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¿Por qué no hay partidos políticos en el Perú?
©2019, Steven Levitsky

©2019, Mauricio Zavaleta

© 2019, Editorial Planeta Perú S.A.

Av. Juan de Aliaga 425, of. 704 - Magdalena del Mar. Lima-Perú

www.planetadelibros.com.pe

Primera edición digital: Junio 2019

ISBN: 978-612-4431-77-7

Libro electrónico disponible en www.libranda.com

Colección Perú Breve

La ausencia de una discusión pública de calidad resalta entre las muchas falencias de la sociedad peruana. Somos parte de un fenómeno global en el cual los espacios más abiertos de la discusión pública suelen ser dominados por el calor del agravio antes que por la luz intelectual, mientras que, en un mundo paralelo, la academia avanza generando luz sin calor público. La colección Perú Breve, editada por Planeta y curada por Alberto Vergara, intenta construir un puente entre la academia y la ciudadanía general.

Perú Breve edita textos que ponen al alcance de la ciudadanía los debates más actuales sobre diversos temas que atañen al Perú. Son herramientas para conversar. Para consensuar o disentir. Sin crítica, sentenció Octavio Paz, no hay ciudadano libre. Es decir, la conversación permite la acción. Cuanto menos rica la esfera pública, más nos acercamos a los terrenos de la arbitrariedad. Por eso Hannah Arendt señaló que la violencia es muda. La libertad, en cambio, es la agitación de la palabra.

Esta colección busca, entonces, agitar la conversación nacional: disparar argumentos, incentivar la réplica, atizar la duda. No hay ya mapas que, con pocas coordenadas, ordenen la complejidad de nuestro tiempo. Más que teorías que aglutinen al mundo desde unas pocas variables, hoy necesitamos ideas creativas que lancen una conversación a través de la cual podamos comprendernos algo mejor. Los libros que edita Perú Breve buscan ser una chispa que facilite esa conversación ciudadana.

Prefacio

El tránsfuga y su circunstancia. Bien podría ese haber sido el título del ensayo que han escrito Steven Levitsky y Mauricio Zavaleta. La política peruana ha quedado reducida a su unidad más básica: el candidato rebuscando sitio para la elección de mañana. Como el ambulante que busca cada día una esquina donde ofrecer su mercancía, el político nacional ansía alguna locomotora para la próxima elección. Cuando esta se agota, la abandona y procura otra. El político peruano no hace carrera, sobrevive.

El problema es que son muchos años de mucha gente sobreviviendo. Ya nadie se acuerda de aquella época en que los políticos permanecían por largo tiempo bajo un techo partidario. Sobrevivir a salto de mata se ha hecho costumbre. Es más, cuando la costumbre se hace genuinamente predecible encarna en otra cosa. Cuaja una institución informal.

Este libro aborda las instituciones informales que los atomizados políticos peruanos han creado y que, a su vez, impiden que surja una política partidaria. Si ya aprendí a sobrevivir siendo tránsfuga, ¿por qué emprendería la costosa tarea de invertir en un partido? No cierran las cuentas. El colapso partidario, entonces, reproduce más colapso partidario.

Ante la ausencia de incentivos para generar partidos, nuestros ambulantes de la política deben conseguir sustitutos partidarios. Algunos aterrizan en universidades-partidos, otros usufructúan un medio de comunicación, y hay puñados de operadores políticos que alquilan un servicio mínimo electoral.

Este es un libro tremendamente informado, rico en historias y casos, pero que, además, construye una sólida teoría sobre la política peruana contemporánea.

Alberto Vergara

Prólogo a esta edición

El Perú vive su etapa democrática más duradera. Desde el Gobierno de transición de Valentín Paniagua se han sucedido cuatro Gobiernos democráticamente electos y cinco presidentes constitucionales. La ciudadanía ha elegido en cinco oportunidades a sus autoridades regionales y locales, mientras los derechos civiles y la libertad de prensa han sido, en esencia, respetados, algo notable en comparación con la década de 1990. Visto desde una perspectiva regional, el Perú ha mostrado una relativa inmunidad a tendencias populistas que, desde diferentes sesgos ideológicos, han amenazado la democracia en América Latina.

Pocos esperaban semejante resultado. El experimento democrático previo, iniciado con la Constitución de 1979, terminó doce años después con las tanquetas frente al Congreso de la República en abril de 1992. El imprevisto desmoronamiento del régimen de Alberto Fujimori debido a una crisis interna el 2000 dejaba un país más estable en términos macroeconómicos, pero notablemente desorganizado. Las asociaciones civiles se encontraban seriamente debilitadas y, si bien los partidos que dominaron el área electoral en la década de 1980 hicieron un amago de retorno en el 2001, languidecieron poco tiempo después. El diagnóstico realizado en aquellos años por Levitsky y Cameron (2003) y Tanaka (2005), entre otros, se encuentra plenamente vigente hoy: la democracia peruana es una democracia sin partidos.

¿Cómo puede funcionar una democracia sin organizaciones que perduren más de dos ciclos electorales consecutivos? ¿Por qué tras más de quince años de libre competencia política no existe ningún proyecto de formación partidaria exitoso en el Perú? En el presente trabajo buscamos responder esta última pregunta. Escrito entre el 2014 y el 2016, nos propusimos identificar los mecanismos que permitían a los políticos ganar elecciones sin partidos y rechazar su pertenencia a estructuras de mayor alcance.1 En primer lugar, argumentamos que los políticos peruanos carecen de los recursos para crear organizaciones partidarias. En la sociedad peruana existen pocos asuntos que dividan a los ciudadanos de manera categórica y que puedan ser politizados por emprendedores políticos. Por otra parte, las organizaciones sociales —muchas de las cuales sirvieron de base para la constitución de partidos en el resto de América Latina— fueron duramente afectadas por el conflicto armado interno y el severo ajuste estructural.

Segundo, sostenemos que los políticos también carecen de incentivos para embarcarse en la empresa de construir una organización partidaria. En las últimas décadas, los políticos desarrollaron una serie de estrategias, reglas informales y tecnologías que les permiten competir exitosamente sin recurrir a partidos políticos. Una de estas estrategias, ampliamente difundida, es el cambio partidario o transfuguismo. Aquellos interesados en postular a un cargo electo dejaron de preocuparse en forjar trayectorias dentro de una estructura partidaria y asumieron el cambio como modo de supervivencia. En tanto mantienen objetivos duraderos, los partidos suelen establecer mecanismos de selección de candidatos que priorizan la trayectoria previa en la organización. Sin embargo, un sistema compuesto por membretes pasajeros brinda a los políticos un atajo difícil de resistir: ser nominados (adquirir un cupo en una lista) sin pasar por el tedioso proceso de competencia intrapartidaria.

Cuando los políticos pueden ganar elecciones a través de estos mecanismos alternativos, tienen pocos alicientes para invertir en partidos. Por ello, el Perú es tierra de políticos solitarios. Tres de los cuatro presidentes electos en esta etapa democrática accedieron al poder con vehículos personalistas, poblados de outsiders y tránsfugas, que se desintegraron luego de su paso por la presidencia: Perú Posible de Alejandro Toledo, el Partido Nacionalista de Ollanta Humala y Peruanos por el Kambio de Pedro Pablo Kuczynski. Martín Vizcarra, quien accedió a la presidencia luego de la renuncia de Kuczynski, ni siquiera tiene vinculación con partido alguno. Fue invitado, como vicepresidente, en la lista de PPK.

Así, la competencia electoral tiene un efecto de selección. Aquellos con capacidad de movilizar recursos propios y convocar a políticos competitivos para que integren sus listas suelen ganar elecciones recurrentemente. Los últimos comicios regionales confirman la vigencia de este modelo: más de la mitad de los gobernadores electos en el 2018 han pertenecido a tres o más partidos. Anselmo Lozano en Lambayeque y Ricardo Chavarría en Lima Provincias han sido candidatos de cinco agrupaciones distintas. Elisbán Ochoa, en Loreto, de ocho.

Tomemos como ejemplo el caso de Chavarría. Empresario de televisión por cable, fue candidato a la alcaldía de Huaral por Acción Popular (1998), Movimiento Amplio País Unidos (2002) y Concertación para el Desarrollo Regional (2006) sin éxito. En el 2009 fundó su propio movimiento, Fuerza Regional (FR), con el cual fue candidato a la gobernación de Lima Provincias en el 2010, 2014 y 2018, y obtuvo la victoria en la última elección. Además del Gobierno regional, FR obtuvo dos municipios provinciales, Barranca y Huaral, donde ninguno de sus candidatos a alcalde había postulado antes con la agrupación. De hecho, ambos ganadores fueron previamente candidatos del movimiento Patria Joven, ante el cual disputaron la segunda vuelta.

Como ilustra el ejemplo de FR, los movimientos regionales han resultado más atractivos para los políticos locales, no por su mayor fortaleza organizativa, sino por su flexibilidad. Christopher Carter (2018: 5) muestra, para las elecciones subnacionales del 2014, que dos tercios de los candidatos con experiencia de Gobierno preferían integrar movimientos regionales antes que partidos nacionales.2 En esencia, estas organizaciones de carácter local permiten armar y desarmar coaliciones momentáneas en plazos cortos, hacer uso de un membrete propio y garantizar la autonomía de quienes encabezan la agrupación. Sin embargo, la descomposición de los partidos —incluso de aquellos con raíces en el antiguo sistema— facilita que estos actúen como proveedores de cupos electorales a aquellos políticos que no quisieron invertir tiempo y dinero en inscribir un movimiento propio, o no lograron negociar su incorporación en ninguno.

En buena cuenta, el desempeño de Acción Popular en las elecciones subnacionales del 2018 ilustra este fenómeno. El partido ganó tres Gobiernos regionales y la Municipalidad Metropolitana de Lima, pero solo uno de sus candidatos electos —Mesías Guevara en Cajamarca— puede ser considerado un miembro del partido. Los tres políticos restantes, Jorge Muñoz (Lima), Jean Paul Benavente (Cusco) y Juan Alvarado (Huánuco), fueron previamente candidatos de otra agrupación política, al igual que el 60 por ciento de quienes obtuvieron una municipalidad provincial con el logo de la lampa. En ese sentido, el partido funcionó como una entidad proveedora de inscripciones. En ausencia de un programa establecido u organización territorial, la abrumadora mayoría de agrupaciones políticas peruanas, nacionales o regionales, solo son capaces de ofertar un único bien escaso: el cupo. Este se ha convertido en una especie de commodity cuyo valor fluctúa de circunscripción en circunscripción, de acuerdo con su calidad (quién encabeza el partido, qué número se ocupa en la lista) y grado de escasez.3

Viejos partidos, ¿nuevos partidos?

El reclutamiento de independientes y el uso del cupo como commodity no es exclusivo de las elecciones subnacionales. De hecho, en las elecciones generales, su valor se incrementa debido a que los partidos nacionales cuentan con el monopolio de las candidaturas en todo el país. Si observamos la composición de las listas de los partidos que obtuvieron representación parlamentaria en las elecciones del 2016, menos del 30 por ciento de sus integrantes habían postulado previamente a algún cargo de elección con el mismo partido.4 Es decir, más del 70 por ciento de la oferta partidaria estaba conformada por outsiders sin experiencia previa o políticos venidos de otras tiendas. La única excepción fue Alianza Popular, conformada por el APRA y el PPC, donde más del 50 por ciento de sus candidatos había postulado antes con los partidos que integraban la coalición.5

Sin embargo, los resultados de la alianza fueron modestos. Obtuvo 8 por ciento de los votos en la elección congresal, lo que permitió el ingreso de los cinco parlamentarios que hoy componen la Cédula Parlamentaria Aprista. Si bien a inicios de la primera década del siglo XXI el partido más antiguo del Perú parecía recobrar la fuerza perdida tras el exilio de Alan García, en los diez años trascurridos entre el inicio del segundo Gobierno aprista y la fallida campaña del 2016, solo se debilitó y personalizó en extremo. La marca aprista —afianzada en la centroizquierda durante décadas— fue diluida por un presidente que le agarró el gusto a salir en fotografías con empresarios y que, años después, tras su muerte, sería defendido unánimemente por miembros de la élite conservadora. Con el menoscabo de la marca, la organización territorial del partido se descompuso rápidamente: en el 2018, el APRA solo ganó un Gobierno provincial (Chepén) y veintiún municipios distritales, su peor resultado en elecciones locales.

Perdida la identidad aprista, o reducida a un grupo minoritario de simpatizantes, en su mayoría hijos o nietos de antiguos militantes, el fujimorismo, Fuerza Popular en concreto, es la única agrupación política que puede apelar a una identidad partidaria. Como se desarrolla en el cuerpo del trabajo, el fujimorismo contemporáneo ha heredado elementos que lo hacen distinguible ante la opinión pública, centralmente en política económica y lucha contra la subversión. Es común oír a algún congresista fujimorista mencionar la “estabilidad traída por la Constitución de 1993” y la “pacificación nacional emprendida por el presidente Fujimori”. En años recientes, además, el fujimorismo ha establecido una alianza con sectores conservadores, en contra del enfoque de género y derechos de la población LGTBQ.

Sin embargo, al igual que otros partidos herederos de regímenes autoritarios en América Latina, el fujimorismo tiene el reto de despersonalizarse (Loxton y Levitsky, 2018), lo cual es aun más complejo en un sistema dominado por agentes libres y coaliciones de independientes. En el 2016, Keiko, heredera del apellido, creó una coalición propia, integrada en su mayoría por políticos que no tenían un historial previo en la organización. De hecho, menos del 10 por ciento habían participado como autoridades o funcionarios durante el Gobierno de Fujimori, una cifra más baja que en las composiciones anteriores.6 Buscando jugar según las reglas de la política sin partidos, Keiko se esforzó menos en fortalecer la marca partidaria que en convocar políticos competitivos a sus filas, o personas capaces de pagar un precio alto por el cupo en la lista. De acuerdo con sus hojas de vida, más de la mitad de los congresistas de Fuerza Popular son empresarios, dueños de negocios o gerentes comerciales. El acaudalado Moisés Mamani, quien obtuvo el número 1 en la lista por Puno sin ser conocido en la región, es ejemplo de ello.

Esta apuesta le permitió a Keiko Fujimori ganar la mayoría en el Congreso (con el apoyo de la fórmula de repartición de escaños), pero hizo vulnerable al fujimorismo parlamentario a rupturas y defecciones. Kenji Fujimori, guardián de la marca paterna, se fue tirando la puerta (para luego ser defenestrado del Congreso), mientras que, tras el desmoronamiento de Keiko en las encuestas de aprobación, veintidós congresistas abandonaron la bancada antes del inicio del periodo de sesiones 2019-2020.7 Dieciséis de ellos no tenía vinculación con el partido antes del 2016.

Coda

El escándalo de Odebrecht ha afectado duramente a los políticos que han tenido predominancia en estos años de inesperada estabilidad democrática. Sus apuros legales son una oportunidad para fiscalizar de manera más efectiva el financiamiento de las campañas electorales, pero sería pecar de optimismo pensar que detonará transformaciones mayores en la forma como se hace política en el Perú. Si bien han pasado casi veinte años desde la renuncia de Alberto Fujimori a la Presidencia de la República, el país sigue estando marcado por la configuración política y económica del autoritarismo que presidió. Los políticos carecen de incentivos y medios para formar partidos duraderos, mientras que con cada ciclo electoral se fortalecen las estrategias informales para el éxito sin partidos. Peor aún, la prohibición de reelección parlamentaria, aprobada mediante referendo en diciembre del 2018, genera mayores alicientes para el amateurismo político y la fluidez partidaria. Como el personaje de una canción de cuna, los partidos peruanos, tras romperse, siguen sin poder ser recompuestos.

Steven Levitsky
Mauricio Zavaleta

Mayo, 2019

1 Fue publicado como capítulo en: Levitsky, Steven, Loxton, James, Van Dyck, Brandon y Domínguez, Jorge (Eds.). (2016). Challenges of Party-Building in Latin America. New York: Cambridge University Press.

2 En el 2002, los movimientos regionales obtuvieron el 15 por ciento de los municipios provinciales, 35 por ciento en el 2006, 60 por ciento en el 2010, 73 por ciento en el 2014 y 40 por ciento en el 2018.

3 Para el 2018, el calendario electoral fue adelantado por el Congreso de la República, lo que impidió que algunos políticos locales tuvieran el tiempo para crear un movimiento propio. En ese escenario, debieron conseguir cupos en agrupaciones con inscripción vigente.

4 Se excluye del análisis a Peruanos por el Kambio al ser su primera elección.

5 Vamos Perú, vehículo creado por el exalcalde del Callao Juan Sotomayor, era socio minoritario en la alianza.

6 En el periodo 2006-2011, cerca de la mitad de los parlamentarios fujimoristas habían ocupado cargos en el Gobierno de Alberto Fujimori. En el periodo 2011-2016, representaban el 20 por ciento de la bancada.

7 Luego de perder la segunda vuelta por un mínimo margen, la aprobación de Keiko Fujimori superaba el 40 por ciento. Dos años después, meses antes de su encarcelamiento preventivo por el caso Lava Jato, su aprobación se había reducido a un 15 por ciento (Ipsos, boletín de agosto, 2018). Tras ser recluida, el 73 por ciento opinaba que debía renunciar a la Presidencia del Partido (Ipsos, boletín de septiembre, 2018).

¿Por qué no hay partidos políticos en el Perú?*

* Publicado originalmente como “Why No Party-Building in Peru?”. En: Steven Levitsky, James Loxton, Brandon Van Dyck y Jorge Domínguez, (Eds.). (2016). Challenges of Party-Building in Latin America. New York: Cambridge University Press. Se publica con el permiso de Cambridge University Press.

1. Introducción

Puede que el Perú constituya el caso más extremo de colapso partidario de América Latina. El quiebre del sistema de partidos y de la democracia peruana a comienzos de la década de 1990 ha sido ampliamente estudiado.8 Lo que es sorprendente, sin embargo, es que el proceso de descomposición partidaria prosigue un cuarto de siglo después del colapso inicial, y quince años después de la redemocratización. A pesar de la expectativa inicial de que el retorno a la democracia pudo detonar el renacimiento de los partidos (Kenney, 2003), ningún caso de construcción partidaria ha sucedido. Todos los partidos creados después de 1990 colapsaron,9 no lograron alcanzar importancia electoral a nivel nacional10 o no pasaron de ser vehículos estrictamente personalistas.11 En la actualidad, la mayoría de los políticos son independientes que en cada elección crean su propia lista o negocian un puesto en la de otros. De este modo, los partidos han sido reemplazados por “coaliciones de independientes”, o listas conformadas por políticos que son reunidos para una elección y que luego se disuelven (Zavaleta, 2014a).

Aquí examinamos por qué razón los partidos no han emergido en el Perú post-Fujimori. Sostenemos que este resultado es explicado, en parte, por el marco teórico propuesto por Levitsky, Loxton y Van Dyck en la introducción al volumen donde este texto apareció originalmente. Los autores argumentan, a partir de un análisis comparado de los partidos surgidos en Latinoamérica entre 1978 y 2005, que periodos de intensa conflictividad generan condiciones propicias para la emergencia de partidos con posturas distinguibles para los electores (marcas partidarias) y organizaciones de base en las cuales puedan asentarse, las que son ausentes en el Perú actual. Sin embargo, de manera adicional, argumentamos que la propia descomposición partidaria generó una dinámica que se refuerza a sí misma. Luego de que los partidos colapsaran, los políticos desarrollaron estrategias alternativas (como el cambiar de partido y la utilización de sustitutos partidarios) que les permitieron ganar elecciones sin ellos. Al facilitar los esfuerzos de los políticos para “ir por cuenta propia”, la difusión de dichas estrategias debilitó aún más los incentivos para la construcción partidaria. Es más, la competencia electoral parecería seleccionar a los políticos que hacen un uso efectivo de estas estrategias y tecnologías apartidarias. Por ello, es posible que el colapso del sistema de partidos tenga una lógica retroalimentadora o de dependencia de la senda (path-dependent logic).

Es decir, una lógica difícil de revertir.

8 Véase Cameron (1994), Cotler (1995), Kenney (2004), Tanaka (1998, 2005b), Lynch (1999), Levitsky y Cameron (2003), Planas (2000), Roberts (1995, 1998, 2006), Seawright (2012) y Vergara (2009).

9 Entre los ejemplos tenemos a Unión por el Perú (UPP), Somos Perú (SP) y el Frente Independiente Moralizador (FIM).

10 Los ejemplos incluyen al Partido Socialista (PS), el Movimiento Nueva Izquierda (MNI) y Fuerza Social (FS).

11 Son ejemplos el fujimorismo, Solidaridad Nacional, el Partido Nacionalista y Perú Posible.

2. La descomposición de los partidos en el Perú post-Fujimori

El sistema de partidos peruano colapsó a finales de la década de 1980 y comienzos de la siguiente, bajo el peso de una crisis hiperinflacionaria y de la devastadora insurgencia senderista.12 Los cuatro partidos que dominaron la política peruana por esos años —la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), el Partido Popular Cristiano (PPC), Acción Popular (AP) e Izquierda Unida (IU)— sumaban el 97 por ciento de los votos en 1985 y, apenas 6 por ciento en 1995. Su colapso permitió la elección en 1990 de Alberto Fujimori, un outsider político (Cameron, 1994), quien gobernó sin un partido a partir del “autogolpe” de 1992, apoyándose en, y usando como sustituto partidario, a las instituciones estatales, en especial a las de inteligencia (Roberts, 1995; Rospigliosi, 2000). En cada elección fue creando un nuevo vehículo personalista: Cambio 90 en 1990, Nueva Mayoría en 1992 y 1995, Vamos Vecino en 1998 y Perú 2000 en el 2000.

Los partidos se desintegraron durante los ocho años del Gobierno autoritario de Fujimori (1992-2000) (Lynch, 1999; Tanaka, 1998). Decenas de políticos ambiciosos abandonaron a los llamados “partidos tradicionales” y se declararon “independientes” (Planas, 2000), mientras que ningún partido establecido logró competir seriamente en las elecciones presidenciales de 1995.13 Políticos de diversos antecedentes partidarios formaron Unión por el Perú (UPP), que apoyó la candidatura de Javier Pérez de Cuéllar, el exsecretario general de las Naciones Unidas. Sin embargo, Pérez de Cuéllar perdió ante Fujimori y UPP se desintegró rápidamente (Meléndez, 2007: 231). Dos embrionarias organizaciones partidarias nacionales emergieron con miras a las elecciones municipales de 1998: Vamos Vecino (VV) de Fujimori y Somos Perú (SP) del alcalde de Lima, Alberto Andrade. Sin embargo, ambas agrupaciones colapsaron después de los comicios. Fujimori abandonó a VV por otro vehículo personalista (Perú 2000) antes de las elecciones del 2000, y la caída de Andrade en las encuestas desató una ola de deserciones que redujeron a SP al estatus de partido menor. Para el 2000, los esfuerzos de construcción de partidos habían efectivamente cesado. Los cinco principales candidatos en la campaña presidencial del 2000 (Alberto Fujimori, Alberto Andrade, Alejandro Toledo, Federico Salas y Luis Castañeda) encabezaban todos vehículos personalistas.

La transición democrática del 2000-2001 generó expectativas de un retorno a los partidos. Los analistas vieron el sólido desempeño de Alan García (APRA) y Lourdes Flores (PPC) en las elecciones del 2001 como evidencia del retorno de los partidos tradicionales (Kenney, 2003; Schmidt, 2003).14 El APRA también tuvo un buen desempeño en las elecciones locales del 2002, donde obtuvo doce de los veinticinco Gobiernos regionales.15 Al mismo tiempo se implementó una serie de reformas electorales con miras a fortalecer los partidos (Tuesta, 2005; Vergara, 2009). Por ejemplo, el sistema electoral de la era fujimorista, en el cual los ciento veinte congresistas eran elegidos en un único distrito nacional, fue reemplazado por otro en el cual se elegían candidatos de veinticinco distritos, lo que redujo la magnitud distrital media de ciento veinte a cinco (Tanaka, 2005b: 105, 125). Otra reforma estableció un umbral mínimo del 5 por ciento de la votación para ingresar al Congreso. Por último, la Ley de Partidos Políticos del 2003 prohibió las candidaturas independientes, otorgó a los partidos nacionales el monopolio de la representación legislativa y estableció una serie de requisitos organizativos para los partidos nacionales: para quedar inscritos, los partidos nuevos necesitaban contar con las firmas de 130 000 seguidores, así como 77 comités provinciales —cada uno con al menos 50 militantes— en las dos terceras partes de las regiones del país (Vergara, 2009: 23).

Pero ni la democratización ni la ingeniería institucional detuvieron el proceso de descomposición partidaria. El “renacimiento” de los partidos tradicionales resultó ilusorio. El renacer del APRA y el PPC estuvo impulsado casi íntegramente por el desempeño electoral de García y Flores, respectivamente. La performance electoral de ambos partidos se desplomó en el 2011, cuando ninguno de los dos fue candidato.16 Las nuevas agrupaciones surgidas en la primera década del siglo XXI, como Perú Posible (PP) de Alejandro Toledo, Solidaridad Nacional (SN) y el Partido Nacionalista Peruano (PNP) de Ollanta Humala, eran poco más que etiquetas de candidatos personalistas (Planas, 2000: 38). En efecto, cada nuevo partido que obtuvo al menos 4 por ciento de la votación nacional después de 1995 no era otra cosa que un vehículo personalista: un partido creado por y exclusivamente para un único candidato presidencial.17 Las dimensiones del colapso partidario quedaron claras en las elecciones presidenciales del 2011, en las cuales todos los principales candidatos o bien encabezaban un vehículo personalista (Humala, Keiko Fujimori, Toledo, Castañeda), o no tenían partido en absoluto (Pedro Pablo Kuczynski).18

Cuadro 1: Gobiernos regionales y provinciales ganados por partidos nacionales y movimientos regionales 2002-2014

2002

2006

2010

2014

Regiones

Provincias

Regiones

Provincias

Regiones

Provincias

Regiones

Provincias

Partidos nacionales

17

110

7

109

6

68

6

47

Movimientos regionales / locales

8

84

18

86

19

126

19

147

Fuentes: Vera (2010), Coronel y Rodríguez (2011); Tanaka y Guibert (2011).

Si bien los partidos nacionales sobrevivieron al menos nominalmente (puesto que la ley exige que los candidatos presidenciales y parlamentarios se presenten en listas partidarias), existen fundamentalmente en el papel. Sus vínculos locales se desintegraron durante la primera década del siglo XXI (Muñoz y Dargent, 2016) y en consecuencia desaparecieron sobre todo a nivel de base. Como vemos en el cuadro 1, los partidos nacionales han sido desplazados cada vez más por los “movimientos” o listas provinciales o regionales que compiten exclusivamente en elecciones subnacionales (De Gramont, 2010; Zavaleta, 2014a). La participación de los partidos nacionales en la votación de dichas elecciones cayó de 78 por ciento en el 2002 a apenas 38 por ciento en el 2014.19 Mientras que en el 2002 estos partidos consiguieron 17 de 25 Gobiernos regionales y 110 de 195 Gobiernos provinciales, en el 2014 en cambio solo vencieron en 6 de los 25 primeros y 48 de los 195 segundos. Para el 2014, la mayoría de los partidos nacionales —el APRA y el partido de Gobierno, PNP— habían incluso dejado de presentar candidatos en la mayoría de las elecciones regionales y provinciales.20

El éxito de los nuevos movimientos regionales contribuyó poco a la reconstrucción de los partidos. Los esfuerzos realizados para coordinar entre regiones o ampliar su escala hasta el nivel nacional fracasaron (De Gramont, 2010; Muñoz y Dargent, 2016). Es más, la mayoría de los movimientos regionales que aparecieron en la primera década del siglo XXI tenían una organización tan poco sólida, personalista y efímera como los partidos nacionales a los cuales desplazaron (Tanaka y Guibert, 2011; Zavaleta, 2014a).21 En consecuencia, la política local y regional se hizo cada vez más fragmentada y fluida. En el 2010, un promedio de doce partidos competía en cada elección regional (Seifert, 2014: 53-54), pero pocos fueron los que perduraron más allá de una o dos elecciones. Manuel Seifert (2014) midió la “volatilidad partidaria” regional dividiendo el número de partidos nuevos por el del número global de agrupaciones en cada elección regional. En el 2006, el nivel medio de volatilidad partidaria fue de 63,2, lo que quiere decir que la mayoría de los partidos que compitieron en las elecciones regionales de dicho año eran nuevos (Seifert, 2014: 45). En el 2010, la cifra subió a 68,3, lo que significa que en promedio más de las dos terceras partes de las agrupaciones en cada región lo eran (Seifert, 2014: 52).

Entonces, el sistema partidario peruano, lejos de haber experimentado un renacer en la primera década del siglo XXI, se descompuso aún más. Los partidos tradicionales no solo fueron desplazados por vehículos personalistas, sino que además a nivel local los partidos nacionales de todo tipo fueron desplazados por “movimientos” efímeros organizados en torno a candidatos específicos. El resultado fue un nivel de fragmentación y fluidez partidaria sin paralelo en América Latina.

12 Para el análisis de este colapso, consúltese Cameron (1994), Lynch (1999), Roberts (1998) y Tanaka (1998).

13 En 1995, el APRA y AP obtuvieron 4 y 2 por ciento de los votos, respectivamente, en tanto que el PPC decidió no presentar un candidato presidencial y obtuvo 3 por ciento de la votación parlamentaria.

14 García y Flores terminaron en segundo y tercer lugar, respectivamente.

15 UPP ganó dos regiones, en tanto que SP, PP de Toledo, FIM y MNI ganaron uno cada uno. Las otras siete regiones fueron cogidas por movimientos regionales.

16 Ni el PPC ni el APRA presentaron candidato presidencial en el 2011 y los partidos obtuvieron seis y cuatro escaños en el Congreso (de ciento treinta), respectivamente. Los demás partidos importantes de la década de 1980 desaparecieron (IU) o sobrevivieron como un partido menor.

17 Entre estos tenemos PP de Toledo, SP de Andrade, PSN de Castañeda, PNP de Humala, Restauración Nacional (RN) de Humberto Lay y Alianza para el Progreso (APP) de César Acuña. Tomamos al fujimorismo (creado en 1990) como un solo partido a pesar de que ha cambiado de denominación seis veces entre 1990 y el 2013.

18 Kuczynski, a quien se conoce por sus iniciales PPK, contó con el apoyo de una alianza de partidos. Posteriormente creó un vehículo personalista llamado Peruanos por el Kambio (PPK).

19 Bases de datos en línea del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.

20 Tomado de Vera (2010), Coronel y Rodríguez (2011), Remy (2010), y Tanaka y Guibert (2011). En el 2014, el APRA presentó candidatos en 12 de las 25 regiones y apenas en la cuarta parte de las provincias del Perú. El PNP no presentó candidato alguno en las elecciones regionales.

21 Una excepción es la maquinaria de Chim Pum Callao en el Callao (Muñoz y Dargent, 2016).

3. Una democracia sin partidos: agentes libres, transfuguismo y coaliciones de independientes

El Perú post-Fujimori es una democracia sin partidos (Levitsky y Cameron, 2003). La política electoral está organizada en torno a candidatos individuales. La capacidad de los partidos nacionales para canalizar las carreras políticas se ha esfumado. Desde la perspectiva de los candidatos, dichas agrupaciones ya no proporcionan recursos que les puedan ayudar a ganar un cargo público (Muñoz y Dargent, 2016). Privados de sus organizaciones locales, la mayoría de los partidos carecen de militantes, infraestructura de campaña, recursos financieros o prebendas que ofrecer a los candidatos locales. Es más, como las identidades partidarias en general se han evaporado, la marca de los partidos nacionales carece de valor; por ende, los políticos locales “prefieren su propia marca”.22 Al no contar con recursos o una marca atractiva, los partidos nacionales son, en palabras de Lourdes Flores, la lideresa del PPC, “del todo incapaces de reclutar buenos candidatos. Todos los buenos desean ir por su cuenta”.23

De este modo, los actuales políticos peruanos son, en esencia, independientes. Quienes ingresan a la esfera política no esperan labrarse una carrera dentro de un solo partido e ir ascendiendo desde el nivel local al nacional. Aquellos que buscan importantes cargos en el Ejecutivo (como la presidencia, un Gobierno regional24 o la alcaldía de una ciudad grande) crean y lideran su propio vehículo personalista. Los ejemplos en el nivel nacional incluyen a Alejandro Toledo (PP), Ollanta Humala (PNP), los exalcaldes de Lima Alberto Andrade (SP) y Luis Castañeda (PSN), los exprimeros ministros Federico Salas (Avancemos), Pedro Pablo Kuczynski (PPK) y Yehude Simon (Partido Humanista), y el líder evangélico Humberto Lay (RN).

Los políticos de menor rango —los que postulan al Congreso, los consejos regionales, concejos municipales y la mayoría de las alcaldías— negocian en cada elección un lugar en la lista de otros políticos. Muchos candidatos compran su lugar en las elecciones parlamentarias. Se calcula que los pagos fluctúan entre los 20 000 y 120 000 dólares.25 Si bien es cierto que la mayoría de los políticos se afilia formalmente al partido a cuya lista se unen, tales “afiliaciones partidarias” en realidad son contratos de corto plazo que cubren un solo ciclo electoral. Un político ambicioso debe estar constantemente renegociando su afiliación partidaria, dado que los partidos que son viables en una elección a menudo no lo son en las subsiguientes.

Esta práctica de cambiar de partido, a la que se conoce como transfuguismo, ganó notoriedad por vez primera en el 2000, cuando Vladimiro Montesinos, asesor presidencial de Fujimori, forjó una mayoría parlamentaria sobornando a dieciocho congresistas de oposición (a los que se conoció como tránsfugas) para que se unieran a las filas fujimoristas. El video filtrado de uno de estos sobornos desencadenó la caída de Fujimori y los tránsfugas originales cayeron en desgracia. Sin embargo, la práctica de cambiar de partido —aunque sin sobornos de por medio— se difundió ampliamente en la era post-Fujimori. Para el 2014, muchos políticos habían estado afiliados con cinco partidos o más (¡el exvicepresidente Máximo San Román perteneció a ocho de ellos!).

Tomemos el caso de Tito Chocano. Elegido originalmente alcalde de Tacna en 1986 como miembro del PPC, Chocano fue posteriormente reelegido con tres partidos distintos: la Unión Independientes de Tacna en 1989; Cambio 90/Nueva Mayoría, de Fujimori, en 1993; y su propia agrupación Fuerza y Desarrollo, en 1995. En el 2000, Chocano fue elegido al Congreso con SP, y con Unidad Nacional (UN) de Lourdes Flores al celebrarse nuevas elecciones en el 2001 tras la caída de Fujimori. En el 2010, Chocano ganó la gobernación de Tacna como candidato de AP. De este modo, Chocano ganó elecciones con seis partidos distintos entre 1986 y 2010.

Otro ejemplo es el político moqueguano Jaime Rodríguez. Este postuló primero a un cargo en la provincia de Mariscal Nieto en 1989, como candidato del Frente Democrático (Fredemo), la coalición de Mario Vargas Llosa. Luego postuló (infructuosamente) a alcalde de Mariscal Nieto en 1993, esta vez con AP. En el 2001, Rodríguez postuló al Congreso (una vez más sin éxito) con Unidad Nacional. En el 2002 compitió por la gobernación de Moquegua con un movimiento regional llamado Compromiso y Desarrollo. Perdió, pero en el 2006 la ganó como candidato de otro movimiento regional: Nuestro Ilo-Moquegua. Rodríguez dejó el cargo en el 2010, pero en el 2014 fue reelegido gobernador, esta vez como candidato de otro movimiento regional: Kausachun. Rodríguez postuló así seis veces a un cargo con seis partidos distintos entre 1989 y el 2014.

Chocano y Rodríguez en modo alguno son excepcionales. En efecto, el transfuguismo —o la renegociación de la afiliación partidaria en cada elección— pasó a ser una práctica rutinaria en el Perú post-Fujimori. Los políticos, en particular aquellos que entraron a la política después de 1990, ya no desarrollan lazos partidarios estables y más bien negocian contratos de corto plazo con los partidos antes de cada elección. Analizando las trayectorias partidarias de 93 candidatos que terminaron en primer o segundo lugar en las elecciones al Gobierno regional, entre el 2002 y el 2010, hallamos que en promedio habían pertenecido a 2,3 partidos (una cifra notablemente alta, puesto que, en la muestra, muchos postulaban por primera vez). Los datos correspondientes a las elecciones del 2014 revelan un cuadro similar. De los 50 ganadores y los que quedaron en segundo lugar en las elecciones regionales de dicho año, 35 habían pertenecido a dos o más partidos, 18 a tres o más, y 8 a cuatro o más agrupaciones.26 De igual modo, 168 (86 por ciento) de los 195 alcaldes provinciales elegidos en el 2014 habían pertenecido a dos o más partidos, 101 (52 por ciento) a tres o más a lo largo de su carrera, y 48 (25 por ciento) a cuatro o más. En Lima, 34 de los 42 alcaldes distritales elegidos en el 2014 pertenecieron a dos o más partidos, 20 a tres o más y 11 a cuatro o más. En promedio, los alcaldes distritales elegidos en Lima habían formado parte de 2,6 partidos.

Patrones similares emergieron en las elecciones legislativas: 40 de los 98 parlamentarios elegidos en el 2011, y que ya antes habían postulado a un cargo público, habían cambiado de partido desde la última elección. Otro análisis halló que el 63 por ciento de todos los candidatos al Parlamento en el 2011 no tenían afiliación previa con el partido que los nominó.27 En conjunto encontramos que, en promedio, los parlamentarios electos entre el 2001 y el 2011 habían sido candidatos en más de dos agrupaciones durante su trayectoria electoral. Una vez más, esta cifra resulta notablemente alta, puesto que la cuarta parte de estos legisladores postulaban por primera vez.

La dinámica del transfuguismo queda bien ilustrada con el ejemplo de Villa El Salvador (VES), un distrito de la periferia de Lima que fue un bastión de IU en la década de 1980. El político de IU, Michel Azcueta, fue alcalde de VES entre 1984 y 1990. Tras el colapso de esta agrupación, Azcueta formó Plataforma Democrática para postular (infructuosamente) a la alcaldía de Lima en 1993. En 1995, Azcueta recuperó la alcaldía de VES, pero esta vez como candidato de Somos Lima, vehículo electoral formado por el alcalde de Miraflores, Alberto Andrade, para postular a la alcaldía metropolitana en 1995. En 1998, fue electo regidor provincial en Lima por la lista de Andrade (quien fuera reelecto) y sucedido en VES por Martín Pumar, otro antiguo cuadro de IU que también se había unido al partido de Andrade (ahora llamado SP). En el 2002, al haber iniciado SP su declive, Pumar postuló a la reelección con Perú Primero, pero perdió ante Jaime Zea, otro antiguo integrante de IU que postuló con la UN, encabezada por Luis Castañeda, entonces candidato a la alcaldía de Lima. Azcueta, entretanto, dejó SP para postular a la alcaldía metropolitana en la lista de PP, de Toledo. En el 2006, Zea fue reelecto con RN de Humberto Lay. Venció entonces a Azcueta, quien había dejado al debilitado PP por Confianza Perú. En el 2010, la alcaldía de VES fue ganada por Santiago Mozo, un empresario que postuló infructuosamente con Siempre Unidos en el 2006 y que se unió a PP después de que no lograra conseguir el respaldo de Cambio Radical (CR). Mozo venció al alcalde en funciones Zea, quien se pasó de RN a UN; a Pumar, quien dejó Perú Primero por CR; y a Azcueta, quien postuló con Alianza para el Progreso (APP).28 Así, desde 1990 todo alcalde de VES ha sido un tránsfuga y los tres principales políticos del distrito —Azcueta, Zea y Pumar— cambiaron de partido cinco veces cada uno.

Si un número cada vez más grande de políticos son agentes libres, los partidos toman cada vez más la forma de lo que Zavaleta (2014a) llama “coaliciones de independientes”. Los políticos de los niveles nacional, regional y local que crean vehículos personalistas en su búsqueda de un cargo ejecutivo llenan sus listas con políticos independientes (ya sean tránsfugas o amateurs sin antecedentes partidarios), la mayoría de los cuales carece de vínculos reales con la agrupación.29 Los jefes de los partidos reclutan a personas que pueden o bien contribuir con votos (v. g., personalidades bien conocidas), o sino con dinero para la campaña (Rozas, 2012). El historial y el activismo partidarios son criterios secundarios.30 En palabras del exdirigente de PP Juan Sheput, “los partidos reclutan a personas que tienen dinero. Y los militantes no tienen mucho dinero”.31

Los políticos individuales buscan unirse a las listas que cuentan con el mayor potencial electoral, las cuales suelen ser encabezadas por los candidatos que postulan a un cargo ejecutivo. Identifican así posibles “locomotoras” (candidatos con gran arrastre que encabezan listas) y buscan negociar su ingreso al tren que estos jalan.32 Los vínculos partidarios resultan, una vez más, casi irrelevantes.33 Aunque la mayoría de los candidatos se afilia nominalmente al partido con el que postula (por ley, solo un porcentaje de las candidaturas parlamentarias de un partido puede destinarse a “invitados”), dicha afiliación es por lo general un acuerdo por una única vez y cubre un único ciclo electoral: después de los comicios, las coaliciones de independientes se desintegran y los candidatos recuperan su condición de independientes.

Un ejemplo de coalición de independientes fue Cambio Radical (CR), un partido con sede en Lima que fuera creado y dirigido por el excongresista José Barba Caballero. El partido no tuvo miembros ni bases de militantes, y era más bien (en palabras de Barba) una “plataforma en busca de candidatos”.34 Cuando CR compitió en las elecciones municipales de Lima en el 2010, entregó todas sus candidaturas —la de la alcaldía de la ciudad inclusive— a outsiders e independientes, usando como criterio de selección a las encuestas y la capacidad de los candidatos para efectuar contribuciones financieras.35 En palabras de Barba: “No importa quiénes son [los candidatos] o de qué partido vienen siempre que puedan ganar”.36 De este modo las listas de los candidatos de CR a nivel distrital estaban compuestas casi íntegramente por tránsfugas, la mayoría de los cuales abandonó al partido después de la elección.37

Otro ejemplo es Reforma Regional Andina Integración Participación Económica y Social (Raíces), un movimiento regional puneño creado en el 2009 por el exalcalde de Puno Mariano Portugal. Este llenó la lista de candidatos de Raíces con tránsfugas y recién llegados de alto perfil, entre ellos el rector de la Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez de Juliaca, Juan Luque, quien fuera su candidato a la presidencia regional. Las tres cuartas partes (nueve de doce) de los candidatos de Raíces a las alcaldías provinciales eran independientes, llegados de otros partidos (Zavaleta, 2014a: 86). Así, Raíces ganó cinco de las doce alcaldías que disputó en el 2010 y Luque pasó a la segunda vuelta de las elecciones para la gobernación regional. Sin embargo, los candidatos municipales —que ya no estaban en contienda— abandonaron el partido inmediatamente después de la primera ronda (rehusándose, por ejemplo, a apoyar a su candidato en la segunda vuelta) y Raíces colapsó una vez que Luque perdió esta votación.38 Luque ganó la gobernación cuatro años más tarde con una nueva coalición de independientes, el Proyecto de la Integración para la Cooperación (PICO), ninguno de cuyos candidatos tenía lazos con Raíces, salvo el propio Luque (Zavaleta, 2014b).

Las coaliciones de independientes han pasado a ser la forma predominante de organización electoral en el Perú post-Fujimori (Zavaleta, 2014a). Para hacer una clasificación, examinamos todas las organizaciones políticas que terminaron en primer o segundo lugar en las veinticinco elecciones regionales peruanas en el 2006 y el 2010. Las organizaciones en las cuales al menos la mitad de los candidatos a alcaldías postularon antes a un cargo con la misma etiqueta electoral fueron clasificadas como partidos, en tanto que aquellas en las cuales la mayoría eran o bien novatos (esto es, no habían postulado antes a un cargo electo) o tránsfugas (es decir, aquellos que abandonaron un partido) fueron puntuadas como coaliciones de independientes. Según esta medida, solo el 16 por ciento de los vencedores y los que quedaron segundos en las elecciones regionales del 2006 y el 2010 representaban partidos (de estos, diez eran listas apristas en diferentes regiones). En cambio, el 70 por ciento de las agrupaciones que ganaron o quedaron segundas eran coaliciones de independientes, mientras el otro 14 por ciento eran políticos independientes puros (su lista no presentaba candidatos a las alcaldías provinciales o lo hicieron de manera muy reducida). En las elecciones regionales del 2014, veintidós de veinticinco candidatos ganadores encabezaban coaliciones de independientes (diecisiete) o eran independientes puros (cinco).

De esta forma, en el Perú post-Fujimori, la política partidaria se desintegró en su unidad más básica: el candidato individual. Los políticos se convirtieron en independientes que renegocian su afiliación partidaria en cada elección y las efímeras coaliciones de independientes pasaron a ser el principal mecanismo a través del cual se organizan para competir en los comicios. Si podemos llamar partidos a estas coaliciones o no, es algo que queda abierto al debate. Anthony Downs (1957: 25) célebremente definió a un partido político como “un equipo de personas que buscan controlar el aparato de Gobierno ganando un cargo en una elección debidamente constituida”. Las coaliciones cumplen con estos criterios en el sentido estricto de la palabra. El día de los comicios son partidos downsianos. Sin embargo, si los equipos de políticos deben ser mínimamente estables para calificar como partidos, entonces las coaliciones de independientes deberían ser vistas como una forma alternativa de organización electoral.

22 Entrevista con Lourdes Flores, presidenta del PPC (30 de marzo del 2011).

23 Entrevista con Lourdes Flores, presidenta del PPC (30 de marzo del 2011). También entrevistas con el parlamentario de AP Víctor Andrés García Belaunde (5 de mayo del 2011) y el exdirigente de PP Juan Sheput (5 de mayo del 2011).

24 Entre el 2002 y el 2014, los Gobiernos regionales estaban presididos por un “presidente regional”. Una reforma electoral en el 2015 cambió su título por el de gobernador. Para evitar confusiones, llamamos de este último modo a todos los políticos que asumieron este cargo desde el 2002 en adelante.

25 Entrevistas con el excongresista José Barba Caballero (4 de mayo del 2011), el exdirigente de PP Juan Sheput (5 de mayo del 2011), el congresista del PNP Sergio Tejada (23 de mayo del 2013) y el parlamentario del PSN Heriberto Benítez (27 de mayo del 2013). Según Sheput, las candidaturas son “subastadas”. Los partidos reciben “a cualquiera que esté dispuesto a pagar”. Estas afirmaciones quedaron confirmadas con numerosas entrevistas realizadas con dirigentes partidarios.

26 Jacinto Gómez, quien quedara segundo en Tacna, había pertenecido a siete partidos, en tanto que Klever Meléndez, en Pasco, perteneció a seis.

27 Diario 16, 26 de febrero del 2011, p. 8.

28 En el 2011, Mozo fue depuesto y reemplazado con el teniente alcalde Guido Iñigo Peralta. Este último fue reelegido en el 2014 con su propio movimiento, Villa Cambia.

29 Basado en entrevistas con el excongresista José Barba Caballero (4 de mayo del 2011), el dirigente de Perú Posible Juan Sheput (5 de mayo del 2011), la lideresa del PPC Lourdes Flores (30 de marzo del 2011), el dirigente de AP Víctor Andrés García Belaunde (5 de mayo del 2011) y el exregidor del distrito de VES Genaro Soto, 20 de julio del 2013.

30 Basado en entrevistas con el excongresista José Barba Caballero (4 de mayo del 2011), el dirigente de PP Juan Sheput (5 de mayo del 2011), la lideresa del PPC Lourdes Flores (30 de marzo del 2011) y el dirigente de AP Víctor Andrés García Belaunde (5 de mayo del 2011).

31 Entrevista (5 de mayo del 2011).

32 Entrevistas con Lourdes Flores (30 de marzo del 2011), José Barba Caballero (4 de mayo del 2011) y el regidor de VES Genaro Soto (20 de julio del 2013).

33 Según Lourdes Flores, quien fue la “locomotora” del PPC en la campaña municipal de Lima en el 2010, el exgobernador del Callao, Álex Kouri, iba primero antes de que ella entrara a competir, y los candidatos a los municipios distritales del PPC amenazaron con desertar en masa en favor de Cambio Radical, el partido de Kouri. Al preguntársele cuántos de los candidatos del PPC habrían desertado si ella no hubiese ingresado a la carrera, Flores respondió: “Todos ellos” (entrevista, 30 de marzo del 2011).

34 Entrevista con José Barba Caballero (4 de mayo del 2011).

35 Entrevista con José Barba Caballero (4 de mayo del 2011).

36 Entrevista (4 de mayo del 2011).

37 Entrevista con José Barba Caballero (4 de mayo del 2011). Entre los tránsfugas estuvieron Gustavo Sierra del PSN, Carlos Lazo de Confianza Perú, Adolfo Ocampo del fujimorismo y Salvador Heresi, Luis Bueno, Ricardo Castro, Luis Dibós y Pedro Florián del PPC/UN.

38 En el 2011, Portugal fue elegido al Congreso en la lista de PP.

4. Explicando la inexistencia de (re)construcción partidaria

¿Por qué razón es que un cuarto de siglo después del colapso del sistema partidario, y a más de una década de la redemocratización, no se han construido partidos? El caso peruano sugiere que la democracia y la competencia electoral por sí solas no generan suficientes incentivos para la formación de partidos. También plantea preguntas acerca del impacto del diseño electoral. Como ya se indicó, la transición del 2000-2001 dio lugar a una serie de reformas electorales que buscaban fortalecer a los partidos, entre ellas la adopción de distritos de menor magnitud, un umbral mínimo con que ingresar al Congreso y una nueva ley de partidos que prohibía los candidatos presidenciales independientes, y esto otorgaba a los partidos nacionales el monopolio de la representación parlamentaria y establecía nuevos y duros requisitos de inscripción legal. Estas reformas institucionales no solo fracasaron, sino que además, tal como Muñoz y Dargent (2016) sostienen, algunas de ellas hicieron que la construcción de partidos se hiciera aún más difícil.

La falta de construcción de partidos en el Perú post-Fujimori puede explicarse en parte con el marco teórico esbozado por Levitsky, Loxton y Van Dyck (2016). Para empezar, las condiciones para el desarrollo de marcas partidarias son desfavorables. Un consenso de la élite en torno a las políticas económicas neoliberales, que hunde sus raíces en la crisis hiperinflacionaria de finales de la década de 1980 y el éxito de las reformas estructurales en la siguiente década, dejó poco espacio para la diferenciación programática. Ninguno de los principales rivales de Fujimori en 1995 (Pérez de Cuéllar) y el 2000 (Andrade, Castañeda y Toledo) cuestionó su programa económico. Tras la caída de Fujimori, el Gobierno de Toledo (2001-2006) mantuvo sus políticas ortodoxas, y si bien tanto Alan García (2006-2011) como Ollanta Humala (2011-2016) criticaron las políticas de libre mercado siendo candidatos de oposición, una vez que estuvieron al mando del Ejecutivo, las mantuvieron (Cameron, 2011; Vergara, 2011). De este modo, los partidos nuevos como la UPP de Pérez de Cuéllar, SP de Andrade, PSN de Castañeda y PP de Toledo fracasaron a la hora de diferenciarse de Fujimori en el eje izquierda-derecha. Y si bien el PNP de Humala se posicionó inicialmente a la izquierda, en el 2011 debilitó su marca partidaria girando hacia la derecha.

El Perú, asimismo, carece de condiciones favorables para la construcción de organizaciones territoriales: movimientos de base que puedan sostener las estructuras partidarias. Los políticos gozan de un acceso abierto a los medios de comunicación, en particular después del 2000, y la mayoría de los partidos nuevos cuentan con cierto acceso al Estado, ya fuera a nivel local o nacional.39 Entonces, siguiendo a Van Dyck (2016), los políticos carecen de incentivos para invertir en una organización de base al poder recurrir a los medios y al Estado para ganar elecciones. También carecen de los medios para hacerlo. Las organizaciones de la sociedad civil, que en otras partes de Latinoamérica sirvieron de plataforma para la construcción de partidos (Madrid, 2016 y Van Dyck, 2016), son débiles en el Perú. Tanto el movimiento obrero como la Iglesia progresista se debilitaron en la década de 1990 y, a diferencia de Bolivia y Ecuador, no había organizaciones nacionales campesinas o indígenas sobre las cuales los nuevos partidos pudieran construirse (Yashar, 2005). Tanto Sendero Luminoso, que penetró y destruyó muchas organizaciones del sector popular, como la contrainsurgencia estatal, que redujo el espacio para la actividad política en la década de 1990, debilitaron drásticamente a la sociedad civil (Rénique, 2004; Yashar, 2005; Burt, 2006).

La insurgencia senderista, claro está, fue un caso importante de conflicto violento, fenómeno que contribuye a la formación partidaria de acuerdo con Levitsky, Loxton y Van Dyck (2016). Sin embargo, los efectos del conflicto en la construcción de partidos se vieron limitados por el hecho de que, a diferencia del FMLN en El Salvador (Holland, 2016), Sendero Luminoso fue una organización de bases restringidas que careció de respaldo público debido a un empleo brutal de la violencia en contra de la población civil.40 Así, cuando el Movimiento por la Amnistía y Derechos Fundamentales (Movadef), una organización de fachada de Sendero, intentó inscribirse como partido en el 2012, las encuestas de opinión pública hallaron que el 85 por ciento se oponía a su legalización.41 Por lo tanto, es improbable que el Movadef hubiera emergido como un contendor electoral viable, incluso en caso hubiese podido inscribirse como partido político, lo cual fue rechazado por el Jurado Nacional de Elecciones.

Tras la derrota de Sendero Luminoso, los niveles de polarización y conflicto en el Perú fueron limitados. La oposición a Fujimori fue débil y fragmentada durante la década de 1990, y los niveles de movilización antifujimorista fueron bajos (Levitsky y Cameron, 2003). Hasta las protestas desatadas por las defectuosas elecciones del 2000 fueron efímeras; en última instancia, fue una crisis interna lo que derribó a Fujimori en dicho año (Cameron, 2006). Por ello, tal vez, la oposición antifujimorista jamás pudo construir un partido. Durante la primera década de este siglo, la política se polarizó brevemente en torno a las campañas presidenciales (en el 2006 y el 2011), pero esta polarización quedó confinada a la élite y los medios de comunicación; ni el candidato populista Ollanta Humala ni sus contrincantes lograron movilizar a un número sustancial de activistas. Por último, aunque el Perú post-Fujimori experimentó una serie de intensos conflictos a nivel local (v. g., el Arequipazo en el 2002, el Baguazo en el 2009 y Conga en el 2011), dichas crisis no crecieron hasta convertirse en conflictos a nivel nacional (Meléndez, 2012).

Pero las causas de la ausencia de formación de partidos van más allá de la falta de condiciones presentada por Levitsky, Loxton y Van Dyck (2016). Como fue esbozado, el caso peruano sugiere que el colapso partidario en sí mismo podría ser retroalimentador (Levitsky y Cameron, 2003; Sánchez, 2012). En medio de las secuelas del colapso de los partidos, los políticos desarrollaron expectativas, estrategias, normas y tecnologías que les permitieron tener éxito en un contexto de elecciones sin partidos. Quienes ganaron cargos públicos sin tener un partido tenían pocos incentivos para invertir en ellos. Con el paso del tiempo las estrategias, normas y tecnologías de una política sin partidos pudieron difundirse y hasta institucionalizarse. Es más, la competencia electoral selecciona a los políticos con la voluntad, el know-how y los recursos necesarios para “mandarse por su cuenta”. De este modo, las posibilidades de una reconstrucción de los partidos van cayendo con el paso del tiempo, en ausencia del tipo de polarización y conflictos que generan una movilización colectiva y nuevas identidades partidarias. Sostenemos que esto es lo que sucedió en el Perú posterior a Fujimori.

39 PP y el PNP controlaron cada uno la presidencia por cinco años, en tanto que SP y el PSN gobernaron Lima durante ocho años cada uno. El acceso a los recursos del Estado mejoró con la creación de los Gobiernos regionales, a los que se eligió en el 2002 (Vergara, 2009).

40 Consúltese Del Pino (1998), Degregori (2010) y Gavilán (2012). Según el informe final de la Comisión por la Verdad y Reconciliación del Perú, Sendero Luminoso fue responsable del 54 por ciento de las aproximadamente 69 280 muertes que tuvieron lugar durante la insurgencia.

41 Perú 21 (27 de enero del 2012). Otra encuesta halló que casi el 90 por ciento de los peruanos consideraba que un partido senderista era una amenaza nacional (El Comercio, 18 de noviembre del 2012).

5. El surgimiento de un nuevo modelo

El colapso del sistema de partidos peruano podría autorreforzarse a través de varios pasos. En primer lugar, los políticos aprendieron que podían tener éxito sin partidos (Levitsky y Cameron, 2003). Este proceso de aprendizaje se inició con la victoria del presentador televisivo Ricardo Belmont en la elección a la alcaldía de Lima en 1989, y fue posteriormente reforzada por la victoria presidencial de Fujimori en 1990. La crisis de los partidos “tradicionales” redujo el valor percibido de las marcas partidarias42 y Fujimori demostró que una organización partidaria no era necesaria para ganar la presidencia. Su éxito político subsiguiente, que culminó con su reelección abrumadora en 1995, detonó así una dinámica de arrastre a medida que los políticos abandonaban a los partidos institucionalizados por vehículos personalistas (denominados eufemísticamente “movimientos independientes”) (Planas, 2000). Muchos de estos políticos tuvieron éxito. Alberto Andrade (ex-PPC) y Luis Castañeda (ex-AP) fueron elegidos alcaldes de Lima, y ambos serían fuertes contendores presidenciales; Álex Kouri (ex-PPC) fue elegido alcalde y luego gobernador del Callao; y José Barba Caballero (ex-APRA) fue reelegido dos veces congresista después de que formara su propio partido en 1992 (Barba sostiene que la inspiración le vino de su amigo Rafael Rey, quien abandonó al Movimiento Libertad y creó Restauración Nacional: “Me dije: ‘Si ese tonto puede formar un partido político, ¿por qué yo no?’”).43 Al mismo tiempo, los políticos nuevos —aquellos que ingresaron a la política después de 1990— dejaron de lado a los partidos existentes a favor de vehículos personalistas, inaugurando su carrera como outsiders. Entre los ejemplos prominentes a nivel nacional tenemos a Toledo, Humala y el pastor evangélico Humberto Lay. Hay cientos de otros casos en los niveles local y regional.

El surgimiento de la política del outsider generó una serie de prácticas ampliamente difundidas y expectativas compartidas que, con el transcurso del tiempo, cristalizaron en instituciones informales. Entre ellas tenemos:

Independencia partidaria (free agency). Fuera del APRA ya no se espera que los políticos establezcan lazos partidarios duraderos o que sigan una carrera dentro de un partido en particular. Por el contrario, queda ampliamente entendido que actuarán como independientes y que seguirán su carrera fuera de ellos, solo adoptando etiquetas partidarias temporalmente para poder competir en las elecciones.

Transfuguismo. Es ampliamente esperado que los políticos cambien de afiliación partidaria como una cuestión de rutina, a menudo renegociando sus lazos partidarios en cada ciclo electoral. Ellos consideran que esta estrategia de transfuguismo permanente es necesaria para su supervivencia. Tras el colapso de los partidos, aprendieron que la lealtad a su agrupación original en un contexto de volatilidad extrema podía descarrilar una carrera política. A lo largo de la década de 1990 fue quedando en claro que el éxito político continuo requería asegurarse, en cada elección, un puesto en una lista encabezada por una “locomotora”.44 Para mediados de la primera década del siglo XXI el transfuguismo alcanzó el estatus de algo que se da por sentado, en particular entre los políticos nuevos.

Coaliciones de independientes. No se espera que los partidos liderados por candidatos a la presidencia y los Gobiernos regionales nominen a viejos activistas y militantes en las candidaturas de menor nivel. Más bien seleccionan candidatos, ya sean outsiders o tránsfugas, que pueden proporcionar más votos o efectuar la contribución financiera más grande. Se espera que estas candidaturas sean contratos de corto plazo que expiren después de la elección.

Las normas de la independencia partidaria (free agency), el transfuguismo y la formación de coaliciones de independientes se difundieron ampliamente en la década de 1990 y la siguiente, y eventualmente se institucionalizaron (informalmente). En Villa El Salvador (VES), por ejemplo, los políticos locales quedaron sorprendidos cuando en 1993 el candidato vinculado con IU, que hacía tanto tiempo dominaba la política en el distrito, perdió con el que auspiciaba Obras, el partido del alcalde de Lima, Ricardo Belmont.45 Ellos, sin embargo, aprendieron rápidamente las nuevas reglas del juego y en 1995 el aspirante a alcalde, Michel Azcueta, trabajó duramente para postular como parte de Somos Lima, el partido liderado por Alberto Andrade, quien encabezaba la carrera a la alcaldía metropolitana.46 Con la victoria de Azcueta, “la idea de la locomotora echó raíces” en VES.47 Para comienzos de este siglo era ampliamente sabido que todo aquel que buscara ganar la alcaldía debía alinearse con un candidato viable a nivel de Lima Metropolitana. Al mismo tiempo surgieron normas informales referidas a la formación de coaliciones de independientes, como la del “4x4”, en la cual el candidato al municipio provincial (Lima Metropolitana) y el distrital (por ejemplo, VES) nombraban cada uno cuatro candidatos a regidores.48

Sin embargo, la independencia partidaria, el transfuguismo y las coaliciones de independientes no se encuentran completamente institucionalizadas. Los políticos del APRA y (en menor medida) del PPC siguen desarrollando carreras partidarias, mientras que las nuevas reglas del juego de la política electoral no han ganado una aceptación normativa (de hecho, el transfuguismo genera una amplia desaprobación pública). En la práctica, sin embargo, tales estrategias han pasado a ser ampliamente conocidas, aceptadas e incluso valoradas, en especial entre los políticos que iniciaron su carrera después de 1990.

42 En palabras de Lourdes Flores, la lideresa del PPC, “el problema está en que cuando construimos una etiqueta sólida, los votantes la rechazan” (entrevista, 30 de marzo del 2011).

43 Entrevista con José Barba Caballero (4 de mayo del 2011).

44 Entrevista con Genaro Soto, regidor del distrito de VES (20 de julio del 2013).

45 Entrevista con Genaro Soto, regidor del distrito de VES (20 de julio del 2013).

46 Entrevista con Genaro Soto, regidor del distrito de VES (20 de julio del 2013).

47 Entrevista con Genaro Soto, regidor del distrito de VES (20 de julio del 2013).

48 Entrevista con Genaro Soto, regidor del distrito de VES (20 de julio del 2013).

6. Nuevas tecnologías: sustitutos partidarios

Estas prácticas informales fueron reforzadas por el hecho de que los políticos ambiciosos han desarrollado una serie de “sustitutos” (Hale, 2006) a las estructuras partidarias tradicionales.49 Son cuatro los sustitutos que merecen especial atención. Uno de ellos son las empresas privadas. Siguiendo el patrón de la organización de “base corporativa” descrito por Barndt (2016), muchos empresarios exitosos han movilizado los recursos, empleados, infraestructura y redes de distribución de sus empresas con fines electorales, hasta transformarlas eficazmente en organizaciones de campaña.50

Un ejemplo prominente de construcción de un partido empresarial es el de César Acuña, el acaudalado propietario de un consorcio de universidades privadas cuyo núcleo se encuentra en la costa norte peruana.51 Luego de ser elegido al Congreso con el PSN en el 2000 y UN en el 2001, Acuña creó la Alianza para el Progreso (APP) antes de las elecciones locales del 2002. APP está basada casi íntegramente en el imperio empresarial de Acuña. Sus universidades son la principal fuente de financiamiento (Barrenechea, 2014: 5-55). Las utilidades de las universidades son usadas para pagar a los trabajadores de las campañas y financiarlas, y ellas mismas proporcionan infraestructura como imprentas, medios de comunicación y lugares de reunión (Barrenechea, 2014: 55-60). Las universidades asimismo son una fuente de incentivos selectivos para el reclutamiento de candidatos y activistas (Meléndez, 2011; Barrenechea, 2014: 60-65). La mayoría de los dirigentes y candidatos de APP tuvieron puestos en la universidad,52 y muchos cuadros y activistas de menor nivel están o estuvieron becados en ella (Barrenechea, 2014: 65). Por último, en la Fundación Clementina Peralta de Acuña, una institución de caridad financiada con las utilidades de las universidades, opera una vasta red de centros de cuidado infantil, centros de salud y otros servicios sociales, cuyo personal en muchos casos son activistas de APP (Meléndez, 2011; Barrenechea, 2014: 65-70). Las actividades de la fundación sirven como base para la movilización electoral clientelista (Meléndez, 2011; Barrenechea, 2014: 65-70).

La estrategia de partido empresarial de Acuña resultó bastante exitosa. En el 2006 fue elegido alcalde de Trujillo (acabando con la supremacía aprista en la ciudad) y, en el 2010, APP obtuvo el 7,7 por ciento de la votación nacional, 14 Gobiernos provinciales y el Gobierno regional de Lambayeque (Barrenechea, 2014: 33-34). En el 2014 Acuña fue elegido gobernador regional de La Libertad, desplazando así al APRA de su viejo bastión, y APP tomó 19 de las 194 provincias del Perú: más que ningún otro partido.53

Acuña no es el único que empleó su empresa como un sustituto partidario. El número de “partidos empresariales” se incrementó marcadamente en las elecciones locales y regionales del 2006 y el 2010.54 En Ayacucho, por ejemplo, tanto el vencedor (Wilfredo Oscorima), como quien quedó segundo (Rofilio Neyra) en la carrera por el Gobierno regional del 2010 eran empresarios exitosos que al carecer de partido55 recurrieron a sus propios imperios comerciales para financiar campañas millonarias (Zavaleta, 2014a: 104-106). Maciste Díaz (Huancavelica), Luis Picón (Huánuco) y Martín Vizcarra (Moquegua) asimismo usaron sus empresas privadas como trampolín para ganar o retener el Gobierno regional en el 2010, en tanto que varios otros candidatos de base empresarial (Máximo San Román en el Cusco, Fernando Martorell en Tacna) terminaron en segundo lugar. En el 2014, la asombrosa cifra de once de los veinticinco candidatos exitosos en las elecciones a los Gobiernos regionales del 2014 eran empresarios. Otros candidatos de base empresarial fueron elegidos al Congreso. Los ejemplos incluyen a Julio Gagó, un vendedor de fotocopiadoras que usó la publicidad y las utilidades de su empresa para levantar su perfil electoral y negociar su ingreso a la lista parlamentaria del fujimorismo en el 2011, y José Luna Gálvez, propietario de la universidad privada Telesup y autoproclamado “rey de la educación técnica”, cuyos generosos recursos le ganaron un lugar en la lista del PSN en el 2011.

Los medios de comunicación son un segundo tipo de sustituto que los candidatos peruanos emplean, sobre todo a nivel local. Tal como Zavaleta (2010, 2014a) mostrara, en ausencia de una organización partidaria son los propietarios de estaciones radiales locales y locutores reconocidos quienes frecuentemente usan la radio como un medio con el cual movilizar electores.56 En Puno, por ejemplo, el outsider Hernán Fuentes usó Radio Perú, su estación radial en Juliaca, como plataforma al Gobierno regional en el 2006 (Zavaleta, 2010, 2014a: 94). Avanza País (AP), el partido de Fuentes, no tenía organizaciones de base, pero ganó reconocimiento público usando Radio Perú para atacar repetidas veces al entonces gobernador David Jiménez. Fuentes ganó el Gobierno regional con menos del 20 por ciento de los votos, casi todo el cual estaba concentrado en las áreas cubiertas por Radio Perú (Zavaleta, 2014a: 94). En el 2010 le sucedió Mauricio Rodríguez, el fundador de Radio Pachamama, la estación más exitosa de Puno. El Proyecto Político AQUÍ, la coalición de independientes de Rodríguez, no contaba con una organización real, pero Radio Pachamama, una de las pocas estaciones radiales cuya señal cubría todo Puno, le permitió movilizar los votos a lo largo de la región (Zavaleta, 2014a: 94-95). El congresista por Puno Mariano Portugal también usó Radio Samoa, su estación, como plataforma de su carrera electoral (Zavaleta, 2014a: 95). Los candidatos con acceso a medios locales han proliferado igualmente a nivel municipal. Tan solo en Puno, Zavaleta (2014a: 95) identificó al menos diez propietarios o periodistas radiales que terminaron en primer o segundo lugar en las elecciones municipales del 2010. El popular periodista radial Oswaldo Marín fue elegido alcalde de Juliaca, la ciudad más grande de Puno, cuatro años después, en el 2014. De hecho, el uso de medios de comunicación como estructura electoral ha pasado a ser algo tan difundido que Efraín Pinazo, un connotado político puneño, observó que “si quieres ser candidato no fundas un partido. Abres una radio”.57

Candidatos que tienen como base un medio de comunicación también han tenido éxito en otras regiones. Por ejemplo, periodistas de la televisión y la radio como Carlos Cuaresma y Hugo Gonzales Sayán usaron su presencia mediática para tomar el Gobierno regional del Cusco en el 2002 y el 2006, respectivamente (Muñoz, 2010). En Madre de Dios, el vencedor en la elección a la presidencia regional en el 2010 (Luis Aguirre) era un periodista radial, en tanto que quien quedó segundo (Simón Horna) era un presentador de la televisión local (Vilca, 2011: 203).

En tercer lugar, los políticos utilizan “operadores” locales como sustitutos de organización partidaria (Zavaleta, 2014a). Los operadores son agentes independientes que orquestan actividades de la campaña que normalmente serían efectuadas por militantes locales: reclutan candidatos para que llenen las listas de su agrupación, construyen lazos con las asociaciones locales empresariales, de agricultores o vecinales, organizan concentraciones y mítines, distribuyen prebendas, y reclutan personal para que efectúe actividades claves de la campaña como el pintado de paredes, la colocación de afiches y la distribución de volantes (Zavaleta, 2014a: 99-102).58 Muchos operadores son viejos cuadros partidarios experimentados (a menudo de partidos de izquierda), que ante la ausencia de partidos estables pasaron a subcontratar sus servicios en cada elección (Zavaleta, 2014a: 99). Como subcontratistas, mantienen pequeñas redes de clientes o empleados a los que pueden movilizar para realizar labores durante las campañas.59 Esto permite que los políticos locales esencialmente “alquilen” la organización que en la mayoría de las democracias la proporcionan los partidos. Entonces, en lugar de invertir en organizaciones de base, los políticos locales simplemente las rentan para la campaña. Los contratos expiran una vez terminadas las elecciones y la organización se disuelve.

Por último, una estrategia alternativa es reclutar como candidatos a notables o celebridades que suplen a una marca partidaria. De este modo, prominentes atletas, dueños de clubes de fútbol, personalidades televisivas, figuras religiosas y otros notables son habitualmente reclutados por las listas de candidatos como una forma de ganar votos. En el 2011, por ejemplo, cuatro exintegrantes de la prestigiosa selección peruana de vóley femenino de los años ochenta fueron elegidas al Congreso (con cuatro partidos distintos), así como dos conocidos comentaristas deportivos y dos célebres líderes religiosos. En el 2014 Yamila Osorio, una exreina de belleza, fue elegida presidenta regional de la importante región sureña de Arequipa.

En suma, los políticos peruanos han desarrollado una serie de sustitutos organizativos que les permiten ganar elecciones en ausencia de partidos. La difusión de estas nuevas tecnologías electorales hace que les resulte más fácil a políticos individuales optar por ser independientes en lugar de unirse a los partidos ya existentes o invertir en construir unos nuevos.

El giro a la política no partidaria en Perú se ha visto reforzado por el hecho de que la competencia electoral selecciona a aquellos que tienen la capacidad de ganar por cuenta propia. Así, quienes pueden emplear sus propias empresas o medios de comunicación como sustitutos de las estructuras partidarias, o los candidatos-celebridades que pueden sustituir con su propia “marca” a la de un partido, parecerían contar con una ventaja electoral sobre los políticos profesionales. Dado que los políticos de los partidos tradicionales carecen de marcas fuertes o recursos organizativos, tienen problemas para competir contra aquellos outsiders que poseen sustitutos partidarios: los empresarios gastan más que ellos, no pueden llegar a los votantes con igual eficiencia que los candidatos radiales, y carecen del reconocimiento que cuentan las celebridades y los notables locales.60

El número de políticos amateurs —personas que acumulan recursos y/o el reconocimiento de su nombre fuera del ámbito político, y que en su búsqueda de un cargo público los emplean como sustitutos de los partidos—, ha ido creciendo de modo constante a lo largo del tiempo. Categorizamos como “políticos amateurs” a los candidatos que antes de postular a un cargo público eran empresarios o gerentes, figuras provenientes de los medios de comunicación (propietarios o periodistas), o muy conocidas personalidades religiosas, militares, deportivas o del espectáculo. En el 2002, 21 de los 50 ganadores y segundos lugares en las elecciones regionales eran políticos amateurs, en el 2006 la cifra subió a 24, en el 2010 llegó a 31 y en el 2014 a 39. De igual modo, el número de políticos amateurs elegidos al Congreso fue de 54 (de 120) en el 2001, 51 (de 120) en el 2006, y un sorprendente 74 (de 130) en el 2011. Entonces, para el 2010-2011 casi el 60 por ciento de los principales candidatos al Congreso y a los Gobiernos regionales eran empresarios, figuras de los medios de comunicación o celebridades.

La competencia electoral podría, por ende, tener un efecto de selección que refuerza la descomposición de los partidos. Es particularmente poco probable que los candidatos que vencen en las elecciones a través de sustitutos vayan a invertir en la construcción de un partido. El predominio de tales políticos, conjuntamente con la institucionalización de la actividad política como independiente, del transfuguismo y de las coaliciones de independientes, podrían ser retroalimentadoras y con el tiempo disminuir la probabilidad de que se construyan nuevos partidos políticos.

49 Esta sección se basa fuertemente en Zavaleta (2014a).

50 Consúltese Muñoz (2010, 2014) y Zavaleta (2010, 2014a).

51 Con respecto al proyecto de construcción partidaria de Acuña, consúltese Meléndez (2011) y Barrenechea (2014).

52 Entre los ejemplos tenemos a Humberto Acuña, Luis Iberico, Manuel Llempén, Gloria Montenegro y Walter Ramos (Barrenechea, 2014: 60-61).

53 Acuña postuló a la presidencia en el 2016, pero fue descalificado por las autoridades electorales por haber comprado votos.

54 Consúltese Ballón y Barrenechea (2010), Muñoz (2010), Meléndez (2011) y Muñoz y García (2011).

55 Oscorima postuló con APP (que abandonó rápidamente), en tanto que Neyra creó su propio movimiento, Todos con Ayacucho.

56 Los medios de comunicación como sustitutos han estado particularmente difundidos en las regiones del sur como Cusco, Madre de Dios y Puno.

57 Citado en Zavaleta (2014a: 94).

58 Entrevista con Genaro Soto, regidor distrital de VES (20 de julio del 2013).

59 Entrevista con Genaro Soto, regidor distrital de VES (20 de julio del 2013). También véase Zavaleta (2014a: 99-102).

60 Entrevistas con Lourdes Flores, lideresa del PPC (30 de marzo del 2011) y con el exdirigente de PP Juan Sheput (5 de mayo del 2011).

7. La paradoja fujimorista: ¿un caso excepcional de construcción partidaria?

El fujimorismo podría ser la excepción al patrón de no construcción partidaria que caracteriza al Perú post-1990 (Urrutia, 2011a, 2011b).61 Tras su colapso luego de la caída de Alberto Fujimori, el fujimorismo resurgió como una fuerza política importante a mediados de la primera década del siglo XXI. Aunque Fujimori fue encarcelado en el 2009 por corrupción y violaciones de derechos humanos, el fujimorismo, encabezado por su hija Keiko, tuvo un desempeño cada vez mejor en las elecciones. Después de que en el 2001 dos partidos fujimoristas obtuvieran un 8,4 por ciento conjunto de los votos para el Congreso, en el 2006 un fujimorismo unido consiguió el 13 por ciento de dichos votos, 23 por ciento en el 2011 y 36 por ciento en el 2016. Es más, Keiko Fujimori casi obtuvo la presidencia en el 2011 y el 2016.

El fujimorismo tiene una base partidaria relativamente sólida. Las encuestas consistentemente encuentran que más peruanos se identifican a sí mismos como fujimoristas que con ningún otro partido, lo que ha hecho que algunos investigadores lo describan como una “marca naciente” (Meléndez, 2010: 12). A partir de un experimento realizado con una encuesta en el 2011, Carlos Meléndez (2012: 12) clasificó al 6 por ciento de los votantes peruanos como fujimoristas “duros” y a un 10 por ciento adicional como “simpatizantes”. Aunque modestas, estas cifras superan a las de cualquier otro partido peruano, al APRA inclusive, que durante mucho tiempo fue considerado el partido más grande del Perú.62

La posible consolidación de un partido fujimorista es un resultado sorprendente y, a decir verdad, paradójico. Alberto Fujimori los despreciaba abiertamente y jamás invirtió en uno propio. Durante su Gobierno creó y desechó cuatro partidos distintos y se opuso a los esfuerzos de su hija que buscaban institucionalizar el fujimorismo después de que fuera encarcelado.63 Según Keiko Fujimori, su padre “no cree en los partidos. Como buen caudillo, a él no le gusta ceder el poder. Y para construir una organización partidaria tienes que ceder poder”.64

Y, sin embargo, son varios los factores que podrían facilitar la consolidación del fujimorismo en tanto partido. Uno de ellos es su condición de sucesor de un Gobierno autoritario (véase Loxton, 2016). El régimen autoritario de Fujimori dejó varios legados que facilitaron los esfuerzos posteriores de construcción partidaria. Uno de ellos es una “marca” establecida. Gracias al éxito que su Gobierno tuvo en estabilizar la economía y derrotar a Sendero Luminoso, Fujimori fue enormemente popular a mediados de la década de 1990 y conservó un respaldo sustancial hasta el final de su mandato (Carrión, 2006).65 Así, mantuvo el apoyo de un importante segmento del electorado, incluso después de que se revelara una masiva corrupción y abuso de poder, lo que desencadenó la caída de su Gobierno. En una encuesta del 2006, por ejemplo, el 48 por ciento de los encuestados expresó una imagen positiva de su mandato.66 En el 2011, el 30 por ciento dijo que su Gobierno fue el más eficaz del último medio siglo (Ipsos, 2011), y una encuesta del 2013 halló que el 42 por ciento de los peruanos calificaban al desempeño de su Gobierno como “bueno” o “muy bueno”.67 El fujimorismo retuvo así una base potencial sobre la cual construir un partido.

El autoritario régimen de Fujimori también dejó detrás de sí un mosaico de redes de clientelismo local, las cuales podían emplearse para construir un partido. Aunque Fujimori era notoriamente renuente a construir una organización partidaria, en 1997 hizo una excepción cuando le delegó a Absalón Vásquez la tarea de preparar un partido —Vamos Vecino (VV)— para que compitiera en las elecciones municipales de 1998. Vásquez usó recursos del Estado para reclutar a docenas de alcaldes y regidores en una maquinaria política del tipo Tammany Hall.68 Aunque Fujimori posteriormente abandonó el proyecto de Vásquez, las redes de VV proporcionaron una base crucial para la reconstrucción del partido a mediados de la primera década del siglo XXI.69

Un tercer legado autoritario que facilitó la reconstrucción del partido fueron los lazos clientelistas. La fuerte inversión que Fujimori hiciera en programas sociales politizados generó extensas redes clientelares (Roberts, 1995; Schady, 2000). Al carecer de un partido, Fujimori creó fuertes vínculos con los comedores populares, los clubes de madres y las asociaciones de pueblos jóvenes, especialmente en los distritos de bajos ingresos que rodean Lima (Roberts, 1995).70 Muchas de estas redes sobrevivieron —aunque debilitadas— a la caída de Fujimori y los dirigentes fujimoristas las vieron como los “pilares organizativos” de su proyecto de construcción partidaria.71 Aunque modesta, la red de comedores populares le proporcionó al fujimorismo una plataforma organizativa con la cual no cuenta la mayoría de los partidos peruanos.

La construcción partidaria fujimorista se vio asimismo facilitada por la polarización y el conflicto. Para los fujimoristas, la transición del 2000 inició un periodo de conflicto y lucha al cual describieron universalmente como la “era de la persecución” (Urrutia, 2011a). Los seguidores de Fujimori fueron tratados como parias, despreciados por gran parte de los medios y ocasionalmente se les insultaba en público.72 Más de doscientos funcionarios fujimoristas fueron juzgados al comenzar el siglo XXI por corrupción o por violaciones a los derechos humanos.73 Muchos fueron condenados y encarcelados,74 y docenas más fueron investigados, acusados o recibieron sentencias suspendidas.75 En el 2002 tres conocidas parlamentarias fujimoristas, entre ellas la expresidenta del Congreso Martha Chávez, fueron expulsadas de esta institución. Por último, Fujimori mismo fue juzgado y condenado en el 2009. Si bien su condena fue percibida como legítima (en el Perú tanto como en el extranjero), los fujimoristas la consideraron un acto de persecución política.76

La percepción de persecución del 2001-2007 ayudó a unificar y revitalizar al fujimorismo.77 En palabras del fujimorista Jorge Morelli, “no hay mejor pegamento para un movimiento político que una sensación de injusticia... Éramos como los cristianos en Roma”.78 Keiko Fujimori también anotó que, si bien el fujimorismo estaba “severamente dividido” tras la caída de su padre, “una vez que comenzaron a arrestar gente, a perseguir gente, nos unimos”.79

El fujimorismo reapareció así al comenzar el siglo XXI como un movimiento social no muy estructurado que buscaba el retorno de Fujimori. El movimiento, que estaba fragmentado en diversas organizaciones, entre ellas La Resistencia y los Comandos del Chino, comprendía unos ochocientos activistas duros, muchos de los cuales eran expersonal militar irritado por las investigaciones y juicios por violaciones a los derechos humanos.80 El movimiento inicial se manifestó contra la persecución de los funcionarios gubernamentales fujimoristas, la expulsión de sus parlamentarios y la Comisión de la Verdad y Reconciliación, así como otras medidas tomadas por la justicia durante la transición.81 Los fujimoristas asimismo transmitían programas radiales (como La hora del Chino) con mensajes de Fujimori, celebraban eventos para recordar fechas emblemáticas del fujimorismo, y organizaban concentraciones en todo el país, en las cuales el exiliado Fujimori se comunicaba con la población local a través de la radio (y, posteriormente, por Skype).82 Aunque el movimiento era relativamente pequeño, estaba caracterizado por una identidad y subcultura vigorosas (Navarro, 2011; Urrutia, 2011b), cuyas raíces se remontaban fundamentalmente a la experiencia compartida de la contrainsurgencia de la década de 1990.83

El fujimorismo comenzó a asumir una forma de tipo partidario en el 2005, cuando desde el exterior Fujimori creó Sí Cumple, con miras a retornar al Perú a postular a la presidencia en el 2006.84 A partir de las redes políticas de la vieja maquinaria de VV85 y de unos tres mil activistas duros, Sí Cumple dedicó gran parte del 2005-2006 a llevar a cabo una campaña de base denominada “Fujimori vuelve”, con la cual movilizaron a sus partidarios alrededor de la idea de su retorno y eventual candidatura.86 Al ser Fujimori detenido en Chile en el 2005, el partido nominó a la fujimorista de línea dura Martha Chávez como su candidata presidencial. Chávez solo obtuvo el 7,4 por ciento de los votos, pero el fujimorismo consiguió el 13 por ciento del voto parlamentario y Keiko Fujimori fue elegida al Congreso con más votos que ningún otro candidato. Su caudal electoral la convirtió en una candidata presidencial viable y una figura unificadora dentro del movimiento.

Después del 2006 el fujimorismo perdió gran parte de su condición de paria y obtuvo un acceso mucho mayor a los medios de comunicación. Aun así, mantuvo un pie en el movimiento social y movilizó protestas en contra de la extradición, el juicio y la condena de Fujimori en el 2007-2009.87 Al mismo tiempo, el partido siguió construyendo su organización y estableció una presencia significativa en los sectores populares urbanos (Urrutia, 2011b). En el 2011 Keiko Fujimori casi ganó la presidencia y el fujimorismo se convirtió en el segundo partido más grande en el Congreso. Tras esa elección, el fujimorismo (ahora rebautizado como Fuerza Popular) inició una nueva campaña de construcción organizativa. Para el 2013, el partido tenía comités provinciales en 100 de 195 provincias, así como 160 “comités de base” plenamente operativos en Lima.88 Fuerza Popular fue uno de los pocos partidos nacionales que compitió seriamente en las elecciones regionales del 2014, donde ganó tres de ellas (más que ningún otro partido).

Sin embargo, el futuro del fujimorismo es incierto. El partido sigue siendo sumamente personalista y en ocasiones se ha visto paralizado por el conflicto entre los albertistas, que se mantienen estrictamente dedicados a la defensa de Alberto, y los keikistas, que sin oponerse abiertamente al primero buscan levantar un partido que le sobreviva. No está claro si el fujimorismo sobrevivirá a la salida de Alberto Fujimori de la escena política. De este modo, un posible escenario sería algo semejante a la Unión Nacional Odriista (UNO), el partido del exdictador Manuel Odría, que se mantuvo fuerte en la década posterior a su caída del poder en 1956 (en las anuladas elecciones de 1962 terminó en tercer lugar con 28 por ciento de la votación), pero que se debilitó y eventualmente desapareció después de su muerte.89 Pero incluso en caso el fujimorismo sobreviviera a Alberto, es probable que se tope con muchos de los mismos retos en la construcción de una organización que los demás partidos peruanos enfrentan. Por ejemplo, la mayoría de parlamentarios fujimoristas elegidos en el 2011 y el 2016 eran o bien amateurs políticos o tránsfugas, lo que sugiere que Fuerza Popular podría ser vulnerable a las deserciones en el futuro. Sin embargo, el fujimorismo tiene una posibilidad razonable de consolidarse como partido, dada su sólida base y el surgimiento de Keiko Fujimori como líder electoralmente viable.

61 El fujimorismo ha tenido ocho nombres distintos desde su fundación en 1990: Cambio 90, Nueva Mayoría, Vamos Vecino, Perú 2000, Solución Popular, Sí Cumple, Fuerza 2011 y Fuerza Popular. Los tratamos como una sola entidad.

62 Según el estudio mediante encuestas realizado por Meléndez (comunicación personal), 2 por ciento de los votantes peruanos son apristas duros, en tanto que 6,3 por ciento “se inclina hacia el APRA”.

63 Entrevista con Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

64 Entrevista con Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

65 La aprobación de Fujimori cuando juramentó un tercer mandato ilegal en julio del 2000 era de 45 por ciento (Carrión, 2006: 126).

66 Encuesta de Ipsos Apoyo (enero del 2006).

67 Encuesta de GFK (18-19 de junio del 2013).

68 Entrevistas con el asesor fujimorista Guido Lucioni (16 de junio del 2011) y la excongresista Martha Moyano (5 de mayo del 2011). [Tammany Hall alude a la Society of St. Tammany, una organización política fundada en 1786 en los Estados Unidos. Ella fue la maquinaria política del Partido Demócrata, con la cual pudo controlar la política de la ciudad y el estado de Nueva York. N. del T.].

69 Entrevistas con Guido Lucioni (16 de junio del 2011) y Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

70 Entrevistas con Martha Moyano (6 de mayo del 2011) y Guido Lucioni (16 de junio del 2011).

71 Entrevistas con Guido Lucioni (16 de junio del 2011) y con Martha Moyano (6 de mayo del 2011). Keiko Fujimori dijo que las cocinas populares eran “nuestra “principal organización de base” (entrevista, 25 de julio del 2013).

72 En palabras de Keiko Fujimori, “los medios nos ignoraban... Prácticamente no existíamos. Y eso creó más solidaridad entre nosotros” (entrevista, 25 de julio del 2013). También entrevista con Martha Moyano (6 de mayo del 2011).

73 Según Adriana Urrutia (2011a: 102), doscientos diecisiete fujimoristas enfrentaron “acusaciones constitucionales” entre julio del 2000 y julio del 2003.

74 Entre ellos estuvieron el exasesor de inteligencia Vladimiro Montesinos, el ex primer ministro Víctor Joy Way, el exministro del interior Juan Briones, el ex jefe de inteligencia Julio Salazar Monroe y la ex fiscal de la Nación Blanca Nélida Colán.

75 Entre ellos tenemos a los exministros Luis Salas, Carlos Boloña, César Saucedo, Absalón Vásquez y Jaime Yoshiyama, la expresidenta del Congreso Martha Chávez, el hermano y asesor de Fujimori, Santiago, y Keiko, la hija de Fujimori.

76 Entrevistas con Jorge Morelli (18 de junio del 2011), Martha Moyano (6 de mayo del 2011) y Santiago Fujimori (24 de marzo del 2011). También véase Navarro (2011: 53-54) y Urrutia (2011b).

77 Entrevista con la exparlamentaria Martha Moyano (6 de mayo del 2011).También véase Navarro (2011) y Urrutia (2011a, 2011b).

78 Entrevista (18 de junio del 2011). En efecto, los dirigentes fujimoristas comenzaron a usar la “persecución” para movilizar a los militantes. Un cántico común en las concentraciones fujimoristas era “a más persecución, más fujimorismo” (entrevista con Keiko Fujimori, 25 de julio del 2013). Según Keiko Fujimori, cuando ella habla con militantes nuevos “Les cuento de la persecución... Eso genera solidaridad, compromiso y orgullo” (entrevista, 25 de julio del 2013).

79 Entrevista (25 de julio del 2013). Según la política fujimorista Martha Moyano, “Pasamos por diez años en que [los antifujimoristas] nos decían corruptos, nos llamaban asesinos. Pero los ataques nos hicieron mucho más fuertes. Así que supongo que tenemos que agradecerles. Nos dieron las herramientas que necesitábamos para reconstruir” (entrevista, 6 de mayo del 2011).

80 Entrevista con Keiko Fujimori (25 de julio del 2013). También véase Urrutia (2011a: 108-111).

81 Entrevistas con Jorge Morelli (18 de junio del 2011), Martha Moyano (6 de mayo del 2011), Guido Lucioni (16 de junio del 2011), Santiago Fujimori (24 de marzo del 2011) y Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

82 Entrevistas con Jorge Morelli (18 de junio del 2011), Martha Moyano (6 de mayo del 2011), Santiago Fujimori (24 de marzo del 2011) y Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

83 Todos los fujimoristas adoptaron la postura de línea dura de la contrainsurgencia y desconfían profundamente de los defensores de los derechos humanos, los que les parece son blandos con el terrorismo (y que potencialmente simpatizarían con este). Así, todos ellos rechazan los juicios por las violaciones a los derechos humanos, a la Comisión por la Verdad y Reconciliación, y otras medidas de justicia tomadas durante la transición como ataques injustos —e incluso traicioneros— contra las Fuerzas Armadas. Basado en entrevistas con Jorge Morelli (18 de junio del 2011), Martha Moyano (6 de mayo del 2011) y Guido Lucioni (16 de junio del 2011). Con respecto a la importancia que la ideología tiene para la cohesión partidaria, véase Hanson (2010).

84 Entrevista con Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

85 Entrevistas con los políticos fujimoristas Guido Lucioni (16 de junio del 2011) y Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

86 Entrevista con Martha Moyano (6 de mayo del 2011).

87 Según la exparlamentaria fujimorista Martha Moyano, el juicio de Fujimori fue una “poderosa herramienta” con que movilizar a los militantes y unificar al movimiento (entrevista, 6 de mayo del 2011).

88 Entrevista con Keiko Fujimori (25 de julio del 2013).

89 Otros partidos liderados por exdictadores que tuvieron un éxito inicial pero luego colapsaron son la Alianza Nacional Popular (Anapo) de Gustavo Rojas Pinilla en Colombia y la Acción Democrática Nacionalista (ADN) de Hugo Banzer en Bolivia (Loxton y Levitsky, 2015).

Conclusiones

El Perú es un caso extremo de descomposición partidaria. Casi veinticinco años después del colapso del sistema de partidos, los políticos peruanos no han reconstruido las antiguas agrupaciones o formado otras nuevas. El caso sugiere que dicho colapso podría tener una lógica retroalimentadora. Los políticos peruanos aprendieron cómo ganar elecciones sin partidos y desarrollaron una serie de normas, prácticas y sustitutos organizativos con los que facilitar dichos esfuerzos. En efecto, la competencia electoral parecería estar seleccionando a los independientes (agentes libres) o a quienes cuentan con las habilidades y recursos necesarios para ganar elecciones en ausencia de partidos. En la medida en que los independientes y sus “coaliciones” desplacen a los políticos de carrera, es poco probable que asistamos a un retorno de los partidos.

¿Qué se puede hacer para reconstruir los partidos? Aunque los observadores peruanos siguen concentrándose en soluciones institucionales, como una reforma electoral o una ley de partidos políticos más estricta, somos escépticos de que se les pueda formar de este modo. Las normas electorales no crean marcas partidarias efectivas o identidades partidarias duraderas. No es posible crear militantes de base a partir de una ley.

Sin embargo, una reforma que sí podría ayudar es la introducción de un sistema de financiamiento público.90 Este no puede crear partidos, pero, tal como lo muestra Bruhn (2016), sí podría ayudar a que se consoliden. Los partidos nacionales peruanos carecen de marcas efectivas y de los recursos necesarios para incentivar a los políticos de nivel local a que se les unan y permanezcan en sus filas. El financiamiento público no puede resolver el primer problema, pero sí podría atenuar el segundo. Si los partidos nacionales tuvieran recursos que ofrecer a políticos individuales, esto probablemente debilitaría los incentivos para que vayan por su cuenta. Los partidos con financiamiento público no tendrían que depender de candidatos que compren su ingreso a las listas parlamentarias.91

Sin embargo, el financiamiento público como solución tiene dos problemas. En primer lugar, tal como Bruhn (2016) señala, no puede crear fuertes vínculos partidarios. De este modo, su contribución podría quedar limitada en ausencia de las condiciones que dan lugar a nuevos proyectos de construcción partidaria. En segundo lugar, un sistema de financiamiento público probablemente sería sumamente impopular, dada la desconfianza generalizada que el público siente por los partidos y los políticos. Dada la notoria debilidad del Estado peruano, es probable que los votantes rápidamente lo asocien con los escándalos y la corrupción política, reforzando así la hostilidad del público para con estas agrupaciones. De este modo, cuando los sistemas de financiamiento público quedan asociados en la mente de los votantes con la corrupción y la “partidocracia”, podrían tener en última instancia un efecto de búmeran que los debilitaría en lugar de fortalecerlos. No es difícil imaginar semejante escenario, dados los niveles extraordinariamente altos de desconfianza pública en el Perú.

Para concluir, en términos más teóricos, nuestro análisis adopta un punto intermedio entre el optimismo de los académicos que consideran que la construcción de partidos es algo sumamente probable bajo condiciones de competencia electoral estable,92 y el pesimismo de quienes sostienen que ella resulta extremadamente difícil debido a la influencia de la tecnología de los medios de comunicación.93 El caso del fujimorismo sugiere que la construcción de partidos sigue siendo posible incluso cuando las condiciones estructurales son desfavorables. Sin embargo, el caso peruano en su conjunto deja en claro que los incentivos para construir partidos son más débiles hoy en día, y que la competencia electoral no basta para crear tales incentivos. Los partidos fuertes más bien surgen a partir de condiciones estructurales determinadas —como los periodos de intenso conflicto social y político— que solo se dan en raras ocasiones. En ausencia de tales condiciones, el colapso partidario podría en realidad tener un efecto Humpty Dumpty: una vez que los partidos desaparecen y los políticos encuentran los medios para ganar elecciones sin ellos, toda la ingeniería electoral del mundo sería insuficiente para reconstruirlos.

90 En el 2016, una reforma electoral introdujo un modesto sistema de financiamiento público para los partidos con representación parlamentaria.

91 La práctica cada vez más común de que los candidatos compren puestos en las listas parlamentarias parecería que les ha abierto las puertas a personas vinculadas con el narcotráfico y otras actividades ilícitas.

92 Entre ellos tenemos a Aldrich (1995), Brader y Tucker (2001) y Lupu y Stokes (2010).

93 Consúltese, por ejemplo, Levitsky y Cameron (2003) y Mainwaring y Zoco (2007).

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