga en cuenta en la compensación de impuestos extranjeros aquellos que se han soportado desde un punto de vista económico y no sólo los que se han soportado como contribuyentes. Así, por ejemplo, puede admitirse que un accionista se beneficie, en un país de residencia, de un crédito fiscal por los impuestos pagados por la sociedad extranjera respecto de sus beneficios (impuesto de sociedades), además del crédito fiscal que le corresponde por la tributación de los dividendos en el país de origen de los mismos. Se evita de esta forma, internacionalmente, el problema de la doble tributación económica de los dividendos, siempre que este crédito no tenga tope máximo.

La deducción por impuestos no pagados constituye un beneficio fiscal por el que un Estado reconoce la deducibilidad de unos impuestos extranjeros que, por razón de unas medidas de política económica, hubieran dejado de pagarse en el otro Estado, bien por declararse exentos o por disfrutar de alguna bonificación. Una variedad es el matching credit que supone la concesión de una deducción por impuestos no pagados, a tanto alzado, la cual puede ser superior a los beneficios fiscales concedidos en el Estado de origen de la renta. Se aplica, a veces, en relación con intereses o cánones.

El método de deducción

Con este sistema, el impuesto extranjero tiene la consideración de gasto deducible de la renta sujeta a gravamen en el país de destino o residencia. La diferencia de este sistema respecto al del crédito fiscal es que mientras que en el de deducción el impuesto extranjero es objeto de deducción en la base imponible, en el sistema de crédito el impuesto extranjero es acreditado contra la cuota tributaria. El sistema de deducción proporciona, en general, una compensación inferior a la de los dos sistemas anteriormente considerados, ya que no compensa el impuesto extranjero sino en una parte proporcional: la correspondiente al producto del tipo (marginal) de gravamen por el impuesto extranjero que se deduce como gasto.

Siguiendo con nuestro ejemplo anterior, si se obtienen unos intereses de 100, sujetos en origen a una retención del r %, el método de deducción implica:

Rendimiento bruto

100

— Importe del impuesto extranjero

–100 r

100 (1 – r)

si el tipo impositivo de residencia es t %, el impuesto a liquidar será 100t (1 – r). El método de deducción no se aplica muy habitualmente de forma explícita. Es de señalar, sin embargo, que para el caso de los dividendos, cuando no se ofrece el crédito por impuesto subyacente (por ejemplo, en los casos de inversiones de cartera donde no se alcanza una relación matriz-filial), los países de residencia están usando implícitamente el método de deducción, ya que los dividendos que se reciben proceden de beneficios que han sufrido el impuesto sobre sociedades del país de origen: respecto de estos beneficios, el país de residencia usa implícitamente el método de deducción.

2.5. CRITERIOS DE VALORACIÓN: NEUTRALIDAD Y EQUIDAD

Comentados los principales aspectos de la doble imposición internacional y ciertas medidas de coordinación fiscal que pueden ser útiles para eliminarla o atenuarla, surge ahora el tema de la elección entre estas últimas. Los criterios habituales de valoración de una decisión económica combinan razones de neutralidad o eficiencia y de equidad. Bajo estos argumentos se desarrolla este apartado.

Neutralidad

El concepto de neutralidad tributaria supone que el impuesto ha de perjudicar lo menos posible la eficiencia en la asignación de los recursos. En el área de la imposición directa internacional el tema de la eficiencia económica tiene especial relevancia en el tratamiento tributario de las rentas del capital y sus efectos en la movilidad internacional de capital. Por eso nos centramos en este punto.

Dentro del concepto de neutralidad fiscal en el campo de la localización internacional del capital es preciso distinguir la neutralidad en la exportación del capital de la neutralidad en la importación del capital, ya que son versiones bastante diferentes de la misma idea, conducentes a resultados diversos y cuya falta de distinción es origen de confusiones considerables.

Además, la «neutralidad en la exportación del capital» admite dos modalidades a las que prestaremos atención un poco más adelante: una, preocupada por la eficiencia a nivel mundial, que se basa en la igualación de los rendimientos marginales brutos de las inversiones en los distintos países, y la otra apoyada en una perspectiva nacional, que exige la igualación de la rentabilidad marginal de la inversión exterior, neta de impuestos, con la rentabilidad marginal bruta de la inversión interior.

La eficiencia en la asignación de los recursos es uno de los conceptos básicos desarrollados en el marco de la Teoría Económica. Se entiende por asignación eficiente de los recursos aquella en la que no es posible reasignar éstos con el fin de aumentar la producción de un bien si no es a costa de reducir la producción de otro. Este requisito exige que en el margen (por ejemplo, con el último euro invertido) todos los recursos sean igualmente productivos en sus diferentes usos alternativos, ya que si no podrían detraer recursos de donde sean menos productivos y emplearlos donde sean más productivos.

La eficiencia a nivel mundial requiere, por tanto, que, en el margen, todos los recursos sean igualmente productivos en todos los países en los que alternativamente se puedan emplear.

De aquí que la neutralidad en la exportación del capital, desde el punto de vista mundial, se base en que los rendimientos marginales brutos de las inversiones en los diversos países sean iguales; en que el capital fluya libremente hacia el lugar donde el rendimiento sea más alto, sin distorsiones fiscales, para que, con la mayor abundancia de capital, el rendimiento baje y se iguale la rentabilidad en todos los países. Sin embargo, desde un punto de vista nacional puede considerarse que esta situación de «eficiencia mundial» da pie a unos flujos excesivos de capital hacia el exterior. Esto explica que la neutralidad en la exportación del capital, desde un punto de vista nacional, contemple que la rentabilidad marginal bruta de la inversión interior se iguale a la rentabilidad marginal de la inversión exterior neta de impuestos: es decir, que el rendimiento en el exterior pueda ser más alto pero que, con medidas fiscales, se prevengan las lógicas salidas de capitales, ya que en el interior no se tendrán en cuenta, al menos totalmente, los impuestos extranjeros que serán una carga adicional del rendimiento.

Si contemplamos ahora el tema desde el país que recibe una inversión —la neutralidad en la importación del capital— se puede argumentar inicialmente que neutralidad simplemente significa un gravamen igual para todos los inversores en el país importador, con independencia de cuál sea el país de origen de las inversiones y de destino, por tanto, de sus rendimientos. La «neutralidad en la importación del capital» exige la aplicación del mismo régimen fiscal a todos los sujetos que operan en la misma localización, con lo cual se pretende favorecer una competencia justa y evitar la discriminación.

Otra interpretación, sin embargo, de la «neutralidad en la importación del capital» es que ésta se produce cuando los suministradores, nacionales o extranjeros, de capital a un país obtengan el mismo rendimiento después de impuestos en su inversión en ese mercado. Con el método de exención en destino —aplicación del principio de origen— y sin discriminación entre inversores nacionales y extranjeros se logra, en general, este concepto de neutralidad de la importación. La movilidad del capital hará que se igualen los rendimientos después de impuestos obtenidos por los ahorradores en los diversos países —(1 – TA)RA = (1 – TB)RB ... = (1 – TZ)Rz—, lo cual garantiza una asignación internacional eficiente del ahorro.

Neutralidad en la exportación del capital desde un punto de vista mundial

Una localización eficiente del capital en una «base mundial» exige que los impuestos no interfieran en la elección entre inversión interior y exterior, o en la distribución de la inversión exterior entre diversos países.

El logro de la eficiencia a nivel mundial hace necesario que el rendimiento, antes de impuestos, de la última unidad monetaria invertida en cualquier país (productividad marginal del capital) sea idéntico y que no haya «cuña» fiscal que lo modifique. Supongamos, por ejemplo, una situación en la que los rendimientos marginales no son iguales: podría aumentarse la renta mundial desplazando capital hacia el país con rendimiento marginal más alto. La maximización de la renta a nivel mundial exigiría finalmente, por tanto, que la asignación de capital entre países se realizara de tal forma que las tasas marginales de rendimiento, antes de impuestos, fuesen idénticas en todos los países, y que el elemento fiscal no introdujese distorsiones.

La neutralidad fiscal es alcanzable, al menos en cuanto a la elección entre la inversión interior o exterior desde un país, siempre que la renta procedente de una inversión en el extranjero se gravara de acuerdo con la tributación aplicable en el país de residencia del inversor y este país concediese un crédito fiscal pleno (sin tope máximo) por el impuesto pagado en el país de origen de la renta. Suponiendo que RA y RB son, como anteriormente, las tasas marginales de rendimiento de la inversión en los países A y B, y que TA y TB son los correspondientes tipos tributarios efectivos, los flujos de capital de A a B se producirían hasta que:

(1 – TA)RA = (1 – TB – TA + TB)RB, o sea, hasta que RA = RB

Es de señalar que el método de crédito fiscal pleno exige la devolución del exceso del impuesto extranjero sobre el nacional por parte del país de residencia, si aquél es superior a éste, o sea, si TB > TA.

En definitiva, con el sistema del crédito fiscal pleno, dado que el inversor del país A sólo sufre la carga tributaria efectiva TA, la neutralidad se logra y el capital fluirá de A a B hasta que RA = RB. Lo mismo ocurrirá en el caso del inversor de B, o de cualquier otro país.

Este mismo tipo de neutralidad se lograría, en general, aplicando el método de exención en origen, ya que se produciría:

(1 – TA)RA = (1 – 0 – TA)RA

Sin embargo, el método de exención en origen se aplica raramente en la práctica, ya que no parece lógico que el país donde se origine la renta renuncie a su recaudación fiscal mientras ofrece su actividad pública (el principio de la fuente tiene además preferencia temporal obvia sobre el de residencia). Con la exención en destino, en cambio, para alcanzar la neutralidad nos veríamos abocados a una uniformidad tributaria mundial, ya que los rendimientos después de impuestos serían:

(1 – TA)RA = (1 – TB – 0)RB

En consecuencia, la neutralidad en la exportación del capital desde un punto de vista mundial considerado país a país se lograría, de manera general, si el país de residencia del inversor concediera crédito fiscal pleno. Pero, en la práctica, no es normal esa concesión. Si se concediera, se lograría una asignación internacional eficiente de la inversión.

La aplicación práctica del método de crédito fiscal

A menudo el crédito fiscal concedido tiene un tope máximo. La práctica más normal es que el país inversor sólo permita un crédito fiscal que cubra la cuantía de los impuestos que hubieran pagado en ese país inversor los ingresos obtenidos en el exterior. Con esta limitación del crédito fiscal a la menor de estas dos cantidades —impuesto efectivamente pagado en el extranjero o el que resultaría de la aplicación de un impuesto de análoga naturaleza en el país inversor—, se pretende evitar que este mecanismo de coordinación fiscal internacional se convierta en una fórmula de transferir recursos desde la Hacienda del país inversor hacia las Haciendas de otros países, como ya se ha mencionado anteriormente. Esta limitación del crédito fiscal por parte del país inversor puede generar perturbaciones en la eficiencia mundial de los flujos de capital si el país receptor de la inversión aplica tipos impositivos efectivos superiores a los del país inversor.

Esto se puede ver claramente, ya que con «tope máximo», si el tipo efectivo del país origen de la renta es superior al del país de residencia, TB >TA, se produce:

(1 – TA)RA = (1 – TB – TA + TA)RB

Si, en cambio, TA > TB no surge ningún problema:

(1 – TA)RA = (1 – TB – TA + TB)RB

Todo esto se hace más relevante al contemplar el caso concreto de la imposición societaria. Hasta el momento hemos desarrollado el argumento de forma simplificada, haciendo referencia a unos «tipos efectivos de gravamen». Esto ha sido útil teóricamente y como método de alcanzar conclusiones sencillas, las cuales son directamente aplicables a un rendimiento puro del factor capital, como sería el interés correspondiente a un préstamo. La retención en el país de la fuente, acreditada en el país hacia donde fluye el interés, es un ejemplo que se ajusta al argumento desarrollado.

Es de señalar, en cambio, que respecto de otros rendimientos del capital, como los cánones y los intereses por el precio aplazado de las operaciones comerciales, o en cuanto a los beneficios empresariales obtenidos sin mediación de establecimiento permanente, las conclusiones no son enteramente aplicables, si bien por razones diferentes. La dificultad en estos casos surge de la determinación del rendimiento neto que debe someterse a retención en el país de la fuente, ya que es claramente complicado asignar los gastos del país de residencia correspondientes a esos rendimientos. En cuanto a las ganancias de capital provenientes de la enajenación de bienes muebles, las dificultades radican en el control por parte de las Administraciones Tributarias y en las posibles interferencias en los mercados internacionales (un ejemplo sería la negociación de acciones emitidas por una empresa nacional en un mercado internacional). Esto explica que, por ejemplo, el Modelo Marco de Convenio Tributario de la OCDE recomiende la exención en origen de estos rendimientos y ganancias de capital, para así alcanzar un grado razonable de neutralidad en la exportación del capital (y en la equidad interpersonal, véase más adelante), si bien a costa de una recaudación cedida por el país de la fuente.

Pero volviendo a nuestros aspectos más fundamentales, si analizamos de cerca la tributación de las sociedades veremos que el tema pierde inmediatamente sencillez. Veamos algunas razones del porqué.

Conviene a este respecto comenzar distinguiendo las inversiones en cartera realizadas en empresas societarias, y las inversiones directas en una actividad empresarial (digamos que estas últimas son las que suponen una participación del 5 % o más en el capital). Entre las inversiones directas, a su vez, hay que distinguir las que tienen la forma jurídica de filiales, o las que son sucursales o establecimientos permanentes o siguen mecanismos del tipo joint venture. Estas distinciones son relevantes, ya que, muy probablemente, la inversión va a soportar en todos los casos el impuesto de sociedades del país de la fuente, pero su tributación final en éste variará según la forma jurídica de la inversión. Tomemos el caso de un país en cuanto a receptor de inversiones extranjeras como un ejemplo: las inversiones en cartera realizadas en sociedades y las directas en forma de filial soportarían el impuesto de sociedades, y los dividendos correspondientes una retención como rendimientos del capital a la vez que el impuesto del país de residencia del inversor. En cambio, muy probablemente, los beneficios no distribuidos sólo sufrirán el impuesto de sociedades de origen difiriéndose la tributación del país de residencia del inversor (y la retención en el país de origen).

Si ahora consideramos la inversión directa en forma de sucursal o establecimiento permanente se soportará el impuesto de sociedades, pero los beneficios después de impuestos fluirán posiblemente sin retención al país de residencia del inversor donde, seguramente, se someterán a impuestos. La razón de esta diversidad de tratamiento, dentro de las inversiones directas, se explica porque la filial es una entidad jurídica diferente de la matriz y se supone que esto rompe lo que en realidad no es más que una sola unidad económica. A su vez, la filial tendrá el tratamiento técnico de residente, en el país de la fuente, y la sucursal el de no residente, con las variaciones que a esto corresponden (por ejemplo, la sucursal o establecimiento permanente puede no tener derecho a la deducción por doble imposición internacional en cuanto a sus rentas extranjeras por ser no residente).

Se habrá observado en todos estos casos que, además de las diferencias de tratamiento entre las diversas formas jurídicas de inversión, surgen ya dos temas nuevos que complican la situación: el tema de la doble imposición económica de los dividendos y el del diferimiento de la tributación en el país de residencia del inversor de los beneficios no distribuidos.

La doble imposición económica de los dividendos, a la que ya hemos hecho mención anteriormente, puede ocasionar distorsiones de la eficiencia de la asignación de los recursos, en la elección de la forma, societaria o no, de la empresa, en la elección de su estructura financiera y en las decisiones de inversión, en los pagos de dividendos y en el nivel de ahorro privado. El sistema de «integración» del impuesto de la sociedad y el de los accionistas soluciona el problema, ya que elimina esa doble imposición. En el ámbito internacional, un sistema de integración con todo el beneficio de la sociedad extranjera integrado en la base imponible del país de residencia del inversor y un mecanismo de crédito total por el impuesto de sociedades del país de origen (crédito por impuesto subyacente) proporcionaría el nivel adecuado de neutralidad (y equidad interpersonal), a la vez que evitaría el tema del diferimiento de la tributación de los beneficios no distribuidos en el país de residencia del inversor.

Sin embargo, este tipo de sistema, además de requerir un crédito total por el impuesto subyacente (underlying tax credit), con el coste recaudatorio correspondiente para el país de residencia, supondría una fuerte novedad a nivel internacional con graves problemas administrativos en su aplicación, sobre todo por la inexistencia de autoridades de control supranacionales, ya que implicaría alguna inspección de las cantidades integradas en las bases imponibles de los países de residencia. Al mismo tiempo, la ignorancia en la que nos movemos sobre puntos tan importantes respecto de la doble imposición económica como el del grado y dirección de la traslación del impuesto de sociedades15, o el de su efecto sobre las distribuciones de dividendos, o la existencia de diferencias de tratamiento fiscal de las ganancias de capital generadas por los beneficios no distribuidos, obligan a pensar si el sistema de integración es adecuado.

Por otro lado, también se puede argumentar que la ineficiencia que introduce la doble imposición económica de los dividendos no es diferente en el área internacional que en la nacional. Es una distorsión general que no afecta específicamente a la elección entre una inversión en el país de residencia o en otro. En otras palabras, la doble imposición económica de dividendos puede no tener que ser necesariamente evitada en el ámbito internacional si existe nacionalmente.

Es probable que sistemas menos radicales de atenuación de la doble imposición (como el crédito al accionista por los dividendos recibidos, incluyendo, posiblemente, un crédito, con tope máximo, por el «impuesto subyacente») ofrezcan soluciones razonables. Sin embargo, en este caso surge el requisito de que las bases imponibles no diverjan excesivamente entre sí, como señalaron en su momento Sato y Bird (1975). Nos encontramos con la deseabilidad de una mayor homogeneidad de las legislaciones nacionales y de reducir relativamente los beneficios que ofrecen los tratamientos nacionales especiales y los «paraísos fiscales». Esto mismo es aplicable al tema del diferimiento impositivo de los beneficios no distribuidos: si los tipos efectivos de gravamen en el país de la fuente y en el de residencia del inversor son razonablemente semejantes, la neutralidad no se verá gravemente quebrantada.

Neutralidad en la exportación del capital desde un punto de vista nacional

Con todo, hay que recordar, para acabar este apartado, que el punto de vista internacional del concepto de neutralidad en la exportación del capital no es único, sino que este concepto también se puede contemplar desde una perspectiva nacional. La eficiencia en la localización del capital para la nación A se logra, con esta perspectiva, al igualarse RA con la rentabilidad obtenida en el país de la fuente B después del pago de los impuestos del B. Esto nos proporciona eficiencia desde un punto de vista «nacional», lo que se lograría utilizando un sistema de deducción de la base imponible, con el cual el flujo de capital del país A al país B se mantendría hasta que:

(1 – TA)RA = (1 – TB)RB(1 – TA)

es decir, hasta que,

RA = (1 – TB)RB

En consecuencia, el logro de la eficiencia sobre una base nacional lleva a optar por el sistema de deducción. Bajo este enfoque, la maximización de la renta nacional, entendida como la suma de la renta generada en el interior antes de impuestos y la renta obtenida en el exterior después de un pago de impuestos extranjeros, exige una condición diferente de la considerada bajo el enfoque de la eficiencia mundial. La diferencia surge porque ahora las tasas marginales de rendimiento se tienen que medir desde la perspectiva del país inversor. Bajo este nuevo punto de vista, la inversión extranjera sólo será acometida si el rendimiento en el exterior, después del impuesto, es superior o igual al rendimiento de la inversión en el interior, antes del impuesto, lo que va a suponer un nivel de inversión extranjera inferior al apropiado según el criterio de la eficiencia mundial.

Dicho de otro modo, si el objetivo es la maximización de la renta nacional, la tasa marginal de rendimiento, antes de impuestos, de las inversiones en el extranjero ha de ser mayor de lo que sería si el objetivo perseguido fuese la maximización de la renta a nivel mundial.

Equidad

El criterio valorativo tradicional de la equidad impositiva se complica, dentro del ámbito internacional, en dos aspectos: en primer lugar, el sometimiento de las personas a más de una jurisdicción fiscal exige definir de nuevo la equidad impositiva personal; en segundo término, se plantea un problema de equidad entre las naciones al tenerse que repartir las bases imponibles internacionales entre las diversas jurisdicciones fiscales.

Por tanto, la consideración del enfoque de la equidad impositiva en el ámbito de las relaciones fiscales internacionales debe comenzar diferenciando dos tipos de niveles: el de la equidad entre las personas y el de la equidad entre las naciones.

Comenzando por el nivel de la «equidad interpersonal» debemos destacar la necesidad de establecer los principios que garanticen la aplicación de un tratamiento justo a las personas que reciben renta sujeta a diversas jurisdicciones fiscales. La consideración de una economía abierta exige redefinir la acepción tradicional de equidad horizontal, ya que ahora será necesario que el impuesto no sólo sea independiente de la composición de la renta, como ocurre en la imposición sobre la renta en el caso de una economía cerrada, sino también de las fuentes internas o externas de las que proceda. La instrumentación de este principio puede realizarse de dos formas, que pasamos a considerar.

Una primera forma es la de la equidad horizontal aplicada a nivel internacional, basada en la regla de que impuesto igual para renta igual significa impuesto total, interno más extranjero, igual. Con arreglo a este criterio, una persona es tratada de forma equitativa si su impuesto total es idéntico al de otras con igual renta y país de residencia, independientemente de la procedencia interna o extranjera de la renta. La técnica fiscal utilizada para aplicar esta regla consiste en permitir la acreditación total del impuesto pagado en el extranjero contra el impuesto del país de residencia. Si el impuesto extranjero es menor que el impuesto del país de residencia, el importe de éste debe ser minorado; si es mayor, deberá realizarse la correspondiente devolución.

Los comentarios desarrollados en el apartado anterior respecto del método de exención en origen (o en destino) y de la aplicación del método del crédito fiscal con tope máximo se pueden repetir aquí. De hecho, el concepto de equidad interpersonal a nivel internacional coincide en sus requisitos —(1 – TA) RA = (1 – TA)RB— con el de la neutralidad en la exportación del capital desde un punto de vista mundial, país a país. También hay que señalar que el problema de la equidad internacional a nivel personal es responsabilidad fundamental de los países de residencia.

Una segunda forma es la de la equidad horizontal personal aplicada a nivel nacional, basada en la regla de que impuesto igual para renta igual significa exclusivamente igual impuesto interior o del país de residencia. En este caso, en el país de residencia se aplica el impuesto sobre la renta procedente del exterior como si ésta se tratara de una renta interna. Los impuestos satisfechos en el extranjero tendrán la consideración de gastos deducibles (costes de obtención de la renta en el exterior) a efectos del cálculo de la base imponible correspondiente al impuesto interno, no siendo de aplicación crédito fiscal alguno. El sistema aplicado es, por tanto, el de la deducción de la base imponible, y el concepto coincide, en cuanto a sus requisitos, con el de la neutralidad en la exportación de capital desde el punto de vista nacional.

De las dos formas contempladas de alcanzar la equidad interpersonal, la de la equidad personal a nivel internacional es, sin duda, la más avanzada en la medida que permite una visión integradora de los sistemas fiscales, además de presentar ventajas desde el punto de vista de la eficiencia en la localización mundial del capital.

Adentrándonos ahora en el estudio del segundo de los niveles objeto de consideración, el de la equidad entre las naciones, el problema que se plantea es determinar cómo han de participar los países, de forma equitativa, en la base imponible originada por las transacciones internacionales que tienen lugar entre los mismos. En el caso concreto de la imposición sobre la renta se suele convenir, como ya se ha mencionado, que la nación de origen de la renta tiene derecho inicial a gravarla aun cuando los factores perceptores de la renta no sean residentes. Como suele ocurrir en materias de equidad, las prácticas convencionales han de contemplarse como surgidas, con mayor o menor respaldo lógico, de las nociones más extendidas de «justicia», y analizarse en términos de los problemas que plantean.

El primer problema del reparto de una base imponible internacional entre diversos países es el de la definición adecuada de la base imponible de cada territorio. Tanto el método de la «contabilidad separada» como el de la «cifra relativa de negocios» son imperfectos. Este tema ya se ha comentado al tratar de las posibles causas de la doble imposición y del problema de los precios de transferencia y a lo indicado allí nos referimos.

El segundo problema básico que se plantea es el de los tipos de gravamen aplicables en la nación de origen. Una primera solución al problema la proporciona una aplicación estricta del «principio de territorialidad», a tenor del cual la nación origen de la renta puede gravar ésta con el tipo que estime conveniente. Sin embargo, esta actuación unilateral de la nación de origen de la renta puede desencadenar reacciones de respuesta negativa entre otros países, planteándose la necesidad de armonizar las relaciones fiscales a través de sistemas fundamentados en los principios de reciprocidad y de no discriminación (salvo que los beneficios del gasto público del país de la fuente sean tan considerables para la inversión extranjera que reclamen tipos más elevados de gravamen. Sin embargo, en todo este debate hemos desechado la vertiente del gasto público, suponiendo que el grado de servicios públicos es análogo en los dos países). Con arreglo al principio de no discriminación, un país debería gravar la renta obtenida por los no residentes en las mismas condiciones que si fuera obtenida por sus propios residentes (cumpliéndose así, también, el criterio primero de «neutralidad en la importación del capital»). La regla de reciprocidad se viene usando tradicionalmente en los convenios internacionales para evitar la doble imposición, sobre todo en el área de las retenciones en origen por dividendos, intereses y cánones, donde los dos Estados se comprometen a no gravar estas rentas por encima de determinados límites. Los acuerdos internacionales que conduzcan hacia una mayor homogeneidad de tipos impositivos y a definiciones territoriales adecuadas de bases imponibles pueden solucionar aceptablemente el tema de la equidad entre las naciones. Como síntesis final de este apartado, en el cuadro 9.2 se resume la relación existente entre los criterios de valoración aplicados y los mecanismos de coordinación más adecuados.

CUADRO 9.2. Coordinación internacional en la imposición de rentas

CUADRO 9.3. El proyecto BEPS (Base Erosion and Price Shifting)

La globalización económica y la expansión de la economía digital han creado nuevas oportunidades para que las multinacionales minimicen su carga tributaria, por lo que se corre el riesgo de que, en lugar de que se produzca una doble imposición económica sobre los beneficios, tenga lugar una «doble exención» —o bien una imposición inferior a la debida—. El Proyecto BEPS (erosión de la base imponible y traslado de beneficios) es una iniciativa conjunta entre la OCDE y el G20 orientada a introducir reformas en el sistema tributario internacional, con el fin de frenar la elusión fiscal por parte de las empresas multinacionales, que en muchos casos trasladan sus beneficios artificialmente hacia países de baja o nula tributación. Se estima que estas prácticas reducen la recaudación por Impuesto sobre Sociedades entre un 4 % y un 10 % cada año en los países desarrollados.

El plan de acción contra el BEPS (OCDE, 2013) contempla una serie de medidas incluidas en tres líneas de actuación: a) dotar de mayor coherencia a las normas de Derecho interno que regulan las actividades transfronterizas; b) reforzar las exigencias de actividad sustancial para establecer la conexión entre impuestos y el lugar donde se realizan las actividades económicas; y c) mejorar la transparencia y la seguridad jurídica para empresas y administraciones.

En junio de 2017 se procedió a la firma del Convenio Multilateral para adoptar las medidas de prevención de BEPS (también llamado «Instrumento Multilateral»), que ha sido suscrito por España, y que entre otras cosas supondrá la introducción de modificaciones en los convenios fiscales bilaterales de doble imposición.

Resumen final

La coordinación fiscal entre los países intenta minimizar las interferencias en la eficiencia y en la equidad a nivel internacional.

Un arancel producirá una serie de efectos económicos en equilibrio parcial: recaudación, precio, distorsión en el consumo, sustitución de importaciones, transferencia y protección (distorsión de la producción). Estos efectos económicos nos indican que un arancel es equivalente a un impuesto sobre el consumo y a una subvención a la producción.

El análisis de un impuesto sobre las exportaciones en equilibrio parcial es simétrico al de un arancel.

La incidencia tributaria de un arancel, en casos de inmovilidad de factores, puede explicar la unión de intereses del capital y del trabajo en favor de la protección de un sector.

La protección nominal dada por un arancel no debe confundirse con la protección efectiva. La existencia de protección efectiva puede explicar cómo industrias cuyo valor añadido a precios internacionales es negativo subsisten.

El principio de destino en el comercio internacional significa que los bienes comerciados soportan la carga tributaria indirecta (sin considerar el arancel) del país de destino o importación. En este caso, las condiciones de competencia de la oferta no se ven afectadas en el mercado de destino por causas fiscales. La eficiencia de la producción no se altera y la localización internacional de la producción es eficiente.

El principio de origen implica que los bienes soportan la carga tributaria indirecta del país de origen o de exportación. La eficiencia internacional en la producción se ve alterada.

Las reglas de coordinación impositiva del GATT sugieren la realización de «ajustes fiscales en frontera», por los que al exportarse un bien se devuelve al exportador la carga de tributación indirecta que incorpora. Cuando el bien pasa por la frontera del país importador (principio de destino) se le aplican los impuestos indirectos correspondientes a ese país, dejándole en las mismas condiciones de competencia, fiscalmente, que tienen los bienes producidos en el país de destino. El tema arancelario queda para ser resuelto en negociaciones internacionales y con acuerdos recíprocos.

El principio de residencia en la fiscalidad internacional implica la tributación de toda la renta mundial de un residente (persona física o jurídica) de un país con independencia de la localización de la fuente de la renta.

El principio de la fuente u origen de la renta se basa en someter a gravamen a los residentes y a los no residentes por las rentas que obtienen de fuentes localizadas en un determinado país.

La «doble imposición económica» se da cuando una renta queda sujeta a más de un gravamen diferente sin que, necesariamente, entren en juego dos soberanías fiscales distintas (es el caso de la doble imposición económica de dividendos). La expresión «doble imposición internacional» (o «jurídica») describe la situación en la que una misma renta queda sujeta a gravamen en dos o más países (o, más generalmente, en dos o más jurisdicciones fiscales, ya que puede darse el caso en un sistema federal o autonómico).

La doble imposición internacional se puede producir en situaciones de doble residencia fiscal, por la aplicación simultánea del principio de residencia y el de origen, y a causa de los intentos administrativos de asignar internacionalmente beneficios a los países (caso de los «precios de transferencia» o de otras técnicas de desvío de beneficios).

Los mecanismos de coordinación fiscal internacional más habitualmente usados son: el método de exención (en origen o en destino, integral o con progresividad), el método del crédito fiscal o de imputación (con o sin tope máximo, por impuesto subyacente, o por impuestos no pagados) y el método de deducción.

En el criterio de neutralidad fiscal internacional hay que distinguir la «neutralidad en la exportación del capital» (desde el punto de vista mundial o nacional) y la «neutralidad en la importación del capital».

Lograr la «neutralidad en la exportación del capital» es difícil en el área de los beneficios societarios a causa del diferente tratamiento fiscal de las diversas formas jurídicas de la inversión, por el tema de la doble imposición económica de dividendos y por el diferimiento de la tributación en el país de residencia del inversor de los beneficios no distribuidos.

El criterio de equidad fiscal toma internacionalmente dos formas: la de la equidad horizontal personal (aplicada a nivel internacional o no) y la de la equidad entre las naciones.

Conseguir la equidad horizontal personal desde un punto de vista internacional estricto exige un tratamiento fiscal igual en todos los países; desde un punto de vista internacional, país a país, se obtiene con los mismos métodos con los que se logra la «neutralidad en la exportación del capital» país a país. La equidad horizontal a nivel nacional se alcanza con el método de deducción. La equidad entre las naciones conduce hacia acuerdos internacionales que logren una mayor homogeneidad de los tipos impositivos y definiciones territoriales adecuadas de las bases imponibles (incluyendo una atención especial al tema de los precios de transferencia).

La globalización económica y la expansión de la economía digital han creado nuevas oportunidades para que las multinacionales minimicen su carga tributaria, por lo que se corre el riesgo de que, en lugar de que se produzca una doble imposición económica sobre los beneficios, tenga lugar una «doble exención» —o bien una imposición inferior a la debida—. El Proyecto BEPS (erosión de la base imponible y traslado de beneficios) es una iniciativa conjunta entre la OCDE y el G20 orientada a introducir reformas en el sistema tributario internacional, con el fin de frenar la elusión fiscal por parte de las empresas multinacionales.

Temas de debate

Al hilo de la siguiente frase: «La existencia de empresas con dimensión europea tiene un peso estratégico en la construcción de un mercado único europeo, con libre circulación de capitales. La empresa multinacional europea puede requerir un marco tributario relativamente homogéneo para evitar que los factores fiscales distorsionen la localización de las inversiones.» ¿Qué elementos de coordinación fiscal internacional están en juego?

Ejercicios

Ejercicio 1

Consideremos el caso de una economía pequeña. Analice los efectos sobre el bienestar y el superávit comercial de una subvención a la exportación de t euros por unidad exportada.

Ejercicio 2

Existen dos países A y B. El país A tiene un impuesto proporcional sobre la renta del 10 % y aplica el principio de residencia.

Un residente en A obtiene una renta de 300 euros, 250 los obtiene en A y los otros 50 en B. En B se le practicó una retención del 15 %.

¿Cuántos impuestos pagaría en A si para corregir la doble imposición este país aplicara el método del crédito fiscal? ¿Cuáles serían entonces los impuestos totales (en A y B) pagados por este contribuyente en su renta?

¿Cómo cambiaría su respuesta a a) si A aplicara el método del crédito fiscal con tope máximo?

¿Y si A aplicara el método de la deducción?

Supongamos ahora que las 50 unidades de renta obtenidas en el exterior proceden de dividendos y que estos dividendos han sido obtenidos de una empresa que en B está sujeta a un impuesto de Sociedades del 30 %. El país A, por su parte, aplica el método del crédito fiscal sin topes. ¿Cuál será ahora la respuesta a a)?

Ejercicio 3

Existen dos países A y B. El PIB y el Consumo (C) de cada uno de ellos es PIBA = 100, PIBB = 80, CA = 70, CB = 110. El país A tiene un impuesto indirecto uniforme del 10 %. El país B lo tiene del 20 %.

Si el criterio que se aplica es el criterio de país de destino, ¿cuánto recaudaría cada país?

¿Y si se aplica el criterio de país de origen?

¿Qué país tendría que pagar una compensación y de cuánto, aplicando el criterio de origen?

¿Qué problemas habría a la hora de pagar esta compensación y por qué?

Referencias

Es recomendable la lectura de Frenkel, J. A.; Razin, A. y Sadka, E. (1991), OCDE (1991) y de Miller y Oats (2016).

Para profundizar en el impacto que la globalización económica puede tener en la competencia fiscal internacional se recomienda el texto de Avi-Yonah (2000). En OCDE (2013, 2015) puede ampliarse la información sobre el Proyecto BEPS.

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SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS

CAPÍTULO 1

Ejercicio 1

Para que un impuesto sea neutral tiene que ocurrir que:

Estas igualdades sólo se darán en dos situaciones:

Si todas las derivadas parciales de T son cero, lo que implicará que estamos ante un impuesto de tanto alzado.

Si todas las derivadas son proporcionales a los precios correspondientes. Esto es si (∂T/∂X) = βpx, (∂T/∂Y) = βpy, (∂T/∂L) = –βw, para alguna constante β. Pero esto implica que:

T(X, Y, L) = β(pxX + pYY – wL)

Lo que, utilizando la recta de balance del consumidor implica, a su vez, que

T(X, Y, L) = – β T(X, Y, L)

Y esto sólo puede ser cierto si β = 0. Es decir, si el impuesto no recauda nada. Por tanto, la situación b) no es posible, lo que prueba que un impuesto es neutral sólo si es equivalente a uno de tanto alzado.

Ejercicio 2

El siguiente cuadro recoge los beneficios, los costes y el saldo de cada individuo cuando el gasto se financia mediante un impuesto de capitación y mediante un impuesto proporcional sobre la renta.

Financiación per cápita igual

Impuesto sobre la renta (10 %)

Beneficios

Coste

Saldo

Coste

Saldo

A

2

3

-1

1,5

+0,5

B

2

3

-1

1,5

+0,5

C

6

3

+3

6,0

+0,0

Lo eficiente es que el gasto se realice porque los beneficios totales (10) son mayores que los costes (9). Con una financiación per cápita igual el gasto sería rechazado (porque A y B votarían en contra). Sin embargo, con un impuesto proporcional sobre la renta sería aprobado (porque A y B votarían a favor).

Ejercicio 3

Las ecuaciones que determinan los Ti en cada uno de los casos son:

Sacrificio igual total

U(y₁) – U(y₁ – T₁) = U(y₂) – U(y₂ – T₂)

Sacrificio igual proporcional

[U(y₁) – U(y₁ – T₁)]IU(y₁) = [U(y₂) – U(y₂ – T₂)]/U(y₂)

Sacrificio igual marginal

U’(y₁ – T₁) = U’(y₂ – T₂)

CAPÍTULO 2

Ejercicio 1

a) Una asignación de factores es eficiente si, con las dotaciones existentes, no esposible aumentar la producción de un bien sin disminuir la del otro. Por tanto, para hallar las asignaciones eficientes es suficiente con, fijando el nivel de producción de un bien, maximizar el del otro. Esto es, resolver el siguiente problema de optimización:

Resolviendo el lagrangiano asociado al problema anterior se comprueba inmediatamente que las condiciones de primer orden para una asignación eficiente de factores son:

b) En competencia perfecta los empresarios maximizan sus beneficios. Por tanto los problemas que resuelven son:

donde pX y pY son los precios de los bienes, w el salario y r el coste del capital. Resolviendo estos problemas se obtiene que para maximizar el beneficio los empresarios se comportan según las siguientes igualdades:

Dividiendo entre sí estas ecuaciones se obtiene entonces que en el equilibrio competitivo sin impuestos el comportamiento maximizador de los productores implica que:

Un impuesto general sobre los salarios es eficiente, pues no altera las condiciones iniciales cuando la oferta total de trabajo es fija. En este supuesto, la retribución bruta del trabajo en ambas industrias pasa a ser w (1 + t), siendo w el salario neto, con lo que se mantiene la igualación de las relaciones marginales técnicas de sustitución:

Este no es el caso de un impuesto selectivo sobre los salarios pagados en la industria productora de X. Si el trabajo es perfectamente móvil entre sectores hasta producirse la igualación de los salarios netos, la industria X verá encarecerse el uso del factor trabajo, mientras que la industria Y seguirá pagando w. La distorsión:

inducirá a la industria X a hacerse más intensiva en capital de lo que lo era antes de la introducción del impuesto.

Ejercicio 2

Para comprobar si un sistema uniforme es óptimo según la regla de Ramsey debemos obtener las demandas compensadas de X e Y, esto es:

Escribiendo el lagrangiano correspondiente, las condiciones de primer orden son:

donde μ es el multiplicador del lagrangiano.

En realidad, no es necesario despejar para obtener las demandas compensadas en este ejercicio. En efecto, dividiendo entre sí las dos primeras ecuaciones se tiene:

Un sistema impositivo que haga variar los precios en la misma proporción hará variar las demandas compensadas de ambos bienes en igual proporción. De acuerdo con la regla de Ramsey, este sistema es óptimo.

Ejercicio 3

a) Según la fórmula [13] del texto, el exceso de gravamen cuando sólo se grava un bien es:

Entonces el exceso de gravamen de un impuesto del 20 % sobre el consumo de X será:

b) Cuando existen dos bienes, tomando en cuenta el hecho de que debido a la simetría de los efectos sustitución SXY = SYX, la fórmula [13] se convierte en:

Por tanto, con los datos del problema el exceso de gravamen resultante será:

El exceso de gravamen, en consecuencia, ha disminuido.

Ejercicio 4

a) Las demandas compensadas son independientes (porque las elasticidades cruzadas son iguales a cero) y la oferta de trabajo no es inelástica. Además las elasticidades precio de ambos bienes son iguales. Por tanto, por la regla de la elasticidad inversa la imposición óptima es la uniforme (gravar a ambos bienes al mismo tipo impositivo) y el resultado no será eficiente (porque la oferta de trabajo no es inelástica). En otras palabras, un sistema que grave uniformemente X e Y será óptimo, pero causará exceso de gravamen.

b) En este caso la oferta de trabajo es inelástica. Esto implica que, a pesar de que las elasticidades precio de los bienes sean distintas, la imposición más eficiente será la uniforme que, además, no causará exceso de gravamen.

CAPÍTULO 3

Ejercicio 1

ya que, después de aplicar el impuesto:

por lo que ya sabemos que todo el impuesto se traslada al consumidor, como nos muestra:

traslación al consumidor

traslación al productor

Ejercicio 2

a) Determinemos primero el equilibrio inicial sin impuestos. Tomando logaritmos en las funciones de demanda y de oferta, tenemos:

Igualando LnX en ambas expresiones se obtiene:

con lo que, denotando con el subíndice 0 la situación inicial, llegamos al precio y la cantidad de equilibrio inicial:

Para conocer el gasto neto y la recaudación tenemos que determinar también el equilibrio final. Teniendo en cuenta que el precio relevante para los consumidores pasa a ser p(1 + t) = 1,1p, los logaritmos de las funciones de demanda y oferta pasan a ser:

Resolviendo este sistema, y denotando con el subíndice 1 la situación final con el impuesto, se llega a:

de donde resulta un gasto neto:

y una recaudación:

Aplicando la aproximación al exceso de gravamen con ofertas y demandas finitas:

y calculando que las elasticidades de oferta y demanda valen:

el exceso de gravamen en nuestro caso vale:

que equivale a un 1,66 % de la recaudación.

b) Para analizar la incidencia del impuesto sobre consumidores y productores podemos seguir dos caminos, que suelen arrojar resultados muy similares: el más directo y simple consiste en comparar los cambios en los precios del consumidor y el productor con la cuña fiscal que abre el impuesto (1 + t)p₁ – p₁ = tp₁. En términos de la figura adjunta se trataría de comparar GF y FE con GE.

Así pues, los consumidores soportan un 35 % del impuesto y los productores el 65 % restante.

El segundo procedimiento consiste en evaluar los cambios registrados por los excedentes del consumidor y del productor. Así, el cambio en el excedente del consumidor es el representado por el área GBADF:

El cambio, en el excedente del productor viene dado por el área FDACE:

Como el cambio en el excedente total es 4,6182, los consumidores soportan un 35 % y los productores el 65 %, resultado coincidente con el obtenido por el primer método. Utilizando las elasticidades de oferta y demanda

traslación al productor

traslación al consumidor

Ejercicio 3

Inicialmente, los propietarios del capital obtendrán el mismo rendimiento rM en los sectores X e Y y en el extranjero. Al aplicarse el impuesto sobre sociedades en el sector X, saldrá capital del sector y así aumentará la rentabilidad bruta del capital en ese sector, para que la rentabilidad después de los impuestos siga manteniéndose. Si el capital se desplazara al sector Y disminuiría su productividad y la rentabilidad del mismo en este sector, por lo que, al tratarse de una economía pequeña y abierta, el capital que abandona al sector X saldrá al exterior donde obtendrá la remuneración rM.

Al estar abierta la economía, los empresarios de X no podrán elevar sus precios y no podrán sustituir capital por trabajo (elevando la remuneración de éste) para producir lo mismo que antes y satisfacer la demanda de la producción de X. Esta demanda se satisfará con importaciones, en un primer momento. Dada la reducción en el capital de X, el empleo sobrante de este sector admitirá una retribución menor que disminuirá la remuneración del trabajo en los dos sectores al alcanzarse, de nuevo, el pleno empleo y eliminarse el incremento de importaciones que se originó al aplicarse el impuesto.

En conclusión, la introducción de un impuesto sobre sociedades en esta economía tan simplificada, que previamente no tenía impuestos, sin que se grave el capital situado en el exterior, recae totalmente sobre el trabajo, originando salidas de capital hacia el exterior.

CAPÍTULO 4

Ejercicio 1

Sabemos que la progresión residual es la elasticidad de la renta disponible después de impuestos respecto de la renta antes de impuestos (véase el capítulo 2), que si es menor que la unidad supone una estructura progresiva y que se define como:

siendo m’ el tipo marginal y m el tipo medio.

Por lo tanto, en nuestro caso:

El tipo marginal aplicable a los primeros 6.000 euros es nulo, al igual que el tipo medio y la cuota impositiva.

Para determinar el tipo marginal m’₁ aplicable al tramo de hasta 20.000 euros sabemos que el tipo medio m₁ en el extremo del tramo será:

como queremos que se mantenga la progresión residual en ese extremo del tramo de 20.000 en 0,9,

Pasando al tramo de hasta 50.000 euros, el tipo medio en el extremo del tramo de 50.000 euros es

obteniéndose 3.780 como el resultado de 0,27 × 14.000. Si se mantiene constante en un valor del 0,9 la progresión residual en el extremo del tramo, se ha de cumplir:

y m₂ = 0,295, PR = 0,90.

Haciendo el cálculo para 110.000 euros

que, dada la condición PR = 0,9, en el nivel de 110.000 euros, se debe de cumplir:

y m₃ = 0,3692 PR = 0,90.

La tarifa de este IRPF sería:

Base hasta euros

Cuota euros

Resto base hasta euros

Tipo marginal (%)

6.000

0

20.000

27

20.000

3.780

50.000

36,5

50.000

14.730

en adelante

43,14

Ejercicio 2

Con la escala de tipos impositivos del ejercicio podemos ver que una bonificación en la base de 3.500 euros vale 1.575 (= 0,45 × 3.500) para quien tiene una base de 48.500 euros en adelante, y 840 euros (= 0,24 × 3.500) para quien alcanza una base de 12.000. Obsérvese que la aritmética se complica un poco si a causa de la deducción de la base se pasa de un tramo a otro. Así, la deducción de 3.500 euros para quien tiene una base de 46.000 euros vale:

(1.000 × 0,45) + (2.500 × 0,37) = 1.375 euros

y en el caso de una base liquidable de 15.000 euros

(1.200 × 0,28) + (2.300 × 0,24) = 888 euros

Resumiendo los cuatro casos vistos, tenemos:

A. Base liquidable (euros)

B. Ahorro impositivo (euros)

B/A (%)

12.000

840

7

15.000

888

5,92

46.000

1.375

2,99

48.500 en adelante

1.575

3,24 reduciéndose con el aumento de base a partir de ese valor de 48.500 euros

Ejercicio 3

El impuesto comienza con un tipo medio nulo que va creciendo hasta acercarse asintóticamente al 40 %. La progresión resulta del hecho de que el tipo marginal fijo se aplica solamente a una fracción de la renta fiscal y esa fracción cambia a medida que varía la renta. En consecuencia, cuando la renta fiscal es el doble de E, el tipo medio es la mitad del marginal, si es triple es 2/3, si cuádruple 3/4, y así sucesivamente. Por tanto, el tipo marginal constante está relacionado, dado E, con el tipo medio que se aplica a los escalones de renta. Por otra parte, dado un importe a recaudar, si fijamos E, obtenemos el tipo marginal constante, t, o, si fijamos t, obtenemos E.

Renta Fiscal

E

Base

Tipo marginal (%)

Cuota

Tipo medio (%)

1.000-5.000

5.000

0

40

0

0

6.000

5.000

1.000

40

400

6,67

:

:

:

:

:

:

8.000

5.000

3.000

40

1.200

15

10.000

5.000

3.000

40

1.200

15

12.000

5.000

7.000

40

2.800

23,33

20.000

5.000

15.000

40

6.000

30

50.000

5.000

45.000

40

18.000

36

Ejercicio 4

Caso familia 1

Tributación independiente

Cuota marido =

7.866

Cuota mujer =

4.688

Cuota total de la familia =

12.554

Agregación de rentas sin corrección

Base imponible

(30.000 + 20.000) =

50.000

Cuota total =

15.666

Sistema splitting

(30.000 + 20.000) / 2 =

25.000

Cuota previa =

6.088

Cuota total de la familia: 6.088 × 2 =

12.176

Sistema cociente familiar

Ponderación cónyuges:

1

Ponderación por cada hijo:

0,75

(30.000 + 20.000) / (1 + 1 + 0,75 + 0,75) =

14.285,71

Cuota previa =

3.088

Cuota total de la familia: 3.088 × 3,5 =

10.808

Caso familia 2

Tributación independiente

Cuota marido =

6.088

Cuota mujer =

6.088

Cuota total de la familia =

12.176

Agregación de rentas sin corrección

Base imponible (25.000 + 25.000) =

50.000

Cuota total =

15.666

Sistema splitting

(25.000 + 25.000) / 2 =

25.000

Cuota previa =

6.088

Cuota total de la familia: 6.088 × 2 =

12.176

Sistema cociente familiar

Ponderación cónyuges:

1

Ponderación por cada hijo:

0,75

(25.000 + 25.000) / (1 + 1 + 0,75 + 0,75) =

14.285,71

Cuota previa =

3.088

Cuota total de la familia: 3.088 × 3,5 =

10.808

Distribución de las rentas

Independiente

Agregación de rentas

Splitting

Cociente

Familia 1: 60 % y 40 %

12.554

15.666

12.176

10.808

Familia 2: 50 % y 50 %

12.176

15.666

12.176

10.808

CAPÍTULO 5

Ejercicio 1

Caso 1

Aplicando el factor de ponderación al coeficiente de amortización lineal que se deriva del plazo de amortización elegido tenemos el porcentaje contable del 25 % anual (2,5 × 10 = 25).

Años

Amortización anual

Aa = Pc(Va – Σ Aa)

Amortización acumulada

Σ Aa

Amortización pendiente

Va – Σ Aa

0

—

—

10.000

1

2.500

2.500

7.500

2

1.875

4.375

5.625

3

1.406

5.781

4.219

4

1.054

6.836

3.164

5

791

7.623

2.373

6

593

8.220

1.780

7

445

8.665

1.335

9

250

9.249

751*
(menor que cuota lineal = 1.000)

10

751 (ajuste)

10.000

—

Va = Valor a amortizar.

Pc = Porcentaje constante.

Aa = Amortización anual.

Caso 2

El período de amortización elegido es de 8 años. La suma de dígitos mediante la adición de los valores numéricos correspondientes a los años en que se ha de amortizar el bien será

Como el valor a amortizar es 10.000 euros, la cuota por dígito es

10.000/36 = 277,77 euros

Años

Valor numérico

a)

Cuota por dígito

b)

Amortización anual

a) × b) = c)

Amortización acumulada

Σ c)

Amortización pendiente

Va – Σ c)

1

8

277,77

2.222

2.222

7.778

2

7

277,77

1.944

4.167

5.833

3

6

277,77

1.667

5.933

4.167

4

5

277,77

1.389

7.222

2.778

5

4

277,77

1.111

8.333

1.667

6

3

277,77

833

9.167

838

7

2

277,77

555

9.722

278

8

1

277,77

278

10.000

—

Tal y como se observa, en este método no existe necesidad de efectuar ningún ajuste a la cuota lineal y el elemento de inmovilizado material a amortizar se amortiza en el mismo número de años que se han elegido como período de amortización.

Ejercicio 2

— Amortización económica

Supongamos, como en todo el ejercicio, que el activo entra en funcionamiento en un ejercicio en el que genera ingresos y en el que se empieza a amortizar. Como la amortización es un gasto deducible para determinar el impuesto de ese ejercicio, consideremos que la amortización de ese primer ejercicio no se descuenta. La amortización del primer ejercicio corresponderá al período de tiempo en el que haya estado funcionando el activo, pero para no complicar el álgebra supongamos que ha empezado a utilizarse el primer día del ejercicio y que, por tanto, el primer año hay una amortización anual completa.

El flujo de deducciones por amortización será (recuérdese que la amortización económica es sobre el coste de reposición):

t δ k₁ [1 + (1 + r)–1 + (1 + r)–2 + ... + (1 + r)–n+1]

obsérvese que el último año de descuento de los n para efectuar la amortización es el n – 1 que al operar con signo negativo se convierte en – n + 1.

Con la fórmula de la suma de una progresión geométrica decreciente

podemos escribir:

el denominador se puede reescribir como r(1 + r)–1, con lo que

Con los datos facilitados:

a lo que habría que sumar cualquier ganancia real de capital, valorada a su precio de reemplazamiento (k₀ – k₁) o restar cualquier pérdida real de capital (k₁ – k₀).

— Amortización lineal máxima

Estableciendo el mismo planteamiento, pero amortizando sobre el coste de adquisición o histórico k₀, como con todos los sistemas siguientes.

— Amortización lineal mínima

El coeficiente mínimo de amortización lineal que corresponde al período máximo de vida útil u es 1/n. Por lo tanto:

— Amortización degresiva con porcentaje constante, α, y ajuste en el último ejercicio

El flujo de amortizaciones será

como el denominador del primer término se puede reescribir como (α + r) (1 + r)–1, el flujo de amortizaciones será:

Con los datos del ejercicio, α = 2 × 0,125 = 0,25 y haciendo el ajuste en el ejercicio 10 (n = 10)

— Amortización degresiva, suma de dígitos

Recuérdese que la fórmula de la suma de los dígitos es

El flujo financiero es:

B = si multiplicamos B por (1 + r) y le restamos B, tenemos: (1 + r) B – B = rB

Sustituyendo A y B

Con los datos del ejercicio, n = 8

— Libertad de amortización, amortizando fiscalmente todo el valor del activo en el primer ejercicio

En este caso, el valor actual es obviamente tk₀, que con los datos del ejercicio

VAla = 0,35 k₀

Al haber utilizado fiscalmente la amortización en el primer ejercicio, el préstamo, sin intereses, que el gobierno nos concede con la amortización libre (no hay que esperar a la amortización de la depreciación producida en cada ejercicio), se ha de ir devolviendo a través de la eliminación a efectos fiscales de los cargos contables por amortización que se hagan en los ejercicios siguientes.

Si, para maximizar el período de «préstamo sin intereses», seguimos para el activo amortizado libremente el sistema de amortización lineal mínima, tendremos un valor actual del «préstamo» en términos del valor histórico del activo:

que con los datos del ejercicio, recordando que n = 16 años

o sea un 12,29 % del valor del activo

Resumen final

Puede observarse, por tanto, que el valor fiscal actual de las amortizaciones oscila, según el método que se aplique, de casi un 25 % del valor del activo a un 35 % de ese mismo valor, dados los datos del ejercicio.

Ejercicio 3

Maximizando el beneficio después de impuestos

pF (K, L) – wL – (r + δ) K – t [pF (K, L) – wL – δK] + h K

respecto de K

(1 – t) p FK = (1 – t) δ + r – h = c – δt – h

Para saber si el impuesto estimula o desestimula, hay que comparar c – δt – h con c (1 – t), que es lo mismo que comparar

– (δt + h) con – ct = – (rt + δt)

Si h > rt, el impuesto estimula la inversión, ya que la productividad marginal del capital en el caso sin impuesto es menor que en el caso con impuesto. Si h < rt, ocurre lo contrario. Si h = rt, no hay ni estímulo ni desestímulo.

Ejercicio 4

Amortización anual

Amortización acumulada

Pendiente

2015

9.000

9.000

21.000

2016

6.300

15.300

14.700

2017

4.410

19.710

10.290

Base Imponible Impuesto Sociedades

300.000 – 75.000 – 10.000 – 10.590 – 4.410 = 200.000

I. Sociedades    0,25 × 200.000 = 50.000

Dividendos       130.000

Base Imponible IRPF

130.000 × 1.4 = 182.000 (imputación). La cuota íntegra del IRPF es 70.400 y, restando el crédito de impuesto (0.4 x 130.000 = 52.000), la cuota líquida es 18.400.

Sumando la carga del IRPF (18.400) y el IS (50.000), la carga total es un 34,2 % de la base imponible del IS.

En el caso en que no existiera integración parcial (sistema clásico), la carga por IRPF sería 47.000, que sumada al IS supondría el 48,5 % de la base.

En el caso de integración total, sólo se pagaría IRPF por los 200.000 de beneficio, esto es, 78.500 euros, cantidad que representa el 39,25 % de la base del IS.

Ejercicio 5

Con el método de imputación, un dividendo se integra en la base imponible del IRPF multiplicado por un coeficiente (que «añade» la totalidad o parte del Impuesto sobre Sociedades [IS] subyacente), que es el mismo porcentaje (restándole una unidad) con el que se calcula la deducción en la cuota por ese dividendo.

Como la doble imposición se debe a que el IS minora el beneficio del que se pagan los dividendos gravados por el IRPF, un sistema de evitación de la doble imposición eliminará totalmente el problema si al accionista se le devuelve el IS. En el caso español hasta el año 2006, con un tipo del IS del 35 %, un euro del beneficio pagaba nominalmente 0,35 euros, pudiéndose distribuir 0,65 euros. Para eliminar completamente la doble imposición, el porcentaje de deducción (p) en la cuota del IRPF que compensaría el IS pagado debería ser, de acuerdo con el tipo nominal del 35 %,

p (1 – 0,35) = 0,35,

o sea,

p = 53,84615 %

exigiendo la lógica del sistema que en la base del IRPF el rendimiento integrado fuese un euro, es decir, el percibido por el partícipe multiplicado por 1,5384615. Con esto se habría logrado que lo gravado en el IRPF del partícipe fuese el beneficio (rendimiento íntegro percibido más su IS subyacente), eliminándose el IS pagado anteriormente.

Para averiguar qué grado de atenuación de la doble imposición se logra en el caso del porcentaje de integración (p) de 1,4 respecto del tipo nominal del IS del 35 % (t) podemos preguntarnos ¿qué proporción de cada euro de beneficios antes del IS llega, una vez distribuida, al accionista, antes de aplicarse su IRPF? El accionista recibe un euro menos el impuesto sobre la totalidad del beneficio, más la compensación destinada a corregir la doble imposición:

1 – t + (1 – t) (p – 1) = (1 – t) p

Si la corrección de la doble imposición fuese plena, el factor (1 – t) p se igualaría a la unidad: un euro de beneficio societario distribuido disfrutará una compensación —en el IS o en el IRPF— que anula totalmente el IS. En un caso de corrección parcial, la parte no corregida es:

1 – p (1 – t)

por lo que no existe doble imposición por unidad de Impuesto de Sociedades subyacente en:

de donde resulta el siguiente coeficiente de atenuación del doble gravamen de dividendos:

la corrección plena implicaría C = 1, y con doble imposición completa, C = 0.

Aplicando los valores t = 0,35 y p = 1,40 del antiguo sistema español tenemos:

C = 74,28 %

que implica que el sistema con coeficiente de 1,40 suavizaba el problema de la doble imposición de dividendos en un 74 %, en términos de un tipo nominal del IS del 35 %.

CAPÍTULO 6

Ejercicio 1

a) Efectivamente. La única diferencia entre ambos puede derivar del momento del tiempo en el que se procede a su cobro. Supongamos que el IP se recauda al principio del período. El valor de la recaudación al final del ejercicio será tRR(1 + r), dado que el gobierno puede invertir los fondos (o ahorrarse la emisión de deuda adicional) al tipo de interés bruto de mer cado r. Si los impuestos se cobran al final del período, partiendo de una riqueza inicial R, ésta será al final del período R(1 + r), de donde resultan unos impuestos tRR(1 + r), como antes.

El impuesto sobre las rentas del capital se cobra por el gobierno al final del ejercicio, y su recaudación es entonces trrR. Si tr = tRR(1 + r)/r, la recaudación del impuesto sobre las rentas del capital será:

trrR = [tRR(1 + r)]/rR = tRR(1 + r)

Por lo tanto, ambos impuestos son equivalentes para el gobierno.

b) Sea R = 100, r = 2 % y tR = 1 %. En tal caso, el tipo impositivo equivalente sobre las rentas del capital es tr = 51 % (nótese que, dado tR, el valor resultante de tr es mayor cuanto menor sea r; así, con r = 1 % tendríamos tr = 101 %).

Para el contribuyente, la riqueza al final del período es:

R(1 + r)(1 – tR) = 100(1 + 0,02)(1 – 0,01) = 100,98

bajo un impuesto sobre la riqueza, y:

R [1 + r)(1 – tR)] = 100[1 + 0,02(1 – 0,51)] = 100,98

con un impuesto sobre la renta del capital.

Si el gobierno recaudase el impuesto sobre la riqueza al comienzo del ejercicio obtendría tRR = 1, recaudación que invertida al tipo r = 2 % produce:

trrR(1 + r) = 1,02

cantidad idéntica a la obtenida con un impuesto sobre la riqueza al final del período cuando al comienzo de éste su valor es R = 100. En el caso de un impuesto sobre las rentas del capital, nuestra equivalencia señala tr = 51 %. En consecuencia, su recaudación es:

trrR = 0,51 × 0,02 × 100 = 1,02

como antes.

CAPÍTULO 7

Ejercicio 1

Por la forma de aplicación del tipo proporcional del Impuesto Especial, se trata de un tipo impositivo con inclusión del impuesto. Como se puede ver en el texto, a un tipo impositivo de 51 % con inclusión del impuesto, le corresponde un tipo, con exclusión del impuesto de:

que es el tipo impositivo proporcional que se paga sobre el precio con IVA y con el componente específico del Impuesto Especial en los cigarrillos.

Si llamamos x al precio sin impuesto del paquete de cigarrillos, P.V. al precio de venta al público y E al componente específico del Impuesto Especial,

PV = x + 0,51 PV + E + 0,21 (x + 0,51 PV + E)

0,3829 PV = 1,21 x + 1,21 E,

como en un paquete de 20 cigarrillos E es 0,494 euros

PV = 3,1601x + 1,5611

con PV = 5 euros

x = 1,0882 euros

y el total de impuestos pagados es de 3,9118 euros (el 78,24 % de lo que pagamos los consumidores), que se corresponde con:

Parte proporcional del Impuesto Especial

0,51 PV = 0,51 [x + 0,51 PV + E + 0,21 (x + 0,51 PV + E)] = 2,55 euros

(234,33 % del precio sin impuestos)

Parte específica del Impuesto Especial

IVA

0,21 (x + 0,51 PV + E) = 0,8678 euros (79,75 % del precio sin impuestos)

Podemos comprobar por último que el tipo proporcional, con exclusión del impuesto, del 104,08 %, aplicado sobre el precio con IVA y con el componente específico del Impuesto Especial genera la recaudación de la parte proporcional de este último impuesto:

1,0408 (1,0882 + 0,8678 + 0,494) = 2,55 euros

Ejercicio 2

Sea x el precio de la gasolina sin impuestos, el IVA será:

0,21 (x + 0,4319),

y

1,3 = x + 0,4319 + 0,21 (x + 0,4319) = 1,21 x + 0,5226

luego el precio sin impuestos de un litro de gasolina en este caso es:

x = 0,6425

y el IVA es

0,226 euros

Ejercicio 3

CASO 1.° NO EXISTE FASE EXENTA

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

21

21

Intermedia

100

21

200

42

21 (42 – 21)

Final

200

42

300

63

21 (63 – 42)

63

Este caso no plantea problema alguno, ya que el IVA ingresado en cada fase vendrá determinado por la diferencia entre el IVA repercutido y el soportado en cada una de las fases.

CASO 2° FASE INICIAL EXENTA

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

—

—

Intermedia

100

—

200

42

42

Final

200

42

300

63

21 (63 – 42)

63

En este caso, si bien la fase inicial está exenta, el importe del impuesto es recuperado en la fase siguiente, de tal forma que lo único que se produce es un diferimiento en la percepción del mismo por parte del Estado.

CASO 3.° FASE INTERMEDIA EXENTA

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

21

21

Intermedia

100

21

200

—

—

Final

200

—

300

63

63

84

Como se puede apreciar, el contribuyente exento, aunque no puede deducir el IVA soportado, no lo traslada a la fase siguiente vía precios, siendo dicho contribuyente quien absorbe íntegramente el montante del mismo. El IVA recaudado excede del resultado de aplicar el tipo de gravamen del 21 % al precio final.

B) Con traslación del Impuesto

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

21

21

Intermedia

100

21

221

—

—

Final

221

—

321

67,41

67,41

88,41

El contribuyente exento en la fase intermedia, al no poder deducir el IVA soportado, lo traslada a la fase siguiente vía precios, en la que el adquiriente lo incluye en la base de IVA que devenga, dando lugar de esta forma al efecto piramidación, apreciándose así que el IVA soportado por el consumidor excede del resultado de aplicar el tipo de gravamen del 21 % al valor añadido total.

CASO 4° FASE FINAL EXENTA

A) Sin traslación del Impuesto

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

21

21

Intermedia

100

21

200

42

21 (42 – 21)

Final

200

42

300

—

—

42

El contribuyente exento absorbe el impuesto y no lo traslada a los consumidores vía precios.

B) Con traslación del Impuesto

Fase

Compras netas de IVA

IVA soportado

Ventas netas de IVA

IVA repercutido

IVA (ingresar)

Inicial

—

—

100

21

21

Intermedia

100

21

200

42

21 (42 – 26)

Final

200

42

300

—

—

42

El contribuyente exento, al no poder deducir el IVA soportado, incorpora éste al precio del producto, con el consiguiente encarecimiento del mismo para los consumidores (fase final venta neta de IVA 342).

Ejercicio 4

CAPÍTULO 8

Ejercicio 1

a) La empresa que minimiza costes de producción elige K y L para resolver el siguiente problema:

Minimizar rK + wL

sujeto a X = F(K, L)

donde por simplicidad hemos supuesto que los costes fijos son iguales a cero. Formando el lagrangiano correspondiente:

las condiciones de primer orden son:

r – μFK = 0 w – μFL = 0

de donde:

familiar condición de eficiencia asignativa en la producción (véanse los capítulos 3 y 6 de Economía Pública I).

El monopolista no regulado elige K y L para maximizar el beneficio:

Maximizar pX – rK – wL

sujeto a X = F(K, L)

p = p(X)

o bien, sustituyendo las restricciones en la función objetivo:

Maximizar p[F(K, L)] F(K, L) – rK – wL

cuyas condiciones de primer orden son:

FK(p’F + p) = r

FL(p’F + p) = w

de donde volvemos a obtener la condición:

Por lo tanto, el monopolista producirá la cantidad de output que maximiza el beneficio eligiendo la combinación capital-trabajo que minimiza costes de producción. El monopolio es eficiente en la producción. La ineficiencia derivada de los monopolios se deriva de la insuficiente cantidad producida, lo que eleva el precio por encima del coste marginal de producción: p > C’(X).

b) Cuando un monopolista está sujeto a una regulación de su tasa máxima de beneficio, su elección de trabajo y capital tratará de maximizar el beneficio total compatible con una tasa de beneficio dada, s:

El lagrangiano de este programa de maximización es:

donde la segunda y la tercera restricciones han sido sustituidas en la función objetivo (función de beneficios) y en la primera restricción. Las condiciones de primer orden son ahora, tras agrupar términos y simplificar, las siguientes:

FK[(p’F + p)(1 – λ)] = r(1 – λ) + λ(r – s)

FL[(p’F + p)(1 – λ)] = w(1 – λ)

de donde obtenemos el resultado fundamental conocido como «efecto Averch-Johnson»:

En palabras, si la limitación de la tasa de beneficio es efectiva —lo que ocurrirá siempre que s sea inferior a la tasa de beneficio que obtendría un monopolista no regulado— la empresa dejará de cumplir la condición de eficiencia asignativa, que establece la igualdad de los precios relativos de los factores y sus productividades marginales relativas. Como las productividades marginales son decrecientes, el monopolista sometido a regulación producirá un volumen dado de output dado con una combinación de factores:

donde R y M se refieren a las situaciones de monopolio regulado y monopolio no regulado, respectivamente. Por lo tanto, la regulación de la tasa de beneficio induce una capitalización excesiva, resultado lógico si se tiene en cuenta que aumentando la base de capital el monopolista puede incrementar su beneficio total.

Ejercicio 2

a) La regla de fijación de precios con demandas fluctuantes es:

p*h = CMh + PCh

siendo PCh la valoración marginal de la capacidad por parte de quienes realizan llamadas en el período h, esto es, su disposición marginal al pago por un aumento de capacidad por encima de las 100 mil llamadas. Esta disposición máxima al pago puede calcularse como la diferencia no negativa (excedente) entre el precio de demanda que correspondería a la máxima capacidad (Ca = Ci = Cn = C = 0,1 millones de llamadas) y el coste marginal de la llamada:

Los correspondientes precios y llamadas realizadas en cada período son:

p*a = 0,05 + 0,15 = 0,2 euros | D*a = 0,1 (100 mil llamadas)

p*i = 0,05 + 0,05 = 0,1 euros | D*i = 0,1 (100 mil llamadas)

p*n = 0,05 + 0 = 0,05 euros | D*n = 0,05 (50 mil llamadas)

Por lo tanto, los ingresos totales de la empresa son: 0,2 × 0,1 + 0,1 × 0,1 + 0,05 × × 0,05 = 0,0325, esto es, 32.500 euros. Los costes son la suma de los marginales de cada llamada más los fijos de la capacidad diaria, se utilice o no: (0,1 + 0,1 + 0,05) × × 0,05 + 0,2 × 0,1 = 0,0145, o lo que es igual, 14.500 euros. La diferencia entre ingresos y costes arroja unos beneficios de 0,018, o 18.000 euros.

El excedente de los consumidores es el área triangular bajo la curva de demanda, cuya base viene dada por el número de llamadas realizadas y cuya altura es la diferencia entre la disposición máxima a pagar por la primera llamada en cada período (punto de corte de la curva de demanda con el eje de ordenadas) y el precio realmente pagado. En nuestro caso: 0,1 × (0,3 – 0,2)/2 (período a) + 0,1 × (0,3 – 0,1)/2 (período i) + 0,05 × (0,1 – 0,05)/2 (período n) = 0,005 + 0,01 + 0,00125, es decir, 5.000 euros + 10.000 euros + 1.250 euros, respectivamente, o un total de 16.250 euros diarios.

b) Expandir la capacidad es deseable, ya que la disposición a pagar en el margen excede al coste fijo de la capacidad en los períodos a e i: PCa = 0,15 > 0,02 y PC = 0,05 > 0,02. Para determinar la capacidad óptima sumamos las disposiciones marginales a pagar por cada nivel de capacidad en los tres períodos (teniendo en cuenta que estas disposiciones son nulas para los usuarios nocturnos a partir de 50 mil llamadas y para los usuarios en horario intermedio a partir de 200 mil llamadas) e igualamos al coste marginal de la expansión de la capacidad:

Igualando PC a 0,02 obtenemos C* = 0,23, esto es, una capacidad óptima de 230.000 llamadas. Para este nivel de capacidad PCa = 0,02 y PCi = PCn = 0, de forma que los nuevos precios óptimos por llamada y los nuevos números de llamadas realizadas a esos precios son, respectivamente:

p*a = 0,05 + 0,02 = 0,07 euros → D*a = 0,23

p*i = 0,05 + 0 = 0,05 euros → D*i = 0,2

p*n = 0,05 + 0 = 0,05 euros → D*n = 0,05

Los beneficios asociados a esta mayor capacidad son: 0,23 × 0,07 + 0,2 × 0,05 + + 0,05 × 0,05 (ingresos totales de 0,0286, o 28.600 euros) – (0,23 + 0,2 + 0,05) × 0,05 (costes variables totales de 0,024, o 24.000 euros) – 0,02 × 0,23 (costes fijos totales de 0,0046, o 4.600 euros) = 0. El tamaño óptimo de la capacidad anula los beneficios de la empresa.

En cuanto al excedente de los consumidores, es evidente que mejora la situación de los usuarios de los períodos a e i, que antes de la expansión del servicio estaban racionados por una limitación de capacidad. En el caso de los usuarios a, el nuevo excedente es 0,23 × (0,3 – 0,07)/2 = 0,02645, o 26.450 euros, y para los usuarios /’ se tiene 0,2 × (0,3 – 0,05)/2 = 25.000 euros. Como para los usuarios n nada cambia, su excedente será de 1.250 euros. El excedente total correspondiente a la capacidad óptima es, pues, de 52.700 euros, lo que supone una ganancia para los usuarios en relación a la situación de partida de 36.450 euros diarios. Como la empresa deja de obtener unos beneficios derivados del racionamiento de la capacidad de 18.000 euros, la ganancia social neta derivada de la expansión de la capacidad y los precios óptimos asociados es de 18.450 euros diarios.

Ejercicio 3

a) El señoreaje es el producto del tipo de interés y el dinero en circulación. De acuerdo con la estimación econométrica, la cantidad de dinero existente es: 0,001 × × 100 × 0,05–1,5, esto es, 8,9443. Usando la información sobre la verdadera función de demanda de dinero tenemos: 0,400854 × 10 × e30×005, es decir, 8,9443. Ambas funciones de demanda ofrecen la misma respuesta para un tipo de interés del 5 %. En consecuencia, el señoreaje es: 0,05 × 8,9443 = 0,4472 (un 0,45 % de la renta).

Tomando logaritmos y diferenciando respecto de /’ la función de demanda estimada se tiene una elasticidad:

Haciendo otro tanto con la verdadera función de demanda de dinero:

La elasticidad de ambas funciones es la misma evaluada al tipo de interés del 5 %. Para tipos de interés inferiores la función estimada mantiene una elasticidad constante de –1,5. La verdadera función, sin embargo, irá viendo descender la elasticidad estimada: –1, 2 para i = 4 %, –0, 9 para i = 3 %, –0, 6 para i = 2 % y –0, 3 para i = 1 %. La elasticidad de la demanda de dinero respecto del tipo de interés decrece en valor absoluto con el nivel de éste. Obviamente, este decrecimiento dará origen a una sobreestimación del exceso de gravamen del señoreaje al usar una elasticidad constante.

b) Al disminuir el tipo de interés del 5 % al 1 % lo hacen tanto el señoreaje como el exceso de gravamen a éste asociado. La suma de ambos efectos —que es el aumento total en el excedente de los usuarios de dinero— viene dada por el área bajo la curva de demanda de dinero entre los tipos del 5 % y el 1 %. Fijémonos primero en la función de demanda estimada por el económetra. El área buscada es:

Como la reducción en el señoreaje es: 0,04 × 8,9443 = 0,3578, la disminución estimada en el exceso de gravamen es: 1,1056 – 0,3578 = 0,7478. Para comprobar en qué medida existe una sobreestimación, calculemos el aumento en el excedente con la verdadera función de demanda de dinero:

Restando de esta cifra la reducción del señoreaje, la verdadera disminución del exceso de gravamen es: 0,6917 – 0,3578 = 0,3339. Por tanto, la función de demanda estimada conduce a una sobreestimación de la disminución del exceso de gravamen de 0,4139, lo que equivale a un 124 % del verdadero descenso en el exceso de gravamen.

Ejercicio 4

a) Llamando DFt al déficit total en el año t, la restricción presupuestaria del gobierno puede escribirse como:

Bt = Bt–1 + DFt

Dividiendo por el PIB nominal:

donde g es la tasa de crecimiento nominal del PIB y las minúsculas designan ratios sobre el PIB. Restando de ambos lados bt–1, la evolución en el tiempo de la ratio deuda/PIB viene explicada por:

Igualando el crecimiento de la deuda a cero obtenemos la condición de sostenibilidad de la deuda en función del déficit total:

donde b = bt–1 = bt. Dado un nivel de deuda, el déficit admisible para garantizar la sostenibilidad de la deuda al nivel inicial es tanto mayor cuanto más alta sea la tasa de crecimiento nominal del PIB.

Lógicamente, debe existir una relación entre los dos criterios de sostenibilidad. Igualando la deuda de la expresión anterior con la de la [31] del texto tenemos:

Dado un déficit total, a mayor tipo de interés nominal, menor será el déficit primario compatible con la estabilización de la ratio deuda pública/PIB.

b) Mediante una simple sustitución se tiene:

de donde g ≈ 5 % (exactamente 5,3 %). Esto es, con una tasa de crecimiento nominal aproximada del 5 % a largo plazo, un déficit del 3 % asegura que la ratio de deuda pública convergerá al 60 % del PIB. Si el crecimiento disminuyese 2 puntos, hasta el 3 %, una deuda del 60 % sólo será sostenible con df* ≈ 1,8 %, lo que requiere una reducción del déficit de 1,2 puntos del PIB.

c) Obviamente, la deuda a largo plazo tenderá a cero. Sin embargo, ese largo plazo puede ser muy distante, como se desprende del apartado siguiente.

d) Si df* = 0, la dinámica temporal de la deuda es:

donde 0 es el ejercicio actual y T aquel en el que se alcanza el objetivo. Con b₀ = 1 (100 %), bT = 0,5 (50 %) y g = 5 %, tenemos:

Tomando logaritmos:

log 0,5 = – T log 1,05

de donde T* = 14,2 años. Esto es, tardaríamos más de 14 años en bajar del 100 % al 50 % la ratio deuda/PIB. Al final del decimoquinto año, b₁₅ = 48,1 %. Estas cifras son ilustrativas de la lentitud con la que se desarrollan los procesos de consolidación fiscal.

CAPÍTULO 9

Ejercicio 1

Los efectos se analizan en la siguiente figura:

Como resultado de la subvención, el precio de cada unidad exportada aumenta de P a P + t. El precio interior tiene que aumentar en la misma cuantía porque, en otro caso, ninguna empresa querría vender en el mercado nacional (el supuesto de que la economía es pequeña garantiza que pueden vender en el exterior la cantidad que quieran). Los consumidores pierden b + c, los productores ganan b + c + d. El Sector Público paga en subvenciones a + b + d. La pérdida total para la economía (el exceso de gravamen) es entonces (b + c) + (a + b + d) – (b + c + d) = a + b. La exportaciones aumentan de (S₁ – D₁) a (S₂ – D₂).

Ejercicio 2

Impuestos en B = 15 % (50) = 7,5; Impuesto en A = 10 % (300) – 10 % (50) = = 22,5; Total = 7,5 + 22,5 = 30

Impuestos en B = 15 % (50) = 7,5; Impuesto en A = 10 % (300) – 10 % (50) = = 25; Total = 7,5 + 25 = 32,5

Impuestos en B = 15 % (50) = 7,5; Impuesto en A = 10 % (300 – 7,5) = 29,25; Total = 7,5 + 29,25 = 36,75

Impuestos en B = 15 % (50) = 7,5. Por otro lado, con un tipo del 30 %, 50 unidades de dividendos corresponden a 50/(1 – 0,3) = 50/0,7 = 71,42 unidades de beneficios empresariales que, a su vez, habrán pagado por el impuesto de Sociedades 30 % (71,42) = 21,48. Los impuestos en A serán: 10 % (300) – (7,5 + 21,48) = 1,02. Los impuestos totales (sin impuesto de Sociedades en B) serán = 7,5 + 1,02 = 8,52.

Ejercicio 3

RA = 10 % (70) = 7, RB = 20 % (110) = 22.

RA = 10 % (100) = 10, RB = 20 % (80) = 16.

El país A recauda en exceso porque su PIB excede de su consumo. Está gravando consumo realizado por los residentes de B. La parte de CB que está gravando A es (PIBA – CA) = 100 – 70 = 30. Si este consumo fuera gravado por B, recaudaría 20 % (30) = 6 (que es igual a lo que recauda con el criterio destino menos lo que recauda con el criterio origen). Por tanto, A debería transferir a B 6 unidades.

A estaría pagando una compensación por el exceso de su PIB sobre su consumo al tipo del 20 %, en tanto que sólo está gravando esa diferencia al 10 %. Por tanto estaría pagando la compensación a un tipo mayor al que aplica. El problema se produce porque los tipos en ambos países son distintos. Si fueran iguales no habría problemas.

Notas

Criterios de valoración de los sistemas tributarios

1.

Esto supone que el impuesto debe estar establecido mediante Ley.

2.

Estrictamente hablando, el Sector Público no adquiere ningún compromiso legal con los cotizantes actuales que les garantice que quien pague más cotizaciones hoy recibirá pensiones más altas mañana. De hecho, ni siquiera les garantiza que en el futuro recibirán pensiones. Sin embargo, hasta el día de hoy las cotizaciones presentes han dado lugar a prestaciones futuras, y es razonable pensar que esto seguirá siendo así en el futuro. Pero si no lo fuera, los cotizantes de hoy no podrían argumentar ningún derecho adquirido ante los tribunales. Por ello habitualmente se dice que las pensiones futuras se basan en la confianza de que los cotizantes futuros (y sus gobiernos) seguirán pagando pensiones a niveles similares a los presentes.

3.

Véase el capítulo 8.

4.

El recurso a monetizar el déficit (esto es, emitir dinero para financiarse) está excluido desde que en 1980 se aprobó el Estatuto de independencia del Banco de España. Esto es, se concedió al Banco de España autonomía del gobierno para determinar la política monetaria. Esta separación de la política monetaria y la fiscal también se produce en bastantes países fuera del ámbito de la Unión Europea.

5.

Para una descripción detallada de las reformas articuladas en el modelo de gobernanza fiscal y presupuestaria de la UE, véase el capítulo 2 de Economía Pública I.

6.

No obstante, en algunos países, aunque no en España, parte de las cotizaciones se dedica al pago de otras prestaciones como, por ejemplo, de la Sanidad.

7.

El IAE no grava a las empresas pequeñas y medianas, ya que sólo se aplica a los contribuyentes con cifras de negocio relativamente elevadas. Por ejemplo, en el año 2016, a los contribuyentes con cifras por encima de un millón de euros. Por otro lado, cabe señalar que el IAE no grava el beneficio real de las empresas, sino el beneficio presunto. Este beneficio se estima mediante un sistema indiciario. Es decir, utilizando diversos indicadores de beneficio potencial (por ejemplo, el tamaño del local, el número de empleados, etc.). En la práctica la relación entre el beneficio real y el beneficio estimado según estos indicadores es, en el mejor de los casos, difusa. Por ello hay quien considera que el IAE es poco más que un impuesto por el derecho a realizar actividades económicas en un municipio. Para detalles adicionales véase Zubiri (1995).

8.

En España están gravados con impuestos especiales los hidrocarburos, la cerveza, el alcohol, el tabaco, la matriculación de coches y la electricidad. Los cuatro primeros también existen en los demás países de la Unión Europea y es en ellos en los que se centra la armonización de tipos dentro de la UE.

9.

Las únicas excepciones son Canarias, Ceuta y Melilla. Canarias, al tener un régimen fiscal especial dentro de la UE cobra algunos impuestos a la importación como, por ejemplo, los arbitrios canarios. De igual forma Ceuta y Melilla cobran arbitrios a la importación.

10.

No obstante, los países que gestionan la tarifa exterior común se quedan con un 25 % de lo recaudado en concepto de gastos de gestión.

11.

Introducidos, respectivamente, en los años 2012 y 2013.

12.

Véase el capítulo 2 de este volumen.

13.

Alternativamente, el gobierno podría aumentar su recaudación sin que ningún agente privado viera disminuir su bienestar.

14.

En el caso más sencillo la capacidad se puede identificar con, por ejemplo, la inteligencia. En general, sin embargo, la capacidad de generar renta dependerá de elementos tales como la inteligencia, la habilidad, la fortaleza de carácter, etc.

15.

Obsérvese que la capacidad de generar renta no coincide con la renta obtenida, ya que ésta depende no sólo de la capacidad sino también del esfuerzo laboral que se realice (Y = wL).

16.

A los impuestos de capitación se les denomina también impuestos censales. En la literatura anglosajona a un impuesto de capitación se le denomina Poll Tax.

17.

Si G es el gasto municipal a financiar vía Poll Tax y N el número de residentes en el municipio, cada residente en el municipio debía pagar una cantidad igual a G/N.

18.

Véase el problema 1.

19.

Este término inglés se traduce, a veces, como Óptimo Subsidiario.

20.

Este término se traduce a veces como Óptimo Principal.

21.

El residuo fiscal es la diferencia entre los beneficios que recibe un contribuyente y los impuestos que paga. Cuando el Sector Público es redistributivo, el residuo fiscal será positivo para los peor situados y negativo para los mejor situados.

22.

Un Bien Público es aquel para el que una misma unidad puede ser consumida simultáneamente por más de un individuo (consumo no rival). Existen Bienes Públicos para los que no es posible evitar que quien no pague por ellos los consuma. Éste es el caso de, por ejemplo, la Defensa o las Relaciones Exteriores. En otros casos es posible excluir del consumo a quien no pague por ellos (carreteras mediante un peaje o televisión mediante decodificadores o acceso por cable). Para un análisis detallado del concepto e implicaciones de los Bienes Públicos véase el capítulo 3 de Economía Pública I.

23.

Véase el problema 2.

24.

Esto incluye todos aquellos bienes y servicios provistos por el Sector Público cuyo consumo es rival.

25.

En términos más precisos esta renta es igual a los ingresos brutos del contribuyente menos los gastos necesarios para obtener los ingresos, y la diferencia se minora por el equivalente en dinero de todas aquellas circunstancias (como por ejemplo el número de hijos) que inciden sobre la capacidad de pago (véase el capítulo 4 para detalles adicionales).

26.

La teoría del sacrificio igual tenía diversas versiones tales como el sacrificio igual total (la pérdida de utilidad total debe ser la misma), el sacrificio igual proporcional (el porcentaje de renta perdida debe ser igual para todos los individuos) y el sacrificio igual marginal (la pérdida de utilidad en el último euro en impuestos debe ser igual para todos los individuos). Para un análisis más detallado véase el problema 3.

27.

Véase, por ejemplo, Kaldor (1995), Kay y King (1989) y Kotlikoff (2008).

28.

Obsérvese que con un impuesto sobre el consumo el individuo que no ahorra tributaría por 100 el año que obtiene la renta, en tanto que el que ahorra ese año sólo tributaría por (100 – Ahorro).

29.

Véase el capítulo 2.

30.

Sri Lanka introdujo temporalmente un impuesto sobre el gasto y la India lo experimentó sobre una pequeña parte de la población.

31.

Una retención es liberatoria cuando constituye el pago final del impuesto. Esto es, cuando el pago a Hacienda se realiza mediante un descuento al cobrar los rendimientos (salarios, intereses, plusvalías, etc.) que el pagador del rendimiento (empresarios, entidades financieras, etc.) ingresa en la Hacienda y, realizado este descuento, el contribuyente no tiene obligación de presentar posteriormente una declaración de esta renta a Hacienda.

32.

En el capítulo 4 se analizan en detalle los problemas derivados de definir con precisión la capacidad de pago de un contribuyente.

Imposición, eficiencia y equidad. Imposición óptima

1.

Por sencillez, en este epígrafe supondremos que los costes marginales de producción son constantes, de tal forma que la introducción de impuestos no altera los precios del productor de los bienes (pX y pY) ni el salario (w) que existían antes de impuestos. Esto es equivalente a suponer que la frontera de posibilidades de producción es una línea recta. Esto es, que la función F(X, Y) = L es de la forma aX + bY = = cL, con lo que pX = a, pY = b y w = c. Las conclusiones, sin embargo, serían las mismas si los costes y la productividad fueran variables. Véase el capítulo 3 de Economía Pública I.

2.

Obsérvese que si tX es un impuesto (es decir, tX > 0), RMSXY > RMTXY y RMSHX < RMTHX, en tanto que si tX es un subsidio (tX < 0) las desigualdades cambian de signo.

3.

tW es un tipo que recae sobre una base (la renta salarial) que incluye al propio impuesto y tc es un tipo impositivo que recae sobre una base (el consumo) que no incluye el impuesto. Esta diferencia se comenta en el capítulo 7 al tratar los impuestos sobre las ventas. De la expresión del texto se deduce que, para obtener la misma recaudación, el tipo con exclusión del impuesto ha de ser con respecto al tipo con inclusión: tC = tW /(1 – tW).

4.

Véase el ejercicio 1 al final del capítulo. Para detalles adicionales puede consultarse el capítulo 3 de Economía Pública I.

5.

En la situación B, con impuestos, se elige disponer de XBB unidades de Y (renta). Sin impuesto, consumiendo lo mismo de X, se podría disponer de XBW. La diferencia, WB = GF, es la recaudación del impuesto.

6.

Obsérvese que, como se sigue de la ecuación [1], un impuesto de tanto alzado simplemente desplaza hacia abajo la recta de balance del consumidor (en la cuantía del impuesto) sin alterar los precios relativos.

7.

Nótese que el punto de intersección con el eje de la renta (G) es el mismo para la recta de balance antes y después del impuesto.

8.

Se parte del supuesto de costes marginales constantes, por lo que la curva de oferta es una línea horizontal.

9.

En este ejemplo no consideramos un rasgo esencial del tabaco: los efectos nocivos que su consumo tiene sobre la propia salud y la de los que se relacionan con el fumador.

10.

La magnitud del exceso de gravamen, como es natural, cambia drásticamente de unos impuestos a otros. Así, por ejemplo, González-Páramo y Sanz (2003a) calcularon que el exceso de gravamen correspondiente al IRPF en España se elevaba a 32 céntimos por cada euro recaudado. En cambio, Sanz y Romero (2013) muestran que el grado de ineficiencia de los impuestos indirectos es muy bajo, pues por cada unidad monetaria de recaudación generan, en promedio, una pérdida de eficiencia de 6 céntimos de euro. Barrios et al. (2013), por su parte, han estimado que el exceso de gravamen generado por cada euro que recaudan los impuestos que recaen sobre el trabajo se cifra en 79 céntimos.

11.

El trabajo de Bargain et al. (2014) estima que la elasticidad del número de horas de trabajo ofertadas para las mujeres casadas en España se sitúa en torno a 0,5 (por encima de la media de los países de Europa occidental), mientras que en el caso de los hombres casados apenas llega al 0,08.

12.

Véase el ejercicio 3.

13.

Estas cifras se obtienen eliminando el IRPF y las cotizaciones generales, en un caso, y los impuestos sobre el consumo, en otro.

14.

En términos estrictos, en la práctica casi nunca dos individuos son exactamente iguales. Así, por ejemplo, en la práctica es muy difícil que dos contribuyentes tengan exactamente la misma renta hasta el último céntimo. Por ello, para que el concepto de equidad horizontal tenga contenido empírico debe interpretarse en términos de similares. Esto es, que el sistema fiscal trate de forma similar a los individuos que son similares.

15.

Remitimos aquí al capítulo 3 de Economía Pública I, donde se detalla cómo se formalizan las nociones de justicia distributiva mediante las Funciones de Bienestar Social.

16.

Estas condiciones incluyen que las preferencias sean cuasi cóncavas, que no existan rendimientos crecientes a escala, que existan todos los mercados, etc. (para una formulación precisa véase, por ejemplo, Varian [1992]).

17.

Los impuestos de tanto alzado necesarios implicarán transferir renta de unos individuos a otros. De esta forma, el impuesto aplicado a algunos individuos será positivo (pagarán impuestos) y el aplicado a otros será negativo (recibirán transferencias). Si, tras los impuestos, los individuos se mantienen sobre la frontera de posibilidades de utilidad antes de impuestos, la suma de todos los impuestos (los positivos más los negativos) será cero.

18.

Obsérvese que puede haber impuestos que sean progresivos para ciertos niveles de renta, regresivos para otros niveles de renta y proporcionales para unos terceros niveles de renta. De esta forma, la clasificación de los impuestos en progresivos, regresivos y proporcionales no es completa, ya que hay impuestos que no pertenecen a ninguno de estos grupos.

19.

El tma es la pendiente de la función de impuestos. En la figura 2.3 la función T₁(Y) es estrictamente convexa y, por lo tanto, tiene un tma creciente.

20.

A un impuesto de la forma tY - b se le denomina impuesto lineal sobre la renta. Los impuestos lineales sobre la renta tienen un tma constante y, siempre que b sea mayor que cero, son progresivos.

21.

La función T(y) = ay – b – c/y (0 < a < 1, b > 0, c < 0) tiene el tipo marginal creciente pero el tipo medio decreciente. No obstante, si T(0) = 0, el crecimiento del tipo marginal implica el crecimiento del tipo medio.

22.

Véase Lambert (1996) y Onrubia y Sanz (2003).

23.

Resaltamos aquí el índice de Reynolds-Smolensky y el índice de Pechman-Okner. El primero identifica la progresividad de un impuesto con la reducción absoluta de la desigualdad (medida según el índice de Gini) a que da lugar, en tanto el segundo se fija en la reducción porcentual de la desigualdad.

24.

La igualdad de funciones de utilidad es necesaria porque, en otro caso, la igualdad de rentas no implica igualdad de utilidades. Alejarse de esta igualdad de renta implica, entonces, reducir la desigualdad de utilidades. De igual forma, la anonimidad y convexidad estricta de las curvas de indiferencia garantizan que el máximo bienestar se alcanza cuando las rentas (y por extensión las utilidades) son iguales. Véase el capítulo 3 de Economía Pública I.

25.

Nótese que si el efecto renta es nulo, la demanda ordinaria y la demanda compensada coinciden.

26.

Por ejemplo, cuando las preferencias son directamente aditivas, los tipos óptimos deben variar inversamente con las elasticidades-renta de los bienes gravados. En consecuencia, si las elasticidades-renta son iguales, la uniformidad será deseable. Este resultado se demuestra en Atkinson y Stiglitz (1980). La propiedad de aditividad implica que la función de utilidad puede escribirse como U(X, Y, L) = U₁(X) + + U₂(Y) + U₃(L) en el caso de dos bienes y el ocio. Esta propiedad tiene una característica esencial consistente en que la relación marginal de sustitución entre dos bienes cualesquiera es independiente de las cantidades consumidas de un tercero. La restricción de aditividad se satisface por el sistema lineal de gasto, quizás el más utilizado en el trabajo empírico. Otro caso de uniformidad impositiva óptima es el que resulta cuando las preferencias sobre bienes son homotéticas —esto implica que las elasticidades renta son unitarias— y separables con respecto al ocio. Estas propiedades vendrían satisfechas, por ejemplo, por una función de utilidad del tipo U(X, Y, L) = XY + L. En general, «homoteticidad más separabilidad» implica que la función de utilidad puede escribirse como U(X, Y, L) = U[H(X, Y), L], donde H(X, Y) es homogénea de grado uno y la relación marginal de sustitución entre X e Y es independiente del número de horas de ocio consumidas.

27.

Véase a este respecto el capítulo 3 de Economía Pública I.

28.

Esto se debe a que el impuesto sería de tanto alzado, ya que como nadie puede alterar su capacidad innata, tampoco puede alterar su factura fiscal cambiando su comportamiento económico.

29.

Las estimaciones para España del modelo SINDIEF (Sanz et al., 2003) confirman este patrón. Así, por ejemplo, los alimentos tienen una elasticidad renta baja (0,6) y una elasticidad precio baja (0,2). En el otro extremo, los servicios de transporte privado tienen elasticidad renta alta (1,2) y elasticidad precio alta (1,8).

30.

Una variante de la expresión [33] es el llamado «coste marginal de los fondos públicos», que nos ofrece una medida de la pérdida de bienestar en euros por euro adicional de recaudación. Para más detalles, véanse González-Páramo (2003); González-Páramo y Sanz, (2004), y Barrios et al. (2013).

31.

Conviene señalar a este respecto que en algunos países se ha introducido el concepto de fraude de ley, en el que se incurre cuando, al amparo de una norma, se realizan actos aparentemente lícitos pero que persiguen un resultado contrario a la ley. Esta figura puede permitir transformar determinados casos aparentes de elusión fiscal en casos de fraude fiscal.

32.

Clotfelter (1983), utilizando datos fiscales de los EE.UU., estimó que la evasión aumenta con la renta disponible después de impuestos y con el tipo impositivo marginal t. Sin embargo, Feldstein (1991) estimó que la evasión se reduce cuando aumenta t. La razón es que con un tipo marginal más elevado, si bien la ganancia de defraudar (por el ahorro fiscal) es mayor, la sanción (en caso de ser descubierto) es más elevada. Cuando el segundo efecto domina al primero, se producen resultados como éste. La relación entre fraude y probabilidad de detección (p) ha sido analizada por, entre otros, Blumenthal, Christian y Slemrod (2001). Utilizando los datos de un experimento realizado por la Hacienda del Estado de Minnesota, llegaron a la conclusión de que el incremento en p aumenta de forma moderada la renta declarada para las rentas medias y bajas, pero no para las elevadas. Según su conjetura, la razón es que las rentas altas consideran que una inspección es una ocasión para el regateo con la Administración y optan por iniciar la negociación con una renta inicial declarada baja.

33.

Existen estimaciones oficiales del coste de cumplimiento en el IRPF, situado en un 1,3 % de la cuota líquida, cifra comparativamente baja a nivel internacional (IEF, 2001).

Incidencia distributiva de la imposición

1.

Como ya se ha señalado en el capítulo 2 de este volumen, este supuesto garantiza que las variaciones del excedente del consumidor que se obtienen al utilizar las demandas ordinarias son una buena aproximación a las verdaderas variaciones del excedente (basadas en las demandas compensadas). Además, permite ignorar sin gran margen de error tanto las interacciones del mercado de X y los demás mercados, como el uso dado a la recaudación impositiva.

2.

Recuérdese que el excedente neto del productor que produce una cierta cantidad de bien X es la diferencia entre el precio que percibe (si se sitúa en el punto A, p₀; p₁ si se sitúa en el punto B) y el precio al que estaría dispuesto a vender cada una de las unidades de bien (esto es, el que marca la curva de oferta). Por su parte, el excedente neto del consumidor se define como la diferencia entre lo que el consumidor estaría dispuesto a pagar por una determinada cantidad de bien X (que no es sino lo que indica su curva de demanda) y lo que realmente paga (si se sitúa en el punto A, q₀; q₁ si se sitúa en el punto C).

3.

Es decir, que si q₁ es el precio del consumidor que verifica [5], p₁ = q₁ – t es el precio del productor que resuelve [2]. Consecuentemente, ambas ecuaciones, y por ende el impuesto sobre el consumidor y el impuesto sobre el productor, dan lugar a los mismos precios (del consumidor y del productor) de equilibrio y a la misma cantidad intercambiada. La única diferencia entre la [2] y la [5] es que la primera está expresada en términos del precio del productor y la segunda en términos del precio del consumidor. Pero la una se obtiene a partir de la otra simplemente sumando el impuesto. Así pues, ambos impuestos son equivalentes en sus efectos económicos.

4.

Por último, cabe señalar que, en equilibrio general, los efectos distributivos de un impuesto dependen del uso asignado a la recaudación. Cuando ésta se emplea para reducir otro impuesto, el impacto sobre el bienestar será la incidencia diferencial de ambos cambios tributarios. Si lo recaudado se destina a aumentar el gasto del gobierno, el resultado es la incidencia de presupuesto equilibrado del gasto y el impuesto que lo financia. En sentido estricto, por tanto, la incidencia de un impuesto es un concepto relativo.

5.

Normalmente, estos estudios proporcionan como información la estimación de las elasticidades de demanda y de oferta relevantes. Así, por ejemplo, si de un estudio econométrico sobre la producción y venta de automóviles se desprendiese que la oferta muestra una gran elasticidad a variaciones en los precios, podemos inferir que un impuesto sobre la venta de automóviles será trasladado hacia adelante a los consumidores.

6.

La mayor parte de la evidencia econométrica permite concluir que las cotizaciones sociales son soportadas por los trabajadores. Por ejemplo, Escobedo (1991) y Herce (1996) obtienen que los trabajadores soportan la totalidad de las cotizaciones sociales, lo que implica que no se trasladan ni a costes ni precios. Hay, sin embargo, estimaciones discrepantes. Así, Melguizo (2007), con un modelo de determinación de salarios que incorpora la negociación obtiene que, en el largo plazo, los empresarios soportan todas las cotizaciones (del empresario y del trabajador) e, incluso, el IRPF de los trabajadores. Este resultado, aunque también ha sido obtenido en algunos otros estudios parece, no obstante, un tanto excesivo.

7.

Nótese que, aunque la pendiente de la curva de tipos efectivos decrece en los tramos iniciales de renta y aumenta posteriormente, ésta es siempre positiva. Esto implica que el impuesto analizado es progresivo, con un grado de progresividad cambiante por niveles de renta.

8.

Para evitar la comparación de renta e impuestos pagados por familias de diferente composición, los estudios más cuidadosos utilizan las llamadas «escalas de equivalencia», que corrigen el efecto de las economías de escala y las necesidades asociadas a la edad, entre otros factores. Así, es evidente que si un hombre y una mujer que viven independientemente ganan por separado una renta X cada uno, si deciden compartir vivienda necesitarán una renta inferior a 2X para alcanzar el mismo nivel de bienestar per cápita que antes, ya que pasan a compartir una serie de gastos que antes realizaban cada uno por su cuenta.

9.

El índice de Kakwani se calcula como el índice de concentración del impuesto menos el índice de Gini de la renta antes de impuestos, de manera que indica progresividad cuando alcanza valores positivos, regresividad cuando es negativo y proporcionalidad cuando se iguala a cero.

10.

A medio camino entre ambos enfoques se encuentra la utilización de la perspectiva de equilibrio general tan sólo en la vertiente del consumo, modelizándose la producción de forma simple. Este método se basa en la estimación de un sistema de demanda, que hace depender el consumo de cada bien de los precios de consumo (y, por tanto, de los impuestos) de todos los bienes y de la renta. Estimado este sistema, es posible construir para cada hogar la función de gasto equivalente, es decir, el gasto mínimo necesario para alcanzar el nivel de bienestar actual (cuando los impuestos ya están en vigor), a los precios con y sin impuestos. La diferencia entre ambas funciones de gasto para cada hogar nos dará el valor monetario de la pérdida de bienestar ocasionada por los impuestos.

Impuesto sobre la renta personal

1.

El adjetivo «extensivo» supone que se extiende o se puede extender, comunicar o aplicar a más casos que a los que ordinariamente comprende.

2.

Esta definición de renta fiscal no está libre de problemas. Supongamos que por una elevación de los tipos de interés la variación en el valor de los activos poseídos que se produce en el ejercicio es negativa, lo cual podría compensar el consumo que se realiza con la renta derivada de los activos. ¡Un millonario que viviera de sus rentas del capital podría tener una renta fiscal nula! Una definición de renta fiscal de un ejercicio como la cantidad que un contribuyente podría consumir en un año, contando al final del período con los recursos y expectativas necesarios para mantener el mismo nivel de consumo indefinidamente en el futuro es una medida mejor de renta fiscal. Esta medida, sin embargo, no es administrativamente posible al depender de las expectativas de futuro. La definición de Simons, en todo caso, plantea otro tipo de problemas adicionales, como se podrá comprobar en el texto.

3.

En el caso de la cesión del automóvil, por ejemplo, la retribución en especie se calcularía como el 20 % del coste de adquisición para la empresa, en proporción a su utilización particular.

4.

Obsérvese que un tema diferente es si la cuantía de estas transferencias supera, o no, el umbral mínimo a partir del cual se empieza a contribuir.

5.

Esta doble imposición podría evitarse también incluyendo las cotizaciones en la base del impuesto y, posteriormente, gravando únicamente aquella parte de las prestaciones (básicamente pensiones) que corresponden a rendimientos. Esto es, no gravando la parte de las pensiones que son devolución del principal (las cotizaciones realizadas) pero sí el resto. Obviamente, esta alternativa es más complicada que la simple exención de las cotizaciones. Sin embargo, es más consistente con la definición de renta amplia.

6.

Los fondos paraguas son fondos de inversión compuestos de subfondos, en los que el partícipe puede realizar ganancias en un subfondo y entrar en otro sin tener que tributar por las ganancias de capital generadas. En España, no obstante, el inversor siempre ha de tributar cuando vende participaciones de un fondo de inversión, salvo en los «unit linked», productos de ahorro a largo plazo con la estructura de un seguro de vida, en el que las aportaciones se invierten en una cesta de fondos de inversión o de valores.

7.

Además, bastantes países de la OCDE permiten deducir (normalmente con ciertos límites) los intereses financieros de los préstamos asociados a las viviendas habituales, pese a que parecería lógico que, si no se grava la renta imputada, no se dedujeran los intereses.

8.

En el IRPF español, actualmente no se distingue entre ganancias de capital a corto y a largo plazo. Sin embargo, en el pasado existía un gravamen diferenciado para estas últimas (inicialmente, las generadas en un período superior a dos años, si bien posteriormente este período se redujo a un año), que soportaban una carga fiscal más reducida.

9.

Si bien su aplicación aún se mantiene —muy limitada— como parte de un régimen transitorio.

10.

Las categorías que aquí se detallan no constituyen un listado exhaustivo. Por ejemplo, es frecuente encontrar desgravaciones cuyo objetivo consiste en paliar (o eliminar por completo) el problema de la doble imposición (véase capítulo 5).

11.

Para una revisión de las principales reformas registradas en el IRPF español acerca de ésta y otras desgravaciones fiscales, véase Moreno y Paredes (2017).

12.

Escala acumulada, obtenida al sumar los tipos de la escala estatal y autonómica. Se parte del supuesto de coincidencia entre los tipos de ambas escalas (recuérdese que las Comunidades Autónomas tienen capacidad normativa sobre la tarifa del impuesto).

13.

Esto es lo que ocurriría si los individuos con rentas inferiores a 12.450 euros tributasen al 19 %, y aquellos cuya renta se situara entre los 12.450 y los 20.200 euros tuvieran que tributar al 24 % por el importe total de su renta: el contribuyente con 12.450 euros de base pagaría impuestos por importe de 2.365,50 euros, mientras que el que percibiera 12.451 euros debería pagar el 24 % de toda esa cantidad; esto es, 2.988,24 euros. En consecuencia, un euro de diferencia en la base liquidable se transformaría en 622,74 euros más en la cuota del impuesto.

14.

No es este el único problema asociado a las rentas irregulares. También puede suceder que el contribuyente se vea privado en algún ejercicio fiscal de la posibilidad de aplicarse el mínimo exento u otra serie de desgravaciones fiscales por falta de renta, por el simple hecho de percibir las rentas acumuladas en un solo año.

15.

Con el ejercicio 5, al final del capítulo, se podrán comprobar las diferencias que surgen con la aplicación de sistemas diferentes de tributación familiar.

16.

En la realidad española se encuentra con frecuencia el régimen económico de gananciales. Este régimen implica que para el Derecho Civil español las rentas del trabajo, las de las actividades empresariales y profesionales, y los rendimientos y ganancias de capital producidos por los bienes y derechos cuya propiedad no se originara fuera del matrimonio pertenecen, en proindiviso y desde su origen, a los dos cónyuges por partes iguales. En este sentido, coincide con el sistema de «partición».

17.

Obsérvese que las preferencias están dibujadas en el espacio consumo (C)/trabajo (L). Si estuvieran representadas en el espacio consumo(C)/ocio(O = 1 — L) tendrían la pendiente negativa habitual.

18.

Obsérvese que esto implica que el consumo realizado C es igual a la renta después de impuestos del contribuyente.

19.

Por sencillez estamos suponiendo que, como es habitual, el óptimo es interior. Esto es, que el individuo trabaja algo (L₀ > 0), pero menos que el tiempo máximo disponible (L₀ < 1). Es decir, que consume algo de ocio.

20.

Antes de impuestos, por cada unidad que no se trabajaba se dejaban de ganar w euros, con lo que se renunciaba a esta cantidad de C. Después de impuestos, por cada unidad que no se trabaje sólo se renuncia a un consumo de w(1 – t).

21.

Obsérvese que ésta es la descomposición habitual de cualquier variación de precios en efectos sustitución y efecto renta.

22.

Para representar gráficamente un impuesto de tanto alzado, la recta de balance debería desplazarse hacia abajo en paralelo a AB.

23.

Obviamente esto es así porque estamos suponiendo que A son rentas exógenas y, por tanto, fijas. Si las rentas no salariales fueran endógenas surgirían nuevos efectos sustitución y renta.

24.

Esto implica que la recta de balance se desplaza hacia abajo con una pendiente que va disminuyendo a medida que L aumenta.

25.

Recuérdese que la elasticidad de la oferta de trabajo se define como (ΔL/L)/(Δw/w) y mide la variación porcentual en la oferta de trabajo cuando el salario aumenta en un 1 %.

26.

En una familia se denomina asalariado principal a aquel cuyo salario por hora trabajada es más elevado.

27.

Obsérvese que como el individuo no gana ninguna renta en el segundo período, S nunca podrá ser negativo (porque no tendría con qué devolver el préstamo). De hecho, si quiere consumir algo en el segundo período S deberá ser estrictamente positivo.

28.

Como la función de utilidad no depende del trabajo que realiza, trabajar no le disminuye su utilidad. Sin embargo, consumir le reporta utilidad. Por ello el individuo siempre trabajará el máximo posible (L = 1). Esto no es demasiado restrictivo porque el objetivo de esta sección es analizar cómo afectan los impuestos al ahorro, no cómo afectan a la oferta de trabajo.

29.

Al ahorrar 1/(1 + r) euros en el primer período, en el segundo se obtenía (tras el cobro de los intereses) un euro.

30.

No se analizan aquí los posibles efectos sobre el ahorro nacional de los diferentes impuestos, que dependerán de cómo gaste el gobierno la recaudación que obtiene.

31.

En la práctica esto se puede hacer permitiendo, por ejemplo, que en el IRPF el individuo reste sus pérdidas en inversiones de los restantes ingresos que obtiene (rentas del trabajo, otras inversiones, etc.).

32.

Obviamente, al gravar ambos activos el individuo puede decidir invertir menos en ambos. Sin embargo, el porcentaje total de la inversión (menor que antes de impuestos) que dedicará al activo con riesgo será mayor.

33.

La base del ahorro, que inicialmente se gravaba a un tipo único, actualmente se grava con una tarifa de tres tipos, donde el tipo marginal máximo (23 % en el ejercicio fiscal 2017) es muy inferior al aplicable en la base general (alrededor del 45 %, dependiendo de la Comunidad Autónoma de residencia).

Impuesto de sociedades

1.

En el Impuesto sobre sociedades no sólo se grava a entidades con personalidad jurídica, sino que también pueden ser sujetos pasivos otras entidades sin personalidad jurídica como, por ejemplo, un Fondo de Inversión o de Capital-Riesgo, una Unión Temporal de Empresas o un Grupo de Sociedades. Sin embargo, como regla general, las entidades carentes de personalidad jurídica quedan excluidas del ámbito de tributación del impuesto de sociedades, siéndoles de aplicación el impuesto sobre la renta de las personas físicas mediante la imputación de ingresos y gastos a los socios. Por otra parte, en ocasiones las sociedades están obligadas a tributar de acuerdo con el régimen de transparencia fiscal. Dicho régimen consiste en la imputación de la base imponible de la sociedad a los socios, de acuerdo con su participación societaria, de forma que aquélla se integra con el resto de la renta del socio. El objetivo de este régimen es evitar la elusión fiscal cuando el tipo marginal del sujeto pasivo del impuesto sobre la renta es superior al tipo del impuesto de sociedades.

2.

En ocasiones se argumenta que, en realidad, quienes toman las decisiones sobre la actividad de la empresa son sus gestores, dando así lugar a una relación de agencia en la que los directivos de la compañía son quienes deciden en nombre y por cuenta de los accionistas, razón por la que debería distinguirse entre la capacidad económica de la sociedad y la de sus propietarios. No obstante, si bien dicha relación de agencia es real, de su existencia no se desprende que la capacidad económica de la sociedad deba gravarse al margen de la de sus accionistas.

3.

Corregida por cualquier ganancia del capital real obtenida con el activo.

4.

Esto explica que los economistas digamos que, en competencia, el precio iguala al coste marginal y se anulan los beneficios económicos, aunque los contables sean positivos. El beneficio económico es igual a los ingresos menos las rentas económicas y menos los costes económicos (incluidos los costes de oportunidad del capital). Si este beneficio es igual a cero, el beneficio contable que incluye el coste de oportunidad del capital y las rentas económicas será positivo.

5.

En el IS, el período impositivo coincide con el ejercicio económico de la entidad, sin que en ningún caso pueda exceder de 12 meses. Esto no implica que deba coincidir con el año natural.

6.

Las diferencias entre las normas contable y fiscal afectan a la definición de ingresos y gastos, y pueden dar lugar, básicamente, a cuatro tipos de ajustes extracontables: a) los derivados de cantidades que se consideran ingresos desde el punto de vista fiscal, pero no contable; b) los que se derivan de ingresos contabilizados que no tienen la consideración de ingreso fiscal; c) los que proceden de gastos deducibles fiscalmente, pero no aceptados por la normativa contable; y d) los que resultan de gastos aceptados contablemente, no deducibles desde la perspectiva fiscal. Los casos a) y d) darán lugar a ajustes positivos sobre el saldo de pérdidas y ganancias, por lo que redundarán en una mayor base imponible, mientras que, por su parte, los casos b) y c) darán origen a ajustes de carácter negativo, que tendrán como resultado una base imponible menor.

7.

En la normativa fiscal española, además de los sistemas que aquí se describen, se aceptan los dos siguientes: a) la amortización según un plan formulado por el contribuyente y aceptado por la Administración Tributaria. En dicho plan deben justificarse las razones especiales que explican que un elemento esté sometido a una depreciación efectiva que no se ajuste a la derivada de la aplicación del método lineal y de cualquiera de los métodos degresivos; y b) la amortización de la depreciación efectiva justificada por la empresa.

8.

El uso de este sistema, no obstante, está restringido en la práctica a situaciones muy concretas.

9.

No obstante, el contribuyente ya habrá disfrutado del beneficio financiero derivado del diferimiento en el pago del impuesto.

10.

Esto ocurre únicamente desde 2015. Tradicionalmente, el IS español había establecido límites temporales al período de compensación: 5 años inicialmente, que se fueron ampliando posteriormente a 7, más tarde a 15 y, por último, a 18 años. En lugar de límite temporal, la Ley 27/2014 incluye un límite cuantitativo, que se determina como un porcentaje máximo de la base imponible que puede utilizarse para la compensación. Este tipo de limitaciones constituyen una forma de proporcionar una tributación mínima, contribuyendo así a la estabilidad de la recaudación (Moreno y Paredes, 2017).

11.

En España, hasta 2015 las empresas de reducida dimensión aplicaban una tarifa en dos tramos, de modo que al primer tramo de renta se le aplicaba un tipo reducido, y el resto de los beneficios se gravaban al tipo general, más elevado. Así, algunas empresas se enfrentaban, de facto, a un impuesto progresivo. A partir de 2016 desaparece esta tarifa, bajo el argumento de que podía generar un desincentivo al crecimiento empresarial y al incremento de la productividad (Moreno y Paredes, 2017).

12.

En el primer período con base imponible positiva y en el siguiente.

13.

En la normativa actual del impuesto, entre las reducciones de la base se incluyen (además de la compensación de pérdidas), las siguientes: un porcentaje de las rentas procedentes de ciertos activos intangibles; las cantidades destinadas a financiar la obra benéfico-social de las cajas de ahorro y fundaciones bancarias; y la reserva de capitalización. Esta última supone la no tributación de aquella parte del beneficio destinado a la constitución de una reserva indisponible, y tiene como objetivo potenciar la capitalización empresarial mediante el incremento del patrimonio neto (Albi et al., 2017).

14.

Entre las deducciones de la cuota se encuentran aquellas destinadas a incentivar la realización de determinadas actividades (I+D+i, producciones cinematográficas…) y las destinadas a la creación de empleo.

15.

Habitualmente, los trabajos que calculan tipos impositivos efectivos marginales utilizan la metodología ideada por King y Fullerton (1984).

16.

En España este subsidio marginal, aunque presente, era relativamente pequeño.

17.

Este sesgo contrario al reparto de dividendos podría contrarrestarse mediante una adecuada corrección de la doble imposición de dividendos. De esta cuestión nos ocuparemos más adelante en el apartado 7.

18.

Bhattacharya (1979) es el autor de esta hipótesis, contrastada favorablemente para España por Giner y Salas (1995) y Fonseca (1997).

19.

No obstante, la normativa actual del IS español establece un límite a la deducibilidad de los gastos financieros (cifrado en el 30 % del beneficio), lo que contribuye a una mayor neutralidad en el tratamiento de las distintas fuentes de financiación de la empresa.

20.

Consideramos una empresa neoclásica con mercados perfectamente competitivos, que las inversiones en activos fijos no tienen costes de ajuste y que no se generan ganancias o pérdidas de capital con los activos ni existe riesgo. En cuanto al coste de financiación, r es el coste nominal de oportunidad de financiarse con endeudamiento y con capital propio, neto del impuesto de sociedades. Si los intereses son deducibles fiscalmente y los dividendos no, llamando i al tipo de interés nominal y p al tipo nominal de remuneración del capital propio, t al tipo impositivo de sociedades y β a la proporción de inversión financiada con deuda (1 – β es, por tanto, la proporción financiada con capital propio): r = βi (1 – t) + (1 – β) p sería el coste nominal de financiación. Si π es la tasa de inflación, R = r – π sería el coste real.

21.

Obsérvese que esta situación es análoga a la del gravamen de los beneficios puros o rentas económicas vista anteriormente, salvo que en este último caso la financiación podría ser con endeudamiento o con capital propio, ya que la remuneración de toda la financiación sería fiscalmente deducible.

22.

r + δ (1 – t) excede a c (1 – t) en rt.

23.

En la literatura más moderna sobre crecimiento económico existe evidencia a favor de este argumento (De Long y Summers, 1992 y Hassett y Hubbard, 2002).

24.

Ésta es la «visión tradicional» del tema de la doble imposición que seguimos en este libro. Suponemos que el impuesto recae fundamentalmente sobre los accionistas. Existe otra visión («nueva») que considera que los mecanismos de coordinación o integración no son relevantes desde el punto de vista de la eficiencia, pero esta conclusión descansa en el supuesto de que todos los beneficios se asignan fiscalmente y se gravan en el impuesto personal como si fuesen dividendos. Los estudios empíricos existentes, como los de Zodrow (1991) y Head (1997), así como la práctica internacional, respaldan la «visión tradicional». Por otro lado, el estudio de Auerbach (2005) permite concluir que los accionistas no pueden trasladar el impuesto de sociedades en el corto plazo, como tampoco la carga del impuesto sobre las rentas económicas o sobre el capital existente.

25.

Este sistema exige un impuesto complementario para las transferencias inter vivos o mortis causa de las acciones.

26.

Para un análisis de estas formas de integración parcial en el sistema fiscal español véase Albi (2008).

27.

Para una descripción de cómo han evolucionado los mecanismos de corrección de la doble imposición en el Impuesto sobre Sociedades, para aquellos casos en los que el socio es una persona jurídica, véase Moreno y Paredes (2017).

28.

La deducción por fondos propios en la base del IS se conoce en la literatura anglosajona como Allowance for Corporate Equity (ACE). Bélgica o Italia son ejemplos de países que siguen este enfoque.

29.

El enfoque ACE también puede incorporar la no deducibilidad de intereses, si se extiende a los recursos ajenos. En este caso, no se admitiría la deducibilidad fiscal del gasto financiero incurrido, sino solo de un valor imputado al endeudamiento a un tipo que represente el coste de oportunidad de los fondos.

Imposición sobre la riqueza

1.

No obstante, debido a lo limitado de la capacidad recaudatoria de los gobiernos subcentrales, para ellos estos impuestos constituyen una fuente significativa de sus ingresos tributarios.

2.

Actualmente sólo está vigente en dos países de la Unión Europea: Francia y España. Francia, no obstante, ha anunciado su eliminación a partir del 1 de enero de 2019.

3.

Obviamente, si los mercados de capitales fueran perfectos, el valor de cada uno de estos activos sería igual, precisamente, al valor presente de los ingresos futuros que genera.

4.

Los capítulos 8 y 9 del volumen I de esta obra analizan detenidamente el papel del Estado en estos ámbitos.

5.

De hecho, el cobro de pensiones públicas en el futuro por los cotizantes actuales no está respaldado por ningún compromiso legal inalterable. Lo único que existe es un compromiso político de que en el futuro se pagarán pensiones. Un compromiso respaldado por una ley que puede sufrir cambios en cualquier momento.

6.

Esto es, los ingresos futuros que va a obtener trabajando. Obsérvese que esto sería equivalente a vender parte de su capital humano en el mercado. Quien, por ejemplo, se comprometiera a entregar en el futuro un 10 % de sus ingresos del trabajo a un banco a cambio de dinero, hoy estaría, en realidad, vendiendo el 10 % de su capital humano a dicho banco.

7.

Sin embargo, es común que una parte de los bienes y derechos comercializables quede, en la práctica, exenta de tributación. Es, por ejemplo, el caso del ajuar doméstico o de las obras de arte que no superen un determinado valor, como consecuencia de las dificultades para controlar y valorar estos bienes.

8.

Véase capítulo 4.

9.

Para detalles adicionales sobre estos problemas puede consultarse el capítulo 4.

10.

En última instancia, la riqueza no es sino ahorro acumulado más las herencias y donaciones recibidas.

11.

El impuesto global sobre los rendimientos del capital sería la suma del tipo marginal en el IRPF más el tipo de gravamen sobre los intereses implícito en el IP.

12.

Además, es frecuente que algunos componentes de la riqueza queden exonerados de gravamen o reciban un trato fiscal favorable, como ocurre, por ejemplo, con el patrimonio afecto a las actividades empresariales.

13.

En esta sección, en lo esencial, nos referiremos a las herencias. No obstante, todos los argumentos son extrapolables inmediatamente a las donaciones.

14.

Cuanto mayor es el vínculo familiar, menor es el impuesto final a pagar.

15.

Principios como el de primogenitura, según el cual toda la herencia corresponde al primogénito, tratan de evitar este proceso de división.

16.

Al igual que sucede con el Impuesto sobre el Patrimonio, en España las Comunidades Autónomas tienen amplias competencias normativas sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Como consecuencia, se registran importantes diferencias entre regiones, cuyos contribuyentes soportan tipos efectivos muy dispares. Estas diferencias acrecientan la oposición al impuesto por parte de los contribuyentes. Véase Martínez y Pablos (2017) para un análisis de las diferencias de cuotas en el ISD y en el IP que se producen en las distintas CC.AA.

17.

Es decir, una situación en la que todos empeoran.

18.

Para un análisis detallado de los efectos de las herencias sobre la eficiencia y la equidad puede consultarse Zubiri (1983).

19.

Obviamente, la importancia de este problema será menor cuando los activos en los que se materializa la herencia son divisibles y tienen una liquidez suficiente, como, por ejemplo, en el caso de acciones, depósitos bancarios y dinero efectivo.

20.

Para una descripción del sistema de financiación de los entes locales, véase el capítulo 5 de Economía Pública I.

21.

Todos estos problemas de descoordinación entre capacidad de pago y valor de la vivienda no son triviales y han forzado a muchos países, especialmente a aquellos cuyas haciendas locales descansan fundamentalmente en el impuesto sobre la propiedad (Reino Unido en el pasado, Estados Unidos, o Canadá) a instaurar esquemas mediante los cuales se les devuelvan los impuestos sobre la propiedad a aquellos individuos de renta baja que ocupan viviendas de valor elevado en relación a su renta presente.

22.

Normalmente a través de los catastros de propiedad rústica y urbana.

Imposición indirecta. El IVA

1.

En España, otro impuesto clasificado entre los especiales es el que recae sobre la matriculación de determinados medios de transporte (vehículos, embarcaciones, aeronaves, etc.). El Impuesto sobre la Electricidad y el de las Primas de Seguros también reúnen características de los impuestos especiales.

2.

No obstante, sabemos que, tal y como se analizó en el capítulo 3, las posibilidades de trasladar de forma efectiva la carga impositiva dependen de las elasticidades de oferta y demanda de los bienes y servicios gravados.

3.

En España estuvo vigente un impuesto sobre las ventas multifásico de tipo acumulativo entre los años 1964 y 1985: el Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas.

4.

El consumidor final paga un precio total de 1.050 euros, que se corresponde con la suma del precio sin impuesto y el impuesto soportado.

5.

Estos dos primeros métodos nos muestran por qué se considera a veces al IVA como un impuesto que podría sustituir prácticamente al de sociedades o al que recae sobre la renta de las personas físicas. La razón es que con esos métodos del IVA se gravan los beneficios, los salarios y la retribución del capital.

6.

Con cualquier otro método también tendremos tres tipos de IVA según sea el tratamiento tributario de los bienes de inversión. Cada una de las cuatro formas de aplicación del IVA puede englobar los tres tipos de impuesto que explicamos en el texto con referencia al método de deducción.

7.

Los bienes de capital se gravan en cuanto su amortización forma parte de los costes de producir los bienes y servicios consumidos.

8.

A partir de aquí, cuando mencionemos el IVA, o el IVA tipo consumo, hay que entender IVA tipo consumo que sigue el método de deducción de cuotas.

9.

En el IVA europeo, por razones fundamentalmente administrativas, existen diversos regímenes especiales que se separan del mecanismo general explicado. Entre ellos se encuentran el régimen simplificado (para sujetos pasivos, personas físicas, con escaso volumen de ventas), el de agricultura, ganadería y pesca, el de los bienes usados, objetos de arte, antigüedades y objetos de colección, el de las agencias de viaje o el de recargo de equivalencia.

10.

Existe, también, una prorrata especial por la que las cuotas de bienes y servicios utilizados exclusivamente en operaciones con derecho a deducción son deducibles íntegramente, las de bienes y servicios utilizados exclusivamente en operaciones sin derecho a deducción no son deducibles y las de bienes y servicios utilizados en parte de operaciones con derecho a deducción son deducibles en la proporción correspondiente a la prorrata general.

11.

Los tipos impositivos en los distintos Estados miembros de la UE varían de forma notoria. El tipo normal oscila entre el 18 % de Malta y el 27 % de Hungría, situándose la media en el 21,5 %. Los tipos reducidos son muy variables, y van desde el 5 % que aplican Italia o Polonia, hasta el 18 % de Hungría. Un total de 17 Estados miembros aplican más de un tipo reducido. Por último, sólo 5 países emplean tipos super-reducidos: España, Francia, Irlanda, Italia y Luxemburgo. En este caso, los tipos oscilan entre el 2,1 % de Francia y el 4,8 % de Irlanda (Comisión Europea, 2017).

12.

Datos provisionales correspondientes al año 2016 (Agencia Tributaria, 2017).

13.

Si se aplicaran los impuestos indirectos de ambos países existiría doble imposición con una carga fiscal repetida y distorsionante.

14.

No consideramos en este apartado los aspectos relacionados con los Aranceles de Aduanas cuyo objetivo es, por el contrario, que la producción nacional esté protegida frente a la de terceros países.

15.

La armonización fiscal puede entenderse como un proceso de acercamiento de los sistemas fiscales nacionales para corregir las distorsiones de naturaleza tributaria que obstaculizan la realización de un mercado único. La armonización fiscal europea incluye un conjunto de directivas y medidas de armonización, producidas a través de estudios y negociaciones entre los países de la Comunidad. Esta armonización condiciona las condiciones de reforma fiscal en los Estados miembros, sobre todo en el ámbito de la imposición indirecta sobre el consumo.

16.

Esta uniformidad se logra con la sexta directiva del IVA, de 1977. Esta directiva es un código europeo del IVA, donde se definen los elementos tributarios básicos que debe cumplir el IVA de cada país miembro de la Comunidad.

17.

Dentro de España funciona un mecanismo similar de reparto de la recaudación por IVA a las Comunidades Autónomas. El Gobierno central distribuye el 50 % de la recaudación del impuesto, cedida a las CC.AA., en función de sus respectivas cuotas de consumo.

18.

Sin embargo, este procedimiento da pie a fraudes de empresas que se liquidan rápidamente y se usan para deducir un IVA no pagado o apropiarse del IVA repercutido. Es el conocido como «fraude-carrusel». Véase Albi (2013) para una explicación más detallada de este mecanismo.

Precios públicos. Dinero y deuda pública

1.

A lo largo de los años ochenta y noventa del siglo pasado creció de forma importante otra fuente de ingresos que, en la actualidad, apenas aporta recursos al sector público, por lo que no se estudiará en este capítulo. Se trata de las ventas de activos públicos o privatización. En lo esencial, puede decirse que el logro de ganancias de eficiencia es la única justificación económicamente fundada de la privatización de activos públicos. Si los mercados de capitales funcionan adecuadamente, las privatizaciones orientadas a una mejora en la eficiencia permiten obtener al Sector Público ingresos netos. Cuando la venta de activos se traduce en un mero cambio de titularidad, sin cambios en la asignación de los recursos, la privatización tiene efectos equivalentes a la emisión de deuda pública. En ambos casos, el Sector Público obtiene ingresos a corto plazo, pero ello se ve compensado por la renuncia a una corriente de dividendos del mismo valor presente. Por último, cuando la privatización persigue en parte fines redistributivos mediante la subvaloración de los precios de venta, el Sector Público verá reducir sus ingresos en valor presente, ya que esta política es equivalente a la realización de transferencias monetarias a los compradores.

2.

Nótese que el coste medio de producir Xc unidades, dado por el segmento MXc, es inferior al precio de venta de las primeras Xd unidades, igual a NXd, aunque superior al de las restantes, CXc. La condición de igualdad de las áreas establece que el beneficio obtenido con el primer bloque de demanda financia las pérdidas registradas en el segundo bloque. García Valiñas (2003) ofrece un ejemplo ilustrativo de cómo se aplican y cómo deberían diseñarse tarifas multibloque con cuota fija en un servicio municipal de suministro de agua.

3.

Las expresiones [1] y [2] se obtienen maximizando una función índice de bienestar del consumidor representativo —la función indirecta de utilidad, v(q₁, q₂)— con la restricción de que los ingresos igualen a los costes: q₁X₁ + q₂X₂ = C(X₁, X₂).

4.

El estudio citado de García Valiñas (2003) calcula los precios Ramsey en el caso del consumo residencial de agua en distintos bloques horarios.

5.

Puede encontrarse una revisión rigurosa y extensa en Laffont y Tirole (1993). A nivel más accesible y limitado a determinadas regulaciones, véanse Puig (1996), Lasheras (1999) y Leach (2004).

6.

Los problemas asociados a la información asimétrica (selección adversa y riesgo moral o de manipulación) son analizados en el capítulo 3 de Economía Pública I.

7.

En el caso de las empresas multiproducto en las que la regulación sólo alcanza a una parte de las producciones, existen incentivos a trasladar costes conjuntos a las producciones reguladas (véase Laffont y Tirole, 1993).

8.

Bajo el esquema de «competencia por comparación», las empresas compiten entre sí por fondos presupuestarios, que son escasos, o por retener para sí los ahorros de gastos, lo que les obliga a aquilatar costes y revelar de esta manera información. Los ingresos de la empresa consistirían en un fijo asociado al nivel de actividad, más el ahorro de costes respecto a la media de las restantes empresas. Esta estrategia induce una tendencia a la rebaja de los costes de producción, aunque no son descartables respuestas colusorias —que el regulador debe tratar de evitar— que anularían los efectos de la introducción de competencia.

9.

Esto es así siempre que permitamos a la empresa participar en el ahorro de costes. De hecho, hay mecanismos muy poco exigentes en términos de información que garantizan reducciones de precios pero no de costes. Así, Finsinger y Vogelsang (1981) han propuesto una subvención que, partiendo de un valor fijo (por ejemplo, cero), aumente anualmente en (pt — pt–1)Xt–1. Esta regla, cuya aplicación sólo exige al regulador conocer precios de venta y cantidades vendidas, garantiza reducciones de precios que convergen a los precios Ramsey-Boiteux. Sin embargo, todo el aumento de excedente es apropiado por la empresa, que carece de incentivos para reducir costes.

10.

Nótese que no se trata de un subsidio por todas las unidades producidas o consumidas sino sólo por aquellas que excedan de Xm hasta X*. Esta característica de adicionalidad del subsidio presenta una ventaja: los recursos presupuestarios necesarios son inferiores a la alternativa (el subsidio por todas las unidades consumidas tendría un coste de pHCC´ unidades), aunque desde una óptica estricta de eficiencia ambos tipos de subsidio son equivalentes, siempre que los impuestos necesarios no sean distorsionantes. El inconveniente básico del subsidio adicional es su administración.

11.

Esta regla es análoga a los «precios de Lindahl» para financiar bienes públicos puros, analizados en el capítulo 3 de Economía Pública I.

12.

El excedente se aproxima mediante la fórmula usual: es el área triangular bajo la curva de demanda, cuya base viene dada por el número de viajes y cuya altura es la diferencia entre la disposición máxima a pagar por el primer viaje (punto de corte de la curva de demanda con el eje de ordenadas) y el precio real.

13.

Para ilustrar ambas cuestiones en los casos de la sanidad y la educación pueden consultarse, entre otros, los trabajos de Puig-Junoy (2012), López-Valcárcel et al. (2016), Escardíbul y Oroval (2011) y Gil y Carta (2014).

14.

En González-Páramo y López Casasnovas (1996) puede encontrarse una discusión más detallada sobre el papel de los precios y los ingresos afectados. Ejemplos de éstos son, entre otros, los siguientes: impuestos sobre circulación y carburantes y «peajes blandos» para redes viarias; cotizaciones sociales para programas de la seguridad social; ingresos por apuestas deportivas para la promoción del deporte; impuestos sobre actividades no saludables (consumo de alcohol, tabaco y bebidas azucaradas) y «peajes blandos» para la sanidad; cánones de saneamiento para financiar el proceso integral del agua, etcétera.

15.

En los trabajos de Buisán (1992) y García Valiñas (2003) se calculan también las tarifas redistributivas óptimas de la electricidad residencial y de agua consumidas por los hogares españoles.

16.

Buisán, por ejemplo, demuestra que las tarifas eléctricas son más redistributivas de lo que sería razonable, generando pérdidas de eficiencia. Por su parte, García Valiñas demuestra que una tarifa redistributiva óptima siempre mejora el bienestar en el caso del consumo residencial de agua.

17.

La venta de acciones u otros activos financieros ofrece otra posibilidad de financiación.

18.

La evasión fiscal y las actividades ilegales (narcotráfico, juego, etcétera) son uno de los factores que potencian la utilización de dinero efectivo, ya que éste permite realizar transacciones sin dejar registro, al contrario de lo que ocurre con los cheques o las transferencias bancarias. Otro factor que explica la utilización de efectivo es un escaso desarrollo de los medios de pago (tarjetas, dinero electrónico, cheques, etcétera).

19.

La importancia del señoreaje entre los ingresos del Sector Público tiende a ser mayor en los países con mayor inflación, con una política presupuestaria más laxa y con una utilización de efectivo anómalamente elevada. En los años ochenta, los países europeos con un señoreaje más elevado fueron Portugal, Grecia, España e Italia (Burda y Wyplosz, 1993). Utilizando una definición similar a la [14], Gros (1996) estimó el señoreaje obtenido por el Sector Público español en el trienio 1979-1981 en un 1,8 % del PIB de promedio anual, y un 1,4 % entre 1982 y 1988, cifra equivalente a un 4 % de la presión fiscal. A lo largo de los años noventa la importancia del señoreaje disminuyó sensiblemente, fruto tanto de la caída registrada por el tipo de interés medio de la deuda pública como de una cierta disminución de la ratio base monetaria/PIB. La presencia de tipos de interés negativos durante los últimos años favorece aun más la caída de ingresos por señoreaje, que pueden llegar a ser negativos (Gros, 2016). Desde 2008, todo el señoreaje generado en el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) se reparte entre los bancos centrales nacionales de la eurozona en proporción a la participación de cada uno en el capital del Banco Central Europeo.

20.

Esto se produce a través de unos mayores beneficios registrados por el banco emisor, que mantiene como pasivos los depósitos que las instituciones bancarias vienen obligadas a realizar en virtud del coeficiente de caja. Si estos depósitos no están remunerados o lo están a tipos inferiores a los de mercado, la política de colocación de fondos en el mercado reportará un margen positivo al banco emisor.

21.

En una economía sin inflación como la que estamos describiendo en este subapartado, el tipo de interés real, r, es igual al tipo de interés nominal, que anteriormente hemos designado como i.

22.

En el caso de España, Raymond y González-Páramo (1987) no excluyen la posibilidad de una equivalencia parcial entre deuda e impuestos, si bien parece evidenciarse la existencia de efectos de la deuda pública sobre el consumo. Esta conclusión —ausencia de equivalencia plena entre deuda e impuestos— ha sido confirmada en estudios posteriores (por ejemplo, Marchante, 1993), si bien de forma matizada por el horizonte temporal del análisis: a corto plazo, los consumidores suelen ser keynesianos; a largo plazo se hacen ricardianos (Argimón, 1996). Estos efectos son asimismo dependientes del nivel de deuda pública del país. Así, existe evidencia sobre los países de la UE y la OCDE que señala que los países con ratios de deuda sobre el PIB muy elevados (en torno al 100 % del PIB o mayores) tienden a comportarse de acuerdo con el principio de equivalencia (Nickel y Vansteenkiste, 2008).

23.

El ejercicio 4 analiza algunos aspectos de ambos criterios, que están estrechamente relacionados entre sí.

Economía pública internacional

1.

Si hubiera un gobierno de las naciones que tuviera una capacidad de decisión comparable a la de los gobiernos nacionales y su función de bienestar incluyera a los residentes de todos los países, la Economía Pública internacional sería una aplicación inmediata de la Teoría del Federalismo Fiscal (véase el capítulo 5 de Economía Pública I). El gobierno mundial jugaría el papel de gobierno nacional y los gobiernos de los países el de los gobiernos regionales.

2.

Obviamente, los bienes importados estarán sujetos tanto a los aranceles (si existen) como a los impuestos indirectos.

3.

Los efectos de un arancel ad valorem serían idénticos.

4.

Obsérvese que el arancel no se aplica a la producción nacional. Por tanto, los productores nacionales ingresan la totalidad del precio pagado por los consumidores (P + t).

5.

En el caso de un país grande que tuviera capacidad para alterar el precio del bien en el mercado mundial, el arancel tendría como efecto una reducción de dicho precio. Esto es, parte del arancel se trasladaría al precio extranjero. El excedente de consumidores y productores nacionales experimentaría los mismos cambios que en el caso de un país pequeño, pero el Estado obtendría una recaudación superior derivada de la imposición del arancel. Como consecuencia, el efecto total sobre el bienestar de la economía será ambiguo.

6.

La razón por la que es necesario que se igualen las productividades marginales es simple. Si, por ejemplo, en A una unidad de capital es capaz de producir, digamos, tres unidades del bien Y y en R es capaz de producir 4 (es decir, la productividad marginal en R es mayor que en A), la eficiencia exige que se traslade una unidad de capital de A a R. Esto produciría un aumento neto de la producción global de Y de una unidad.

7.

Para que el precio internacional de un bien sea fijo es suficiente que la oferta sea perfectamente elástica para el país. Esto ocurrirá, por ejemplo, cuando el país A es pequeño en relación al resto del mundo y, por consiguiente, las variaciones de su demanda no alteran los precios internacionales porque representan un porcentaje pequeño de la demanda total.

8.

Véase el capítulo 7. La fiscalidad del comercio electrónico establece, sin embargo, algunas reglas particulares. Así, en las entregas de bienes, las compras efectuadas por consumidores finales (que no se consideren empresarios o profesionales a efectos del IVA) a proveedores situados en otro Estado de la UE, en principio son gravadas por el IVA del Estado del proveedor (aplicándose, por tanto, el criterio de país de origen). Sin embargo, para evitar que los distribuidores se localicen en los países con tipos más bajos, se establece una regulación específica para este tipo de operaciones. Además, se marca un importe máximo de ventas, por encima del cual las ventas se sujetan al IVA del país de destino de los bienes. En el caso de la prestación de servicios, en cambio, debe aplicarse el tipo de IVA del país donde reside el consumidor (principio de país de destino), lo que obliga a los empresarios que presten los servicios on-line a conocer el lugar de residencia del consumidor y a registrase a efectos de IVA en ese país. El trato fiscal dado a los servicios u operaciones comerciales electrónicas en los que la transmisión del producto se realiza por vía on-line, vigente desde el 1 de enero de 2015, se aplica con independencia del lugar donde opere el prestador del servicio (sea éste un Estado miembro de la UE o un país tercero).

9.

Para detalles adicionales de este tipo de ajustes puede consultarse el capítulo 5 de Economía Pública I.

10.

Véase el ejercicio 3.

11.

Normalmente, el principio de la fuente se aplica con una tributación a tipo único sobre los rendimientos brutos de los no residentes sin establecimiento permanente.

12.

Una de las iniciativas europeas encaminadas a la coordinación del Impuesto de Sociedades (en concreto, la creación de una base imponible común consolidada —BICC—) ya se comentó en el capítulo 5.

13.

La lógica interna de la contabilidad separada conduce a la aplicación del principio de vinculación efectiva, consistente en atribuir sólo los rendimientos o ganancias de capital «vinculados» o con «conexión efectiva» y a la negación de la vis atractiva o doctrina de la fuerza de atracción que asignaría a la filial o establecimiento permanente todos los rendimientos o ganancias obtenidos por la matriz en el territorio donde estén sitos.

14.

Este método se usa bastante en el contexto de los Estados federados. La fórmula del Concierto español con el País Vasco puede ser un ejemplo.

15.

Si el impuesto se trasladase totalmente vía precios no existiría doble imposición; también podría recaer íntegramente sobre los factores inmóviles de cada industria si las salidas de capital igualaran el rendimiento neto interior con el internacional.

Economía Pública II

Emilio Albi, José Manuel González-Páramo, Rosa M. Urbanos e Ignacio Zubiri

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© 2000: Emilio Albi, José Manuel González-Páramo e Ignacio Zubiri

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Diseño de la cubierta: Planeta Arte & Diseño

Imagen de cubierta: BurAnd / Shutterstock

Primera edición en libro electrónico (epub): febrero de 2018

ISBN: 978-84-344-2754-9 (epub)

Conversión a libro electrónico: Pablo Barrio